«Демократия в Америке — Том 1»

Послы являются представителями наций, находящихся в дружественных отношениях с Союзом, и все, что касается этих особ, в некоторой степени касается всего Союза. Когда посол является стороной в иске, этот иск затрагивает благосостояние нации, и федеральный трибунал естественно призывается решить его.

Сам Союз может быть вызван в судебное разбирательство, и в этом случае было бы одинаково противно обычаям всех наций и здравому смыслу апеллировать к трибуналу, представляющему любой другой суверенитет, кроме его собственного; поэтому федеральные суды принимают к своему рассмотрению эти дела.

Когда две стороны, принадлежащие к двум разным штатам, участвуют в иске, дело не может с должным основанием быть передано в суд любого из штатов. Самое верное средство — выбрать трибунал, подобный трибуналу Союза, который не может вызвать подозрений ни у одной из сторон и который предлагает наиболее естественное, а также наиболее верное средство правовой защиты.

Когда обе стороны являются не частными лицами, а штатами, к тому же мотиву справедливости добавляется важное политическое соображение. Качество сторон в этом случае придает национальную важность всем их спорам; и можно сказать, что самая пустяковая тяжба штатов затрагивает мир всего Союза. f

f [Конституция также гласит, что федеральные суды должны решать «споры между штатом и гражданами другого штата». И здесь возник важнейший вопрос конституционного характера: распространяется ли юрисдикция, предоставленная Конституцией в делах, где штат является стороной, на иски, предъявленные против штата, а также иски, предъявленные им, или она исключительно ограничена последними. Вопрос был самым тщательным образом рассмотрен в деле Чишольм против Джорджии и был решен большинством Верховного суда в утвердительном смысле. Решение вызвало всеобщую тревогу среди штатов, и была предложена и ратифицирована поправка, согласно которой эта власть была полностью отнята в том, что касается исков, предъявленных против штата. См. «Комментарии» Стори, стр. 624, или в большом издании раздел 1677.]

Характер дела часто предписывает правило компетенции. Так, все вопросы, касающиеся морской торговли, очевидно, подпадают под юрисдикцию федеральных трибуналов. g Почти все эти вопросы связаны с толкованием международного права, и в этом отношении они существенно затрагивают Союз в его отношениях с иностранными державами. Более того, поскольку море не включено в пределы какой-либо особой юрисдикции, национальные суды могут рассматривать только дела, возникающие в морских делах.

g [Как, например, все случаи пиратства.]

Конституция включает под одной рубрикой почти все дела, которые по самой своей природе подпадают под пределы федеральных судов. Правило, которое она устанавливает, просто, но чревато целой системой идей и огромным множеством фактов. Она провозглашает, что судебная власть Верховного суда распространяется на все дела, основанные на праве и справедливости, возникающие в соответствии с законами Соединенных Штатов.

Два примера прольют самый ясный свет на намерение законодателя:

Конституция запрещает штатам принимать законы о стоимости и обращении денег: если, несмотря на этот запрет, штат принимает закон такого рода, с которым заинтересованные стороны отказываются соблюдать, потому что он противоречит Конституции, дело должно предстать перед федеральным судом, потому что оно возникает в соответствии с законами Соединенных Штатов. Далее, если возникают трудности при взимании импортных пошлин, которые были проголосованы Конгрессом, федеральный суд должен решить дело, потому что оно возникает в соответствии с толкованием закона Соединенных Штатов.

Это правило находится в полном соответствии с фундаментальными принципами Федеральной конституции. Союз, каким он был установлен в 1789 году, обладает, правда, ограниченным верховенством; но предполагалось, что в своих пределах он должен составлять один и тот же народ. h В этих пределах Союз суверенен. Когда этот пункт установлен и признан, вывод сделать легко; ибо если признано, что Соединенные Штаты составляют один и тот же народ в границах, предписанных их Конституцией, невозможно отказать им в правах, которые принадлежат другим нациям. Но с самого возникновения общества было признано, что каждая нация имеет право решать своими собственными судами те вопросы, которые касаются исполнения ее собственных законов. На это отвечают, что Союз находится в столь своеобразном положении, что по отношению к некоторым вопросам он составляет народ, а по отношению ко всему остальному он — ничто. Но вывод, который следует сделать, заключается в том, что в законах, касающихся этих вопросов, Союз обладает всеми правами абсолютного суверенитета. Трудность заключается в том, чтобы знать, что это за вопросы; и как только она разрешена (а мы показали, как она была разрешена, говоря о средствах определения юрисдикции федеральных судов), никакие дальнейшие сомнения не могут возникнуть; ибо как только установлено, что иск является федеральным — то есть, что он принадлежит к доле суверенитета, зарезервированной Конституцией Союза, — естественным следствием является то, что он должен подпадать под юрисдикцию федерального суда.

h [Этот принцип был в некоторой мере ограничен введением отдельных штатов как независимых держав в Сенат и разрешением им голосовать отдельно в Палате представителей, когда президент избирается этим органом. Но это исключения, а противоположный принцип является правилом.]

Всякий раз, когда законы Соединенных Штатов подвергаются нападкам или когда к ним прибегают в целях самозащиты, необходимо обращаться к федеральным судам. Таким образом, юрисдикция трибуналов Союза расширяется и сужает свои пределы точно в той же пропорции, в какой суверенитет Союза возрастает или уменьшается. Мы показали, что главной целью законодателей 1789 года было разделить суверенную власть на две части. В одну они поместили контроль над всеми общими интересами Союза, в другую — контроль над особыми интересами входящих в него штатов. Их главной заботой было вооружить федеральное правительство достаточной властью, чтобы позволить ему сопротивляться в своей сфере посягательствам отдельных штатов. Что касается этих сообществ, то в их пользу был принят принцип независимости в определенных пределах; и они были скрыты от инспекции и защищены от контроля центрального правительства. Говоря о разделении власти, я заметил, что этот последний принцип не всегда соблюдался священно, поскольку штатам запрещено принимать определенные законы, которые, по-видимому, принадлежат к их собственной особой сфере интересов. Когда штат Союза принимает закон такого рода, граждане, которые пострадали от его исполнения, могут апеллировать к федеральным судам.

Таким образом, юрисдикция федеральных судов распространяется не только на все дела, возникающие в соответствии с законами Союза, но и на те, которые возникают в соответствии с законами, принятыми отдельными штатами в оппозиции к Конституции. Штатам запрещено принимать законы, имеющие обратную силу, в уголовных делах, и любое лицо, осужденное в силу закона такого рода, может апеллировать к судебной власти Союза. Штатам также запрещено принимать законы, которые могут иметь тенденцию к ослаблению обязательств по контрактам. i Если гражданин считает, что обязательство такого рода ослабляется законом, принятым в его штате, он может отказаться подчиняться ему и может апеллировать к федеральным судам. j

i [Совершенно ясно, говорит г-н Стори («Комментарии», стр. 503, или в большом издании раздел 1379), что любой закон, который расширяет, сокращает или каким-либо образом изменяет намерение сторон, вытекающее из условий контракта, обязательно ослабляет его. Он дает в том же месте очень длинное и тщательное определение того, что понимается под контрактом в федеральной юриспруденции. Грант, сделанный штатом частному лицу и принятый им, является контрактом и не может быть отменен никаким будущим законом. Хартия, предоставленная штатом компании, является контрактом и в равной степени обязательна как для штата, так и для получателя. Статья Конституции, упомянутая здесь, обеспечивает, следовательно, существование большой части приобретенных прав, но не всех. Собственность может законно удерживаться, хотя она могла не перейти в руки владельца посредством контракта; и ее владение является приобретенным правом, не гарантированным Федеральной конституцией.]

j [Замечательный пример этого приводит г-н Стори (стр. 508, или в большом издании раздел 1388): «Дартмутский колледж в Нью-Гэмпшире был основан по хартии, предоставленной определенным лицам до Американской революции, и его попечители сформировали корпорацию по этой хартии. Законодательный орган Нью-Гэмпшира без согласия этой корпорации принял акт, изменяющий организацию первоначальной провинциальной хартии колледжа и передающий все права, привилегии и франшизы от старых попечителей хартии новым попечителям, назначенным в соответствии с актом. Конституционность акта была оспорена, и после торжественных аргументов Верховный суд преднамеренно постановил, что провинциальная хартия является контрактом в смысле Конституции (ст. I, раздел 10) и что изменяющий акт является совершенно недействительным, как ослабляющий обязательство этой хартии. Колледж считался, как и другие колледжи частного основания, частным благотворительным учреждением, наделенным своей хартией способностью принимать собственность, не связанную с правительством. Его средства были предоставлены на основе веры в хартию, и эти средства состояли полностью из частных пожертвований. Правда, использование было в некотором смысле общественным, то есть для общей пользы, а не для простой выгоды корпораторов; но это не делало корпорацию публичной корпорацией. Это было частное учреждение для общей благотворительности. Оно не отличалось в принципе от частного пожертвования, переданного частным попечителям для общественной благотворительности или для определенной цели благодеяния. И сам штат, если бы он предоставил средства на благотворительность того же рода, не мог бы вернуть эти средства».]

Это положение представляется мне самым серьезным ударом по независимости штатов. Права, предоставленные федеральному правительству для целей очевидной национальной важности, определенны и легко понятны; но те, которыми наделяет его этот последний пункт, не являются ни ясно оцениваемыми, ни точно определенными. Ибо существует огромное количество политических законов, которые влияют на существование обязательств по контрактам, что может таким образом служить легким предлогом для агрессии центральной власти.

Глава VIII: Федеральная конституция — Часть IV Процедура федеральных судов Естественная слабость судебной власти в конфедерациях — Законодатели должны стремиться как можно больше привлекать частных лиц, а не штаты, перед федеральными судами — Как американцам это удалось — Прямое преследование частных лиц в федеральных судах — Косвенное преследование штатов, которые нарушают законы Союза — Указы Верховного суда ослабляют, но не уничтожают провинциальные законы.

Я показал, каковы привилегии федеральных судов, и не менее важно указать на то, каким образом они осуществляются. Неотразимый авторитет правосудия в странах, в которых суверенитет неделим, проистекает из того факта, что трибуналы этих стран представляют всю нацию в споре с лицом, против которого направлен их указ, и идея власти таким образом вводится для подкрепления идеи права. Но это не всегда так в странах, в которых суверенитет разделен; в них судебная власть чаще противостоит части нации, чем изолированному индивиду, и ее моральный авторитет и физическая сила, следовательно, уменьшаются. В федеральных штатах власть судьи естественно уменьшается, а власть подсудимых сторон увеличивается. Цель законодателя в конфедеративных штатах должна поэтому состоять в том, чтобы сделать положение судов аналогичным тому, которое они занимают в странах, где суверенитет неделим; другими словами, его усилия должны постоянно стремиться к поддержанию судебной власти конфедерации как представителя нации, а подсудимой стороны — как представителя частного интереса.

Каждое правительство, какова бы ни была его конституция, требует средств принуждения своих подданных к выполнению их обязательств и защиты своих привилегий от их нападок. Что касается прямого действия правительства на сообщество, Конституция Соединенных Штатов придумала, мастерским ходом политики, чтобы федеральные суды, действуя от имени законов, принимали к рассмотрению только стороны в индивидуальном качестве. Ибо, поскольку было объявлено, что Союз состоит из одного и того же народа в пределах, установленных Конституцией, вывод заключался в том, что правительство, созданное этой Конституцией и действующее в этих пределах, наделено всеми привилегиями национального правительства, одной из главных которых является право передачи своих предписаний непосредственно частному гражданину. Когда, например, Союз голосует за налог, он не обращается к штатам за его взиманием, а к каждому американскому гражданину пропорционально его оценке. Верховный суд, который уполномочен обеспечить исполнение этого закона Союза, оказывает свое влияние не на непокорный штат, а на частного налогоплательщика; и, подобно судебной власти других наций, он противостоит личности индивида. Следует заметить, что Союз выбрал своего собственного антагониста; и поскольку этот антагонист слаб, он естественно побежден.

Но трудность возрастает, когда разбирательство возбуждается не Союзом, а против него. Конституция признает законодательную власть штатов; и закон, принятый таким образом, может ослабить привилегии Союза, в каковом случае столкновение неизбежно между этим органом и штатом, который принял закон: и остается только выбрать наименее опасное средство, которое очень ясно выводится из общих принципов, установленных мною ранее. k

k [См. главу VI о «Судебной власти в Америке».]

Можно представить, что в рассматриваемом случае Союз мог бы подать в суд на штат перед федеральным судом, который аннулировал бы акт, и этим средством он принял бы естественный ход разбирательства; но судебная власть была бы поставлена в открытую враждебность к штату, и желательно было избегать этого затруднительного положения, насколько это возможно. Американцы придерживаются мнения, что почти невозможно, чтобы новый закон не ущемлял интересы какого-либо частного лица своими положениями: эти частные интересы принимаются американскими законодателями как основа для нападения на такие меры, которые могут быть вредны для Союза, и именно на эти дела распространяется защита Верховного суда.

Предположим, штат продает определенную часть своей территории компании, а год спустя принимает закон, по которому территория распоряжается иначе, и та статья Конституции, которая запрещает законы, ослабляющие обязательства по контрактам, нарушается. Когда покупатель по второму акту появляется, чтобы вступить во владение, владелец по первому акту предъявляет свой иск перед трибуналами Союза и заставляет объявить право претендента недействительным. l Таким образом, по сути дела, судебная власть Союза оспаривает претензии суверенитета штата; но она действует только косвенно и при специальном применении деталей: она атакует закон в его последствиях, а не в его принципе, и она скорее ослабляет, чем уничтожает его.

l [См. «Комментарии» Кента, том I, стр. 387.]

Последняя гипотеза, которая оставалась, заключалась в том, что каждый штат сформировал корпорацию, пользующуюся отдельным существованием и отдельными гражданскими правами, и что он поэтому может подавать в суд или быть судимым перед трибуналом. Таким образом, штат мог подать иск против другого штата. В этом случае Союз не был призван оспаривать провинциальный закон, а судить иск, в котором штат был стороной. Этот иск был совершенно похож на любое другое дело, за исключением того, что качество сторон было другим; и здесь опасность, указанная в начале этой главы, существует с меньшим шансом быть избегнутой. Врожденный недостаток самой сущности федеральных конституций заключается в том, что они порождают партии в лоне нации, которые представляют мощные препятствия для свободного хода правосудия.

Высокий ранг Верховного суда среди великих властей государства Ни одна нация никогда не создавала столь великой судебной власти, как американцы — Объем его прерогатив — Его политическое влияние — Спокойствие и само существование Союза зависят от усмотрения семи федеральных судей.

Когда мы последовательно рассмотрели в деталях организацию Верховного суда и все прерогативы, которые он осуществляет, мы легко признаем, что более внушительная судебная власть никогда не была создана ни одним народом. Верховный суд поставлен во главе всех известных трибуналов, как по характеру своих прав, так и по классу подсудимых сторон, которые он контролирует.

Во всех цивилизованных странах Европы правительство всегда проявляло величайшее отвращение к тому, чтобы дела, в которых оно само было стороной, решались обычным ходом правосудия. Это отвращение естественно достигает своей высшей точки в абсолютном правительстве; и, с другой стороны, привилегии судов расширяются с возрастающими свободами народа: но ни одна европейская нация в настоящее время не придерживается мнения, что все судебные споры, без учета их происхождения, могут решаться судьями общего права.

В Америке эта теория была фактически претворена в жизнь, и Верховный суд Соединенных Штатов является единственным трибуналом нации. Его власть распространяется на все дела, возникающие в соответствии с законами и договорами, заключенными исполнительными и законодательными органами, на все дела адмиралтейской и морской юрисдикции и, в целом, на все пункты, которые затрагивают международное право. Можно даже утверждать, что, хотя его конституция является по существу судебной, его прерогативы почти полностью политические. Его единственная цель — обеспечить исполнение законов Союза; а Союз регулирует только отношения правительства с гражданами и нации с иностранными державами: отношения граждан между собой почти исключительно регулируются суверенитетом штатов.

Можно привести вторую и еще большую причину преобладания этого суда. В нациях Европы суды призываются только для того, чтобы судить споры частных лиц; но Верховный суд Соединенных Штатов вызывает к своему барьеру суверенные державы. Когда клерк суда выходит на ступени трибунала и просто говорит: «Штат Нью-Йорк против штата Огайо», невозможно не почувствовать, что суд, к которому он обращается, не является обычным органом; и когда вспоминают, что одна из этих сторон представляет один миллион, а другая — два миллиона человек, поражаешься ответственности семи судей, чье решение вот-вот удовлетворит или разочарует столь большое число их сограждан.

Мир, процветание и само существование Союза вверены рукам семи судей. Без их активного сотрудничества Конституция была бы мертвой буквой: исполнительная власть апеллирует к ним за помощью против посягательств законодательных властей; законодательная власть требует их защиты от замыслов исполнительной власти; они защищают Союз от неповиновения штатов, штаты — от преувеличенных претензий Союза, общественный интерес — против интересов частных граждан, а консервативный дух порядка — против мимолетных инноваций демократии. Их власть огромна, но она облечена в авторитет общественного мнения. Они являются всемогущими стражами народа, который уважает закон, но они были бы бессильны против народного пренебрежения или народного презрения. Сила общественного мнения — самый неуправляемый из агентов, потому что его точные пределы не могут быть определены; и не менее опасно превысить, чем остаться ниже установленной границы.

Федеральные судьи должны быть не только хорошими гражданами и людьми, обладающими той информацией и честностью, которые необходимы магистратам, но они должны быть государственными деятелями — политиками, не чуждыми знакам времени, не боящимися бросить вызов препятствиям, которые могут быть преодолены, и не медлящими отвести такие посягающие элементы, которые могут угрожать верховенству Союза и повиновению, которое причитается законам.

Президент, который осуществляет ограниченную власть, может ошибаться, не причиняя большого вреда государству. Конгресс может принять неверное решение, не разрушая Союза, потому что избирательный орган, из которого происходит Конгресс, может заставить его взять свое решение обратно, сменив его членов. Но если Верховный суд когда-либо будет состоять из неосмотрительных людей или плохих граждан, Союз может быть погружен в анархию или гражданскую войну.

Реальная причина этой опасности, однако, заключается не в конституции трибунала, а в самой природе федеральных правительств. Мы заметили, что в конфедеративных народах особенно необходимо консолидировать судебную власть, потому что ни в каких других нациях те независимые лица, которые способны справиться с социальным телом, не существуют в большей власти или в лучшем состоянии для сопротивления физической силе правительства. Но чем больше власть требует укрепления, тем более обширной и независимой она должна быть сделана; и опасности, которые может создать ее злоупотребление, усиливаются ее независимостью и ее силой. Источник зла, следовательно, не в конституции власти, а в конституции тех штатов, которые делают ее существование необходимым.

В чем федеральная конституция превосходит конституцию штатов

В чем конституцию Союза можно сравнить с конституцией штатов — Превосходство конституции Союза, объяснимое мудростью федеральных законодателей — Законодательный орган Союза менее зависит от народа, чем законодательный орган штатов — Исполнительная власть более независима в своей сфере — Судебная власть менее подчинена склонностям большинства — Практическое следствие этих фактов — Опасности, присущие демократическому правительству, избегнуты федеральными законодателями и увеличены законодателями штатов.

Федеральная конституция существенно отличается от конституции штатов в целях, которые она призвана достичь, но в средствах, которыми эти цели продвигаются, существует большая аналогия между ними. Объекты правительств различны, но их формы одинаковы; и в этой особой точке зрения есть некоторое преимущество в сравнении их друг с другом.

Я придерживаюсь мнения, что Федеральная конституция превосходит все конституции штатов по нескольким причинам.

Нынешняя Конституция Союза была сформирована в более поздний период, чем конституции большинства штатов, и она могла извлечь некоторые улучшения из прошлого опыта. Но мы будем вынуждены признать, что это лишь второстепенная причина ее превосходства, когда вспомним, что одиннадцать новых штатов n были добавлены к Американской конфедерации с момента провозглашения Федеральной конституции и что эти новые республики всегда скорее преувеличивали, чем избегали дефектов, которые существовали в прежних конституциях.

n [Число штатов сейчас возросло до 46 (1874), помимо округа Колумбия.]

Главная причина превосходства Федеральной конституции заключалась в характере законодателей, которые ее составили. В то время, когда она была сформирована, опасности для Конфедерации были неизбежны, и ее крах казался неизбежным. В этой крайности народ выбрал людей, которые больше всего заслуживали уважения, а не тех, кто завоевал привязанности страны. Я уже заметил, что, будучи выдающимися, как почти все законодатели Союза, своим интеллектом, они были еще более выдающимися своим патриотизмом. Они все были воспитаны в то время, когда дух свободы укреплялся постоянной борьбой против мощной и преобладающей власти. Когда борьба была завершена, в то время как возбужденные страсти народа продолжали воевать с опасностями, которые перестали им угрожать, эти люди остановились в своей карьере; они бросили более спокойный и проницательный взгляд на страну, которая теперь была их собственной; они поняли, что война за независимость окончательно закончена и что единственные опасности, которые грозили Америке, были те, которые могли возникнуть в результате злоупотребления свободой, которую она завоевала. У них хватило мужества сказать то, что они считали правдой, потому что они были воодушевлены теплой и искренней любовью к свободе; и они решились предложить ограничения, потому что они были решительно против разрушения. o

В это время Александр Гамильтон, один из главных создателей Конституции, решился высказать следующие суждения в «Федералисте», № 71:—

«Находятся люди, склонные рассматривать рабскую податливость исполнительной власти перед господствующим течением — будь то в обществе или в законодательном органе — как ее лучшую рекомендацию. Но такие люди питают весьма примитивные представления как о целях, ради которых было учреждено правительство, так и об истинных средствах, с помощью которых может быть достигнуто общественное благополучие. Республиканский принцип требует, чтобы взвешенное мнение общества направляло действия тех, кому оно доверяет управление своими делами; но он не требует безоговорочного подчинения каждому внезапному порыву страсти или каждому мимолетному импульсу, который народ может получить от уловок людей, льстящих его предрассудкам, чтобы предать его интересы. Справедливо замечено, что народ обычно стремится к общественному благу. Это часто относится даже к его ошибкам. Но его здравый смысл презирал бы льстеца, который стал бы утверждать, что народ всегда правильно рассуждает о средствах достижения этого блага. Он знает по опыту, что иногда ошибается; и удивительно, что он ошибается так редко, будучи постоянно окруженным кознями паразитов и сикофантов; сетями честолюбцев, алчных, отчаявшихся людей; уловками тех, кто обладает его доверием больше, чем того заслуживает, и тех, кто стремится скорее обладать им, нежели заслужить. Когда возникают случаи, в которых интересы народа расходятся с его склонностями, долг лиц, назначенных быть стражами этих интересов, состоит в том, чтобы противостоять временному заблуждению, дабы дать народу время и возможность для более хладнокровного и спокойного размышления. Можно привести примеры, когда подобное поведение спасало народ от весьма фатальных последствий его собственных ошибок и обеспечивало долговечные памятники его благодарности людям, у которых хватило мужества и великодушия служить ему, рискуя навлечь на себя его недовольство».

Большинство конституций штатов устанавливают срок полномочий Палаты представителей в один год, а Сената — в два года; таким образом, члены законодательного органа постоянно и жестко связаны малейшими желаниями своих избирателей. Законодатели Союза придерживались мнения, что эта чрезмерная зависимость законодательной власти имеет тенденцию изменять природу главных последствий представительной системы, поскольку она возлагает источник не только власти, но и управления на народ. Они увеличили срок, на который избирались представители, чтобы дать им более широкий простор для проявления собственного суждения.

Федеральная Конституция, как и конституции отдельных штатов, разделила законодательный орган на две ветви. Но в штатах эти две ветви состояли из одних и тех же элементов и избирались одним и тем же образом. Следствием этого было то, что страсти и склонности населения так же быстро и энергично представлялись в одной палате, как и в другой, и законы принимались со всеми признаками насилия и поспешности. Согласно Федеральной Конституции, обе палаты возникают одинаковым образом по воле народа; но условия правомочности и способ избрания были изменены с той целью, чтобы, если, как это бывает в некоторых странах, одна ветвь законодательной власти представляет те же интересы, что и другая, она могла бы по крайней мере представлять более высокую степень интеллекта и рассудительности. Зрелый возраст был сделан одним из условий сенаторского достоинства, а верхняя палата избиралась выборным собранием ограниченного числа членов.

Сосредоточение всей социальной силы в руках законодательного органа является естественной тенденцией демократий; ибо, поскольку это власть, которая исходит наиболее непосредственно от народа, она заставляется в наибольшей степени участвовать в преобладающем авторитете множества, и она естественным образом приводится к монополизации всякого рода влияния. Эта концентрация одновременно вредна для хорошо организованного управления и благоприятна для тирании большинства. Законодатели штатов часто уступали этим демократическим склонностям, которым неизменно и мужественно сопротивлялись основатели Союза.

В штатах исполнительная власть возложена на магистрата, который по видимости поставлен на один уровень с законодательной властью, но в действительности является не более чем слепым агентом и пассивным инструментом ее решений. Он не может извлечь никакого влияния из продолжительности своих функций, которые заканчиваются с истечением года, или из осуществления прерогатив, которые едва ли можно назвать существующими. Законодательный орган может обречь его на бездействие, поручив исполнение законов специальным комитетам из своих собственных членов, и может аннулировать его временное достоинство, лишив его жалованья. Федеральная Конституция возлагает все привилегии и всю ответственность исполнительной власти на одного человека. Срок президентства установлен в четыре года; жалованье лица, занимающего эту должность, не может быть изменено в течение срока его полномочий; он защищен корпусом официальных подчиненных и наделен отлагательным вето. Короче говоря, были предприняты все усилия, чтобы придать исполнительной власти сильное и независимое положение в пределах, которые были для нее предписаны.

В конституциях всех штатов судебная власть является той, которая остается наиболее независимой от законодательной власти; тем не менее, во всех штатах законодательный орган сохранил за собой право регулировать вознаграждение судей, практика, которая неизбежно подчиняет этих магистратов его непосредственному влиянию. В некоторых штатах судьи назначаются лишь временно, что лишает их значительной части их власти и свободы. В других законодательная и судебная власти полностью смешаны; так, Сенат Нью-Йорка, например, в определенных случаях является Верховным судом штата. Федеральная Конституция, с другой стороны, тщательно отделяет судебную власть от всех внешних влияний; и она обеспечивает независимость судей, объявляя, что их жалованье не может быть изменено, а их функции неотчуждаемы.

Практические последствия этих различных систем легко заметить. Внимательный наблюдатель вскоре заметит, что дела Союза ведутся несравненно лучше, чем дела любого отдельного штата. Поведение федерального правительства более справедливо и умеренно, чем поведение штатов, его замыслы более исполнены мудрости, его проекты более долговечны и более искусно скомбинированы, его меры приводятся в исполнение с большей энергией и последовательностью.

Я резюмирую содержание этой главы в нескольких словах: существованию демократий угрожают две опасности, а именно: полное подчинение законодательного органа капризам избирательного корпуса и концентрация всех полномочий правительства в законодательной власти. Рост этих зол поощрялся политикой законодателей штатов, но ему противодействовали законодатели Союза всеми средствами, которые находились в их распоряжении.

Характеристики, отличающие Федеральную Конституцию Соединенных Штатов Америки от всех других федеральных конституций. Американский Союз, по-видимому, напоминает все другие конфедерации, — тем не менее его эффекты иные, — причина этого, — различия между Союзом и всеми другими конфедерациями, — американское правительство не федеральное, а несовершенное национальное правительство.

Соединенные Штаты Америки не представляют собой ни первого, ни единственного примера конфедеративных штатов, несколько из которых существовали в современной Европе, не говоря уже о тех, что были в древности. Швейцария, Германская империя и Республика Соединенных провинций либо были, либо остаются конфедерациями. Изучая конституции этих различных стран, политик с удивлением отмечает, что полномочия, которыми они наделили федеральное правительство, почти идентичны привилегиям, предоставленным американской Конституцией правительству Соединенных Штатов. Они предоставляют центральной власти те же права заключать мир и объявлять войну, собирать деньги и войска, а также обеспечивать общие потребности и общие интересы нации. Тем не менее федеральное правительство этих различных народов всегда было столь же примечательно своей слабостью и неэффективностью, сколь правительство Союза — своим энергичным и предприимчивым духом. Опять же, первая американская Конфедерация погибла из-за чрезмерной слабости своего правительства; и это слабое правительство, тем не менее, обладало правами даже более обширными, чем права федерального правительства сегодняшнего дня. Но более недавняя Конституция Соединенных Штатов содержит определенные принципы, которые оказывают наиболее важное влияние, хотя они и не сразу бросаются в глаза наблюдателю.

Эта Конституция, которую на первый взгляд можно спутать с федеральными конституциями, предшествовавшими ей, опирается на новую теорию, которую можно считать великим изобретением в современной политической науке. Во всех конфедерациях, которые были сформированы до американской Конституции 1789 года, союзные штаты соглашались подчиняться предписаниям федерального правительства; но они оставляли за собой право издавать и обеспечивать исполнение законов Союза. Американские штаты, объединившиеся в 1789 году, согласились, что федеральное правительство должно не только диктовать законы, но и исполнять свои собственные постановления. В обоих случаях право одно и то же, но осуществление права различно; и это изменение привело к самым важным последствиям.

Во всех конфедерациях, которые были сформированы до американского Союза, федеральное правительство требовало свои ресурсы от отдельных правительств; и если мера, которую оно предписывало, была обременительной для любого из этих органов, находились средства, чтобы уклониться от его требований: если штат был могущественным, он прибегал к оружию; если он был слабым, он попустительствовал сопротивлению, с которым сталкивался закон Союза, его суверена, и прибегал к бездействию под предлогом неспособности. При этих обстоятельствах неизменно возникала одна из двух альтернатив: либо наиболее преобладающий из союзных народов присваивал привилегии федеральной власти и правил всеми штатами от ее имени, либо федеральное правительство оказывалось брошенным своими естественными сторонниками, между конфедератами возникала анархия, и Союз терял всякую способность к действию.

Это было в Греции, когда Филипп взялся исполнить декрет амфиктионов; в Нидерландах, где провинция Голландия всегда диктовала закон; и в наше время, в Германской Конфедерации, в которой Австрия и Пруссия присваивают себе большую степень влияния на всю страну от имени Сейма.

Таковой всегда была ситуация Швейцарской Конфедерации, которая погибла бы века назад, если бы не взаимная ревность ее соседей.

В Америке субъектами Союза являются не штаты, а частные граждане: национальное правительство взимает налог не со штата Массачусетс, а с каждого жителя Массачусетса. Все прежние конфедеративные правительства управляли сообществами, но правительство Союза управляет индивидами; его сила не заимствована, а самопроизводна; и ему служат его собственные гражданские и военные чиновники, его собственная армия и его собственные суды. Нельзя сомневаться, что дух нации, страсти множества и провинциальные предрассудки каждого штата имеют тенденцию удивительным образом уменьшать авторитет федеральной власти, так сконструированной, и облегчать средства сопротивления ее мандатам; но относительная слабость ограниченного суверенитета — это зло, присущее федеральной системе. В Америке у каждого штата меньше возможностей для сопротивления и меньше искушений к несоблюдению; и такой замысел не может быть приведен в исполнение (если он вообще задуман) без открытого нарушения законов Союза, прямого прерывания обычного хода правосудия и смелого объявления о восстании; одним словом, без принятия решительного шага, на который люди колеблются пойти.

Во всех прежних конфедерациях привилегии Союза давали больше элементов раздора, чем силы, поскольку они умножали требования нации, не увеличивая средств для их обеспечения: и в соответствии с этим фактом можно заметить, что реальная слабость федеральных правительств почти всегда находилась в точном соотношении с их номинальной властью. Это не так в американском Союзе, в котором, как и в обычных правительствах, федеральное правительство имеет средства для обеспечения всего, что оно уполномочено требовать.

Человеческий разум легче изобретает новые вещи, чем новые слова, и мы вынуждены использовать множество неподходящих и неадекватных выражений. Когда несколько наций образуют постоянную лигу и устанавливают верховную власть, которая, хотя и не имеет такого же влияния на членов сообщества, как национальное правительство, действует на каждый из конфедеративных штатов в целом, это правительство, которое столь существенно отличается от всех других, называется федеральным. Впоследствии обнаруживается другая форма общества, в которой несколько народов сливаются в одну и ту же нацию в отношении определенных общих интересов, хотя они остаются отдельными или, по крайней мере, только конфедеративными в отношении всех своих других дел. В этом случае центральная власть действует непосредственно на тех, кем она управляет, кем она правит и кого она судит, таким же образом, как национальное правительство, но в более ограниченном кругу. Здесь термин «федеральное правительство» явно больше не применим к положению вещей, которое должно называться неполным национальным правительством: была найдена форма правления, которая не является ни в точности национальной, ни федеральной; но дальнейшего прогресса сделано не было, и нового слова, которое однажды обозначит это новое изобретение, еще не существует.

Отсутствие этого нового вида конфедерации было причиной, которая привела все Союзы к гражданской войне, к подчинению или к застойной апатии, и народы, которые сформировали эти лиги, были либо слишком тупы, чтобы распознать, либо слишком малодушны, чтобы применить это великое лекарство. Американская Конфедерация погибла от тех же недостатков.

Но конфедеративные штаты Америки долгое время привыкли составлять часть одной империи, прежде чем они завоевали свою независимость; они не приобрели привычки управлять собой, и их национальные предрассудки не пустили глубоких корней в их умах. Превосходя остальной мир в политических знаниях и разделяя эти знания поровну между собой, они были мало взволнованы страстями, которые обычно противодействуют расширению федеральной власти в нации, и эти страсти сдерживались мудростью главных граждан. Американцы применили лекарство с разумной твердостью, как только осознали зло; они изменили свои законы и спасли свою страну.

Глава VIII: Федеральная Конституция — Часть V

Преимущества федеральной системы в целом и ее особая полезность в Америке.

Счастье и свобода малых наций — Могущество великих наций — Великие империи благоприятны для роста цивилизации — Сила часто является первым элементом национального процветания — Цель федеральной системы — объединить двойные преимущества, вытекающие из малой и большой территории — Преимущества, извлеченные Соединенными Штатами из этой системы — Закон адаптируется к потребностям населения; население не приспосабливается к потребностям закона — Активность, улучшение, любовь и наслаждение свободой в американских сообществах — Общественный дух Союза как абстракция провинциального патриотизма — Принципы и вещи свободно циркулируют по территории Соединенных Штатов — Союз счастлив и свободен как малая нация и уважаем как великая империя.

В малых нациях пристальный взгляд общества проникает в каждую часть, и дух улучшения входит в самые пустяковые детали; поскольку честолюбие народа неизбежно сдерживается его слабостью, все усилия и ресурсы граждан направляются на внутреннее благо сообщества и вряд ли испарятся в мимолетном дыхании славы. Желания каждого индивида ограничены, потому что необычайные способности встречаются редко. Дары равного состояния делают различные условия жизни единообразными, а нравы жителей — упорядоченными и простыми. Таким образом, если оценивать градации народной морали и просвещения, мы обычно обнаружим, что в малых нациях больше людей в обеспеченных обстоятельствах, более многочисленное население и более спокойное состояние общества, чем в великих империях.

Когда тирания устанавливается в лоне малой нации, она более мучительна, чем где-либо еще, потому что, действуя в узком кругу, каждая точка этого круга подвержена ее прямому влиянию. Она заменяет те великие замыслы, которые не может вынашивать, насильственным или раздражающим вмешательством во множество мелких деталей; и она оставляет политический мир, к которому по праву принадлежит, чтобы вмешиваться в устройство домашней жизни. Вкусы, как и действия, должны регулироваться по ее усмотрению; и семьи граждан, как и дела государства, должны управляться ее решениями. Это вторжение в права происходит, однако, редко, и свобода, по правде говоря, является естественным состоянием малых сообществ. Искушения, которые правительство предлагает честолюбию, слишком слабы, а ресурсы частных лиц слишком скудны, чтобы суверенная власть легко могла попасть в руки одного гражданина; и если бы такое событие произошло, подданные государства могут без труда свергнуть тирана и его угнетение одновременным усилием.

Малые нации, следовательно, всегда были колыбелью политической свободы; и тот факт, что многие из них потеряли свои иммунитеты, расширяя свое владычество, показывает, что свобода, которой они наслаждались, была скорее следствием меньшего размера, чем характера народа.

История мира не дает примера великой нации, сохраняющей форму республиканского правления в течение долгого ряда лет, и это привело к выводу, что такое положение вещей невыполнимо. Что касается меня, я не могу не осудить неосмотрительность попыток ограничить возможное и судить о будущем со стороны существа, которое ежечасно обманывается самыми очевидными реалиями жизни и которое постоянно застается врасплох обстоятельствами, с которыми оно наиболее знакомо. Но можно с уверенностью утверждать, что существование великой республики всегда будет подвергаться гораздо большим опасностям, чем существование малой.

Я говорю не о конфедерации малых республик, а о великой консолидированной республике.

Все страсти, наиболее фатальные для республиканских институтов, распространяются с увеличением территории, в то время как добродетели, поддерживающие их достоинство, не возрастают в той же пропорции. Честолюбие граждан возрастает вместе с мощью государства; сила партий — вместе с важностью целей, которые они преследуют; но та преданность общему благу, которая является самым надежным сдерживающим фактором для разрушительных страстей, не сильнее в большой республике, чем в малой. Можно, действительно, без труда доказать, что она менее сильна и менее искренна. Высокомерие богатства и уныние нищеты, столичные города необычайных размеров, расслабленная мораль, вульгарный эгоизм и большая путаница интересов — вот опасности, которые почти неизменно возникают из-за величины государств. Но многие из этих зол едва ли вредны для монархии, а некоторые из них способствуют поддержанию ее существования. В монархических государствах сила правительства принадлежит ему самому; оно может использовать сообщество, но не зависит от него, и авторитет принца соразмерен процветанию нации; но единственная гарантия, которую республиканское правительство имеет против этих зол, заключается в поддержке большинства. Эта поддержка, однако, не является пропорционально большей в большой республике, чем в малой; и таким образом, в то время как средства нападения постоянно увеличиваются как в числе, так и во влиянии, сила сопротивления остается прежней, или, скорее, можно сказать, уменьшается, поскольку склонности и интересы народа диверсифицируются с ростом населения, а трудность формирования компактного большинства постоянно возрастает. Было замечено, кроме того, что интенсивность человеческих страстей усиливается не только важностью цели, которую они предлагают достичь, но и множеством индивидов, которые воодушевлены ими в одно и то же время. Каждый имел случай заметить, что его эмоции посреди сочувствующей толпы гораздо сильнее тех, которые он испытал бы в одиночестве. В великих республиках импульс политической страсти непреодолим не только потому, что он направлен на гигантские цели, но и потому, что он чувствуется и разделяется миллионами людей одновременно.

Поэтому можно утверждать как общее положение, что ничто так не противоречит благополучию и свободе человека, как обширные империи. Тем не менее важно признать особые преимущества великих государств. По той самой причине, которая делает желание власти более интенсивным в этих сообществах, чем среди обычных людей, любовь к славе также более заметна в сердцах класса граждан, которые рассматривают аплодисменты великого народа как награду, достойную их усилий, и возвышающее поощрение для человека. Если мы хотим узнать, почему великие нации способствуют распространению человеческого прогресса более мощно, чем малые государства, мы обнаружим адекватную причину в быстрой и энергичной циркуляции идей и в тех великих городах, которые являются интеллектуальными центрами, где отражаются и объединяются все лучи человеческого гения. К этому можно добавить, что самые важные открытия требуют демонстрации национальной мощи, которую правительство малого государства не в состоянии сделать; в великих нациях правительство вынашивает большее число общих понятий и более полно освобождено от рутины прецедентов и эгоизма местных предрассудков; его замыслы задумываются с большим талантом и исполняются с большей смелостью.

В мирное время благополучие малых наций, несомненно, более общее и полное, но они склонны страдать более остро от бедствий войны, чем те великие империи, чьи отдаленные границы могут веками предотвращать присутствие опасности для массы народа, которая поэтому чаще страдает, чем разоряется от этого зла.

Но в этом вопросе, как и во многих других, аргумент, вытекающий из необходимости случая, преобладает над всеми остальными. Если бы существовали только малые нации, я не сомневаюсь, что человечество было бы более счастливым и более свободным; но существование великих наций неизбежно.

Это соображение вводит элемент физической силы как условие национального процветания. Народу мало пользы быть богатым и свободным, если он постоянно подвергается опасности быть разграбленным или покоренным; количество его мануфактур и масштаб его торговли имеют мало преимуществ, если другая нация владеет империей морей и диктует закон на всех рынках земного шара. Малые нации часто бедны не потому, что они малы, а потому, что они слабы; великие империи процветают меньше потому, что они велики, чем потому, что они сильны. Физическая сила, следовательно, является одним из первых условий счастья и даже существования наций. Отсюда происходит, что, если не вмешиваются очень специфические обстоятельства, малые нации всегда в конечном итоге объединяются с великими империями, либо силой, либо по их собственному согласию: однако я не знаю более прискорбного зрелища, чем зрелище народа, неспособного ни защитить, ни поддержать свою независимость.

Федеральная система была создана с намерением объединить различные преимущества, которые вытекают из большего и меньшего размера наций; и одного взгляда на Соединенные Штаты Америки достаточно, чтобы обнаружить преимущества, которые они извлекли из ее принятия.

В великих централизованных нациях законодатель обязан придавать законам характер единообразия, который не всегда соответствует разнообразию обычаев и округов; поскольку он не принимает во внимание особые случаи, он может действовать только на основе общих принципов; и население обязано приспосабливаться к требованиям законодательства, поскольку законодательство не может адаптироваться к потребностям и обычаям населения, что является причиной бесконечных проблем и страданий. Этого недостатка нет в конфедерациях. Конгресс регулирует основные меры национального правительства, а все детали управления зарезервированы за провинциальными законодательными органами. Невозможно представить, насколько это разделение суверенитета способствует благополучию каждого из штатов, составляющих Союз. В этих малых сообществах, которые никогда не волнуются желанием возвеличивания или заботами о самообороне, вся государственная власть и частная энергия направляются на внутреннее улучшение. Центральное правительство каждого штата, которое находится в непосредственной близости к гражданам, ежедневно осведомлено о потребностях, которые возникают в обществе; и каждый год предлагаются новые проекты, которые обсуждаются либо на собраниях жителей тауншипа, либо законодательным органом штата, и которые передаются прессой, чтобы стимулировать рвение и возбудить интерес граждан. Этот дух улучшения постоянно жив в американских республиках, не ставя под угрозу их спокойствие; честолюбие власти уступает менее утонченной и менее опасной любви к комфорту. В Америке принято считать, что существование и постоянство республиканской формы правления в Новом Свете зависят от существования и постоянства федеральной системы; и нередко приписывают большую долю несчастий, постигших новые государства Южной Америки, неразумному созданию великих республик вместо разделенного и конфедеративного суверенитета.

Бесспорно верно, что любовь и привычки республиканского правления в Соединенных Штатах были порождены в тауншипах и в провинциальных собраниях. В малом штате, как, например, Коннектикут, где прокладка канала или строительство дороги является важным политическим вопросом, где у штата нет армии, которую нужно содержать, и нет войн, которые нужно вести, и где большое богатство и большая честь не могут быть дарованы главным гражданам, никакая форма правления не может быть более естественной или более подходящей, чем республиканская. Но именно этот республиканский дух, именно эти нравы и обычаи свободного народа порождаются и воспитываются в различных штатах, чтобы впоследствии быть примененными к стране в целом. Общественный дух Союза, так сказать, есть не что иное, как абстракция патриотического рвения провинций. Каждый гражданин Соединенных Штатов переносит свою привязанность к своей малой республике в общий запас американского патриотизма. Защищая Союз, он защищает растущее процветание своего собственного округа, право вести его дела и надежду на то, что будут приняты меры по улучшению, которые могут быть благоприятны для его собственного интереса; и это мотивы, которые обычно волнуют людей более охотно, чем общие интересы страны и слава нации.

С другой стороны, если темперамент и нравы жителей особенно подходили им для содействия благополучию великой республики, федеральная система сглаживала препятствия, с которыми они могли столкнуться. Конфедерация всех американских штатов не представляет ни одного из обычных недостатков, вытекающих из больших скоплений людей. Союз — это великая республика по размеру, но малочисленность объектов, для которых ее правительство обеспечивает, уподобляет ее малому государству. Ее акты важны, но они редки. Поскольку суверенитет Союза ограничен и неполн, его осуществление несовместимо со свободой; ибо он не возбуждает тех ненасытных желаний славы и власти, которые оказались столь фатальными для великих республик. Поскольку в стране нет общего центра, обширные столичные города, колоссальное богатство, крайняя нищета и внезапные революции одинаково неизвестны; и политическая страсть, вместо того чтобы распространяться по земле, подобно потоку опустошения, тратит свою силу против интересов и индивидуальных страстей каждого штата.

Тем не менее все товары и идеи циркулируют по всему Союзу так же свободно, как в стране, населенной одним народом. Ничто не сдерживает дух предпринимательства. Правительство пользуется помощью всех, у кого есть таланты или знания, чтобы служить ему. В пределах границ Союза царит глубочайший мир, как в сердце какой-то великой империи; за рубежом он стоит в одном ряду с самыми могущественными нациями земли; две тысячи миль побережья открыты для торговли мира; и поскольку он обладает ключами к земному шару, его флаг уважается в самых отдаленных морях. Союз так же счастлив и свободен, как малый народ, и так же славен и силен, как великая нация.

Почему федеральная система не подходит всем народам и как англо-американцы смогли ее принять.

Каждая федеральная система содержит недостатки, которые ставят в тупик усилия законодателя — Федеральная система сложна — Она требует ежедневного проявления рассудительности со стороны граждан — Практические знания о правительстве распространены среди американцев — Относительная слабость правительства Союза, другой недостаток, присущий федеральной системе — Американцы уменьшили, не исправив его — Суверенитет отдельных штатов, по-видимому, слабее, но в действительности сильнее, чем суверенитет Союза — Почему? — Естественные причины союза должны существовать между конфедеративными народами помимо законов — Каковы эти причины среди англо-американцев — Мэн и Джорджия, разделенные расстоянием в тысячу миль, более естественно объединены, чем Нормандия и Бретань — Война, главная опасность конфедераций — Это доказано даже примером Соединенных Штатов — Союзу нечего бояться великих войн — Почему? — Опасности, которым подверглись бы европейцы, если бы они приняли федеральную систему американцев.

Когда законодателю удается после упорных усилий оказать косвенное влияние на судьбу наций, его гений восхваляется человечеством, в то время как, по сути, географическое положение страны, которое он не в силах изменить, социальное состояние, которое возникло без его участия, нравы и мнения, истоки которых он не может проследить, и происхождение, с которым он не знаком, оказывают столь неотразимое влияние на ход общества, что он сам уносится течением после безрезультатного сопротивления. Подобно навигатору, он может направлять судно, которое несет его, но он не может ни изменить его структуру, ни поднять ветры, ни утихомирить воды, которые вздымаются под ним.

Я показал преимущества, которые американцы извлекают из своей федеральной системы; мне остается указать на обстоятельства, которые сделали эту систему осуществимой, поскольку ее благами не могут наслаждаться все нации. Случайные дефекты федеральной системы, которые возникают из законов, могут быть исправлены мастерством законодателя, но существуют дальнейшие злы, присущие системе, которые не могут быть нейтрализованы народами, принимающими ее. Эти нации должны, следовательно, найти силу, необходимую для поддержания естественных несовершенств своего правительства.