«Демократия в Америке — Том 1»

p [Мы в дальнейшем узнаем, что такое губернатор: я ограничусь тем, что замечу в этом месте, что он представляет исполнительную власть всего штата.]

q [См. Конституцию Массачусетса, гл. II, разд. 1, секция 9; гл. III, секция 3.]

r [Так, например, незнакомец прибывает в тауншип из страны, где преобладает заразная болезнь, и он заболевает. Два мировых судьи могут с согласия членов совета тауншипа приказать шерифу округа удалить и позаботиться о нем. — Акт от 22 июня 1797 г., том I, стр. 540.

В целом судьи вмешиваются во все важные акты администрации и придают им полусудебный характер.] [Сноска s: Я говорю большее число, потому что определенные административные проступки рассматриваются обычными трибуналами. Если, например, тауншип отказывается произвести необходимые расходы на свои школы или назначить школьный комитет, он подлежит крупному штрафу. Но это наказание выносится Верховным судебным судом или Судом общих исков. См. Акт от 10 марта 1827 г., Законы Массачусетса, том III, стр. 190. Или когда тауншип пренебрегает предоставлением необходимых военных запасов. — Акт от 21 февраля 1822 г.: Id., том II, стр. 570.]

t [В своем индивидуальном качестве мировые судьи принимают участие в делах округов и тауншипов.] [Сноска u: Эти дела могут быть приведены под следующими заголовками: — 1. Строительство тюрем и судов. 2. Бюджет округа, который затем голосуется штатом. 3. Распределение налогов, так проголосованных. 4. Выдача определенных патентов. 5. Прокладка и ремонт сельских дорог.]

v [Так, когда рассматривается дорога, почти все трудности разрешаются с помощью присяжных.]

Первая трудность — добиться повиновения власти, столь же полностью независимой от общих законов штата, как тауншип. Мы заявили, что асессоры ежегодно назначаются собраниями жителей тауншипа для взимания налогов. Если тауншип пытается уклониться от уплаты налогов, пренебрегая назначением своих асессоров, Суд сессий приговаривает его к тяжелому штрафу. *w Штраф взимается с каждого из жителей; и шериф округа, который является чиновником правосудия, исполняет мандат. Так это то, что в Соединенных Штатах власть правительства таинственно скрыта под формами судебного приговора; и ее влияние в то же время укрепляется той непреодолимой силой, с которой люди наделили формальности закона.

w [См. Акт от 20 февраля 1786 г., Законы Массачусетса, том I, стр. 217.]

Эти разбирательства легко проследить и понять. Требования, предъявляемые к тауншипу, в целом ясны и точно определены; они состоят в простом факте без какой-либо сложности или в принципе без его применения в деталях. *x Но трудность возрастает, когда необходимо принудить к повиновению не тауншип, а городских чиновников. Все предосудительные действия, в которых может быть виновен государственный функционер, сводятся к следующим заголовкам:

x [Существует косвенный метод принуждения к повиновению тауншипа. Предположим, что средства, которые закон требует для содержания дорог, не были проголосованы, дорожный инспектор тогда уполномочен ex officio взимать поставки. Поскольку он лично ответственен перед частными индивидами за состояние дорог и подлежит обвинению перед Судом сессий, он уверен, что применит чрезвычайное право, которое закон дает ему против тауншипа. Таким образом, угрожая чиновнику, Суд сессий требует соблюдения от города. См. Акт от 5 марта 1787 г., Id., том I, стр. 305.]

Он может исполнять закон без энергии или рвения;

Он может пренебречь исполнением закона;

Он может делать то, что закон предписывает ему не делать.

Последние два нарушения долга могут только подпадать под ведение трибунала; положительный и ощутимый факт является обязательным фундаментом иска в суде. Таким образом, если члены совета тауншипа упускают выполнение законных формальностей, обычных на городских выборах, они могут быть приговорены к уплате штрафа; *y но когда государственный чиновник выполняет свой долг без способностей и когда он подчиняется букве закона без рвения или энергии, он, по крайней мере, вне досягаемости судебного вмешательства. Суд сессий, даже когда он наделен своими официальными полномочиями, не в состоянии в этом случае принудить его к более удовлетворительному повиновению. Страх увольнения — это единственная проверка этих квази-правонарушений; и поскольку Суд сессий не создает городские власти, он не может уволить функционеров, которых он не назначает. Более того, постоянное расследование было бы необходимо, чтобы обвинить чиновника в небрежности или теплохладности; и Суд сессий заседает только дважды в год и тогда судит только такие правонарушения, которые доведены до его сведения. Единственная гарантия того активного и просвещенного повиновения, которое суд правосудия не может навязать государственным чиновникам, заключается в возможности их произвольного увольнения. Во Франции эта гарантия ищется в полномочиях, осуществляемых главами администрации; в Америке она ищется в принципе выборов.

y [Законы Массачусетса, том II, стр. 45.]

Таким образом, чтобы резюмировать в нескольких словах то, что я показывал: если государственный чиновник в Новой Англии совершает преступление при осуществлении своих функций, обычные суды правосудия всегда призываются вынести ему приговор. Если он совершает ошибку в своем официальном качестве, чисто административный трибунал уполномочен наказать его; и, если дело важное или срочное, судья восполняет упущение функционера. *z Наконец, если тот же индивид виновен в одном из тех неосязаемых правонарушений, о которых человеческое правосудие не имеет ведения, он ежегодно предстает перед трибуналом, от которого нет апелляции, который может сразу свести его к незначительности и лишить его должности. Эта система, несомненно, обладает большими преимуществами, но ее исполнение сопровождается практической трудностью, которую важно указать.

z [Если, например, тауншип упорствует в отказе назначить своих асессоров, Суд сессий назначает их; и магистраты, таким образом назначенные, наделены той же властью, что и выборные чиновники. См. Акт, процитированный выше, 20 февраля 1787 г.]

Я уже отмечал, что административный трибунал, который называется Судом сессий, не имеет права инспекции над городскими чиновниками. Он может вмешиваться только тогда, когда поведение магистрата специально доведено до его сведения; и это деликатная часть системы. Американцы Новой Англии не знакомы с должностью государственного обвинителя в Суде сессий, *a и можно легко заметить, что она не могла быть установлена без трудности. Если бы обвиняющий магистрат был просто назначен в главном городе каждого округа и если бы он не был поддержан агентами в тауншипах, он не был бы лучше осведомлен о том, что происходит в округе, чем члены Суда сессий. Но назначить агентов в каждом тауншипе означало бы сосредоточить в его лице самую грозную из властей, власть судебной администрации. Более того, законы — это дети привычки, и ничего подобного не существует в законодательстве Англии. Американцы, следовательно, разделили должности инспекции и обвинения, как и все другие функции администрации. Большие присяжные обязаны по закону уведомлять суд, к которому они принадлежат, обо всех проступках, которые могли быть совершены в их округе. *b Существуют определенные великие правонарушения, которые официально преследуются штатами; *c но чаще задача наказания правонарушителей переходит к фискальному чиновнику, в чьей провинции находится получение штрафа: таким образом, казначей тауншипа заряжен преследованием таких административных правонарушений, которые подпадают под его ведение. Но более специальная апелляция делается американским законодательством к частному интересу гражданина; *d и этот великий принцип постоянно встречается при изучении законов Соединенных Штатов. Американские законодатели более склонны отдавать должное интеллекту людей, чем честности, и они полагаются не мало на личную алчность для исполнения законов. Когда индивид действительно и ощутимо ущемлен административным злоупотреблением, естественно, что его личный интерес должен побудить его преследовать. Но если требуется законная формальность, которая, хотя и выгодна сообществу, имеет малое значение для индивидов, истцы могут быть менее легко найдены; и таким образом, по молчаливому согласию, законы могут выйти из употребления. Доведенные своей системой до этой крайности, американцы обязаны поощрять информаторов, даруя им часть штрафа в определенных случаях, *e и обеспечивать исполнение законов опасным средством деградации морали народа. Единственная административная власть над магистратами округа — это, собственно говоря, власть правительства.

a [Я говорю Суд сессий, потому что в обычных судах есть магистрат, который осуществляет некоторые функции государственного обвинителя.]

b [Большие присяжные, например, обязаны информировать суд о плохом состоянии дорог. — Законы Массачусетса, том I, стр. 308.]

c [Если, например, казначей округа задерживает свои счета. — Законы Массачусетса, том I, стр. 406.] [Сноска d: Так, если частный индивид ломается или ранен в результате плохого состояния дороги, он может подать в суд на тауншип или округ за ущерб на сессиях. — Законы Массачусетса, том I, стр. 309.]

e [В случаях вторжения или восстания, если городские чиновники пренебрегают предоставлением необходимых запасов и боеприпасов для милиции, тауншип может быть приговорен к штрафу от 200 до 500 долларов. Можно легко представить, что в таком случае могло случиться, что никто не заботился преследовать; отсюда закон добавляет, что все граждане могут обвинять правонарушения такого рода и что половина штрафа должна принадлежать истцу. См. Акт от 6 марта 1810 г., том II, стр. 236. Тот же пункт часто встречается в законе Массачусетса. Не только частные индивиды таким образом побуждаются преследовать государственных чиновников, но государственные чиновники поощряются таким же образом привлекать неповиновение частных индивидов к правосудию. Если гражданин отказывается выполнять работу, которая была назначена ему на дороге, дорожный инспектор может преследовать его, и он получает половину штрафа для себя. См. Законы выше процитированные, том I, стр. 308.]

Общие замечания об управлении в Соединенных Штатах. Различия в системе управления штатов Союза. Активность и совершенство местных органов власти убывают по направлению к Югу. Власть магистрата возрастает, власть избирателя уменьшается. Управление переходит от тауншипа к округу. Штаты Нью-Йорк, Огайо, Пенсильвания. Принципы управления, применимые ко всему Союзу. Выборность государственных должностных лиц и неотчуждаемость их функций. Отсутствие иерархии рангов. Внедрение судебных механизмов в систему управления.

Я уже отмечал, что, подробно изучив устройство тауншипа и округа в Новой Англии, я должен дать общий обзор остальной части Союза. Тауншипы и местная активность существуют в каждом штате, но ни в одной части конфедерации нельзя встретить тауншип, в точности похожий на тауншипы Новой Англии. Чем дальше мы продвигаемся к Югу, тем менее активной становится деятельность тауншипа или прихода; число магистратов, функций и прав уменьшается; население оказывает менее непосредственное влияние на дела; собрания жителей тауншипа проводятся реже, а круг обсуждаемых вопросов менее обширен. Власть выборного магистрата возрастает, а власть избирателя уменьшается, в то время как гражданский дух местных сообществ становится менее пробужденным и менее влиятельным. Эти различия в некоторой степени заметны в штате Нью-Йорк; они весьма ощутимы в Пенсильвании, но становятся менее заметными по мере продвижения на северо-запад. Большинство эмигрантов, поселяющихся в северо-западных штатах, являются уроженцами Новой Англии, и они приносят с собой привычки своей родины в те места, которые они избирают для жизни. Тауншип в Огайо отнюдь не отличается от тауншипа в Массачусетсе.

Подробности см. в «Пересмотренных статутах штата Нью-Йорк», часть I, гл. XI, том I, стр. 336–364, под заголовком «О полномочиях, обязанностях и привилегиях городов».

См. в «Своде законов Пенсильвании» статьи: «Оценщики», «Сборщик налогов», «Констебли», «Смотритель за бедняками», «Надзиратели за дорогами»; а также в «Актах общего характера штата Огайо» — «Акт от 25 февраля 1834 года, касающийся тауншипов», стр. 412; помимо особых положений, касающихся различных должностных лиц тауншипа, таких как секретарь тауншипа, попечители, смотрители за бедняками, инспекторы оград, оценщики имущества, казначей тауншипа, констебли, надзиратели за дорогами.

Мы видели, что в Массачусетсе главной пружиной государственного управления является тауншип. Он образует общий центр интересов и привязанностей граждан. Но это перестает быть так по мере перехода к штатам, в которых знания менее распространены и где, следовательно, тауншип предлагает меньше гарантий мудрого и активного управления. Поэтому, покидая Новую Англию, мы обнаруживаем, что значение города постепенно переходит к округу, который становится центром управления и промежуточной властью между правительством и гражданином. В Массачусетсе дела округа ведутся Судом сессий, состоящим из кворума, назначаемого губернатором и его советом; однако округ не имеет представительного собрания, а его расходы утверждаются законодательным органом штата. В великом штате Нью-Йорк, напротив, а также в штатах Огайо и Пенсильвания жители каждого округа выбирают определенное число представителей, которые составляют собрание округа. Собрание округа имеет право облагать жителей налогом в определенных пределах; и в этом отношении оно пользуется привилегиями настоящего законодательного органа: в то же время оно осуществляет исполнительную власть в округе, часто направляет управление тауншипами и ограничивает их власть гораздо более узкими рамками, чем в Массачусетсе.

См. «Пересмотренные статуты штата Нью-Йорк», часть I, гл. XI, том I, стр. 340. Там же, гл. XII, стр. 366; также в «Актах штата Огайо» — акт, касающийся окружных комиссаров, от 25 февраля 1824 года, стр. 263. См. «Свод законов Пенсильвании» по статьям «Окружные ставки и сборы», стр. 170. В штате Нью-Йорк каждый тауншип избирает представителя, который участвует как в управлении округом, так и в управлении тауншипом.

Таковы основные различия, которые представляют системы окружного и городского управления в федеративных штатах. Если бы я намеревался подробно изучить положения американского права, мне пришлось бы указать на еще большие различия в исполнительных деталях различных сообществ. Но того, что я уже сказал, может быть достаточно, чтобы показать общие принципы, на которых зиждется управление Соединенных Штатов. Эти принципы применяются по-разному; их последствия более или менее многочисленны в различных местностях, но они всегда по существу одни и те же. Законы различаются, и их внешние черты меняются, но их характер остается неизменным. Если тауншип и округ не везде устроены одинаково, то, по крайней мере, верно, что в Соединенных Штатах округ и тауншип всегда основаны на одном и том же принципе: каждый является лучшим судьей того, что касается его лично, и наиболее подходящим лицом для удовлетворения своих частных нужд. Поэтому тауншип и округ обязаны заботиться о своих особых интересах: штат управляет, но не вмешивается в их административную деятельность. Исключения из этого правила могут встречаться, но не противоположный принцип.

Первым следствием этой доктрины стало то, что все магистраты стали избираться либо гражданами, либо, по крайней мере, из их числа. Поскольку должностные лица везде избираются или назначаются на определенный срок, оказалось невозможным установить правила зависимой иерархии властей; существует почти столько же независимых чиновников, сколько и функций, и исполнительная власть распределена между множеством рук. Отсюда возникла настоятельная необходимость внедрения контроля судов над администрацией и системы денежных штрафов, с помощью которых вторичные органы и их представители принуждаются к соблюдению законов. Эта система действует от одного края Союза до другого. Однако право наказывать за должностные проступки или выполнять функции исполнительной власти в неотложных случаях было предоставлено не одним и тем же судьям во всех штатах. Англо-американцы унаследовали институт мировых судей из общего источника; но хотя он существует во всех штатах, он не всегда используется одинаково. Мировые судьи везде участвуют в управлении тауншипами и округами либо как государственные должностные лица, либо как судьи по делам о публичных правонарушениях, но в большинстве штатов наиболее важные категории публичных правонарушений подпадают под юрисдикцию обычных судов.

В некоторых южных штатах окружные суды наделены всеми деталями управления. См. «Статуты штата Теннесси», статьи «Судебная власть», «Налоги» и т. д.

Выборность государственных должностных лиц или неотчуждаемость их функций, отсутствие иерархии властей и введение судебного контроля над вторичными ветвями управления являются универсальными характеристиками американской системы от Мэна до Флориды. В некоторых штатах (и штат Нью-Йорк продвинулся в этом направлении дальше всех) начинают прослеживаться следы централизованного управления. В штате Нью-Йорк должностные лица центрального правительства осуществляют в определенных случаях своего рода надзор или контроль над вторичными органами.

Например, руководство народным просвещением сосредоточено в руках правительства. Законодательный орган назначает членов Университета, которые именуются регентами; губернатор и вице-губернатор штата обязательно входят в их число. — «Пересмотренные статуты», том I, стр. 455. Регенты Университета ежегодно посещают колледжи и академии и представляют отчет законодательному органу. Их надзор не является неэффективным по нескольким причинам: колледжи, чтобы стать корпорациями, нуждаются в хартии, которая предоставляется только по рекомендации регентов; каждый год штатом распределяются средства на поощрение образования, и регенты являются распределителями этих денег. См. гл. XV, «Образование», «Пересмотренные статуты», том I, стр. 455.

Школьные комиссары обязаны направлять ежегодный отчет суперинтенданту Республики. — Там же, стр. 488.

Аналогичный отчет ежегодно представляется тому же лицу о численности и положении бедных. — Там же, стр. 631.

В других случаях они выступают в качестве апелляционного суда для решения дел. В штате Нью-Йорк судебные штрафы используются как средство управления реже, чем в других частях, и право преследования за должностные проступки закреплено за меньшим числом лиц. Та же тенденция слабо прослеживается в некоторых других штатах; но в целом главной чертой управления в Соединенных Штатах является его чрезмерная местная независимость.

Если кто-либо считает себя ущемленным школьными комиссарами (которые являются должностными лицами тауншипа), он может подать апелляцию суперинтенданту начальных школ, чье решение является окончательным. — «Пересмотренные статуты», том I, стр. 487.

Положения, подобные вышеприведенным, время от времени встречаются в законах штата Нью-Йорк; но в целом эти попытки централизации слабы и непродуктивны. Высшие органы власти штата имеют право наблюдать за подчиненными агентами и контролировать их, не имея права вознаграждать или наказывать их. Одно и то же лицо никогда не наделяется правом отдавать приказ и наказывать за неповиновение; следовательно, оно имеет право командовать, не имея средств принудить к исполнению. В 1830 году суперинтендант школ в своем ежегодном отчете, адресованном законодательному органу, жаловался, что несколько школьных комиссаров, несмотря на его требования, не представили ему причитающиеся отчеты. Он добавил, что если это упущение продолжится, он будет вынужден привлечь их к ответственности, как того требует закон, перед соответствующими судами.

Так, окружной прокурор обязан взыскивать все штрафы на сумму менее пятидесяти долларов, если такое право не было специально предоставлено другому магистрату. — «Пересмотренные статуты», том I, стр. 383.

В Массачусетсе можно обнаружить несколько следов централизации; например, комитеты городских школ обязаны представлять ежегодный отчет Секретарю штата. См. «Законы Массачусетса», том I, стр. 367.

О штате

Я описал тауншипы и управление; теперь мне остается рассказать о штате и правительстве. Это область, которую я могу пройти быстро, не опасаясь быть неправильно понятым, ибо все, что я должен сказать, содержится в письменных формах различных конституций, которые легко получить. Эти конституции основаны на простой и рациональной теории; их формы были приняты всеми конституционными нациями и стали нам привычны. Поэтому здесь мне нужно лишь дать краткий анализ; впоследствии я постараюсь дать оценку тому, что сейчас описываю.

Глава V: Необходимость изучения положения штатов — Часть III Законодательная власть штата Разделение законодательного органа на две палаты — Сенат — Палата представителей — Различные функции этих двух органов.

Законодательная власть штата принадлежит двум собраниям, первое из которых обычно носит название Сената. Сенат, как правило, является законодательным органом, но иногда становится исполнительным и судебным. Он принимает участие в управлении несколькими способами, в зависимости от конституции различных штатов; но именно при назначении государственных чиновников он чаще всего берет на себя исполнительную власть. Он участвует в судебной власти при рассмотрении определенных политических преступлений, а иногда также при решении определенных гражданских дел. Число его членов всегда невелико. Другая ветвь законодательной власти, которую обычно называют Палатой представителей, не имеет никакого отношения к управлению и участвует в судебной власти лишь постольку, поскольку выдвигает обвинения против государственных чиновников перед Сенатом. Члены обеих палат почти везде подчиняются одним и тем же условиям избрания. Они выбираются одинаковым образом и одними и теми же гражданами. Единственное различие между ними заключается в том, что срок, на который избирается Сенат, в целом длиннее, чем срок Палаты представителей. Последние редко остаются в должности дольше года; первые обычно заседают два или три года. Предоставляя сенаторам привилегию быть избранными на несколько лет и обновляться постепенно, закон заботится о сохранении в законодательном органе ядра людей, уже привыкших к государственным делам и способных оказывать благотворное влияние на младших членов.

В Массачусетсе Сенат не наделен никакими административными функциями.

Как в штате Нью-Йорк.

Американцы, очевидно, не стремились этим разделением законодательного органа на две ветви сделать одну палату наследственной, а другую выборной; одну аристократической, а другую демократической. Их целью не было создание в одной из них оплота власти, в то время как другая представляла бы интересы и страсти народа. Единственные преимущества, которые вытекают из нынешнего устройства Соединенных Штатов, — это разделение законодательной власти и, как следствие, сдерживание политических собраний, а также создание апелляционного трибунала для пересмотра законов.

Время и опыт, однако, убедили американцев, что если это единственные его преимущества, то разделение законодательной власти все же является принципом величайшей необходимости. Пенсильвания была единственным из Соединенных Штатов, который поначалу пытался создать единую Палату собрания, и сам Франклин был настолько увлечен необходимыми следствиями принципа народного суверенитета, что согласился на эту меру; но пенсильванцы вскоре были вынуждены изменить закон и создать две палаты. Таким образом, принцип разделения законодательной власти был окончательно установлен, и его необходимость отныне можно считать доказанной истиной. Эта теория, которая была почти неизвестна республикам древности — которая была введена в мир почти случайно, как и многие другие великие истины — и не понята некоторыми современными нациями, наконец стала аксиомой в политической науке нынешнего века.

[См. Бенджамин Франклин]

Исполнительная власть штата

Должность губернатора в американском штате — Место, которое он занимает по отношению к законодательной власти — Его права и обязанности — Его зависимость от народа.

Можно с полным основанием сказать, что исполнительная власть штата представлена губернатором, хотя он пользуется лишь частью ее прав. Верховный магистрат под титулом губернатора является официальным модератором и советником законодательного органа. Он вооружен правом вето или приостанавливающей властью, что позволяет ему по своему усмотрению остановить или, по крайней мере, замедлить его действия. Он представляет законодательному органу нужды страны и указывает средства, которые, по его мнению, могут быть полезно использованы для их обеспечения; он является естественным исполнителем его декретов во всех начинаниях, которые затрагивают нацию в целом. В отсутствие законодательного органа губернатор обязан принять все необходимые меры для защиты штата от насильственных потрясений и непредвиденных опасностей. Вся военная власть штата находится в распоряжении губернатора. Он является командующим ополчением и главой вооруженных сил. Когда власть, которая по общему согласию признается за законами, игнорируется, губернатор встает во главе вооруженных сил штата, чтобы подавить сопротивление и восстановить порядок. Наконец, губернатор не принимает участия в управлении тауншипами и округами, если не считать косвенного участия в назначении мировых судей, которое он не имеет права отменить. Губернатор — это выборный магистрат, и обычно его избирают всего на один или два года; так что он всегда остается строго зависимым от большинства, которое его избрало.

Практически говоря, не всегда губернатор исполняет планы законодательного органа; часто случается, что последний, голосуя за меру, назначает специальных агентов для контроля за ее исполнением.

В некоторых штатах мировые судьи не назначаются губернатором.

Политические последствия системы местного управления в Соединенных Штатах

Необходимое различие между общей централизацией правительства и централизацией местного управления — Местное управление в Соединенных Штатах не централизовано: великая общая централизация правительства — Некоторые плохие последствия для Соединенных Штатов, вытекающие из местного управления — Административные преимущества, сопутствующие такому порядку вещей — Власть, которая управляет правительством, менее регулярна, менее просвещена, менее образованна, но гораздо больше, чем в Европе — Политические преимущества такого порядка вещей — В Соединенных Штатах интересы страны повсюду принимаются во внимание — Поддержка, оказываемая правительству обществом — Провинциальные институты тем более необходимы, чем более демократичным становится социальное состояние — Причина этого.

Централизация стала словом общего и повседневного употребления, не имеющим точного значения. Тем не менее существуют два различных вида централизации, которые необходимо различать с точностью. Некоторые интересы являются общими для всех частей нации, такие как принятие ее общих законов и поддержание ее внешних отношений. Другие интересы присущи определенным частям нации; таковы, например, дела различных тауншипов. Когда власть, которая направляет общие интересы, сосредоточена в одном месте или возложена на одних и тех же лиц, это составляет центральное правительство. Точно так же власть направлять частные или местные интересы, когда они собраны в одном месте, составляет то, что можно назвать центральной администрацией.

По некоторым пунктам эти два вида централизации совпадают; но классифицируя объекты, которые подпадают более конкретно под юрисдикцию каждого из них, их легко различить. Очевидно, что центральное правительство приобретает огромную власть, когда оно объединяется с административной централизацией. Объединенная таким образом, она приучает людей привычно и полностью отбрасывать свою собственную волю; подчиняться не только один раз или по одному пункту, но во всех отношениях и во все времена. Таким образом, это объединение власти не только принудительно подчиняет их, но и влияет на них в обычных привычках жизни и воздействует на каждого индивида, сначала отдельно, а затем коллективно.

Эти два вида централизации взаимно помогают и притягивают друг друга; но не следует полагать, что они неразделимы. Невозможно представить себе более полностью централизованное правительство, чем то, которое существовало во Франции при Людовике XIV; когда один и тот же человек был автором и толкователем законов и представителем Франции внутри страны и за рубежом, он был вправе утверждать, что государство отождествляется с его личностью. Тем не менее администрация была гораздо менее централизована при Людовике XIV, чем в наши дни.

В Англии централизация правительства доведена до большого совершенства; государство обладает компактной энергией человека, и одним лишь актом своей воли оно приводит в движение огромные механизмы, направляет или собирает усилия своей власти. Действительно, я не могу представить, чтобы нация могла наслаждаться безопасным или процветающим существованием без мощной централизации правительства. Но я придерживаюсь мнения, что центральная администрация ослабляет нации, в которых она существует, постоянно уменьшая их общественный дух. Если такая администрация преуспевает в том, чтобы в данный момент, в данной точке сконцентрировать все располагаемые ресурсы народа, она по крайней мере подрывает возобновление этих ресурсов. Она может обеспечить победу в час борьбы, но постепенно расслабляет жилы силы. Она может восхитительно способствовать преходящему величию человека, но не может обеспечить долговечное процветание нации.

Если мы обратим должное внимание, то обнаружим, что всякий раз, когда говорят, что государство не может действовать, потому что у него нет центральной точки, ему не хватает централизации правительства. Часто утверждают, и мы готовы согласиться с этим положением, что Германская империя никогда не была способна привести все свои силы в действие. Но причина заключалась в том, что государство никогда не могло добиться подчинения своим общим законам, потому что отдельные члены этого великого тела всегда требовали права или находили средства отказать в сотрудничестве представителям общей власти даже в делах, которые касались массы народа; иными словами, потому что не было централизации правительства. То же самое замечание применимо к Средним векам; причиной всей путаницы феодального общества было то, что контроль не только местных, но и общих интересов был разделен между тысячей рук и раздроблен тысячей различных способов; отсутствие центрального правительства мешало нациям Европы энергично продвигаться по любому прямому пути.

Мы показали, что в Соединенных Штатах не существует ни центральной администрации, ни зависимой иерархии государственных чиновников. Местная власть была доведена до таких пределов, которые ни одна европейская нация не могла бы вынести без больших неудобств и которые даже привели к некоторым невыгодным последствиям в Америке. Но в Соединенных Штатах централизация правительства полна; и было бы легко доказать, что национальная власть более компактна, чем она когда-либо была в старых нациях Европы. В каждом штате не только существует один законодательный орган; не только существует один источник политической власти; но районные собрания и окружные суды в целом не были умножены, чтобы их не искушало превысить свои административные обязанности и вмешаться в дела правительства. В Америке законодательный орган каждого штата является верховным; ничто не может препятствовать его власти; ни привилегии, ни местные иммунитеты, ни личное влияние, ни даже империя разума, поскольку он представляет то большинство, которое претендует на то, чтобы быть единственным органом разума. Поэтому его собственное решение является единственным пределом этого действия. Рядом с ним и под его непосредственным контролем находится представитель исполнительной власти, чья обязанность — принуждать непокорных к подчинению с помощью превосходящей силы. Единственный симптом слабости заключается в некоторых деталях действий правительства. Американские республики не имеют постоянных армий, чтобы запугивать недовольное меньшинство; но поскольку ни одно меньшинство еще не было доведено до объявления открытой войны, необходимость в армии не ощущалась. Штат обычно использует должностных лиц тауншипа или округа для взаимодействия с гражданами. Так, например, в Новой Англии оценщик устанавливает ставку налогов; сборщик получает их; казначей города передает сумму в государственную казну; а споры, которые могут возникнуть, рассматриваются в обычных судах. Этот метод сбора налогов медленный, а также неудобный, и он стал бы постоянным препятствием для правительства, чьи денежные требования были бы велики. Желательно, чтобы во всем, что существенно влияет на его существование, правительство обслуживалось собственными должностными лицами, назначенными им самим, сменяемыми по желанию и привыкшими к быстрым методам действий. Но центральному правительству, организованному так, как оно организовано в Америке, всегда будет легко внедрить новые и более эффективные способы действий, соразмерные его нуждам.

Отсутствие центрального правительства, таким образом, не приведет, как часто утверждалось, к разрушению республик Нового Света; далеко не предполагая, что американские правительства недостаточно централизованы, я докажу в дальнейшем, что они слишком централизованы. Законодательные органы ежедневно посягают на власть правительства, и их тенденция, подобно тенденции французского Конвента, состоит в том, чтобы присвоить ее полностью себе. При этих обстоятельствах социальная власть постоянно переходит из рук в руки, потому что она подчинена власти народа, который слишком склонен забывать максимы мудрости и предусмотрительности в сознании своей силы: отсюда возникает его опасность; и таким образом его энергия, а не его бессилие, вероятно, станет причиной его окончательного разрушения.

Система местного управления производит в Америке несколько различных эффектов. Американцы, как мне кажется, переступили границы разумной политики, изолировав администрацию от правительства; ибо порядок, даже в делах второстепенной важности, является делом национального значения. Поскольку у штата нет собственных административных чиновников, размещенных в разных точках его территории, которым он мог бы придать общий импульс, следствием этого является то, что он редко пытается издавать какие-либо общие полицейские правила. Нехватка этих правил остро ощущается и часто наблюдается европейцами. Видимость беспорядка, которая преобладает на поверхности, заставляет его поначалу вообразить, что общество находится в состоянии анархии; и он не осознает своей ошибки, пока не углубится в предмет. Некоторые начинания важны для всего штата; но они не могут быть приведены в исполнение, потому что нет национальной администрации, чтобы направлять их. Предоставленные усилиям городов или округов, под присмотром выборных или временных агентов, они не приводят ни к какому результату, или, по крайней мере, к какой-либо долговечной выгоде.

Власть, которая представляет штат, не должна, я думаю, отказываться от права инспектировать местное управление, даже если она не вмешивается более активно. Предположим, например, что агент правительства был размещен в каком-то назначенном месте в стране, чтобы преследовать проступки городских и окружных чиновников, не привело ли бы это к более единообразному порядку, не ставя под угрозу независимость тауншипа? Ничего подобного, однако, не существует в Америке: нет ничего выше окружных судов, которые имеют, так сказать, лишь случайную юрисдикцию в отношении правонарушений, которые они призваны пресекать.

Сторонники централизации в Европе привыкли утверждать, что правительство направляет дела каждой местности лучше, чем граждане могли бы сделать это сами; это может быть правдой, когда центральная власть просвещена, а местные округа невежественны; когда она так же бдительна, как они медлительны; когда она привыкла действовать, а они — подчиняться. Действительно, очевидно, что эта двойная тенденция должна возрастать с увеличением централизации, и что готовность одной и неспособность других должны становиться все более заметными. Но я отрицаю, что это так, когда народ так же просвещен, так же внимателен к своим интересам и так же привык размышлять о них, как американцы. Я убежден, напротив, что в этом случае коллективная сила граждан всегда будет способствовать общественному благополучию более эффективно, чем власть правительства. Трудно с уверенностью указать средства пробуждения спящего населения и придания ему страстей и знаний, которыми оно не обладает; я хорошо знаю, что это трудная задача — убедить людей заниматься своими собственными делами; и часто было бы легче заинтересовать их тонкостями придворного этикета, чем ремонтом их общего жилища. Но всякий раз, когда центральная администрация претендует на то, чтобы заменить собой наиболее заинтересованных лиц, я склонен полагать, что она либо введена в заблуждение, либо желает ввести в заблуждение. Как бы просвещена и как бы искусна ни была центральная власть, она не может сама охватить все детали существования великой нации. Такая бдительность превышает силы человека. И когда она пытается создать и привести в движение столько сложных пружин, она должна смириться с очень несовершенным результатом или истощить себя в бесплодных усилиях.

Централизация действительно легче преуспевает в подчинении внешних действий людей определенному единообразию, которое, по крайней мере, заслуживает нашего уважения, независимо от объектов, к которым оно применяется, подобно тем преданным, которые поклоняются статуе и забывают божество, которое она представляет. Централизация без труда придает восхитительную регулярность рутине дел; с проницательностью заботится о деталях социальной полиции; подавляет малейший беспорядок и самые мелкие правонарушения; поддерживает общество в статусе-кво, одинаково защищенном от улучшения и упадка; и увековечивает сонную точность в ведении дел, которая приветствуется главами администрации как признак идеального порядка и общественного спокойствия: короче говоря, она преуспевает больше в предотвращении, чем в действии. Ее сила покидает ее, когда общество должно быть потревожено или ускорено в своем движении; и если однажды сотрудничество частных граждан необходимо для продвижения ее мер, секрет ее бессилия раскрывается. Даже когда она призывает их на помощь, это происходит при условии, что они будут действовать ровно столько, сколько пожелает правительство, и ровно так, как оно назначит. Они должны взять на себя детали, не стремясь направлять систему; они должны работать в темной и подчиненной сфере и судить об актах, в которых они сами сотрудничали, только по их результатам. Это, однако, не те условия, на которых можно получить союз человеческой воли; ее поведение должно быть свободным, а действия ответственными, или (таково устройство человека) гражданин предпочтет остаться пассивным зрителем, а не зависимым актером в схемах, с которыми он не знаком.

Китай кажется мне наиболее совершенным примером того рода благополучия, которое может обеспечить полностью централизованная администрация нациям, среди которых она существует. Путешественники уверяют нас, что китайцы имеют мир без счастья, промышленность без улучшения, стабильность без силы и общественный порядок без общественной морали. Состояние общества всегда терпимо, никогда не превосходно. Я убежден, что когда Китай будет открыт для европейского наблюдения, в нем будет обнаружена самая совершенная модель центральной администрации, существующая во вселенной.

Нельзя отрицать, что нехватка тех единообразных правил, которые контролируют поведение каждого жителя Франции, нередко ощущается в Соединенных Штатах. Встречаются грубые примеры социального безразличия и небрежности, и время от времени видны позорные пятна, находящиеся в полном контрасте с окружающей цивилизацией. Полезные начинания, которые не могут увенчаться успехом без постоянного внимания и строгой точности, очень часто забрасываются в конце концов; ибо в Америке, как и в других странах, народ подвержен внезапным импульсам и кратковременным усилиям. Европеец, привыкший находить чиновника всегда под рукой, чтобы вмешиваться во все, что он предпринимает, с трудом привыкает к сложному механизму управления тауншипами. В целом можно утверждать, что мелкие детали полиции, которые делают жизнь легкой и комфортной, в Америке запущены; но что основные гарантии человека в обществе там так же сильны, как и везде. В Америке власть, которая управляет правительством, гораздо менее регулярна, менее просвещена и менее образованна, но в сто раз более авторитетна, чем в Европе. Ни в одной стране мира граждане не прилагают таких усилий для общего блага; и я не знаю ни одного народа, который создал бы школы столь многочисленные и столь эффективные, места общественного богослужения, лучше приспособленные к нуждам жителей, или дороги, содержащиеся в лучшем состоянии. Единообразия или постоянства замысла, тщательной организации деталей и совершенства изобретательной администрации не следует искать в Соединенных Штатах; но легко будет найти, с другой стороны, симптомы власти, которая, если она несколько варварская, то по крайней мере надежная; и существования, которое, правда, испещрено случайностями, но в то же время подбадривается оживлением и усилием.

Талантливый писатель, который в сравнении, проведенном им между финансами Франции и Соединенных Штатов, доказал, что изобретательность не всегда может заменить знание фактов, очень справедливо упрекает американцев за своего рода путаницу, существующую в отчетах о расходах в тауншипах; и после приведения модели ведомственного бюджета во Франции он добавляет: «Мы обязаны централизации, этому восхитительному изобретению великого человека, единообразному порядку и методу, которые преобладают одинаково во всех муниципальных бюджетах, от самого большого города до самой скромной коммуны». Каким бы ни было мое восхищение этим результатом, когда я вижу коммуны Франции с их отличной системой счетов, погруженными в грубейшее невежество относительно своих истинных интересов и брошенными в такую неисправимую апатию, что они кажутся скорее прозябающими, чем живущими; когда, с другой стороны, я наблюдаю активность, информированность и дух предприимчивости, которые держат общество в постоянном труде в тех американских тауншипах, чьи бюджеты составлены с малым методом и с еще меньшим единообразием, я поражен этим зрелищем; ибо, по моему мнению, цель хорошего правительства — обеспечить благополучие народа, а не установить порядок и регулярность посреди его нищеты и бедствия. Поэтому я склонен предполагать, что процветание американских тауншипов и кажущаяся путаница в их счетах, бедствие французских коммун и совершенство их бюджета могут быть объяснимы одной и той же причиной. Во всяком случае, я с подозрением отношусь к благу, которое соединено со столькими бедами, и я не против зла, которое компенсируется столькими благами.

Допуская на мгновение, что деревни и округа Соединенных Штатов управлялись бы более полезно удаленной властью, которую они никогда не видели, чем чиновниками, взятыми из их среды — допуская ради аргумента, что страна была бы более безопасной, а ресурсы общества лучше использовались бы, если бы вся администрация была сосредоточена в одной руке — все же политические преимущества, которые американцы извлекают из своей системы, побудили бы меня предпочесть ее противоположному плану. Мне мало пользы, в конце концов, от того, что бдительная власть защищает спокойствие моих удовольствий и постоянно отвращает все опасности с моего пути, без моей заботы или моего участия, если эта же власть является абсолютной госпожой моей свободы и моей жизни, и если она настолько монополизирует всю энергию существования, что когда она слабеет, все слабеет вокруг нее, что когда она спит, все должно спать, что когда она умирает, само государство должно погибнуть.

В некоторых странах Европы туземцы считают себя своего рода поселенцами, безразличными к судьбе места, на котором они живут. Величайшие изменения совершаются без их согласия и (если случай не известил их о событии) без их ведома; более того, гражданина не волнует состояние его деревни, полиция его улицы, ремонт церкви или дома священника; ибо он рассматривает все эти вещи как не связанные с ним самим и как собственность могущественного незнакомца, которого он называет правительством. Он имеет лишь пожизненное право пользования этими владениями, и у него нет представлений о собственности или об улучшении. Это отсутствие интереса к своим собственным делам заходит так далеко, что если его собственная безопасность или безопасность его детей находится под угрозой, вместо того чтобы пытаться предотвратить опасность, он сложит руки и будет ждать, пока нация придет ему на помощь. Этот же индивид, который так полностью принес в жертву свою собственную свободную волю, не имеет естественной склонности к послушанию; он съеживается, это правда, перед самым мелким офицером; но он бросает вызов закону с духом побежденного врага, как только его превосходящая сила удаляется: его колебания между рабством и распущенностью постоянны. Когда нация пришла к этому состоянию, она должна либо изменить свои обычаи и свои законы, либо погибнуть: источник общественной добродетели иссяк, и, хотя она может содержать подданных, раса граждан вымерла. Такие сообщества являются естественной добычей для иностранных завоеваний, и если они не исчезают со сцены жизни, то это потому, что они окружены другими нациями, подобными или уступающими им самим: это потому, что инстинктивное чувство притязаний их страны все еще существует в их сердцах; и потому, что невольная гордость за имя, которое она носит, или смутное воспоминание о ее былой славе достаточно, чтобы дать им импульс самосохранения.

Нельзя также приводить в пользу такой системы колоссальные усилия, предпринимаемые племенами в защиту страны, к которой они не принадлежали; ибо окажется, что в этих случаях их главным побуждением была религия. Постоянство, слава или процветание нации стали частями их веры, и, защищая страну, в которой они жили, они защищали тот Святой Город, гражданами которого они все были. Турецкие племена никогда не принимали активного участия в ведении дел общества, но они совершали грандиозные предприятия до тех пор, пока победы Султана были триумфами мусульманской веры. В нынешнем веке они находятся в быстром упадке, потому что их религия уходит, а остается только деспотизм. Монтескье, который приписывал абсолютной власти авторитет, присущий только ей, оказал ей, как я полагаю, незаслуженную честь; ибо деспотизм, взятый сам по себе, не может дать долговечных результатов. При ближайшем рассмотрении мы обнаружим, что религия, а не страх, всегда была причиной долговечного процветания абсолютного правительства. Какие бы усилия ни предпринимались, среди людей не может быть основана никакая истинная власть, которая не зависела бы от свободного союза их склонностей; а патриотизм и религия — это единственные два мотива в мире, которые могут постоянно направлять все тело политическое к одной цели.

Законы не могут преуспеть в разжигании пыла угасшей веры, но люди могут быть заинтересованы в судьбе своей страны с помощью законов. Под этим влиянием смутный импульс патриотизма, который никогда не покидает человеческое сердце, может быть направлен и возрожден; и если он будет связан с мыслями, страстями и повседневными привычками жизни, он может быть консолидирован в долговечное и рациональное чувство.

Пусть не говорят, что время для эксперимента уже прошло; ибо старость наций не похожа на старость людей, и каждое новое поколение — это новый народ, готовый для заботы законодателя.

Не административные, а политические эффекты местной системы я больше всего восхищаюсь в Америке. В Соединенных Штатах интересы страны повсюду принимаются во внимание; они являются объектом заботы народа всего Союза, и каждый гражданин так же горячо привязан к ним, как если бы они были его собственными. Он гордится славой своей нации; он хвастается ее успехом, в который, как он считает, он внес свой вклад, и он радуется общему процветанию, от которого он получает выгоду. Чувство, которое он испытывает к штату, аналогично тому, которое объединяет его с семьей, и именно своего рода эгоизмом он интересуется благополучием своей страны.

Европеец обычно подчиняется государственному чиновнику, потому что тот представляет превосходящую силу; но для американца он представляет право. В Америке можно сказать, что никто не оказывает послушания человеку, но справедливости и закону. Если мнение, которое гражданин имеет о себе, преувеличено, оно по крайней мере благотворно; он без колебаний полагается на свои собственные силы, которые кажутся ему вполне достаточными. Когда частное лицо обдумывает начинание, как бы прямо оно ни было связано с благополучием общества, он никогда не думает о том, чтобы просить о сотрудничестве правительства, но он публикует свой план, предлагает выполнить его сам, ищет помощи других лиц и мужественно борется со всеми препятствиями. Несомненно, он часто менее успешен, чем могло бы быть государство на его месте; но в конце концов сумма этих частных начинаний намного превышает все, что могло бы сделать правительство.

Поскольку административная власть находится в пределах досягаемости граждан, которых она в некоторой степени представляет, она не вызывает ни их ревности, ни их ненависти; поскольку ее ресурсы ограничены, каждый чувствует, что он не должен полагаться исключительно на ее помощь. Таким образом, когда администрация считает нужным вмешаться, она не остается брошенной на произвол судьбы, как в Европе; обязанности частных граждан не считаются прекратившимися, потому что государство помогает в их выполнении, но каждый готов, напротив, направлять и поддерживать ее. Это действие индивидуальных усилий, соединенное с действием государственных органов, часто выполняет то, что самая энергичная центральная администрация была бы неспособна выполнить. Было бы легко привести несколько фактов в доказательство того, что я выдвигаю, но я предпочел бы привести только один, с которым я более основательно знаком. В Америке средства, которыми располагают власти для раскрытия преступлений и ареста преступников, немногочисленны. Государственной полиции не существует, а паспорта неизвестны. Уголовная полиция Соединенных Штатов не может сравниться с полицией Франции; магистраты и государственные обвинители немногочисленны, а допросы заключенных быстры и устны. Тем не менее ни в одной стране преступление реже избегает наказания. Причина в том, что каждый считает себя заинтересованным в предоставлении доказательств совершенного акта и в остановке преступника. Во время моего пребывания в Соединенных Штатах я был свидетелем спонтанного формирования комитетов для преследования и судебного разбирательства человека, который совершил тяжкое преступление в определенном округе. В Европе преступник — это несчастное существо, которое борется за свою жизнь против служителей правосудия, в то время как население является лишь зрителем конфликта; в Америке на него смотрят как на врага человеческого рода, и все человечество против него.

См. Приложение, I.

Я верю, что провинциальные институты полезны всем нациям, но нигде они не кажутся мне более необходимыми, чем среди демократического народа. В аристократии порядок всегда может быть поддержан посреди свободы, и поскольку правители имеют много чего терять, порядок для них является первостепенным соображением. Точно так же аристократия защищает народ от крайностей деспотизма, потому что она всегда обладает организованной властью, готовой сопротивляться деспоту. Но демократия без провинциальных институтов не имеет защиты от этих зол. Как может население, не привыкшее к свободе в малых делах, научиться использовать ее умеренно в великих делах? Какое сопротивление может быть оказано тирании в стране, где каждый частный индивид бессилен и где граждане не связаны никакой общей связью? Те, кто боится распущенности толпы, и те, кто боится правления абсолютной власти, должны одинаково желать прогрессивного роста провинциальных свобод.

С другой стороны, я убежден, что демократические нации наиболее подвержены риску пасть под ярмо центральной администрации по нескольким причинам, среди которых следующая. Постоянная тенденция этих наций состоит в том, чтобы сосредоточить всю силу правительства в руках единственной власти, которая непосредственно представляет народ, потому что за пределами народа ничего не видно, кроме массы равных индивидов, смешанных вместе. Но когда та же власть уже обладает всеми атрибутами правительства, она едва ли может удержаться от проникновения в детали управления, и возможность сделать это обязательно представится в конце концов, как это было во Франции. Во Французской революции было два импульса в противоположных направлениях, которые никогда не должны быть смешаны — один был благоприятен для свободы, другой — для деспотизма. При древней монархии Король был единственным автором законов, и ниже власти суверена были все еще различимы некоторые следы провинциальных институтов, наполовину разрушенных. Эти провинциальные институты были бессвязными, плохо скомпонованными и часто абсурдными; в руках аристократии они иногда превращались в инструменты угнетения. Революция объявила себя врагом королевской власти и провинциальных институтов одновременно; она смешала все, что предшествовало ей — деспотическую власть и сдержки ее злоупотреблений — в неразборчивой ненависти, и ее тенденция заключалась в том, чтобы одновременно свергнуть и централизовать. Этот двойной характер Французской революции — факт, который ловко использовался друзьями абсолютной власти. Можно ли обвинить их в работе на дело деспотизма, когда они защищают ту центральную администрацию, которая была одним из великих нововведений Революции? Таким образом, популярность может быть примирена с враждебностью к правам народа, а тайный раб тирании может быть профессиональным поклонником свободы.

См. Приложение K.

Я посетил две нации, в которых система провинциальной свободы была установлена наиболее совершенно, и я выслушал мнения различных партий в этих странах. В Америке я встречал людей, которые тайно стремились уничтожить демократические институты Союза; в Англии я нашел других, которые открыто нападали на аристократию, но я не знаю никого, кто не рассматривал бы провинциальную независимость как великое благо. В обеих странах я слышал тысячу различных причин, приписываемых бедам государства, но местная система никогда не упоминалась среди них. Я слышал, как граждане приписывали силу и процветание своей страны множеству причин, но все они ставили преимущества местных институтов на первое место. Должен ли я предполагать, что когда люди, которые естественно так разделены в религиозных мнениях и в политических теориях, соглашаются по одному пункту (и такому, о котором они имеют ежедневный опыт), они все ошибаются? Единственные нации, которые отрицают полезность провинциальных свобод, — это те, у которых их меньше всего; иными словами, те, кто не знаком с институтом, — единственные лица, которые выносят ему порицание.

Глава VI: Судебная власть в Соединенных Штатах

Краткое содержание главы

Англо-американцы сохранили те характеристики судебной власти, которые присущи всем народам. Однако они превратили ее в мощный политический орган. Каким образом? В чем судебная система англо-американцев отличается от систем всех других народов? Почему американские судьи имеют право объявлять законы неконституционными? Как они пользуются этим правом? Какие меры предосторожности принял законодатель, чтобы предотвратить злоупотребление им?