Другое предложение несколько похожего характера заключается в том, чтобы Железнодорожные комиссары или какой-либо другой специальный трибунал устанавливали тарифы. Если бы суд по контролю за тарифами был создан с согласия всех заинтересованных сторон, остался бы вопрос: на каком принципе должны строиться тарифы? Должны ли они быть основаны на равных километровых тарифах или, если нет, каким иным образом? Какой лучший способ можно предложить, чем прошлую практику, которая, как было показано, была полезна для общества? Также нелегко понять, как какой-либо суд мог бы установить все бесчисленное количество тарифов, а также выслушать и разрешить все практические вопросы, которые неизбежно возникнут. Даже если бы ничтожная часть тарифов была установлена таким образом, и задача в этих случаях была бы выполнена с учетом всех многочисленных обстоятельств, регулирующих тарифы в настоящее время, возникли бы осложнения и трудности, и суд оказался бы в положении большой, если не непреодолимой, трудности. Пришлось бы санкционировать так много аномалий, что суду было бы невозможно принимать решения в соответствии с прецедентами. По всей вероятности, контроль либо стал бы номинальным, либо всю систему пришлось бы перестраивать. Также нельзя упускать из виду серьезную потерю времени персоналом железных дорог при участии в таких расследованиях и, как следствие, снижение эффективности их работы по фактическому регулированию и ведению железнодорожных перевозок. Дороговизна расследований в таком суде является второстепенным, но не маловажным вопросом. В надежде добиться снижения тарифов или заставить компанию повысить тарифы конкурента по торговле, или повысить тарифы до и от конкурирующих портов, некоторые торговцы и купцы, по отдельности или совместно, могли бы рискнуть расходами на обращения в такой суд. Но общие интересы не могли бы быть продвинуты созданием любого такого произвольного и аномального суда.
Часто ссылаются на опыт Соединенных Штатов в отношении надзора за железными дорогами, как если бы он должен был быть руководством для нас. Там каждый штат может принимать законы, касающиеся строительства и регулирования своих собственных железных дорог. Поначалу все делалось для облегчения их строительства. Они велись до или одновременно с иммиграцией и заселением. Многие штаты предоставили большие земельные гранты железнодорожным компаниям. В некоторых штатах несколько человек, от пяти и более, могут сформировать железнодорожную компанию и в соответствии с общими законами построить железные дороги между любыми двумя местами, не считаясь с желаниями других и соображениями, которые здесь являются предметом парламентского расследования. Никакая шкала максимальных тарифов, как правило, не регулирует плату за перевозку; и на самом деле в них делаются большие различия. Однако только в последнее время, когда железных дорог стало много и их расширение не является столь остро необходимым, законодательные органы штатов вмешались в их управление.
Целесообразность установления максимальных тарифов обсуждалась в некоторых штатах. Но был опробован и другой путь; были назначены комиссары с целью установления разумных сборов. Там, где были установлены максимальные тарифы, ни в одном случае, насколько удалось установить, законодательный орган не изменял, а комиссары не вмешивались в предоставленные полномочия, если взимаемые тарифы находились в пределах такого максимума. Некоторые из комиссаров устанавливали тарифы на настолько нерентабельной основе, что это сводило на нет их цель и препятствовало притоку капитала и строительству железных дорог. Результатом стало то, что в одном штате после испытательного срока около двух лет закон, устанавливающий такой трибунал, был поспешно отменен.
Тарифы, взимаемые в Соединенных Штатах, в основном определяются конкуренцией с водным транспортом или между самими компаниями. Иногда они настолько снижаются в крупных районах, что становятся совершенно нерентабельными. Однако, как только борьба между конкурентами заканчивается и достигается соглашение, тарифы внезапно повышаются. Обстоятельства Англии и Соединенных Штатов настолько различны, что, даже если бы эти трибуналы подходили для последних, не было бы оснований для создания здесь суда, наделенного такими полномочиями. Здесь железнодорожные компании могут взимать плату только в пределах своих установленных законом максимумов; там, как правило, не известны никакие установленные законом максимумы или запреты на неправомерные предпочтения, подобные тем, что приняты здесь. Здесь никакие муниципалитеты не подписывались в значительной степени на капитал железных дорог, никакие гранты государственных земель не были им предоставлены, как это свободно делалось там.
К законодательству в странах континентальной Европы относительно установления тарифов мы обращаемся лишь кратко; в Приложении III содержатся полные сведения о законодательстве по этому вопросу Пруссии и Германской империи. Однако здесь можно заметить, что Прусский общий закон о железных дорогах 1838 года предусматривал снижение тарифов, когда чистая прибыль превышала 10 процентов; что концессии частным компаниям предусматривают контроль правительства над тарифами; но что в недавних концессиях компаниям предоставляется большая свобода, и они могут в определенных максимальных пределах изменять тарифы по своему усмотрению. Такое законодательство вполне заслуживает внимания; только можно предположить, что неразумно выбирать для похвалы то или иное положение без учета его сопутствующих факторов — предлагать принять положения в ущерб железным дорогам и игнорировать те, которые их вознаграждают.
В Германии существуют районные консультативные советы или согласительные суды, которые занимаются всеми вопросами, касающимися перевозки товаров по железным дорогам, а также применением существующих тарифов и введением новых местных тарифов. Было заявлено, что эти советы или суды приносят большую практическую пользу. Так это или нет, обстоятельства, при которых в Германии назначаются согласительные советы, очень сильно отличаются от обстоятельств железных дорог в этой стране. Их состав своеобразен; подобных элементов здесь не существует. Эти советы состоят из представителей правительства как эксплуатантов железных дорог и представителей торговцев как их пользователей. Однако и те, и другие — назначенцы правительства и торговцы — могут считаться представителями владельцев (в действительности — общественности) 85 процентов линий, которые несут ответственность за любые убытки при их эксплуатации. В этой стране ни правительство, ни торговцы не являются владельцами. Более того, в Германии представитель правительства, которое контролирует работу железных дорог, фактически имеет право устанавливать любой тариф своим окончательным решением, каковы бы ни были взгляды торговцев или согласительных советов. В конечном счете, владелец линий контролирует тарифы.
Если бы такие советы были созданы здесь, их обязанности не были бы такими легкими, как те, которые возлагаются на них в Германии. Там вопросы, подлежащие рассмотрению, должны быть немногочисленны, время, затрачиваемое на их решение, — коротким, из-за того, что практически отсутствует конкуренция, и из-за того, что подавляющее большинство тарифов основано на километровой шкале. Здесь возникли бы гораздо более сложные вопросы, гораздо больше времени потребовалось бы на их решение в Англии, где тарифы адаптированы ко всем требованиям торговли и конкуренции во многих ее формах.
В Голландии, Бельгии и Франции железные дороги были построены, в некоторых случаях, при значительной финансовой помощи со стороны правительств и на условиях концессий на определенные периоды. Не без оснований правительства зарезервировали за собой право контролировать тарифы и сборы, которые должны взиматься, пока существует концессия или когда она заканчивается. Однако выяснится, что когда существует право снижать тарифы до истечения срока концессии, государство гарантирует дивиденды в случае убытков, возникающих из-за принудительного снижения. Так обстоит дело в Голландии. Голландский закон (статья 29) предусматривает, что снижение тарифа может быть в любое время предписано государством. Но если в результате такого снижения чистая прибыль компании уменьшается, компенсация должна быть выплачена из государственной казны, и любой спор относительно суммы компенсации решается судом. Однако ни в коем случае сумма компенсации не должна повышать чистую прибыль года или лет, за которые она требуется, выше 8 процентов капитала компании. Таким образом, право контролировать тарифы является неотъемлемой частью системы, совершенно не похожей на нашу. Оно существует в стране, где государство помогало строить и в очень значительной степени фактически построило железные дороги. Оно чуждо этой стране, где капитал для всех железных дорог был предоставлен частными лицами, основываясь на вере в полномочия взимать сборы и тарифы, установленные в их частных актах.
В Законопроект о железнодорожных и канальных перевозках (1886 г.) было также включено предложение о том, что любое лицо, которое придерживается мнения, что компания взимает несправедливый или необоснованный тариф, может подать жалобу в Торговую палату, которая имеет право потребовать от компании объяснений и назначить одного из своих должностных лиц или компетентное лицо для связи с компанией и заявителем и попытаться урегулировать разногласия полюбовно между сторонами. Торговая палата должна была время от времени представлять парламенту отчеты о поданных таким образом жалобах, результатах своих действий и такие замечания, которые она сочтет нужными. Эффект от этого положения был бы поразительным. Даже когда тариф находился в пределах полномочий компании — хотя неправомерное предпочтение не утверждалось — по требованию торговца, желающего получить сниженный тариф, в котором ему было отказано компанией, и полагающего, что либо его собственные обстоятельства, либо обстоятельства других торговцев дают ему право связаться с Торговой палатой, железнодорожная компания должна была бы доказать Торговой палате, что требование торговца не должно быть удовлетворено. Это было бы, по сути, судебное разбирательство, сделанное легким и дешевым, независимо от того, была ли жалоба обоснованной или нет. Президент, вице-президент, секретарь или помощник секретаря Торговой палаты не могли бы уделить время, необходимое для освоения многочисленных сложных вопросов и деталей относительно тарифов. Несмотря на большие способности, с которыми ведется работа этого ведомства, эти чиновники не могли бы заниматься такими вопросами так же или в то же время, как это могут делать торговцы и представители компаний. Компании, вероятно, были бы обременены перепиской и дискуссиями по вопросам, уже полностью проработанным в ходе переговоров. Дискуссия неизбежно велась бы через подчиненных или назначенцев Торговой палаты, которые, не будет самонадеянностью сказать, не были бы ни заинтересованы, ни специально обучены заниматься такими вопросами. Предположим, что представители Торговой палаты и железнодорожных компаний разошлись во мнениях относительно необходимости или разумности снижения тарифов, первые не имели бы полномочий заставить компании согласиться с их взглядами. Не стал бы результатом, вероятно, призыв к тому, чтобы Торговой палате были предоставлены парламентские полномочия для обеспечения выполнения их выводов? Такая политика в конечном итоге поставила бы железнодорожные компании страны, чей капитал был полностью собран частным предпринимательством, в худшее положение, чем железнодорожные компании в Голландии, где государство сделало для них так много, или во Франции, где оно гарантировало дивиденды.
Когда нас приглашают передать контроль над тарифами в руки трибунала, целесообразно отметить трудности, которые, по-видимому, испытывали Железнодорожные комиссары при рассмотрении различных вопросов, поднятых перед ними, и то, как они с ними справлялись.
При определении в соответствии с Законом о перевозках вопросов о предполагаемом неправомерном предпочтении они были вынуждены выразить свое мнение о разумности конкретных тарифов. О юридической правильности их решений здесь говорить не нужно; для текущих целей можно предположить, что они не подлежат юридическим возражениям, и мы полностью признаем способности и заботу, которые они проявляют. Здесь рассматриваются только их экономические последствия. Не составило бы труда показать, что они действовали на основе принципов, насколько они вообще действовали на основе каких-либо, которые не только не были санкционированы, но и были осуждены каждой Королевской комиссией или Специальным комитетом, которые расследовали этот предмет, и почти каждым выдающимся экономистом. Со стороны комиссаров наблюдались — не без оснований — некоторые колебания в мнении. Но в целом они, по-видимому, пытались формировать тарифы в соответствии со стоимостью обслуживания; и они, по-видимому, не признают, что наличие конкуренции является причиной для их изменения. Теперь, во-первых, они применяют — можно добавить, неизбежно применяют — принцип стоимости обслуживания в несовершенном виде. Они имеют дело только с неправомерным предпочтением в отношении одних и тех же или очень похожих товаров. Они не говорят, что последовательное соблюдение теории заставило бы их сказать, что тонна угля и тонна оловянных слитков должны перевозиться по примерно одинаковому тарифу; они связаны существующей классификацией, которая запрещает это. Иногда их решения действительно странно непоследовательны во многих отношениях, что, вероятно, было неизбежно, когда их призывали столкнуться с коммерческими результатами, которые последовали бы за слишком жестким соблюдением некоторых принципов, которыми они чувствовали себя связанными. В деле компании Nitshill and Lesmahagow Coal Company против Caledonian Railway Company компания-ответчик требовала взимать больше за перевозку каменного угля, который, как утверждалось, стоил 38 шиллингов за тонну, чем они взимали за перевозку сланцевого угля, который стоил 15 шиллингов 6 пенсов. На принципе, на котором была построена классификация в большинстве специальных актов, это было бы разумно; более ценный товар мог выдержать больше и должен был платить больше. Но Железнодорожные комиссары решили иначе. «Поскольку качество угля не влияет на стоимость перевозки для железнодорожной компании», — сказали они, — «мы придерживаемся мнения, что два вида угля должны получать одинаковое обращение». Если бы этот принцип проводился в жизнь с самого начала железных дорог, если бы тарифы устанавливались без учета стоимости товаров, процветание многих районов и отраслей никогда не было бы развито. Во-вторых, стоимость перевозки неизбежно иногда угадывается, а не рассчитывается. Мы уже изложили тонкие расчеты, в которые необходимо вникнуть, чтобы определить точную стоимость перевозки; расчеты, в которых практически невозможно достичь точности. Многие элементы стоимости комиссары не могут точно измерить; данные отсутствуют. В-третьих, эффект их более поздних решений заключается в том, чтобы исключить, практически, если не теоретически, конкуренцию из соображений, которые должны быть приняты во внимание. Это не только по причинам, уже изложенным, противоречит здравым коммерческим принципам; это противоречит формулировкам ранних решений Суда общих исков, которые четко признавали конкуренцию как правильно принимаемую во внимание при установлении тарифов. В деле Garton против Bristol & Exeter Railway Co. (1 N. & M. 1859, стр. 218), например, Суд общих исков решил, среди других причин против действительности определенного сбора, потому что, по словам судьи Byles, «не показано, что это сделано необходимым для цели встречи и преодоления конкуренции». Ранние судебные решения самих Железнодорожных комиссаров признавали право принимать во внимание наличие конкуренции. В деле Foreman против Great Eastern Railway Co., решенном в 1875 году (2 N. & M. 202), спорным пунктом была действительность шкалы сборов за перевозку угля из Питерборо в Норидж и Грейт-Ярмут и промежуточные станции. Утверждалось, что компания Great Eastern предоставляет неправомерное предпочтение углю, отправляемому на такие станции, по сравнению с перевозкой морского угля из Грейт-Ярмута в Норидж и на станции между ним и Питерборо. Комиссары заметили: «Закон о перевозках также не запрещает железнодорожной компании иметь специальные тарифы сборов до конечного пункта, в который трафик может быть доставлен другими маршрутами или другими способами перевозки, с которыми их находится в конкуренции», — диктум, несовместимый с взглядом «что стоимость обслуживания является необходимым мерилом тарифов». В деле, решенном в том же году, Thompson против London and North Western Railway Co., 2 N. & M. (1875) 115, комиссары высказываются сомнительно. Они замечают относительно аргумента, что «Закон о перевозках запрещает только неправомерные преимущества, и что преимущество, предоставленное железнодорожной компанией для получения трафика, за который она конкурирует с другой железнодорожной компанией, не является неправомерным» (стр. 120). «Такое положение, по нашему мнению, не может быть сформулировано безоговорочно. Оно может быть верным при определенных обстоятельствах; оно не было бы таковым в других, и какая степень благосклонности может быть законно оказана какому-либо лицу в ущерб другим под давлением конкуренции, может быть решено в любом возникающем случае только со ссылкой на его особые обстоятельства». В еще более поздних судебных решениях есть слабое признание того факта, что наличие конкуренции должно быть принято во внимание; например, в деле Richardson против Midland Railway Company, решенном в 1881 году (4 N. and M. 1), комиссары говорят: «Разница (между тарифами Бертона и Ньюарка) или ее часть, возможно, требуется маршрутом из того же района, не будучи одинаковой на всем пути до двух мест, и тем, что отдельные части линии, пройденные по ним, более дорогостоящи в эксплуатации или строительстве в одном случае, чем в другом; или, опять же, может потребоваться конкуренцией за перевозку конкретного трафика между двумя конечными пунктами, существующей в одном случае, но не в другом». Они продолжают говорить о «должном допущении на такие причины разницы», что подразумевает, что допущение должно быть сделано для обеих таких причин. Но в деле Broughton Coal Company (4 N. and M. стр. 191, 1883) комиссары используют несколько иной язык. Они замечают, что «если товары одного и того же вида перевозятся в один и тот же пункт назначения по одной и той же железной дороге на расстояния, которые не являются одинаковыми, и валовый сбор с промежуточного расстояния так же велик, как с более отдаленного, существует предпочтение одного трафика перед другим в значении Закона о перевозках 1854 года; и что недостаточно опровергнуть эту презумпцию, показав, что сбор за большее расстояние был снижен, чтобы встретить конкуренцию с другого маршрута». В последнее время комиссары, по меньшей мере, упустили из виду элемент конкуренции при определении тарифов; и во всех обращениях к ним нет четкого примера, в котором они нашли бы обстоятельства, при которых он должен, по их мнению, действовать.