«Размышления о представительном правлении»

Глава XI — О продолжительности полномочий парламентов.

Через какой срок члены парламента должны подлежать переизбранию? Затрагиваемые здесь принципы весьма очевидны; трудность заключается в их применении. С одной стороны, член парламента не должен иметь столь длительный срок пребывания на своем месте, чтобы забыть о своей ответственности, относиться к своим обязанностям легкомысленно, вести их с целью получения личной выгоды или пренебрегать теми свободными и публичными совещаниями со своими избирателями, которые, независимо от того, согласен он с ними или расходится, являются одним из преимуществ представительного правления. С другой стороны, он должен иметь такой срок полномочий, который позволил бы судить о нем не по одному поступку, а по его курсу действий. Важно, чтобы он обладал наибольшей широтой индивидуального мнения и свободы действий, совместимой с народным контролем, необходимым для свободного правления; и для этой цели необходимо, чтобы контроль осуществлялся, как это в любом случае лучше всего осуществляется, после того как ему было дано достаточно времени, чтобы проявить все качества, которыми он обладает, и доказать, что существует какой-то иной путь, кроме пути просто послушного избирателя и защитника их мнений, которым он может стать в глазах своих избирателей желательным и достойным представителем. Невозможно установить каким-либо универсальным правилом границу между этими принципами. Там, где демократическая власть в конституции слаба или чрезмерно пассивна и требует стимуляции; где представитель, покидая своих избирателей, сразу попадает в придворную или аристократическую атмосферу, влияние которой направлено на то, чтобы отклонить его курс в ином направлении, нежели народное, смягчить любые демократические чувства, которые он мог принести с собой, и заставить его забыть пожелания и охладеть к интересам тех, кто его выбрал, обязательство частого возвращения к ним для возобновления своих полномочий является необходимым для поддержания его характера и настроя на должном уровне. Даже три года в таких обстоятельствах — почти слишком долгий период, а любой более длительный срок абсолютно недопустим. Там, где, напротив, демократия является господствующей силой и все еще стремится к росту, требуя скорее умеренности в своем осуществлении, чем поощрения к какой-либо ненормальной активности; где безграничная гласность и вездесущая газетная пресса дают представителю уверенность в том, что каждый его поступок будет немедленно известен, обсужден и оценен его избирателями, и что он всегда либо приобретает, либо теряет позиции в их оценке, в то время как с помощью тех же средств влияние их настроений и все другие демократические влияния постоянно поддерживаются живыми и активными в его собственном сознании, менее пяти лет едва ли было бы достаточным периодом, чтобы предотвратить робкую угодливость. Изменение, которое произошло в английской политике в отношении всех этих особенностей, объясняет, почему ежегодные парламенты, которые сорок лет назад занимали видное место в кредо более передовых реформаторов, в настоящее время так мало волнуют и о них так редко слышно. Заслуживает внимания то, что, независимо от того, короток или долог срок, в течение последнего года полномочий члены парламента находятся в положении, в котором они находились бы всегда, если бы парламенты были ежегодными; так что, если бы срок был очень кратким, фактически существовали бы ежегодные парламенты в течение большей части всего времени. При нынешнем положении вещей семилетний период, хотя и является излишне долгим, едва ли стоит изменять ради какой-либо выгоды, которая может быть получена, тем более что возможность, всегда висящая над головой, более раннего роспуска постоянно держит перед глазами члена парламента мотивы для поддержания хороших отношений с избирателями.

Каким бы ни был наиболее предпочтительный срок действия мандата, могло бы показаться естественным, чтобы отдельный член парламента освобождал свое место по истечении этого срока со дня его избрания и чтобы не происходило общего обновления всей Палаты. Многое можно было бы сказать в пользу этой системы, если бы была какая-то практическая цель в ее рекомендации. Но она осуждается гораздо более вескими причинами, чем те, которые могут быть приведены в ее поддержку. Одна из них заключается в том, что не было бы средств оперативно избавиться от большинства, которое проводило курс, оскорбительный для нации. Уверенность во всеобщих выборах после ограниченного, который часто был бы почти истекшим, периода, и возможность их проведения в любое время, когда министр либо желает этого ради себя, либо считает, что это сделает его популярным в стране, способствуют предотвращению того широкого расхождения между чувствами собрания и чувствами избирателей, которое могло бы существовать бесконечно, если бы большинство Палаты всегда имело в запасе еще несколько лет своего срока — если бы оно получало новые вливания по капле, которые скорее приняли бы, чем изменили качества массы, к которой они присоединились. Столь же важно, чтобы общее мнение Палаты в основном соответствовало мнению нации, как и то, чтобы выдающиеся личности могли, не теряя своих мест, свободно высказывать самые непопулярные суждения. Существует еще одна причина, весьма веская, против постепенного и частичного обновления представительного собрания. Полезно, чтобы существовал периодический общий смотр противоборствующих сил для оценки состояния национального сознания и установления, вне всякого спора, относительной силы различных партий и мнений. Это не делается окончательно никаким частичным обновлением, даже там, где, как в некоторых французских конституциях, большая часть — пятая или третья — выбывает сразу.

Причины для предоставления исполнительной власти права роспуска будут рассмотрены в последующей главе, касающейся устройства и функций исполнительной власти в представительном правлении.

Глава XII — Следует ли требовать обязательства от членов парламента?

Должен ли член законодательного органа быть связан инструкциями своих избирателей? Должен ли он быть органом их настроений или своих собственных? Их послом на конгрессе или их профессиональным агентом, уполномоченным не только действовать за них, но и судить за них, что должно быть сделано? Эти две теории долга законодателя в представительном правлении имеют каждая своих сторонников, и каждая является признанной доктриной некоторых представительных правительств. В Соединенных провинциях Нидерландов члены Генеральных штатов были простыми делегатами; и до такой степени эта доктрина доходила, что когда возникал какой-либо важный вопрос, не предусмотренный в их инструкциях, они должны были обращаться обратно к своим избирателям, точно так же, как посол делает это правительству, от которого он аккредитован. В этой и большинстве других стран, обладающих представительными конституциями, закон и обычай позволяют члену парламента голосовать в соответствии со своим мнением о том, что правильно, как бы оно ни отличалось от мнения его избирателей; но существует плавающая идея противоположного рода, которая имеет значительное практическое действие на многие умы, даже членов парламента, и часто заставляет их, независимо от желания популярности или заботы о своем переизбрании, чувствовать себя связанными по совести позволить своему поведению по вопросам, по которым их избиратели имеют твердое мнение, быть выражением этого мнения, а не их собственного. Абстрагируясь от позитивного права и исторических традиций любого конкретного народа, какое из этих представлений о долге представителя является истинным?

В отличие от вопросов, которые мы до сих пор рассматривали, это не вопрос конституционного законодательства, а того, что более правильно можно назвать конституционной моралью — этики представительного правления. Это касается не столько институтов, сколько склада ума, с которым избиратели должны подходить к исполнению своих функций, идей, которые должны преобладать относительно моральных обязанностей избирателя; ибо, какой бы ни была система представительства, она будет превращена в систему простого делегирования, если избиратели так пожелают. Пока они свободны не голосовать и свободны голосовать так, как им нравится, их нельзя удержать от того, чтобы сделать свой голос зависимым от любого условия, которое они сочтут нужным к нему приложить. Отказываясь избирать любого, кто не даст обязательства придерживаться всех их мнений, и даже, если они пожелают, советоваться с ними перед голосованием по любому важному вопросу, который не был предвиден, они могут низвести своего представителя до своего простого рупора или принудить его по чести, когда он больше не желает действовать в этом качестве, сложить свои полномочия. И поскольку у них есть власть делать это, теория Конституции должна предполагать, что они захотят это сделать, так как сам принцип конституционного правления требует исходить из того, что политическая власть будет использована во зло для продвижения частных целей ее обладателя; не потому, что это всегда так, а потому, что такова естественная тенденция вещей, защитой от которой является особое назначение свободных институтов. Как бы неправильно или глупо мы ни считали со стороны избирателей превращать своего представителя в делегата, поскольку такое расширение избирательной привилегии является естественным и не маловероятным, следует принимать те же меры предосторожности, как если бы это было несомненным. Мы можем надеяться, что избиратели не будут действовать исходя из этого представления об использовании избирательного права; но представительное правительство должно быть устроено так, чтобы даже если они это сделают, они не смогли бы осуществить то, что не должно быть во власти никакой группы лиц, — классовое законодательство в свою пользу.

Когда говорят, что вопрос является лишь вопросом политической морали, это не умаляет его важности. Вопросы конституционной морали имеют не меньшее практическое значение, чем те, что относятся к самой конституции. Само существование некоторых правительств и все то, что делает другие сносными, покоится на практическом соблюдении доктрин конституционной морали; традиционных представлений в умах различных конституционных властей, которые модифицируют использование, которое в противном случае могло бы быть сделано из их полномочий. В несбалансированных правительствах — чистой монархии, чистой аристократии, чистой демократии — такие максимы являются единственным барьером, который удерживает правительство от крайних эксцессов в направлении его характерной тенденции. В несовершенно сбалансированных правительствах, где предпринимается некоторая попытка установить конституционные пределы импульсам сильнейшей власти, но где эта власть достаточно сильна, чтобы переступить их по крайней мере с временной безнаказанностью, только доктрины конституционной морали, признанные и поддерживаемые общественным мнением, сохраняют хоть какое-то уважение к сдержкам и ограничениям конституции. В хорошо сбалансированных правительствах, в которых верховная власть разделена и каждый участник защищен от узурпаций других единственно возможным способом, а именно будучи вооруженным для защиты оружием столь же сильным, каким другие могут владеть для нападения, правительство может осуществляться только путем воздержания со всех сторон от использования этих крайних полномочий, если только оно не спровоцировано поведением столь же крайним со стороны другого участника власти; и в этом случае мы можем поистине сказать, что только благодаря уважению к максимам конституционной морали конституция сохраняется в существовании. Вопрос об обязательствах не является одним из тех, что жизненно касаются существования представительных правительств, но он очень существенен для их благотворного функционирования. Законы не могут предписывать избирателям принципы, которыми они должны руководствоваться при выборе, но имеет большое практическое значение, какими принципами, по их мнению, они должны руководствоваться; и весь этот великий вопрос вовлечен в исследование того, должны ли они сделать условием, чтобы представитель придерживался определенных мнений, предписанных ему его избирателями.

Ни один читатель этого трактата не может сомневаться, какой вывод по этому вопросу вытекает из общих принципов, которые он исповедует. Мы с самого начала утверждали и неизменно держали в поле зрения равновеликую важность двух великих требований к правительству — ответственности перед теми, в чьих интересах политическая власть должна быть и всегда заявляет, что используется; и вместе с тем получения в наибольшей возможной мере для функции управления преимуществ высшего интеллекта, обученного долгим размышлением и практической дисциплиной этой специальной задаче. Если эта вторая цель стоит того, чтобы ее достичь, она стоит необходимой цены. Высшие способности ума и глубокое изучение бесполезны, если они иногда не приводят человека к иным выводам, чем те, которые формируются обычными способностями ума без изучения; и если целью является обладание представителями, в интеллектуальном отношении превосходящими средних избирателей, необходимо рассчитывать на то, что представитель иногда будет расходиться во мнении с большинством своих избирателей и что, когда он это делает, его мнение чаще всего будет верным из двух. Отсюда следует, что избиратели поступят неразумно, если будут настаивать на абсолютном соответствии их мнениям как условии сохранения им своего места.

Принцип до сих пор очевиден; но существуют реальные трудности в его применении, и мы начнем с того, что изложим их с наибольшей силой. Если важно, чтобы избиратели выбрали представителя, более высокообразованного, чем они сами, не менее необходимо, чтобы этот более мудрый человек был ответственен перед ними; другими словами, они являются судьями того, как он выполняет свое доверие; и как они могут судить, если не по стандарту своих собственных мнений? Как они могут даже выбрать его в первом случае, если не по тому же стандарту? Не годится выбирать по одному лишь блеску — по превосходству показного таланта. Тесты, с помощью которых обычный человек может заранее судить о простых способностях, очень несовершенны; такие, какие они есть, они имеют почти исключительное отношение к искусству выражения и мало или вовсе не имеют отношения к ценности того, что выражается. Последнее нельзя вывести из первого; и если избиратели должны отложить свои собственные мнения, какой критерий остается у них для способности хорошо управлять? Также, если бы они могли установить, даже безошибочно, самого способного человека, они не должны позволять ему полностью судить за них, без всякого отношения к их собственным мнениям. Самый способный кандидат может быть тори, а избиратели — либералами; или либералом, а они могут быть тори. Политические вопросы дня могут быть церковными вопросами, и он может быть высокоцерковником или рационалистом, в то время как они могут быть диссентерами или евангелистами, и наоборот. Его способности в этих случаях могли бы лишь позволить ему зайти дальше и действовать с большим эффектом в том, что они могут добросовестно считать неправильным курсом; и они могут быть обязаны, по своим искренним убеждениям, считать более важным, чтобы их представитель придерживался по этим пунктам того, что они считают диктатом долга, чем чтобы они были представлены лицом с более чем средними способностями. Им также, возможно, придется учитывать не только то, как они могут быть наиболее способно представлены, но и то, как их конкретная моральная позиция и ментальная точка зрения будут представлены вообще. Влияние каждого образа мышления, разделяемого многими, должно ощущаться в Законодательном органе; и поскольку предполагается, что Конституция приняла надлежащие меры к тому, чтобы другие и конфликтующие образы мышления были представлены аналогичным образом, обеспечение надлежащего представительства для их собственного образа может быть самым важным делом, на которое избиратели в конкретном случае должны обратить внимание. В некоторых случаях также может быть необходимо, чтобы представителю были связаны руки, чтобы сохранить его верным их интересу, или, скорее, общественному интересу, как они его понимают. Это не было бы нужно при политической системе, которая обеспечивала бы им неограниченный выбор честных и непредубежденных кандидатов; но при существующей системе, в которой избиратели почти всегда вынуждены, из-за расходов на выборы и общих обстоятельств общества, выбирать своего представителя из лиц, занимающих положение в жизни, сильно отличающееся от их собственного, и имеющих другой классовый интерес, кто подтвердит, что они должны предоставить себя его усмотрению? Можем ли мы винить избирателя из бедных классов, у которого есть выбор только между двумя или тремя богатыми людьми, за то, что он требует от того, за кого голосует, обязательства по тем мерам, которые он считает тестом на освобождение от классовых интересов богатых? Более того, всегда будет случаться, что некоторым членам избирательного корпуса придется принять представителя, выбранного большинством их собственной стороны. Но хотя у кандидата их собственного выбора не было бы шансов, их голоса могут быть необходимы для успеха того, кто выбран за них, и их единственным средством оказания своей доли влияния на его последующее поведение может быть то, чтобы сделать свою поддержку его зависимой от принятия им обязательства по определенным условиям.

Эти соображения и контраргументы так тесно переплетены друг с другом; так важно, чтобы избиратели выбирали в качестве своих представителей более мудрых людей, чем они сами, и соглашались управляться в соответствии с этой высшей мудростью, в то время как невозможно, чтобы соответствие их собственным мнениям, когда у них есть мнения, не входило в значительной степени в их суждение о том, кто обладает мудростью и насколько ее предполагаемый обладатель подтвердил эту презумпцию своим поведением, что кажется совершенно непрактичным устанавливать для избирателя какое-либо позитивное правило долга; и результат будет зависеть не столько от какого-либо точного предписания или авторитетной доктрины политической морали, сколько от общего склада ума избирательного корпуса в отношении важного требования уважения к ментальному превосходству. Индивиды и народы, которые остро чувствуют ценность высшей мудрости, скорее всего, признают ее, где она существует, по иным признакам, чем точное совпадение мнений, и даже вопреки значительным расхождениям во взглядах; и когда они признают ее, они будут слишком стремиться обеспечить ее, любой допустимой ценой, чтобы быть склонными навязывать свое собственное мнение как закон лицам, на которых они смотрят как на более мудрых, чем они сами. С другой стороны, существует склад ума, который ни на кого не смотрит с уважением; который не считает мнение другого человека намного лучше своего собственного или почти столь же хорошим, как мнение сотни или тысячи людей, подобных ему самому. Там, где таков склад ума избирателей, они не выберут никого, кто не является или, по крайней мере, не претендует на то, чтобы быть образом их собственных настроений, и не будут удерживать его дольше, чем пока он отражает эти настроения в своем поведении; и все претенденты на политические почести будут стремиться, как говорит Платон в «Горгии», сформировать себя по модели Демоса и сделать себя как можно более похожими на него. Нельзя отрицать, что полная демократия имеет сильную тенденцию отливать настроения избирателей в эту форму. Демократия не благоприятствует духу почтения. То, что она разрушает почтение к простому социальному положению, должно быть отнесено к хорошей, а не к плохой части ее влияний, хотя, делая это, она закрывает главную школу почтения (в отношении чисто человеческих отношений), которая существует в обществе. Но также демократия, по самой своей сути, настаивает гораздо более решительно на вещах, в которых все имеют право считаться равными, чем на тех, в которых один человек имеет право на большее внимание, чем другой, так что уважение даже к личному превосходству, вероятно, будет ниже должного уровня. Именно по этой, среди прочих причин, я считаю столь важным, чтобы институты страны ставили мнения лиц более образованного класса как заслуживающие большего веса, чем мнения менее образованных; и я бы все еще настаивал на предоставлении множественности голосов за подтвержденное превосходство образования, хотя бы для того, чтобы задать тон общественному чувству, независимо от каких-либо прямых политических последствий.

Когда в избирательном корпусе существует адекватное чувство чрезвычайной разницы в ценности между одним человеком и другим, им не будет недоставать признаков, по которым можно отличить лиц, чья ценность для их целей является наибольшей. Фактические общественные заслуги будут, естественно, главным показателем: занимать посты значимости и совершать на них важные дела, мудрость которых была оправдана результатами; быть автором мер, которые, судя по их последствиям, были мудро спланированы; делать предсказания, которые были подтверждены событием, редко или никогда не опровергались им; давать советы, которые при принятии приводили к хорошим последствиям, а при пренебрежении — к плохим. Существует, несомненно, большая доля неопределенности в этих признаках мудрости; но мы ищем такие, которые могут быть применены лицами обычного проницательности. Им будет хорошо не полагаться сильно на какой-либо один показатель, если он не подтверждается остальными, и при оценке успеха или заслуг любого практического усилия придавать большое значение общему мнению незаинтересованных лиц, сведущих в предмете. Тесты, о которых я говорил, применимы только к испытанным людям, среди которых должны быть причислены те, кто, хотя и не испытан практически, был испытан спекулятивно; кто в публичной речи или в печати обсуждал общественные дела таким образом, который доказывает, что они уделили им серьезное изучение. Такие лица могут, в простом качестве политических мыслителей, проявить значительную долю тех же прав на доверие, что и те, кто был проверен в положении практических государственных деятелей. Когда необходимо выбрать лиц, совершенно не испытанных, лучшими критериями являются репутация способностей среди тех, кто лично их знает, и доверие, оказываемое, и рекомендации, данные лицами, на которых уже смотрят с уважением. С помощью таких тестов избирательные округа, которые достаточно ценят ментальные способности и жадно ищут их, как правило, преуспеют в получении людей выше посредственности, и часто людей, которым они могут доверить ведение общественных дел в соответствии с их свободным суждением; которым было бы оскорблением требовать, чтобы они отказались от этого суждения по велению своих низших по знаниям. Если таких лиц, честно искомых, найти не удается, тогда действительно избиратели оправданы в принятии других мер предосторожности, ибо от них нельзя ожидать, что они отложат свои частные мнения, если только не для того, чтобы им мог служить человек с более глубокими знаниями, чем их собственные. Им было бы хорошо, даже тогда, помнить, что, будучи однажды выбранным, представитель, если он посвящает себя своему долгу, имеет больше возможностей исправить первоначальное ложное суждение, чем выпадает на долю большинства его избирателей; соображение, которое, как правило, должно предотвращать их (если только они не вынуждены необходимостью выбрать кого-то, чьей беспристрастности они не доверяют полностью) от требования обязательства не менять свое мнение или, если он это сделает, сложить свои полномочия. Но когда неизвестное лицо, не сертифицированное в недвусмысленных выражениях каким-либо высоким авторитетом, избирается в первый раз, от избирателя нельзя ожидать, что он не сделает соответствие своим собственным настроениям главным требованием. Достаточно, если он не рассматривает последующее изменение этих настроений, честно признанное, с нескрываемо изложенными основаниями, как категорическую причину для отзыва своего доверия.

Даже предполагая наиболее испытанные способности и признанную выдающуюся репутацию представителя, частные мнения избирателей не должны быть полностью отложены. Уважение к ментальному превосходству не должно доходить до самоаннигиляции — отказа от любого личного мнения. Но когда разница не касается основ политики, как бы решителен ни был избиратель в своих собственных настроениях, он должен учитывать, что когда способный человек расходится с ним, существует по крайней мере значительный шанс того, что он ошибается, и что даже если это не так, стоит отказаться от своего мнения в вещах, не являющихся абсолютно существенными, ради неоценимого преимущества иметь способного человека, действующего за него во многих делах, в которых он сам не квалифицирован сформировать суждение. В таких случаях он часто пытается примирить оба желания, побуждая способного человека пожертвовать своим собственным мнением по пунктам разногласий; но для способного человека поддаться этому компромиссу — это измена своему особому долгу, отречение от специфических обязанностей ментального превосходства, из которых одной из самых священных является не оставлять дело, против которого есть шум, и не лишать своих услуг те из своих мнений, которые нуждаются в них больше всего. Человек совести и известных способностей должен настаивать на полной свободе действовать так, как он по своему собственному суждению считает лучшим, и не должен соглашаться служить на каких-либо иных условиях. Но избиратели имеют право знать, как он намерен действовать; какими мнениями, по всем вещам, которые касаются его общественного долга, он намерен руководствоваться в своем поведении. Если некоторые из них неприемлемы для них, то ему предстоит убедить их, что он, тем не менее, заслуживает быть их представителем; и если они мудры, они упустят из виду, в пользу его общей ценности, многие и большие различия между его мнениями и своими собственными. Есть некоторые различия, однако, которые от них нельзя ожидать упустить из виду. Тот, кто чувствует ту степень интереса к управлению своей страной, которая подобает свободному человеку, имеет некоторые убеждения по национальным делам, которые подобны его жизненной крови; которые сила его веры в их истинность, вместе с важностью, которую он придает им, запрещают ему сделать предметом компромисса или отложить в пользу суждения любого лица, как бы сильно он ни превосходил его. Такие убеждения, когда они существуют у народа или у любой заметной его части, имеют право на влияние в силу одного своего существования, а не только в силу вероятности того, что они основаны на истине. Народ не может хорошо управляться в оппозиции к своим первичным представлениям о праве, даже если они могут быть в некоторых пунктах ошибочными. Правильная оценка отношений, которые должны существовать между правителями и управляемыми, не требует от избирателей согласия быть представленными тем, кто намерен управлять ими в оппозиции к их фундаментальным убеждениям. Если они пользуются его способностями к полезному служению в других отношениях в то время, когда пункты, по которым он жизненно расходится с ними, вряд ли будут обсуждаться, они оправданы в его увольнении в первый же момент, когда возникает вопрос, затрагивающий их, и по которому нет столь уверенного большинства за то, что они считают правильным, чтобы сделать несогласный голос этого конкретного индивида неважным. Таким образом (я упоминаю имена, чтобы проиллюстрировать свое значение, а не для какого-либо личного применения), мнения, которые, как предполагается, разделяют г-н Кобден и г-н Брайт относительно сопротивления иностранной агрессии, могли быть упущены из виду во время Крымской войны, когда было подавляющее национальное чувство на противоположной стороне, и могли бы все же очень правильно привести к их отклонению избирателями во время китайской ссоры (хотя это само по себе более сомнительный вопрос), потому что тогда в течение некоторого времени было спорным пунктом, не может ли их взгляд на дело возобладать.

В качестве общего результата того, что предшествует, мы можем утверждать, что фактические обязательства не должны требоваться, если только из-за неблагоприятных социальных обстоятельств или семейных институтов избиратели не настолько ограничены в своем выборе, что вынуждены остановить его на лице, предположительно находящемся под влиянием пристрастий, враждебных их интересу: что они имеют право на полное знание политических мнений и настроений кандидата; и не только имеют право, но часто обязаны отвергнуть того, кто отличается от них по немногим статьям, которые являются фундаментом их политического убеждения: что, пропорционально мнению, которое они имеют о ментальном превосходстве кандидата, они должны мириться с тем, что он выражает и действует на основе мнений, отличных от их собственных, по любому количеству вещей, не включенных в их фундаментальные статьи веры: что они должны быть неустанны в своем поиске представителя такого калибра, чтобы ему можно было доверить полную власть подчиняться диктату его собственного суждения: что они должны считать долгом, который они должны своим соотечественникам, делать все возможное для того, чтобы поместить людей такого качества в Законодательный орган, и что для них самих гораздо важнее быть представленными таким человеком, чем тем, кто заявляет о согласии по большему числу их мнений; ибо преимущества его способностей несомненны, в то время как гипотеза о том, что он неправ, а они правы по пунктам разногласий, является очень сомнительной.

Я обсудил этот вопрос исходя из предположения, что избирательная система, во всем, что зависит от позитивного института, соответствует принципам, изложенным в предыдущих главах. Даже при этой гипотезе теория делегирования представительства кажется мне ложной, а ее практическое действие — вредным, хотя вред в этом случае был бы ограничен определенными рамками. Но если гарантии, с помощью которых я пытался защитить представительный принцип, не признаются Конституцией; если не предусмотрено представительство меньшинств и не допущено никакой разницы в числовой ценности голосов, согласно какому-либо критерию уровня образования, которым обладают избиратели, — в этом случае никакие слова не могут преувеличить важность в принципе оставления неограниченной свободы действий представителю; ибо тогда это был бы единственный шанс при всеобщем избирательном праве для того, чтобы какие-либо иные мнения, кроме мнений большинства, были услышаны в парламенте. В той ложно называемой демократии, которая на самом деле является исключительным правлением рабочих классов, где все остальные не представлены и не услышаны, единственное спасение от классового законодательства в его самой узкой и политического невежества в его самой опасной форме заключалось бы в такой склонности, которую необразованные могли бы иметь к выбору образованных представителей и к тому, чтобы уступать их мнениям. Некоторая готовность сделать это могла бы разумно ожидаться, и все зависело бы от культивирования ее до высшей точки. Но, будучи однажды наделенными политическим всемогуществом, если бы рабочие классы добровольно согласились на наложение таким или иным образом какого-либо значительного ограничения на свое самомнение и своеволие, они доказали бы, что они мудрее, чем любой класс, обладающий абсолютной властью, показал себя, или, мы можем рискнуть сказать, когда-либо, вероятно, покажет себя под этим разлагающим влиянием.

Глава XIII — О Второй палате.

Из всех тем, относящихся к теории представительного правления, ни одна не была предметом большего обсуждения, особенно на Континенте, чем то, что известно как вопрос о Двух палатах. Он занимал большее количество внимания мыслителей, чем многие вопросы, в десять раз превосходящие его по важности, и рассматривался как своего рода пробный камень, который отличает сторонников ограниченной демократии от сторонников неконтролируемой. Что касается меня, я придаю мало значения любой сдержке, которую Вторая палата может применить к демократии, в остальном неконтролируемой; и я склонен думать, что если все другие конституционные вопросы решены правильно, сравнительно мало важно, состоит ли парламент из двух палат или только из одной.

Если существуют две палаты, они могут быть либо схожего, либо несхожего состава. Если схожего, обе будут подчиняться одним и тем же влияниям, и то, что имеет большинство в одной из палат, вероятно, будет иметь его и в другой. Это правда, что необходимость получения согласия обеих на принятие любой меры может временами быть существенным препятствием для улучшения, поскольку, предполагая, что обе палаты являются представительными и равными по своей численности, число, слегка превышающее четверть всего представительства, может предотвратить принятие законопроекта; в то время как если есть только одна палата, законопроект гарантированно будет принят, если он имеет простое большинство. Но предполагаемый случай скорее абстрактно возможен, чем вероятно произойдет на практике. Не часто будет случаться, что из двух палат схожего состава одна будет почти единогласной, а другая почти поровну разделенной; если большинство в одной отвергает меру, в другой, как правило, будет большое меньшинство, неблагоприятное ей; любое улучшение, следовательно, которое могло бы быть таким образом затруднено, было бы почти во всех случаях тем, которое имело не намного больше, чем простое большинство во всем органе, и худшим последствием, которое могло бы последовать, было бы отсрочить на короткое время принятие меры или дать повод для нового обращения к избирателям, чтобы установить, соответствует ли небольшое большинство в парламенте эффективному большинству в стране. Неудобство задержки и преимущества обращения к нации могли бы рассматриваться в этом случае как примерно уравновешенные.

Я придаю мало веса аргументу, чаще всего выдвигаемому в пользу наличия двух палат — предотвратить поспешность и принудить ко второму обсуждению; ибо это должно быть очень плохо составленное представительное собрание, в котором установленные формы ведения дел не требуют гораздо больше, чем двух обсуждений. Соображение, которое говорит больше всего, на мой взгляд, в пользу двух палат (и это я действительно считаю имеющим некоторое значение), — это дурной эффект, производимый на ум любого обладателя власти, будь то индивид или собрание, осознанием того, что им нужно советоваться только с самими собой. Важно, чтобы никакая группа лиц не могла, даже временно, заставить свое «sic volo» возобладать, не спрашивая никого другого о его согласии. Большинство в одном собрании, когда оно приняло постоянный характер — когда оно состоит из одних и тех же лиц, привычно действующих вместе, и всегда уверенных в победе в своей собственной Палате, — легко становится деспотичным и высокомерным, если освобождено от необходимости учитывать, будет ли его действия поддержаны другой конституционной властью. Та же причина, которая побудила римлян иметь двух консулов, делает желательным наличие двух палат — чтобы ни одна из них не подвергалась разлагающему влиянию неделимой власти даже на срок одного года. Одним из самых необходимых требований в практическом ведении политики, особенно в управлении свободными институтами, является согласие; готовность к компромиссу; готовность уступить что-то оппонентам и сформировать хорошие меры так, чтобы они были как можно менее оскорбительными для лиц противоположных взглядов; и этой спасительной привычки, взаимного «давать и брать» (как это называлось) между двумя палатами является постоянная школа — полезная как таковая даже сейчас, и ее полезность, вероятно, еще больше ощущалась бы при более демократической конституции Законодательного органа.

Но палаты не обязательно должны быть одного состава; они могут быть предназначены как сдержка друг друга. Одна предполагается демократической, другая, естественно, будет составлена с расчетом на то, чтобы быть некоторым ограничением для демократии. Но ее эффективность в этом отношении полностью зависит от социальной поддержки, которую она может привлечь вне Палаты. Собрание, которое не покоится на основе какой-либо великой силы в стране, неэффективно против того, которое покоится. Аристократическая Палата сильна только в аристократическом состоянии общества. Палата лордов была когда-то сильнейшей властью в нашей Конституции, а Палата общин — только сдерживающим органом; но это было тогда, когда бароны были почти единственной силой вне стен парламента. Я не могу поверить, что в действительно демократическом состоянии общества Палата лордов имела бы какую-либо практическую ценность как модератор демократии. Когда сила на одной стороне слаба по сравнению с другой, способ придать ей эффект — это не выстраивать обе в линию и собирать их силу в открытом поле друг против друга. Такая тактика обеспечила бы полное поражение менее мощной. Она может действовать с выгодой только не держась особняком и не принуждая каждого объявить себя либо с ней, либо против нее, а занимая позицию среди толпы, а не в оппозиции к ней, и привлекая к себе элементы, наиболее способные объединиться с ней по любому данному пункту; не появляясь вовсе как антагонистический орган, чтобы спровоцировать всеобщий сплочение против себя, а работая как один из элементов в смешанной массе, внося свою закваску и часто делая то, что было бы более слабой частью, более сильной, путем добавления своего влияния. Действительно модерирующая власть в демократической конституции должна действовать в демократической Палате и через нее.

То, что в каждом политическом устройстве должен быть центр сопротивления преобладающей власти в Конституции — и в демократической конституции, следовательно, ядро сопротивления демократии, — я уже утверждал; и я рассматриваю это как фундаментальную максиму правления. Если какой-либо народ, обладающий демократическим представительством, в силу своих исторических предпосылок более склонен терпеть такой центр сопротивления в форме Второй палаты или Палаты лордов, чем в любой другой форме, это составляет более вескую причину для наличия его в этой форме. Но это не кажется мне лучшей формой самой по себе, и отнюдь не самой эффективной для своей цели. Если есть две палаты, одна из которых считается представляющей народ, другая — представляющей только класс или вовсе не являющейся представительной, я не могу думать, что там, где демократия является правящей силой в обществе, вторая Палата имела бы какую-либо реальную способность сопротивляться даже отклонениям первой. Ей могло бы быть позволено существовать из уважения к привычке и ассоциации, но не как эффективной сдержке. Если бы она осуществляла независимую волю, от нее требовалось бы делать это в том же общем духе, что и другая Палата; быть столь же демократической, как она, и довольствоваться исправлением случайных упущений более популярной ветви Законодательного органа или соревнованием с ней в популярных мерах.

Практичность любой реальной сдержки господству большинства зависит отныне от распределения силы в наиболее популярной ветви правящего органа; и я указал способ, которым, по моему лучшему суждению, баланс сил мог бы наиболее выгодно быть установлен там. Я также указал, что даже если бы числовому большинству было позволено осуществлять полное преобладание посредством соответствующего большинства в парламенте, все же если меньшинствам также позволено пользоваться равным правом, причитающимся им на строго демократических принципах, быть представленными пропорционально их численности, это положение обеспечит постоянное присутствие в Палате, по тому же популярному титулу, что и другие ее члены, столь многих из первых интеллектуалов страны, что, не будучи никоим образом объединенными отдельно или наделенными какой-либо завистливой прерогативой, эта часть национального представительства будет иметь личный вес гораздо более чем пропорционально своей числовой силе и предоставит в наиболее эффективной форме моральный центр сопротивления, который необходим. Вторая палата, следовательно, не требуется для этой цели и не способствовала бы ей, но могла бы даже в некоторой степени стремиться скомпрометировать ее. Если, однако, по другим причинам, уже упомянутым, было принято решение, что такая Палата должна существовать, желательно, чтобы она состояла из элементов, которые, не будучи открытыми для обвинения в классовых интересах, враждебных большинству, склоняли бы ее противопоставлять себя классовым интересам большинства и квалифицировали бы ее возвысить свой голос с авторитетом против их ошибок и слабостей. Эти условия, очевидно, не найдены в органе, составленном по манере нашей Палаты лордов. Как только условный ранг и индивидуальные богатства больше не внушают трепет демократии, Палата лордов становится незначительной.

Из всех принципов, на которых мудро консервативный орган, предназначенный модерировать и регулировать демократическое господство, мог бы быть построен, лучшим кажется тот, который воплощен в Римском сенате, самом последовательно благоразумном и проницательном органе, который когда-либо управлял общественными делами. Недостатки демократического собрания, которое представляет широкую общественность, — это недостатки самой общественности, отсутствие специальной подготовки и знаний. Подходящая коррекция — ассоциировать с ним орган, характеристиками которого должны быть специальная подготовка и знания. Если одна Палата представляет народное чувство, другая должна представлять личную заслугу, проверенную и гарантированную фактической общественной службой и подкрепленную практическим опытом. Если одна — Палата народа, другая должна быть Палатой государственных деятелей — советом, состоящим из всех живущих общественных деятелей, которые прошли через важную политическую должность или занятость. Такая Палата была бы приспособлена для гораздо большего, чем быть просто модерирующим органом. Она была бы не исключительно сдержкой, но также побуждающей силой. В ее руках власть удерживать народ была бы возложена на тех, кто наиболее компетентен и кто тогда был бы наиболее склонен вести их вперед по любому правильному курсу. Совет, которому была бы доверена задача исправления ошибок народа, не представлял бы класс, считающийся враждебным их интересу, но состоял бы из их собственных естественных лидеров на пути прогресса. Никакой способ состава не мог бы приблизиться к этому в придании веса и эффективности их функции модераторов. Было бы невозможно очернить орган, всегда стоящий впереди в продвижении улучшений, как просто обструктивный орган, какое бы количество вреда он ни препятствовал.

Если бы место было вакантно в Англии для такого Сената (мне едва ли нужно говорить, что это простая гипотеза), он мог бы состоять из некоторых таких элементов, как следующие: Все, кто были или были членами Законодательной комиссии, описанной в предыдущей главе, и которую я рассматриваю как необходимый ингредиент в хорошо составленном народном правительстве. Все, кто были или были главными судьями или главами любого из высших судов права или справедливости. Все, кто в течение пяти лет занимал должность младшего судьи. Все, кто занимал в течение двух лет любую кабинетную должность; но они также должны быть избираемы в Палату общин, и, если они избраны ее членами, их пэрство или сенаторская должность должны быть приостановлены. Условие времени необходимо, чтобы предотвратить назначение лиц кабинетными министрами только для того, чтобы дать им место в Сенате; и период в два года предложен, чтобы тот же срок, который квалифицирует их на пенсию, мог дать им право на сенаторство. Все, кто занимал должность главнокомандующего; и все, кто, командуя армией или флотом, были поблагодарены парламентом за военные или морские успехи. Все генерал-губернаторы Индии или Британской Америки, и все, кто занимал в течение десяти лет любые колониальные губернаторства. Постоянная гражданская служба также должна быть представлена; все должны быть сенаторами, кто занимал в течение десяти лет важные должности заместителя секретаря Казначейства, постоянного заместителя государственного секретаря или любые другие столь же высокие и ответственные. Функции, дарующие сенаторское достоинство, должны быть ограничены теми, которые имеют юридический, политический или военный или морской характер. Научная и литературная выдающаяся репутация слишком неопределенны и спорны: они подразумевают силу выбора, тогда как другие квалификации говорят сами за себя; если сочинения, которыми была получена репутация, не связаны с политикой, они не являются доказательством требуемых специальных качеств, в то время как, если они политические, они позволили бы последовательным министерствам наводнить Палату партийными инструментами.

Исторические предпосылки Англии делают практически несомненным то, что, если не произойдет маловероятного случая насильственного свержения существующей Конституции, любая вторая палата, которая могла бы существовать, должна была бы строиться на фундаменте Палаты лордов. Не может быть и речи о практическом рассмотрении вопроса об упразднении этой ассамблеи с целью замены ее таким Сенатом, какой я обрисовал, или каким-либо другим; однако не было бы такой же непреодолимой трудности в том, чтобы присоединить к существующему органу только что упомянутые классы или категории в качестве пожизненных пэров. Дальнейшим, и, возможно, при таком допущении, необходимым шагом могло бы стать то, чтобы наследственное пэрство присутствовало в Палате через своих представителей, а не лично: практика, уже установленная в случае с шотландскими и ирландскими пэрами, и которую простое увеличение численности этого сословия, вероятно, когда-нибудь сделает неизбежной. Легкая адаптация плана г-на Хэра предотвратила бы ситуацию, при которой представители пэров представляли бы исключительно ту партию, которая имеет большинство в пэрстве. Если бы, например, один представитель допускался на каждые десять пэров, любые десять могли бы быть допущены к выбору представителя, и пэры могли бы свободно группироваться для этой цели по своему усмотрению. Выборы могли бы проводиться следующим образом: все пэры, являющиеся кандидатами на представительство своего сословия, должны быть обязаны заявить об этом и внести свои имена в список. Следует назначить день и место, в которые пэры, желающие голосовать, должны присутствовать лично или, обычным парламентским образом, через своих доверенных лиц. Голосование должно проводиться так, чтобы каждый пэр голосовал только за одного кандидата. Каждый кандидат, набравший не менее десяти голосов, должен быть объявлен избранным. Если кто-либо набрал больше, всем, кроме десяти, должно быть позволено отозвать свои голоса, либо десять из этого числа должны быть выбраны по жребию. Эти десять сформировали бы его избирательный округ, а остальные его избиратели были бы свободны отдать свои голоса снова за кого-то другого. Этот процесс должен повторяться до тех пор, пока (насколько это возможно) каждый пэр, присутствующий лично или через доверенное лицо, не будет представлен. Когда остается число меньше десяти, если их набирается пять, им все равно может быть позволено договориться о представителе; если их меньше пяти, их голоса должны быть потеряны, либо им может быть разрешено отдать их в пользу кого-то уже избранного. За этим незначительным исключением, каждый представитель пэров представлял бы десять членов пэрства, каждый из которых не только проголосовал за него, но и выбрал его как того, среди всех доступных для их выбора, кем они больше всего желали быть представленными. В качестве компенсации пэрам, которые не были выбраны представителями своего сословия, они должны иметь право избираться в Палату общин; справедливость, в которой сейчас отказывают шотландским пэрам, а также ирландским пэрам в их собственной части королевства, в то время как представительство в Палате лордов кого-либо, кроме самой многочисленной партии в пэрстве, в равной степени отрицается и тем, и другим.

Способ формирования Сената, который здесь отстаивался, не только кажется наилучшим сам по себе, но и является тем, в пользу которого можно в наибольшей степени привести исторический прецедент и фактический блестящий успех. Однако это не единственный осуществимый план, который можно было бы предложить. Другим возможным способом формирования второй палаты было бы ее избрание первой палатой; при условии ограничения, что они не должны выдвигать никого из своих собственных членов. Такая ассамблея, происходящая, подобно американскому Сенату, от народного выбора лишь через одну ступень, не считалась бы противоречащей демократическим институтам и, вероятно, приобрела бы значительное народное влияние. В силу способа своего выдвижения она была бы особенно маловероятна в том, чтобы вызвать ревность или вступить во враждебное столкновение с народной Палатой. Более того (при условии надлежащего обеспечения представительства меньшинства), она почти наверняка была бы хорошо составлена и включала бы многих из того класса высокоспособных людей, которые либо случайно, либо из-за отсутствия броских качеств не желали искать или не могли получить голоса избирателей в народном избирательном округе.

Наилучшее устройство второй палаты — это то, которое воплощает наибольшее число элементов, свободных от классовых интересов и предрассудков большинства, но не имеющих в себе ничего оскорбительного для демократических чувств. Я повторяю, однако, что главная надежда на смягчение господства большинства может быть возложена на вторую палату любого рода. Характер представительного правления определяется устройством народной Палаты. По сравнению с этим все остальные вопросы, касающиеся формы правления, незначительны.

Глава XIV — Об исполнительной власти в представительном правлении.

В данном трактате было бы неуместно обсуждать вопрос о том, на какие департаменты или отрасли наиболее удобно разделить исполнительную деятельность правительства. В этом отношении потребности различных правительств различны; и мало вероятно, что будет допущена какая-либо серьезная ошибка в классификации обязанностей, когда люди готовы начать с самого начала и не считают себя связанными чередой случайностей, которые в старом правительстве, подобном нашему, привели к существующему разделению государственных дел. Достаточно сказать, что классификация чиновников должна соответствовать классификации предметов, и что не должно быть нескольких независимых друг от друга департаментов, осуществляющих надзор за различными частями одного и того же естественного целого, как это было в нашей собственной военной администрации вплоть до недавнего времени, и в меньшей степени даже в настоящее время. Там, где цель, которую необходимо достичь, является единой (например, наличие эффективной армии), орган, уполномоченный заниматься ею, также должен быть единым. Вся совокупность средств, предусмотренных для одной цели, должна находиться под одним и тем же контролем и ответственностью. Если они разделены между независимыми органами, средства каждого из этих органов становятся целями, и ни в чьи обязанности, кроме главы правительства, который, вероятно, не имеет опыта работы в департаментах, не входит забота о реальной цели. Различные классы средств не объединяются и не приспосабливаются друг к другу под руководством какой-либо ведущей идеи; и в то время как каждый департамент продвигает свои собственные требования, не считаясь с требованиями остальных, цель работы постоянно приносится в жертву самой работе.

Как общее правило, каждая исполнительная функция, будь то высшая или подчиненная, должна быть назначенной обязанностью какого-то конкретного лица. Для всего мира должно быть очевидно, кто сделал все, и по чьей вине что-то осталось невыполненным. Ответственность ничтожна, когда никто не знает, кто несет ответственность; и даже когда она реальна, ее нельзя разделить, не ослабив. Чтобы поддерживать ее на самом высоком уровне, должен быть один человек, который получает всю похвалу за то, что сделано хорошо, и всю вину за то, что сделано плохо. Существуют, однако, два способа разделения ответственности; одним она только ослабляется, другим — абсолютно уничтожается. Она ослабляется, когда для одного и того же акта требуется согласие более чем одного чиновника. Каждый из них по-прежнему несет реальную ответственность; если было совершено зло, никто из них не может сказать, что он этого не делал; он такой же участник, как соучастник в преступлении: если имела место юридическая преступность, они все могут быть наказаны юридически, и их наказание не обязательно должно быть менее суровым, чем если бы было замешано только одно лицо. Но это не так с наказаниями, как и с наградами общественного мнения; они всегда уменьшаются, будучи разделенными. Там, где не было определенного юридического преступления, никакой коррупции или злоупотребления, а только ошибка или неосторожность, или то, что может сойти за таковую, каждый участник имеет оправдание перед самим собой и перед миром в том факте, что другие лица совместно вовлечены вместе с ним. Почти нет ничего, даже вплоть до денежной нечестности, за что люди не чувствовали бы себя почти оправданными, если те, в чьи обязанности входило сопротивляться и протестовать, не сделали этого, и тем более, если они дали формальное согласие.

В этом случае, однако, хотя ответственность ослаблена, ответственность все же существует: каждый из причастных в своем индивидуальном качестве дал согласие и присоединился к акту. Все гораздо хуже, когда сам акт является лишь актом большинства — совета, заседающего за закрытыми дверями, когда никто не знает или, за исключением некоторых крайних случаев, вряд ли когда-либо узнает, голосовал ли отдельный член за этот акт или против него. Ответственность в этом случае — лишь название. «Советы», — удачно говорит Бентам, — «это ширмы». То, что делает «Совет», — это ничей акт, и никто не может быть привлечен к ответу за него. Совет страдает, даже в репутации, только в своем коллективном характере; и ни один отдельный член не чувствует этого дальше, чем его склонность побуждает его отождествлять свою собственную оценку с оценкой органа — чувство, часто очень сильное, когда орган является постоянным, и он связан с ним на хороших и плохих условиях; но колебания современной официальной карьеры не дают времени для формирования такого esprit de corps, который, если он вообще существует, существует только в неясных рядах постоянных подчиненных. Советы, следовательно, не являются подходящим инструментом для исполнительной деятельности и допустимы в ней только тогда, когда по другим причинам предоставление полной дискреционной власти одному министру было бы хуже.

С другой стороны, также является максимой опыта, что в множестве советников есть мудрость, и что человек редко судит правильно, даже в своих собственных делах, и тем более в делах общества, когда он привычно не использует никаких знаний, кроме своих собственных, или знаний какого-то одного советника. Между этим принципом и другим нет никакой необходимой несовместимости. Легко передать эффективную власть и полную ответственность одному, обеспечив его при необходимости советниками, каждый из которых несет ответственность только за мнение, которое он высказывает.

В общем, глава департамента исполнительной власти — это просто политик. Он может быть хорошим политиком и человеком заслуг; и, если это обычно не так, правительство плохое. Но его общие способности и знания, которыми он должен обладать об общих интересах страны, не будут, если только по случайности, сопровождаться адекватными, и тем, что можно назвать профессиональными знаниями департамента, над которым он призван председательствовать. Поэтому для него должны быть предусмотрены профессиональные советники. Везде, где достаточно простого опыта и достижений — везде, где качества, требуемые от профессионального советника, могут быть объединены в одном хорошо подобранном лице (как, например, в случае с юрисконсультом), одно такое лицо для общих целей и штат клерков для обеспечения знания деталей удовлетворяют требованиям случая. Но чаще недостаточно того, чтобы министр консультировался с каким-то одним компетентным лицом и, не будучи сам сведущим в предмете, действовал безоговорочно по совету этого лица. Часто необходимо, чтобы он не только изредка, но и привычно выслушивал множество мнений и формировал свое суждение путем дискуссий среди группы советников. Это, например, настоятельно необходимо в военных и морских делах. Поэтому военный и морской министры, и, вероятно, некоторые другие, должны быть обеспечены Советом, состоящим, по крайней мере в этих двух департаментах, из способных и опытных профессионалов. В качестве средства получения лучших людей для этой цели при любой смене администрации они должны быть постоянными; под чем я подразумеваю, что от них не следует ожидать, подобно Лордам Адмиралтейства, ухода в отставку вместе с министерством, которым они были назначены; но хорошим правилом является то, что все, кто занимает высокие должности, к которым они поднялись путем отбора, а не обычным порядком продвижения по службе, должны сохранять свою должность только на фиксированный срок, если не будут переназначены, как это сейчас является правилом для штатных должностей в британской армии. Это правило делает назначения несколько менее склонными к злоупотреблениям, не являясь обеспечением на всю жизнь, и в то же время предоставляет средство, не оскорбляя никого, избавиться от тех, кто меньше всего заслуживает того, чтобы их удерживать, и привлечь высококвалифицированных лиц более молодого возраста, для которых никогда не нашлось бы места, если бы приходилось ждать вакансий из-за смерти или добровольных отставок.