«Современные экономические проблемы. Том II»

[Сноска 8: Джон Муди, «Правда о трестах», 1904]

[Сноска 9: См. Том I, стр. 388-393.]

[Сноска 10: См. Том I, стр. 391-392.]

[Сноска 11: См. Том I, стр. 334 о функции инициатора.]

[Сноска 12: См. Том I, стр. 80-85, 382-387, 394-396.]

[Сноска 13: Краткое изложение этих доказательств приведено в книге автора «Принципы экономики» (1904), стр. 327-330. Более полный обзор результатов выводов Комиссии можно найти в книге «Проблема трестов» Дж. У. Дженкса, который выступал в качестве эксперта в расследовании.]

ГЛАВА 29

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В ОТНОШЕНИИ МОНОПОЛИИ § 1. Моральные суждения о конкуренции и монополии. § 2. Общественный характер частной торговли. § 3. Вредные экономические последствия монопольной цены. § 4. Общее право об ограничении торговли. § 5. Растущее неодобрение объединений. § 6. Конкуренция иногда поощряется независимо от результатов. § 7. Растущее внимание к результатам конкуренции. § 8. Неэффективность средств общего права против монополии. § 9. Первое федеральное законодательство против монополии. § 10. Политика антитрестовского закона Шермана. § 11. Политика «монополия принята и регулируется». § 12. Область ее применения. § 13. Промышленные тресты — естественная эволюция? § 14. Искусственный рост против естественного. § 15. Виды недобросовестных практик. § 16. Растущая концепция добросовестной конкуренции. § 17. Проблемы трестов в 1912 году. § 18. Антитрестовское законодательство 1914 года.

§ 1. #Моральные суждения о конкуренции и монополии.# Каким должно быть отношение общества к монополии? Хороша она или плоха по сравнению с конкуренцией? В общественном сознании существуют весьма сильные этические суждения, касающиеся практических проблем, связанных с идеями конкуренции и монополии. Конкуренция обычно признается плохой, если смотреть на нее с точки зрения конкурентов, которые проигрывают от нее, и хорошей, если смотреть с точки зрения торговцев на другой стороне рынка, которые выигрывают от этой конкуренции. Таким образом, конкуренция среди покупателей кажется продавцам благом; конкуренция среди продавцов кажется им самим злом (и наоборот). Многие люди движимы сочувствием, когда называют конкуренцию среди низкооплачиваемых и недоедающих рабочих злом, и каждый рабочий убежден, что это так в его собственной профессии. Тем не менее почти все люди единодушны в том, что конкуренция — это благо в большинстве отраслей, тех, которые считаются обеспечивающими «широкую общественность». Монополия, по мнению общественности, является злом в таких случаях, а конкуренция — нормальным и правильным состоянием торговли. Тем не менее есть некоторые люди, заинтересованные в «крупном бизнесе», которые рассматривают конкуренцию как зло, а монополию — как имеющую по своей сути характер дружественного сотрудничества. Корни этих мнений, или предрассудков, легко обнаруживаются в теоретическом изучении природы монополии.[1] Тем не менее часто разные люди или группы людей чувствуют себя настолько уверенно в этом вопросе, рассматривая его со своих собственных позиций, что они совершенно не способны понять, как кто-то другой может чувствовать иначе. Таким образом, возникает много споров без всякой цели.

§ 2. #Общественный характер частной торговли.# Любое такое общее суждение, как суждение общественности, хотя оно может быть ошибочным в некоторых деталях, скорее всего, является результатом широкого опыта. В конкурентной торговле есть общественный, социальный характер, который монополия разрушает. Даже на простом аукционе, когда торги действительно конкурентны, цена зависит гораздо меньше от ловкого торга, блефа или упрямства, чем в случае изолированной торговли. Каждый участник торгов вынужден в силу личного интереса перебивать ставки своих менее рьяных конкурентов, и таким образом пределы, в которых должна находиться цена, узко фиксируются. Аукционная продажа в меньшей степени является чисто личным делом, приобретает более публичный аспект, имеет более социализированный характер, чем изолированная торговля, больше зависит от сил, находящихся вне контроля любого одного человека, и приводит к цене, установленной с большей определенностью. Цена на более развитом рынке является результатом игры безличных сил, или, по крайней мере, игры личных сил, которые подчинились правилам рынка.[2] Эту цену люди готовы принять как справедливую. Она имеет демократический характер, тогда как выгоды от монопольной цены вызывают возмущение, будучи делом личной и ощущаемой как деспотическая власти. Монопольная цена — это плохая цена для того, кто ее платит, не только потому, что она высока, но и потому, что она носит характер личного вымогательства.

Средневековое понятие justum pretium, справедливой цены, возможно, часто применялось неправильно, и его часто критиковали и высмеивали экономисты в период идеализированной конкуренции (от Адама Смита до Джона Стюарта Милля). Но в основе этого понятия лежало суждение о том, что общие единообразные цены, установленные на открытом рынке, являются надлежащими нормами для цен, когда один из торговцев оказывается в исключительно невыгодном положении. Современный мир был вынужден пересмотреть концепцию справедливой цены.

§ 3. #Вредные экономические последствия монопольной цены.# Теоретический анализ подтверждает этот взгляд. Любое осуществление монопольной власти над ценой удерживает некоторых, более слабых участников торгов, от получения каких-либо желаемых товаров или ограничивает их только самыми остро необходимыми единицами. То, что можно назвать «теоретически правильной ценой»[3] при двусторонней конкуренции, — это цена, которая позволяет совершить максимальное количество сделок с маржой прибыли для каждого торговца. Сужая возможность замены товаров торговлей, сумма ценностей товаров для большинства людей уменьшается. Таким образом, все граждане, являющиеся жертвами искусственно созданного дефицита, смотрят на монополию как на «зло», точно так же, как они смотрят на бедствия природы — засуху, саранчу, пожары и эпидемии. Монополия оказывает косвенное и более отдаленное влияние на дух всех тех, кто торгует с ней. Если они являются производителями, продающими по ценам, подавленным монополией, их денежные доходы сокращаются; если они являются потребителями, покупающими по монопольным ценам, их реальные доходы сокращаются; в любом случае их психические доходы, мотивы всей промышленности, уменьшаются, а их промышленная энергия ослабевает.

§ 4. #Общее право об ограничении торговли.# Первое зарегистрированное дело в английском праве, в котором суды стремились предотвратить ограничение конкуренции путем соглашения, восходит к 1415 году, в правление Генриха V. Это было очень простое дело о контракте об ограничении торговли, согласно которому красильщик согласился не заниматься своим ремеслом в городе в течение полугода. Суд объявил контракт незаконным (и, следовательно, не имеющим исковой силы в суде) и сделал суровый выговор ремесленнику, который его заключил. Так была изложена доктрина морального и юридического обязательства каждого экономического агента конкурировать полно, свободно и без ограничений своих действий, даже ограничений, наложенных на самого себя контрактом, добровольно заключенным для собственной выгоды.

Только в восемнадцатом веке эта жесткая доктрина была несколько смягчена, чтобы разрешить продажу «гудвилла» бизнеса при ограниченных условиях и некоторые «разумные» контракты об ограничении торговли. Позже акцент был несколько смещен судебными толкованиями с понятия свободной конкуренции на понятие «добросовестной» конкуренции, чтобы разрешить контракты, включающие умеренное ограничение торговли, если сохранялся существенный элемент конкуренции. Таким образом, было сказано, что производитель пианино может по контракту предоставить исключительное агентство дилеру на определенной территории, поскольку существует много других конкурирующих марок пианино, и такой контракт «не действует на подавление конкуренции или на регулирование производства или продажи какого-либо товара».[4] Но при таких умеренных ограничениях суды в делах по общему праву постоянно не одобряли контракты об ограничении торговли, которые представлялись бы невыгодными для третьих сторон, будь то производители или потребители.

§ 5. #Растущее неодобрение объединений.# Отношение судов стало в одном отношении более строгим. Некоторые более ранние дела включали доктрину о том, что то, что законно для индивида делать в одиночку, законно, если это делается в объединении с другими. Действительно, в сравнительно недавнем деле[5] было заявлено в отношении группы дилеров, согласившихся не иметь дел с другим, что «желание освободиться от конкуренции было достаточным оправданием» для таких действий. Но общая тенденция заключалась в доктрине, что объединение людей «обладает вредными силами и влияниями, которыми не обладает индивид». Следовательно, угрозы ассоциаций торговцев (розничных или оптовых) не иметь дел с другим, если он продолжал иметь дело с какой-либо третьей стороной, были объявлены актами об ограничении торговли.[6] Тем не менее в процитированном деле суд, по-видимому, был больше озабочен защитой «индивида от посягательства на его права со стороны большей силы», «одной из самых священных обязанностей судов», чем правами и интересами широкой общественности, находящимися под угрозой из-за такого ограничения торговли.

§ 6. #Конкуренция иногда поощряется независимо от результатов.# В другом отношении суды колебались в своем отношении к конкуренции, придерживаясь общей доктрины о том, что конкуренция, особенно снижение цен, абсолютно оправдана, независимо от обстоятельств. В ведущем английском деле[7] факты заключались в том, что крупные пароходные компании отправили в Ханькоу дополнительные суда, теперь называемые, фигурально, «боевыми судами», чтобы «разбить» фрахтовые ставки с целью разорить владельцев трамповых пароходов и вытеснить их с поля деятельности. Суд постановил, что это не составляет юридического правонарушения по отношению к владельцам трамповых пароходов, и отверг идею о том, что суд должен рассматривать мотивы снижения цен или принимать во внимание каким-либо образом то, что суд назвал «некоторым воображаемым нормальным стандартом фрахтов и цен». И об этом деле юрист вынужден сказать: «Несомненно, превосходное мнение, только что процитированное, представляет собой закон везде», даже если есть другие дела, которые трудно согласовать с ним.[8]

Для экономиста, не связанного подобным образом юридическим прецедентом, такой вердикт был с самого начала невозможен. Суд, по-видимому, посчитал, что вовлечены только права частных сторон, владельцев трамповых пароходов, а не права и интересы судоходной общественности; он рассматривал непосредственные, а не конечные последствия «разбивания» ставок; он позволил ввести себя в заблуждение внешним видом актов, которые по своей внешней форме были конкуренцией, но имели своей целью укрепление и поддержание монополии. Эти акты являются формами «недобросовестных» практик, которые будут упомянуты позже.[9]

§ 7. #Растущее внимание к результатам конкуренции.# Несмотря на обязательные прецеденты, суды в некоторых более поздних решениях отказывались рассматривать конкуренцию как благо независимо от ее мотивов и последствий. В федеральном деле[10] судья в кратком и остром сентенции признал зло тарифной войны, которая возникла бы в результате угроз определенных снижений. Они подрывают «полезность самих железных дорог и причиняют огромный общественный и частный ущерб». Мнение суда, несомненно, было в значительной степени продиктовано тем фактом, что железнодорожные тарифы уже подлежали регулированию: «Были приняты все меры предосторожности законодательными органами штатов и конгрессом, чтобы сохранить их справедливыми и разумными — справедливыми и разумными для общественности и для перевозчиков».

В деле штата[11] факты заключались в том, что богатый человек открыл парикмахерскую и нанял парикмахера, чтобы нанести ущерб истцу и вытеснить его из бизнеса. Суд признал, что, хотя, как общее положение, «конкуренция в торговле и бизнесе желательна», она может в определенных случаях приводить к «тяжким и многочисленным правонарушениям в отношении индивидов»; и в этом случае «злонамеренный» богатый человек был объявлен «виновным в умышленном правонарушении и гражданском деликте». Экономисты могут лишь признать это суждение восхитительным, насколько оно идет, но оно удивительно ограничено рассмотрением частных юридических прав пострадавшего конкурента и едва ли дает намек на более высокий критерий для оценки конкурентных актов — критерий общего благосостояния.

§ 8. #Неэффективность средств общего права против монополии.# Общее право содержало достаточно запретов, как широких, так и конкретных, против контрактов и актов в ограничении торговли. Общее право содержало также тесно связанный свод доктрин, согласно которым железные дороги, как общие перевозчики, должны были предоставлять справедливые и недискриминационные тарифы всем грузоотправителям. Существовало сильное влиятельное мнение, которое долгое время поддерживало, что дело достаточно охвачено, что единственное, что нужно, — это обеспечить соблюдение общего права. Даже сейчас, после всего, что прошло, есть некоторые в железнодорожных и деловых кругах, которые все еще, по-видимому, придерживаются этого мнения. Но зло железнодорожной дискриминации и других монопольных практик продолжалось, и по какой-то причине общее право не применялось, за исключением случаев, эпизодически, бессистемно и без важных результатов.

Почему? Можно рискнуть ответить, что в общем праве весь вопрос об ограничении торговли рассматривался прежде всего как вопрос частных прав и лишь косвенно как вопрос, затрагивающий общую государственную политику. Дела поступали в суды только по жалобе какого-либо индивида, который чувствовал себя ущемленным. Теперь ущерб от более высоких цен из-за контрактов в ограничении торговли обычно распределяется среди многих клиентов, и потеря любого из них меньше, чем расходы на ведение судебного процесса. Следовательно, редко случалось, чтобы дела доходили до судов, кроме как по инициативе одной из двух одинаково виновных сторон контракта в ограничении торговли, когда другая сторона не выполнила каким-то образом свою часть. Когда такой незаконный контракт в ограничении торговли доказывался в суде ответчиком в гражданском процессе, контракт объявлялся не имеющим исковой силы, и единственным наказанием на практике было то, что истец не мог взыскать свой долг или обеспечить исполнение от ответчика.[12] Очень похожая ситуация существовала в случае жалоб индивида на железнодорожные тарифы и услуги.

§ 9. #Федеральное законодательство против монополии.# Принятие Закона о межштатной торговле в 1887 году[13], запрещающего дискриминацию и железнодорожные пулы, и Закона 1890 года «о защите торговли и коммерции от незаконных ограничений и монополий», популярно известного как «Антитрестовский закон Шермана», были частью одного общественного движения по исправлению монополии. С одной точки зрения кажется верным, как часто говорили, что по сути эти статуты были просто закреплением давно установленных принципов общего права. Раздел 1 закона Шермана объявлял незаконным «каждый контракт, объединение в форме треста или иным образом, или заговор в ограничении торговли или коммерции между несколькими штатами или с иностранными государствами». Раздел 2 сделал «монополизацию или попытку монополизации» проступком.

Но с другой точки зрения, эти новые законы показали заметное изменение как в концепции вовлеченных интересов, так и в средствах предотвращения зла. Зло, наконец, было осмыслено как общее общественное зло; законы предназначены не просто для защиты индивидов,[14] а «для регулирования коммерции», «для защиты торговли и коммерции». Что еще важнее, в обязанность государственных должностных лиц (окружных прокуроров Соединенных Штатов) было вменено возбуждение исков в судах справедливости «для предотвращения и ограничения» нарушения закона Шермана, и была создана специальная Комиссия для рассмотрения железнодорожных дел. Именно эта инициатива правительства, рассмотрение проблемы как проблемы общего благосостояния, ознаменовала новую эпоху в этой области. Предусмотренные методы и агентства могли быть поначалу неадекватными и неэффективными, но время и опыт могли исправить эти недостатки.

§ 10. #Политика антитрестовского закона Шермана.# Но в важных отношениях мнения и политика еще не были ясными и последовательными. Они колебались от одной концепции метода решения проблемы к другой. Было ясно только то, что laissez-faire было отложено в сторону. Существуют три другие возможные политики, отражающие столько же различных концепций проблемы монополии: (1) монополия-преследуется, (2) монополия-принята-и-регулируется, (3) конкуренция-поддерживается-и-регулируется. Политика монополия-преследуется является чисто негативной. Это политика закона Шермана. Она не противопоставляла никаких позитивных действий заключению монопольных контрактов и формированию объединений, но объявляла их незаконными и предусматривала их преследование и наказание после того, как вред был причинен. Великая эпоха формирования объединений[15] последовала за принятием этого закона. Правда, отсутствие опыта у министерства юстиции, отсутствие энергичных усилий по обеспечению соблюдения закона и медленные действия судов были в значительной степени виноваты в этом результате. Закон оказался более эффективным для предотвращения новых объединений с тех пор, как он был успешно применен в нескольких заметных делах. Но как только крупные объединения были сформированы и сложные индивидуальные финансовые интересы оказались вовлечены, суды оказались неспособны отменить содеянное. На практике самым радикальным средством, предпринятым в рамках закона, было роспуск огромных объединений, сформированных через годы после вступления закона в силу. Это называли работой по «раскручиванию яиц». Самыми заметными делами были дела Standard Oil Company и Tobacco Company, решенные в 1911 году, результаты которых были абсурдно тщетными.

§ 11. #Политика монополия-принята-и-регулируется.# Вторую политику можно назвать политикой монополия-принята-и-регулируется. Она представлена Законом о межштатной торговле (сначала слабо, а более энергично после его поправки) и огромной массой законодательства штатов, ставящего местные и межгородские коммунальные предприятия под контроль регулирующих комиссий. В течение нескольких десятилетий после развития этих отраслей общественная вера заключалась в конкуренции как эффективном регуляторе. Если монопольные цены были слишком высокими, выдавалась хартия другой компании на строительство параллельной железной дороги или другой линии конки на соседней улице, или на прокладку еще одного набора газовых труб в том же квартале. Почти с самого начала некоторые исследователи предмета видели расточительность и тщетность такого рода конкуренции, и почти полвека спустя общественность неохотно пришла к этому взгляду. Все же, печально сообщать, ту же историю пришлось повторить в отношении телеграфной и телефонной индустрии, и в некоторых кругах конечный результат еще не осознан. Сам Закон о межштатной торговле, со странной непоследовательностью, содержит положение о запрете пулов (раздел 5), целью которого, по-видимому, было принуждение к конкуренции в отношении тарифов, что теперь практически невозможно по другим положениям закона. Политика «монополия-принята» рассматривалась как включающая в качестве необходимой особенности государственное регулирование тарифов, вплоть до, если необходимо, их абсолютной фиксации. Принцип стал общепринятым, что везде, где заканчивается конкуренция, начинается государственное регулирование цен и услуг. Монопольные предприятия ipso facto являются квазигосударственными учреждениями.

§ 12. #Область ее применения#. Эта политика, постепенно расширяющаяся на практике, стала применяться к классу отраслей, которые за неимением лучшего названия называются местными коммунальными предприятиями. Одна характеристика, которая у них всех общая, заключается в том, что услуга или продукт, который продается, требует для своей доставки дорогостоящего, постоянного, физического оборудования и некоторого специального использования общественных магистралей. Таким образом, газовые трубы, водопроводные трубы, столбы и провода для телеграфа, телефонов и электрического освещения, уличные железные дороги, регулярные паровые железные дороги и некоторые другие второстепенные отрасли — все отвечают этому критерию.[16]

Начиная примерно с 1900 года один штат за другим расширял полномочия своей комиссии по железным дорогам штата или создавал новую комиссию по корпорациям для регулирования этих «местных» или «коммунальных предприятий».[17] Они достигли многого, но развитие этого вида регулирования во многих случаях не продвинулось дальше корректировки относительных тарифов и отмены дискриминации среди различных индивидов и классов клиентов. Опыт показал огромную трудность определения того, что является справедливым абсолютным уровнем сборов. Новая наука бухгалтерского учета развивалась, чтобы помочь в решении проблемы, сложность которой превосходит имеющиеся агентства для работы с ней. С этой политикой, примененной к фазе монополии местных коммунальных предприятий (и железных дорог), остается еще проблема промышленных трестов в производственных предприятиях.

§ 13. #Промышленный трест — естественная эволюция?# Политика, которую склонен поддерживать в отношении промышленных трестов, очень сильно зависит от ответа на вопрос: являются или не являются промышленные тресты естественными образованиями? В этой голой форме вопрос несколько расплывчат, но мысль тех, кто отвечает на него утвердительно, позитивна, если не всегда полностью ясна. Они (по крайней мере, крайние представители этого взгляда) заявляют, что тресты были, есть и будут продолжать быть результатами «естественной эволюции» деловых условий, столь же неизбежными, как великие изменения в физическом мире. Если это так, человек и общество должны признать факты, не должны тратить усилия тщетно в борьбе против судьбы, но должны принять тресты и реализовать их возможности для блага. И они объявляются великими, ибо предполагается, что без трестов все экономии крупного производства должны быть принесены в жертву. Непреодолимые экономические силы, говорят, создают все более крупные единицы бизнеса; дружественное сотрудничество и единое действие должны занять место конкуренции в бизнесе.

Результатом должна быть монополия в каждой важной отрасли обрабатывающей промышленности и, возможно, коммерции. Ввиду общественного мнения по отношению к монополии, ее принятие требует ее регулирования. Этот аргумент поддерживается апелляцией к опыту в области железных дорог и других местных коммунальных предприятий, где общественное мнение после долгих колебаний признало конкуренцию непрактичной, а принятие монополии — неизбежным. Поскольку крайности часто сходятся, взгляд на промышленный трест как на естественную эволюцию наиболее поддерживается, с одной стороны, людьми «большого бизнеса», уже заинтересованными финансово в трестах, а с другой стороны, самыми радикальными коммунистами (или социалистами), чей идеал — полная монополизация промышленности под руководством правительства.

§ 14. #Искусственный рост против естественного.# Противоположным этому взгляду является глубокое и широко распространенное общественное мнение, или предрассудок, против треста и в пользу конкуренции. Общее мнение в этом случае (как не всегда) находит большую поддержку в специальных экономических исследованиях методов, которыми возникли существующие промышленные тресты. Сначала вопрос справедливо поднимается: что именно подразумевается под «естественным»? В некотором смысле все было естественным результатом эволюции — паровой двигатель, подводная лодка, бойкот, милитаризм. В столь же хорошем, если не лучшем смысле, каждое механическое изобретение и каждый метод промышленной организации искусственны, были результатом выбора и усилий человека. В любом случае люди могут выбрать как хорошее или отвергнуть как неподходящее или плохое любое конкретное механическое устройство, и общество может решить принять любую конкретную политику по отношению к определенной форме организации бизнеса и определенным деловым практикам (если только наша философия не является философией автоматизма, грубого детерминизма или фатализма в отношении всех человеческих дел).

Теперь, когда исследуешь методы, которые действительно использовали заметные тресты, и, по-видимому, должны были использовать, даже когда они уже были мощными единичными предприятиями, чтобы уничтожить своих конкурентов и достичь своей монопольной власти, слово «естественный» едва ли описывает процесс. Доказательства — это не вопрос слухов, а воплощены в длинном ряду судебных решений и в многочисленных специальных расследованиях правительственных комиссий и должностных лиц.[18]

§ 15. #Виды недобросовестных практик#. Эти доказательства представляют собой поразительный массив «недобросовестных практик» и «недобросовестных» форм конкуренции, которые, какими бы новыми они ни казались, по сути являются того же рода, что были незаконными по общему праву в течение последних пятисот лет. Многие из этих практик были откровенно нечестными, многие из них были презренно подлыми. Многочисленные разновидности недобросовестной конкуренции могут быть грубо сгруппированы под тремя заголовками в зависимости от того, связаны ли они с (1) Незаконными услугами, полученными от государственных или квазигосударственных чиновников; (2) Дискриминацией в отношении клиентов или контролем над ними; (3) Грязной тактикой против конкурентов.

(1) Среди практик в первой группе — дискриминационные тарифы и скидки от железных дорог, фаворитизм в вопросах налогообложения, чрезмерное влияние в законодательных органах, специальное манипулирование тарифными ставками через мощные лобби или оплачиваемых агентов, чрезмерное влияние в судах через наем юристов высочайшего таланта, которые часто позже становились судьями.

(2) Среди недобросовестных практик в отношении клиентов — дискриминация среди них посредством различных форм снижения цен, предоставления кредитов и видов услуг. Свобода розничных дилеров ограничивается различными способами, такими как установление перепродажных цен, требование исключительной торговли и принуждение к покупке полного ассортимента.

(3) Все методы, только что упомянутые как используемые в сделках с клиентами, также недобросовестны по отношению к конкурентам. Многие другие методы используются для той же цели, такие как: переманивание их сотрудников или их подкуп и коррупция, чтобы они действовали как шпионы, выплата секретных комиссионных, ложная реклама, искажение фактов о конкурентах, имитация их образцов в товарах с дефектами изготовления, перекрытие их кредита или поставок материалов, приобретение акций в конкурирующих компаниях, злонамеренные иски, нарушение патентов, запугивание угрозами делового ущерба или скандальных разоблачений, управление фиктивными независимыми компаниями.

§ 16. #Растущая концепция добросовестной конкуренции.# Любой промышленный трест, который смог получить доминирование и монопольную власть только путем использования таких практик или любой их части, едва ли может считаться результатом «естественной эволюции». Если «искусственный» означает использование уловок, то, безусловно, это развитие заслуживает этого прилагательного. Тем не менее, даже если не естественное, это развитие может считаться «неизбежным», учитывая человеческую природу. Но голый факт заключается в том, что, пока великое движение трестов было в прогрессе, не предпринималось никаких усилий, достойных этого названия, чтобы обеспечить соблюдение даже тогда существующих законов и противостоять этому искусственному развитию. То же утверждение о неизбежности когда-то обычно делалось в отношении дискриминационных железнодорожных тарифов и скидок — зол, которые были в значительной степени исправлены только после периода 1903-1906 годов, когда наконец были предприняты разумные действия.

Для тех, кто пришел к пониманию проблемы в этом свете, принятие промышленной монополии со сложной задачей установления государственной комиссией цен на бесчисленные виды и качества товаров казалось по крайней мере преждевременным. Скорее, первым шагом к решению казалось энергичное предотвращение недобросовестных практик, а следующим шагом — позитивное упорядочение «добросовестной конкуренции».[19] Фундаментальная идея в этом — обеспечение соблюдения общей рыночной цены (плюс фрахт) в любое время для всех клиентов предприятия. По этому плану потенциальная конкуренция стала бы актуальной, и малые предприятия, которые были эффективны, могли бы успешно конкурировать в своих собственных областях с крупными предприятиями, которые поддерживали цены выше истинного конкурентного уровня. Даже общее снижение цен крупным предприятием с очевидной целью уничтожения мелких конкурентов является недобросовестной конкуренцией согласно этой концепции. Годами признавалось, что реализация этой политики требует законодательства в отношении единообразных цен и создания комиссии для администрирования закона.

§ 17. #Проблемы трестов в 1912 году#. Кампания 1912 года представила интересным образом три вышеописанные политики. Республиканская партия во главе с президентом Тафтом выступала за политику монополия-преследуется; ее программой было энергичное обеспечение соблюдения закона Шермана. Прогрессивная партия во главе с г-ном Рузвельтом выступала в основном за политику «монополия-принята-и-регулируется»; ее программа призывала к минимизации преследований и к развитию системы регулирования цен трестов. Демократическая партия во главе с г-ном Вильсоном выступала за политику конкуренция-поддерживается-и-регулируется, и проблема заключалась в том, чтобы найти средства для усиления и упорядочения сил конкуренции.

На практике эти программы, несомненно, были бы менее расходящимися, чем они кажутся. Все они одинаково предлагали сохранение закона Шермана. Два предложения пойти дальше были представлены как взаимоисключающие альтернативы, тогда как они неизбежно должны дополнять друг друга в некоторой степени. Прогрессисты не ожидали, что все отрасли станут монополиями, а демократы молчаливо уступили монополии-принятой большую область транспорта и местных коммунальных предприятий, которую она уже заняла. Но была реальная разница в угле подхода и реальная разница в акцентах. Демократическая программа (несколько неясно) показала большее недоверие к монополии и большую веру в возможности создания справедливых условий конкуренции (которые никогда полностью не преобладали), в которых эффективность смогла бы доказать свои достоинства, а монополия сработала бы на свое собственное уничтожение. Для страны было более логично дать этой политике хотя бы испытание, прежде чем принимать безвозвратно политику всеобщей промышленной монополии. В любом случае конкуренция, актуальная или потенциальная, является фундаментальным принципом, по которому должны регулироваться цены. Там, где конкуренция обеспечивается, это делается путем применения некоторых общих правил, которые создают общую рыночную цену вместо дискриминационных цен, но установление цены оставляется конкурентам. Там, где монополия принята, цены должны устанавливаться со ссылкой на оценочный конкурентный стандарт, тот, который при гипотетически свободных условиях был бы как раз достаточен для привлечения и удержания частного предприятия и капитала.

§ 18. #Антитрестовское законодательство 1914 года#. Антитрестовское законодательство 1914 года, принятое Демократической партией для выполнения своей программы, воплощено в двух актах: Законе Клейтона, устанавливающем новые правила; и Законе о Федеральной торговой комиссии, главным образом для обеспечения агентства с административными и квазисудебными функциями для работы с недобросовестными практиками. Это заменило Бюро корпораций, созданное в 1903 году. Закон Клейтона запрещает дискриминацию, где эффект может заключаться в ослаблении конкуренции или способствовать созданию монополии. Должное допущение может быть сделано для разницы в стоимости продажи или транспортировки, но разница не требуется в таких случаях. Он запрещает контракты, препятствующие дилерам обрабатывать другие бренды. Он запрещает корпоративное владение акциями в конкурирующей корпорации, запрещает перекрестные директораты в крупных банках и в других конкурирующих корпорациях с капиталом, излишком и нераспределенной прибылью, составляющими более 1 000 000 долларов. Закон о торговой комиссии в дополнение к своим административным положениям для расследования, отчетов и перестройки бизнеса компаний по запросу судов объявляет, что «недобросовестные методы конкуренции в коммерции» являются незаконными, и как уполномочивает, так и направляет Комиссию предотвращать их использование (банки и общие перевозчики, подпадающие под другие акты, исключаются).

Эти акты слишком новы, чтобы их можно было подвергнуть справедливому испытанию. Они, однако, дали доказательства того, что сразу же оказывают влияние на ситуацию. Они несовершенны в некоторых деталях, которые потребуют поправки; но они знаменуют начало новой политики в отношении промышленной монополии, результаты которой будут наблюдаться с глубочайшим интересом.

[Сноска 1: См. Том I, особенно стр. 74 и 75.]

[Сноска 2: См. Том I, стр. 59, 68, 70-71]

[Сноска 3: См. Том I, стр. 66, 67.]

[Сноска 4: 77 Miss., 476. Цитируется по Брюсу Уайману, «Контроль рынка», стр. 137.]

[Сноска 5: 19 R.I., 255.]

[Сноска 6: 115 Ga., 429.]

[Сноска 7: Mogul Steamship Company v. McGregor (L.R. 23 Q.B.D. 598).]

[Сноска 8: Брюс Уайман, «Контроль рынка», стр. 22. В 1914 году (216 Fed. 971) федеральный суд вынес судебный запрет, ограничивающий использование боевых судов объединением, а в 1915 году (220 Fed 235) суд выразил готовность вынести аналогичный запрет, если это необходимо. Аналогичным образом «боевые бренды» товаров были недавно запрещены.]

[Сноска 9: См. ниже, разд. 15.]

[Сноска 10: Averrill v. Southern Railway (75 Fed. Rep. 736).]

[Сноска 11: 107 Minn. 145.]

[Footnote 12: Arnott v. Pittston and Elmira Coal Co., 68 N.Y. 558 (1877).]

[Сноска 13: См. гл. 27, разд. 16.]

[Сноска 14: В то же время права пострадавших индивидов лучше защищены разделом 7 закона Шермана, разрешающим взыскание тройных убытков и гонораров адвокатов.]

[Сноска 15: См. гл. 28, разд. 9.]

[Сноска 16: См. далее, гл. 30, разд. 5-9.]

[Сноска 17: См. гл. 27, разд. 15 о комиссиях штатов.]

[Сноска 18: Несколько среди наиболее важных источников — Отчет Промышленной комиссии, 1898-1901, 19 томов; отчеты Бюро корпораций по нефтяной и табачной промышленности; решения Верховного суда США, например, дело Addystone Pipe (175 U.S. 211), приведенное в Ripley, Trusts, Pools, and Corporations, стр. 86; дело Standard Oil (221 U.S. 1) и дело Tobacco Trust (221 U.S. 106); и очень всеобъемлющий том «Законы о трестах и недобросовестная конкуренция» Джозефа Э. Дэвиса, комиссара корпораций, Вашингтон, 1916.]

[Сноска 19: Джон Б. Кларк, выдающийся профессор экономики в Колумбийском университете, был самым выдающимся и ясным выразителем этой идеи в своей книге «Контроль трестов», 1901, 2-е изд., 1912, и в других работах.]

ГЛАВА 30

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ § 1. Волны мнений относительно государственной собственности. § 2. Первичные функции правительства, благоприятствующие государственной собственности. § 3. Экономические влияния, благоприятствующие государственной собственности. § 4. Формы муниципальной собственности. § 5. Локализованное производство, благоприятствующее монополии. § 6. Экономии крупного производства, благоприятствующие монополии. § 7. Единообразие продуктов, благоприятствующее монополии. § 8. Франшизы, благоприятствующие монополии. § 9. Различная политика в отношении местных отраслей коммунальных услуг. § 10. Государственная собственность различных видов. § 11. Национальная собственность. § 12. Экономическая основа государственной собственности.

§ 1. #Волны мнений относительно государственной собственности.# Мнение и практика в вопросе государственной собственности на богатство и прямого управления предприятиями двигались волнами. В феодальные времена, когда правительство было практически идентично личному правителю, а частные «домены» лорда или короля были единственным источником его государственных доходов,[1] владения такого рода были очень большими. Их общественный характер стал более полно признаваться, но они не приносили больших доходов и постепенно были в значительной степени проданы или отданы частным владельцам. Это было особенно верно в Англии и в меньшей степени на континенте Европы. Росло убеждение, что государство или правительство является неэффективным предпринимателем и что разумная государственная политика заключается в поощрении частной промышленности и получении государственных доходов путем налогообложения. Идеал был воплощен в философии laissez-faire, согласно которой правительство должно ограничиваться исключительно самыми необходимыми политическими функциями, оставляя экономические функции абсолютно в покое. Оно должно поддерживать мир, предотвращать избиение и грабеж людьми друг друга и сохранять личную свободу гражданина.[2] Таким образом, считалось, что все экономические потребности будут обеспечены конкуренцией, наилучшим образом, возможным для человека, в количествах и по цене, необходимых. Эта политика достигла своего максимального влияния в первой половине девятнадцатого века в Англии, а в Америке, вероятно, как раз перед Гражданской войной, в десятилетие пятидесятых годов.

§ 2. #Первичные функции правительства, благоприятствующие государственной собственности#. Некоторая государственная собственность, однако, необходима для осуществления даже первичных политических функций государства. Цивилизованное правительство требует использования многочисленных материальных агентов. Здания для законодательных и исполнительных органов, таможни, почтовые отделения, маяки могут быть арендованы у частных граждан, как почтовые отделения обычно арендуются в небольших местах; но очевидно экономично и удобно в больших городах, чтобы правительство владело общественными зданиями. Правительство может свести к минимуму свое прямое использование чиновников путем «откупа» налогов, как все страны когда-то делали в некоторой степени, и как Франция продолжала делать до Французской революции. Сейчас общая политика правительства заключается в том, чтобы владеть или контролировать свои основные агентства, но это не включает в каждом случае прямое использование поденного труда, как при уборке улиц или сборе мусора. Более простые политические функции переходят в экономические. К чеканке обычно добавляется выпуск банкнот, являющихся законным платежным средством, и определенные банковские функции: почта перевозит посылки, передает деньги и в большинстве стран сейчас выполняет функцию сберегательного банка для небольших сумм. Социальные и промышленные функции, предпринимаемые государственными агентствами, неуклонно увеличивались с середины девятнадцатого века, и сфера государства расширялась.[3] Вопрос, который всегда открыт, касается надлежащих пределов этого развития.

§ 3. #Экономические влияния, благоприятствующие государственной собственности#. В некоторых случаях частная собственность затруднена из-за чрезмерной стоимости сбора платы за услугу. Стоимость содержания пунктов взимания платы на платной дороге иногда превышает собранную сумму. Сбор в других случаях, как за услугу маяков для проходящих судов, невозможен. Государственная промышленность может обеспечить, благодаря экономии крупного производства, более дешевую и эффективную услугу, выгоды и издержки которой распределяются по всему сообществу. Выгоды от работы экспериментальных станций для сельского хозяйства ощущаются немедленно фермерами, но распределяются на всех граждан. Производитель, способный сохранить свой метод в секрете или сохранить свои преимущества на время, может позволить себе проводить эксперименты на своей фабрике, но фермер редко может. Государственная собственность на парки для использования всеми дает максимум экономии в производстве самых необходимых благ — свежего воздуха, солнечного света, природной красоты и игровых площадок посреди переполненного населения. Муниципальная собственность на водопроводные сооружения является расширением той же идеи. Не только потому, что большие количества воды используются общественностью, но потому, что дешевая, чистая, обильная вода является необходимым условием хорошего гражданства, спекуляция должна быть исключена из этой отрасли всеми возможными способами.

В доктрине laissez-faire делается предположение, что интерес общественности гармонирует с интересом индивида. Но это часто оказывается не так. Например, лес имеет немедленную ценность для своих владельцев и для потребителей пиломатериалов, и он также имеет распределенную полезность в своем влиянии на промышленность, на климат, на навигацию, на водную энергию и на наводнения. Тем не менее, поскольку частный владелец, если он не является крупным земельным монополистом, не контролирует достаточно леса, чтобы заметно повлиять на что-либо из этого, и редко мог бы продать их, даже если бы мог повлиять, он будет вырубать дерево всякий раз, когда может получить выгоду, делая это. В этой ситуации необходим либо государственный контроль, либо государственная собственность на леса.

Каждый вид политической единицы, или подразделения правительства, развивает характерные виды государственной собственности и промышленности. Федеральные государства состоят из трех основных групп политических единиц: национальных, провинциальных и местных. Провинциальные единицы — это крупнейшие подразделения, такие как американские «штаты», или содружества, немецкие земли и провинции в других странах. Термин местная политическая единица более сложен и может означать округ, поселок, деревню, город, или школьный или санитарный округ; но большая часть того, что будет сказано о местной собственности, относится к городам или к инкорпорированным деревням.

§ 4. #Формы муниципальной собственности#. Местные политические единицы приобретают собственность только в местных отраслях и в богатстве, используемом локально гражданами. Почти все парки и зоны отдыха принадлежат городам. По мере того как население становилось более плотным, частные дворы любого размера стали невозможны в городах для всех, кроме богатых. Государственная собственность на парки обеспечивает «место для дыхания» и зоны отдыха для обычного человека наиболее экономичным способом. В последнее время движение за большие и малые общественные парки и игровые площадки быстро развивается в американских городах. К паркам относятся общественные бани, публичные библиотеки, коллекции произведений искусства, музеи, зоологические сады и т. д. Некоторые видели опасность в этой политике, но общественность не видит такой опасности, пока поставляемые вещи удовлетворяют более высокие вкусы — такие как искусство, музыка, литература и социальный отдых. Они не дают поощрения к увеличению неблагоразумных семей и к разрушению независимого характера. Средства местного сообщения — улицы, дороги, мосты — когда-то принадлежали в значительной степени частным гражданам. Кое-где все еще встречаются платные дороги и платные мосты, построенные по хартиям, выданным столетие назад, но плата за проезд по общественным магистралям по большей части отменена. Общественный рынок, где производитель с фермы и городской потребитель могут встретиться, — это старый институт. Около двух третей городов с населением 30 000 человек или более имеют общественные рынки или весы, и полностью одна треть имеет общественные рынки, имеющие значение. Нью-Йорк имеет шесть крупных розничных и оптовых рынков для продажи мяса и фермерских продуктов, в которых взимается арендная плата или сборы, и несколько открытых рынков. В последнее время наблюдается большое движение в этом направлении.

Обеспечение средствами пожаротушения всегда является общественной обязанностью; отвод сточных вод все чаще становится общественной функцией. Снабжение чистой водой для бытовых и коммерческих нужд, для противопожарной защиты и очистки улиц, хотя в деревнях и иногда в крупных городах часто является частным предприятием, все чаще берется на себя государственными органами. Большинство крупнейших городов в настоящее время владеют собственными системами водоснабжения. Общественная собственность на газовое и электрическое освещение встречается реже, поскольку поставляемая услуга не является столь необходимой, а отрасль в некоторой степени менее подвержена монополизации; однако разница заключается лишь в степени. В Европе уличные железные дороги часто находятся в общественной собственности; но в Соединенных Штатах и Канаде до сих пор было мало подобных случаев.[4]

§ 5. Локализованное производство, способствующее монополии. Ряд этих предприятий имеет общие характеристики, которые, по-видимому, делают неизбежным их переход под монопольный контроль. К ним относятся водопроводные сооружения, газовое и электрическое освещение, уличные железные дороги, телефонные системы. Как бы ни была ожесточена конкуренция в течение некоторого времени, рано или поздно либо одна компания вытесняет другую или выкупает ее, либо обе приходят к соглашению, в результате которого общественность вынуждена платить более высокие цены.

Особенностью, способствующей росту монополии, когда такие отрасли остаются в руках частного предпринимательства, является необходимость производить и поставлять товар или услугу в определенной местности. Хотя две уличные железные дороги могут конкурировать на соседних улицах, физически невозможно, чтобы две или более конкурировали на одной и той же улице. Можно проложить две системы водопроводных или газовых магистралей, как это иногда делается, но это не только огромная экономическая расточительность, но и вскрытие улиц является невыносимым общественным неудобством. Эта трудность менее заметна в случае с телефонами и электрическим освещением, и некоторые люди все еще сохраняют веру в конкуренцию как регулятор тарифов в этих отраслях; но вера в конкуренцию между водопроводными компаниями и между газовыми компаниями была оставлена почти всеми людьми в настоящее время, как это было давно сделано исследователями данного предмета.

§ 6. Экономия крупного производства, способствующая монополии. Второй особенностью, способствующей монополии в таких отраслях, является заметное преимущество крупного производства в них. Об этих отраслях обычно говорят как об «отраслях с возрастающей отдачей». Это преимущество в некоторой степени присуще каждому предприятию, но оно постепенно нейтрализуется и ограничивается. Необходимость расширения дорогостоящих физических активов до каждой точки, где должны обслуживаться клиенты, и гораздо меньшая стоимость единицы продукции при доставке больших объемов воды, газа, электричества и транспортных услуг на одной и той же улице предлагают больший стимул для одного конкурента вытеснить или выкупить другого по более чем щедрой цене. Даже в этом случае обеспечиваются более высокие чистые дивиденды и соответственно большая капитализация, чем это было возможно ранее для обеих компаний вместе взятых.

§ 7. Однородность продуктов, способствующая монополии. Третьей особенностью, способствующей монополии, является однородность качества предоставляемых услуг. Истиной является то, что конкуренция наиболее устойчива там, где перед потребителем открыт наибольший выбор, и, следовательно, требуется наиболее индивидуальный подход со стороны предпринимателя. Художник, даже лавочник, привлекает к себе круг покровителей, которым нравится его продукт (поскольку манера и метод ведения дел торговца являются частью качества его товаров), и которых нельзя переманить незначительными различиями в цене. Видно, что конкурирующие компании на стадии соперничества заявляют о превосходстве своих конкретных товаров и улучшают свое обслуживание всеми возможными способами. Новая телефонная компания, выходящая туда, где монополия удерживала поле, сразу же совершает удивительное улучшение тарифов, вежливости и обслуживания. Но по мере того, как продукт всех конкурентов достигает наивысшего технического стандарта, возможного в то время, соперничество сводится к ценовому, и это обычно «борьба до конца».

§ 8. Франшизы, способствующие монополии. Четвертой особенностью, способствующей монополии в этих предприятиях, является необходимость постоянного и исключительного использования общественных улиц и переулков. Если бы это право было предоставлено общим законом каждому гражданину, эта особенность была бы достаточно подразумеваема в предыдущем обсуждении. Поскольку было бы невыносимо позволять частным интересам использовать общественную собственность так, как они пожелают, законодательный орган в таких случаях делает специальные гранты с учетом обстоятельств. Законодательный орган (или совет, или окружной совет уполномоченных и т. д.) не только вынужден экономическими трудностями отказывать в хартии второй компании, но и может подвергаться коррупционному влиянию уже созданной компании. Знание о сопротивлении, с которым придется столкнуться при получении франшизы, должно удерживать конкурентов, даже если поддерживаются монопольные цены.

Ввиду этих нескольких особенностей, которые настолько тесно связаны, что образуют общий характер, более или менее полностью разделяемый различными отраслями, и особенно ввиду необходимости формального предоставления им особых привилегий в форме публичной франшизы, общественность, чтобы защитить общие интересы, вынуждена предпринимать исключительный контроль над этими отраслями.

§ 9. Различные политики в отношении местных предприятий коммунального обслуживания. Общественности, действующей в своем политическом качестве, открыто несколько путей для сохранения этих монополистических преимуществ для общего благосостояния. (a) Она может ничего не делать, тщетно полагаясь на конкуренцию в регулировании тарифов или сознательно оставляя результат на усмотрение монопольного принципа; это то, что в большинстве случаев делалось в прошлом в Америке. (b) Она может попытаться при предоставлении франшизы установить плату за услугу или продукт, близкую к себестоимости, чтобы франшиза стоила мало как частная собственность. (c) Она может оставить тариф на усмотрение монопольного принципа, но взимать за франшизу столько, чтобы стоимость монополии была присвоена в государственную казну. (d) Она может поручить государственным чиновникам вести бизнес, либо продавая продукт по себестоимости, либо получая монопольную прибыль, которая идет в государственную казну. На практике следуют различным комбинациям этих планов, причем наиболее распространенным планом является установление максимальных тарифов, которые с улучшением методов обычно становятся неэффективными. Трудно установить единый тариф, который был бы справедливым, потому что условия меняются, и, кроме того, потому что единый тариф должен применяться ко всем частям города, хотя стоимость обслуживания сильно варьируется. Трудно из-за ограниченного числа компетентных участников торгов продать франшизу за то, что она стоит. Остается политика общественной собственности для обеспечения прибыли от монополии для общественности, либо напрямую, либо в рассеянном виде. Нет сомнений, что общая тенденция муниципальной политики везде направлена на общественную собственность на этот тип местных предприятий коммунального обслуживания.

§ 10. Государственная собственность различных видов. Движение к общественной собственности со стороны американских штатов было гораздо менее заметным, чем со стороны муниципалитетов. Штаты отошли от некоторых областей, где когда-то занимались промышленностью. Студенты американской истории знают, что в период между 1830 и 1840 годами некоторые штаты в значительной степени, даже безумно, занимались строительством каналов, строительством железных дорог, банковским делом и другими предприятиями. Предпринимательство в этих отраслях часто определялось политическими и эгоистичными местными интересами, а их деятельность часто была расточительной. Несколько предприятий преуспели, наиболее заметным из которых был канал Эри в Нью-Йорке. Неудачные остались бесполезной собственностью в руках штата или были проданы частным компаниям, как в случае с Пенсильванской железной дорогой. Это безрассудное государственное предпринимательство было горьким уроком общественной собственности и продолжало в течение трех четвертей века оказывать такое влияние на общественное мнение, что немногие предложения об общественной собственности могли получить справедливое слушание в Америке. Но железные дороги и каналы находятся в общественной собственности и более или менее успешно эксплуатируются многими иностранными государствами, как в Пруссии и других германских государствах, в Швейцарии и в новых штатах Австралии, и эта политика быстро распространяется на другие страны и на разнообразные отрасли.

В последнее время американские штаты проявляют значительно возросший интерес к лесному хозяйству. Это особенно вероятно станет государственным предприятием везде, где лесные массивы находятся полностью в пределах штата, как это имеет место в Нью-Йорке и Пенсильвании, которые были лидерами в этой работе. В настоящее время по крайней мере 32 штата имеют департаменты лесного хозяйства. Большинство лесов в Германии являются либо общинными, либо государственными. Школы, крупная отрасль для производства продукта общественной полезности, в значительной степени управляются американскими штатами и местными единицами, а не нацией или частным предпринимательством. Штат поощряет исследования в области искусств и наук и дает техническую подготовку. Разнообразные второстепенные предприятия были предприняты штатами для снабжения солью, фосфатами, банковскими услугами, даже некоторыми видами производства. Одна за другой штаты принимают систему труда «государственного использования» в тюрьмах и государственных учреждениях, занимаясь сельским хозяйством и производством в больших масштабах и используя продукты, исчисляемые миллионами долларов ежегодно, почти исключительно для общественных целей.

§ 11. Национальная собственность. Национальные правительства повсюду, по-видимому, расширяют сферу своей собственности. Эта политика уходит корнями далеко в прошлое. Некоторые отрасли вырастают из политических потребностей правительства. Учрежденная как средство связи с военными постами, почта стала удобным средством связи для торговцев и других граждан и выросла в крупный экономический институт. В большинстве стран телеграф находится в общественной собственности и был присоединен к почте, с которой он очень тесно связан по цели. Национальная собственность на железные дороги является правилом, а наша политика частной собственности — великим исключением в мире сегодня. Многие люди, даже некоторые в железнодорожных кругах, полагают, что национальная собственность на железные дороги обязательно разовьется из нашей нынешней политики регулирования.

Национальные улучшения, связанные с реками и гаванями, были сначала политическими — то есть они предназначались для использования военно-морским флотом правительства; во-вторых, они стали коммерческими — для свободного использования всеми гражданами, занимающимися торговлей; и они продолжают объединять эти два характера. Лесное хозяйство в этой стране в наибольшей степени осуществляется национальным правительством, отчасти потому, что некоторые лесные районы на Западе простираются за границы штатов, и в значительной степени потому, что большие участки государственных лесных земель были еще не проданы в то время, когда общественное внимание было привлечено к этому предмету. С 1890 года политика резервирования больших площадей для лесов и живописных районов для национальных парков значительно развилась в Соединенных Штатах. Национальная лесная площадь, содержащаяся в различных лесах в 20 штатах (не включая Аляску и Пуэрто-Рико), сейчас охватывает около 225 000 квадратных миль, что по площади равно пяти штатам размером с Пенсильванию. Существуют, кроме того, четырнадцать крупных национальных парков, варьирующихся по размеру от нескольких сотен акров до более чем 2 140 000 акров (площадь Йеллоустонского национального парка), и составляющих в совокупности 4 600 000 акров, почти размером с Массачусетс или Нью-Джерси, помимо многочисленных других национальных резерваций для памятников и древностей.

В некоторых странах считается, что шахты особенно подходят для национальной собственности и контроля. В Германской империи отдельные государства владеют угольными, соляными и другими шахтами. Чеканка монет и банковское дело повсюду рассматриваются как функции суверенитета, и все же нации не более необходимо владеть собственным монетным двором, чтобы контролировать денежную систему, чем печатать банкноты, чтобы регулировать их выпуск. Американское правительство имеет свою собственную типографию. Рыбная комиссия и различные филиалы департамента сотрудничают с частной промышленностью во многих отношениях. Этот краткий обзор предполагает, что отрасли, предпринимаемые правительством, разнообразны по своей природе и велики по масштабам, хотя и малы по сравнению с массой частной промышленности.

§ 12. Экономическая основа общественной собственности. Вопрос о надлежащих пределах общественной собственности является одним из наиболее активно обсуждаемых. Движение прогрессирует в соответствии с принципом, что общественная собственность экономически оправдана везде, где она обеспечивает продукт или услугу широкого использования, которые в противном случае были бы невозможны, или обеспечивает общественности лучшее качество или более низкую цену. Вопрос об общественной собственности не является исключительно экономическим вопросом. Существуют сопутствующие проблемы, такие как ее влияние на предпринимательство и на политическую честность, с которыми здесь невозможно справиться. В основном, однако, общественная собственность — это просто деловая политика, которая должна быть оправдана своими экономическими результатами. В случае общего социального блага, которое невозможно обеспечить без общественной собственности (как народное образование или климатическое влияние лесов), единственный вопрос, на который нужно ответить, заключается в том, стоит ли полезность затрат. В случае отраслей, уже находящихся в частных руках, таких как водопровод, газовое и электрическое освещение, для принятия мудрого решения необходимо знание того, какое влияние переход к общественной собственности окажет на стоимость и обслуживание. Если государственные чиновники могут поставлять некоторые товары дешевле, чем они поставляются частным предпринимательством, это происходит из-за широкой маржи монопольной прибыли, а не из-за того, что в общественной собственности есть какая-то магия. Те же общие статьи расходов должны быть покрыты. Первоначальная стоимость завода и ежегодные процентные платежи примерно одинаковы. Опыт показывает, что из-за политического влияния и общественного мнения заработная плата, вероятно, будет выше при общественной собственности, но зарплаты за управление — ниже. Общественный сбор взносов вместе с налогами является преимуществом, которым не пользуются частные компании. Несколько государственных чиновников иногда делят один и тот же офис и тем самым сокращают расходы. В небольших городах общественное электрическое освещение и водопровод эксплуатировались более экономично под одной крышей. Некоторые статьи расходов могут быть меньше при государственном управлении, но в целом государственная промышленность, вероятно, не имеет преимуществ в этих отношениях. Государственной промышленности не приходится нести расходы на лоббирование и шантаж, которые часто навязываются частным компаниям. Но величайшим источником экономии при общественной собственности является стоимость монопольных привилегий, которые при частном управлении уходят в частные карманы.