«Тайная дипломатия: можно ли её искоренить?»

«Мир Азии», «Доктрина Монро для Азии», «Открытые двери», «величайшая откровенность», «сердечное сотрудничество с другими державами» провозглашаются в то время, когда контекст фактов дает странный комментарий. Но хотя такое несоответствие очень резко выражено в стране, где военный абсолютизм осуществляет контроль над дипломатией с неохотным поклоном перед представительными формами, другие страны отнюдь не свободны от этого лицемерия. Какое разрушенное обещание справедливости во всей этой череде деклараций относительно Кореи, Китая, Персии, частей Турции и Марокко. Какая путаница политических идеалов в поддержке Деникина, Врангеля и Хорти как защитников «представительного правительства».

Когда Россия и Япония в ответ на маньчжурское предложение госсекретаря Нокса заключили свои тайные договоренности, чтобы сорвать его политику, Великобритания, хотя и сделала много обнадеживающих протестов в Вашингтоне, тем не менее тайно согласилась (цитируя российский дипломатический документ) на «признание нашей (российской) сферы влияния в Северной Маньчжурии, Монголии и Западном Китае, за исключением Кашгара, а также обязательство не препятствовать нам в выполнении наших планов на этих территориях и самой не преследовать никаких целей, которые мы должны были бы рассматривать как несовместимые с нашими интересами». И было также заявлено, что Великобритания взамен должна получить «признание своей свободы действий и своего привилегированного положения в Тибете». Это было в 1912 году.

Так торжественные декларации, касающиеся «Открытых дверей» и целостности Китая, применялись на практике.

Последующее отступление от буквы и духа таких деклараций действительно иногда может быть оправдано из-за изменившихся обстоятельств; но часто тем, кто знает, что происходит, совершенно очевидно, что такие хорошо звучащие декларации делаются для общественного потребления в то самое время, когда противоположное действие предпринимается тайно.

Это, по сути, не что иное, как преступление против общественного мнения и совести мира, которое невозможно осудить в слишком сильных выражениях. Это показывает полное презрение к людям, которые, как предполагается, обладают либо столь малым интеллектом, либо столь короткой памятью, что такие тщетные заявления могут преуспеть в вуалировании истинной подоплеки политической интриги. Эта практика имеет тенденцию порождать полную путаницу в общественном сознании относительно стандартов права и справедливости в международных делах; она подрывает основу, на которой только могут вырасти здоровые международные отношения; как, действительно, все социальные отношения должны основываться на доверии к лежащей в их основе справедливости и беспристрастности.

Тесно связанным с практикой публичных деклараций в международных делах, которые не соответствуют предпринятым конкретным действиям, является контроль над прессой и цензура новостей. Это, действительно, вопрос, который выходит за рамки предмета дипломатии, потому что система контроля и цензуры прессы часто применяется другими ведомствами правительства, а не дипломатической ветвью. Что касается иностранных дел, то она используется в попытке поддержать внешнюю политику, и поэтому она разделяет те же недостатки, которые присущи старой дипломатии. Подобно тайному дипломатическому контролю, это объясняется предположением, что людям нельзя доверять всю правду и что тщательно отобранные части правды должны быть представлены, чтобы сделать их готовыми поддержать политику, считающуюся необходимой лидерами. Это предполагает принятие огромной ответственности несколькими лидерами в определении ими самими того, чего требует общественный интерес, и вместо того, чтобы полагаться на силу, естественно обретаемую от спонтанного общественного мнения, пытаться сформировать это мнение для конкретных целей. Контроль и цензура прессы, с неполной и искаженной информацией, которую это подразумевает, являются одним из злых сопровождений, считающихся необходимыми при ведении войны для безопасности воюющей нации. Принцип, согласно которому стратегическая информация должна храниться в секрете, в такие времена расширяется сверх всякой меры. После того как военные действия фактически завершены, эта практика имеет тенденцию сохраняться и продолжать зло дезинформации и путаницы в общественном суждении. То, каким образом все новости, исходящие из балканских и ближневосточных стран, подвергались цензуре после войны, сделало невозможным для общественности мира сформировать справедливое представление о том, что там происходит. Контроль над прессой и цензура также привели к такой путанице в общественном сознании относительно проблем России, что не осталось надежной основы для политики, которая способствовала бы восстановлению там более нормальных условий в духе сочувствия к борьбе и трудностям русского народа.

Из-за того естественного факта, что люди склонны влиять на свои действия бессознательно через лиц, с которыми они имеют постоянные ассоциации, имеет немалое значение то, что интересы вооружений были так сильно представлены во многих столицах людьми высокого профессионального и социального статуса, всегда на месте, стремящимися продвигать бизнес в военных поставках. Во многих столицах сложились очень тесные отношения между дипломатическими работниками и представителями крупных фирм по производству вооружений. Поскольку взаимное опасение чрезмерной подготовки к войне сильно стимулирует эти отрасли, неудивительно, что их представители не утруждают себя предотвращением случайных военных страхов. Фактически, часто выдавалась крайне вводящая в заблуждение информация о военных планах, как в случае с представителем Coventry Ordnance Works, который в 1909 году проинформировал британское правительство о чрезмерном судостроении Германией. Позже новости оказались ошибочными; но в Великобритании были даны новые заказы, и через действие и противодействие вооружения стимулировались в других местах. Тесная связь Krupp Iron Works с германским правительством и с ассоциациями, выступающими за агрессивные внешние действия, хорошо известна.

Часто случалось, что то, что представляет себя как национальный интерес и таким образом заручается дипломатической и политической поддержкой, на самом деле является лишь предприятием отдельных лиц по получению прибыли. Люди, которые поддерживают это своими лучшими энергиями и талантами, не являются злодеями, но их метод предположения великого национального интереса там, где вовлечены только традиция, предрассудок или частный план прибыли, делает их дела далекими от полезных для общего блага. Точно так же те, кто действует на принципе, что общественный ум должен питаться определенными тщательно отобранными фактами и быть огражден от знания других, могут иметь честные мотивы, но их идеи об общественных действиях устарели или заслуживают того, чтобы быть таковыми, поскольку они остались от абсолютистского режима в политике.

XI ПАРЛАМЕНТ И ИНОСТРАННЫЕ ДЕЛА

При рассмотрении отношения законодательных органов и представленного в них общественного мнения к ведению иностранных дел будет полезно кратко взглянуть на соответствующие исторические факты. Когда Соединенные Колонии Америки сформировали отдельную политическую организацию от метрополии, ведение иностранных дел было поручено комитету Конгресса, преемнику Комитета тайной корреспонденции. В 1781 году было создано Секретарство по иностранным делам с постоянным департаментом, а в 1782 году ведение иностранных дел было урегулировано в следующих выражениях:

«Все письма суверенным державам, верительные грамоты, планы договоров, конвенции, манифесты, инструкции, паспорта, охранные грамоты и другие акты Конгресса, относящиеся к департаменту иностранных дел, когда их содержание было предварительно согласовано в Конгрессе, должны быть сведены в форму в офисе иностранных дел и представлены на мнение Конгресса, а после принятия, подписания и заверения отправлены в офис иностранных дел для контрасигнации и пересылки».

Таким образом, Конгресс сохранил очень тесный контроль над этим вопросом; контроль, который по Конституции перешел к Сенату, хотя и в ограниченной форме. Ни в одной другой стране законодательный комитет не участвовал в ведении иностранных дел с подобной властью и влиянием. Политика договоренностей по Конституции объясняется Джоном Джеем в «Федералисте» следующим образом:

«Редко случается при ведении переговоров о договорах, какого бы характера они ни были, чтобы не требовались совершенная секретность и немедленная отправка. Бывают случаи, когда можно получить самую полезную информацию, если лица, обладающие ею, могут быть избавлены от опасений разоблачения. Эти опасения будут действовать на этих лиц, независимо от того, движимы ли они корыстными или дружескими мотивами; и, несомненно, есть много людей обоих типов, которые доверились бы секретности президента, но не доверились бы секретности Сената, и еще меньше — секретности большого народного собрания».

Объяснение Джея доминирует концепция, которую восемнадцатый век имел о функциях дипломатии и условиях ее работы. Конституционная система, как она понималась в то время, подразумевала: (1) Полную власть ведения переговоров у президента, (2) Совет с Сенатом, (3) Формальную ратификацию договоров Сенатом и их публикацию как частей закона страны. Система получила высокую оценку европейских публицистов как примиряющая поддержание конфиденциальных отношений с гласностью результатов, в том числе и в том, что договорам придается характер законов.

В течение девятнадцатого века произошло много случаев, приведших к растущей практике заключения специальных соглашений только государственным секретарем, без совета и согласия Сената. Когда президент Рузвельт в 1905 году попытался разобраться с доминиканской ситуацией таким образом, Сенат возразил и настоял на том, что все международные соглашения любого рода должны быть представлены на его рассмотрение. Система Соединенных Штатов, однако, фактически допускает текущее ведение иностранных дел без информирования людей или даже без постоянной и полной информации Сенату, который, кроме того, обычно занят вопросами внутреннего законодательства.

В Англии, матери парламентов, мы могли бы ожидать, что должны были быть постоянные усилия по парламентскому контролю над иностранными делами с сильным протестом, когда эффективный контроль отрицался; однако из-за специфической природы системы кабинетного правительства этого не произошло. При двухпартийной системе, существующей в Англии, ведение иностранных дел всегда находится в руках министра, пользующегося доверием и поддержкой большинства в Нижней палате. Даже если меньшинство попытается подвергнуть цензуре ведение иностранных дел как осуществляемое в отрыве от знания и активного согласия Палаты, большинство, лидеры которого формируют Кабинет, управляющий делами, всегда предотвратит успех такого голосования. Только в случае, если кабинет идет абсолютно и открыто против политики своей собственной партии в Парламенте, может возникнуть реальный конфликт такого рода; и такая случайность сама по себе невозможна из-за партийного контроля, осуществляемого кабинетом.

Согласно теории Стюартов, управление иностранными делами принадлежало полностью Короне, которая в то время не была передана в комиссию. В 1677 году Палата общин возражала против предоставления денег на союзы и войны, если вопрос не был предварительно доведен до ее сведения. Карл II, однако, объявил ведение иностранных дел фундаментальной прерогативой Короны, в которой она должна оставаться свободной от прямого контроля Парламента. Вильгельм III был, по сути, в значительной степени своим собственным министром иностранных дел. С введением ответственного правительства при Ганноверах, однако, ситуация изменилась. Доминирующая партия, будучи представленной министрами, была вполне готова подчиниться их руководству в вопросах иностранных дел. Именно оппозиция время от времени нападала на правительство по его внешней политике, и особенно оппозиция в Палате лордов. В протесте лордов от 26 марта 1734 года утверждалось, что «вмешательство британского Парламента было бы более эффективным, чем случайные уловки колеблющихся и изменчивых переговоров». В 1740 году было внесено предложение о назначении специального комитета, состоящего из пэров, для расследования ведения Испанской войны. Предложение было отклонено. Другой протест лордов в том же году противопоставляется аргументу, что абсолютная секретность существенна, потому что это требование часто используется в качестве препятствия для всех расследований. Такая секретность — «гораздо чаще прибежище вины, чем приют невинности».

Уиндем в 1733 году, при внесении предложения о запросе определенных писем с инструкциями, аргументировал необходимость предоставления такой информации Парламенту. Он спрашивал, как члены Палаты общин могут судить о сметах, которые должны быть представлены им как обеспечение национальной безопасности, если они не знают, с какой опасностью сталкивается нация. Предложение, однако, было отклонено.

Когда Пелэм подвергся критике в Палате за то, что не проинформировал Парламент о прелиминариях Ахенского договора, он аргументировал: «Если Парламент будет посягать на прерогативу Короны, присваивая себе право объявлять мир или войну и расследовать иностранные сделки, находящиеся в стадии переговоров, наши дела будут приведены в опасное положение; ибо ни одно иностранное государство не будет вести переговоры с нашими министрами или заключать с ними какой-либо договор, будь то политический или коммерческий». Это аргумент, часто приводимый в восемнадцатом веке, чтобы показать неразумность парламентского контроля. Смена министров после партийных изменений в Палате и тот факт, что министр иностранных дел не смог бы своим собственным словом дать полные заверения иностранным правительствам, считались ставящими британское правительство в невыгодное положение на переговорах. Поэтому считалось нежелательным, чтобы переговоры были представлены на контроль и санкцию Парламента. Уолпол изложил дело следующими словами:

«Поэтому, пока наша счастливая конституция остается в целости, пока Парламент собирается лишь раз в год и не продолжает заседать более трех или четырех месяцев в двенадцати, невозможно ни одной из палат Парламента вмешиваться, тем более предписывать Короне, в любые дела, касающиеся мира или войны, не подвергая нацию неминуемой опасности».

На протяжении девятнадцатого века Парламент очень мало вмешивался в ведение иностранных дел. Министр иностранных дел или премьер время от времени давали информацию или делали систематический доклад по иностранным делам, и подразумевалось, что Палата будет информироваться о целях и тенденциях внешней политики правительства. Конкретные вопросы задавались членами, но не часто. Природа британской системы сделала бы бессмысленной любую борьбу за контроль между Палатой и Кабинетом.

Обсуждался способ информирования Парламента и общественности об иностранных делах. Граф Кларендон говорил о практике представления Парламенту официальной информации в «Синих книгах». Он заявил:

«Я совершенно уверен, что Парламенту всегда представляется очень справедливый и полный обзор сделок между этой страной и любой другой, к которой могут относиться эти документы. Я знаю, что иностранные правительства скорее жалуются на наши «Синие книги», и в некоторой степени они могут сокращать некоторые сообщения, которые делаются нашим иностранным министрам, но я был бы крайне огорчен, если бы наша система публикации дипломатических документов была каким-либо образом сокращена или отличалась от того, что она есть; конечно, всегда должна быть осторожность, чтобы не скомпрометировать лиц за информацию, которую они дали, но я считаю, что это огромное преимущество для этой страны, чтобы наши депеши и дипломатические сделки были известны, потому что если они имеют одобрение Парламента и страны, правительство тогда имеет весь вес общественного мнения в свою пользу, и именно это дает такую силу нашей политике и нашим мнениям в иностранных государствах».

Это очень государственное представление преимуществ постоянного общественного знания внешней политики в предоставлении правительству надежной базы разумной поддержки.

Когда недовольство или сомнение испытывалось большими массами относительно внешней политики правительства, как в 1857 году и снова в 1878 году после сокрытия Шуваловского соглашения, жалоба часто высказывалась в Парламенте и в прессе в том смысле, что Парламент, с одной стороны, не получал шанса приобрести полное знание внешней политики, а с другой — был недостаточно бдителен и активен в использовании своих возможностей для контроля. В 1886 году была внесена следующая резолюция:

«Что, по мнению этой Палаты, не является справедливым или целесообразным вступать в войну, заключать обязательства, влекущие за собой серьезные обязанности для нации, и добавлять территории к Империи без знания и согласия Парламента».

Как и другие подобные резолюции, она не прошла. Г-н Гладстон выступил против нее на том основании, что Палата общин при существующих договоренностях фактически обладала всей необходимой властью контроля и что принятие этой резолюции означало бы просто, что Палата лордов разделит эту власть с ней.

В 1885 году, когда граф Грэнвиль возражал против публичной критики переговоров, которые все еще продолжались между Россией и Великобританией относительно Афганистана, лорд Солсбери сделал следующее интересное и важное заявление относительно отношений внешней политики к общественному мнению, которое по настрою напоминает заявление лорда Кларендона, процитированное выше:

«Мне показалось, что достопочтенный граф изложил доктрину, которую мы не можем оставить без внимания, заявив, что долг оппозиции — не подвергать сомнению или осуждению действия правительства, если это может привести к разочарованию друзей и союзников в других частях света. Это представляется весьма далеко идущей доктриной, с которой невозможно согласиться... Если мы придерживаемся мнения, что государственные дела идут плохо, что наше правительство допустило ошибки, что совершаются промахи и возникают опасности, у нас нет абсолютного суверена, к которому мы могли бы обратиться для исправления зла; наш абсолютный суверен — это народ этой страны, и только он один может найти средство против творящегося зла. У вас форма правления, которая во многих отношениях является чисто демократической, и вы должны принимать ее со всеми присущими ей особенностями, а одна из этих особенностей — гласность обсуждения. Кабинет — это народ, и его обсуждения ведутся открыто. Если они должны быть правильно информированы, вы должны полно и откровенно обсуждать вопросы, которые лежат в основе их решений. Это, несомненно, является недостатком, насколько это возможно, но это недостаток, с которым вы должны смириться, и вы ничего не сможете поделать, если иностранные державы, так сказать, подслушивают привилегированные сообщения между вами и теми, чьим вердиктом вы должны руководствоваться. Вы не можете подавить аргумент только потому, что кто-то другой снаружи слышит его и вы можете пострадать от этого...»

Сокрытие важных обязательств и растущая секретность дипломатических дел в течение первого десятилетия XX века вызывали многочисленные выражения недовольства в Палате общин. После того как стало известно о тайном соглашении относительно Марокко, г-н Джон Диллон высказался следующим образом в своей речи в Палате общин в сентябре 1911 года:

«Я не верю, что какое-либо представительное собрание в истории мира когда-либо призывалось обсуждать вопрос столь жизненно важный и далеко идущий, как тот, который Палата общин должна рассмотреть сегодня, и при столь абсолютном недостатке информации... Палата была созвана для этого обсуждения сегодня без каких-либо документов вообще... Мы должны были, во всяком случае, получить отчет о дипломатической переписке между четырьмя великими державами, непосредственно заинтересованными в вопросе Марокко, как это принято предоставлять Палате общин в таких случаях. Это позволило бы членам Палаты до начала дебатов сформировать действительно обоснованное суждение по всему вопросу. Сегодня вечером мы много слышали о секретности внешней политики этой страны. Бесполезно пытаться отрицать это. Те из нас, кто давно находится в этой Палате и помнит методы Министерства иностранных дел двадцать пять лет назад, знают как факт, который невозможно успешно опровергнуть, что политика Министерства иностранных дел в течение последних десяти лет становилась с каждым годом все более секретной. Это продолжалось до нынешнего года, когда сильное давление иностранных дел и угроза войны вынудили министра уделить некоторое время обсуждению дел Министерства иностранных дел. В течение десяти лет внешняя политика этой страны проводилась за сложной завесой секретности. Некоторые из нас еще много лет назад указывали, что секретность иностранных дел является неизбежным и логическим результатом того нового курса, который был провозглашен около десяти лет назад и который мы снова слышали, как хвалили сегодня вечером в этой Палате. Я имею в виду то, что известно как политика преемственности внешней политики этой страны; вывода внешней политики этой страны из сферы партийной политики».

На той же сессии г-н Свифт Макнилл очень решительно высказался по поводу утаивания информации от Парламента в следующих выражениях:

«Из поколения в поколение вы позволяли договорам, затрагивающим высочайшие международные обязательства — затрагивающим вопросы мира и войны, — быть полностью изъятыми из рук Палаты. Не будет преувеличением сказать, что в том, что касается международной политики, вы сделали Палату столь же неэффективно влиятельной, как любого человека, идущего по Вестминстерскому мосту. Снова и снова договоры, затрагивающие вопросы жизни и смерти, затрагивающие вопросы первостепенной важности, ратифицировались за спиной Парламента... Сам народ должен иметь возможность знать все об этой дипломатии и о том, что она собой представляет. И не должно быть никакой секретности в отношении высокой дипломатической государственной мудрости. Палата общин — единственный судья того, что является осмотрительным, а что неосмотрительным, и полная нелепость, когда другие обращаются с нами как с детьми или когда мы позволяем так обращаться с собой в вопросах такой высокой международной важности, как те, что затрагивают вопросы мира и войны».

Сэр Эдвард Грей в своем ответе заявил, что секретность до определенного момента необходима и что, в частности, ратификация договоров не может обсуждаться заранее. Затем он сделал весьма значительное замечание о том, что только тогда, когда Палата общин «будет действительно свободна посвятить себя обсуждению имперских дел, она получит контроль». Другими словами, пока Палата общин остается органом, занятым преимущественно внутренним и местным законодательством, она не может уделить внимание, необходимое для эффективного контроля над внешней политикой.

В начале 1914 года специальный комитет по процедуре Палаты общин заслушал свидетельские показания. Г-н Бальфур во время этих обсуждений скорее подчеркивал необходимость секретности при ведении иностранных дел. Он считает, что такие вопросы не следует слишком часто выносить на обсуждение в Палате общин, поскольку неосмотрительные речи, которые могут быть прекрасно оценены в Палате, могут вызвать вражду при их огласке. Дипломатические беседы должны оставаться конфиденциальными, если вы вообще хотите работать в рамках европейской системы. Но хотя Палата общин не знает и не может знать текущих деталей международных переговоров, она не является неосведомленной. Это явно язык государственного деятеля, которому идиосинкразии европейской системы настолько знакомы, что они кажутся единственным естественным положением дел. Заявление сделано с точки зрения эксперта, который скорее возмущен любым вмешательством со стороны менее информированных лиц.

В марте 1918 года в Палате общин было внесено предложение:

«Что, по мнению этой Палаты, должен быть назначен Постоянный комитет по иностранным делам, представляющий все партии и группы в Палате, с тем чтобы между Министром иностранных дел и Палатой общин был установлен регулярный канал связи, который предоставит ему частые возможности для предоставления информации по вопросам внешней политики и который, позволяя членам Палаты более полно знакомиться с текущими международными проблемами, позволит этой Палате осуществлять более тесный надзор за общим ведением иностранных дел...»

Г-н Бальфур довольно подробно высказался по этому предложению и далее развил идеи, которые он выдвинул в 1914 году. В речи, произнесенной 19 марта, он дал, вероятно, наиболее полное и убедительное изложение ценности традиционных методов в дипломатии:

«...Министерство иностранных дел и Дипломатическая служба — это великие инструменты для предотвращения, насколько это возможно, и уменьшения, даже когда вы не можете предотвратить, трений между государствами, которые являются или должны быть дружественными. Как можно выполнять задачу миротворца — потому что это в значительной степени задача, которая ложится на дипломатов и Министерство иностранных дел, которое контролирует дипломатов, — если вы собираетесь кричать о своих обидах с крыш домов, когда бы они ни возникали? Единственный результат заключается в том, что вы ожесточаете общественные настроения, что разногласия между двумя государствами внезапно достигают масштабов, которых им никогда не следовало бы позволять достигать, что газеты двух стран агитируют себя, что парламенты двух стран охвачены страстями, и возникают великие кризисы, которые могут закончиться, иногда заканчивались, международными катастрофами... Если вы заставите чиновников Министерства иностранных дел или чиновников любого Департамента тратить часть своей энергии на подготовку к перекрестному допросу, вы действительно разрушите государственную службу. Нет ничего, в чем я был бы более уверен. Они к этому не привыкли, и они не должны к этому привыкать... Я не придерживаюсь мнения, что дипломаты используют античные методы, которые ни один здравомыслящий человек не применяет в обычной повседневной жизни. Напротив, работа дипломатии — это в точности та работа, которая ежедневно выполняется между двумя крупными фирмами, например, имеющими деловые отношения, или между двумя крупными корпоративными образованиями, имеющими расходящиеся или общие интересы. Если вы здравомыслящий человек, вы не создаете трудностей с самого начала. Вы пытаетесь преодолеть все эти вещи без ожесточения, которое всегда приносит с собой огласка. Именно тогда, когда вы начинаете настаивать на своем деле публично, возникает антагонизм. В частном порядке — в разговоре, который не должен выходить за пределы стен комнаты, в которой вы находитесь, — вы можете изложить свое дело так сильно, как хотите, и джентльмен, с которым вы ведете дискуссию, может изложить свое дело так сильно, как хочет, и если соблюдаются хорошие манеры и происходит только честная дискуссия, никакой обиды не остается, и никто не вынужден игнорировать сильные стороны дела своего оппонента. Как только полемика становится публичной, весь этот честный компромисс становится либо трудным, либо невозможным... Но если все, что вы имеете в виду... это то, что неправильно, когда народы мира оказываются стесненными в своих взаимных отношениях договорами, о которых эти страны ничего не знают, то это, я думаю, зло. Я не говорю, что не было тайных договоров, которые были неизбежны; но я говорю, что если они необходимы, то это необходимое зло. Пожалуйста, помните, что два народа заключают договор вместе для своей взаимной выгоды. Оба желают его принятия. Один народ говорит: «Против наших интересов, чтобы этот договор был обнародован в настоящее время». Другой говорит: «Нам не нравится быть связанными каким-либо договором, условия которого мы не можем обнародовать немедленно». Кто победит?... Это не зависит от какого-либо одного Министерства иностранных дел, британского или другого. Это всегда соглашение между двумя — возможно, тремя или четырьмя — Министерствами иностранных дел. Вы не можете установить — и я не думаю, что было бы мудро устанавливать — абсолютное правило, что ни при каких обстоятельствах и ни для какой цели вы не могли бы настолько уступить, чтобы сказать, что договор должен быть заключен, который не должен стать достоянием общественности. Я вполне готов признать, что это не тот процесс, который для меня очень приятен. Свести тайные договоры к самым узким возможным пределам должно, я думаю, быть целью каждого ответственного государственного деятеля, который контролирует иностранные дела. Дальше этого я не склонен идти. Я не вижу никаких признаков понимания истинных реалий жизни в предложении, которое перед нами. Вы должны иметь контроль над теми, кто управляет вашими делами, но это не тот вид контроля, который достопочтенный член хочет установить со своим Комитетом из сорока или пятидесяти человек. Это совсем другой контроль. Вы должны знать, в общих чертах, каковы общие направления политики, и я утверждаю, что это в данный момент досконально известно в отношении иностранных дел каждому человеку в этой Палате, который берет на себя труд подумать. Общие направления, по которым мы движемся, досконально известны».

Этот аргумент выявляет все сильные стороны системы тайной дипломатии в существующих условиях международной политики, но в нем нет ни намека на то, что эти условия нуждаются в улучшении. На самом деле их нельзя улучшить, пока некоторые сильные нации, даже рискуя оказаться в невыгодном положении, не возьмут на себя инициативу по переводу дипломатических дел на более широкую основу.

XII ПУБЛИКА И ДИПЛОМАТИЯ

Вследствие поразительных событий в дипломатии, которые предшествовали великой войне и сопровождали ее, отношение демократии к дипломатии в последнее время серьезно обсуждалось, особенно в Великобритании.

При рассмотрении этого важного вопроса, ради ясности мышления, следует иметь в виду различие между методами дипломатии и дипломатической политикой. Развитие общественного мнения, исчезновение чисто династических целей государственных действий и постоянно расширяющийся кругозор политической жизни привели к устранению большинства грубых методов обмана и интриг. Но остаются два вопроса: должны ли дипломатические переговоры вестись на виду у публики, то есть с постоянным и полным информированием общественности или парламента обо всех важных деталях? И должна ли дипломатическая политика демократического правительства всегда оставаться полностью перед представительными органами и общественностью?

Большинство дискуссий, которые благоприятствуют использованию тайной дипломатии, ссылаются на предполагаемую необходимость конфиденциальных методов ведения переговоров. Но есть некоторые публицисты и государственные деятели, которые считают, что политику иностранных дел лучше всего могут вести ответственные государственные деятели, сохраняющие свои собственные планы и дающие общественности лишь общее представление о направлении политики. Эти два вопроса постоянно смешиваются в текущей дискуссии; и их абсолютное разделение действительно затруднительно. Таким образом, строго секретная дипломатическая политика будет естественно подчеркивать секретность используемых методов. Абстрактно рассматривая, было бы вполне возможно, чтобы внешняя политика страны определялась публичными действиями, и при этом окружать дипломатические переговоры секретностью. Но если бы суть политики была определенно известна в деталях, секретность методов потеряла бы большую часть своей эффективности.

Использование таких методов защищается с двух точек зрения: со стороны торговца, который ищет лучшей сделки, не выложив все свои карты в начале; и со стороны строителя, который желает работать спокойно, без прерываний со стороны возбудимой публики, который желает избежать трудностей и сгладить противоречия, которые гласность имела бы тенденцию преувеличивать.

Существует постфактумная гласность дипломатической политики. Если она предоставляется, как только возникла новая ситуация или было создано новое соглашение, часть вреда от секретности избегается. В таком случае государственные деятели, кабинет или конференция практически дают гарантию, что, если им позволят спокойно работать над определенной проблемой, они предложат решение, которое в целом будет соответствовать чувству справедливости заинтересованной нации или наций; хотя общая сумма договоренности может содержать детали, которые, если рассматривать их отдельно, были бы неприемлемы и которые могли бы помешать достижению согласия, если бы на них чрезмерно настаивали или придавали им огласку во время переговоров.

Г-н Бальфур в своей речи от 19 марта 1918 года, о которой уже упоминалось, действительно говорит весьма убедительно о преимуществе конфиденциальных отношений и секретности в переговорах, но он заходит так далеко, что решительно осуждает требование информации со стороны Парламента. В этом он, безусловно, проявляет меру антидемократической предвзятости, как когда он говорит: «Не думайте, что мы можем сделать работу лучше, если нам придется объяснять ее куче людей, которые не несут ответственности. Это не тот способ, чтобы дела делались должным образом». Поэтому он отвергает идею парламентского комитета по контролю в вопросах внешних сношений. Он соглашается, однако, что существование тайных договоров — это зло, хотя он думает, что это может быть в определенные моменты необходимо, потому что связанная договорная держава может этого желать. В лучшем случае он мягко осуждает это.

Граф Чернин, выступая перед австрийскими делегациями 24 июня 1918 года по поводу четырнадцати пунктов президента Вильсона, заявил, что он не возражает против введения принципа «открытых пактов», хотя признается, что не знает, какими средствами можно обеспечить эффективное соблюдение этого принципа. Что касается дипломатических переговоров, которые он рассматривает просто как деловой вопрос, он указывает на преимущества секретности с точки зрения торговли. Более того, если бы была полная гласность, широкая общественность могла бы страстно противодействовать любому действию, включающему какую-либо уступку, как поражению. Это не способствовало бы мирным отношениям.

Есть те, кто считает, что главные беды тайной дипломатии были бы предотвращены, если бы была предоставлена широкая возможность для обсуждения в представительных собраниях, если бы существовал парламентский комитет, постоянно поддерживающий связь с ведением внешних сношений, и если бы договоры и объявления войны не могли быть сделаны без согласия национального законодательного органа. Некоторые сторонники демократического контроля заходят так далеко, что рассуждают, что решение о начале войны и, таким образом, о приказе проливать человеческую кровь, не должно приниматься без национального референдума.

С другой стороны, те, кто выступает против любой гласности дипломатических дел, утверждают, что международная политика не может определяться на рыночной площади. Они возвращаются к Токвилю, который утверждает, что, поскольку от демократии нельзя ожидать регулирования деталей важного предприятия, она особенно неквалифицирована для ведения международных дел, где требуются секретность, осмотрительность и терпение. Последователи этого мнения считают, что ведение иностранных дел лучше всего возложить совершенно безоговорочно на ответственных государственных деятелей, которые обладают большей информацией, большим опытом и большим самообладанием, чем средний человек. Они, как правило, имеют в виду сохранение национальных интересов, по возможности в условиях мира; они не будут воспламеняться от волнующих инцидентов, но будут держать их в надлежащем подчинении общему плану. Такие детали, если бы они были обнародованы, легко привели бы к событиям, которые расстроили бы результаты мудрого планирования. Как сказал лорд Кромер, именно таких нежелательных случайных инцидентов, которые невозможно контролировать, следует опасаться, а не каких-либо преднамеренных заговоров со стороны дипломатов. Такие ответственные государственные деятели всегда остаются подотчетными за общие результаты своей политики; они осознают важность своего доверия и поэтому являются более безопасным хранилищем дискреционных полномочий, чем общий комитет.

Однако за этими аргументами обычно лежит убеждение, что публика поверхностна, легко поддается влиянию, возбудима и в целом больше радуется ура-патриотизму войны, чем будням мира. Можно заметить, что если бы это было действительно так, то самый недавний опыт людей с войной, вероятно, дал им иное представление о привлекательности такого рода волнения; если только, конечно, масса человечества не является неисправимо и навсегда глупой, если брать ее в совокупности.

В этой связи необходимо учитывать сенсационный характер ежедневной прессы. Новостная ценность нормальных, мирных событий очень мала. Поэтому для газет является божьим даром, когда происходит что-то необычное, особенно в международных делах. По этой причине ежедневные новости часто представляют неверную или искаженную картину реальной ситуации. Гилберт Мюррей спрашивает, о каких людях идет речь, когда требуют народного контроля над дипломатией; являются ли они людьми из образовательных обществ или из мюзик-холлов? Публика не является однородной или организованной таким образом, чтобы выражать убеждения по текущим делам, которые были зрело обдуманы. Ей не хватает досуга и подготовки для проникновения сквозь поверхностность и докапывания до сути сложных вопросов. Лорд Кромер в целом считает, что демократии не являются мирными, и он ссылается в частности на американскую демократию в качестве доказательства; лорд Литтон сказал: «Правительства обычно за дипломатию, народ — за войну».

Люди всех оттенков мнений согласны с тем, что народ не очень интересуется иностранными делами, а противники предложений о демократическом контроле утверждают, что было бы бесполезно создавать механизм для действий там, где нет ни интереса, ни цели действовать.

Совершенно верно, что публика в течение девятнадцатого века казалась менее заинтересованной в иностранных делах, чем в восемнадцатом. В более раннее время дипломатия была увлекательной, личной игрой, по поводу которой мудрецы в кофейнях стремились делать свои критические замечания и прогнозы. Когда средний класс пришел к власти в девятнадцатом веке, он был в первую очередь заинтересован в экономических и других внутренних вопросах и был удовлетворен тем, чтобы оставить ведение иностранных дел государственным деятелям и дипломатам. Постоянно растущее политическое сознание широкой публики было сосредоточено главным образом на вопросах внутренней политики и реформ. Иностранные дела, какими они доходили до публики, все еще рассматривались с точки зрения наблюдателя, а не того, кому действительно приходилось нести основную тяжесть бремени. Те, кому приходилось истекать кровью и умирать, когда военные действия были спровоцированы, никогда не имели ни шанса, ни решимости повлиять на ход дипломатии, ведущей к войнам.

При такой всеобщей апатии публики неудивительно, что дипломатия должна была цепляться за свои кастовые привилегии, пытаться сохранить свои дискреционные полномочия и часто пытаться преднамеренно держать людей в неведении. «В интересах общества» — это занавес, за который никто не может заглянуть. Даже в американском правительстве, особенно во время и после войны, иностранные дела велись с тем, что обычно казалось недостаточной информацией для публики; фактически, с периодическим распространением вводящей в заблуждение и полностью предвзятой информации или отказом предоставлять информацию, даже когда об этом просили те, кто имел официальные обязанности. Это заметное изменение, так как до 1914 года было по существу правдой, что у Соединенных Штатов не было дипломатических секретов.

Хотя с точки зрения традиционной дипломатии и международных отношений, какими они были до Великой войны, кажется вполне естественным, что многие считают демократический контроль непрактичным; и хотя, действительно, никто не может льстить себе тем, что через изменение метода ведение международных дел можно было бы внезапно сделать более мудрым и полностью эффективным для общественного благосостояния, все же я не могу избежать вывода, что существует неправильная ориентация в акценте на необходимости секретности и непригодности народа для решения проблем иностранных дел. Вера в непригодность народа в этом вопросе представляется результатом предвзятого мнения относительно подавляющей трудности, сложности и почти святости иностранных дел. Современные правительства основаны на принципе, что все законодательство должно пройти проверку общественной критикой и основываться на общественном согласии; конечно, нельзя утверждать, что вопросы налогообложения, правильной организации кредита и определения торговой политики менее сложны и запутанны, чем иностранные дела. Действительно, трудно одной нации досконально оценить детали условий жизни в другой. Эта истина должна иметь свою величайшую ценность в отговаривании нации от вмешательства во внутренние дела другой, даже из добрых побуждений. Те международные вопросы, которые склонны вызывать войну, действительно могут относиться к сложным вопросам, но существенным моментом всегда является борьба за власть, влияние или коммерческое преимущество, и неясно, почему публика в целом должна быть непригодна судить о том, должны ли национальные сокровища и жизни в конечном итоге тратиться в огромных количествах, чтобы вызвать или предотвратить любое такое смещение власти или влияния.

Однако именно потому, что вовлеченные мотивы так сильно связаны с классовыми интересами или пережитками гордости за расу, те, кто ими занимается, стремятся отрицать пригодность широкой публики, которая, если бы ее призвали решить, выдвинула бы на передний план вопрос: «Как контроль той или иной группы капиталистов в Марокко, например, или большее или меньшее влияние Австрии или России в Сербии влияет на повседневную жизнь и благосостояние нашего народа?» Безусловно, верно, что вопросы мира и войны никогда определенно не обсуждались на этой основе. Всегда существовало предположение, что определенные вещи необходимы для национального престижа и не могут быть поставлены под сомнение; только когда фактически существующая более широкая база национальной политической жизни будет организована также для активного контроля над иностранными делами, эти соображения будут иметь свой полный вес. Только самые исключительные государственные деятели могли подняться над узкой колеей традиции и прецедента; и еще более исключительной, фактически почти невозможной, является способность одного человека представлять в себе в правильной пропорции все интересы и чувства нации.

Нельзя ожидать непогрешимости в ведении иностранных дел, будь то при широком усмотрении государственных деятелей или при строгом демократическом контроле. Всегда будет альтернатива мудрости и опрометчивости, конструктивного планирования и стремительных действий, осторожности и небрежности. Но прошлый опыт, безусловно, установил вне всякого сомнения, что тайная дипломатия не является непогрешимой, и, в частности, что дипломатия, действующая в соответствии с абсолютистскими традициями, как в Германии до войны, может совершать самые фатальные ошибки в суждениях и политике. Бальфур сказал: «Я не думаю, что правительство в июне 1914 года имело малейшее представление о том, что впереди есть какая-то опасность». Замечательное заявление, если учесть действия и реакции тайной дипломатии в течение десятилетия, предшествовавшего войне. Совершенно справедливо было сказано, что дипломатия гораздо более выдающаяся в аутопсии, чем в диагностике. М. Шерадам несколько сурово замечает: «Типичный дипломат живет в своем собственном мире. Его информация редко получается путем прямого наблюдения за людьми и фактами». И хотя обычно люди с исключительными талантами выбираются на трудную должность Министра иностранных дел, все же, если учесть все обстоятельства, трудно поверить, что если бы решения по существенным вопросам международной жизни принимались на более широкой основе и на них больше влияло прямое действие общественного мнения, результат был бы менее мудрым.

Активное участие народа в принятии важных решений, касающихся иностранных дел, отрицается либо исходя из предположения, что народ может быть не готов встретить роковое испытание, либо, большинством, с мыслью, что народ слишком возбудим и опрометчив, чтобы доверять ему такие далеко идущие решения. Хотя действительно легко вызвать воинственное возбуждение среди масс, необходимо помнить, когда выдвигается такое обвинение в опрометчивости, что народ никогда не информировался текущим образом о развитии международных опасностей, но обычно в критическое время на них обрушивались обрывки информации, предназначенные или, по крайней мере, способные разжечь всю их атавистическую любовь к борьбе и страх перед нападением. Даже в этом случае наибольший шум обычно поднимают те, кто в случае военных действий на самом деле не должен рисковать своей кровью и костями.

Само собой разумеется, что если бы народ честно информировали о международных отношениях, он был бы гораздо менее склонен к внезапному возбуждению. Действительно, очень немногие люди, по-видимому, сомневаются, что если бы решение о войне или не войне было представлено народам Европы в 1914 году, с полным знанием фактов, ужасная катастрофа никогда бы не произошла. Как сказал г-н Лоуз Дикинсон, если бы народу позволили разделить опасения и предосторожности дипломатов до 1914 года, перед английским народом, например, стоял бы совершенно простой и ясный вопрос. Он мог бы решить, преследовать ли политику, которая может привести в любой момент к всеобщей европейской войне, или принять альтернативу, о которой позже говорил сэр Эдвард Грей, а именно: «способствовать некоторому соглашению, участником которого могла бы стать Германия, посредством которого она могла бы быть уверена, что никакая агрессивная или враждебная политика не будет проводиться против нее Францией, Россией и нами, совместно или по отдельности». Без поддержки народа, удерживаемого в узде страхом перед скрытыми опасностями, даже милитаристы Германии не смогли бы принудить к военным действиям.

Одним из первых актов Российского Советского правительства было объявление о своей враждебности к тайной дипломатии. Когда оно впервые опубликовало тайные договоры и документы Царского правительства, его мотивом было, как показала декларация Троцкого, сделанная в то время, полностью дискредитировать управление делами при старом режиме. В той же связи оно объявило о своем собственном намерении вести иностранные дела открыто. Такова, по-видимому, действительно была его общая практика в отношении объявления политики, хотя его агенты продолжали использовать подпольные методы. Одно, однако, Советское правительство, очевидно, пытается осуществить, а именно: широкий общественный интерес к ведению иностранных дел. Оно желает, чтобы русский народ, и в особенности члены правящей Коммунистической партии, были текущим образом информированы о ходе международных дел и о заключенных соглашениях. Наблюдатели сообщают, что на собраниях провинциальных советов первым делом, которое обычно рассматривается, является чтение и обсуждение отчета о международных отношениях, присланного центральным правительством. У нас нет средств проверить правдивость этих отчетов; но эта попытка заинтересовать широкие массы населения внешними отношениями государства, безусловно, заслуживает внимания. Поощряется ожидание того, что причина актов, касающихся иностранных дел, будет объяснена, особенно когда требуются жертвы.

XIII ПЕРЕЖИТОК АБСОЛЮТИЗМА

Те, кто рассматривает современное государство как чисто хищническую организацию — для эксплуатации внутри и снаружи, — указывают на методы, практику и результаты дипломатии как на одно из самых ясных указаний на зловещую природу политического государства. Такую критику нельзя безопасно отбросить как совершенно неразумную; она скорее должна вызвать тщательное расследование того, не могло ли и не должно ли ведение иностранных дел быть приведено в большее соответствие с подлинно демократическими принципами и поставлено на прочную основу хорошо информированной общественной поддержки.

Независимо от того, какого мнения можно придерживаться относительно необходимости тайной дипломатии, необходимо признать, что эта практика включает в себя очень узкое представление об активном охвате демократии. Это, по сути, исторический пережиток периода абсолютистского государства; или, другими словами, тот аспект современного государства, который имеет дело с иностранными делами, сохранил характер абсолютизма. Это суеверие, в живописном смысле этого слова, используемом Лоуэллом, когда он определяет его как «что-то, оставшееся стоять от одного мирового витенагемота до другого». В данном случае, действительно, самый недавний витенагемот подошел к вопросу и предложил шаг вперед к его решению. Но трудность все еще сохраняется.

В своих отношениях с другими государствами государство считается абсолютным, не связанным никакими законами, ответственным только за свою собственную безопасность, благосостояние и прогрессирующее влияние. Борьба за политическую власть все еще существует между государствами, по существу с той же остротой и жесткостью, с какой она представала глазам Макиавелли. Важность всемирных человеческих отношений и международного сотрудничества в научной и экономической жизни действительно была выдвинута и заняла свое место в общественном сознании; но из-за того, как ведение международных дел фактически осуществляется, порожденное таким образом чувство не имеет большого шанса повлиять на действия в критические моменты, когда люди поражены и возбуждены внезапным раскрытием опасностей, которые пробуждают в них все горькие чувства, порожденные прошлыми борьбами человечества.

Этот пережиток подкрепляется классовыми интересами, гордостью за расу и манипуляциями плутократического контроля. Там, где делами управляет узкий круг людей, какими бы высокомыслящими и какими бы полностью осознающими свою общественную ответственность они ни были, все же с необходимыми ограничениями человеческого разума, они не могут не находиться под влиянием на каждом шагу мнений других, с которыми они фактически находятся в контакте; так что в решениях по этим важным вопросам вещь, которая конкретно присутствует, очень часто является интересом, сравнительно узким сам по себе и связанным с общественным благосостоянием только серией отдаленных выводов, которые принимаются за чистую монету. Самый успешный государственный деятель девятнадцатого века сказал, что весь балканский вопрос не стоит костей одного померанского гренадера; однако его преемники у власти рисковали самим существованием народов Европы ради одной фазы этого вопроса.

Мощные интересы всегда будут иметь средства, формальные или неформальные, чтобы изложить свои нужды и желания людям у власти. Они действительно могут быть очень важными и могут заслуживать особого внимания, но, к сожалению, произошло много случаев, когда их точка зрения была принята без уверенности в том, что существовал общий общественный интерес, достаточно важный, чтобы оправдать принятие связанных с этим рисков.

Дипломатическая каста, набранная из определенного класса общества, обученная традициям власти, постоянно находящаяся в контакте с людьми схожих взглядов и принципов, не может по своей природе освободиться от ограничений такой среды и такого обучения.

С личной точки зрения дипломатия придерживалась веры в превосходный интеллект, способности и дальновидность в ведении иностранных дел со стороны тех, кто по унаследованным традициям и особому опыту может быть назван принадлежащим к касте, отличающейся от массы человечества. Кто-то сказал, что существует большая опасность в том, что существует каста людей, которые сделали профессией создание истории; которые все еще цепляются за ошибочную идею, что манипуляция большими массами людей, перераспределение территорий и изменение естественных процессов группировки и поселения — это история. Но такие люди, которые верят, что они делают историю, на самом деле препятствуют ей. Даже такой необычный человек, как Бисмарк, работая над великой национальной проблемой, не добился длительного успеха в действиях, посредством которых он стремился предвосхитить развитие истории. Искусное изобретение и суровое, безжалостное исполнение многих его планов оставили миру наследие зла; но величайшее зло заключалось в примере, поданном столь успешным человеком, заставившем казаться, что историю действительно можно таким образом делать. Отношение, которое принимается от имени таких людей, претендуя для них на полностью свободное и полное усмотрение в контроле иностранных дел, напоминает заявление, сделанное Г. Уэллсом относительно британского лидера: «Он верит, что принадлежит к особенно одаренному и привилегированному классу существ, которым отданы жизни и дела простых людей — сырой материал для блестящих карьер. Ему кажется актом дерзости, что простой человек должен формировать суждения по вопросам государственного управления». Дипломаты старой школы действительно нуждаются в народе, но только как в материале, с помощью которого можно реализовать свои грандиозные проекты. Их взгляд не слишком отдаленно напоминает взгляд немецких милитаристов, для которых обычное человечество существовало только для одной цели — «выполнять свой чертов долг».

Мы должны естественно ожидать найти наибольшую секретность и наиболее бессердечное использование секретных методов там, где абсолютизм остается наиболее полно установленным. В последнем оставшемся абсолютизме, Японии, эти ожидания оправдываются, как в отношении тщательно охраняемой секретности всех дипломатических действий, так и в привычном использовании хорошо сформулированных деклараций теоретической политики, объявленных для общественного потребления, но имеющих лишь платоническое отношение к деталям реальных дел. Но более либерально управляемые государства отнюдь не все освободились от этой практики, даже в той степени, чтобы добросовестно держать представительные органы и общественность в курсе истинного характера и целей важной национальной политики.

Во время дискуссий последних нескольких лет было предложено множество средств для исправления этого положения дел. Конституционная практика Соединенных Штатов была взята за модель в Англии в предложении о том, что должен быть представительный комитет по иностранным делам в Палате общин, который должен поддерживать постоянную связь с дипломатическими чиновниками и контролировать ведение внешних сношений; что должно быть выделено по крайней мере два дня на обсуждение бюджета Министерства иностранных дел; что должны быть сделаны полные отчеты о ходе всех важных переговоров; и что договоры и союзы не должны заключаться, а война не должна объявляться без предварительной авторизации со стороны Парламента. Последним формальным предложением такого рода было предложение, внесенное в марте 1918 года в Палате общин, противодействие которому со стороны г-на Бальфура уже упоминалось. То, что он должен возражать в частности против вмешательства в иностранные дела со стороны лиц, «не несущих ответственности», и «политиков», что предложенный комитет Палаты общин должен быть таким образом охарактеризован, проливает свет на вовлеченные предрассудки; но это также раскрывает нелепость нынешнего устройства с точки зрения свободного правительства. Во Франции с 1902 года существует постоянный комитет по иностранным и колониальным делам в Палате депутатов.

Когда он был премьером в 1920 году, синьор Джолитти внес законопроект, содержащий следующее положение: «Договоры и международные соглашения, каковы бы ни были их предмет и характер, действительны только после того, как они были одобрены Парламентом. Правительство Короля может объявить войну только с одобрения двух Палат». Министерство Джолитти пало до того, как эта здравая мера могла быть принята.