«Современные экономические проблемы. Том II»

[Сноска 4: См. выше, гл. 6, разд. 12.]

[Сноска 5: См. особенно разд. 8.]

[Сноска 6: На момент написания этого текста дело Бантинг против штата Орегон все еще не решено.]

[Сноска 7: Опубликовано как «Аргументы в пользу сокращенного рабочего дня» Национальной лигой потребителей, см. особенно стр. 621-892.]

[Сноска 8: См. том I, стр. 135 и 197.]

[Сноска 9: В Европе до конца XVIII века существовало значительное государственное регулирование заработной платы. В Англии это делалось в основном мировыми судьями и, по сути, было направлено на ограничение требований наемных работников.]

[Сноска 10: См. ниже, разд. 15.]

[Сноска 11: Согласно закону 1888 года, закону Эрдмана 1898 года, замененному законом Ньюлендса 1913 года и дополненному мерами по посредничеству Министерства труда.]

[Сноска 12: Немногочисленные исключения из этого утверждения в основном недавние; например, признание профсоюзов в Новой Зеландии в 1894 году в качестве сторон в плане обязательного арбитража, а в Великобритании в 1909 году — в качестве органов, через которые может осуществляться страхование по безработице.]

[Сноска 13: Как показано в гл. 20.]

ГЛАВА 22

ДРУГОЕ ЗАЩИТНОЕ ТРУДОВОЕ И СОЦИАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО § 1. Зло ранних фабричных условий. § 2. Улучшение фабричных условий. § 3. Ограничение трудового договора. § 4. Законы о ростовщичестве. § 5. Государственный контроль стандартов и продуктов питания. § 6. Благотворительность и борьба с пороками. § 7. Рост городов и жилищная проблема. § 8. Хорошее жилищное законодательство. § 9. Общие основания этого социального законодательства. § 10. Обучение профессиям. § 11. Распространенность безработицы. § 12. Зло безработицы. § 13. Определение безработицы. § 14. Индивидуальные дезадаптации, вызывающие безработицу. § 15. Дезадаптация заработной платы, вызывающая безработицу. § 16. Индивидуальная дезадаптация при поиске работы. § 17. Государственные бюро по трудоустройству. § 18. Колебания промышленности, вызывающие безработицу. § 19. Средства от сезонных колебаний. § 20. Сокращение циклической безработицы и ее последствия.

§ 1. Зло ранних фабричных условий. Прошло совсем немного времени в жизни наций с тех пор, как основные производственные процессы, ныне осуществляемые преимущественно на крупных фабриках, проводились в домах рабочих или рядом с ними. Это изменение отразилось в значении слова «мануфактура», которое сначала буквально означало товары, сделанные вручную, но теперь передает мысль о товарах, сделанных с помощью машин. Ремесленники работали в одиночку в своих домах или с помощью жен и детей. Если у мастеров-ремесленников были другие помощники, они обычно жили и питались в этих же домах и обучались бок о бок с семьями самих мастеров. Старое английское право о хозяине и слуге было трудовым правом того времени, как, в некоторой степени, оно остается и сегодня в Великобритании и Америке. Условия жизни и труда наемных работников в целом были такими же, как у самого хозяина и его собственной семьи; и это было наилучшей гарантией того, что условия будут поддерживаться на уровне лучших стандартов того времени. То же самое изменение в производственных отношениях, которое привело к возникновению организованного рабочего движения[1], выявило новое и часто ужасающее пренебрежение и зло на фабриках и вокруг них. Они были возведены без всякой мысли о санитарии, безопасности и приличии для рабочих.

§ 2. Улучшение фабричных условий. Законодательство по исправлению этих зол началось в Англии столетие назад, и английский свод фабричных законов, регулирующий строительство и эксплуатацию фабрик и предусматривающий их инспекцию, стал весьма объемным. Он был скопирован и в некоторых отношениях улучшен всеми великими промышленными нациями. Это верно в Америке для промышленных штатов, хотя в сельскохозяйственных штатах до сих пор очень мало таких правил. В результате этих мер, сопровождающих и стимулирующих просвещение личного интереса работодателей, в последние годы произошло весьма заметное улучшение в таких вопросах. На многих американских фабриках, построенных за последнюю четверть века, условия в отношении освещения, отопления, вентиляции, лестниц, пожарных выходов, защиты рабочих от несчастных случаев, а также туалетов и санитарных условий лучше, чем лучшие условия, когда-либо существовавшие в домашнем производстве. Некоторое соответствующее улучшение произошло на железных дорогах, в торговых учреждениях и, возможно, в меньшей степени, в горнодобывающей промышленности.

Фабричное законодательство часто встречало сопротивление со стороны работодателей из-за расходов, которые оно вызывает; но если правила применяются ко всем фабрикам, расходы становятся частью себестоимости продукции и перекладываются, как и другие производственные расходы, на общую массу потребителей, из которых работодатели составляют лишь малую часть. Однако значительная часть недавнего прогресса на некоторых предприятиях вышла далеко за рамки требований любого существующего законодательства. Многие работодатели признают, что для них самих дорого и невыгодно позволять своим рабочим находиться в условиях, которые снижают их жизненную силу и эффективность, как это делают условия, упомянутые в конце предыдущего раздела.

§ 3. Ограничение трудового договора. В целом закон не пытается вмешиваться в заключение индивидами таких договоров, какие они пожелают заключить. Его главная функция — толковать и обеспечивать исполнение заключенных договоров. Но существует все увеличивающаяся группа исключений из этого общего утверждения. Даже английское общее право запрещало наемным работникам при некоторых условиях подписывать отказ от права требовать возмещения ущерба в случае несчастного случая, и многие недавние статуты добавили более конкретные ограничения в этом отношении.[2] Законодательные органы и суды были особенно внимательны к интересам детей, которые обычно считаются неспособными заключать договоры, обязывающие их к ущербу. Моряки также рассматривались несколько исключительно, потому что, отправляясь далеко от дома, они находятся под зачастую деспотическим контролем своих работодателей. Английские суды могут даже изменить договор, если моряки были принуждены своими хозяевами.

Законы регулируют форму, время и методы оплаты в производстве и горнодобывающей промышленности. Компании иногда содержат магазины и платят рабочим на шахтах и фабриках товарами вместо денег. Такой магазин в руках филантропического работодателя мог бы легко стать, без расходов для него самого, большим благом для его рабочих, давая им преимущества потребительской кооперации. Но обычный результат виден из того факта, что такие магазины часто известны как «грузовые магазины» и «магазины-грабители» и искренне нелюбимы наемными работниками. Чаще всего они встречаются там, где одна крупная корпорация доминирует в сообществе, как в горнодобывающем районе, и рабочие находятся в очень зависимом состоянии. Если требуемые более высокие цены фактически снижают реальную заработную плату, казалось бы, у рабочего есть немедленное средство в его власти требовать более высокой денежной заработной платы. Признавая, что это по большей части иллюзия — ибо именно в таких местах условия для свободной конкуренции наименее присутствуют, — закон во многих штатах запрещает эти магазины. Он регулирует также измерение работы, устанавливая размер сит и вагонеток, используемых в добыче угля. Закон особенно благоприятен для ручного рабочего в отношении взыскания его заработной платы, требуя ежемесячных или двухнедельных, а иногда и еженедельных выплат. Механические залоговые права дают рабочим в строительных профессиях первое право требования на продукты их труда.

§ 4. Законы о ростовщичестве. Ограничение законом процентной ставки, которая может взиматься, затрагивает многих лиц вне рядов наемных работников. Законы о ростовщичестве встречаются почти повсеместно в цивилизованных странах. Под ростовщичеством раньше понималась любая плата за заем товаров или денег; теперь это означает только чрезмерные платежи. В прежние времена моралисты и законодатели были против любого ростовщичества или процентов. Причину такого отношения найти несложно.[3] Большинство займов делалось во времена бедствия. Источников ссудного капитала и шансов на выгодное инвестирование было мало. Но за последние четыре столетия в вопросе о ростовщичестве произошло постепенное изменение мнения, начавшееся в коммерческих центрах и прогрессирующее наиболее быстро в странах с наиболее развитой промышленностью. Умеренная процентная ставка теперь везде разрешена; но почти во всех сообществах, кроме немногих, ставка, которую можно взыскать, ограничена законом, и на ростовщика налагаются более или менее суровые наказания.

Законы о ростовщичестве практически обходятся рядом способов в рамках буквы закона.[4] Многие люди утверждают, что они приносят больше вреда, чем пользы, даже заемщику, которого они призваны защитить. В развитой кредитной экономике, где существует регулярный денежный рынок, они, по меньшей мере, излишни, так как большинство займов делается ниже законной ставки. Такие законы, однако, имеют частичное оправдание. На рынке мелких займов они в некоторой степени защищают слабого заемщика в момент бедствия от алчности потенциального ростовщика. Существовала большая необходимость обуздать алчность «ростовщиков» в городах. Законы о ростовщичестве — это плоды социальной совести, признание долга защищать более слабого гражданина в период его острейшей нужды. Их полезность уменьшается; и в лучшем случае они действуют лишь негативно, не давая нуждающемуся заемщику взять взаймы, когда его нужда остра. Во многих европейских странах более позитивное средство было найдено в предоставлении общественных ломбардов. В Америке в этом направлении сделано еще очень мало, и то в основном частной благотворительностью.[5]

§ 5. Государственный контроль стандартов и продуктов питания. Определение и проверка стандартов весов и мер долгое время были функцией правительства. Английские законы Средневековья запрещали фальшивые меры и продажу дефектных товаров, а также предусматривали инспекцию рынков в городах. Обычно личный интерес покупателя является лучшим средством обеспечения качества товаров; но личная проверка каждым покупателем часто затруднительна и требует много времени, требуя специальных и необычных знаний о продуктах и специальных дорогостоящих испытательных приборов. Поэтому штаты и нация в некоторых случаях берут на себя установление минимальных стандартов качества и обеспечение их соблюдения посредством государственной инспекции. Государственная чеканка монет берет свое начало в этой потребности.

Эта политика, однако, применяется в основном к товарам, влияющим на здоровье; ее применение к предметам искусства, за исключением защиты морали общества, было бы затруднительным или неразумным. Недавнее законодательство во многих странах и во всех американских штатах значительно развило политику обеспечения чистоты или безопасности многих товаров, потребляемых в домашних условиях; примечателен Федеральный закон о чистых продуктах питания и лекарствах 1906 года. Федеральный закон, облагающий налогом олеомаргарин, однако, был задуман как защитное законодательство в интересах фермера. Государственное регулирование и инспекция иногда повышают цену, но затраты невелики по сравнению с удобством и выгодами, которые получает гражданин.

§ 6. Благотворительность и борьба с пороками. Общественная помощь дефектным классам, душевнобольным, слабоумным и нищим является частью социальной защитной политики. Общественный интерес, несомненно, обслуживается тем, что эти страдающие классы систематически получают помощь, но объем и характер обеспечения — это вопросы, которые постоянно обсуждаются. Еще более обсуждаемым является законодательство о трезвости, как в отношении лицензирования, так и в отношении запрета торговли спиртными напитками. Нигде производство и продажа спиртных напитков не рассматриваются совсем как торговля большинством других товаров, потому что признано, что общественный интерес затрагивается иным образом. Хотя не подлежит сомнению, что общество должно защищать себя и своих невинных членов от пьяницы, более сомнительно, обязано ли оно человеку, ради него самого, защитой от его собственных ошибок. Даже боги не могут спасти глупого. Законодательство о трезвости наиболее сильно в своем социальном аспекте. Его противник обычно отстаивает индивидуалистический взгляд; его сторонники отстаивают, в разной степени, социальный взгляд.

Похожие вопросы возникают в отношении лотерей, азартных игр, ставок и скачек. Когда человек ставит на никчемную лошадь против всех остальных, деньги, вероятно, переходят от более глупой к более хитрой стороне. Философ может сказать, что чем скорее блудный сын расстанется со своими деньгами, тем лучше; но разорившийся игрок остается бременем и угрозой для честного общества. Азартные игры, лотереи и спекуляции вызывают растраты, преступления, несчастные дома и разрушенные жизни.[6] Здесь с трудом можно найти истинные границы между этикой и целесообразностью. Деспотизм, вмешивающийся во все дела, может защитить дурака, но тем самым он помогает увековечить и умножить его глупость; однако если дурака оставить в покое, он слишком часто становится чумой для мудрых и добродетельных.

§ 7. Рост городов и жилищная проблема. В 1790 году из нашего населения только 3 процента жили в городах с населением более восьми тысяч человек; в 1900 году этот процент составлял 33. Тогда крупнейший город (Филадельфия) насчитывал 50 000 человек; в 1910 году крупнейший город (Нью-Йорк) насчитывал 5 500 000 человек; то есть в 110 раз больше 120 лет спустя. Общее число лиц, живущих в городах с населением 8000 человек, увеличилось более чем вдвое по сравнению с этим соотношением. Быстрый рост городов принес с собой много зол. Рассматриваемые в их более материальных аспектах, почти все они суммируются в выражении «жилищная проблема».

По мере того как население в городах становится плотнее, земля растет в цене, дворы и сады сужаются, а затем исчезают, свет, солнце и воздух перекрываются, а чистота, приличие и семейная жизнь становятся более трудными и, для многих, невозможными. Жители постепенно группируются в районы, соответствующие их экономическим доходам, а более бедные части населения становятся жильцами многоквартирных домов по соседству с фабриками или оказываются сегрегированными в «трущобных» районах с антисанитарными и ветхими домами.

§ 8. Хорошее жилищное законодательство. В этих условиях возможны две политики. Одна, которой всегда следовали некоторое время, — оставить личный интерес без руководства для решения проблемы. Если арендатор соглашается снять дом, рассадник болезней, он первым страдает. Интересы инвесторов, говорят, обеспечат такой дом, за который каждый арендатор может заплатить. Другая политика, принятая сейчас, — установить минимальный стандарт санитарии и комфорта в отношении планов, освещения, материалов и доли участков, которые должны быть покрыты, стандарт, которого должны достичь все строители и владельцы. Соблюдая законные требования, они остаются свободными взимать любую арендную плату, которую могут получить. Поскольку одно плохое здание может снизить арендную плату всех домов на улице, такое законодательство иногда может быть в интересах всей массы землевладельцев против эгоистичных желаний некоторых индивидов. В основном, однако, регулирование осуществляется в интересах арендаторов и общества в целом, а не в интересах домовладельцев. Арендная плата от трущобной собственности находится под угрозой, отсюда сильная оппозиция, всегда проявляемая против законодательства о многоквартирных домах некоторыми домовладельцами, архитекторами и подрядчиками, которые борются с ним как с вмешательством в их интересы и как с конфискацией их собственности. Не исключено, что эта политика имеет эффект повышения арендной платы, которая становится слишком высокой для некоторых бедных арендаторов, и вытеснения их в сельскую местность. Но этот результат не так уж нежелателен. Более того, контроль и инспекция жилищных условий в нескольких штатах были сделаны общегосударственными, чтобы охватить даже «сельские трущобы», существование которых недавно было признано. Просвещенное мнение сегодня поддерживает усилия по уничтожению рассадников болезней, нищеты и преступности, где бы они ни находились.

Владельцы недвижимости во многих сообществах больше не свободны определять высоту зданий, внешний вид или даже цели, для которых могут быть возведены дома в любом районе. Американским городам еще многому предстоит научиться в этом отношении на примере многих европейских городов, которые развили искусство городского планирования с замечательными результатами в красоте ландшафта и архитектуры, в практической экономике для бизнеса, а также в здоровье и благополучии массы людей.

§ 9. Общие основания этого социального законодательства. Почему такие вопросы, как те, что мы обсуждали, не могут быть безопасно оставлены на усмотрение индивидов? В интересах каждого, чтобы его задний двор не был местом зловонных запахов и неприятных зрелищ. Но люди порой странно упрямы, эгоистичны и небрежны, и из-за вины одного человека может пострадать целое сообщество. Отказ одного человека провести канализацию перед своим домом может заблокировать благоустройство целой улицы. Беспечность одной семьи может навлечь эпидемию на целый город. Должен быть план, и по закону воля большинства должна быть навязана антисоциальному меньшинству. Там, где добровольное сотрудничество терпит неудачу, часто необходимо принудительное сотрудничество. Таким образом, законы о здравоохранении, налоговые законы и законы о благоустройстве регулируют многие действия граждан, ограничивают использование собственности и заставляют людей следовать лучшим социальным курсам вопреки их собственным желаниям и суждениям.

Все такие законы являются защитным законодательством, поскольку они отходят от правила свободной торговли, взятого в самом широком смысле. Однако из этого не следует, что все эти законы стоят или падают вместе. Оправдание таких мер ограничено и относительно, а потому имеет разную силу. Все защитные меры схожи в том, что свободный выбор одного гражданина запрещается законом в предполагаемых интересах другого гражданина, который должен быть «защищен». В то время как цель тарифа является экономической и политической, в подавляющем большинстве социальных законов моральная цель является фундаментальной. Это требование человечности, чтобы конкуренция была поставлена на более высокий уровень. Большинство социального законодательства направлено на защиту слабых от принуждения к заключению договоров или от жизни в условиях, вредных для их благополучия и счастья. Оправдание этих ограничений права частной собственности, свободного выбора индивида, «свободной конкуренции» должно быть найдено в достигнутом социальном результате. Лучший тест социальных защитных законов — их вклад в более высокую независимость и более свободную конкуренцию на более высоком, более достойном и более гуманном уровне.

§ 10. Обучение профессиям. Бесплатное начальное и среднее образование стало почти бесспорной государственной политикой в американских штатах. Главным мотивом для этого была вера в то, что образование по книгам является необходимостью для хорошего гражданства в республике. В то же время считалось, что школьное обучение поможет ребенку заработать на жизнь. Это, по-видимому, было правдой до тех пор и в той мере, пока оно сочеталось с производственным обучением на ферме, дома и через ученичество в ручных профессиях, как это было когда-то так распространено, или дополнялось им. Но промышленные условия изменились. Большая часть старого школьного образования теперь имеет мало отношения к производственной жизни подавляющего большинства детей, ибо немногие поступают на канцелярские или профессиональные должности. Германия была первой нацией, которая признала новую образовательную потребность (на самом деле, там она никогда не была такой острой, как здесь) и обеспечила систематическое и эффективное обучение всем промышленным искусствам. С начала века американская общественность начала осознавать потребности ситуации. Мы, по-видимому, находимся на пороге большого развития в промышленном обучении, которое подготовит молодежь к более эффективной жизни в бизнесе и дома, будь то в сельских или городских условиях.

§ 11. Распространенность безработицы. Многие другие формы социального законодательства в интересах простого человека могли бы заслужить, если бы позволили время и место, большего внимания со стороны изучающего экономику. Однако, за исключением тем, рассматриваемых в следующих двух главах, единственной оставшейся, которая наиболее важна в настоящее время, является проблема безработицы.

В каждой стране и во все времена, где преобладает система наемного труда, некоторые наемные работники, то больше, то меньше, остаются «без работы» и не могут ее получить. Долю, которую они составляют от всех работников, нельзя точно определить с помощью какой-либо существующей статистики, равно как нельзя сделать точные сравнения между разными странами. О масштабах, важности и трудности этой «проблемы безработных», однако, не может быть и речи. Она наиболее велика, говоря в общем, в обрабатывающей промышленности, хотя среди различных видов здесь проявляются большие различия. В 1900 году перепись населения Соединенных Штатов сообщила, что из всех лиц, занятых в доходных профессиях, 2,5 процента были безработными более полугода, 8,8 процента — от трех до шести месяцев и 11 процентов — от одного до трех месяцев, всего 22,3 процента — более одного месяца.[7] В 1911 году в большой группе (почти всех) обрабатывающих отраслей минимальное число занятых наемных работников (в январе) было на 13 процентов ниже максимального (в ноябре). В некоторых разница была гораздо больше (например, 24 процента в черной металлургии, 63 процента в кирпично-черепичной промышленности). Статистика безработицы среди профсоюзов в Нью-Йорке и Массачусетсе указывает на то, что среднегодовой уровень безработицы составляет от 12 до 15 процентов. В некоторые годы более 10 процентов всего рабочего времени наемного населения теряется из-за безработицы.

§ 12. Зло безработицы. Значительная часть общего показателя в обычный год может быть отброшена как «нормальная» в том смысле, что она учитывается в планах наемных работников;[8] и часть ее может быть даже желательной. Тем не менее остается невообразимая сумма страданий в жизни рабочих и огромная экономическая растрата производственной энергии не только для них, но и для всего сообщества. Нерегулярность, а иногда и чрезмерная продолжительность этих периодов безработицы слишком часто делает безработицу не благотворным отпуском (сравнимым с сокращенными часами), а периодом трагической тревоги, деморализующим и непригодным для возвращения к работе. Нерегулярная работа, как правило, признается большей причиной бедности и фактического нищенства, чем низкая заработная плата, получаемая регулярно.

§ 13. Определение безработицы. Безработица — это состояние наемного работника, временно оставшегося без работы. Но это определение нуждается в дальнейшем разъяснении и ограничении, если оно должно быть полезным в обсуждении безработицы как зла, требующего социального исцеления. Необходимо исключить случаи, когда отсутствие работы связано с одним выходным днем в семь и с законными праздниками, что составляет в общей сложности почти 65 дней в большинстве американских штатов; с тем, что работник бастует; с временной болезнью; наконец, и это труднее всего отличить, с тем, что вызвано постоянной неспособностью, физической, умственной или моральной, выполнять работу на приемлемом уровне и сохранять рабочее место в профессии, выбранной заявителем. Первое нельзя назвать проблемой, а остальные составляют проблемы забастовок, производственных заболеваний и неработоспособных лиц соответственно.

Остаются еще некоторые вопросы без ответа, такие, например, как: следует ли в сезонных профессиях (например, преподавание или строительные профессии) делать поправку на нормальные отпуска и периоды затишья, чтобы они не считались безработицей; и является ли отсутствие работы по основной профессии всегда безработицей, когда человек фактически занят или может получить работу на менее оплачиваемой должности. Более частый ответ на эти вопросы — отрицательный, но в некоторых случаях это почти очевидно абсурдно. Необходимо дальнейшее изучение, чтобы выработать общеприемлемую концепцию безработицы.

§ 14. Индивидуальные дезадаптации, вызывающие безработицу. Причину или причины зла необходимо установить, прежде чем можно будет разумно применить средство. В целом признано, что безработица — это по существу проблема дезадаптации предложения труда, а не проблема абсолютно и постоянно избыточного предложения. То есть, в статических условиях есть работа для всех при различных ставках заработной платы, что привело бы к стоимостному равновесию услуг.[9] Дезадаптации носят либо индивидуальный, либо общий характер. Индивидуальная дезадаптация может быть вызвана ошибкой в выборе профессии (например, из-за тщеславных амбиций того, кто не пригоден быть художником, актером, юристом или учителем); или неспособностью приобрести путем адекватного обучения необходимые навыки; или потерей способностей из-за несчастного случая, старости или отказа умственных или моральных сил; во всех этих случаях проблема граничит с проблемой неработоспособности или становится таковой. «Не могущие работать» и «не желающие работать» должны быть отделены от «хотящих работать». Если в таких случаях есть какое-либо средство, оно должно быть через переобучение, личную реформу или смену профессии.

Многие люди рассматривают этот тип случаев как почти полностью объясняющий проблему безработных. Они укрепляются в этом мнении тем фактом, что группа безработных в любой профессии в любое время является, в среднем, наименее эффективной группой работников в этой профессии. Это результат отбора работодателями. Этот отбор обусловлен относительной, а не абсолютной эффективностью или неэффективностью работников, и должен происходить всякий раз, когда существуют какие-либо обнаруживаемые экономические различия в работниках (при прочих равных условиях), которые заняты при одной и той же заработной плате. Это продолжалось бы, даже если бы самые слабые работники повысили свою эффективность выше эффективности лучших людей, удерживаемых сейчас. «Личная неэффективность» может объяснить хронически низкую заработную плату или абсолютную неработоспособность в конкретном случае, но она не объясняет прерывистое отсутствие работы для тех, кто хочет и может работать. Безработица — это социальная проблема, а не просто индивидуальная проблема.

§ 15. Дезадаптация заработной платы, вызывающая безработицу. Представляется весьма вероятным, что искусственное поддержание заработной платы выше конкурентной, или равновесной, ставки индивида, будь то сделано из симпатии, по обычаю или действиями профсоюзов, должно вызывать некоторую дезадаптацию работников по отношению к доступным рабочим местам и, таким образом, увеличивать безработицу. Сомневаться в этом — значит снова поддерживать абсолютную неэластичность спроса на труд при изменении его цены.[10] Если бы истинная равновесная заработная плата в определенной отрасли составляла 3 доллара в день, то заработная плата в 4 доллара в день привлекла бы в профессию больше работников, чем достаточно для удовлетворения спроса на труд в нормальные периоды (если только доступ в профессию не контролируется монопольной властью), и в конечном итоге потери от безработицы уравновесили бы дневную заработную плату, полученную сверх ставки, существующей в других местах для этого качества труда. Любые искусственные препятствия для смены профессии или для уступок в виде выполняемой работы и в ставке заработной платы должны действовать на увеличение дезадаптации. Поскольку эта дезадаптация происходит, она может вызывать безработицу, нейтрализующую кажущийся выигрыш от более высокой дневной заработной платы, полученной монопольной властью. Сама инерция заработной платы, однако, в новых ценовых ситуациях[11] заставляет наемных работников более энергично сопротивляться такой политике уступок в заработной плате. Более того, указанная здесь трудность является более специфической, возникающей в статических условиях, и ее следует отличать от динамических дезадаптаций, которые будут рассмотрены далее.

§ 16. Индивидуальная дезадаптация при поиске работы. Другой вид индивидуальной дезадаптации — это неспособность безработного человека соединиться с вакантным рабочим местом. Определенное количество этой дезадаптации должно существовать в самых стабильных отраслях и в самых устоявшихся промышленных условиях. Колебания происходят в рыночном спросе на продукцию различных предприятий, требуя приема или увольнения некоторых людей. Колебания происходят в планах как работодателей, так и наемных работников в результате возраста, переезда, по причинам более или менее неэкономического характера, желания сменить профессию, изменений в здоровье и бесчисленных других причин. Потребности работодателя в работнике и работника в работе взаимны. В значительной степени эти различные колебания взаимно компенсируются, работники приходят и уходят, заказы увеличиваются здесь и уменьшаются там. Общее количество рабочих мест и общее количество работников, способных заполнить эти места, в любой момент в нормальное время являются равными величинами, если их можно свести вместе. Но почти везде отсутствует реальный рынок труда. Заменители его по большей части неэффективны: действия профсоюзов, ассоциации работодателей, «объявления о вакансиях», карточки в витринах магазинов, утомительные прогулки от двери к двери, очереди ожидающих людей у фабрик, частные агентства по трудоустройству. В лучшем случае частные агентства по трудоустройству выполняют ценные услуги в ограниченных областях, но они нескоординированы и совершенно неадекватны для удовлетворения главной потребности, а в худшем случае они являются инструментами больших злоупотреблений против безработных.

§ 17. Общественные бюро по трудоустройству. Активные усилия по созданию местных «бесплатных бюро по трудоустройству» или «бирж труда» начались в ряде стран около 1895 года. В последующие десять лет это движение набрало силу и с тех пор неуклонно растет. В Германии основные биржи были основаны и управляются муниципалитетами (в то время как другие контролируются профсоюзами и группами работодателей) и остаются по большей части децентрализованными, хотя и сотрудничают в некоторой степени посредством добровольных государственных конференций должностных лиц бирж, а с 1915 года обязаны отчитываться перед имперским статистическим управлением. Общее число бирж в Германии (в 1915 году) составляло почти 3000. Общие результаты оказались на удивление хорошими, хотя и не вполне удовлетворительными.

Каждая промышленно развитая страна Европы предприняла что-то подобное. Великобритания, однако, после некоторых экспериментов с аналогичной местной системой, в 1909 году создала первую национальную систему «бирж труда». В Америке движение развивается в трех направлениях: через муниципальные, штатные и федеральные бюро. С 1913 года они объединены в «Американскую ассоциацию общественных бюро по трудоустройству». В 1915 году было известно о 99 бюро по трудоустройству штатов и городов, распределенных по 30 штатам, помимо федеральных бюро, действовавших в 18 городах в связи с Бюро иммиграции. Четко осознаваемая задача теперь состоит в том, чтобы координировать эти различные агентства в эффективную национальную систему, устраняя партийную политику и поднимая управление всеми филиалами до уровня профессионального обслуживания. Через эти агентства может осуществляться промышленное обслуживание, аналогичное по функциям метеорологическому бюро, ежедневно сообщающее о давлении спроса и перспективах для рабочей силы в различных частях страны. Экономические результаты полной, исключительной и эффективной службы такого рода намного превысили бы ее законные затраты для общества.

§ 18. Колебания промышленности, вызывающие безработицу. Любая из рассмотренных до сих пор диспропорций в занятости может возникнуть в данный момент в статических условиях промышленности. Но существуют также диспропорции, возникающие в результате более общих промышленных изменений в течение определенного периода времени. Двумя основными типами таких изменений являются сезонные и циклические: первые происходят в течение года, а вторые — в течение более длительного периода делового цикла. При спаде этих сезонных и циклических колебаний число желающих работать превышает число рабочих мест [12], и возникающая безработица достигает максимума, когда малые и большие циклы одновременно идут на спад, примерно в середине зимы в период промышленной депрессии. Так было в 1893-94 гг. и в меньшей степени в 1894-95, 1895-96 гг.; в 1907-08 гг. и 1914-15 гг. Конечно, одни лишь бюро по трудоустройству не являются средством от исключительных трудностей таких времен, и индивид, будь то несчастный «безработный» или более удачливый доброжелатель, чувствует себя беспомощным перед лицом подавляющего бремени бедствия. Такая ситуация, по заявлению радикальных коммунистов, означает банкротство системы наемного труда; в то время как самые консервативные исследователи предмета признают, что этот периодический хаос на рынке труда является сильнейшим обвинительным актом против существующего экономического и социального порядка и влечет за собой самые серьезные угрозы для него.

§ 19. Средства борьбы с сезонными колебаниями. Но в последнее время растет надежда на то, что ответ на эту экономическую загадку Сфинкса может быть найден. Ряд различных мер экспериментально проверяется и применяется. Потребуются многие годы усилий для совершенствования этих планов по отдельности и в совокупности. Некоторые из этих планов могут быть здесь указаны, пусть и кратко. Чтобы устранить сезонные колебания внутри предприятий, выпуск продукции может быть упорядочен путем принятия заказов заранее; путем последовательного производства различных продуктов на одном и том же заводе; путем преодоления погодных условий, как это было успешно сделано в производстве кирпича и черепицы, рытье канав и строительных работах; путем перевода рабочих из одного отдела предприятия в другой; путем улучшения отделов кадров с целью создания более стабильного состава, тем самым сокращая большие расходы на «найм и увольнение» и потери от обучения «новичков»; путем изменения продолжительности рабочего дня при сохранении того же состава рабочих в течение года; путем сотрудничества с другими отраслями для создания постоянного состава рабочих и перевода его из одного предприятия в другое при сезонных изменениях.

Большим подспорьем в ряде этих мер является более широкое производственное обучение рабочих, делающее их более способными переходить с одной профессии на другую. С этой целью каждый период безработицы и временного сокращения рабочего дня должен использоваться как время для профессионального образования с помощью недавно разработанных и успешно применяемых «краткосрочных курсов для наемных работников».[13]

§ 20. Сокращение циклической безработицы и ее последствий. Диспропорции, обусловленные движением делового цикла, еще труднее устранить полностью, но они уменьшаются благодаря любой мере, помогающей снизить значительные финансовые колебания.[14] Кроме того, многие общины уже начали более систематически планировать крупные общественные работы, чтобы они могли выполняться главным образом тогда, когда частный бизнес менее активен. Сравнительно небольшой объем такой работы послужил бы гироскопом для сохранения баланса занятости для значительной части менее квалифицированных рабочих. По оценкам английского статистика Боули, в Соединенном Королевстве было бы необходимо откладывать лишь 3 процента ежегодных расходов на общественные работы, чтобы использовать их дополнительно в годы промышленной депрессии, для компенсации потери заработной платы в такие периоды. Это почти невероятно малая доля, едва ли большая, чем вес гироскопа по сравнению с вагоном или кораблем, к которому он применен. Едва ли можно сомневаться в том, что до сих пор в Америке общественные предприятия осуществлялись гораздо более активно в периоды делового процветания и сокращались во время «трудных времен», тем самым значительно усиливая вредный размах спроса на рабочую силу. Наконец, страхование от безработицы, которое уже было применено парламентским законодательством в Великобритании к группе из почти 3 000 000 наемных работников, является незаменимой и весьма обнадеживающей мерой помощи. Место этого в общей системе промышленного страхования будет указано в следующей главе.

[Сноска 1: См. выше, гл. 20, разд. 1.]

[Сноска 2: См. гл. 23, разд. 5-7, о старом законе об ответственности работодателя.]

[Сноска 3: См. Том I, стр. 292-293.]

[Сноска 4: См. Том I, стр. 304.]

[Сноска 5: См. Том I, стр. 293 и 303.]

[Сноска 6: См. выше, гл. 12, разд. 2.]

[Сноска 7: Не следует придавать большого значения этим цифрам, ибо они содержат ошибки, возникающие из-за неточных представлений неопытных переписчиков о том, что составляет безработицу, и из-за включения всех лиц, занятых приносящей доход деятельностью, будь то самозанятые или занимающие профессиональные, оплачиваемые или наемные должности.]

[Сноска 8: См. Том I, стр. 207, о нерегулярности занятости как факторе, влияющем на заработную плату, психический доход и выбор места работы.]

[Сноска 9: О статике см. Том I, гл. 32; о дефиците рабочей силы см. Том I, гл. 18, разд. 2 и приведенные там ссылки; о стоимости услуг и заработной плате см. Том I, гл. 18, особенно разд. 3, и гл. 19, особенно разд. 7.]

[Сноска 10: См. выше, гл. 21, разд. 9 о минимальной заработной плате.]

[Сноска 11: См. Том I, стр. 223, о трении при регулировании заработной платы.]

[Сноска 12: См. выше, гл. 10, разд. 6 и 7, о промышленном кризисе.]

[Сноска 13: См. Бюллетень Бюро статистики труда Соединенных Штатов, № 159 (апрель 1915 г.).]

[Сноска 14: См. выше, гл. 8, разд. 6, 7; гл. 9, разд. 6, 8; гл. 10, разд. 14, 16; гл. 14, разд. 12.]

ГЛАВА 23

СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ § 1. Цель и значение социального страхования. § 2. Растущая потребность в социальном страховании. § 3. Новая эра социального страхования. § 4. Особенности социального страхования. § 5. Исторические корни страхования от несчастных случаев. § 6. Развитие компенсации за несчастные случаи. § 7. План компенсации в Америке. § 8. Стандарты закона о компенсации. § 9. Исторические корни страхования по болезни. § 10. Потребность в страховании по болезни в Америке. § 11. Пенсии по старости и инвалидности. § 12. Страхование от безработицы. § 13. Потребность в идеалах в социальном страховании. § 14. Страхование, а не наказание. § 15. Принцип обязательности. § 16. Государственное страхование и единая система. § 17. Принцип участия в расходах.

§ 1. Цель и значение социального страхования. По своей важности, превосходящей в настоящее время любую из различных мер в пользу класса наемных работников, которые до сих пор рассматривались, является замечательное развитие, происходящее в настоящее время, планов и агентств по обеспечению страхования для «простого человека». Страхование означает принятие каких-то мер за счет нынешних средств, чтобы уменьшить ущерб и страдания, которые могли бы возникнуть в результате будущей неприятности. Обычно оно также подразумевает объединение с другими для справедливого распределения расходов между всеми членами группы. Социальное страхование — это термин, наиболее часто применяемый к различным институтам и планам, предусмотренным, более или менее под регулированием закона, для защиты низкооплачиваемых рабочих в большинстве современных стран. Также используются термины «промышленное страхование» и «страхование рабочих». Основные типы событий, для которых социальное страхование в своих различных отраслях предусматривает защиту, — это (1) несчастный случай, (2) болезнь, (3) нетрудоспособность (либо по старости, либо по инвалидности, то есть постоянная потеря здоровья в течение нормальных трудовых лет), (4) смерть (обычно называемая «страхованием жизни» или «страхованием кормильца») и (5) безработица.

Прямая цель социального страхования состоит не в том, чтобы предотвратить эти неприятности (хотя это может быть косвенным результатом), а в том, чтобы обеспечить некоторое финансовое возмещение за экономические потери и расходы, связанные с неприятностью. Основных видов потерь два. Во-первых, те, что вызваны непосредственно уходом за больным или пострадавшим лицом: расходы на медицинское обслуживание, уход, больничное содержание, лекарства и специальные приспособления, такие как костыли и очки, а также расходы на погребение. Второе — это потеря дохода из-за неспособности работать в результате травмы, болезни или постоянной инвалидности, или (в случае страхования жизни) смерти кормильца, или отсутствия работы.

§ 2. Растущая потребность в социальном страховании. В различных контекстах мы наблюдали, как изменения, происходившие в современную эпоху, увеличили неопределенность промышленной жизни и способности к заработку массы рабочих.[1] Следует далее отметить, что в городских условиях рабочая семья не имеет, как в сельскохозяйственных условиях, дополнительных источников дохода от сада, поля, леса и реки, и не так возможно использовать способность к заработку детей, пожилых людей и частично нетрудоспособных. Более быстрый темп работы на фабриках, быстрые колебания занятости при меняющейся моде, изобретениях, сдвигах населения и волнах промышленного процветания и депрессии — все это внесло новые риски и проблемы в жизнь рабочего. Увеличение выплаты заработной платы деньгами и более временный характер занятости мужчин во многих видах фабричной работы добавили проблем. С этими изменениями пришел растущий интерес к благосостоянию массы рабочих и растущее чувство ответственности со стороны общественности.

В Соединенных Штатах существует ужасающая масса несчастий, требующих социального страхования для их облегчения, хотя удовлетворительная статистика различных типов несчастий все еще отсутствует. На основе опыта частных промышленных страховых компаний представляется, что ежегодно происходит не менее 25 000 смертельных производственных травм и 700 000 травм, вызывающих нетрудоспособность на срок более четырех недель, не говоря уже об огромном количестве легких травм — если травмы, многие из которых очень болезненны и выводят из строя на срок от одного дня до четырех недель, следует называть легкими. Что касается потери времени из-за болезни, опыт Германии показывает в среднем восемь или девять дней в году на одного рабочего, что, если применить к занятым в Америке, означало бы почти 300 000 000 дней болезни, или 1 000 000 человеко-лет работы, вызывая потери, оцениваемые в 750 000 000 долларов ежегодно.

По оценкам, один из восемнадцати американских наемных работников достигает возраста шестидесяти пяти лет без каких-либо финансовых накоплений на старость, и около 1 250 000 человек старше шестидесяти пяти лет зависят от своих семей или благотворительности, общественной или частной, получая 250 000 000 долларов ежегодно.

Потери и страдания иждивенцев из-за смерти кормильца лишь частично объясняются несчастными случаями, но никакой оценки большой ценности в отношении других случаев сейчас сделать нельзя. Некоторое представление о потерях от безработицы было дано при обсуждении этой темы в предыдущей главе.

§ 3. Новая эра социального страхования. Некоторые не лишенные значения попытки справиться с этими проблемами предпринимались на протяжении девятнадцатого века, но новую эру социального страхования можно датировать посланием императора Вильгельма германскому рейхстагу в 1881 году, в котором он сказал:

Мы считаем своим имперским долгом внушить рейхстагу необходимость содействия благосостоянию трудящихся... Чтобы реализовать эти взгляды, прежде всего будет представлен на ваше рассмотрение законопроект о страховании рабочих от производственных травм; после чего будет представлена дополнительная мера, предусматривающая общую организацию страхования рабочих по болезни. Точно так же те, кто стал нетрудоспособным вследствие старости или инвалидности, обладают обоснованным правом на большую помощь со стороны государства, чем они пользовались до сих пор.

Программа, изложенная здесь, была выполнена путем принятия в период между 1883 и 1889 годами серии законов, которые в совокупности составили довольно эффективную систему социального страхования для массы наемных работников в Германской империи. Более поздние поправки расширили и улучшили различные особенности плана, который послужил стимулирующим примером для других стран. Америка оказалась самой медлительной среди всех промышленных наций в осуществлении этого вида социальных реформ.

§ 4. Особенности социального страхования. Планы социального страхования, действующие в различных странах, представляют большое разнообразие особенностей, сочетающихся многими способами. Основные характеристики, в которых они могут различаться, относятся к (1) элементу принуждения, (2) взносам застрахованных лиц, (3) характеру страховой организации.

Страхование может быть добровольным или обязательным. Оно является добровольным, когда государство просто поощряет создание страховых агентств и, возможно, вносит в них некоторый вклад, оставляя индивидам возможность страховать себя по своему выбору, в обществах взаимного страхования или в частных компаниях. В случае страхования от несчастных случаев, однако, часто существует полупринуждение, при котором работодатель обязан выплачивать возмещение своим рабочим согласно фиксированным шкалам компенсации, но остается свободным страховать себя от этого риска или нет, как ему угодно, и в этом случае оно все еще называется добровольным страхованием. Обязательное страхование — это то, которое государство требует обеспечить посредством какой-либо взаимной организации застрахованных лиц, или работодателей, или государством.

Страхование может быть основанным на взносах или не основанным на взносах. Оно осуществляется по плану с участием взносов, когда застрахованные рабочие вносят что-то в счет премий, которые обеспечивают средства для окончательной выплаты. Оно является не основанным на взносах, когда средства предоставляются либо работодателями, либо государством без каких-либо платежей со стороны застрахованных.

Страхование может быть (а) в частных компаниях, ведущих бизнес ради прибыли; или (б) в обществах взаимного страхования рабочих или работодателей, страхующих себя от расходов на компенсацию в случае несчастного случая с их работниками; или (в) в государственном бюро или фонде, организованном и управляемом правительством.

§ 5. Исторические корни страхования от несчастных случаев. Различные виды социального страхования имели различное происхождение, знание которого необходимо для понимания нынешней ситуации. Эти истоки до сих пор влияют на характер социального страхования сегодня и препятствуют развитию по-настоящему единой и логичной системы в соответствии с современными представлениями о потребностях и справедливости.

Страхование от несчастных случаев имело свои истоки в ответственности работодателей за несчастные случаи, произошедшие в результате небрежности работодателя, — принцип, встречающийся в той или иной степени во всех странах. Таким образом, более ранние выплаты рабочим в случаях несчастных случаев были не страховым возмещением, а просто убытками, взысканными в суде за вину работодателя. В Великобритании и Соединенных Штатах, действительно, в результате судебного толкования закон становился все более строгим по отношению к требованиям рабочих, вплоть до 1880 года в Великобритании и 1910 года в Соединенных Штатах. Чтобы взыскать убытки, рабочему было недостаточно доказать небрежность работодателя, поскольку взыскание было затруднено (1) доктриной о вине самого потерпевшего, (2) доктриной о принятии риска и (3) доктриной о сослуживце.

Согласно доктрине о вине самого потерпевшего, требование рабочего могло быть отклонено путем доказательства того, что он своей неосторожностью способствовал несчастному случаю, даже если работодатель был небрежен. Согласно доктрине о принятии риска предполагалось, что рабочий, приступая к работе, взял на себя риски, обычно присущие данной работе, включая вероятность несовершенства механизмов, о которых он мог бы знать при некоторой осторожности. Согласно доктрине о сослуживце работодатель освобождался от ответственности за несчастные случаи, вызванные небрежностью других работников, «сослуживцев», даже если для него было невозможно знать их характер и репутацию, как в случае с большой фабрикой или большой железной дорогой.

§ 6. Развитие компенсации за несчастные случаи. В некоторых странах континентальной Европы, особенно в Германии и Франции, закон об ответственности работодателей был изменен в пользу рабочего в начале девятнадцатого века, чтобы сделать компенсацию более обычной и адекватной. С 1885 года, особенно, эта ответственность была значительно расширена во многих странах и в различных направлениях, и все же законы о компенсации за несчастные случаи до сих пор сохраняют многие черты старых законов об ответственности и остаются по своему правовому характеру несколько обособленными от других отраслей социального страхования. Даже в законах нового типа о «компенсации» возмещение, выплачиваемое работодателями в связи с несчастным случаем, рассматривается как замененные убытки, но старые средства защиты работодателей, только что названные, отменены или их стало труднее обосновать. Новый план имеет преимущества предоставления компенсации по графику, установленному в законе, обеспечивая большую определенность, более адекватные выплаты, большую легкость получения возмещения и отменяя расходы на судебные процессы. Тем не менее, в большинстве стран и в большинстве штатов Америки рабочий имеет право выбора подать иск по старому закону. Примерно в сорока странах принцип компенсации по заранее установленной шкале ставок в некоторой степени заменил принцип судебного разбирательства и определения убытков присяжными в каждом отдельном случае. Страхование, о котором говорится в связи с несчастными случаями, технически является тем, которое работодатели могут или должны принять, чтобы защитить себя от потерь, а не тем, которое имеет рабочий.

Ситуация с компенсацией в нескольких ведущих странах выглядит следующим образом, при этом указанные даты являются датами важного законодательства.

СТРАХОВАНИЕ ОТ НЕСЧАСТНЫХ СЛУЧАЕВ Добровольное (в отношении страхования работодателей, но обязательная компенсация).

Великобритания, 1897, 1906, 1907.

Франция, 1898, 1907 (обязательное для моряков, 1898, 1905).

Дания, 1898, 1908.

Бельгия, 1903 (добровольное, кроме шахтеров).

Обязательное страхование своих рисков работодателями.

Бельгия, для шахтеров, 1868.

Germany, 1884, (in employers' associations), 1887, 1900,

1911 (voluntary for some classes).

Austria, 1887 (as in Germany), 1894 (voluntary for some

classes).

Norway, 1894 (in a state central insurance office), 1896.

Италия, 1898, 1904.

Holland, 1901 (in the Royal Bank or in private companies).

Sweden, 1901 (as in Norway).

§ 7. План компенсации в Америке. В рамках практического применения закона об ответственности работодателей, действовавшего в любом американском штате до 1911 года, очень небольшая доля рабочих, пострадавших во время работы, имела законное право на какое-либо возмещение, и еще меньшая доля могла добиться взыскания какой-либо существенной суммы. Работодатели и страховые компании от несчастных случаев, в которых страховались работодатели, либо шли на компромисс по требованиям на небольшие суммы, либо ожесточенно боролись в судах с требованиями тех, кто отказывался от компромисса. Когда суды присуждали убытки, большие или малые, значительная часть поступлений уходила на судебные расходы. Лишь небольшая часть общих затрат работодателей доходила до жертв несчастных случаев в виде пособий. В ходе обширного расследования деятельности крупных промышленных страховых компаний выяснилось, что только 28 процентов премий, выплаченных работодателями, были выплачены рабочим в качестве возмещения.

В период между 1911 и 1916 годами законы были в некоторой степени изменены в их применении к отдельным профессиям по крайней мере в 34 штатах и территориях Соединенных Штатов, охватывая почти все, кроме некоторых сугубо сельскохозяйственных штатов. Это замечательное развитие было в значительной степени инициировано и направлялось сравнительно небольшой группой социально мыслящих граждан нерабочего класса, а не наемными работниками или организованными рабочими. Это обнадеживающий пример того, что можно сделать умелыми методами, когда условия созрели, в продвижении справедливого социального законодательства без использования денег или коррумпирующих влияний.

§ 8. Стандарты закона о компенсации. Стандарты, которые в деталях, в той или иной юрисдикции, уже были достигнуты и которые являются временными идеалами, к которым сейчас стремятся реформаторы, могут быть кратко изложены следующим образом.[2] Следует включить все виды занятости, хотя до сих пор существуют различные исключения, такие как сельскохозяйственный труд и домашняя прислуга, работодатели с небольшим количеством работников (число исключенных составляет от одного до пяти) и не опасные виды занятости. Компенсация должна предоставляться за все травмы, полученные в ходе работы, которые вызывают нетрудоспособность сверх определенного периода ожидания от трех до семи дней. Компенсация должна включать медицинское обслуживание в течение ограниченного периода и две трети предполагаемой потери заработной платы из-за нетрудоспособности, полной или частичной, в течение ее продолжительности; а в случае смерти — расходы на погребение и от одной до двух третей предполагаемой заработной платы вдове (или иждивенцу-вдовцу) и детям или другим иждивенцам-родственникам. Чтобы получить полную выгоду от плана, он должен стать исключительным средством правовой защиты, полностью заменяющим старое средство судебных исков по небрежности. Работодатель должен быть обязан застраховать свой риск, и общее мнение быстро движется к плану государственного страхового бюро как исключительного агентства.[3] Для управления системой в каждой юрисдикции должен быть создан совет по несчастным случаям и страхованию. Опыт показывает важность внимательного отношения к многочисленным другим деталям, и многие поправки будут внесены по мере того, как потребности станут очевидными на практике.

§ 9. Исторические корни страхования по болезни. Страхование по болезни берет свое начало частично в профсоюзах и братских обществах, добровольно организованных рабочими, и частично в системе общественного призрения бедных. Добровольные общества были сначала признаны, регулировались и поощрялись законом (в некоторых случаях им предоставлялись государственные субсидии), а позже, в некоторых случаях, стали обязательными для некоторых классов членов (например, таких как шахтеры и моряки). На этих институтах были построены более поздние государственные системы социального страхования по болезни. Это движение к концу третьей четверти девятнадцатого века достигло значительных успехов в различных европейских странах. Две системы, которые являются наиболее типичными и влиятельными примерами, — это системы Германской империи и Великобритании, первая из которых является местной, а вторая — национальной по организации. Британский план национального медицинского страхования обещает в целом оказать наибольшее влияние на американское мнение и политику. Однако наиболее информированные американские исследователи отдают предпочтение в некоторых чертах более децентрализованной немецкой, а не централизованной британской системе. Хотя невозможно подробно описать различные системы, ситуацию в ведущих промышленных странах Европы можно обозначить следующим образом.