«Железные дороги: тарифы и регулирование»

Транспортная жалоба ряда общин Скалистых гор от Вашингтона до Аризоны, хотя и простая, естественным образом делилась на две части. Первая заключалась в том, что тарифы на грузоперевозки со всей восточной территории до этих мест были от одной четверти до более чем ста процентов выше, чем до тихоокеанского побережья, хотя товары при транзите проходили прямо мимо них и могли перевозиться на расстояние, превышающее на одну четверть. Вагон стеклянной посуды из Питтсбурга в Спокан, штат Вашингтон, оплачивался по тарифу 649,44 доллара, в то время как плата до Сиэтла, расположенного на четыреста миль дальше на запад, составляла всего 393,60 доллара. Товарный тариф первого класса (вагонная норма) из Омахи в Рино, штат Невада, составлял 858 долларов. Если товары доставлялись на 154 мили дальше на запад, в Сакраменто, проходя через Рино по пути, счет за перевозку составлял всего шестьсот долларов. Но эта дискриминация составляла менее половины обвинения, поскольку принудительная сила океанской конкуренции на побережье признавалась всеми. Вполне могло быть так, что Сан-Франциско и его родственные терминальные пункты пользовались необоснованными привилегиями, а не то, что тарифы в межгорных районах были чрезмерно высокими сами по себе. Сухопутные перевозчики действительно могли быть, как они утверждали, бессильны перед лицом водной конкуренции, находящейся вне их контроля. И если они были столь бессильны, то, конечно, правительство не могло признать их тарифы незаконными, какими бы нерегулярными они ни были.

Второй пункт жалобы межгорных городов показал истинное лицо трансконтинентальных перевозчиков. Эти горные тарифы, относительно столь высокие по сравнению с более отдаленными терминалами, были одинаково высокими из каждой точки к востоку от Денвера на территории шириной две тысячи миль. Иными словами, совершенно независимо от расстояния, тариф на грузоперевозки до Спокана или Рино, будь то из Нью-Йорка, Чикаго, Сент-Пола, Омахи или даже Денвера, был одинаковым. Это был действительно пакетный тариф, подобный фиксированной плате в два цента за почтовое отправление. И не имело значения, насколько близко могла находиться любая точка в этой широкой зоне, неравенство тарифов в отношении межгорных пунктов было относительно одинаковым. Таким образом, наши два конкретных примера, приведенные выше, касались поставок из Питтсбурга и Омахи соответственно; но в любом случае, был ли пункт отправления таким отдаленным, как Портленд, штат Мэн, или даже таким близким, как «общие пункты» Колорадо, неравенство тарифов оставалось неизменным. Они всегда были намного выше для межгорных городов, чем для тихоокеанского побережья; хотя перевозчики к востоку от реки Миссури не получали больше за свою часть пути, когда товары направлялись в Спокан, чем если бы они следовали в Сиэтл за гораздо более низкую сквозную плату. Этот последний факт, конечно, сузил жалобу до политики западных линий. Дискриминация, если она таковой являлась, была явно их рук делом. Какая бы проблема ни существовала, она возникла к западу от реки Миссури. Как бы другие железные дороги по всей стране ни присоединялись к трансконтинентальному бизнесу, они оставались беспристрастными наблюдателями в этом конкретном состязании.

Некоторые причины кажущегося ненормальным регулирования западных тарифов совершенно очевидны. Низкие тарифы до побережья были обусловлены водной конкуренцией, которая, хотя сейчас и находится под некоторой мерой контроля со стороны железных дорог — фактически частично «нейтрализована» — всегда присутствовала и была потенциально велика. Она станет еще более определяющей, когда будет открыт Пананамский канал. Чтобы справиться с этой ситуацией, перевозчики установили серию сквозных товарных тарифов, которые практически охватывали весь трансконтинентальный бизнес. Утверждалось, что для всего этого грузопотока, подверженного водной конкуренции, межгорная территория была более отдаленной, если не географически, то по крайней мере для целей установления тарифов. Следовательно, железные дороги добавляли плату за местную перевозку обратно с побережья к низкому трансконтинентальному или сквозному тарифу при определении платы для всех промежуточных городов. Таким образом, утверждали они, им была навязана дискриминация, созданная не ими самими. Они не могли снизить все свои промежуточные тарифы до сквозного тарифа, установленного таким образом на дальнем конце. Это означало бы банкротство. До сих пор ситуация аналогична классическому делу Хэдли об устричном вагоне. Основная трудность возникла при удовлетворительном объяснении второй половины схемы. Как возникла зона пакетного или «почтового» тарифа, допускающая точно такие же тарифы, будь то до Спокана или Сиэтла, из пунктов, разбросанных по территории, охватывающей практически две трети Соединенных Штатов? Была ли это искусственная схема, изменяемая по воле перевозчиков или правительства; или, подобно закону всемирного тяготения, она была вне контроля и тех, и других?

Правда заключалась в том, что тарифы в западном направлении из Нью-Йорка, Чикаго, Омахи и Сент-Пола стали устанавливаться на одном уровне не в первую очередь из-за водной конкуренции, а из-за сил коммерческого соперничества между центрами, претендующими на рынок Дальнего Запада. В ранние времена они первоначально градировались в некоторой степени в зависимости от расстояния. И ясно, что водная конкуренция, поначалу ограниченная атлантическим побережьем, постепенно распространилась вглубь страны. Чтобы обеспечить бизнес до Сан-Франциско пароходом или клипером, железнодорожные сборы от Питтсбурга или Буффало обратно до Филадельфии или Нью-Йорка были поглощены сквозным тарифом, тем самым постепенно распространяя преимущества водной конкуренции все дальше и дальше на запад от приморских городов. И, конечно, по мере роста населения и производства на Среднем Западе узкая полоса такой конкуренции неуклонно и неумолимо распространялась от атлантического побережья на широкую зону пакетных тарифов, основанных на Нью-Йорке. Прямые полностью железнодорожные перевозчики, естественно, встречали эту конкуренцию во всех пунктах. Производство и население продолжали распространяться на Запад; но незаметно появился новый конкурентный фактор. По мере того как сила прямой водной конкуренции ослабевала с постоянно увеличивающимся расстоянием вглубь страны от Атлантики, рыночная конкуренция начала набирать силу. Не нужно заходить так далеко, чтобы признать, что «рыночная конкуренция — это эвфемизм для железнодорожной политики», чтобы понять, что искусственные, а не естественные влияния постепенно начали сказываться на расширении пакетного тарифа в западном направлении. Транс-миссурийские линии, получая весь тариф на обувь, произведенную в Сент-Луисе для тихоокеанского склона, в то время как получая лишь его часть, если товары поступали из Новой Англии, имели прямой мотив вывести Сент-Луис на западный рынок и в дальнейшем удерживать его там любой ценой. Каждый прирост в грузопотоке Сент-Луиса, более того, был, безусловно, их навсегда. Его нельзя было украсть канадскими железными дорогами или океанскими пароходными линиями, как это могло бы случиться, если бы он исходил из Бостона. Поэтому стало твердой политикой этих западных линий встречать даже вынужденные водной конкуренцией приморские тарифы во всех пунктах, независимо от того, как далеко вглубь страны они находились. Пакетная зона, таким образом, неуклонно расширялась, утратив всякое сходство со своими первоначально скромными пропорциями, основанными только на водной конкуренции. Конкуренция, первоначально естественная, постепенно переросла в другую, совершенно искусственного рода.

Важность как межгорного, так и транзитного грузопотока тихоокеанского побережья, исходящего вдоль западных границ пакетной зоны, неуклонно возрастала. Одна запись показала, что три четверти бизнеса в Рино, штат Невада, исходили к западу от Чикаго. Все это перемещалось по тому же тарифу, что и грузы из Портленда, штат Мэн, независимо от того, предназначались ли они для Невады или для тихоокеанского побережья. Неравенство в отношении Невады оставалось абсолютно одинаковым в обоих случаях. Именно для того, чтобы удержать этот грузопоток, исходящий к западу от Чикаго, против всех восточных конкурентов, пакетная зона была так ненормально расширена транс-миссурийскими железными дорогами.

В течение многих лет трансконтинентальная тарифная схема находилась на рассмотрении Межштатной торговой комиссии. Ряд решений был вынесен до 1910 года, в соответствии со старым положением о длинных и коротких перевозках, выхолощенным решением по делу Алабама Мидленд 1896 года. Поправки Хепберна 1906 года настолько укрепили позиции Комиссии, что она предприняла несколько попыток разобраться с этим вопросом. Но приказы по этим делам ограничивались классифицированным тоннажем, хотя было ясно, что большая часть трансконтинентального бизнеса перемещалась по товарным тарифам. Такой вагонный или оптовый тоннаж, конечно, был единственным видом, фактически затронутым конкуренцией по морю. Этот факт значительно усугубил дискриминацию, на которую жаловались межгорные города. Ибо при отсутствии такой водной конкуренции они пользовались относительно меньшим количеством товарных рейтингов. И их молодая, хотя и амбициозная, оптовая торговля зависела именно от таких специальных вагонных тарифов в конкуренции с посредниками на тихоокеанском побережье. Если «жестяные коробки и ведра для сала, вложенные друг в друга» перевозились вагонами, Сиэтл получал их из «любого места на востоке» по товарному тарифу восемьдесят пять центов, в отличие от обычного тарифа четвертого класса до Спокана в 1,90 доллара за сто фунтов. Комиссия мужественно боролась с проблемой такой дискриминации; но добилась небольшого прогресса, пока новый закон 1910 года не поставил ее в лучшее положение. Тогда впервые она взялась за суть дела, пересмотрев товарные тарифы в крупных делах, которые сейчас рассматриваются. Есть свидетельства того, что железные дороги уже пытались переделать свои тарифы под давлением в некоторой степени со стороны Комиссии еще до поправки к закону в 1910 году. Было признано, что необходимо некоторое изменение существующей схемы. И было относительно легко перестроить простые классовые тарифы. Они мало зависели от водной конкуренции. Но товарные графики, затронутые в этих более поздних делах, были гораздо более важными в коммерческом отношении.

Для смягчения нарушения принципа расстояния были возможны два плана. Тарифы до промежуточных пунктов могли быть снижены в соответствии со стандартом дальних перевозок. Это позволило бы железным дорогам удержать прибрежный грузопоток против водных линий, но уменьшило бы доходы от «местного» бизнеса. Или, с другой стороны, прибрежные тарифы могли быть повышены, независимо от водной конкуренции, в ожидании, что большая часть сквозного бизнеса все равно пойдет по железной дороге. Сухопутные тарифы уже были значительно выше, чем по морским маршрутам. Возможно, железнодорожные тарифы могли быть несколько повышены. Часть прибрежного бизнеса была бы потеряна для водных линий, но на оставшейся части был бы получен более высокий доход. Более того, неизбежно последовало бы значительное развитие внутренних распределительных центров. И, что самое лучшее, жалобы внутренних мест были бы несколько смягчены. К сожалению, пункты тихоокеанского побережья были в смятении из-за этой угрозы их превосходству в оптовом бизнесе. А тем временем новые полномочия, в соответствии с которыми велось настоящее разбирательство, были предоставлены законом Манна-Элкинса. Перевозчики без посторонней помощи, вероятно, не смогли бы значительно улучшить положение. Но правительство, во всяком случае, решило заняться этим; так что эти частные попытки ни к чему не привели. Впоследствии такие действия, которые предприняли перевозчики, естественно, приняли форму повышения на терминалах, а не снижения в промежуточных пунктах.

Новые приказы радикально отличались от предыдущих не только применением к товарным тарифам, по которым действительно перемещалась большая часть тоннажа, но и в отношении предложенной формы средства правовой защиты. Чтобы исправить дискриминацию, предыдущие решения предписывали абсолютные тарифы, которые должны были вступить в силу в различных пунктах. Новые приказы вообще не устанавливали абсолютных тарифов, а вместо этого стремились создать систему относительных тарифов или дифференциалов. Все предыдущие решения признавали межгорные тарифы по своей сути необоснованными. Новые мнения рассматривали их как лишь относительно таковых. Было проведено четкое различие между реальной водной конкуренцией и той псевдоводной конкуренцией, которая, как было сказано, практически сводилась к простой конкуренции рынков друг с другом. Принятый руководящий принцип заключался в том, что сила водной конкуренции — единственная, полностью находящаяся вне контроля перевозчиков, — по необходимости возрастала с близостью пункта отправления к атлантическому побережью. Бизнес из Нью-Йорка в Сиэтл по железной дороге должен был идти по тарифам, продиктованным соперничеством пароходных линий. Грузопоток из Омахи в Рино, штат Невада, безусловно, был свободен от нее. Тем не менее, при существовавшей тогда системе не делалось никакого различия между двумя наборами обстоятельств. Все тарифы были пакетными, независимо от удаленности от восточных морских портов. Новый правительственный приказ заменил серию зон, напоминающих те, что так долго преобладали на территории магистральных линий. Они показаны на карте на странице 618. По мере продвижения на запад от зоны IV, где водная конкуренция находилась под полным давлением в Нью-Йорке, влияние обходных перевозчиков по морю постепенно уменьшалось; пока, наконец, за Миссури оно не стало нулевым. Поскольку такая водная конкуренция предоставляла единственный предлог для предоставления более низких тарифов до тихоокеанских терминалов, чем до межгорных пунктов, логически следовало, что неравенство в сборах между такими внутренними и прибрежными местами должно уменьшаться pari passu с движением пункта отправления на запад. Может быть разрешен существенно более низкий тариф из Нью-Йорка в Сан-Франциско, чем из Нью-Йорка в Неваду; но никакое такое различие, относительно, не должно иметь место из Сент-Пола или Омахи в Сан-Франциско по сравнению с территорией Скалистых гор. Ибо эти внутренние начальные пункты были практически вне досягаемости пароходного соперничества.

В частности, Комиссия в этих приказах запретила взимать более высокую плату до горных пунктов из любой части зоны I, чем та, что применялась до тихоокеанских терминалов. Из зоны II, расположенной на четыреста миль восточнее, вероятно, никогда не будет значительного грузопотока, возвращающегося в Нью-Йорк, чтобы идти кругом по морю, но в редких случаях он может быть. Поэтому из этой зоны межгорные тарифы могли быть не более чем на семь процентов выше, чем до тихоокеанских терминалов. И так далее, по мере продвижения на восток. Тарифы из зоны III до Спокана могли быть не более чем на пятнадцать процентов выше, чем до Сиэтла. Из зоны IV до территории Скалистых гор они могли быть на двадцать пять процентов выше, чем до Сан-Франциско; но неравенство в отношении межгорной территории, даже отсюда при полной водной конкуренции, никогда не должно превышать этот процент.

Этот остроумный план, безусловно, заслуживает одобрения в принципе со стороны исследователя экономики. Он в некоторой мере восстановил градации, существовавшие в 1887 году. Он не создал зоны на пустом месте. Он использовал схему разделения территории, уже принятую трансконтинентальными линиями для других целей. И, что самое важное, он был гибким, не предписывая абсолютных тарифов, а ограничиваясь акцентированием внимания на необходимости градации. Тем не менее, он предоставил существенную меру облегчения от существующего неравенства тарифов. Ибо, тогда как прежние межгорные тарифы с Востока были на пятьдесят-сто процентов выше, чем до тихоокеанского побережья, разница по этому приказу никогда не могла превышать двадцати пяти процентов. Новая схема была также хитро спланирована с юридически-стратегической точки зрения. Ее вряд ли можно было атаковать по Четырнадцатой поправке как конфискационную, поскольку она оставляла перевозчикам так много свободы в пересмотре их тарифов. Чтобы опрокинуть ее на этом основании, они должны были доказать, что катастрофа возникнет из-за конкретных тарифов, которые они решили принять. Это была бы невыполнимая задача. Единственным выбором, остававшимся у перевозчиков, поэтому, было бы атаковать приказ на том основании, что Комиссия превышает свои полномочия, делегированные Конгрессом. Это, по сути, и было сделано.

Мнение Коммерческого суда, отменяющее приказы Межштатной торговой комиссии о тарифах в межгорных районах, вскоре будет пересмотрено Верховным судом Соединенных Штатов, в который была оперативно подана апелляция. Не принимая во внимание особое мнение о том, что все положение о длинных и коротких перевозках, измененное в 1910 году, было неконституционным, между двумя трибуналами существовали три значительных различия.

Первый спорный пункт между судом и Комиссией касался дифференциации водной конкуренции от так называемой рыночной конкуренции. Коммерческий суд отказался признать какое-либо различие между причиной более низких тарифов до тихоокеанского побережья из Омахи или из Нью-Йорка соответственно. Он приписал неравенство во всех случаях конкурентным силам, полностью находящимся вне контроля железных дорог: «Если перевозчик из Сент-Пола, чтобы встретить новую водную конкуренцию из Нью-Йорка» и т. д. Комиссия, с другой стороны, четко отделила рыночную конкуренцию, применимую к западным городам, от той, что обусловлена перевозкой по воде, которая контролировала тарифы с атлантического побережья. Железные дороги, заявила она, должны соответствовать в своей политике установления тарифов последней. Они не были связаны первой. Ибо рыночная конкуренция (как уже цитировалось) «является эвфемизмом для железнодорожной политики». И, выступая как экономист, не знающий юридических тонкостей, я осмелюсь утверждать, что Комиссия в этом утверждении была абсолютно права. Даже так далеко на западе, как Саут-Бенд, Индиана, вагоны могут идти в Калифорнию прямым железнодорожным маршрутом; или, с изменением тарифа на десять центов, они могут вернуться в Нью-Йорк и оттуда идти кругом по морю. Такова деликатность регулирования даже так далеко на западе, как Чикаго. Следовательно, неспособность признать, что низкие тарифы до тихоокеанского побережья из пунктов к западу от реки Миссури были обусловлены совершенно иной причиной — а именно, произвольным решением трансконтинентальных линий удерживать форт для своих местных клиентов вопреки всему — означала совершение вопиющей экономической ошибки. Мебель идет из Чикаго в Сан-Франциско по тарифам, столь же низким, как если бы они были продиктованы водной конкуренцией. Но пароходы никогда не перевозят товары такого громоздкого рода даже из Нью-Йорка. Насколько же меньше тогда водная конкуренция могла применяться так далеко вглубь страны? Перевозчики были полны решимости удержать Чикаго на тихоокеанском рынке. Это была истинная причина. Коммерческий суд явно упустил главный момент.

Равно убедительным экономическим доказательством того, что только водная конкуренция не несла ответственности за всю нынешнюю трансконтинентальную тарифную систему, служил тот факт, что широкая пакетная зона, уже описанная, охватывающая две трети Соединенных Штатов для тарифов в западном направлении, не находила аналога в схеме, по которой тарифы составлялись в противоположном направлении. Это плохое правило, которое не работает в обе стороны. И, безусловно, водная конкуренция, когда она присутствует, должна быть мощной в любом направлении. Было неоспоримо, что отсутствие активных городов вдоль тихоокеанского склона, желающих развивать торговые отношения с атлантическими штатами, препятствовало даже малейшему расширению терминальных тарифов вглубь страны. Железная монополия, которой пользовались линии Гарримана и Хилла, вероятно, предотвратила бы это в любом случае. Но значимым моментом было то, что не было спроса на пакетную зону для восточного грузопотока. Следовательно, продиктованные водой тарифы оставались там, где им и место; то есть, тесно ограниченные городами тихоокеанского побережья. Так было бы и в восточной половине страны, если бы не «рыночная конкуренция» — этот искусственный фактор, который Коммерческий суд совершенно не признал как стоящий в своем собственном классе.

Второе жизненно важное различие во мнениях между Коммерческим судом и Комиссией было экономико-правовым. Экономист в роли критика здесь стоит на менее твердой почве. И все же, каким бы ни был закон, рассуждение опирается на интерпретацию фактов. Коммерческий суд постановил, что «когда тариф на более длинную перевозку вынужденно занижен конкуренцией, единственными элементами, которые могут входить в рассмотрение тарифа на более короткую перевозку, являются его разумность» и т. д. Контролирующей идеей, иными словами, в пересматривающем судебном сознании было то, что, пока тариф в Спокане или Рино был разумным сам по себе, для этой местности было безразлично, какой тариф может быть установлен до Сиэтла. Все, что нужно было сделать Коммерческому суду, поэтому, — это рассмотреть «внутреннюю разумность» промежуточного тарифа. Не так, постановила Комиссия. Является ли этот сбор разумным или нет, было вопросом относительности. Это зависело от того, какой тариф был установлен до других пунктов вокруг него и конкурирующих с ним. Иными словами, промежуточный пункт нельзя было отделить от пункта дальнего следования. Железные дороги как общие перевозчики были обязаны общим долгом перед обоими пунктами. Никакой промежуточный тариф, как бы ни был низок per se, не мог быть разумным, если перевозчик добровольно предлагал более низкий тариф до пунктов за ним. Если его более низкий тариф за ним предоставлялся под принуждением, это, конечно, другое дело. Но поскольку эти низкие тарифы тихоокеанских терминалов были обусловлены искусственной железнодорожной политикой, любая дискриминация против более близких пунктов была неоправданной.

Аналогия ясна между этим различием во мнениях Комиссии и суда и различием между двумя школами, которые основывали бы судебное определение тарифов в целом на внутренней или относительной разумности соответственно. Тест «вознаграждения», который представители перевозчиков стремились включить в закон 1906 года, стремится обнаружить врожденную разумность тарифов; то есть не затронутую доходом, который может быть получен от них в совокупности. Другой стандарт объявляет такую разумность всегда зависящей от обстоятельств; в частности, от суммы инвестиций и результирующей способности зарабатывать, возникающей из объема бизнеса, осуществляемого по рассматриваемым тарифам.

Третье различие во мнениях между судом и Комиссией было чисто правовым. Превысила ли последняя свои полномочия, делегированные Конгрессом, пытаясь установить соотношение тарифов, вместо того чтобы предписывать определенные максимальные тарифы, применимые к конкретным пунктам? Использованное рассуждение, по-видимому, было заимствовано из мнения Верховного суда по делу Чаттануги. Это рассуждение, как теперь утверждало правительство в своем аргументе при апелляции в этот трибунал, было неприменимо к с тех пор измененному закону. Ограничения пространства и естественная скромность экономиста одинаково запрещают пространное обсуждение этого тонкого правового момента. Комиссия утверждала, что, кроме как путем осуществления таких полномочий по предписанию относительности тарифов, она была бы бессильна исправить такие дискриминации в будущем. Вследствие этого, поскольку Конгресс явно намеревался дать ей возможность предоставить такое средство правовой защиты, полномочия в отношении относительности тарифов должны быть выведены путем необходимого подразумевания. И несомненно, экономически говоря, что в этой позиции Комиссия была еще раз совершенно права. Была ли она юридически таковой, еще предстояло решить. В этой связи кажется странным, что ни одна из записок правительства не упоминала важный пример бесспорного осуществления таких полномочий по установлению относительности тарифов. Комиссия годами, даже при отсутствии какого-либо прямого разрешения законом до 1910 года, свободно предписывала детали тарифной классификации грузов в большом количестве важных дел. Она никогда не делала большего, чем устанавливала относительность; и конституционность ее приказов никогда не оспаривалась.

В этот момент возник совершенно новый вопрос. Предписание относительности тарифов подразумевало определение минимальных тарифов. Ибо если, как в этом трансконтинентальном деле, тариф на грузоперевозки до пунктов Невады из Нью-Йорка никогда не мог быть более чем на двадцать пять процентов выше, чем до Сан-Франциско, то тем самым для последнего пункта был предписан нижний предел, а также верхний, и наоборот. Тариф до одного пункта, однажды установленный перевозчиком, добровольно, если угодно, мог быть тем самым необходимо определен минимальный тариф до другого. Если в Спокане преобладал долларовый тариф, тариф в Сиэтле не должен был падать ниже семидесяти пяти центов. Разве это не было чем-то новым? Разве это не предполагало установление не только максимальных тарифов, но и абсолютных? И если попытка установить абсолютные тарифы, не была ли она неконституционной? Не могло быть двух мнений о необходимости предоставления полномочий Межштатной торговой комиссии в отношении минимальных или дифференциальных тарифов, если когда-либо должно было быть достигнуто эффективное государственное регулирование. Это было моим утверждением в течение многих лет. Оно имело наилучшую возможную экспертную поддержку со стороны перевозчиков. Дискриминационные тарифы никогда не могли быть исправлены, пока такие полномочия не были делегированы Конгрессом или предоставлены судебным толкованием закона. Канзас-Сити сейчас пользуется более низкими тарифами до Чикаго на продукцию мясокомбинатов, чем те, что предоставляются Омахе. По любому здравому принципу установления тарифов, оба города должны быть поставлены в равное положение. Но Комиссия не могла исправить злоупотребление; ибо дороги из Канзас-Сити оперативно снижали свои тарифы pari passu с любым снижением сбора в Омахе. Не было твердой основы, ниже которой тарифы не могли опуститься. Железные дороги Омахи, как и правительство, были бессильны перед лицом ситуации.

Могут ли полномочия по установлению минимальных тарифов, столь необходимые для адекватной программы контроля, быть конституционно делегированы Конгрессом? Вопрос никогда не ставился прямо перед Верховным судом. Но формулировки во многих делах были таковы, что указывали на то, что законно могут быть установлены только максимальные тарифы. Является ли повторение слова «максимальный» преднамеренным? Или, может быть, судебный разум никогда еще не рассматривал необходимость регулирования минимального тарифа? Безусловно, кажется аномалией, что правительство должно когда-либо стремиться установить такой нижний предел, ниже которого компенсация не может быть получена. И все же многие дела показывают, что это абсолютно необходимо для того, чтобы правосудие могло быть свершено. Или может ли неконституционность установления минимальных тарифов зависеть от того факта, что, если они предписаны вместе с максимальными тарифами, это будет практически означать определение абсолютного тарифа — пугало, которое перевозчики, кажется, больше всего боятся? Интересные и заманчивые возможности судебного толкования действительно предлагаются в этом направлении, если бы была возможность преследовать их дальше.

СНОСКИ:

[746] История положения будет найдена на стр. 473 и 564, supra.

[747] Дайджест слушаний, Приложение III, 15 дек. 1905 г., стр. 1-244. Здесь представлен отличный массив необработанных экономических данных по установлению тарифов.

[748] Стр. 240, supra.

[749] 25-й ежегодный отчет I.C.C., 1911 г., подробно обсуждает этот вопрос.

[750] Ср. стр. 255, supra, относительно того, какая линия устанавливает тариф.

[751] 14 I.C.C. Rep., 476.

[752] Ср. примеры, приведенные судьей Кнаппом перед Сенатским (Элкинса) комитетом, 1905 г., IV, стр. 3294. Хэммонд, «Теории тарифов I.C.C.», также систематизирует эти дела.

[753] Ср. Ф. Х. Диксон, «История перевозок по реке Миссисипи»; Док. 11, Отчет Национальной комиссии по водным путям, 1911 г.

[754] Cf. pp. 385, 566, supra, and 638, infra.

[755] 22 I.C.C. Rep., 366.

[756] Стр. 473, supra.

[757] Уже обсуждалось в других контекстах в главах VII и XI.

[758] 5 I.C.C. Rep., 478, 510.

[759] Для Спокана, 15 I. C. C. Rep., 376 (1909); 19 Idem, 162 (1910); 21 Idem, 400 (1911). Для Невады: 19 Idem, 238 (1910) и 21 Idem, 329 (1911). Последнее дело по Денверу — 15 Idem, 555. Для Солт-Лейк-Сити 19 Idem, 218.

[760] Показано на карте в 19 I. C. C. Rep., 241.

[761] 19 I. C. C. Rep., 250; 21 Idem, 351, 416-421; Данн, «Американский транспортный вопрос», стр. 178-221. Railway Age Gazette, LIII, стр. 202.

[762] Ср. гл. XX, infra.

[763] Стр. 217, supra.

[764] 9 I. C. C. Rep., 318 et seq. Reprinted in our Railway Problems.

[765] Ср. U. S. v. U. P., и др., Доказательства, I, стр. 295.

[766] Ср. Railway Age Gazette, LIII, стр. 201.

[767] Лучше всего рассмотрено в записке Соединенных Штатов по делу U.S. v. Atchison, Topeka and Santa Fe Railway, и др.: Верховный суд, октябрьская сессия, 1911 г., стр. 10.

[768] Railway Age Gazette, 14 мая 1909 г. и 25 ноября 1910 г.

[769] Записка для U.S., loc. cit., стр. 12.

[770] 191 Fed. Rep., 861.

[771] План находится в Railway Age Gazette, 4 июня 1909 г., стр. 1182. Новые тарифы описаны в ibid. Ср. также Boston Transcript, 28 ноября 1910 г., для других планов.

[772] 21 I.C.C. Rep., 329, 400. Оба дела, по Спокану и Неваде, объединены в апелляции в Верховный суд; как и независимый приказ Комиссии об отказе в облегчении по четвертому разделу для Union Pacific и других дорог.

[773] Гл. X, supra, особенно карта напротив стр. 365.

[774] 9 I. C. C. Rep., 318. Первое предложение о градированных тарифах, которое я нахожу, содержится в особом мнении по этому делу Лиги деловых людей Сент-Луиса. Перепечатано в наших «Железнодорожных проблемах».

[775] Записка для U. S., loc. cit., стр. 55. Ежегодный отчет I. C. C., 1911 г., стр. 31.

[776] Компромисс, предложенный железными дорогами и принятый коммерческими органами в ожидании решений Верховного суда, был подан 18 июня 1912 г. По оценкам, он экономит грузоотправителям Спокана около 500 000 долларов ежегодно. Классовые тарифы — это тарифы Комиссии с побережья, но из внутренних пунктов они несколько ниже. Принятие принципа расстояния является значимым моментом.

«Поскольку расстояние от Сент-Пола до Спокана, приблизительно 1500 миль, составляет 150 процентов от расстояния от Омахи до Солт-Лейк, приблизительно 1000 миль, разумный тариф от Сент-Пола до Спокана составлял бы не менее 130 процентов от тарифа от реки Миссури до Солт-Лейк, и в предлагаемом тарифе тарифы от Сент-Пола до Спокана были бы установлены соответствующим образом.

«От общих пунктов Миссисипи, как определено текущими тарифами, тарифы составляли бы 112½ процента от тарифов Сент-Пола.

«От Чикаго и общих пунктов тарифы составляли бы 116-2/3 процента от тарифов Сент-Пола.

"From Detroit and common points, 125 per cent. of the St. Paul rates.

"From Buffalo, Pittsburg and common points, 130 per cent. of St. Paul rates.

"From New York, Boston and common points, 130 per cent. of St. Paul rates.

"From Colorado common points, 90 per cent. of St. Paul rates."

[777] Ср. Railway Age Gazette, 28 июля 1911 г., стр. 162.

[778] 191 Fed. Rep., 856.

[779] Решено в пользу I. C. C., 1914 г.; 234 U. S. 476, 495.

[780] Рыночная конкуренция как таковая обсуждается на стр. 118, supra.

[781] 21 I. C. C. Rep. 355, 367: Стенограмма свидетельских показаний в протоколе Верховного суда особенно показательна. Ср. также Двадцать пятый ежегодный отчет I. C. C., стр. 30-40.

[782] С. О. Данн в Railway Age Gazette, 25 ноября 1910 г.

[783] Railway Age Gazette, 1910 г., стр. 1005.

[784] 21 I. C. C. Rep., 418-423 — лучшее по этому вопросу. Ср. также стр. 608, supra.

[785] Как проанализировано в главе VII, supra.

[786] Записка для U. S., loc. cit., стр. 37; Ежегодный отчет I. C. C., 1911 г., стр. 36.

[787] Также в делах о тарифах Лемона; 190 Fed. Rep., 593. Ср. supra, стр. 592.

[788] Х. С. Смолл в «Анналах Американской академии политических наук», март 1907 г., стр. 299-304. Ср. также наши «Железнодорожные проблемы», гл. XXIV. Этот момент будет более полно обсужден в т. II, посвященном вопросам финансов, оценки и т. д.

[789] Ежегодный отчет I. C. C., 1911 г., стр. 38. Записка для Верховного суда США, № 883 et seq., стр. 23-37. Также записка для I. C. C. по тому же делу.

[790] Мнение Коммерческого суда, стр. 15. Ср. стр. 507, supra.

[791] 181 U. S., I. Ср. также стр. 592, supra.

[792] Значимым по этому пункту является особое мнение комиссара Лейна по делу о тарифах Лемона. Стр. 592, supra.

[793] Для деталей, Ср. Хэммонд, «Теории тарифов Межштатной торговой комиссии» (1911) и Дж. Стромбек, «Классификация грузов» (1912). Также стр. 468, supra.

[794] Atlantic Monthly, сентябрь и октябрь 1905 г. О недостатках более поздних поправок к закону, ср. Ф. Х. Диксон, в «Ежеквартальном журнале экономики», т. XXIII, 1910 г., стр. 630.

[795] Railway Age Gazette, редакционная статья, 12 января 1912 г., стр. 41; и С. О. Данн, «Американский транспортный вопрос», 1912 г.

[796] Ср. дело Форт-Уэрта, решенное 6 июня 1912 г.; также дело О-Клэр, 5 I. C. C. Rep., 264. Последнее дело, в котором Комиссия постановила, что она имеет право приостановить предложенное снижение тарифов, возникло именно из такого положения дел, 22 I. C. C. Rep., 160.

[797] Я обязан профессору Смоллу из Анн-Арбора, безусловно, лучшим авторитетом среди экономистов, за многие цитаты по этому пункту; а также профессору Ф. Х. Диксону за предложения. Ср. также 21 I. C. C. Rep., 415; Ежегодный отчет I. C. C., 1911 г., стр. 34; и обсуждаемое мнение Коммерческого суда. Комиссар Харлан в своем особом мнении по делу Шривпорта утверждает более ясное право на минимальные, чем на максимальные тарифы против государственной власти. 23 I. C. C. Rep., 54.

ГЛАВА XX КОНФЛИКТ ФЕДЕРАЛЬНОЙ И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ; ОТКРЫТЫЕ ВОПРОСЫ

История государственных железнодорожных комиссий, 627.—Законодательное беспокойство с 1900 г., 628.—Новые комиссии и специальные законы, 629.—Ситуация критическая, 630.—Иллюстрация конкретных конфликтов, 631.—Столкновение в 1907 г., 632.—Опыт Миссури, 633.—Дело Миннесоты, 634.—Губернаторы вступают в спор, 634.—Дело Шривпорта, 635.

Контроль над каботажными пароходными линиями, 638.—Законодательство о Панамском канале, 641.—Вероятное влияние канала на железные дороги, особенно трансконтинентальные линии, 643.

Исторически попытка отдельных американских штатов контролировать железные дороги началась с закона по английскому образцу в Нью-Гэмпшире, учредившего комиссию в 1844 году. Три других штата Новой Англии затем последовали этому примеру до Гражданской войны. Но эти ранние эксперименты касались главным образом вопросов безопасности, а не тарифов. Первый реальный шаг был сделан Массачусетсом в 1869 году. Железнодорожная комиссия, созданная в том году, с тех пор служила моделью так называемого «слабого» или «консультативного» типа регулирования. Другие подобного рода были более распространены в восточных штатах. Такие комиссии, в Массачусетсе, например, полагаются главным образом на общественное мнение для обеспечения исполнения своих решений. Они обладают очень ограниченными полномочиями в отношении тарифов, хотя они уполномочены рекомендовать такие изменения, которые могут быть сочтены целесообразными. За этой властью, конечно, стоит законодательная власть Генерального суда, к которой прибегают в особых случаях. Но, в целом, деятельность комиссии массачусетского типа была в основном ограничена надзором, либо за строительством, либо за капитализацией. Нью-Йорк и несколько других штатов в основном соответствовали этому типу, хотя ни один из них не имел никаких полномочий по финансовым вопросам. Вторая разновидность старых железнодорожных комиссий датируется периодом движения Грейнджеров на Западе. Законы о максимальных тарифах были приняты рядом штатов в семидесятых годах, в частности Иллинойсом, Миннесотой, Айовой и Висконсином. Результатом этого законодательства стало решение Верховного суда Соединенных Штатов, обсуждаемое в другом месте, постановившее, что законодательные органы штатов имеют право устанавливать тарифы. Так называемые «сильные» комиссии возникли в связи с этими событиями. Железнодорожные советы этого второго типа осуществляли контроль над тарифами двумя способами; а именно, посредством обнародования тарифных классификаций грузов и предписания максимальных тарифных сеток по расстоянию. Для целей такого регулирования большинство западных штатов группировали перевозчиков в соответствии с их доходностью, с разным графиком в каждом случае. В некоторых южных штатах эти старые комиссии приняли еще более радикальные политики, которые привели к длительным судебным разбирательствам. Особый случай Техаса, добавивший финансовое законодательство к прямому предписанию тарифных графиков, был обсужден отдельно.

Новая глава в регулировании железных дорог отдельными штатами датируется периодом общего общественного беспокойства и активности Конгресса во времена Рузвельта. Почти неистовая активность после 1900 года достигла кульминации в 1907 году в законодательной волне, которая пронеслась по всей стране. Не менее пятнадцати новых или реорганизованных комиссий были созданы за два года 1905-1907, доведя общее число к 1908 году до тридцати девяти. Практически все они были так называемого «сильного» типа; то есть обладали самыми обширными полномочиями по всем вопросам тарифной деятельности, а во многих случаях и по финансовым вопросам. Самыми примечательными из них, конечно, были так называемые Комиссии по коммунальным услугам Висконсина (1905) и Нью-Йорка (1907). Подчинение ранее доминирующих железнодорожных интересов в Нью-Джерси и Пенсильвании также было весьма значимым. Движение даже вторглось в штаты Новой Англии — столь долгое убежище «слабой» или консультативной комиссии. Вермонт и Нью-Гэмпшир создали мощные советы, а Массачусетс в 1913 году расширил полномочия своей комиссии в гармонии с общим движением. Несколько особенностей этой новой группы комиссий штатов резко контрастируют даже со старомодным «сильным» типом. Многие из них разрешают установление абсолютных тарифов. Большинство теперь предусматривает назначение, а не выборы комиссаров; а также зарплатой и другими способами повышают достоинство должности. Это действует естественным образом, чтобы поднять эти советы из полуполитической атмосферы, ранее слишком характерной во многих случаях; и привести их больше к равенству с судами штатов.

«Висконсинская идея», достигшая своего полного расцвета под замечательным руководством губернатора Ла Фоллета в 1905 году, при умелой поддержке ряда видных деятелей Висконсинского университета, в частности достопочтенного Б. Х. Мейера, ныне члена Межштатной торговой комиссии, наиболее полно реализует прогрессивную политику разумного государственного регулирования. Утверждается принцип, «что обязанностью штата было обеспечивать транспортные средства в такой же мере, как это всегда было обязанностью прокладывать дороги или строить мосты; и что если функция была делегирована кому-либо, обязанностью штата было регулировать ее так, чтобы агент был обязан предоставлять адекватное обслуживание, разумные тарифы и не практиковать никакой дискриминации». И, добавляется, что эта процедура должна быть «настолько простой, чтобы человек мог написать свою жалобу на обороте почтовой открытки, и если она справедлива, штат возьмется за нее для него». Три фундаментальных принципа висконсинской программы, ныне счастливо включенные в Федеральный закон, были: полная власть над будущими тарифами; обеспеченная без расходов для жалобщика; и с бременем доказывания, возложенным на железную дорогу в случаях апелляции. Короче говоря, висконсинский план предусматривал тщательный административный контроль, то есть со строгим ограничением судебного пересмотра определением правовых вопросов. Проблемы ничем не отличались от тех, что уже обсуждались ранее в связи с развитием недавней Федеральной политики; за исключением, возможно, в отношении настойчивости оппозиции, которую приходилось преодолевать более постепенно в Сенате Соединенных Штатов — естественной крепости корпоративного влияния.

Как ни странно, создание влиятельных комиссий штатов после 1905 года сопровождалось активной деятельностью правительств штатов по принятию законов, направленных на независимое регулирование общих перевозчиков. Законы такого рода не новы. Еще в 1890 году существовало двадцать два закона об установлении максимальных ставок и тарифов. За периодом затишья, отмеченным принятием всего четырех подобных законов за двенадцать лет, последовало принятие в течение пяти лет, вплоть до 1907 года, не менее двадцати двух законов о максимальных тарифах на проезд и девяти графиков максимальных грузовых тарифов. [804] К ним можно добавить большое количество законодательных актов, касающихся практически каждой детали эксплуатации или обслуживания. Среди множества других можно упомянуть демередж, обеспечение терминалами, железнодорожное сообщение и стыковки, распределение вагонов, промышленные и подъездные пути, а также продолжительность рабочего времени.

Активность правительств штатов в последние годы по созданию влиятельных железнодорожных комиссий, дополненная массой жестких независимых законов, значительно обострила вечный конфликт полномочий между правительствами штатов и федеральным правительством, а также между различными штатами. Проблемы, схожие с теми, что возникают из-за разнообразия наших законов в отношении брака, труда и банкротства, были навязаны вниманию Конгресса и федеральных судов. Можно было бы рассчитывать на разумное сотрудничество, чтобы чего-то добиться, но ход событий после 1905 года указывает на необходимость окончательного урегулирования этого важного вопроса в отношении общих перевозчиков, причем настолько авторитетно, чтобы в будущем могла воцариться большая мера политического и промышленного мира. Ситуация в отношении железных дорог была хорошо описана судьей Маккенной из Верховного суда Соединенных Штатов в заключении об аннулировании закона Северной Каролины, требующего от железных дорог принимать товары для межштатных перевозок независимо от того, опубликовали ли они тарифы на предлагаемую перевозку или нет: «если перевозчик подчиняется закону штата, он несет наказание по федеральному закону; если он подчиняется федеральному закону, он обеспечивает себе наказание по закону штата. Очевидно, что одна власть должна быть верховной, и когда она говорит, другая должна молчать». Можно добавить, что в этом недавнем деле, следуя неизбежному ходу событий, именно закон штата подвергся наказанию молчанием.

Конечные последствия закона штата в условиях сложности современной корректировки железнодорожных тарифов и эксплуатации никогда не могут быть предвидены. Это не просто вопрос избежания конфликта между тарифными сетками по расстоянию и классификациями. [805] Зачастую самые скромные правила и нормы могут привести к результатам, затрагивающим торговлю на обширной территории. Значительное увеличение количества больших вагонов по всему Западу, в отличие от других частей страны, как следствие установления Миссури минимальных норм загрузки вагонов, [806] является тому примером. Мы также уже наблюдали, как пересмотренные законы штата Массачусетс о молоке породили проблему, охватившую всю Новую Англию. [807] А еще есть различные попытки железнодорожных комиссий, особенно в Техасе [808] и Миннесоте, создать схемы тарифов, которые должны сосредоточить распределительный бизнес сообщества в местных городах в противовес конкуренции со стороны оптовиков на расстоянии. Крайняя путаница, внесенная в вопросы классификации конфликтующими органами власти, уже достигла точки, когда требование о замене единым унифицированным графиком для Соединенных Штатов стало почти непреодолимым. [809] Существуют также конфликты относительно законов, регулирующих обслуживание, проиллюстрированные решением Верховного суда в 1907 году, признавшим неконституционной попытку Северной Каролины обязать сквозные экспресс-поезда останавливаться на небольших промежуточных станциях; [810] и, наконец, некоторое соглашение о разделении счетов между межштатными и внутриштатными перевозками сразу же будет признано необходимым для определения разумных тарифов для сквозного и местного сообщения соответственно. [811] Короче говоря, со всех сторон потребность в четком разделении полномочий штатов и федеральных властей становится все более настойчивой.

Конфликт между общей и местной властью достиг апогея в 1907 году, что привело к острому столкновению между федеральными судами и судами штатов. [812] Наихудшее осложнение возникло на Юге, особенно в Северной Каролине и Алабаме. Некоторые железные дороги подали иски в федеральные суды с целью аннулировать тарифы, установленные законодательными органами штатов; и немедленно были изданы временные федеральные судебные запреты, приостанавливающие действие законов до определения их конституционности. Общественные настроения были сильно взбудоражены, и местные чиновники энергично пытались защитить права штатов. Билетные кассиры, взимавшие плату сверх установленной штатом, приговаривались к каторжным работам, а президент железнодорожной компании был арестован. Федеральные судьи оперативно освобождали всех участников по судебным приказам habeas corpus. В конечном итоге было заключено перемирие до рассмотрения спорного вопроса Верховным судом Соединенных Штатов. Конечным и неизбежным результатом, конечно, стало решение этого трибунала, подтверждающее авторитет генерального правительства. [813] Технически вопрос в этих делах касался полномочий федеральных судов издавать временные судебные запреты, приостанавливающие действие законов штатов; или, другими словами, поднимал тонкое различие относительно того, является ли иск против должностного лица штата иском против самого штата или нет. В Северной Каролине и Алабаме были задействованы и другие юридические тонкости. Основной вопрос был решен на будущее специальным положением закона Манна-Элкинса 1910 года. Оно предусматривает, что ходатайство о судебном запрете, приостанавливающем действие закона штата, должно рассматриваться тремя федеральными судьями, по крайней мере один из которых должен быть из вышестоящего суда. Требуется уведомление за пять дней; и предусмотрена прямая апелляция в Верховный суд Соединенных Штатов. Но судебный запрет, изданный таким образом, имеет явный приоритет над любым законом, касающимся общих перевозчиков, исходящим от власти отдельного штата.

Штат Миссури пережил тяжелый опыт. Это произошло в связи с законом 1907 года о снижении пассажирских тарифов с трех до двух центов за милю. Федеральные судьи оперативно выдали судебные запреты против исполнения этого закона. Генеральный прокурор штата тем временем вызвал железные дороги в суды штата, чтобы они объяснили причины неисполнения. Компромисс в этом деле принял форму соглашения дать новому закону испытательный срок в несколько месяцев, чтобы проверить финансовый эффект от снижения тарифов. Затем последовал обмен судебными запретами, весьма характерный для старых времен железной дороги Эри, за исключением добросовестности вовлеченных судей. За этим последовало решение Федерального окружного суда о том, что тарифы являются конфискационными; хотя по какой-то причине двухцентовые тарифы и другие сниженные сборы практически оставались в силе. Подобные споры возникали после 1907 года в семи разных штатах. Орегон и Западная Виргиния спорили о действительности законов о двухцентовых пассажирских тарифах. В последнем случае верховный суд штата постановил, что закон не является конфискационным. В Орегоне нижестоящий федеральный суд поддержал закон штата. Спор из Кентукки касался конституционности закона о железнодорожной комиссии штата, уже признанного неконституционным в Окружном суде Соединенных Штатов. Апелляция Арканзаса в основном касалась законов о максимальных тарифах в связи с физической оценкой имущества; а в Огайо оспаривалась законность тарифа штата на уголь до озера Эри. Железная дорога утверждала, что перевозка является межштатной торговлей, — утверждение, отвергнутое властями штата. [814] Миннесотское дело — возможно, самое объемное по своим материалам из всех — в первую очередь касалось конфискационного характера снижения внутриштатных тарифов: и это, в свою очередь, зависело от способа разделения счетов. [815] Четкое подтверждение федерального верховенства было также получено в заключении Окружного суда в 1911 году. Все эти дела на момент написания (1912 г.) находятся на рассмотрении Верховного суда Соединенных Штатов для принятия решения. Основной вопрос объединен по соглашению между губернаторами семи затронутых штатов. Результат не может не иметь величайшего значения — далеко идущего по своему эффекту не только для регулирования железных дорог, но и для всей области конституционного права. Такие решения, которые Верховный суд уже вынес в связи с этими вопросами, будучи полностью благоприятными для федеральной власти, несомненно, в данном случае побудили к совместным действиям руководителей штатов для взаимной защиты и поддержки. Нет сомнений, что решительное постановление, поддерживающее федеральную власть, во многом будет способствовать укреплению контроля со стороны Межштатной торговой комиссии. Это также прояснит ситуацию и значительно упростит проблему эксплуатации руководством железных дорог не только в этих семи штатах, но и по всем Соединенным Штатам.

Хрупкий баланс между властью штатов и федеральной властью над торговлей также находится на пути к проверке в деле, которое обещает стать историческим перед Межштатной торговой комиссией — историческим в том смысле, что его окончательное решение Верховным судом Соединенных Штатов внесет позитивный вклад в свод нашего фундаментального права. [816] Его лучше всего понять, сначала получив четкое представление о характере экономической претензии. Шривпорт, штат Луизиана, расположен на реке Ред-Ривер, важном притоке Миссисипи, примерно в 190 милях от Далласа и 231 миле от Хьюстона — оба последних являются важными и амбициозными провинциальными распределительными пунктами в Техасе. Шривпорт, пользуясь преимуществами водной конкуренции — вероятно, исторически более острой, чем в настоящее время, — получил соответственно низкие тарифы на железнодорожные перевозки грузов с севера и востока. Эти выгодные тарифы не были распространены на два техасских города, поскольку водная конкуренция там полностью отсутствовала. Естественно, поэтому преимущество было отдано луизианскому городу в конкуренции за распределительный бизнес на всей промежуточной территории и даже в глубинке (Hinterland) в Техасе. В соответствии с давней политикой поощрения роста провинциальных оптовых центров в пределах своих границ, [817] Железнодорожная комиссия Техаса попыталась преодолеть это неравенство, установив относительно низкие тарифы из Далласа и Хьюстона по сравнению с тарифами из Шривпорта в те же пункты. Похоже, она даже пошла дальше и воздвигла позитивные барьеры против конкуренции оптовиков Шривпорта на территории Техаса, несколько более чем компенсировав низкие водные тарифы в Шривпорте. Возникшее таким образом неравенство лучше всего проиллюстрировать следующей таблицей сборов для примерно равных расстояний.

Тарифы в центах за сто фунтов

Class

1 E

From Dallas to Big Sandy, Texas 101 miles 44 13

From Shreveport, La., to Crow, Texas. 100 miles 95 18

From Houston to Renova, Texas 103 miles 45 14

From Shreveport, La., to Angeline, Texas 104 miles 68 15

Иными словами, шестьдесят центов позволяли перевезти сто фунтов груза первого класса примерно на 160 миль из Далласа в восточный Техас; в то время как такой же тариф из Шривпорта на ту же территорию Техаса, в западном направлении, взимался за перевозку всего на пятьдесят пять миль — около одной трети расстояния.

Комиссия на основании представленных доказательств минимальным большинством голосов решила, что эти техасские тарифы являются неоправданно преференциальными; и приказала их пересмотреть так, чтобы сборы были одинаковыми для равных расстояний от всех трех городов независимо от границ штатов. Что касается второстепенного пункта о том, законно ли для перевозчика уравнивать условия между двумя конкурирующими местами путем введения высоких местных тарифов для одного пункта, чтобы компенсировать преимущества в отношении входящих сквозных тарифов, которыми пользуется другой, Комиссия лишь подтвердила свою веру в то, что естественные преимущества географического положения не могут быть законно аннулированы таким образом. [818]

Заключение, вынесенное по этому делу, примечательно не столько своими экономическими аспектами, относительно которых, по-видимому, не было большого расхождения во взглядах, сколько выраженными расходящимися мнениями относительно законных полномочий Комиссии вмешиваться в этот вопрос вообще. Было ли неоправданное предпочтение и преимущество в глазах закона — решение было вынесено в соответствии с третьим разделом закона — создано описанным выше набором обстоятельств? В этом пункте Комиссия разделилась, причем к мнению большинства было добавлено не менее двух совпадающих и двух особых мнений. Согласно последнему, не только власть Конгресса законодательствовать по таким вопросам была верховной, но также было признано, что эта высшая власть положить конец всем формам местной дискриминации — даже тем, которые созданы актами властей штатов — была делегирована Конгрессом Межштатной торговой комиссии. И в таких случаях, когда возникал конфликт между федеральной властью и властью штата, единственным рациональным и возможным курсом, как было признано, было для национального правительства через своего административного агента «принять свое конституционное право лидировать».

Три отдельных особых мнения представляют интерес как выражение потребности в окончательном заявлении по этому великому вопросу со стороны Верховного суда Соединенных Штатов. Члены этого административного совета поставили под сомнение не только то, намеревался ли Конгресс делегировать Комиссии полномочия для решения таких вопросов, но даже само право Конгресса принимать по ним решения в рамках федеральной конституции. Двое несогласных удовлетворились тем, что передали вопрос на рассмотрение «августейшего трибунала народа, который постоянно заседает», чтобы выбрать между подчинением таким обидам как альтернативой фактическому лишению власти штатов их существования. Третье особое мнение было более радикальным. Оно не только не обнаружило, с юридической точки зрения, никакой неоправданной дискриминации в данных обстоятельствах. Оно указало, что, снижая местный тариф Шривпорта, «мы устанавливаем межштатные тарифы по техасскому аршину», благодаря чему «национальное правительство, следовательно, лидирует, следуя за другими». Оно завершилось утверждением, что Комиссия «должна ограничить себя четырьмя углами закона о своем создании, не узурпируя ни законодательную функцию Конгресса, ни судебную власть судов». Из всего этого ясно, во-первых, что Верховный суд Соединенных Штатов, однажды четко определив юрисдикцию федерального правительства в таких вопросах, может, во-вторых, вполне вероятно, потребовать дальнейшей поправки к Закону о регулировании торговли.

В заключение уместно, в связи с приближающимся завершением Панамского канала и усилением интереса к более полному использованию наших внутренних водных путей, кратко обсудить отношения между железными дорогами и перевозчиками по воде. Выдвигаются самые грандиозные проекты каналов в ожидании, что они не только обеспечат перевозку огромного количества низкосортных грузов сами по себе, но и что благодаря силам конкуренции они приведут к существенному снижению тарифов на железнодорожные перевозки. Самым амбициозным из этих предприятий является план строительства судоходного канала «от Великих озер до Мексиканского залива», даже включающий мечту о 24-футовом фарватере вниз по течению Миссисипи. Другое и более скромное предложение, вероятно, осуществимое, — это строительство канала от озера Эри до реки Огайо. В целом, по достоверным оценкам, [819] вся схема внутренних улучшений такого рода потребовала бы затрат не менее 2 000 000 000 долларов. Прежде чем приступать к каким-либо экспериментам в столь грандиозном масштабе, безусловно, уместно поинтересоваться, будут ли результаты хоть сколько-нибудь соразмерны их стоимости.

Стоимость водных перевозок, как и транспортировки по железной дороге, должна с самого начала быть разделена на две отдельные части; одна из которых варьируется более или менее пропорционально объему перевозок, в то время как другая, связанная с фиксированными расходами на инвестиции, обслуживание и амортизацию, является постоянной. Последняя, другими словами, имеет мало или вообще не имеет отношения к перевозимому тоннажу. [820] Тщательное различие между этими двумя большими группами расходов имеет фундаментальное значение при любом сравнении железнодорожных и водных перевозок. Неспособность провести такое различие является причиной многих ошибочных рассуждений по этому предмету как внутри, так и за пределами залов Конгресса. Неоспоримо, что операционные расходы при перевозке по воде намного ниже, чем по железной дороге, особенно когда можно получить экономию от использования крупных судов. Феноменальное развитие торговли на Великих озерах, особенно для перевозки железной руды, угля и лесоматериалов, объясняется этим фактом. [821] Но, с другой стороны, столь же ясно, что вторая большая группа расходов, особенно фиксированные расходы, обусловленные огромной первоначальной стоимостью строительства, намного выше для искусственных водных путей, чем для железных дорог. Баланс между низкими операционными расходами и высокими фиксированными расходами, конечно, будет определяться в зависимости от характера конкретного предприятия. А каналы, будучи полностью искусственными, предлагают наименее выгодную возможность для реализации экономии, связанной с перемещением грузов по воде. [822]