«Человеческая природа в политике»

Эти соображения были усвоены мной благодаря моему опыту столкновения с наименее отдаленным приближением к пропорциональному представительству, которое когда-либо фактически принималось в Англии. В 1870 году лорд Фредерик Кавендиш убедил Палату общин принять «множественное голосование» на выборах в школьные советы. Я вел борьбу на трех выборах в Лондонский школьный совет в качестве кандидата и еще на двух — в качестве политического работника. В Лондоне юридическое устройство заключалось в том, что каждому избирателю в одиннадцати крупных районах давалось около пяти или шести голосов, а району выделялось такое же число мест. В провинциях городу или приходу выделялось от пяти до пятнадцати мест. Избиратель мог отдать «плюс» — все свои голоса за одного кандидата или распределить их по своему усмотрению среди любого их числа.

Это оставляло местным организаторам как в Лондоне, так и в провинции две возможности. Они могли объединить список партийных кандидатов в каждом районе в узнаваемую сущность вроде американского «билета» и убеждать всех избирателей голосовать по партийной линии за либеральную или консервативную «восьмерку», «пятерку» или «тройку». Если они поступали так, они избавлялись от хлопот, связанных с любой серьезной попыткой просветить избирателей относительно индивидуальных личностей членов списка. Либо они могли фактически аннулировать закон о множественном избирательном праве, разбить округ путем добровольного соглашения на одномандатные участки и потратить недели выборов на то, чтобы сделать одного кандидата от каждой партии известным в каждом участке. Первый метод обычно принимался в провинциях и имел все достоинства и недостатки с партийной точки зрения французского метода закрытых списков (scrutin de liste). Второй метод применялся в Лондоне и, возможно, способствовал тому, что лондонские выборы в большей степени, чем это было бы в противном случае, зависели от личных качеств отдельных кандидатов. Какая бы система ни принималась партийными лидерами, на практике ее придерживались почти все избиратели, за исключением хорошо организованных католиков, которые голосовали за Церковь, а не за конкретное лицо, и тех, кто отдавал все свои голоса за представителей особых интересов учителей или завхозов школ.

Если предложение лорда Кортни будет принято на парламентских выборах, то в силу накала партийных страстей всеобщим станет использование именно «билетной» системы. Каждый избиратель принесет в кабину для голосования печатный экземпляр избирательного бюллетеня с проставленными номерами 1, 2, 3 и т. д. в соответствии с решением своей партийной организации и перенесет эти номера на чистый официальный бланк. Иными словами, важнейшим фактом, от которого будут зависеть партийные тактики при схеме лорда Кортни, является не то, что голоса в конечном итоге будут суммироваться так или иначе, а то, что от избирателя потребуется расставить по порядку больше имен, чем найдется времени в ходе выборов, чтобы превратить их для него в реальных людей.

Лорд Кортни, выступая при чтении второго чтения своего законопроекта о муниципальном представительстве в Палате лордов, противопоставил предложенную им систему той, которая применяется на выборах в советы лондонских боро, в соответствии с которой каждому избирательному округу (ward) выделяется определенный ряд мест, а избиратель может отдать по одному голосу без указания предпочтения такому же числу кандидатов. Верно, что избирательный аппарат лондонских боро — худший из всех, что можно найти где-либо в мире за пределами Америки. У меня перед глазами лежит моя партийная карточка для голосования, инструктирующая меня, как голосовать на последних выборах в совет в моем нынешнем боро. В моем округе нужно было заполнить шесть мест, а кандидатов было пятнадцать. Я проголосовал так, как мне велела моя партийная организация, отдав по одному голосу за шесть имен, ни одно из которых, насколько я помнился, не видел раньше. Если бы нужно было заполнить одно место и, скажем, имелось три кандидата, я бы выяснил достаточно по крайней мере об одном кандидате, чтобы подать более или менее независимый голос; и местные партийные комитеты знали бы, что я и другие поступят именно так. Тогда каждая партия распространила бы портрет и печатный отчет о своем кандидате и его принципах и имела бы веский мотив выбрать абсолютно безупречную личность. Но я не мог уделить время, необходимое для формирования реального мнения о пятнадцати кандидатах, которые не предоставили о себе никакой информации. Поэтому я, как и, вероятно, двадцать девять из каждых тридцати голосовавших в боро, проголосовал по «прямому билету». Если по какой-то причине партийный комитет помещал — используя американизм — «желтую собаку» среди списка имен, я голосовал за «желтую собаку».

При системе лорда Кортни мне пришлось бы голосовать по тому же билету, обладая тем же объемом знаний, но я переписывал бы другие отметки со своей партийной карточки. Иными словами, при допущении, что каждое имя в длинном бюллетене представляет собой индивида, известного каждому избирателю, между предложенной лордом Кортни системой и существующей системой в лондонских боро существовала бы колоссальная разница. Но если на самом деле имена в каждом случае представляют собой лишь имена, между функционированием обеих систем до подсчета голосов нет никакой существенной разницы.

Если бы единственной целью выборов было обнаружение и фиксация точной пропорции электората, готового голосовать за кандидатов, выдвинутых различными партийными организациями, схему лорда Кортни можно было бы принять целиком. Но английский опыт, как и более продолжительный опыт Америки, показал, что личность выдвинутого кандидата по меньшей мере так же важна, как и его партийная принадлежность, и что парламент из хорошо подобранных членов, которые довольно приблизительно представляют мнение нации, лучше парламента из дурно подобранных членов, которые с точки зрения их партийных ярлыков представляют собой, цитируя лорда Кортни, «дистиллят, квинтессенцию, микрокосм, отражение общности».

Для лорда Кортни многомандатный округ, допускающий широкий выбор, и преференциальный голос, позволяющий в полной мере использовать этот выбор, являются одинаково существенными частями его плана; и этот план вскоре станет предметом серьезного обсуждения, поскольку парламент в связи с подъемом Лейбористской партии и недавним распространением «трехсторонних» состязаний вскоре будет вынужден заняться этим вопросом. Тогда будет интересно посмотреть, продвинулось ли растущее вытеснение старого абсолютного и логического способа мышления о выборах новым количественным и психологическим способом достаточно далеко для того, чтобы Палата общин смогла различить эти два пункта. Если да, то они примут передаваемый голос и тем самым преодолеют трудность трехсторонних выборов, сохранив при этом одномандатные округа и, вместе с тем, возможность сделать личность кандидата известной всем его избирателям.

Дальнейшим следствием того, как мы начинаем мыслить об избирательном процессе, является то, что начиная с 1888 года парламент при реконструировании системы местного самоуправления Англии неуклонно сокращал число выборов с явно выраженной целью повышения их эффективности. Акты о местном самоуправлении 1888 и 1894 годов стерли с лица земли тысячи выборов в советы по благоустройству, похоронные бюро (Burial Boards), приходские собрания (Vestries) и т. д. В 1902 году были упразднены избираемые раздельно школьные советы, и можно не сомневаться, что опекуны бедных (Guardians of the Poor) вскоре последуют за ними. Сельские приходские советы, созданные в 1894 году и представлявшие собой возвращение Либеральной партии к более старому типу демократической мысли, потерпели неудачу и будут либо упразднены, либо останутся неэффективными, поскольку им не передадут никаких реальных административных полномочий. Но если опустить сельские районы, житель «городского боро» вскоре будет голосовать только за парламент и свой совет боро, тогда как житель Лондона, городского округа или боро, не являющегося графством, будет голосовать только за парламент, свое графство и совет своего округа или боро. В среднем ни от того, ни от другого не потребуется голосовать чаще одного раза в год.

В Америке замечается сходная тенденция к избирательной концентрации как средству повышения избирательной ответственности. В Филадельфии я обнаружил, что эта концентрация приобрела форму, которая, как мне показалось, объясняется довольно элементарной количественной ошибкой в психологии. В силу того факта, что реформаторы думали лишь об экономии политических сил и игнорировали ограничения политического знания, на один день было объединено столько выборов, что показанный мне филадельфийский «бюллетень-простыня» (blanket-ballot) с его параллельными колонками партийных «билетов» содержал около четырехсот имен. Получившиеся последствия для кадрового состава филадельфийской политики были столь же очевидны, сколь и плачевны. В других американских городах, однако, концентрация часто принимает форму упразднения многих избираемых советов и должностных лиц и замены их единым избираемым мэрoм, который управляет городом через назначаемые комиссии и чью личность, как надеются, удастся сделать известной в ходе выборов всем избирателям, а потому она должна всерьез учитываться теми, кто его выдвигает. Снова можно было заметить растущую тенденцию подменять абсолютный и логический взгляд на избирательный процесс количественным и психологическим в ходе дебатов в Палате общин по поводу претензии, выдвинутой Палатой лордов в 1907 году на право навязывать всеобщие выборы (или референдум) в любой момент, который они сочтут выгодным для себя. Например, мистер Герберт Сэмюэл утверждал, что эта претензия, если ее удовлетворить, даст еще большее преимущество в политике электоральным силам богатства, действующим в даты, тщательно выбираемые Палатой лордов, как напрямую, так и через контроль над прессой. Один лишь лорд Роберт Сесил, чей склад ума является историческим в худшем смысле этого слова, возразил: «Что за комментарий к „воле народа“!», — и счел почему-то неправомерным, что мистер Сэмюэл не защищает демократию в соответствии с философией Томаса Пейна, дабы иметь возможность ответить в стиле Каннинга. Нынешняя распря между двумя палатами действительно может привести к дальнейшему шагу в общественном контроле над методами производства политического мнения путем замены внезапных партийных роспусков в моменты национального возбуждения всеобщими выборами, происходящими через регулярные интервалы времени.

Но в избирательном процессе, как и во многих других случаях, не приходится надеяться, что эти медленные и полусознательные изменения в общем интеллектуальном отношении окажутся достаточными для того, чтобы подсказать и довести до конца все те улучшения механизма, которые необходимы для преодоления наших нарастающих трудностей, если они не будут ускорены осознанной целью. Во время моего последнего участия в выборах в Лондонский совет мне довелось провести полчаса перед закрытием голосования на одном из избирательных участков в крайне бедном районе. Я наблюдал за процедурой, которая при толчее в конце имеет свойство протекать довольно беспорядочно, и в то же время думал об этой книге. Голосовавшие приходили в результате «финального сплочения» агитаторов с обеих сторон. Они входили в помещение быстрой, но нерегулярной чередой, словно их толкала вперед какая-то спешная и неисправная машина. Примерно половину из них составляли женщины с поломанными соломенными шляпами, бледными лицами и растрепанными волосами. Все они были оглушены и растеряны, будучи вырваны в экипажах или автомобилях от изготовления коробок для спичек, петель для пуговиц, дешевой мебели, из пивной или, поскольку был вечер субботы, из постели. Большинство из них, казалось, пытались в непривычной обстановке удержать в памяти имя кандидата, за которого, как им напомнили у дверей, им предстояло отдать голос. Некоторые были пьяны, а один человек, являвшийся, по-видимому, моим сторонником, вцепился мне в шею, пытаясь рассказать о каком-то смутно грандиозном факте, который ускользал от его речевых возможностей. Я очень хотел победить и был склонен думать, что победил, но главным моим чувством было глубокое убеждение в том, что это нельзя принимать даже за сносно удовлетворительный метод формирования правительства для города с пятимиллионным населением и что ничто меньшее, чем осознанное и решительное столкновение со всей проблемой формирования политического мнения, не позволит нам улучшить его.

Кое-что можно было бы сделать, и, возможно, будет сделано в ближайшем будущем, чтобы покончить с наиболее убогими деталями английской предвыборной борьбы. Пивные можно было бы закрывать в день выборов как для предотвращения пьянства и случайного угощения, так и для создания атмосферы сравнительной серьезности. Жаль, что мы не можем проводить выборы в воскресенье, как это делается во Франции. Тогда избиратели приходили бы на участки после двадцати или двадцати четырех часов отдыха, и их собственные мысли обрели бы некоторую способность заявлять о себе даже в присутствии агитатора, чья суетливая энергия ныне неизбежно доминирует над уставшими нервами людей, только что закончивших свой рабочий день. Ощущение моральной ответственности, полусознательно ассоциирующееся с религиозным использованием воскресного дня, также оказалось бы столь ценным подспорьем для размышлений, что даже самый убежденный антиклерикал мог бы рискнуть и смириться с тем шансом, что это усилит политическое влияние церквей. Может перестать быть верным, что в Англии христианский день отдыха, несмотря на зафиксированный протест основателя христианства, все еще слишком обременен традициями доисторического табу, чтобы быть доступным для самого торжественного акта гражданственности. Возможно, вновь удастся придать избирательному участку часть достоинства зала суда, а если нет лучших зданий, по крайней мере очистить и украсить те убогие школьные классы, что используются сейчас. Но подобные улучшения внешней среды в день выборов, сколь бы желательными они ни сами по себе, способны дать лишь незначительный эффект.

Некоторые авторы утверждают или дают понять, что все трудности в функционировании избирательного процесса исчезнут сами собой по мере приближения людей к социальному равенству. Те, кто сейчас богат, обретут, по их мнению, ни мотива для коррупционных предвыборных расходов, ни излишков денег на их осуществление; в то время как женщины и рабочие, ныне лишенные избирательных прав или политически пассивные, принесут в политику свежую струю неиспорченного импульса.

Если наша цивилизация должна выжить, большее социальное равенство действительно обязано прийти. Люди не станут продолжать мирно жить вместе в огромных городах в условиях, невыносимых для любого чувствительного ума — как среди тех, кто извлекает из них выгоду, так и среди тех, кто от них страдает. Но никто из тех, кто близок к политическим фактам, не может верить, что непосредственным следствием либо большего равенства, либо расширения избирательного права станет устранение всех моральных и интеллектуальных трудностей в политической организации.

Простое численное увеличение числа лиц в Англии, интересующихся политикой, само по себе действительно привнесло бы новый и сложный политический фактор. Активные политики в Англии, те, кто принимает участие в политике помимо голосования, в настоящее время составляют ничтожное меньшинство. Не так давно я должен был выступать на предвыборном собрании и, получив неверные указания относительно места проведения встречи, оказался в незнакомом районе Северного Лондона, будучи вынужден расспрашивать жителей, пока не отыщу адрес либо зала собраний, либо комитета партии. Долгое время мои поиски были безуспешными, но в конце концов извозчик, ехавший домой к чаю, подсказал мне, что на его улице живет молочник, который «является политиком и будет знать». В Лондоне насчитывается семьсот тысяч парламентских избирателей, и, по информации человека, находящегося в наилучшем положении для того, чтобы это знать, можно с уверенностью сказать, что менее десяти тысяч человек фактически посещают ежегодные собрания районных отделений различных партий и что не более тридцати тысяч являются членами партийных ассоциаций. Разделение труда, которое закрепляет политику за особой классовой прослойкой энтузиастов, на которых многие соседи смотрят как на блаженных мешающих всем активистов, в большинстве других регионов Англии за пределами Лондона зашло не столь далеко. Но ни в одном графстве Англии, насколько мне известно, число лиц, по-настоящему активных в политике, не достигает десяти процентов электората.

По-моему, имеются признаки того, что это положение вскоре перестанет быть верным. Английский Закон об элементарном образовании был принят в 1870 году, и начальные школы можно считать достигшими достаточной эффективности к 1880 году. Те, кто поступил в них в возрасте шести лет на тот момент, сейчас достигли тридцати четырех лет. Статистика производства и продажи газет и дешевых книг, а также пользования бесплатными библиотеками показывает, что более молодые рабочие и работницы в Англии читают во многом больше, чем их родители. Это, а также общий рост интеллектуальной активности в наших городах, частью которого это является, вполне вероятно, приведет по мере того, как социальный вопрос в политике станет серьезнее, к широкому росту интереса к выборам. Если так, те небольшие группы мужчин и женщин, которые ныне управляют тремя английскими партиями в местных избирательных округах, обнаружат, что они затоплены тысячами сторонников, которые будут настаивать на участии в выборе кандидатов и формировании программ. Это приведет к значительному росту сложности процесса, посредством которого назначаются совет, исполнительный орган и должностные лица каждой местной партийной ассоциации. Парлямeнт действительно может оказаться вынужденным, подобно тому как к этому были вынуждены многие американские штаты, принять серию актов для предотвращения мошенничества во внутреннем управлении партий. Тогда рядовой гражданин обнаружит — гораздо более очевидно, чем в настоящее время, — что эффективное использование его избирательной власти предполагает не только отметку в избирательном бюллетене в день выборов, но и активное участие в той работе по назначению и контролю партийных комитетов, от которой многие люди, чьи мнения ценны для государства, содрогаются с инстинктивным ужасом.

Но важнейшие трудности, порождаемые расширением политического интереса с очень малой до крупной фракции населения, будут касаться скорее политического мотива, чем политического механизма. Удивительно, что ранние английские демократы, полагавшие, будто индивидуальная выгода будет единственной движущей силой в политике, исходили из предположения — даже не осознавая природы собственного допущения, — что представитель, если он избирается на короткий срок, неизбежно почувствует свою собственную выгоду тождественной выгоде общества. В настоящее время существует вполне достаточный запас людей, чьи воображение и симпатии достаточно быстры и широки, чтобы побудить их взяться за тяжкий труд неоплачиваемой предвыборной борьбы и администрирования ради общего блага. Но каждый организатор выборов знает, что этот запас никогда не бывает больше достаточного, а оплата труда членов парламента, хотя она и позволила бы выдвинуться людям доброй воли, ныне отсеченным, также сделала бы возможным более сильное проявление менее достойных мотивов. Концентрация как административной, так и законодательной работы в руках Кабинета министров, хотя она и ведет к экономии времени и усилий, делает Палату общин с каждым годом все менее интересным местом; и в последнее время депутаты часто выражали мне искреннюю тревогу в связи с тем, что кадровый состав Палаты может серьезно ухудшиться.

Главная непосредственная опасность в случае двух старых партий заключается в том, что в силу растущих расходов на предвыборную борьбу и растущего влияния законодательства на торговлю и финансы возрастающая доля членов и кандидатов может набираться из среды «пробивных» дельцов-учредителей компаний и финансистов. Лейбористская партия, с другой стороны, способна опираться на обильный запас неподдельного общественный духа, и ее трудности в этом отношении будут проистекать не из расчетливого индивидуального эгоизма, а из социальной и интеллектуальной среды жизни рабочего класса. Последние двадцать лет я был связан — в течение ряда лет непрерывно, а затем периодически — с английскими рабочими-политиками. Мне казалось, что они в массе своей обладали огромным преимуществом в силу того факта, что определенные реальные вещи жизни были для них реальностью. Например, именно «классово сознательные» рабочие в Англии, как и на Континенте, служат главным оплотом против ужасов всеобщей европейской войны. Но по мере роста их численности и ответственности им, полагаю, придется усвоить несколько довольно суровых уроков касательно интеллектуальных условий представительного правления в широких масштабах. Городской рабочий живет в мире, в котором ему крайне трудно выбирать себе товарищей. Если он обладает экспансивным темпераментом — а именно такие люди становятся политиками, — он должен принимать своих напарников по цеху и соседей по многоквартирному дому такими, какими он их находит, причем видит он их на очень близком расстоянии. Поэтому социальной добродетелью, которая является почти необходимостью его существования, выступает добродушная терпимость к недостаткам среднестатистической человеческой природы. Он остро осознает шаткость собственного промышленного положения, привык оказывать и принимать помощь и крайне не желает «лишать» кого-либо его рабочего места. Его родители и прародители читали очень мало, и он воспитывался в доме, где было немного книг. Если по мере взросления он сам не читает, вещи, лежащие за пределами его непосредственного наблюдения, имеют свойство казаться ему довольно туманными, и у него легко вызвать подозрение к тому, чего он не понимает. Если же, с другой стороны, он начинает читать, будучи уже взрослым человеком, слова и идеи обретают для него некий абстрактный и резко очерченный характер реальности в области, далекой от его повседневной жизни.

Между тем первой добродетелью, требующейся в управлении, является привычка осознавать, что вещи, существование которых мы выводим из чтения, столь же важны, как и вещи, наблюдаемые нашими органами чувств; например, способность просматривать список кандидатов на должность и взвешивать квалификацию человека, которого ты никогда не встречал, по тому же стандарту, что и квалификацию человека, которого ты встретил и который тебе понравился или которого ты пожалел накануне; или способность принимать решения об улучшении с полным беспристрастием между округом, о котором ты знаешь по карте, и округом, который ты видишь каждое утро. Если представитель, избранный управлять обширной территорией, позволяет личным знакомствам и симпатиям влиять на свои решения, то на эти знакомства и симпатии будут строить планы и эксплуатировать их те, у кого есть собственные цели для достижения. Та же трудность возникает в вопросах дисциплины, где интересы неведомых тысяч людей, которые пострадают от некомпетентности чиновника, должны сопоставляться с интересами известного чиновника, который пострадает от наказания или увольнения; равно как и в тех многочисленных случаях, когда рабочему приходится сопоставлять смутно осознаваемые интересы общего потребителя со своей глубокой симпатией к товарищам по ремеслу.

Политический риск, проистекающий из этих фактов, в настоящее время не слишком велик в парламентской Лейбористской партии. Рабочие, направленные в парламент, до сих пор были, как правило, людьми отборного интеллекта и морали и обладали значительным политическим опытом. Но успех или неудача любой схемы, нацеленной на социальное равенство, будет зависеть главным образом от ее реализации местными органами, в которые рабочему классу неизбежно придется направлять людей с менее исключительными способностями и опытом. Мне самому никогда не доводилось заседать в выборном местном органе, большинство членов которого составляли бы лица, получающие недельную заработную плату. Но я беседовал с людьми как рабочего, так и среднего происхождения, которые находились в таком положении. То, что они говорят, подтверждает то, что я вывел из собственных наблюдений: в подобном органе обнаруживается высокий уровень энтузиазма, сочувствия и готовности трудиться в сочетании с трудностью поддержания достаточно строгого стандарта при обращении с групповыми интересами и официальной дисциплиной.

Рассказывают, что в таком органе многим членам трудно осознать, что подход, при котором благонамеренный человек может распоряжаться своими личными расходами — например, продолжать оказывать покровительство довольно неэффективному лавочнику лишь потому, что у того большая семья, или отказываться оспаривать счет из неприязни к приписыванию дурных мотивов, — оказывается губительным, если его применять при расходовании крупных сумм, доверенных публичному органу. Порой наблюдаются даже, как узнаешь, проявления той добродушной и не имеющей злого умысла распущенности в трате публичных денег, которая имела столь катастрофические последствия в Америке и которая столь легко поддается эксплуатации со стороны тех, у кого привычка давать и брать личные одолжения ожесточилась до систематического мошенничества. Когда один из опекунов Уэст-Хэма два года назад покончил жизнь самоубийством после предъявления обвинений в коррупции, газета Star направила туда репортера, который заполнил новостью целую колонку. «Его смерть, — сообщали нам, — лишила район неутомимого общественника. Совет графства, Совет опекунов и либеральные интересы — все они занимали его досуг». «Один из его друзей», как описывается, говорил репортеру Star: «Вам не нужно далеко ходить, чтобы узнать о его великодушном дружелюбии. Бедняки из работного дома будут сильно по нему скучать». Когда продираешься сквозь груды свидетельств об американской муниципальной коррупции, эта фраза о «великодушном дружелюбии» заставляет содрогнуться.

Ранняя история кооперативного и профсоюзного движений в Англии полна жалостных примеров подобного рода неудач, и оба движения показывают, как постепенно может выстраиваться новый и более строгий идеал. Но подобный идеал не возникнет сам по себе без усилий и должен являться частью сознательной организованной мысли каждого поколения, если он призван быть постоянно эффективным.

В прошлом эти трудности указывались главным образом противниками демократии. Но если демократии суждено преуспеть, они должны быть откровенно осмыслены самими демократами; точно так же, как именно инженер, пытающийся построить мост, а не владелец паромной переправы, выступающий против любого моста вообще, обязан рассчитывать нагрузку, которую выдержат материалы. Инженер, когда он желает увеличить запас прочности в своих планах, рассматривает как факторы в рамках одной и той же количественной проблемы как химические средства, с помощью которых он может укрепить свои материалы, так и конструктивные изменения, посредством которых нагрузка на эти материалы может быть уменьшена. Точно так же те, кто стремится увеличить запас прочности в нашей демократии, должны оценивать, не имея никаких иных стремлений, кроме как прийти к истине, как степень, в которой политическая сила отдельного гражданина может в любое заданное время реально возрасти благодаря моральным и образовательным изменениям, так и возможность сохранения, расширения или изобретения таких элементов в структуре демократии, которые способны предотвратить превращение требований к нему в непосильные для его сил.

ГЛАВА III

ОФИЦИАЛЬНАЯ МЫСЛЬ

Очевидно, однако, что лица, избираемые при любой мыслимой системе представительства, не могут выполнять всю работу управления самостоятельно.

Если все выборы проводятся в одномандатных округах такого размера, который достаточен для обеспечения хорошего запаса кандидатов; если число выборов таково, что оставляет политическим работникам надлежащий интервал для отдыха и размышлений между кампаниями; если каждый выборный орган обладает территорией, достаточной для эффективного администрирования, числом членов, достаточным для комитетской работы и не слишком большим для дебатов, и обязанностями, достаточно важными, чтобы оправдать усилия и расходы на борьбу, — тогда можно принять цифру примерно в двадцать три тысячи в качестве оптимального числа мужчин и женщин, подлежащих избранию нынешним населением Соединенного Королевства, то есть чуть менее одного человека на каждые две тысячи населения.

Эта пропорция зависит главным образом от факторов в психологии избирателей, которые будут меняться очень медленно, если вообще будут меняться. В настоящее время объем работы по управлению стремительно увеличивается и, по-видимому, продолжит увеличиваться. Если так, число выборных лиц, приходящихся на каждую единицу работы, должно неизбежно сокращаться. Число лиц, избираемых ныне в Соединенном Королевстве (включая, например, членов приходских советов сельских приходов и Общий совет лондонского Сити), разумеется, превышает мою оценку, хотя оно было сильно уменьшено актами 1888, 1894 и 1902 годов. Однако в силу того обстоятельства, что округа и полномочия все еще распределены несколько неэкономно, оно представляет собой меньшую реальную рабочую силу, чем та, что была бы обеспечена моим планом.

С другой стороны, число лиц (исключая армию и флот), указанных в переписе населения 1901 года в качестве профессионально занятых в центральном и местном управлении Соединенного Королевства, составляло 161 000 человек. Это число определенно возросло с 1901 года нарастающими темпами и состоит из лиц, которые уделяют своей работе в среднем по меньшей мере в четыре раза больше часов в неделю, чем можно ожидать от рядового выборного члена.

Каково должно быть соотношение между этими двумя корпусами — двадцатью тремя тысячами выборных и, скажем, двумястами тысячами невыборных лиц? Для начала, должны ли выборные члены иметь свободу назначать невыборных чиновников так, как им вздумается? Большинство американских политиков времен Эндрю Джексона и значительное число американских политиков сегодня сочли бы, например, в качестве прямого следствия из демократических принципов, что избранный конгрессмен или сенатор от округа или штата имеет право выдвигать местных федеральных чиновников. В этом методе, как он мог бы признать, есть определенный риск, но риск этот, как он стал бы утверждать, вовлечен во всю схему демократии, а преимущества демократии в целом перевешивают ее недостатки.

Наша политическая логика в Англии никогда не была столь элементарной, как американская, и наша вера в нее не отличалась столь непреклонным характером. Поэтому большинство англичан не испытывают чувства нелояльности к демократической идее, признавая, что небезопасно позволять эффективности чиновников зависеть от личного характера отдельных представителей. На всеобщих выборах 1906 года по меньшей мере в двух английских округах (одном либеральном, а другом консервативном) были избраны кандидаты, чья личная несостоятельность была, по мнению большинства людей, доказана свидетельскими показаниями, данными в судах. Ни один из округов заметно не отличался от среднего уровня в каком-либо отношении. Факты были хорошо известны, и в каждом случае несколько обладающих гражданским духом избирателей предпринимали попытку расколоть партийный голос, но оба кандидата добились успеха с большим перевесом голосов. Боро Кройдон находится в социальном и интеллектуальном отношении значительно выше среднего уровня, но мистер ДЖабец Бальфур представлял Кройдон в течение многих лет, пока не был приговорен к каторжным работам за мошенничество. Ни один человек ни в одном из этих трех случаев не пожелал бы, чтобы заседающий депутат назначал, скажем, почтмейстеров или сборщиков внутренних налогов для своего округа.

Но хотя аргументы против назначения чиновников отдельными представителями ясны, вопрос о том, какую роль должен играть любой выборный орган в целом в назначении служащих ему чиновников, гораздо сложнее и не может обсуждаться без рассмотрения того, какими должны быть относительные функции чиновников и представителей после того, как назначение состоялось. Стремимся ли мы сделать выборы как в действительности, так и в конституционной теории единственным основанием политической власти, или же мы желаем, чтобы невыборные чиновники оказывали определенное влияние?

Тот факт, что большинство англичан, несмотря на свой традиционный страх перед бюрократией, теперь приняли бы вторую из этих альтернатив, является одним из самых поразительных результатов нашего опыта функционирования демократии. Мы видим, что свидетельства, на основе которых должен выноситься вердикт на выборах, с каждым годом все труднее собирать и представлять, и они все дальше отстоят от непосредственного наблюдения избирателей. Мы боимся оказаться полностью зависимыми от партийных газет или предвыборных листовок в наших знаниях и потому начинаем ценить — хотя бы уже по этой причине — существование ответственной и более или менее независимой гражданской службы (Civil Service). Трудно представить себе, как мало времени прошло с тех пор, как вопросы, для решения которых мы ныне целиком полагаемся на официальную статистику, обсуждались с помощью обычных политических методов агитации и пропаганды. В первые годы царствования Георга III, в то время как население в Англии, как мы теперь знаем, росло с беспрецедентной быстротой, вопрос факта о том, растет оно или падает, приводил к ожесточенным политическим спорам. Весной 1830 года Палата общин три вечера посвятила запутанным партийным дебатам о положении в стране. Виги утверждали, что бедствие всеобщее, а тори (которые, как оказалось, были правы), — что оно местное. В 1798 или 1830 году «общественность», способная принимать участие в подобных дискуссиях, насчитывала, пожалуй, от силы пятьдесят тысяч человек. По меньшей мере десять миллионов человек должны были с 1903 года принять участие в нынешней дискуссии о реформе тарифов (Tariff Reform); и эта дискуссия выродилась бы в сущий бедлам, если бы не существование отчетов Торговой палаты (Board of Trade Returns), чьи цифры заставляли обе стороны хотя бы делать вид, что они согласовывают с ними свои аргументы.

Если бы официальные цифры не существовали в Англии или если бы они не обладали авторитетом либо не заслуживали его, трудно оценить степень политического вреда, который мог бы быть причинен за несколько лет заинтересованной и преднамеренно нечестной агитацией по какому-либо вопросу, слишком техническому для личного суждения рядового избирателя. Предположим, например, что наша гражданская служба либо слыла бы откровенно неэффективной, либо считалась бы находящейся под доминированием партийного влияния, и что неожиданно вспыхнула бы организованная и мошенническая «валютная агитация». Мощный синдикат прессы выпускает серию широко разрекламированных статей, заявляющих, что привилегии Банка Англии и закон о золотом запасе «душат британскую промышленность». Рекламные плакаты двухсот газет ежедневно клеймят «монополистов» и «золотых жучков», «ложь и фальшь» банковской отчетности и «продажных лжесвидетелей Сомерсет-Хауса». Группа финансистов, контролирующих синдикат, может заработать огромные суммы на создании более «эластичной» валюты и щедро жертвует средства в Лигу свободных денег (Free Money League), в которую входит несколько искренних теоретиков бумажных денег, ожесточившихся от презрения профессиональных экономистов. Энергичный и известный член парламента — возможно, не слишком респектабельный аристократ или кто-то, кто имеет свободное отношение к рабочему движению, которому все до сих пор опасались и никто вполне не доверял, — видит свою возможность. Он встает во главе движения, клеймит «окаменелости» и «высоколобых персон», которые в данный момент возглавляют консервативную, либеральную и лейбористскую партии одинаково, и с помощью синдиката прессы и фонда подписок «Лиги свободных денег» начинает захватывать местные ассоциации, а через них — центральный офис партии, которая в данный момент находится в оппозиции. Может ли кто-нибудь быть уверенным, что такая кампания, если ей противостоять лишь с помощью встречной агитации, не увенчается успехом, даже если ее предложения окажутся целиком мошенническими, а лидеры — столь невежественными или преступными, что они могут прийти к власти лишь путем дискредитации двух третей честных политиков в стране и замены их «пронырами», «взяточниками» («boodlers»), «халтурщиками» («grafters») и прочими видами, для которых американская политическая наука предоставила наименования? Как рядовой избиратель — садовод-овощевод, кочегар на газовом заводе или художник-акварелист — должен с помощью собственных знаний и способности к рассуждению отличать между различными призывами, с которыми к нему обращаются «реформаторы» и «сторонники безопасных денег», относительно правильной пропорции золотого резерва к выпуску банкнот: «десять процентов» на синих плакатах и «сто процентов» на желтых? Равным образом и его совесть не станет более надежным путеводителем, чем его суждение. Может быть создано «Христианское служебное крыло» Лиги свободных денег, и его совесть будет пробуждена оратором в белом галстуке, опьяненным собственным красноречием до состояния, похожего на искренность, который заимствует ту фразу о «человечестве, распятом на золотом кресте», которую мистер У. Дж. Брайан заимствовал дюжину лет назад у кого-то другого. В оптимистическом настроении можно было бы уповать на тонкую сеть доверия, посредством которой каждый человек доверяет по предметам, лежащим за пределами его собственного знания, какому-либо честному и более осведомленному соседу, который в свою очередь доверяет через несколько ступеней обученному мыслителю. Но существует ли такая личная сеть в наших огромных делокализованных городских популяциях?

Именно смутное опасение подобных опасностей, в не меньшей степени, чем чисто эгоистичные страхи привилегированных классов, сохраняет в Европе пережитки прошлых систем невзводных правительств — например, Палату лордов в Англии и монархию в Италии или Норвегии. Люди чувствуют, что в политике необходим второй оплот, состоящий из лиц, независимых от тактики формирования электорального мнения и обладающих законным правом быть услышанными. Однако политическая власть, основанная на наследственности или богатстве, на деле не защищена от заинтересованных манипуляций мнением и чувствами. Американский Сенат, ставший представителем богатства, уже поглощен той финансовой властью, существование которой зависит от искусственно созданного мнения; и наша Палата лордов стремительно движется в том же направлении. С начала истории было замечено, что любому искустному политику, задавшемуся такой целью, легче контролировать мнения наследственного монарха, чем толпы.

Подлинная «вторая палата», подлинный «конституционный противовес» в Англии обеспечиваются не Палатой лордов или монархией, а существованием постоянной гражданской службы, назначаемой по системе, не зависящей от мнения или желаний какого-либо политика, и занимающей должности до тех пор, пока ее поведение остается безупречным. Если бы такая служба была суверенной властью, как в России и в значительной степени в Индии, ей самим пришлось бы, как я утверждал в прошлой главе, вырабатывать искусство манипулирования мнением. Однако английские чиновники гражданской службы на своем нынешнем посту имеют право и обязанность заставлять слышать свой голос без необходимости добиваться торжества своей воли любыми средствами, честными или нечестными.

Создание этой службы было величайшим политическим изобретением в Англии XIX века, и, подобно другим изобретениям, оно было выработано под давлением насущной практической проблемы. Метод назначения должностных лиц Ост-Индской компании был критическим вопросом в английской политике с 1783 года. К тому времени уже стало ясно, что мы не можем постоянно позволять назначению правителей великой империи, поддерживаемой английским флотом и армией, зависеть от безответственной милости директоров Компании. Чарльз Джеймс Фокс в 1783 году со своей обычной беспечностью предложил разрубить гордиев узел, сделав назначения в Индии фактически частью обычной системы парламентского патронажа; и он вместе с лордом Нортом потерпели поражение при обсуждении своего билля об Индии не только потому, что Георг III был упрям и неразборчив в средствах, но и потому, что люди осознавали колоссальные политические опасности, таившиеся в их предложении. Этот вопрос, по сути, мог быть решен только с помощью нового изобретения. Попытка привести к присяге директоров в том, что они будут производить назначения честно, оказалась бесполезной, а требование, чтобы ставленники директоров проходили специальное обучение в Хейлибери, хотя и было более эффективным, оставляло главное зло патронажа нетронутым.

Поэтому уже в 1833 году правительственный билль, внесенный Маколеем для возобновления и пересмотра хартии Компании, содержал положение, предусматривавшее открытый конкурс на замещение должностей кадетов в Ост-Индии. [86] На какое-то время влияния директоров оказалось достаточно, чтобы предотвратить столь масштабные перемены, но в 1853 году, при очередном возобновлении хартии, система конкурса была окончательно принята, и первый открытый экзамен на должности кадетов состоялся в 1855 году.

Между тем сэру Чарльзу Тревельяну, выдающемуся британскому чиновнику в Индии, который был женат на сестре Маколея, было поручено выяснить вместе с сэром Стаффордом Норткотом метод назначения на посты в центральной гражданской службе. Его доклад появился весной 1854 года [87] и является одним из наиболее талантливых государственных документов, которые внесли столь значительный вклад в формирование английской конституции за последние два поколения. В нем демонстрировалось невыносимое влияние на кадровый состав [personnel] существовавшей службы, оказываемое системой, при которой парламентский секретарь Казначейства распределял должности на национальной гражданской службе среди тех членов парламента, чьи голоса требовалось привлечь или вознаградить, и предлагалось открыть все должности, требующие интеллектуальной квалификации, для тех молодых людей с хорошей репутацией, которые успешно выдержали конкурсный экзамен по предметам, составлявшим тогда образование джентльмена.

Но предложить членам парламента отказаться от собственного патронажа было совсем не то же самое, что просить их лишить патронажа Ост-Индскую компанию. Поэтому сэр Чарльз Тревельян перед публикацией своего предложения разослал его ряду видных лиц как внутри правительственной службы, так и за ее пределами, а в приложении напечатал их весьма откровенные ответы.

Большинство его корреспондентов сочли эту идею безнадежно неисполнимой. Это казалось вторжением в мир политики схемы причинно-следственных связей, заимствованной из другой вселенной — как если бы кто-то предложил Лондонской фондовой бирже устанавливать дневные цены с помощью молитвы и бросания жребия. Линген, например, постоянный глава Управления образования, писал: «Считая, что, по сути дела, патронаж является одним из элементов власти и отнюдь не иллюзорным; учитывая давнюю и неоценимо ценную привычку жителей нашей страны к политическим баталиям, в которых доля должностей... числится среди законных призов войны; учитывая, что в социальном плане и в делах повседневной жизни, равно как и на Даунинг-стрит, ранг и богатство (как факт, и нравится нам это или нет) держат ключи от многих вещей, и что наши способы мышления и действия исходят тысячей способов из этого предположения, — учитывая все это, я бы долго колебался, прежде чем посоветовать такую революцию в гражданской службе, какая предлагается вами и сэром Стаффордом Норткотом». [88] Сэр Джеймс Стивен из министерства по делам колоний выразился более прямо: «Мир, в котором мы живем, еще не наполовину, на мой взгляд, морализирован для принятия столь суровой моральной схемы». [89] Когда несколько лет спустя обсуждался вопрос о конкурсе на замещение офицерских должностей в индийской армии, королева Виктория (или принц Альберт через нее) возразила, что это превращает суверена в «простую пишущую машинку». [90]

Однако в 1870 году, спустя шестнадцать лет после доклада Тревельяна, Гладстон установил открытый конкурс на всей английской гражданской службе посредством постановления Тайного совета, которое практически не встретило критических отзывов и возражений; и парламентское правление Англии в одной из своих важнейших функций действительно свелось «к простой пишущей машинке».

Причины изменения политической атмосферы, сделавшего это возможным, составляют одну из интереснейших проблем английской истории. Одна причина очевидна. В 1867 году закон о реформе лорда Дерби неожиданно передал окончательный контроль над Палатой общин от «домовладельцев, платящих десять фунтов стерлингов» в боро к рабочим людям. Старые «правящие классы» вполне могли чувствовать, что патронаж, который они не могли удерживать гораздо дольше, будет в большей безопасности в руках независимой Комиссии по делам гражданской службы, толкующей подобно ослепленной фигуре Правосудия вердикт Природы, чем в руках тех устрашающих «кокусов», которые мистер Шнадхорст уже организовывал.

Однако можно усмотреть и более глубокую причину перемен, чем просто передача права голоса. Пятнадцать лет с момента Крымской войны до 1870 года были в Англии периодом широкой умственной активности, в ходе которого выводы нескольких проницательных мыслителей вроде Дарвина или Ньюмена обсуждались и популяризировались толпой журнальных авторов, проповедников и поэтов. Набирала силу концепция о том, что способность добиваться наших целей, будь то в политике или в чем-то еще, должна в конечном счете зависеть от серьезного и непрерывного мышления, а не от мнения.

Карлейль в 1850 году вопрошал, «способна ли демократия, однажды оформленная в избирательные бюллетени, снабженная урнами для голосования и тому подобным, сама по себе совершить спасительное всеобщее преображение от Иллюзорного к Реальному», и отвечал: «Ваш корабль не сможет обогнуть мыс Горн посредством превосходных планов голосования. Корабль может голосовать так и этак, на палубе и под ней, самым гармоничным и изысканно конституционным образом: чтобы обогнуть мыс Горн, корабль обнаружит набор условий, за которые уже проголосовали и которые с непреклонной суровостью установлены древними Стихийными Силами, коим совершенно безразлично, как вы голосуете. Если вы сможете путем голосования или без голосования выяснить эти условия и доблестно им подчиниться, вы обогнете мыс: если же нет — свирепые Ветры будут вечно гнать вас назад». [91]

К 1870 году урок Карлейля уже уверенно шел своим путем от парадокса к трюизму. Самым значительным отдельным фактором на этом пути стал рост естественных наук. Так, например, именно в 1870 году были собраны и изданы «Проповеди для мирян» Хаксли. Люди, которые в 1850 году не могли понять различие Карлейля между Иллюзорным и Реальным, не могли не понять сравнение Хаксли жизни и смерти с игрой в шахматы с невидимым противником, который никогда не делает ошибок. [92] И безличная наука Хаксли казалась более действенным подспорьем в плавании вокруг мыса Горна, чем личный и невозможный герой Карлейля.

Но изобретение конкурсной гражданской службы, будучи однажды созданным и принятым, выпало из сферы строгого и сложного мышления, в которой оно зародилось, и заняло свое место в нашей привычной политической психологии. Теперь мы полусознательно воспринимаем гражданскую службу как неизменный факт, чьи достоинства и недостатки должны быть приняты или отвергнуты целиком. Открытый конкурс стал посредством того же процесса принципом, который считается применимым к тем случаям, к которым он фактически применялся, и ни к каким другим. Поэтому в данный момент для плодотворного размышления над предметом нам прежде всего необходимо мысленно расчленить этот факт и вернуться в мир бесконечных возможных вариаций. Мы должны рассматривать само нововведение конкурса как варьирующееся в тысячах различных направлений и незаметными градациями переходящее в другие методы назначения; а должности, предлагаемые на конкурс, как отличающиеся каждая от всех остальных, перекрывающие те посты, для которых конкурс в той или иной форме подходит, хотя он еще и не был опробован, и соприкасающиеся в предельной точке своей кривой с теми должностями, для которых конкурс не подходит.

Как только мы начинаем этот процесс, становится очевидным один факт. Нет никаких причин, почему бы та же система не применялась к назначению должностных лиц местного самоуправления, что и к должностным лицам центрального правительства. Это поразительный пример интеллектуальной инертности английского народа, заключающийся в том, что мы никогда серьезно не рассматривали этот вопрос. В Америке термин «гражданская служба» в равной степени применяется к обеим группам должностей, и «принципы гражданской службы» понимаются как охватывающие государственные и муниципальные, а также федеральные назначения. Отделение этих двух систем в нашем сознании вполне может быть в значительной степени обусловлено простой случайностью: по историческим причинам мы называем их разными названиями. На практике же местные власти (за исключением того, что для учителей и медицинских работников требуются определенные квалификации) вольны поступать при назначениях так, как им вздумается. Быть может, полдюжины столичных и провинциальных местных органов власти приняли робкие и ограниченные схемы открытого конкурса. Но во всех остальных случаях местные гражданские служащие, которые количественно, вероятно, уже равны служащим центрального правительства, [93] назначаются на условиях, которые — если бы правительство соизволило создать следственную комиссию — обнаружили бы воспроизводство многих пороков, существовавших в патронаже центрального правительства до 1855 года.

Разумеется, было бы невозможно назначить отдельный корпус комиссаров гражданской службы для проведения отдельного экзамена по каждой местности, и возникли бы трудности из-за подбора должностных лиц органом, подотчетным исключительно центральному правительству и оторванным от местного органа, который управляет ими, выплачивает им жалование и производит их в должности после назначения. Однако подобные трудности были успешно преодолены американскими реформаторами гражданской службы, и нескольких дней напряженных размышлений хватило бы для адаптации этой системы к местным условиям Англии.

Одной из целей, преследуемых созданием конкурсной гражданской службы для центрального правительства в Англии, было предотвращение коррупции. Представителям и должностным лицам стало труднее вступать в сговор с целью обмана общественности, когда чиновник перестал быть обязанным своим назначением представителю. Если бы английский член парламента пожелал теперь извлечь выгоду из своего положения, ему пришлось бы подкупать целую череду чиновников, никоим образом не зависящих от его благосклонности, которые, возможно, страстно ненавидят сам человеческий тип, к которому он принадлежит, и которые будут обречены на позор или тюремное заключение спустя годы после того, как он потеряет свое место, если будет обнаружено какое-либо свидетельство их совместного неблаговидного деяния.

Эта предосторожность против коррупции необходима еще более явно в условиях местного самоуправления. Расходы местных органов в Соединенном Королевстве уже намного превышают расходы центрального государства и возрастают с гораздо большими темпами, в то время как тот факт, что большая часть денег расходуется на местах и сравнительно небольшими суммами, облегчает мошенничество. Английская муниципальная жизнь, как я полагаю, в целом чиста, однако мошенничество имеет место, и оно поощряется тесной связью, которая может существовать между должностными лицами и представителями. Нуждающийся или толстокожий городской советник или опекун может в любой момент искусить бедного родственника, который помогал ему на выборах и для которого он добился муниципальной должности (возможно, в результате молчаливой договоренности о том, что подобные одолжения будут разрешены его коллегам), или сам поддаться искушению с его стороны.

Железнодорожные компании в Англии также с каждым годом все больше подпадают под государственный контроль, но ни один государственный деятель никогда не пытался обеспечить в их случае, как это было сделано для Ост-Индской компании столетие назад, некий разумный стандарт чистоты и беспристрастности в назначениях и продвижении по службе. В некоторых редких железнодорожных компаниях действуют системы конкурсов для младших клерков, еще более несовершенные, чем те, что практикуются муниципалитетами; однако утверждается, что в большинстве компаний как назначения, так и продвижения по службе могут зависеть от благосклонности директоров или крупных акционеров. Мы регулируем мелочи сцепки и сигнализации на железных дорогах, но не осознаем, что безопасность общественности еще более напрямую зависит от их систем патронажа.

В какой степени следует распространять этот принцип и насколько, например, было бы возможно помешать главе крупной частной фирмы разорить полстраны, оставив управление своим бизнесом безнадежно некомпетентному родственнику — это вопрос, который зависит, помимо прочего, от способностей к политическому изобретательству, которые могут проявить мыслители-коллективисты в следующие пятьдесят лет.

Тем временем мы должны перестать рассматривать существующую систему конкурса посредством поспешного написания ответов на неожиданные экзаменационные вопросы как неизменную сущность. Эта система имеет вполне реальные преимущества. Кандидаты и их родственники чувствуют ее «справедливость». Она выявляет факты относительно относительных способностей кандидатов в некоторых важных интеллектуальных качествах, которые не способны указать никакие рекомендации и которые зачастую до прохождения проверки остаются неизвестными самим кандидатам. Но если сфера независимого отбора должна быть широко расширена, в ее методы необходимо внести большее разнообразие. В этом отношении изобретательская мысль в Англии стояла на месте со времени публикации доклада сэра Чарльза Тревельяна в 1855 году. Произошли некоторые незначительные изменения в предметах, выбранных для экзамена, но колоссальные изменения в условиях английского образования за последние полвека по большей части были проигнорированы. До сих пор считается само собой разумеющимся, что молодые англичане состоят из небольшого меньшинства, получившего практически единообразное «образование джентльмена», и значительного большинства, не получившего никакой интеллектуальной подготовки вообще. Распространение разнообразных типов средних школ, растущая специализация высшего образования и тот опыт, который накопили все университеты мира в отношении возможности проверки подлинности и интеллектуального качества «последипломных» диссертаций, не оказали никакого или почти никакого влияния.

Комиссия Плейфера 1855 [1875] года обнаружила, что небольшое число женщин использовалось для сугубо подчиненной работы в почтовом ведомстве. С тех пор женщины-машинистки и некоторое количество лучше оплачиваемых женщин были введены в другие ведомства в соответствии со случайными импульсами того или иного парламентского или постоянного руководителя; однако не было предпринято никаких систематических попыток обогатить мыслительный потенциал государства за счет использования подготовленного и терпеливого интеллекта женщин, которые ежегодно получают ученые степени в более новых университетах и «сдают экзамены на получение степени» в старых.

Для широкой же общественности принятие открытого конкурса в 1870 году казалось устраняющим всякую необходимость в дальнейших размышлениях не только о методе назначения должностных лиц, но и о системе, в рамках которой они выполняли свою работу. Рать Тайт-Барнаклов, как им дали понять, теперь должна была вымереть. Назначение должно было осуществляться по «заслугам», а оглашение результатов экзамена, подобно свадьбе в романе викторианской эпохи, должно было стать концом истории. Но в правительственном учреждении, столь же несомненно, как и в суде или лаборатории, эффективное мышление не будет осуществляться до тех пор, пока организация работы в течение всей трудовой жизни назначенных должностных лиц не обеспечит надлежащие возможности и мотивы. Однако с 1870 года организация правительственных министерств либо пущена на самотек стихийного развития ведомственных традиций в каждом отдельном ведомстве, либо изменялась (как в случае с Военным министерством) в результате кампании, направленной против одного лишь министерства. Официальные отношения, например, между меньшинством Первого дивизиона и большинством Второго дивизиона клерков в каждом ведомстве варьируются не на основе продуманного принципа, а в соответствии с мнениями и предрассудками какого-нибудь некогда доминировавшего, а ныне забытого руководителя. То же самое справедливо и в отношении связей между руководителями каждого отдела и непосредственно подчиненными им чиновниками. По крайней мере в одном ведомстве важные бумаги сначала доставляются руководителю. Его решение выносится немедленно и спускается вниз по иерархии для детальной проработки. В других ведомствах младшим сотрудникам предоставляется бесценный опыт, а старших удерживают от погружения в чиновничью рутину посредством системы, требующей, чтобы все бумаги направлялись сначала младшему сотруднику, который передает их своему старшему в сопровождении не только необходимых документов, но и собственной служебной записки с предложениями относительно официальных действий. Один из этих двух типов организации фактически должен быть лучше другого, но никто систематически их не сопоставлял.