«Социальное гражданское воспитание»

His functions.

Шериф. В каждом округе есть сотрудник правоохранительных органов, известный как шериф, обычно избираемый избирателями округа. Он является главным блюстителем закона и правой рукой окружного суда. Исторически это старейшая должность в стране. Она восходит ко времени Вильгельма Завоевателя или ранее, когда шериф (shire-reeve) был агентом короля по поддержанию законности и порядка. Шерифы имеют право назначать заместителей шерифа, в чьи обязанности входит помощь в поддержании общественного порядка, осуществление арестов и вручение судебных документов. Иногда шериф и его заместители получают регулярную заработную плату, но чаще они получают вознаграждение в виде сборов. Шериф является хранителем заключенных в окружной тюрьме; он вызывает присяжных на заседания суда и исполняет все судебные решения, вынесенные судом.

Work of the grand jury.

Прокурор. При каждом окружном суде имеется юридический чиновник, обычно называемый прокурором или окружным прокурором, как правило, избираемый народом. Его главная обязанность — вести обвинение в окружном суде. Он расследует преступления, готовит доказательства и обычно представляет дело, прежде всего, органу, известному как большое жюри. Это жюри, как будет объяснено позже, отбирается по жребию из числа избирателей округа. Оно не вникает в вопрос виновности или невиновности, а лишь определяет, следует ли предавать обвиняемого суду перед судом присяжных в окружном суде. В некоторых штатах прокурору не обязательно представлять дело большому жюри; он может просто подать присяжное заявление, называемое обвинительным актом или жалобой, в котором излагает свое убеждение в том, что имеются достаточные основания для предания обвиняемого суду. Прокуроры повсюду обладают большой свободой действий в плане прекращения или «отказа от преследования» (nol-prossing) уголовных дел.

Другие окружные должностные лица. Существуют различные другие должностные лица, связанные с окружным управлением. Окружные оценщики ходят по округу и оценивают имущество для целей налогообложения. Окружной казначей получает налоги и оплачивает счета округа. Окружные аудиторы проверяют финансовые отчеты всех окружных должностных лиц. Регистратор актов или регистратор ведет книги, в которые вносятся все акты и ипотеки на землю. Коронер. Окружной коронер обязан проводить расследование или дознание всякий раз, когда смерть наступает при обстоятельствах, вызывающих подозрение в преступлении. Для этой цели он созывает жюри коронера из числа граждан для установления фактов. Они не определяют виновность или невиновность, но могут рекомендовать арестовать подозреваемого и задержать его до суда. В некоторых штатах должность коронера была упразднена, а ее функции переданы назначаемому должностному лицу, известному как медицинский эксперт, который всегда является врачом. Во многих округах есть окружной инспектор школ, чьи обязанности указаны в его названии. Практически все эти должностные лица являются выборными, обычно на короткий срок.

The selection of county employees.

Реформа государственной службы в округах. Помимо вышеупомянутых должностных лиц, на службе окружного управления находится большое количество подчиненных чиновников и служащих, включая заместителей шерифа, смотрителей тюрьмы и дома призрения, прорабов на строительстве дорог, клерков в окружных офисах и так далее. Все они до сих пор выбираются в большинстве округов по системе добычи (политической коррупции). Должности в окружной ведомости почти везде даются как награда за партийную или личную службу. Система заслуг при отборе подчиненных должностных лиц путем конкурсных экзаменов добилась незначительного прогресса или вообще не добилась его в округах Соединенных Штатов, хотя нет никаких веских причин, почему она не должна использоваться там так же, как на муниципальной, штатной и национальной службе. Округ остается последней крепостью системы добычи, потому что люди в целом еще не полностью осознали важность его работы и потому что политические влияния, контролирующие окружное управление, до сих пор были достаточно сильны, чтобы предотвратить потерю патронажа, которую повлекло бы за собой введение системы заслуг.

Relations of county and city.

Столичные округа. Особые проблемы окружного управления возникают всякий раз, когда большой город распространяется на весь округ или даже на очень большую его часть. Рост крупных муниципальных центров в последние годы превратил многие американские округа из сельских в городские или столичные районы. Примеры можно найти в Нью-Йорке, который включает пять округов в черте города. Город Филадельфия включает в себя весь округ Филадельфия; округ Саффолк почти полностью покрыт городом Бостон, а город Кливленд содержит девять десятых населения округа Кайахога. Города в значительной степени независимы от округов, в которых они расположены, но функции городского и окружного управления во многих точках тесно переплетаются. Например, шериф округа и комиссар полиции или начальник полиции города оба несут ответственность за поддержание законности и порядка. Результатом довольно часто является дублирование работы и пустая трата денег. Было предложено, чтобы городское и окружное управление в случае столичных округов были существенно объединены, чтобы предотвратить это дублирование. В некоторой степени это было сделано, как в случае с Сент-Луисом, Балтимором, Бостоном и Сан-Франциско. В других крупных городах реализуются различные планы полной или частичной унификации.

Desirable changes in county organization.

Реформа окружного управления. Для улучшения окружного управления по всей стране, по-видимому, необходимы три важных изменения в существующей организации и методах. 1. Централизованный исполнительный орган. Во-первых, должны быть приняты меры для лучшего ведения исполнительной работы. В нынешнем положении дел нет окружного чиновника, соответствующего президенту, губернатору и мэру в национальном, штатном и городском управлении соответственно. Ответственность разбросана по слишком многим рукам. Она должна быть централизована в руках окружного управляющего или другого единого административного чиновника. 2. Более короткий бюллетень. Во-вторых, количество выборных окружных должностных лиц должно быть сокращено. Нет разумной причины, по которой казначеи, аудиторы и инспекторы школ должны назначаться в городах (как это обычно бывает), но избираться в округах. Практика избрания такого количества административных должностных лиц делает бюллетень длинным и громоздким; это также приводит к выбору людей, не имеющих никаких качеств, кроме популярности. Что еще хуже, это поощряет частые смены лиц, занимающих эти должности, и тем самым мешает эффективному управлению делами округа. 3. Система заслуг. Наконец, система заслуг могла бы быть с выгодой расширена, включив в себя все подчиненные окружные должности.

Города и тауншипы

The various units of local government.

Области общинного управления. Для целей местного управления округа делятся на города, тауншипы или окружные районы, но всякий раз, когда какая-либо часть округа становится густонаселенной, она обычно организуется как инкорпорированная деревня, инкорпорированный город, боро или город. Таким образом, видно, что в Соединенных Штатах существует по меньшей мере семь различных единиц общинного управления, не говоря уже об особых районах, которые существуют в некоторых отдельных штатах. Причина такого большого разнообразия кроется в том, что американская система местного самоуправления развивалась постепенно и в каждом штате независимо. В большинстве европейских стран система местного самоуправления единообразна; в Соединенных Штатах это не так. Каждый штат имеет свою собственную систему, и ни в двух штатах эти системы не являются в точности одинаковыми. По этой причине может быть представлен только общий обзор предмета; детали должны изучаться в соответствующих местностях.

The town meeting.

Город Новой Англии. Среди областей общинного управления город Новой Англии является старейшим и наиболее интересным. Это не всегда, и даже не обычно, густонаселенное место. Эти города сильно различаются как по размеру, так и по численности населения; они обычно довольно неправильной формы и могут содержать от нескольких сотен до нескольких тысяч человек. Город Новой Англии не обладает уставом о регистрации, но имеет обычные корпоративные полномочия (см. стр. 177). Главным органом управления города Новой Англии является городское собрание, собрание всех избирателей, как мужчин, так и женщин. Это городское собрание созывается по крайней мере раз в год, а часто три или четыре раза. Оно избирает городских должностных лиц, голосует за ассигнования и решает все вопросы общей политики. Иногда городское собрание длится весь день; иногда оно продолжается даже дольше. Каждый гражданин имеет право голоса и право быть услышанным.

The selectmen.

В промежутках между городскими собраниями делами города управляет совет селектменов (выборных лиц), состоящий из трех или пяти членов, избираемых избирателями. Селектмены готовят дела для городского собрания и выполняют его решения. В более крупных городах также действуют различные другие советы, такие как школьный совет, совет по водоснабжению и совет здравоохранения, члены которых во всех случаях избираются на городском собрании. Другие городские должностные лица включают городского клерка, казначея, аудитора и инспектора школ.

Recent changes in the system.

Когда города становятся большими, городское собрание становится громоздким, и система управления многочисленными советами перестает работать гладко. По этой причине некоторые города Новой Англии недавно приняли систему «ограниченного городского собрания», при которой избиратели города выбирают делегатов, чтобы представлять их на городском собрании. Несколько городов также упразднили различные административные советы и передали городское управление в ведение городского управляющего, назначаемого селектменами.

Тауншип. В большой группе штатов Центра и Среднего Запада, от Нью-Йорка и Пенсильвании до Небраски и Дакоты, основной областью общинного управления является тауншип, хотя его иногда называют городом. В старых штатах эти тауншипы (или города) имеют неправильную форму; в нескольких новых штатах так называемые «конгрессионные» тауншипы были разбиты на единообразные блоки размером шесть миль на шесть миль. В некоторых штатах, как старых, так и новых, города или тауншипы имеют городские собрания, как в Новой Англии, но нигде за пределами Новой Англии эти собрания не приобрели большого значения. Их главная функция в штатах Центра и Среднего Запада — избирать городских или тауншипных должностных лиц. Работа администрации тауншипа (или города) осуществляется либо советом попечителей, либо одним должностным лицом, обычно называемым супервайзером. Существуют также различные подчиненные должностные лица, все из которых обычно избираются избирателями.

Окружные районы. В большинстве штатов Юга и Дальнего Запада нет тауншипов. Округ остается основной областью местного самоуправления, но для управления различными общинными делами округ делится на районы. Существуют, например, школьные округа, дорожные округа и избирательные округа. Каждый район имеет своих выборных должностных лиц, которые отвечают за функцию, для которой был создан район.

Incorporated towns, boroughs, and villages.

Инкорпорированные общины. Жизнеспособность тауншипов и районного управления была ослаблена практикой инкорпорирования в качестве деревни, города, боро или города любой части территории, которая становится густонаселенной. Законы различных штатов обычно предусматривают, что всякий раз, когда какая-либо часть общины становится достаточно населенной, определенное число жителей может подать петицию об инкорпорировании. Вопрос затем выносится на голосование, и если голосование благоприятно, предоставляется устав о регистрации. Требуется определенный минимум населения; обычно от двухсот до трехсот человек в случае деревни, от одной до трех тысяч в случае города и более трех тысяч в случае города. Эти цифры варьируются от штата к штату. В некоторых западных штатах минимум для инкорпорирования города составляет всего несколько сотен человек. В любом случае, когда место инкорпорируется как деревня, город, боро или город, оно становится отдельным для административных целей от тауншипа или района, к которому оно принадлежало, и создает свое собственное местное управление. Характер этого управления, должностные лица и объем их полномочий определяются законами штата. В Соединенных Штатах насчитывается более 15 000 инкорпорированных деревень, городов, боро и городов, почти три четверти из которых — это места с населением менее 2500 человек.

The advantages.

Достоинства и недостатки системы местного самоуправления. Наиболее заметной чертой американской системы местного самоуправления, если рассматривать ее в целом, является ее децентрализация. Ничто не является единообразным по всей стране; каждый штат следует своему собственному плану, и везде предоставляется большая мера самоуправления в местных делах. Сравните это с системой местного самоуправления во Французской Республике, например, где все общины, большие или малые, управляются точно так же и строго контролируются центральными властями в Париже. Американская система имеет преимущество, позволяя каждой части страны принять ту схему, которая лучше всего соответствует ее собственным конкретным потребностям. Она также облегчает проведение экспериментов в местном самоуправлении, и благодаря этим экспериментам мы узнаем лучшие способы ведения дел. Большая мера местного самоуправления приближает общинное управление к людям, давая им контроль над ним и ответственность за него. Она поощряет инициативу и стремится развивать здоровое соперничество в хорошей работе. Местное самоуправление — это прекрасная школа для обучения демократии.

The defects.

С другой стороны, американская система имеет свои недостатки. В некоторых штатах было создано так много областей местного самоуправления, что люди переуправлены. Умножение местных должностей привело к расточительности. Местное самоуправление, более того, в некоторых случаях было синонимом местного бесправия. Результатом является то, что в последние годы нам потребовалось усиление контроля, осуществляемого над управлением местными общинами властями штата и округа. Тауншипы, города и деревни — это области управления, созданные для удовлетворения местных потребностей, но они также являются каналами, через которые власти штата выполняют часть своей работы. Эту последнюю фазу местного самоуправления не следует упускать из виду.

General References

Эверетт Кимбалл, «Государственное и местное управление», стр. 309-344;

Чарльз А. Бирд, «Американское правительство и политика», стр. 638-705; То же, «Чтения по американскому правительству и политике», стр. 556-566;

Джеймс Брайс, «Американское содружество», том I, стр. 596-616;

У. Б. Манро, «Правительство Соединенных Штатов», стр. 535-571;

Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», особенно стр. 254-299;

Джон А. Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», особенно стр. 57-140; Американская академия политических и социальных наук, «Окружное управление», стр. 81-111; «Энциклопедия американского правительства» (см. под заголовками «Округ», «Города и тауншипы», «Боро»).

Group Problems

1. Следует ли принять план окружного управляющего? С какими функциями округа вы сейчас сталкиваетесь? Насколько важна для вас и вашего дома работа окружных чиновников в вопросах дорожного строительства, содержания тюрем, заботы о бедных, регистрации актов и надзора за школами? Неужели что-то из этого сейчас плохо управляется, и если да, то каким образом можно улучшить ситуацию? Нынешнее умножение окружных властей. Обязанности каждой. Как выполняются эти обязанности. Причина расточительности или неэффективности. Что стремится сделать система окружного управляющего. Сравнение планов городского управляющего и окружного управляющего. Ссылки: Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 425-451; Джон А. Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», стр. 75-94; Х. Г. Гилбертсон, «Округ», стр. 151-180; «Окружное управление» в «Анналах Американской академии политических и социальных наук», том XLVII (май 1913 г.); Национальная организация короткого бюллетеня, «Документы по окружному управлению»; К. К. Мэкси, «Окружное управление», стр. 45-62.

2. Как можно улучшить городское управление. Ссылки: Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 254-283; К. С. Берд, «Городское планирование для малых общин», стр. 311-340; «Энциклопедия американского правительства» (см. под заголовками «Города и тауншипы»); «Ежегодные отчеты городских должностных лиц».

3. Что делают ваши должностные лица тауншипа. Ссылки: Джон А. Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», стр. 164-181; Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 268-283; Джон Фиске, «Гражданское правительство в Соединенных Штатах», стр. 89-95; Эверетт Кимбалл, «Государственное и местное управление», стр. 333-344; «Ежегодные отчеты супервайзера или председателя тауншипа».

Short Studies

1. Важность местного самоуправления в демократии. А. де Токвиль, «Демократия в Америке», том I, стр. 74-87.

2. Французские и английские методы местного самоуправления. Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 1-65.

3. Окружной совет. Джон А. Фэрли, «Местное самоуправление в округах, городах и деревнях», стр. 75-94; Эверетт Кимбалл, «Государственное и местное управление», стр. 317-332.

4. Политика в окружном управлении. Х. С. Гилбертсон, «Округ», стр. 43-65.

5. Куда уходят деньги округа. Х. Г. Джеймс, «Местное самоуправление в Соединенных Штатах», стр. 232-250.

6. Консолидация города и округа. То же, стр. 437-448.

7. Городское собрание Новой Англии. Джон Фиске, «Гражданское правительство в Соединенных Штатах», стр. 16-34.

8. Применение законов штата в сельских общинах. Дж. М. Мэтьюз, «Принципы американской администрации штата», стр. 430-462.

9. Как хорошее планирование помогает маленькому городу. К. С. Берд, «Городское планирование для малых общин», стр. 1-19; 76-99.

10. Самоуправление для округов. Х. С. Гилбертсон, «Округ», стр. 207-250.

11. Управление городским округом. Округ Кук, Совет комиссаров, «Исследование округа Кук», стр. 5-21.

12. Окружные суды. Дж. У. Смит, «Подготовка к гражданству», стр. 185-197; Американская академия политических и социальных наук, «Окружное управление», стр. 120-133; Конституционный конвент Иллинойса, 1920 г., «Бюллетени», № 11, стр. 905-925 (Местное самоуправление в Чикаго и округе Кук).

Questions

1. Почему нам нужна система местного самоуправления? Предположим, что все области местного самоуправления были бы упразднены, а управление местными делами взято на себя штатом, какие преимущества и недостатки возникли бы?

2. В какой степени конституция вашего штата ограничивает свободу законодательного органа штата во вмешательстве в местное самоуправление? Являются ли эти ограничения слишком большими? Почему округам и городам не должно быть предоставлено полное самоуправление?

3. Назовите качества, которыми должен обладать хороший шериф. Эффективный коронер.

4. Почему нам нужен реестр актов? Если бы акты не регистрировались, с какими трудностями пришлось бы столкнуться? Является ли акт недействительным, если он не зарегистрирован?

5. Если бы округа были упразднены, какие из их нынешних функций вы бы передали штату, а какие — тауншипам, городам или деревням?

6. Почему считается желательным, чтобы места, становящиеся густонаселенными, получали отдельную инкорпорацию?

7. Объясните, как местное самоуправление служит школой демократии.

8. Каким должен быть минимальный предел населения для инкорпорированной деревни, инкорпорированного города, города?

Topics for Debate

1. Все окружные административные должностные лица, кроме самых высших, должны выбираться по правилам государственной службы.

2. Городское и окружное управление должны быть консолидированы в таких городах, как Чикаго, Филадельфия, Кливленд и Лос-Анджелес.

ГЛАВА X ГОРОДСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Цель этой главы — объяснить, кто такие городские власти и что они делают.

To be a city a place must have a charter.

Что такое город? Поэт Купер однажды сказал, что «Бог создал деревню, а человек создал город» — замечание, которое не предназначалось для того, чтобы льстить городам. И нет никаких причин, по которым жизнь в переполненной общине должна особенно привлекать поэтов, хотя она может иметь сильное очарование для более мирских людей. Большая группа людей, живущих в тесноте, место с оживленными улицами и высокими зданиями, огромная, шумная, толкающаяся толпа — таково обычное представление об американском городе, и в целом оно недалеко от фактов. Однако не все города большие, оживленные и перегруженные. Во всех Соединенных Штатах сегодня насчитывается около тысячи мест, которые называют себя городами, но более половины из них — это места с населением менее пятнадцати тысяч человек. В Массачусетсе ни одно место не может стать городом, пока в нем не будет по крайней мере десяти тысяч человек; но в Оклахоме эта цифра составляет две тысячи, а в Канзасе — всего двести. Город, следовательно, может быть чем угодно: от сельского поселка с населением всего в несколько сотен человек до крупной столичной общины с несколькими миллионами. Размер или население — это не то, что определяет статус города. Место является городом, если оно было так инкорпорировано и обладает городским уставом. Что касается его управления, его нельзя назвать городом, каким бы густонаселенным он ни был, если он не получил устав от властей штата. На Западе практиковалось предоставление таких уставов относительно небольшим местам; на Востоке требования более строгие.

THE GROWTH OF AMERICAN CITIES

Таблица и диаграмма на обороте этой страницы помогут прояснить феноменальный рост американских городов за последние сто тридцать лет. В 1820 году только один человек из двадцати жил в городах и поселках с населением более 8000 человек; сегодня девять человек из каждых двадцати живут в этих общинах. Население всей страны неуклонно росло в течение последних ста лет; но города росли еще быстрее. Эти цифры следует изучать в связи с обсуждением на страницах 184-186.

—Population in Places of 8,000 Inhabitants or More: 1790-1920.

PLACES OF 8,000 INHABITANTS OR MORE.

CENSUS YEAR. Total Population. Population. Number of places. Per cent of total population.

1920 105,710,620 46,307,640 924 43.8

1910 91,972,256 35,570,334 768 38.7

1900 75,994,575 25,018,335 547 32.9

1890 62,947,714 18,244,239 445 29.0

1880 50,155,783 11,365,698 285 22.7

1870 38,558,371 8,071,875 226 20.9

1860 31,443,321 5,072,256 141 16.1

1850 23,191,876 2,897,586 85 12.5

1840 17,069,453 1,453,994 44 8.5

1830 12,866,020 864,509 26 6.7

1820 9,638,453 475,135 13 4.9

1810 7,239,881 356,920 11 4.9

1800 5,308,483 210,873 6 4.0

1790 3,929,214 131,472 6 3.3

Population in Places of 8,000 Inhabitants or More at Each Census: 1790-1920.]

Why American cities have grown so rapidly.

Феноменальный рост городов. Замечательный дрейф населения в города уже был отмечен. Это один из самых поразительных социальных фактов в американской истории за последние сто лет. Во времена, когда создавалась национальная конституция, было всего восемь или десять мест, которые можно было назвать городами, и даже они были, за одним или двумя исключениями, не чем иным, как городами приличного размера. Нью-Йорк, крупнейший из них, имел население менее 50 000 человек; с тех пор он вырос в сто раз. Во времена Вашингтона ни в одной стране не было даже пятидесяти городов, а крупнейший город в мире, Лондон, имел менее миллиона человек. Города мало что значили в ранние дни Республики; тогда они содержали менее пяти процентов национального населения. Однако в течение девятнадцатого века города возникали повсюду; значительная часть иммиграции вливалась в них; развитие промышленности и торговли создавало их; и сегодня около половины населения Соединенных Штатов проживает в городах всех размеров. Сейчас в Америке больше городов, чем в любой другой стране, и больше крупных городов. У нас есть двенадцать великих центров с населением, превышающим полмиллиона, в то время как вся Британская империя (включая Индию, Канаду и Австралию) имеет только десять; в Германии их всего четыре, а во Франции — только два. При нынешних темпах прогресса Соединенные Штаты в 1950 году, вероятно, будут содержать больше крупных городов, чем весь остальной мир вместе взятый. Причины этого замечательного роста были указаны в другом месте, и нет необходимости их повторять. Фабрики, железные дороги и пароходы были великими факторами в этой городской экспансии.

Some features of city life:

Влияние роста городов на национальную жизнь. Рост крупных городов оказал глубокое влияние на американскую жизнь и темперамент. Он изменил весь характер страны, ее проблемы и привычки мышления. Столетие назад Соединенные Штаты были преимущественно сельскохозяйственной страной; подавляющее большинство людей зарабатывало на жизнь работой на земле. У них было одно занятие и общие интересы. 1. Разнообразие занятий. Но с ростом промышленности в городах занятия людей стали разнообразными, и никакая связь общего призвания не удерживает население вместе. Городской рабочий в цехах и на фабриках занят специализированной задачей, которую ему поручает разделение труда (см. стр. 44-46); он развивает экспертность в этой одной задаче и зависит от других во всем остальном. Фермер обеспечивает многие свои потребности сам, но промышленный рабочий зависит почти полностью от других. 2. Отсутствие сильных домашних связей. Среди сельского населения есть большой класс собственников, людей, владеющих своими фермами и домами; но в городах, особенно в крупных, подавляющее большинство людей живет в домах, принадлежащих другим. В Нью-Йорке семь семей из каждых восьми живут в арендованных домах или квартирах; в Бостоне — четыре из каждых пяти. Это делает население беспокойным; люди постоянно перемещаются с одной работы на другую и из одного дома в другой; они не приобретают сильной привязанности к какому-либо району, как это бывает в сельских районах. Одним из результатов этого является то, что люди в переполненных центрах мало знают о своих соседях, и, как ни странно, переполненные районы крупных городов в некоторых отношениях являются самыми одинокими местами в мире.

3. The docility of the people.

Тенденция городского населения состоит в том, чтобы поглощаться своей повседневной работой, зависеть от газет в своих мнениях и проявлять заметную покорность в подчинении своим лидерам. Жители городов зависят от официальных или профессиональных организаций почти во всем: если вспыхивает беспорядок, они ожидают, что полиция позаботится о нем; когда они хотят отдыха, они ожидают, что городские власти обеспечат его (предоставляя парки, игровые площадки, концерты оркестров, соседские танцы и так далее); функции дома в значительной степени переданы школе, клубу и социальным организациям. Город считается радикальным; но он радикален только местами. Его население в целом склонно быть консервативным (см. стр. 108, примечание).

4. A place of extremes.

Город — это место, где встречаются крайности. Огромное богатство и крайняя нищета существуют в городах бок о бок; в сельских районах наблюдается более близкое приближение к общему уровню. То же самое верно, если мы сравним город и деревню с точки зрения образования, заработка, соблюдения закона, уважения к правительству или любой другой социальной черты. Город склонен к крайностям; он содержит как высочайшую эрудицию, так и самое полное невежество; в нем есть люди с огромными доходами и множество людей, которые вообще не могут заработать никаких доходов; в нем есть реакционеры в одном квартале и анархисты в другом — странная социальная мозаика, когда вы изучаете ее, и очень контрастирующая с общим единообразием сельской местности.

5. A place of leadership.

Тем не менее, почти по всем направлениям деятельности города лидируют в стране. Сказать, что половина населения живет в городах, не значит рассказать всю историю. Влияние, которое оказывает эта половина, больше, чем предполагает ее численная сила. Города являются штаб-квартирами тех, кто направляет великие отрасли промышленности, транспортные системы и банковские интересы страны. Газеты великих городов влияют на формирование общественного мнения по всей стране. Политическая власть городов, их влияние на каждую фазу государственной политики очень велики. Следовательно, характер и дух городов во многом определят национальные характеристики будущего.

The city charter.

Город и штат. Жители города являются корпоративным органом с определенными законными правами и привилегиями. Эти права предоставляются им штатом в их городском уставе. Устав — это документ, имеющий силу закона; он перечисляет полномочия города, говорит, какую форму правления должны иметь жители, и определяет обязанности различных городских должностных лиц. В крупных городах это очень длинный документ, охватывающий сто печатных страниц или более.

1. The general charter plan.

Как составляются эти уставы и на каких условиях они предоставляются городам? В ходу три или четыре различных плана. В некоторых штатах законодательный орган принял общий закон, касающийся городов, и их уставы все одинаковы в соответствии с положениями этого закона. Трудность этого плана в том, что города сильно различаются по размеру и характеру своих проблем. Устав, который подходит одному, может не подойти другому. Портовому городу, например, нужна портовая комиссия с правом лицензировать лоцманов и регулировать места стоянки судов; но абсурдно требовать ради единообразия, чтобы внутренние города также имели портовые советы. Чтобы сделать эту систему общих уставов более гибкой, некоторые штаты приняли способ деления городов в соответствии с их размером на три или четыре класса и предоставления единообразного устава всем городам одного класса.

2. The special charter plan.

Более распространенным методом является рассмотрение каждого города как особого случая, предоставление ему устава специальным актом законодательного органа, результатом чего является то, что ни два города штата не управляются в точности одинаково. Система специальных уставов имеет то достоинство, что адаптирует форму правления к непосредственным потребностям каждого конкретного города; но она возлагает большое бремя на законодательный орган, ибо всякий раз, когда какой-либо город желает внести поправку в свой устав, необходим специальный законодательный акт. Система также поощряет законодательный орган вмешиваться в городские дела, внося изменения в городские уставы по своей собственной инициативе без какого-либо запроса со стороны граждан. Это особенно нежелательно, поскольку многие члены законодательного органа происходят из сельских районов и, следовательно, имеют мало или вообще не имеют знаний о проблемах города.

3. Home rule charters.

Муниципальное самоуправление. Чтобы уменьшить это вмешательство со стороны законодательного органа, многие штаты предусмотрели муниципальное самоуправление. Это план, при котором города составляют свои собственные уставы так же, как штаты составляют свои собственные конституции. Методы, которыми они это делают, несколько варьируются от штата к штату, но везде основная идея одна и та же. Избиратели города выбирают уставную комиссию, или совет фригольдеров, как его иногда называют. Этот миниатюрный конституционный конвент, состоящий, возможно, из пятнадцати или двадцати членов, приступает к составлению положений нового городского устава. Когда их работа закончена, они представляют ее народу города на выборах, и если народ одобряет ее, устав вступает в силу. В некоторых штатах есть определенные формальности, которые должны быть пройдены после того, как люди проголосовали, но важно то, что каждый город получает, рано или поздно, такой устав, какой желают его избиратели. Таким образом, город становится верховным в ведении своих собственных местных дел.

Difficulties connected with the home rule system.

Но принцип муниципального самоуправления подвержен некоторым важным практическим ограничениям, большинство из которых можно обозначить, задав вопрос: «Что такое местные дела?» Где провести грань между вещами, которые касаются только жителей города, и теми, которые затрагивают интересы всего штата? На первый взгляд может показаться, что забота об улицах, содержание полиции, обеспечение системы водоснабжения и контроль над образованием — это вопросы местного значения, которыми каждый город должен распоряжаться так, как считают лучшим его граждане.

Но являются ли какие-либо из них строго местными по своей природе? Главные улицы города — это артерии движения, которые соединяются с шоссе штата; если бы не знаки ограничения скорости, было бы трудно сказать, где заканчивается один класс улиц и начинается другой. Городская полиция обеспечивает соблюдение законов штата, и вряд ли можно утверждать, что законодательный орган штата не должен иметь никакого контроля над исполнением своих собственных статутов. Работа городской полиции, следовательно, не является вопросом строго местного значения. Так же обстоит дело с регулированием здравоохранения, водоснабжением, образованием, помощью бедным и многими другими муниципальными функциями. Штат не может позволить детям какой-либо общины вырасти неграмотными; он не может позволить себе риск эпидемии из-за дефектной заботы об общественном здоровье в каком-то нерадивом городе; и его нельзя справедливо ожидать, что он будет стоять в стороне, когда город пренебрегает больными или бедными, потому что его налогоплательщики хотят сэкономить деньги. Муниципальное самоуправление, если бы ему было позволено охватить все эти вещи, было бы другим названием для местного хаоса. Отношения между городом и окружающей сельской местностью настолько тесны, и каждый так сильно зависит от другого, что нельзя провести жесткую линию разделения между местными и общими интересами. Сделать каждый город маленькой суверенной республикой, завернутой в свои собственные местные дела и не подлежащей никакому контролю извне, не способствовало бы общим интересам всего народа.

Difference between the theory and the practice of home rule.

Муниципальное самоуправление означает на практике, следовательно, что города должны быть свободны составлять свои собственные уставы и определять для себя форму муниципального управления при условии, что они не нарушают общие законы штата и не умаляют авторитет должностных лиц штата. Это очень широкое ограничение, оставляющее городу сравнительно узкое поле самоопределения. Тем не менее, несмотря на это ограничение, система самоуправления имеет существенные преимущества. Она освобождает законодательный орган от необходимости заниматься множеством местных дел на каждой сессии; она помогает отделить муниципальную политику от политики штата; и она поощряет жителей города принимать активное участие в составлении своих собственных уставов.

The older form of municipal organization.

Организация городского управления. Двадцать пять лет назад общий план городского управления, установленный этими уставами, был довольно единообразным по всей стране. Уставы предоставлялись разными способами; их положения варьировались во многих деталях; но основная структура городского управления, которую они устанавливали, везде имела одни и те же общие черты. Это был тип управления «мэр и совет», главной чертой которого было разделение полномочий между мэром, который выполнял исполнительные функции, и советом, который служил муниципальным законодательным органом. Другими словами, города управлялись по тому же принципу, что и нация и штаты. Даже сегодня большинство крупных городов сохраняют этот план.

The newer forms.

В первые годы двадцатого века, однако, новый план городского управления вышел на первый план и распространился с большой быстротой во многих частях страны. Это известно как комиссионная система управления. Вместо разделения полномочий между мэром и советом она объединяет их все в руках небольшого выборного совета. Этот план управления сейчас преобладает в нескольких сотнях американских городов, но большинство из них — это небольшие места.

Из комиссионного плана за последние несколько лет выросла третья схема городского управления. Она называется планом городского управляющего. Она дает выборной комиссии или небольшому совету общее руководство городскими делами, но поручает профессиональному администратору, или городскому управляющему, непосредственное руководство фактической работой.

Давайте рассмотрим эти три типа городского управления немного внимательнее.

План «мэр и совет». Среди пятидесяти крупнейших городов Соединенных Штатов система управления «мэр и совет» существует во всех, кроме двенадцати. Несмотря на распространение двух других планов, следовательно, это все еще преобладающий тип управления в более важных общинах. Положение и полномочия мэра. Мэр при этой системе является главным должностным лицом города. Он избирается народом, обычно на двухлетний или четырехлетний срок, и избирательная кампания в большинстве городов проводится на партийной основе. Иногда люди с высокими способностями служили мэрами в различных городах, но гораздо чаще эта должность доставалась активным политикам, на которых можно положиться в использовании полномочий и патронажа должности для продвижения интересов партии. Полномочия мэра в целом подобны тем, которыми пользуется губернатор в делах штата. Он делает назначения (которые в некоторых случаях требуют подтверждения советом); и он может наложить вето на постановления или резолюции, принятые советом. В некоторых городах он имеет исключительное право предлагать расходы, а в некоторых других его согласие необходимо во всех муниципальных контрактах. Он представляет город во всех случаях церемоний и является «первым гражданином» общины. Городские уставы обычно предусматривают, что мэр несет ответственность за общее соблюдение законов и поддержание порядка. В нескольких городах он председательствует на заседаниях совета, но по большей части у него нет этой обязанности. Когда он желает обратиться к совету, он делает это через послание или письменное сообщение.

The city’s administrative officials.

Главы департаментов. Невозможно, конечно, чтобы один чиновник управлял непосредственно всеми отраслями городского управления; поэтому мэру в этой работе помогают различные должностные лица и советы, такие как инспектор улиц, глава департамента полиции, совет по водоснабжению и совет здравоохранения. Комиссары против советов. В крупных городах сейчас существует тенденция ставить во главе каждого департамента управления одного комиссара, а не совет, потому что члены совета слишком склонны не соглашаться друг с другом и задерживать дела. В небольших городах система советов все еще широко используется, отчасти потому, что она менее дорога. Когда одному должностному лицу поручается руководство департаментом (таким как полиция, противопожарная защита или улицы), он должен посвящать этому все свое время и, следовательно, должен получать хорошую зарплату; но члены совета могут разделить работу между собой, каждый уделяя ей лишь часть времени и работая без какой-либо оплаты. Сомнительно, однако, означает ли эта политика какую-либо экономию в долгосрочной перспективе. Когда город достигает населения в двадцать, тридцать или сорок тысяч человек, его административная работа вырастает до такой степени, что требует пристального и квалифицированного внимания, чтобы предотвратить расточительство и потери.

В пользу системы советов иногда приводят довод, что она дает политическим партиям возможность быть представленными, тогда как один чиновник представляет только правящую партию. Однако нет никаких веских причин, по которым департаменты, выполняющие чисто хозяйственные функции, вообще должны подвергаться влиянию партийных соображений. Система советов имеет некоторые явные преимущества при применении к таким департаментам, как школы, публичные библиотеки, помощь неимущим или городское планирование, где желательны обсуждение и совещание; но она плохо работает в таких департаментах, как полиция, пожарная охрана и улицы, поскольку это отрасли работы, требующие быстрых решений и решительных действий. Нет никаких оснований ставить совет во главе городской полиции, точно так же, как нет оснований ставить совет генералов во главе армии.

How organized.

Городской совет. — Поколение назад городской совет обычно состоял из двух палат; сегодня он почти везде состоит только из одной палаты. Одной палаты вполне достаточно для всего, что теперь должен делать совет. Выборы по округам и выборы по всему городу. Его члены избираются, иногда по округам, иногда по всему городу. Возражение против системы округов заключается в том, что она поощряет избрание менее достойных людей и побуждает их, будучи избранными, стремиться к интересам своих конкретных округов, а не к благополучию города в целом. С другой стороны, когда члены совета избираются по всему городу, доминирующая политическая партия, скорее всего, изберет весь свой список и будет контролировать весь совет, тем самым не оставляя меньшинству никакого представительства. В некоторых городах предпринимались попытки разрешить эти возражения путем избрания совета частично по каждому плану: некоторые члены совета от округов, а некоторые — от всего города.

Its powers.

Совет принимает местные законы или постановления и ассигнует любые средства, необходимые для ведения городских дел. Никакие расходы не могут быть произведены без его одобрения, и его согласие почти всегда требуется, прежде чем могут быть приняты муниципальные долги. Его власть была велика в прежние времена, когда он через свои комитеты контролировал управление различными городскими департаментами; но с неуклонным ростом власти мэра полномочия совета уменьшились. Это законодательный орган, а в городском управлении относительно мало законодательной работы. Законы штата охватывают почти все, что имеет значение.

Defects of the mayor-and-council plan.

Главный недостаток плана «мэр и совет» — его громоздкость. Слишком много отдельных органов власти. Власть и ответственность распределены между слишком многими руками. Когда дела идут не так, совет винит мэра; мэр винит совет; избиратели не знают, кто виноват. Время тратится впустую, а деньги расходуются не по назначению, потому что независимые органы власти не могут договориться. Политические боссы пользуются этой ситуацией, чтобы достичь своих целей, помогая одной или другой стороне. Гражданину, который пытается выяснить реальные факты, приходится нелегко. Это похоже на прокладывание пути через джунгли. Когда у него возникает жалоба, его часто перенаправляют от одного чиновника к другому, пока он не теряет терпение. В крупнейших городах план «мэр и совет» работает не так плохо, потому что методы ведения бизнеса более четко предписаны, а мэру дано так много власти, что он не может легко уклониться от ответственности. Именно в небольших общинах этот план управления дает наименее удовлетворительные результаты.

How commission government began.

План комиссии. — Двадцать пять лет назад казалось невозможным добиться какого-либо существенного улучшения в управлении американскими городами. Иностранные наблюдатели называли городское управление «вопиющей неудачей», и для этого утверждения было немало оснований. Люди понимали, что городское управление стало громоздким и перегруженным. Они видели, что система сдержек и противовесов, каковы бы ни были ее достоинства в управлении штатом и страной, плохо работает в городах. Тем не менее они настолько привыкли к сложной сети чиновников, советов и комитетов, что колебались, стоит ли сметать все это, чтобы поставить на его место какую-то простую форму правления. Так все и шло своим чередом до 1901 года, когда город Галвестон, вынужденный пойти на героические меры в результате катастрофы, внедрил совершенно новую схему управления, известную как план комиссии. Успех этого эксперимента был настолько заметен, что другие города заинтересовались и последовали примеру Галвестона, и сегодня план комиссии установлен почти в четырехстах муниципалитетах, разбросанных по всей стране.

THE COMMISSION PLAN

То, каким образом различные отрасли муниципального управления распределяются между членами городской комиссии, показано на диаграмме на другой стороне этой страницы. Однако окончательная административная власть не принадлежит этим комиссарам (или членам совета, как их иногда называют). Она принадлежит комиссии или совету как органу. Все линии административной ответственности сходятся внутрь, что и должно быть в любом хорошо организованном правительстве. Над комиссией или советом стоит электорат, весь корпус избирателей, который может осуществлять окончательный контроль над всем городским управлением посредством инициативы, референдума и отзыва.

What the plan involves.

План комиссии — это сама простота. Люди избирают совет или комиссию из пяти членов. Эта комиссия имеет полный контроль над городским управлением во всех его отраслях, за исключением школ, которые обычно остаются в ведении школьного совета. Они принимают постановления, голосуют за ассигнования, производят назначения и присуждают контракты. Для целей фактического управления административная работа города делится на пять общих департаментов (общественные работы, общественное благосостояние, общественные финансы, общественная безопасность и общественное здравоохранение или какое-либо другое подобное деление), и один из комиссаров берет на себя непосредственное руководство каждым из них. Окончательная власть по всем вопросам, однако, остается за комиссией в целом.

Advantages of the commission system.

Его достоинства и недостатки. — Выдающейся чертой этой схемы является то, что она сосредоточивает всю власть и ответственность в одном месте. Нет разделения власти, нет сдержек и противовесов, нет сложной сети чиновников, советов, комитетов. Комиссия собирается каждый день; ведет свои дела публично; берет на себя полную ответственность за свои действия и, принимая решения, следит за тем, чтобы они оперативно выполнялись. План настолько прост, что любой гражданин может его понять. Он по-настоящему демократичен в том смысле, что избиратели могут обеспечить ответственность, когда налоги слишком высоки или государственные средства растрачиваются. План комиссии способствует привлечению на должности более достойных людей и предоставляет им большие возможности для проявления своих способностей.

Reputed defects of commission government.

Высказывается возражение, что план комиссии, предоставляя так много власти нескольким людям, может оказаться опасным и привести к установлению олигархии. Но комиссары, как и мэры и советы, избираются народом и не могут долго оставаться на своем посту, если народ не переизберет их. Более того, большинство городов, использующих план комиссии, установили инициативу, референдум и отзыв (см. стр. 107) в качестве дополнительных гарантий.

То же самое касается жалобы на то, что комиссия из пяти членов недостаточно велика, чтобы представлять все слои населения. Хорошее представительство — это не просто вопрос количества. Крупными органами, на самом деле, легко манипулируют боссы. Конгресс, насчитывающий более пятисот членов, иногда не отражал общественное мнение; президент порой делал это гораздо лучше. Пятеро человек могут выяснить, чего хотят люди, так же хорошо, как и пятьдесят, и они с большей вероятностью попытаются это сделать. Что не менее важно — они находятся в лучшем положении, чтобы выполнить пожелания людей, когда придет время.

The most serious fault.

Однако в плане комиссии есть один серьезный недостаток, и он заключается в следующем: контроль над различными городскими департаментами не сведен к единому центру, а распределен между пятью отдельными руками. Каждый комиссар присматривает за определенной частью городских дел; никто не является верховным над всеми ними. Комиссия в целом является верховной, это правда, но она должна доверять своим отдельным членам в управлении их собственными отраслями работы. Другими словами, план комиссии устанавливает пятиглавую исполнительную власть; он оставляет место для разногласий между комиссарами на основе «три против двух» и не делает какого-то одного человека ответственным за получение долларовой стоимости за каждые потраченные сто центов. Разделение ответственности между пятью людьми, конечно, лучше, чем разделение ее между пятьюдесятью или шестьюдесятью, как это делает план «мэр и совет»; но возложение ее целиком на плечи одного человека еще эффективнее.

THE CITY-MANAGER PLAN

Диаграмма, напечатанная на обороте этой страницы, прояснит аналогию между организацией бизнес-корпорации и города, в котором соблюдается план управления городом сити-менеджером. Жители города соответствуют акционерам корпорации в том, что они обладают окончательной властью. Эта власть осуществляется в одном случае через совет директоров, в другом — через совет или комиссию. Административная власть, однако, в обоих случаях переходит к менеджеру, который, в свою очередь, назначает и увольняет своих подчиненных. Вся деятельность корпоративного бизнеса и управления сити-менеджером связана или скоррелирована в едином административном центре.

Эту диаграмму следует изучать в связи с обсуждением на страницах 203-206.

СРАВНЕНИЕ ФАБРИКА ГОРОД

Position and powers of the manager.

План сити-менеджера. — Поэтому, в соответствии с принципом, что какой-то один чиновник должен иметь непосредственное руководство административной работой города, был разработан план сити-менеджера. Согласно этому плану, комиссия (или небольшой выборный совет) продолжает осуществлять полный контроль, но ее члены не делят различные функции между собой. Вместо этого они назначают хорошо оплачиваемого, опытного чиновника, который будет действовать в качестве генерального менеджера, и он берет на себя руководство всеми городскими департаментами. Городская администрация при такой организации ведется как в любой обычной бизнес-корпорации. Комиссия или совет служит советом директоров; сити-менеджер становится, так сказать, генеральным суперинтендантом. При выборе своего менеджера город часто выходит за пределы своих границ; обычно он выбирает человека, который является инженером по профессии, потому что большая часть работы носит технический характер. Когда менеджер назначен, он планирует работу, которую необходимо выполнить, оценивает стоимость, присуждает контракты, закупает материалы и нанимает рабочую силу. План сити-менеджера был принят более чем в сотне городов, но лишь немногие из них являются крупными общинами.

Merits of the plan.

Эта схема городского управления имеет все преимущества плана комиссии и некоторые его недостатки. Детальная работа ложится на сити-менеджера, который квалифицирован для ее выполнения. Существует единый ответственный глава администрации. Когда у гражданина возникает жалоба, он точно знает, куда обратиться. Во всех этих отношениях это идеальное устройство. Две практические проблемы. Но с этим планом связаны два практических вопроса, на которые может ответить только будущее. 1. Будут ли города платить адекватные зарплаты? Во-первых, будут ли города готовы платить высокие зарплаты, которые они должны платить, чтобы получить услуги полностью компетентных менеджеров? Людей, способных управлять делами крупной корпорации, которой является город, нельзя получить, не заплатив им рыночную цену за их мастерство и опыт. Частные корпорации платят высокие зарплаты своим генеральным менеджерам, и города, если они хотят получить нужных людей, должны поступать так же. Но общественное мнение в большинстве американских городов склонно противиться высоким зарплатам. Люди, которые должны много работать, чтобы заработать на жизнь, не понимают, почему кто-то должен получать зарплату в восемь или десять тысяч долларов в год от города, и особенно они не понимают, почему такая большая зарплата должна доставаться постороннему человеку. В результате многие города стремятся получить хороших менеджеров при низких зарплатах, что является очень трудным, если не невозможным делом. Настроение, которое решительно выступает за назначение «местного жителя» в качестве сити-менеджера, также, вероятно, принесет вред. Местные назначения в конечном итоге почти наверняка будут подвержены влиянию местной политики.

2. Is the plan applicable to very large cities?

Второе ограничение касается применимости плана сити-менеджера к очень крупным общинам. Компетентный чиновник может взять на себя руководство всей администрацией в месте с населением в пятьдесят или сто тысяч человек. Но как насчет города с миллионным населением? Будет ли задача слишком большой? Это вопрос, на который пока нельзя ответить, потому что ни один очень крупный город еще не опробовал этот план. Отмечается, что гигантские бизнес-предприятия, чья деятельность распространяется на многие страны, иногда управляются одним способным человеком, который обеспечивает успех тщательным подбором своих подчиненных. Пока эксперимент не проведен, мы не можем с уверенностью предполагать, что схема сити-менеджера может быть выгодно принята всеми общинами любого размера.

Будущее городского управления. — Каким будет окончательное решение проблемы, мы пока не можем сказать. Новые планы городского управления, которые были описаны на предыдущих страницах, могут быть лишь прелюдией к чему-то еще более новому. Но в любом случае города добиваются прогресса. Они упрощают свои правительства, делая их более отзывчивыми к общественному мнению и лучше приспособленными для выполнения работы, которую необходимо сделать. Американское городское управление больше не является вопиющей неудачей. Неправильное управление и расточительство не исчезли полностью или даже в значительной степени, это правда; но условия сегодня намного лучше, чем они были двадцать пять лет назад. Люди проснулись; они больше не вводятся в заблуждение обещаниями и оправданиями, а настаивают на знании фактов. Жульнические методы поколения назад сегодня не были бы допущены. Нынешняя задача — удержать то, что мы таким образом приобрели, и приумножить это. Это долг, который принадлежит каждому гражданину, независимо от его возраста, рода занятий или партийной принадлежности. Мир становится миром городов, и тот, кто помогает сделать свой родной город лучшим местом, выполняет один из высочайших долгов патриотизма.

General References

Ф. Дж. Гудноу и Ф. Г. Бейтс, Муниципальное управление, стр. 3-43;

У. Б. Манро, Управление американскими городами, стр. 80-101;

Ч. А. Бирд, Американское правительство и политика, стр. 578-602; То же, Чтения по американскому правительству и политике, стр. 509-534;