«Обещание американской жизни»

Местные органы власти сохраняют в рамках американской федеральной организации многие из первичных функций управления. Они поддерживают порядок, отправляют гражданское и уголовное правосудие, собирают налоги для общих и местных целей и несут прямую или косвенную ответственность за систему государственного образования. Если можно доказать, что правительства штатов осуществляли какую-либо из этих функций эффективным образом, то это доказательство, безусловно, не лежит на поверхности фактов. Меры, которые они приняли для поддержания порядка, были совершенно неадекватными и обычно терпели крах, когда возникала какая-либо серьезная причина для беспорядков. Более того, определенная часть этого насилия является непосредственным результатом провала американского уголовного правосудия. Уголовные законы были настолько тщательно составлены и столь восхитительно истолкованы в пользу юристов и их клиентов, злоумышленников, что очень большая часть американских убийц избегает надлежащего наказания за свои действия; и эти медлительные и сомнительные судебные методы, несомненно, являются одной из действенных причин распространенности линчевания на Юге. О наших гражданских судах можно сказать больше хорошего, чем об уголовных. Несмотря на немалую коррупцию и подчиненность особым интересам, судьи обычно являются честными людьми и неплохими юристами; но тот факт, что они избираются на сравнительно короткие сроки, сделал их креатурами политической машины и деморализовал их политические стандарты. Они используют судебный патронаж главным образом в интересах машины; и любое влияние, которое они имеют в политике, обычно осуществляется в пользу профессионального политика. Если они и не представляют собой позитивную слабость в системе местного самоуправления, то они, безусловно, далеки от того, чтобы быть источником силы; и, учитывая степень, в которой наше правительство является правительством судей, они должны были бы оказывать гораздо более благотворное влияние, чем они оказывают.

Административные и законодательные обязанности штатов также не выполняются с большим успехом. Налоговые системы отдельных штатов находятся в хаотическом состоянии. Их основа состоит из старого налога на имущество, который при применении к современным условиям стал одновременно несправедливым и непроизводительным, но который законодательные собрания штатов, по-видимому, совершенно не способны ни отменить, ни должным образом трансформировать. В вопросах образования штаты были, за исключением Юга, либеральными; но они не были столь же умными и информированными, сколь благонамеренными. Образовательная система страны не только хаотична, но и очень несовершенно приспособлена к нуждам индустриальной и сельскохозяйственной демократии. Наконец, если законодательные собрания отдельных штатов когда-либо делали что-то для повышения уважения к мудрости и консерватизму американского представительного правительства, то найти тому подтверждения, безусловно, трудно. Финансовое и экономическое законодательство штатов обычно демонстрировало некомпетентность и часто нечестность. Они иногда были готовы отказаться от своих долгов. В своих отношениях с корпорациями они попеременно занимали позиции шантажистов и марионеток. Они были столь же готовы конфисковать частную собственность, сколь и предоставлять ей чрезмерные привилегии. Если слово «закон» означает для американцев нечто менее величественное и авторитетное, чем должно, то масса тривиального, противоречивого, неразумного, эфемерного и коррумпированного законодательства, принятого законодательными собраниями штатов, несет за это большую ответственность.

Без сомнения, определенная часть этого провала правительств штатов неисправима до тех пор, пока преобладают существующие стандарты общественной и частной морали; но совершенно определенно, что некоторая часть является прямым результатом неразумной организации. Правительства американских штатов были коррумпированными и неэффективными главным образом потому, что они были организованы в интересах коррумпированных и неэффективных людей; и до тех пор, пока они будут продолжать организовываться на такой основе, нельзя ожидать никакого постоянного или существенного улучшения. Более того, любая реорганизация, чтобы быть эффективной, не должна иметь дело только с деталями и уловками. Она должна быть столь же радикальной, как и существующая дезорганизация и злоупотребления. Она должна основываться на иных отношениях между исполнительной и законодательной ветвями власти и совершенно иной концепции функции законодательного органа штата.

Требование некоторой подобной реорганизации уже стало популярным, особенно на Западе. Поколение или более назад создатели новых конституций штатов, столкнувшись с очевидными доказательствами неэффективности и коррупции правительств штатов, стремились обеспечить средство правовой защиты главным образом путем ограничения власти законодательного органа. Всевозможные важные детали, которые ранее были бы оставлены на усмотрение законодательного органа, были включены в основной закон; и в том же духе были наложены строгие ограничения на законодательную процедуру, призванные предотвратить наиболее вопиющие существующие злоупотребления. Эти меры предосторожности не послужили улучшению законодательной продукции, и реформаторы теперь требуют более радикальных средств. На Западе существует тенденция к передаче законодательной власти от представительного органа непосредственно народу. Движение в пользу инициативы и референдума набирает такой ход, что, по всей вероятности, оно распространится по всей стране, подобно тому как австралийская система голосования распространилась более десяти лет назад. Но принятие инициативы и референдума подменяет новым принципом тот, который до сих пор лежал в основе американских местных институтов. Представительное правительство тем самым либо отменяется, либо сильно ограничивается; и вместо него, насколько это возможно, вводится прямое управление. Такой фундаментальный принцип и традиция, как представительство, не должны быть отброшены, если только изменение не может быть оправдано конкретным, всесторонним и убедительным анализом причин провала правительств штатов.

Анализ, на котором сторонники инициативы и референдума основывают свою реформу, имеет то достоинство, что он очевиден. Американские законодательные органы предали интересы своих избирателей и систематически принимали законы в пользу коррумпированных и особых интересов. Следовательно, народ должен вернуть себе доверие, которое было делегировано представительным органам. Он должен возобновить, по крайней мере, право инициировать законодательство, которое он хочет; и ни один закон, касающийся действительно важного предмета, не должен быть принят без его прямого согласия.

Такой анализ причин законодательной коррупции и некомпетентности не так верен, как очевиден. Он основан на старой и пагубной демократической тенденции всегда искать причину провала демократического предприятия в каком-то личном предательстве доверия. Народ никогда не бывает виноват. Предательство также не приписывается какому-то дефекту организации, который не дает представителю достаточного шанса. Ответственность за провал возлагается на самого выбранного индивида, и делается вывод, что народ не может доверять представителям в том, что они будут служить ему честно и эффективно. Ход рассуждений точно такой же, как тот, который побудил афинскую демократию приказать казнить неудачливого генерала. В случае с нашими законодательными собраниями штатов, безусловно, произошло самое вопиющее предательство доверия, но прежде чем делать из этого предательства вывод, что выбранным лицам нельзя доверять в том, что они будут должным образом законодательствовать от имени своих избирателей, было бы так же хорошо поинтересоваться, являются ли индивидуальная некомпетентность и порочность достаточной причиной для этого конкретного провала представительных институтов.

На самом деле они не являются достаточной причиной. Когда большое количество лиц, которым делегированы полномочия, осуществляют эти полномочия ненадлежащим образом, можно с уверенностью предположить, что система виновата в той же мере, что и индивид. Местная американская законодательная организация напрашивалась на провал. И система представительства, и функции представительного органа были восхитительно рассчитаны на то, чтобы принизить качество представителей и свести на нет ценность их работы. Американские законодательные собрания штатов на самом деле никогда не имели справедливой возможности. Они почти с самого начала были лишены какой-либо эффективной ответственности. Конституции штатов постепенно окружили их таким количеством ограничений, так глубоко вдавались в детали в отношении организации и политики штата, что законодательным органам действительно оставалось сравнительно мало что делать, кроме как заниматься вопросами текущих дел. Они не предлагали никаких возможностей для человека способного и с гражданским духом. Когда такие люди попадали в местный законодательный орган, они, естественно, сбегали, как только могли, на какое-то более широкое и менее загроможденное поле деятельности. Если американский народ хочет лучших законодательных органов, он должен выбрать один из двух путей. Либо он должен дать своим законодательным органам что-то большее и лучшее для работы, либо он должен устроить так, чтобы эти органы имели шанс выполнять более низкую, но определенную службу более способно.

Законодательные органы были коррумпированными и неспособными главным образом потому, что им не было позволено никакой достаточной ответственности, но эта безответственность сама по себе имела более чем одну причину. Ее нельзя проследить исключительно к уменьшению доверия и власти, возложенных на представительные органы конституциями штатов. В начале девятнадцатого века законодательным органам были предоставлены почти полные законодательные полномочия; и если они не использовали эти полномочия хорошо, они использовали их гораздо лучше, чем в более поздний период. Их коррупция началась с доминирования политической машины; и именно в течение последних двух поколений их полномочия и обязанности все больше и больше ограничивались. Они, несомненно, были более коррумпированными и некомпетентными в той мере, в какой их все больше лишали власти; но ограничения, наложенные на них, были в такой же мере следствием, как и причиной их коррупции. Существует более глубокая причина их недостатков; и эта причина связана с неприспособленностью всей системы американского управления штата к ее месту в федеральной системе. Федеральная организация забрала у штатов ряд наиболее важных правительственных функций и в определенных отношениях абсолютно подчинила штат нации. Таким образом, фактические обязанности и полномочия правительств штатов были значительно уменьшены, в то время как при разработке их организации не было сделано достаточного учета такого уменьшения. Их правительства были организованы по тем же принципам, что и правительство независимого государства — несмотря на тот факт, что они отказались от столь многих обязанностей и прерогатив независимости.

Эффект этой неприспособленности политических институтов штатов к их месту в федеральной системе был гораздо более важным, чем обычно предполагается. Первые были запланированы для выполнения гораздо более полной ответственности, чем та, которой они фактически обладали. Общественные дела полностью или технически независимого государства естественно пробуждают в его гражданах гораздо более серьезное чувство ответственности, чем общественные дела штата в составе Американского Союза. Последний сохранил многие важные обязанности; но он отказался, если не от самых существенных своих функций, то, по крайней мере, от самых критических и важных, в то время как при осуществлении остальных он был в определенной степени защищен от худших последствий ошибок или извращений. Он отказался от права заключать мир или объявлять войну. Его отношения с другими штатами в Союзе были строго определены, так что у него не было внешней политики и обязанностей, соответствующих его чисто внутренним. Его граждане осознавали, что защита таких фундаментальных институтов, как институт частной собственности, возложена на федеральное правительство и что в конечном итоге это правительство имеет право гарантировать их даже от худших последствий внутренних беспорядков. Таким образом, правительства штатов были поставлены в легкое положение богатых аннуитантов, которые отказались от контроля над некоторым политическим капиталом, чтобы с меньшими заботами наслаждаться возможностями избыточного дохода.

Вышеприведенный комментарий не предназначен для преуменьшения федеральной системы в противовес централизованной. Его цель — оправдать утверждение о том, что в федеральной системе местные политические институты должны быть адаптированы к их неизбежно ограниченным функциям. Правительства штатов были организованы как уменьшенные копии центрального правительства, и единственные изменения в типе, разрешенные демократами, были направлены в сторону дальнейшего распределения ответственности. Но система, которая была адаптирована к всеобъемлющей задаче обеспечения благополучия целого народа, вполне могла потерпеть неудачу как механизм чисто местного управления — даже если местное правительство сохраняло определенные основные политические функции. На самом деле так оно и вышло. Система тройного разделения конкретных полномочий, каждое из которых было энергичным в своей собственной сфере, будучи в то же время сдерживаемым и уравновешиваемым другими ветвями власти, имеет определенные преимущества и определенные недостатки. Ее большое преимущество — сравнительная безопасность, поскольку при ней ни одна функция правительства не может достичь опасного избытка власти. Ее большой недостаток заключается в разделении ответственности между тремя независимыми департаментами и возможности того, что общественный интерес пострадает либо от отсутствия сотрудничества, либо от реальных конфликтов. В случае с общим правительством сравнительная безопасность системы сдержек и противовесов имела первостепенное значение, поскольку деспотическое осуществление его огромных полномочий разрушило бы всю американскую политическую систему. С другой стороны, недостатки такой системы — разделение ответственности и возможное отсутствие сотрудничества между различными департаментами — были смягчены в значительной, если не в достаточной, степени. Появились национальные партии с функцией принятия на себя ответственности, которой не обладала ни одна группа федеральных чиновников; и в своем управлении национальными делами партийные лидеры руководствовались определенной долей патриотизма и интересом к общественному благополучию. Даже в Вашингтоне система работает достаточно плохо в определенных отношениях; но в целом доминирующая партия может быть призвана к некоторой мере ответственности; и эффективное сотрудничество часто достигается в вопросах внешней политики и тому подобного благодаря действию патриотических и бескорыстных мотивов.

В правительствах штатов преимущества системы сдержек и противовесов имели малое значение, в то время как ее недостатки были преувеличены. У правительств штатов не было причин жертвовать концентрированной эффективностью ради безопасности, поскольку в федеральной организации временное осуществление произвольной исполнительной или законодательной власти в одной местности не повлекло бы за собой никаких неисправимых последствий и не могло бы подорвать фундаментальную целостность американской системы. Но если штат имел меньше потерь от предательства законодательного органа или исполнительной власти, обладающей по существу полной ответственностью за общественное благополучие, то он не был защищен в той же степени, что и центральное правительство, от злоупотреблений рассредоточенной ответственностью. В столицах штатов, как и в Вашингтоне, национальные партии действительно брали на себя ответственность за управление общественными делами и за гармоничное сотрудничество исполнительной и законодательной власти; но в своем ведении местных дел национальные партии сохраняли едва ли след национального патриотизма. Их поведение диктовалось самыми эгоистичными фракционными и личными мотивами. Они действительно обеспечивали сотрудничество различных ветвей власти, но главным образом для коррумпированных или нежелательных целей; и после того, как работа была сделана, реальные авторы ее могли спрятаться за официальным разделением ответственности.

Если вышеприведенный анализ верен, частичный провал правительств американских штатов следует приписать главным образом отсутствию у них централизованной ответственной организации. В их случае очень простая и очень эффективная законодательная и административная система тем более необходима, что только через такой механизм местный общественный дух может получить какое-либо эффективное выражение. Вряд ли можно ожидать, что американские граждане будут привносить столько же общественного духа в свои местные общественные дела, сколько в более волнующие дела всей нации; и какой бы местный патриотизм ни существовал, он не должен встречать никаких ненужных препятствий. Если происходит ошибка или злоупотребление, ответственность за это должна быть безошибочной и абсолютной, в то время как если побеждает кандидат или партия реформ, они должны контролировать механизм правительства, полностью достаточный для их целей.

Как только предпринимается любая попытка разработать систему, которая действительно концентрирует ответственность и власть, возникают серьезные трудности. Концентрация ответственности может быть достигнута одним из двух способов — либо путем подчинения законодательного органа исполнительной власти, либо исполнительной власти — законодательному органу. Существуют прецеденты как здесь, так и за рубежом в пользу каждого из этих методов, и их сравнительные преимущества должны быть кратко намечены.

Подчинение исполнительной власти законодательному органу соответствовало бы ранней американской политической традиции. Мы обычно связывали исполнительную власть с произвольными и деспотическими политическими методами, и мы склонны были предполагать, что законодательный орган гораздо более репрезентативен для общественного мнения. Во время или сразу после Войны за независимость законодательные собрания отдельных штатов были наделены почти полным контролем — контролем, который был подчинен только конституционным биллям о правах; и серьезно и часто предлагалось возродить эту полную законодательную ответственность. При такой системе законодательный орган избирал бы главу исполнительной власти, если не судебных чиновников; и он стал бы, подобно британскому парламенту, исключительно и всесторонне ответственным за работу правительства — как в его законодательных, так и в административных ветвях.

Вышеупомянутый тип организации имеет так много теоретических преимуществ, что хотелось бы увидеть его опробованным в некоторых американских штатах. Но в настоящее время его вряд ли будут пробовать. Ответственность законодательного органа не могла бы осуществляться без создания какого-то института, соответствующего британскому кабинету министров: а вся тенденция американского политического развития была направлена прочь от любого приближения к английской парламентской системе. Каковы бы ни были теоретические преимущества законодательного всемогущества, это представляло бы в нашей стране опасный и сомнительный метод концентрации местной правительственной ответственности и власти. Он мог бы преуспеть в случае, если бы сопровождался принятием каких-то эффективных мер по улучшению качества представительства — таких, например, как отказ от всех существующих традиций, требующих проживания представителя в округе, который он представляет. Эта американская политическая практика всегда имела и всегда будет иметь тенденцию придавать посредственность американскому народному представительству, но она соответствует одному из самых фундаментальных американских политических предрассудков, и в настоящее время ее отказ исключен. Работа по улучшению качества среднего американского представителя от небольшого округа кажется безнадежной, потому что на самом деле такие небольшие округа и работа, возложенная на их представителей, вряд ли могут оказаться заманчивыми для способных людей; и если американский законодатель действительно не способен стать исключительно представительным, закрепление исключительной ответственности за законодательными собраниями штатов вряд ли могло бы привести к немедленному успеху. Его внутренние достоинства могли бы привести его к окончательному успеху, но не раньше, чем он трансформировал бы многие американские политические практики и традиции.

Правда заключается в том, что определенные очень глубокие и постоянные причины лежат в основе американского законодательного вырождения. Когда американская законодательная система была создана, представительное собрание обладало гораздо лучшим шансом, чем сейчас, стать действительно представительным органом. В то время оно составляло эффективный инструмент для формирования и выражения общественного мнения. Общественные вопросы не получали той полной вентиляции на платформе и в прессе, которую они получают в настоящее время; и в дебатах представительного собрания существовал шанс действительно просвещающего и формирующего конфликта мнений. Представители часто выбирались такие, которые были способны добавить что-то к откровенному и серьезному рассмотрению вопроса государственной политики. Потребность помогала развивать людей, способных соответствовать ей. Сейчас, однако, американские законодательные органы, за частичным исключением Федерального Сената, перестали быть совещательными органами. Общественные вопросы получают свое эффективное обсуждение в прессе и на платформе. Общественное мнение окончательно формируется до заседания законодательного органа; и последний стал просто инструментом для реализации или предательства мандатов народного мнения. Его функция заключается или должна заключаться в разработке или помощи в разработке средств, необходимых для осуществления предопределенной политики. Его члены имеют мало или никакой инициативы и мало или никакой независимости. Законодательные проекты навязываются им либо партийными лидерами, либо особыми интересами, либо временами исполнительной властью и общественным мнением. Их работа в лучшем случае — работа членов комитета, а в худшем — наемников, оплачиваемых за предательство своих первоначальных нанимателей. Успешная попытка наделить законодательные органы, состоящие из такого сомнительного материала и подверженные таким двусмысленным традициям, чем-либо, напоминающим полную правительственную ответственность, была бы опасным делом. Законодательные органы выродились в состояние, когда они являются скорее агентами, чем принципалами в работе правительства; и сила и уместность современного движения в пользу инициативы и референдума должны быть приписаны этому состоянию.

Все более частое введение референдума в местную политическую организацию является отчасти признанием того факта, что законодательные органы перестали играть независимую роль в работе правительства. Есть все основания полагать, что впредь избиратели будут получать и сохранять гораздо более полный и прямой контроль над принятием своих законов, чем тот, который они осуществляли до сих пор; и возможная желательность прямого осуществления этой функции не может быть оспорена ни одним лояльным демократом. Принцип, на котором основан референдум, безупречен; но остается вопрос о том, каким образом принцип прямого законодательства может быть наилучшим образом воплощен в части практического политического механизма; и попытка решить этот вопрос включает в себя рассмотрение общих изменений в нашей системе местного самоуправления, которые могут потребоваться в результате применения нового принципа.

Необходимые пределы этого обсуждения запрещают исчерпывающее рассмотрение вышеуказанных вопросов; и я должен ограничиться кратким резюме метода, с помощью которого принцип прямого законодательства может быть сделан частью эффективной местной политической системы. Трудность заключается в том, чтобы найти какие-то средства различения той части законодательной ответственности, которая должна быть сохранена за народом, и той части, которая, чтобы быть эффективно реализованной, должна быть делегирована. Очевидно, что часть, которую следует сохранить, — это функция принятия или отклонения определенных общих предложений относительно организации или политики штата. Американский электорат является или должен быть полностью компетентным, чтобы решать, желает ли он в целом, чтобы азартные игры или продажа спиртных напитков были подавлены, желает ли он или не желает делегировать большие судебные и законодательные полномочия комиссиям, или желает ли он освободить здания от местного налогообложения. Сохраняя за собой право решать эти широкие вопросы государственной законодательной политики, он осуществляет функцию, адаптированную к народному интеллекту и одновременно дисциплинирующую и формирующую в своем воздействии на тех, кто принимает ответственность всерьез. При любой системе народного правительства — даже при парламентской системе — такие общие вопросы в конечном итоге выносятся на народное решение; и чем решительнее они могут быть вынесены, тем лучше. С другой стороны, существует большая часть работы правительства, которая должна быть делегирована народом избранным лицам, потому что она может быть эффективно осуществлена только особо опытными или компетентными людьми. Народ способен выносить суждение об общем принципе, воплощенном в предлагаемом законе; но нельзя ожидать, что он будет решать с какой-либо уверенностью суждения о поправках или деталях, которые требуют для их разумного рассмотрения технических и специальных знаний. Эффективное законотворчество — это в такой же мере вопрос хорошо подготовленных и хорошо выверенных деталей, как и вопрос отличного общего принципа, и эта ветвь законодательства должна обязательно быть оставлена экспертам, выбранным тем или иным способом для представления интересов народа. Как их лучше всего выбрать и каковы должны быть их функции?

Ответ на эти вопросы включает в себя рассмотрение изменений, которые референдум должен принести с собой во всю систему местного самоуправления — аспект дела, который, согласно обычной американской привычке, до сих пор игнорировался. В таких штатах, как Орегон, право инициировать и завершать законодательство предоставляется электорату, не будучи отнятым у законодательного органа; и определенная доля необходимой политической работы оставляется органу, который был прямо объявлен недостойным осуществлять более важную долю той же задачи. Законодательный орган, чьи обязанности и власть еще более сокращены, вероятно, будет осуществлять свои оставшиеся функции с еще большей некомпетентностью и будет, если возможно, состоять из еще более низкого класса законодательных агентов. Если законодательный орган должен выполнять низшие, но все еще необходимые функции, которые неизбежно останутся в его руках, следует, безусловно, предпринять попытку получить лучшее качество представительства. Никакая прямая система управления штатом не может составить какое-либо действительно существенное улучшение существующей системы, если либо законодательный орган не будет лишен всех действительно существенных функций, либо качество его состава не будет улучшено.

Законодательный орган или какой-либо представительный орган, соответствующий ему, не может, однако, быть лишен определенных действительно существенных функций. Задача подготовки законодательства для передачи народу, чтобы вопрос государственной политики был представлен в решительной и приемлемой форме, естественно принадлежит представительному органу; и то же самое утверждение верно в отношении законодательной работы, необходимой для управления деловыми делами штата. Законопроекты о снабжении требуют такого объема детальной проверки, который может быть получен только при экспертном надзоре; и так же обстоит дело в отношении различных второстепенных законодательных вопросов, которые не поднимают вопрос общей политики, а сводятся к немногим более чем проблемам местной административной детализации. Должен быть предусмотрен представительный орган, который будет выполнять работу такого рода; и опять же, следует сказать, что существующие законодательные органы выполняли бы эти более ограниченные функции еще хуже, чем они выполняли более полную законодательную обязанность. Их члены являются экспертами только в мелкой местной политике. Они обычно совершенно неспособны составить законопроект или разумно высказаться по вопросам технической или финансовой детализации. Если они что-то и представляют, то это интересы своего округа, а не штата. Принцип прямого законодательства, чтобы стать действительно конструктивным, должен принести с собой более эффективный вспомогательный механизм, чем любой, который могут предоставить существующие законодательные органы.

Тип необходимого механизма можно вывести из характера работы. Функция представительного органа, необходимого при системе прямого законодательства, по существу является функцией законодательного и административного совета или комиссии. Это должен быть опытный орган юридических, административных и финансовых экспертов, сравнительно ограниченный в численности и выбранный таким образом, чтобы сделать их заботливыми об интересах всего штата. Следовательно, они должны избираться от сравнительно крупных округов или, если возможно, электоратом всего штата по какой-либо системе кумулятивного голосования. Работа такого совета не была бы в каком-либо реальном смысле законодательной; и его создание просто составило бы откровенное признание того простого факта, что наши существующие законодательные органы, с референдумом или без него, больше не выполняют ответственную законодательную функцию. Это было бы равносильно научной организации законодательных комитетов, которые в настоящее время осуществляют эффективный контроль над так называемой законодательной продукцией. Этот совет выступал бы посредником между губернатором, который исполнял законы, и народом, который их принимал. Он составлял бы сдержку для губернатора и в свою очередь сдерживался бы им; в то же время он действовал бы по отношению к народу как своего рода техническая консультативная комиссия с обязанностью подготовки законодательства для народного принятия или отклонения.

Но как возникали бы такие конкретные законодательные предложения? Прежде чем отвечать на этот вопрос, давайте рассмотрим, как важные законопроекты фактически возникают при существующей системе. Они почти в каждом случае навязываются законодательному органу каким-то внешним влиянием. Иногда они подготавливаются корпоративными юристами и вносятся специальными представителями корпораций. Иногда они исходят от партийных «боссов» и предназначены для продвижения какой-то более или менее важной партийной цели. Иногда они составляются ассоциациями реформаторов и поступают в законодательный орган с любой поддержкой со стороны общественного мнения, которую ассоциация может собрать. Наконец, они часто вносятся по предложению губернатора; и в последние годы, во время роста движения за реформы, исполнительная власть, по сути дела, стала все более и более ответственной за навязывание законодательному органу законов, желаемых или предполагаемых желаемыми электоратом. Из этих различных источников существующего законодательства последний предполагает способ инициирования законодательства, который с наибольшей вероятностью будет способствовать эффективной концентрации правительственной ответственности. Губернатор должен быть уполномочен не просто предлагать законодательство совету, но и вносить его в совет. Его право вносить законодательство не должно быть исключительным, но законопроекты, внесенные им, должны иметь определенный приоритет, и их рассмотрение должно требовать определенного количества времени совета. Совет обладал бы, конечно, полным правом отклонения или поправки. В случае отклонения или поправки, не приемлемой для губернатора, вопрос был бы вынесен на народное голосование.

Метод инициирования законодательства, предложенный выше, конечно, полностью отличается от того, который обычно ассоциируется с референдумом. Согласно обычным методам прямого законодательства, любой орган избирателей определенного размера может добиться внесения законопроекта и его вынесения на народное голосование; но метод такого рода на самом деле вообще не является методом. Он позволяет электорату быть забросанным чередой законодательных предложений, вращающихся, возможно, вокруг радикальных вопросов государственной политики, таких как единый налог, которые могут быть хорошо или плохо составлены, которые могут или не могут быть животрепещущими вопросами дня, которые могут или не могут получить достаточного подготовительного обсуждения и которые держали бы общественное мнение в совершенно ненужном состоянии брожения. Некоторый организованный контроль над законодательными предложениями, представленными на народное одобрение, абсолютно необходим; и тип контроля, предложенный выше, просто соответствует существующей неофициальной практике тех штатов, где общественное мнение было возбуждено. Лучшее законодательство о реформах, принимаемое сейчас, обычно исходит из особняков губернаторов. Почему бы не сделать эту практику официальной? Если бы это было так, каждый кандидат в губернаторы должен был бы объявить либо определенную законодательную политику, либо ее отсутствие; и различные пункты, составляющие эту политику, были бы полностью обсуждены во время кампании. Предлагая такую политику, губернатор был бы привязан к высокому чувству ответственности. Он не смог бы избежать наказания за неразумное, плохо составленное или безрассудное законодательное предложение. В то же время он был бы обязан постоянно встречать суровую критику как принципов, так и деталей своих мер со стороны законодательного совета. Такая критика ухватилась бы за любую слабость и достаточно защитила бы общественность от представления ненужных, глупых или опасных законодательных предложений.

Я осознаю, конечно, что план законодательной организации, смутно намеченный выше, покажется весьма сомнительным подавляющему большинству американцев, интеллектуально интересующихся политическими вопросами; но прежде чем абсолютно осуждать эти предложения как дикие или опасные, читатель должен рассмотреть дух, в котором и цель, с которой они сделаны. Моим намерением не было подготовить детальный план организации местного самоуправления и поставить на нем клеймо как на единственном, который верен в принципе и последователен в деталях. В некотором смысле меня не интересуют точные предложения, представленные в предыдущих абзацах. Они предлагаются не как определенный план местной политической организации, а как иллюстрация принципа. Принцип заключается в том, что как власть, так и ответственность в делах местного самоуправления должны быть особенно сконцентрированы. Она не может быть сконцентрирована без некоторого упрощения механизма и без предоставления законодательному органу или исполнительной власти доминирующего авторитета. В вышеприведенном плане исполнительная власть была сделана доминирующей, потому что на самом деле недавний политический опыт убедительно доказал, что исполнительные органы, избранные всем электоратом, гораздо более репрезентативны для общественного мнения, чем делегаты мелких округов. Сто окружных агентов представляют только сто округов, а не весь штат, или штат в той мере, в какой он является целым. В свете текущих американских политических реалий исполнительная власть заслуживает большей доли ответственности и власти; и именно поэтому предлагается наделить ею его. Другие детали вышеприведенного плана были предложены в аналогичном духе. Это инновации; но это инновации, которые могут естественно (и, возможно, должны) возникнуть из определенных живых практик и движений в американской местной политике. Они просто составляют попытку дать этим идеям и практикам откровенное признание. Никакая подобная реорганизация, возможно, никогда не будет достигнута в американском местном самоуправлении; и я, возможно, допустил существенные ошибки в оценке реальной силы определенных текущих практик и реальной ценности определенных лечебных уловок. Но по двум пунктам аргумент не допускает никаких уступок. Любая практическая схема институциональной реформы на местном уровне должна основываться на принципе более концентрированной ответственности и власти, и она должна быть достигнута путем последовательных экспериментальных попыток придать более последовательную и эффективную форму фактическим американским политическим практикам.

Наделение исполнительной власти повышенной официальной ответственностью и властью будет заклеймено «старомодными демократами» как опасно деспотичное; и можно признать, что в случае с центральным правительством любое официальное увеличение исполнительной власти может повлечь за собой риск узурпации. Конституция Соединенных Штатов сделала президента гораздо более ответственным и энергичным руководителем в своей сфере деятельности, чем губернаторы отдельных штатов в своей; и он может со своей нынешней властью осуществлять довольно эффективный контроль над законодательством. Но штаты, по причинам, уже приведенным, защищены от худших возможных последствий незаконной узурпации; и в любом случае народ, в случае угрозы его интересам, мог бы использовать простое и абсолютно эффективное средство. Действия губернатора или любого члена законодательного совета могли быть оспорены применением отзыва. Его можно было бы заставить доказать свою лояльность Конституции и общественным интересам путем проведения специальных выборов по требованию достаточного числа избирателей; и если бы он не смог оправдать какие-либо, возможно, сомнительные практики, он мог бы быть смещен и заменен. Отзыв является для этой цели полезным и легитимным политическим устройством. На первый взгляд он выглядит как лишение избранного чиновника чувства независимости и безопасности, которое он может получить от своего срока полномочий; и, несомненно, если бы он применялся к чиновникам, которые служили очень короткие сроки и не осуществляли эффективной ответственности во время службы, он лишил бы их той малой власти общественного служения, которой они обладали. С другой стороны, правильно, чтобы действительно ответственные и энергичные чиновники, служащие сравнительно долгие сроки, подвергались проверке возможного отзыва народного доверия.

Никакой план политической организации не может по своей природе предложить абсолютной гарантии того, что правительство не будет злоупотреблять своими полномочиями; но правительство предложенного типа, если бы оно оказалось коррумпированным или некомпетентным, могло бы оставаться у власти только при явном согласии электората. Его коррупция и некомпетентность не могли бы быть скрыты и неизбежно повлекли бы за собой серьезные последствия. С другой стороны, результаты любой особой эффективности и политической мудрости были бы столь же заметны. Люди честности, силы и способностей были бы соблазнены баллотироваться на должность стимулирующей возможностью, предложенной для эффективного достижения. Такое правительство, следовательно, привлекло бы на свою службу всех общественно мыслящих и энергичных людей, которыми обладало сообщество; и оно представляло бы не низший или даже средний стандарт общественного мнения и идей, а самый высокий стандарт, который народ мог бы быть заставлен принять. При условии, что сами избиратели были в целом патриотичными, благонамеренными и лояльными, оно было бы обязано стремиться не к застойной рутине, а к постепенно более высокому уровню местной политической деятельности.

II

РЕФОРМА ГОСУДАРСТВЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ

Вышеприведенное обсуждение средств, которые могут быть предприняты для того, чтобы сделать американские местные правительства более чуткими к своим обязанностям, было ограничено департаментом законодательства. Департамент администрации, однако, почти столь же важен; и должна быть предпринята некоторая попытка связать с реформой местного законодательного органа реформу местного администрирования. Вопросы административной эффективности и лучший метод ее достижения требуют особого и детального рассмотрения. В этом случае достигнутые выводы будут в равной степени применимы как к центральным и муниципальным, так и к администрациям штатов; но весь вопрос административной эффективности может быть наиболее удобно обсужден в отношении надлежащей организации правительства штата. Ложные идеи и практики, которые вызвали так много американской административной неэффективности, возникли в штатах и оттуда заразили центральное правительство. С другой стороны, реформа этих практик сделала свои первые завоевания в Вашингтоне и впоследствии была вяло и безразлично перенята многими штатами. Политики штатов никогда не принимали ее добросовестно, потому что реальная административная эффективность, в силу средств, необходимых для ее достижения, подорвала бы стабильность политической машины. Власть машины никогда не может быть сломлена без полной реформы наших местных административных систем; и обсуждение этой реформы более полезно в отношении штата, чем в отношении центрального правительства.

Реформа гражданской службы была самым первым движением такого рода, которое добилось какого-либо прогресса в американской политике. Через несколько лет после окончания Войны она переросла в проблему, которую политики не могли игнорировать; и хотя ее первый существенный триумф был отложен до конца семидесятых годов, она, в целом, была принята более полно, чем любая важная реформаторская идея. Она получила энергичную поддержку каждого президента в течение последних двадцати пяти лет; она получила, во всяком случае, словесное почтение двух национальных партий; и она может указать на утвердительное законодательство в подавляющем большинстве штатов. В настоящее время она практически не встречает открытой и влиятельной оппозиции. Тем не менее, «система заслуг» не оправдала ожиданий своих самых восторженных сторонников. Злоупотребления были искоренены везде, где была введена реформа, но искоренение злоупотреблений не привело к какому-либо заметному повышению эффективности. Гражданская служба все еще очень далека от удовлетворительного состояния как в центральных, так и в государственных или муниципальных офисах. Более того, принятие законов о реформах не оказало заметного влияния на жизнеспособность или власть профессионального политика. Машина, в целом, увеличила, а не уменьшила свою власть за последние двадцать пять лет. Реформа гражданской службы больше не встречает такого энергичного сопротивления, как раньше, потому что ее больше не боятся. Политики обнаружили, что в своем обычном виде она на самом деле не причиняет им никакого существенного вреда. Следствием этого является то, что агитация отошла в тыл американской политической битвы и не вызывает ни энтузиазма, ни враждебности, ни интереса, которые она вызывала пятнадцать лет назад.

Ее частичный провал был обусловлен тем, что реформаторы просто атаковали один из симптомов болезни, которая была более глубоко укоренившейся и более вирулентной, чем они предполагали. Они были возмущены назначением административных чиновников исключительно в качестве награды за партийную службу и без учета их квалификации для выполнения официальных обязанностей; и были разработаны два средства для борьбы с этим злоупотреблением. Низшие административные чиновники были защищены на своих должностях путем лишения их начальников права увольнять их, кроме как по уважительной причине; и было предусмотрено, что новые назначения должны производиться из списков кандидатов, чья пригодность гарантировалась их способностью сдать экзамены по предметам, связанным с работой офиса. Это были, несомненно, шаги в лучшем направлении; но они не оказались эффективными, потому что попытка обеспечить более достойный отбор государственных служащих не была применена к высшим ступеням службы. Во главе каждого государственного офиса стоял человек, который был назначен или избран главным образом по партийным причинам; который служил только короткое время; который мог ознакомиться с работой своего офиса, если вообще мог, только медленно; и который из-за своего желания быть окруженным своими собственными приспешниками был возможным врагом постоянного персонала. Законы о гражданской службе были разработаны, следовательно, в очень значительной степени с целью защиты подчиненных от их начальников; и это вряд ли можно рассматривать как метод организации административных служащих, полезный для административной эффективности. Начальникам было позволено сравнительно мало эффективной власти над своими подчиненными, и подчиненные не могли быть призваны к какой-либо эффективной ответственности. Премия была возложена на обычную рутинную работу, которая тщательно соблюдала все официальные формы, но которая была рассчитана с равной тщательностью на то, чтобы не обременять своих исполнителей.

Американская гражданская служба никогда не будет по-настоящему реформирована теми законами о гражданской службе, которые были приняты до сих пор — независимо от того, насколько добросовестно эти законы могут исполняться. Единственный способ, которым может быть обеспечена административная эффективность, — это организация, которая делает начальника департамента абсолютно ответственным за энергичную работу и экономичное администрирование в своем офисе; и никакая такая ответственность не может существовать до тех пор, пока его подчиненные независимы от него. Ему не обязательно иметь право увольнять своих подчиненных, кроме как с согласия Совета инспекторов; но он должен иметь право повышать их до должностей с большей ответственностью и доходом или понижать их до сравнительно незначительных должностей. Эффективность не может быть обеспечена никаким другим способом, потому что ни один исполнительный чиновник не может быть привлечен к ответственности за хорошую работу, если его контроль над подчиненными не является эффективным. Поскольку существующие законы о гражданской службе в городе, штате и Соединенных Штатах не наделяют полной ответственностью, сопряженной с достаточными полномочиями, начальников департаментов, они должны быть изменены; и их изменение должно стать частью любого плана конструктивной реформы гражданской службы.

Ответственность руководителей ведомств и их реальная власть над подчиненными неизбежно предполагают изменения в текущих методах подбора этих должностных лиц. Существующие методы неразумны и хаотичны. В одних случаях их назначает глава исполнительной власти. В других — они избираются. Но независимо от того, назначены они или избраны, их подбирают главным образом за партийные заслуги. Они занимают должности лишь несколько лет. Они редко обладают какой-либо особой квалификацией для своей работы. Не приходится ожидать, что они будут проявлять большой интерес к своим служебным обязанностям или эффективно использовать свои полномочия. Предоставление таким временным чиновникам широких полномочий над подчиненными в конечном счете означало бы, что эти полномочия будут использоваться преимущественно в политических целях. Следовательно, административная эффективность может быть обеспечена только путем принятия такого метода подбора руководителей ведомств, который будет способствовать превращению их в квалифицированных государственных служащих, а не в политиков. Они должны быть отделены от политических объединений. Они должны быть освобождены от политических превратностей. Успех их карьеры должен зависеть исключительно от качества их работы в ведомстве.

Пока эти государственные служащие избираются, подобного результата ожидать не приходится. Практика избрания лиц на подчиненные исполнительные должности неизбежно ведет к уклонению от ответственности и подбору кандидатов главным образом за партийные заслуги. Когда такой человек выдвигается на переназначение или переизбрание, его административная эффективность или неэффективность (если только последняя не окажется особенно вопиющей) не влияет на его шансы. Его переназначают в том случае, если он хорошо послужил своей партии, или если никто другой, желающий получить эту должность, тем временем не послужил ей лучше. Его переизбирают в том случае, если его партия сохранила доверие общественности. Руководители ведомств могут нести ответственность за свою работу только в том случае, если они подчинены главе исполнительной власти, в чьи обязанности входит следить за своими подчиненными и который подотчетен народу за эффективное руководство всеми административными органами. Следовательно, первые должны подбираться путем назначения, они должны занимать должности в течение неопределенного срока и должны подлежать смещению главой исполнительной власти. Таковы условия, на которых работают все частные служащие; и ни на каких других условиях от государственных чиновников не будут получены столь же эффективные результаты.

При демократической политической системе, разумеется, нет способа абсолютно гарантировать, что любой метод административной организации, каким бы превосходным он ни был сам по себе, приведет к желаемому и целесообразному результату. Административная власть в какой-то момент всегда должна исходить из выборов. Выборы могут делегировать власть только на ограниченный срок. По истечении этого срока будет выбран другой руководитель — возможно, человек, представляющий совершенно иную политическую линию. Такой человек захочет, чтобы его ближайшие советники разделяли его политическую точку зрения; и всегда существует вероятность того, что, избирая его, избиратели совершат ошибку и выберут некомпетентное и безответственное лицо. Некомпетентный или нелояльный руководитель, несомненно, мог бы при такой системе сделать многое для дезорганизации государственной службы; но что вы предложите? Не может быть эффективности без ответственности. Не может быть ответственности без власти. Власть и ответственность, в конечном счете принадлежащие народу, должны быть делегированы; и они не должны быть выхолощены в процессе делегирования. Если ими злоупотребляют, народ, во всяком случае, должен иметь возможность установить правонарушение и наказать виновного. В настоящее время наше управление организовано главным образом на том принципе, что руководителю не следует позволять делать много хорошего из опасения, что он причинит вред. Оно должно быть организовано на том принципе, что он должен обладать полной властью делать как хорошо, так и плохо, но если он делает плохо, у него не будет защиты от наказания. Этот принцип такой же, как и в случае с законодательной ответственностью. Если в таких условиях избиратели будут упорно продолжать избирать некомпетентных или коррумпированных руководителей, они будут заслуживать того правительства, которое получат, и, вероятно, в конце концов будут лишены права голоса.

Система местного самоуправления, предназначенная для концентрации власти и ответственности, могла бы, следовательно, быть сформирована по следующим общим направлениям. Ее ядром был бы глава исполнительной власти, избираемый на сравнительно долгий срок и подлежащий отзыву при определенных установленных условиях. Его окружал бы исполнительный совет, подобный кабинету президента, назначаемый им самим и состоящий из контролера, генерального прокурора, государственного секретаря, комиссара общественных работ и тому подобных лиц. В этом отношении его положение не отличалось бы радикально от положения президента Соединенных Штатов, за исключением того, что он подлежал бы отзыву. Но он обладал бы дополнительной властью вносить законопроекты в законодательный совет и, в случае если предложенное им законодательство было бы отклонено или изменено неприемлемым образом, апеллировать к электорату. Законодательный совет избирался бы от крупных округов и, по возможности, по какой-либо кумулятивной системе голосования. Они также могли бы подлежать отзыву. Они обладали бы властью, зависящей от вето губернатора, санкционировать ассигнование государственных средств, а также принимать определенные второстепенные категории законодательных актов, тесно связанных с административными функциями. Но в отношении всего законодательства существенной важности требовалось бы прямое одобрение народа. Глава исполнительной власти должен обладать правом смещать любого административного чиновника, находящегося на службе штата, и назначать преемника. Ожидается, что он будет выбирать исполнительный совет, который согласен с ним во всех существенных вопросах государственной политики, точно так же, как от президента ожидается назначение своего кабинета. Его отдельные советники были бы исполнительными чиновниками, ответственными за конкретные департаменты государственной службы; но они осуществляли бы свою власть через постоянных руководителей ведомств — точно так же, как военный министр делегирует значительную часть своих полномочий начальнику штаба или английский министр — постоянному заместителю министра. Система не могла бы дать никакой гарантии, что подчиненные руководители ведомств будут абсолютно постоянными; но, во всяком случае, их не меняли бы в установленные сроки или по не относящимся к делу причинам. Они были бы настолько постоянными или временными, насколько того требовало благо службы. То есть, поскольку система осуществлялась бы добросовестно, они были бы экспертами, абсолютно полноправными хозяевами технической стороны работы ведомств, а также способностей и услуг своих подчиненных. Слабым местом в такой административной организации, несомненно, является связь между членами совета губернатора и их начальниками штабов; но слабое звено должно быть в любой организации, которая стремится преобразовать меняющиеся взгляды на государственную политику, зависящие от выборов, в ответственные, эффективные и детальные административные акты. Если бы система не принималась добросовестно, если бы в конечном счете она не проводилась в жизнь чиновниками, которые бескорыстно и разумно работали бы в интересах общества, она была бы обречена на провал; но то же самое произошло бы с любым методом политической организации. Этот конкретный план просто воплощает принцип, согласно которому способ добиться хорошей государственной службы от людей — это дать им достаточный шанс.

При предлагаемой системе единственные полномочия, которыми обладал бы исполнительный орган штата и которые в настоящее время не предоставлены президенту Соединенных Штатов, состояли бы в прямом и эффективном контроле над законодательством. В его обязанности входило бы внесение законопроектов всякий раз, когда это, по его мнению, желательно; и в случае, если его законопроекты были бы изменены до неузнаваемости или отклонены, он имел бы право апеллировать к народу. Кроме того, он назначал бы всех должностных лиц штата, за исключением законодательного совета и, возможно, судей высшего суда. С другой стороны, он был бы ограничен возможностью отзыва, и он не смог бы провести ни одной важной законодательной меры через статутные книги иначе, как после строгой технической критики и прямого согласия народа. Он не смог бы добиться ничего без поддержки общественного мнения; тем не менее, он мог бы нести абсолютную ответственность за хорошее управление штатом. Демагог, избранный на должность с такой властью и ответственностью, мог бы причинить много вреда; но если демократический политический орган не может отличить руководство способных и бескорыстных людей от корыстных шарлатанов, то потери и, возможно, страдания, ставшие результатом их неразборчивой слепоты, послужили бы желаемым средством политического воспитания — особенно когда демагог, как в рассматриваемом случае, не смог бы по-настоящему подорвать основы государства. А шарлатан или некомпетентный человек мог бы быть отправлен в отставку, как только его разоблачат. Эта опасность не только имеет благотворный аспект, но и кажется небольшой ценой за шанс, который она дает для действительно эффективного и ответственного правительства. Глава исполнительной власти, поддерживаемый общественным мнением, стал бы настоящим «боссом»; и он неизбежно стал бы заклятым врагом неофициальных «боссов», которые сейчас доминируют в местной политике. Он обладал бы властью очистить американскую местную политику, и эту власть он был бы обязан использовать. Логика всего его положения превратила бы его во врага партийной машины, поскольку эта машина использовала бы любую государственную функцию в частных, особых или партийных целях. Настоящий «босс» уничтожил бы фальшивых «боссов»; и никакие другие средства, предложенные до сих пор, я полагаю, не будут достаточными для достижения такого результата.