Я не нашел причин менять свое собственное мнение относительно целесообразности принятия предложенной системы, будучи полностью удовлетворен тем, что не будет ни стабильности, ни безопасности ни в фискальных делах правительства, ни в денежных операциях частных лиц и корпораций, пока между ними существует связь, которая, подобно прошлой, предлагает столь сильные стимулы сделать их предметами политической агитации. Действительно, я более чем когда-либо убежден в опасностях, которым подверглось бы свободное и непредвзятое осуществление политического мнения — единственного надежного фундамента и гарантии республиканского правления — при любом дальнейшем увеличении уже чрезмерного влияния корпоративных органов. Поэтому я не могу, в соответствии со своими взглядами на долг, советовать возобновление связи, которую обстоятельства расторгли.
Прекращение использования банков штатов для фискальных целей не следует рассматривать как меру враждебности по отношению к этим институтам. Банки, должным образом созданные и управляемые, весьма полезны для бизнеса страны и, несомненно, будут продолжать существовать в штатах до тех пор, пока они соответствуют их законам и признаются безопасными и полезными. Как они должны создаваться, какими привилегиями должны пользоваться, под какой ответственностью должны действовать и каким ограничениям должны быть подвержены — это вопросы, которые, как я заметил по другому поводу, принадлежат к компетенции штатов. Генеральное правительство не может иметь мотива посягать на их права или их осуществление. Его долг по отношению к ним выполняется хорошо, когда оно воздерживается от законодательства в их особую пользу, поскольку такое законодательство нарушило бы дух Конституции и было бы несправедливым по отношению к другим интересам; когда оно не предпринимает шагов, чтобы подорвать их полезность, но так управляет своими собственными делами, чтобы сделать интересом этих институтов укрепление и улучшение своего состояния для безопасности и благополучия общества в целом. У них нет права настаивать на связи с Федеральным правительством или на использовании государственных денег для своей собственной выгоды. Цель рассматриваемой меры — избежать в будущем принудительной связи такого рода. Она предлагает поставить Генеральное правительство в отношении существенных моментов сбора, безопасного хранения и перевода государственных денег в положение, которое освободит его от всякой зависимости от воли безответственных лиц или корпораций; изъять эти деньги из использования в частной торговле и доверить их агентам, конституционно избранным и контролируемым законом; воздерживаться от ненадлежащего вмешательства в промышленность народа и удерживать от стимулов к неосмотрительным сделкам со стороны частных лиц; придать стабильность делам Казначейства; оградить меры правительства от неизбежных упреков, которые проистекают из такой связи, а сами банки — от вредных последствий предполагаемого участия в политических конфликтах дня, от которых им в противном случае будет трудно уклониться.
Таковы мои взгляды на этот важный предмет, сформированные после тщательного размышления и без иного желания, кроме как прийти к тому, что наиболее вероятно будет способствовать общественным интересам. Они теперь, как и прежде, представлены с искренним уважением к мнениям других. Едва ли можно было надеяться, что столь важные изменения по столь интересному предмету могут быть сделаны без возникновения серьезного разнообразия мнений; но до тех пор, пока эти противоречивые взгляды удерживаются выше влияния индивидуальных или местных интересов, до тех пор, пока они преследуют только общее благо и обсуждаются с умеренностью и откровенностью, такое разнообразие является благом, а не вредом. Если большинство Конгресса видит общественное благо в ином свете, и особенно если они убедятся, что предложенная мера не будет приемлема для народа, я буду рассчитывать на их мудрость в замене ее такой, которая может быть более способствующей первому и более удовлетворительной для второго. В любом случае они могут с уверенностью рассчитывать на мое сердечное сотрудничество в полной мере, насколько это позволят мои взгляды на Конституцию и мое чувство долга.
Очевидно, важно для этой отрасли государственной службы и для бизнеса и спокойствия страны, чтобы весь предмет был каким-то образом урегулирован и регламентирован законом, и, по возможности, на вашей нынешней сессии. Помимо планов, упомянутых выше, мне не известно, чтобы кто-либо предлагал что-либо, кроме хранения государственных денег в банках штатов на специальном депозите. Этот план в некоторой степени соответствует практике правительства и нынешним договоренностям Министерства финансов, которому, за исключением, возможно, периода действия последнего закона о депозитах, всегда было разрешено, даже во время существования национального банка, временно использовать банки штатов в определенных местах для безопасного хранения частей доходов. Эта дискреционная власть может быть продолжена, если Конгресс сочтет это желательным, какая бы общая система ни была принята. Пока связь является добровольной, нам, возможно, следует ожидать немногих из тех трудностей и малой зависимости от банков, которые должны сопровождать любую такую связь, когда она носит принудительный характер и когда она организована так, чтобы сделать банки фиксированной частью правительственного механизма. Власть Конгресса, несомненно, позволяет так регулировать и охранять ее, чтобы предотвратить использование государственных денег для нужд или их смешение с делами частных лиц. Таким образом организованная, хотя она и не дала бы правительству того полного контроля над своими собственными средствами, который я желаю обеспечить для него с помощью плана, предложенного мной, она, должно быть признано, в значительной степени достигла бы одной из целей, которая рекомендовала этот план моему суждению — отделения фискальных дел правительства от дел частных лиц или корпораций.
С этими наблюдениями я рекомендую весь вопрос вашему беспристрастному размышлению, с уверенностью надеясь, что в ходе ваших обсуждений может быть достигнуто некое заключение, которое, с одной стороны, обеспечит безопасность и стабильность фискальных операций правительства, а с другой — будет соответствовать духу наших институтов и интересам и пожеланиям основной массы наших избирателей.
Я надеялся, что не произойдет ничего, что сделало бы необходимым по этому случаю какое-либо упоминание о бывшем национальном банке. Однако существуют обстоятельства, связанные с нынешним состоянием его дел, которые настолько прямо влияют на характер правительства и благополучие граждан, что я не чувствовал бы себя оправданным, если бы пренебрег ими. Устав, который прекратил его банковские привилегии 4 марта 1836 года, продлил его корпоративную власть еще на два года исключительно с целью закрытия его дел, с полномочиями «использовать корпоративное имя, стиль и дееспособность для целей судебных исков для окончательного урегулирования и ликвидации дел и актов корпорации, а также для продажи и распоряжения их имуществом — недвижимым, движимым и смешанным — но не для иных целей или каким-либо иным образом». Незадолго до прекращения банковских привилегий его активы были переданы банком новому институту штата, тогда недавно инкорпорированному, в доверительное управление для погашения его долгов и урегулирования его дел. С этим доверительным управляющим, с разрешения Конгресса, впоследствии было произведено урегулирование крупного интереса, который правительство имело в акциях этого института. То, каким образом доверительное управление, неожиданно созданное на основе акта о предоставлении устава и затрагивающее столь великие общественные интересы, было исполнено, при любых обстоятельствах было бы подходящим предметом расследования; но тем более оно заслуживает вашего внимания, когда оно охватывает погашение обязательств, которым власть и кредит Соединенных Штатов придали ценность. Два года, отведенные на это, теперь почти истекли. Хорошо известно, что доверительный управляющий не погасил и не аннулировал находящиеся в обращении банкноты банка, но перевыпустил и фактически перевыпускает, начиная с 3 марта 1836 года, банкноты, которые были им получены, в огромном количестве. Согласно его собственному официальному заявлению, еще 1 октября прошлого года, через девятнадцать месяцев после истечения банковских привилегий, предоставленных уставом, он имел под своим контролем неаннулированные банкноты бывшего Банка Соединенных Штатов на сумму 27 561 866 долларов, из которых 6 175 861 доллар находились в фактическом обращении, 1 468 627 долларов — в агентствах банков штатов и 3 002 390 долларов в пути, что показывает, что более десяти с половиной миллионов банкнот старого банка все еще оставались в обращении.
Неуместность этой процедуры очевидна, поскольку обязанность доверительного управляющего состоит в том, чтобы аннулировать, а не выпускать банкноты института, чьи дела он обязался завершить. Если доверительный управляющий имеет право перевыпускать эти банкноты сейчас, я не вижу причин, почему он не может продолжать делать это после истечения двух лет. Поскольку никто не мог предвидеть столь экстраординарный курс, запретительная оговорка устава, процитированная выше, не сопровождалась никаким штрафом или другим специальным положением для ее обеспечения, и у нас нет никакого общего закона для предотвращения подобных актов в будущем.
Но не только в этом аспекте предмета требуется ваше вмешательство. Соединенные Штаты при расчете с доверительным управляющим за свои акции вывели свои средства из-под своей прежней прямой ответственности перед кредиторами старого банка, однако банкноты института продолжают выпускаться от его имени и, по-видимому, с санкции Соединенных Штатов. Сделки, связанные с использованием векселей старого банка, имеют огромный масштаб, и если они закончатся неудачно, интересы частных лиц могут быть глубоко скомпрометированы. Не берясь решать, насколько или в какой форме, если вообще возможно, доверительный управляющий может быть привлечен к ответственности за банкноты, которые не содержат обязательств с его стороны, или старый банк за те, которые пущены в обращение после истечения его устава и без его полномочий, или правительство за возмещение в случае убытка, вопрос все же настоятельно требует вашего рассмотрения, совместимо ли с долгом и добросовестностью со стороны правительства наблюдать за этим процессом без единой попытки его остановить.
Отчет комиссара Главного земельного управления, который будет представлен вам министром финансов, покажет, как велись дела этого управления в течение прошедшего года. Распоряжение государственными землями — одна из важнейших обязанностей, возложенных на Конгресс. Практическая возможность сохранения права собственности и контроля над такими обширными владениями в руках Генерального правительства и в то же время принятия территорий, охватывающих их, в Федеральный Союз в качестве равноправных с первоначальными штатами, серьезно ставилась под сомнение многими из наших мудрейших государственных деятелей. Все опасались, что они станут источником раздора, и многие доходили в своих опасениях до того, что видели в них семена будущего распада Конфедерации. Но, к счастью, нашего опыта уже было достаточно, чтобы в значительной степени успокоить все подобные опасения. Позиция, принятая в одно время, что принятие новых штатов в Союз на тех же основаниях, что и первоначальные штаты, несовместимо с правом собственности на почву у Соединенных Штатов и действует как отказ от него, несмотря на условия договоров, которыми должно было регулироваться их принятие, была мудро оставлена. Будь то в новых или старых штатах, все теперь согласны с тем, что право собственности на почву государственных земель остается за Федеральным правительством и что эти земли составляют общую собственность, которой следует распоряжаться для общей пользы всех штатов, старых и новых. Согласие с этим справедливым принципом со стороны народа новых штатов естественным образом способствовало возникновению склонности к принятию наиболее либеральной политики в продаже государственных земель. Политика, которая ограничивалась бы лишь целью продажи земель за максимально возможную сумму денег, без учета более высоких соображений, находит лишь немногих сторонников. Напротив, общепризнано, что, хотя способ распоряжения, принятый правительством, всегда должен быть осмотрительным, его главной целью должно быть раннее заселение и возделывание проданных земель, и что он должен препятствовать, если не может предотвратить, накопление больших участков в одних руках, что неизбежно должно замедлить рост новых штатов или навязать им зависимое арендаторство и сопутствующие ему беды.
Вопрос, охватывающий столь важные интересы и столь хорошо приспособленный для того, чтобы привлечь чувства народа в каждой части Союза, вполне естественно породил многочисленные планы по улучшению существующей системы. Отличительными чертами политики, которая до сих пор преобладала, являются: распоряжение государственными землями по умеренным ценам, тем самым позволяя большему числу лиц вступить в конкуренцию за их покупку и достигая двойной цели — содействия их быстрому заселению покупателями и в то же время увеличения поступлений в Казначейство; продажа за наличные, тем самым предотвращая тревожное влияние большой массы частных граждан, должников правительства, в управлении которым они имеют право голоса; вывод их на рынок не быстрее, чем хорошие земли, как предполагается, потребуются для улучшения, тем самым предотвращая накопление больших участков в немногих руках; и направление доходов от продаж на общие цели правительства, тем самым уменьшая сумму, которую необходимо собирать с народа штатов путем налогообложения, и предоставляя каждому штату его долю выгод, которые должны быть получены из этого общего фонда, способом наиболее спокойным и в то же время, возможно, наиболее справедливым, который может быть разработан. Эти положения, с периодическими постановлениями в пользу особых интересов, признанных заслуживающими благосклонности правительства, в своем исполнении привели к результатам, в целом столь же полезным, сколь можно было разумно ожидать в деле столь обширном, столь сложном и столь волнующем. Было продано более 70 000 000 акров, большая часть которых, как полагают, была куплена для фактического заселения. Население новых штатов и территорий, созданных из государственного домена, увеличилось в период между 1800 и 1830 годами с менее чем 60 000 до более чем 2 300 000 душ, составляя в последний период около одной пятой всего народа Соединенных Штатов. Увеличение с тех пор не может быть точно известно, но общее число теперь может быть безопасно оценено в более чем три с половиной миллиона душ, составляющих девять штатов, представители которых составляют более одной трети Сената и более одной шестой Палаты представителей Соединенных Штатов.
Так сформировался корпус свободных и независимых землевладельцев с быстротой, не имеющей аналогов в истории человечества; и этот великий результат был достигнут, не оставив ничего для будущего урегулирования между правительством и его гражданами. Система, при которой так много было достигнуто, не может быть по своей сути плохой, и с периодическими изменениями для исправления злоупотреблений и адаптации ее к изменениям обстоятельств, я думаю, ей можно безопасно доверять в будущем. В управлении столь обширными интересами много достоинства в стабильности; и хотя от великих и очевидных улучшений не следует отказываться, изменения никогда не должны делаться без полнейшего изучения и яснейшей демонстрации их практической полезности. В истории прошлого у нас есть гарантия, что это безопасное правило действия не будет нарушено в отношении государственных земель; также не считается, что существует какая-либо необходимость во вмешательстве в фундаментальные принципы системы, или что общественное мнение, даже в новых штатах, желает каких-либо радикальных изменений. Напротив, общая склонность, по-видимому, заключается в том, чтобы вносить такие изменения и дополнения только, которые более эффективно осуществят первоначальную политику заполнения наших новых штатов и территорий трудолюбивым и независимым населением.
Модификация, наиболее настойчиво навязываемая Конгрессу, которая занимала так много его времени в течение последних лет и, вероятно, будет делать это еще долгое время, если не будет удовлетворительно урегулирована раньше, — это снижение стоимости тех частей государственных земель, которые признаны негодными для продажи по ставке, установленной законом в настоящее время, и градуация в соответствии с их относительной стоимостью цен, по которым они могут быть проданы в будущем. Стоит рассмотреть, нельзя ли в этом деле воздать должное каждому интересу и положить конец спорному вопросу, возможно, навсегда, путем разумного компромисса противоречивых мнений. До сих пор, после предложения на публичной продаже, земли продавались по одной единой цене, независимо от того, какая разница могла быть в их внутренней стоимости. Главные соображения, выдвигаемые в пользу упомянутой меры, заключаются в том, что почти во всех земельных округах, и особенно в тех, в которых земли были давно обследованы и выставлены на продажу, все еще остаются многочисленные и большие участки всякой градации стоимости, от правительственной цены и ниже; что эти земли не будут куплены по правительственной цене до тех пор, пока лучшие могут быть удобно получены за ту же сумму; что существуют большие участки, которые даже улучшения соседних земель никогда не поднимут до этой цены, и что нынешняя единая цена в сочетании с их неравномерной стоимостью действует так, чтобы предотвратить желаемую компактность поселений в новых штатах и замедлить полное развитие той мудрой политики, на которой основана наша земельная система, к ущербу не только отдельных штатов, где лежат земли, но и Соединенных Штатов в целом.
Предложенным средством было снижение цен в соответствии с продолжительностью времени, в течение которого земли находились на рынке, без ссылки на какие-либо другие обстоятельства. Уверенность в том, что течение времени не всегда в таких случаях, а возможно, даже не вообще, дает истинный критерий стоимости, и вероятность того, что лица, проживающие поблизости, по мере приближения периода снижения цен, будут откладывать покупки, которые они в противном случае сделали бы, с целью воспользоваться более низкой ценой, вместе с другими соображениями подобного характера, до сих пор успешно выдвигались для того, чтобы сорвать градуацию по времени.