«Американцы по выбору»

Yes167 No157 Noncommittal25 —– 359

Вы за единообразный обязательный курс обучения для заявителей на гражданство?

Yes208 No134 Noncommittal33 —– 375

Высказались бы вы за принятие в качестве prima-facie доказательства интеллектуальной пригодности подходящего сертификата из школ или классов об успешном завершении такого курса?

Yes (“I would”; “I do accept school certificates now,” etc.)209 No (“The judge must satisfy himself by his own inquiry”; “it is character, not learning, that counts”; “too many Socialists are teaching school,” etc.)110 Noncommittal31 —– 350

Высказались бы вы за отмену нынешней Декларации о намерении (первые бумаги)? Если нет, то какую пользу, по вашему мнению, она приносит?

Yes (“It serves no good purpose”)82 No (“It is an essential of the proceeding”; “it serves notice to all concerned”; “it tends to keep the applicant in mind of his desire to be a citizen,” etc.)241 Noncommittal33 —– 356

Какие, по вашим наблюдениям, особые трудности стоят на пути желательных иностранцев, мешая им добиваться натурализации?

Know of none deterring desirable foreigners107 Ignorance and indifference104 Deterring attitude of natives60 Technicalities in law and examinations42 No opinions58 —– 371

Высказались бы вы за законодательство, разрешающее натурализацию замужней женщины на ее собственное имя, если она лично приемлема, независимо от иностранного гражданства ее мужа, или его неспособности получить или отказа добиваться натурализации?

Yes204 No104 Noncommittal25 —– 333

Высказались бы вы за сохранение за урожденной американкой, если она того желает, американского гражданства, которое по нынешнему закону она жертвует при вступлении в брак с иностранцем?

Yes220 No127 Noncommittal17 —– 364

Высказались бы вы за изменение закона с целью допуска к гражданству любого лично подходящего индивида, независимо от расы или цвета кожи?

Yes100 No225 Noncommittal34 —– 359

Считаете ли вы, что допуск большого количества иностранцев по Закону от 9 мая 1918 года, исключительно на основании военной или морской службы, без обычных требований проживания и т. д., подействовал в целом на пользу Соединенных Штатов?

Yes111 No113 Doubtful28 No opinion58 —– 310

Высказались бы вы за применение одинаковых стандартов и тестов ко всем потенциальным избирателям, как урожденным, так и иностранного происхождения, прежде чем наделять их избирательным правом; с соответствующими церемониями введения в «активное членство в голосовании», так сказать, в нашем обществе?

Yes180 No102 Noncommittal44 —– 326

Высказались бы вы за удаление натурализации из всех судов штатов, чтобы сделать ее исключительно функцией федеральных судов?

Yes112 No208 —– 320

Высказались бы вы за передачу натурализации в руки разъездных комиссаров по натурализации, назначаемых судами и подотчетных им?

Yes76 No202 —– 278

Высказались бы вы за превращение натурализации в чисто административную функцию, осуществляемую Бюро натурализации или другим соответствующим органом Министерства труда или другого департамента?

Yes48 No222 —– 270

ОБЩАЯ ТЕНДЕНЦИЯ МНЕНИЙ СУДЕЙ

Результаты этой анкеты, полученные от достаточно представительного среза органа натурализации правительства, самовыбранного действием существенного личного интереса к проблемам, воплощенным в ситуации (как подтверждается тем, что они взяли на себя труд выразить мнение), проясняют мнение судей по нескольким важным пунктам и могут быть суммированы по существу следующим образом:

(1) Судьи в целом считают, что нынешний закон не требует радикальных поправок в принципе; они считают, что функция натурализации должна оставаться за судами; не должна быть ограничена федеральными судами и должна осуществляться в открытых залах суда, как это происходит в настоящее время. И это несмотря на тот факт, что эта функция существенно добавляет к бремени обычных судебных разбирательств.

(2) В вопросе отношения как к заявителям, так и к их свидетелям, судьи в основном либеральны и гуманны, оценивая отсутствие в течение пятилетнего испытательного срока главным образом с учетом причины отсутствия и продолжающегося намерения стать американским гражданином, а знание свидетелями заявителя — по практическим фактам дела.

(3) Подавляющее большинство судей выступают за смягчение формальностей, которыми в настоящее время обставлено судопроизводство, путем разрешения замены свидетелей и предоставления доказательств для убеждения суда посредством свидетельских показаний, охватывающих части периода проживания в штате, где подана петиция. Следует добавить, что очень многие судьи приняли бы свидетельские показания того же характера, что и в любом другом судебном разбирательстве для установления какого-либо факта.

(4) Большинство судей требуют от заявителей доказательства способности читать на английском языке; некоторые требуют также способности писать на нем, хотя закон требует лишь способности говорить на нем. Существует заметный перевес мнений в пользу требования чтения; некоторые также выступают за требование письма — даже среди тех судей, которые в настоящее время не требуют этого, поскольку действующий закон этого не предусматривает. Мнения судей относительно желательности единого образовательного теста разделились примерно поровну. Большинство тех, кто выступает против него, подчеркивают тот факт, что при выборе граждан характер и общая репутация важнее, чем книжные знания; что образование делает плохого человека лишь более опасным. Большинство судей поддержали бы обязательный курс обучения и приняли бы в качестве prima-facie доказательства интеллектуальной пригодности школьный сертификат об успешном завершении такого курса. Все чаще такие сертификаты фактически принимаются судами по всей стране.

(5) Судьи решительно выступают против отмены декларации о намерении, причем соотношение высказываний против составляет примерно три к одному. Судьи с самым широким опытом рассматривают декларацию как имеющую важное моральное значение и как предоставляющую правительству и общественности необходимое уведомление о намерении иностранца подать заявление на «активное членство».

(6) Что касается замужних женщин, то судьи в соотношении два к одному выступают за то, чтобы разрешить их натурализацию как отдельных лиц, независимо от действий их мужей, и почти в такой же степени — за сохранение гражданства за женщинами, родившимися в Америке, несмотря на их брак с иностранцами. Что касается последнего пункта, большинство тех, кто высказывается утвердительно, добавляют оговорку, что женщина должна продолжать проживать в этой стране.

(7) Мнение отрицательное в отношении натурализации «любого лица, лично пригодного, независимо от расы или цвета кожи». Большинство судей интерпретируют этот вопрос как применимый к китайцам и японцам. Один южный судья утверждает, что «поскольку гражданство было предоставлено африканской расе, нет причин отказывать в нем любой другой». Те, кто голосует утвердительно, делают это на том основании, что даже принадлежность к монголоидным расовым группам не должна исключать лиц, которые могут доказать личную пригодность к гражданству; тем не менее, голосов против более чем два к одному.

(8) Судьи не имеют четкого мнения относительно предложения о стандартном тесте для всех будущих избирателей, как урожденных, так и иностранного происхождения, согласно которому даже коренные американцы в возрасте двадцати одного года должны были бы сдать по крайней мере тот же экзамен, что и заявитель-иностранец, прежде чем получить право голоса. Тем не менее, почти два к одному из тех, кто высказался по этому пункту, выступают за введение такого теста.

(9) Военная натурализация является предметом серьезных сомнений. Голоса разделились примерно поровну — с небольшим перевесом в сторону отрицательного ответа, — но почти столько же судей сомневаются или воздерживаются, сколько тех, кто поддерживает или выступает против этой меры. Следует, однако, сказать, что те, кто наиболее решительно удовлетворен тем, что было сделано в этом отношении, — это те, у кого был наибольший опыт работы с этим.

СЕКРЕТАРИ СУДОВ

Секретари судов во многих отношениях не менее важны в опыте подающего петицию иностранца, чем судьи или экзаменатор по натурализации. От секретаря, больше чем от кого-либо другого, в подавляющем большинстве случаев зависит проверка декларации о намерении; обычно он фактически составляет декларацию за иностранца; если он внимателен и знаком с рутиной форм и фактов, он составляет ее или следит за тем, чтобы она была составлена правильно; если он считает все это дело обузой, испытывает предубеждение против иммигрантов как таковых или против конкретной расы, которую представляет данный иностранец, или если ему не нравится этот человек, если у него был конфликт со Службой натурализации или он по какой-то другой причине находится в недружелюбном настроении, или если, что более вероятно, он просто небрежен или не знаком с техникой дела — имея с ним очень мало дела, — интересы иностранца могут пострадать соответствующим образом. Суды не предоставляют иностранцу никакой скидки на канцелярские или иные ошибки, допущенные или допущенные секретарем, если они хоть в малейшей степени касаются какого-либо существенного факта; иностранец должен сам остерегаться любой такой ошибки или нести последствия в одиночку. Фактически, суды неоднократно постановляли, как это выражено в кратком изложении по делу Малкреви против Сан-Франциско в Верховном суде Соединенных Штатов, что обязанности в связи с натурализацией, выполняемые секретарями судов, «не являются принадлежностью должности секретаря суда... Все их операции с Бюро натурализации, а они включают почти всю их работу, выполняются без какой-либо связи с судом». Во многих случаях секретари крайне раздражены тем, что эта работа по гражданству возложена на них; они не получают удовольствия от того, что были «свободно назначены Конгрессом для обслуживания целей Федерального правительства», или от того, что являются таким образом «инструментами или агентствами Федерального правительства», как говорится в кратком изложении по делу Малкреви, и выполняют свои обязанности небрежно, неохотно и с дурным настроением.

В большинстве сельских районов дела о натурализации очень незначительны; иногда бывает всего два или три дела в год; есть даже суды, в которых может пройти год или два без единого дела. В таких случаях работа тривиальна; но именно по этой причине секретарь не осознает важности деталей, и по этой причине доля ошибок может быть больше.

В крупных городах, где дела о натурализации многочисленны, обычно есть помощники секретарей, посвящающие этому практически все свое внимание; они поддерживают практику и избегают ошибок. Но следует помнить, что поскольку эта работа не является «принадлежностью должности секретаря суда», ни Соединенные Штаты, ни штат не вносят никакого вклада в вознаграждение секретаря. Иностранец платит за это таким образом, который вполне может создать нежелательные отношения со всех сторон. Секретарь в этом отношении в значительной степени поставлен в зависимость от Службы натурализации, и результат не является счастливым — как вполне можно было ожидать.

ВОПРОС О ДОСТАТОЧНОМ КАНЦЕЛЯРСКОМ ПЕРСОНАЛЕ

Отчет Комиссии по иммиграции штата Нью-Йорк, переданный в Законодательное собрание 5 апреля 1909 года, после того как нынешняя система проработала около двух лет, рассматривал этот вопрос в связи с комментариями о задержках в делах о натурализации в судах, особенно в Нью-Йорке, что объясняется главным образом недостаточностью канцелярского персонала, что, по его выводам, связано с действием следующего положения закона о натурализации:

Что секретарям судов, осуществляющих юрисдикцию в делах о натурализации, разрешается удерживать половину сборов в любом финансовом году, в сумме до трех тысяч долларов, и что все сборы, полученные такими секретарями в делах о натурализации сверх этой суммы, должны учитываться и выплачиваться указанному [Бюро натурализации], как и в случае других сборов, на которые Соединенные Штаты могут иметь право в соответствии с положениями настоящего Закона. Секретари различных судов, осуществляющих юрисдикцию в делах о натурализации, должны оплачивать весь дополнительный канцелярский персонал, который может потребоваться при выполнении обязанностей, возложенных настоящим Законом на секретарей судов, из сборов, полученных такими секретарями в делах о натурализации.

И в случае, если секретарь любого суда, осуществляющего юрисдикцию по натурализации, собирает сборы, превышающие сумму в шесть тысяч долларов в любом финансовом году, Министр труда может разрешить выплату заработной платы, только для целей натурализации, для оплаты канцелярской помощи, которая должна быть выбрана и нанята этим секретарем, в дополнение к канцелярскому персоналу, за который секретари судов обязаны настоящим разделом платить из сборов, полученных такими секретарями в делах о натурализации, если, по мнению указанного Министра, дела о натурализации такого секретаря оправдывают дальнейшую дополнительную помощь: При условии, что ни в коем случае общая сумма, разрешенная секретарю суда и его помощникам, не должна превышать половину валовых поступлений офиса указанного секретаря от сборов за натурализацию в течение такого финансового года.

КОГДА СЕКРЕТАРЬ КЛАДЕТ СБОРЫ В КАРМАН

Секретарь не обязан тратить на дополнительный канцелярский персонал ту часть сборов, которая составляет менее трех тысяч долларов и удерживается им. В некоторых штатах он обязан сдавать ее как часть дохода своего офиса; но, вообще говоря, он может положить ее в карман, если пожелает, и позволить делам о натурализации застопориться и затянуться. Иногда он именно так и делает. Служба натурализации не имеет возможности возмещения, хотя обычно именно ее неосведомленные люди винят в сложившейся ситуации. Конечно, у иностранца ее тоже нет, хотя он является главным пострадавшим. Возможности такой договоренности хорошо иллюстрируются на примере одного крупного города Среднего Запада, где есть два суда, один штата и один федеральный, выполняющие функции натурализации. Секретарь суда штата очень эффективен и заинтересован в работе; он тратит более 3000 долларов на дела о натурализации, нанимая помощника за 1800 долларов и стенографистку примерно за 1000 долларов в год, а в периоды наплыва дел имея дополнительный персонал. Обслуживание иностранцев в этом суде вежливое, точное и быстрое. Секретарь федерального суда поступает иначе. Он удерживает свои 3000 долларов, но нанимает помощника всего за 1200 долларов без стенографистки, и работа сильно задерживается. В письме с жалобой на этот суд упоминается факт, что «я был уведомлен... что Окружной суд Соединенных Штатов будет закрыт весь день сегодня». День за днем, в течение 1918–19 годов, офис заместителя секретаря по натурализации в этом суде был полностью закрыт для иностранцев из-за недостаточности канцелярского персонала. Как правило, перегруженное состояние офиса секретаря ведет, естественно, к спешке, невежливости и неизбежным задержкам, во время которых заявители и их свидетели теряют день за днем рабочее время в ожидании внимания.

ФОРМЫ МЕЛКОГО ВЗЯТОЧНИЧЕСТВА

Такое положение дел ведет также к другому злу, неизбежному в такой атмосфере. Мелкие чиновники суда, полицейские и другие лица, имеющие доступ в здание, будут тиранить толпы иностранцев, ожидающих внимания, и будут делать вид, что обладают, или фактически будут осуществлять власть, чтобы поставить одного человека впереди другого или иным образом осуществлять несправедливую дискриминацию в пользу тех, кто заплатит что-то за это преимущество. В одном суде была обнаружена определенная договоренность с соседним владельцем салуна, который собирал взятки для охранника в федеральном здании. Служба натурализации усердно боролась с подобными вещами и добилась значительных успехов в отношении мелких взяточников; но, поскольку закон читается в настоящее время, она может использовать только моральное убеждение в отношении секретарей судов, чтобы побудить их тратить удержанную долю сборов на ту цель, для которой удержание было явно санкционировано — добросовестный наем дополнительного канцелярского персонала, необходимого для ведения дел о натурализации.

Однако у «морального убеждения» есть свои пределы. В то время как главные экзаменаторы по натурализации, возглавляющие округа на местах, обычно находятся в сердечных отношениях с секретарями своих различных судов, отношения между секретарями и офисом бюро в Вашингтоне, поддерживаемые почти исключительно перепиской, причем эта переписка почти неизменно возникает из-за какой-либо жалобы или неисполнения обязанностей со стороны секретаря, не всегда так счастливы. Секретарь должен отправлять в Вашингтон все свои запасы бланков и другой канцелярии, используемой в делах о натурализации. В одном из крупнейших городов страны была задержка на недели в получении определенных поставок из Вашингтона, и заявители пострадали соответствующим образом. Вся служба натурализации обычно испытывает нехватку персонала и, соответственно, перегружена работой; но наказание за задержки падает на голову заявителя на натурализацию. Когда у секретаря небольшого суда, или крупного, нет под рукой бланков, на которых должна быть написана его декларация или петиция, чтобы быть действительной, иностранец, который, возможно, проехал со своими свидетелями десятки миль, чтобы подать свою бумагу, должен вернуться домой и ждать еще. Это отнюдь не редкое явление.

Законом предусмотрены штрафы для секретарей, которые не отправляют пунктуально в Вашингтон требуемые периодические отчеты и дубликаты документов. Бюро натурализации неохотно пытается обеспечить соблюдение этих штрафов — это немного радикально штрафовать секретаря на 25 долларов за небольшую задержку в передаче документов — и обычно довольствуется отправкой экзаменатора в суд, чтобы получить материал. Но переписка, возникающая из-за таких задержек и из-за попыток побудить секретарей тратить свою удержанную долю сборов на канцелярскую помощь, во многих случаях добавила горечи к утомительности задачи, «не являющейся принадлежностью должности секретаря суда».

Мелкие раздражения также добавляют трения. Например, секретарь обязан отправлять свои отчеты и документы заказным письмом; нет положения о возмещении ему расходов на это; он может подать счет на расходы — и, возможно, получить их после долгой задержки. Это раздражает, независимо от того, составляет ли чья-то годовая доля сборов в небольшом офисе 10 или 3000 долларов. Был один секретарь в Калифорнии, который отказался отвечать на письма или иметь что-либо общее с Бюро после того, как посчитал, что с ним плохо обошлись в каком-то подобном деле; он убедил судью своего суда отказаться от юрисдикции по натурализации, а затем написал в Бюро, что оно может забрать записи, находящиеся у него на хранении, если пришлет за ними. Бюро имеет очень отстраненный, безличный стиль переписки, удивительно приспособленный к тому, чтобы отчуждать человеческие чувства и подавлять человеческий интерес.

«ЛИЧНОСТНЫЙ ФАКТОР» В СЛУЖБЕ НАТУРАЛИЗАЦИИ

Исполнительная власть правительства имеет право выступать перед судами, осуществляющими юрисдикцию по натурализации, с целью, как гласит закон:

перекрестного допроса заявителя и свидетелей, представленных в поддержку его петиции, по любому вопросу, касающемуся или каким-либо образом влияющему на его право на получение гражданства, и имеет право вызывать свидетелей, представлять доказательства и быть выслушанной в оппозиции к удовлетворению любой петиции в делах о натурализации.

Это буквально дышит духом, проявляемым, как правило, представителями Службы натурализации. Заявитель-иностранец, пройдя проверку в офисе секретаря, сталкивается с представителем правительства, предположительно знакомым с каждой деталью технической стороны, в слишком многих случаях стремящимся предотвратить его натурализацию, если это хоть как-то возможно. Судья за судьей, во всех частях страны, отвечая на анкету Исследования американизации, описывает экзаменатора по натурализации как ревностного молодого человека, стремящегося натянуть каждый технический момент до предела — против заявителя.

В первоначальных инструкциях, изданных Комиссаром по натурализации 30 июня 1909 года, когда полевая служба была передана Министерству торговли и труда — частью которого тогда стало Бюро натурализации, — он сказал начальникам отделов:

Есть один момент, на который я желаю особо обратить ваше внимание, и через вас — на внимание тех, кто находится под вашим руководством и управлением, и это момент, на котором я должен настаивать. Служба в значительной степени является не только следственной, но и консультативной и инструктивной; она предоставляет судам, секретарям судов и широкой общественности информацию — особенно той части широкой общественности, которая непосредственно заинтересована в приобретении гражданства или косвенно заинтересована, как свидетели тех, кто стремится к натурализации.

Ссылаясь в частности на заявителей, он также сказал:

Им следует далее дать понять, что существенный эффект таких требований [требований закона] с вашей стороны заключается в том, чтобы защитить их, после того как они однажды получат натурализацию, от разочарования, смущения и бедствия, которые неизбежно наступят в случае, если они получат натурализацию, не выполнив закон.

Эти выдержки из инструкций Комиссара были процитированы по авторитету в письме от 15 августа 1919 года от одного из главных окружных экзаменаторов автору; поэтому их можно справедливо считать представляющими не только первоначальную политику Службы натурализации в начале ее работы, но и политику сегодня. Как заявление об общей политике и отношении, они не оставляют желать лучшего. Более того, любое справедливое рассмотрение системы натурализации должно щедро учитывать фон и историческую перспективу этого дела.

СКРУПУЛЕЗНО ЧЕСТНАЯ СЛУЖБА

Как уже было достаточно ясно показано, до принятия закона 1906 года натурализация в Соединенных Штатах была не только хаотичной, но и скандальной вещью. Многие люди сейчас верят, что «легко получить натурализацию», что при уплате нескольких долларов, или в знак политической покорности, обещанной или ожидаемой, любой иностранец может пойти, так сказать, прямо с судна, которое привозит его, в суд по натурализации, а оттуда — к избирательной урне! Раньше было почти так, но с принятием закона 1906 года началась революция, и положение сейчас, вообще говоря, совсем иное. Маятник качнулся в другую крайность. Сейчас так же трудно натурализоваться, как раньше было легко. И вполне естественно, что это так, в реакции общественного мнения на старые беззаботные дни, когда администрация закона находилась в руках корпуса людей, которые сверху донизу отвечают любому испытанию на честность и рвение. Во всем широком исследовании, на котором основан этот том, не было ни намека нигде на какой-либо вид коррупционной практики со стороны кого-либо в службе. Такие недостатки и упущения, которые могут быть приписаны Службе натурализации, носят совершенно иной характер.

Вначале основной функцией, выполняемой правительством, было расследование; группа людей, которые проводили запросы об иностранцах, подающих петиции на гражданство, была немногим больше, чем корпус детективов, стремящихся выведать что-то, что угодно, что показало бы заявителя непригодным. Для начала эта работа выполнялась под руководством Генерального прокурора Соединенных Штатов. Все дела о натурализации, по сути, находились в ведении специальных помощников различных окружных прокуроров Соединенных Штатов, а экзаменаторы работали под их началом в качестве полевых следователей. Политики имели немалое влияние на подбор экзаменаторов. Многие, если не большинство из них, были бывшими экзаменаторами по пенсиям. Некоторые были на почтовой службе; некоторые вообще не имели опыта работы на правительство.

Не подразумевая какого-либо неисполнения намерений с их стороны, тогда или сейчас, можно сказать, что немногие из них имели юридическую подготовку или были иным образом приспособлены для ведения правительственной части в судебных разбирательствах. Подготовка экзаменаторов всегда носила самый случайный, неадекватный характер. Даже при действии законов о гражданской службе считалось, что опыт, который человек должен иметь для полевой службы, — это опыт общего контакта с общественностью: полицейских, кондукторов трамваев и тому подобное. И все же, по мере того как практика развивалась, эти люди должны появляться в важных судах практически в качестве адвокатов правительства; они должны знать закон не только в том виде, в каком он изложен в статутах, но и в том, как он интерпретируется в бесчисленных решениях федеральных судов и судов штатов.

ПОТРЕБНОСТЬ В ОБЪЕДИНЯЮЩЕМ ВЛИЯНИИ

Главные экзаменаторы делали все возможное, но различия в «личностном факторе» привели к очень широкому разнообразию политики и отношения. В службе никогда не было адекватного объединяющего влияния; надзор осуществлялся в основном путем переписки, и переписка не всегда была последовательной. Даже в вопросе передачи главным экзаменаторам решений судов по делам о натурализации существовала сильная тенденция передавать главным образом те решения, которые поддерживали доводы Бюро натурализации, так что были случаи, когда экзаменаторы продолжали настаивать на интерпретациях закона, которые были отменены, «сходя с рук» в судах, чьи судьи не следили внимательно за решениями, в ущерб заявителям, которые не могли знать своих прав — поскольку у иностранца, как правило, нет никого в суде, чтобы защитить его, и он редко находится в положении, чтобы подать апелляцию.

В большинстве судов, особенно тех, что находятся далеко от крупных центров и имеют относительно мало дел по натурализации, судьи рассматривают это как более или менее обузу, не следят за законом и решениями и, рассматривая экзаменатора по натурализации не только как аккредитованного представителя правительства, но и как эксперта в этой области, следуют его рекомендациям и доводам; и здесь, опять же, поскольку в суде нет никого, кто представлял бы испуганного или смущенного заявителя, точка зрения экзаменатора становится точкой зрения судьи, и закон выносится соответствующим образом. С другой стороны, несколько судей заняли позицию, что они не будут признавать экзаменатора, который не является адвокатом, допущенным к практике перед этими конкретными судами.

«НЕЧЕГО СУДИТЬСЯ!»

Бюро натурализации утверждает, что слушание по натурализации не является «делом»; что нечего судиться; что экзаменатор присутствует не как адвокат, а как друг и информатор суда, за которым остается окончательная ответственность. Оно утверждает, что заявителю не нужен адвокат, поскольку предполагается, что судья, конечно, так же заботится о защите интересов заявителя, как и интересов гражданства страны. В этой теории не делается никакой скидки на судей, подобных тому, например, который считает своим долгом «толковать все против заявителя»!

Работа системы, безусловно, часто оставляет заявителя, по крайней мере, в крайне неудовлетворительном и опасном положении; как свидетельствует вопрос о семилетнем ограничении на «декларации по старому закону». Кризис наступил в сентябре 1913 года, и вскоре после этого было принято решение в Окружном суде Соединенных Штатов в Нью-Йорке, исключающее все «декларации по старому закону». Политика в отношении этих деклараций должна была быть выработана тогда — единая политика, применимая по всей Службе натурализации. Ничего подобного сделано не было; решение соблюдалось в одних округах и игнорировалось в других, в течение пяти лет! — пока Верховный суд Соединенных Штатов, поддержав решение Окружного суда в Нью-Йорке, одним махом гильотинировал, так сказать, тысячи декларантов по старому закону. Во многих других вопросах до сих пор существует не только неопределенность, но и разнообразие интерпретаций и практики; прискорбное отсутствие в действии «единого правила», предусмотренного Конституцией.

Во многих судах точка зрения судьи и точка зрения экзаменатора по натурализации расходятся, и это в некоторых случаях приводит к открытой горечи. Некоторые экзаменаторы придираются и раздражают судью тривиальными возражениями; некоторые судьи постоянно игнорируют важные положения закона, на которых настаивают экзаменаторы. Между такими крайностями заявитель является беспомощным воланчиком в то время, а позже — жертвой процедур аннулирования. Слишком много «поваров», слишком мало надзора и единства, и среди них бульон заявителя испорчен. Одной из насущных потребностей Службы натурализации является постоянный юрисконсульт, способный, желающий и бдительный, чтобы следить за созданием статутов и решений по всей стране, а также информировать и направлять представителей службы в их интерпретации закона.

ЗАПУТАННОЕ СОСТОЯНИЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО ТЕСТА

Должно быть сделано так, чтобы к удовлетворению суда было доказано, что в течение пяти лет, по крайней мере непосредственно предшествующих дате его заявления, он вел себя как человек с хорошим моральным характером, приверженный принципам Конституции Соединенных Штатов и хорошо расположенный к надлежащему порядку и счастью оной.

Такова суть закона. Он также требует, чтобы он был способен говорить на английском языке, и чтобы каждый из его драгоценных двух свидетелей по собственному знанию удостоверил, что он «во всех отношениях квалифицирован, по их мнению, чтобы быть гражданином Соединенных Штатов». Колючие заросли формальностей, через которые заявитель должен пробираться, прежде чем можно будет перейти к вопросам существенной квалификации, мы уже видели.

Теперь, что значит быть «приверженным принципам Конституции»? Какое интеллектуальное проявление требуется, чтобы доказать, что человек «хорошо расположен к надлежащему порядку и счастью Соединенных Штатов»? Вокруг этих двух довольно неопределенных фраз бушует вся буря «американизации», как она затрагивает иностранца, стремящегося стать одним из нас. Возобладает ли здравый смысл, представление человека с улицы, среднего, простого мирянина, или идеи гиперкритического «нативизма», зависит от «личностного фактора» судьи, секретаря, экзаменатора по натурализации — или, скорее, от диагонали сил, создаваемой совпадением или конфликтом всех трех, усугубленной или измененной таковым заявителя и его свидетелей.

Значительная — можно почти сказать подавляющая — литература выросла вокруг этой части предмета иммиграции; десятки, даже сотни книг, брошюр, листовок, плакатов, диаграмм, кинолент, лекций и чего только нет, призванных дать иностранцам, стремящимся к гражданству, те знания о «принципах Конституции», которые заявитель должен продемонстрировать «к удовлетворению суда». Количество и разнообразие их впечатляющи, даже поразительны; они варьируются от пугающе сложного и пространного «Учебника по гражданству», изданного самим Бюро натурализации, до простого и ясного буклета, изданного судьей в Дулуте, Миннесота. Один судья в Монтане, который считает, что «требуется проживание в течение десяти лет» до подачи окончательного заявления, имеет «список вопросов, на которые должен ответить каждый заявитель, предстающий передо мной. Ему также задают много вопросов, не содержащихся в этом списке, которые касаются его квалификации, чтобы стать гражданином». Печатный список занимает почти четыре газетные колонки сплошного текста и охватывает все, что относится к правительствам Соединенных Штатов, штата Монтана, местного округа, города и района — объем гражданской информации, выходящий за рамки познаний или надежд 999 из 1000 коренных американцев между двумя океанами; тем не менее, в целом, это только то, что каждый гражданин должен знать о правительстве, которое облагает его налогами и управляет им.

Судья в Миссури, у которого «возможно два, не более» дел о натурализации в год, утверждает, что заявитель должен иметь «не просто образовательный или интеллектуальный тест — ибо чем больше того или другого у человека, тем хуже он может быть для страны — но я бы установил тест чувств или принципов, примерно следующий»:

Каждый заявитель должен удовлетворить суд в том, что он знаком с такими чувствами, выраженными в таких произведениях, как «Человек без страны», «Америка», «Декларация независимости» и т. д., и привержен им, и что он обладает разумными мнениями о необходимости правительства и долге граждан поддерживать правительство и его законы, свободе прессы, свободе слова, получении возмещения за обиды и твердой оппозиции к бунтам, насилию, силе и тайным обществам или орденам, потворствующим или обучающим свержению правительства.

Судья из Айовы говорит:

«Ищите истину в сердце». Главное — иметь правильное сердце — иметь любовь и привязанность к свободе, справедливости и человечности, и быть готовым умереть, если нужно, за их поддержание. Было бы хорошо иметь единый курс обучения для заявителей на гражданство, но я бы не придерживался его слишком строго, если сердце окажется правильным... Ни один хороший человек, истинный любитель свободы, справедливости и человечности, не должен быть отвергнут, если только он полностью не выполняет другие требования закона.

Судья из Пенсильвании мало думает об образовательных требованиях; он считает, что они исключат многих желательных заявителей.

Принципиальный тест, который я применяю, — это честность стороны. При интеллектуальном тесте многие честные, трудолюбивые люди провалились бы, в то время как люди, имевшие преимущество образования, получили бы натурализацию... Там, где люди обязаны содержать семью и тяжело трудиться, у них нет много времени на учебу.

Судья в Небраске, который рассматривает около 200 дел в год, заявляет:

Интеллект не является тестом хорошего гражданства. Я знаю много людей с недостаточным интеллектом, чтобы получить много образования, которые не умеют ни читать, ни писать, которые являются отличными гражданами; и многих других, которые высокообразованны и слишком нечестны, чтобы стать хорошими гражданами.

Судья из Калифорнии утверждает:

Мое наблюдение заключалось в том, что многие из наших лучших граждан — это те, кто не обладает обширным образованием, а некоторые из самых опасных — это те, кто обладает высокими образовательными квалификациями.

Судья в центральном Нью-Йорке, имеющий большой опыт работы с натурализацией, говорит:

Слишком много внимания уделяется информации о деталях нашей правительственной системы, и недостаточно — личному послужному списку кандидата, его усилиям и результатам. Итальянский рабочий, который не смог узнать количество палат, на которые делится Конгресс, но является трудолюбивым, постоянным, обладающим желанием иметь свой дом и воспитывать свою семью в наших обычаях, более полезен для нас, чем некоторые из тех, у кого больше интеллекта.

Он утверждает, что основная трудность, с которой приходится сталкиваться желательным иммигрантам при стремлении к натурализации, заключается в том, что «слишком много технической информации требуется молодыми людьми, которые представляют Бюро натурализации».

Наряду с такими выражениями, как эти, поставьте мнения одного из судей Огайо, который, по моде «Know-Nothings» 40-х годов, потребовал бы двадцать один год проживания до натурализации и «добавил бы к нынешним требованиям, а не уменьшил их», допуская «только глав семей с детьми»; или мнения судьи из Арканзаса, который открыто «толкует все против заявителя» и не допустил бы немца ни при каких условиях до истечения пятидесяти лет проживания. Такое разнообразие указывает на род трудностей, с которыми сталкивается иностранец в суде, и на необходимость некоторого единства стандартов, которые должны быть созданы законом, и большого упрощения тестов и экзаменов.

Письмо было адресовано ряду опытных судей, известных своей мудростью и человечностью, с просьбой предоставить предварительный набор вопросов, призванных раскрыть знания, которые считаются необходимыми для воплощения «приверженности принципам Конституции». Ответов было немного, но они свидетельствовали о трудности выражения словами такой «приверженности». Многие судьи откровенно признавались как в своей неспособности представить какой-либо такой экспонат, так и в своем убеждении, что интеллектуальное проявление имеет наименьшее значение в тесте заявителя.

МАНИЯ «АМЕРИКАНИЗИРОВАТЬ» — КОГО-ТО ДРУГОГО!

Когда Великая война обрушилась на мир со своими различными видами истерии, многие американцы внезапно проснулись к страсти к тому, что стали называть «американизацией». Всякого рода иностранного происхождения, говорящего на иностранном языке — или даже выглядящего по-иностранному — человека хватали как объект или жертву этого расплывчатого и малоупорядоченного движения, с результатами, столь же разнообразными, как степень интеллекта, вовлеченного со стороны американизаторов, и виды применяемого лечения; но в значительной степени вредными и склонными вызывать враждебность, а не «американизм» — что бы ни значил этот многострадальный термин — в груди озадаченного иммигранта. Некоторые усилия, конечно, были разумными, внимательными и конструктивными.

К чести Ричарда К. Кэмпбелла, Комиссара по натурализации, и Рэймонда Ф. Криста, его бдительного и предприимчивого заместителя, следует отнести то, что они быстро увидели значение движения за американизацию для своей работы. Сейчас очень легко критиковать с различных точек зрения энергию и энтузиазм, с которыми Бюро натурализации вступило в эту деятельность и все больше поглощалось ею, и раздувать пламя ревности между ним и другими организациями, правительственными и прочими, которые работали в этой области. Факт в том, что при всей заслуге других, на которую они могут претендовать, Бюро натурализации рано увидело не только основы этого вопроса, но и то, что в основе своей это вопрос образования, и поставило перед собой задачу вдохновить органы государственных школ адаптироваться к ситуации и предоставить в их распоряжение, по крайней мере теоретически, уникальный материал, воплощенный в архивах Бюро. Прискорбно, хотя вряд ли удивительно, что при этом оно позволило себе быть как захлестнутым масштабом работы, так и одержимым чувством собственнического приоритета в этой области; протягивая руки без рифмы и причины за широкими полномочиями и ответственностью, которые оно плохо приспособлено осуществлять, и, протягивая эти руки, пренебрегая выполнением важных функций, нормально относящихся к его собственному делу и необходимых для разумного выполнения даже его собственных амбиций.

С отчетом за год, заканчивающийся 30 июня 1915 года, начинается перечисление деятельности Бюро в новой области. Прямо там это признается как новая деятельность — «расширение политики», с намеком на оправдание, если не сказать извинение, в аллюзии на Закон от 4 марта 1913 года, подтверждающий, что Бюро отвечает за «все вопросы, касающиеся натурализации иностранцев». Еще в конце 1913 года Бюро обсуждало методы поощрения классов по гражданству, и «устранение известных зол, сопровождающих некоторые частные организации, стремящиеся под видом обучения эксплуатировать невежество кандидатов на гражданство как легкое средство для получения прибыльного дохода», упоминалось как одна из реформ, которые последуют за совместной деятельностью между государственными школами, общественностью в целом и Бюро натурализации.

Было замечено, что влияние Бюро на улучшение гражданства может быть распространено на каждую деревушку в Соединенных Штатах через расширение и распространение законов о натурализации. Этот план предлагал организацию государственных школ вместе с Бюро натурализации в активную единицу для развития американских идеалов гражданства в студенческой среде; сбор вместе, по установленным случаям, в различных метрополитенских и других центрах, натурализованных граждан и кандидатов на гражданство; проведение патриотических упражнений, включая выступления, пение национальных гимнов и присвоение гражданства.

Но только в период, охваченный отчетом 1915 года, Бюро начало сильно увлекаться этой политикой. В этом отчете, который обратил внимание на растущий интерес натурализующих судей и других лиц к умственному обучению иностранцев для гражданства и их сотрудничеству с Бюро «в пробуждении интереса общественности», и тем самым воздействуя на местные школьные органы для создания курсов обучения английскому языку и гражданственности для иностранных жителей, которые намереваются стать гражданами, сам Комиссар высказывает предостережение относительно объема дел:

Органам штата было указано, что правительство не может взять на себя, даже если бы это была одна из его соответствующих функций, создание и управление учебными школами по хорошему гражданству; что создание гражданина Соединенных Штатов — это также создание гражданина штата, в котором проживает заявитель; и результаты таких действий более непосредственны и более часты в их влиянии на интересы штата, чем на федеральные интересы.

В то время работа персонала Бюро состояла главным образом в отправке школьным органам списков иностранцев, проживающих в их соответствующих округах, которые подали декларации о намерении и петиции на натурализацию, с намерением, чтобы они обеспечили посещение такими иностранцами курсов обучения хорошему гражданству в государственных школах. Комиссар указал, что

Степень и характер этого курса умственного обучения должны зависеть от просвещенности школьных органов, которую может дать только опыт.

С этого времени, однако, отчеты Комиссара характеризуются растущим акцентом на образовательный аспект работы Бюро, вещи, которым оно ранее посвящало себя, уменьшаются в акценте; в то же время, как в отчетах, так и в деятельности, не раскрытой в них, Бюро стремилось к широкому расширению своего охвата и полномочий, хотя его нормальная работа страдала от нехватки персонала, на которую оно жаловалось с момента создания Бюро.

ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ, ИСКОМЫЕ САМИМ БЮРО

У ответственных руководителей Бюро натурализации вошло в привычку в ответ на любое предположение о том, что Бюро «перерасширяет» себя в принятии образовательных функций, или что существует путаница и конфликт между деятельностью Бюро и деятельностью, например, Бюро образования в Министерстве внутренних дел, возвращаться, как в отчете Комиссара за 1916 год, к тому факту, что закон возложил на Бюро натурализации «ответственность за все вопросы, касающиеся натурализации иностранцев»; заявлять, что оно «только соблюдает закон», или «пытается, с большими трудностями, выполнять обязанности, возложенные на нас Конгрессом». Это выглядит достаточно правдоподобно на первый взгляд; но факт в том, что, вообще говоря, Конгресс с самого начала не возлагал на Бюро никаких обязанностей, кроме тех, которых оно настойчиво добивалось; практически все законодательство, затрагивающее его — особенно то законодательство, которое относится к «американизации» — было составлено Бюро и активно лоббировалось в Конгрессе представителями Бюро. Более того, Бюро было чрезвычайно и печально известно своей агрессивностью в стремлении к широко расширенным охвату и полномочиям.

Одним из самых ярких примеров этого стал так называемый «законопроект Кинга» Второй сессии (1918) Шестьдесят пятого Конгресса, внесенный сенатором Кингом из Юты с целью создания в Министерстве труда «Бюро гражданства и американизации, для американизации натурализованных граждан» и т. д.:

Сферой деятельности и полномочиями этого Бюро [говорится в одной редакции этого законопроекта] должна быть американизация лиц, стремящихся к американскому гражданству путем натурализации, а также коренных и натурализованных граждан, с целью пробуждения более высокого уважения к привилегиям и обязанностям американского гражданства в умах всех граждан и постоянных жителей Соединенных Штатов, а также администрирование законов о натурализации и работа по американизации по всей территории Соединенных Штатов.

The bill would have authorized the Director of Citizenship, therein provided for at a salary of $5,000 a year,

проводить тщательное расследование условий и окружения постоянных жителей и граждан; устанавливать их чувства лояльности к Соединенным Штатам, их прогресс в знании американских институтов и использовании английского языка; их отношения социального и коммерческого характера с соседями и согражданами, и способствовать улучшению этой лояльности, знаний, использования и отношений, и предоставлять им такие советы, которые могут быть полезны для них и способствовать повышению их уважения к нашим институтам правительства, и делать другие вещи, которые могут быть благоразумными и мудрыми в заложении фундамента для сильного чувства лояльности и преданности нашим институтам правительства со стороны всех постоянных жителей, кандидатов на натурализацию и граждан; и показывать их прогресс в принятии языка и обычаев Соединенных Штатов в отчетах время от времени о работе Бюро Конгрессу и Министру труда, вместе с рекомендациями Конгрессу о дальнейших законодательных мерах по расширению сферы деятельности и эффективности указанного Бюро для американизации таких граждан и постоянных жителей, и для обеспечения их приверженности институтам Соединенных Штатов.

Законопроект был направлен не столько на создание нового бюро, сколько на преобразование Бюро натурализации; Комиссар по натурализации должен был стать подчиненным Директора по гражданству, при этом весь персонал, аппарат и функции нынешнего Бюро натурализации поглощались Бюро гражданства и американизации.

То, что сфера охвата этого революционного создания с его расширением юрисдикции на всех граждан, их социальные и коммерческие отношения друг с другом и их личную лояльность не была случайностью избыточного языка, ясно из изучения более ранней версии меры, которая специально ограничивала надзор и миссионерский шпионаж «натурализованными» гражданами, «включая отношение таких граждан, чей родной язык является иностранным... и их отношения социального и коммерческого характера с их соседями и согражданами, которые являются уроженцами этой страны или которые стали полностью американизированными». Но даже тогда схема была разработана «с той целью, чтобы произошла полная ассимиляция всех, кто постоянно проживает в юрисдикции Соединенных Штатов».

Пожалуй, самое удивительное в этом предложении то, что оно получило конкретное одобрение тогдашнего Министра труда, г-на Уильяма Б. Уилсона, в письме от 12 сентября 1918 года сенатору Кингу, в котором за его официальной подписью заявлено, что «мера была тщательно рассмотрена» и что Министерство одобряет «основные цели предложенного законодательства». Это письмо относится непосредственно к первому проекту законопроекта, процитированному выше.

Как бы то ни было, и какими бы ни были взгляды Министра труда при дальнейшем рассмотрении предложенного законодательства, амбициозная схема умерла при рождении. Но она имела воскрешение в другой форме, столь же неудачной, хотя все еще демонстрирующей аппетит Бюро к расширенной ответственности. По настоянию Бюро в один из предварительных проектов законопроекта о различных гражданских ассигнованиях перед Конгрессом весной и летом 1919 года было включено следующее положение об огромном дополнении к юрисдикции, обязанностям и ответственности Бюро натурализации:

... Полномочия по содействию обучению гражданственности и английскому языку, осуществляемые в настоящее время под надзором Директора по гражданству, настоящим расширяются, включая солдат и матросов и всех лиц в возрасте восемнадцати лет и старше, а также лиц в исправительных учреждениях.... При выполнении этой ответственности Директор по гражданству должен распространять информацию об институтах правительства Соединенных Штатов таким образом, который наилучшим образом стимулирует лояльность к этим институтам, и обеспечивать помощь гражданских, образовательных, общественных, религиозных, расовых и других организаций, и должен компилировать статистическую информацию об иностранцах в их отношениях к гражданству, и для расходов, сопутствующих этому, включая аренду или покупку кинофильмов и передачу любых негативов кинофильмов от ветвей правительства, организованных специально для военных действий, остающихся в распоряжении правительства, и такая передача должна быть без взимания платы по любому ассигнованию. Кредит за такие передачи должен быть дан в записях Министерства финансов при окончательном учете такими специально организованными ветвями правительства.

Довольно большой заказ! Это приключение, как и предыдущее, не завершилось; но, тем не менее, существовал (до самого недавнего времени, когда незаконность всего дела была доведена до сведения) Директор по гражданству, даже несмотря на то, что Конгресс не дал ему ни статуса, ни полномочий, и он существовал только благодаря энергичному растягиванию законодательства, предназначенного, если судить по тому, что оно говорит, для совсем другой цели.

Раздел 11 закона от 9 мая 1918 года, полностью посвященный предмету натурализации враждебных иностранцев, содержит положение:

... что Президент Соединенных Штатов может, по своему усмотрению, после расследования и отчета Министерства юстиции, полностью устанавливающего лояльность иностранца, не включенного в вышеуказанное исключение [относительно задержания враждебных иностранцев], исключить такого враждебного иностранца из классификации враждебного иностранца, и после этого он должен иметь привилегию подачи заявления на натурализацию; и для цели приведения в исполнение положений настоящего раздела, включая личные услуги в округе Колумбия, настоящим ассигнуется сумма в 400 000 долларов, доступная до тридцатого июня тысяча девятьсот девятнадцатого года, включая расходы на проезд для членов Бюро натурализации и его полевой службы только, и т. д.

Из этих чрезвычайных ассигнований, выделенных в условиях военного времени с объявленной целью борьбы с враждебными иностранцами, Бюро обеспечило значительное расширение своей деятельности, столь необходимое повышение эффективности работы на местах, а также создание внеправовой должности директора по вопросам гражданства с более или менее очевидными функциями. Это объясняет несколько туманный намек в предложенной поправке к законопроекту о различных гражданских ассигнованиях, процитированной выше, на «полномочия, осуществляемые в настоящее время» — вместо полномочий, возложенных законом — «директором по вопросам гражданства» и т. д.

Однако именно потому, что это были чрезвычайные ассигнования, новый состав Конгресса не проявил готовности продлевать их, и в их отсутствие вся внеправовая структура под руководством директора по вопросам гражданства оказалась под угрозой. Чтобы спасти ее от полного краха, потребовалась серьезная экономия. О влиянии столь крупного непредвиденного дохода на общую работу Бюро можно судить по списку ассигнований на Службу натурализации за каждый финансовый год, начиная с года, закончившегося 30 июня 1908 года, когда эта служба была создана:

ТАБЛИЦА V

Ассигнования на Службу натурализации за каждый финансовый год с 1908 по 1919 год

1908{1}$193,000 1909{1}150,000 1910150,000 1911152,861 1912175,000 1913200,000 1914225,000 1915250,000 1916275,000 1917275,000 1918305,000 1919675,000

Примечание 1: В 1908 и 1909 годах полевой персонал находился в ведении Министерства юстиции.

Еще одним примером стремления к дополнительным полномочиям, которое характеризует «личный фактор» Бюро натурализации, является законопроект, находившийся на рассмотрении Конгресса зимой 1919–20 годов, представленный членом Палаты представителей Джонсоном от штата Вашингтон, который, среди прочего, предусматривал:

Разд. 4. Содействие государственных школ в подготовке и обучении кандидатов на получение гражданства, осуществляемое в настоящее время Отделом подготовки по вопросам гражданства Бюро натурализации, настоящим распространяется на всех лиц в возрасте восемнадцати лет и старше, которые посещают учебные занятия, проводимые или поддерживаемые любой гражданской, образовательной, общественной, религиозной, расовой или иной организацией под надзором органов народного образования, и положения девятого подраздела Раздела 4 указанного Закона настоящим применяются к этим дополнительным полномочиям. При осуществлении этих дополнительных полномочий директор по вопросам гражданства также уполномочен распространять информацию об институтах правительства Соединенных Штатов таким образом, чтобы наилучшим образом стимулировать лояльность к этим институтам, используя ранее предусмотренные средства, а также посредством кинофильмов. Кинофильмы и негативы кинофильмов, находящиеся в распоряжении различных правительственных ведомств, также должны быть доступны для этих целей. В этой работе Отдел подготовки по вопросам гражданства может заручиться помощью гражданских, образовательных, общественных, религиозных, расовых и других организаций, в рамках которой должна собираться статистическая информация об иностранцах в их отношении к гражданству. Вышеизложенное применяется к жителям зоны Панамского канала.

ОГРОМНАЯ ЗАДОЛЖЕННОСТЬ В РАБОТЕ БЮРО

С самого начала своей деятельности Бюро жаловалось на неспособность должным образом выполнять свои функции из-за нехватки канцелярского персонала, одновременно справедливо отмечая, что с финансовой точки зрения оно работает гораздо лучше, чем просто на самоокупаемости.

Комиссар Кэмпбелл в своем ежегодном отчете министру труда за финансовый год, закончившийся 30 июня 1911 года, заявил:

Канцелярского персонала во все времена было недостаточно, даже с учетом временных назначений из других отделов Министерства, чтобы справляться с текущей работой. Это привело к накоплению большого количества необработанных официальных документов, досадным задержкам в ответах на письма частных лиц и государственных чиновников, постоянному принуждению к сверхурочной работе в течение длительных периодов после окончания обычных служебных часов, в праздничные и даже воскресные дни, и, как следствие, снизило точность и качество фактически выполненной работы.

В отчете за 1913 год констатируется, что то увеличение штата, которое было разрешено, «не было достаточным для того, чтобы хоть как-то сократить задолженность, которая неуклонно накапливалась с момента создания службы в 1907 году». Эта задолженность, как описывалось, состояла из «непроиндексированных и нерассмотренных свидетельств о натурализации и деклараций о намерении», и такое положение сохранялось, несмотря на среднюю ежедневную сверхурочную работу, эквивалентную полной занятости более чем двух человек (2,36). В отчете за 1914 год было признано увеличение штата на девять клерков, но указано, что «задолженность по работе продолжала расти». Так продолжалось и дальше: в следующем отчете (1915 г.) была раскрыта задолженность в 346 762 декларации о намерении и 395 719 свидетельств о натурализации, которые не были проиндексированы, а тысячи других — не рассмотрены. В отчете за следующий год признается «отказ от ранее применявшейся практики раздельной индексации деклараций, петиций и свидетельств», поскольку оказалось невозможным, даже с четырьмя дополнительными клерками, «сократить объем накопившейся работы». Тем не менее, в отчете за тот же год начинаются восторженные описания весьма широкого расширения деятельности в области образования.

Серьезность этого сокращения записей в Вашингтоне — почти фатального для отдельного иностранца, который хочет доказать что-либо по своему делу о натурализации путем обращения к таким записям, — приобрела общественный характер с началом действия Закона о селективной службе (так называемого «закона о призыве»), когда иностранцы, желая получить освобождение от службы, начали заявлять местным призывным комиссиям, что они никогда не подавали декларацию о намерении стать гражданами США. «Помощь Бюро постоянно востребуется призывными комиссиями по всей стране для получения официальных отчетов по заявлениям об освобождении от военной службы иностранцами, которые утверждают, что не делали декларации о намерении стать гражданами», — говорится на первой странице отчета комиссара от 1 июля 1918 года, несмотря на более чистосердечное — если не сказать более правдивое — признание годом ранее о том, что «неизбежный отказ от индексации деклараций сделал невозможным предоставление информации, запрашиваемой в отношении иностранцев, претендующих на освобождение от военной службы».

На дату этого отчета в вашингтонском офисе находилось 247 373 нерассмотренных декларации и 480 553 свидетельства; год спустя — возможно, во многом из-за огромного и внезапного притока натурализованных солдат-иностранцев и связанных с этим дел, если не в такой же степени из-за поглощенности Бюро своей все более амбициозной образовательной кампанией — задолженность превысила полумиллионную отметку: 628 713 деклараций и 578 944 свидетельства о натурализации оставались нерассмотренными.