«Правительства Европы»

Электронный текст подготовлен Дейвом Клайном, Кристин П. Траверс и Командой онлайн-корректоров Проекта Гутенберг (http://www.pgdp.net)

ГОСУДАРСТВА ЕВРОПЫ

МАКМИЛЛАН КОМПАНИ НЬЮ-ЙОРК · БОСТОН · ЧИКАГО ДАЛЛАС · САН-ФРАНЦИСКО

МАКМИЛЛАН И КО., ЛИМИТЕД ЛОНДОН · БОМБЕЙ · КАЛЬКУТТА МЕЛЬБУРН

МАКМИЛЛАН КО. КАНАДЫ, ЛТД. ТОРОНТО

ГОСУДАРСТВА ЕВРОПЫ

АВТОР

ФРЕДЕРИК ОСТИН ОГГ, доктор философии ПРОФЕССОР ПОЛИТОЛОГИИ УНИВЕРСИТЕТА ВИСКОНСИНА АВТОР КНИГИ «СОЦИАЛЬНЫЙ ПРОГРЕСС В СОВРЕМЕННОЙ ЕВРОПЕ»

Нью-Йорк МАКМИЛЛАН КОМПАНИ 1918

Все права защищены

Авторское право, 1913 г. Макмиллан компани. Набрано и застереотипировано. Опубликовано в феврале 1913 г. Переиздано в июле, декабре 1913 г.; июне 1914 г.; августе 1915 г.; июле 1916 г.; сентябре 1917 г.

Моему отцу

ПРЕДИСЛОВИЕ

Общеизвестно, что в первые годы двадцатого века во многих частях цивилизованного мира наблюдалось существенное оживление интереса к принципам и проблемам человеческого управления. Соединенные Штаты счастливым образом принадлежат к числу тех стран, где можно наблюдать это явление, и в последнее время мы стали свидетелями не только создания обществ и учреждения журналов, призванных способствовать исследованиям в этой области, но и заметного увеличения числа и укрепления курсов по политологии для студентов наших колледжей и университетов, а также развития клубов, дискуссионных площадок, курсов повышения квалификации и других возможностей для расширения политических знаний и стимулирования политического мышления широких масс населения. Цель этой книги — способствовать осознанному изучению государственного управления путем предоставления практических описаний систем управления различных стран западной и центральной Европы в том виде, в каком они сформировались и функционируют в настоящее время. Задуманная и подготовленная в первую очередь как учебник для использования на курсах в колледжах, эта книга тем не менее, как предполагается, может оказаться полезной для всех тех, кого интерес к предмету побуждает искать информацию именно такого рода, какая здесь представлена.

Содержание книги определялось главным образом тремя соображениями. Во-первых, было сочтено желательным предоставить широкие возможности для сравнительного изучения политических институтов, особенно в силу хорошо известного факта, что система управления небольшой страны может демонстрировать — и часто демонстрирует — элементы новизны и важности, которые не уступают тем, что наблюдаются в политической организации более крупного государства. Именно поэтому в книгу включены описания правительств как малых, так и крупных держав западной и центральной Европы; а первоначальный замысел попытаться рассмотреть также правительства восточных стран был отброшен — с некоторым сожалением — исключительно из-за нехватки места и по той причине, что эта часть планируемой работы, вероятно, не отвечала бы никакой острой необходимости в рамках обычных курсов колледжа. Во-вторых, предполагается, что осознанное изучение современных систем правления должно на всех этапах включать тщательный учет исторических истоков и развития этих систем правления. Следовательно, значительный объем текста посвящен очеркам конституционной истории, которые тем не менее во всех случаях организованы так, что их можно легко опустить, если это будет сочтено целесообразным. В случае стран, политические системы которых претерпели общую реорганизацию в эпоху революций и Наполеона, было сочтено нецелесообразным упоминать — даже вкратце — об исторических событиях, предшествовавших концу XVIII века. В-третьих, было сочтено желательным включить в книгу некоторую информацию о политических партиях и институтах местного самоуправления.

В столь обширной области для большинства затронутых тем удалось осуществить лишь вводный обзор. В сносках читатель найдет ссылки на книги, документы и периодические материалы самого разного типа, и есть надежда, что некоторые из них послужат руководствoм для студентов и читателей, стремящихся получить более глубокую информацию.

Подготовке книги способствовали ободрение и экспертные советы, оказанные мне рядом преподавателей государственного управления в колледжах и университетах из различных регионов страны. И я постоянно получал терпеливую и проницательную помощь со стороны моей жены. Однако ответственность ни за план, ни за детали работы не может быть возложена ни на кого, кроме меня самого. Я могу лишь надеяться, что среди множества фактов — некоторые из которых ускользают от внимания, а многие подвержены постоянным изменениям, — которые я попытался здесь изложить, не так много серьезных и искажающих суть ошибок ускользнуло от моего внимания.

Фредерик Остин Огг. Кембридж, штат Массачусетс, 10 января 1913 г.

TABLE OF CONTENTS

ЧАСТЬ I. — ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

ГЛАВА

I. Основы конституции

Значение исторического контекста

Англосаксонские истоки

Нормандско-плантагенетский период

Возникновение парламента

Административное и судебное развитие

Монархия Тюдоров

Парламент при Тюдорах

Стюарты: корона и парламент

Поздние Стюарты: революция 1688–1689 годов

II. Конституция с XVII века

Корона и парламент после 1789 года

Возникновение кабинета и политических партий

Шотландская и ирландская унии

Природа и источники конституции

Гибкость конституции

III. Корона и министерство

Корона: правовой статус и привилегии

Полномочия короны

Значение и сила монархии

Тайный совет, министерство и кабинет

Исполнительные ведомства

Кабинет: состав и характер

Кабинет в действии

IV. Парламент: Палата общин

Палата общин до 1832 года

Парламентская реформа 1832–1885 годов

Избирательное право и избирательные вопросы сегодняшнего дня

Избирательная процедура и регламент

V. Парламент: Палата лордов

Состав

Реформа Палаты лордов: вопрос до 1909 года

Вопрос Палаты лордов в 1909–1911 годах

Акт о парламенте 1911 года и последующий период

VI. Парламент: организация, функции, процедура

Созыв палат

Организация Палаты общин

Организация Палаты лордов

Привилегии палат и членов парламента

Функции парламента

Общие аспекты парламентской процедуры

Ведение дел в обеих палатах

VII. Потические партии

Парламентаризм и партийная система

Партии в конце XVIII и первой половине XIX века

Вторая эпоха преобладания вигов [либералов], 1830–1874 годы

Вторая эпоха преобладания консерваторов, 1874–1905 годы

Либеральное возрождение

Правление либералов, 1906–1912 годы

Современные партии

VIII. Судопроизводство и местное самоуправление

Английское право

Нижестоящие суды

Вышестоящие суды

Local Government to the Municipal Corporations Act, 1835

Реформа местного самоуправления, 1835–1912 годы

Местное и центральное самоуправление

Местное самоуправление сегодня: сельские районы

Местное самоуправление сегодня: города

ЧАСТЬ II. — ГЕРМАНИЯ

IX. Империя и ее конституция

Политическое развитие до 1848 года

Создание империи

Конституция: природа империи

Империя и государства

X. Имперское правительство: император, канцлер и союзный совет

Император

Канцлер

Бундесрат

XI. Имперское правительство: рейхстаг, партии, судебная система

Состав рейхстага — избирательная система

Организация и полномочия рейхстага

Возникновение политических партий

Партийная политика после 1878 года

Партии с 1907 года

Право и правосудие

XII. Конституция Пруссии — корона и министерство

Германские государства и их правительства

Становление конституционализма в Пруссии

Корона и министерство

XIII. Прусский ландтаг — местное самоуправление

Состав ландтага

Движение за избирательную реформу

Организация и функции ландтага

Местное самоуправление: истоки и принципы

Местное самоуправление: округа и органы

XIV. Малые германские государства — Эльзас-Лотарингия

Наиболее важные монархии

Меньшие монархии и города-республики

Эльзас-Лотарингия

ЧАСТЬ III. — ФРАНЦИЯ

XV. Конституции с 1789 года

Столетие политической нестабильности

Эпоха революции и Наполеона

От Реставрации до революции 1848 года

Вторая республика и Вторая империя

Установление Третьей республики

Конституция сегодняшнего дня

XVI. Президент, министерство и парламент

Президент

Министерство

Парламент: Сенат и Палата депутатов

Проблема избирательной реформы

XVII. Парламентская процедура — политические партии

Организация и работа палат

Политические партии с 1871 года

XVIII. Судопроизводство и местное самоуправление

Французское право

Суды

Местное самоуправление: развитие с 1789 года

Местное самоуправление сегодня

ЧАСТЬ IV. — ИТАЛИЯ

XIX. Конституционное развитие в XIX веке

Эпоха Наполеона

Реставрация и революция 1848 года

Достижение объединения

Конституция

XX. Итальянская государственная система

Корона и министерство

Парламент: Сенат

Палата депутатов — парламентская процедура

Судебная власть

Местное самоуправление

XXI. Государство и церковь — политические партии

Квиринал и Ватикан

Партии и министерства, 1861–1896 годы

Эпоха коалиционных министерств, 1896–1912 годы

Этапы партийной политики

ЧАСТЬ V. — ШВЕЙЦАРИЯ

XXII. Конституционная система — кантоны

Конфедерация и ее конституции

Нация и государства

Кантональное законодательство: референдум и инициатива

Кантональные исполнительная и судебная власти

XXIII. Федеральное правительство

Исполнительная власть

Законодательство: Федеральное собрание

Законодательство: референдум и инициатива

Политические партии

Судебная власть

ЧАСТЬ VI. — АВСТРО-ВЕНГРИЯ

XXIV. Австро-Венгрия до Австрийско-венгерского соглашения

Политическое развитие Австрии до 1815 года

Политическое развитие Венгрии до 1815 года

Эпоха Меттерниха

Революция 1848 года

Возрождение конституционализма: Австрийско-венгерское соглашение

XXV. Правительство и партии Австрии

Конституция

Корона и министерство

Рейхсрат — избирательная система

Политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXVI. Правительство и партии Венгрии

Конституция

Корона и министерство

Парламент — избирательная система

Политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXVII. Австро-Венгрия: общее правительство

Общие органы управления

Территории Боснии и Герцеговины

ЧАСТЬ VII. — НИДЕРЛАНДЫ

XXVIII. Правительство Голландии

Столетие политического развития

Корона и министерство

Генеральные штаты и политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXIX. Правительство Бельгии

Конституция — корона и министерство

Палаты парламента — избирательная система

Партии и избирательная реформа с 1894 года — парламентская процедура

Судебная власть и местное самоуправление

ЧАСТЬ VIII. — СКАНДИНАВИЯ

XXX. Правительство Дании

Развитие до 1814 года

Становление конституционализма, 1814–1866 годы

Корона и министерство

Ригсдаг — политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXXI. Шведско-норвежская уния и правительство Норвегии

Политическое развитие до 1814 года

Шведско-норвежская уния, 1814–1905 годы

Конституция Норвегии — корона и министерство

Стортинг — политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXXII. Правительство Швеции

Конституция — корона и министерство

Риксдаг — избирательная система

Деятельность Риксдага — политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

ЧАСТЬ IX. — ИБЕРИЙСКИЕ ГОСУДАРСТВА

XXXIII. Правительство Испании.

Истоки конституционализма

Политическое и конституционное развитие, 1833–1876 годы

Действующая конституция

Корона и министерство

Кортесы

Политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXXIV. Правительство Португалии

Столетие политического развития

Управление королевством

Революция 1910 года

Конституция 1911 года

ГОСУДАРСТВА ЕВРОПЫ

ЧАСТЬ I. — ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

ГЛАВА I

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИИ I. Значение исторического контекста

1. Политическое превосходство Великобритании. — Сообщают, что Георг III назвал английскую конституцию совершеннейшим из творений человеческих. Едва ли нужно разделять это утверждение безоговорочно, чтобы проникнуться пониманием того, как уместно начать обзор систем государственного управления современной Европы с изучения политических принципов, норм и практик современной Британии. История ни одной другой европейской нации, во-первых, не демонстрирует столь длительного, непрерывного и упорядоченного развития институтов. Формы и органы управления ни одного другого государства не изучались с большим интересом и не копировались с более очевидным результатом. Государственная политика ни одной другой организованной общности людей не оказывала столь сильного влияния на формирование прогресса — социального, экономического и политического — цивилизованного мира. Более того, для американского студента знакомство с институтами европейского континента станет проще и привлекательнее, если оно начнется с совокупности институтов, которые лежат в основе многого как американского, так и континентального. Правда, существует немало аспектов, в которых система государственного управления современных Соединенных Штатов сегодня ближе к французской, немецкой, швейцарской или даже итальянской, чем к британской. Однако связь между британской и американской системами носит в основном характер исторической преемственности, в то время как связь между французской или немецкой и американской возникает во многом в результате простого подражания или случайного сходства.

2. Преемственность институциональной истории. — Ни одно правительство нельзя адекватно изучать в отрыве от исторического развития, которое сделало его таковым, каким оно является; а это обычно означает прослеживание истоков и изменений, охватывающих длительный период времени. Люди порой воображали, что создают систему управления с чистого листа (de novo), и порой случается — как во Франции в 1791 году и в Португалии в 1911 году, — что устанавливается режим, имеющий мало видимой связи с прошлым. Однако история демонстрирует, во-первых, что такой режим склонен увековечивать больше от старого, чем предполагается в данный момент, и, во-вторых, что если он не связан жизненно со старым, шансы на достижение им стабижности или долговечности ничтожно малы. В Германии, например, если институты империи в 1871 году были по существу новыми, системы управления отдельных союзных государств, а также городов и местных округов демонстрировали многочисленные элементы, восходящие по своему происхождению к средневековью. Во Франции, если центральные институты и даже политическое устройство департаментов и округов не предшествуют революции, коммуна, в которой протекает повседневная политическая жизнь обычного гражданина, в основном осталась такой же, как в эпоху Людовика XIV.

Если элемент преемственности столь важен в политической системе Германии, Франции или Швейцарии, то в английской системе он является фундаментальным. Будет преувеличением сказать, что самый поразительный аспект английской конституционной истории — это постоянное сохранение перед лицом неизбежных перемен преобладающей доли институтов, уходящих корнями в далекое прошлое. «Главная трудность, с которой сталкивается изучающий английскую конституцию как совокупность правовых норм, — замечает ученый комментатор, — заключается в том, что он никогда не может отвлечься от истории. Едва ли найдется хоть одно правило, которое не имело бы долгой истории или которое можно было бы понять без некоторого учета обстоятельств, при которых оно впервые возникло» [1]. Цель данного тома — описать европейские государства в их сегодняшнем существовании и функционировании. Тем не менее во всех случаях необходимо будет уделить некоторое внимание истокам и развитию описываемых политических органов и практик. Применительно к Великобритании это означает не что иное, как обзор — сколь угодно краткий — тысячелетней истории.

II. Англосаксонские истоки

Самая ранняя форма английской конституции существовала в столетия, предшествовавшие нормандскому завоеванию. Политическая организация германских захватчиков Британии носила самый рудиментарный характер, однако обстоятельства завоевания и колонизации острова стимулировали значительную разработку правительственного аппарата и полномочий. С точки зрения последующей институциональной истории наиболее важными чертами англосаксонской системы управления были королевская власть, утенагемот и единицы местного самоуправления — шир (графство), сотен (сотня), боро и тауншип [2].

3. Королевская власть. — Истоки англосаксонской королевской власти окутаны неясностью, но несомненно, что король более поздних времен изначально был не более чем вождем победоносной боевой дружины. В ходе завоевания покоренного острова многие вожди достигли королевского достоинства, но с ходом политической консолидации одна королевская династия за другой угасали, старые племенные королевства превращались в простые административные районы более крупных королевств, и в конце концов в девятом веке все захваченные части страны оказались под контролем единого государя. Саксонская королевская власть была выборной, патриархальной и ограниченной по своим полномочиям. Короли избирались влиятельными людьми, заседавшими в совете, и хотя это достоинство передавалось по наследству в семье, предположительно происходившей от богов, непосредственного наследника вполне могли обойти вниманием в пользу более дальнего, но более способного родственника [3]. Как в языческие, так и в христианские времена королевская должность наделялась ярко выраженным сакральным характером. Уже в 690 году Ине был королем «по милости Божией». Однако реальная власть короля происходила главным образом из достоинства его должности и личного влияния конкретного монарха [4]. Король был прежде всего вождем на войне. Он был законодателем, но его «приговоры» (доумы) обычно формулировались лишь после консультаций с мудрецами и касались главным образом поддержания мира. Он был верховным судьей, и все преступления и нарушения мира стали рассматриваться как посягательства на него; однако он не заседал в суде и на практике мало занимался отправлением правосудия. Он не имел никакого прямого контроля над местными делами.

С королем в осуществлении государственных дел сотрудничал совет мудрецов, или утенагемот. Состав этого органа, определявшийся главным образом волей конкретного монарха, с течением времени сильно менялся. Чаще всего на заседания призывались члены королевской семьи, высшее духовенство, королевские геситы или тегны, элдормены, управлявшие ширами, другие ведущие должностные лица государства и двора, а также главные землевладельцы, державшие земли непосредственно от короля. Представители, избираемые народом, туда не входили. Как правило, витан созывался три-четыре раза в год. Действуя совместно с королем, он издавал законы, вводил налоги, заключал договоры, назначал элдорменов и епископов и время от времени рассматривал дела, не разрешенные в судах шира и сотни. Именно витан избирал короля; и поскольку он мог сместить его, король был обязан признавать определенную ответственность перед ним. «Важной и яркой чертой нашей конституционной истории, — отмечает Ансон, — является то, что король теоретически никогда не действовал в государственных делах без совета и согласия коллегии советников» [5].

5. Тауншип, боро и сотня. — В силу своей устойчивости и относительной неизменности с давних времен до конца XIX века первостепенное значение приобрели англосаксонские установления, касающиеся местного управления и администрации. Наименьшей административной единицей был тауншип, обычно включавший деревню, окруженную пахотными землями, лугами и лесами. Таун-мут представлял собой первичное собрание свободных людей деревни, на котором под председательством рива (старосты) управлялись дела тауншипа. Разновидностью тауншипа был бург, или боро, население которого, как правило, было больше, а политическая независимость — выше; однако устройство его управления было очень близко к устройству обычного тауншипа. Группа тауншипов составляла сотню. Во главе сотни стоял сотенный старейшина (hundred-man), обычно избираемый, но нередко назначаемый крупным землевладельцем или прелатом, которому принадлежали земли сотни. Ему помогал совет из двенадцати или более свободных людей. В суде сотни (hundred-moot) был введен принцип представительства, поскольку на заседания этого органа регулярно являлись рив, приходской священник и четверо «лучших людей» от каждого тауншипа и боро, входивших в состав сотни. Суд сотни заседал не реже раза в месяц и имел своей главной функцией разрешение споров и решение гражданских, уголовных и церковных дел.

6. Шир. — Над сотней стоял шир. Первоначально ширы, как правило, представляли собой области, занятые небольшими, но независимыми племенами; со временем они превратились в административные единицы объединенного королевства. Во главе шира стоял элдормен, назначаемый королем и витаном, как правило, из числа видных людей шира. В подчинении у него сначала находился, но со временем затмил его шир-рив, или шериф, который по сути являлся представителем короны, направленным для принятия под свое начало королевских земель в шире, сбора королевских доходов и получения доли короля от штрафов, налагаемых в судах. Каждый шир имел свой мут, и в силу того, что ширы и епископства обычно совпадали по территории, епископ заседал вместе с элдорменом в качестве сопредседателя этого собрания. По крайней мере теоретически суд шира (shire-moot) представлял собой собрание свободных людей шира. Он заседал, как правило, дважды в год, и на него имели право приходить все свободные люди лично или через представителей. Те, кто не желал присутствовать лично, имели возможность направить в качестве выразителей своей позиции ривов или управителей, так что этот орган приобретал характер смешанного — первичного и представительного — собрания. Суд шира разрешал споры, касающиеся землевладения, рассматривал иски, по которым невозможно было добиться слушания в суде сотни, и осуществлял сопутствующую церковную юрисдикцию [6].

III. Нормандско-плантагенетский период

Ко времени прихода Вильгельма Завоевателя в 1066 году в английской политической системе можно считать прочно закрепившимися два основополагающих принципа. Первый заключался в глубоком местном самоуправлении. Второй состоял в обязанности короля во всех вопросах первостепенной важности, таких как введение налогов и принятие законов, испрашивать совета и согласия какой-то части своих подданных. В период, начавшийся с Завоевания, ни один из этих принципов не был полностью разрушен, однако нормандская эпоха отчетливо выделяется как время, когда рычаги управления были сосредоточены в руках короля и его непосредственных агентов в степени, неизвестной в любое предшествующее время. Опираясь на уже заложенные основы настолько, насколько это было возможно, Вильгельм сумел повернуть последствия Завоевания так, чтобы обратить их преимущества практически полностью в пользу короны. Феодализм, землевладение, военная служба, налогообложение, церковь — всему этому силой или хитростью был придан такой уклон, что воля суверена приобрела практическую силу закона, а традиционно слабая английская монархия оказалась на грани чистейшего абсолютизма.

7. Расширение централизованного контроля. — Что касается реального механизма управления, главным достижением нормандско-плантагенетского периода стали перестройка и консолидация административных органов. Несмотря на то что местные институты саксонского происхождения в значительной степени уважались (благодаря чему они и поныне остаются самым весомым англосаксонским вкладом в английский государственный строй), произошло примечательное объединение этих до сих пор в значительной мере обособленных институтов с учреждениями центральной власти. Это было достигнуто частично путем роспуска эрлств, угрожавших монархии в поздние саксонские времена, и частично за счет колоссального роста власти и значения шерифов. Еще в большей степени это было достигнуто благодаря организации двух великих ведомств управления — судебного и финансового, — которые возглавлялись сановниками королевского двора и укомплектованы постоянными штатами квалифицированных чиновников. Судебное ведомство включало в себя курию (Curia), а финансовое — казначейство (Exchequer). Во главе первого стоял канцлер, во главе второго — казначей. Главные чиновники в обоих ведомствах составляли единую группу людей, заседающих то в качестве юстициариев (justitiarii), то в качестве баронов (barones) казначейства. Доходы и издержки от отправления правосудия, а также поступления и выплаты казначейства были лишь разными сторонами одних и тех же фундаментальных государственных забот [7]. Судьи курии, собиравшие суды на выездных сессиях по всему королевству, и шерифы, которые дважды в год приезжали для отчета перед баронами казначейства о суммах, подлежащих уплате с широв, служили реальными и осязаемыми агентами, с помощью которых центральная и местная власти были связаны воедино. Как будет показано, именно из нормандской курии со временем непосредственно выросли те разнообразные административные ведомства, руководители которых составляют нынешнее реальное исполнительное руководство британской нации.

8. Король и Большой совет. — Не будучи скованными конституционными ограничениями, Завоеватель и его ближайшие преемники признавали в отношении королевской власти лишь те пределы, которые навязывались могущественными и мятежными подданными. Тем не менее с самого начала с королем был связан орган, известный как Общий, или Большой, совет (Commune Concilium). «Трижды в год, — повествует Англосаксонская хроника, — король Вильгельм носил свою корону каждый год, пока находился в Англии: на Пасху он носил ее в Винчестере, на Пятидесятницу — в Вестминстере, а на Рождество — в Глостере; и в это время все люди Англии были с ним — архиепископы, епископы и аббаты, эрлы, тегны и рыцари». Под фразой «все люди Англии» следует понимать лишь высшее духовенство, главные должностные лица государства и королевских прямых вассалов (tenants-in-chief) — по сути, только тех из наиболее влиятельных среди них, кто вызывался к присутствию суверена персонально. Однако, по крайней мере теоретически, нормандские короли привыкли консультироваться с этим собранием магнатов точно так же, как их предшественники привыкли консультироваться с утенагемотом по всем важным вопросам законодательства, финансов и государственной политики. Можно действительно сказать, что именно развитие этого Совета составляет центральный предмет английской конституционной истории; ибо «из него, прямо или косвенно, тем или иным путем развились парламент, кабинет министров и суды» [8].

9. Плантагенетская монархия. — В течение полутора столетий после смерти Завоевателя энергия монархии сильно колебалась, однако вплоть до дней короля Иоанна нельзя говорить о какой-либо утрате власти или независимости, которая превышала бы масштабы преходящего обстоятельства. В хартии, дарованной в начале своего правления в 1100 году, Генрих I подтвердил вольности своих подданных и пообещал уважать законы Эдуарда Исповедника; однако новый государь не предполагал — и никто не помышлял, что он намерен предполагать, — ослаблять какую-либо из существенных и законных властных прерогатив, переданных ему от отца и брата. Правление Стефана (1135–1154) стало эпохой анархии, к счастью не имеющей параллелей в истории нации. В ходе этого периода королевская власть упала до низшей точки со времен датских набегов. Но способный и невероятно энергичный Генрих II (1154–1189) восстановил все утраченное и добавил немало от себя. «Генрих II, — говорили о нем, — нашел нацию, изнуренную мизерностью анархии, и нация нашла в Генрихе II короля со страстью к управлению» [9]. С фундаментальной целью привести всех своих подданных к равенству перед лицом единой системы права великий плантогенетский государь начал решительную войну как против мятежной знати, так и против независимого духовенства. Он не преуспел полностью, особенно в своем конфликте с духовенством, но он эффективно предотвратил возвращение нации к феодальному хаосу и закрепил за королевским законом санкцию, которой он едва знал даже во времена Завоевателя. Правление Генриха II было объявлено «положившим начало господству права» [10]. Возобновив и поставив на постоянную основу провинциальные объезды королевских судей как для судебных, так и для фискальных целей, а также распространив в местном отправлении правосудия и финансов принцип присяжных, Генрих внес фундаментальный вклад в развитие английского общего права (Common Law), суда присяжных и современной иерархии судов. Назначая шерифами юристов или солдат, а не крупных баронов, он укреплял влияние центральной власти в местных делах. Заменив военную службу денежным платежом (скутажем) и возродив древнюю систему ополчения (фирд), он взял под эффективный королевский контроль вооруженные силы нации. Частым созывом Большого совета и систематическим вынесением на его рассмотрение важных дел он способствовал повышению значения института, благодаря расширению которого век спустя суждено было появиться парламенту.

10. Великая хартия вольностей, 1215 г. — Период правления Ричарда I (1189–1199) в конституционных вопросах являлся продолжением правления Генриха II. Ричард отсутствовал в королевстве почти на протяжении всего правления, но под руководством чиновников, воспитанных Генрихом, правительственный механизм действовал в целом по-прежнему. При Иоанне (1199–1216) произошел спуск механизмов управления, вызванный главным образом упорством суверена в уклонении от определенных ограничений королевской власти, которые уже приобрели характер устоявшихся правил конституции. Одно из них запрещало королю вводить новые налоги иначе как с совета и согласия Большого совета. Другое предписывало, что человек не может быть оштрафован или иным образом лишен своего имущества иначе как на основании судебного приговора. Эти и другие принципы Иоанн систематически игнорировал, в результате чего со временем оказался без сторонников и перед лицом альтернативы: либо быть смещенным, либо принять гарантию свобод, объединившихся в требовании таковых баронов, церкви и народа. Результатом стало обнародование 15 июня 1215 года Великой хартии вольностей.

Ни один документ в анналах какой-либо нации не превосходит по важности Великую хартию вольностей. Вся английская конституционная история, как заметил однажды епископ Стаббс, представляет собой лишь один длинный комментарий к ней. Значение Хартии проистекает не просто из того факта, что она была исторгнута у нежелавшего уступать суверена совместными действиями различных сословий общества (действиями, которые во Франции и других континентальных странах никогда в средние века не становились возможными), но главным образом из того выдающегося свода фундаментальных принципов английского управления, который в ней воплотился в той мере, в какой эти принципы созрели к XIII веку. Хартия содержала мало нового или вовсе не содержала такового. Ее авторы, бароны, стремились лишь собрать в относительно кратком документе те принципы и обычаи, которые лучшие короли Англии имели обыкновение соблюдать, но которые в дурные дни Ричарда и Иоанна постоянно обходили стороной. Не было и мысли о новой форме правления или новом своде законов, речь шла скорее об исправлении текущих и практических злоупотреблений. Не новая конституция, а хорошее управление в соответствии со старой — вот какова была главная цель. Совершенно естественно поэтому, что документ в большинстве своих важнейших положений опирался на хартию, дарованную Генрихом I в 1100 году, точно так же как тот документ опирался в основном на справедливые законы Эдуарда Исповедника. Подобным же образом Хартия 1215 года в свою очередь стала фундаментом, к которому имели обыкновение возвращаться при последующих подтверждениях конституционной свободы; и под большим или меньшим давлением сама Хартия «подтверждалась» многочисленными государями, которые сами оказывались не слишком склонными соблюдать ее принципы.

По сути Хартия представляла собой договор между королем и его недовольными подданными. Она являлась по преимуществу феодальным документом, и большинство ее положений касалось в первую очередь привилегий и прав баронов. Тем не менее она содержит положения, затронувшие все слои общества, и особо примечательно то, что бароны и духовенство обязались в ней распространить на своих зависимых людей те же обычаи и вольности, которых они сами требовали от короны. В целом Хартия гарантировала свободу церкви, заново и в точных терминах определила пережитки феодальных порядков и обычаев, обеспечила защиту прав боро, гарантировала безопасность собственности и торговли, а также закрепила важные правила, касающиеся управления и права, в частности то, что всякий раз, когда король предлагает начисление скутажей или необычных пошлин, он должен испрашивать совета Генерального совета, состоящего из прямых вассалов, вызываемых индивидуально в случае более крупных из них и через шерифов в случае менее значительных. Определенные общие положения — например, обязательство в том, что правосудие не должно ни продаваться, ни покупаться, а также предписание о том, что свободный человек не может быть заключен в тюрьму, объявлен вне закона или лишен имущества иначе как по суду равных ему или по закону страны — на деле значили значительно меньше, чем их иногда интерпретировали [11]. Тем не менее даже они служили подчеркиванию фундаментального принципа, на котором должен был покоиться политический и правовой уклад, а именно принципа беспристрастного и неизменного правосудия [12].

IV. Возникновение парламента

11. Зачатки представительного принципа. — XIII век стал несомненно одним из важнейших периодов в развитии английской конституции. Он ознаменовался не только борьбой, завершившейся дарованием Великой хартии вольностей, но и зарождением парламента в его основных чертах. Формирующей эпохой в истории парламента можно назвать, точнее говоря, вторую половину правления Генриха III (1216–1272) наряду с правлением короля-законодателя Эдуарда I (1272–1307). Создание парламента в том виде, в каком мы его знаем, произошло посредством заметного расширения нормандско-плантагенетского Большого совета путем введения представительных элементов, за которым последовало разделение разнородной массы членов на две равноправные палаты. Представительный принцип не был в Англии новшеством в XIII веке. Как уже отмечалось, он ярко проявлялся в системе местного управления англосаксонских времен. Однако принято считать, что в ходе формирования парламента этот принцип проистекает из практики XII века по избранию оценщиков для определения стоимости недвижимого и личного имущества в целях налогообложения, а также присяжных для представления сведений о преступлениях королевским судьям. Так, саладинова десятина Генриха II 1188 года — первый общегосударственный налог на доходы и движимое имущество — исчислялась, по крайней мере отчасти, жребиями из соседей, избиравшихся налогоплательщиками различных приходов и в некотором смысле представлявших их. К началу XIII века в сознании англичан быстро укоренялась идея не только о том, что налогоплательщик должен иметь право голоса при введении налогов, но и о том, что между представительством и налогообложением существует определенная естественная и неизбежная связь. В Великой хартии вольностей, как уже говорилось, оговаривалось, что при начислении скутажей и всех феодальных сборов, за исключением трех общепризнанных, король должен испрашивать совета Генерального совета. Генеральный совет начала XIII века не был регулярно представительным органом, однако придать ему представительный характер не выходило за рамки возможностей, и на практике было сделано именно это. Для облегчения процесса сбора налогов центральным властям показалось целесообразным перенести в сферу общегосударственных дел тот принцип народного представительства, который уже успешно служил в сфере местного правосудия и финансов; и из этой адаптации шаг за шагом выросло превращение старого собрания феодальных магнатов в национальное парламентское собрание.

12. Ранние парламенты. — Средством, с помощью которого была осуществлена эта трансформация, стало, во-первых, как уже говорилось, введение в Совет новых представительных элементов. Первый шаг в этом направлении был сделан в 1213 году, когда король Иоанн, стесненный фискальными и политическими трудностями, направил шерифам серию предписаний (вритов), повелевающих прислать по четыре благоразумных рыцаря от каждого графства для участия в совещательном совете, который должен был состояться в Оксфорде. Эта практика приживалась медленно. В 1254 году Генрих III, остро нуждавшийся в деньгах для ведения войн в Гаскони, потребовал от шерифов прислать по два рыцаря от каждого графства для совещания с баронами и духовенством относительно субсидий, которые должны быть предоставлены короне. Желаемое вотирование средств было отклонено, и давно назревавший конфликт между королем и баронами перерос в гражданскую войну. Но в ходе последовавшей борьбы основы парламента были заложены еще прочнее. После поражения короля при Льюисе в 1264 году лидер баронов Симон де Монфор созвал парламент, состоявший не только из баронов и духовенства, но также из четырех рыцарей от каждого шира, а в Лондоне в следующем году он велел снова собрать — в дополнение к пяти эрлам, восемьнадцати баронам и большому числу духовенства — двух рыцарей от каждого из широв и двух буржуа от каждого из двадцати одного города, известных своим дружественным отношением к делу баронов. Эти действия носили по сути революционный и несанкционированный характер. Даже собрание 1265 года, как отмечает Стаббс, во многом выглядело партийным съездом, и нет никаких свидетельств того, что его инициатор задумывал созыв такого органа на регулярной или частой основе, или даже повторный созыв вообще. Тем не менее теперь впервые представители городов были привлечены к политическому сотрудничеству с баронами, духовенством и рыцарями; и это обстоятельство было полно надежд. В течение последующих тридцати лет состоялось несколько «парламентов», хотя степень участия в них рыцарей и буржуа остается неясной. Этот период был временем экспериментов. В 1273 году четыре рыцаря от каждого шира и четыре горожанина от каждого города присоединились к магнатам в принесении присяги на верность новому и отсутствующему суверену Эдуарду I. Первый Вестминстерский статут 1275 года объявляет себя принятым с согласия «общности королевства». В 1283 году состоялся парламент, почти точно дублировавший парламент 1265 года. В 1290 и снова в 1294 годах проходили парламенты, в которых, однако, представительство городов было опущено.

Собрание, которое заложило основу для всей последующей традиции, — это так называемый Образцовый парламент Эдуарда I 1295 года. На этот парламент король персонально вызвал двух архиепископов, всех епископов, высших аббатов, а также наиболее влиятельных графов и баронов; в то время как каждому шерифу предписывалось обеспечить избрание двух рыцарей от каждого графства, двух горожан от каждого города и двух буржуа от каждого боро. Каждому епископу было разрешено, кроме того, привести с собой своего приора или декана соборного капитула, архидьяконов своей епархии, одного проктора или представителя от соборного капитула и двух клириков своей епархии. В фактически созванном парламенте заседали 2 архиепископа, 18 епископов с их низшим духовенством, 66 аббатов, 3 главы религиозных орденов, 9 графов, 41 барон, 63 рыцаря графств и 172 представителя городов и боро — в общей сложности около 400 человек. Таким образом, в собрании присутствовали — лично или через представителей — все сословия английского общества, и нерегулярное начинание Симона де Монфора наконец приобрело законный характер. После Эдуарда I парламент можно считать утвердившимся институтом королевства. Его заседания еще долго оставались эпизодическими и нерегулярными, а его полномочия время от времени колоссально менялись, но роль, которую он играл в жизни нации, становилась все более важной.

13. Установление двухпалатной системы. — Подобно своему аналогу во Франции, Генеральным штатам, английский парламент включал три великих сословия, или чина — дворянство, духовенство и общины, из которых, помимо крестьянства, состояло средневековое общество во всех странах западной Европы. Однако в процессе формирования внутренней структуры в итоге образовалось две палаты, а не три, как во Франции. Изначально три сословия заседали раздельно. Их главной задачей было вотирование субсидий, и, поскольку действовал принцип, согласно которому налог должен вводиться теми, кому предстоит его платить, естественным путем было раздельное предоставление лордами своих щитовых денег и вспомоществований, общинниками — десятин и пятнадцатых, а духовенством — субсидий. Более того, есть основания полагать, что порой даже рыцари и буржуа совещались отдельно. Постепенно, однако, возникли определенные совпадения интересов, которые привели к изменению перво pratiques. Во-первых, низшее духовенство, для которого участие было обременительным и которое предпочитало вотировать свои взносы на специальных церковных собраниях, известных как конвокации Кентербери и Йорка, сумело полностью избавиться от обязанности членства. Во-вторых, высшее духовенство и высшие бароны обнаружили достаточно масштабные общие интересы, чтобы легко объединиться в один орган. Подобным же образом мелкие бароны сочли свои интересы по существу идентичными интересам сельских фригольдеров, представленных рыцарями графств, а также интересам буржуа. Результатом стало постепенное разделение всего состава участников на две большие группы, одна из которых исторически стала Палатой лордов, а другая — Палатой общин. В начале правления Эдуарда III (1327–1377) три сословия все еще заседали раздельно, но к концу этого периода двухпалатная структура, судя по всему, окончательно утвердилась. Нет никаких свидетельств того, что на каком-либо этапе своей истории эти три группы когда-либо заседали как единый орган. Едва ли стоит подчеркивать, что весь ход английской истории начиная с XIV века глубоко затронут тем фактом, что национальное собрание приняло форму двух палат, а не одной (как шотландское), трех (как французское) или четырех (как шведское). Если бы не выход из состава низшего духовенства, число палат вполне могло бы оказаться равным трем.

14. Финансовые и законодательные полномочия. — Структурно английский парламент является порождением Средних веков; политически он представляет собой продукт современности и, в немалой степени, прошедшего столетия. Однако еще до окончания Средневековья он приобрел совокупность полномочий, которые по меньшей мере обещали его превращение в великую равноправную, если не преобладающую, силу в государстве. Во-первых, он добился утверждения двух основополагающих принципов государственных финансов: (1) право вводить налоги любого рода находится в его руках и (2) корона не может налагать никаких прямых налогов без его согласия, равно как и никаких косвенных налогов, за исключением тех, которые могут быть оправданы на основе обычаев, признанных в Великой хартии вольностей. Когда Эдуард I подтвердил Хартию в 1297 году, он согласился с тем, что впредь никакие тальяжи или вспомоществования не должны взиматься без согласия архиепископов, епископов, графов, баронов, рыцарей, буржуа и других свободных людей земли. Статут 1340 года подтвердил этот принцип еще более определенно. В 1395 году появилась формула, используемая по сей день при вынесении парламентских грантов: «общинами по совету и с согласия духовных и светских лордов». А в 1407 году Генрих IV распространил королевское одобрение на принцип, согласно которому денежные субсидии должны инициироваться общинами, одобряться лордами и лишь после этого представляться королю. На смену древней теории налогообложения по сословиям медленно, но неизбежно пришла современная доктрина финансового первенства общин.

Вторым направлением, на котором парламент добился решающего прогресса до окончания средневекового периода, стали полномочия в области обычного законодательства. Изначально парламент вообще не мыслился в строгом смысле как законодательный орган. Магнаты, составлявшие Большой совет, пользовались правом консультировать королю по законодательным вопросам, и их преемники в парламенте продолжали делать то же самое, однако простолюдины, привлеченные туда в XIII веке, присутствовали там, по существу, для финансовых, а не законодательных целей. Это различие, однако, было трудно поддерживать, и по мере дальнейшего роста парламентского органа в конечном счете было признано, что законодательный характер присущ всему его составу. В начале XIV века законы издавались, технически, королем с согласия магнатов по просьбе простолюдинов. Рыцари и буржуа признавались просителями законов, а не законодателями. Они могли просить о принятии статута или о более четком определении закона, но именно король и его советники окончательно определяли, требуется ли законодательство и какую форму оно должно принять. Даже когда закон, о котором просили, обещан был, нередки были случаи, когда замысел общин сводился на нет, поскольку текст меры, как правило, составлялся лишь после роспуска парламента, причем как форма, так и содержание определялись произвольно короной и советом, и между петицией и статутом могло существовать — и часто существовало — вопиющее расхождение.

15. Развитие законодательного процесса. — Согласно памятному статуту 1322 года, изданному в период правления Эдуарда II, оговаривалось, что «вопросы, подлежащие решению в отношении положения нашего лорда-короля и его наследников, а также в отношении положения королевства и народа, должны рассматриваться, согласовываться и решаться в парламентах нашим лордом-королем и с согласия прелатов, графов и баронов, и общности королевства; так, как это бывало заведено прежде». [13] Считается, что эта декларация закрепила не только сугубо законодательный характер парламента, однако и законодательное равноправие простолюдинов с магнатами. Оставалось, однако, заменить право петиции правом законодательства посредством законопроектов. На протяжении XIV века парламент, и особенно общины, настойчиво добивались явного признания принципа, согласно которому статут в своей окончательной редакции должен быть идентичен петиции, на которой он основывался. В 1414 году Генрих V даровал согласие на то, чтобы «впредь ничего не принималось по петициям его общин вопреки их просьбам, в силу чего они оказались бы связаны без их согласия». [14] Это обещание на практике стремились обходить, и в конце правления Генриха VI произошло изменение процедуры, в соответствии с которой отныне меры должны были вноситься в любую из палат в виде оформленных законопроектов. Законодательный процесс теперь по существу развернулся в обратную сторону. За общинами было закреплено право инициативы наравне с лордами; корона была ограничена правом вето или согласия. Изменение процедуры нашло отражение в изменении формулы. Статуты стали издаваться «высочайшим величеством Короля по совету и с согласия духовных и светских лордов и общин, заседающих в этом настоящем Парламенте, и властью оных». И эти слова составляют формулу, с которой начинается каждый акт парламента и поныне. Технически законы издавались и до сих пор издаются короной; практически же парламент, некогда бывший лишь органом петиций и советов, превратился в полнокровное законодательное собрание.

На протяжении конца XIV и первой половины XV веков рост самоутверждения парламента был поразительным. Дважды в течение XIV века — в 1327 и 1399 годах — он осуществлял фундаментальную прерогативу смещения суверена и возведения на престол преемника. [15] А до окончания ланкастерской эпохи он занял более жесткие позиции, потребовав права ассигнования (а не только вотирования) субсидий, отчета государственных органов за израсходованные денежные средства, смещения неугодных министров и ежегодного созыва двух палат. Во время гражданских войн второй половины XV века парламентская активность и влияние заметно снизились, и к началу эпохи Тюдоров в 1485 году этот орган находился далеко не в столь благоприятном положении, в каком он пребывал пятьюдесятью годами ранее. Как будет показано, его закат продолжался в основном на протяжении всей эпохи Тюдоров. И тем не менее его общие контуры были навсегда зафиксированы, а его сохранение в конституционной системе — несомненно гарантировано. [16]

V. Административное и судебное развитие

16. Постоянный совет. — Таким образом, одним из путей, по которым закладывались основы современной английской системы государственного управления, стало преобразование Нормандского Большого совета в полуаристократическое, полудемократическое собрание, известное как парламент. Параллельным путем стало развитие из Большого совета органа, после XIII века называвшегося Постоянным, а после XV века — Тайным советом, а также четырех главных судебных судов. Посредством весьма постепенного процесса те члены первоначального Совета, которые были тем или иным образом непосредственно связаны с двором или системой управления, приобрели статус, отличный от статуса их коллег. Большой совет заседал нерегулярно и редко. Точно так же заседал и парламент. Но служба при дворе и государственные дела должны были продолжаться непрерывно, и для ведения этих дел вырос орган, который поначалу представлял собой по сути постоянную комиссию, внутренний круг Совета, но со временем приобрел фактически независимое положение и для отличия стал именоваться Постоянным советом. Состав этого органа периодически менялся. Определенные должностные лица входили в него регулярно, в то время как остальные члены получали свои места по специальному вызову короны. Его полномочия были огромны, будучи одновременно административными, судебными и финансовыми, а объем дел, требующих его внимания, неуклонно возрастал.

17. Суды общего права. — В результате произошло три изменения. Во-первых, Постоянный совет на практике приобрел полную независимость от более старого и крупного органа. Во-вторых, для облегчения выполнения его работы в него ввели подготовленных юристов, экспертов по финансам и людей с другими видами специальных способностей — часто тех, кто по своему рангу был лишь простолюдинами. Наконец, из этого органа выделилась череда комитетов, каждому из которых поручалась конкретная отрасль административной или судебной деятельности. Таким образом возникли четыре великих суда: (1) Суд казначейства, которому передавалась юрисдикция по всем финансовым делам, в которых была напрямую задействована корона; (2) Суд общих тяжб с юрисдикцией по гражданским делам между подданными; (3) Суд королевской скамьи, номинально возглавляемый самим королем и ведавший самыми разными делами, для которых не было предусмотрено иного порядка; и (4) Суд канцлера, который под председательством канцлера рассматривал и разрешал дела, затрагивающие принципы справедливости. Дифференциация этих трибуналов, начавшаяся в начале XII века, завершилась к середине XIV века. Технически все они являлись судами равного уровня, апелляции на решения которых подавались Королю в Совете; и от той судебной прерогативы, которую Совет в целом таким образом сохранил, до сих пор существуют, как будет отмечено, определенные пережитки. Ко времени правления Генриха VI (1422–1461) расширение состава и специализация функций Постоянного совета зашли настолько далеко, что Совет полностью перестал быть рабочим органом. В конечном итоге произошло то, что, подобно тому как Постоянный совет был образован путем отбора из первоначального Большого совета, из разросшегося Постоянного совета в XV веке был сформирован меньший по численности и более компактный административный орган, за которым закрепилось название «Тайный совет». [17]

VI. Монархия Тюдоров

18. Народный абсолютизм. — Главным фактором тюдоровского периода английской истории (1485–1603) являются сила и доминирование монархии. Из Войн Роз нация вышла в состоянии, когда ей прежде всего требовались дисциплина и покой. Задачей Тюдоров было неуклонно насаждать первое и систематически способствовать второму. Этот период характеризовался подавлением аристократической анархии, учреждением чрезвычайных трибуналов для привлечения к ответственности могущественных правонарушителей, наказанием бродяжничества, обеспечением работой безработных, стимулированием торговли, организацией военно-морского флота на постоянной основе, поощрением распространения благосостояния и образования, содействием росту сильного среднего класса — короче говоря, эпохой, в которую из хаоса был создан порядок, а из слабости — сила. Все это было делом правительства, которое ношило ярко выраженный патерналистский, даже сугубо деспотический характер, и на какое-то время развитие парламентского механизма оказалось полностью остановлено. Но следует отметить, что вопрос в Англии XVI века стоял не между сильной монархией с одной стороны и парламентским правлением с другой. Альтернативой являлись, скорее, сильная монархия и баронская анархия. Нация прекрасно это понимала и из двух вариантов решительно предпочитала первый.

«Монархия Тюдоров, — отмечает один английский ученый, — в отличие от большинства других деспотизмов, не опиралась ни на золото, ни на силу, ни на владение огромными имениями, ни на неограниченное налогообложение или постоянную армию. Она покоилась на добровольной поддержке нации в целом — поддержке, обусловленной глубоко укоренившимся убеждением в том, что сильная исполнительная власть необходима для национального единства и что перед лицом опасностей, угрожавших стране как внутри страны, так и за ее пределами, суверену следует предоставить полную свободу действий. Именно это убеждение, инстинктивно ощущаемое, а не четко осознаваемое, позволило Генриху VIII не только сокрушить открытый мятеж, но и пресекать малейшие признаки оппозиции его воле, регулировать совесть своих подданных и расширять юридическое понятие измены до доселе неизвестных пределов. Именно оно сделало возможным для министров Эдуарда VI навязать протестантский режим католическому большинству и позволило Марии заключить ненавистный брак и втянуть страну в гибельную войну. Наконец, именно оно дало Елизавете возможность проводить собственную линию во внутренней и внешней политике, откладывать на тридцать лет войну с Испанией и почти в одиночку противостоять давлению в пользу дальнейших церковных перемен. Тюдоровская монархия была по сути национальной монархией. Она пользовалась популярностью у народных масс и активно поддерживалась влиятельными классами — дворянством, джентри, юристами, купцами, которые заседали в качестве членов парламента в Вестминстере, собирали ополчения графств в качестве лордов-лейтенантов или несли бремя местного самоуправления в качестве магистратов боро и мировых судей». [18]

19. Тайный совет. — Эпоху Тюдоров и ранних Стюартов метко называют периодом «правления посредством совета». Парламент продолжал осуществлять определенный контроль над законодательством и налогообложением, но именно в Тайном совете и через него, наряду с некоторыми подчиненными советами, абсолютная монархия главным образом и выполняла свою работу. Тайный совет — или просто «Совет» — обычно насчитывал около семнадцати или восемнадцати человек, хотя при Генрихе VIII его численность одно время приближалась к сорока. Советники почти неизменно являлись членами той или иной палаты парламента — устройство, которое облегчало правительству контроль над деятельностью этого органа, но еще не предполагало никакой признанной ответственности исполнительной ветви власти перед законодательной. После королевы Марии советниками за редким исключением были светские лица. Технически функции Совета носили исключительно совещательный характер, однако на практике даже те монархи, вроде Генриха VIII и Елизаветы, которые отличались наибольшей бдительностью и трудолюбием, были вынуждены предоставлять советникам широкую свободу действий в ведении государственных дел, а при ранних Стюартах Совет практически управлял королевством. Постоянно представляя суверена, который, как предполагалось, неизменно присутствовал на его заседаниях, Совет осуществлял надзор за административной деятельностью, регулировал торговлю, выдавал лицензии, контролировал прессу, следил за судами, вынюхивал заговоры, принимал меры по подавлению мятежей, контролировал передвижения флота, содействовал управлению церковными делами и, короче говоря, рассматривал и принимал решения практически по всем государственным вопросам. В силу своего права издавать приказы или ордонансы он обладал полузаконодательной властью; посредством регулирования торговли, управления займами и добровольными поборами, а также определения военных повинностей он активно участвовал в контроле над налогообложением; и под председательством короны он обладал функциями высшего трибунала, юрисдикция которого, отчасти первоначальная, а отчасти апелляционная, была обширной и отличалась сугубо деспотическим характером. [19]