«Общество: его происхождение и развитие»

272. Как работает регулятивная функция. Несомненно, всегда будет верно, что регулятивная функция в ее самом широком смысле будет основным делом городского управления. Интересы индивидов сталкиваются. Личный интерес одного часто идет вразрез с интересами другого, и городское управление является их посредником. На каждом шагу видны доказательства общественного надзора. Гражданин уходит из дома на работу утром. Тротуар предоставляется для его удобства и безопасности, если он нуждается или предпочитает ходить. Прилегающие владельцы должны содержать его в безопасном состоянии; открытые угольные люки, кучи песка или гравия или другие препятствия не должны оставаться там, и зимой лед не должен угрожать вредом. Улица содержится в чистоте для экипажа или автомобиля гражданина, если он едет в центр города, и франшиза предоставляется улично-железнодорожной компании на определенных условиях для обеспечения дешевого и быстрого транзита. Для удобства публики улица должным образом дренируется и мостится, ночью она освещается и патрулируется. Ни одному домовладельцу не разрешается выбрасывать золу или мусор на общественную дорогу, ни один землевладелец не может возвести здание выше определенной высоты, чтобы закрыть свет и воздух. Гражданин прибывает в центр города. Общественное здание, в котором он работает или где он торгует, инспектируется городскими властями, рынок, где он покупает свои продукты, подлежит регулированию, уличный торговец, который выкрикивает свои товары, должен получить лицензию на продажу товаров — закон вездесущ.

273. Полиция. Правонарушитель, который нарушает городские постановления, должен ожидать ареста. Полицейские следят за тем, чтобы обнаружить такие нарушения и оперативно предупреждают, что они не могут быть допущены. Повторное нарушение ведет к аресту и суду перед судьей полицейского суда, с вероятным наказанием в виде штрафа или временного содержания в тюрьме. В случае серьезного преступления суд проходит перед высшим судом, и наказание более суровое. Такой контроль необходим для сохранения порядка, потому что всегда есть социальные правонарушители, готовые воспользоваться слишком большой свободой. Определенный класс правонарушений, кажется, требует иного обращения. Моральная порочность, такая как содержание беспорядочных домов, является развращающим влиянием, и полицейские департаменты городов часто обвинялись в попустительстве аморальным практикам. Было обнаружено, что полицейские чиновники имеют свою цену, и коррупция стала печально известной. По этой причине была предложена специальная полиция нравов, чтобы отвечать за такие дела, и эксперименты были опробованы уже по этому плану.

274. Организация городского управления. (1) В Америке. Полицейский департамент — лишь один из нескольких советов или официальных департаментов для управления муниципальными делами. Административные офицеры назначаются или избираются и обычно находятся под надзором городского исполнителя. Обычная форма городского управления моделируется по штату; мэр соответствует губернатору, а городской совет из одной или двух палат, обычно избираемый по районам, параллелен законодательному собранию штата. Мэр — исполнительный офицер и глава административной системы, совет помогает или препятствует ему, выделяет средства и занимается деталями муниципального законодательства. Политические соображения, а не пригодность к должности, обычно определяли выбор лиц на должности.

(2) В Европе. В Европе муниципальное управление рассматривается как деловое или профессиональное дело, а не как политика, и результаты были настолько более удовлетворительными, что американские города начали реформировать свои правительства. В Англии города управляются в соответствии с Законом о местном самоуправлении 1888 года, по которому города с населением более пятидесяти тысяч человек становятся округами для административных целей, а контроль над администрацией возложен на совет, избираемый избирателями города. Члены совета рассматриваются с высоким почетом, но их работа — работа патриотизма, ибо они не получают оплаты, в результате чего лучшие люди входят в городские советы. Администрация осуществляется через различные комитеты и через департаментских чиновников, которые сохраняются постоянно. В Германии города управляются как большие домохозяйства, и их чиновники свободны предпринимать улучшения без специального законодательного разрешения. Мэр или бургомистр обычно тот, кто делает профессию магистратуры, и он не обязан быть гражданином города, которому он служит. В администрации ему помогает совет экспертов, известных как магистраты, которые избираются советом, обычно пожизненно. Совет — реальный управляющий орган, и его члены избираются людьми на шесть лет, одна треть из них уходит периодически, как в Сенате Соединенных Штатов. Деятельность немецких городов более многочисленна, чем в этой стране, однако они управляются экономично и эффективно.

275. Организация муниципальной реформы. Самые ранние реформаторские движения в Соединенных Штатах были спазматическими восстаниями возмущенных граждан, которые были убеждены в коррупции городского управления. Среди пионеров в организации были лиги реформ в Чикаго, Балтиморе и Бостоне, организованные между 1874 и 1885 годами. В 1887 году было сформировано Массачусетское общество по содействию хорошему гражданству. Слабостью ранних движений был временный энтузиазм, который вскоре угас после победы реформы на выборах; в течение короткого времени коррупционеры снова были в седле. 1892 год ознаменовал эпоху, ибо в этом году был организован первый Городской клуб в Нью-Йорке, за которым последовали Клубы хорошего правительства во многих городах и, наконец, Национальная муниципальная лига в 1894 году. Двести реформаторских лиг в крупных городах объединились в Национальную лигу реформ с центром в Филадельфии. После 1905 года новый импульс был дан гражданской реформе новым моральным акцентом в бизнесе и политике. Были избраны лучшие чиновники, а другим напомнили, что они ответственны перед людьми больше, чем перед политической машиной. Расширение реформаторских усилий через прямые первичные номинации вошло в моду на принципе, что управление должно быть самими людьми: что демократия означает самоконтроль. Расширение муниципальной собственности широко обсуждалось на принципе, что интересы людей требуют лучшего контроля над общественными коммунальными услугами. Было очевидно новое признание того, что городское управление — лишь агент народного контроля, а не безответственное бюро для обогащения нескольких чиновников за общественный счет.

276. Комиссионное управление. В ряде случаев были сделаны радикальные изменения в хартии города. Галвестон и несколько других техасских городов опробовали эксперимент по замене мэра и совета комиссией. Идея Галвестона возникла в 1901 году, после того как ураган опустошил город, а мэр и олдермены оказались неспособны справиться с ситуацией. По просьбе существующего гражданского комитета законодательное собрание штата дало городу новую хартию с положением о комиссии из пяти человек, включая мэра, который обычно не имеет больше власти, чем любой другой комиссар. Каждый человек должен был управлять департаментом и получать зарплату. За четыре года комиссия сэкономила городу миллион долларов. Де-Мойн, Айова, добавил к плану Галвестона инициативу, референдум и отзыв, ввел в действие систему заслуг для подчиненных чиновников и принял беспартийные открытые праймериз. Эти эксперименты оказались настолько популярными, что в 1908-9 годах не менее ста тридцати восьми городов, включая большинство крупных, предложили внести важные изменения в свои хартии, приняв наиболее заметные черты нового плана или адаптировав новое к старой системе.

Комиссионное управление было определено как «та форма городского управления, в которой небольшой совет, избираемый в целом, осуществляет по существу всю муниципальную власть, при этом каждый член назначается главой довольно определенного подразделения административной работы; комиссия подлежит одному или нескольким средствам прямого народного контроля, таким как публичность разбирательств, отзыв, референдум, инициатива и беспартийный бюллетень». Комиссионное управление менее громоздко и менее партийно, чем старая система, и имеет тенденцию быть более эффективным, но общественности нужно помнить, что именно люди на должности, а не форма управления делают контроль муниципальных дел успехом или провалом. Лишь в нескольких случаях разочарование стало результатом сделанных изменений, и комиссионное управление все еще находится на стадии эксперимента.

277. Городской менеджер. Модификация комиссионного плана была опробована в нескольких городах Юга и Среднего Запада в 1913-14 годах. Это было названо планом городского менеджера. Он основан на вере в то, что городу нужно деловое управление и что совет директоров не так эффективен, как один менеджер, нанятый комиссией, который должен отвечать за все департаменты, назначать глав департаментов в качестве своих подчиненных и таким образом объединять все управление муниципальными делами. Менеджер ответственен перед комиссией и через нее перед людьми и может быть удален комиссией или даже народным отзывом. Такой план, конечно, подвержен злоупотреблениям, если комиссары не являются высокомыслящими, добросовестными людьми, и он не был опробован достаточно долго, чтобы доказать свою ценность. Лучший элемент во всей истории недавних муниципальных изменений — это искренние усилия людей найти форму административного контроля, которая будет работать хорошо, и это дает основание для веры в то, что эксперименты будут продолжаться до тех пор, пока американский город не перестанет быть печально известным из-за плохого управления и станет, вместо этого, моделью для всей нации.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Комиссионное управление и план городского менеджера (Американская академия), страницы 3-11, 103-109, 171-179, 183-201.

Гудноу: Городское управление в Соединенных Штатах, страницы 69-108.

Брайс: Американское содружество (сокращенное издание), страницы 417-427.

Шоу: Муниципальное управление в континентальной Европе, страницы 1-145.

Зублин: Американский муниципальный прогресс (пересмотренное издание), страницы 376-394.

ГЛАВА XXXV

ТРУДНОСТИ ЛЮДЕЙ, КОТОРЫЕ РАБОТАЮТ

278. Факт нищеты. Краткое изучение условий, в которых живут, работают и играют городские труженики, делает ясным, что людям приходится бороться с многочисленными трудностями. Большое их число находится в нищете, и мало тех, кто не живет в постоянном страхе перед ней. Иностранцу, который не понимал Америку, казалось бы невероятным, что нищета должна быть распространена посреди богатства и безграничных природных ресурсов, когда шахты и фабрики делают рекордные объемы продукции, когда гавани переполнены кораблями и призыв к работникам идет через море. Но никто, кто посещает многоквартирные дома и переулки города, не упускает возможности найти обильные доказательства нищеты и нужды. Люди не живут в темных комнатах и грязных условиях по выбору, иногда до двух тысяч в одном квартале. Они не платят добровольно большой процент своего заработка в качестве арендной платы за многоквартирный дом, который порождает лихорадку и туберкулез. Они не кормят своих младенцев нечистым молоком и не позволяют своим детям искать пищу среди мусорных баков, потому что им нет дела до своих детей. Они не дрожат без тепла и не теряют жизненные силы из-за нехватки пищи, пока не боролись за комфортное существование до точки истощения. Нищета здесь, как и в городах Старого Света, и она ведет к слабости и болезням, пьянству, пороку и преступности.

279. Легкие объяснения. Невозможно полностью распутать клубок трудностей, в которых запутаны люди, или упростить причины этой путаницы. Легко обвинить нищету человека в его индивидуальном проступке и некомпетентности, сказать, например, что семья человека больна и бедна, потому что он невоздержан. В этом обвинении может быть доля правды, но, вероятно, это не вся правда. Легко вернуться от обстоятельства к слабой воле человека, которая сделала его добычей импульса и аппетита и сохранила его примитивным в его привычках, но одно это не объяснило бы условия. Легко возложить нищету на невежество женщины в доме, которая расточительна в еде и не знает, как обеспечить свою семью, или обвинить в отсутствии здравого смысла домохозяек, когда они пытаются вырастить шестерых детей на доход, которого не хватает на двоих. Очень часто возлагают всю нищету на капиталиста, который недоплачивает за труд и не чувствует ответственности за жизненные условия своего сотрудника. Ничто из этого не объясняет присутствие нищеты.

Легко предложить обществу простое средство, такое как лучшее жилье, запрет или социализм, когда единственный правильный диагноз условий требует длительного и дорогостоящего курса лечения, который включает хирургическое вмешательство в социальное тело. Легко собрать деньги на благотворительность, наделить больницы и говорить о схемах покончить с безработицей, бедностью и паникой, но вскоре обнаруживается, что нет панацеи от зол, которые поражают общество. За всеми личными проступками или несчастьями, за всеми социальными специфическими средствами или средствами от всех болезней стоит фундаментальная трудность: нищета существует, ее причины сложны, и все усилия обеспечить эффективную помощь в больших масштабах потерпели неудачу, насколько записывает история.

280. Бедность и ее масштаб. Нищета обычно проявляется в форме болезни, порока и бедности. Одно из них реагирует на другое и является одновременно причиной и результатом другого. Умственная и моральная неспособность, невежество в гигиене, слабость воли, привычки, которые кажутся неизлечимыми, — все это производит первые два в кажущемся безнадежном виде; бедность кажется неизлечимой больше остальных. Именно бедность мешает укреплению воли путем увеличения физической выносливости и морального мужества, именно бедность толкает человека к пьянству или отчаянию, и именно бедность предписывает неблагоприятные условия, которые делают так много, чтобы удержать человека внизу. Бедность — это флаг опасности, который указывает на вероятность более глубокой деградации и призывает индивида или группу, которые находятся в лучшем положении, протянуть руку помощи. Бедность — это стимул, шип в плоти общества, который толкает его по дороге социальной реформы. Частная филантропия, законодательные акты и много разговоров пробуются как эксперименты, чтобы найти решение трудности, но теоретики и практики еще не пришли к полному согласию относительно выхода.

Существуют, конечно, разные степени бедности, начиная от беспомощных некомпетентных в нижней части шкалы до тех, кто находится в достаточной степени комфорта, но у кого так мало отложено на черный день, что они живут в постоянном страхе перед богадельней. Некоторые борются сильнее других и поддерживают существование на линии бедности или чуть выше нее — это технически бедные. Чарльз Бут определяет бедных как тех, кто «живет в состоянии борьбы за получение предметов первой необходимости». Некоторые перестают бороться вовсе и, если продолжают жить, справляются с этим только за счет постоянной благотворительности — это нищие. Это различие, которое тщательно проводится социологами и всегда удобно.

Трудно оценить масштаб бедности с какой-либо точностью, но несколько оценок квалифицированных наблюдателей указывают на ее широкий масштаб. Чарльз Бут думал, что тридцать процентов людей в Лондоне находятся на линии бедности или ниже нее. Роберт Хантер заявил, что в 1899 году восемнадцать процентов людей в штате Нью-Йорк получили помощь и что десять процентов тех, кто умер на Манхэттене, получили нищенское погребение. Рядом с этими утверждениями находятся различные оценки 80 000 человек в богадельнях в Соединенных Штатах, 3 000 000 получающих государственную или частную помощь, с общим ежегодным расходом в 200 000 000 долларов. Число тех, у кого мало ресурсов в резерве, во много раз больше, но трудолюбивые, экономные и уважающие себя, они справляются с тем, чтобы заботиться о себе.

281. Причины бедности. Еще труднее говорить точно об относительной важности причин бедности. Исследование сотен случаев в определенных местностях делает ясным, что бедность приходит через комбинацию нескольких факторов, включая личную некомпетентность или проступок, несчастье и последствия среды. В Бостоне из одной тысячи случаев, исследованных двадцать пять лет назад (1890-91), двадцать процентов были связаны с пьянством, цифра почти в два раза больше, чем средний показатель, найденный в других крупных городах; девять процентов больше были связаны с такими проступками, как нерадивость, преступность и бродяжничество; в то время как семьдесят процентов были связаны с несчастьем, включая дефектную занятость и болезнь или смерть в семье. Пять тысяч семей, исследованных в другое время в Нью-Йорке, показали, что физическая инвалидность присутствовала в трех из четырех семей, а безработица была ответственна в двух из трех случаев. Почти в половине семей был найден дефект характера, а в трети случаев было вдовство или дезертирство или перенаселенность. К этому добавились неспособность из-за старости, большие семьи и плохая адаптация к среде из-за недавнего прибытия в город.

Принимая это за репрезентативные примеры, можно сделать обоснованный вывод, что причины, обычно приписываемые бедности, носят как субъективный, так и объективный, или индивидуальный и социальный характер. Раньше было принято возлагать большую часть вины на самих бедняков, обвиняя их в лени, невоздержанности, порочности и общей некомпетентности, и бесполезно отрицать, что во многих случаях это действительно кажется непосредственными причинами. Однако, подобно тому как было установлено, что значительная часть бедственного положения негров и белых бедняков на Юге была вызвана анкилостомозом, так и многие недостатки неимущих слоев населения в городах косвенно объясняются скорее нехваткой питания, образования и мужества. Возможно, рабочий неоднократно пытался улучшить свое положение, но заболевал или терял работу как раз тогда, когда его дела начинали идти на лад. Современная тенденция общественного мнения склоняется к тому, чтобы возлагать главную вину на склонность работодателя эксплуатировать работника и на безразличие общества к такой эксплуатации; именно обескураживающие условия, в которых живет рабочий, неопределенность занятости и высокая стоимость жизни, опасность несчастных случаев и болезней, постоянно нависающая над трудящимся и его семьей, лишают его жизненных сил и мужества, выбрасывая на социальную свалку еще до наступления старости.

Подводя итог, удобно классифицировать причины бедности на индивидуальные и социальные, включая в первую группу невежество, неэффективность, болезнь или несчастный случай, невоздержанность и аморальность, а во вторую — безработицу, вдовство или оставление семьи, перенаселенность и антисанитарию, высокую стоимость жизни при низких заработках и отсутствие адаптации к окружающей среде.

Бедность — это одно из тех социальных явлений, которые встречаются во всех частях страны, даже в небольших деревнях, но в крупных городах она более ужасна и широко распространена. В небольших общинах число таких случаев невелико, и с ними можно справиться без особых трудностей; в крупные центры стекаются бедняки из сельских районов, и там собираются иммигранты, не сумевшие преуспеть, пока в огромных количествах они не начинают истощать жизненные силы города. Тем не менее проблема бедности не нова. Трудно найти какой-либо древний город, в котором не было бы своей черни, или средневековую деревню без своего «неудачника»; и в каждый период церковь, государство или феодальная группа по очереди оказывали помощь. В последние годы принцип оказания благотворительности уступает место принципу искоренения бедности путем устранения причин, которые ее порождают. Это непростая задача, но опыт показал, что это единственный эффективный способ избавиться от данной проблемы.

282. Предлагаемые методы решения. Решение проблемы бедности невозможно найти в благотворительности. Правильно организованная благотворительность — это полезное средство временной помощи, но если она становится постоянной, то ведет к пауперизму. Она никогда не излечит бедность. Несмотря на все благотворительные организации, бедность растет по мере роста городов, и становится ясно, что если есть надежда на постоянное облегчение, необходимо устранить ее причины. В качестве противовеса невежеству предлагается улучшение образования. Женщины нуждаются в обучении кулинарии, ведению домашнего хозяйства и уходу за детьми, поскольку от девушек, переходящих от работы за станком или прилавком универмага к замужеству, нельзя разумно ожидать глубоких знаний о ведении дома. Такие беды, как развод, оставление семьи, невоздержанность и бедность, неоднократно возникают из-за неумения создать домашний очаг. Правильные гигиенические привычки, забота о санитарии, простые меры предосторожности против простуд, кашля и туберкулеза значительно снижают уровень страданий. Стоит рассмотреть вопрос, не является ли домашняя сторона проблемы бедности такой же важной, как и сторона занятости. Для преодоления невежества и неэффективности мужчин предлагается широко распространить профессиональное обучение мальчиков.

Социальные причины бедности ведут к другим областям социологических исследований, таким как промышленная проблема, и бесполезно говорить о лечении бедности как об изолированном явлении, однако существуют определенные принципы, которые неизбежно вовлечены в этот процесс. Весь предмет бедности нуждается в тщательном изучении. У таких организаций, как благотворительные общества, уже накоплено много данных. Фонд Рассела Сейджа в Нью-Йорке вносит неоценимый вклад в общественные знания. Отчеты национальных и государственных бюро труда содержат огромное количество статистической информации. Все это требует осмысления. Затем, на основе исследования и анализа информации, следует оперативное и разумное законодательство для облегчения бедности, пока самые постыдные условия занятости и жилищные условия не станут невозможными. Только настойчивое законодательство и обеспечение соблюдения закона могут заставить жадных домовладельцев и капиталистов поступать по отношению к беднякам правильно, пока все общество не будет одухотворено новым социальным евангелием взаимного уважения и воспитано в духе применения его к общественной жизни.

283. Пауперизм. Пауперизм — это бедность, ставшая хронической. Когда семья настолько безнадежно зависима, что самоуважение и инициатива полностью утрачены, кажется бесполезным пытаться оживить ее деятельность или респектабельность, а когда группа таких семей превращает район в очаг пауперизма, становятся необходимыми решительные меры. Семьи должны быть расформированы, их члены помещены в учреждения, где они не смогут оставаться в состоянии алкогольного одурманивания или совершать насильственные преступления, а район должен быть очищен от этого человеческого мусора. Пауперизм — это социальная язва, и ее нужно искоренять, как любую другую заразу. Если позволить ей остаться, она будет гноиться; ничто, кроме полного искоренения, не поможет. Но после того, как она будет уничтожена, условия жизни должны быть реформированы таким образом, чтобы пауперизм не повторился, а это возможно только при постоянной бдительности, чтобы предотвратить продолжение бедности. Проблема едина, и ее решение должно охватывать как бедность, так и пауперизм.

284. Безработица. Одной из причин широко распространенной бедности является безработица. Иногда она вызвана физической слабостью, отсутствием способностей или характера, но так же часто — промышленным спадом или отсутствием согласованности между предложением рабочей силы и работодателем. Всегда существует армия безработных, и она настолько увеличилась из-за иммиграции и других причин, что потребовала серьезного внимания социологов и законодателей. Благотворительные организации оказывали помощь, но это не является вопросом благотворительности в чистом виде; частные агентства занимались тем, что сводили работодателя и работника, но не всегда относились к работнику справедливо; в настоящее время правительствами предпринимаются попытки создания постоянных бесплатных бирж труда.

Национальная конференция по безработице, состоявшаяся в 1914 году, рекомендовала три конструктивных предложения, которые включают большинство экспериментов, уже опробованных в Европе и Америке. Во-первых, это упорядочение бизнеса путем перевода его на круглогодичную основу вместо сезонной; во-вторых, организация системы бирж труда, местных и государственных, которые должны контролироваться и координироваться национальной биржей; и в-третьих, национальная система страхования для безработных, подобная той, что была успешно введена в Германии и Великобритании.

Проблема безработицы менее сложна, чем многие другие социальные проблемы, и есть все основания полагать, что благодаря тщательному законодательству и администрированию она может быть в значительной степени устранена. Проблема тех, кто не способен или не желает работать, решается с помощью государственных учреждений. Вся проблема бедности ожидает лишь разумных, энергичных и объединенных действий для своего успешного решения.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Devine: Misery and Its Causes, страницы 3-50.

Hunter: Poverty, страницы 66-105, 318-340.

Henderson: Dependents, Defectives, and Delinquents, второе издание, страницы 12-97, 160-209.

Carlton: History and Problems of Organized Labor, страницы 431-445.

Martin: «Remedy for Unemployment», статья в The Survey, 22: 115-117.

Booth: Pauperism.

ГЛАВА XXXVI

БЛАГОТВОРИТЕЛЬНОСТЬ И СОЦИАЛЬНЫЕ СЕТТЛЬМЕНТЫ

285. Импульс к благотворительности. Первый порыв, который возникает у человека, видящего другого в нужде, — немедленно облегчить эту нужду. Этот импульс к благотворительности делает публичное попрошайничество прибыльным. Это порыв, делающий честь человеческому сердцу, но его последствия не получили одобрения разума, ибо неразборчивая благотворительность провоцирует обман и неизбежно приводит к хронической зависимости. Поэтому разумные методы благотворительности представляют собой такую же проблему, как и сама бедность. Опыт настолько убедительно доказал, что старые методы помощи неудовлетворительны, что стало необходимым определить и сформулировать истинные принципы помощи для тех, кто действительно желает осуществлять свою филантропию с пользой. Вопрос в том, как помочь.

286. История помощи. Некоторый свет на этот предмет проливает опыт прошлого. Всякое представление о благотворительности как о социальном долге было чуждо античному мышлению. Семьи и кланы имели своих иждивенцев, а общества взаимопомощи помогали своим членам. Еврейские пророки призывали к милосердию и доброте, Иисус рассказал свою притчу о добром самаритянине, а первые христиане зашли так далеко, что организовали свою благотворительность, чтобы никто из их членов не остался без справедливой доли. Церковь учила милостыне как заслуге перед Богом, и на протяжении всей своей истории Католическая церковь многое сделала для своих бедных. В Средние века частью феодальной теории было то, что лорд должен заботиться о своих крепостных, но в действительности они получали больше всего помощи у дверей монастыря. В современную эпоху церковь переложила свое бремя на государство. Это было неизбежно в странах, где не было государственной церкви, и это соответствовало современному принципу, согласно которому государство — это организованное общество, функционирующее для социального благополучия всех людей.

В Америке колонии, а затем штаты переняли английский обычай облегчения крайней нужды. Сначала местные комитеты могли заботиться о своих бедных с помощью скудных пособий, выдаваемых на дому, и помещать хронических иждивенцев в богадельни. Первая практика известна как внедомашняя помощь, вторая — как внутридомашняя помощь. Такая помощь не была научно обоснованной и не способствовала сокращению уровня бедности. Богадельни были свалкой нежелательных элементов общества, включая идиотов и даже сумасшедших, калек и неизлечимо больных, эпилептиков, стариков и детей-сирот, что создавало социальную среду, которая была чем угодно, но только не полезной для человеческого развития. Через некоторое время штату стало необходимо разгрузить местные органы власти. Дефективных и иждивенцев стало слишком много, чтобы местная община могла о них заботиться, а просвещенная филантропия осваивала более совершенные методы. Результатом стало постепенное расширение государственной опеки и сегрегация различных классов некомпетентных лиц в различных государственных учреждениях, включая больницы для душевнобольных, эпилептиков и морально дефективных, санатории для страдающих алкогольными и туберкулезными заболеваниями, а также школы для надлежащего обучения молодежи, оказавшейся под общественным надзором.

287. Добровольная благотворительность. Общественная помощь была в значительной степени дополнена добровольной благотворительностью. Она становилась все более научной. Действительно, популярные идеи в значительной степени трансформировались за последнее поколение. В небольших городах и деревнях, где было мало нищеты и где все знали о нуждах друг друга, не было особой необходимости в научном исследовании или благотворительной организации, но в крупных городах это стало необходимым. Томас Чалмерс в Шотландии, а также Эдвард Денисон и Октавия Хилл в Англии продемонстрировали условия и преимущества организованных усилий. Первое общество организации благотворительности было создано в 1869 году в Лондоне. Его фундаментальным принципом была помощь бедным в самопомощи, а не раздача милостыни. Его целью было объединение всех благотворительных усилий Лондона, и хотя это не оказалось практически осуществимым, оно значительно повысило эффективность и помогло сплотить филантропическую деятельность по всей Англии. Доход различных благотворительных агентств только одного Лондона в 1906 году составил 43 000 000 долларов.

В Соединенных Штатах первой организацией по английскому образцу стало общество организации благотворительности в Буффало, основанное в 1877 году; Бостон последовал с аналогичной организацией в следующем году. За ними последовала организация Национальной конференции по благотворительности и исправительным учреждениям, которая проводит ежегодные собрания и публикует отчеты, являющиеся ценным хранилищем информации. Многие благотворительные агентства различного рода вносят свой вклад в работу по оказанию помощи, некоторые из них действительно полезны, другие фактически преграждают путь подлинному прогрессу, но все они демонстрируют силу филантропического мотива в американских городах. Чем теснее их союз с объединенными благотворительными организациями, тем эффективнее их меры благотворительности. Три стадии ознаменовали историю обществ организации благотворительности по мере того, как они учились на опыте. Первая была названа репрессивной стадией. Страх перед тем, что получатели благотворительности станут пауперами, сделал общества слишком строгими в раздаче милостыни, что привело к ненужным лишениям, но такой курс был естественной реакцией на неразборчивую благотворительность, которая была в моде. На смену этой стадии пришла дискриминативная, при которой помощь оказывается избирательно, поскольку расследование показывает реальную нужду, в то же время прилагаются усилия, чтобы сделать длительную раздачу помощи ненужной. Тесно с этой дискриминацией, которая постоянно используется, сочетается третий метод — конструктивный. При этом конструктивном методе работник пытается добраться до причины конкретного случая бедности и изменить социальные условия так, чтобы причина больше не действовала. Опыт и эксперименты породили многочисленные конкретные меры конструктивного характера, такие как создание игровых площадок и общественных парков, детских садов и школ для специальных целей, социальных сеттльментов и школьных центров, муниципальных бань и гимнастических залов, реформы жилых домов и профилактика заболеваний.

288. Дружеское посещение. Функции обществ организации благотворительности были описаны как координация и сотрудничество местных обществ, а не прямая помощь от центральной организации, тщательное расследование всех случаев с временной помощью там, где это необходимо, установление дружеских отношений между бедными и обеспеченными, поиск работы для тех, кто в ней нуждается, и накопление знаний об условиях бедности. Фактический контакт благотворительных обществ с людьми осуществлялся в основном через дружеских посетителей, которые добровольно брались навещать нуждающихся и встречались через регулярные промежутки времени для обсуждения конкретных случаев, а также общих методов. Эти посетители имеют преимущество в том, что привносят свое спонтанное сочувствие в конкретные случаи, которые попадают в их личное поле зрения, тогда как чиновники общества организации благотворительности неизбежно становятся более черствыми к страданиям и склонны рассматривать каждую семью как случай, который нужно разложить по полочкам или научно обработать. Тем не менее растет убеждение, что ситуация может эффективно решаться только мужчинами и женщинами, которые являются подлинными экспертами, обученными в социальных сеттльментах или школах филантропии. Будь то добровольный церковный работник или эксперт по благотворительности, дело посетителя — провести тщательное расследование условий, не просто расспрашивая домовладельца или соседей, или принимая поспешные показания семьи, а терпеливо разыскивая информацию у тех, кто знал этот случай в течение длительного периода, предпочтительно через общество организации благотворительности. Фактическая помощь может потребоваться временно и должна быть адекватна случаю, но задача посетителя — разработать метод самопомощи и придать мужество, необходимое для того, чтобы предпринять и довести его до конца. В этой связи важно учитывать характер и происхождение семьи, ее окружение, а также социальные идеалы и ожидания ее членов, если предпринимаемые шаги должны быть эффективными. Два принципа, лежащие в основе всей практики помощи, заключаются в следующем: во-первых, вернуть индивида или семью на нормальное место в обществе, с которого они упали, или поднять их до нормального уровня жизни, которого они никогда раньше не достигали; во-вторых, сделать всю благотворительность избирательной и кооперативной, чтобы она могла достичь искомой цели, не превращая получателя в паупера.

289. Государственные и частные агентства. Учреждения и агентства помощи бывают двух видов: государственные и частные. Одной из функций каждой социальной группы является содействие благополучию своих членов. Поэтому следует ожидать, что церковь и профсоюз будут помогать своим бедным, но столь же правильно ожидать, что все общество и даже все государство будут заботиться о своих нуждающихся. Различие между государственными и частными агентствами заключается не в фундаментальном социологическом принципе, а в удобстве и эффективности управления. Там, где государство расширило свою деятельность, как в Германии, помощь таким методом, как Эльберфельдская система, практически осуществима; там, где общественное мнение, как в Соединенных Штатах, не благоприятствует передаче как можно большего количества функций правительству, считается лучшим, чтобы частные агентства дополняли государственную помощь, а в большинстве случаев делали ее ненужной.

290. Аргументы за и против частных агентств помощи. Некоторые утверждают, что частные агентства должны делать все сами. Несмотря на большие ресурсы, находящиеся в распоряжении государства, и частую необходимость законодательства для решения этой проблемы, они утверждают, что государственная помощь унижает и деградирует получателя, в то время как частная помощь может поставить его на ноги, не разрушая его самоуважения; и что государственная благотворительность слишком часто бывает бесчувственной и имеет тенденцию становиться рутинным делом, в то время как частная помощь может лучше справляться с конкретными случаями, проявлять реальный интерес и проводить эксперименты по улучшению методов. Есть те, кто хотел бы, чтобы вся благотворительность была возвращена церкви. Они верят, что ответственность стимулировала бы собственную жизнь церкви, расширила бы ее влияние среди нецерковных людей, показала бы, что она проявляет интерес к телам, а не только к душам людей, и привела бы к сотрудничеству между церквями в районах города. В гении истинной религии заложено быть полезной, и церковь вскоре могла бы освоить мудрые методы. В ответ на этот аргумент звучит возражение, что в настоящее время неразборчивая благотворительность церкви приносит реальный вред; что церковь не любит сотрудничать с другими агентствами; что она не обладает адекватными ресурсами для решения проблемы или законными полномочиями для ограничения попрошаек или сегрегации различных классов иждивенцев; и что все люди в общине должны разделять ответственность за помощь бедным, а не все являются прихожанами церкви. Они признают ценную помощь таких организаций, как Еврейские благотворительные организации, и работу Общества Святого Викентия де Поля у католиков, но они считают, что такие организации в лучшем случае могут быть лишь вспомогательными по отношению к государству.

Иллюстрация полезности частных ассоциаций проявляется в группе из семи мальчиков иностранного происхождения в Нью-Йорке, которые в 1903 году организовали комитет «быстрой помощи голодным». Им было всего тринадцать лет, и они были бедны. Они жили в Ист-Сайде, и пенни и никели не наполняли казну. Но они знали нужду и имели инстинкт помогать правильным людям. За семь лет эти мальчики помогли более чем в двухстах пятидесяти экстренных случаях; их пенни превращались в доллары по мере того, как они зарабатывали больше; их благотворительность развивала их самоуважение; они проводили еженедельные собрания для дебатов, и некоторые из них проложили себе путь через колледж. Средства также поступали от друзей извне, которые были рады помочь такому достойному предприятию. Большая потребность среди частных агентств — это более полное сотрудничество друг с другом и с государственными советами и учреждениями. Тогда дублирование усилий, недопонимание и расточительность будут предотвращены, и надежда на улучшение условий бедности возрастет.

Однако существуют пределы способности частных агентств контролировать ситуацию. Есть случаи, когда организованное сообщество или государство должно вмешаться. Есть ленивые люди, которые не хотят содержать себя или свои семьи; есть определенные лица, которые хронически больны или зависимы; есть различные типы дефективных и правонарушителей. Все они нуждаются в авторитете государственных органов. Затем есть конструктивные виды деятельности, которые требуют помощи и санкции правительства, такие как парки и игровые площадки, промышленные школы, бюро занятости, создание и управление государственными учреждениями, а также обеспечение соблюдения законов о здравоохранении, санитарии и строительстве. Конечно, в государственном управлении часто наблюдается неэффективность. Местная богадельня нуждается в реформировании, а надзиратели за бедными должны быть обученными экспертами. Организация и руководство государственными учреждениями не идеальны, а строительные условия нуждаются в улучшении, но наблюдается устойчивый рост эффективности советов попечителей и местных управляющих. Существует готовность учиться на опыте и стремление повышать стандарты во всех отделах управления.

291. Социальный сеттльмент. Какой бы эффективной ни была официальная комиссия в выполнении своих обязанностей, она не может ожидать, что вызовет у бенефициара такой восторженный отклик, как настоящий друг. Лучшие друзья бедных — это их соседи. Хорошо известно, что группа семей в многоквартирном доме поможет одному из своих членов, находящемуся в конкретной беде, и что бедные дают более щедро, чтобы помочь своим, чем те, кто более обеспечен. Именно убежденность в этих принципах дружелюбия и соседства привела к созданию первых социальных сеттльментов. Поскольку человек живет в нежелательной части города, он не обязательно является объектом благотворительности, и сеттльмент ни в коем случае не следует рассматривать как благотворительное агентство. Это дом, основанный среди менее обеспеченной части населения образованными, утонченными, сочувствующими людьми, которые хотят быть дружелюбными и принести мужество, радость и помощь борющимся массам. Первоначальные жители Халл-Хауса в Чикаго верили, что классовое отчуждение можно лучше всего преодолеть путем установления интимных социальных отношений, и они были готовы пожертвовать своими естественными социальными преимуществами ради большего блага.

Сеттльменты существуют не только в городе, но напряженность жизни наиболее сильна в городах, и большинство экспериментов было проведено именно там. Они — оазисы в пустыне зданий и тротуаров из кирпича, с их грязью и монотонностью, и если люди пустыни придут на час и напьются из источника, те, кто посадил оазис, будут очень довольны. Чтобы привлечь их, работники сеттльмента организовали клубы и классы для совместного изучения и деятельности в вопросах, которые естественно интересуют жителей района; у них есть музыка, танцы и любительские театральные постановки, и часто они предоставляют домашнее или промышленное обучение в небольшом объеме для молодых людей, которые посещают сеттльмент. Жители стремятся дать людям то, что они хотят; они ничего им не навязывают. Они пытаются удовлетворить экономические и социальные потребности. Они пытаются стимулировать жителей района желать лучшего, что они могут получить. Они сотрудничают с полицией и другими департаментами городского правительства, с библиотекой и со школой. Они помогают в получении работы для тех, кто ее хочет; они поощряют людей быть бережливыми и умеренными; они помогают им получить бани и гимнастические сооружения, игровые площадки и социальные центры. Они часто проводят исследования, которые имеют большую ценность, и помогают благотворительным агентствам в их запросах и благодеяниях. Они часто навещают людей в их домах и поощряют их обращаться за советом и помощью, если они в беде.

Идея сеттльмента выросла из растущего интереса к простым людям. Она была стимулирована созданием Морисом в Лондоне колледжа для рабочих, с недавними выпускниками Кембриджа в качестве преподавателей, и работой университетского расширения в Кембридже; она была предложена далее поселением Эдварда Денисона в Ист-Энде Лондона в 1867 году. В 1885 году каноник Барнетт из церкви Святого Иуды в Лондоне основал Тойнби-холл под эгидой Оксфорда. Первый сеттльмент в Соединенных Штатах был основан в Нью-Йорке в 1887 году и вскоре стал известен как Университетский сеттльмент. Халл-Хаус в Чикаго был открыт два года спустя; первый сеттльмент в Бостоне был основан под эгидой Андоверской теологической семинарии. Большинство сеттльментов избегают церковных связей из-за опасности недопонимания среди людей самых разных вероисповеданий.

Сеттльмент существовал достаточно долго, чтобы стать настоящим социальным институтом. Он остался верен своему первоначальному принципу добрососедства, но расширил свою деятельность по мере необходимости. Он был полезным наглядным уроком для церквей и городских правительств; некоторые из его методов были скопированы, а в некоторых городах его усилия стали ненужными в определенных направлениях, потому что само городское правительство приняло его планы. У сеттльмента есть свои критики и свои преданные сторонники; это один из добровольных экспериментов, который показывает дух своих инициаторов и помогает социальному прогрессу, и он должен оцениваться среди активов общины. Кое-где в стране среди определенных групп, таких как лесорубы, шахтеры или строители, или даже в сложившемся городе, многие методы сеттльмента, вероятно, найдут признание, и идея добрососедства сеттльмента является фундаментальной для всей счастливой и успешной социальной жизни.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Devine: Principles of Relief, страницы 10-28, 171-181.

Warner: American Charities, страницы 301-393.

Conyngton: How to Help, страницы 56-219.

Henderson: Modern Methods of Charity, страницы 380-511.

Henderson: Social Settlements.

Addams: Twenty Years at Hull House, страницы 89-153.

ГЛАВА XXXVII

ОБРАЗОВАТЕЛЬНЫЕ АГЕНТСТВА

292. Школы города. Важной функцией городского правительства и других учреждений является образование людей, которые живут в городе или приезжают в него, чтобы расширить свою культуру. Город заботится о своей молодежи так же, как и сельская община, размещая школьные здания в удобной доступности для жителей каждого района, но в гораздо большем и обычно более эффективном масштабе. Лучше подготовленные учителя, лучшая система оценок, более современное оборудование и хорошо проверенные методы дают преимущество в образовании городскому ребенку, хотя есть и недостатки в виде переполненных зданий и узких дворов для игр. Возможности для социального образования в городе шире, так как ребенок вступает в контакт со многими типами людей, с большим разнообразием социальных институтов и со всеми видами деятельности. Именно эти преимущества, наряду с высшими учебными заведениями, привлекают сотни, а иногда и тысячи студентов в видные социальные центры. Колледжи и университеты, педагогические училища, музыкальные и художественные институты и лекционные системы многочисленны и привлекают соответствующим образом.

293. Пресса как педагог. Институты, непосредственно занимающиеся обучением, дополняются другими образовательными агентствами. Среди них — пресса. Пресса — это институт, который оказывает мощное воздействие на каждую сферу городской жизни. Это одновременно бизнес-предприятие и социальный институт. Общественным несчастьем является то, что газета, журнал и книжное издательство являются частным бизнес-предприятием и часто отстаивают интересы класса, партии или секты, прежде интересов всего общества. Всегда есть искушение принести принцип в жертву политике, публиковать искаженные или полуправдивые заявления из корыстных интересов и проституировать влияние в пользу лиц или групп, которые мало заботятся об общественном благополучии. Публикация заявления или рассказа о преступлении или другом проступке способствует путем внушения подражанию злу другими; хорошо известный факт, что сенсационная история о самоубийстве или убийстве, скорее всего, спровоцирует других на то же самое. Серьезный вопрос, не является ли реалистическая художественная литература, столь модная и публикуемая в таких количествах, пагубным учебником по современному обществу. Но когда она выбирает, пресса становится инструментом огромной ценности для общества. Она может направить свет гласности на темные и грязные места. Она может и предоставляет средство мудрого высказывания по вопросам дня. Она ведет запись как добра, так и зла, которое совершается. Это средство общения между местными группами повсюду, ибо она публикует то, что каждый хочет знать обо всех остальных. Она знакомит антиподы друг с другом и делает возможным для далеко отстоящих групп объединиться даже на международном уровне ради благого дела. Как железная дорога связывает части континента, так и пресса связывает умы человеческих существ.

294. Столичная газета. Возьмите столичную газету и посмотрите, как она отражает текущую жизнь общества. Экономические интересы покупателя и продавца эксплуатируются в рекламных колонках. Никаким другим способом торговец не мог бы так убедительно предлагать свои товары, а покупатель — так легко узнать о рынке. Интересы оптовика и посредника учитываются в специальных колонках, предоставленных специально для них. Финансовые интересы обслуживаются котировками фондовой биржи, новостными заметками и рекламой. Все виды социальных проблем освещаются в новостных колонках, пунктах, собранных с большими затратами со всех четырех сторон света. Записываются собрания для самых разных целей. Образовательным и религиозным интересам уделяется место, так же как спорту и развлечениям; проповедь в прошлое воскресенье соседствует с последним скандалом в понедельник утром; прогнозы погоды и новости судоходства имеют свои уголки, так же как отдел моды и карикатура. Газета — это движущаяся картина мира.

295. Ценность прессы. Самая ценная услуга, оказываемая прессой, — это воспитание общественного сознания, чтобы общественное мнение могло зарегистрировать себя в разумных действиях. Она предоставляет форум для обсуждения вопросов, которые разделяют секты и партии, и помогает сохранить религиозную свободу и народное правительство. Если не считать того, что она так часто скована в откровенном высказывании по важным общественным вопросам, она дает указание на тенденцию настроений и, таким образом, делает возможным прогноз будущих общественных действий. Само разнообразие печатных изданий, от сенсационного ежедневного листка до опубликованных трудов научного общества, обеспечивает здоровый обмен идеями, который помогает сгладить социальное неравенство и способствует взаимному пониманию между всеми группами и слоями общества. Удешевление процесса книгоиздания в больших масштабах и инвестирование крупных сумм денег в издательский бизнес, с его механикой управления продажами, а также печати, сделало возможным огромный выпуск литературы по всем предметам и расширило диапазон общей информации, находящейся в распоряжении общественности. Вся система современной жизни была бы невозможна без прессы.

296. Библиотека и музей. Несмотря на эффективные методы, используемые для продажи продукции прессы, большое количество книг читалось бы мало, если бы не коллекции книг, доступные общественности, бесплатно или за небольшую плату. Публичная библиотека — это образовательное агентство, которое служит своим избирателям так же верно, как школа и пресса. Ее наличие для использования — одно из преимуществ, которое город имеет перед деревней, хотя публичная библиотека была значительно расширена в течение одного или двух десятилетий. Ребенок идет из дома в школу и расширяет круг своих знакомств в общине; через ежедневную газету взрослый входит в контакт с гораздо более широким окружением, достигая даже океанов; в библиотеке любой человек, без различия возраста, цвета кожи или состояния, если только он обладает ключом грамотности, чтобы открыть знания, может путешествовать до самых пределов континентов и морей, может копать с геологом под поверхностью или парить с астрономом за пределами авиации, может пообщаться с древними достойными людьми или посидеть у ног последнего романиста или философа, и может научиться управлять империями из таких же хороших учебников, какими обладают короли или патриархи.

То, что библиотека делает для интеллектуального удовлетворения, музей и художественная галерея делают для эстетического восприятия. Они обращаются к любви к красоте в форме, цвете или плетении и вызывают зачастую лучшие усилия собственного гения индивида. Часто дар одного или нескольких общественно мыслящих граждан, они регистрируют готовность служить обществу, которая иногда так же полезна, как благотворительность. Филантропия, которая возвышает ум получателя, так же желательна, как благожелательность, которая планирует телесное облегчение; душа, которая наполнена, имеет столько же причин благословить своего служителя, сколько желудок, который избавлен от голода. Картинные галереи Европы, гобелены, изделия из металла и дерева, гравюры и фрески — это драгоценное наследие прошлого настоящему, нелегко воспроизводимое, но служащее постоянным стимулом для современного производства. Они приводят в движение духовные силы, которые возвышают и расширяют человеческий разум и побуждают его к будущим достижениям.

297. Музыка и драма. Музыка и драма оказывают похожее стимулирующее и облагораживающее влияние, когда они не развращены грязным коммерциализмом. Они укрепляют самые благородные импульсы, будоражат кровь к достойным делам своим ритмическим или изобразительным влиянием, объединяют индивидуальные сердца в поклонении или игре, пульсируют в унисон с чувствами, которые во все времена управляли человеческой жизнью. Часто они потакали низшим инстинктам и служили для дешевого развлечения или увеселения, не стоящего внимания, но концертный зал и театр одинаково способны на образовательную работу, которая вряд ли может быть сравнима где-либо еще. В сочетании они обращаются и к глазу, и к уху, они предоставляют пути для интеллектуального понимания и деятельности, с которыми ни школа, ни пресса не могут сравниться. Недавние механические изобретения, такие как автоматические музыкальные инструменты и движущиеся картинки, значительно расширили диапазон и эффективность музыки и драмы, но они лишь усиливают и популяризируют обращение к чувствам. Следует помнить, что индивидуальные и социальные стимулы должны быть достаточно разнообразными, чтобы коснуться людей во всех точках и вызвать отклик у каждой способности их природы. Эти искусства, следовательно, которые делают жизнь реальной и социализируют ее и подбадривают мужчин и женщин на их пути, играют жизненно важную роль в образовании общества и заслуживают такого же серьезного рассмотрения, как и другие образовательные агентства и институты, которые находят место в социальной экономике общины. Многочисленные любительские музыкальные и драматические общества свидетельствуют об интересе людей к этим утонченным искусствам.

298. Потребность в социальных центрах. Книги и картины, музыка и драма — это лишь мягкие стимулы для тех, кто их использует и ценит, но есть большое количество людей, которые редко читают что-либо, кроме газеты, и которые посещают только дешевые развлечения. Этим людям нужен стимул к высоким мыслям и благородным действиям, но они не вращаются в мире культуры. Им нужен более сильный стимул, острота мужественных дебатов о вопросах, которые тесно касаются их повседневных забот, дискуссий, в которых они могут участвовать, если чувствуют желание. В больших кругах городского населения существует нехватка средств для таких публичных дискуссий, и по этой причине люди возвращаются к предрассудкам газет для формирования своих мнений по общественным вопросам. Споры иногда разгораются в салуне о достоинствах кулачного бойца или бейсболиста; вопросы прав труда обсуждаются в разговорах в штаб-квартирах профсоюзов; но жизненно важные вопросы города, штата и нации, и лежащие в их основе принципы, которые поставлены на карту, находят мало путей к умам массы людей. В деревне собрание города или собрание в районной школе предоставляет случайную возможность, или собрание фермерского союза предоставляет форум для своих членов, но даже там рядовые люди не обсуждают важные вопросы достаточно часто. В городе потребность велика.

299. Городской район. Хорошо известно, что в больших городах большинство общественных зданий и деловых структур находятся в одном квартале, а жилые дома — в другом; также то, что характер жилых районов варьируется в зависимости от богатства и культуры их жителей или национальности и рода занятий, к которым они принадлежат. Город — это коалиция полуавтономных групп, каждая из которых имеет свое единство. Потребности работы привлекают всех людей вместе в центр города вдоль линий улиц и железных дорог; время от времени разные классы перемешиваются в лифтах и метро; но когда они свободны следовать своей собственной воле, они расходятся. Те, кто находится в близких отношениях, живут на соседней улице; бакалейщик, у которого они покупают, находится на углу; школа, куда ходят их дети, находится в нескольких кварталах; театр, который они посещают, или церковь, которую они посещают, недалеко; врач, которого они нанимают, живет по соседству. За исключением немногих, кто легко передвигается на собственных транспортных средствах и имеет широкое знакомство, городские жители имеют все, кроме своих деловых интересов, в районе, в котором они живут, и который редко превышает квадратную милю в размере.