«Обращения о положении страны (1790–1830)»

От Франции, нашего давнего союзника, мы вправе ожидать той справедливости, которая подобает суверену могущественного, просвещенного и великодушного народа. Благотворные последствия торговой конвенции 1822 года, сколь бы ограниченными ни были ее положения, слишком очевидны, чтобы не произвести благотворного впечатления на умы тех, кому поручено управление ее правительством. Если этот результат вызовет готовность в полной мере принять здравые принципы, составляющие основу нашей торговой политики, наш посланник при том дворе получит инструкции всячески поддерживать такую готовность и содействовать ее воплощению в полезные практические выводы. Требования наших граждан о возмещении ущерба за разграбление их имущества, совершенное давным-давно с санкции, а во многих случаях и по прямому указанию тогдашнего правительства Франции, остаются неудовлетворенными и поэтому неизбежно будут и впредь служить предметом неприятных дискуссий и возможных столкновений между двумя правительствами. Тем не менее я питаю живую надежду, основанную как на законности этих требований и установившейся политике всех просвещенных правительств, так и на известной честности французского монарха, что пагубные проволочки прошлого будут исправлены справедливостью будущего. Нашему посланнику даны инструкции настаивать на этих требованиях перед французским правительством со всей серьезностью, которой требуют их важность и неопровержимая справедливость, и в духе, который засвидетельствует уважение, подобающее чувствам тех, от кого требуется удовлетворение.

Наш посланник, недавно назначенный в Испанию, получил полномочия содействовать устранению зол, в равной степени вредных для обеих стран, либо путем заключения торговой конвенции на либеральных и взаимных условиях, либо путем настоятельного требования принять в полном объеме взаимовыгодные положения наших навигационных актов. Ему также было поручено вновь обратиться к справедливости Испании от имени наших граждан с требованием о возмещении ущерба за грабежи, совершенные в отношении нашей торговли под ее властью, — обращение, которое, как мы вправе ожидать, основываясь на миролюбивом и либеральном курсе, проводимом с нашей стороны, и на должном доверии к чести этого правительства, не останется без ответа.

С другими европейскими державами наши отношения находятся на самой дружественной основе. В России, занимающей высокое положение в ряду наций благодаря своим территориальным пределам, обширному населению и великому могуществу, Соединенные Штаты всегда находили верного друга. Хотя ее недавнее вторжение в Турцию вызвало живое сочувствие к тем, кто подвергся бедствиям войны, мы не можем не ожидать, что результат окажется благоприятным для дела цивилизации и прогресса человеческого счастья. Поскольку мирный договор между этими державами был ратифицирован, мы не можем оставаться равнодушными к огромной выгоде, которую получит торговля Соединенных Штатов от открытия навигации по Черному морю, свободный проход в которое обеспечен всем торговым судам, направляющимся в порты России под флагом, находящимся в мире с Портой. Это преимущество, которым на определенных условиях пользуются большинство держав Европы, до сих пор было нам недоступно. Прошлым летом была возобновлена предшествующая, но безуспешная попытка добиться его при обстоятельствах, суливших самые благоприятные результаты. Хотя эти результаты, к счастью, были частично достигнуты, дальнейшие возможности для освоения этого нового поля деятельности наших граждан, по моему мнению, достаточно желательны, чтобы обеспечить им наше самое пристальное внимание.

Наша торговля с Австрией, хотя и имеет второстепенное значение, постепенно растет и в настоящее время настолько расширилась, что заслуживает попечительской заботы правительства. Переговоры, начатые и почти завершенные с этой державой предыдущей администрацией, были увенчаны договором о дружбе, мореплавании и торговле, который будет представлен на рассмотрение Сената.

Во время перерыва в работе Конгресса наши дипломатические отношения с Португалией были возобновлены. Особое положение дел в этой стране вызвало приостановку признания представителя, который явился к нам, до тех пор, пока не представилась возможность получить от нашего официального органа на месте информацию относительно фактического и, насколько это возможно, перспективного состояния власти, назначившей данного представителя. После получения этой информации применение установленного правила нашего правительства в подобных случаях более не задерживалось.

В течение текущего года был достигнут значительный прогресс в урегулировании претензий наших граждан к Дании за грабежи, однако не все, что мы вправе требовать от этого правительства от их имени, было еще предоставлено. Тем не менее, учитывая либеральную основу, на которую этот вопрос был поставлен правительством с одобрения заявителей, а также неизменно справедливое и дружественное расположение, проявленное Его Датским Величеством, есть веские основания надеяться, что этот единственный предмет разногласий будет в скором времени устранен.

Наши отношения с варварийскими государствами остаются, как и долгое время до этого, в самом благоприятном состоянии. Политика поддержания достаточных сил в Средиземном море в качестве гарантии сохранения этого спокойствия будет продолжена, равно как и аналогичная политика по защите нашей торговли и рыболовства в Тихом океане.

Южные республики нашего полушария еще не реализовали всех преимуществ, за которые они так долго боролись. Мы надеемся, однако, что недалек тот день, когда восстановление мира и внутреннего спокойствия при постоянных системах правления, обеспечивающих свободу и способствующих счастью граждан, увенчает полным успехом их долгие и трудные усилия в деле самоуправления и позволит нам приветствовать их как дружественных соперников во всем, что поистине велико и славно.

Недавнее вторжение в Мексику и вызванный им эффект для ее внутренней политики должны оказать определяющее влияние на великий вопрос об освобождении Южной Америки. Мы видели, как пагубный дух гражданских раздоров был осужден и, возможно, навсегда подавлен в этой республике любовью к независимости. Если верно, как на то сильно указывают внешние признаки, что дух независимости является господствующим, и если аналогичные настроения преобладают в других государствах, то эта преданность свободе не может не оказать должного воздействия на советы метрополии. Принятие Испанией миролюбивой политики по отношению к своим бывшим колониям — событие, утешительное для человечества и благо для мира, в котором сама она не может не принять значительного участия, — может быть вполне обоснованно ожидаемо.

Претензии наших граждан к южноамериканским правительствам в целом находятся на пути к урегулированию, в то время как основная часть претензий к Бразилии была урегулирована, и указ совета, предписывающий министру финансов выпустить облигации на их сумму, получил санкцию Его Императорского Величества. Это событие, наряду с обменом ратификационными грамотами договора, согласованного и заключенного в 1828 году, счастливо прекращает все серьезные причины для разногласий с этой державой.

Были приняты меры для того, чтобы поставить наши торговые отношения с Перу на более прочную основу, чем та, на которой они до сих пор покоились, и если со стороны этого правительства будет проявлено должное расположение, то обе страны могут получить важные выгоды.

Глубоко заинтересованные в процветании наших республик-сестер и, в частности, нашего ближайшего соседа, я был бы весьма рад, если бы мог сказать, что обращение, которое мы получили с ее стороны, было столь же повсеместно дружественным, как то, на что мы имели право рассчитывать в силу ранней и постоянной заботы, проявленной Соединенными Штатами об ее успехе. Но в мой долг входит сообщить вам, что предрассудки, долгое время питаемые частью жителей Мексики против чрезвычайного посланника и полномочного министра Соединенных Штатов, оказали прискорбное влияние на дела двух стран и уменьшили ту пользу для его собственной страны, которой справедливо можно было ожидать от его талантов и рвения. Эту причину в значительной степени следует винить в провале нескольких мер, одинаково интересных для обеих сторон, но особенно в том, что мексиканское правительство не ратифицировало договор, согласованный и заключенный в его собственной столице и под его собственным надзором. В этих обстоятельствах представлялось целесообразным предоставить г-ну Пойнсетту выбор: вернуться или нет, как того, по его суждению, могут потребовать интересы его страны, и соответствующие инструкции были подготовлены; но прежде чем они могли быть отправлены, от правительства Мексики через его поверенного в делах здесь было получено сообщение с просьбой об отзыве нашего посланника. Это было незамедлительно исполнено, и был назначен представитель в ранге, соответствующем рангу мексиканского дипломатического агента при этом правительстве. Наше поведение по отношению к этой республике было неизменно самого дружественного характера, и, устранив таким образом единственное предполагаемое препятствие для гармоничного общения, я не могу не надеяться, что в наших делах произойдет благоприятная перемена.

Справедливости ради по отношению к г-ну Пойнсетту следует сказать, что мое незамедлительное согласие на просьбу о его отзыве и назначение преемника не должны приписываться каким-либо доказательствам того, что обвинение в ненадлежащем вмешательстве с его стороны во внутреннюю политику Мексики было обоснованным, равно как и отсутствию доверия к его талантам или честности, и добавить, что правдивость этих обвинений никогда не подтверждалась федеральным правительством Мексики в его сообщениях нам.

Я считаю одной из своих самых неотложных обязанностей обратить ваше внимание на целесообразность внесения поправок в ту часть Конституции, которая касается выборов Президента и Вице-президента. Наша система правления рассматривалась ее создателями как эксперимент, и поэтому они последовательно предусмотрели способ исправления ее недостатков.

Народу принадлежит право избирать своего главу государства; никогда не предполагалось, что его выбор может быть в каком-либо случае сорван либо вмешательством коллегий выборщиков, либо действиями, доверенными при определенных обстоятельствах Палате представителей. Опыт доказывает, что по мере увеличения числа агентов для исполнения воли народа возрастает опасность того, что их желания будут проигнорированы. Некоторые могут оказаться недобросовестными; все подвержены ошибкам. Поэтому, насколько народ может удобно выразить свое мнение, для него безопаснее выражать свою собственную волю.

Количество претендентов на пост Президента и разнообразие интересов, которые могут влиять на их притязания, оставляют мало надежды на выбор в первом туре, и в этом случае выборы должны перейти к Палате представителей, где, очевидно, воля народа не всегда может быть установлена, или, если установлена, может не быть принята во внимание. Из-за способа голосования по штатам выбор должен быть сделан 24 голосами, и часто может случиться так, что один из них будет контролироваться отдельным представителем. Почести и должности находятся в распоряжении успешного кандидата. Повторные голосования могут сделать очевидным, что отдельный человек держит решающий голос в своих руках. Не возникнет ли у него искушение назвать свою награду?

Но даже без коррупции, предполагая, что честность представителя является защитой от мощных мотивов, которыми на него могут воздействовать, воля народа все равно постоянно подвержена риску быть искаженной. Один может ошибиться из-за незнания желаний своих избирателей; другой — из убеждения, что его долг — руководствоваться собственным суждением о пригодности кандидатов; наконец, хотя бы все были непоколебимо честны, все точно информированы о желаниях своих избирателей, все же при нынешнем способе выборов меньшинство часто может избрать Президента, и когда это происходит, можно обоснованно ожидать, что со стороны большинства будут предприняты усилия по исправлению этого пагубного действия их институтов. Но даже если бы из такого извращения первого принципа нашей системы — что большинство должно править — не проистекало никакого зла подобного рода, должно быть совершенно ясно, что Президент, избранный меньшинством, не может пользоваться доверием, необходимым для успешного выполнения своих обязанностей.

В этом, как и во всех других вопросах общественного значения, политика требует, чтобы существовало как можно меньше препятствий для свободного проявления общественной воли. Давайте же постараемся внести такие поправки в нашу систему, чтобы должность главы государства не могла быть предоставлена ни одному гражданину иначе, как в результате справедливого выражения воли большинства.

Поэтому я рекомендовал бы такую поправку к Конституции, которая могла бы устранить любое промежуточное звено при выборах Президента и Вице-президента. Этот способ может быть отрегулирован таким образом, чтобы сохранить за каждым штатом его нынешний относительный вес на выборах, а неудачу в первой попытке можно предусмотреть, ограничив вторую выбор между двумя кандидатами, набравшими наибольшее количество голосов. В связи с такой поправкой представлялось бы целесообразным ограничить срок службы главы государства одним сроком в четыре или шесть лет. Если, однако, она не будет принята, заслуживает рассмотрения вопрос о том, не было бы уместным положение, лишающее права занимать должности тех представителей в Конгрессе, на которых могли быть возложены такие выборы.

Пока члены Конгресса могут быть конституционно назначены на должности, связанные с доверием и прибылью, практикой будет, даже при самом добросовестном исполнении долга, выбирать их на те посты, для заполнения которых они считаются более квалифицированными, чем другие граждане; но чистота нашего правительства, несомненно, выиграла бы от их исключения из всех назначений, даруемых Президентом, в избрании которого они могли официально участвовать. Характер судебной должности и необходимость обеспечения в Кабинете и на дипломатических постах высшего ранга лучших талантов и политического опыта должны, возможно, исключить их из этого запрета.

Существует, пожалуй, немного людей, которые могут в течение долгого времени пользоваться должностью и властью, не находясь в той или иной степени под влиянием чувств, неблагоприятных для добросовестного исполнения своих общественных обязанностей. Их честность может быть защитой от ненадлежащих соображений, непосредственно обращенных к ним самим, но они склонны приобретать привычку смотреть с безразличием на общественные интересы и мириться с поведением, от которого неопытный человек пришел бы в ужас. Должность рассматривается как своего рода собственность, а правительство — скорее как средство продвижения личных интересов, чем как инструмент, созданный исключительно для служения народу. Коррупция у одних и извращение правильных чувств и принципов у других отвлекают правительство от его законных целей и превращают его в механизм для поддержки немногих за счет многих. Обязанности всех государственных служащих настолько ясны и просты, или, по крайней мере, могут быть сделаны таковыми, что люди с интеллектом могут легко подготовить себя к их выполнению; и я не могу не верить, что от долгого пребывания людей на должностях теряется больше, чем обычно приобретается благодаря их опыту. Поэтому я представляю на ваше рассмотрение вопрос о том, не способствовало бы эффективности правительства и не обеспечило бы лучше служебное усердие и честность общее распространение закона, который ограничивает назначения четырьмя годами.

В стране, где должности создаются исключительно на благо народа, ни один человек не имеет большего внутреннего права на официальный пост, чем другой. Должности были установлены не для того, чтобы содержать определенных людей за государственный счет. Поэтому смещение с должности не является нарушением прав личности, поскольку ни назначение на должность, ни пребывание в ней не являются делом права. Лицо, занимающее должность, стало чиновником ради общественных благ, и когда они требуют его смещения, ими нельзя жертвовать ради частных интересов. Именно народ, и только он один, имеет право жаловаться, когда плохой чиновник заменяется хорошим. Тот, кто смещен, имеет те же средства к существованию, которыми пользуются миллионы людей, никогда не занимавших должностей. Предлагаемое ограничение разрушило бы идею собственности, ныне столь широко связываемую с официальным положением, и, хотя иногда могут возникать личные невзгоды, оно, способствуя той ротации, которая составляет ведущий принцип республиканского кредо, придало бы системе здоровое действие.

За время перерыва в работе Конгресса не произошло сколько-нибудь значительных изменений в состоянии нашего сельского хозяйства, торговли или промышленности. Действие тарифа оказалось не столь вредным для первых двух и не столь полезным для последней, как ожидалось. Ввоз иностранных товаров не уменьшился сколько-нибудь заметно, в то время как внутренняя конкуренция, под влиянием иллюзорного возбуждения, увеличила производство значительно сверх спроса для внутреннего потребления. Последствиями стали низкие цены, временные затруднения и частичные убытки. Нет веских причин сомневаться в том, что те из наших промышленных предприятий, которые основаны на капитале и разумно управляются, переживут это потрясение и в конечном итоге будут прибыльными.

Регулирование своего поведения таким образом, чтобы в равной степени способствовать процветанию этих трех главных интересов, является одной из самых трудных задач правительства; и можно пожалеть, что сложные ограничения, которые сейчас затрудняют общение наций, не могут быть отменены по общему согласию, и торговле не позволено течь по тем каналам, к которым ее могла бы направить индивидуальная предприимчивость, всегда являющаяся ее самым верным проводником. Но мы всегда должны ожидать эгоистичного законодательства в других странах и поэтому вынуждены адаптировать свое собственное к их правилам таким образом, чтобы избежать серьезного ущерба и гармонизировать конфликтующие интересы нашего сельского хозяйства, нашей торговли и нашей промышленности. Под этим впечатлением я призываю ваше внимание к существующему тарифу, полагая, что некоторые из его положений требуют изменения.

Общее правило, которое следует применять при градации пошлин на товары иностранного производства или выращивания, заключается в том, чтобы поставить наши собственные товары в условия честной конкуренции с товарами других стран; и побуждения сделать даже шаг дальше этой точки являются определяющими в отношении тех товаров, которые являются предметами первой необходимости в военное время. Когда мы размышляем о трудности и деликатности этой операции, важно, чтобы она никогда не предпринималась иначе, как с величайшей осторожностью. Частое законодательство в отношении любой отрасли промышленности, затрагивающее ее стоимость и посредством которого ее капитал может быть переведен в новые каналы, всегда должно порождать рискованные спекуляции и убытки.

Поэтому при обсуждении этих интересных предметов местные чувства и предрассудки должны быть объединены в патриотической решимости содействовать великим интересам целого. Все попытки связать их с партийными конфликтами дня неизбежно вредны и должны быть отвергнуты. Наши действия в отношении них должны находиться под контролем более высоких и чистых мотивов. Законодательство, подверженное такому влиянию, никогда не может быть справедливым и недолго сохранит санкцию народа, чей активный патриотизм не ограничен секционными рамками и не лишен того духа уступчивости и терпимости, который дал жизнь нашему политическому договору и до сих пор поддерживает его. Отбросив все расчеты на политическое превосходство, Север, Юг, Восток и Запад должны объединиться в уменьшении любого бремени, на которое любой из них может справедливо жаловаться.

Сельскохозяйственный интерес нашей страны настолько существенно связан со всеми остальными и настолько превосходит их все по важности, что едва ли необходимо призывать к нему ваше особое внимание. Именно в той мере, в какой промышленность и торговля способствуют повышению ценности сельскохозяйственной продукции и расширению ее применения для нужд и комфорта общества, они заслуживают попечительской заботы правительства.

Заглядывая вперед в период, недалекий от того, когда амортизационный фонд больше не потребуется, пошлины на те статьи импорта, которые не могут конкурировать с нашей собственной продукцией, являются первыми, которые должны привлечь внимание Конгресса при изменении тарифа. Из них чай и кофе являются наиболее важными. Они в значительной степени входят в потребление страны и стали предметами необходимости для всех классов. Поэтому снижение существующих пошлин будет ощущаться как общее благо, но, как и все другое законодательство, связанное с торговлей, чтобы быть эффективным и не вредным, оно должно быть постепенным и верным.

Общественное процветание проявляется в увеличении доходов от продажи государственных земель и в устойчивом поддержании доходов, получаемых от импортных и тоннажных сборов, несмотря на дополнительные пошлины, введенные законом от 19 мая 1828 года, и необычный импорт в начале того года.

Остаток в Казначействе на 1 января 1829 года составлял 5 972 435,81 доллара. Поступления текущего года оцениваются в 24 602 230 долларов, а расходы за то же время — в 26 164 595 долларов, что оставляет остаток в Казначействе на 1 января 1830 года в размере 4 410 070,81 доллара.

В счет государственного долга в течение текущего года будет выплачена сумма в 12 405 005,80 доллара, что сократит весь долг правительства на 1 января 1830 года до 48 565 406,50 доллара, включая 7 миллионов 5-процентных акций, подписанных в Банке Соединенных Штатов. Выплата в счет государственного долга, произведенная 1 июля 1829 года, составила 8 715 462,87 доллара. Опасались, что внезапное изъятие такой крупной суммы из банков, в которых она была депонирована, в период необычного давления на денежном рынке может нанести большой ущерб интересам, зависящим от банковских кредитов. Но это зло было полностью предотвращено заблаговременным предвидением его в Казначействе при содействии разумных мер должностных лиц Банка Соединенных Штатов.

Это состояние финансов демонстрирует ресурсы нации в аспекте, весьма лестном для ее трудолюбия и предвещающем способность правительства в очень короткое время погасить государственный долг. Когда это будет сделано, наше население будет избавлено от значительной части своего нынешнего бремени и найдет не только новые мотивы для патриотической привязанности, но и дополнительные средства для проявления индивидуальной предприимчивости. Фискальная мощь штатов также возрастет и может быть более широко использована в пользу образования и других общественных целей, в то время как у федерального правительства останутся достаточные средства для содействия общему благу всеми способами, разрешенными его властью.

После погашения государственного долга маловероятно, что какая-либо корректировка тарифа на принципах, удовлетворительных для народа Союза, до отдаленного периода, если вообще когда-либо, оставит правительство без значительного излишка в Казначействе сверх того, что может потребоваться для его текущего обслуживания. Поскольку приближается период, когда использование доходов на выплату долга прекратится, распоряжение излишком станет предметом серьезного обсуждения Конгресса; и, возможно, для страны будет удачей, что это еще предстоит решить.

Рассматриваемый в связи с трудностями, которые до сих пор сопровождали ассигнования на цели внутренних улучшений, и с теми, которые, как говорит нам этот опыт, обязательно возникнут, когда власть по таким вопросам будет осуществляться центральным правительством, есть надежда, что это может привести к принятию какого-либо плана, который примирит разнообразные интересы штатов и укрепит узы, объединяющие их. Каждый член Союза, в мирное и военное время, выиграет от улучшения внутреннего судоходства и строительства шоссейных дорог в различных штатах. Давайте же постараемся достичь этого блага способом, который будет удовлетворительным для всех. Тот, что был принят до сих пор, многими из наших сограждан осуждался как нарушение Конституции, в то время как другими рассматривался как нецелесообразный. Все чувствуют, что он использовался за счет гармонии в законодательных советах.

Чтобы избежать этих зол, мне представляется, что наиболее безопасным, справедливым и федеральным распоряжением, которое можно было бы сделать с излишком доходов, было бы их распределение между различными штатами в соответствии с их коэффициентом представительства, и если эта мера не будет найдена оправданной Конституцией, то было бы целесообразно предложить штатам поправку, разрешающую ее. Я рассматриваю обращение к источнику власти в случаях реального сомнения, и когда ее осуществление считается необходимым для общего благосостояния, как одно из самых священных из всех наших обязательств.

На эту страну больше, чем на любую другую, провидением Божьим была возложена особая опека над великим принципом приверженности писаным конституциям. Если он потерпит неудачу здесь, всякая надежда в отношении него будет погашена.

То, что это должно было быть правительство ограниченных и конкретных, а не общих полномочий, должно быть признано всеми, и наш долг — сохранить для него характер, задуманный его создателями. Если опыт указывает на необходимость расширения этих полномочий, давайте обратимся за этим к тем, ради чьего блага оно должно осуществляться, а не подрывать всю систему прибеганием к чрезмерно натянутым толкованиям. Схема сработала хорошо. Она превзошла надежды тех, кто ее разработал, и стала объектом восхищения для мира. Мы несем ответственность перед нашей страной и перед славным делом самоуправления за сохранение столь великого блага.

Основная масса законодательства, касающегося наших внутренних дел, должна была остаться там, где ее нашел Федеральный конвент, — в правительствах штатов. Ничто не является более ясным, на мой взгляд, чем то, что мы главным образом обязаны успехом Конституции, по которой мы сейчас действуем, бдительному и вспомогательному действию властей штатов. Это не размышление одного дня, а принадлежит к самым глубоко укоренившимся убеждениям моего ума. Я не могу поэтому слишком сильно или слишком настойчиво, для моего собственного чувства его важности, предостеречь вас против всех посягательств на законную сферу суверенитета штатов. Поддерживаемая его здоровым и живительным влиянием, федеральная система никогда не сможет пасть.

При сборе доходов длительные кредиты, разрешенные на товары, ввозимые из-за мыса Доброй Надежды, являются главной причиной убытков, которые в настоящее время несет правительство. Если бы они были сокращены до 6, 9 и 12 месяцев, а правительством были бы предоставлены склады, достаточные для приема товаров, предлагаемых на хранение для обеспечения и для получения дебентур, и если бы право Соединенных Штатов на приоритетность платежа из имущества своих неплатежеспособных должников было более эффективно обеспечено, это зло было бы в значительной мере устранено. Поэтому полномочия на строительство таких складов, наряду с предлагаемым изменением кредитов, рекомендуются вашему вниманию.

Заслуживает внимания тот факт, что законы о сборе и обеспечении доходов, возникающих от импортных пошлин, были в основном составлены тогда, когда ставки пошлин на импортные товары представляли гораздо меньший соблазн для незаконной торговли, чем существует в настоящее время. Есть основания полагать, что эти законы в некоторых отношениях совершенно недостаточны для надлежащего обеспечения доходов и защиты интересов тех, кто склонен их соблюдать. Пагубная и деморализующая тенденция успешной системы контрабанды настолько очевидна, что не требует комментариев, и ее нельзя слишком тщательно остерегаться. Поэтому я предлагаю Конгрессу целесообразность принятия эффективных мер для предотвращения этого зла, избегая, однако, насколько это возможно, всякого ненужного ущемления личной свободы и затруднения честного и законного бизнеса.

При изучении записей Казначейства меня поразила большая сумма государственных денег, которая, по-видимому, остается невыплаченной. Из суммы, причитающейся таким образом от частных лиц правительству, значительная часть, несомненно, является безнадежной, и во многих случаях, вероятно, стала таковой из-за нерадивости агентов, ответственных за ее сбор. Однако при надлежащих усилиях значительная часть все еще может быть взыскана; и какими бы ни были доли, соответственно принадлежащие этим двум классам, правительству надлежит установить реальное положение дел. Это может быть сделано только путем оперативного принятия разумных мер для сбора тех сумм, которые могут быть сделаны доступными. Считается, что очень большая сумма была потеряна из-за неадекватности средств, предусмотренных для взыскания долгов, причитающихся обществу, и что эта неадекватность заключается главным образом в недостатке юридических навыков, привычно и постоянно используемых в руководстве агентами, занятыми на службе. Должно быть, я думаю, признано, что надзорная власть над исками, предъявляемыми обществом, которая в настоящее время возложена на бухгалтерского чиновника Казначейства, не выбранного с учетом его юридических знаний и обремененного многочисленными другими обязанностями, действует неблагоприятно для общественных интересов.

Важно, чтобы эта отрасль государственной службы была подчинена надзору такого профессионального мастерства, которое придаст ей эффективность. Расходы, связанные с такой модификацией исполнительного департамента, были бы оправданы самыми здравыми принципами экономии. Поэтому я рекомендовал бы, чтобы обязанности, ныне возложенные на агента Казначейства, в той мере, в какой они относятся к надзору и управлению судебными разбирательствами со стороны Соединенных Штатов, были переданы Генеральному прокурору, и чтобы этот чиновник был поставлен в равное положение во всех отношениях с главами других департаментов, получая такое же вознаграждение и имея для своего департамента таких подчиненных чиновников, которые могут потребоваться для выполнения этих дополнительных обязанностей. Профессиональное мастерство Генерального прокурора, используемое при руководстве действиями маршалов и окружных прокуроров, ускорило бы взыскание долгов, находящихся сейчас в судебном процессе, и в дальнейшем сберегло бы многое для правительства. Это могло бы быть далее распространено на надзор за всеми уголовными процессами по преступлениям против Соединенных Штатов. При осуществлении этой передачи, однако, следует проявлять большую осторожность, чтобы власть, необходимая Департаменту Казначейства, не была ослаблена, поскольку одной из его величайших гарантий является контроль над всеми счетами до тех пор, пока они не будут проверены или переданы для судебного разбирательства.

В связи с вышеизложенными взглядами я предложил бы также провести расследование, не могут ли положения акта Конгресса, разрешающего освобождение лиц, являющихся должниками правительства, от тюремного заключения, быть, в соответствии с общественными интересами, распространены на освобождение от долга, когда поведение должника полностью свободно от обвинения в мошенничестве. Более либеральная политика, чем та, что преобладает сейчас в отношении этого несчастного класса граждан, безусловно, причитается им и оказалась бы полезной для страны. Продолжение ответственности после того, как средства для ее погашения были исчерпаны, может лишь обескуражить должника; или, когда его ресурсы лишь частичны, отсутствие у правительства власти пойти на компромисс и освободить от требования подстрекает к мошенничеству как к единственному ресурсу для обеспечения поддержки своей семьи. Он таким образом погружается в состояние апатии и становится бесполезным трутнем в обществе или его порочным членом, если не чувствующим свидетелем суровости и бесчеловечности своей страны. Весь опыт доказывает, что обременительный долг является бичом предприимчивости, и заботой республики должно быть не оказывать гнетущую власть над несчастьем и бедностью.

После последней сессии Конгресса было обнаружено множество мошенничеств в Казначействе, которые, как я счел своим долгом, я довел до сведения суда Соединенных Штатов по этому округу путем уголовного преследования. Мое мнение и мнение опытных адвокатов, с которыми консультировались, заключалось в том, что эти дела подпадают под действие штрафных санкций акта 17-го Конгресса, одобренного 3 марта 1823 года, предусматривающего наказание за мошенничества, совершенные против правительства Соединенных Штатов. Либо из-за какого-то дефекта в законе, либо в его применении, каждая попытка предать обвиняемых суду по его положениям оказалась безрезультатной, и правительство было вынуждено прибегнуть к расплывчатым и неадекватным положениям общего права. Поэтому мой долг — обратить ваше внимание на законы, которые были приняты для защиты Казначейства. Если, действительно, нет положения, по которому те, кому может быть недостойно доверена его опека, могут быть наказаны за самое вопиющее нарушение долга, простирающееся даже до самого мошеннического присвоения государственных средств для собственного использования, пришло время исправить столь опасное упущение; или если закон был извращен в своих первоначальных целях, и преступники, заслуживающие наказания по его положениям, были спасены юридическими тонкостями, он должен быть сделан настолько ясным посредством поправок, чтобы сбить с толку искусство извращения и достичь целей его первоначального принятия.

В одном из самых вопиющих дел суд постановил, что преследование было пресечено статутом, который ограничивает преследование за мошенничество двумя годами. В этом случае все доказательства мошенничества и, действительно, все знания о том, что мошенничество было совершено, находились во владении обвиняемой стороны до тех пор, пока не истекли два года. Конечно, статут не должен действовать в пользу любого человека, пока он сохраняет все доказательства своего преступления в своем собственном владении, и меньше всего в пользу государственного чиновника, который продолжает обманывать Казначейство и скрывать сделку в течение короткого срока в два года. Поэтому я рекомендовал бы такое изменение закона, которое даст пострадавшей стороне и правительству два года после раскрытия мошенничества или после того, как обвиняемый покинет должность, для начала их преследования.

В связи с этим предметом я приглашаю внимание Конгресса к общему и детальному расследованию состояния правительства с целью установить, от каких должностей можно отказаться, какие расходы сократить и какие улучшения могут быть сделаны в организации его различных частей для обеспечения надлежащей ответственности государственных агентов и содействия эффективности и справедливости во всех его операциях.

Отчет военного министра ознакомит вас с состоянием нашей армии, укреплений, арсеналов и индейских дел. Надлежащая дисциплина армии, обучение и оснащение ополчения, образование, даваемое в Вест-Пойнте, и накопление средств обороны, применимых к военно-морским силам, будут способствовать продлению мира, которым мы сейчас наслаждаемся и который каждый хороший гражданин, особенно те, кто ощутил на себе бедствия даже успешной войны, должен горячо желать увековечить.

Отчеты от подчиненных ветвей этой службы демонстрируют регулярность и порядок, весьма похвальные для ее характера. И офицеры, и солдаты, по-видимому, проникнуты надлежащим чувством долга и подчиняются ограничениям строгой дисциплины с той бодростью, которая подобает профессии оружия. Однако существует необходимость в дальнейшем законодательстве для устранения неудобств, указанных в рассматриваемом отчете, на некоторые из которых я считаю правильным обратить ваше особое внимание.

Акт Конгресса от 2 марта 1821 года о сокращении и фиксации военного ведомства, остающийся неисполненным в том, что касается командования одним из артиллерийских полков, не может теперь считаться руководством для исполнительной власти при осуществлении надлежащего назначения. Пояснительный акт, определяющий класс офицеров, из которого должен быть заполнен этот ранг — из военного списка, существовавшего до акта 1821 года, или из того, как он был зафиксирован этим актом, — устранил бы эту трудность. Также важно, чтобы законы, регулирующие оплату и вознаграждения офицеров в целом, были более конкретными, чем они есть сейчас. Те, например, в отношении казначея и главного хирурга, назначают им годовую зарплату в 2500 долларов, но умалчивают о пособиях, которые в определенных чрезвычайных обстоятельствах службы могут считаться необходимыми для выполнения их обязанностей. Это обстоятельство послужило основанием для распространения на них различных пособий в разное время при прежних администрациях, но единого правила по этому вопросу не соблюдалось. Подобные неудобства существуют и в других случаях, в которых толкование законов государственными бухгалтерами может действовать неравномерно, вызывать путаницу и подвергать офицеров позору требования того, что им не причитается.

Я рекомендую вашему попечительскому вниманию, как одно из наших самых безопасных средств национальной обороны, Военную академию. Это учреждение уже оказало самое счастливое влияние на моральный и интеллектуальный характер нашей армии; и те из выпускников, кто по разным причинам не выберет профессию оружия, будут едва ли менее полезны в качестве граждан. Их знание военного искусства будет выгодно использовано в службе ополчения и в некоторой мере обеспечит этому классу войск преимущества, которые в этом отношении принадлежат регулярным армиям.

Я также предложил бы пересмотреть пенсионный закон с целью распространения его преимуществ на каждого солдата Революции, который помогал в установлении наших свобод и который не в состоянии содержать себя в комфорте. Эти реликты Войны за независимость имеют сильные притязания на благодарность и щедрость своей страны. Закон является дефектным, не включая в свои положения всех тех, кто во время последней войны был лишен возможности содержать себя физическим трудом. Такая поправка добавила бы немного к сумме пенсий и требуется симпатиями народа, а также соображениями здравой политики.

Будет замечено, что большое пополнение списка пенсионеров было вызвано приказом предыдущей администрации, существенно отходящим от правил, которые преобладали ранее. Считая это актом законодательства, я приостановил его действие, как только был проинформирован о том, что он начался. До этого периода, однако, заявления по новому регламенту были поданы в количестве 154, из которых на 27 марта, дату его отмены, 87 были приняты. На эту сумму не было ни сметы, ни ассигнований; и помимо этого дефицита, регулярные пособия, согласно правилам, которые до сих пор регулировали Департамент, превышают смету его последнего секретаря примерно на 50 000 долларов, на что запрашивается ассигнование.

Ваше особое внимание запрашивается к той части отчета военного министра, которая касается денег, удерживаемых в доверительном управлении для племени индейцев сенека. Будет замечено, что без законодательной помощи исполнительная власть не может устранить затруднения, вызванные уменьшением дивидендов по этому фонду, который первоначально составлял 100 000 долларов и недавно был инвестирован в 3-процентные акции Соединенных Штатов.

Состояние и дальнейшая судьба индейских племен в пределах некоторых наших штатов стали объектами большого интереса и важности. Долгое время политикой правительства было внедрение среди них искусств цивилизации в надежде постепенно вернуть их от бродячей жизни. Эта политика, однако, была сопряжена с другой, совершенно несовместимой с ее успехом. Заявляя о желании цивилизовать и поселить их, мы в то же время не упускали возможности покупать их земли и оттеснять их дальше в пустыню. Таким образом, они не только удерживались в бродячем состоянии, но и были приведены к тому, чтобы смотреть на нас как на несправедливых и безразличных к их судьбе. Таким образом, хотя правительство было расточительно в своих расходах на этот предмет, оно постоянно побеждало свою собственную политику, и индейцы в целом, отступая все дальше и дальше на запад, сохранили свои дикие привычки. Часть, однако, южных племен, много смешавшись с белыми и сделав некоторый прогресс в искусствах цивилизованной жизни, недавно попыталась создать независимое правительство в пределах Джорджии и Алабамы. Эти штаты, претендуя на то, чтобы быть единственными суверенами на своих территориях, распространили свои законы на индейцев, что побудило последних призвать Соединенные Штаты к защите.

В этих обстоятельствах возник вопрос, имело ли Генеральное правительство право поддерживать этих людей в их притязаниях. Конституция гласит, что «никакой новый штат не должен быть сформирован или создан в пределах юрисдикции любого другого штата» без согласия его законодательного органа. Если Генеральному правительству не позволено допускать создание конфедеративного штата в пределах территории одного из членов этого Союза против ее согласия, тем более оно не могло позволить иностранному и независимому правительству утвердиться там.

Джорджия стала членом Конфедерации, которая привела к нашему Федеральному Союзу как суверенный штат, всегда утверждая свои притязания на определенные пределы, которые, будучи первоначально определены в ее колониальной хартии и впоследствии признаны в мирном договоре, она с тех пор продолжала пользоваться, за исключением случаев, когда они были ограничены ее собственной добровольной передачей части своей территории Соединенным Штатам в статьях об уступке 1802 года. Алабама была принята в Союз на тех же основаниях, что и первоначальные штаты, с границами, которые были предписаны Конгрессом.

Нет никакого конституционного, конвенционного или законного положения, которое позволяло бы им меньше власти над индейцами в пределах их границ, чем той, которой обладают Мэн или Нью-Йорк. Позволил бы народ Мэна племени пенобскот создать независимое правительство в пределах своего штата? И если бы они не позволили, не было бы долгом Генерального правительства поддерживать их в сопротивлении такой мере? Позволил бы народ Нью-Йорка каждому остатку шести наций в пределах своих границ объявить себя независимым народом под защитой Соединенных Штатов? Могли бы индейцы создать отдельную республику в каждой из своих резерваций в Огайо? И если бы они были так расположены, было бы долгом этого правительства защищать их в этой попытке? Если принцип, заложенный в очевидном ответе на эти вопросы, будет оставлен, из этого последует, что цели этого правительства перевернуты и что оно стало частью своего долга помогать в разрушении штатов, которые оно было создано защищать.

Руководствуясь этим взглядом на предмет, я сообщил индейцам, населяющим части Джорджии и Алабамы, что их попытка создать независимое правительство не будет поддержана исполнительной властью Соединенных Штатов, и посоветовал им эмигрировать за Миссисипи или подчиниться законам этих штатов.

Наше поведение по отношению к этим людям глубоко интересно для нашего национального характера. Их нынешнее состояние, контрастирующее с тем, чем они были когда-то, делает самое мощное обращение к нашим симпатиям. Наши предки нашли их бесконтрольными обладателями этих обширных регионов. Убеждением и силой они были вынуждены отступать от реки к реке и от горы к горе, пока некоторые из племен не вымерли, а другие оставили лишь остатки, чтобы сохранить на время свои некогда грозные имена. Окруженные белыми с их искусствами цивилизации, которые, уничтожая ресурсы дикаря, обрекают его на слабость и распад, судьба мохеган, наррагансеттов и делаваров быстро настигает чокто, чероки и криков. То, что эта судьба наверняка ждет их, если они останутся в пределах штатов, не допускает сомнения. Человечность и национальная честь требуют, чтобы были предприняты все усилия для предотвращения столь великого бедствия. Слишком поздно спрашивать, было ли справедливо со стороны Соединенных Штатов включать их и их территорию в границы новых штатов, чьи пределы они могли контролировать. Этот шаг не может быть отменен. Штат не может быть расчленен Конгрессом или ограничен в осуществлении своей конституционной власти. Но народ этих штатов и каждого штата, движимый чувствами справедливости и уважением к нашей национальной чести, представляет вам интересный вопрос, нельзя ли сделать что-то, совместимое с правами штатов, чтобы сохранить эту многострадальную расу. В качестве средства достижения этой цели я предлагаю на ваше рассмотрение целесообразность выделения обширного округа к западу от Миссисипи и вне пределов любого штата или территории, ныне сформированной, который будет гарантирован индейским племенам до тех пор, пока они будут занимать его, причем каждое племя будет иметь отдельный контроль над частью, предназначенной для его использования. Там они могут быть обеспечены в пользовании правительствами по своему выбору, не подлежащими никакому другому контролю со стороны Соединенных Штатов, кроме того, который может быть необходим для сохранения мира на границе и между различными племенами. Там доброжелательные могут попытаться обучить их искусствам цивилизации и, способствуя союзу и гармонии между ними, создать интересное содружество, предназначенное для увековечения расы и засвидетельствования человечности и справедливости этого правительства.

Эта эмиграция должна быть добровольной, ибо было бы столь же жестоко, сколь и несправедливо принуждать аборигенов покинуть могилы своих отцов и искать дом в далекой стране. Но им должно быть четко сообщено, что если они останутся в пределах штатов, они должны подчиняться их законам. В обмен на их послушание как отдельных лиц они, без сомнения, будут защищены в пользовании теми владениями, которые они улучшили своим трудом. Но мне кажется провидческим полагать, что в этом положении дел могут быть допущены претензии на участки страны, на которых они ни жили, ни делали улучшений, просто потому, что они видели их с горы или проходили их во время охоты. Подчиняясь законам штатов и получая, как и другие граждане, защиту своих лиц и собственности, они вскоре вольются в массу нашего населения.

Сопровождающий отчет министра военно-морского флота ознакомит вас с состоянием и полезным использованием этой ветви нашей службы в течение текущего года. Составляя, как она есть, лучшую постоянную гарантию этой страны против иностранной агрессии, она требует особого внимания правительства. В этом духе были приняты меры, которые после окончания последней войны находились в действии для ее постепенного расширения, и она должна продолжать лелеяться как порождение нашего национального опыта. Будет видно, однако, что, несмотря на большую заботу, которая была проявлена для совершенной организации этого рода войск, и щедрость ассигнований, которые эта забота подсказала, эта цель во многих важных отношениях не была обеспечена.

В мирное время нам не нужно больше военных кораблей, чем требуется для защиты нашей торговли. Те, которые не нужны для этой цели, должны лежать в гаванях, где без надлежащего покрытия они быстро разрушаются, и даже при самых лучших мерах предосторожности для их сохранения вскоре должны стать бесполезными. Таков уже случай со многими из наших прекраснейших судов, которые, хотя и не закончены, теперь потребуют огромных сумм денег, чтобы быть восстановленными до состояния, в котором они были, когда были переданы своей надлежащей стихии.

По этому предмету может быть мало сомнений в том, что нашей лучшей политикой было бы прекратить строительство кораблей первого и второго класса и смотреть скорее на наличие достаточных материалов, подготовленных для чрезвычайных ситуаций войны, чем на количество судов, которые мы можем спустить на воду в сезон мира, как на индекс нашей военно-морской мощи. Разумные запасы в верфях древесины и других материалов, обработанных руками искусных рабочих и приспособленных для быстрого применения к их различным целям, позволили бы нам во все времена строить суда так быстро, как их можно укомплектовать экипажем, и сэкономить тяжелые расходы на ремонт, за исключением тех судов, которые должны быть заняты охраной нашей торговли.

Надлежащие места для создания этих верфей указаны с такой убедительностью в отчете Совета по делам флота, что, рекомендуя его вашему вниманию, я считаю излишним делать что-либо иное, кроме как выразить свое полное согласие с их мнением. Верфь в этом округе, уже оснащенная большей частью оборудования, необходимого для судостроения, будет способна обеспечить нужды двух объектов, выбранных Советом как наиболее подходящих для концентрации материалов, и, учитывая легкость и надежность сообщения между ними, будет бесполезно нести на этих складах расходы на аналогичное оборудование, особенно то, которое используется для подготовки обычных металлических и деревянных элементов оснастки судов.

Еще одно улучшение было бы достигнуто путем полной ликвидации Совета по делам флота в его нынешнем составе и замены его бюро, подобными тем, что уже существуют в Военном министерстве. Каждый член Совета, переведенный на должность руководителя отдельного бюро, наделенного конкретными обязанностями, ощутил бы в полной мере ту здоровую ответственность, которую невозможно разделить без ущерба для ее эффективности, значительно превышающего пропорциональное уменьшение. Их ценная служба стала бы еще более значимой при раздельном распределении по отдельным направлениям великих интересов флота, процветанию которых каждый был бы побуждаем посвятить себя самыми сильными мотивами. При такой организации каждая отрасль этой важной службы приобрела бы более простой и четкий характер, ее эффективность возросла бы, а строгая экономия в расходовании государственных средств получила бы развитие.

Я также рекомендовал бы объединить Корпус морской пехоты с артиллерией или пехотой как лучший способ устранения многих недостатков в его организации. Численно лишь немногим превышая любой из пехотных полков, этот корпус имеет, помимо своего подполковника-командира, пять бревет-подполковников, которые получают полное жалованье и довольствие по своему бревет-званию, не выполняя при этом соразмерных обязанностей. Наряды для морской службы могли бы с таким же успехом формироваться из артиллерии или пехоты, поскольку для нее не требуется никакой особой подготовки.

С этими улучшениями и другими, которые могут быть предложены в результате ревностного наблюдения и зрелого размышления, не может быть сомнений в том, что при энергичном управлении своими делами флот вскоре может стать всем тем, чем желает видеть его нация. Его эффективность в подавлении пиратства в морях Вест-Индии и везде, где его эскадры использовались для обеспечения интересов страны, будет видна из отчета Секретаря, к которому я отсылаю вас за другими интересными подробностями. Среди них я хотел бы обратить внимание Конгресса на соображения, представленные в отношении неравенства между армией и флотом в части жалованья офицеров. Такого неравенства не должно существовать между этими храбрыми защитниками своей страны, и там, где оно существует, на усмотрение Конгресса выносится вопрос о том, не следует ли его исправить.

Отчет Генерального почтмейстера приводится как демонстрирующий весьма удовлетворительное управление этим ведомством. Злоупотребления были искоренены, обеспечена повышенная оперативность в перевозке почты, а ее доходы значительно улучшены. С политической точки зрения это ведомство важно главным образом как средство распространения знаний. Оно является для политического организма тем же, чем вены и артерии для естественного — быстро и регулярно доставляя в самые отдаленные части системы верную информацию о действиях правительства и возвращая ему пожелания и чувства народа. Через его посредство мы обеспечили себе полное пользование благами свободной прессы.

В этом общем обзоре наших дел предмет особой важности представляет собой нынешняя организация судебной системы. Единообразное функционирование федерального правительства в различных штатах, безусловно, желательно, и, существуя в Союзе на основе полного равенства, каждый штат имеет право ожидать, что преимущества, предоставленные гражданам других штатов, будут распространены и на его граждан. Судебная система Соединенных Штатов существует во всей своей полноте лишь в пятнадцати членах Союза; еще в трех штатах окружные суды, составляющие важную часть этой системы, были распространены несовершенно, а в оставшихся шести — полностью отсутствуют. Результатом стало лишение жителей последних преимуществ, предоставляемых (Верховным судом) их согражданам в других штатах в полном объеме уголовной и значительной части гражданской юрисдикции федеральной судебной власти. То, что это положение дел должно быть исправлено, если это можно сделать в соответствии с общественным благом, не вызывает сомнений. Нельзя также скрывать, что организация нашей судебной системы является одновременно трудной и деликатной задачей. Распространить окружные суды в равной степени на все части Союза и в то же время избежать такого увеличения числа членов, которое обременило бы высший апелляционный трибунал, — вот желаемая цель. Возможно, это могло бы быть достигнуто путем разделения окружных судей на два класса и установления того, что Верховный суд должен заседать этими классами поочередно, при неизменном председательстве Главного судьи.

Если будет принято решение о распространении системы окружных судов на те штаты, которые в настоящее время не пользуются ее преимуществами, то, конечно, необходимо будет пересмотреть нынешнее устройство округов; и даже если эта система не будет расширена, такой пересмотр рекомендуется.

Положение о проведении переписи населения Соединенных Штатов потребует скорейшего внимания Конгресса, чтобы обеспечить завершение этой работы в удобные сроки.

Значительное и постоянное увеличение объема дел в Государственном департаменте еще в ранний период привлекло внимание исполнительной власти. Тринадцать лет назад в последнем послании г-на Мэдисона Конгрессу это стало предметом настоятельной рекомендации, которая повторялась обоими его преемниками; и мой сравнительно ограниченный опыт убедил меня в ее справедливости. Это вызвано многими причинами, не последней из которых является большое пополнение в семье независимых наций и соразмерное расширение наших внешних связей. Предложенным средством было создание министерства внутренних дел — мера, которая, по-видимому, не встретила одобрения Конгресса из-за предполагаемой тенденции постепенно и незаметно усиливать и без того слишком сильный уклон федеральной системы в сторону осуществления полномочий, которые ей не были делегированы. Поэтому я не склонен возобновлять эту рекомендацию, но не менее впечатлен важностью такой организации этого департамента, чтобы его Секретарь мог уделять больше своего времени нашим внешним связям. Будучи твердо убежден, что общественное благо выиграло бы от принятия соответствующих мер по этому вопросу, я почтительно обращаю на него ваше внимание.

Устав Банка Соединенных Штатов истекает в 1836 году, и его акционеры, вероятнее всего, обратятся с просьбой о продлении своих привилегий. Чтобы избежать бед, проистекающих из поспешности в деле, затрагивающем столь важные принципы и столь глубокие денежные интересы, я чувствую, что не могу, будучи справедливым к заинтересованным сторонам, слишком рано представить его на обдуманное рассмотрение Законодательного органа и народа. Как конституционность, так и целесообразность закона о создании этого банка справедливо ставятся под сомнение значительной частью наших сограждан, и всеми должно быть признано, что он не достиг великой цели установления единообразной и надежной валюты.