«Демократия в Америке — Том 1»

Судебная власть в Соединенных Штатах и ее влияние на политическое общество.

Я счел необходимым посвятить судебным органам Соединенных Штатов отдельную главу, чтобы их огромное политическое значение не померкло в глазах читателя из-за лишь случайного упоминания о них. Конфедерации существовали и в других странах, помимо Америки, и республики основывались не только на берегах Нового Света; представительная система правления была принята в нескольких государствах Европы, но мне не известно, чтобы какая-либо нация в мире до сих пор организовала судебную власть на том принципе, который ныне принят американцами. Судебная организация Соединенных Штатов — это институт, который иностранцу труднее всего понять. Он слышит, как авторитет судьи призывается в повседневных политических событиях, и естественно заключает, что в Соединенных Штатах судьи являются важными политическими должностными лицами; тем не менее, когда он изучает природу трибуналов, они не представляют ничего, что противоречило бы обычным привычкам и привилегиям таких органов, и магистраты кажутся ему вмешивающимися в общественные дела лишь случайно, но это случай, который повторяется каждый день.

Когда Парижский парламент выражал протест или отказывался регистрировать эдикт, или когда он вызывал к своему барьеру чиновника, обвиняемого в злоупотреблениях, его политическое влияние как судебного органа было ясно видно; но ничего подобного не наблюдается в Соединенных Штатах. Американцы сохранили все обычные характеристики судебной власти и тщательно ограничили ее действие обычным кругом ее функций.

Первой характеристикой судебной власти у всех народов является обязанность арбитража. Но права должны быть оспорены, чтобы оправдать вмешательство трибунала; и должен быть начат процесс, чтобы получить решение судьи. Поэтому, пока закон не оспорен, судебная власть не призывается к его обсуждению, и она может существовать, оставаясь незамеченной. Когда судья в данном деле нападает на закон, относящийся к этому делу, он расширяет круг своих обычных обязанностей, не выходя, однако, за его пределы, поскольку он в некоторой мере обязан вынести решение по закону, чтобы решить дело. Но если он выносит суждение о законе, не опираясь на конкретное дело, он явно выходит за пределы своей сферы и вторгается в сферу законодательной власти.

Второй характеристикой судебной власти является то, что она выносит решения по особым делам, а не по общим принципам. Если судья, решая частный вопрос, разрушает общий принцип, вынося суждение, которое стремится отвергнуть все выводы из этого принципа и, следовательно, аннулировать его, он остается в обычных пределах своих функций. Но если он прямо нападает на общий принцип, не имея в виду конкретного дела, он покидает круг, в котором все народы согласились ограничить его власть, он принимает на себя более важное и, возможно, более полезное влияние, чем влияние магистрата, но он перестает быть представителем судебной власти.

Третьей характеристикой судебной власти является ее неспособность действовать, если к ней не обратились или пока она не приняла дело к рассмотрению. Эта характеристика менее общая, чем две другие; но, несмотря на исключения, я думаю, ее можно считать существенной. Судебная власть по своей природе лишена действия; она должна быть приведена в движение, чтобы произвести результат. Когда ее призывают пресечь преступление, она наказывает преступника; когда нужно исправить несправедливость, она готова ее исправить; когда акт требует толкования, она готова его истолковать; но она не преследует преступников, не выискивает несправедливости и не изучает доказательства по собственной инициативе. Судебный чиновник, который начал бы разбирательство и узурпировал цензуру законов, в некоторой мере совершил бы насилие над пассивной природой своей власти.

Американцы сохранили эти три отличительные характеристики судебной власти; американский судья может вынести решение только тогда, когда возник спор, он знаком только с особыми делами, и он не может действовать, пока дело не будет должным образом представлено суду. Его положение, следовательно, совершенно аналогично положению магистрата других народов; и тем не менее он наделен огромной политической властью. Если сфера его полномочий и средства его действия такие же, как у других судей, можно спросить, откуда он черпает власть, которой они не обладают. Причина этого различия кроется в том простом факте, что американцы признали право судей основывать свои решения на конституции, а не на законах. Другими словами, они предоставили им свободу не применять те законы, которые кажутся им неконституционными.

Я знаю, что на подобное право претендовали — но тщетно — суды в других странах; но в Америке оно признано всеми властями; и не нашлось ни партии, ни даже отдельного лица, которое оспаривало бы его. Этот факт можно объяснить только принципами американской конституции. Во Франции конституция является (или, по крайней мере, предполагается) неизменной; и принятая теория гласит, что ни одна власть не имеет права изменять какую-либо ее часть. В Англии парламент имеет признанное право изменять конституцию; поскольку, следовательно, конституция может претерпевать постоянные изменения, она в действительности не существует; парламент является одновременно законодательным и учредительным собранием. Политические теории Америки более просты и рациональны. Американская конституция не считается неизменной, как во Франции, и не подвержена модификации обычными властями общества, как в Англии. Она представляет собой обособленное целое, которое, поскольку оно выражает волю всего народа, является не менее обязательным для законодателя, чем для частного гражданина, но которое может быть изменено волей народа в заранее определенных случаях, согласно установленным правилам. В Америке конституция, следовательно, может меняться, но пока она существует, она является источником всей власти и единственным проводником преобладающей силы.

Пятая статья первоначальной Конституции Соединенных Штатов предусматривает порядок, в котором могут быть внесены поправки в Конституцию. Поправки должны быть предложены двумя третями обеих палат Конгресса и ратифицированы законодательными органами трех четвертей отдельных штатов. Пятнадцать поправок к Конституции были внесены в разное время после 1789 года, наиболее важными из которых являются тринадцатая, четырнадцатая и пятнадцатая, разработанные и ратифицированные после Гражданской войны. Первоначальная Конституция Соединенных Штатов, за которой следуют эти пятнадцать поправок, напечатана в конце этого издания. — Примечание переводчика, 1874 г.

Легко заметить, каким образом эти различия должны влиять на положение и права судебных органов в трех странах, которые я привел. Если бы во Франции трибуналы были уполномочены не подчиняться законам на том основании, что они противоречат конституции, верховная власть фактически оказалась бы в их руках, поскольку только они имели бы право толковать конституцию, положения которой не могут быть изменены никакой властью. Они, следовательно, заняли бы место нации и осуществляли бы столь же абсолютное господство над обществом, какое позволила бы им присущая судебной власти слабость. Несомненно, поскольку французские судьи некомпетентны объявлять закон неконституционным, право изменять конституцию косвенно предоставлено законодательному органу, так как никакой законный барьер не противостоял бы изменениям, которые он мог бы предписать. Но лучше предоставить право изменять конституцию народа людям, которые представляют (пусть даже несовершенно) волю народа, чем людям, которые не представляют никого, кроме самих себя.

Было бы еще более неразумно наделять английских судей правом сопротивляться решениям законодательного органа, поскольку парламент, который создает законы, также создает конституцию; и, следовательно, закон, исходящий от трех властей государства, ни в коем случае не может быть неконституционным. Но ни одно из этих замечаний не применимо к Америке.

В Соединенных Штатах конституция управляет законодателем так же, как и частным гражданином; поскольку она является первым из законов, она не может быть изменена законом, и поэтому справедливо, что трибуналы должны подчиняться конституции в предпочтение любому закону. Это условие существенно для власти судебной системы, ибо выбирать то законное обязательство, которым он связан наиболее строго, — естественное право каждого магистрата.

Во Франции конституция также является первым из законов, и судьи имеют такое же право брать ее за основу своих решений, но если бы они воспользовались этим правом, они неизбежно посягнули бы на права более священные, чем их собственные, а именно на права общества, от имени которого они действуют. В этом случае государственный мотив явно преобладает над мотивами индивида. В Америке, где нация всегда может заставить своих магистратов подчиниться, изменив свою конституцию, никакой опасности такого рода опасаться не следует. По этому пункту, следовательно, политические и логические доводы согласуются, и народ, так же как и судьи, сохраняет свои привилегии.

Всякий раз, когда закон, который судья считает неконституционным, обсуждается в трибунале Соединенных Штатов, он может отказаться признать его в качестве правила; эта власть — единственная, которая присуща американскому магистрату, но она порождает огромное политическое влияние. Немногие законы могут долго избегать тщательного анализа судебной власти, ибо мало таких, которые не ущемляют тот или иной частный интерес, и нет таких, которые не могли бы быть представлены в суд по выбору сторон или по необходимости дела. Но с того момента, как судья отказался применить какой-либо закон в деле, этот закон теряет часть своей моральной убедительности. Лица, чьим интересам он наносит ущерб, узнают, что существуют средства уклонения от его авторитета, и подобные иски множатся, пока он не становится бессильным. Тогда приходится прибегать к одной из двух альтернатив: народ должен изменить конституцию, или законодательный орган должен отменить закон. Политическая власть, которую американцы доверили своим судам, поэтому огромна, но зло этой власти значительно уменьшается обязательством, которое было наложено, — нападать на законы только через суды. Если бы судья был уполномочен оспаривать законы на основании теоретических обобщений, если бы он мог начать атаку или вынести порицание законодателю, он играл бы видную роль в политической сфере; и как поборник или антагонист партии, он вовлек бы враждебные страсти нации в конфликт. Но когда судья оспаривает закон, примененный к какому-то частному случаю в неясном разбирательстве, важность его атаки скрыта от публичного взора, его решение касается интереса индивида, и если закон игнорируется, то лишь косвенно. Более того, хотя он порицается, он не отменяется; его моральная сила может быть уменьшена, но его обязательность отнюдь не приостановлена, и его окончательное разрушение может быть достигнуто только повторными атаками судебных чиновников. Легко понять, что, связывая цензуру законов с частными интересами членов сообщества и тесно объединяя преследование закона с преследованием индивида, законодательство защищается от беспричинных нападающих и от ежедневных агрессий партийного духа. Ошибки законодателя обнаруживаются всякий раз, когда их злые последствия ощущаются наиболее остро, и именно положительный и ощутимый факт всегда служит основой преследования.

Я склонен полагать, что эта практика американских судов является наиболее благоприятной как для свободы, так и для общественного порядка. Если бы судья мог нападать на законодателя только открыто и прямо, он иногда боялся бы оказывать какое-либо сопротивление его воле; а в другие моменты партийный дух мог бы побудить его бросать ему вызов на каждом шагу. Законы, следовательно, подвергались бы нападкам, когда власть, от которой они исходят, слаба, и им подчинялись бы, когда она сильна. То есть, когда было бы полезно уважать их, они оспаривались бы, а когда было бы легко превратить их в инструмент угнетения, они уважались бы. Но американский судья вовлекается на политическую арену независимо от своей воли. Он судит закон только потому, что обязан судить дело. Политический вопрос, который он призван решить, связан с интересом истцов, и он не может отказаться решить его, не отрекаясь от обязанностей своего поста. Он выполняет свои функции как гражданин, исполняя точные обязанности, которые принадлежат его профессии как магистрата. Правда, при этой системе судебная цензура, осуществляемая судами над законодательством, не может распространяться на все законы без разбора, поскольку некоторые из них никогда не могут дать повод для того точного вида спора, который называется судебным процессом; и даже когда такой спор возможен, может случиться, что никто не захочет представлять его в суд. Американцы часто ощущали этот недостаток, но они оставили средство правовой защиты неполным, опасаясь придать ему эффективность, которая в некоторых случаях могла бы оказаться опасной. В этих пределах власть, предоставленная американским судам объявлять статут неконституционным, образует один из самых мощных барьеров, когда-либо придуманных против тирании политических собраний.

Другие полномочия, предоставленные американским судьям

В Соединенных Штатах все граждане имеют право обвинять государственных чиновников перед обычными трибуналами — Как они используют это право — Ст. 75 французской Конституции VIII года — Американцы и англичане не могут понять смысл этой статьи.

Совершенно естественно, что в свободной стране, такой как Америка, все граждане должны иметь право обвинять государственных чиновников перед обычными трибуналами и что все судьи должны иметь право наказывать за государственные преступления. Право, предоставленное судам судить агентов исполнительной власти, когда они нарушили законы, является настолько естественным, что его нельзя рассматривать как чрезвычайную привилегию. И мне не кажется, что пружины правительства ослабляются в Соединенных Штатах обычаем, который делает всех государственных служащих ответственными перед судьями страны. Американцы, напротив, по-видимому, увеличили этим средством уважение, которое причитается властям, и в то же время сделали тех, кто находится у власти, более щепетильными в отношении общественного мнения. Я был поражен небольшим количеством политических процессов, которые происходят в Соединенных Штатах, но мне было нетрудно объяснить это обстоятельство. Судебный процесс, какого бы рода он ни был, всегда является трудным и дорогостоящим предприятием. Легко нападать на общественного деятеля в журнале, но мотивы, которые могут оправдать иск в суде, должны быть серьезными. Следовательно, должна существовать веская причина для жалобы, чтобы побудить индивида преследовать государственного служащего, и государственные служащие остерегаются давать эти основания для жалоб, когда боятся быть привлеченными к ответственности.

Это не зависит от республиканской формы американских институтов, ибо те же факты присутствуют в Англии. Эти две нации не рассматривают импичмент главных должностных лиц государства как достаточную гарантию своей независимости. Но они считают, что право мелких преследований, которые доступны всему сообществу, является лучшим залогом свободы, чем те великие судебные действия, которые редко применяются, пока не становится слишком поздно.

В Средние века, когда было очень трудно настичь преступников, судьи подвергали самых страшных пыткам тех немногих, кто был арестован, что отнюдь не уменьшало количество преступлений. С тех пор было обнаружено, что когда правосудие более определенно и более мягко, оно в то же время более эффективно. Англичане и американцы считают, что с тиранией и угнетением следует обращаться как с любым другим преступлением, уменьшая наказание и облегчая вынесение приговора.

В VIII году Французской Республики была составлена конституция, в которую была введена следующая статья: «Ст. 75. Все агенты правительства ниже ранга министров могут быть привлечены к ответственности за правонарушения, относящиеся к их служебным обязанностям, только в силу декрета Государственного совета; в этом случае преследование происходит перед обычными трибуналами». Эта статья пережила «Конституцию VIII года», и она до сих пор поддерживается, несмотря на справедливые жалобы нации. Мне всегда было крайне трудно объяснить ее смысл англичанам или американцам. Они сразу приходили к выводу, что Государственный совет во Франции — это великий трибунал, учрежденный в центре королевства, который осуществлял предварительную и несколько тираническую юрисдикцию по всем политическим делам. Но когда я говорил им, что Государственный совет — это не судебный орган в обычном смысле этого слова, а административный совет, состоящий из людей, зависящих от Короны, так что король, приказав одному из своих слуг, называемому префектом, совершить несправедливость, имеет власть приказать другому своему слуге, называемому государственным советником, помешать первому быть наказанным; когда я демонстрировал им, что гражданин, пострадавший от приказа суверена, обязан просить у суверена разрешения на получение возмещения, они отказывались верить в столь вопиющее злоупотребление и были склонны обвинять меня во лжи или в невежестве. До Революции часто случалось, что парламент выдавал ордер на арест государственного чиновника, совершившего правонарушение, и иногда разбирательство останавливалось властью Короны, которая добивалась соблюдения своей абсолютной и деспотической воли. Больно осознавать, насколько ниже мы пали, чем наши предки, поскольку мы позволяем происходить под цветом правосудия и санкцией закона вещам, которые только насилие могло навязать им.

Глава VII: Политическая юрисдикция в Соединенных Штатах

Краткое содержание главы

Определение политической юрисдикции — Что понимается под политической юрисдикцией во Франции, в Англии и в Соединенных Штатах — В Америке политический судья может вынести приговор только государственным чиновникам — Он чаще выносит приговор об отстранении от должности, чем наказание — Политическая юрисдикция в том виде, в каком она существует в Соединенных Штатах, является, несмотря на свою мягкость, а возможно, и вследствие этой мягкости, самым мощным инструментом в руках большинства.

Политическая юрисдикция в Соединенных Штатах

Я понимаю под политической юрисдикцией то временное право вынесения законного решения, которым может быть наделен политический орган.

В абсолютных правительствах введение чрезвычайных форм судопроизводства не может принести никакой пользы; принц, от имени которого преследуется правонарушитель, является таким же сувереном судов, как и всего остального, и представление, которое складывается о его власти, само по себе является достаточной гарантией. Единственное, чего он должен опасаться, — это того, чтобы внешние формальности правосудия не были проигнорированы и чтобы его авторитет не был опозорен из желания сделать его более абсолютным. Но в большинстве свободных стран, где большинство никогда не может оказывать на трибуналы такое же влияние, как абсолютный монарх, судебная власть время от времени временно передавалась представителям нации. Было сочтено лучше ввести временную путаницу между функциями различных властей, чем нарушить необходимый принцип единства правительства.

Англия, Франция и Соединенные Штаты установили эту политическую юрисдикцию законом; и любопытно изучить различные адаптации, которые эти три великие нации сделали к этому принципу. В Англии и во Франции Палата лордов и Палата пэров составляют высший уголовный суд своих соответствующих наций, и хотя они не рассматривают обычно все политические преступления, они компетентны судить их все. Другой политический орган пользуется правом импичмента перед Палатой лордов: единственное различие, которое существует между двумя странами в этом отношении, заключается в том, что в Англии Палата общин может предъявить импичмент кому угодно перед лордами, в то время как во Франции депутаты могут использовать этот способ преследования только против министров Короны.

Как это существовало при конституционной монархии до 1848 года.

В обеих странах Верхняя палата может использовать все существующие уголовные законы нации для наказания правонарушителей.

В Соединенных Штатах, как и в Европе, одна ветвь законодательной власти уполномочена предъявлять импичмент, а другая — судить: Палата представителей обвиняет правонарушителя, а Сенат выносит ему приговор. Но Сенат может судить только тех лиц, которые представлены ему Палатой представителей, и эти лица должны принадлежать к классу государственных чиновников. Таким образом, юрисдикция Сената менее обширна, чем юрисдикция пэров Франции, в то время как право импичмента представителями более общее, чем право депутатов. Но великое различие, которое существует между Европой и Америкой, заключается в том, что в Европе политические трибуналы уполномочены применять все положения уголовного кодекса, тогда как в Америке, когда они лишили правонарушителя его официального ранга и объявили его неспособным занимать какую-либо политическую должность в будущем, их юрисдикция заканчивается и начинается юрисдикция обычных трибуналов.

Предположим, например, что Президент Соединенных Штатов совершил преступление государственной измены; Палата представителей предъявляет ему импичмент, а Сенат низлагает его; затем он должен быть судим присяжными, которые одни могут лишить его свободы или жизни. Это точно иллюстрирует предмет, который мы рассматриваем. Политическая юрисдикция, установленная законами Европы, предназначена для суда над великими преступниками, независимо от их рождения, ранга или полномочий в государстве; и для этой цели все привилегии судов временно распространяются на великое политическое собрание. Законодатель тогда превращается в магистрата; он призван признать, различить и наказать правонарушение; и поскольку он осуществляет всю власть судьи, закон ограничивает его соблюдением всех обязанностей этого высокого поста и всех формальностей правосудия. Когда государственному чиновнику предъявляется импичмент перед английским или французским политическим трибуналом и он признается виновным, приговор лишает его ipso facto его функций, и он может объявить его неспособным возобновить их или любые другие в будущем. Но в этом случае политический интердикт является следствием приговора, а не самим приговором. В Европе приговор политического трибунала следует рассматривать скорее как судебный вердикт, чем как административную меру. В Соединенных Штатах происходит обратное; и хотя решение Сената является судебным по своей форме, поскольку сенаторы обязаны соблюдать практики и формальности суда; хотя оно является судебным в отношении мотивов, на которых оно основано, поскольку Сенат в целом обязан принять правонарушение по общему праву в качестве основы своего приговора; тем не менее объект разбирательства является чисто административным. Если бы намерением американского законодателя было наделить политический орган большой судебной властью, его действие не ограничивалось бы кругом государственных чиновников, поскольку самые опасные враги государства могут не занимать никаких функций вообще; и это особенно верно в республиках, где партийное влияние является первой из властей и где сила многих лидеров увеличивается тем, что они не осуществляют никакой законной власти.

Если бы намерением американского законодателя было дать обществу средства пресечения государственных преступлений примерным наказанием, согласно практике обычного правосудия, ресурсы уголовного кодекса были бы все переданы в распоряжение политических трибуналов. Но оружие, которым они наделены, является несовершенным, и оно никогда не может достичь самых опасных правонарушителей, поскольку люди, которые стремятся к полному ниспровержению законов, вряд ли будут роптать на политический интердикт.

Основная цель политической юрисдикции, которая существует в Соединенных Штатах, заключается, следовательно, в том, чтобы лишить недоброжелательного гражданина власти, которую он использовал во зло, и предотвратить его от того, чтобы он когда-либо приобрел ее снова. Это, очевидно, административная мера, санкционированная формальностями судебного решения. В этом вопросе американцы создали смешанную систему; они окружили акт, который удаляет государственного чиновника, гарантиями политического процесса; и они лишили все политические осуждения их самых суровых наказаний. Каждое звено системы может быть легко прослежено с этой точки; мы сразу понимаем, почему американские конституции подчиняют всех гражданских чиновников юрисдикции Сената, в то время как военные, чьи преступления, тем не менее, более грозны, освобождены от этого трибунала. На гражданской службе никого из американских чиновников нельзя назвать сменяемым; места, которые некоторые из них занимают, неотчуждаемы, а другие выбраны на срок, который не может быть сокращен. Поэтому необходимо судить их всех, чтобы лишить их власти. Но военные офицеры зависят от главного магистрата штата, который сам является гражданским чиновником, и решение, которое осуждает его, является ударом по ним всем.

Если мы теперь сравним американскую и европейскую системы, мы встретим различия, не менее поразительные в различных эффектах, которые каждая из них производит или может производить. Во Франции и в Англии юрисдикция политических органов рассматривается как чрезвычайный ресурс, который должен быть использован только для того, чтобы спасти общество от необычных опасностей. Нельзя отрицать, что эти трибуналы, как они созданы в Европе, склонны нарушать консервативный принцип баланса власти в государстве и постоянно угрожать жизням и свободам подданных. Та же политическая юрисдикция в Соединенных Штатах лишь косвенно враждебна балансу власти; она не может угрожать жизням граждан, и она не висит, как в Европе, над головами сообщества, поскольку только те, кто подчинился ее власти при принятии должности, подвергаются строгости ее расследований. Она в то же время менее грозна и менее эффективна; действительно, она не рассматривалась законодателями Соединенных Штатов как средство от более жестоких зол общества, а как обычное средство ведения правительства. В этом отношении она, вероятно, оказывает больше реального влияния на социальное тело в Америке, чем в Европе. Нас не должна вводить в заблуждение кажущаяся мягкость американского законодательства во всем, что касается политической юрисдикции. Следует заметить, во-первых, что в Соединенных Штатах трибунал, который выносит приговор, состоит из тех же элементов и подвержен тем же влияниям, что и орган, который предъявляет импичмент правонарушителю, и что эта единообразие придает почти непреодолимый импульс мстительным страстям партий. Если политические судьи в Соединенных Штатах не могут налагать такие тяжелые наказания, как в Европе, тем меньше шансов, что они оправдают заключенного; и осуждение, если оно менее грозно, более определенно. Основная цель политических трибуналов Европы — наказать правонарушителя; цель тех, что в Америке, — лишить его власти. Политическое осуждение в Соединенных Штатах может, следовательно, рассматриваться как превентивная мера; и нет причин ограничивать судей точными определениями уголовного права. Ничто не может быть более тревожным, чем чрезмерная широта, с которой политические преступления описаны в законах Америки. Статья II, Раздел 4, Конституции Соединенных Штатов гласит: «Президент, Вице-президент и все гражданские должностные лица Соединенных Штатов должны быть отстранены от должности при импичменте и осуждении за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки». Многие из конституций штатов даже менее ясны. «Государственные чиновники», — говорит Конституция Массачусетса, — «должны быть подвергнуты импичменту за неправомерное поведение или ненадлежащее управление»; Конституция Виргинии объявляет, что все гражданские чиновники, которые совершили правонарушение против штата путем ненадлежащего управления, коррупции или других тяжких преступлений, могут быть подвергнуты импичменту Палатой делегатов; в некоторых конституциях никакие правонарушения не указаны, чтобы подвергнуть государственных чиновников неограниченной ответственности. Но я осмелюсь утверждать, что именно их мягкость делает американские законы наиболее грозными в этом отношении. Мы показали, что в Европе отстранение чиновника и его политический интердикт являются следствиями наказания, которому он должен подвергнуться, и что в Америке они составляют само наказание. Следствие заключается в том, что в Европе политические трибуналы наделены правами, которые они боятся использовать, и что страх наказать слишком сильно мешает им наказывать вообще. Но в Америке никто не колеблется налагать наказание, от которого человечество не содрогается. Осудить политического противника на смерть, чтобы лишить его власти, — значит совершить то, что весь мир проклял бы как ужасное убийство; но объявить этого противника недостойным осуществлять эту власть, лишить его ее и оставить его невредимым в жизни и конечностях может быть сочтено справедливым исходом борьбы. Но этот приговор, который так легко произнести, не менее фатально суров для большинства тех, на кого он наложен. Великие преступники, несомненно, могут бросить вызов его неосязаемой строгости, но обычные правонарушители будут бояться его как осуждения, которое разрушает их положение в мире, бросает тень на их честь и обрекает их на постыдную бездеятельность, худшую, чем смерть. Влияние, оказываемое в Соединенных Штатах на прогресс общества юрисдикцией политических органов, может не казаться грозным, но оно только тем более огромно. Оно не принуждает подданного напрямую, но оно делает большинство более абсолютным над теми, кто находится у власти; оно не дает неограниченной власти законодателю, которая может быть использована в какой-то важный кризис, но оно устанавливает умеренное и регулярное влияние, которое доступно во все времена. Если власть уменьшена, она, с другой стороны, может быть более удобно использована и более легко злоупотреблена. Предотвращая политические трибуналы от наложения судебных наказаний, американцы, по-видимому, избежали худших последствий законодательной тирании, а не самой тирании; и я не уверен, что политическая юрисдикция, как она создана в Соединенных Штатах, не является самым грозным оружием, когда-либо вложенным в грубую хватку народного большинства. Когда американские республики начнут вырождаться, будет легко проверить истинность этого наблюдения, заметив, увеличивается ли число политических импичментов.

Гл. I. разд. ii. Раздел 8.

См. конституции Иллинойса, Мэна, Коннектикута и Джорджии.

См. Приложение, N.

Импичмент президента Эндрю Джонсона в 1868 году — к которому его политические оппоненты прибегли исключительно как к средству отстранения его от должности, ибо нельзя было утверждать, что он был виновен в тяжких преступлениях и проступках, и он был, по сути, почетно оправдан и восстановлен в должности — является поразительным подтверждением истинности этого замечания. — Примечание переводчика, 1874 г.

Глава VIII: Федеральная конституция — Часть I

До сих пор я рассматривал каждый штат как отдельное целое, и я объяснил различные пружины, которые народ приводит в движение, и различные средства действия, которые он использует. Но все штаты, которые я рассматривал как независимые, вынуждены подчиняться в определенных случаях верховной власти Союза. Пришло время мне рассмотреть отдельно верховенство, которым наделен Союз, и бросить беглый взгляд на Федеральную конституцию.

Краткое содержание главы

Происхождение первого Союза — Его слабость — Конгресс обращается к учредительной власти — Интервал в два года между этим обращением и провозглашением новой Конституции.

История Федеральной конституции

Тринадцать колоний, которые одновременно сбросили иго Англии к концу прошлого века, исповедовали, как я уже отмечал, одну и ту же религию, один и тот же язык, одни и те же обычаи и почти одни и те же законы; они боролись против общего врага; и эти причины были достаточно сильны, чтобы объединить их друг с другом и консолидировать их в одну нацию. Но поскольку каждая из них наслаждалась отдельным существованием и правительством под своим собственным контролем, особые интересы и обычаи, которые вытекали из этой системы, были против компактного и тесного союза, который поглотил бы индивидуальную важность каждого в общей важности всех. Отсюда возникли две противоположные тенденции: одна побуждала англо-американцев объединяться, другая — разделять свою силу. Пока длилась война с метрополией, принцип союза поддерживался необходимостью; и хотя законы, которые его составляли, были дефектными, общая связь сохранялась вопреки их несовершенствам. Но как только мир был заключен, недостатки законодательства стали очевидны, и государство, казалось, внезапно распалось. Каждая колония стала независимой республикой и приняла абсолютный суверенитет. Федеральное правительство, осужденное на бессилие своей конституцией и более не поддерживаемое присутствием общей опасности, стало свидетелем оскорблений, нанесенных его флагу великими нациями Европы, в то время как оно едва было способно удержать свои позиции против индейских племен и выплачивать проценты по долгу, который был заключен во время войны за независимость. Оно уже было на грани разрушения, когда официально провозгласило свою неспособность управлять правительством и обратилось к учредительной власти нации. Если Америка когда-либо приближалась (пусть даже на кратчайшее время) к той высокой вершине славы, на которую привыкло указывать воображение ее жителей, то это было в тот торжественный момент, когда власть нации отреклась, так сказать, от империи земли. Все века давали зрелище народа, борющегося с энергией за свою независимость; и усилия американцев в сбрасывании английского ига были значительно преувеличены. Отделенные от своих врагов тремя тысячами миль океана и поддерживаемые мощным союзником, успех Соединенных Штатов может быть более справедливо приписан их географическому положению, чем доблести их армий или патриотизму их граждан. Было бы смешно сравнивать американскую войну с войнами Французской революции или усилия американцев с усилиями французов, когда они были атакованы всей Европой, без кредита и без союзников, но способные противопоставить двадцатую часть своего населения миру и нести факел революции за пределы своих границ, в то время как они подавляли его пожирающее пламя в лоне своей страны. Но это новинка в истории общества — видеть, как великий народ обращает спокойный и проницательный взгляд на самого себя, когда законодательный орган уведомляет его, что колеса правительства остановлены; видеть, как он тщательно изучает степень зла и терпеливо ждет два целых года, пока не было найдено средство, которое он добровольно принял, не выжав ни слезинки и ни капли крови из человечества. В то время, когда была обнаружена неадекватность первой конституции, Америка обладала двойным преимуществом того спокойствия, которое последовало за бурлением революции, и тех великих людей, которые привели революцию к успешному завершению. Собрание, которое приняло задачу составления второй конституции, было небольшим; но Джордж Вашингтон был его президентом, и оно содержало отборные таланты и благороднейшие сердца, которые когда-либо появлялись в Новом Свете. Эта национальная комиссия после долгого и зрелого обсуждения предложила на принятие народа свод общих законов, который до сих пор управляет Союзом. Все штаты приняли его последовательно. Новое Федеральное правительство начало свои функции в 1789 году, после междуцарствия в два года. Революция Америки закончилась, когда началась революция Франции.

См. статьи первой конфедерации, сформированной в 1778 году. Эта конституция не была принята всеми штатами до 1781 года. См. также анализ этой конституции в «Федералисте» с № 15 по № 22 включительно и «Комментарии к Конституции Соединенных Штатов» Стори, стр. 85-115.

Конгресс сделал это заявление 21 февраля 1787 года.

Оно состояло из пятидесяти пяти членов; Вашингтон, Мэдисон, Гамильтон и два Морриса были в их числе.

Она не была принята законодательными органами, но представители были избраны народом для этой единственной цели; и новая конституция была подробно обсуждена в каждом из этих собраний.

Краткое изложение Федеральной конституции

Разделение власти между Федеральным правительством и штатами — Правительство штатов является правилом, Федеральное правительство — исключением.

Первый вопрос, который ожидал американцев, был сложным и отнюдь не легким для решения: цель состояла в том, чтобы так разделить власть различных штатов, которые составляли Союз, чтобы каждый из них продолжал управлять собой во всем, что касалось его внутреннего процветания, в то время как вся нация, представленная Союзом, продолжала бы составлять компактное тело и обеспечивать общие потребности народа. Было так же невозможно заранее определить с какой-либо степенью точности долю власти, которой должно было обладать каждое из двух правительств, как и предвидеть все инциденты в существовании нации.

Обязательства и требования Федерального правительства были простыми и легко определяемыми, потому что Союз был сформирован с прямой целью удовлетворения общих потребностей народа; но требования и обязательства штатов были, с другой стороны, сложными и разнообразными, потому что эти правительства проникли во все детали социальной жизни. Атрибуты Федерального правительства были поэтому тщательно перечислены, и все, что не было включено в их число, было объявлено составляющим часть привилегий отдельных правительств штатов. Таким образом, правительство штатов осталось правилом, а правительство Конфедерации стало исключением.

См. Поправку к Федеральной конституции; «Федералист», № 32; Стори, стр. 711; «Комментарии» Кента, том i, стр. 364.

Следует заметить, что всякий раз, когда исключительное право регулирования определенных вопросов не зарезервировано за Конгрессом Конституцией, штаты могут взять на себя это дело, пока оно не будет представлено Национальному собранию. Например, Конгресс имеет право принять общий закон о банкротстве, что, однако, он не делает. Каждый штат тогда волен принять закон для себя. Этот пункт был установлен дискуссией в судах и может быть сказано, что он более правильно относится к юриспруденции.

Но поскольку было предвидено, что на практике могут возникнуть вопросы относительно точных пределов этой исключительной власти и что было бы опасно подчинять эти вопросы решению обычных судов, установленных в штатах самими штатами, был создан высокий Федеральный суд, который был предназначен, среди прочих функций, поддерживать баланс власти, установленный Конституцией между двумя конкурирующими правительствами.

Действие этого суда является косвенным, как мы покажем далее.

Именно так «Федералист», № 45, объясняет разделение верховенства между Союзом и штатами: «Полномочия, делегированные Конституцией Федеральному правительству, немногочисленны и определенны. Те, которые должны остаться за правительствами штатов, многочисленны и неопределенны. Первые будут осуществляться главным образом во внешних объектах, таких как война, мир, переговоры и внешняя торговля. Полномочия, зарезервированные за отдельными штатами, будут распространяться на все объекты, которые в обычном ходе дел касаются внутреннего порядка и процветания штата». У меня будет часто повод цитировать «Федералиста» в этой работе. Когда законопроект, который с тех пор стал Конституцией Соединенных Штатов, был представлен на одобрение народа и дискуссии все еще продолжались, три человека, которые уже приобрели часть той известности, которой они с тех пор пользовались, — Джон Джей, Гамильтон и Мэдисон — сформировали ассоциацию с намерением объяснить нации преимущества меры, которая была предложена. С этой целью они опубликовали серию статей в форме журнала, которые теперь составляют полный трактат. Они назвали свой журнал «Федералист», имя, которое было сохранено в работе. «Федералист» — это отличная книга, которая должна быть знакома государственным деятелям всех стран, хотя она особенно касается Америки.

Прерогатива Федерального правительства

Право объявлять войну, заключать мир и взимать общие налоги, предоставленное Федеральному правительству — Какую часть внутренней политики страны оно может направлять — Правительство Союза в некоторых отношениях более централизовано, чем правительство Короля в старой французской монархии.

Внешние отношения народа могут быть сравнены с отношениями частных лиц, и они не могут быть выгодно поддерживаемы без агентства единой главы правительства. Исключительное право заключать мир и войну, заключать торговые договоры, собирать армии и оснащать флоты было предоставлено Союзу. Необходимость национального правительства менее властно ощущалась в ведении внутренней политики общества; но существуют определенные общие интересы, которыми можно заниматься с выгодой только общей властью. Союз был наделен властью контролировать денежную систему, направлять почтовое отделение и открывать великие дороги, которые должны были установить связь между различными частями страны. Независимость правительства каждого штата была формально признана в его сфере; тем не менее, Федеральное правительство было уполномочено вмешиваться во внутренние дела штатов в нескольких заранее определенных случаях, в которых нескромное злоупотребление их независимостью могло поставить под угрозу безопасность Союза в целом. Таким образом, в то время как власть изменять и менять свое законодательство по своему усмотрению была сохранена во всех республиках, им было запрещено принимать законы ex post facto или создавать класс дворян в своем сообществе. Наконец, поскольку было необходимо, чтобы Федеральное правительство могло выполнять свои обязательства, оно было наделено неограниченной властью взимать налоги.

См. Конституцию, разд. 8; «Федералист», № 41 и 42; «Комментарии» Кента, том i, стр. 207; Стори, стр. 358-382; Там же, стр. 409-426.

Существуют несколько других привилегий такого же рода, таких как та, которая уполномочивает Союз законодательствовать о банкротстве, предоставлять патенты и другие вопросы, в которых его вмешательство явно необходимо.

Даже в этих случаях его вмешательство является косвенным. Союз вмешивается посредством трибуналов, как будет показано далее.

Федеральная конституция, разд. 10, ст. I.

Конституция, разд. 8, 9 и 10; «Федералист», № 30-36 включительно и 41-44; «Комментарии» Кента, том i, стр. 207 и 381; Стори, стр. 329 и 514.

Изучая баланс власти, установленный Федеральной конституцией; отмечая, с одной стороны, часть суверенитета, которая была зарезервирована за отдельными штатами, и, с другой стороны, долю власти, которую принял Союз, очевидно, что федеральные законодатели имели самые ясные и точные представления о природе централизации правительства. Соединенные Штаты образуют не только республику, но и конфедерацию; тем не менее власть нации более централизована, чем она была в нескольких монархиях Европы, когда была сформирована американская Конституция. Возьмем, например, два следующих примера.

Тринадцать верховных судов существовали во Франции, которые, вообще говоря, имели право толковать закон без апелляции; и те провинции, которые назывались pays d’etats, были уполномочены отказывать в своем согласии на налог, который был наложен сувереном, представлявшим нацию. В Союзе есть только один трибунал для толкования, как есть один законодательный орган для создания законов; и налог, проголосованный представителями нации, является обязательным для всех граждан. В этих двух существенных пунктах, следовательно, Союз осуществляет более центральную власть, чем обладала французская монархия, хотя Союз — это лишь собрание конфедеративных республик.

В Испании некоторые провинции имели право устанавливать систему таможенных пошлин, присущую только им, хотя эта привилегия принадлежит по самой своей природе национальному суверенитету. В Америке только Конгресс имеет право регулировать коммерческие отношения штатов. Правительство Конфедерации, следовательно, более централизовано в этом отношении, чем королевство Испания. Правда, власть Короны во Франции или в Испании всегда была способна получить силой все, что Конституция страны отрицала, и что конечный результат был, следовательно, тем же самым; но я здесь обсуждаю теорию Конституции.

Федеральные полномочия

После того как были установлены пределы, в которых должно действовать федеральное правительство, следующим шагом стало определение полномочий, которыми оно должно обладать.

Законодательные полномочия *m

m [[В этой главе автор указывает на сущность конфликта между вышедшими из состава Союза штатами и самим Союзом, который привел к Гражданской войне 1861 года.]]

Разделение законодательного органа на две палаты — Различие в способе формирования двух палат — Принцип независимости штатов преобладает при формировании Сената — Принцип народного суверенитета в составе Палаты представителей — Удивительные последствия того факта, что Конституция может быть логичной только на ранних этапах существования нации.

План, который был заранее намечен для конституций отдельных штатов, во многих пунктах был соблюден при организации полномочий Союза. Федеральный законодательный орган Союза состоял из Сената и Палаты представителей. Дух согласия предписывал соблюдение различных принципов при формировании этих двух ассамблей. Я уже показал, что при создании Федеральной конституции столкнулись два противоположных интереса. Эти два интереса породили два мнения. Одна партия желала превратить Союз в лигу независимых штатов, своего рода конгресс, где представители различных народов встречались бы для обсуждения определенных пунктов своих общих интересов. Другая партия стремилась объединить жителей американских колоний в одну единую нацию и создать правительство, которое действовало бы как единственный представитель нации, насколько это позволяла ограниченная сфера его власти. Практические последствия этих двух теорий были чрезвычайно различны.

Вопрос заключался в том, должна ли быть установлена лига вместо национального правительства; должно ли большинство штатов, а не большинство жителей Союза, диктовать закон: ведь тогда каждый штат, как малый, так и великий, сохранил бы полную независимость и вступил бы в Союз на началах совершенного равенства. Если же, однако, жителей Соединенных Штатов рассматривать как принадлежащих к одной и той же нации, было бы справедливо, чтобы закон предписывало большинство граждан Союза. Конечно, меньшие штаты не могли подписаться под применением этой доктрины, фактически не отрекаясь от своего существования в отношении суверенитета Конфедерации; поскольку они перешли бы из состояния равноправной и созаконодательной власти в состояние незначительной части великого народа. Но если первая система наделила бы их чрезмерной властью, то вторая вовсе аннулировала бы их влияние. В этих обстоятельствах результат оказался таким, что строгие правила логики были обойдены, как это обычно бывает, когда интересы противопоставляются аргументам. Законодатели нашли средний путь, который силой объединил две теоретически непримиримые системы.

Принцип независимости штатов возобладал при формировании Сената, а принцип народного суверенитета — при составе Палаты представителей. Было решено, что каждый штат должен направлять в Конгресс двух сенаторов и число представителей, пропорциональное его населению. *n Из этого устройства следует, что штат Нью-Йорк в настоящее время имеет сорок представителей и только двух сенаторов; штат Делавэр имеет двух сенаторов и только одного представителя; таким образом, штат Делавэр равен штату Нью-Йорк в Сенате, в то время как последний имеет в сорок раз большее влияние в Палате представителей, чем первый. Таким образом, если меньшинство нации преобладает в Сенате, оно может парализовать решения большинства, представленного в другой палате, что противоречит духу конституционного правления.

n [ Каждые десять лет Конгресс заново устанавливает число представителей, которое должен предоставить каждый штат. Общее число составляло 69 в 1789 году и 240 в 1833 году. (См. «Американский альманах», 1834 г., стр. 194.) Конституция постановила, что на каждые 30 000 человек должно приходиться не более одного представителя; но минимум установлен не был. Конгресс не счел нужным увеличивать число представителей пропорционально росту населения. Первый закон, принятый по этому вопросу (14 апреля 1792 г.: см. «Законы Соединенных Штатов», Стори, том I, стр. 235), постановил, что должен быть один представитель на каждые 33 000 жителей. Последний закон, принятый в 1832 году, устанавливает пропорцию один к 48 000. Представленное население состоит из всех свободных людей и трех пятых рабов.

[[Последний закон о распределении, принятый 2 февраля 1872 года, устанавливает представительство в соотношении один к 134 684 жителям. Сейчас (1875 г.) в нижней палате Конгресса 283 члена и 9 от штатов в целом, всего 292 члена. Старые штаты, конечно, потеряли представителей, которых приобрели новые штаты. — Примечание переводчика.]]

Эти факты показывают, насколько редко и трудно рационально и логично сочетать все отдельные части законодательства. С течением времени возникают различные интересы и одними и теми же людьми санкционируются различные принципы; и когда должна быть установлена общая конституция, эти интересы и принципы становятся естественными препятствиями для строгого применения любой политической системы со всеми ее последствиями. Ранние этапы существования нации — единственные периоды, когда возможно поддерживать полную логику законодательства; и когда мы видим нацию, пользующуюся этим преимуществом, прежде чем спешить с выводом о ее мудрости, нам следует помнить, что она молода. Когда формировалась Федеральная конституция, интересы независимости отдельных штатов и интерес союза для всего народа были единственными двумя конфликтующими интересами, существовавшими среди англо-американцев, и между ними неизбежно был достигнут компромисс.

Однако справедливо признать, что эта часть Конституции до сих пор не породила тех зол, которых можно было опасаться. Все штаты молоды и граничат друг с другом; их обычаи, идеи и потребности не сильно различаются; а различия, вытекающие из их размера или неполноценности, недостаточны для того, чтобы противопоставить их интересы. Следовательно, малые штаты никогда не были побуждаемы объединяться в Сенате, чтобы противостоять замыслам более крупных; и, действительно, в законном выражении воли народа заключена столь непреодолимая власть, что Сенат мог оказать лишь слабое сопротивление голосованию большинства Палаты представителей.

С другой стороны, нельзя забывать, что американские законодатели не были в силах свести к единой нации народ, для которого они создавали законы. Целью Федеральной конституции было не уничтожение независимости штатов, а ее ограничение. Признавая реальную власть этих вторичных сообществ (а лишить их ее было невозможно), они заранее отказывались от привычного использования принуждения при исполнении решений большинства. На этом принципе введение влияния штатов в механизм федерального правительства ни в коем случае не должно было вызывать удивления, поскольку оно лишь свидетельствовало о существовании признанной власти, с которой нужно было считаться, а не подавлять ее силой.

Дальнейшее различие между Сенатом и Палатой представителей

Сенат назначается провинциальными законодателями, представители — народом; двойные выборы первых, прямые выборы вторых; срок полномочий различных должностей; особые функции каждой палаты.

Сенат отличается от другой палаты не только принципом, который он представляет, но и способом избрания, сроком, на который он избирается, и характером своих функций. Палата представителей назначается народом, Сенат — законодателями каждого штата; первая избирается напрямую, второй — избираемым органом; срок, на который избираются представители, составляет всего два года, сенаторов — шесть. Функции Палаты представителей чисто законодательные, и единственное участие, которое она принимает в судебной власти, — это импичмент государственных должностных лиц. Сенат сотрудничает в работе законодательства и рассматривает те политические преступления, которые Палата представителей представляет на его решение. Он также действует как великий исполнительный совет нации; договоры, заключаемые Президентом, должны быть ратифицированы Сенатом, а назначения, которые он может сделать, должны быть окончательно одобрены тем же органом. *o

o [ См. «Федералист», №№ 52-56 включительно; Стори, стр. 199-314; Конституция Соединенных Штатов, разделы 2 и 3.] Исполнительная власть *p

p [ См. «Федералист», №№ 67-77; Конституция Соединенных Штатов, ст. 2; Стори, стр. 315, стр. 615-780; «Комментарии» Кента, стр. 255.]

Зависимость Президента — Он выборный и ответственный — Он свободен действовать в своей сфере под надзором, но не под руководством Сената — Его жалованье фиксируется при вступлении в должность — Отлагательное вето.

Американские законодатели взялись за трудную задачу, пытаясь создать исполнительную власть, зависимую от большинства народа и, тем не менее, достаточно сильную, чтобы действовать без ограничений в своей собственной сфере. Для поддержания республиканской формы правления было необходимо, чтобы представитель исполнительной власти был подчинен воле нации.

Президент — выборный магистрат. Его честь, имущество, свобода и жизнь — это гарантии, которые народ имеет для умеренного использования его власти. Но в осуществлении своей власти его нельзя назвать полностью независимым; Сенат осведомлен о его отношениях с иностранными державами и о распределении государственных должностей, так что его нельзя ни подкупить, ни использовать средства коррупции. Законодатели Союза признали, что исполнительная власть будет некомпетентна выполнять свою задачу с достоинством и пользой, если она не будет обладать большей степенью стабильности и силы, чем та, что была предоставлена ей в отдельных штатах.

Президент избирается на четыре года и может быть переизбран; так что шансы на длительное управление могут вдохновить его на многообещающие начинания на благо общества и дать средства для их осуществления. Президент был сделан единственным представителем исполнительной власти Союза, и была проявлена осторожность, чтобы не подчинить его решения голосованию совета — опасная мера, которая имеет тенденцию одновременно затруднять действия правительства и уменьшать его ответственность. Сенат имеет право аннулировать определенные акты Президента; но он не может принудить его к каким-либо шагам, и он не участвует в осуществлении исполнительной власти.