Наряду с улучшением сельских школ была осуществлена масштабнейшая программа дорожного строительства, предполагающая ежегодные затраты в миллионы долларов. По мере улучшения дорог они постепенно, в соответствии с государственной политикой, сформированной в 1913 году, будут переходить в ведение штата.
Законодательство в области сельского хозяйства соответствовало другим затронутым темам. Огайо долгое время был местом сброса некачественных удобрений, больного скота и некачественных семян. Надлежащие законы изменили все это. Тем не менее, эти меры носят полицейский характер и не обязательно являются истинным показателем подлинного видения сельскохозяйственных вопросов. Самым смелым шагом стало создание штатом стад крупного рогатого скота чистокровных пород с предоставлением возможности посредством услуг по разведению на фермах при учреждениях распространять эти чистые линии на мелкие фермы. Достигнутый успех отражен в многочисленных стадах породистого скота.
ГЛАВА VIII
БОРЬБА С «ТАЙНЫМИ ИЗБИРАТЕЛЬНЫМИ ФОНДАМИ» События нынешней кампании придали особый интерес прошлой истории в отношении деятельности губернатора Кокса по борьбе с расходами на избирательные кампании. Отчеты губернатора, поданные в соответствии с законом Огайо о коррупционной практике, показывают, что он никогда не был расточительным транжирой во время кампаний. В своих различных гонках за пост губернатора в Огайо одним из пунктов, на которые он претендовал, было выполнение обещаний, данных народу. Во исполнение одного из таких обещаний он выступил за принятие закона против лоббизма и добился его принятия, призванного уменьшить злоупотребления, сопутствующие присутствию законодательного лобби. Он обнаружил в своде законов Огайо акт о коррупционной практике, и он был усилен законами, принятыми во время его срока. Вступив в должность губернатора в 1913 году, он потребовал и добился принятия жесткого закона о лоббизме. Об этом он сказал:
«Условия не просто оправдывают, но требуют жесткого закона против лоббизма. Любое лицо, интересующееся законодательством, если его мотив и дело правы, не будет возражать против регистрации своего имени, места жительства и вопросов, которые он отстаивает, у государственного секретаря или другого органа, назначенного вашим органом. Если его деятельность носит такой характер, что он не хочет раскрывать ее указанным образом, то общественным интересам явно угрожает опасность. Было бы не более чем осмотрительной мерой предосторожности сделать известным, какие влияния действуют в отношении законодательства. В этой ситуации не должно быть никаких компромиссов».
В первый год своего правления он пресек попытку аннулировать закон о компенсациях рабочим посредством ненадлежащего референдума и решительно оздоровил ситуацию, добившись ареста тех, кто сговорился подделывать подписи в петициях. Губернатор продолжил свою деятельность по обеспечению чистоты администрирования системы референдумов принятием исчерпывающих законов в 1914 году, после чего никаких злоупотреблений обнаружено не было. То, что он сказал Генеральной Ассамблее, дало дополнительное свидетельство его политики в этом отношении. Он сказал:
«Основным духом законов о коррупционной практике в штате и стране является выяснение сил, стоящих за кандидатами или мерами. Мы можем с пользой потребовать предоставления заверенного поименного отчета при подаче петиции с указанием всех денег или вещей, имеющих ценность, уплаченных, переданных или обещанных за распространение таких петиций».
В избирательной кампании 1916 года, в которой губернатор Кокс был переизбран, делались заявления о крупных неправомерных тратах денег вопреки закону. В следующем январе на очередной сессии Генеральной Ассамблеи губернатор обозначил свою позицию, призвав к специальному законодательному расследованию. Сделанные им заявления служат интересным фоном для событий года. В то время он сказал:
«Позвольте мне особо подчеркнуть необходимость оградить избирательную мысль штата от опасностей коррупционного влияния. Суммы денег, расходуемые на так называемые политические цели, приобретают такие масштабы, что вызывают кажущуюся обоснованной тревогу, если не оправдывают веру в то, что законные цели кампании превышаются. Будучи несвязанной законом, эта тенденция может привести к тому, что воды наших свободных институтов будут отравлены в самом своем основании. Если говорить простым языком, цель кампании состоит в том, чтобы информировать избирателей по каждому вопросу, который законным и существенным образом связан с проблемами и кандидатами. Любой шаг за пределы этого и любой проект, противоположный этому по мотиву, не может не рассматриваться как опасный. Не следует играть на человеческих слабостях с помощью огромных денежных сокровищ, выдвигаемых людьми или движениями, чьи огромные выплаты едва ли могут рассматриваться как имеющие патриотическое вдохновение. Не нужно тратить большие суммы денег на продвижение благородного дела, и, наоборот, любое дело или кандидатура, за которыми стоит беспрецедентная финансовая поддержка, скорее всего, будут восприниматься с подозрением. Возможно, посредством законодательства потребуется обуздать безответственные организации, чье существование и деятельность рождены скрытым умыслом, задуманным каким-то интересом, боящимся действовать открыто. Я рекомендую назначить комитет по расследованию от законодательного органа с полномочиями нанимать адвокатов, вызывать людей и документы и приводить свидетелей к присяге, чтобы можно было точно узнать, какие организации участвовали в предвыборной деятельности, сколько денег они потратили и собрали, а также имена спонсоров. Это должно распространяться и на кандидатов. Полученные факты станут надежным ориентиром в отношении необходимости усиления закона о коррупционной практике или более строгого применения существующего закона, или того и другого».
Законодательная сессия едва завершилась, как разразилась война с Германией, и в то время было сочтено нецелесообразным приступать к каким-либо волнениям на эту тему. Функции комитета, следовательно, так и не были выполнены. В начале 1920 года губернатор предупредил о сообщениях о том, что в этом году на выборы будут собраны огромные фонды. В самом начале своей кампании, выступая перед членами Национального комитета Демократической партии в Коламбусе, губернатор сказал:
«Я надеюсь, что не наношу ущерба ни одному члену этого комитета, когда представляю вам следующее предложение: что мы намерены не только добросовестно относиться к электорату этой нации в ноябре в отношении программных обещаний, но и намерены дать каждому мужчине и женщине понять, откуда берется каждый доллар и на какие цели он тратится. Мы настаиваем на этом не только из соображений высоких принципов, но и для того, чтобы гарантировать триумф нашего дела, которое заслуживает победы. Мы не хотим публикации расходов после выборов. Нет смысла ставить избирателей в известность о том, что уже было сделано. Мы хотим, чтобы они были полностью осведомлены обо всех обстоятельствах, касающихся сбора и расходования средств, чтобы на основании этих обстоятельств они могли получить правильный ориентир и понять, что, когда Демократия остается у власти в Вашингтоне, она берет на себя свою ответственность без каких-либо обязательств, кроме совести, дарованной нам Богом».
«Поэтому, джентльмены, давайте составим бюджет, который будет содержать все подробности и информацию — с перечислением законных расходов этой кампании, будем отчитываться ежедневно или еженедельно и указывать источник, из которого они поступили. И более того, мы будем настаивать на том, чтобы сенатский следственный комитет продолжал заседание до закрытия голосования в ноябре. Вы прекрасно знаете, что размер избирательного фонда, способный потрясти чувства нации, в настоящее время добывается нашими противниками. Если они считают это правильным по принципу, да благословит их Бог в этом начинании. Это будет одним из наших главных козырей в этой кампании».
Таков, значит, послужной список.
ГЛАВА IX
ИСТОРИЯ ЖИЗНИ Родился в Джексонбурге, штат Огайо, 31 марта 1870 г., сын Гилберта и Элизы Кокс; получил образование в государственных школах; воспитывался на ферме; работал в типографии; преподавал в сельской школе; стал газетным репортером; секретарь конгрессмена Сорга от 3-го округа Огайо; купил Dayton Daily News в 1898 г. и Springfield Press Republic в 1903 г., образовав News League of Ohio; член 61-го и 62-го Конгрессов (1909–13) от 3-го округа Огайо; губернатор Огайо; избран в 1912 г., потерпел поражение в 1914 г., избран в 1916 и 1918 гг.; в настоящее время отбывает третий срок; дом — Трейлсенд, Дейтон.
Семья Кокс, по-видимому, берет свое начало в Англии в прошлых поколениях, но ее американизм насчитывает два века. Во Фриборде, штат Нью-Джерси, жил генеральный Джеймс Кокс, один из первых спикеров Палаты представителей Нью-Джерси, а позже член Конгресса. Будучи пахарями земли и ремесленниками, более близкие предки не добились никакой известности в общественной жизни. В Огайо семья прибыла в первые годы прошлого века, и в Джексонбурге обосновался дед по отцовской линии, Гилберт Кокс. На родовом участке в 160 акров жил его сын Гилберт-младший, и на нем Джеймс М. Кокс впервые увидел свет. Его дяди и тети, поскольку его отец был одним из тринадцати детей, принадлежали к числу людей, мигрировавших на запад. Будучи младшим из семи детей, он изучил рутину обязанностей мальчика на ферме. В небольшой однокомнатной сельской школе, которую он посещал, учителя считали его заурядным учеником, но с пристрастием к чтению газет.
Первой общественной работой Кокса была скромная должность уборщика в церкви Объединенных братьев, и даже сейчас его любимым воспоминанием остаются трудности, которые он испытывал, заставляя старую дровяную печь работать должным образом. Бережливые фермеры в те дни привыкли компенсировать часть своих взносов дровами для церкви, и часто поставляемое ими качество было не лучшим. Мальчик стал членом Церкви, членство в которой сохраняется до сих пор.
В пятнадцать лет он бросил начальную школу, чтобы поступить в среднюю школу Мидлтауна, живя со своей сестрой, миссис Джон К. Бейкер, муж которой был преподавателем в средней школе и владельцем Middletown Signal. За пансион платили работой мальчика на побегушках в типографии, пока не было пройдено ученичество и не был освоен окружной газетный бизнес как со стороны бухгалтерии, так и со стороны редакции. По завершении курса средней школы молодой человек сдал окружной экзамен и получил должность учителя школы, которую он посещал в более ранние годы, но педагогическая карьера пришлась ему не по вкусу, и он вернулся к работе в штате Signal. Он также стал местным корреспондентом Cincinnati Enquirer и привлек внимание главного офиса аккуратной сенсацией, которую он раздобыл по поводу крушения поезда. Перейдя на репортерскую работу, он стал помощником редактора отдела телеграфных и железнодорожных новостей Enquirer. Он на время отошел от газетной жизни, чтобы стать секретарем конгрессмена Сорга, оставаясь в этой должности до своего 28-летия, когда он купил Dayton News, отдав векселя на 12 000 долларов и начав с капиталом всего в 80 долларов. Времена были достаточно тяжелыми для молодого парня: кредиторы постоянно осаждали его. Однажды его газета была вынуждена приостановить работу из-за неоплаченного счета, и оппозиционная газета возвестила о ее смерти. Борющийся издатель ответил «экстренным выпуском», объявляющим о ее продолжении. Затем снова было множество судебных исков о клевете для молодого редактора-издателя, который намеревался стать реформатором, и правящие силы города решительно не одобряли его методы, но воинственный редактор привлек читателей, а читатели привлекли рекламодателей, и предприятие стало успешным. Через пять лет после своего первого предприятия он купил Springfield Press Republic и Springfield Democrat, объединив их в Evening News. Каждое из них в настоящее время размещается в собственном современном газетном здании и каждое процветает как бизнес-институция, хотя надзор владельца носил общий характер.
Его соратники всегда говорят о «везении Кокса» в политике, но при анализе оказывается, что оно заключается либо в использовании, либо в создании возможности. В 1908 году его избирательный округ в Конгресс, изначально демократический, стал республиканским, но когда в лагерях оппозиции разгорелась фракционная распря, губернатор принял номинацию от демократов и победил, снова придя к победе в великом оползне 1910 года. В Конгрессе его карьера не дала ему возможности добиться высокого признания, но он стал членом комитета по ассигнованиям и там глубоко проникся расточительностью государственных средств и некоммерческими методами вынесения ассигнований. Одной из его заслуг стало раскрытие информации о том, что уход за ветеранами Гражданской войны в Национальном солдатском доме в Дейтоне был разрушен, и он выиграл борьбу за увеличение пособий. Благодарность ветеранов выразилась в большинстве голосов от Дома при его переизбрании в 1910 году, тем самым нарушив исторический прецедент.
Два года спустя он стал поборником конституционных поправок, предложенных Четвертым конституционным конвентом Огайо, заседавшим в то время, и в качестве такового был единогласно выдвинут своей партией на пост губернатора на платформе, требовавшей «нового порядка» вещей в Огайо. Как только он был выдвинут, он вышел к народу с трибуны за принятие конституционных поправок на специальных сентябрьских выборах. Эти поправки включали в себя поправку, предусматривающую инициативу и референдум, сторонником которых он был в течение многих лет, и поправку об отстранении должностных лиц, не обеспечивших соблюдение законов, предоставив губернатору оружие, с помощью которого он установил свой рекорд по соблюдению законов. В тот год кампания была недолгой: историческая Республиканская партия раскололась надвое по вопросу прогрессивизма, и он был избран с огромным перевесом. Столкнувшись с задачами, поставленными новой конституцией, губернатор настоял на законодательном исполнении каждого народного мандата, и за напряженную трехмесячную сессию он выполнил свою программу.
Помимо законодательства, предложенного поправками, его величайшим созидательным шагом стало принятие бюджетной системы, которая стремилась поставить финансовые дела Огайо на деловую основу. Ее ценность как средства экономии денег и повышения эффективности никогда не ставилась под сомнение. Прежняя налогово-бюджетная система Огайо стала крайне архаичной. Ассигнования выделялись Законодательным собранием департаментам едиными суммами или в форме предоставления всех поступлений и остатков, причем некоторые департаменты содержались за счет сборов от интересов, которые они регулировали. Из департаментов, имевших собственные поступления, многие имели собственные депозиты в банках и свои собственные текущие счета, так что их средства никогда не проходили через Государственную казну или через руки Государственного аудитора. Другие департаменты получали от Законодательного собрания много или мало в зависимости от того, был ли у них одаренный представитель, который выступал за них перед законодательным финансовым комитетом. Учреждения соревновались друг с другом в обеспечении наилучшего развлечения для этих комитетов, когда они совершали свои поездки выходного дня по штату во время законодательных сессий.
Все это изменилось одним махом в первую администрацию губернатора Кокса. Все поступления всех ведомств теперь поступают в Государственную казну и не покидают казну до тех пор, пока они не будут выделены в конкретных суммах на конкретные цели в рамках конкретных ведомств. Государственный аудитор осуществляет контроль за каждым расходом.
Бюджетный департамент Огайо состоит из одного комиссара, назначаемого губернатором, помощника и клерка. Все ведомственные запросы на средства, запрашиваемые у следующего Законодательного собрания, подаются Бюджетному комиссару для передачи на рассмотрение губернатора. Он расследует все статьи, выясняет причины любых запрашиваемых повышений и устанавливает суммы, которые он считает надлежащими. Кроме того, он оценивает доходы штата в течение следующего двухлетнего периода и урезает бюджет так, чтобы он укладывался в общую сумму ожидаемых доходов. Подготовленный комиссаром бюджет представляется губернатору, который часто вносит свои собственные изменения после консультаций с руководителями ведомств.
Затем губернатор представляет бюджет Законодательному собранию, которое направляет его в финансовые комитеты обеих палат. Комитеты и, в свою очередь, Законодательное собрание обладают полными полномочиями вносить любые изменения, увеличения или уменьшения по своему усмотрению, но запудривание мозгов представителями ведомств и закулисные интриги лоббистов сведены к минимуму, поскольку Бюджетный комиссар заседает в качестве агента губернатора на всех заседаниях финансовых комитетов и всегда готов отстоять те ассигнования, которые, по его мнению, должны быть у ведомства.
Первый бюджетный законопроект об ассигнованиях отменил существующий закон об ассигнованиях. Он сократил ассигнования на общую сумму 9 709 288 долларов до 8 762 664 долларов, что составило экономию в размере 946 624 долларов. С тех пор бюджетная система Огайо обеспечила экономию миллионов, не в том смысле, конечно, что расходы правительства штата сейчас меньше, чем в 1913 году — поскольку они увеличились по мере расширения деятельности правительства, — а в том смысле, что расходы каждый год были значительно меньше, чем они были бы без бюджетного плана урезания и сокращения запросов существующих ведомств штата с целью как всеобщей экономии, так и предотвращения дефицита.
Бюджет Огайо и, следовательно, его закон об ассигнованиях классифицируют расходы на две категории: (1) Операционные расходы и (2) Капитальные вложения (или капитальные улучшения).
Операционные расходы подразделяются на личные услуги и содержание. Личные услуги, в свою очередь, делятся на оклады и заработную плату, а содержание — на снабжение, материалы, оборудование, контрактные услуги или услуги по открытому заказу, а также фиксированные сборы и взносы.