«Размышления о представительном правлении»

Советы должны быть исключительно консультативными в том смысле, что окончательное решение должно оставаться безраздельно за самим министром; но их не следует рассматривать, и они сами не должны рассматривать себя как нули или как способные быть сведенными к таковым по его желанию. Советники, прикрепленные к могущественному и, возможно, своевольному человеку, должны быть поставлены в условия, которые делают невозможным для них, без дискредитации, не выразить мнение, и невозможным для него не выслушать и не рассмотреть их рекомендации, принимает он их или нет. Отношения, которые должны существовать между главой и этим типом советников, очень точно отражены в устройстве Совета Генерал-губернатора и советов различных Президентств в Индии. Эти советы состоят из лиц, обладающих профессиональными знаниями об индийских делах, которых обычно не хватает генерал-губернатору и губернаторам, и которые нежелательно от них требовать. Как правило, от каждого члена совета ожидается высказывание мнения, которое, конечно, очень часто является простым согласием; но если есть разница в настроениях, каждый член имеет право, и это неизменная практика, записать причины своего мнения, генерал-губернатор или губернатор делает то же самое. В обычных случаях решение принимается в соответствии с мнением большинства; совет, следовательно, имеет существенную часть в управлении; но если генерал-губернатор или губернатор считает нужным, он может отменить даже их единогласное мнение, записав свои причины. Результат заключается в том, что глава индивидуально и эффективно отвечает за каждый акт правительства. Члены совета несут только ответственность советников; но всегда известно из документов, которые могут быть представлены, и которые, если их требует Парламент или общественное мнение, всегда представляются, что каждый посоветовал и какие причины он привел для своего совета; в то время как благодаря их достойному положению и явному участию во всех актах правительства у них почти такие же сильные мотивы посвятить себя государственным делам и сформировать и выразить хорошо обдуманное мнение по каждой его части, как если бы вся ответственность лежала на них самих.

Этот способ ведения административных дел высшего класса является одним из наиболее успешных примеров адаптации средств к целям, которые политическая история, до сих пор не очень плодовитая на произведения мастерства и изобретательности, еще должна показать. Это одно из приобретений, которым искусство политики было обогащено опытом правления Ост-Индской компании; и, подобно большинству других мудрых приспособлений, благодаря которым Индия была сохранена для этой страны и было достигнуто количество хорошего управления, которое поистине удивительно, учитывая обстоятельства и материалы, оно, вероятно, обречено погибнуть в общем холокосте, которому традиции индийского правительства, кажется, суждено подвергнуться с тех пор, как они были отданы на милость общественного невежества и самонадеянного тщеславия политических деятелей. Уже раздается крик об упразднении советов как излишней и дорогостоящей помехи на колесах правительства; в то время как шум уже давно является настойчивым и ежедневно получает все больше одобрения в самых высоких кругах за отмену профессиональной гражданской службы, которая порождает людей, составляющих советы, и существование которой является единственной гарантией того, что они имеют хоть какую-то ценность.

Важнейшим принципом хорошего управления в народной конституции является то, что никакие исполнительные чиновники не должны назначаться путем народных выборов, ни голосами самих людей, ни голосами их представителей. Вся деятельность правительства — это квалифицированный труд; квалификации для его выполнения относятся к тому особому и профессиональному роду, который не может быть должным образом оценен, кроме как лицами, которые сами имеют некоторую долю этих квалификаций или некоторый практический опыт в них. Дело поиска наиболее подходящих лиц для заполнения государственных должностей — не просто выбор лучших из тех, кто предлагает себя, но поиск абсолютно лучших и принятие к сведению всех подходящих лиц, которые встречаются, чтобы их можно было найти, когда они понадобятся — очень трудоемко и требует деликатной, а также высокосовестливой проницательности; и поскольку нет такой государственной обязанности, которая в целом выполнялась бы так плохо, нет такой, для которой было бы важнее обеспечить максимальную возможную степень личной ответственности, возложив ее как особую обязанность на высших чиновников в различных департаментах. Все подчиненные государственные служащие, которые не назначаются каким-либо способом общественного конкурса, должны выбираться под прямую ответственность министра, под началом которого они служат. Министры, все, кроме главы, будут естественно выбираться главой; и сам глава, хотя и действительно обозначенный Парламентом, должен быть в королевском правительстве официально назначен короной. Чиновник, который назначает, должен быть единственным лицом, уполномоченным смещать любого подчиненного офицера, который подлежит смещению, чего подавляющее большинство не должно быть, кроме как за личное неправомерное поведение, поскольку было бы тщетно ожидать, что группа лиц, которыми совершается вся деталь государственных дел и чьи квалификации в целом гораздо важнее для общества, чем квалификации самого министра, посвятит себя своей профессии и приобретет знания и навыки, на которые министр должен часто возлагать полное доверие, если они подвержены в любой момент быть выброшенными без вины, чтобы министр мог удовлетворить себя или продвинуть свой политический интерес, назначив кого-то другого.

Должен ли глава исполнительной власти в республиканском правительстве быть исключением из принципа, который осуждает назначение исполнительных офицеров путем народного голосования? Является ли хорошим правилом то, которое в Американской Конституции предусматривает избрание Президента раз в четыре года всем народом? Вопрос не свободен от трудностей. Бесспорно, есть некоторое преимущество в стране, подобной Америке, где не нужно опасаться coup d'état, в том, чтобы сделать главного министра конституционно независимым от законодательного органа и сделать две великие ветви правительства, будучи одинаково народными как по своему происхождению, так и по своей ответственности, эффективным сдерживающим фактором друг для друга. План соответствует тому тщательному избеганию концентрации больших масс власти в одних руках, что является заметной характеристикой американской федеральной Конституции. Но преимущество в этом случае покупается по цене, превышающей все разумные оценки его стоимости. Кажется гораздо лучше, чтобы глава магистрата в республике назначался открыто, как главный министр в конституционной монархии фактически, представительным органом. Во-первых, он наверняка, будучи так назначенным, будет более выдающимся человеком. Партия, имеющая большинство в Парламенте, тогда, как правило, назначила бы своего собственного лидера, который всегда является одним из самых выдающихся, а часто и самым выдающимся человеком в политической жизни; в то время как Президент Соединенных Штатов, с тех пор как последний выживший из основателей республики исчез со сцены, почти всегда является либо малоизвестным человеком, либо тем, кто приобрел любую репутацию, которой он может обладать, в какой-то другой области, кроме политики. И это, как я уже отмечал ранее, не случайность, а естественный эффект ситуации. Выдающиеся люди партии, на выборах, охватывающих всю страну, никогда не являются ее наиболее доступными кандидатами. Все выдающиеся люди нажили личных врагов или сделали что-то, или, по меньшей мере, исповедовали какое-то мнение, неприятное для какого-то местного или другого значительного подразделения общества, и способное сказаться с фатальным эффектом на количестве голосов; тогда как человек без прошлого, о котором ничего не известно, кроме того, что он исповедует кредо партии, легко получает голоса всей ее силы. Другим важным соображением является большой вред непрерывных предвыборных кампаний. Когда высшее достоинство в государстве должно быть присвоено путем народного голосования раз в несколько лет, все промежуточное время тратится на то, что фактически является агитацией. Президент, министры, главы партий и их последователи — все они участники предвыборных кампаний: все общество остается сосредоточенным на простых личностях политики, и каждый общественный вопрос обсуждается и решается с меньшим вниманием к его достоинствам, чем к его ожидаемому влиянию на президентские выборы. Если бы была разработана система, чтобы сделать партийный дух правящим принципом действий во всех общественных делах и создать побуждение не только сделать каждый вопрос партийным вопросом, но и поднимать вопросы с целью создания партий на их основе, было бы трудно придумать какие-либо средства, лучше приспособленные для этой цели.

Я не буду утверждать, что во все времена и во всех местах было бы желательно, чтобы глава исполнительной власти был так полностью зависим от голосов представительного собрания, как премьер-министр в Англии, и это без неудобств. Если бы считалось лучшим избежать этого, он мог бы, хотя и назначенный Парламентом, занимать свою должность в течение фиксированного периода, независимо от парламентского голосования, что было бы американской системой минус народные выборы и их зло. Существует другой способ дать главе администрации столько независимости от Законодательного органа, сколько вообще совместимо с основами свободного правительства. Он никогда не мог бы быть чрезмерно зависим от голосования Парламента, если бы имел, как британский премьер-министр практически имеет, власть распустить Палату и обратиться к народу; если бы, вместо того чтобы быть отстраненным от должности враждебным голосованием, он мог быть сведен им только к альтернативе отставки или роспуска. Власть роспуска Парламента — это то, что, я думаю, желательно, чтобы он имел, даже при системе, при которой его собственный срок пребывания в должности обеспечен для него на фиксированный период. Не должно быть никакой возможности того политического тупика, который последовал бы за ссорой, вспыхнувшей между президентом и собранием, ни один из которых, в течение интервала, который мог бы составить годы, не имел бы никаких законных средств избавиться от другого. Чтобы пройти через такой период без попытки coup d'état с той или другой стороны, или с обеих, требуется такое сочетание любви к свободе и привычки к самоограничению, на которое очень немногие нации пока оказались способны; и хотя эта крайность была бы избегнута, ожидать, что две власти не парализуют операции друг друга, значит предполагать, что политическая жизнь страны всегда будет пронизана духом взаимной терпимости и компромисса, невозмутимым страстями и возбуждениями самых острых партийных столкновений. Такой дух может существовать, но даже там, где он есть, есть неосторожность в том, чтобы испытывать его слишком сильно.

Другие причины делают желательным, чтобы какая-то власть в государстве (которой может быть только исполнительная) имела свободу в любое время и по своему усмотрению созывать новый Парламент. Когда есть реальное сомнение, какая из двух противоборствующих партий имеет сильнейшую поддержку, важно, чтобы существовало конституционное средство немедленной проверки этого пункта и его урегулирования. Никакая другая политическая тема не имеет шансов на должное внимание, пока это не решено; и такой интервал в основном является междуцарствием для целей законодательного или административного улучшения, поскольку ни одна из сторон не имеет достаточной уверенности в своих силах, чтобы пытаться делать вещи, способные вызвать оппозицию в любой сфере, которая имеет прямое или косвенное влияние в предстоящей борьбе.

Я не принял во внимание случай, в котором огромная власть, централизованная в руках главного магистрата, и недостаточная привязанность массы людей к свободным институтам дают ему шанс на успех в попытке свергнуть Конституцию и узурпировать суверенную власть. Там, где существует такая опасность, недопустим никакой первый магистрат, которого Парламент не может одним голосованием низвести до частного положения. В положении дел, дающем хоть какое-то поощрение этому самому дерзкому и распутному из всех нарушений доверия, даже эта полнота конституционной зависимости является лишь слабой защитой.

Из всех должностных лиц правительства те, в назначении которых любое участие народного голосования является наиболее нежелательным, — это судебные чиновники. Хотя нет чиновников, чьи специальные и профессиональные квалификации народное суждение менее способно оценить, нет таких, в случае которых абсолютная беспристрастность и свобода от связи с политиками или секциями политиков имеют хоть сколько-нибудь равное значение. Некоторые мыслители, среди других г-н Бентам, придерживались мнения, что, хотя лучше, чтобы судьи не назначались путем народных выборов, люди их округа должны иметь право, после достаточного опыта, отстранять их от их доверия. Нельзя отрицать, что несменяемость любого государственного чиновника, которому доверены большие интересы, сама по себе является злом. Далеко не желательно, чтобы не было средств избавиться от плохого или некомпетентного судьи, кроме как за такое неправомерное поведение, за которое он может быть привлечен к ответу в уголовном суде, и чтобы чиновник, от которого так много зависит, имел чувство свободы от ответственности, кроме как перед мнением и своей собственной совестью. Вопрос, однако, в том, не имеет ли в особом положении судьи, и при условии, что были приняты все возможные меры безопасности для честного назначения, безответственность, кроме как перед своей собственной и общественной совестью, в целом, меньшую тенденцию к извращению его поведения, чем ответственность перед правительством или перед народным голосованием. Опыт давно решил этот вопрос в утвердительном смысле в отношении ответственности перед исполнительной властью, и случай совершенно равносилен, когда ответственность, которую стремятся обеспечить, — это голоса избирателей. Среди хороших качеств народного избирательного округа те, которые особенно присущи судье, спокойствие и беспристрастность, не числятся. К счастью, в том вмешательстве народного голосования, которое необходимо для свободы, они не являются требуемыми качествами. Даже качество справедливости, хотя и необходимое для всех человеческих существ, а следовательно, и для всех избирателей, не является побуждением, которое решает любые народные выборы. Справедливость и беспристрастность так же мало нужны для избрания члена Парламента, как они могут быть в любой сделке людей. Избиратели не должны присуждать что-то, на что любой кандидат имеет право, или выносить суждение об общих достоинствах конкурентов, но объявить, кто из них имеет больше их личного доверия или лучше представляет их политические убеждения. Судья обязан относиться к своему политическому другу или лицу, наиболее известному ему, точно так же, как он относится к другим людям; но это было бы нарушением долга, а также абсурдом, если бы избиратель сделал так. Никакой аргумент не может быть основан на благотворном эффекте, производимом на судей, как и на всех других чиновников, моральной юрисдикцией мнения; ибо даже в этом отношении то, что действительно осуществляет полезный контроль над действиями судьи, когда он пригоден для судебной должности, — это не (за исключением иногда политических дел) мнение общества в целом, но мнение той единственной публики, которой его поведение или квалификации могут быть должным образом оценены, коллегии его собственного суда. Я не должен быть понят так, что участие широкой публики в отправлении правосудия не имеет значения; оно имеет величайшее; но каким образом? Путем фактического выполнения части судебной должности в качестве присяжных. Это один из немногих случаев в политике, в котором лучше, чтобы люди действовали прямо и лично, чем через своих представителей, будучи почти единственным случаем, в котором ошибки, которые может совершить лицо, осуществляющее власть, могут быть перенесены лучше, чем последствия возложения на него ответственности за них. Если бы судья мог быть отстранен от должности народным голосованием, любой, кто желал бы вытеснить его, сделал бы капитал для этой цели из всех его судебных решений; проводил бы все их, насколько он находил возможным, путем нерегулярной апелляции перед общественным мнением, совершенно некомпетентным из-за отсутствия заслушивания дела или из-за того, что слышал его без мер предосторожности или беспристрастности, присущих судебному слушанию; играл бы на народной страсти и предрассудках там, где они существовали, и старался бы разжечь их там, где их не было. И в этом, если бы дело было интересным и он приложил достаточно усилий, он бы неизбежно преуспел, если только судья или его друзья не спустились бы на арену и не сделали бы столь же мощных призывов с другой стороны. Судьи в конечном итоге чувствовали бы, что они рискуют своей должностью при каждом решении, которое они выносили в деле, восприимчивом к общему интересу, и что для них менее важно было рассматривать, какое решение является справедливым, чем то, что будет наиболее приветствоваться публикой или будет наименее допускать коварное искажение. Практика, введенная некоторыми из новых или пересмотренных Конституций штатов в Америке, подчинения судебных чиновников периодическому народному переизбранию, окажется, я опасаюсь, одним из самых опасных ошибок, когда-либо совершенных демократией; и, если бы не то, что практический здравый смысл, который никогда полностью не покидает народ Соединенных Штатов, как говорят, вызывает реакцию, вероятно, в скором времени ведущую к отказу от ошибки, это могло бы с полным основанием рассматриваться как первый великий шаг вниз в дегенерации современного демократического правительства.

Что касается того большого и важного органа, который составляет постоянную силу государственной службы, тех, кто не меняется со сменой политики, но остается помогать каждому министру своим опытом и традициями, информировать его своими знаниями о делах и вести официальные детали под его общим контролем — тех, короче говоря, кто формирует класс профессиональных государственных служащих, вступающих в свою профессию, как и другие, в молодости, в надежде постепенно подняться до ее высших ступеней по мере продвижения в жизни — очевидно недопустимо, чтобы они были подвержены увольнению и лишению всей выгоды от их предыдущей службы, кроме как за положительное, доказанное и серьезное неправомерное поведение. Не, конечно, только такое правонарушение, которое делает их подсудными закону, но добровольное пренебрежение обязанностями или поведение, подразумевающее ненадежность для целей, для которых им дано их доверие. Поскольку, следовательно, если не в случае личной виновности, нет способа избавиться от них, кроме как разместив их на содержании у общества в качестве пенсионеров, крайне важно, чтобы назначения были сделаны хорошо в первую очередь; и остается рассмотреть, каким способом назначения эта цель может быть лучше всего достигнута.

При совершении первых назначений мало опасности следует опасаться от недостатка специальных навыков и знаний у выбирающих, но много от пристрастности и частного или политического интереса. Будучи все назначенными в начале зрелости, не как научившиеся, а для того, чтобы они могли научиться своей профессии, единственное, по чему лучшие кандидаты могут быть различимы, — это мастерство в обычных отраслях либерального образования; и это может быть установлено без труда, при условии, что есть необходимые усилия и необходимая беспристрастность у тех, кто назначен расследовать это. Ни того, ни другого нельзя разумно ожидать от министра, который должен полагаться полностью на рекомендации и, как бы бескорыстен он ни был в отношении своих личных желаний, никогда не будет защищен от просьб лиц, которые имеют власть влиять на его собственные выборы или чья политическая приверженность важна для министерства, к которому он принадлежит. Эти соображения ввели практику представления всех кандидатов на первые назначения на публичный экзамен, проводимый лицами, не участвующими в политике, и того же класса и качества, что и экзаменаторы на отличия в Университетах. Это, вероятно, был бы лучший план при любой системе; и при нашем парламентском правительстве это единственный, который дает шанс, я не говорю честного назначения, но даже воздержания от таких, которые являются явно и вопиюще распутными.

Также абсолютно необходимо, чтобы экзамены были конкурсными, а назначения давались тем, кто наиболее успешен. Простой проходной экзамен никогда, в конечном счете, не делает больше, чем исключает абсолютных тупиц. Когда вопрос в уме экзаменатора лежит между тем, чтобы погубить перспективы индивида, и выполнением долга перед обществом, который в конкретном случае редко кажется первостепенной важности, и когда он уверен, что его будут горько упрекать за первое, в то время как в целом никто не будет ни знать, ни заботиться о том, сделал ли он последнее, баланс, если он не человек очень необычного склада, склоняется на сторону добродушия. Ослабление в одном случае устанавливает претензию на него в других, что каждое повторение снисхождения делает все труднее сопротивляться; каждое из них, последовательно, становится прецедентом для большего, пока стандарт мастерства не опускается постепенно до чего-то почти презренного. Экзамены на степени в двух великих Университетах, как правило, были такими же скудными в своих требованиях, как экзамены на отличия — трудными и серьезными. Там, где нет побуждения превысить определенный минимум, минимум становится максимумом: становится общей практикой не стремиться к большему; и как во всем есть некоторые, кто не достигает всего, к чему стремится, как бы низко ни был установлен стандарт, всегда есть несколько, кто не дотягивает до него. Когда, напротив, назначения даются тем, среди большого числа кандидатов, кто наиболее отличается, и где успешные конкуренты классифицируются в порядке заслуг, не только каждый стимулируется сделать все возможное, но влияние ощущается в каждом месте либерального образования по всей стране. Для каждого школьного учителя становится объектом амбиций и путем к успеху иметь учеников, которые заняли высокое место в этих соревнованиях, и вряд ли есть какой-либо другой способ, которым государство может сделать так много для повышения качества образовательных учреждений по всей стране. Хотя принцип конкурсных экзаменов для государственной службы является таким недавним введением в этой стране и все еще так несовершенно осуществляется, индийская служба до сих пор является почти единственным случаем, в котором он существует в своей полноте, ощутимый эффект уже начал производиться на места среднего образования, несмотря на трудности, с которыми принцип столкнулся из-за позорно низкого существующего состояния образования в стране, которое эти самые экзамены выявили в сильном свете. Настолько презренным оказался стандарт приобретений среди молодежи, которая получает номинацию от министра, дающую им право предлагать себя в качестве кандидатов, что конкуренция таких кандидатов дает почти более бедный результат, чем был бы получен от простого проходного экзамена; ибо никто не подумал бы устанавливать условия проходного экзамена так низко, как фактически оказывается достаточным, чтобы позволить молодому человеку превзойти своих сокандидатов. Соответственно, говорят, что последовательные годы показывают в целом снижение достижений, меньше усилий делается, потому что результаты предыдущих экзаменов доказали, что усилия, тогда использованные, были больше, чем было бы достаточно для достижения цели. Частично из-за этого уменьшения усилий, и частично потому, что даже на экзаменах, которые не требуют предварительной номинации, сознательное невежество сокращает число конкурентов до простой горстки, так случилось, что хотя всегда было несколько случаев большого мастерства, нижняя часть списка успешных кандидатов представляет лишь очень умеренное количество приобретений; и мы имеем это со слов комиссаров, что почти все, кто был неуспешен, обязаны своей неудачей невежеству, не высших отраслей обучения, а самых скромных его элементов — правописания и арифметики.

Крики, которые продолжают раздаваться против этих экзаменов некоторыми органами общественного мнения, часто, я сожалею сказать, так же мало делают честь добросовестности, как и здравому смыслу нападающих. Они исходят частично из искажения того вида невежества, который, как дело факта, фактически ведет к неудаче на экзаменах. Они цитируют с акцентом самые сокровенные вопросы, которые могут быть показаны как когда-либо заданные, и делают вид, как будто безупречные ответы на все это были сделаны sine quâ non успеха. Тем не менее, было повторено до пресыщения, что такие вопросы не задаются, потому что ожидается от каждого, что он должен ответить на них, но для того, чтобы каждый, кто способен сделать это, имел средства доказать и воспользоваться этой частью своих знаний. Это не как основание для отказа, но как дополнительное средство успеха, что эта возможность дается. Нас затем спрашивают, рассчитан ли вид знаний, предполагаемый в этом, том или другом вопросе, на то, чтобы быть полезным кандидату после того, как он достиг своей цели. Люди сильно различаются во мнении относительно того, какие знания полезны. Существуют люди, и покойный Министр иностранных дел — один из них, которые считают английское правописание бесполезным достижением у дипломатического атташе или клерка в правительственном офисе. Относительно одной вещи возражающие, кажется, единодушны, что общее умственное развитие не полезно в этих занятиях, что бы еще ни было таковым. Если, однако (как я полагаю думать), оно полезно, или если какое-либо образование вообще полезно, оно должно быть проверено тестами, наиболее вероятными для того, чтобы показать, обладает ли кандидат им или нет. Чтобы установить, был ли он хорошо образован, он должен быть допрошен в вещах, которые он, вероятно, знает, если он был хорошо образован, даже если не прямо относящихся к работе, на которую он должен быть назначен. Скажут ли те, кто возражает против того, чтобы его допрашивали в классике и математике, нам, в чем они хотели бы, чтобы его допросили? Кажется, однако, есть равное возражение против экзамена его в этих и против экзамена его в чем-либо, кроме этих. Если Комиссары — стремясь открыть дверь для тех, кто не прошел через рутину грамматической школы, или кто компенсирует малость своих знаний о том, что там преподается, большими знаниями о чем-то другом — позволяют получать баллы за мастерство в любом другом предмете реальной полезности, их упрекают и за это. Ничто не удовлетворит возражающих, кроме свободного допуска полного невежества.

Нам триумфально говорят, что ни Клайв, ни Веллингтон не могли бы пройти тест, который предписан для претендента на кадетство инженера; как будто, потому что Клайв и Веллингтон не делали того, что не требовалось от них, они не могли бы сделать это, если бы это требовалось. Если имеется в виду только сообщить нам, что возможно быть великим генералом без этих вещей, так это без многих других вещей, которые очень полезны великим генералам. Александр Великий никогда не слышал о правилах Вобана, и Юлий Цезарь не мог говорить по-французски. Нас затем информируют, что книжные черви, термин, который, кажется, считается применимым к каждому, кто имеет малейшую настойку книжных знаний, могут быть не хороши в телесных упражнениях или не иметь привычек джентльменов. Это очень распространенная линия замечаний у тупиц из высшего сословия; но, что бы тупицы ни думали, они не имеют монополии ни на джентльменские привычки, ни на телесную активность. Везде, где они нужны, пусть они будут исследованы и отдельно обеспечены, не к исключению умственных квалификаций, а в дополнение. Тем временем, я достоверно информирован, что в Военной академии в Вулидже кадеты-конкуренты настолько превосходят тех, кто принят по старой системе номинации в этих отношениях, как и во всех других; что они учат даже свой строй быстрее, как, действительно, можно было ожидать, ибо разумный человек учит все вещи скорее, чем глупый; и что в общем поведении они контрастируют так благоприятно со своими предшественниками, что власти учреждений нетерпеливы дождаться дня, когда последние остатки старой закваски исчезнут с места. Если это так, и легко установить, так ли это, есть надежда, что мы скоро услышим в последний раз, что невежество — лучшая квалификация, чем знание для военных, и, à fortiori, для любой другой профессии, или что любое одно хорошее качество, как бы мало ни было оно связано с либеральным образованием, вообще вероятно будет продвинуто путем обхождения без него.

Хотя первое допущение к правительственной службе решается конкурсным экзаменом, в большинстве случаев было бы невозможно, чтобы последующее продвижение решалось так; и кажется правильным, чтобы это происходило, как это обычно бывает в настоящее время, по смешанной системе старшинства и отбора. Те, чьи обязанности носят рутинный характер, должны подниматься по старшинству до высшей точки, до которой обязанности только такого описания могут довести их, в то время как те, кому доверены функции особого доверия и требующие специальных способностей, должны выбираться из органа по усмотрению главы офиса. И этот отбор будет в целом сделан честно им, если первоначальные назначения происходят путем открытого конкурса, ибо при этой системе его учреждение в целом будет состоять из индивидов, к которым, если бы не официальная связь, он был бы незнакомцем. Если среди них есть кто-то, в ком он или его политические друзья и сторонники принимают интерес, это будет лишь изредка, и только когда к этому преимуществу связи добавлено, насколько инициативный экзамен мог проверить это, по крайней мере равенство реальных заслуг; и, кроме случаев, когда есть очень сильный мотив для злоупотребления этими назначениями, всегда есть сильный мотив назначить наиболее подходящее лицо, будучи тем, кто дает своему главе наиболее полезную помощь, избавляет его от наибольшего количества хлопот и помогает больше всего построить ту репутацию хорошего управления государственными делами, которая неизбежно и правильно воздается к кредиту министра, как бы сильно качества, которым это непосредственно обязано, ни были качествами его подчиненных.

Глава XV — О местных представительных органах.

Лишь малая часть государственных дел страны может быть хорошо сделана или безопасно предпринята центральными властями; и даже в нашем собственном правительстве, наименее централизованном в Европе, законодательная часть, по крайней мере, правящего органа занимается гораздо больше, чем нужно, местными делами, используя верховную власть Государства в разрезании маленьких узлов, которые там должны быть другими и лучшими средствами развязывания. Огромное количество частных дел, которые занимают время Парламента и мысли его отдельных членов, отвлекая их от надлежащих занятий великого совета нации, ощущается всеми мыслителями и наблюдателями как серьезное зло, и, что хуже, растущее.

Было бы неуместно для ограниченного замысла этого трактата обсуждать в широком смысле великий вопрос, никоим образом не специфичный для представительного правления, о надлежащих пределах правительственного действия. Я сказал в другом месте то, что казалось мне наиболее существенным относительно принципов, которыми должна определяться степень этого действия. Но после вычитания из функций, выполняемых большинством европейских правительств, тех, которые вообще не должны предприниматься государственными властями, все еще остается такая большая и разнообразная совокупность обязанностей, что, если только на принципе разделения труда, необходимо разделить их между центральными и местными властями. Не только отдельные исполнительные чиновники требуются для чисто местных обязанностей (количество разделения, которое существует при всех правительствах), но народный контроль над этими чиновниками может быть выгодно осуществлен только через отдельный орган. Их первоначальное назначение, функция наблюдения и проверки их, обязанность обеспечения или усмотрение удержания поставок, необходимых для их операций, должны лежать не на национальном Парламенте или национальном исполнительном органе, но на людях местности. То, что люди должны осуществлять эти функции прямо и лично, очевидно недопустимо. Администрация собранными людьми — это реликт варварства, противостоящий всему духу современной жизни; однако настолько ход английских институтов зависел от случайности, что этот примитивный способ местного самоуправления оставался общим правилом в приходских делах вплоть до нынешнего поколения; и, никогда не будучи юридически упраздненным, вероятно, существует неизменным во многих сельских приходах даже сейчас. Остается план представительных суб-Парламентов для местных дел, и они должны отныне рассматриваться как один из фундаментальных институтов свободного правительства. Они существуют в Англии, но очень неполно, и с большой нерегулярностью и отсутствием системы; в некоторых других странах, гораздо менее народно управляемых, их устройство гораздо более рационально. В Англии всегда было больше свободы, но худшая организация, в то время как в других странах есть лучшая организация, но меньше свободы. Необходимо, тогда, чтобы, в дополнение к национальному представительству, были муниципальные и провинциальные представительства; и два вопроса, которые остаются решенными, — это как местные представительные органы должны быть устроены и какова должна быть степень их функций.

При рассмотрении этих вопросов два пункта требуют равной степени нашего внимания: как местные дела сами по себе могут быть лучше всего сделаны и как их транзакция может быть сделана наиболее инструментальной для питания общественного духа и развития интеллекта. В более ранней части этого исследования я остановился сильным языком — едва ли какой-либо язык достаточно силен, чтобы выразить силу моего убеждения — на важности той части операции свободных институтов, которая может быть названа общественным образованием граждан. Теперь из этой операции местные административные институты являются главным инструментом. Кроме части, которую они могут принять как присяжные в отправлении правосудия, масса населения имеет очень мало возможности делиться лично в ведении общих дел общества. Чтение газет и, возможно, написание в них, публичные собрания и просьбы разного рода, адресованные политическим властям, — это степень участия частных граждан в общей политике в интервале между одними парламентскими выборами и другими. Хотя невозможно преувеличить важность этих различных свобод, как гарантий для свободы и как средств общего культивирования, практика, которую они дают, больше в мышлении, чем в действии, и в мышлении без ответственности действия, что у большинства людей сводится к немногим большему, чем пассивному получению мыслей кого-то другого. Но в случае местных органов, помимо функции избрания, многие граждане в свою очередь имеют шанс быть избранными, и многие, либо путем отбора, либо путем ротации, заполняют одну или другую из многочисленных местных исполнительных должностей. В этих позициях они должны действовать для общественных интересов, а также думать и говорить, и мышление не может все быть сделано через доверенное лицо. Можно добавить, что эти местные функции, не будучи в целом искомыми высшими рангами, несут вниз важное политическое образование, которое они являются средствами дарования, до гораздо более низкого уровня в обществе. Умственная дисциплина, будучи таким образом более важной чертой в местных делах, чем в общих делах государства, в то время как нет таких жизненных интересов, зависящих от качества администрации, больший вес может быть дан первому соображению, и последнее допускает гораздо чаще быть отложенным к нему, чем в делах общего законодательства и ведения имперских дел.

Надлежащее устройство местных представительных органов не представляет больших трудностей. Принципы, применимые к ним, ни в чем не отличаются от принципов, применимых к национальному представительству. Существует то же обязательство, что и в случае с более важной функцией, делать эти органы выборными; и действуют те же причины, что и в том случае, но с еще большей силой, для придания им широкой демократической основы; опасности здесь меньше, а преимущества, с точки зрения народного образования и просвещения, в некоторых отношениях даже больше. Поскольку основная обязанность местных органов состоит в установлении и расходовании местных налогов, избирательное право должно принадлежать всем, кто вносит местные сборы, за исключением всех тех, кто этого не делает. Я исхожу из того, что не существует косвенного налогообложения, никаких октруа, или что, если они и есть, то они являются лишь дополнительными, а те, на кого ложится их бремя, также облагаются прямым налогом. Представительство меньшинств должно быть обеспечено таким же образом, как и в национальном парламенте, и существуют те же веские причины для плюрального голосования; только в низшем органе нет столь решительного возражения, как в высшем, против того, чтобы плюральное голосование зависело (как на некоторых местных выборах в нашей стране) от простого имущественного ценза; ибо честное и экономное распределение денег составляет гораздо большую часть деятельности местного органа, чем национального, так что есть больше справедливости, а также политической целесообразности в том, чтобы предоставить большее пропорциональное влияние тем, у кого на кону стоит больший денежный интерес.

В наиболее недавно созданных наших местных представительных учреждениях, попечительских советах, мировые судьи округа заседают ex officio вместе с избранными членами, число которых ограничено законом одной третью от общего состава. В своеобразном устройстве английского общества я не сомневаюсь в благотворном влиянии этого положения. Оно обеспечивает присутствие в этих органах более образованного класса, чем это было бы, возможно, осуществимо привлечь туда на любых других условиях; и хотя ограничение числа членов ex officio препятствует им приобрести преобладание за счет одной лишь численности, они, как виртуальное представительство другого класса, имеющего иногда отличные интересы от остальных, являются сдерживающим фактором для классовых интересов фермеров или мелких лавочников, составляющих основную массу избранных попечителей. Подобная похвала не может быть дана устройству единственных провинциальных советов, которыми мы обладаем, — сессиям мировых судей (Quarter Sessions), состоящим только из мировых судей, от которых, помимо их судебных обязанностей, зависит выполнение некоторых из наиболее важных частей административной деятельности страны. Способ формирования этих органов весьма аномален: они не являются ни избранными, ни, в каком-либо надлежащем смысле этого слова, назначенными, но исполняют свои важные функции, подобно феодальным лордам, которым они пришли на смену, фактически по праву своих владений; назначение, возложенное на корону (или, говоря практически, на одного из них самих, лорда-лейтенанта), используется лишь как средство исключения любого, кто, как считается, дискредитирует орган, или, время от времени, того, кто находится на неправильной стороне в политике. Это учреждение является наиболее аристократическим по принципу из всех, что сейчас остаются в Англии; гораздо более, чем Палата лордов, ибо оно распределяет государственные деньги и распоряжается важными общественными интересами не совместно с народным собранием, а в одиночку. За него с соразмерным упорством держатся наши аристократические классы, но оно явно противоречит всем принципам, лежащим в основе представительного правления. В совете графства нет такого же оправдания, как в попечительских советах, даже для смешения членов ex officio с избранными членами, поскольку деятельность графства, будучи достаточно масштабной, чтобы быть объектом интереса и привлекательности для сельских джентльменов, не создала бы для них больших трудностей в том, чтобы быть избранными в совет, чем в том, чтобы быть избранными в парламент в качестве членов от графства.

Что касается надлежащего определения границ избирательных округов, которые избирают местные представительные органы, то принцип, который при применении в качестве исключительного и непреклонного правила к парламентскому представительству является неуместным, а именно общность местных интересов, здесь является единственно справедливым и применимым. Сама цель наличия местного представительства состоит в том, чтобы те, кто имеет какой-либо общий интерес, который они не разделяют с основной массой своих соотечественников, могли управлять этим общим интересом самостоятельно, и эта цель опровергается, если распределение местного представительства следует любому другому правилу, кроме группировки этих общих интересов. Существуют местные интересы, свойственные каждому городу, будь то большой или малый, и общие для всех его жителей; поэтому каждый город, без различия размера, должен иметь свой муниципальный совет. Столь же очевидно, что каждый город должен иметь только один такой совет. Различные кварталы одного и того же города редко или никогда не имеют существенных различий в местных интересах; все они требуют выполнения одних и тех же дел, несения одних и тех же расходов; и, за исключением их церквей, которые, вероятно, желательно оставить под простым приходским управлением, одни и те же меры могут служить для всех. Мощение, освещение, водоснабжение, канализация, портовые и рыночные правила не могут без больших потерь и неудобств быть различными для разных кварталов одного и того же города. Разделение Лондона на шесть или семь независимых округов, каждый со своими отдельными мерами по ведению местных дел (некоторые из них без единства управления даже внутри себя), предотвращает возможность последовательного или хорошо отрегулированного сотрудничества для общих целей, исключает любой единообразный принцип для выполнения местных обязанностей, вынуждает центральное правительство брать на себя дела, которые лучше было бы оставить местным властям, если бы существовали такие, чья власть распространялась бы на весь мегаполис, и не служит никакой цели, кроме поддержания фантастической атрибутики этого союза современного жульничества и устаревшего щегольства — Корпорации лондонского Сити.

Другой столь же важный принцип заключается в том, что в каждом местном округе должен быть только один выборный орган для всех местных дел, а не разные органы для разных их частей. Разделение труда не означает разрезание каждого дела на мелкие фракции; оно означает объединение таких операций, которые подходят для выполнения одними и теми же лицами, и отделение таких, которые могут быть лучше выполнены разными лицами. Исполнительные обязанности на местах действительно требуют разделения на департаменты по той же причине, что и обязанности государства — потому что они разнообразны, каждое требует знаний, свойственных только ему, и нуждается для своего надлежащего выполнения в безраздельном внимании специально квалифицированного чиновника. Но причины для подразделения, которые применимы к исполнению, не применимы к контролю. Дело выборного органа — не выполнять работу, а следить за тем, чтобы она была выполнена должным образом и чтобы ничего необходимого не было упущено. Эта функция может быть выполнена для всех департаментов одним и тем же контролирующим органом, и коллективным и всеобъемлющим взглядом гораздо лучше, чем мелким и микроскопическим. В государственных делах так же абсурдно, как это было бы в частных, чтобы за каждым работником присматривал отдельный надзиратель. Правительство короны состоит из многих департаментов, и есть много министров, чтобы руководить ими, но у этих министров нет по парламенту на каждого, чтобы следить за их обязанностями. Местный, как и национальный парламент, имеет своей надлежащей задачей учитывать интересы местности в целом, состоящей из частей, все из которых должны быть приспособлены друг к другу и рассматриваться в порядке и пропорции их важности. Существует еще одна очень веская причина для объединения контроля над всеми делами местности под одним органом. Самым большим несовершенством народных местных учреждений и главной причиной неудач, которые так часто их сопровождают, является низкий калибр людей, которыми они почти всегда управляются. То, что они должны быть весьма разнородного характера, действительно является частью полезности учреждения; именно это обстоятельство главным образом делает его школой политической способности и общей интеллигентности. Но школа предполагает учителей, а также учеников: полезность обучения в значительной степени зависит от того, что оно приводит низшие умы в контакт с высшими, контакт, который в обычном течении жизни является совершенно исключительным, и отсутствие которого способствует больше всего остальному тому, чтобы держать большинство человечества на одном уровне довольного невежества. Школа, более того, бесполезна и является школой зла, а не добра, если из-за отсутствия должного надзора и присутствия в ней самого высшего порядка характеров действиям органа позволяется, как это часто бывает, выродиться в столь же беспринципное и глупое преследование личных интересов его членов. Теперь совершенно безнадежно побудить лиц высокого класса, как социально, так и интеллектуально, принять участие в местном управлении в углу по частям, в качестве членов совета по мощению или комиссии по канализации. Все местные дела их города — это не более чем достаточный объект, чтобы побудить людей, чьи вкусы склоняют их и чьи знания квалифицируют их для национальных дел, стать членами простого местного органа и посвятить ему время и изучение, которые необходимы, чтобы сделать их присутствие чем-то большим, чем ширмой для жульничества низших лиц под прикрытием их ответственности. Простой совет по общественным работам, даже если он охватывает весь мегаполис, обязательно будет состоять из того же класса лиц, что и церковные советы лондонских приходов; и не является практичным или даже желательным, чтобы такие не составляли большинство; но важно для каждой цели, которой призваны служить местные органы, будь то просвещенное и честное выполнение их специальных обязанностей или развитие политической интеллигентности нации, чтобы каждый такой орган содержал часть самых лучших умов местности, которые таким образом приводятся в постоянный контакт, самого полезного рода, с умами более низкого уровня, получая от них те местные или профессиональные знания, которые у них есть, и, в свою очередь, вдохновляя их частью своих собственных более расширенных идей и более высоких и просвещенных целей.

Простая деревня не имеет права на муниципальное представительство. Под деревней я подразумеваю место, жители которого не отличаются заметно по роду занятий или социальным отношениям от жителей прилегающих сельских районов и для местных нужд которых будет достаточно мер, принятых для окружающей территории. Такие небольшие места редко имеют достаточную общественность, чтобы обеспечить сносный муниципальный совет: если они содержат какой-либо талант или знания, применимые к общественным делам, они склонны концентрироваться в каком-то одном человеке, который тем самым становится доминатором места. Лучше, чтобы такие места были объединены в более крупный округ. Местное представительство сельских районов будет естественно определяться географическими соображениями с должным вниманием к тем симпатиям чувств, с помощью которых человеческие существа так сильно помогают действовать сообща, и которые частично следуют историческим границам, таким как границы графств или провинций, а частично общности интересов и занятий, как в сельскохозяйственных, морских, производственных или горнодобывающих районах. Различные виды местных дел требуют разных областей представительства. Союзы приходов были выбраны в качестве наиболее подходящей основы для представительных органов, которые наблюдают за облегчением бедности; в то время как для надлежащего регулирования шоссе, или тюрем, или полиции, большой протяженности, как у среднего графства, не более чем достаточно. В этих больших округах, следовательно, максима, что выборный орган, созданный в любой местности, должен иметь власть над всеми местными делами, общими для местности, требует модификации от другого принципа, а также от конкурирующего соображения важности получения для выполнения местных обязанностей самых высоких квалификаций. Например, если необходимо (как я полагаю, это так) для надлежащего управления законами о бедных, чтобы область налогообложения не была более обширной, чем большинство нынешних союзов, принцип, который требует попечительского совета для каждого союза, тем не менее, поскольку гораздо более высококвалифицированный класс лиц, вероятно, будет достижим для совета графства, чем те, кто составляет средний попечительский совет, может быть, на этом основании, целесообразно зарезервировать для советов графств некоторые более высокие описания местных дел, которыми в противном случае можно было бы удобно управлять внутри себя каждым отдельным союзом.

Помимо контролирующего совета или местного субпарламента, местные дела имеют свой исполнительный департамент. В отношении этого возникают те же вопросы, что и в отношении исполнительных властей в государстве, и на них, по большей части, можно ответить таким же образом. Принципы, применимые ко всем общественным доверенностям, по существу одни и те же. Во-первых, каждый исполнительный чиновник должен быть единственным и единолично ответственным за всю обязанность, возложенную на его попечение. Во-вторых, он должен быть назначен, а не избран. Смешно, чтобы землемер, или санитарный врач, или даже сборщик налогов назначались всеобщим голосованием. Народный выбор обычно зависит от интереса у нескольких местных лидеров, которые, поскольку не предполагается, что они делают назначение, не несут за него ответственности; или от апелляции к симпатии, основанной на наличии двенадцати детей и на том, что человек был налогоплательщиком в приходе в течение тридцати лет. Если в случаях такого описания выборы населением — это фарс, то назначение местным представительным органом немногим менее предосудительно. Такие органы имеют постоянную тенденцию становиться акционерными ассоциациями для осуществления частных дел своих различных членов. Назначения должны производиться под индивидуальную ответственность председателя органа, пусть он называется мэром, председателем сессий мировых судей или любым другим титулом. Он занимает в местности положение, аналогичное положению премьер-министра в государстве, и при хорошо организованной системе назначение и наблюдение за местными чиновниками было бы самой важной частью его обязанности; он сам назначается советом из своего числа, подлежащий либо ежегодному переизбранию, либо смещению голосованием органа.

От устройства местных органов я теперь перехожу к столь же важному и более трудному предмету их надлежащих атрибуций. Этот вопрос делится на две части: каковы должны быть их обязанности и должны ли они иметь полную власть в сфере этих обязанностей или должны быть подвержены какому-либо, и какому именно, вмешательству со стороны центрального правительства.

Очевидно, для начала, что все дела, чисто местные — все, что касается только одной местности, — должны переходить к местным властям. Мощение, освещение и очистка улиц города, и, в обычных обстоятельствах, дренаж его домов, имеют мало значения для кого-либо, кроме его жителей. Нация в целом заинтересована в них не иначе, как она заинтересована в частном благополучии всех своих отдельных граждан. Но среди обязанностей, классифицируемых как местные или выполняемых местными чиновниками, есть много таких, которые могли бы с равным основанием называться национальными, будучи долей, принадлежащей местности, какой-то отрасли государственного управления, в эффективности которой вся нация одинаково заинтересована: тюрьмы, например, большинство из которых в этой стране находятся под управлением графства; местная полиция; местное отправление правосудия, большая часть которого, особенно в корпоративных городах, выполняется чиновниками, избранными местностью и оплачиваемыми из местных фондов. Ни одно из них нельзя назвать вопросом местного, в отличие от национального значения. Это не было бы делом, лично безразличным для остальной части страны, если бы какая-либо ее часть стала гнездом грабителей или очагом деморализации из-за плохого управления своей полицией; или если бы из-за плохих правил ее тюрьмы наказание, которое суды намеревались наложить на заключенных в ней преступников (которые могли приехать из любого другого округа или совершить там свои преступления), могло быть удвоено по интенсивности или сведено к практической безнаказанности. Пункты, кроме того, которые составляют хорошее управление этими вещами, везде одни и те же; нет веской причины, почему полиция, или тюрьмы, или отправление правосудия должны управляться по-разному в одной части королевства и в другой, в то время как существует большая опасность, что в вещах столь важных, и для которых самые просвещенные умы, доступные государству, не более чем адекватны, более низкий средний уровень способностей, на который только можно рассчитывать для службы местностям, может совершить ошибки такой величины, что они станут серьезным пятном на общем управлении страной. Безопасность личности и собственности, и равное правосудие между индивидами — это первые потребности общества и первичные цели правительства: если эти вещи можно оставить на любую ответственность ниже самой высокой, то нет ничего, кроме войны и договоров, что вообще требует общего правительства. Какими бы ни были лучшие меры для обеспечения этих первичных целей, они должны быть сделаны повсеместно обязательными и, для обеспечения их исполнения, должны быть поставлены под центральный надзор. Часто полезно, а при учреждениях нашей собственной страны даже необходимо, из-за нехватки в местностях чиновников, представляющих общее правительство, чтобы исполнение обязанностей, возложенных центральной властью, было поручено чиновникам, назначенным для местных целей местностью. Но опыт ежедневно навязывает общественности убеждение в необходимости иметь по крайней мере инспекторов, назначенных общим правительством, чтобы следить за тем, чтобы местные чиновники выполняли свой долг. Если тюрьмы находятся под местным управлением, центральное правительство назначает инспекторов тюрем, чтобы следить за тем, чтобы правила, установленные парламентом, соблюдались, и предлагать другие, если состояние тюрем показывает, что они необходимы, как есть инспекторы фабрик и инспекторы школ, чтобы следить за соблюдением актов парламента, касающихся первых, и выполнением условий, на которых государственная помощь предоставляется последним.

Но если отправление правосудия, включая полицию и тюрьмы, является настолько универсальной заботой и настолько делом общей науки, независимой от местных особенностей, что оно может и должно быть единообразно регулируемо по всей стране, а его регулирование обеспечиваться более обученными и искусными руками, чем руки чисто местных властей, то существуют также дела, такие как управление законами о бедных, санитарное регулирование и другие, которые, будучи действительно интересными для всей страны, не могут, в соответствии с самими целями местного управления, управляться иначе, чем местностями. В отношении таких обязанностей возникает вопрос, насколько местные власти должны быть наделены дискреционной властью, свободной от какого-либо надзора или контроля со стороны государства.