Можно поставить под сомнение, могут ли многие из предложенных мер быть чем-то большим, чем паллиативы, до тех пор, пока не был пробужден разумный и постоянный общественный интерес к иностранным делам и до тех пор, пока продолжается абсолютистский аспект внешней политики. Предложение о том, что война не должна объявляться без предварительного национального референдума, действительно имеет логику на своей стороне с точки зрения демократической теории государства, но оно до сих пор не вошло в стадию практического рассмотрения.
Самым важным средством, которое было предпринято до сих пор, является положение в Пакте Лиги Наций о том, что все договоры должны быть обнародованы. Действительно, большего поощрения росту доверия и разрушению пагубных подозрений и страхов во всей международной жизни нельзя было бы дать, чем если бы можно было заверить народы мира, что все обязательства, налагающие международные обязательства любого рода, будут обнародованы немедленно после их заключения. Это положение Пакта уже вступило в силу, и многочисленные новые договоры были представлены, даже правительствами, которые еще не являются членами Лиги. Но некоторые правительства отложили соблюдение в случаях, когда известно, что договоры были заключены тайно. Поскольку в Пакте нет конкретной санкции для этого положения и поскольку фактически обязывающие соглашения могут быть заключены, не принимая форму договора или конвенции, это средство само по себе недостаточно мощно, чтобы устранить зло. Если два или три государства готовы сохранить соглашение в тайне, рискуя позже навлечь на себя определенную долю позора, когда факт будет обнаружен, нет средств, доступных для принуждения их отказаться от такого курса. Тем не менее, это положение Пакта представляет собой большой шаг вперед в работе по переводу общественных дел мира на единственно здравое основание и культивированию того доверия, от которого зависит будущая невосприимчивость человечества к постоянной опасности страданий и разрушений. Однако это не будет реальным средством, пока нации не согласятся фактически объявить вне закона все тайные соглашения как заговор против общего благосостояния и безопасности.
Другой важный шаг вперед, сделанный в Пакте, заключается в положениях о расследовании любой причины конфликта до того, как будут предприняты военные действия. Если после первого шока возбуждения, который сопровождает раскрытие серьезного международного кризиса, общественному мнению можно дать определенный промежуток времени, чтобы проинформировать себя, тогда можно действительно надеяться, что другой настрой будет контролировать вынесение рокового приговора войны. Как заявил граф Чернин, в ночь на 4 августа 1914 года, между девятью часами и полуночью, решение о том, вступит ли Англия в войну, лежало на Германском правительстве. Система, при которой такие огромные вопросы должны решаться таким образом, абсурдна до грани безумия.
Немецкий писатель возлагает вину за начало войны на телеграф. Он говорит, что если бы не было телеграфной связи между столицами, фатальный кризис не возник бы; было бы время для размышления, и решение о начале войны никогда не было бы принято в крови.
Хотя вышеуказанные меры, если бы их можно было эффективно осуществить, несомненно, послужили бы смягчению зол, которые сейчас являются результатом ведения международных дел на столь узкой основе, все же трудно ожидать от них чего-то большего, чем относительно поверхностных результатов. Только если среди наций может быть развит новый дух и если абсолютистская концепция государства, насколько она еще остается, может быть преобразована в нечто более соответствующее сложности и деликатности человеческих отношений, мы можем надеяться приветствовать рассвет новой эры. Это было бы столь же великое преобразование, как то, которое отделяет языческий идеал от христианского. Человечество все еще несколько ослеплено блеском и пышностью абсолютистского государства; гордость власти проявляется сейчас особенно в иностранных сношениях. Когда Португалия стала республикой, она сначала желала упразднить весь дипломатический аппарат и позволить вести все международные дела консулам. Это предложение, возможно, возникло из инстинктивного чувства, что есть что-то несовместимое между действительно свободным сообществом и чувством абсолютной власти, воплощенным в дипломатии.
Изменение может быть достигнуто только тогда, когда лежащее в основе единство человечества будет ощущаться более интенсивно и когда общие интересы в науке, торговле, промышленности и универсальный язык искусства будут оценены по их истинной важности для благосостояния людей всех наций. Совместные усилия в конструктивной работе по развитию ресурсов, особенно в тропиках, сделают возможным для значительно возросшего населения жить в комфорте на своих нынешних местах, без необходимости теснить друг друга. Более высокая оценка человечества, более справедливая пропорция во влиянии, разрешенном различным интересам, более пристальное изучение традиций и лозунгов — все это необходимо. Мужчины и женщины сегодня чувствуют сильное опасение, когда думают о судьбе своих детей в мире, в котором неразумные предрассудки и непросвещенные практики, которые недавно снова вышли на передний план в международной жизни, должны преобладать, оставляя человечество в ошеломленном замешательстве и толкая людей время от времени к массовой резне с помощью все более ужасных инструментов разрушения. Они чувствуют также, что если тайная политика, порождающая страхи и подозрения, будет продолжать оставаться доминирующим фактором, то все улучшения в человеческом благосостоянии, образовании и науке должны будут в значительной мере быть отложены ради подготовки постоянно более грозных орудий смерти. Нельзя не вспомнить худшие проклятия греческих трагических поэтов и философов о жалком предназначении человека. Фактически, если бы нам пришлось поверить, что нельзя найти лучшего способа управлять жизненно важными интересами человечества, великая природная катастрофа, которая раз и навсегда истребила бы жалкую породу на этой планете, почти предстала бы в свете искупления.
Но мы не можем поверить, что народы мира будут настолько глупы, чтобы позволить себе оставаться в этом состоянии и не найти путь к реорганизации общественных дел, которая сделала бы такую случайную и опасную ситуацию невозможной. Кажется ясным, что идея государства и государственных действий должна будет быть преобразована в соответствии с большим самосознанием человечества, которое развилось в последнем столетии, или желание упразднить политическое государство и найти какую-то более адекватную и естественную форму организации будет быстро набирать силу. Тем временем существует необходимость формирования великого масонства всех публицистов, политических деятелей и учителей народа, объединенных в решимости знать и делать известными существенные элементы в текущих международных делах, пробудить общественность к чувству важности этих вопросов для их повседневной жизни и поддерживать людей, более непосредственно ответственных за ведение внешней политики, разумным, ищущим, обоснованным и широким общественным мнением.
XIV НЕДАВНИЙ АМЕРИКАНСКИЙ ОПЫТ
До недавнего времени американцы могли созерцать игру тайной дипломатии в Европе и Азии с чувством полной отстраненности, как принадлежащие к политическому обществу, у которого не было ни нужды, ни склонности использовать такие методы. Наше не угрожаемое континентальное положение, естественная защита и разделение, подразумеваемые расстоянием и океанскими границами, и сознательное намерение держаться подальше от международных запутанностей — все это способствовало тому, чтобы внешняя политика Соединенных Штатов была полностью публичной и прямолинейной. Отцы-основатели Конституции установили здравый принцип, что договоры являются законом страны. Это подразумевает не только зрелое рассмотрение договора до его заключения, но и гласность. Американский народ всегда знал, какие обязательства были приняты, и мир обладал той же информацией. Не было места для догадок и подозрений.
Инструкции, которые были выданы Джону Джею, когда он был отправлен в качестве специального посланника в Англию в 1794 году, устанавливают следующее правило поведения: «Желание Президента состоит в том, чтобы характеристики американского министра были отмечены, с одной стороны, твердостью против ненадлежащих уступок, а с другой — искренностью, откровенностью, правдивостью и благоразумием, а также ужасом перед хитростью и интригами». Эти прямолинейные слова начали традицию, которая с тех пор воодушевляет американскую дипломатическую службу. Когда после испанской войны, при госсекретаре Хэе, американская дипломатия вошла в мировые проблемы более полно, чем в любую предыдущую эпоху, выражение «новая дипломатия» широко использовалось в похвальном смысле для обозначения того, что Хэй подразумевал, когда в публичном выступлении объявил Золотое правило кардинальным принципом американской дипломатии — идеал, который делает секретность и интриги ненужными.
Чтобы дать публике возможность информировать себя относительно ведения и развития иностранных дел, Правительство Соединенных Штатов с ранних пор публикует ежегодный сборник дипломатической переписки. С 1861 года эта публикация известна как «Документы, относящиеся к внешним сношениям Соединенных Штатов». Раньше она публиковалась в течение двух или трех лет после года, к которому относилась, но во время войны этот интервал был значительно увеличен. Прецеденты и принципы, разработанные в дипломатической переписке Соединенных Штатов, были собраны, кодифицированы и опубликованы в очень важном и полезном компендиуме Фрэнсисом Уортоном под названием «Свод международного права». Эта работа была расширена, дополнена и доведена до наших дней профессором Джоном Бассеттом Муром под тем же названием в 1906 году. Она имеет высочайшее значение не только как хранилище дипломатических и правовых прецедентов, но и как определенная и публичная запись позиции, занятой американским правительством по всем международным вопросам, которые возникли до даты ее публикации. Подготовка такого свода со стороны других правительств весьма желательна для целей прояснения международного права и политики, а также для придания им прочной основы разума и опыта, на которую могут полагаться народ и правительства. Тот факт, что прецедент, приведенный в этом своде, может быть процитирован против американского правительства как признание, не подразумевает невыгоды, которая вообще перевесила бы выгоды, возникающие в целом от публичного знания.
Что касается деталей переговоров, существуют конфиденциальные отношения, которые всегда соблюдались американским правительством. Обычные соображения вежливости требуют, чтобы те, кто может говорить с нами откровенно и конфиденциально, не пострадали от того, что их слова будут процитированы и, возможно, подвергнуты неверному истолкованию и критике. Со своей стороны, при подготовке надежной основы для действий приходится учитывать как благоприятные, так и неблагоприятные обстоятельства; однако обычно нет необходимости публично оглашать недостатки отдельных лиц и правительств, изложенные в отчетах по таким неблагоприятным вопросам. Столь деликатные действия основаны не на желании ввести в заблуждение или получить преимущество, а на стремлении избежать ненужного раздражения. С целью обеспечения полной свободы дискуссий и критики без риска нанести обиду Сенат США в рамках своей обычной процедуры переходит на закрытые заседания при обсуждении представленного ему договора. Однако было несколько исключений. Так, например, дебаты по Договору о рыболовстве Бэйярда-Чемберлена 1888 года, по арбитражным договорам Тафта 1912 года и по Договору с Никарагуа 1916 года велись и завершались на открытых заседаниях. Многие сенаторы выступают за то, чтобы сделать это обычной практикой.
До войны, как сказал мне профессор Джон Бассетт Мур, чье знание архивов не имеет себе равных, Государственный департамент не имел никаких секретов, за исключением отчетов о персонале. Однако и мы можем отойти от устоявшейся традиции, что показывает наша дипломатическая история во время войны. Я не верю, что когда-либо будет выдвинуто обвинение в том, что в каком-либо деле, большом или малом, американское правительство искало узких, эгоистичных преимуществ. Секретности, продиктованной такими мотивами, не было. Не было никакой американской политики или предприятия, которые нуждались бы в сокрытии, помимо военной политики и стратегии во время войны. Когда в конце моей миссии в Пекине я просматривал особо конфиденциальную кабельную переписку, я был внутренне поражен полным отсутствием чего-либо, что действительно нуждалось бы в сокрытии в этом тщательно охраняемом досье.
И все же американская дипломатия во время войны в некоторой степени подпала под влияние традиционных методов, все еще бытующих в Европе. Мы не были участниками каких-либо тайных соглашений о разделе добычи после войны, хотя со времени мирной конференции влияние американского правительства осуществлялось по большей части тайно, а соглашения, дополняющие общее урегулирование, подписывались секретно. Они не содержали никакого распределения преимуществ в пользу Соединенных Штатов, а, напротив, должны были содержать наиболее близкое к справедливым идеям американской политики решение, которое было достижимо в существующих условиях. Но на протяжении всего этого трудного периода ведение американской дипломатии не опиралось на фундамент постоянного, откровенного обращения к общественному мнению нашей собственной нации или всего мира.
Еще до перемирия некоторые очень важные вопросы решались подобным образом. Хотя постоянное значение ноты Лансинга-Исии как документа, конкретно и определенно влияющего на определение прав и политики на Дальнем Востоке, весьма сомнительно, тем не менее, по своему непосредственному эффекту при всех обстоятельствах того времени, это был, безусловно, примечательный документ, исходящий от американского внешнеполитического ведомства. Однако его разработка и исполнение были абсолютно окружены секретностью, так что даже высокопоставленные чиновники, с которыми обычно консультируются по таким вопросам, за исключением самого государственного секретаря, не были проинформированы о том, что готовится. Эта секретность работала исключительно в интересах японского правительства. Частно распространив соглашение в Японии и Китае до даты, когда его публикация была согласована, японское правительство в определенной степени и на некоторое время преуспело в том, чтобы придать этому делу видимость крупной японской дипломатической победы и весьма важной уступки со стороны Соединенных Штатов.
Нет необходимости напоминать об общем разочаровании, которое наступило, когда президент Вильсон согласился на политику секретности на мирной конференции. Несомненно, это решение было основано на стремлении обеспечить, с быстротой, требуемой напряженностью времени, урегулирование, которое в целом соответствовало бы чувству справедливости мира, хотя оно неизбежно могло содержать детали, которые при публикации сами по себе вызвали бы длительную общественную дискуссию и задержали бы окончательное решение. Если такое ожидание и существовало, то на самом деле оно не оправдалось в результатах этих тайных консультаций. Принятый метод не способствовал широкому и долгосрочному взгляду, а скорее более близорукому торгу, в котором преуспевает старая дипломатия. В своих решениях ни консультации мирной конференции, ни последующие дипломатические переговоры между союзниками не вышли за рамки старых методов раздела судеб малых и слабых народов, которые использовались Венским и Берлинским конгрессами с катастрофическими результатами. Различные конференции 1919–1920 годов ознаменовали полный возврат к системе тайной дипломатии, до такой степени, что постоянно казалось, будто полномочные представители боятся дать огласку своим действиям. Даже когда не было никаких причин для сокрытия, информация выходила окольными путями, что приводило общественное сознание в замешательство; как, например, при оглашении решения относительно судьбы Константинополя и в сообщениях о тексте Адриатического меморандума президента Вильсона, которые циркулировали до его публикации.
Американская дипломатия не удержалась от запутанности этой процедуры и в то же время не помогла миру найти более прямой метод, более соответствующий американскому политическому опыту.
Недостатки тайных методов ведения государственных дел стали очевидны для американского народа благодаря нескольким побочным вопросам немалой важности. Очевидно, намерением президента Вильсона было сохранить американские права на остров Яп, который является жизненно важным звеном в цепи кабельной связи между Америкой и Дальним Востоком, и оговорка такого рода указывается в официальных протоколах, хотя и не в письменном протоколе. Без ведома Соединенных Штатов Совет Лиги Наций позже распорядился мандатом на все острова северной части Тихого океана. Поскольку это действие было секретным, нельзя было узнать, были ли защищены американские интересы, касающиеся острова Яп, или нет. Еще 26 января 1921 года было заявлено, что американское правительство не располагает большей частью протоколов мирной конференции. Несмотря на протесты Соединенных Штатов, Япония обосновывала свои претензии на острова северной части Тихого океана секретными договорами, заключенными во время войны.
Секретность мирной конференции и разоблачения до и во время ее сессий, касающиеся секретных договоров о разделе добычи, вызвали огромное разочарование в общественном сознании. Тот факт, что Соединенные Штаты, хотя их просили принести огромные жертвы ради общего дела, оставались в неведении относительно по крайней мере некоторых из этих договоров, и особенно тех, которые затрагивали их собственные интересы, не внушил американской общественности никакого доверия к общему ведению дел между нациями.
После закрытия конференции американский президент и правительство продолжали принимать участие в различных попытках урегулировать нерешенные вопросы, особенно в отношении Адриатики. Когда президент Вильсон в конце февраля 1920 года направил ноту союзным державам относительно Адриатического урегулирования, документы и переговоры, которые предшествовали этому, были совершенно неизвестны общественности. 9 декабря 1919 года было подписано соглашение между Великобританией, Францией и Соединенными Штатами, причем от последних его подписал заместитель государственного секретаря Полк. 9 января британский и французский премьер-министры согласовали с итальянским премьер-министром измененный план урегулирования. 10 февраля американский государственный секретарь написал ноту, содержащую возражения президента Вильсона против плана от 9 января. Союзные премьер-министры ответили на эту ноту 18 февраля. Все эти соглашения и эта переписка держались в секрете, и окончательный ответ президента Вильсона также некоторое время не предавался огласке; в прессе появлялись лишь более или менее точные прогнозы.