«Размышления о представительном правлении»

Чтобы решить этот вопрос, важно рассмотреть, каково сравнительное положение центральных и местных властей в качестве способности к работе и безопасности против небрежности или злоупотреблений. Во-первых, местные представительные органы и их чиновники почти наверняка будут иметь гораздо более низкий уровень интеллекта и знаний, чем парламент и национальная исполнительная власть. Во-вторых, помимо того, что они сами обладают низшими квалификациями, они находятся под наблюдением и подотчетны низшему общественному мнению. Общественность, под чьими глазами они действуют и кем они критикуются, является как более ограниченной по охвату, так и в целом гораздо менее просвещенной, чем та, которая окружает и увещевает высшие власти в столице, в то время как сравнительная малость вовлеченных интересов заставляет даже эту низшую общественность направлять свои мысли на предмет менее пристально и с меньшим беспокойством. Гораздо меньше вмешательства осуществляется прессой и общественной дискуссией, и то, которое осуществляется, может с гораздо большей безнаказанностью игнорироваться в действиях местных, чем в действиях национальных властей. До сих пор преимущество кажется полностью на стороне управления центральным правительством; но, когда мы смотрим ближе, эти мотивы предпочтения оказываются уравновешенными другими, столь же существенными. Если местные власти и общественность уступают центральным в знании принципов управления, они имеют компенсационное преимущество гораздо более прямого интереса в результате. Соседи человека или его домовладелец могут быть гораздо умнее его самого и не без косвенного интереса в его процветании, но, несмотря на все это, его интересы будут лучше соблюдаться под его собственным присмотром, чем под их. Далее следует помнить, что, даже предполагая, что центральное правительство управляет через своих собственных чиновников, его чиновники действуют не в центре, а в местности; и как бы ни уступала местная общественность центральной, именно местная общественность единственная имеет возможность наблюдать за ними, и именно местное мнение единственное либо действует прямо на их собственное поведение, либо привлекает внимание правительства к пунктам, в которых они могут потребовать исправления. Лишь в крайних случаях общее мнение страны вообще оказывается направленным на детали местного управления, и еще реже оно имеет средства решать их с каким-либо справедливым пониманием дела. Теперь местное мнение обязательно действует гораздо сильнее на чисто местных администраторов. Они, в обычном ходе вещей, являются постоянными жителями, не ожидающими, что их отзовут с места, когда они перестанут осуществлять в нем власть; и их власть сама по себе зависит, по предположению, от воли местной общественности. Мне не нужно останавливаться на недостатках центральной власти в детальном знании местных лиц и вещей, и слишком большой поглощенности ее времени и мыслей другими заботами, чтобы допустить приобретение ею количества и качества местных знаний, необходимых даже для решения жалоб и обеспечения ответственности от столь большого числа местных агентов. В деталях управления, следовательно, местные органы обычно будут иметь преимущество, но в понимании принципов даже чисто местного управления превосходство центрального правительства, когда оно правильно устроено, должно быть колоссальным, не только по причине вероятно большого личного превосходства индивидов, составляющих его, и множества мыслителей и писателей, которые во все времена заняты тем, чтобы доводить полезные идеи до их сведения, но также потому, что знания и опыт любой местной власти — это лишь местные знания и опыт, ограниченные их собственной частью страны и ее способами управления, тогда как центральное правительство имеет средства знать все, что можно узнать из объединенного опыта всего королевства, с добавлением легкого доступа к опыту иностранных стран.

Практический вывод из этих предпосылок нетрудно сделать. Власть, которая наиболее сведуща в принципах, должна быть верховной над принципами, в то время как той, которая наиболее компетентна в деталях, должны быть оставлены детали. Основным делом центральной власти должно быть давать инструкции, местной власти — применять их. Власть может быть локализована, но знание, чтобы быть наиболее полезным, должно быть централизовано; должен быть где-то фокус, в котором собираются все его рассеянные лучи, чтобы разбитые и окрашенные огни, которые существуют в других местах, могли найти там то, что необходимо для их завершения и очищения. Для каждой отрасли местного управления, которая затрагивает общий интерес, должен быть соответствующий центральный орган, либо министр, либо какой-то специально назначенный чиновник при нем, даже если этот чиновник делает не больше, чем собирает информацию со всех сторон и доводит опыт, приобретенный в одной местности, до сведения другой, где он нужен. Но есть также нечто большее, чем это, для центральной власти. Она должна поддерживать постоянную связь с местностями — информируя себя об их опыте, а их — о своем; давая советы свободно, когда просят, предлагая их добровольно, когда видно, что они требуются; принуждая к гласности и протоколированию действий и обеспечивая послушание каждому общему закону, который законодательный орган установил по предмету местного управления. Что некоторые такие законы должны быть установлены, немногие, вероятно, будут отрицать. Местностям может быть позволено плохо управлять своими собственными интересами, но не наносить ущерб интересам других, ни нарушать те принципы справедливости между одним человеком и другим, соблюдение которых является обязанностью государства поддерживать. Если местное большинство пытается угнетать меньшинство или один класс другой, государство обязано вмешаться. Например, все местные налоги должны голосоваться исключительно местным представительным органом; но этот орган, хотя и избранный исключительно налогоплательщиками, может собирать свои доходы налогами такого рода или оценивать их таким образом, чтобы переложить несправедливую долю бремени на бедных, богатых или какой-то конкретный класс населения: поэтому обязанностью законодательного органа является, оставляя простой размер местных налогов на усмотрение местного органа, авторитетно установить способ налогообложения и правила оценки, которые только местностям будет разрешено использовать. Опять же, в управлении общественной благотворительностью трудолюбие и мораль всего рабочего населения зависят в самой серьезной степени от приверженности определенным фиксированным принципам при назначении помощи. Хотя по существу принадлежит местным чиновникам определять, кто, согласно этим принципам, имеет право на помощь, национальный парламент является надлежащим органом для предписания самих принципов; и он пренебрег бы самой важной частью своей обязанности, если бы не установил в деле столь серьезной национальной заботы императивные правила и не сделал бы эффективного обеспечения того, чтобы эти правила не нарушались. Какая власть фактического вмешательства в дела местных администраторов может быть необходима для сохранения для должного обеспечения исполнения законов — это вопрос деталей, в который было бы бесполезно вдаваться. Сами законы естественно определят наказания и установят способ их исполнения. Может потребоваться, чтобы встретить крайние случаи, чтобы власть центральной власти распространялась на роспуск местного представительного совета или увольнение местной исполнительной власти, но не на совершение новых назначений или приостановку местных учреждений. Там, где парламент не вмешивался, ни одна ветвь исполнительной власти не должна вмешиваться с властью; но как советник и критик, обеспечитель исполнения законов и обличитель перед парламентом или местными избирателями поведения, которое он считает осуждаемым, функции исполнительной власти имеют величайшую возможную ценность.

Некоторые могут подумать, что, как бы сильно центральная власть ни превосходила местную в знании принципов управления, великая цель, на которой так много настаивали, — социальное и политическое образование граждан, требует, чтобы их оставили управлять этими делами по их собственным, какими бы несовершенными они ни были, меркам. На это можно ответить, что образование граждан — не единственное, что нужно учитывать; правительство и управление существуют не только для этого, как бы велика ни была его важность. Но возражение показывает очень несовершенное понимание функции народных учреждений как средства политического обучения. Это лишь плохое образование, которое связывает невежество с невежеством и оставляет их, если они заботятся о знании, нащупывать путь к нему без помощи и обходиться без него, если они этого не делают. Что нужно, так это средства сделать невежество осознающим само себя и способным извлекать пользу из знания; приучение умов, которые знают только рутину, действовать на основе принципов и чувствовать их ценность; обучение их сравнивать различные способы действия и учиться, с помощью своего разума, различать лучшие. Когда мы желаем иметь хорошую школу, мы не устраняем учителя. Старое замечание: «Каков учитель, такова и школа», так же верно для косвенного обучения взрослых людей общественными делами, как и для обучения молодежи в академиях и колледжах. Правительство, которое пытается делать все, метко сравнивается г-ном Шарлем де Ремюза с учителем, который выполняет все задания учеников за них; он может быть очень популярен у учеников, но он мало чему их научит. Правительство, с другой стороны, которое ни само не делает ничего, что может быть сделано кем-то другим, ни показывает кому-либо другому, как что-либо делать, похоже на школу, в которой нет учителя, а есть только ученики-учителя, которые сами никогда не были обучены.

Глава XVI — О национальности в связи с представительным правлением.

Можно сказать, что часть человечества составляет национальность, если они объединены между собой общими симпатиями, которые не существуют между ними и кем-либо другим, — которые заставляют их сотрудничать друг с другом охотнее, чем с другими людьми, желать находиться под одним и тем же правительством и желать, чтобы это было правительство ими самими или частью их самих исключительно. Это чувство национальности могло быть порождено различными причинами. Иногда это следствие идентичности расы и происхождения. Общность языка и общность религии в значительной степени способствуют этому. Географические границы — одна из его причин. Но самая сильная из всех — идентичность политических предшественников; обладание национальной историей и, как следствие, общность воспоминаний; коллективная гордость и унижение, удовольствие и сожаление, связанные с одними и теми же инцидентами в прошлом. Ни одно из этих обстоятельств, однако, не является ни обязательным, ни обязательно достаточным само по себе. Швейцария имеет сильное чувство национальности, хотя кантоны принадлежат к разным расам, разным языкам и разным религиям. Сицилия до сих пор чувствовала себя совершенно отличной по национальности от Неаполя, несмотря на идентичность религии, почти идентичность языка и значительное количество общих исторических предшественников. Фламандские и валлонские провинции Бельгии, несмотря на разнообразие расы и языка, имеют гораздо большее чувство общей национальности, чем первые имеют с Голландией, или последние с Францией. Тем не менее, в целом национальное чувство соразмерно ослабляется отсутствием любой из причин, которые способствуют ему. Идентичность языка, литературы и, в некоторой степени, расы и воспоминаний поддерживали чувство национальности в значительной силе среди различных частей немецкого имени, хотя они ни в какое время не были действительно объединены под одним правительством; но чувство никогда не доходило до того, чтобы заставить отдельные государства желать избавиться от своей автономии. Среди итальянцев идентичность, далекая от полноты, языка и литературы, в сочетании с географическим положением, которое отделяет их четкой линией от других стран, и, возможно, больше всего остального, обладание общим именем, которое заставляет их всех гордиться прошлыми достижениями в искусстве, оружии, политике, религиозном первенстве, науке и литературе любого, кто разделяет то же обозначение, порождают такое количество национального чувства в населении, которое, хотя все еще несовершенное, было достаточным, чтобы произвести великие события, происходящие сейчас перед нами, несмотря на большое смешение рас, и хотя они никогда, ни в древней, ни в современной истории, не были под одним правительством, кроме как когда это правительство распространялось или распространялось на большую часть известного мира.

Там, где чувство национальности существует с какой-либо силой, есть prima facie случай для объединения всех членов национальности под одним правительством, и правительством для них самих отдельно. Это просто означает, что вопрос о правительстве должен решаться управляемыми. Трудно понять, что любое разделение человеческого рода должно быть свободным делать, если не определять, с каким из различных коллективных тел человеческих существ они выбирают ассоциировать себя. Но когда народ созрел для свободных учреждений, есть еще более жизненно важное соображение. Свободные учреждения почти невозможны в стране, состоящей из разных национальностей. Среди народа без чувства товарищества, особенно если они читают и говорят на разных языках, объединенное общественное мнение, необходимое для работы представительного правления, не может существовать. Влияния, которые формируют мнения и определяют политические акты, различны в разных частях страны. Совершенно разный набор лидеров имеет доверие одной части страны и другой. Одни и те же книги, газеты, брошюры, речи не доходят до них. Одна секция не знает, какие мнения или какие подстрекательства циркулируют в другой. Одни и те же инциденты, одни и те же акты, одна и та же система правления влияют на них по-разному, и каждый боится большего ущерба для себя от других национальностей, чем от общего арбитра, государства. Их взаимные антипатии обычно гораздо сильнее, чем ревность к правительству. То, что кто-либо из них чувствует себя обиженным политикой общего правителя, достаточно, чтобы определить другого поддержать эту политику. Даже если все обижены, никто не чувствует, что может полагаться на других в верности в совместном сопротивлении; сила никого не достаточна, чтобы сопротивляться в одиночку, и каждый может разумно думать, что он больше всего учитывает свою собственную выгоду, торгуясь за благосклонность правительства против остальных. Прежде всего, великая и единственно надежная гарантия в последнем случае против деспотизма правительства в этом случае отсутствует — симпатия армии к народу. Военные — это та часть каждого сообщества, в которой, по самой природе дела, различие между их соотечественниками и иностранцами является самым глубоким и сильным. Для остальной части народа иностранцы — просто чужаки; для солдата они — люди, против которых его могут призвать, с уведомлением за неделю, сражаться не на жизнь, а на смерть. Разница для него — это разница между друзьями и врагами — мы можем почти сказать между собратьями-людьми и другим видом животных; ибо, что касается врага, единственный закон — это закон силы, а единственное смягчение — то же, что и в случае с другими животными — простой гуманности. Солдаты, к чувствам которых половина или три четверти подданных одного и того же правительства являются иностранцами, не будут иметь больше угрызений совести при их выкашивании и не будут иметь больше желания спрашивать причину, чем они имели бы при совершении того же самого против объявленных врагов. Армия, состоящая из различных национальностей, не имеет другого патриотизма, кроме преданности флагу. Такие армии были палачами свободы на протяжении всей продолжительности современной истории. Единственная связь, которая удерживает их вместе, — это их офицеры и правительство, которому они служат, и их единственная идея, если она у них есть, об общественном долге — это подчинение приказам. Правительство, таким образом поддерживаемое, держа свои венгерские полки в Италии, а итальянские — в Венгрии, может долго продолжать править в обоих местах железным жезлом иностранных завоевателей.

Если сказать, что столь четко выраженное различие между тем, что причитается соотечественнику, и тем, что причитается просто человеческому существу, более достойно дикарей, чем цивилизованных существ, и должно быть с величайшей энергией оспорено, никто не придерживается этого мнения сильнее, чем я. Но эта цель, одна из самых достойных, к которой может быть направлено человеческое усилие, никогда, в нынешнем состоянии цивилизации, не может быть продвинута путем удержания разных национальностей какой-либо эквивалентной силы под одним правительством. В варварском состоянии общества дело иногда обстоит иначе. Правительство может тогда быть заинтересовано в смягчении антипатий рас, чтобы мир мог быть сохранен, а страной легче управляться. Но когда есть либо свободные учреждения, либо желание их иметь, у любого из народов, искусственно связанных вместе, интерес правительства лежит в прямо противоположном направлении. Оно тогда заинтересовано в поддержании и отравлении их антипатий, чтобы они могли быть предотвращены от объединения, и оно могло быть способно использовать некоторых из них как инструменты для порабощения других. Австрийский двор теперь уже целое поколение сделал эту тактику своим главным средством правления, с каким фатальным успехом, во время венского восстания и венгерского состязания мир знает слишком хорошо. К счастью, сейчас есть признаки того, что улучшение зашло слишком далеко, чтобы позволить этой политике быть дольше успешной.

По вышеуказанным причинам, в целом необходимым условием свободных учреждений является то, чтобы границы правительств совпадали в основном с границами национальностей. Но несколько соображений могут конфликтовать на практике с этим общим принципом. Во-первых, его применение часто исключается географическими препятствиями. Есть части даже Европы, в которых разные национальности так локально перемешаны, что для них не является практичным находиться под отдельными правительствами. Население Венгрии состоит из мадьяр, словаков, хорватов, сербов, румын, а в некоторых районах немцев, так перемешанных, что они неспособны к местному разделению; и нет другого пути, открытого для них, кроме как сделать добродетель из необходимости и примириться с совместной жизнью под равными правами и законами. Их общность рабства, которая датируется только разрушением венгерской независимости в 1849 году, кажется, созревает и располагает их к такому равному союзу. Немецкая колония Восточной Пруссии отрезана от Германии частью древней Польши и, будучи слишком слабой, чтобы поддерживать отдельную независимость, должна, если географическая непрерывность должна поддерживаться, либо находиться под негерманским правительством, либо промежуточная польская территория должна находиться под немецким. Другой значительный регион, в котором доминирующим элементом населения является немецкий, провинции Курляндия, Эстония и Ливония, осужден своим местным положением составлять часть славянского государства. В самой Восточной Германии есть большое славянское население; Богемия преимущественно славянская, Силезия и другие районы частично таковы. Самая объединенная страна в Европе, Франция, далека от того, чтобы быть однородной: независимо от фрагментов иностранных национальностей на ее отдаленных конечностях, она состоит, как доказывают язык и история, из двух частей, одна занята почти исключительно галло-римским населением, в то время как в другой франкские, бургундские и другие тевтонские расы составляют значительный ингредиент.

Когда было сделано надлежащее допущение для географических требований, предлагается другое, более чисто моральное и социальное соображение. Опыт доказывает, что возможно для одной национальности слиться и быть поглощенной другой; и когда она была изначально низшей и более отсталой частью человеческого рода, поглощение в значительной степени в ее пользу. Никто не может предположить, что не более выгодно для бретонца или баска из французской Наварры быть вовлеченным в поток идей и чувств высокоцивилизованного и культурного народа — быть членом французской национальности, допущенным на равных условиях ко всем привилегиям французского гражданства, разделяющим преимущества французской защиты и достоинство и престиж французской власти, — чем дуться на своих собственных скалах, полудикий пережиток прошлых времен, вращающийся на своей собственной маленькой ментальной орбите, без участия или интереса в общем движении мира. То же замечание применимо к валлийцу или шотландскому горцу как членам британской нации.

Все, что действительно способствует смешению национальностей и смешению их атрибутов и особенностей в общем союзе, является благом для человеческого рода. Не путем истребления типов, которых в этих случаях обязательно останется достаточно примеров, а путем смягчения их крайних форм и заполнения интервалов между ними. Объединенный народ, подобно скрещенной породе животных (но в еще большей степени, потому что действующие влияния являются моральными, а также физическими), наследует специальные способности и достоинства всех своих предков, защищенный смешением от преувеличения в соседние пороки. Но чтобы сделать это смешение возможным, должны быть особые условия. Комбинации обстоятельств, которые происходят и которые приводят к результату, различны.

Национальности, собранные под одним правительством, могут быть примерно равны по численности и силе, или они могут быть очень неравны. Если неравны, менее многочисленная из двух может быть либо высшей в цивилизации, либо низшей. Предполагая, что она высшая, она может либо, благодаря этому превосходству, быть способной приобрести господство над другой, либо она может быть преодолена грубой силой и сведена к подчинению. Последнее — чистое зло для человеческого рода, и то, которое цивилизованное человечество должно единодушно подняться с оружием, чтобы предотвратить. Поглощение Греции Македонией было одним из величайших несчастий, которые когда-либо случались с миром; поглощение любой из главных стран Европы Россией было бы подобным.

Если меньшая национальность, предполагаемая более продвинутой в улучшении, способна преодолеть большую, как македонцы, усиленные греками, сделали Азию, а англичане — Индию, часто есть выигрыш для цивилизации, но завоеватели и завоеванные не могут в этом случае жить вместе под одними и теми же свободными учреждениями. Поглощение завоевателей менее продвинутым народом было бы злом: ими должны управлять как подданными, и состояние вещей является либо благом, либо несчастьем, в зависимости от того, достигли ли покоренные люди состояния, в котором является ущербом не быть под свободным правительством, и в зависимости от того, используют ли завоеватели свое превосходство способом, рассчитанным на то, чтобы подготовить покоренных к более высокой стадии улучшения. Эта тема будет особенно рассмотрена в последующей главе.

Когда национальность, которой удается одолеть другую, является одновременно самой многочисленной и самой улучшенной, и особенно если покоренная национальность мала и не имеет надежды на восстановление своей независимости, тогда, если ею управляют с какой-либо терпимой справедливостью и если члены более могущественной национальности не становятся ненавистными из-за наделения исключительными привилегиями, меньшая национальность постепенно примиряется со своим положением и становится амальгамированной с большей. Ни один баск-бретонец, и даже ни один эльзасец, не имеет ни малейшего желания в сегодняшний день быть отделенным от Франции. Если все ирландцы еще не пришли к такому же расположению к Англии, это отчасти потому, что они достаточно многочисленны, чтобы быть способными составлять респектабельную национальность сами по себе, но главным образом потому, что до последних лет ими управляли так чудовищно, что все их лучшие чувства сочетались с их плохими в возбуждении горького негодования против саксонского правления. Этот позор для Англии и бедствие для всей империи, можно истинно сказать, полностью прекратились почти на поколение. Ни один ирландец сейчас не менее свободен, чем англосакс, и не имеет меньшей доли каждого блага ни для своей страны, ни для своих индивидуальных состояний, чем если бы он происходил из любой другой части британских владений. Единственная оставшаяся реальная обида Ирландии, обида государственной церкви, — это та, которую половина или почти половина людей большего острова имеют общую с ними. Сейчас почти ничего нет, кроме памяти о прошлом и разницы в доминирующей религии, чтобы держать врозь две расы, возможно, наиболее подходящие из любых двух в мире, чтобы быть завершающим дополнением друг друга. Сознание того, что с ними наконец обращаются не только с равной справедливостью, но и с равным вниманием, делает такой быстрый путь в ирландской нации, что стирает все чувства, которые могли бы сделать их нечувствительными к преимуществам, которые менее многочисленные и менее богатые люди должны обязательно извлечь из того, чтобы быть согражданами, а не иностранцами для тех, кто является не только их ближайшими соседями, но и самыми богатыми и одной из самых свободных, а также самых цивилизованных и могущественных наций земли.

Случаи, в которых существуют величайшие практические препятствия для смешения национальностей, — это когда национальности, которые были связаны вместе, почти равны по численности и по другим элементам силы. В таких случаях каждая, полагаясь на свою силу и чувствуя себя способной поддерживать равную борьбу с любой из других, не желает быть поглощенной ею; каждая культивирует с партийным упрямством свои отличительные особенности; устаревшие обычаи и даже приходящие в упадок языки возрождаются, чтобы углубить разделение; каждая считает себя тиранизируемой, если какая-либо власть осуществляется внутри нее чиновниками соперничающей расы; и все, что дается одной из конфликтующих национальностей, считается взятым у всех остальных. Когда нации, таким образом разделенные, находятся под деспотическим правительством, которое является чуждым для всех них, или которое, хотя и возникло из одной, но чувствуя больший интерес к своей собственной власти, чем к любым симпатиям национальности, не назначает привилегий ни одной нации и выбирает свои инструменты безразлично из всех, в течение нескольких поколений идентичность ситуации часто производит гармонию чувств, и разные расы начинают чувствовать друг к другу как соотечественники, особенно если они рассеяны по одному и тому же участку страны. Но если эра стремления к свободному правительству наступает до того, как это слияние было осуществлено, возможность для его осуществления упущена. С того времени, если непримиренные национальности географически разделены, и особенно если их местное положение таково, что нет естественной пригодности или удобства в их нахождении под одним правительством (как в случае итальянской провинции под французским или немецким ярмом), существует не только очевидная уместность, но, если заботятся о свободе или согласии, необходимость полного разрыва связи. Могут быть случаи, в которых провинции после разделения могли бы полезно оставаться объединенными федеральной связью; но обычно случается, что если они желают отказаться от полной независимости и стать членами федерации, каждая из них имеет других соседей, с которыми она предпочла бы связать себя, имея больше симпатий в общем, если не также большую общность интересов.

Глава XVII — О федеральных представительных правительствах.

Части человечества, которые не приспособлены или не расположены жить под одним внутренним правительством, часто могут с преимуществом быть федеративно объединены в отношении своих отношений с иностранцами, как для предотвращения войн между собой, так и ради более эффективной защиты против агрессии могущественных государств.

Чтобы сделать федерацию целесообразной, необходимы несколько условий. Первое — чтобы было достаточное количество взаимной симпатии среди населения. Федерация обязывает их всегда сражаться на одной стороне; и если они имеют такие чувства друг к другу или такое разнообразие чувств к своим соседям, что они обычно предпочли бы сражаться на противоположных сторонах, федеральная связь вряд ли будет долговечной или хорошо соблюдаемой, пока она существует. Симпатии, доступные для этой цели, — это симпатии расы, языка, религии и, прежде всего, политических учреждений, как наиболее способствующие чувству идентичности политического интереса. Когда несколько свободных государств, отдельно недостаточных для своей собственной защиты, окружены со всех сторон военными или феодальными монархами, которые ненавидят и презирают свободу даже у соседа, у этих государств нет шансов на сохранение свободы и ее благ, кроме как через федеральный союз. Общий интерес, возникающий из этой причины, в Швейцарии на протяжении нескольких столетий был признан достаточным для эффективного поддержания федеральной связи, несмотря не только на различие религии, когда религия была великим источником непримиримой политической вражды по всей Европе, но также несмотря на большую слабость в устройстве самой федерации. В Америке, где все условия для поддержания союза существовали в высшей степени, с единственным недостатком различия учреждений в единственном, но самом важном пункте рабства, это одно различие заходит так далеко в отчуждении от симпатий друг друга двух частей союза, что сейчас фактически осуществляет разрушение связи, столь ценной для них обоих.

Вторым условием стабильности федеративного правления является то, чтобы отдельные штаты не были настолько могущественны, чтобы полагаться на собственную силу в защите от внешних посягательств. Если это так, они будут склонны считать, что не получают от союза с другими эквивалента того, чем жертвуют в своей свободе действий; и, следовательно, всякий раз, когда политика конфедерации в вопросах, отнесенных к ее ведению, отличается от той, которую любой из ее членов проводил бы отдельно, внутренний и секционный раскол, из-за отсутствия достаточного стремления сохранить Союз, будет находиться под угрозой зайти так далеко, что приведет к его распаду.

Третье условие, не менее важное, чем два предыдущих, состоит в том, чтобы не было очень заметного неравенства сил между отдельными договаривающимися штатами. Они, конечно, не могут быть в точности равны по ресурсам; во всех федерациях будет существовать градация власти между членами; некоторые будут более густонаселенными, богатыми и цивилизованными, чем другие. Существует большая разница в богатстве и численности населения между Нью-Йорком и Род-Айлендом, между Берном и Цугом или Гларусом. Существенно то, чтобы не было ни одного штата, настолько более могущественного, чем остальные, чтобы быть способным соперничать по силе со многими из них, взятыми вместе. Если такой штат существует, и он один, он будет настаивать на том, чтобы быть хозяином совместных обсуждений; если их два, они будут непреодолимы, когда соглашаются; и всякий раз, когда они расходятся во мнениях, все будет решаться борьбой за превосходство между соперниками. Одной этой причины достаточно, чтобы свести Германский союз почти к нулю, независимо от его жалкого внутреннего устройства. Он не достигает ни одной из реальных целей конфедерации. Он никогда не даровал Германии единую таможенную систему, даже единую монетную систему, и служил лишь для того, чтобы дать Австрии и Пруссии законное право вводить свои войска для помощи местным суверенам в поддержании послушания их подданных деспотизму, в то время как в отношении внешних дел Союз сделал бы всю Германию зависимой территорией Пруссии, если бы не было Австрии, и Австрии, если бы не было Пруссии; и тем временем у каждого мелкого князя нет иного выбора, кроме как быть сторонником одного или другого, или интриговать с иностранными правительствами против обоих.

Существуют два различных способа организации федеративного союза. Федеральные органы власти могут представлять исключительно правительства, и их акты могут быть обязательными только для правительств как таковых, либо они могут обладать властью принимать законы и издавать распоряжения, которые являются обязательными непосредственно для отдельных граждан. Первый вариант — это план так называемой Германской конфедерации и швейцарской Конституции до 1847 года. Он был опробован в Америке в течение нескольких лет непосредственно после Войны за независимость. Другой принцип — это принцип действующей Конституции Соединенных Штатов, принятый в последние двенадцать лет Швейцарской Конфедерацией. Федеральный Конгресс Американского Союза является существенной частью правительства каждого отдельного штата. В пределах своих полномочий он издает законы, которым подчиняется каждый гражданин в отдельности, исполняет их через своих собственных чиновников и обеспечивает их соблюдение через свои собственные суды. Это единственный принцип, который, как было установлено, способен или вообще может создать эффективное федеративное правление. Союз только между правительствами — это лишь альянс, подверженный всем тем случайностям, которые делают альянсы ненадежными. Если бы акты Президента и Конгресса были обязательными исключительно для правительств Нью-Йорка, Вирджинии или Пенсильвании и могли бы быть приведены в исполнение только через распоряжения, изданные этими правительствами чиновникам, назначенным ими и подотчетным их собственным судам, то никакие мандаты федерального правительства, которые были бы неприятны местному большинству, никогда не были бы исполнены. Требования, предъявляемые правительству, не имеют иных санкций или средств принуждения, кроме войны, и федеральная армия должна была бы быть всегда наготове, чтобы обеспечить исполнение указов федерации против любого непокорного штата, при условии вероятности того, что другие штаты, сочувствующие нарушителю и, возможно, разделяющие его настроения по конкретному спорному вопросу, удержат свои контингенты, если не отправят их сражаться в рядах непокорного штата. Такая федерация скорее является причиной, чем средством предотвращения внутренних войн; и если в Швейцарии до событий, непосредственно предшествовавших 1847 году, это не имело такого эффекта, то лишь потому, что федеральное правительство настолько сильно ощущало свою слабость, что почти никогда не пыталось осуществлять какую-либо реальную власть. В Америке эксперимент с федерацией на этом принципе провалился в первые же годы своего существования, к счастью, пока люди с обширными знаниями и приобретенным авторитетом, основавшие независимость Республики, были еще живы, чтобы направлять ее через трудный переходный период. «Федералист», сборник статей трех этих выдающихся людей, написанный в разъяснение и защиту новой федеральной Конституции, пока она еще ожидала национального одобрения, даже сейчас является самым поучительным трактатом о федеративном правлении, которым мы располагаем. В Германии, как всем известно, более несовершенный вид федерации не оправдал даже цели поддержания альянса. Он никогда, ни в одной европейской войне, не предотвращал отдельных членов конфедерации от вступления в союз с иностранными державами против остальных. И все же это единственная федерация, которая кажется возможной среди монархических государств. Король, который держит свою власть по наследству, а не по делегированию, и который не может быть лишен ее или сделан ответственным перед кем-либо за ее использование, вряд ли откажется от наличия отдельной армии или потерпит осуществление суверенной власти над своими собственными подданными не через него, а непосредственно другой властью. Чтобы позволить двум или более странам под королевским правлением объединиться в эффективную конфедерацию, кажется необходимым, чтобы все они находились под властью одного короля. Англия и Шотландия были федерацией такого рода в течение примерно столетия между объединением корон и объединением парламентов. Даже это было эффективно не благодаря федеральным институтам, ибо их не существовало, а потому, что королевская власть в обеих конституциях была почти абсолютной, что позволяло формировать внешнюю политику обеих стран в соответствии с единой волей.

При более совершенном способе федерации, где каждый гражданин каждого отдельного штата обязан подчиняться двум правительствам — своему собственному штату и федерации, — очевидно, необходимо не только чтобы конституционные пределы власти каждого из них были точно и ясно определены, но и чтобы право решать споры между ними не принадлежало ни одному из правительств или какому-либо должностному лицу, подчиненному ему, а арбитру, независимому от обоих. Должен существовать Верховный суд и система подчиненных судов в каждом штате Союза, куда будут передаваться такие вопросы и чье решение по ним, на последней стадии апелляции, будет окончательным. Каждый штат Союза и само федеральное правительство, а также каждое должностное лицо каждого из них должны быть подсудны этим судам за превышение своих полномочий или за невыполнение своих федеральных обязанностей и должны в целом быть обязаны использовать эти суды как инструмент для обеспечения своих федеральных прав. Это влечет за собой примечательное следствие, фактически реализованное в Соединенных Штатах, что суд, высший федеральный трибунал, стоит выше различных правительств, как штатов, так и федерального, имея право объявить, что любой закон, принятый или действие, совершенное ими, превышает полномочия, возложенные на них федеральной Конституцией, и, следовательно, не имеет юридической силы. Естественно было испытывать сильные сомнения до того, как был проведен эксперимент, как будет работать такое положение; хватит ли у трибунала мужества осуществлять свою конституционную власть; если хватит, будет ли он осуществлять ее мудро, и согласятся ли правительства мирно подчиниться его решению. Дискуссии об американской Конституции до ее окончательного принятия свидетельствуют о том, что эти естественные опасения были сильно выражены; но теперь они полностью развеяны, поскольку за два с лишним поколения, прошедших с тех пор, не произошло ничего, что подтвердило бы их, хотя временами возникали споры значительной остроты, ставшие знаками партий, относительно пределов власти федерального правительства и правительств штатов. Исключительно благотворное действие столь своеобразного положения, вероятно, как отмечает г-н де Токвиль, в значительной мере объясняется особенностью, присущей суду, действующему в качестве такового, — а именно тем, что он не объявляет закон eo nomine и в абстрактном виде, а ждет, пока дело между людьми не будет передано ему в судебном порядке, затрагивающее спорный момент; из чего возникает счастливый эффект, что его декларации не делаются на очень ранней стадии спора; что им обычно предшествует широкое общественное обсуждение; что Суд принимает решение после того, как выслушает аргументы по этому вопросу с обеих сторон от авторитетных юристов; решает только ту часть вопроса, которая требуется делом, находящимся перед ним, и его решение, вместо того чтобы быть добровольным ради политических целей, извлекается из него обязанностью, которую он не может отказаться выполнить, — беспристрастно отправлять правосудие между противоборствующими сторонами. Даже этих оснований для доверия было бы недостаточно, чтобы вызвать уважительное подчинение, с которым все органы власти уступали решениям Верховного суда по толкованию Конституции, если бы не было полного доверия не только к интеллектуальному превосходству судей, составляющих этот высокий трибунал, но и к их полной независимости от частных или секционных пристрастий. Это доверие в основном было оправдано; но нет ничего, что более жизненно важно для американского народа, чем с самой бдительной заботой охранять все, что имеет малейшую тенденцию к ухудшению качества этого великого национального института. Доверие, от которого зависит стабильность федеральных институтов, было впервые подорвано решением, объявляющим рабство общим правом и, следовательно, законным на территориях, еще не конституированных как штаты, даже вопреки воле большинства их жителей. Главная опора американской Конституции едва ли достаточно сильна, чтобы выдержать еще много таких потрясений.

Трибуналы, выступающие в качестве арбитров между федеральным правительством и правительствами штатов, естественно, также решают все споры между двумя штатами или между гражданином одного штата и правительством другого. Поскольку обычные средства между нациями, война и дипломатия, исключены федеративным союзом, необходимо, чтобы судебное средство заменило их. Верховный суд федерации отправляет международное право и является первым великим примером того, что сейчас является одной из самых насущных потребностей цивилизованного общества, — реального международного трибунала.

Полномочия федерального правительства естественно распространяются не только на мир и войну и все вопросы, возникающие между страной и иностранными правительствами, но и на принятие любых других мер, которые, по мнению штатов, необходимы для пользования ими всеми преимуществами союза. Например, для них большое преимущество, чтобы их взаимная торговля была свободной, без препятствий в виде пограничных пошлин и таможен. Но эта внутренняя свобода не может существовать, если каждый штат имеет право устанавливать пошлины на обмен товарами между собой и иностранными странами, поскольку любой иностранный продукт, допущенный одним штатом, был бы допущен во все остальные; и поэтому все таможенные пошлины и торговые правила в Соединенных Штатах устанавливаются или отменяются исключительно федеральным правительством. Далее, большое удобство для штатов иметь одну монетную систему и одну систему мер и весов, что может быть обеспечено только в том случае, если регулирование этих вопросов поручено федеральному правительству. Определенность и быстрота почтовой связи затрудняются, а ее стоимость возрастает, если письмо должно пройти через полдюжины наборов государственных учреждений, подчиняющихся разным высшим властям: поэтому удобно, чтобы все почтовые отделения находились под управлением федерального правительства; но по таким вопросам чувства разных сообществ могут различаться. Один из американских штатов, под руководством человека, проявившего способности как спекулятивного политического мыслителя, превосходящие любого, кто появлялся в американской политике со времен авторов «Федералиста», потребовал права вето для каждого штата на таможенные законы федерального Конгресса; и этот государственный деятель в посмертной работе большой значимости, которая была напечатана и широко распространена Законодательным собранием Южной Каролины, оправдывал эту претензию общим принципом ограничения тирании большинства и защиты меньшинств путем предоставления им существенного участия в политической власти. Одной из самых спорных тем в американской политике в начале этого века было то, должны ли полномочия федерального правительства распространяться, и распространялись ли они по Конституции, на строительство дорог и каналов за счет Союза. Только в сделках с иностранными державами власть федерального правительства по необходимости является полной. По любому другому вопросу вопрос зависит от того, насколько тесно народ в целом желает затянуть федеральный узел; какую часть своей местной свободы действий он готов уступить, чтобы полнее пользоваться преимуществом быть одной нацией.

Относительно надлежащего устройства федеративного правительства внутри себя много говорить не нужно. Оно, конечно, состоит из законодательной и исполнительной ветвей, и устройство каждой из них подлежит тем же принципам, что и устройство представительных правительств в целом. Что касается способа адаптации этих общих принципов к федеративному правительству, то положение американской Конституции кажется чрезвычайно разумным: Конгресс должен состоять из двух палат, и в то время как одна из них формируется в соответствии с численностью населения, причем каждый штат имеет право на представителей в пропорции к числу своих жителей, другая должна представлять не граждан, а правительства штатов, и каждый штат, большой или малый, должен быть представлен в ней одинаковым числом членов. Это положение исключает возможность осуществления чрезмерной власти более могущественными штатами над остальными и гарантирует зарезервированные права правительств штатов, делая невозможным, насколько это может предотвратить способ представительства, принятие какой-либо меры Конгрессом, если она не одобрена не только большинством граждан, но и большинством штатов. Я уже упоминал о дополнительном случайном преимуществе, заключающемся в повышении уровня квалификации в одной из палат. Будучи номинированным избранными органами, законодательными собраниями различных штатов, чей выбор, по причинам, уже указанным, с большей вероятностью падет на выдающихся людей, чем любые народные выборы, — которые имеют не только право избирать таких, но и сильный мотив делать это, потому что влияние их штата в общих обсуждениях должно существенно зависеть от личного веса и способностей его представителей, — Сенат Соединенных Штатов, избранный таким образом, всегда содержал почти всех политических деятелей с устоявшейся и высокой репутацией в Союзе; в то время как Нижняя палата Конгресса, по мнению компетентных наблюдателей, была в целом столь же примечательна отсутствием выдающихся личных достоинств, сколь Верхняя палата — их наличием.

Когда существуют условия для формирования эффективных и долговечных федеративных союзов, их умножение всегда является благом для мира. Это имеет тот же благотворный эффект, что и любое другое расширение практики сотрудничества, благодаря которому слабые, объединившись, могут встретиться на равных условиях с сильными. Уменьшая число тех мелких государств, которые не способны к собственной защите, это ослабляет искушения к агрессивной политике, будь то работающей непосредственно оружием или через престиж превосходящей силы. Это, конечно, кладет конец войне и дипломатическим ссорам, а обычно также и ограничениям в торговле между штатами, составляющими Союз; в то время как по отношению к соседним нациям увеличенная военная мощь, даруемая им, является такого рода, что почти исключительно доступна для оборонительных, едва ли вообще для агрессивных целей. Федеративное правительство не обладает достаточно сконцентрированной властью, чтобы вести с большой эффективностью любую войну, кроме войны самообороны, в которой оно может полагаться на добровольное сотрудничество каждого гражданина; нет также ничего очень лестного для национального тщеславия или амбиций в приобретении путем успешной войны не подданных, и даже не сограждан, а только новых, и, возможно, хлопотных независимых членов конфедерации. Военные действия американцев в Мексике были чисто исключительными, велись главным образом добровольцами под влиянием миграционной склонности, которая побуждает отдельных американцев овладевать незанятой землей, и стимулировались, если и каким-либо общественным мотивом, то не мотивом национального возвеличения, а чисто секционной целью расширения рабства. В действиях американцев, национально или индивидуально, мало признаков того, что желание территориального приобретения для своей страны как таковой имеет над ними значительную власть. Их стремление к Кубе, таким же образом, является чисто секционным, и Северные штаты, те, что против рабства, никогда никоим образом не поддерживали его.

Вопрос может возникнуть (как в Италии при ее нынешнем восстании), должна ли страна, которая полна решимости объединиться, сформировать полный или только федеративный союз. Этот момент иногда неизбежно решается просто территориальной величиной объединенного целого. Существует предел протяженности страны, которой можно выгодно управлять или даже правительство которой можно удобно контролировать из одного центра. Есть обширные страны, управляемые таким образом; но они, или, по крайней мере, их отдаленные провинции, в целом прискорбно плохо администрируются, и только когда жители являются почти дикарями, они не могли бы лучше управлять своими делами по отдельности. Это препятствие не существует в случае Италии, размер которой не дотягивает до размера нескольких очень эффективно управляемых единых государств в прошлом и настоящем. Вопрос тогда заключается в том, требуют ли разные части нации управления настолько существенно разным способом, что не вероятно, что одно и то же Законодательное собрание и одно и то же министерство или административный орган удовлетворят их всех. Если это не так, что является вопросом факта, им лучше быть полностью объединенными. То, что совершенно разная система законов и очень разные административные институты могут существовать в двух частях страны, не являясь препятствием для законодательного единства, доказывается случаем Англии и Шотландии. Возможно, однако, это спокойное сосуществование двух правовых систем под одним объединенным Законодательным собранием, принимающим разные законы для двух частей страны в адаптации к предыдущим различиям, могло бы не так хорошо сохраняться, или такое же доверие могло бы не ощущаться в его сохранении, в стране, чьи законодатели более одержимы (как это часто бывает на Континенте) манией единообразия. Народ, обладающий той безграничной терпимостью, которая характерна для этой страны, к любому описанию аномалии, до тех пор, пока те, чьих интересов это касается, не чувствуют себя ущемленными этим, предоставил исключительно выгодное поле для попытки этого трудного эксперимента. В большинстве стран, если бы целью было сохранение разных систем права, вероятно, было бы необходимо сохранить отдельные законодательные собрания как их стражей, что вполне совместимо с национальным Парламентом и королем, или национальным Парламентом без короля, верховным над внешними отношениями всех членов этого органа.

Всякий раз, когда не считается необходимым постоянно поддерживать в разных провинциях разные системы юриспруденции и фундаментальные институты, основанные на разных принципах, всегда можно примирить незначительные различия с поддержанием единства правительства. Все, что нужно, — это дать достаточно большую сферу действий местным властям. При одном и том же центральном правительстве могут быть местные губернаторы и провинциальные собрания для местных целей. Может случиться, например, что жители разных провинций могут иметь предпочтения в пользу разных способов налогообложения. Если на общее Законодательное собрание нельзя было бы положиться в том, что оно будет руководствоваться членами от каждой провинции при изменении общей системы налогообложения для соответствия этой провинции, Конституция могла бы предусмотреть, чтобы как можно больше расходов правительства, которые по возможности могли бы быть сделаны местными, покрывались местными сборами, налагаемыми провинциальными собраниями, а те, которые по необходимости должны быть общими, такие как содержание армии и флота, в сметах на год распределялись между разными провинциями согласно некоторой общей оценке их ресурсов, причем сумма, назначенная каждой, взималась бы местным собранием на принципах, наиболее приемлемых для местности, и выплачивалась en bloc в национальную казну. Практика, приближающаяся к этому, существовала даже в старой французской монархии, насколько это касалось pays d'états, каждый из которых, согласившись или будучи обязанным предоставить фиксированную сумму, был оставлен распределять ее между жителями своими собственными чиновниками, таким образом избегая изнурительного деспотизма королевских intendants и subdélégués; и эта привилегия всегда упоминается как одно из преимуществ, которые главным образом способствовали тому, чтобы сделать их, как некоторые из них были, самыми процветающими провинциями Франции.

Идентичность центрального правительства совместима со многими разными степенями централизации, не только административной, но даже законодательной. Народ может иметь желание и способность к более тесному союзу, чем просто федеративный, в то время как их местные особенности и прецеденты делают желательными значительные различия в деталях их правительства. Но если есть реальное желание со всех сторон сделать эксперимент успешным, редко должна возникать какая-либо трудность не только в сохранении этих различий, но и в предоставлении им гарантии конституционного положения против любой попытки ассимиляции, кроме как добровольным актом тех, кого затронет изменение.

Глава XVIII — Об управлении зависимыми территориями свободным государством.

Свободные государства, как и все остальные, могут обладать зависимыми территориями, приобретенными либо путем завоевания, либо путем колонизации, и наша собственная является величайшим примером такого рода в современной истории. Это важнейший вопрос, как следует управлять такими зависимыми территориями.

Нет необходимости обсуждать случай небольших постов, таких как Гибралтар, Аден или Гельголанд, которые удерживаются только как военно-морские или военные позиции. Военная или военно-морская цель в этом случае является первостепенной, и жители не могут, в соответствии с ней, быть допущены к управлению местом, хотя им должны быть предоставлены все свободы и привилегии, совместимые с этим ограничением, включая свободное управление муниципальными делами, и, в качестве компенсации за то, что они локально принесены в жертву удобству правящего государства, должны быть допущены к равным правам с его коренными подданными во всех других частях империи.

Отдаленные территории некоторого размера и населения, которые удерживаются как зависимые территории, то есть которые подчинены, более или менее, актам суверенной власти со стороны главной страны, не будучи равно представленными (если представлены вообще) в ее Законодательном собрании, могут быть разделены на два класса. Некоторые состоят из людей, подобных по цивилизации правящей стране, способных к представительному правлению и созревших для него, таких как британские владения в Америке и Австралии. Другие, как Индия, все еще находятся на большом расстоянии от этого состояния.

В случае зависимых территорий первого класса эта страна наконец осознала, в редкой полноте, истинный принцип правления. Англия всегда чувствовала себя под определенной степенью обязательства даровать таким из своих отдаленных групп населения, которые были ее собственной крови и языка, и некоторым, которые не были, представительные институты, сформированные по подражанию ее собственным; но до нынешнего поколения она находилась на том же плохом уровне с другими странами в отношении объема самоуправления, который она позволяла им осуществлять через представительные институты, которые она им уступала. Она претендовала на то, чтобы быть верховным арбитром даже в их чисто внутренних делах, согласно своим, а не их идеям о том, как эти дела могут быть лучше всего урегулированы. Эта практика была естественным следствием порочной теории колониальной политики — когда-то общей для всей Европы и еще не полностью оставленной ни одним другим народом, — которая рассматривала колонии как ценные, предоставляя рынки для наших товаров, которые можно было держать полностью для себя; привилегия, которую мы ценили так высоко, что считали ее стоящей покупки, позволяя колониям ту же монополию нашего рынка для их собственной продукции, которую мы требовали для наших товаров в их. Этот примечательный план обогащения их и нас самих путем заставления каждого платить огромные суммы другому, теряя большую часть по пути, был некоторое время назад оставлен. Но плохая привычка вмешиваться во внутреннее правительство колоний не умерла сразу, когда мы отказались от идеи получения какой-либо прибыли от этого. Мы продолжали мучить их, не для какой-либо выгоды для себя, а для выгоды секции или фракции среди колонистов; и это упорство в господстве стоило нам канадского восстания, прежде чем у нас появилась счастливая мысль отказаться от него. Англия была как плохо воспитанный старший брат, который упорствует в тирании над младшими из простой привычки, пока один из них, путем энергичного сопротивления, хотя и с неравной силой, не дает ему уведомление прекратить. Мы были достаточно мудры, чтобы не требовать второго предупреждения. Новая эра в колониальной политике наций началась с Доклада лорда Дарема; нетленного мемориала мужества, патриотизма и просвещенного либерализма этого дворянина, а также интеллекта и практической проницательности его совместных авторов, г-на Уэйкфилда и оплакиваемого Чарльза Буллера.

Теперь это твердый принцип политики Великобритании, исповедуемый в теории и верно соблюдаемый на практике, что ее колонии европейской расы, наравне с родиной, обладают полнейшей мерой внутреннего самоуправления. Им было позволено создавать свои собственные свободные представительные конституции путем изменения любым образом, который они сочли подходящим, уже очень популярных конституций, которые мы им дали. Каждая управляется своим собственным Законодательным собранием и исполнительной властью, созданными на высокодемократических принципах. Вето короны и Парламента, хотя номинально зарезервировано, осуществляется только (и то очень редко) по вопросам, которые касаются империи, а не только конкретной колонии. Насколько либеральное толкование было дано различию между имперскими и колониальными вопросами, показывает тот факт, что все нераспределенные земли в регионах за нашими американскими и австралийскими колониями были отданы в бесконтрольное распоряжение колониальных сообществ, хотя они могли бы, без несправедливости, быть оставлены в руках имперского правительства, чтобы управляться для наибольшей выгоды будущих эмигрантов со всех частей империи. Каждая колония таким образом имеет такую же полную власть над своими собственными делами, какую она могла бы иметь, если бы была членом даже самой свободной федерации, и гораздо более полную, чем принадлежала бы ей по Конституции Соединенных Штатов, будучи свободной даже облагать налогом по своему усмотрению товары, импортируемые из метрополии. Их союз с Великобританией — это самый легкий вид федеративного союза; но не строго равная федерация, метрополия сохраняет за собой полномочия федерального правительства, хотя и сведенные на практике к самым узким пределам. Это неравенство, конечно, насколько оно заходит, является недостатком для зависимых территорий, которые не имеют голоса во внешней политике, но связаны решениями высшей страны. Они вынуждены присоединиться к Англии в войне, не будучи никоим образом проконсультированными до вступления в нее.