«Прямое законодательство граждан через инициативу и референдум»

ПРЯМОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

ПОСРЕДСТВОМ

ГРАЖДАНСТВА

ЧЕРЕЗ

ИНИЦИАТИВУ И РЕФЕРЕНДУМ

АВТОР:

ДЖ. У. САЛЛИВАН

СОДЕРЖАНИЕ:

As to This Booki. The Initiative and Referendum in Switzerland5 The Public Stewardship of Switzerland25 The Common Wealth of Switzerland47 Direct Legislation in the United States72 The Way Open to Peaceful Revolution 95

[Авторское право, 1892 г., Дж. У. Салливан.] НЬЮ-ЙОРК TRUE NATIONALIST PUBLISHING COMPANY 1893

ОБ ЭТОЙ КНИГЕ.

Это вторая из серии социологических работ, каждая из которых представляет собой небольшую книгу, готовящуюся мной к публикации. В первой, «Концепция политической справедливости», были в общих чертах изложены основные положения, которые, как мне кажется, логически согласуются в практической жизни с политическим принципом равной свободы. В настоящей работе некоторые из положений, принятых в первой книге, получили развитие. В каждом из последующих томов, которые будут выходить по мере того, как я буду находить время для их завершения, будет проводиться аналогичное развитие других положений. Естественно, на порядок публикации предлагаемых работ может повлиять общая тенденция в обсуждении общественных вопросов.

План выпуска небольших книг я принял по нескольким причинам. Во-первых, писатель, воплощающий свои мысли по любому крупному предмету в одном увесистом томе, обычно сталкивается с трудностями при продаже или распространении книги; одна лишь цена ограничивает рынок сбыта, а объем книги, в силу самого своего размера, обычно отталкивает рядового читателя. Во-вторых, радикальный мир, к которому я обращаюсь в первую очередь, в наши дни завален таким количеством печатной продукции, что большие книги в нем имеют мало шансов на успех. В-третьих, читатель любого тома из серии, следующего за первым, может, обратившись к первому, проследить ход связи и весь объем мысли, которую я хотел бы представить. И, наконец, те, кто был привлечен к поддержке преподаваемых принципов, могут заинтересоваться сами, а возможно, и заинтересовать других, распространением знаний об этих принципах, развитых в последующих работах.

По последнему пункту — несколько слов. В течение последнего десятилетия внимательно наблюдая за обсуждением передовой социологической мысли и в некоторой мере участвуя в нем, я с уверенностью отстаиваю принципы равной свободы не только в их сущностной истинности, но и в основных их применениях, которые я сделал. По крайней мере, я могу надеяться, что до сих пор в обеих работах, приходя к своим наиболее важным выводам, я не впал в заблуждение из-за слепой преданности какому-либо «изму» и не остановился на ошибочном суждении из-за ограниченности исследования. Поэтому я надеюсь, что другие присоединятся ко мне: кто-то будет работать строго в том же направлении, что и я, а кто-то — по крайней мере, двигаться в сторону этих направлений.

Настоящий том я подготовил с тщательностью. Когда около восьми лет назад мое внимание привлекло прямое законодательство Швейцарии, я принялся собирать заметки об этом институте, которые мог почерпнуть из периодических изданий и других публикаций. Но в то время на английском языке было напечатано очень мало ценного. Позже, будучи редактором по обмену в еженедельнике социальных реформ, я собирал факты, относящиеся к этой теме, которые циркулировали в американском газетном мире, а через указатели журналов за последние двадцать лет получил доступ ко всему, что касалось Швейцарии и было зафиксировано в ежемесячных и ежеквартальных изданиях; в то же время в трех крупнейших библиотеках Нью-Йорка — Астор, Меркантильной и Колумбийского колледжа — я нашел основные описательные и исторические труды о Швейцарии. Однако из всех этих источников можно было получить лишь скудный запас информации о влиянии инициативы и референдума на позднее политическое и экономическое развитие Швейцарии. Поэтому, когда три года назад, имея в виду этот вопрос, я провел несколько месяцев в Швейцарии, все, на чем я мог основывать свои исследования поначалу, — это коллекция банальных или туманных фактов из газет, несколько статистических данных и мнений из одного-двух английских журналов, а также некоторые выдержки из томов Де Лавеле и Фримена, содержащих главы, посвященные швейцарским институтам. Вскоре после этого, в результате моих наблюдений в стране, я написал серию статей под заголовком «Республиканская Швейцария» для «Нью-Йорк Таймс» о швейцарском правительстве наших дней, а в апреле прошлого года — эссе для журнала «Шотокван» на тему «Референдум в Швейцарии». На основе формы, намеченной в этих статьях, я построил первые три главы настоящей работы. Данные, однако, за исключением нескольких случаев, исправлены по состоянию на 1892 год, и во многих других отношениях я воспользовался трудами других людей в той же области.

Последние два с половиной года ознаменовались множеством публикаций о швейцарских институтах. Политические исследователи начинают осознавать тот факт, что в политике и экономике швейцарцы делают то, чего никогда раньше не делали в мире. В округе, регионе и нации все гражданство в каждом конкретном случае управляет правительством в деталях. В некоторых кантонах это делается во всех деталях. Делая это, швейцарцы быстро продвигаются в практическом решении социальных проблем, которые в других местах едва ли являются чем-то большим, чем спекулятивные темы для ученых и теоретиков. В других странах, следовательно, заинтересованные наблюдатели, сделавшие заметки о демократической Швейцарии с разных точек зрения, через газеты, журналы и книги описывают ее беспрецедентный прогресс и предлагают своим соотечественникам то, что в швейцарском правительственном опыте может оказаться ценным дома. Из более солидных работ такого характера можно особо рекомендовать четыре книги. Я упоминаю их в порядке их публикации.

«Швейцарская конфедерация». Сэр Фрэнсис Оттивелл Адамс и К. Д. Каннингем. (Лондон: Macmillan & Co.; 1889; 289 страниц; $1.75.) Сэр Фрэнсис Оттивелл Адамс в течение нескольких лет был британским посланником в Берне.

«Федеральное правительство Швейцарии: эссе о конституции». Бернард Мозес, доктор философии, профессор истории и политической экономии Калифорнийского университета. (Pacific Press Publishing Company: Окленд, Калифорния; 1889; 256 страниц; $1.25.) Эта работа в значительной степени является сравнительным изучением конституций. Она предназначена главным образом для использования студентами права и истории права. Однако она изобилует фактами о Швейцарии, которые до момента ее публикации были совершенно недоступны американским читателям.

«Государственное и федеральное правительство Швейцарии». Джон Мартин Винсент, доктор философии, библиотекарь и преподаватель кафедры истории и политики Университета Джонса Хопкинса. (Балтимор: Johns Hopkins Press; 1891; 247 страниц; $1.50.) Профессор Винсент имел доступ в университете к значительной коллекции книг и документов, относящихся к Швейцарии, собранной профессором И. К. Блюнчли, выдающимся швейцарским историком, скончавшимся в 1881 году, а также к большому количеству правительственных публикаций, представленных Швейцарским федеральным советом библиотеке университета.

«Швейцарская республика». Бойд Винчестер, бывший посланник Соединенных Штатов в Берне. (Филадельфия: J.B. Lippincott & Co.; 1891; 487 страниц; $1.50.) Г-н Винчестер проработал четыре года в Берне и, следовательно, имел больше возможностей, чем профессор Винсент или профессор Мозес, для получения глубокого знакомства со Швейцарией. Большая часть его книги занята описательным письмом, и все это хорошо.

Если бы меня спросили, какая из этих четырех работ дает наиболее полную информацию о новой Швейцарии и новых швейцарских политических методах, я был бы вынужден отослать спрашивающего к его собственным потребностям. Работа профессора Мозеса лучше всего подходит для того, кто занимается правом и конституционной историей. Работа профессора Винсента наиболее богата систематизированными деталями и статистикой, особенно касающимися референдума и налогообложения; в ней также есть библиография швейцарской политики и истории. Для рядового читателя, желающего получить описание страны, проникнуться демократическими настроениями и получить всесторонний взгляд на великую маленькую республику, предпочтительнее работа г-на Винчестера.

При расширении и переработке моих статей для «Таймс» и «Шотокван» я в некоторой степени использовал эти книги.

На протяжении всей этой работы, где это было возможно, я заставлял говорить консерваторов, а не себя; поэтому цитаты встречаются часто. Первые черновики глав о Швейцарии были прочитаны швейцарскими радикалами разных школ, а окончательные корректурные оттиски были пересмотрены известным швейцарским писателем, живущим в Нью-Йорке; поэтому серьезная ошибка вряд ли вероятна. Единственный недостаток, который я сам нахожу в этой работе, — это сухость изложения, ставшая необходимой из-за ограничений объема. Я мог бы, возможно, легче подготовить четыреста или пятьсот страниц вместо ста двадцати. Я оставляю читателю возможность самому дополнить сравнение, анализ и красноречивые комментарии, которых, как мне кажется, заслуживают многие из изложенных фактов. Дж. У. С.

ИНИЦИАТИВА И РЕФЕРЕНДУМ В ШВЕЙЦАРИИ.

Демократия против представительного правления.

Существует радикальное различие между демократией и представительным правлением. При демократии граждане сами создают законы и контролируют их исполнение; при представительном правлении граждане наделяют законодателей и исполнительных чиновников полномочиями создавать законы и приводить их в исполнение. При демократии суверенитет непрерывно остается за гражданами, или, скорее, за меняющимся большинством граждан; при представительном правлении суверенитет передается гражданами на установленные сроки должностным лицам. Другими словами, демократия — это прямое правление большинства, в то время как представительное правление — это правление череды квазиолигархий, косвенно и отдаленно ответственных перед большинством.

Рассмотрим теперь, во-первых, влияния, которые главным образом способствуют тому, чтобы правительство в Соединенных Штатах было таким, какое оно есть:—

Окружные, штатные и федеральные правительства не являются демократиями. По форме они представляют собой квазиолигархии, состоящие из представителей и исполнителей; но по факту они часто являются полноценными олигархиями, состоящими отчасти из бесконечных кругов политиков, которые напрямую контролируют законы и должности, а отчасти из постоянной плутократии, которая покупает законодательство через политиков.

Рассмотрим далее некоторые сильные влияния к лучшему, которые существуют в чистой демократии:—

Очевидное влияние в одном отношении такое же, как то, которое обогащает плутократа и побуждает политика стремиться к власти — это личный интерес. Когда все члены любой группы людей обнаруживают, что находятся в равном отношении к прибыльной цели, в которой они одни заинтересованы, они, несомненно, будут склонны отстаивать свою совместную независимость от других групп в этом отношении, и, кроме того, каждый член будет требовать свою полную долю от любых возникающих выгод. Но, более того, когда достигается некое подобие равенства выгод, возможно, через различные силовые структуры, на заинтересованных лиц будет мощно воздействовать второе влияние. Это влияние справедливости. Будет повсеместно требоваться честная игра по отношению ко всем членам.

Таким образом, в чистой демократии разумно контролируемый личный интерес и вытекающее из него чувство справедливости являются источниками, от которых можно ожидать начала максимально возможных социальных благ.

Перед читателем теперь стоит политический принцип, который здесь будет отстаиваться — чистая демократия в отличие от представительного правления. Мой аргумент, таким образом, сводится к следующему: показать, что посредством единственного метода законотворчества, к которому ограничена чистая демократия — прямого законодательства гражданством, — можно упразднить политические «круги», «боссов» и «прихлебателей», уничтожить американскую плутократию, а правительство упростить и свести к пределам, установленным совестью большинства, на которую влияют социальные потребности. Моя задача включает доказательство того, что прямое законодательство возможно в крупных сообществах.

Прямое законодательство в Швейцарии.

Доказательством практичности и последствий прямого законодательства служит Швейцария, особенно ее история за последние двадцать пять лет. К этому доказательству я и перехожу немедленно.

В Швейцарии двадцать два кантона (штата), которые подразделяются на 2706 коммун (городских общин). Коммуна является политической, а также территориальной единицей. Обычно, насколько это совместимо с кантональными и федеральными правами, в местных делах коммуна управляет сама собой. Ее граждане рассматривают ее как свое меньшее государство. Она ревностно относится к вмешательству со стороны большего государства. У нее есть своя собственность, за которой нужно присматривать. Пока интересы кантона или Конфедерации явно не заменяют интересы непосредственной местности, коммуна отказывается расставаться с управлением своими землями, лесами, полицией, дорогами, школами, церквями или налогами.

В немецкой Швейцарии взрослые жители мужского пола коммуны собираются не реже одного раза в год, обычно на городской рыночной площади или на горной равнине, и выполняют свои функции граждан. Там они дебатируют по предложенным законам, называют должностных лиц и обсуждают дела общественного характера. В таких случаях каждый гражданин является законодателем, его голос и воля влияют на рассматриваемые вопросы. Право инициирования меры принадлежит каждому. Решение обычно принимается поднятием рук. В большинстве кантонов молодежь становится избирателем в двадцать лет, законный возраст для получения права голоса в федеральных делах, хотя диапазон для кантональных дел составляет от восемнадцати до двадцати одного года.

Подобные демократические законодательные собрания управляют двумя кантонами как кантонами и двумя другими кантонами, разделенными на полукантоны. В полукантоне Внешний Аппенцелль 13 500 избирателей имеют право таким образом собираться и законодательствовать, и число фактически собравшихся иногда достигает 10 000. Но это высший предел для такого собрания — ландсгемайнде (земельной общины) — низший для кантона или полукантона составляет около 3000. В одном другом кантоне (Швиц, 50 307 жителей) проводятся собрания ландсгемайнде, их шесть, в среднем по 2000 избирателей на каждое. В коммунальных политических собраниях, однако, обычно бывает лишь несколько сотен избирателей.

Ежегодное кантональное или полукантональное ландсгемайнде проходит в воскресенье в апреле или мае. Хотя полномочия и обязанности этого органа несколько различаются в разных кантонах, они обычно охватывают следующие предметы: частичный, а также полный пересмотр конституции; принятие всех законов; введение прямых налогов; принятие государственных долгов и отчуждение общественных доменов; предоставление общественных привилегий; принятие иностранцев в государственное гражданство; учреждение новых должностей и регулирование окладов; выборы государственных, исполнительных и судебных должностных лиц. [A]

Программа собрания составляется должностными лицами и публикуется заранее, причем закон в некоторых кантонах требует публикации за четыре недели до собрания, а в других — всего за десять дней. «Чтобы дать возможность отдельным лицам и властям вносить предложения и предлагать законопроекты, официальная газета объявляет каждый январь, что в течение четырнадцати дней после определенной даты могут быть представлены петиции для этой цели. Они должны быть написаны, цель должна быть четко изложена и сопровождаться причинами. Все такие ходатайства рассматриваются тем, что называется Тройным советом, или законодательным органом, и классифицируются как «целесообразные» и «нецелесообразные». Предложение, получившее более десяти голосов, должно быть внесено в список целесообразных, сопровождаемое мнением совета. Отклоненные помещаются под специальную рубрику, которую народ фамильярно называет «прицепным вагоном» (Beiwagen). Собрание может отменить действие совета, если пожелает, и извлечь меру из «дополнительного вагона», но рассмотрение ее в этом случае откладывается до следующего года. В более крупных собраниях дебаты исключены, голосование идет просто за отклонение или принятие. В меньших штатах линия не так жестко проведена... Голосование проводится поднятием рук, хотя может быть проведено тайное голосование, если того потребуют, выборы должностных лиц следуют тому же правилу в этом вопросе, что и законодательство. Выдвижение кандидатур на должность, однако, не обязательно должно быть отправлено по петиции, а может быть предложено кем угодно на месте». [B]

Инициатива и референдум.

Будет замечено, что основными практическими принципами как коммунального собрания, так и ландсгемайнде являются следующие два:

(1) Что каждый гражданин должен иметь право предложить меру закона своим согражданам — этот принцип известен как инициатива.

(2) Что большинство должно фактически принимать закон путем голосования за принятие или отклонение предложенных мер. Этот принцип, когда он применяется в не-ландсгемайнде кантонах путем голосования на избирательных участках по мерам, направленным из законодательных органов народу, известен как референдум.

Инициатива практиковалась во многих коммунах и в нескольких кантонах ландсгемайнде в той или иной форме с незапамятных времен. За последние двадцать лет, однако, она практиковалась путем петиций во все большем числе кантонов, не имеющих демократического собрания всех граждан.

Референдум обязан своим происхождением двум источникам. Один источник был в голосовании, проводимом на коммунальном собрании и ландсгемайнде. Принцип иногда распространялся на города, Берн, например, за пятьдесят пять лет с 1469 по 1524 год провел шестьдесят референдумных голосований. Другой источник был в голосовании, проводимом древними кантонами по любому действию их делегатов на федеральном сейме, или конгрессе, эти делегаты не предпринимали никакого дела, кроме как при условии отсылки его к кантональным советам — ad referendum.

Принципы инициативы и референдума в последние годы были расширены так, чтобы применяться в большей или меньшей степени не только к кантональным делам в кантонах, слишком больших для ландсгемайнде, но и к определенным делам Швейцарской Конфедерации, насчитывающей три миллиона жителей. Другими словами, швейцарская нация сегодня ясно видит, во-первых, что демократическая система имеет многократные преимущества перед представительной; и, во-вторых, что никакой более высокой степени политической свободы и справедливости нельзя достичь, чем предоставив наименьшему практическому меньшинству законное право предлагать закон, а большинству — право принять или отклонить его. Расширяя поле действия этих рабочих принципов, швейцарцы развили в политическом мире фактор, который, насколько он действует, создает революцию, сравнимую только с той, что была вызвана в промышленном мире паровым двигателем.

Кантональная инициатива существует в четырнадцати из двадцати двух кантонов — в некоторых из них, однако, только в отношении конституционных поправок. Обычно предложение меры кантонального закона посредством народной инициативы должно быть сделано путем петиции от одной двенадцатой до одной шестнадцатой избирателей кантона. Когда петиция достигает кантонального законодательного органа, последний орган обязан в течение короткого периода, указанного конституцией, вынести предложение на кантональное голосование. Если решение граждан затем благоприятно, мера становится законом, и исполнительные и судебные чиновники должны приступить к ее осуществлению.

Кантональный референдум находится в постоянной практике во всех кантонах, кроме Фрибура, который управляется представительным законодательным органом. Степень, однако, в которой применяется референдум, значительно варьируется. В двух кантонах он применим только к финансовым мерам; в других он является факультативным для народа, который иногда требует его, но чаще нет; в других он является обязательным в связи с принятием каждого закона. Более явно: в кантоне Во существует лишь псевдореферендумное право, согласно которому Большой совет (законодательный орган) может, если решит, предложить референдум гражданам. Вале проводит народное голосование только по таким предложениям, принятым Большим советом, которые влекут за собой увеличение налогообложения на полтора процента или общие расходы в 60 000 франков. С растущим доверием к народу кантоны Люцерн, Цуг, Базель-город, Шаффхаузен, Санкт-Галлен, Тичино, Невшатель и Женева передают предложенный закон после того, как он прошел Большой совет, избирателям, когда определенная доля граждан, обычно от одной шестой до одной четверти, требует этого официальной петицией. Эта форма называется факультативным референдумом. Используемый в полной мере в Цюрихе, Швице, Берне, Золотурне, Базель-ланде, Аргау, Тургау и Граубюндене, в этих кантонах референдум не позволяет законодательному органу принимать какой-либо закон или расходы сверх оговоренной суммы без голосования народа. Это известно как обязательный референдум. Гларус, Ури, полукантоны Нидвальден и Обвальден (Унтервальден), а также Внешний и Внутренний Аппенцелль, как кантоны или полукантоны, по-прежнему практикуют демократическое собрание — ландсгемайнде.

В следующей статистике читатель может с первого взгляда увидеть прогресс референдума до настоящего времени, с населением Швейцарии по кантонам и трудностями, представленными различиями языков во внедрении реформ:—

Canton.No. inhab.

Dec., 1888.Language.Form of Passing Laws.Yr. of

Entry Zurich337,183German.Oblig. Ref.1351 Berne536,679Ger. and French."1353 Lucerne135,360German.Optional Ref.1332 Uri17,249Ger. and Italian.Landsgemeinde.1291 Schwyz50,307German.Oblig. Ref." Unterwald " Obwald15,041"Landsgemeinde. Niwald12,538"" Glarus33,825""1352 Zug23,029"Optional Ref." Freiburg119,155French and Ger.Legislature.1481 Soleure85,621German.Oblig. Ref." Bâle 1501 City73,749"Optional Ref. Country61,941"Oblig. Ref. Schaffhausen37,783"Optional Ref." Appenzell 1573 Outer54,109"Landsgemeinde. Inner12,888"" St. Gall228,160"Optional Ref.1803 Grisons94,810Ger.,Ital.,Rom.Oblig. Ref." Aargau193,580German."" Thurgau104,678""" Ticino126,751Italian.Optional Ref." Vaud247,655French and Ger."" Valais101,985"Finance Ref.1814 Neuchâtel108,153French.Optional Ref." Geneva105,509""" 2,917,740

В круглых цифрах 2 092 000 швейцарцев говорят по-немецки, 637 000 — по-французски, 156 000 — по-итальянски и 30 000 — на ретороманском. Из главных городов в 1887 году Цюрих с пригородами имел 92 685 жителей; Базель — 73 963; Женева с пригородами — 73 504; Берн — 50 220; Лозанна — 32 954; и пять других — от 17 000 до 25 000. Четырнадцать процентов жителей (410 000) живут в городах с населением более 15 000 человек. Фабричных рабочих насчитывается 161 000, что составляет около полумиллиона жителей, а крестьян-собственников — почти 260 000, что составляет почти два миллиона. Площадь Швейцарии составляет 15 892 квадратных мили — немного больше, чем вдвое превышает площадь Нью-Джерси. Население немного меньше, чем в Огайо.

Швейцария — самая молодая из республик.

Вводит в заблуждение предположение, как это часто делается, что современная Швейцария — это республика, которая простояла шестьсот лет. По правде говоря, это самая молодая из республик. Ее главные правительственные черты, кантональные и федеральные, являются делом нынешнего поколения. Ее уникальный исполнительный совет, ее демократическая организация армии, ее республиканское управление железными дорогами, ее федеральная почта, ее система налогообложения, ее двухпалатный конгресс, сама Конфедерация — все это возникло в конституции 1848 года, первой, которая была чем-то большим, чем федеральный договор. Федеральный референдум начался только в 1874 году. Федеральная инициатива была только что принята (1891 г.). [C] Форма кантонального референдума, практикуемая сейчас, была начата (в Санкт-Галлене) только в 1830 году, и сорок лет назад только пять кантонов имели какой-либо референдум вообще, и то в факультативной форме. Лишь в последние годы движение стало устойчивым к всеобщему принятию кантонального референдума. В 1860 году им обладали лишь 34 процента швейцарцев, 66 процентов делегировали свои суверенные права представителям. Но в 1870 году референдум вырос до 71 процента, только 29 подчинялись законодательным чиновникам; и сегодня пропорции составляют более 90 процентов к менее чем 10.

Вдумчивый читатель спросит: почему этот постоянный прогресс к более чистой демократии? В чем заключаются стимулы к этой настойчивой революции?

Ответ таков: массы граждан Швейцарии сочли необходимым восстать против своей плутократии и коррумпированных политиков, которые эксплуатировали страну через представительную систему. Для мирной революции эти массы нашли средства в рабочих принципах своих коммунальных собраний — инициативе и референдуме, — и эти принципы они применяют по всей республике так быстро, как позволяют обстоятельства. [D]

Великое движение за демократию в Европе, которое завершилось восстанием 1848 года, выдвинуло на первый план многих оригинальных людей, обсуждавших инновации в правительстве с любой радикальной точки зрения. Среди этих мыслителей были Мартин Риттингхаузен, Эмиль де Жирарден и Луи Блан. С сентября 1850 года по декабрь 1851 года, дату государственного переворота Луи Бонапарта, эти реформаторы обсуждали в «Democratic pacifique», еженедельной газете Парижа, тему прямого законодательства гражданами. Их эссе произвели сенсацию во Франции, и более тридцати журналов активно поддерживали предложенный институт, когда государственный переворот положил конец свободе слова. Статьи были перепечатаны в виде книги в Брюсселе, и другие работы по этой теме были впоследствии выпущены Риттингхаузеном и его соратником Виктором Консидераном. Среди работ Консидерана была «Решение, или прямое правление народа», и эта, а также сопутствующие работы, попавшие в руки Карла Бюркли, убедили последнего и других граждан Цюриха («неизвестную группу людей», говорит Бюркли) в практичности пропагандируемых демократических методов. Тема широко обсуждалась и изучалась в Швейцарии, и тот факт, что теория уже в некоторой степени практиковалась там (и в древние времена много практиковалась), привел к дальнейшим экспериментам, а они, достигнув успеха, — к дальнейшим, и так работа продолжалась. Кантональная инициатива была почти неизвестна за пределами ландсгемайнде, когда она была установлена в Цюрихе в 1869 году. Вскоре, однако, через нее и обязательный референдум (по словам г-на Бюркли): «Плутократическое правительство и Большой совет Цюриха, которые сговорились с частными банками и железными дорогами, были свергнуты одним великим голосующим ударом. Народ устал от того, что ему отрубают голову чиновники после каждых выборов». И политики, и привилегированные классы с тех пор падали перед этими инструментами в руках народа. Доктрины французских теоретиков нужно было лишь привить к древнему швейцарскому обычаю, французы, по сути, опирались на швейцарский опыт.

Факультативный и обязательный референдум.

Сегодня движение в швейцарских кантонах направлено не только к референдуму, но и к его обязательной форме. Практика факультативной формы выявила присущие ей дефекты. [E]

Управление Женевы факультативным кантональным референдумом является типичным. Конституция предусматривает, что, за исключением некоторых законов из референдума, и обязательным условием его действия является представление Большому совету народной петиции, народ может санкционировать или отклонить не только основную массу законов, принятых Большим советом, но и указы, изданные законодательной и исполнительной властями. Исключениями являются (1) «меры срочности» и (2) статьи годового бюджета, за исключением тех, которые устанавливают новый налог, увеличивают действующий или требуют выпуска облигаций. Референдум не может быть применен против бюджета в целом, Большой совет указывает разделы, которые должны быть вынесены на народное голосование. В случае оппозиции какой-либо мере в обращение запускается петиция о референдуме. Чтобы предотвратить превращение меры в закон, петиция должна получить юридически заверенные подписи не менее 3500 граждан — около одного из шести избирателей кантона — в течение тридцати дней после публикации предложенной меры. После этого периода — известного как «первая отсрочка» — референдумное голосование, если петиция была успешной, должно состояться в течение сорока дней — «вторая отсрочка».

Право объявлять меры «срочными» принадлежит Большому совету, органу, принимающему меры. Неудивительно, что в его глазах многие законопроекты имеют слишком большое и слишком непосредственное значение, чтобы идти к народу. «Привычка», — протестовал однажды член Большого совета г-н Пюте, — «все больше и больше внедряется здесь, чтобы объявлять срочность без необходимости, тем самым лишая референдум расходов, которые не имеют ничего срочного. Это противоречит духу конституционного закона. Только общественная необходимость может уполномочить Большой совет изымать какие-либо свои акты из-под общественного контроля».

Другой дефект факультативного референдума заключается в том, что он может быть превращен в партийное оружие — политики готовы, в Женеве, как и в Сан-Франциско, воспользоваться законом в партийных целях. Например, представители партии меньшинства, добивающиеся уступки от большинства, которое только что приняло законопроект, будут угрожать, если их требования не будут удовлетворены, агитировать за референдум по законопроекту; это, хотя само меньшинство может поддерживать меру, некоторые из его членов, возможно, голосовали за нее. Поскольку большинство может быть не уверено в исходе борьбы на выборах, оно, вероятно, будет склонно заключить мир на условиях, продиктованных меньшинством.

Но самые серьезные возражения против факультативной формы возникают в связи с петициями. Как бы легко ни было богатой и сильной партии нести расходы на печать, рассылку и распространение петиций и циркуляров, в случае оппозиции со стороны более бедных классов стоимость может оказаться непреодолимым препятствием. Особенно трудно составить петицию после нескольких последовательных обращений, идущих близко друг к другу, постоянная агитация становится утомительной, а также финансово обременительной. Следовательно, меры иногда становились законом просто потому, что у людей не было времени оправиться от длительной агитации в связи с предыдущими предложениями. Кроме того, каждая мера, представленная на факультативный референдум, приносит с собой две отдельные волны народного обсуждения — одну по петиции и одну по последующему голосованию. По этому поводу экс-президент Нума Дро сказал: «Агитация, которая происходит во время сбора необходимых подписей, почти всегда сопровождаемая сильными чувствами, отвлекает ум от объекта закона, извращает заранее общественное мнение и, не допуская позже спокойного обсуждения предложенной меры, устанавливает почти непреодолимый ток к отклонению». Наконец, факт, столь же печально известный в Швейцарии, как покупка голосов в Америке, заключается в том, что большое количество граждан, враждебных предложенному закону, могут бояться записать неблагоприятное мнение, подписав список референдума. Их подписи могут быть увидены, и раскрытие их настроений может поставить под угрозу их средства к существованию.

Цюрих дает пример кантонов, имеющих обязательный референдум. Там закон предусматривает: 1. Что все законы, указы и изменения в конституции должны быть представлены народу. 2. Что все решения Большого совета по существующему закону должны быть проголосованы. 3. Что Большой совет может представлять решения, которые он сам предлагает принять, и что, помимо голосования по всему закону, Совет может просить голосование по особому пункту. Большой совет не может вводить в действие временно никакой закон или указ. Предложения должны быть направлены избирателям не менее чем за тридцать дней до голосования. Регулярные референдумные голосования проходят дважды в год, весной и осенью, но в срочных случаях Большой совет может созвать специальные выборы. Закон в этом кантоне помогает законодателям — избирателям — в их задаче; когда гражданин отдает свой собственный голос, он может также внести голос одного или двух родственников и друзей, представив их избирательную карточку или сертификат авторизации.

По сути, обязательный референдум делает все гражданство совещательным органом в постоянной сессии — эта цель достигается в Цюрихе перед лицом любого вида противоположных аргументов. Раньше его противники много говорили о том, что он постоянно призывает избирателей к урнам; но этого теперь избегают полугодовыми выборами. Когда-то опасались, что партийные списки будут голосоваться без учета достоинств различных представленных мер; но было доказано вне всякого сомнения, что судьба одного предложения не имеет никакого влияния на судьбу другого, решаемого в то же время. Цюрих высказался по девяноста одному закону на двадцати восьми выборах, голоса указывают на удивительную независимость суждений. Когда обязательная форма была предложена для Цюриха, ее сторонники объявили ее верным инструментом, но что она может оказаться дорогостоящей, они не были готовы отрицать экспериментом. Теперь, однако, у них есть данные, чтобы показать, что налоги — безотказные рефлексы государственных расходов — ниже, чем когда-либо, те, что на полицию, например, составляют лишь около половины расходов факультативной Женевы, менее населенного кантона. Пророкам, которые предвидели бесконечную партийную борьбу в случае, если референдум будет призван в силу по каждой мере, Цюрих ответил, сведя партийность к ее слабейшей точке, люди безразличны к партиям, поскольку честное голосование всего корпуса граждан должно быть окончательным исходом каждого вопроса.

Народ Цюриха доказал, что наука политики проста. Отказываясь от специального законодательства, они избегают потока законопроектов. Считая ассигнования однажды пересмотренными как в большей части необходимые, они уделяют внимание главным образом новым статьям. Устанавливая принципы в законе, они запрещают нарушения. Таким образом, не остается глубоких проблем государства, нет запутанных вопросов относительно властей, нет конфликта относительно того, что является законом. Слово, свежее от народа, есть закон.

Федеральный референдум.

Федеральный референдум, впервые установленный конституцией 1874 года, является факультативным. Требование о нем должно быть сделано 30 000 граждан или восемью кантонами. Петиция о голосовании по нему должна быть сделана в течение девяноста дней после публикации предложенного закона. Он действует в отношении либо статута, принятого Федеральным собранием (конгрессом), либо указа исполнительной власти. Из 149 федеральных законов и указов, подлежащих референдуму, принятых до конца 1891 года по конституции 1874 года, двадцать семь были оспорены необходимыми 30 000 петиционерами, пятнадцать были отклонены и двенадцать приняты. Федеральная инициатива была установлена голосованием, проведенным в воскресенье, 5 июля 1891 года. Она требует 50 000 петиционеров, чье предложение должно быть обсуждено Федеральным собранием, а затем направлено в течение предписанной отсрочки всему гражданству для голосования. Инициатива — это не петиция к законодательному органу; это требование, предъявленное всему гражданству.

Там, где кантональный референдум является факультативным, успешная петиция о нем часто обеспечивает отклонение закона, о котором идет речь. В 1862 и снова в 1878 году кантон Женева отклонил предложенные изменения в своей конституции, в последнем случае большинством в 6000 голосов при голосовании 11 000. Дважды с 1847 года тот же кантон принимал решение против увеличения официальных окладов, и в последнее время он отказался сократить число своих исполнительных советников с семи до пяти. Опыт Конфедерации был аналогичным. Между 1874 и 1880 годами пять мер, рекомендованных Федеральной исполнительной властью и принятых Федеральным собранием, были наложены вето национальным голосованием.

Пересмотр конституций.

Пересмотр конституции через народное голосование является обычным делом. С 1814 года было проведено шестьдесят пересмотров только кантональных конституций народом. Женева спрашивает своих граждан каждые пятнадцать лет, желают ли они пересмотреть свой органический закон, таким образом дважды в поколении практически определяя, довольны ли они в этом отношении. Федеральная конституция может быть пересмотрена в любое время. Пятьдесят тысяч избирателей, подающих петицию об этом, или Федеральное собрание (конгресс), требующее этого, вопрос представляется стране. Если голосование утвердительное, Совет штатов (сенат) и Национальный совет (палата) оба распускаются. Выборы этих органов происходят немедленно; Собрание, свежее от народа, затем делает требуемый пересмотр и представляет пересмотренную конституцию стране. Чтобы устоять, она должна быть поддержана большинством избирателей и большинством из двадцати двух кантонов.

Резюме.

Подводя итог: в Швейцарии в этом поколении прямое законодательство во многих отношениях было установлено для федерального правительства, в то время как в таком крупном кантоне, как Цюрих, с почти 340 000 жителей, оно также было сделано применимым к каждому предложенному кантональному закону, указу и приказу — граждане этого кантона сами распоряжаются голосованием по всем вопросам налогообложения, государственных финансов, исполнительных актов, государственной службы, корпоративных грантов, общественных работ и подобных операций правительства, обычно, даже в республиканских штатах, оставляемых законодателям и другим чиновникам. В каждом кантоне, имеющем инициативу и обязательный референдум, вся власть была снята с чиновников, за исключением власти управления, которое постоянно и детально контролируется и управляется избирателями. Более того, возможно, что еще несколько лет, и дела не только каждого кантона Швейцарии, но и самой Конфедерации будут таким образом взяты в руки на каждом шагу.

Вот, таким образом, неопровержимое доказательство того, что чистая демократия через прямое законодательство гражданством практична — более того, сейчас практикуется — в крупных сообществах. Далее о ее последствиях, доказанных и вероятных.

ОБЩЕСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ШВЕЙЦАРИИ.

Если допустить, что фундаментальные принципы свободного общества таковы: что связь, объединяющая граждан, должна быть договорной; что права, включая права на природные ресурсы, должны быть равными, и что каждый производитель должен сохранять полный продукт своего труда, то при рассмотрении необходимо признать, что к этому идеалу Швейцария сделала большие успехи, чем любая другая страна, несмотря на заметные моменты в исключении и несовершенную форму ее федеральной инициативы и референдума. Прежде чем вдаваться в подробности, можно сделать некоторые общие наблюдения по этому поводу.

Политический статус в Швейцарии.

Впечатляющим фактом в швейцарской политике сегодня является ее мир. Особенно это верно в отношении содержания и тона прессы. В Италии и Австрии, на юге и востоке, газеты сравнительно немногочисленны, в основном слабы и в целом подчинены партии или правительству; в Германии, на севере, где силен государственный социализм, радикальная пресса временами бурна, а правительственные журналы отражают деспотизм, который они поддерживают; во Франции, на западе и юго-западе, публицисты всегда заняты сменяющими друг друга нестабильными центральными администрациями в Париже, которые осуществляют бюрократическое руководство каждой коммуной в стране. Во всех этих странах предметами обсуждения являются люди, а не меры, причем неотложным важным вопросом кампании неизбежно является то, смогут ли кандидаты, оказавшись у власти, выполнить свои предвыборные обещания. Таким образом, со всех сторон, за границей Швейцарии, политическая суматоха с ее злобой, личностями, ложными сообщениями, ненавистью и коррупцией бесконечна. Но в Швейцарии дебаты единообразно касаются не людей, а мер. Причины ясны. Там, где вето принадлежит народу, напрасно мошенники могут идти в законодательный орган. При малом количестве или отсутствии партийной добычи внимание к общественным делам, а не к патронажу или частным привилегиям, выгодно как должностным лицам, так и политической прессе.

По количеству газет, пропорциональному населению, Швейцария стоит вместе с Соединенными Штатами во главе статистического списка мира. По своему общему характеру швейцарские политические журналы выше американских. У них мало искушения нападать на репутацию, начинать ложные вопросы кампании, разжигать партийные чувства; ибо каждая перспективная кантональная мера подвергается трезвому народному обсуждению круглый год, с учетом верного голосования гражданства в кантонах, имеющих ландсгемайнде или обязательный референдум, и возможного голосования в большинстве других кантонов, в то время как федеральные меры также могут быть встречены федеральным факультативным референдумом.

Чистота и мирность швейцарской прессы и политики обусловлены национальным развитием сегодняшнего дня, выраженным в соответствующих институтах. Из этих институтов наиболее эффективным, фундаментальным является прямое законодательство, сопровождаемое всеобщим образованием. В образовании швейцарцы превосходят другие нации. Неграмотность находится на более низком проценте, чем в любой другой стране; начальное обучение является бесплатным и обязательным во всех кантонах; и то, что высшее образование является всеобщим, показано в четырех университетах, нанимающих триста преподавателей.

Просвещенный народ, использующий избирательный бюллетень свободно, напрямую и, как следствие, эффективно — это истинная суверенная правящая сила в Швейцарии. О том, каковы в общих чертах были последствия этой власти для общественного благосостояния, о том, как сами швейцарцы относятся к своему правительству, и о том, каковы мнения иностранных наблюдателей о недавних изменениях через инициативу и референдум, можно предложить некоторые свидетельства в этот момент.

В текущем году г-н У. Д. Маккракен опубликовал в бостонском «Арене» свои наблюдения за швейцарской политикой. Он нашел, говорит он, последствия референдума восхитительными. Мошенничество и расточительство неизвестны, и политика, поскольку в ней нет денег, перестала быть профессией. Люди, избранные на должность, берутся из рядов граждан и выбираются из-за их пригодности для работы. Люди проявляют разумный интерес к каждому виду местного и федерального законодательства и имеют полное чувство своей политической ответственности. Масса бесполезных или злых законов, которые законодательные органы в других странах постоянно принимают с небольшим рассмотрением и которые постоянно приходится отменять, в Швейцарии не принимаются вовсе.

В исследовании прямого законодательства Швейцарии «Вестминстер Ревью» за февраль 1888 года высказала такое мнение: «Основная масса людей движется медленнее, чем их представители, более осторожна в принятии новых и пробных законодательных экспериментов и имеет тенденцию отклонять предложения, представленные им в первый раз». Далее: «Вопрос, который представляется суверенному народу, неизменно и обязательно сводится к его простейшему выражению и ставится перед ними так, чтобы быть способным на утвердительный или отрицательный ответ. На практике, следовательно, обсуждение деталей оставляется представительным собраниям, в то время как народ выражает одобрение или неодобрение общего принципа или политики, охваченной предложенной мерой. Поскольку общественное внимание ограничено вопросом, лидеры — ничто. Коллективная мудрость судит о достоинствах».

А. В. Дайси, критик конституций, пишет в «Нейшн» от 8 октября 1885 года: «Референдум должен рассматриваться в целом как консервативное устройство. Он стремится одновременно препятствовать быстрому изменению, а также избавиться от той негибкости или неизменности, которая, по крайней мере в глазах англичан, является дефектом в конституции Соединенных Штатов».

Швейцарский радикал написал мне следующее: «Развитие, данное образованию в течение последней четверти века, будет иметь без сомнения следствием улучшенное суждение со стороны большого числа избирателей. Пресса также имеет роль более преобладающую, чем раньше. Все читают. Конечно, правящие классы извлекают большую выгоду из силы печатного станка, но с избирателями, которые получили некоторое образование, капиталистические газеты воспринимаются с должной скидкой на их искренность. Их мнение не принимается без исследования. Мы видим быстрое развитие идей, если не полностью новых, то по крайней мере обновленных и более широко распространенных. Более или менее радикальные обзоры и периодические издания, в большом количестве, не без влияния, и их появление доказывает, что великие изменения неизбежны».

Профессор Дайси противопоставил референдум плебисциту: «Референдум выглядит на первый взгляд как французский плебисцит, но ни один институт не может быть отмечен более существенными различиями. Плебисцит — это революционное или по крайней мере ненормальное действие. Ему не предшествуют дебаты. Форма и природа вопросов, которые должны быть представлены нации, выбираются и решаются людьми у власти, и французов спрашивают, примут они или не примут данную политику. Редко, действительно, когда он был принят, само голосование было полным или честным. Делиберация и обсуждение — необходимые условия для рационального решения. Там, где эффективная оппозиция — невозможность, номинальное согласие — бессмысленный комплимент. Эти существенные характеристики, отсутствие которых лишает французский плебисцит всякого морального значения, являются несомненными свойствами швейцарского референдума».

В «Ревю де Де Монд», Париж, август 1891 года, Луи Вуарен, заинтересованный наблюдатель швейцарской политики в течение многих лет, пишет: «Народ может указывать свою волю не издалека, а вблизи, всегда контролируя работу своих агентов, наблюдая за ними, останавливая их, если есть причина для этого, принуждая их, одним словом, выполнять волю народа как в законодательных, так и в административных делах. В этой форме правления представительная система сведена к минимуму. Совещательные органы напоминают простые комитеты, ответственные за подготовку работы для избранного собрания, и здесь избранное собрание заменено народом. Это суверенное действие лично в совершении общественных дел может распространяться более или менее широко; оно может быть ограничено штатом, или оно может быть распространено на провинцию также, и даже на город. В какой бы степени этот контроль народа ни зашел, одно можно определенно ожидать, что контроль будет становиться все ближе и ближе по мере того, как время идет. Никогда не было известно, чтобы граждане отказывались добровольно и сознательно от приобретенных прав, и естественная тенденция граждан — увеличивать свои привилегии. Швейцария — пример этого типа демократического правления... Есть некоторая причина рассматривать парламентское правительство — по крайней мере в его классической и ортодоксальной форме соперничества между двумя партиями, которые внимательно следят друг за другом, чтобы извлечь выгоду из ошибок своих противников, которые спорят друг с другом за власть без интересов страны, в пылу столкновения, будучи всегда рассмотренными — как переходную форму в эволюции демократии».

Дух швейцарского законодательства и его отношение к свободе личности отражены в статьях кантональных и федеральных конституций. Конституция Ури гласит: «Все, что постановляет ландсгемайнде в пределах своей компетенции, является законом страны и как таковое подлежит исполнению», однако добавляет: «Руководящим принципом ландсгемайнде должны быть справедливость и благо отечества, а не своеволие или власть сильнейшего». Конституция Цюриха гласит: «Народ осуществляет законодательную власть при содействии законодательного органа штата». Конституция Конфедерации гласит: «Все швейцарцы равны перед законом. В Швейцарии нет подданных, нет привилегий места, рождения, лиц или семей».

В этих общих заметках и цитатах в общих чертах обрисована политическая среда современного швейцарского гражданина. Социальное сознание, с которым он соприкасается, политически развито, стремится к справедливости, привыкло ожидать надежных результатов от народных законов, в настоящее время более чем когда-либо склонно доверять прямому законодательству и, в целом, находится в состоянии спокойствия, трезвости, терпимости и политической самодисциплины.

Механизм общественного управления, подчиненный народному руководству, теперь можно проследить, начиная с самой простой формы.

Организация коммуны.

Общие потребности швейцарского соседства, такие как создание и содержание местных дорог, полиции и школ, а также управление общим имуществом, объединяют граждан в демократические собрания. Они бывают разных форм.

Одной из форм такого собрания, являющейся основой надстройки управления, является политическое собрание коммуны. «В нем проходят выборы — федеральные, штатные и местные; это местная единица государственного управления и универсальный правопреемник всех полномочий, не предоставленных другим органам. Его процедура обширна и в высшей степени демократична. Оно собирается либо по вызову исполнительного совета, избранного им самим, либо в соответствии с отсрочкой, и, как правило, в воскресенье или праздничный день. Его председательствующим иногда является мэр, иногда специальный председатель. Принимаются меры к тому, чтобы в составе собрания находились только избиратели, причем в Цюрихе действует правило, согласно которому реестр граждан должен лежать на столе для ознакомления. Счетчики голосов назначаются голосованием и должны быть лицами, не принадлежащими к сельскому совету, поскольку это местный кабинет, который предлагает меры для рассмотрения. Любой член собрания может вносить предложения или поправки, но обычно они вносятся городским советом или, по крайней мере, передаются в этот орган перед голосованием». Должностные лица коммуны, избранные на собрании коммуны, — это один главный исполнительный директор (который во французских коммунах обычно имеет двух помощников), коммунальный совет, который принимает законы по менее важным вопросам, возникающим между собраниями коммуны, и такие второстепенные должностные лица, которые не оставлены на выбор совета.

Вторая форма соседского собрания состоит только из тех граждан, которые имеют права на коммунальные корпоративные владения и фонды, причем эти права либо унаследованы, либо приобретены (иногда путем покупки) после срока чисто политического гражданства.

Третья форма — это приходское собрание, на котором собираются члены одного вероисповедания в коммуне или даже меньшего церковного округа. Протестантская, католическая и иудейская религии признаны государственными — в некоторых кантонах только протестантская, в других — католическая, в нескольких — обе, а в остальных — обе вместе с иудейской.

Четвертая форма местного собрания — это собрание школьного округа, обычно подразделения коммуны. Оно избирает совет по образованию, голосует за налоги для покрытия школьных расходов, контролирует вопросы образования, а в некоторых округах избирает учителей.

Такое разделение коммуны на группы избирателей, каждая со своей соответствующей целью, способствует справедливости. Тот, кто имеет долю в коммунальном общественном богатстве (леса, пастбищные и сельскохозяйственные земли, а возможно, и фонды), не подвергается опасности в отношении этой собственности из-за голосов не участвующих в ней новичков. Также дела образования не смешиваются с общей политикой. И хотя государство и религия еще не разделены, каждая форма вероисповедания в значительной степени предоставлена самой себе; в некоторых кантонах предусмотрено, что налоги гражданина не должны идти на поддержку религии, которой он противостоит.

Организация кантона и Конфедерации.

Ни в одном кантоне Швейцарии нет более одного законодательного органа: ни в одном нет сената. В городах Швейцарии нет мэра, в кантонах нет губернатора, и, если использовать этот титул в американском смысле, в республике нет президента. Вместо обычного единоличного исполнительного главы швейцарцы используют исполнительный совет. Следовательно, в каждом кантоне законодательный тупик невозможен, путь открыт для любого закона, требуемого большинством, и ни в кантоне, ни в Конфедерации власть одного человека не известна.

Кантональный законодательный орган — это Большой совет. «В кантонах с ландсгемайнде и тех, где существует обязательный референдум, он немногим больше, чем наблюдательный комитет, подготавливающий меры для голосования граждан и действующий как сдерживающий фактор для кантонального исполнительного совета. В остальных кантонах (тех, где существует факультативный референдум) законодательный орган имеет право расходовать средства в пределах установленного лимита; принимать законы определенных видов, обычно не имеющие общего применения; и избирать более важных должностных лиц, причем степень свободы действий [в разных кантонах] постепенно возрастает до тех пор, пока не будет достигнуто полное представительное правление» во Фрибуре, который напоминает один из наших штатов. Хотя в нескольких кантонах Большой совет собирается каждые два месяца на сессию в несколько дней, в большинстве кантонов он собирается дважды в год. Оплата труда членов варьируется от шестидесяти центов до 1,20 доллара в день. Законодательные органы многочисленны; соотношение в пяти кантонах составляет один законодатель на каждые 1000 жителей; в двенадцати оно варьируется от одного на 187 до одного на 800, а в остальных пяти — от одного на 1000 до одного на 2000. В кантонах с ландсгемайнде обычно от пятидесяти до шестидесяти членов; в Женеве, где 20 000 избирателей, — сто.

В шести из двадцати двух кантонов, если определенное число избирателей подаст петицию, вопрос должен быть вынесен на народное голосование: следует ли отозвать законодательный орган и избрать новый.

На формирование Федерального собрания (конгресса) Швейцарии, созданного в 1848 году, повлиял состав американского конгресса. Нижняя палата избирается по округам, как в Соединенных Штатах, при этом основа представительства составляет один член на 20 000 жителей, а число членов — 147. Срок полномочий этой палаты — три года; оплата — четыре доллара в день во время сессии плюс дорожные расходы. Верхняя палата, Совет штатов (сенат), единственный орган такого рода в Швейцарии, состоит из двух членов от каждого кантона. Поскольку их избрание регулируется кантональным законом, срок их полномочий не одинаков: в некоторых кантонах они избираются народом, в других — законодательным органом; их оплата варьируется; срок их полномочий варьируется от одного до трех лет. Их короткие сроки полномочий и тот факт, что их более важные функции, такие как избрание федерального исполнительного совета, осуществляются на совместном заседании со второй палатой, делают членов «верхней» палаты менее весомыми в национальных делах, чем членов «нижней».

Швейцарские исполнительные органы.

Исполнительные советы городов, кантонов и Конфедерации имеют одну форму. Это комитеты, состоящие из членов равного ранга. Число членов варьируется. Кантональных исполнительных советников в одиннадцати кантонах семеро, в других — трое, пятеро и девятеро, а в одном — одиннадцать. Помимо исполнения законов, исполнительный совет обычно в некоторой степени содействует законодательству, причем члены не только вносят меры, но и выступают по ним в законодательном органе, с которым они связаны, однако не имея права голоса. Примерно в половине кантонов кантональные исполнительные советы избираются народом; в остальных — законодательным органом.