«Демократия в Америке — Том 1»

Действие законодательной власти на исполнительную может быть прямым; и мы только что показали, что американцы тщательно предотвратили это влияние; но оно может, с другой стороны, быть косвенным. Публичные собрания, обладающие правом лишать государственного служащего жалованья, посягают на его независимость; и поскольку они вольны принимать законы, следует опасаться, как бы они постепенно не присвоили себе часть той власти, которую Конституция передала в его руки. Эта зависимость исполнительной власти — один из дефектов, присущих республиканским конституциям. Американцы не смогли противодействовать тенденции законодательных собраний захватить правительство, но они сделали эту склонность менее непреодолимой. Жалованье Президента фиксируется в момент его вступления в должность на весь период его магистратуры. Президент, кроме того, наделен отлагательным вето, которое позволяет ему противостоять принятию таких законов, которые могли бы уничтожить ту часть независимости, которую предоставляет ему Конституция. Борьба между Президентом и законодательной властью всегда должна быть неравной, поскольку последняя уверена в том, что сломит любое сопротивление, упорствуя в своих планах; но отлагательное вето заставляет ее, по крайней мере, пересмотреть вопрос, и, если на предложении настаивают, оно должно быть поддержано большинством в две трети голосов всей палаты. Вето — это, по сути, своего рода апелляция к народу. Исполнительная власть, которая без этой гарантии могла быть тайно угнетена, использует это средство, чтобы изложить свое дело и заявить о своих мотивах. Но если законодательная власть уверена в том, что одолеет любое сопротивление, упорствуя в своих планах, я отвечу, что в конституциях всех наций, какого бы рода они ни были, существует определенный момент, когда законодатель вынужден прибегнуть к здравому смыслу и добродетели своих сограждан. Этот момент более заметен и обнаружим в республиках, тогда как в монархиях он более отдален и более тщательно скрыт, но он всегда где-то существует. Нет в мире страны, в которой все можно было бы предусмотреть законами или в которой политические институты могли бы заменить здравый смысл и общественную мораль.

Различия между положением Президента Соединенных Штатов и конституционного короля Франции

Исполнительная власть в северных штатах столь же ограничена и частична, как и верховенство, которое она представляет — Исполнительная власть во Франции столь же универсальна, как и верховенство, которое она представляет — Король как ветвь законодательной власти — Президент как простой исполнитель закона — Другие различия, вытекающие из продолжительности двух властей — Президент ограничен в осуществлении исполнительной власти — Король независим в ее осуществлении — Несмотря на эти расхождения, Франция ближе к республике, чем Союз к монархии — Сравнение числа государственных служащих, зависящих от исполнительной власти в двух странах.

Исполнительная власть оказывает столь важное влияние на судьбы наций, что я склонен на мгновение остановиться на этой части своего предмета, чтобы более ясно объяснить ту роль, которую она играет в Америке. Чтобы составить точное представление о положении Президента Соединенных Штатов, может быть не лишним сравнить его с положением одного из конституционных королей Европы. В этом сравнении я уделю мало внимания внешним признакам власти, которые скорее склонны обмануть глаз наблюдателя, чем направить его исследования. Когда монархия постепенно превращается в республику, исполнительная власть сохраняет титулы, почести, этикет и даже средства королевской власти долгое время после того, как ее авторитет исчез. Англичане, отрубив голову одному королю и изгнав другого с престола, привыкли обращаться к преемнику этих принцев, стоя на коленях. С другой стороны, когда республика попадает под власть одного человека, поведение суверена просто и непритязательно, как будто его власть еще не является верховной. Когда императоры осуществляли неограниченный контроль над судьбами и жизнями своих сограждан, было принято называть их Цезарями в разговоре, и они имели обыкновение ужинать без формальностей в домах своих друзей. Поэтому необходимо смотреть глубже поверхности.

Суверенитет Соединенных Штатов разделен между Союзом и штатами, тогда как во Франции он неделим и компактен: отсюда возникает первое и самое заметное различие, существующее между Президентом Соединенных Штатов и королем Франции. В Соединенных Штатах исполнительная власть столь же ограничена и частична, как и суверенитет Союза, от имени которого она действует; во Франции она столь же универсальна, как и власть государства. У американцев федеральное правительство, а у французов — национальное.

Глава VIII: Федеральная конституция — Часть II

Эта причина неполноценности вытекает из природы вещей, но она не единственная; вторая по важности заключается в следующем: суверенитет можно определить как право издавать законы: во Франции король действительно осуществляет часть суверенной власти, поскольку законы не имеют веса, пока он не дал на них свое согласие; более того, он является исполнителем всего, что они предписывают. Президент также является исполнителем законов, но он не участвует в их формировании, поскольку отказ в его согласии не аннулирует их. Поэтому его следует рассматривать лишь как агента суверенной власти. Но король Франции не только осуществляет часть суверенной власти, он также способствует назначению законодательного органа, который осуществляет другую часть. Он имеет привилегию назначать членов одной палаты и распускать другую по своему усмотрению; тогда как Президент Соединенных Штатов не участвует в формировании законодательного органа и не может распустить какую-либо его часть. Король имеет такое же право вносить меры, как и палаты; право, которым Президент не обладает. Король представлен в каждой ассамблее своими министрами, которые объясняют его намерения, поддерживают его мнения и отстаивают принципы правительства. Президент и его министры одинаково исключены из Конгресса; так что его влияние и его мнения могут проникать в этот великий орган только косвенно. Таким образом, король Франции находится на равных началах с законодательной властью, которая не может действовать без него, так же как и он без нее. Президент осуществляет власть, низшую по отношению к законодательной и зависящую от нее.

Даже в осуществлении исполнительной власти, собственно говоря — пункте, в котором его положение кажется наиболее аналогичным положению короля Франции, — Президент страдает от нескольких причин неполноценности. Власть короля во Франции, во-первых, имеет преимущество в продолжительности перед властью Президента, а долговечность — один из главных элементов силы; ничто не любимо и не внушает страха, кроме того, что может продлиться. Президент Соединенных Штатов — магистрат, избираемый на четыре года; король во Франции — наследственный суверен. В осуществлении исполнительной власти Президент Соединенных Штатов постоянно подвергается ревнивому надзору. Он может составить, но не может заключить договор; он может назначить, но не может утвердить государственного служащего. *q Король Франции абсолютен в пределах своей власти. Президент Соединенных Штатов несет ответственность за свои действия; но особа короля объявлена неприкосновенной французской Хартией. *r

q [ Конституция оставила сомнение в том, обязан ли Президент консультироваться с Сенатом при смещении, а также при назначении федеральных чиновников. «Федералист» (№ 77) как будто устанавливал утвердительный ответ; но в 1789 году Конгресс официально решил, что, поскольку Президент несет ответственность за свои действия, его не следует принуждать использовать агентов, которые утратили его уважение. См. «Комментарии» Кента, том I, стр. 289.]

r [[Это сравнение относилось к конституционному королю Франции и к полномочиям, которыми он обладал согласно Хартии 1830 года, до свержения монархии в 1848 году. — Примечание переводчика.]]

Тем не менее, верховенство общественного мнения не менее возвышается над головой одного, чем другого. Эта власть менее определенна, менее очевидна и менее санкционирована законами во Франции, чем в Америке, но фактически она существует. В Америке она действует через выборы и указы; во Франции она действует через революции; но, несмотря на различные конституции этих двух стран, общественное мнение является преобладающей властью в обеих. Фундаментальный принцип законодательства — принцип, по сути, республиканский — одинаков в обеих странах, хотя его последствия могут быть разными, а результаты — более или менее обширными. Отсюда я прихожу к выводу, что Франция со своим королем ближе к республике, чем Союз со своим Президентом к монархии.

В том, что я говорил, я коснулся только главных моментов различия; и если бы я мог вдаваться в детали, контраст стал бы еще более поразительным. Я отметил, что власть Президента в Соединенных Штатах осуществляется только в пределах частичного суверенитета, тогда как власть короля во Франции неделима. Я мог бы продолжить и показать, что власть королевского правительства во Франции выходит за пределы своих естественных границ, какими бы обширными они ни были, и проникает тысячами различных способов в управление частными интересами. Среди примеров этого влияния можно привести тот, который вытекает из огромного числа государственных чиновников, которые все получают свои назначения от правительства. Это число сейчас превышает все предыдущие пределы; оно составляет 138 000 *s назначений, каждое из которых можно рассматривать как элемент власти. Президент Соединенных Штатов не имеет исключительного права делать какие-либо государственные назначения, и их общее число едва превышает 12 000. *t

s

[ The sums annually paid by the State to these officers amount to 200,000,000 fr. ($40,000,000).]

t [ Это число взято из «Национального календаря» за 1833 год. «Национальный календарь» — это американский альманах, который содержит имена всех федеральных чиновников. Из этого сравнения следует, что король Франции имеет в своем распоряжении в одиннадцать раз больше мест, чем Президент, хотя население Франции не более чем вдвое превышает население Союза.

[[У меня нет средств установить число назначений, находящихся сейчас в распоряжении Президента Соединенных Штатов, но его патронаж и злоупотребление им значительно возросли с 1833 года. — Примечание переводчика, 1875 г.]]

Случайные причины, которые могут увеличить влияние исполнительной власти

Внешняя безопасность Союза — Армия из шести тысяч человек — Мало кораблей — У Президента нет возможности осуществлять свои великие прерогативы — В прерогативах, которые он осуществляет, он слаб.

Если исполнительная власть в Америке слабее, чем во Франции, то причина этого скорее объясняется обстоятельствами, чем законами страны.

Именно в своих внешних отношениях исполнительная власть нации призвана проявлять свое мастерство и энергию. Если бы существованию Союза постоянно угрожала опасность и если бы его главные интересы находились в ежедневной связи с интересами других могущественных наций, исполнительная власть приобрела бы возросшее значение пропорционально мерам, ожидаемым от нее, и тем, которые она осуществляла бы. Президент Соединенных Штатов является главнокомандующим армии, но армии, состоящей всего из шести тысяч человек; он командует флотом, но флот насчитывает лишь несколько парусников; он ведет внешние отношения Союза, но Соединенные Штаты — нация без соседей. Отделенные от остального мира океаном и еще слишком слабые, чтобы стремиться к господству на морях, они не имеют врагов, и их интересы редко вступают в контакт с интересами какой-либо другой нации земного шара.

Практическую часть правительства нельзя судить по теории его конституции. Президент Соединенных Штатов обладает почти королевскими прерогативами, которые у него нет возможности осуществлять; и те привилегии, которые он может использовать в настоящее время, весьма ограничены. Законы позволяют ему обладать степенью влияния, которую обстоятельства не позволяют ему использовать.

С другой стороны, великая сила королевской прерогативы во Франции проистекает из обстоятельств гораздо больше, чем из законов. Там исполнительная власть постоянно борется с колоссальными препятствиями и напрягает все свои силы, чтобы подавить их; так что она возрастает по мере своих достижений и по важности событий, которые она контролирует, не меняя своей конституции. Если бы законы сделали ее такой же слабой и ограниченной, как в Союзе, ее влияние очень скоро стало бы еще более преобладающим.

Почему Президенту Соединенных Штатов не требуется большинство в двух палатах для управления правительством. В Европе установлено аксиомой, что конституционный король не может упорствовать в системе правления, которой противостоят две другие ветви законодательной власти. Но известно, что несколько Президентов Соединенных Штатов теряли большинство в законодательном органе, не будучи обязанными отказываться от верховной власти и не причиняя серьезного зла обществу. Я слышал, как этот факт приводили в качестве примера независимости и силы исполнительной власти в Америке: минутное размышление убедит нас, напротив, что это доказательство ее крайней слабости.

Королю в Европе требуется поддержка законодательной власти, чтобы иметь возможность выполнять обязанности, возложенные на него Конституцией, потому что эти обязанности огромны. Конституционный король в Европе — не просто исполнитель закона, но исполнение его положений настолько полностью возложено на него, что он имеет власть парализовать его влияние, если оно противоречит его замыслам. Ему требуется помощь законодательных собраний, чтобы создать закон, но эти собрания нуждаются в его помощи, чтобы исполнить его: эти две власти не могут существовать друг без друга, и механизм правительства останавливается, как только они расходятся во мнениях.

В Америке Президент не может предотвратить принятие какого-либо закона, равно как и не может уклониться от обязанности его исполнять. Его искреннее и ревностное сотрудничество, несомненно, полезно, но оно не является обязательным при ведении государственных дел. Все его важные акты прямо или косвенно представляются законодательной власти, и по своей собственной свободной воле он может сделать немногое. Поэтому именно его слабость, а не его сила, позволяет ему оставаться в оппозиции к Конгрессу. В Европе гармония должна царить между Короной и другими ветвями законодательной власти, потому что столкновение между ними может оказаться серьезным; в Америке эта гармония не является обязательной, потому что такое столкновение невозможно.

Выборы Президента

Опасности избирательной системы возрастают пропорционально объему прерогатив — Эта система возможна в Америке, потому что не требуется мощная исполнительная власть — Какие обстоятельства благоприятствуют избирательной системе — Почему выборы Президента не вызывают отклонения от принципов правительства — Влияние выборов Президента на второстепенных чиновников.

Опасности системы выборов, применяемой к главе исполнительной власти великого народа, были достаточно продемонстрированы опытом и историей, и замечания, которые я собираюсь сделать, относятся только к Америке. Эти опасности могут быть более или менее грозными пропорционально месту, которое занимает исполнительная власть, и важности, которой она обладает в государстве; и они могут варьироваться в зависимости от способа выборов и обстоятельств, в которых находятся избиратели. Самый весомый аргумент против избрания главного магистрата заключается в том, что оно предлагает столь блестящую приманку для личных амбиций и столь склонно разжигать в людях стремление к власти, что, когда законные средства отсутствуют, сила нередко может захватить то, в чем отказало право.

Ясно, что чем больше привилегии исполнительной власти, тем больше искушение; чем сильнее возбуждаются амбиции кандидатов, тем горячее их интересы поддерживаются толпой партизан, надеющихся разделить власть, когда их покровитель выиграет приз. Опасности избирательной системы возрастают, следовательно, в точном соотношении с влиянием, оказываемым исполнительной властью на дела государства. Революции в Польше были объяснимы не только избирательной системой в целом, но и тем фактом, что избранный монарх был сувереном могущественного королевства. Прежде чем мы сможем обсудить абсолютные преимущества избирательной системы, мы должны провести предварительные исследования относительно того, допустят ли географическое положение, законы, привычки, нравы и мнения народа, среди которого она должна быть введена, установление слабой и зависимой исполнительной власти; ибо пытаться сделать представителя государства могущественным сувереном и в то же время выборным — это, на мой взгляд, преследовать два несовместимых замысла. Чтобы свести наследственную королевскую власть к состоянию выборной власти, единственные средства, которые мне известны, — это заранее ограничить сферу ее действия, постепенно уменьшать ее прерогативы и приучать народ жить без ее защиты. Ничто, однако, не дальше от замыслов республиканцев Европы, чем этот курс: поскольку многие из них обязаны своей ненавистью к тирании страданиям, которые они лично перенесли, именно угнетение, а не объем исполнительной власти, вызывает их враждебность, и они атакуют первое, не замечая, насколько тесно оно связано со вторым.

До сих пор ни один гражданин не проявлял склонности рисковать своей честью и жизнью, чтобы стать Президентом Соединенных Штатов; потому что власть этой должности временна, ограничена и подчинена. Приз фортуны должен быть велик, чтобы поощрять авантюристов в столь отчаянной игре. Ни один кандидат до сих пор не смог вызвать опасный энтузиазм или страстные симпатии народа в свою пользу по той простой причине, что, когда он находится во главе правительства, у него мало власти, мало богатства и мало славы, чтобы разделить их со своими друзьями; и его влияние в государстве слишком мало для того, чтобы успех или крах фракции зависели от возвышения индивида к власти.

Великое преимущество наследственных монархий заключается в том, что, поскольку частный интерес семьи всегда тесно связан с интересами государства, исполнительная власть никогда не приостанавливается ни на одно мгновение; и если дела монархии ведутся не лучше, чем дела республики, по крайней мере, всегда есть кто-то, кто ведет их, хорошо или плохо, в соответствии со своими способностями. В выборных государствах, напротив, колеса правительства перестают действовать, так сказать, сами собой при приближении выборов, и даже за некоторое время до этого события. Законы могут, конечно, ускорить проведение выборов, которые могут быть проведены с такой простотой и быстротой, что место власти никогда не останется вакантным; но, несмотря на эти меры предосторожности, в умах людей неизбежно происходит разрыв.

При приближении выборов глава исполнительной власти полностью занят предстоящей борьбой; его будущие планы сомнительны; он не может предпринять ничего нового, и он будет лишь с безразличием продолжать те замыслы, которые, возможно, завершит другой. «Я так близок к времени моего ухода с должности, — сказал Президент Джефферсон 21 января 1809 года (за шесть недель до выборов), — что я не чувствую страсти, я не принимаю участия, я не выражаю никакого мнения. Мне кажется справедливым оставить моему преемнику начало тех мер, которые он должен будет продолжать и за которые он будет нести ответственность».

С другой стороны, глаза нации сосредоточены на одной точке; все наблюдают за постепенным рождением столь важного события. Чем шире распространяется влияние исполнительной власти, чем больше и необходимее ее постоянное действие, тем фатальнее срок ожидания; и нация, привыкшая к правительству или, тем более, привыкшая к административной защите мощной исполнительной власти, была бы неизбежно потрясена выборами такого рода. В Соединенных Штатах действие правительства может быть замедлено безнаказанно, потому что оно всегда слабо и ограничено. *u

u [[Это, однако, может быть большой опасностью. Период, в течение которого г-н Бьюкенен сохранял должность после избрания г-на Линкольна, с ноября 1860 года по март 1861 года, был тем временем, которое позволило вышедшим из состава Союза штатам Юга завершить подготовку к Гражданской войне, и исполнительная власть была парализована. Никакое большее зло не могло постичь нацию. — Примечание переводчика.]]

Один из главных пороков избирательной системы заключается в том, что она всегда вносит определенную степень нестабильности во внутреннюю и внешнюю политику государства. Но этот недостаток менее ощутим, если доля власти, возложенная на избранного магистрата, невелика. В Риме принципы правительства не претерпевали никаких изменений, хотя консулы менялись каждый год, потому что Сенат, который был наследственной ассамблеей, обладал направляющей властью. Если бы избирательная система была принята в Европе, состояние большинства монархических государств менялось бы при каждых новых выборах. В Америке Президент оказывает определенное влияние на государственные дела, но он не руководит ими; преобладающая власть возложена на представителей всей нации. Политические максимы страны зависят, следовательно, от массы народа, а не от одного Президента; и, следовательно, в Америке избирательная система не оказывает очень вредного влияния на фиксированные принципы правительства. Но отсутствие фиксированных принципов — это зло, настолько присущее избирательной системе, что оно все еще чрезвычайно заметно в узкой сфере, до которой простирается власть Президента.

Американцы признали, что глава исполнительной власти, который должен нести всю ответственность за обязанности, которые он призван выполнять, должен быть уполномочен выбирать своих собственных агентов и смещать их по своему усмотрению: законодательные органы следят за поведением Президента больше, чем направляют его. Следствием этого устройства является то, что при каждых новых выборах судьба всех федеральных государственных служащих находится в подвешенном состоянии. Г-н Куинси Адамс при вступлении в должность уволил большинство лиц, которые были назначены его предшественником: и я не знаю, чтобы генерал Джексон позволил хоть одному смещаемому чиновнику, занятому на федеральной службе, сохранить свое место после первого года, последовавшего за его избранием. Иногда высказываются жалобы на то, что в конституционных монархиях Европы судьба скромных служащих администрации зависит от судьбы министров. Но в выборных правительствах это зло гораздо больше. В конституционной монархии последовательно формируются министерства; но поскольку главный представитель исполнительной власти не меняется, дух инноваций удерживается в определенных рамках; изменения, которые происходят, касаются скорее деталей, чем принципов административной системы; но заменить одну систему другой, как это делается в Америке каждые четыре года, по закону, означает вызвать своего рода революцию. Что касается несчастий, которые могут постичь отдельных лиц в результате такого положения вещей, следует признать, что неопределенное положение государственных служащих менее чревато злыми последствиями в Америке, чем где-либо еще. В Соединенных Штатах так легко приобрести независимое положение, что государственный служащий, теряющий свое место, может быть лишен комфорта жизни, но не средств к существованию.

Я отметил в начале этой главы, что опасности избирательной системы, применяемой к главе государства, увеличиваются или уменьшаются в зависимости от особых обстоятельств народа, который ее принимает. Как бы ни были ограничены функции исполнительной власти, она всегда должна оказывать большое влияние на внешнюю политику страны, ибо переговоры не могут быть открыты или успешно проведены иначе, как единственным агентом. Чем более шатким и опасным становится положение народа, тем более абсолютной становится потребность в фиксированной и последовательной внешней политике, и тем опаснее становится избирательная система главного магистрата. Политика американцев по отношению ко всему миру чрезвычайно проста; ибо можно почти сказать, что ни одна страна не нуждается в них, как и они не требуют сотрудничества какого-либо другого народа. Их независимости ничто не угрожает. В их нынешнем состоянии, следовательно, функции исполнительной власти ограничены обстоятельствами не меньше, чем законами; и Президент может часто менять свою линию политики, не вовлекая государство в трудности или разрушение.

Каковы бы ни были прерогативы исполнительной власти, период, который непосредственно предшествует выборам, и момент их продолжительности всегда должны рассматриваться как национальный кризис, который опасен пропорционально внутренним затруднениям и внешним опасностям страны. Немногие нации Европы могли бы избежать бедствий анархии или завоевания каждый раз, когда им приходилось бы избирать нового суверена. В Америке общество устроено так, что оно может стоять без посторонней помощи на своем собственном основании; нечего бояться давления внешних опасностей, и выборы Президента — это причина волнения, но не краха.

Способ выборов

Мастерство американских законодателей, проявленное в принятом ими способе выборов — Создание специального избирательного органа — Отдельные голоса этих выборщиков — Случай, в котором Палата представителей призывается избрать Президента — Результаты двенадцати выборов, которые состоялись с момента установления Конституции.

Помимо опасностей, которые присущи системе, многие другие трудности могут возникнуть из способа выборов, которые могут быть предотвращены предусмотрительностью законодателя. Когда народ собирался с оружием в руках на каком-либо общественном месте, чтобы выбрать своего главу, он подвергался всем шансам гражданской войны, вытекающим из столь воинственного способа действий, помимо опасностей самой избирательной системы. Польские законы, которые подчиняли избрание суверена вето одного человека, наводили на мысль об убийстве этого человека или подготавливали путь к анархии.

При изучении институтов и политического, а также социального состояния Соединенных Штатов нас поражает удивительная гармония даров судьбы и усилий человека. Нация обладала двумя главными причинами внутреннего мира; это была новая страна, но она была населена народом, состарившимся в осуществлении свободы. Америке нечего было бояться враждебных соседей; и американские законодатели, воспользовавшись этими благоприятными обстоятельствами, создали слабую и подчиненную исполнительную власть, которую можно было без опасности сделать выборной.

Тогда им оставалось только выбрать наименее опасный из различных способов выборов; и правила, которые они установили по этому пункту, удивительно соответствуют гарантиям, которые уже предоставляли физическая и политическая конституция страны. Их целью было найти способ выборов, который лучше всего выразил бы выбор народа с наименьшим возможным возбуждением и ожиданием. Было признано, во-первых, что простое большинство должно быть решающим; но трудность заключалась в том, чтобы получить это большинство без интервала задержки, которого было крайне важно избежать. Редко случается, что индивид может сразу собрать большинство голосов великого народа; и эта трудность усиливается в республике конфедеративных штатов, где местные влияния склонны преобладать. Средство, с помощью которого предлагалось устранить это второе препятствие, заключалось в делегировании избирательных полномочий нации органу представителей. Этот способ выборов сделал большинство более вероятным; ибо чем меньше избирателей, тем больше шанс того, что они придут к окончательному решению. Он также предложил дополнительную вероятность разумного выбора. Тогда оставалось решить, должно ли это право выборов быть доверено законодательному органу, обычной представительной ассамблее нации, или же должно быть сформировано избирательное собрание с единственной целью приступить к назначению Президента. Американцы выбрали последнюю альтернативу, полагая, что лица, которые были возвращены для создания законов, некомпетентны представлять желания нации при избрании ее главного магистрата; и что, поскольку они избираются более чем на год, избирательный округ, который они представляют, мог изменить свое мнение за это время. Считалось, что если законодательная власть будет уполномочена избирать главу исполнительной власти, ее члены будут в течение некоторого времени до выборов подвержены маневрам коррупции и уловкам интриг; тогда как специальные выборщики, подобно присяжным, оставались бы смешанными с толпой до дня действия, когда они появились бы с единственной целью отдать свои голоса.

Поэтому было установлено, что каждый штат должен назвать определенное число выборщиков, *v которые, в свою очередь, должны избрать Президента; и поскольку было замечено, что ассамблеи, которым в выборных странах было доверено избрание главного магистрата, неизбежно становились центрами страстей и клик; что они иногда узурпировали власть, которая им не принадлежала; и что их разбирательства или неопределенность, которая из них вытекала, иногда затягивались настолько, что угрожали благополучию государства, было решено, что все выборщики должны голосовать в один и тот же день, не будучи созваны в одно и то же место. *w Эти двойные выборы сделали большинство вероятным, хотя и не уверенным; ибо было возможно, что между выборщиками может существовать столько же различий, сколько между их избирателями. В этом случае необходимо было прибегнуть к одной из трех мер; либо назначить новых выборщиков, либо проконсультироваться второй раз с уже назначенными, либо отложить выборы до другого органа. Первые две из этих альтернатив, независимо от неопределенности их результатов, могли задержать окончательное решение и увековечить агитацию, которая всегда должна сопровождаться опасностью. Поэтому был принят третий способ, и было решено, что голоса должны быть переданы в запечатанном виде Президенту Сената и что они должны быть вскрыты и подсчитаны в присутствии Сената и Палаты представителей. Если ни один из кандидатов не имеет большинства, Палата представителей затем приступает немедленно к избранию Президента, но с условием, что она должна выбрать одного из трех кандидатов, которые имеют наибольшее число голосов. *x

v [ Столько, сколько он направляет членов в Конгресс. Число выборщиков на выборах 1833 года составляло 288. (См. «Национальный календарь», 1833 г.)]

w [ Выборщики одного и того же штата собираются, но они передают центральному правительству список своих индивидуальных голосов, а не просто результат голосования большинства.] [Сноска x: В этом случае именно большинство штатов, а не большинство членов, решает вопрос; так что Нью-Йорк не имеет большего влияния в дебатах, чем Род-Айленд. Таким образом, с гражданами Союза сначала консультируются как с членами одного и того же сообщества; и, если они не могут прийти к согласию, прибегают к разделению штатов, каждый из которых имеет отдельный и независимый голос. Это одна из особенностей Федеральной конституции, которую можно объяснить только трением конфликтующих интересов.]

Таким образом, только в случае события, которое не может часто случаться и которое никогда нельзя предвидеть, выборы доверяются обычным представителям нации; и даже тогда они обязаны выбрать гражданина, который уже был назначен мощным меньшинством специальных выборщиков. Именно этим счастливым способом уважение, которое причитается народному голосу, сочетается с предельной быстротой исполнения и теми мерами предосторожности, которых требует мир в стране. Но решение вопроса Палатой представителей не обязательно предлагает немедленное решение трудности, ибо большинство этой ассамблеи все еще может быть сомнительным, и в этом случае Конституция не предписывает никакого средства. Тем не менее, ограничив число кандидатов тремя и передав вопрос на суждение просвещенного общественного органа, она сгладила все препятствия *y, которые не являются присущими избирательной системе.

y [ Джефферсон в 1801 году был избран только с тридцать шестого тура голосования.]

За сорок четыре года, прошедшие с момента провозглашения Федеральной конституции, Соединенные Штаты двенадцать раз избирали Президента. Десять из этих выборов состоялись одновременно путем голосования специальных выборщиков в разных штатах. Палата представителей только дважды воспользовалась своей условной привилегией принимать решение в случаях неопределенности; первый раз это было на выборах г-на Джефферсона в 1801 году; второй раз — в 1825 году, когда был назван г-н Куинси Адамс. *z

z [[Генерал Грант сейчас (1874 г.) является восемнадцатым Президентом Соединенных Штатов.]]

Кризисы выборов

Выборы могут рассматриваться как национальный кризис — Почему? — Страсти народа — Беспокойство Президента — Спокойствие, которое следует за агитацией выборов.

Я показал, каковы обстоятельства, которые благоприятствовали принятию избирательной системы в Соединенных Штатах, и какие меры предосторожности были приняты законодателями, чтобы предотвратить ее опасности. Американцы привыкли ко всем видам выборов, и они знают по опыту ту степень возбуждения, которая совместима с безопасностью. Огромные размеры страны и рассеянность жителей делают столкновение между партиями менее вероятным и менее опасным там, чем где-либо еще. Политические обстоятельства, при которых до сих пор проводились выборы, не представляли никаких реальных затруднений для нации.

Тем не менее, эпоху выборов Президента Соединенных Штатов можно рассматривать как кризис в делах нации. Влияние, которое он оказывает на общественные дела, несомненно, слабо и косвенно; но выбор Президента, который имеет мало значения для каждого отдельного гражданина, касается граждан коллективно; и какой бы ничтожной ни была заинтересованность, она приобретает большую степень важности, как только становится общей. Президент обладает лишь немногими средствами вознаграждения своих сторонников по сравнению с королями Европы, но места, которые находятся в его распоряжении, достаточно многочисленны, чтобы заинтересовать, прямо или косвенно, несколько тысяч избирателей в его успехе. Политические партии в Соединенных Штатах побуждаются сплотиться вокруг индивида, чтобы приобрести более осязаемую форму в глазах толпы, и имя кандидата на пост Президента выдвигается как символ и олицетворение их теорий. По этим причинам партии сильно заинтересованы в победе на выборах, не столько с целью торжества своих принципов под эгидой избранного Президента, сколько для того, чтобы показать большинством, которое его вернуло, силу сторонников этих принципов.

Задолго до наступления назначенного срока выборы становятся важнейшей и всецело поглощающей темой для обсуждения. Партийный пыл удваивается; все искусственные страсти, которые только может породить воображение в лоне счастливой и мирной страны, приходят в возбуждение и выходят наружу. Президент, напротив, поглощен заботами о самозащите. Он больше не правит в интересах государства, а печется лишь о своем переизбрании; он воздает должное большинству и вместо того, чтобы сдерживать его страсти, как того требует его долг, он зачастую потакает его худшим прихотям. По мере приближения выборов активность интриг и волнения в народе возрастают; граждане делятся на враждующие лагеря, каждый из которых принимает имя своего любимого кандидата; вся нация пылает лихорадочным возбуждением; выборы становятся ежедневной темой газет, предметом частных разговоров, целью каждой мысли и каждого действия, единственным интересом настоящего момента. Как только выбор сделан, этот пыл рассеивается; и по мере того как возвращается более спокойное время, поток государственной жизни, который едва не вышел из берегов, возвращается к своему обычному уровню: но кто может удержаться от изумления при виде причин этой бури?

а [Не всегда. Выборы президента Линкольна стали сигналом к гражданской войне. — Прим. переводчика.]

Глава VIII: Федеральная конституция — Часть III Переизбрание президента Когда глава исполнительной власти может быть переизбран, именно государство становится источником интриг и коррупции — Стремление к переизбранию как главная цель президента Соединенных Штатов — Недостаток системы, свойственный Америке — Естественное зло демократии заключается в том, что она подчиняет всю власть малейшим желаниям большинства — Переизбрание президента поощряет это зло.

Можно задаться вопросом, правильно или нет поступили законодатели Соединенных Штатов, допустив переизбрание президента. На первый взгляд кажется противным всякому разуму запрещать главе исполнительной власти избираться второй раз. Влияние, которое таланты и характер отдельного человека могут оказать на судьбу целого народа в критических обстоятельствах или в трудные времена, хорошо известно: закон, запрещающий переизбрание главного магистрата, лишил бы граждан вернейшего залога процветания и безопасности содружества; и, по странной непоследовательности, человек был бы отстранен от управления именно в то время, когда он доказал свою способность вести его дела.

Но если эти аргументы сильны, то, возможно, против них можно выдвинуть еще более веские доводы. Интриги и коррупция — естественные пороки выборного правительства; но когда глава государства может быть переизбран, эти пороки достигают огромных размеров и ставят под угрозу само существование страны. Когда простой кандидат пытается возвыситься с помощью интриг, его маневры неизбежно ограничены узкой сферой; но когда в борьбу вступает главный магистрат, он заимствует силу правительства для своих собственных целей. В первом случае действуют слабые ресурсы отдельного лица; во втором — само государство со всем своим огромным влиянием занято делом коррупции и заговоров. Частный гражданин, использующий самые аморальные методы для достижения власти, может действовать лишь косвенно во вред общественному процветанию. Но если представитель исполнительной власти спускается на арену борьбы, заботы управления отходят на второй план, а успех его избрания становится его главной заботой. Все законы и все переговоры, которые он ведет, для него не более чем предвыборные махинации; должности становятся наградой за услуги, оказанные не нации, а ее главе; и влияние правительства, если и не вредит стране, то, по крайней мере, перестает приносить пользу сообществу, для которого оно было создано.

Невозможно рассматривать обычный ход дел в Соединенных Штатах, не замечая, что стремление к переизбранию является главной целью президента; что все его управление и даже самые безразличные меры направлены к этой цели; и что по мере приближения кризиса его личный интерес вытесняет интерес к общественному благу. Принцип возможности переизбрания делает коррумпирующее влияние выборного правительства еще более обширным и пагубным.

В Америке это оказывает особенно губительное влияние на основы национального существования. Каждое правительство, по-видимому, страдает от какого-то зла, присущего его природе, и гений законодателя проявляется в том, чтобы уклоняться от его ударов. Государство может пережить влияние множества плохих законов, и вред, который они причиняют, часто преувеличивается; но закон, поощряющий рост раковой опухоли внутри, в конечном итоге должен оказаться фатальным, хотя его дурные последствия могут быть заметны не сразу.

Принцип разрушения в абсолютных монархиях заключается в чрезмерном и необоснованном расширении прерогатив короны; и мера, направленная на устранение конституционных положений, уравновешивающих это влияние, была бы радикально плохой, даже если бы ее непосредственные последствия не сопровождались злом. По аналогии, в странах, управляемых демократией, где народ постоянно притягивает к себе всю власть, законы, которые усиливают или ускоряют его действие, являются прямыми нападающими на сам принцип правления.

Величайшим доказательством способностей американских законодателей является то, что они ясно осознали эту истину и имели мужество действовать в соответствии с ней. Они сочли, что необходима определенная власть над массой народа, которая обладала бы некоторой степенью независимости, не будучи при этом полностью вне народного контроля; власть, которая была бы вынуждена подчиняться постоянным решениям большинства, но была бы способна сопротивляться его капризам и отказывать в его самых опасных требованиях. С этой целью они сосредоточили всю исполнительную власть нации в одной руке; они предоставили президенту обширные прерогативы и вооружили его правом вето для противодействия посягательствам законодательной власти.

Но, введя принцип переизбрания, они отчасти разрушили свою работу; и они сделали президента мало склонным использовать ту огромную власть, которую они вложили в его руки. Если бы президент не мог быть избран второй раз, он был бы далеко не независим от народа, ибо его ответственность не уменьшилась бы; но расположение народа не было бы для него столь необходимым, чтобы побуждать его заискивать перед ним, потакая его желаниям. Если же он может быть переизбран (и это особенно верно в наши дни, когда политическая мораль ослабла, а великие люди редки), президент Соединенных Штатов становится легким инструментом в руках большинства. Он перенимает его симпатии и антипатии, он спешит предвосхитить его желания, он предупреждает его жалобы, он уступает его самым праздным прихотям и вместо того, чтобы направлять его, как того намеревался законодатель, он всегда готов следовать его велениям. Таким образом, чтобы не лишать государство талантов отдельного человека, эти таланты были сделаны почти бесполезными; и чтобы сохранить средство на случай чрезвычайных опасностей, страна была подвергнута ежедневным опасностям.

Федеральные суды b

b [См. гл. VI под названием «Судебная власть в Соединенных Штатах». Эта глава объясняет общие принципы американской теории судебных институтов. См. также Федеральную конституцию, ст. 3. См. «Федералист», №№ 78–83 включительно; и работу под названием «Конституционное право», представляющую собой обзор практики и юрисдикции судов Соединенных Штатов, автор Томас Сарджент. См. Стори, стр. 134, 162, 489, 511, 581, 668; и органический закон от 24 сентября 1789 г. в «Сборнике законов Соединенных Штатов», автор Стори, том I, стр. 53.]

Политическое значение судебной власти в Соединенных Штатах — Трудность рассмотрения этого предмета — Полезность судебной власти в конфедерациях — Какие трибуналы могли быть введены в Союз — Необходимость создания федеральных судов правосудия — Организация национальной судебной системы — Верховный суд — В чем он отличается от всех известных трибуналов.

Я исследовал законодательную и исполнительную власть Союза, и теперь остается рассмотреть судебную власть; но здесь я не могу скрыть своих опасений от читателя. Их судебные институты оказывают большое влияние на положение англо-американцев, и они занимают видное место среди того, что, вероятно, называют политическими институтами: в этом отношении они особенно заслуживают нашего внимания. Но я затрудняюсь объяснить политическое действие американских трибуналов, не вдаваясь в некоторые технические детали их устройства и форм судопроизводства; и я не знаю, как спуститься до этих мелочей, не утомив любопытство читателя естественной сухостью предмета или не рискуя впасть в неясность из желания быть кратким. Я едва ли могу надеяться избежать этих различных зол; ибо если я покажусь слишком многословным человеку света, юрист, с другой стороны, может пожаловаться на мою краткость. Но таковы естественные недостатки моего предмета, и особенно того пункта, который я собираюсь обсудить.

Великая трудность заключалась не в том, чтобы разработать Конституцию для федерального правительства, а в том, чтобы найти метод обеспечения исполнения ее законов. Правительства в целом имеют лишь два средства преодоления сопротивления управляемого ими народа, а именно: физическую силу, которая находится в их собственном распоряжении, и моральную силу, которую они черпают из решений судов.

Правительство, которое не имело бы иных средств принуждения к повиновению, кроме открытой войны, должно быть очень близко к своей гибели, ибо тогда, вероятно, произошла бы одна из двух альтернатив: если бы его авторитет был мал, а характер умеренным, оно не прибегало бы к насилию до последней крайности и мирилось бы с рядом частичных актов неподчинения, в каковом случае государство постепенно погрузилось бы в анархию; если бы оно было предприимчивым и могущественным, оно постоянно прибегало бы к своей физической силе и быстро выродилось бы в военный деспотизм. Так что его активность была бы не менее вредна для общества, чем его бездействие.

Великая цель правосудия — заменить понятие насилия понятием права и поставить законный барьер между властью правительства и применением физической силы. Авторитет, который придается вмешательству суда общим мнением человечества, настолько удивительно велик, что он цепляется за простые формальности правосудия и придает телесное влияние тени закона. Моральная сила, которой обладают суды, делает применение физической силы чрезвычайно редким и очень часто заменяет ее; но если последняя оказывается необходимой, ее мощь удваивается ассоциацией с идеей закона.

Федеральное правительство нуждается в поддержке судебных институтов больше, чем любое другое, потому что оно естественно слабо и подвержено грозному сопротивлению. с Если бы оно всегда было вынуждено прибегать к насилию в первую очередь, оно не смогло бы выполнить свою задачу. Поэтому Союзу требовалась национальная судебная система, чтобы обеспечить повиновение граждан законам и отражать нападки, которые могли быть направлены против них. Оставался вопрос, какие трибуналы должны осуществлять эти привилегии; должны ли они быть доверены судам, которые уже были организованы в каждом штате? или необходимо было создать федеральные суды? Легко доказать, что Союз не мог приспособить судебную власть штатов к своим нуждам. Отделение судебной власти от административной власти штата, несомненно, влияет на безопасность каждого гражданина и свободу всех. Но не менее важно для существования нации, чтобы эти различные власти имели одно происхождение, следовали одним принципам и действовали в одной сфере; одним словом, чтобы они были коррелятивными и однородными. Никто, полагаю, никогда не предлагал преимущества судить преступления, совершенные во Франции, иностранным судом, чтобы обеспечить беспристрастность судей. Американцы образуют один народ по отношению к своему федеральному правительству; но в лоне этого народа было позволено существовать различным политическим органам, которые зависят от национального правительства в немногих пунктах и независимы во всем остальном; которые все имеют различное происхождение, максимы, свойственные им самим, и специальные средства ведения своих дел. Доверить исполнение законов Союза трибуналам, учрежденным этими политическими органами, означало бы позволить иностранным судьям председательствовать над нацией. Более того; мало того, что каждый штат является иностранным по отношению к Союзу в целом, он находится в постоянной оппозиции к общим интересам, поскольку любая власть, которую теряет Союз, обращается в пользу штатов. Таким образом, обеспечить исполнение законов Союза посредством трибуналов штатов означало бы позволить не только иностранным, но и пристрастным судьям председательствовать над нацией.

с [Федеральные законы — это те, которые больше всего нуждаются в судах, и в то же время те, которые реже всего их учреждали. Причина в том, что конфедерации обычно формировались независимыми штатами, которые не имели реального намерения подчиняться центральному правительству и которые очень охотно уступали право командования федеральной исполнительной власти, а право на неисполнение очень благоразумно оставляли за собой.]

Но количество, даже больше, чем сам характер трибуналов штатов, делало их непригодными для службы нации. Когда была сформирована Федеральная конституция, в Соединенных Штатах уже было тринадцать судов, которые решали дела без права апелляции. Это число сейчас возросло до двадцати четырех. Предполагать, что государство может существовать, когда его фундаментальные законы могут быть подвергнуты двадцати четырем различным толкованиям одновременно, — значит выдвигать положение, одинаково противное разуму и опыту.

Поэтому американские законодатели согласились создать федеральную судебную власть для применения законов Союза и для решения определенных вопросов, затрагивающих общие интересы, которые были тщательно определены заранее. Вся судебная власть Союза была сосредоточена в одном трибунале, который был назван Верховным судом Соединенных Штатов. Но для облегчения ведения дел к нему были присоединены низшие суды, которые были уполномочены решать дела небольшой важности без права апелляции, а дела большей значимости — с правом апелляции. Члены Верховного суда назначаются не народом и не законодательным органом, а президентом Соединенных Штатов, действующим по совету Сената. Чтобы сделать их независимыми от других властей, их должность была сделана несменяемой; и было определено, что их жалованье, будучи однажды установленным, не должно изменяться законодательным органом. d Легко было провозгласить принцип федеральной судебной системы, но трудности множились, когда нужно было определить объем ее юрисдикции.

d [Союз был разделен на округа, в каждом из которых был назначен резидентный федеральный судья, и суд, в котором он председательствовал, назывался «окружным судом». Каждый из судей Верховного суда ежегодно посещает определенную часть Республики, чтобы рассматривать наиболее важные дела на месте; суд, в котором председательствует этот магистрат, называется «окружным судом» (Circuit Court). Наконец, все самые серьезные судебные дела передаются в Верховный суд, который проводит торжественное заседание раз в год, на котором должны присутствовать все судьи окружных судов. Суд присяжных был введен в федеральные суды таким же образом и в тех же случаях, что и в суды штатов.]

Следует заметить, что не существует никакой аналогии между Верховным судом Соединенных Штатов и французским Кассационным судом, поскольку последний рассматривает апелляции только по вопросам права. Верховный суд выносит решение как по доказательствам факта, так и по праву дела, тогда как Кассационный суд не выносит собственного решения, а передает дело на арбитраж другому трибуналу. См. закон от 24 сентября 1789 г., «Законы Соединенных Штатов», автор Стори, том I, стр. 53.]

Средства определения юрисдикции федеральных судов Трудность определения юрисдикции отдельных судов в конфедерациях — Суды Союза получили право устанавливать свою собственную юрисдикцию — В каком отношении это правило посягает на часть суверенитета, зарезервированную за отдельными штатами — Суверенитет этих штатов ограничен законами и толкованием законов — Следовательно, опасность для отдельных штатов более очевидна, чем реальна.

Поскольку Конституция Соединенных Штатов признавала две различные власти, находящиеся в присутствии друг друга, представленные с судебной точки зрения двумя различными классами судов, величайшая осторожность, которая могла быть проявлена при определении их раздельных юрисдикций, была бы недостаточной для предотвращения частых столкновений между этими трибуналами. Тогда возник вопрос, кому должно быть передано право решать вопрос о компетенции каждого суда.

В нациях, которые составляют единое политическое сообщество, когда между двумя судами обсуждается вопрос, касающийся их взаимной юрисдикции, обычно под рукой находится третий трибунал для решения разногласия; и это осуществляется без труда, потому что в этих нациях вопросы судебной компетенции не имеют связи с привилегиями национального верховенства. Но невозможно было создать арбитра между высшим судом Союза и высшим судом отдельного штата, который не принадлежал бы к одному из этих двух классов. Поэтому необходимо было позволить одному из этих судов судить свое собственное дело и принять или сохранить за собой право на рассмотрение спорного пункта. Предоставить эту привилегию различным судам штатов означало бы уничтожить суверенитет Союза де-факто после того, как он был установлен де-юре; ибо толкование Конституции вскоре вернуло бы штатам ту часть независимости, которой их лишили условия этого акта. Целью создания федерального трибунала было предотвратить суды штатов от решения вопросов, затрагивающих национальные интересы в их собственном ведомстве, и тем самым сформировать единый корпус юриспруденции для толкования законов Союза. Эта цель не была бы достигнута, если бы суды отдельных штатов были компетентны решать дела в своих отдельных качествах, от которых они были обязаны воздерживаться как федеральные трибуналы. Поэтому Верховный суд Соединенных Штатов был наделен правом определять все вопросы юрисдикции. е

е [Чтобы уменьшить количество этих исков, было решено, что во многих федеральных делах суды штатов должны быть уполномочены решать их совместно с судами Союза, причем проигравшая сторона имеет право на апелляцию в Верховный суд Соединенных Штатов. Верховный суд Виргинии оспаривал право Верховного суда Соединенных Штатов судить апелляцию на его решения, но безуспешно. См. «Комментарии Кента», том I, стр. 300, стр. 370 и сл.; «Комментарии» Стори, стр. 646; и «Органический закон Соединенных Штатов», том I, стр. 35.]

Это был тяжелый удар по независимости штатов, которая была ограничена таким образом не только законами, но и их толкованием; одним пределом, который был известен, и другим, который был сомнительным; правилом, которое было определенным, и правилом, которое было произвольным. Правда, Конституция установила точные пределы федерального верховенства, но всякий раз, когда это верховенство оспаривается одним из штатов, федеральный трибунал решает этот вопрос. Тем не менее, опасности, которыми угрожала независимость штатов при таком способе действий, менее серьезны, чем они казались. Мы увидим далее, что в Америке реальная сила страны сосредоточена в провинциальном правительстве гораздо больше, чем в федеральном. Федеральные судьи осознают относительную слабость власти, от имени которой они действуют, и они более склонны отказаться от права юрисдикции в тех случаях, когда оно по праву принадлежит им, чем отстаивать привилегию, на которую у них нет законных оснований.

Различные случаи юрисдикции

Предмет и сторона являются первыми условиями федеральной юрисдикции — Иски, в которых участвуют послы — Иски Союза — Отдельного штата — Кем рассматриваются — Дела, вытекающие из законов Союза — Почему судятся федеральными трибуналами — Дела, касающиеся исполнения контрактов, рассматриваемые федеральными судами — Последствие этого устройства.

После того как были назначены средства определения компетенции федеральных судов, законодатели Союза определили дела, которые должны подпадать под их юрисдикцию. Было установлено, с одной стороны, что определенные стороны всегда должны представать перед федеральными судами, без какого-либо учета особого характера дела; и, с другой стороны, что определенные дела всегда должны рассматриваться теми же судами, без какого-либо учета качества сторон в иске. Поэтому эти различия были признаны основой федеральной юрисдикции.