«Демократия в Америке — Том 1»

c [Земля является самым стабильным видом собственности, поэтому мы время от времени находим богатых людей, которые готовы идти на большие жертвы, чтобы получить ее, и которые охотно жертвуют значительной частью своего дохода, чтобы обеспечить остальное. Но это случайные случаи. Предпочтение земельной собственности больше не встречается привычно ни в одном классе, кроме как среди бедных. Мелкий землевладелец, который имеет меньше информации, меньше воображения и меньше страстей, чем крупный, обычно занят желанием увеличить свое поместье: и часто случается, что путем наследования, брака или случайностей торговли он постепенно обеспечивается средствами. Таким образом, чтобы сбалансировать тенденцию, которая ведет людей к разделу своих поместий, существует другая, которая побуждает их добавлять к ним. Эта тенденция, которая достаточна, чтобы предотвратить деление поместий ad infinitum (до бесконечности), недостаточно сильна, чтобы создать крупные территориальные владения, конечно, не для того, чтобы сохранить их в одной и той же семье.]

Безусловно, не нам, французам XIX века, которые ежедневно наблюдаем политические и социальные изменения, которые приносит закон о разделе, ставить под сомнение его влияние. Он постоянно заметен в нашей стране, разрушая стены наших жилищ и убирая межевые знаки наших полей. Но хотя он произвел большие эффекты во Франции, многое еще остается ему сделать. Наши воспоминания, мнения и привычки представляют мощные препятствия для его прогресса.

В Соединенных Штатах он почти завершил свою разрушительную работу, и там мы можем лучше всего изучить его результаты. Английские законы, касающиеся передачи собственности, были отменены почти во всех штатах во время Революции. Закон о майорате был изменен таким образом, чтобы не прерывать свободное обращение собственности. d Первое поколение ушло, поместья начали дробиться, и изменение становилось все более быстрым с течением времени. В этот момент, по прошествии немногим более шестидесяти лет, облик общества полностью изменился; семьи крупных землевладельцев почти все смешались с общей массой. В штате Нью-Йорк, который раньше содержал многих из них, есть только две, которые все еще держат головы над потоком, и они вскоре должны исчезнуть. Сыновья этих состоятельных граждан стали купцами, юристами или врачами. Большинство из них погрузилось в безвестность. Последний след наследственных рангов и различий уничтожен — закон о разделе свел всех к одному уровню. [Сноска d: См. Приложение, G.]

Я не хочу сказать, что в Соединенных Штатах есть какой-либо недостаток в состоятельных людях; я не знаю страны, действительно, где любовь к деньгам овладела бы чувствами людей сильнее и где выражалось бы более глубокое презрение к теории постоянного равенства собственности. Но богатство циркулирует с невообразимой быстротой, и опыт показывает, что редко можно найти два следующих друг за другом поколения в полном обладании им.

Эта картина, которая, возможно, может показаться преувеличенной, все же дает очень несовершенное представление о том, что происходит в новых штатах Запада и Юго-Запада. В конце прошлого века несколько смелых авантюристов начали проникать в долины Миссисипи, и масса населения очень скоро начала двигаться в этом направлении: общины, неслыханные до тех пор, были замечены возникающими из диких мест: штаты, чьих названий не существовало несколько лет назад, требовали своего места в Американском Союзе; и в западных поселениях мы можем созерцать демократию, достигшую своего крайнего предела. В этих штатах, основанных на ходу и, так сказать, случайно, жители — люди вчерашнего дня. Едва зная друг друга, ближайшие соседи не знают истории друг друга. В этой части американского континента, следовательно, население не испытало влияния великих имен и великого богатства, и даже влияния естественной аристократии знания и добродетели. Там нет никого, кто мог бы обладать той уважаемой властью, которую люди охотно предоставляют памяти о жизни, проведенной в совершении добра на их глазах. Новые штаты Запада уже заселены, но общества среди них не существует. e

e [Это могло быть правдой в 1832 году, но это не так в 1874 году, когда в западных штатах возникли великие города, такие как Чикаго и Сан-Франциско. Но до сих пор западные штаты не оказывают мощного влияния на американское общество. — Примечание переводчика.]

В Америке равны не только состояния людей; даже их потребности в некоторой степени разделяют то же единообразие. Я не верю, что есть страна в мире, где по отношению к населению так мало необразованных и в то же время так мало образованных людей. Начальное образование доступно каждому; высшее образование едва ли может быть получено кем-либо. Это неудивительно; это, по сути, необходимое следствие того, что мы выдвинули выше. Почти все американцы находятся в обеспеченных обстоятельствах и поэтому могут получить первые элементы человеческого знания.

В Америке сравнительно мало тех, кто достаточно богат, чтобы жить без профессии. Каждая профессия требует ученичества, которое ограничивает время обучения ранними годами жизни. В пятнадцать лет они вступают в свое призвание, и таким образом их образование заканчивается в том возрасте, когда наше начинается. Все, что делается впоследствии, делается с целью какой-то специальной и прибыльной цели; наука берется как дело, и единственная ее отрасль, которой уделяется внимание, — это та, которая допускает немедленное практическое применение. В Америке большинство богатых людей были раньше бедными; большинство тех, кто сейчас наслаждается досугом, были поглощены бизнесом в молодости; следствием чего является то, что когда у них мог быть вкус к учебе, у них не было на нее времени, а когда время в их распоряжении, у них больше нет склонности.

В Америке, следовательно, нет класса, в котором вкус к интеллектуальным удовольствиям передавался бы вместе с наследственным состоянием и досугом и которым труды интеллекта почитались бы. Соответственно, существует равный недостаток желания и способности к применению в этих объектах.

В Америке для человеческого знания установлен средний стандарт. Все приближаются к нему так близко, как могут; одни по мере того, как поднимаются, другие по мере того, как опускаются. Конечно, можно найти огромное множество лиц, которые придерживаются одного и того же количества идей о религии, истории, науке, политической экономии, законодательстве и правительстве. Дары интеллекта исходят непосредственно от Бога, и человек не может предотвратить их неравное распределение. Но вследствие положения вещей, которое мы здесь представили, случается, что, хотя способности людей широко различаются, как Творец, несомненно, намеревался, чтобы они были, они подчиняются одному и тому же методу обращения.

В Америке аристократический элемент всегда был слаб с самого рождения; и если в наши дни он фактически не уничтожен, то во всяком случае настолько полностью выведен из строя, что мы едва ли можем приписать ему какую-либо степень влияния в ходе дел. Демократический принцип, напротив, приобрел столько силы с течением времени, событиями и законодательством, что стал не только преобладающим, но и всемогущим. Нет никакой семейной или корпоративной власти, и редко можно найти даже влияние индивидуального характера, пользующееся какой-либо долговечностью.

Америка, следовательно, демонстрирует в своем социальном состоянии самый необычайный феномен. Люди там видятся в большем равенстве с точки зрения состояния и интеллекта, или, другими словами, более равными в своей силе, чем в любой другой стране мира или в любую эпоху, о которой история сохранила память.

Политические последствия социального положения англо-американцев

Политические последствия такого социального положения, как это, легко выводимы. Невозможно поверить, что равенство в конечном итоге не проложит себе путь в политический мир, как оно делает везде. Задумать людей, остающихся навсегда неравными в одном единственном пункте, но равными во всех остальных, невозможно; они должны в конце концов стать равными во всем. Теперь я знаю только два метода установления равенства в политическом мире; каждый гражданин должен быть введен во владение своими правами, или права не должны быть предоставлены никому. Для наций, которые достигли той же стадии социального существования, что и англо-американцы, поэтому очень трудно обнаружить среднее между суверенитетом всех и абсолютной властью одного человека: и было бы тщетно отрицать, что социальное положение, которое я описывал, одинаково подвержено каждому из этих последствий.

Существует, на самом деле, мужественная и законная страсть к равенству, которая возбуждает людей желать, чтобы все были могущественными и почитаемыми. Эта страсть стремится возвысить смиренных до ранга великих; но существует также в человеческом сердце извращенный вкус к равенству, который побуждает слабых пытаться понизить могущественных до своего собственного уровня и сводит людей к тому, чтобы предпочесть равенство в рабстве неравенству со свободой. Не то чтобы те нации, чье социальное положение демократично, естественно презирали свободу; напротив, они имеют инстинктивную любовь к ней. Но свобода не является главным и постоянным объектом их желаний; равенство — их идол: они делают быстрые и внезапные усилия, чтобы получить свободу, и если они упускают свою цель, смиряются со своим разочарованием; но ничто не может удовлетворить их, кроме равенства, и скорее, чем потерять его, они решают погибнуть.

С другой стороны, в штате, где граждане почти на равных, им становится трудно сохранить свою независимость против агрессии власти. Никто среди них не будучи достаточно сильным, чтобы вступить в борьбу с преимуществом, ничто, кроме общего объединения, не может защитить их свободу. И такой союз не всегда можно найти.

Из одного и того же социального положения, следовательно, нации могут извлечь один или другой из двух великих политических результатов; эти результаты чрезвычайно отличаются друг от друга, но они могут оба происходить из одной и той же причины.

Англо-американцы — первые нации, которые, будучи подвергнуты этой грозной альтернативе, были достаточно счастливы, чтобы избежать господства абсолютной власти. Им было позволено их обстоятельствами, их происхождением, их интеллектом и особенно их моральным чувством установить и поддерживать суверенитет народа.

Глава IV: Принцип суверенитета народа в Америке

Краткое содержание главы

Он преобладает над всем обществом в Америке — Применение этого принципа американцами еще до их Революции — Развитие, данное ему этой Революцией — Постепенное и непреодолимое расширение избирательной квалификации.

Принцип суверенитета народа в Америке

Всякий раз, когда политические законы Соединенных Штатов должны обсуждаться, именно с доктрины суверенитета народа мы должны начать. Принцип суверенитета народа, который можно найти, более или менее, в основе почти всех человеческих институтов, обычно остается скрытым от глаз. Ему подчиняются, не осознавая его, или, если на мгновение он выносится на свет, он поспешно отбрасывается обратно в мрак святилища. «Воля нации» — одно из тех выражений, которыми наиболее обильно злоупотребляли коварные и деспотичные во все века. В глазах некоторых она была представлена продажными голосами нескольких сателлитов власти; другим — голосами робкого или заинтересованного меньшинства; а некоторые даже обнаружили ее в молчании народа, исходя из предположения, что факт подчинения устанавливает право командования.

В Америке принцип суверенитета народа не является ни бесплодным, ни скрытым, как это бывает у некоторых других наций; он признан обычаями и провозглашен законами; он распространяется свободно и достигает без препятствий своих самых отдаленных последствий. Если есть страна в мире, где доктрину суверенитета народа можно справедливо оценить, где ее можно изучить в ее применении к делам общества и где ее опасности и преимущества могут быть предвидены, то эта страна, безусловно, Америка.

Я уже отмечал, что с самого их происхождения суверенитет народа был фундаментальным принципом большинства британских колоний в Америке. Он был далек, однако, от того, чтобы тогда оказывать такое же влияние на управление обществом, как сейчас. Два препятствия, одно внешнее, другое внутреннее, сдерживали его инвазивный прогресс. Он не мог открыто проявить себя в законах колоний, которые все еще были вынуждены подчиняться метрополии: он был поэтому обязан распространяться тайно и завоевывать почву в провинциальных собраниях, и особенно в тауншипах.

Американское общество еще не было готово принять его со всеми его последствиями. Интеллект Новой Англии и богатство страны к югу от Гудзона (как я показал в предыдущей главе) долгое время оказывали своего рода аристократическое влияние, которое стремилось удержать осуществление социальной власти в руках немногих. Государственные чиновники не были повсеместно избираемы, и граждане не все были избирателями. Избирательное право везде было помещено в определенные пределы и сделано зависимым от определенной квалификации, которая была чрезвычайно низкой на Севере и более значительной на Юге.

Американская революция разразилась, и доктрина суверенитета народа, которая была взращена в тауншипах и муниципалитетах, овладела штатом: каждый класс был завербован в ее дело; битвы были выиграны, и победы одержаны для нее, пока она не стала законом законов.

Не менее быстрое изменение было осуществлено внутри общества, где закон о наследовании завершил отмену местных влияний.

В то самое время, когда это следствие законов и революции было очевидно для каждого глаза, победа была безвозвратно провозглашена в пользу демократического дела. Вся власть была, по сути, в его руках, и сопротивление было больше невозможно. Высшие сословия подчинились без ропота и без борьбы злу, которое было с тех пор неизбежным. Обычная судьба падающих сил ожидала их; каждый из их отдельных членов следовал своим собственным интересам; и так как было невозможно вырвать власть из рук народа, которого они не ненавидели достаточно, чтобы бросить вызов, их единственной целью было обеспечить его добрую волю любой ценой. Самые демократические законы были, следовательно, проголосованы теми самыми людьми, чьим интересам они вредили; и таким образом, хотя высшие классы не возбуждали страсти народа против своего порядка, они ускорили триумф нового положения вещей; так что при странном изменении демократический импульс оказался наиболее непреодолимым в тех самых штатах, где аристократия имела самую твердую хватку. Штат Мэриленд, который был основан людьми ранга, первым провозгласил всеобщее избирательное право и ввел самые демократические формы в ведение своего правительства.

Когда нация модифицирует избирательную квалификацию, можно легко предвидеть, что рано или поздно эта квалификация будет полностью отменена. Нет более неизменного правила в истории общества: чем дальше расширяются избирательные права, тем больше потребность расширять их; ибо после каждой уступки сила демократии увеличивается, и ее требования увеличиваются с ее силой. Амбиции тех, кто ниже установленной нормы, раздражаются в точной пропорции к большому количеству тех, кто выше ее. Исключение в конце концов становится правилом, уступка следует за уступкой, и никакая остановка не может быть сделана до всеобщего избирательного права.

В наши дни принцип суверенитета народа приобрел в Соединенных Штатах все практическое развитие, которое может вообразить воображение. Он не обременен теми фикциями, которые были наброшены на него в других странах, и он появляется в каждой возможной форме в соответствии с необходимостью случая. Иногда законы создаются народом в целом, как в Афинах; а иногда его представители, избранные всеобщим избирательным правом, совершают дела от его имени и почти под его непосредственным контролем.

В некоторых странах существует власть, которая, хотя она в некоторой степени чужда социальному телу, направляет его и заставляет его следовать определенному пути. В других правящая сила разделена, будучи частично внутри и частично вне рядов народа. Но ничего подобного нельзя увидеть в Соединенных Штатах; там общество управляет собой для себя. Вся власть сосредоточена в его лоне; и едва ли можно встретить индивида, который рискнул бы задумать или, тем более, выразить идею поиска ее в другом месте. Нация участвует в создании своих законов выбором своих законодателей и в исполнении их выбором агентов исполнительной власти; можно почти сказать, что она управляет собой, настолько слаба и настолько ограничена доля, оставленная администрации, настолько мало власти забывают свое народное происхождение и силу, из которой они исходят. a [Сноска a: См. Приложение, H.]

Глава V: Необходимость изучения состояния штатов — Часть I

Необходимость изучения состояния штатов до состояния Союза в целом.

Предлагается рассмотреть в следующей главе, какова форма правления, установленная в Америке на принципе суверенитета народа; каковы ее ресурсы, препятствия, преимущества и опасности. Первая трудность, которая возникает, проистекает из сложной природы конституции Соединенных Штатов, которая состоит из двух различных социальных структур, соединенных и, так сказать, вложенных одна в другую; двух правительств, полностью раздельных и почти независимых, одно из которых выполняет обычные обязанности и отвечает на ежедневные и неопределенные призывы общины, другое ограничено определенными пределами и осуществляет только исключительную власть над общими интересами страны. Короче говоря, существует двадцать четыре маленькие суверенные нации, чья агломерация составляет тело Союза. Изучать Союз до того, как мы изучили штаты, означало бы принять метод, полный препятствий. Форма федерального правительства Соединенных Штатов была последней, которая была принята; и она, по сути, не более чем модификация или резюме тех республиканских принципов, которые были распространены во всем сообществе до того, как оно существовало, и независимо от его существования. Более того, федеральное правительство — это, как я только что заметил, исключение; правительство штатов — это правило. Автор, который попытался бы представить картину в целом до того, как он объяснил ее детали, неизбежно впал бы в неясность и повторение.

Великие политические принципы, которые управляют американским обществом в наши дни, несомненно, взяли свое начало и свой рост в штате. Поэтому необходимо познакомиться со штатом, чтобы обладать ключом к остальному. Штаты, которые в настоящее время составляют Американский Союз, все представляют одни и те же черты, насколько это касается внешнего аспекта их институтов. Их политическое или административное существование сосредоточено в трех фокусах действия, которые могут быть не без основания сравнены с различными нервными центрами, которые передают движение человеческому телу. Тауншип — самый низкий по порядку, затем округ и, наконец, штат; и я предлагаю посвятить следующую главу изучению этих трех подразделений.

Американская система тауншипов и муниципальных органов

Почему автор начинает изучение политических институтов с тауншипа — Его существование во всех нациях — Трудность установления и сохранения муниципальной независимости — Его важность — Почему автор выбрал систему тауншипов Новой Англии в качестве главной темы своего обсуждения.

Не без умысла я начинаю эту тему с тауншипа. Деревня или тауншип — это единственная ассоциация, которая настолько совершенно естественна, что, где бы ни было собрано количество людей, она, кажется, конституирует себя сама.

Город или титинг, как наименьшее подразделение общины, должен обязательно существовать во всех нациях, каковы бы ни были их законы и обычаи: если человек создает монархии и устанавливает республики, первая ассоциация человечества, кажется, создана рукой Бога. Но хотя существование тауншипа современно существованию человека, его свободы не менее редко уважаются и легко разрушаются. Нация всегда способна установить великие политические собрания, потому что она обычно содержит определенное количество индивидов, приспособленных своими талантами, если не своими привычками, для руководства делами. Тауншип, напротив, состоит из более грубых материалов, которые менее легко формируются законодателем. Трудности, которые сопровождают консолидацию его независимости, скорее увеличиваются, чем уменьшаются с возрастающим просвещением народа. Высокоцивилизованное сообщество отвергает попытки местной независимости, испытывает отвращение к ее многочисленным ошибкам и склонно отчаиваться в успехе до того, как эксперимент завершен. Опять же, никакие иммунитеты не защищены так плохо от посягательств верховной власти, как иммунитеты муниципальных органов в целом: они не способны бороться в одиночку против сильного или предприимчивого правительства, и они не могут защитить свое дело с успехом, если оно не идентифицировано с обычаями нации и не поддержано общественным мнением. Таким образом, пока независимость тауншипов не амальгамирована с нравами народа, она легко разрушается, и только после долгого существования в законах она может быть таким образом амальгамирована. Муниципальная свобода — это не плод человеческого устройства; она редко создается; но она, так сказать, тайно и спонтанно зарождается посреди полуварварского состояния общества. Постоянное действие законов и национальных привычек, особые обстоятельства и, прежде всего, время могут консолидировать ее; но, безусловно, нет нации на континенте Европы, которая испытала бы ее преимущества. Тем не менее местные собрания граждан составляют силу свободных наций. Собрания жителей тауншипа — это для свободы то же, что начальные школы для науки; они делают ее доступной для народа, они учат людей, как использовать ее и как наслаждаться ею. Нация может установить систему свободного правительства, но без духа муниципальных институтов она не может иметь духа свободы. Преходящие страсти и интересы часа, или случай обстоятельств, могли создать внешние формы независимости; но деспотическая тенденция, которая была отражена, рано или поздно неизбежно появится на поверхности.

Чтобы объяснить читателю общие принципы, на которых покоится политическая организация округов и тауншипов Соединенных Штатов, я счел целесообразным выбрать один из штатов Новой Англии в качестве примера, изучить механизм его конституции, а затем бросить общий взгляд на страну. Тауншип и округ организованы не одинаковым образом в каждой части Союза; однако легко заметить, что одни и те же принципы направляли формирование обоих из них по всему Союзу. Я склонен полагать, что эти принципы были доведены дальше в Новой Англии, чем где-либо еще, и, следовательно, они предлагают большие возможности для наблюдений чужестранца. Институты Новой Англии образуют полное и регулярное целое; они получили санкцию времени, они имеют поддержку законов и еще более сильную поддержку нравов сообщества, над которыми они осуществляют самое поразительное влияние; они, следовательно, заслуживают нашего внимания по всем статьям.

Пределы тауншипа

Тауншип в Новой Англии — это административная единица, занимающая промежуточное положение между коммуной и кантоном во Франции и в целом соответствующая английскому титингу или городу. Его среднее население составляет от двух до трех тысяч человек; таким образом, с одной стороны, интересы жителей вряд ли вступят в противоречие, а с другой — среди граждан всегда можно найти людей, способных вести его дела.

a [В 1830 году в штате Массачусетс насчитывалось 305 тауншипов и 610 014 жителей, что дает в среднем около 2000 жителей на каждый тауншип.]

Власти тауншипа в Новой Англии

Народ — источник всякой власти здесь, как и везде — Управляет своими собственными делами — Отсутствие корпорации — Большая часть власти сосредоточена в руках членов совета тауншипа — Как действуют члены совета тауншипа — Собрание жителей тауншипа — Перечисление государственных должностных лиц тауншипа — Обязательные и оплачиваемые функции.

В тауншипе, как и везде, народ является единственным источником власти; но ни на одном уровне управления совокупность граждан не оказывает более непосредственного влияния. В Америке народ — это хозяин, чьи требования требуют повиновения до самых пределов возможного.

В Новой Англии большинство действует через представителей при ведении общественных дел штата; но если такое устройство необходимо в общих делах, то в тауншипах, где законодательное и административное действие правительства находится в более непосредственном контакте с субъектом, система представительства не принята. Здесь нет корпорации; но совокупность избирателей, назначив своих магистратов, направляет их во всем, что выходит за рамки простых и обычных исполнительных дел штата. *b

b [Те же правила не применимы к большим городам, которые обычно имеют мэра и корпорацию, разделенную на два органа; это, однако, исключение, требующее санкции закона. — См. Акт от 22 февраля 1822 года о назначении властей города Бостона. Часто случается, что небольшие города, как и крупные, подчиняются особому управлению. В 1832 году 104 тауншипа в штате Нью-Йорк управлялись таким образом. — Williams’ Register.]

Это положение вещей настолько противоречит нашим представлениям и настолько отличается от наших обычаев, что мне необходимо привести несколько примеров, чтобы полностью его объяснить.

Общественные обязанности в тауншипе чрезвычайно многочисленны и мелко разделены, как мы увидим далее; но большая часть административной власти сосредоточена в руках небольшого числа лиц, называемых «членами совета тауншипа». *c Общие законы штата налагают на членов совета тауншипа определенное количество обязательств, которые они могут выполнять без санкции органа, который они представляют, но которыми они могут пренебречь только на свою собственную ответственность. Закон штата обязывает их, например, составлять списки избирателей в своих тауншипах; и если они упускают эту часть своих функций, они виновны в проступке. Однако во всех делах, которые определяются собранием жителей тауншипа, члены совета тауншипа являются органами народного мандата, как во Франции мэр исполняет декрет муниципального совета. Они обычно действуют на свой страх и риск и просто применяют принципы, которые были ранее признаны большинством. Но если необходимо внести какие-либо изменения в существующее положение вещей или если они хотят предпринять какое-либо новое начинание, они обязаны обратиться к источнику своей власти. Если, например, необходимо основать школу, члены совета тауншипа созывают весь корпус избирателей в определенный день в назначенном месте; они объясняют неотложность дела; они высказывают свое мнение о средствах его удовлетворения, о вероятных расходах и о месте, которое кажется наиболее благоприятным. Собрание консультируется по этим пунктам; оно принимает принцип, намечает место, голосует за ставку и доверяет исполнение своего решения членам совета тауншипа.

c [В небольших тауншипах назначаются три члена совета, а в крупных — девять. См. «The Town-Officer», стр. 186. См. также основные законы штата Массачусетс, касающиеся членов совета тауншипа:

Акт от 20 февраля 1786 г., том I, стр. 219; 24 февраля 1796 г., том I, стр. 488; 7 марта 1801 г., том II, стр. 45; 16 июня 1795 г., том I, стр. 475; 12 марта 1808 г., том II, стр. 186; 28 февраля 1787 г., том I, стр. 302; 22 июня 1797 г., том I, стр. 539.]

Только члены совета тауншипа имеют право созывать собрание жителей тауншипа, но их могут попросить сделать это: если десять граждан желают представить новый проект на одобрение тауншипа, они могут потребовать общего созыва жителей; члены совета тауншипа обязаны подчиниться, но они имеют право только председательствовать на собрании. *d

d [См. Законы Массачусетса, том I, стр. 150, Акт от 25 марта 1786 г.]

Члены совета тауншипа избираются каждый год в апреле или мае. Собрание жителей тауншипа выбирает в то же время ряд других муниципальных магистратов, которым поручены важные административные функции. Асессоры оценивают тауншип; сборщики получают налог. Назначается констебль для поддержания мира, наблюдения за улицами и обеспечения исполнения законов; секретарь тауншипа записывает все голоса, распоряжения, гранты, рождения, смерти и браки; казначей хранит средства; смотритель за бедняками выполняет трудную задачу по надзору за действием законов о бедных; назначаются члены комитетов для присмотра за школами и народным образованием; и дорожные инспекторы, которые заботятся о больших и малых дорогах тауншипа, завершают список основных должностных лиц. Они, однако, еще более подразделяются; и среди муниципальных чиновников можно найти приходских комиссаров, которые проверяют расходы на общественное богослужение; различные классы инспекторов, некоторые из которых должны направлять граждан в случае пожара; титингмены, листеры, смотрители за скотом, инспекторы дымоходов, инспекторы заборов для поддержания границ собственности, измерители лесоматериалов и контролеры весов и мер. *e

e [Все эти магистраты действительно существуют; их различные функции подробно описаны в книге под названием «The Town-Officer», автор Айзек Гудвин, Вустер, 1827 г.; и в «Сборнике общих законов Массачусетса», 3 тома, Бостон, 1823 г.]

В тауншипе девятнадцать основных должностных лиц. Каждый житель обязан под страхом штрафа взять на себя эти различные функции; которые, однако, почти все оплачиваются, чтобы более бедные граждане могли уделять свое время без потерь. В целом американская система не предполагает предоставления фиксированной зарплаты своим функционерам. У каждой услуги есть своя цена, и они вознаграждаются пропорционально тому, что они сделали.

Существование тауншипа

Каждый — лучший судья своего собственного интереса — Следствие принципа народного суверенитета — Применение этих доктрин в тауншипах Америки — Тауншип Новой Англии суверенен во всем, что касается только его самого: подчинен штату во всех остальных вопросах — Связь тауншипа и штата — Во Франции правительство предоставляет своего агента коммуне — В Америке происходит обратное.

Я уже отмечал, что принцип народного суверенитета управляет всей политической системой англо-американцев. Каждая страница этой книги будет давать новые примеры той же доктрины. В нациях, которыми признается народный суверенитет, каждый индивид обладает равной долей власти и одинаково участвует в управлении государством. Поэтому предполагается, что каждый индивид так же хорошо информирован, так же добродетелен и так же силен, как и любой из его сограждан. Он подчиняется правительству не потому, что он ниже властей, которые им управляют, или что он менее способен, чем его сосед, управлять собой, а потому, что он признает полезность ассоциации со своими ближними и потому, что он знает, что никакая такая ассоциация не может существовать без регулирующей силы. Если он является подданным во всем, что касается взаимных отношений граждан, он свободен и ответственен только перед Богом во всем, что касается его самого. Отсюда возникает максима, что каждый является лучшим и единственным судьей своего частного интереса и что общество не имеет права контролировать действия человека, если они не наносят ущерба общему благу или если общее благо не требует его сотрудничества. Эта доктрина общепризнана в Соединенных Штатах. В дальнейшем я рассмотрю общее влияние, которое она оказывает на обычные действия жизни; сейчас я говорю о природе муниципальных органов.

Тауншип, взятый в целом и в отношении управления страной, может рассматриваться как индивид, к которому применяется теория, о которой я только что упомянул. Муниципальная независимость является, следовательно, естественным следствием принципа народного суверенитета в Соединенных Штатах: все американские республики признают его в той или иной степени; но обстоятельства особенно способствовали его росту в Новой Англии.

В этой части Союза импульс политической активности был дан в тауншипах; и можно почти сказать, что каждый из них первоначально сформировал независимую нацию. Когда короли Англии утверждали свое верховенство, они довольствовались тем, что принимали центральную власть штата. Тауншипы Новой Англии оставались такими, какими были прежде; и хотя они теперь подчинены штату, поначалу они едва ли зависели от него. Важно помнить, что они не были наделены привилегиями, а, наоборот, утратили часть своей независимости в пользу штата. Тауншипы подчинены штату только в тех интересах, которые я назову социальными, поскольку они общи для всех граждан. Они независимы во всем, что касается их самих; и среди жителей Новой Англии, я полагаю, не найдется человека, который признал бы, что штат имеет какое-либо право вмешиваться в их местные интересы. Города Новой Англии покупают и продают, подают иски или отвечают по ним, увеличивают или уменьшают свои налоги без малейшего противодействия со стороны административной власти штата.

Они обязаны, однако, выполнять требования сообщества. Если штату нужны деньги, город не может ни дать, ни удержать поставки. Если штат проектирует дорогу, тауншип не может отказаться позволить ей пересечь свою территорию; если полицейское постановление издается штатом, оно должно исполняться городом. Единая система образования организована по всей стране, и каждый город обязан основать школы, которые предписывает закон. Говоря об управлении Соединенными Штатами, я буду иметь возможность указать средства, с помощью которых тауншипы принуждаются к повиновению в этих различных случаях: здесь я просто показываю существование обязательства. Столь строгое, как это обязательство, правительство штата налагает его только в принципе, и в его исполнении тауншип возобновляет все свои независимые права. Таким образом, налоги голосуются штатом, но они взимаются и собираются тауншипом; существование школы обязательно, но тауншип строит, оплачивает и контролирует ее. Во Франции сборщик штата получает местные налоги; в Америке сборщик города получает налоги штата. Таким образом, французское правительство предоставляет своих агентов коммуне; в Америке тауншип является агентом правительства. Этот факт один показывает степень различий, которые существуют между двумя нациями.

Общественный дух тауншипов Новой Англии

Как тауншип Новой Англии завоевывает привязанность своих жителей — Трудность создания местного общественного духа в Европе — Права и обязанности американского тауншипа благоприятны для него — Характеристики дома в Соединенных Штатах — Проявления общественного духа в Новой Англии — Его счастливые эффекты.

В Америке не только существуют муниципальные органы, но они поддерживаются и питаются общественным духом. Тауншип Новой Англии обладает двумя преимуществами, которые безошибочно обеспечивают внимательный интерес человечества, а именно: независимостью и властью. Его сфера действительно мала и ограничена, но в пределах этой сферы его действие ничем не ограничено; и его независимость придает ему реальную важность, которую его размер и население не всегда могут обеспечить.

Следует помнить, что привязанности людей обычно лежат на стороне власти. Патриотизм недолговечен в завоеванной нации. Житель Новой Англии привязан к своему тауншипу не только потому, что он родился в нем, но потому, что он составляет социальное тело, членом которого он является и чье правительство требует и заслуживает упражнения его проницательности. В Европе отсутствие местного общественного духа является частым предметом сожаления для тех, кто находится у власти; все согласны с тем, что нет более верной гарантии порядка и спокойствия, и все же нет ничего труднее создать. Если бы муниципальные органы были сделаны мощными и независимыми, власти нации могли бы быть разобщены, а мир в стране поставлен под угрозу. Однако без власти и независимости город может содержать хороших подданных, но он не может иметь активных граждан. Другой важный факт заключается в том, что тауншип Новой Англии устроен так, чтобы возбуждать самые теплые человеческие привязанности, не пробуждая честолюбивых страстей человеческого сердца. Должностные лица округа не избираются, и их власть очень ограничена. Даже штат — это лишь второстепенное сообщество, чье спокойное и неясное управление не предлагает стимула, достаточного для того, чтобы отвлечь людей от круга их интересов в суматоху общественных дел. Федеральное правительство наделяет властью и почестями людей, которые им управляют; но эти индивиды никогда не могут быть очень многочисленны. Высокий пост президентства может быть достигнут только в зрелом возрасте, а другие федеральные функционеры — это, как правило, люди, которым благоприятствовала судьба или которые отличились на каком-либо другом поприще. Такое не может быть постоянной целью честолюбивых. Но тауншип служит центром для желания общественного уважения, потребности в захватывающих интересах и вкуса к власти и популярности посреди обычных отношений жизни; и страсти, которые обычно втягивают общество в конфликт, меняют свой характер, когда они находят выход так близко к домашнему очагу и семейному кругу.

В американских штатах власть была распространена с удивительным мастерством с целью заинтересовать как можно большее число лиц в общем благе. Независимо от избирателей, которые время от времени призываются к действию, гражданское политическое сообщество разделено на бесчисленных функционеров и должностных лиц, которые все в своих сферах представляют то же самое мощное целое, от имени которого они действуют. Местное управление, таким образом, предоставляет неисчерпаемый источник прибыли и интереса для огромного числа индивидов.

Американская система, которая разделяет местную власть между столь многими гражданами, не стесняется умножать функции городских чиновников. Ибо в Соединенных Штатах верят, и справедливо, что патриотизм — это своего рода преданность, которая укрепляется ритуальным соблюдением. Таким образом, активность тауншипа постоянно ощутима; она ежедневно проявляется в выполнении долга или осуществлении права, и постоянное, хотя и мягкое движение поддерживается в обществе, которое оживляет, не нарушая его.

Американец привязывается к своему дому, как горец цепляется за свои холмы, потому что характерные черты его страны там более отчетливо выражены, чем где-либо еще. Существование тауншипов Новой Англии в целом счастливое. Их правительство соответствует их вкусам и выбрано ими самими. Посреди глубокого мира и общего комфорта, которые царят в Америке, потрясения муниципальных раздоров редки. Ведение местных дел легкое. Политическое образование народа давно завершено; скажем скорее, что оно было завершено, когда народ впервые ступил на эту почву. В Новой Англии не существует традиции различия рангов; ни одна часть сообщества не искушается угнетать остальные; и злоупотребления, которые могут повредить отдельным индивидам, забываются в общем довольстве, которое преобладает. Если правительство несовершенно (и, несомненно, было бы легко указать на его недостатки), тот факт, что оно действительно исходит от тех, кем оно управляет, и что оно действует, плохо или хорошо, набрасывает защитное заклинание родительской гордости на его ошибки. Никакой термин сравнения не нарушает удовлетворения гражданина: Англия когда-то управляла массой колоний, но народ всегда был суверенен в тауншипе, где его правление является не только древним, но и примитивным состоянием.

Уроженец Новой Англии привязан к своему тауншипу, потому что он независим и свободен: его сотрудничество в его делах обеспечивает его привязанность к его интересу; благополучие, которое он ему дает, обеспечивает его привязанность; и его благосостояние является целью его честолюбия и его будущих усилий: он принимает участие в каждом событии в месте; он практикует искусство управления в маленькой сфере в пределах своей досягаемости; он привыкает к тем формам, которые одни могут обеспечить устойчивый прогресс свободы; он впитывает их дух; он приобретает вкус к порядку, понимает союз или баланс сил и собирает ясные практические понятия о природе своих обязанностей и степени своих прав.

Округа Новой Англии

Разделение округов в Америке имеет значительную аналогию с разделением округов (arrondissements) во Франции. Пределы округов произвольно установлены, и различные районы, которые они содержат, не имеют необходимой связи, никакой общей традиции или естественной симпатии; их цель просто облегчить отправление правосудия.

Размер тауншипа был слишком мал, чтобы содержать систему судебных институтов; каждый округ имеет, однако, суд, *f шерифа для исполнения его декретов и тюрьму для преступников. Существуют определенные потребности, которые ощущаются одинаково всеми тауншипами округа; поэтому естественно, что они должны удовлетворяться центральной властью. В штате Массачусетс эта власть сосредоточена в руках нескольких магистратов, которые назначаются губернатором штата с совета *g его совета. *h Должностные лица округа имеют только ограниченную и случайную власть, которая применима к определенным заранее определенным случаям. Штат и тауншипы обладают всей властью, необходимой для ведения общественных дел. Бюджет округа составляется его должностными лицами и голосуется законодательным органом, но нет собрания, которое прямо или косвенно представляло бы округ. У него, следовательно, строго говоря, нет политического существования.

f [См. Акт от 14 февраля 1821 г., Законы Массачусетса, том I, стр. 551.]

g [См. Акт от 20 февраля 1819 г., Законы Массачусетса, том II, стр. 494.]

h [Совет губернатора — это выборный орган.] Можно различить двойную тенденцию в американских конституциях, которая побуждает законодателя централизовать законодательную и рассеивать исполнительную власть. Тауншип Новой Англии имеет в себе неразрушимый элемент независимости; и это отдельное существование могло быть только фиктивно введено в округ, где его полезность не ощущалась. Но все тауншипы вместе имеют только одно представительство, которое является штатом, центром национальной власти: за пределами действия тауншипа и действия нации нельзя сказать, что существует что-либо, кроме влияния индивидуального усилия.

Администрация в Новой Англии

Администрация не ощущается в Америке — Почему? — Европейцы верят, что свобода продвигается путем лишения социальной власти некоторых из ее прав; американцы — путем разделения ее осуществления — Почти вся администрация ограничена тауншипом и разделена между городскими чиновниками — Никакого следа административного органа не видно ни в тауншипе, ни над ним — Причина этого — Как случается, что администрация штата единообразна — Кто уполномочен принуждать к повиновению тауншипа и округа закону — Введение судебной власти в администрацию — Следствие расширения выборного принципа на всех функционеров — Мировой судья в Новой Англии — Кем назначается — Окружной чиновник: обеспечивает администрацию тауншипов — Суд сессий — Его действие — Право инспекции и обвинения распространено, как и другие административные функции — Информаторы поощряются разделением штрафов.

Ничто так не поражает европейского путешественника в Соединенных Штатах, как отсутствие того, что мы называем правительством или администрацией. Письменные законы существуют в Америке, и видно, что они ежедневно исполняются; но хотя все находится в движении, рука, которая дает импульс социальной машине, нигде не может быть обнаружена. Тем не менее, как все народы обязаны прибегать к определенным грамматическим формам, которые являются фундаментом человеческого языка, чтобы выразить свои мысли; так все сообщества обязаны обеспечить свое существование, подчиняясь определенной дозе власти, без которой они становятся жертвой анархии. Эта власть может быть распределена несколькими способами, но она всегда должна существовать где-то.

Существует два метода уменьшения силы власти в нации: Первый — ослабить верховную власть в самом ее принципе, запрещая или предотвращая общество от действия в свою собственную защиту при определенных обстоятельствах. Ослабить власть таким образом — это то, что обычно называют в Европе заложением основ свободы. Второй способ уменьшения влияния власти не состоит в лишении общества каких-либо его прав, ни в парализации его усилий, а в распределении осуществления его привилегий в различных руках и в умножении функционеров, каждому из которых доверена степень власти, необходимая ему для выполнения своего долга. Могут быть нации, которых это распределение социальных сил могло бы привести к анархии; но само по себе оно не является анархическим. Действие власти действительно таким образом становится менее непреодолимым и менее опасным, но оно не подавляется полностью.

Революция Соединенных Штатов была результатом зрелого и достойного вкуса к свободе, а не смутной или плохо определенной тяги к независимости. Она не заключила никакого союза с бурными страстями анархии; но ее курс был отмечен, наоборот, привязанностью ко всему, что было законным и упорядоченным.

В Соединенных Штатах никогда не предполагалось, что гражданин свободной страны имеет право делать все, что ему угодно; наоборот, социальные обязательства были там наложены на него более разнообразные, чем где-либо еще. Никогда не возникало идеи атаковать принципы или оспаривать права общества; но осуществление его власти было разделено, с той целью, чтобы должность могла быть мощной, а чиновник — незначительным, и чтобы сообщество было одновременно регулируемым и свободным. Ни в одной стране мира закон не говорит столь абсолютным языком, как в Америке, и ни в одной стране право его применения не возложено на столь многие руки. Административная власть в Соединенных Штатах не представляет ничего ни центрального, ни иерархического в своем устройстве, что объясняет, почему она проходит незамеченной. Власть существует, но ее представителя не видно.

Мы уже видели, что независимые тауншипы Новой Англии защищают свои собственные частные интересы; и муниципальные магистраты — это лица, которым исполнение законов штата чаще всего доверяется. *i Помимо общих законов, штат иногда принимает общие полицейские постановления; но чаще тауншипы и городские чиновники совместно с мировыми судьями регулируют мелкие детали социальной жизни в соответствии с потребностями различных местностей и обнародуют такие постановления, которые касаются здоровья сообщества, а также мира и морали граждан. *j Наконец, эти муниципальные магистраты обеспечивают по своей собственной воле и без каких-либо делегированных полномочий те непредвиденные чрезвычайные ситуации, которые часто возникают в обществе. *k

i [См. «The Town-Officer», особенно слова Selectmen, Assessors, Collectors, Schools, Surveyors of Highways. Я беру один пример из тысячи: штат запрещает путешествия в воскресенье; титингмены, которые являются городскими чиновниками, специально назначены следить и исполнять закон. См. Законы Массачусетса, том I, стр. 410.

Члены совета тауншипа составляют списки избирателей для выборов губернатора и передают результат голосования секретарю штата. См. Акт от 24 февраля 1796 г.: Id., том I, стр. 488.]

j [Так, например, члены совета тауншипа разрешают строительство стоков, указывают надлежащие места для скотобоен и других профессий, которые являются помехой для района. См. Акт от 7 июня 1785 г.: Id., том I, стр. 193.]

k [Члены совета тауншипа принимают меры для безопасности общественности в случае заразных болезней совместно с мировыми судьями. См. Акт от 22 июня 1797 г., том I, стр. 539.]

Из того, что мы сказали, следует, что в штате Массачусетс административная власть почти полностью ограничена тауншипом, *l но что она распределена между большим числом индивидов. Во французской коммуне есть, собственно, только один официальный функционер, а именно мэр; и в Новой Англии мы видели, что их девятнадцать. Эти девятнадцать функционеров в целом не зависят друг от друга. Закон тщательно предписывает круг действий каждому из этих магистратов; и в пределах этого круга они имеют полное право выполнять свои функции независимо от любой другой власти. Над тауншипом едва ли можно найти какой-либо след ряда официальных сановников. Иногда случается, что окружные чиновники изменяют решение тауншипов или городских магистратов, *m но в целом власти округа не имеют права вмешиваться в дела властей тауншипа, *n за исключением таких вопросов, которые касаются округа.

l [Я говорю почти, ибо существуют различные обстоятельства в летописях тауншипа, которые регулируются мировым судьей в его индивидуальном качестве или мировыми судьями, собранными в главном городе округа; так, лицензии выдаются судьями. См. Акт от 28 февраля 1787 г., том I, стр. 297.]

m [Так, лицензии выдаются только таким лицам, которые могут представить сертификат о хорошем поведении от членов совета тауншипа. Если члены совета тауншипа отказываются дать сертификат, сторона может апеллировать к судьям, собранным в Суде сессий, и они могут выдать лицензию. См. Акт от 12 марта 1808 г., том II, стр. 186.

Тауншипы имеют право принимать подзаконные акты и обеспечивать их исполнение штрафами, которые установлены законом; но эти подзаконные акты должны быть одобрены Судом сессий. См. Акт от 23 марта 1786 г., том I, стр. 254.]

n [В Массачусетсе окружные магистраты часто призываются расследовать акты городских магистратов; но далее будет показано, что это расследование является следствием не их административной, а их судебной власти.]

Магистраты тауншипа, как и магистраты округа, обязаны сообщать о своих актах центральному правительству в очень небольшом числе заранее определенных случаев. *o Но центральное правительство не представлено индивидом, чьим делом было бы публиковать полицейские постановления и ордонансы, обеспечивающие исполнение законов; поддерживать регулярную связь с чиновниками тауншипа и округа; инспектировать их поведение, направлять их действия или порицать их ошибки. Нет точки, которая служила бы центром для радиусов администрации.

o [Городские комитеты школ обязаны делать ежегодный отчет секретарю штата о состоянии школы. См. Акт от 10 марта 1827 г., том III, стр. 183.]

Глава V: Необходимость исследования состояния штатов — Часть II

Каков же тогда единый план, по которому ведется правительство, и как обеспечивается соблюдение округов и их магистратов или тауншипов и их чиновников? В штатах Новой Англии законодательная власть охватывает больше предметов, чем во Франции; законодатель проникает в самое ядро администрации; закон спускается до самых мелких деталей; тот же закон предписывает принцип и метод его применения и, таким образом, налагает множество строгих и строго определенных обязательств на вторичных функционеров штата. Следствием этого является то, что если все вторичные функционеры администрации соответствуют закону, общество во всех своих ветвях движется с величайшим единообразием: трудность остается в принуждении вторичных функционеров администрации соответствовать закону. Можно утверждать, что в целом общество имеет в своем распоряжении только два метода обеспечения исполнения законов: дискреционная власть может быть доверена высшему функционеру направлять всех остальных и увольнять их в случае неповиновения; или суды правосудия могут быть уполномочены налагать судебные штрафы на правонарушителя: но эти два метода не всегда доступны.

Право направлять гражданского чиновника предполагает право увольнять его, если он не подчиняется приказам, и вознаграждать его повышением, если он выполняет свои обязанности с должным образом. Но выборный магистрат не может быть ни уволен, ни повышен. Все выборные функции неотчуждаемы до истечения их срока. Фактически, выборный магистрат не имеет ничего ни ожидать, ни бояться от своих избирателей; и когда все государственные должности заполняются голосованием, не может быть ряда официальных сановников, потому что двойное право командовать и принуждать к повиновению никогда не может быть возложено на одного и того же индивида, и потому что власть издавать приказ никогда не может быть соединена с властью налагать наказание или даровать награду.

Сообщества, следовательно, в которых вторичные функционеры правительства избираются, вынуждены по необходимости широко использовать судебные штрафы как средство администрации. Это не очевидно на первый взгляд; ибо те, кто у власти, склонны рассматривать институт выборных функционеров как одну уступку, а подчинение избранного магистрата судьям земли — как другую. Они одинаково противны обеим этим инновациям; и поскольку их более настойчиво просят предоставить первое, чем второе, они соглашаются на выборы магистрата и оставляют его независимым от судебной власти. Тем не менее, вторая из этих мер — это единственное, что может возможно уравновесить первую; и будет обнаружено, что выборная власть, которая не подчинена судебной власти, рано или поздно либо ускользнет от всякого контроля, либо будет уничтожена. Суды правосудия — это единственное возможное средство между центральной властью и административными органами; они одни могут принудить избранного функционера к повиновению, не нарушая прав избирателя. Расширение судебной власти в политическом мире должно, следовательно, быть в точном соотношении с расширением выборных должностей: если эти два института не идут рука об руку, штат должен впасть в анархию или в подчинение.

Всегда отмечалось, что привычки юридического дела не делают людей способными к осуществлению административной власти. Американцы заимствовали у англичан, своих отцов, идею института, который неизвестен на континенте Европы: я имею в виду институт мировых судей. Мировой судья — это своего рода mezzo termine между магистратом и человеком света, между гражданским чиновником и судьей. Мировой судья — это хорошо информированный гражданин, хотя он не обязательно сведущ в знании законов. Его должность просто обязывает его исполнять полицейские постановления общества; задача, в которой здравый смысл и честность более полезны, чем юридическая наука. Судья вводит в администрацию определенный вкус к установленным формам и публичности, что делает его самым бесполезным инструментом деспотизма; и, с другой стороны, он не ослеплен теми суевериями, которые делают юридических чиновников непригодными членами правительства. Американцы приняли систему английских мировых судей, но они лишили ее того аристократического характера, который заметен в метрополии. Губернатор Массачусетса *p назначает определенное число мировых судей в каждом округе, чьи функции длятся семь лет. *q Он далее назначает трех индивидов из всего корпуса судей, которые образуют в каждом округе то, что называется Судом сессий. Судьи принимают личное участие в общественных делах; им иногда поручаются административные функции совместно с выборными чиновниками, *r они иногда составляют трибунал, перед которым магистраты в упрощенном порядке преследуют непокорного гражданина, или граждане доносят на злоупотребления магистрата. Но именно в Суде сессий они осуществляют свои наиболее важные функции. Этот суд собирается дважды в год в окружном городе; в Массачусетсе он уполномочен принуждать к повиновению большее число *s общественных чиновников. *t Следует заметить, что в штате Массачусетс Суд сессий является одновременно административным органом, собственно так называемым, и политическим трибуналом. Было заявлено, что округ — это чисто административное деление. Суд сессий председательствует над тем небольшим числом дел, которые, поскольку они касаются нескольких тауншипов или всех тауншипов округа в целом, не могут быть доверены ни одному из них в частности. *u Во всем, что касается дел округа, обязанности Суда сессий чисто административные; и если в своих расследованиях он иногда заимствует формы судебного процесса, это только с целью собственной информации, *v или как гарантия сообществу, над которым он председательствует. Но когда администрация тауншипа предстает перед ним, он всегда действует как судебный орган, а в некоторых немногих случаях как официальное собрание.