«Железные дороги: тарифы и регулирование»

История Конгресса о Законе 1887 года охватывает период почти пятнадцати лет. Первый общий законопроект, принятый Палатой представителей в 1874 году, имел своей целью снижение тарифов; но движение за устранение дискриминационных практик не начиналось до двух лет спустя. Затем в 1877 году пришел первый из длинной серии законопроектов, которые в конечном итоге привели к статуту в его окончательной форме, подготовленному представителем Риганом из Техаса. Но только в 1884 году Сенат, всегда медлительный в своем ответе на общественные настроения, начал относиться к делу серьезно. Его более ранний интерес к сниженным тарифам рассеялся десятью годами ранее с отчетом Комитета Уиндома. Теперь, однако, под руководством сенатора от Иллинойса Комитет Каллома внес законопроект, отличительной чертой которого было положение о постоянной административной комиссии. Различные законопроекты Палаты, в своем недоверии к исполнительным назначениям и власти, предпочитали оставить устранение злоупотреблений, однажды четко определенных законом, федеральным судам. Законодательный тупик между двумя палатами возник по этому пункту; а также относительно статуса пулинга. Поскольку Палата стремилась запретить все транспортные соглашения; в то время как Сенат разрешил бы их при надлежащем административном надзоре.

В этот критический момент было вынесено решение Верховного суда по делу Wabash, St. Louis, and Pacific Railway [543]. Оно прямо отказало отдельным штатам в праве регулировать постоянно растущий объем межштатных перевозок. Это решение послужило искрой для целого ряда факторов, способствовавших принятию мер. В связи с этим законопроекты Сената и Палаты представителей были переданы в согласительный комитет, что привело к обычному результату — взаимным уступкам. Сенат добился своего в вопросе административного, а не судебного контроля. Была создана комиссия, однако судам было предоставлено право рассматривать апелляции. С другой стороны, представители Палаты представителей настояли на запрете пулинга и более строгом положении о длинных и коротких перевозках. Все стороны пришли к согласию относительно положений об огласке. Серия голосований, проходивших в разное время с неуклонно растущим большинством и приведших в конечном итоге к принятию этого компромиссного закона обеими палатами, свидетельствует о прогрессе общественного мнения по данному вопросу.

House of Representatives Senate

1874 Passed 121 to 116 "

1877 " 139 to 104 "

1884 " 161 to 75 43 to 12

1886 " 192 to 41 47 to 4

1887 " 219 to 41 37 to 12

Вопрос о конституционности Закона о регулировании торговли 1887 года не должен был долго нас занимать [544]. Все зависело от толкования положения Конституции, наделяющего Конгресс властью регулировать торговлю с иностранными государствами и между штатами. Поколением ранее регулирование железных дорог федеральным законом, возможно, не было бы одобрено. Однако Линкольн и Грант нанесли смертельный удар по старой идее прав штатов. А позитивное законодательство после Гражданской войны, принятое до этого времени, уже свидетельствовало о гораздо более прогрессивной и либеральной точке зрения. Далеко идущие решения Верховного суда, последовавшие за делом Munn v. Illinois в 1876 году, четко подтвердили право отдельных штатов регулировать торговлю. Ситуация требовала лишь определения разграничительной линии между властью штатов и федеральной властью. Это было сделано в деле Wabash, которое, как уже упоминалось, положило конец тупиковой ситуации в Конгрессе и привело к соглашению об условиях закона. Не лишено значения в свете последующих событий и то, что дело Wabash было апелляцией общего перевозчика к федеральной власти за защитой от закона штата.

Краткий обзор основных положений Закона о регулировании торговли на данном этапе будет удобен для дальнейших справок.

Раздел 1. Применяется к перевозкам грузов и пассажиров по суше или по суше и воде в случаях непрерывной или сквозной перевозки, даже в иностранные государства. Все тарифы должны быть разумными и справедливыми; любая несправедливая и неразумная плата запрещается.

Раздел 2. Запрещаются ребейты (скрытые скидки) и любая личная дискриминация.

Раздел 3. Запрещается местная дискриминация; предписывается предоставление равных условий для обмена перевозками с соединительными линиями.

Раздел 4. Положение о длинных и коротких перевозках: «Незаконно для любого общего перевозчика, подпадающего под действие положений настоящего закона, взимать или получать любую большую совокупную плату за перевозку пассажиров или имущества аналогичного рода при существенно схожих обстоятельствах и условиях на более короткое расстояние, чем на более длинное, по одной и той же линии, в одном и том же направлении, если более короткое расстояние включено в более длинное; однако это не должно толковаться как разрешение любому общему перевозчику, подпадающему под действие настоящего закона, взимать и получать за более короткое расстояние плату, равную плате за более длинное расстояние: при условии, однако, что по заявлению в Комиссию, назначенную в соответствии с положениями настоящего закона, такому общему перевозчику может быть разрешено в особых случаях, после расследования Комиссией, взимать меньшую плату за более длинные расстояния, чем за более короткие, при перевозке пассажиров или имущества; и Комиссия может время от времени определять степень, в которой такой указанный общий перевозчик может быть освобожден от действия данного раздела настоящего закона».

Раздел 5. Запрещаются все соглашения о пулинге и распределении перевозок.

Раздел 6. Все тарифы и провозная плата должны быть напечатаны и вывешены для публичного ознакомления на всех станциях, а также представлены в Комиссию в Вашингтоне. Повышение тарифов допускается только после десятидневного уведомления. Запрещается взимание любой платы, отличной от опубликованной.

Раздел 9. Процедура подачи жалоб в Комиссию или федеральные суды. Полномочия принуждать к даче показаний и представлению документов.

Раздел 10. Штраф в размере 5000 долларов за каждое нарушение. (В 1889 году внесены поправки, добавлено тюремное заключение.)

Раздел 11. Учреждается Межштатная торговая комиссия из пяти членов, назначаемых Президентом; срок полномочий — шесть лет.

Раздел 12. Полномочия Комиссии проводить расследования с правом получения полной информации, необходимой для осуществления ее власти. Полномочия в отношении свидетелей и представления документов должны поддерживаться окружными судами США.

Разделы 13-14. Процедура рассмотрения жалоб в Комиссии. Стороны имеют право на участие. Решения должны включать установленные факты, на которых они основаны, для использования судами при апелляции.

Раздел 15. Обязанность Комиссии уведомлять перевозчиков о необходимости «прекратить и воздержаться» от нарушения или возместить причиненный ущерб.

Раздел 16. Для обеспечения исполнения решений процедура осуществляется путем подачи петиции Комиссии в федеральные суды, которые могут издавать судебные приказы.

Раздел 20. Ежегодные подробные отчеты перевозчиков о финансах, деятельности, тарифах или правилах по установленным Комиссией формам.

Такова суть закона, который знаменует собой реальное начало подчинения железных дорог контролю со стороны федерального правительства. Он был заведомо пробным по своему характеру. Это был компромисс, который никого полностью не удовлетворял. Многие из его положений не были новыми. Административные комиссии уже некоторое время существовали в ряде штатов. Пулинг также обычно осуждался. Положение о длинных и коротких перевозках в законе не является новшеством. Оно было основано непосредственно на ряде законов штатов, более или менее схожих с ним по содержанию [545]. Например, в Вермонте с 1850 года, в Вирджинии с 1867 года и в Массачусетсе с 1874 года действовали положения о длинных и коротких перевозках. Около семнадцати штатов до принятия Закона о межштатной торговле в 1887 году признали целесообразность такого регулирования между местными и дальними перевозками. И такие законы, как правило, не игнорировались. Так, в Массачусетсе они соблюдались вплоть до запрета любых тарифных уступок в Провинстауне, на оконечности мыса Кейп-Код, находящемся в ста двадцати милях от Бостона по суше, в то время как по прямой линии по воде расстояние составляет всего тридцать шесть миль, ниже тарифов в любых промежуточных пунктах на кружной железнодорожной линии вдоль мыса. Дебаты в Конгрессе во время обсуждения этого раздела Закона показывают, что окончательно принятый законопроект был компромиссом между абсолютно жестким запретом в Палате представителей и более гибкой мерой, предусматривающей исключения, в Сенате.

В одном отношении закон 1887 года знаменует собой глубокую революцию как в коммерческой теории, так и в практике. Его положения, касающиеся равенства тарифов для всех категорий грузоотправителей, свидетельствуют о значительном моральном подъеме деловых стандартов страны. До этого времени английское общее право, хотя и требовало разумности тарифов общих перевозчиков, отнюдь не гарантировало, что такие тарифы будут стабильными и единообразными. Возможно, это проистекало из того обстоятельства, что предоставление ребейтов было по существу американским злоупотреблением. Ни в Англии, ни на континенте деловые соперники никогда не использовали услуги перевозчиков для подавления честной конкуренции в торговле. У нас же, напротив, в ранние времена вседозволенности правилом была полная свобода договора между грузоотправителем и перевозчиком. Опубликованные тарифы были лишь отправной точкой для «торга» и «сделок». Грузоотправитель не считал зазорным свободно «ходить по магазинам» среди грузовых агентов конкурирующих линий. Размещение новых предприятий, новые возможности для расширения старых — все это в той или иной степени зависело от особых льгот, которые так легко можно было получить по требованию. И сопутствующая секретность не обязательно была вызвана страхом перед моральным осуждением со стороны общества. Секретность была экономически необходимым элементом этого механизма, как было показано в другом месте [546]. С принятием этого нового закона все внезапно изменилось. Предоставление ребейтов стало преступлением, наказуемым в уголовном порядке. Стоит ли удивляться, что почти с самого начала и в течение почти пятнадцати лет эта часть закона была центром судебных споров и что в отношении ребейтов необходимость в дополнительном законодательстве стала очевидной в первую очередь?

СНОСКИ:

[521] Наилучшими являются следующие источники: 1866. Hudson, J. F. The Railways and the Republic. — 1877. Seligman, E. R. A. Political Science Quarterly, II, стр. 223-264 и 369-413. — 1887. Nimmo, J. Legislative history в The Railway News, текущие отчеты. — 1887. Painter, U. H. Compilation from the Congressional Record. Издано частным образом. — 1888-1889. Hadley, A. T. Quarterly Journal of Economics, II, стр. 162-187; III, стр. 170-187. Кроме того, общие работы Хэдли, Чарльза Фрэнсиса Адамса и Хейни; а также обширный список журнальных статей в «Библиографии по железным дорогам» Библиотеки Конгресса, 1907 г.

[522] 43d Congress, 1st session, Senate Report No. 307, 2 pts.

[523] 49th Congress, 1st session, Senate Report No. 46, 2 pts: pt. 1, pp. 16 and 137-166.

[524] Стр. 140 и 192.

[525] Подробно на стр. 22 и 411, выше.

[526] Ср. Хейни, том II, стр. 309.

[527] Ср. стр. 22 и 431, выше.

[528] Специальный комитет Сената по перевозке мясных продуктов, 1889 г., стр. 2 и сл.

[529] Ср. главу из «Истории Standard Oil» мисс Тарбелл, перепечатанную в наших «Железнодорожных проблемах». Хадсон, стр. 55-106, хорошо резюмирует показания Комитета Хепберна.

[530] Указ. соч.; том I, стр. 199.

[531] Пулинг подробно обсуждается в томе II.

[532] University of Colorado Studies, V, 1908, стр. 137-148.

[533] Бюллетень, Техасский университет, № 119, 1909 г., стр. 73.

[534] Подробности в главе I и в обсуждении спекуляций в томе II.

[535] Хадсон, указ. соч., стр. 251-286, использует многие из этих показаний.

[536] Стр. 72 и сл.

[537] Стр. 51 и сл.

[538] Pages 22, 422, supra, and 456, infra.

[539] Ср. Хадсон, указ. соч., стр. 41-46.

[540] Ср. гл. VIII.

[541] «Главы об Эри» частично перепечатаны в наших «Железнодорожных проблемах».

[542] Ср. Хейни, «История железных дорог в Конгрессе», том II, стр. 256. Credit Mobilier также описан в перепечатке в наших «Железнодорожных проблемах».

[543] 118 U. S. 557.

[544] Ср. Комитет Каллома, 1, стр. 28-40; и резюме дебатов в Конгрессе, составленное Хейни, указ. соч., том II, стр. 231 и сл.

[545] 21 I.C.C. Rep., 340.

[546] Глава XX.

ГЛАВА XIV 1887-1905. ВЫХОЛАЩИВАНИЕ ЗАКОНА

Благоприятный прием, 456. — Первое сопротивление со стороны неохотных свидетелей по поводу ребейтов, 457. — Дела Counselman и Brown, 458. — Дело Brimson, 459. — Отношения с федеральными судами неудовлетворительны, 460. — Бесконечные задержки, 461. — Первоначальные доказательства отклонены, 461. — Изучение судебного протокола Комиссии, 462. — Тарифные приказы сначала выполнялись, 467. — Дело Social Circle, 468. — Окончательный крах в деле о максимальных (Цинциннати) грузовых тарифах, 469. — Другие оставшиеся функции, 472. — Толкование положения о длинных и коротких перевозках, 474. — Дело Louisville and Nashville, 474. — Решение по «независимой линии», 476. — Снова дело Social Circle, 478. — «Редкие и особые случаи», 479. — Решение по Alabama Midland (Трой), 481. — Попытка омоложения положения о длинных и коротких перевозках, 483. — Дело Savannah Naval Stores, 484. — Сокращающийся список жалоб, 485.

Первая реакция железных дорог на новый федеральный закон была полностью благоприятной [547]. Они стремились соблюдать его требования как по букве, так и по духу. В отчетах Комиссии за 1888 год говорится, что железные дороги «незамедлительно подчинились» их приказам, хотя на Юге и Западе они «двигались медленнее». С другой стороны, новая Комиссия под руководством судьи Кули, способного юриста, пользующегося доверием всех заинтересованных сторон, была столь же примирительной по духу. В железнодорожную практику был внесен ряд желательных изменений. Были предприняты попытки пересмотреть тарифы по всей стране, особенно на Востоке, чтобы привести их в соответствие с положением о длинных и коротких перевозках [548].

Непосредственным следствием согласия с Разделом 4 стало принудительное снижение местных тарифов во многих частях страны, чтобы привести их в соответствие с тарифами, взимаемыми в конечных и конкурентных пунктах. Так, например, на всей территории магистральных линий они были почти повсеместно скорректированы в соответствии с этим требованием. Даже в южных штатах, где в некоторых кругах с самого начала существовала наиболее упорная оппозиция закону, проявилась явная готовность признать справедливость такого законодательства. Южная железная дорога изменила свой тариф по всей линии вплоть до Атланты, хотя и заявила о невозможности внести изменения за пределами этого пункта. Фактически, в течение почти трех лет перевозчики во все большей степени соблюдали это требование закона [549]. Искренняя работа по унификации тарифной классификации грузов, принесшая существенные результаты в направлении упрощения расписаний, продолжалась несколько лет. Многие пулы были расформированы; все они были реорганизованы в соответствии с законом. А в вопросе единообразия и огласки статистических отчетов дружественное сотрудничество между железными дорогами и Комиссией привело к значительным улучшениям в бухгалтерской практике. Конечно, значительного общественного интереса к новому коммерческому трибуналу объем его дел не показывает. После пяти лет работы в 1892 году было подано всего тридцать девять официальных жалоб. Но это могло быть отчасти связано с естественной нерешительностью грузоотправителей вступать в конфликт с дорогами, открыто заявляя о своих претензиях. Или, возможно, это было просто потому, что широкие слои населения еще были совершенно не знакомы с законом и с простотой процедуры по нему.

Первые признаки решительного сопротивления со стороны перевозчиков появились в связи с судебным преследованием за предоставление ребейтов в 1890 году. Это злоупотребление все еще было широко распространено. Комиссия в том же году жаловалась на «всеобщее пренебрежение» законом против личной дискриминации и начала энергично преследовать нарушителей. Однако свидетели, вызванные для дачи показаний перед большими жюри по поводу такой практики, оказались несговорчивыми [550]. Корпорации могли быть привлечены к ответственности по закону только через посредство лиц, состоящих у них на службе. А вину в таких делах можно было обнаружить только с помощью показаний тех, кто непосредственно наблюдал за незаконными действиями или сам участвовал в них. Как выразился один автор: «Контракты на ребейты обычно не обсуждаются перед большой аудиторией, и выплаты ребейтов не делаются на углах улиц. Существенным элементом этой практики, помимо их законности, является секретность, с которой они проводятся». Вскоре стало очевидно, что если этот покров секретности не будет сорван в ходе предварительных разбирательств, то нельзя будет добиться даже обвинительных заключений, не говоря уже о доказательствах, необходимых для последующего осуждения.

Первое основание для оспаривания права правительства вымогать показания у неохотных свидетелей возникло, как ни странно, из поправки к закону, призванной повысить его эффективность. Первоначально наказуемое только крупным штрафом, по рекомендации Комиссии Конгресс в 1889 году добавил поправку, согласно которой отступление от опубликованного тарифа стало наказуемым также тюремным заключением. Таким образом, благодаря этому изменению в игру вступило как уголовное, так и гражданское судопроизводство. Более того, поправка распространила наказание на грузоотправителей; до этого момента ответственность нес только железнодорожный чиновник, предоставлявший ребейты. Вскоре последовал неожиданный результат. В 1890 году некий Каунселмен, грузоотправитель, допрошенный по поводу получения им скидок с открытого тарифа на зерно, отказался отвечать, сославшись на Пятую поправку к Конституции Соединенных Штатов. Она гласила, что «никто... не должен принуждаться в уголовном деле быть свидетелем против самого себя». Свидетель упорствовал в своем отказе давать показания даже перед окружным судьей, и дело в порядке апелляции через Окружной суд, который вынес решение в пользу Комиссии, дошло до Верховного суда Соединенных Штатов. Этот трибунал в 1892 году постановил, что Свод законов Соединенных Штатов, который в течение двадцати пяти лет считался защищающим конституционные права свидетелей, когда их призывают давать показания, от уголовного преследования на основании таких доказательств, на самом деле не обеспечивает такой защиты в достаточной мере. Каунселмену было приказано освободиться из-под стражи маршала Соединенных Штатов. Более того, было постановлено, «что законодательный акт, чтобы быть действительным, должен обеспечивать абсолютный иммунитет за правонарушение, к которому относится вопрос» [551]. Конгресс незамедлительно принял закон по этому поводу в следующем году. Однако на этом дело не закончилось. Теперь нужно было подтвердить действительность этого более позднего закона. И после обескураживающего поражения в 1894 году в Окружном суде Иллинойса этот вопрос пришлось поднимать снова год спустя в другом месте, чтобы затем во второй раз довести его в порядке апелляции до Верховного суда. Это произошло в так называемом деле Брауна [552]. Окончательный результат в 1896 году был полным отказом в праве свидетелей удерживать существенные показания. Но для достижения желаемого результата потребовалось шесть лет судебных разбирательств.

Во время рассмотрения описанных выше разбирательств развилась вторая линия сопротивления правительству. Под сомнение было поставлено не просто негативное личное право свидетелей удерживать показания, а позитивная законная власть Комиссии требовать их. Это ударило в самые корни всей процедуры. Ибо это бросало вызов действительности самого Закона. В какой мере административный орган может независимо обладать властью, до сих пор принадлежавшей только судам и Конгрессу, принуждать к явке и даче показаний свидетелей, а также к представлению документов? Раздел 12 Закона, очевидно, был призван наделить такими полномочиями, которыми обладал и которые могли быть делегированы Конгрессом. Но ведь нужно было снова учитывать Конституцию! Некоторые свидетели отказались представить книги и отвечать на вопросы в 1892 году. Для проверки был выбран некий Бримсон. Первое решение Окружного суда признало эти разделы закона неконституционными на том основании, что «Конгресс не может сделать судебную власть простым придатком или инструментом других ведомств». Но Верховный суд Соединенных Штатов в 1894 году отменил это решение и безоговорочно, хотя и мнением с минимальным перевесом голосов, подтвердил конституционность процедуры по Закону [553]. Считалось, что это мнение по делу Бримсона вместе с решением по делу Брауна два года спустя настолько укрепили руку правительства, что ребейты, наконец, могут быть устранены. Но, как вскоре выяснится, для искоренения этого зла потребовался совершенно новый закон. Однако на данный момент право Конгресса принимать законы и право Комиссии действовать были подтверждены.

Отношения Межштатной торговой комиссии как административного органа с федеральными судами в соответствии с положениями Закона 1887 года оказались неудовлетворительными с самого начала. Чтобы понять ситуацию, полезно рассмотреть обычную процедуру. После подачи официальной жалобы Комиссия заслушивала дело и обнародовала свое решение в форме приказа перевозчикам. Если они решали подчиниться ему — хорошо. В противном случае Комиссия должна была обратиться в федеральный суд за выдачей судебного приказа для принуждения к исполнению приказа. После этого суд приступал к пересмотру дела и на основании установленных фактов выносил свой собственный приказ. Однако на этот приказ можно было подать апелляцию вплоть до Верховного суда. Тогда и только тогда первоначальный мандат Комиссии обретал силу закона. Практически, как показал опыт последующих лет, это привело к двум результатам. Происходила невыносимая задержка в удовлетворении жалоб, и, во-вторых, все окончательные разбирательства откладывались до тех пор, пока дело не доходило в порядке апелляции до судов. Другими словами, Комиссия вместо того, чтобы быть координированным с судами органом, была низведена до совершенно подчиненного положения. Ее функция стала заключаться лишь в возбуждении разбирательств, а затем в выступлении в качестве истца перед другими трибуналами, компетентными решать дело единолично. Невыносимая задержка в процедуре была постоянной жалобой грузоотправителей. Проходили годы, прежде чем выносились окончательные решения. Средняя продолжительность апелляционных дел составляла не менее четырех лет. Иногда они растягивались на вдвое больший срок. Часто, как в деле Чарльстона, Южная Каролина, в 1898 году, проходило несколько лет, прежде чем сама Комиссия выносила решение. Сложные дела откладывались в сторону.

Но главным источником задержки было рассмотрение дел в порядке апелляции вплоть до Верховного суда Соединенных Штатов. Они должны были ждать своей очереди в обычном порядке, не получая приоритета в переполненных списках дел. Дела Social Circle и Import Rate, которые вскоре будут обсуждаться, поглотили пять лет судебных разбирательств, даже после того, как Комиссия вынесла свое мнение. Дело Florida Fruit Exchange, касающееся тарифов на апельсины, первоначально решенное Комиссией в 1891 году, в течение шести лет после этого находилось в федеральных судах. Дела Комиссии железных дорог Джорджии не были урегулированы в течение девяти лет. И на этом утомительный процесс не заканчивался. После судебного пересмотра, который обычно охватывал правовые вопросы, весь вопрос должен был быть возвращен в Комиссию для вынесения нового приказа в соответствии с выводами суда. После девяти лет судебных разбирательств по делу Чаттануги оно вернулось в Комиссию для повторного рассмотрения после учета других коммерческих факторов. Впервые решенное в 1892 году, оно было возобновлено в 1904 году [554]. Стоит ли удивляться, что количество официальных разбирательств, возбужденных по жалобе грузоотправителей, неуклонно сокращалось из года в год? В 1901 году было подано всего девятнадцать петиций. Дела такого рода почти остановились.

Вторая неудовлетворительная особенность отношений Комиссии с судами заключалась в отказе последних принимать доказательства, представленные Комиссии в ходе первоначальных разбирательств, как окончательные. Проблемы начались в 1888 году при первой апелляции, известной как дело Kentucky and Indiana Bridge [555]. Суд рассматривал его как первоначальное разбирательство, даже в отношении вопросов факта, и приступил к рассмотрению de novo. Это, конечно, влекло за собой дублирование всех расходов, которые в делах, достаточно важных для апелляции, были очень высокими. Например, в деле San Bernardino было взято десять томов машинописных показаний, каждый размером с Congressional Record [556]. Поэтому и грузоотправитель, и железная дорога обычно стали рассматривать разбирательства в Комиссии лишь как необходимую формальность, которую нужно соблюсти перед окончательным разрешением дела судами. Это поставило Комиссию в самое неловкое положение. Она была обязана по закону вынести решение на основе совершенно несовершенного представления фактов. И это решение впоследствии могло быть пересмотрено на основе совершенно новых показаний. Так, в ведущем деле Alabama Midland, касающемся разумности тарифов в Трой, Алабама, по сравнению с соседними городами, многое зависело от наличия эффективной конкуренции с железными дорогами со стороны лодочных линий на реках в других местах [557]. Перед Комиссией доказательства, представленные перевозчиками, указывали на судоходность реки Чаттахучи как на фактор, принуждающий к более низким тарифам в Колумбусе и Юфоле, чем в Трое, внутреннем городе. Однако, когда дело было действительно открыто в апелляционном производстве, оказалось, что этот великолепный водный путь на самом деле пересыхает около половины года; что глубина канала никогда не превышала трех футов; и что лодки во все времена года «затруднялись нависающими деревьями». Как можно было ожидать, что Комиссия будет мудро решать жизненно важные вопросы в таких обстоятельствах? Было ли это сделано намеренно или нет — а доказательств преднамеренной политики, принятой в некоторых случаях, не хватает — неизбежным эффектом была дискредитация Комиссии и самого закона. Это зло стало настолько выраженным, что в деле Social Circle Верховный суд отчетливо выразил неодобрение этой практики, заявив, что намерение закона состоит в том, чтобы все существенные факты были раскрыты в первоначальных разбирательствах [558]. Но только в 1906 году порядок процедуры при апелляции был четко определен законом. Тем временем общественный интерес к работе Комиссии неизбежно угасал.

В этой связи, возможно, будет уместно сослаться на настойчивое использование протокола Комиссии в судебных разбирательствах в этих неблагоприятных обстоятельствах как правдоподобного аргумента железных дорог в последующие годы против любого расширения ее полномочий. В одном кратком изложении, например, говорится, что «с 1887 года было возбуждено сорок три иска для обеспечения исполнения окончательных приказов Комиссии по тарифам. Чистый результат действий судов показывает два подтверждения и тридцать отмен». Позже там продолжается: «поскольку более девяноста процентов приказов Комиссии по тарифам, которые рассматривались в судах, были отменены, невозможно предсказать, какой хаос последовал бы от осуществления таких полномочий». Это утверждение совершенно верно, но это не вся правда. Мы можем с пользой рассмотреть дела, достаточно важные для того, чтобы быть рассмотренными Верховным судом Соединенных Штатов. В период с 1887 по 1905 год было вынесено шестнадцать таких решений по делам, обжалованным для обеспечения исполнения Межштатной торговой комиссией. Пятнадцать из них были решены в пользу перевозчиков, и только одно частично поддержало доводы Комиссии. На первый взгляд, этот послужной список, безусловно, кажется оправдывающим осуждение Комиссии. Орган, столь упорно занимающий неверную сторону в великих вопросах, как показывает этот список, несомненно, вызвал бы недоверие. Однако на этот довод были два ответа, которые заслуживают рассмотрения, прежде чем можно будет вынести окончательное суждение. Одним из них была нерегулярность процедуры, описанная выше. Другим было то, что эти судебные дела почти все касались не столько административного применения закона к экономическим злоупотреблениям, сколько чисто судебного толкования самого закона.

Только с помощью конкретных дел, решенных Комиссией как административным органом, можно было определить сферу действия и смысл первоначального закона. Это была сложнейшая задача, зависящая от предельных юридических тонкостей и уточнений. Даже самые ученые судьи не могли прийти к согласию между собой. Так, в восьми из шестнадцати упомянутых выше дел решения в нижестоящих федеральных судах не совпали с окончательным постановлением Верховного суда. В деле Cartage — касающемся законности предоставления железной дорогой одному грузоотправителю бесплатной перевозки товаров на железнодорожную станцию в качестве стимула для отправки по ее линии, при отказе в этой привилегии другому — Комиссия была поддержана в Окружном суде и отменена в двух вышестоящих трибуналах. В других случаях, таких как дело Social Circle — касающееся дискриминации в грузовых тарифах против маленьких городов в пользу крупных конкурентных центров — первый суд вынес неблагоприятное решение, в то время как Апелляционный окружной суд и Верховный суд частично поддержали Комиссию. Или еще, как в деле Чаттануги — в котором этот город жаловался на более высокий грузовой тариф из Нью-Йорка, чем тот, которым пользовался город-соперник Нэшвилл, хотя товары для Нэшвилла проходили через Чаттанугу и перевозились на сто пятьдесят одну милю дальше — оба нижестоящих трибунала поддержали Комиссию, чтобы в конечном итоге быть отмененными Верховным судом. Тот факт, что только в восьми из этих наиболее важных дел суды смогли прийти к согласию между собой, указывает на тонкость охваченных правовых вопросов. Все стороны, по сути, работали в значительной степени в неведении как относительно намерения первоначального закона, так и относительно возможных эффектов его толкования. Обвинение в некомпетентности, если оно было справедливо для Комиссии, в равной степени относилось и к большому числу наиболее ученых судей в федеральных судах.

Еще одним признаком крайней деликатности вовлеченных правовых вопросов является отсутствие единогласия даже среди судей самого Верховного суда. В девяти из шестнадцати дел Верховного суда окончательное решение не было вынесено без особого мнения. Поскольку нижестоящие суды были разделены между собой, судьи Верховного суда, по-видимому, также были несколько в замешательстве. Меньшинство, конечно, было небольшим, в большинстве случаев из-за того, что судья Харлан не присоединился к мнению большинства. Но в далеко идущем деле Import Rates [559] суд был разделен более равномерно. Поднятый вопрос касался законности более низких сквозных тарифов на импорт из Ливерпуля в Сан-Франциско через Новый Орлеан, чем те, которые предоставлялись на внутренние перевозки из Нового Орлеана до того же пункта назначения. Таким образом, тариф на книги, пуговицы и чулочно-носочные изделия из Ливерпуля в Сан-Франциско через Новый Орлеан составлял 1,07 доллара за сто фунтов. В то же время внутренний грузоотправитель был вынужден платить 2,88 доллара, или в два с половиной раза больше, только за перевозку из Нового Орлеана в Сан-Франциско. В другом важном случае жесть перевозилась из Ливерпуля пароходом и по железной дороге через Филадельфию в Чикаго по двадцать четыре цента за сто фунтов. Для американского торговца в Филадельфии тариф на тот же рынок составлял двадцать шесть центов. Только за внутреннюю перевозку Пенсильванская железная дорога получала шестнадцать центов за иностранные товары, одновременно взимая с американских торговцев на десять центов больше за ту же услугу. Дискриминация против американского торговца в пользу иностранной конкуренции, нередко более чем достаточная, чтобы перевесить любую предполагаемую защиту, предоставляемую тарифом, неоднократно доказывалась в таких делах, как это. Пошлина на импортный цемент составляла восемь центов за центнер. В одном случае эта пошлина с добавлением общей провозной платы составила всего восемнадцать центов, по сравнению с тарифом в двадцать центов для отечественного производителя из Нью-Йорка до того же пункта. Были причины для этой прискорбной дискриминации против внутреннего грузоотправителя, в основном связанные с капризами океанских грузовых тарифов. Пароходам нужен балласт для обратного рейса, чтобы уравновесить исходящие поставки зерна и других экспортных товаров, и они будут перевозить тяжелые товары, такие как соль, цемент, керамика и стекло, по чрезвычайно низким тарифам. Тем не менее, такие импортные товары могут быть выгодно проданы в конкуренции с отечественными товарами только тогда, когда железные дороги предложат столь же низкие тарифы для завершения перевозки.

Межштатная торговая комиссия в этих делах Import Rate первоначально постановила, что такая дискриминация является незаконной. Два апелляционных суда, в свою очередь, поддержали эту точку зрения. Однако, в конечном счете, Верховный суд решил, при трех членах, включая Главного судью, выразивших особое мнение, что Закон о межштатной торговле в своей формулировке прямо не запрещает эту практику. Все зависело от толкования определенных положений закона. Никакого вопроса никогда не возникало относительно вовлеченных экономических проблем, и эти трибуналы не были компетентны решать такие вопросы. Вопрос был просто и исключительно в следующем: когда Закон о регулировании торговли запрещал неравенство или дискриминацию между грузоотправителями, предполагал ли он конкуренцию между поставками, происходящими внутри страны, и другими из иностранных портов? Была ли Межштатная торговая комиссия, другими словами, уполномочена при толковании этого закона учитывать обстоятельства и условия вне, а также внутри границ Соединенных Штатов? Если она имела право учитывать исключительно внутренние условия, то она, безусловно, была права и экономически обоснована, запрещая такую практику; если, с другой стороны, она была обязана принимать во внимание коммерческие условия во всем мире, независимо от влияния на отечественного производителя и внутреннюю торговлю, ее решение должно было быть благоприятным для железных дорог. Чтобы полностью оценить крайнюю тонкость вовлеченных правовых моментов и деликатность вовлеченных экономических интересов, нужно прочитать обширные мнения как большинства Верховного суда, так и трех судей, выразивших особое мнение, включая Главного судью Фуллера. Но толковать отмену первоначального решения Межштатной торговой комиссии этим трибуналом как в малейшей степени вовлекающую некомпетентность или судебную несправедливость — это искажение всех вовлеченных фактов. Как и в предыдущих делах, касающихся толкования положения о длинных и коротких перевозках, можно справедливо сказать, что консенсус мнений среди деловых людей, и, безусловно, среди профессиональных экономистов страны, был на стороне Комиссии в осуждении такой практики. Что касается закона, то он был решен иначе узким большинством.

Окончательный крах закона 1887 года произошел, однако, не из-за простых дефектов в процедуре, а из-за неблагоприятного толкования, данного Верховным судом Соединенных Штатов его фундаментальным положениям, а именно тем, которые касаются осуществления Комиссией полномочий по установлению тарифов. Было ли намерением Конгресса делегировать такие полномочия, по-видимому, не рассматривалось в течение нескольких лет. Во всяком случае, в течение двух месяцев после принятия закона Комиссия, безусловно, истолковала закон как дающий ей не только право расследовать, но и предписывать средства правовой защиты от того, что она считала неразумными тарифами. Право осуществлять общие полномочия по установлению тарифов в первой инстанции было прямо отвергнуто [560]. Но право предписывать изменение существующих тарифов по жалобе неоднократно подтверждалось, без вопросов как со стороны перевозчиков, так и со стороны федеральных судов [561]. Первый приказ комиссии по делу Evans vs. The Oregon Navigation Company предписывал снижение тарифа на пшеницу из Уолла-Уолла, Вашингтон, в Портленд, Орегон, с тридцати до двадцати трех с половиной центов. Он был незамедлительно выполнен. Затем последовало дело о пшенице Фармингтон-Ред-Уинг, Миннесота, касающееся не абсолютных, а относительных тарифов между двумя конкурирующими местами. Приказ о том, что плата в один город не должна превышать плату в другой более чем на одну треть, был также выполнен. Даже тарифная классификация грузов, прямо не упомянутая в Законе, считалась полностью подлежащей контролю Комиссии.

В деле Reynolds было приказано сгруппировать железнодорожные шпалы и лесоматериалы вместе, без возражений. Активность Комиссии в это время в продвижении унифицированной классификации, обсуждаемая в другом месте [562], очевидно, основывалась на схожей вере в ее юридическую компетентность действовать. Почти десять лет внимание, по-видимому, было настолько сосредоточено на вопросах судебной процедуры, что это более фундаментальное положение игнорировалось. Более того, все это время требовалось для получения окончательного заявления от Верховного суда, который один был компетентен урегулировать это как вопрос права.

Таким образом, только почти через десять лет после учреждения Комиссии, по сути, ее полномочия по установлению тарифов были отвергнуты. Первая тень сомнения, по-видимому, была выражена в решении Верховного суда по так называемому делу Social Circle [563]. Оно касалось разумности тарифов из Цинциннати в город Соушел-Серкл, Джорджия, в связи с тарифами в Атланту и Огасту по обе стороны. Не принимая во внимание другие фазы дела, которые касались толкования положения о длинных и коротких перевозках, Комиссия, когда дело было впервые решено в 1891 году, приказала снизить тариф из Цинциннати в Атланту с 1,09 доллара до 1 доллара за сто фунтов. Это дело было доведено до Верховного суда, где решение было окончательно вынесено в 1896 году. Чисто в качестве obiter dictum суд кратко обсудил толкование первоначального закона в отношении полномочий по установлению тарифов. Он выразил разумное сомнение в предпосылках, даже пойдя дальше и признавшись в неспособности найти какое-либо положение закона, «которое прямо или по необходимому смыслу наделяет такими полномочиями». Не кажется ясным, имел ли суд в виду этим заявлением произвольное предписание тарифов перевозчикам в первой инстанции или только действие Комиссии по предписанию тарифов после жалобы, чтобы исправить злоупотребления.

Несколько решений окружных судов в течение 1896 года усилили судебное сомнение в отношении действительности полномочий Комиссии по установлению тарифов. Так, например, в деле Coxe Brothers [564], касающемся тарифов на антрацитовый уголь, которое, кстати, находилось на рассмотрении с 1891 года, Апелляционный окружной суд прямо отказался исполнить приказ Комиссии, заявив, что она «не наделена властью устанавливать тарифы, которую она попыталась осуществить в этом деле». Рассуждения суда по делу Social Circle были соблюдены и прямо процитированы. В том же 1896 году другие дела, такие как дело Ассоциации фермеров-грузоотправителей, были решены в том же духе. Окончательное разрешение этого вопроса, однако, было оставлено для решения по так называемому делу Cincinnati Freight Bureau. Оно возникло из заявления Комиссии об исполнении приказа, изданного в 1894 году против компании Cincinnati, New Orleans and Texas Pacific Railroad Company [565]. Дело касалось корректировки тарифов из восточных и западных центров, соответственно, в южные штаты; и Комиссия решила, что снижение тарифов из западных городов является разумным и необходимым. Это ведущее дело, также известное как решение о максимальных грузовых тарифах 1897 года, характеризуется самой Комиссией как, возможно, «самое важное со времени принятия Закона о регулировании торговли». Оно заслуживает рассмотрения в некоторых деталях.

Рассуждения в деле о максимальных грузовых тарифах [566] нельзя изложить лучше, чем следующими выдержками из мнения Верховного суда.

«Одно дело — расследовать, являются ли тарифы, которые были начислены и взысканы, разумными — это судебный акт; но совершенно другое дело — предписывать тарифы, которые должны взиматься в будущем — это законодательный акт.

«Таким образом, нам представлены следующие соображения: Первое. Полномочие предписывать тариф тарифов для перевозки общим перевозчиком является законодательной, а не административной или судебной функцией, и, принимая во внимание большой объем собственности, инвестированной в железные дороги, различные компании, занимающиеся этим, тысячи миль дорог и миллионы тонн перевозимых грузов, изменяющиеся и разнообразные условия, прилагаемые к такой перевозке, является полномочием высшей деликатности и важности. Второе. То, что Конгресс передал такое полномочие какому-либо административному органу, не должно предполагаться или подразумеваться из какого-либо сомнительного и неопределенного языка. Слова и фразы, эффективные для осуществления такого делегирования полномочий, хорошо понятны и часто использовались, и если бы Конгресс намеревался предоставить такое полномочие Межштатной торговой комиссии, не может быть сомнений, что он использовал бы язык, не допускающий неверного толкования, но ясный и прямой. Третье. Включение в закон обязательства общего права, лежащего на перевозчике, делать все свои начисления разумными и справедливыми, и указание комиссии исполнять и обеспечивать соблюдение положений закона, не влечет за собой по смыслу передачу комиссии или наделение ее полномочием осуществлять законодательную функцию предписания тарифов, которые будут контролировать в будущем. Четвертое. Помимо вывода, который неотвратимо следует из упущения предоставить в явных терминах комиссии это полномочие по установлению тарифов, существует ясный язык раздела 6, признающий право перевозчика устанавливать тарифы, увеличивать или уменьшать их, и предписывающий условия, на которых такое увеличение или уменьшение может быть сделано, и требующий в качестве единственных условий своих действий — Первое, публикацию; и Второе, подачу тарифа в комиссию. Предоставление комиссии полномочия предписывать форму расписаний и направлять место и способ публикации совместных тарифов, тем самым определяя сферу и предел ее функций в этом отношении, усиливает вывод, что полномочие предписывать тарифы или устанавливать какой-либо тариф на будущее не входит в число полномочий, предоставленных комиссии.

«Эти соображения убеждают нас в том, что по закону о межштатной торговле комиссия не имеет полномочий предписывать тариф тарифов, который будет контролировать в будущем, и поэтому не может вызвать судебное решение о мандамусе из судов для обеспечения исполнения любого такого тарифа, предписанного ею».

Непосредственным следствием этого решения стало прекращение любого исполнения решений, касающихся тарифов, Комиссией. Перевозчики немедленно отказались подчиняться любым приказам, которые Комиссия издавала для исправления злоупотреблений. Эта политика проявлялась с возрастающей ясностью в течение пяти лет после решения. Стало все более очевидным, что отказ в праве не только судить о разумности конкретного тарифа, но и предписывать, какой тариф должен заменить его, означал отмену любого контроля вообще над шкалой начислений. Полная неадекватность зависимости регулирования тарифов от простого определения тарифов, как они применялись в прошлом, без ссылки на тарифы, которые должны преобладать в будущем, была очевидна со всех сторон. Более того, все средства правовой защиты для сторон, которые несли бремя неразумного тарифа, по-видимому, были удалены. Это было ясно описано в отчете Комиссии за 1897 год. Это было проиллюстрировано тарифами на апельсины. В 1890 году произошло внезапное повышение тарифов из Флориды в Нью-Йорк с тридцати до сорока центов. Комиссия после расследования приказала снизить тариф до тридцати пяти центов. На самом деле, как это действие могло исправить злоупотребления тех, кто уже заплатил сорок центов за ящик? Было трудно, во-первых, обнаружить, кто нес бремя неразумного начисления; и, во-вторых, было несомненно, что некоторые из тех, кто пострадал, не могли законно подать в суд. Фактический грузоотправитель, который один мог подать в суд на возврат неразумных начислений, был посредником, который в любом случае возмещал свои расходы либо от производителя, либо от потребителя, либо от обоих. Он ничего не терял из-за неразумного тарифа. На самом деле, не какой-либо отдельный человек, а местность была обложена пятью центами за сто фунтов, предполагая, что тариф в сорок центов был неразумным. Опыт показал, что почти никто из грузоотправителей или других пострадавших сторон на самом деле не пытался добиться возврата денег, уже уплаченных за неразумные начисления. Только в пяти из 225 дел до 1897 года возврат был действительно востребован; и в тех делах 100 долларов были максимумом, который пытались взыскать. На самом деле ущерб, нанесенный существованием такого неразумного тарифа, не мог быть измерен сотнями или, возможно, сотнями тысяч долларов. Значение этой цитаты в том, чтобы показать, что любая эффективная защита грузоотправителя должна исходить из вынесения суждения о разумности тарифов до, а не после того, как они были оплачены; то есть, до их взимания перевозчиком. Полномочие судить о разумности таких тарифов до их исполнения, как следствие, практически составляет единственную гарантию, которой может пользоваться грузовая общественность. Будет замечено, что в этом обсуждении ссылка делается просто и исключительно на тот класс дел, где жалоба подается против неразумности тарифа per se, как применяемого ко всем грузоотправителям одинаково, совершенно отличного от осуществления полномочий Комиссией в отношении неразумной дискриминации между двумя или более лицами или местами. Тот другой вопрос об относительных тарифах должен был возникнуть в другой связи.

Несмотря на этот отказ решением о максимальных грузовых тарифах в полномочиях предписывать будущие тарифы, в замену другим, признанным неразумными, все еще оставались определенные вещи, которые Комиссия могла делать в вопросе определения тарифов. Единственный вопрос заключался в том, обеспечивали ли они адекватное средство для исправления злоупотреблений. Были ли они действительно стоящими? Жалоба на тариф, однажды оплаченный, все еще могла быть подана. Комиссия все еще могла признать его неразумным; и даже судить о степени его неразумности. И грузоотправитель-жалобщик мог тогда возбудить разбирательство о возврате чрезмерных начислений по этому конкретному тарифу. Но разница между этим диапазоном полномочий и теми, на которые претендовала Комиссия в течение десяти лет, была просто в следующем: что при первоначальном толковании закона Комиссия не только решала, были ли тарифы неправильными; она также предписывала средство правовой защиты, издавая приказ о том, какие тарифы были правильными, полагая, что они будут обеспечены судами. Даже полномочие предписывать максимальные тарифы не осталось у Комиссии после этого толкования. Единственным действием, открытым для нее, было бы объявлять один тариф за другим неразумным, пока перевозчики не были бы приведены к условиям. Ее неадекватность как практического средства правовой защиты была главным фактором, приведшим к принятию нового закона 1906 года.

Не следует предполагать, что Верховный суд в решении о максимальных грузовых тарифах намеревался сделать Комиссию совершенно излишним органом. Но ее функции, как изложено в следующей цитате из мнения, провозгласили принятие совершенно иной политики в отношении общественного контроля над тарифами, чем та, которая проводилась до сих пор. Была ли она адекватна для цели, которую имели в виду, станет ясно, как только что было замечено, из последующего хода событий.

«Но разве у комиссии нет функций для выполнения в отношении вопроса тарифов, нет полномочий делать какой-либо запрос в отношении этого? Бесспорно, есть, и самые важные обязанности в отношении этого вопроса. Она заряжена общей обязанностью расследовать управление бизнесом железнодорожных компаний и держать себя в курсе того, каким образом то же самое ведется, и имеет право принуждать к полной и исчерпывающей информации о том, каким образом такие перевозчики совершают свой бизнес. И, с этим знанием, она заряжена обязанностью видеть, что нет нарушения положения о длинных и коротких перевозках; что нет дискриминации между индивидуальными грузоотправителями, и что ничего не делается, ребейтом или любым другим устройством, чтобы дать предпочтение одному против другого; что никакие чрезмерные предпочтения не даются одному месту или местам или индивидууму или классу индивидуумов, но что во всем этом равенство права, которое является великой целью закона о межштатной торговле, должно быть обеспечено всем грузоотправителям. Она должна также видеть, что та огласка, которая требуется разделом 6, соблюдается железнодорожными компаниями. Удержание железнодорожных компаний в строгом соответствии со всеми этими законодательными положениями и обеспечение исполнения всех этих положений стремится... как к разумности, так и к равенству тарифа, как это предусмотрено законом о межштатной торговле».

Надиром государственного регулирования на тот момент стал ноябрь 1897 года — через шесть месяцев после вынесения решения по делу о максимальных грузовых тарифах (Maximum Freight Rate decision). Второе заключение Верховного суда США по делу Alabama Midland (Трой) одним ударом практически аннулировало положение о длинных и коротких перевозках.

«В сочетании с другими решениями, определяющими полномочия Межштатной торговой комиссии, нынешнее решение, как мне кажется, во многом делает эту комиссию бесполезным органом для всех практических целей и сводит на нет многие важные задачи, которые должны были быть решены различными постановлениями Конгресса, касающимися межштатной торговли. Комиссия была создана для защиты общественности от ненадлежащей практики транспортных компаний, занимающихся торговлей между отдельными штатами. Правда, за ней оставили право составлять отчеты и выступать с протестами. Но судебное толкование лишило ее полномочий предпринимать какие-либо эффективные действия».

Толкование положения о длинных и коротких перевозках применительно к конкретным случаям Межштатной торговой комиссией было впервые сформулировано в решении, известном как дело Louisville & Nashville. Сразу после принятия закона в комиссию поступило множество ходатайств от перевозчиков со всей страны с просьбой освободить их от действия этого положения, которое запрещало взимать большую плату за меньшее расстояние, чем за перевозку по той же линии между более удаленными пунктами. Политика, изложенная в решении по делу Louisville & Nashville, оглашенном судьей Кули, практически оставалась неизменной до настоящего времени. Эта железнодорожная компания, эксплуатирующая линию, параллельную Миссисипи, а также пересекаемую в различных точках ее притоками, утверждала, что наличие водной конкуренции вынуждает устанавливать тарифы до всех конкурентных пунктов ниже, чем тарифы, которые могли бы быть установлены до местных и промежуточных станций. Она утверждала, что приведение ее местных тарифов к низкому уровню, необходимому в конкурентных пунктах, окажется катастрофическим с точки зрения доходов. Спорным моментом было толкование фразы «при существенно схожих обстоятельствах и условиях», которая, согласно формулировке Закона, была необходима для того, чтобы запрет на меньшую плату за более длинную перевозку вступил в силу. Не вдаваясь в детали этого решения, в ходе которого подробно обсуждались природа железнодорожной конкуренции и тарифообразования, а также законодательная история этого положения Закона, достаточно отметить выводы. Они заключались в следующем: во-первых, запрет на взимание большей платы за более короткое расстояние, чем за более длинное по той же линии в одном и том же направлении, при условии, что более короткое расстояние включено в более длинное, ограничивался случаями, когда обстоятельства и условия были существенно схожими; во-вторых, перевозчики могли в первом приближении судить о сходстве или несходстве обстоятельств; но, в-третьих, это суждение не было окончательным, а подлежало пересмотру Комиссией и судами. Пожалуй, самым важным моментом, однако, было определение условий, которые составляли такие несхожие обстоятельства и условия, которые давали перевозчику право взимать меньшую плату за более длинную перевозку, чем за более короткую. Такими условиями были наличие водной конкуренции; наличие других железных дорог, не подпадающих под действие закона; и «редкие и особые» случаи конкуренции между железными дорогами, подпадающими под действие закона. Комиссия также придерживалась руководящего принципа при толковании этого положения, согласно которому не должно проводиться различий между местными перевозками и так называемыми сквозными перевозками; а также что расходы, понесенные перевозчиком, не будут признаваться фактором, если только они не подпадают под случай, уже упомянутый как «редкий и особый». Кроме того, желание поощрить производство или создать деловые или торговые центры не признавалось веской причиной для требования освобождения от запрета, содержащегося в Законе.

Ведущее решение Межштатной торговой комиссии, упомянутое выше, было вынесено в 1887 году. Только в октябре 1892 года возникло первое серьезное вмешательство посредством судебного толкования в судах Соединенных Штатов. Первым было так называемое решение по делу об «отдельной и независимой линии». Это дело возникло в связи с иском о возврате 225 долларов в качестве переплаты за кукурузу, отправленную неким Осборном из Скрантона, штат Айова, в Чикаго. Утверждалось, что тарифы были несправедливыми и необоснованными, поскольку они превышали тарифы, взимаемые из Блэра, штат Небраска, пункта, более удаленного от Чикаго. Апелляционный суд США в Сент-Поле отменил решение нижестоящего суда, постановив, что более низкий тариф из Блэра, с которым сравнивался тариф из Скрантона, не был тарифом до Чикаго, а являлся частью согласованного сквозного тарифа до Нью-Йорка и других восточных пунктов. Согласно этому толкованию, совокупная плата за более длинное расстояние от Блэра до Нью-Йорка была не ниже, чем плата за более короткое расстояние от Скрантона до Чикаго. До этого момента решение соответствовало предыдущему толкованию судов и Комиссии, которые неизменно придерживались мнения, что часть совместного сквозного тарифа не может сравниваться с местными или индивидуальными тарифами при определении того, что составляет тариф за более короткую или более длинную перевозку. Однако это решение пошло дальше и тем самым глубоко повлияло на последующее толкование закона. Оно перешло к определению слова «линия», как оно используется в Законе, постановив, что совместная линия, образованная двумя дорогами, полностью независима от двух линий, представленных отдельными дорогами, взятыми по отдельности. Истолкованное таким образом, решение далее гласило, что общий совместный тариф по двум дорогам, не являясь тарифом по «одной и той же линии», может, вопреки четвертому разделу Закона, быть не только таким же низким, но даже ниже, чем местный тариф любой из них. Эффект этого решения, очевидно, заключался в том, чтобы позволить железной дороге участвовать в соглашениях о перевозках для сквозной транспортировки грузов; и тем самым юридически стать линией, отдельной и независимой от той же физической собственности, когда она занимается перевозкой грузов по своей собственной линии. Более того, посредством каждого контракта на сквозную перевозку грузов с различными перевозчиками дорога становилась отдельной и независимой линией в глазах закона. На одном комплекте рельсов могло существовать столько линий, сколько было соглашений о перевозках для сквозной транспортировки грузов между конечными пунктами.