«Американцы»

Все управление штатом ложится на законодательный орган штата; то есть меры по народному просвещению, налогообложению, общественным работам и государственному долгу, исправительным учреждениям, надзору за железными дорогами, корпорациями, фабриками и торговлей. В дополнение к этому существуют гражданские и уголовные статуты, за исключением тех немногих случаев, которые Конституция резервирует для федерального законодательства; и, наконец, предоставление франшиз и монополий общественным и промышленным корпорациям. Конечно, в рамках этих полномочий нет ничего, что касалось бы отношений одного штата с другими штатами или с иностранными державами, ни чего-либо о таможенных доходах или других подобных вопросах, которые принимаются единообразно для всех частей страны федеральным правительством. Штат, однако, имеет право устанавливать условия, при которых иммигрант может стать натурализованным гражданином; и иностранец становится американским гражданином, будучи натурализованным по закону любого из сорока пяти штатов. Все это дает чрезвычайно широкое поле деятельности законодательным органам штатов, и удивительно, насколько мало различаются положения, которые приняли разные штаты.

Городские правительства очень разнообразны по размеру, но во всех крупных городах состоят из двух палат. Немецкий читатель не должен предполагать, что они работают вместе, как немецкий магистрат и муниципальное представительное собрание. Поскольку в Америке законодательная и исполнительная власти всегда резко разделены, главы департаментов при исполнительной власти — то есть немецкие Stadträte — не имеют места в законодательном органе. Двойной законодательный орган, следовательно, является в некотором роде верхним и нижним муниципальным представительным собранием, избираемым разными способами и имеющим схожие различия в функциях, как и две палаты Конгресса. Здесь тоже, например, законопроекты об ассигнованиях должны исходить из нижней палаты. Как ни странно, городскому законодательному органу обычно не доверяют образование, но оно находится в ведении отдельного муниципального совета, избираемого непосредственно народом. Тот, кто познакомится с интеллектуальным составом среднего «отца города», найдет это разделение образовательных вопросов совсем не удивительным, а очень благотворным и разумным.

В целом можно сказать, что мэр более влиятелен в городском правительстве, чем тот орган, который представляет граждан; это в отличие от ситуации в правительстве штата, где губернатор относительно менее влиятелен, чем законодательный орган. Основная функция губернатора на самом деле является негативной — время от времени накладывать вето на совершенно невозможный закон. Мэр, с другой стороны, может формировать вещи и оставлять отпечаток своей личности на своем городе. В штате, как и в городе, часто случается, что глава исполнительной власти и большинство законодательного органа принадлежат к противоположным партиям, и это не потому, что партийные вопросы забываются на местных выборах, а потому, что методы выборов разные.

Разделение общественных дел на городские и штатные вопросы оставляет, конечно, место еще для третьей группы, а именно дел общин, которые еще меньше, чем города. Они тоже черпают свои полномочия полностью из законодательного органа штата, но все штаты оставляют значительную независимость меньшим политическим единицам. В местном деревенском управлении исторические различия различных регионов проявляются более четко, чем в управлении штатом или городом. Крупные города во всех отношениях везде отлиты в одну форму; их схожие потребности породили схожие формы жизни; и стечение большого количества людей везде создало одну и ту же экономическую ситуацию. Но разбросанное население получает свою социальную и экономическую артикуляцию на Севере, Юге и Западе совершенно разными способами; и это различие, в раннее время, когда проблемы большого города были еще не известны, привело к разным типам деревенских организаций, которые были исторически сохранены.

Когда английские колонии росли, различия в этом отношении между штатами Новой Англии и Вирджинией были экстремальными. Колонии на северных берегах, с их заливами и гаванями, холмистой местностью и большими лесами, не могли распространить свое население на большие участки земли и были сосредоточены в ограниченных регионах; и эта тенденция была еще более подчеркнута пуританскими традициями, которые требовали от населения принимать активное участие в церковных службах. Естественно, была разработана местная форма правления для небольших округов, которая соответствовала старым английским традициям. Граждане собирались со всех частей каждого округа, чтобы обсудить свои общие дела и решить, какие налоги должны быть собраны, какие улицы построены и, прежде всего, что должно быть сделано для их церквей и школ, а также для бедных. В Вирджинии, с другой стороны, где были заложены очень большие плантации, не могло быть таких маленьких общин; население было более разбросанным, и дела общего интереса неизбежно должны были быть доверены специальным представителям, которые частично избирались небольшими приходами, а частично назначались губернатором. Политическая единица здесь была не город, а графство.

Различие в этих двух типах тем более достойно рассмотрения, что оно объясняет, как Север и Юг смогли внести такие разные и в то же время такие одинаково ценные факторы во все великие события американской истории. Новая Англия и Вирджиния были двумя центрами влияния во времена Революции и когда Союз завершался, но их влияния были совершенно разными. Новая Англия служила стране, осуществляя необычайно тщательное образование своих масс, давая им долгую школу местного самоуправления; каждый индивид был обязан размышлять об общественных делах. Вирджиния, однако, дала стране своих блестящих лидеров; массы оставались отсталыми, но представители графств практиковались и тренировались для роли ведущих государственных деятелей. Между этими двумя крайностями лежали Средне-Атлантические штаты, где из социальных условий неизбежно развилась смешанная форма городского и графского представительства; и эти три типа, северный, южный и смешанный, медленно работали в течение девятнадцатого века от побережья к Западу. Поселенцы в новых штатах несли с собой свои привычные формы местного самоуправления, так что сегодня эти три формы все еще можно найти по всей стране. Сегодня главными функциями городских правительств являются народное просвещение, забота о бедных и строительство дорог. Религиозная жизнь, конечно, здесь, как в городе, штате и Союзе, полностью отделена от политической организации. Полицейские системы этих местных правительств в городе и деревне совершенно рудиментарны. В то время как полицейская система, возможно, является самой сложной главой в американском городском управлении, сельские районы всегда очень хорошо справлялись почти без нее. Это отражает моральную силу американского сельского населения. Люди везде спят с открытыми входными дверями и везде предполагают готовую помощь своих соседей. Только когда большие группы населения начали собираться в городах, возникли те социальные беды, из которых полицейская система, созданная для их предотвращения, сама по себе не является наименьшей.

Любой, кто смотрит на это взаимодействие общественных сил, видит, что в городе, штате и Союзе речь идет не о принуждении административной энергии к предписанной сфере деятельности. Они расширяются везде, как хотят, как от меньшей к большей сфере, так и от большей к меньшей. Поэтому Союз, естественно, желает взять на себя те функции законодательства штата, в которых отсутствие единообразия было бы опасным; как, например, законы о разводе, расхождения в которых между разными штатами настолько велики, что необходимость более единообразных правил развода становится все более остро ощущаемой. В настоящее время это факт, что человек, который разведен по законам Дакоты и женится снова, может быть наказан в Нью-Йорке за двоеженство. Подобная ситуация существует в отношении определенных торговых правил, где есть досадные расхождения. Многие противники трестов хотят даже поправки к Конституции, которая поставит их под федеральный закон и предотвратит инкорпорирование этих огромных промышленных концернов по слишком мягким законам определенных штатов.

Еще легче штатам вмешиваться в городские правительства. Если Союз хочет принять новые правила для штата, Федеральная Конституция должна быть изменена; в то время как если штат хочет держать более тугие вожжи в городском управлении, он может сделать это напрямую, ибо, как мы видели, города черпают все свои полномочия из законодательного органа штата. Действительно, сейчас существует значительная тенденция ограничивать привилегии городов, и многое из этого является здравым, особенно там, где власть штата выступает против открытой муниципальной коррупции. Общая тенденция возрастает — дать штату значительные права надзора за вопросами местной гигиены, промышленными условиями, исправительными и благотворительными учреждениями. Преимущества единообразия, которые проистекают из надзора штата, подчеркиваются многими людьми, и еще больше — преимущество, полученное от передачи гигиенических, технических и педагогических вопросов хорошо оплачиваемым экспертам штата, вместо того чтобы оставлять их на неопытность малых округов и городов. Нет сомнения, что в этом направлении функции штата расширяются медленно, но неуклонно.

Затем, опять же, города и поселки, в свою очередь, стремятся поглотить еще раз такие силы, которые подчинены им, и тем самым увеличить муниципальные функции. Фундаментальные принципы, которые доминировали в экономической жизни в Соединенных Штатах и привели ее к здоровому развитию, оставляют как можно больше простора для частной инициативы; поэтому не так давно было само собой разумеющимся, что водоснабжение, уличное освещение, паровые и электрические железные дороги должны быть полностью в руках частных компаний. В этих делах наступают перемены, ибо ясно видно, что отрасли такого рода существенно отличаются от обычных деловых предприятий, не только потому, что они используют общественные дороги, но и потому, что такие предприятия неизбежно получают монополии, которым легко взимать дань с общественности. В последние годы, поэтому, городские правительства мало-помалу взяли на себя водоснабжение и стремятся несколько ограничить сферу других частных предприятий такого рода — как, например, уличное освещение. В то же время существует безошибочная тенденция для города и поселка брать на себя определенные задачи, которые не являются экономически необходимыми и которые до сих пор были оставлены на усмотрение частной инициативы. Города строят бани и прачечные, игровые площадки и гимнастические залы, и, особенно, публичные библиотеки и музеи, предоставляя концерты и другие виды развлечений и бюро для регистрации тех, кто нуждается в работе; короче говоря, везде берут на себя вновь возникшие обязанности и выполняют их за общественный счет.

Существует, с другой стороны, сильное встречное течение этим тенденциям крупных единиц выполнять обязанности малых — сильных — обязанности слабых, города — обязанности индивида, штата — обязанности города, и Союза — обязанности штата. Оппозиция начинается уже в самом маленьком кругу из всех, где наблюдается сильная антицентрализаторская тенденция. Округ или город не имеет права, говорят, тратить деньги налогоплательщиков на предметы роскоши или на цели, отличные от целей общей пользы. Это должны быть щедрые филантропы или частные организации, которые строят музеи и библиотеки, бани и гимнастические залы, но не город, который получает свои деньги из карманов рабочего класса. Хотя оптимисты предлагали это, безусловно, еще долго не будет субсидируемых муниципальных театров; и заметно, что щедрые предложения Карнеги построить публичные библиотеки все чаще отклоняются различными городскими советами, потому что план фонда Карнеги требует значительного увеличения из общественных средств. И везде, где речь идет о незаменимых услугах, таких как трамваи и уличное освещение, большинство обычно говорит, что каждый раз дешевле заплатить небольшую прибыль частной компании, чем предпринимать крупный бизнес за общественный счет. С американской точки зрения частные компании часто слишком экономны, в то время как общественные предприятия неизменно бесстыдно расточительны.

Город платит слишком дорого и берет в долг по слишком высокой ставке; короче говоря, регулирует свои сделки без того здорового давления, которое оказывают акционеры, ищущие дивиденды. Хуже всего то, что предприятия, которые осуществляются муниципалитетами, часто просто передаются политической коррупции. Вместо обученных экспертов на все самые высокооплачиваемые должности нанимаются политические манипуляторы партии, находящейся у власти, и даже там, где деньги сознательно не тратятся впустую, постепенно прокрадывается небрежность, которая делает обслуживание хуже, чем оно когда-либо было бы в частной компании, которая все время находится в страхе перед конкуренцией. По этой причине американец абсолютно против того, чтобы доверять железные дороги и телеграфные линии в руки государства. Когда крупная телеграфная компания неадекватно обслуживала потребности общественности, другое предприятие распространило свою сеть проводов по всей стране; и с тех пор Western Union и Postal Telegraph находятся в конкуренции, и общественность обслуживается превосходно. Но какое было бы облегчение, если бы государство имело монополию на телеграфные линии, с политиками во главе, которые были бы безразличны к общественным требованиям? Желание быть экономным, держать бизнес вне политики и держать конкуренцию открытой — все это работает вместе, так что расширение муниципальных функций, хотя и горячо желаемое со многих сторон, идет очень медленно; и справедливо указывается, что всякий раз, когда частные корпорации каким-либо образом злоупотребляют своими привилегиями, сообщество в целом, безусловно, имеет множество средств для контроля над ними и предоставления им франшиз на таких условиях, которые будут в достаточной мере защищать общественные интересы. Когда частная компания хочет использовать общественные улицы для своих трамвайных путей, газовых или водопроводных труб или электрических проводов, сообщество может достаточно легко предоставить разрешение на ограниченный период времени, зарезервировав, возможно, право покупки или потребовав существенную плату за франшизу и часть прибыли, и может оставить остальное на усмотрение общественного контроля и регулярной публикации отчетов компании. Не приходится сомневаться, что тенденции в этом направлении сегодня очень заметны.

Подобно тому как частная инициатива пытается не быть поглощенной обществом, так и общество пытается спасти себя от государства. Что касается деревни, города или округа, никто не отрицает, что государственные эксперты могли бы обеспечить лучшее качество государственных услуг, чем неопытные местные советы, и тем не менее существует убеждение, что каждое место в конечном счете лучше знает, что именно соответствует его собственным нуждам. Максимальное приспособление к местным запросам, как, скажем, в вопросах государственных школ и дорог, всегда было фундаментальным американским принципом. Этот принцип изначально исходил из особых условий, существовавших в отдельных колониях, и из потребностей первопроходцев; но он привел к такому устойчивому прогрессу в развитии страны, что ни один американец не захотел бы от него отказаться, даже если бы кое-где можно было получить определенные преимущества за счет введения большей единообразия. Существует еще более настоятельный мотив: только эта возможность регулирования дел малого округа дает каждой общине, даже каждому району, необходимое обучение для выполнения гражданских обязанностей американского гражданина. Если лишить его права заботиться о своем собственном округе, то не сможет развиться тот дух самоопределения и независимости, от которого полностью зависит успех американского эксперимента в демократии. Политическая педагогика требует, чтобы государство уважало индивидуальность малого сообщества, насколько это вообще возможно.

Отношения между городом и штатом несколько иные; никто не стал бы просить парламентариев законодательного собрания штата повременить, чтобы население крупного города имело возможность поддерживать свои политические интересы и сохранять дух самоопределения. Этот дух чувствует себя как дома на улицах большого города; он там не только бодрствует, но и шумен, и почти слишком настойчив. Когда теперь муниципалитеты в своей борьбе против диктата штата встречают сочувствие у интеллигентных людей, это объясняется простым фактом, что город, в котором сосредоточены все культурные интересы, как правило, имеет во всех вопросах более высокую точку зрения, чем представители всего штата, в котором преобладает более примитивное сельское население. Когда, например, провинциальные члены, избранные штатом Нью-Йорк, встречаются в Олбани и своим сельским большинством принимают постановления для управления тремя миллионами граждан города Нью-Йорка — постановления, которые, возможно, по-отечески благонамеренны, но иногда демонстрируют мелочное недоверие и неодобрение этого великого и порочного места, — результат часто бывает гротескным. Законы штата, однако, благоприятствуют такого рода диктату.

Конституции штатов до сих пор отражают в этом отношении положение вещей того времени, когда город как таковой едва ли был признан. Девятнадцатый век начался в Америке с шестью городами с населением более восьми тысяч человек, а закончился 545. Более того, в 1800 году в этих шести местах проживало менее четырех процентов населения, тогда как в 1900 году в 545 городах проживало более тридцати трех процентов. Поскольку только двадцать пятая часть нации жила в городах, большая власть разбросанного провинциального населения казалась естественной; но когда теперь треть нации предпочитает городскую жизнь, и особенно та треть, которая является более интеллигентной, более образованной и состоятельной, ограничения независимых муниципальных прав становятся препятствием для культуры.

Наконец, сами штаты по веским причинам противостоят любому присвоению прав Федерацией — тем же самым веским причинам, которые есть у общины для противостояния штату, и многим другим в придачу. Существует ощущение, что исторически именно инициатива отдельных лиц, а не центрального правительства, помогала нации совершать огромные шаги вперед, и что эта инициатива должна не только вознаграждаться привилегиями, но и стимулироваться обязанностями. Чем больше один штат похож на другой, тем энергичнее он запрещает другим вмешиваться в свои дела; и чем больше он похож на Союз, тем настойчивее он стремится не дать своей самобытной индивидуальности быть поглощенной. Помимо морального стремления к индивидуальности штата, во многих штатах действует мощный государственный эгоизм, который ведет к той же цели. Наконец, в основе всего лежит страх перед чисто политическими опасностями, связанными с преувеличенной централизацией. Мы видели в этом фундаментальное настроение Демократической партии.

Таким образом, на каждом шагу в политической организации центробежные и центростремительные силы противостоят друг другу в Федеральном Союзе, в штате, в округе и в городе. И общественное мнение занято обсуждением аргументов обеих сторон. Каждый день происходят движения в том или ином направлении, и этому нет конца. Во всех этих дискуссиях речь идет о конфликтующих принципах, которые сами по себе кажутся справедливыми. Существует, однако, другой контраст — между принципиальностью и беспринципностью. В Союзе, штате и городе централисты и антицентралисты встречаются по вопросам права; но в каждом из этих мест есть группы людей, работающих против закона и пытающихся всячески его обойти. В этих дискуссиях есть истина и ложь, но в конфликтах есть право и неправота; и здесь нужна не аргументация, а чистое сопротивление. Если человек не закрывает намеренно глаза, он не может сомневаться в том, что общественная жизнь Америки содержит определенные злоупотребления, которые противоречат духу Конституции и слишком часто граничат с преступными. Можно, конечно, спросить, не имеет ли место такое отсутствие совести в любой форме государства тем или иным образом, и не может ли сама необходимость развития здорового общественного духа для борьбы со злоупотреблениями быть важным фактором, помогающим духу самоопределения одержать победу.

Тот, кто взялся бы написать историю дезорганизующих сил в американской общественной жизни, меньше всего сказал бы о федеральной политике, значительно больше — о политике штатов, и больше всего — о политике городов. Определенные типы искушений повторяются на каждом этапе. Существует, например, законодательный комитет, который встречается одинаково в Конгрессе, в законодательных собраниях штатов и в городских советах. Законопроекты фактически решаются сначала двумя или тремя лицами, которые оказывают свое влияние за закрытыми дверями комитета; и, естественно, коррумпированные влияния могут гораздо легче проникнуть туда, чем в дискуссии всей палаты. Если муниципальный комитет обсуждает законопроект, принятие которого означает сотни тысяч долларов экономии или потерь для компании уличных железных дорог, то, безусловно, хотя президент и директора компании сами не будут предпринимать никаких незаконных действий, тем не менее каким-то образом вмешается менее щепетильный агент, который выберет бармена, или голодного адвоката, или политика четвертого класса в комитете, который может быть восприимчив к определенным «позолоченным» аргументам. И если этот агент не найдет такого человека, он найдет кого-то другого, кто не заботится о деньгах, но кто очень хотел бы, чтобы его зятю дали хорошую должность в железнодорожной компании, или, возможно, чтобы пути проложили мимо его собственного дома.

Конечно, то же самое происходит, когда мера выносится на рассмотрение законодательного собрания штата, и голос какого-нибудь безвестного провинциального адвоката в комитете означает миллионы долларов для банковской фирмы, треста, горнодобывающей компании или промышленного сообщества в целом. Здесь вступает в дело лобби. Разные штаты, конечно, очень отличаются в этом отношении; более грубые формы взяточничества не сработали бы в Массачусетсе и были бы очень опасны; но в Монтане к таким вещам относятся иначе. Как мы уже говорили, Конгресс свободен от таких пятен.

Другой источник искушения, который также существует для всех американских законодательных органов, проистекает из того факта, что все меры должны предлагаться членами такого органа. Таким образом, местные нужды удовлетворяются деятельностью народных представителей, и поэтому количество предлагаемых законопроектов становится очень большим. Точно так же, как во время последней сессии Конгресса в нижней палате было предложено 17 000 мер, сотни тысяч законопроектов вносятся в законодательные собрания штатов и городские советы. Никогда не бывает недостатка в причинах для внесения излишних законопроектов. А поскольку система тайных комитетов затрудняет выступление отдельного представителя перед всей палатой с речью, из этого следует, что внесение нескольких законопроектов — почти единственный способ, которым политик может показать своим избирателям, что он был избран в законодательное собрание не зря и что он действительно представляет интересы своих сторонников. Более мягкая форма этого злоупотребления состоит в подаче законопроектов, составленных из личной дружбы или ненависти; и то же самое проявляется в более уродливой форме, когда речь идет не о личной услуге, а о купленных и оплаченных услугах, не о личной ненависти, а о систематическом заговоре с целью вымогательства денег у тех, кто нуждается в законодательстве. Более мягкую форму правонарушения, в которой речь идет только о личных услугах, можно найти везде, даже в Капитолии в Вашингтоне, и столь восхваляемая сенаторская вежливость придает своего рода санкцию этому злоупотреблению.

Это зло усиливается, как оно, возможно, и возникло, молчаливым признанием принципа, что каждый законодатель представляет прежде всего свой местный округ. От сенатора не ожидается, что он будет смотреть на каждый вопрос с точки зрения общего благосостояния, а скорее, что он будет принимать прежде всего точку зрения своего штата. Действительно, высказывалось мнение, что сенатор — это не что иное, как посол, посланный представлять свой штат перед федеральным правительством. Если это так, то сразу следует, что ни один делегат штата не должен иметь никакого контроля над интересами другого штата, и поэтому пожелания любого сенатора должны быть окончательными во всех вопросах, касающихся его собственного штата. Отсюда лишь небольшой шаг до существующего порядка вещей, при котором каждый сенатор получает поддержку своих предложений от коллег, если он поддержит их предложения. Таким образом, каждый делегат имеет шанс поставить законодательную машину на службу тем, кто каким-либо образом повысит его политическую популярность среди избирателей и поможет ему во время следующей кандидатуры. И потом, многое делается просто для вида; законопроекты вносятся, печатаются и распространяются в местных газетах, чтобы потешить самолюбие избирателей, в то время как сам автор ни на минуту не предполагал, что его предложение пройдет через комитет. В законодательных собраниях штатов дела идут точно так же. Каждый член является прежде всего представителем своего собственного округа, и он претендует на определенное право не подвергаться вмешательству в дела, которые касаются этого округа. Таким образом, ему предоставляется большая свобода предоставлять всякого рода законодательные услуги, которые принесут ему достаточную отдачу, или проводить юридические интриги во вред своим политическим оппонентам. И здесь, в законодательном собрании штата, как и в городском совете, где действуют те же принципы, есть наилучшая возможность продать свои дружеские услуги по их рыночной стоимости. Если железнодорожная компания видит предложенный законопроект об общественной безопасности, который технически бессмыслен и преувеличен, который будет препятствовать движению в штате и повлечет за собой разорительные расходы, она, естественно, будет искушена не сидеть сложа руки в надежде, что большинство комитета отклонит законопроект; ибо такой курс был бы рискованным. Может случиться так, что всевозможные предрассудки будут работать вместе в пользу благоприятного отчета по законопроекту. Если компания хочет быть в безопасности, она скорее попробует такие аргументы, которыми располагают только капиталисты. И здесь для нее открыты два пути: либо «убедить» комитет, либо договориться с человеком, который предложил законопроект, чтобы он отозвал его. Если возможность таких действий однажды существует в политике, нет средств помешать бесчестным людям зарабатывать деньги такими способами; они не только поддаются искушению после того, как были избраны, но и стремятся к своему избранию исключительно для того, чтобы использовать именно такие возможности.

Здесь мы встречаем тот фактор, который отличает законодательное собрание штата, особенно тех штатов, чьи традиции менее прочно укоренились, и еще больше городские советы, так полностью от федеральных палат в Вашингтоне. Шанс злоупотребить должностью одинаков во всех трех местах, но люди, которые вступили на политическую арену с честными мотивами, очень редко поддаются преступному искушению. Обычные злоупотребления совершаются почти исключительно людьми, которые искали свою политическую должность исключительно ради преступных возможностей; и этот класс псевдополитиков может очень легко попасть в городской совет, без особых трудностей — в законодательное собрание штата, но почти никогда — в Конгресс. Если бы быть в законодательном собрании штата или в совете олдерменов было привлекательно, почетно или интересно, нашлось бы множество достойных претендентов на эту должность, и для всех сомнительных лиц дверь была бы закрыта; но реальное положение дел совсем иное.

Быть членом Конгресса, заседать в Палате представителей или, возможно, в Сенате — это то, чего вполне могут желать самые лучшие люди. Должность заметна и живописна, и на фоне высокой политической жизни человек чувствует себя облеченным важной ролью. И хотя многие могут колебаться, переезжая со своими домами в федеральную столицу, тем не менее у страны никогда не было трудностей с поиском достаточного количества представителей, которые проникнуты духом Конституции. С другой стороны, служить народным представителем в законодательном собрании штата означает для человека лучшего сорта, если только он не профессиональный политик, значительную жертву. Законодательное собрание обычно собирается в отдаленной части штата, на каждой сессии требует многомесячной напряженной работы в каком-нибудь комитете, и большая часть этой работы — не что иное, как споры и компромиссы по поводу тысячи мелких законопроектов, в которые не входят никакие действительно широкие политические соображения. Это унылая, обескураживающая работа, которая может привлечь только три типа людей: во-первых, тех, кто ожидает политической карьеры на службе партийной машины и проходит срок в законодательном собрании штата только как подготовку к какой-то более важной должности; во-вторых, тех, кто рад небольшой и скудной зарплате представителя; и, наконец, тех, чьи скромные амбиции удовлетворены, если они делегированы своими согражданами в каком-либо представительном качестве. Поэтому общий уровень личности в законодательном собрании штата низок. Люди, занимающие важные должности, редко соглашаются идти туда, и когда влиятельные лица все же входят в политику штата, это происходит фактически с определенным духом отречения, и не столько для того, чтобы участвовать в делах законодательного собрания, сколько для того, чтобы реформировать само законодательное собрание. Поскольку это так, неудивительно, что туда стекаются самые нездоровые элементы, вымогатели и коррумпированные лица, которые рассчитывают на то, что в отношении бесчестных сделок другая сторона будет иметь тот же интерес в сохранении молчания, что и они сами.

Мы также не должны забывать, что американский принцип строго местного представительства работает и в другом направлении, удерживая уровень мелких законодательных органов на низком уровне. Если представитель определенной местности должен иметь там место жительства, число возможных кандидатов очень ограничено. Это еще более верно в отношении городского управления, где принцип местного представительства требует, чтобы каждая часть города, даже самая бедная и убогая, избирала только тех людей, которые в ней проживают. Конечно, в этом есть много правильного; но это неизбежно собирает в публичном комитете такой сорт людей, с которыми большинству людей не совсем приятно работать. Вопросы, которые приходится обсуждать здесь, еще более тривиальны, и, более того, мотивы, которые привлекают коррумпированных лиц, здесь несколько более осязаемы; поскольку в быстром росте большого города присуждение монополий и контрактов создает своего рода рай для коррупционеров. Поскольку лучшие элементы держатся в стороне от этого городского управления, коррумпированные лица получают тем больше свободы действий.

Отношение города как к штату, так и к Федерации еще более неблагоприятно, когда речь заходит не о законодательном, а об исполнительном департаменте. В то время как в Вашингтоне, например, во главе каждого департамента администрации стоит один человек, который несет полную ответственность за ход дел, в городских администрациях до недавнего времени часто существовал комитет, который несет такую ответственность — это в соответствии со старой американской идеей, что большинство может решать лучше всего. Там, однако, где административные полномочия были доверены одному человеку, он обычно выбирался мэром и городским советом вместе, и они редко призывали на такую должность настоящего эксперта. В любом случае, поскольку администрация полностью зависит от партийной политики, а высший персонал меняется с каждой новой победой партии, здесь нет таких шансов на жизненную карьеру, которые соблазнили бы компетентных людей предложить свои услуги.

В этой части правительства, более того, существует большая опасность от управления комитетами, чем где-либо еще. Ответственность большинства нигде не может быть установлена; и там, где мэр и олдермены работают вместе при выборе чиновников, ни одна из двух сторон не несет полной ответственности за результат — что, естественно, нельзя сравнить с тщательно охраняемыми выборами чиновников в немецких условиях. Ибо в Германии выбор главы городского департамента будет лежать между несколькими одинаково подготовленными специалистами, в то время как администрация департамента Нью-Йорка или Чикаго, как, скажем, полиции или уборки улиц, считается не предполагающей никакой специальной подготовки, и поэтому число возможных кандидатов неограниченно. Неудивительно, что такие безответственные комитеты не выше коррупции, и что многие люди, получившие хорошо оплачиваемую административную должность в обмен на свои услуги партии, начинают «сушить сено, пока светит солнце». Правда, есть много департаментов, где такой вопрос об искушении не стоит. Например, повсеместно считается, что пожарные департаменты всех американских городов управляются превосходно. Ситуация наиболее сомнительна в случае с полицейскими департаментами, которые, конечно, подвержены величайшим искушениям; и здесь тоже могут быть худшие злоупотребления в одних отношениях наряду с высочайшей эффективностью в других. Служба общественной защиты в большом городе может быть превосходно организована, а преступность — энергично преследоваться, и тем не менее полицейские силы могут быть полны коррупции. Воры и убийцы пунктуально подавляются, в то время как в то же время полиция вымогает солидный доход от баров, которые уклоняются от воскресных законов, от публичных домов, которые существуют в нарушение городских статутов, и от незаконных мест развлечений.

Конечно, мы должны снова и снова подчеркивать две вещи. Во-первых, вероятно, что девять десятых обвинений преувеличены и клеветнически. Наказания настолько значительны, средства расследования настолько активны, а общественная бдительность настолько остра, как из-за партийной враждебности, так и благодаря сенсационной прессе, что было бы психологически трудно понять, если бы политическая преступность в низших слоях города или штата была чем-то иным, кроме исключения. Многие почти фанатично проводимые расследования производят из своих гор транзакций только крошечных мышей, и прокурор штата редко способен доказать случай реального взяточничества. В этом вопросе англо-американцы любят указывать на то, что везде, где расследования заканчивались доказательством случая, который действительно можно было наказать, человек был, как правило, ирландцем или каким-то другим европейским иммигрантом. В любом случае, скопление иммигрантов из Европы в больших городах вносит важный вклад в печальное состояние городской политики.

Во-вторых, мы должны еще раз подчеркнуть, что простое распределение хорошо оплачиваемых муниципальных должностей партийным политикам не обязательно само по себе является злоупотреблением. Когда, например, в большом городе республиканца сменяет мэр-демократ, он обычно может предоставить дюжину хорошо оплачиваемых и сотню-другую более скромных комиссий людям, которые помогли в партийной победе. Но он будет осторожен, чтобы не выбрать тех, кто совершенно недостоин, так как это не только скомпрометировало бы его самого, но и повредило бы его партии и помешало бы ей снова победить. Если ему, с другой стороны, удается найти людей, которые будут служить городу усердно, разумно и умело соразмерно их оплате, смешно называть обещание таких должностей в качестве партийного вознаграждения в каком-либо смысле разграблением города или делать вид, что предоставление должностей коллегам по своей партии — это другой вид коррупции.

Зло общественной жизни и возможность преступных практик не ограничиваются законодательными и исполнительными органами. Судебная власть также имеет свою темную сторону. Нужно фанатично верить в народ, чтобы не видеть, какие судебные чудовищности иногда выходят из акцента, который придается системе присяжных. Закон требует, чтобы двенадцать человек, выбранных из народа в присяжные, пришли к единогласному решению; они запираются вместе в комнате и обсуждают и обсуждают, пока все двенадцать наконец не решат «виновен» или «не виновен». Если они не единогласны, вердикт не выносится, и весь процесс должен начинаться заново. Один упрямый присяжный, который цепляется за свои особые идеи, способен, таким образом, перевесить решение остальных одиннадцати. И следует помнить, что каждое уголовное дело рассматривается перед присяжными. Дело обстоит еще хуже, если все двенадцать согласны, но согласны только в своих предрассудках. Особенно на Юге, но иногда и на Западе, присяжные выносят решения, которые просто оскорбляют интеллект страны. Правда, несправедливость обычно направлена в сторону объявления подсудимого невиновным.

Затягивание судебных процессов также чрезвычайно прискорбно, как и чрезмерный акцент на формальностях, в результате чего никто не осмеливается, даже в интересах правосудия, игнорировать малейшую неточность формы — факт, чью хорошую сторону, конечно, тоже никто не должен упускать из виду. Больше всего прискорбно то, что выбор судей в такой большой степени зависит от политики и что так много судебных назначений делается путем народных выборов и на ограниченный срок. Проблема здесь не столько в том, что верный член партии часто вознаграждается судебной должностью, поскольку, если на то пошло, из обеих партий можно выбрать одинаково хороших адвокатов на вакантные должности на скамье подсудимых; настоящее зло в том, что во время своего срока полномочий судья не может не следить за своим переизбранием или продвижением на более высокую должность. Это действительно вносит политику в его работу, и слишком часто случается, что готовность подчиняться партийным диктатам возникает на низших судебных должностях. Только федеральные и высшие суды штатов полностью свободны от этого.

Подобным образом политика иногда играет роль в действиях прокурора штата. Он подчиняется исполнительной власти штата или федеральной власти, то есть партийному элементу, который взял на себя обязательства различного рода, и может случиться так, что прокурор штата будет избегать вмешательства здесь и там в делах, где справедливость выше партийной требует вмешательства. Особенно в спорах между капиталом и трудом постоянно слышишь, что прокурор штата слишком снисходителен к крупным капиталистам. Затем есть другие зло в судебных делах, возникающие из-за неравной научной подготовки юристов; недостаток здесь заключается в судебной логике и убедительности решения.

Наконец, один источник, который является настоящим фонтаном греха против государства, — это власть партийной машины. Мы подробно проследили, как общественная жизнь Соединенных Штатов требует двух партий, как каждая из них может надеяться на победу, только если она компактно организована, и как такие организации нуждаются в армии более или менее профессиональных политиков. Они могут быть в законодательном органе или вне его; именно их положение в партийной машине дает им их огромную власть — власть, которая не проистекает из конституционных принципов или закона, но которая в некотором роде неосязаема и поэтому тем более подвержена злоупотреблениям.

Ричард Крокер никогда не был мэром Нью-Йорка, и все же он долгое время был диктатором этого города, независимо от того, какой мэр-демократ был у власти, и оставался диктатором даже из своего загородного дома в Англии. Он управлял муниципальной партийной машиной демократов, и поэтому все мэры и чиновники были лишь пешками в его руках. Миллионы долларов текли в его сторону из тысячи невидимых источников, все из которых были как-то связаны с муниципальными сделками; и его совесть была такой же эластичной, как его кошелек. Так говорят его враги, в то время как его друзья утверждают, что он человек чести; и ничего на самом деле против него не было доказано. Но по крайней мере одно неоспоримо: система партийной машины и партийного босса делает возможной такую недоказуемую коррупцию. Почти каждое законодательное собрание штата находится в когтях таких партийных мандаринов, и даже люди, которые выше подозрений в продажности, злоупотребляют искушающей властью, сосредоточенной в их руках, на службе своей личной выгоде и репутации, своим симпатиям и антипатиям, и превращают свое демократическое лидерство в автократию и терроризм. В высшем смысле, однако, каждая победа, которую они одерживают для своей партии, подобна победе Пирра, ибо их эгоистичный абсолютизм вредит партии больше, чем любая выгода, которую она получает на выборах. Их всемогущество, более того, только кажущееся, ибо в действительности в стране есть сила, которая сильнее их, и сильнее президентов или законодательных органов, и которая заботится о том, чтобы все опасности и зло, грехи и злоупотребления, которые возникают, в конечном итоге были отброшены, не препятствуя действительно устойчивому курсу прогресса. Эта сила — общественное мнение.

ГЛАВА СЕДЬМАЯ Общественное мнение

Мы говорили о президенте и Конгрессе, об организации суда и государства и, прежде всего, о партиях, чтобы показать различные формы, в которых выразил себя гений американской нации. Может показаться почти излишним признавать общественное мнение отдельным фактором в политических делах. Признано, что общественное мнение сильно в эстетических, литературных, моральных и социальных проблемах, ко всем из которых партии и конституции не имеют никакого отношения. Но можно было бы предположить, что когда народ окружил себя сетью избирательных механизмов, поддерживает сотни тысяч представителей и чиновников, усовершенствовал партии с их армиями политиков и законодательными органами, которые каждый год обсуждают и принимают тысячи законов — можно было бы предположить, что в отношении политических вопросов общественное мнение нашло бы свое полное выражение по официальным каналам и в некотором смысле исчерпало бы себя. Однако это не так. Вся политическая рутина с ее атрибутами образует закрытую систему, которая во многом отличается от фактического общественного мнения страны.

Действительно, нелегко найти, при каких условиях воля народа может наиболее непосредственно выразить себя в официальном механизме политики. Многие немцы, например, придерживаются мнения, что ни одно правительство не является по-настоящему демократическим, если кабинет не зависит во всех вопросах от большинства в парламенте; и они удивлены, узнав, что в демократической Америке Конгресс не имеет влияния на выборы высших должностных лиц; что президент, по сути, может окружить себя кабинетом, совершенно антагонистичным политическому окрасу Конгресса. Но ни один американец не верит, что политика представляла бы общественное мнение лучше, если бы эта независимость исполнительной власти и его кабинета была изменена, скажем, в соответствии с английской или французской идеей. Причины расхождения между общественным мнением и официальной политикой в любом случае лежат не в специальных формах, предписанных Конституцией, а в средствах, которыми формы, предписанные Конституцией, практически заполняются нацией. В английской Конституции, например, ничего не говорится о кабинете; и все же кабинет является фактическим центром английской политики. Американская политика могла бы придерживаться буквы Конституции и все же быть вернейшим отражением общественного мнения. То, что они не являются таким отражением, объясняется сильным положением партий. Соперничество между ними поощряет острую конкуренцию, в которой успех партии стал теперь самоцелью, совершенно независимо от вовлеченных принципов. Личные выгоды, которые можно извлечь из партии, стали заметными в умах ее сторонников; и даже там, где мотивы бескорыстны, тактика партии важнее ее идеалов. Но тактика невозможна без дисциплины, и партия, которая надеется победить в защите своих собственных интересов или в противостоянии другим, будет не просто дискуссионным клубом, а безжалостно строгой и практичной организацией. При этом контроль должен перейти к очень немногим партийным лидерам, которые обязаны своими позициями профессиональным политикам — то есть людям, которые по большей части стоят значительно ниже уровня лучших американцев.

Огромное количество голосов, поданных на президентских выборах, склонно скрывать факты. Миллионы голосуют за одного кандидата и миллионы за другого, не зная, возможно, что за несколько месяцев до национального съезда какие-то десять или двенадцать партийных лидеров, сидя за тихим маленьким обедом, могли иметь власть определить президентского кандидата. И эти мудрые предопределения еще менее заметны в случае губернаторов, сенаторов или представителей. Везде массы верят, что они одни решают, и так оно и есть между номинантами одной партии и другой, или иногда между несколькими кандидатами внутри партии; но они не осознают, что более важный выбор делается за кулисами до того, как эти кандидаты появляются.

Как с должностными лицами, так и с платформой. Партийные лидеры практически решают, какие вопросы будут сделаны политическими проблемами; и это самая важная функция из всех. Мы видели, что группы диссидентов вряд ли могут надеяться в обычных случаях сделать прорыв в твердой партийной организации, и хотя они могут энергично обсуждать вопросы, которые не были одобрены партийными лидерами, они, тем не менее, не придут к никаким практическим результатам. Поэтому очень часто случается, что избирателей призывают решать вопросы, которые кажутся им безразличными, или выбирать между двумя золами, и они не могут ожидать ничего от любого кандидата в вопросах, которые они считают наиболее жизненно важными. Они идут на избирательные участки только из соображений своей партии. Таким образом, в действительности народ не решает вопросы, по которым он должен голосовать, ни кандидатов, которых он избирает, ни даже партийных лидеров, которые решают эти вещи. Не может народ, если он недоволен партией у власти, отозвать эту партию во время ее срока полномочий. В Германии правительство может распустить парламент, если возникают новые вопросы; в Англии кабинет уходит в отставку, если ему не удается провести меру; но в Америке партия с большинством в Конгрессе не имеет ничего, чего можно было бы бояться в течение своего назначенного срока. Короче говоря, политическая жизнь Америки доминируется теми силами, которые правят партиями, и только в той мере, в какой нация наполнена партийным духом, официальная политическая иерархия является выражением воли нации.

Теперь не в природе общественного мнения настраиваться на четкие и определенные вопросы. Если на него не воздействуют партийные демагоги, оно никогда не формулирует себя в простом «да» или «нет», но беспристрастно оценивает ситуацию, видя преимущества и недостатки с обеих сторон, и выносит консервативное суждение. Человек, который думает только о партиях, часто соглашается на компромисс, который несправедлив к обеим сторонам и в целом недостоин их; но человек, который занимает свою позицию над партиями, знает, что многие проблемы не постигаются с помощью «да» или «нет»; он не видит две противоположные стороны, между которыми нужно найти искусственный компромисс, но он оценивает данную ситуацию в ее органическом единстве и исторической перспективе. Историческое понимание прошлого и моральная серьезность для будущего гарантируют его правильное суждение. Он видит практическую оппозицию интересов, которая всегда сложнее, чем двурогая дилемма, которую рекламируют партии, в истинном свете, и свидетельство экспертов вместо политиков подсказывает ему рациональное решение проблемы. Фактический курс действий, которому нужно следовать, может совпадать с планом той или иной партии, или может быть компромиссом между ними, и все же это будет четкая политика. В таких решениях всегда живет дух непосредственной реальности; никакой искусственной дихотомии или политической тактики не вовлечено, и естественного морального чувства здоровой нации тогда достаточно для каждого вопроса. Нигде это наивное моральное чувство не является более мощным среди масс, чем в Америке; будут ли тогда эти беспартийные убеждения не иметь веса в политической жизни? Не будут ли они скорее стремиться оказать независимое влияние на судьбы нации? Центром и реальным выражением этой политики для существенного является система общественного мнения.

Мы видели, что каждое американское законодательное собрание имеет две части, верхнюю и нижнюю палаты, которые имеют разные способы процедуры и разные прерогативы. Можно было бы аналогично сказать, что партии со всеми их атрибутами — это просто нижняя палата нации, в то время как общественное мнение — это верхняя палата; и только две палаты вместе составляют всю национальную политическую жизнь. Нация представлена в каждой ветви, но в разных смыслах. В некотором роде партии выражают количественно волю нации, а общественное мнение делает это качественно. Всякий раз, когда требуется количественное выражение, вопросы должны быть резко противопоставлены, чтобы четко отделить приверженцев каждого; все тонкие оттенки и различия должны быть принесены в жертву искусственной ясности определения, почти так же, как это делается в механике, когда любое движение схематически представлено как диагональ в параллелограмме двух других сил. Как количество, любое «да» или «нет» так же хорошо, как любое другое, и интенсивность любого партийного движения обусловлена накоплением малых приращений. Большое преимущество этой нижней палаты состоит, как и у каждой нижней палаты, в том, что ее обсуждения могут быть доведены до конца, а ее дебаты завершены. Каждые политические выборы — это такой предварительный результат.

Совсем иначе обстоит дело в верхней палате. Общественное мнение не принимает никаких абстрактных схематизаций, но рассматривает реальность во всей ее сложности, и в ее дебатах никакой вес не придается никакому поднятию рук или другой демонстрации простого числа. Грубых контрастов здесь не существует, а только тонкие оттенки; люди не группируются как друзья и враги, но видно, что они различаются лишь широтой кругозора, своими знаниями, своей энергией и своей искренностью сердца. Цель состоит не в том, чтобы торопить политику, а в том, чтобы реформировать политику и во всех вопросах формировать общественные события в соответствии с национальными идеалами. Здесь один голос не похож на другой, но одно слово, мудро и добросовестно сказанное, слышится над вавилонским столпотворением тысяч. И здесь лучшие люди нации должны показать себя не программами или речами, а тихой силой, которая формирует и объединяет общественное мнение и в конечном итоге увлекает за собой все партии.

Общественное мнение может быть ответственным теперь за президентское вето на законопроект Конгресса, теперь за внезапное затмение партийного лидера, или отбрасывание списка кандидатов, или снова оно может разделить партию в законодательном органе. Общественное мнение заставляет партии, вопреки им самим, сделать простое партийное преимущество вторичным по отношению к более зрелому государственному управлению.

Немцы не будут легко ценить это двойное выражение народной воли; им показалось бы более естественным, если бы партийная жизнь и общественное мнение были одним целым. Ибо в Германии условия совсем другие. Во-первых, существует дюжина партий, которые выражают более тонкие оттенки общественного мнения более адекватно, чем две партии могут в Америке. И это разделение на многие мелкие партии предотвращает развитие какой-либо реальной партийной организации, такой, какая потребовалась бы партии, берущей на себя полную ответственность за дела нации. Ближайшим приближением к двум великим партиям является оппозиция между всеми «бюргерскими» партиями, с одной стороны, и социал-демократами — с другой. Но развитие действительно ответственных партий вряд ли можно ожидать, поскольку немецкой партии позволена лишь небольшая степень инициативы. Представители народа имеют право принимать или отклонять или предлагать улучшения в предложениях правительства; но за правительством остаются инициатива и ответственность. Правительство стоит над партиями и не избирается народом и не зависит непосредственно от него. Оно порождает большинство законодательных и исполнительных движений и тем самым представляет именно то моральное единство нации, которое стоит выше всех партий и которое представлено в Америке общественным мнением; в то время как в Америке правительство является творением партий.

Не следует делать вывод, что общественное мнение Америки — это квинтэссенция чистого добра. Общественное мнение в Соединенных Штатах не было бы истинным показателем сил, действующих в нации, если бы оно не представляло всех существенных черт типичного американца. Чтобы найти этого типичного человека, было бы вводить в заблуждение просто взять среднее из миллионов; человек оставляет без внимания большое стадо бесцветных характеров и выбирает человека, который гармонично сочетает в себе, без преувеличения, самые поразительные особенности своих соотечественников. Его нелегко найти, поскольку эксцентричность часта; один человек гротескно патриотичен, другой морален до нетерпимости, третий безвкусно самодоволен, а четвертый слишком оптимистичен, чтобы быть серьезным, или слишком алчен, чтобы быть справедливым.

И все же, если много бывать в американском обществе, время от времени оказываешься не только в Нью-Йорке, Бостоне или Вашингтоне, но точно так же в каком-нибудь маленьком городе Запада, в маленьком кругу близких по духу людей, которые оживленно беседуют, возможно, за сигарами после обеда; и возникает чувство, что типичный американец здесь. Его разговор не ученый, а его риторика не высокопарна; но возникает чувство, что он жив и его стоит слушать, что он видит вещи в острой перспективе, искренне морален и имеет что-то свое, что сказать. Партийная политика его не особенно интересует, хотя как гражданин он ходит на несколько собраний, делает взносы в партийные фонды и голосует в день выборов, если позволяет погода. Но он говорит о политике обычно с полуулыбкой и смеется в голос при мысли о том, что он сам баллотируется в законодательное собрание. Он видит зло вокруг себя, но уверен, что все наладится; нация молода, сильна и обладает безграничными ресурсами для будущего. Конечно, он понимает предрассудки масс и знает, что просто шлепки и рывки не заменят реального применения в решении проблем, с которыми сталкивается нация; он знает также, что техническое мастерство, богатство и роскошь сами по себе не составляют истинной культуры. И здесь его лучшие энергии привлечены; он щедро жертвует библиотекам и университетам и, весьма вероятно, посвящает много своего времени городским школам. Но он также откровенно признается, что имеет слабость к хорошей компании и поверхностности, предпочитая оперетту трагедии каждый раз. Он не скуп ни в чем; быть таким — слишком неэстетично. Сначала удивляешься его беззаботности и оптимизму, с которым он извлекает лучшее из всего. Сразу чувствуешь его добродушие и готовность помочь и находишь его почти сверхъестественно готовым быть справедливым к своим оппонентам и закрывать глаза на мелкие недостатки. Он окутывает все своим неудержимым чувством юмора и всегда вспоминает хорошую историю, которую он рассказывает так забавно и удачно, что готов поверить, что он никогда не мог бы сердиться. Но все это меняется в тот момент, когда разговор переходит от забавных глупостей или маленьких слабостей к непристойности или коррупции или любой низости характера. Тогда типичный американец совершенно меняется; его подлинное благородство души выходит наружу, и он высказывает свое нелицеприятное мнение, не шумно, а с самоконтролируемым негодованием. Чувствуешь, что здесь настоящий секрет его характера; и удивляешься, видя, как мало его заботят политические партии или социальные классы. Он будет яростно осуждать правонарушения своей собственной партии или несправедливые сделки своего собственного социального круга. Теперь видно, насколько он честно религиозен и как далеко внутренний смысл его жизни лежит за пределами чисто материального.