Эта власть, если она вообще конституционна, конституционна только в руках Конгресса. Где-либо еще ее осуществление было бы явной узурпацией. Если, тогда, авторитет решать, какие полномочия должны быть предоставлены банку, принадлежит Конгрессу и Конгресс осуществил эту власть, казалось бы немногим лучше, чем абсурд, говорить, что его акт, тем не менее, был бы неконституционным и недействительным, если, по мнению третьей стороны, он ошибся в вопросе целесообразности при организации деталей. Согласно такому способу рассуждения, ошибка при осуществлении юрисдикции отнимает юрисдикцию. Если Конгресс решает правильно, его решение может стоять; если он решает неправильно, его решение ничтожно; и независимо от того, правильно или неправильно его решение, другой должен судить, хотя первоначальная власть принятия решения должна быть признана исключительно принадлежащей Конгрессу. Это конец, к которому аргумент послания приведет своих последователей.
Сэр, при рассмотрении полномочий Конгресса по наделению банка конкретными предоставленными ему полномочиями, запрос не является и не может быть о том, насколько подходят эти полномочия, а о том, подходят ли они вообще; входят ли они в диапазон справедливого и честного усмотрения; может ли Конгресс справедливо считать их необходимыми. Вопрос не в том, являются ли они самыми подходящими средствами, лучшими средствами? или может ли банк быть учрежден без них; но вопрос в том, являются ли они такими, которые Конгресс, добросовестно, мог рассматривать как подходящие к цели? Если бы был принят какой-либо другой порядок, ничто не могло бы быть когда-либо решено. Закон был бы конституционным сегодня и неконституционным завтра. Его конституционность полностью зависела бы от индивидуального мнения по вопросу чистой целесообразности. Действительно, такой случай, как этот, сейчас фактически перед нами. Г-н Мэдисон считал полномочия, данные банку в его нынешнем уставе, надлежащими и необходимыми. Он считал банк, следовательно, конституционным. Но нынешний Президент, не признавая, что власть решать эти пункты покоится с Конгрессом, ни с Конгрессом и тогдашним Президентом, но устанавливая свое собственное мнение как стандарт, объявляет закон, существующий сейчас, неконституционным, потому что полномочия, предоставленные им, являются, по его оценке, не необходимыми и не надлежащими. Я прошу быть проинформированным, сэр, не стал бы, на подобных основаниях рассуждения, собственный план Президента для банка, если бы Конгресс сделал столь маловероятную вещь, как принятие его, также неконституционным, если бы так случилось, что его преемник держал бы его банк в столь же легком уважении, как он держит те, что учреждены под эгидой Вашингтона и Мэдисона?
Если рассуждение послания хорошо обосновано, ясно, что устав существующего банка не является законом. Банк не имеет законного существования; он не ответственен перед правительством; он не имеет полномочий действовать; он неспособен быть агентом; Президент может завтра относиться к нему как к ничтожному, отозвать из него все государственные депозиты и пустить в свободное плавание все существующие национальные договоренности о доходах и финансах. Достаточно констатировать эти чудовищные последствия, чтобы показать, что доктрина, принципы и притязания послания совершенно несовместимы с правительством законов. Если то, что Конгресс постановил и Верховный суд санкционировал, не является законом страны, тогда правление закона прекратилось и правление индивидуального мнения уже началось.
Президент в своем комментарии к деталям существующего банковского устава берется доказать, что то или иное положение не является «необходимым и надлежащим», поскольку, по его мнению, те же цели, которые предполагалось достичь с их помощью, могли быть лучше реализованы иным способом; а следовательно, такие положения не являются необходимыми и не оправданы Конституцией. Разве это не показывает, что, согласно его собственному способу рассуждения, его собственная схема не была бы конституционной, поскольку вместо нее можно было бы подставить другую схему, которую большинство людей, вероятно, сочло бы лучшей? Возможно, в любом банковском уставе нет положений, которые можно было бы справедливо считать абсолютно незаменимыми, поскольку вполне вероятно, что вместо любого из них можно было бы подставить другие. Следовательно, ни один банк никогда не мог бы быть создан, потому что никогда не существовало и не могло существовать устава, каждое положение которого казалось бы незаменимым или необходимым и надлежащим по суждению каждого отдельного лица. Таким образом, признавать, что банк может быть конституционным, и в то же время настаивать на таком способе оценки его положений и деталей, какой принят в послании, — значит впадать в абсурд. Любой устав, который может быть составлен, можно взять и последовательно отрицать каждое предоставленное им полномочие на том основании, что в отношении каждого из них либо никакое такое полномочие не является «необходимым или надлежащим» для банка, либо, что по сути одно и то же, вместо него можно было бы подставить другое полномочие, которое заняло бы его место. То, от чего можно отказаться, никогда не может быть необходимым в том смысле, в каком этот термин понимает послание; и нельзя сказать, что от какого-либо полномочия нельзя отказаться, если существует другое, которое можно было бы подставить вместо него и которое достигло бы той же цели. Следовательно, ни один банк никогда не мог бы быть конституционным, поскольку невозможно было бы создать такой, который не содержал бы некоторых положений, которые можно было бы опустить, а их место занять другими.
Господин Президент, я понимал истинную и хорошо установленную доктрину так: после того как принято решение о том, что Конгресс правомочен учредить банк, из этого следует, что он может создать такой банк, какой сочтет нужным по своему усмотрению, и наделить его всеми такими полномочиями, которые сочтет подходящими и уместными; с тем ограничением, разумеется, что все это должно делаться при добросовестном осуществлении полномочий по созданию банка. Если предоставленные полномочия соответствуют заявленной цели, так что их предоставление нельзя рассматривать как узурпацию власти Конгрессом или уклонение от конституционных ограничений под видом создания банка, то устав является конституционным, независимо от того, считают ли другие эти полномочия незаменимыми или нет, или даже считал ли сам Конгресс их абсолютно незаменимыми, или лишь счел их подходящими и уместными, или же они в большей или меньшей степени соответствуют своей цели. Достаточно того, что они уместны; достаточно того, что они приспособлены для достижения задуманных результатов; и при проверке их конституционности не следует проводить сравнение между ними и другими, которые могут быть предложены. Аналогичный настоящему случай можно найти в конституционных полномочиях Конгресса в отношении почты. Конституция гласит лишь то, что «Конгресс имеет право создавать почтовые отделения и почтовые дороги», и в общей статье — «все полномочия, необходимые и надлежащие» для осуществления этого. При реализации этого полномочия Конгресс защитил почту, предусмотрев, что ее ограбление карается смертью. Является ли это применение смертной казни конституционным? Безусловно, нет, если только оно не является одновременно «надлежащим и необходимым». Президент может не считать это необходимым или надлежащим; тогда закон, согласно системе рассуждений, навязываемой посланием, не имеет обязательной силы, и Президент может не подчиниться ему и отказаться обеспечить его исполнение.
Истина заключается в том, господин Президент, что если общая цель, предмет регулирования, должным образом относится к ведению Конгресса, то и все сопутствующие вопросы также относятся к ведению Конгресса. Если Конгресс должен создавать почтовые отделения и почтовые дороги, он может для этой цели принять один набор правил или другой; и любой из них был бы конституционным. Так и детали одного банка столь же конституционны, как и детали другого, если они справедливо и честно ограничены целью организации учреждения и придания ему полезности. Один банк столь же конституционен, как и другой банк. Если Конгресс обладает властью создать банк, он обладает властью сделать его эффективным и способным принести ожидаемую от него пользу. Он может наделить его всеми такими полномочиями и привилегиями, не противоречащими в остальном Конституции, которые могут быть необходимы, по его собственному суждению, чтобы сделать его таким, каким, по мнению правительства, он должен быть. Он может предоставить ему такие иммунитеты, которые могут побудить частных лиц стать акционерами и предоставить капитал; и поскольку степень этих иммунитетов и привилегий является вопросом усмотрения и вопросом мнения, только Конгресс может решить это, потому что только Конгресс может составить или даровать устав. Устав, таким образом дарованный частным лицам, становится контрактом с ними при условии соблюдения ими его положений. Банк становится агентом, обязанным выполнять определенные обязанности и имеющим право на определенные оговоренные права и привилегии в качестве компенсации за надлежащее выполнение этих обязанностей; и все эти условия, до тех пор пока они соответствуют заявленной цели и не противоречат какому-либо другому конституционному предписанию, полностью находятся в компетенции Конгресса. И все же, сэр, послание Президента с трудом пробирается через все общие темы монополии, права налогообложения, страданий бедных и высокомерия богатых с таким мучительным усилием, как будто одна, или другая, или все они вместе имеют какое-то отношение к конституционному вопросу.
То, что называют «монополией», становится предметом повторяющихся репетиций в выражениях особой жалобы. Под этой «монополией», я полагаю, понимается ограничение, содержащееся в уставе, согласно которому Конгресс не должен в течение двадцати лет создавать другой банк. Теперь, сэр, позвольте мне спросить: кто стал бы думать о создании банка, приглашая в него акционеров с крупными инвестициями, возлагая на него тяжелые обязанности в связи с правительством, получая несколько миллионов долларов в качестве бонуса или премии, и при этом сохраняя право на следующий же день предоставить другой устав, который уничтожил бы всю ценность первого? Если это неконституционное ограничение Конгресса, то Конституция должна странным образом противоречить велениям как здравого смысла, так и здоровой морали. Разве первый Банк Соединенных Штатов не содержал аналогичного ограничения? И разве штаты не предоставляли банковские уставы с условием, что, если устав будет принят, они не будут предоставлять другие? Штаты, безусловно, делали это; и в некоторых случаях, когда вообще не выплачивался никакой бонус или премия, а лишь из простого желания придать силу уставу, побудив частных лиц принять его и организовать учреждение. Президент заявляет, что это ограничение не является необходимым для эффективности банка; но именно это и должны были решить Конгресс и его предшественник на посту, и они решили это, когда один принял, а другой одобрил закон. И теперь у него не больше полномочий выносить свое суждение по этому акту, чем у любого другого человека в обществе. Не в его компетенции решать вопрос о конституционности законов, которые принял Конгресс и одобрили его предшественники.
В этой части послания есть еще одно мнение, которое мы вряд ли ожидали встретить в документе, который, как предполагается, кто бы его ни составил, прошел проверку профессионалов. В послании заявляется, что это ограничение на создание другого банка является неконституционным, поскольку, хотя Конгресс может использовать предоставленное ему усмотрение, «они не могут ограничивать усмотрение своих преемников». Эта причина почти слишком поверхностна, чтобы требовать ответа. Каждый, кто хоть сколько-нибудь привык к рассмотрению подобных предметов, знает, что каждый Конгресс может связывать своих преемников в той же мере, в какой он может связывать самого себя. Полномочия Конгресса всегда одни и те же; авторитет закона всегда один и тот же. Правда, мы говорим о двадцатом Конгрессе и двадцать первом Конгрессе, но это лишь для обозначения периода времени или для обозначения последовательных организаций Палаты представителей в ходе последовательных периодических выборов ее членов. Как политический орган, как законодательная власть правительства, Конгресс всегда непрерывен, всегда идентичен. Конкретный Конгресс, как мы о нем говорим, например, нынешний Конгресс, не может ограничить себя в том, чтобы не делать того, что он может пожелать сделать на следующей сессии, в большей степени, чем он может ограничить любой последующий Конгресс в том, чтобы не делать того, что он может пожелать. Любой Конгресс может отменить акт или закон своего предшественника, если по своей природе он подлежит отмене, точно так же, как он может отменить свой собственный акт; и если закон или акт по своей природе не подлежит отмене, он не может быть отменен последующим Конгрессом в большей степени, чем тем, который его принял. Все это знакомо каждому. И Конгресс, как и любой другой законодательный орган, часто принимает акты, которые, будучи по своей природе грантами или контрактами, являются не подлежащими отмене навсегда. Послание, в манере аргументации, к которой трудно относиться с обычным уважением, заявляет, что это ограничение полномочий Конгресса в отношении создания других банков является явной попыткой изменить Конституцию законодательным актом. Причина, на которой, как предполагается, основано это наблюдение, заключается в том, что Конгресс, согласно Конституции, должен обладать исключительным законодательством над округом Колумбия; и когда банковский устав объявляет, что Конгресс не будет создавать новый банк в пределах округа, он аннулирует это право исключительного законодательства! Должен сказать, что это рассуждение едва ли поднимается достаточно высоко, чтобы заслужить мимолетное внимание. Было бы слишком большой честью назвать его правдоподобным. Никому не нужно объяснять, что исключительная власть законодательства не является неограниченной властью законодательства; а если бы это было так, то как может быть неограниченной та законодательная власть, которая не может ограничить себя, которая не может связать себя контрактом? Будь то правительство или частное лицо, то существо является скованным и ограниченным, которое не способно связать себя обычным обязательством. Каждый законодательный орган связывает себя всякий раз, когда он делает грант, вступает в контракт, жалует должность или совершает любой другой акт или действие, которое по своей природе не подлежит отмене. И это, вместо того чтобы умалять его законодательную власть, является одним из способов осуществления этой власти. Законодательная власть Конгресса над округом Колумбия не была бы полной и завершенной, если бы она не могла сделать именно такое условие, которое содержит банковский устав.
Что касается права штатов на налогообложение, о котором в послании говорится так много, то надлежащий ответ на все сказанное заключается в том, что штаты не обладают правом облагать налогом какой-либо инструмент правительства Соединенных Штатов. Это не было частью их власти до Конституции, и они не получают такой власти ни из одного из ее положений. Она нигде им не дана. Мог бы штат облагать налогом монету Соединенных Штатов на монетном дворе? Мог бы штат ввести гербовый сбор на процесс судов Соединенных Штатов и на документы таможни? Мог бы он облагать налогом перевозку почты, или военные корабли, или артиллерию, или военное имущество Соединенных Штатов? Причина, по которой они не могут облагаться налогом штатом, заключается в том, что они являются средствами и инструментами правительства Соединенных Штатов. Создание банка, освобожденного от налогообложения штатами, не отнимает у штата никакого существующего права. Оно оставляет ему все, чем он когда-либо обладал. Но жалоба заключается в том, что банковский устав не предоставляет право налогообложения. Это, безусловно, хотя и не является новым (ибо тот же аргумент приводился здесь), кажется мне странным способом утверждения и поддержания прав штатов. Право налогообложения — это суверенное право; и Президент и те, кто думает вместе с ним, придерживаются мнения, в данном случае, что это суверенное право должно быть предоставлено штатам актом Конгресса. В этой идее, если я не ошибаюсь, сэр, столько же комплимента суверенитету штатов, сколько и здравой конституционной доктрины. Суверенные права, удерживаемые на основании гранта акта Конгресса, представляют собой положение, совершенно новое в конституционном праве.
Сам Президент даже признает, что инструмент правительства Соединенных Штатов не должен, как таковой, облагаться налогом штатами; однако он настаивает на таком праве налогообложения собственности, связанной с этим инструментом и существенной для самого его бытия, которое ставит все его существование в зависимость от воли штатов. Недостаточно того, что штаты могут облагать налогом всю собственность всех своих собственных граждан, где бы она ни была инвестирована или как бы ни использовалась. Жалоба заключается в том, что право налогообложения штата не распространяется настолько, чтобы брать под контроль лиц вне штата и облагать их налогом за франшизу, законно осуществляемую под властью Соединенных Штатов. Сэр, когда право штатов, или, в самом деле, любого правительства, заходило так далеко? Ясно, что никогда. Право налогообложения всех сообществ необходимо и справедливо ограничено собственностью своих собственных граждан и собственностью других, имеющих отчетливое местное существование как собственность, в пределах его юрисдикции; оно не распространяется на права и франшизы, правомерно осуществляемые под властью других правительств, ни на лиц вне его юрисдикции. Как Конституция оставила право налогообложения штатов, так и банковский устав оставляет его. Конгресс не брался ни отнимать, ни предоставлять право налогообложения; ни расширять, ни ограничивать его; если бы он сделал что-то из этого, я едва ли знаю, что из двух было бы наименее извинительным.