«Размышления о представительном правлении»

Из этих накопленных соображений очевидно, что единственное правительство, которое может полностью удовлетворить все требования социального состояния, — это то, в котором участвует весь народ; что любое участие, даже в самой малой общественной функции, полезно; что участие должно везде быть таким большим, насколько позволяет общий уровень улучшения сообщества; и что ничто меньшее не может быть в конечном итоге желательным, чем допуск всех к участию в суверенной власти государства. Но поскольку все не могут, в сообществе, превышающем один небольшой город, участвовать лично ни в чем, кроме некоторых весьма незначительных частей общественных дел, из этого следует, что идеальный тип совершенного правительства должен быть представительным.

Глава IV — При каких социальных условиях представительное правление неприменимо.

Мы признали в представительном правлении идеальный тип наиболее совершенного политического устройства, для которого, следовательно, любая часть человечества лучше приспособлена пропорционально степени их общего улучшения. По мере того как они опускаются все ниже и ниже в развитии, эта форма правления будет, вообще говоря, менее подходящей для них, хотя это не верно универсально; ибо адаптация народа к представительному правлению зависит не столько от места, которое они занимают в общей шкале человечества, сколько от степени, в которой они обладают определенными особыми требованиями; требованиями, однако, столь тесно связанными с их степенью общего прогресса, что любое различие между ними является скорее исключением, чем правилом. Давайте исследуем, в какой точке нисходящего ряда представительное правление перестает быть допустимым вовсе, либо из-за собственной непригодности, либо из-за превосходящей пригодности какого-либо другого режима.

Во-первых, следовательно, представительное, как и любое другое правительство, должно быть непригодным в любом случае, в котором оно не может постоянно существовать — т.е. в котором оно не выполняет три фундаментальных условия, перечисленных в первой главе. Это были: 1. Чтобы народ был готов принять его. 2. Чтобы он был готов и способен делать то, что необходимо для его сохранения. 3. Чтобы он был готов и способен выполнять обязанности и осуществлять функции, которые оно налагает на него.

Готовность народа принять представительное правление становится практическим вопросом только тогда, когда просвещенный правитель или иностранная нация или нации, которые получили власть над страной, расположены предложить ей это благо. Для отдельных реформаторов вопрос почти неактуален, поскольку, если к их предприятию нельзя предъявить иного возражения, кроме того, что мнение нации еще не на их стороне, у них есть готовый и правильный ответ, что привлечение его на свою сторону — это самая цель, к которой они стремятся. Когда мнение действительно враждебно, его враждебность обычно направлена на факт перемены, а не на представительное правление само по себе. Противоположный случай, конечно, не без примеров; иногда существовало религиозное отвращение к любому ограничению власти определенной линии правителей; но, в общем, доктрина пассивного повиновения означала только подчинение воле властей предержащих, будь то монархических или народных. В любом случае, в котором попытка ввести представительное правление вообще может быть сделана, безразличие к нему и неспособность понять его процессы и требования, а не позитивная оппозиция, являются препятствиями, которые следует ожидать. Они, однако, столь же фатальны и могут быть столь же трудны для избавления, как и фактическое отвращение; будучи легче, в большинстве случаев, изменить направление активного чувства, чем создать его в состоянии, ранее пассивном. Когда народ не имеет достаточной ценности для и привязанности к представительной конституции, у него почти нет шансов сохранить ее. В каждой стране исполнительная власть — это ветвь правительства, которая обладает непосредственной властью и находится в прямом контакте с публикой; к ней, главным образом, направлены надежды и страхи индивидов, и ею как блага, так и ужасы, и престиж правительства в основном представлены перед глазами публики. Если, следовательно, власти, чья обязанность — проверять исполнительную власть, не подкреплены эффективным мнением и чувством в стране, исполнительная власть всегда имеет средства отстранить их или принудить к подчинению, и обязательно будет хорошо поддержана в этом. Представительные институты обязательно зависят для постоянства от готовности народа бороться за них в случае, если они окажутся под угрозой. Если они слишком мало ценятся для этого, они редко получают опору вообще, а если получают, то почти наверняка будут свергнуты, как только глава правительства или любой партийный лидер, который может собрать силу для coup de main (государственного переворота), будет готов пойти на некоторый небольшой риск ради абсолютной власти.

Эти соображения относятся к первым двум причинам неудачи в представительном правлении. Третья — когда народу не хватает либо воли, либо способности выполнить ту часть, которая принадлежит ему в представительной конституции. Когда никто, или только какая-то малая часть, не чувствует степени интереса к общим делам государства, необходимой для формирования общественного мнения, избиратели редко будут использовать право избирательного голоса иначе, как для обслуживания своего частного интереса, или интереса своей местности, или кого-то, с кем они связаны как сторонники или зависимые лица. Малый класс, который в этом состоянии общественного чувства получает командование представительным органом, по большей части использует его исключительно как средство для поиска своего счастья. Если исполнительная власть слаба, страна отвлекается простыми борьбами за место; если сильна, она делает себя деспотической, по дешевой цене умиротворения представителей, или тех из них, кто способен доставить неприятности, долей добычи; и единственный плод, производимый национальным представительством, — это то, что в дополнение к тем, кто действительно правит, есть собрание, расквартированное на публике, и никакое злоупотребление, в котором заинтересована часть собрания, вовсе не вероятно будет удалено. Когда, однако, зло останавливается здесь, цена может стоить того, чтобы быть заплаченной за гласность и дискуссию, которые, хотя и не являются неизменным, являются естественным сопровождением любого, даже номинального, представительства. В современном королевстве Греция, например, едва ли можно сомневаться, что охотники за местами, которые главным образом составляют представительное собрание, хотя они мало или ничего не вносят непосредственно в хорошее правительство, и даже не сильно смягчают произвольную власть исполнительной власти, все же поддерживают идею народных прав и способствуют значительно реальной свободе прессы, которая существует в этой стране. Это благо, однако, полностью зависит от сосуществования с народным органом наследственного короля. Если бы, вместо того чтобы бороться за милости главного правителя, эти эгоистичные и грязные фракции боролись за главное место само по себе, они бы, конечно, как в Испанской Америке, держали страну в состоянии хронической революции и гражданской войны. Деспотизм, даже не законный, а незаконного насилия, попеременно осуществлялся бы чередой политических авантюристов, и имя и формы представительства не имели бы иного эффекта, кроме как предотвратить достижение деспотизмом стабильности и безопасности, посредством которых единственно его зло может быть смягчено или его немногие преимущества реализованы.

Предыдущие — это случаи, в которых представительное правление не может постоянно существовать. Есть другие, в которых оно, возможно, могло бы существовать, но в которых какая-то другая форма правления была бы предпочтительнее. Это главным образом тогда, когда народ, чтобы продвинуться в цивилизации, должен усвоить какой-то урок, какую-то привычку, еще не приобретенную, к приобретению которой представительное правление, вероятно, будет препятствием.

Самый очевидный из этих случаев — тот, который уже рассмотрен, в котором народ должен еще усвоить первый урок цивилизации, урок повиновения. Раса, которая была обучена энергии и мужеству борьбой с Природой и своими соседями, но которая еще не осела в постоянное повиновение какому-либо общему начальнику, вряд ли приобрела бы эту привычку при коллективном правительстве своего собственного органа. Представительное собрание, выбранное из них самих, просто отразило бы их собственную бурную непокорность. Оно отказало бы в своем авторитете всем действиям, которые наложили бы на их дикую независимость любое улучшающее ограничение. Способ, которым такие племена обычно приводятся к подчинению первичным условиям цивилизованного общества, — через необходимости войны и деспотическую власть, необходимую для военного командования. Военный лидер — единственный начальник, которому они будут подчиняться, за исключением иногда какого-нибудь пророка, предполагаемого вдохновленным свыше, или колдуна, рассматриваемого как обладающего чудесной силой. Они могут осуществлять временное превосходство, но поскольку оно является лишь личным, оно редко производит какое-либо изменение в общих привычках народа, если только пророк, подобно Мухаммеду, не является также военным вождем и не выходит вооруженным апостолом новой религии; или если военные вожди не объединяются с его влиянием и не превращают его в опору для своего собственного правительства.

Народ не менее непригоден для представительного правления из-за противоположного недостатка тому, что был указан последним, — из-за крайней пассивности и готовности подчиниться тирании. Если бы народ, таким образом поверженный характером и обстоятельствами, мог получить представительные институты, он неизбежно выбрал бы своих тиранов в качестве своих представителей, и ярмо стало бы тяжелее для него из-за уловки, которая primâ facie (на первый взгляд) могла бы ожидаться, чтобы облегчить его. Напротив, многие народы постепенно вышли из этого состояния с помощью центральной власти, чье положение сделало ее соперником, и в конечном итоге сделало ее хозяином, местных деспотов, и которая, прежде всего, была единой. Французская история, от Гуго Капета до Ришелье и Людовика XIV, является постоянным примером этого хода вещей. Даже когда король был едва ли столь могущественным, как многие из его главных феодалов, великое преимущество, которое он извлекал из того, что был только одним, было признано французскими историками. К нему обращались глаза всех локально угнетенных; он был объектом надежды и опоры по всему королевству, в то время как каждый местный властитель был могущественен только в пределах более или менее ограниченного пространства. Из его рук искали убежища и защиты из каждой части страны против сначала одного, затем другого из непосредственных угнетателей. Его прогресс к превосходству был медленным; но он был результатом последовательного использования возможностей, которые предлагались только ему. Он был, следовательно, верным; и, по мере того как он осуществлялся, он уменьшал, в угнетенной части сообщества, привычку подчиняться угнетению. Интерес короля заключался в поощрении всех частичных попыток со стороны крепостных освободиться от своих господ и поставить себя в непосредственное подчинение ему самому. Под его защитой были сформированы многочисленные сообщества, которые не знали никого выше себя, кроме короля. Повиновение далекому монарху — это сама свобода по сравнению с господством лорда соседнего замка; и монарх долго был вынужден необходимостями положения осуществлять свою власть как союзник, а не как хозяин классов, которым он помог в осуществлении их освобождения. Таким образом, центральная власть, деспотическая в принципе, хотя обычно сильно ограниченная на практике, была главным образом инструментальной в проведении народа через необходимую стадию улучшения, в которую представительное правление, если бы оно было реальным, скорее всего, предотвратило бы их вступление. Есть части Европы, где та же работа еще должна быть сделана, и нет перспективы ее выполнения какими-либо другими средствами. Ничто, кроме деспотического правления или всеобщей резни, не могло бы осуществить освобождение крепостных в Российской Империи.

Те же отрывки истории убедительно иллюстрируют другой способ, которым неограниченная монархия преодолевает препятствия на пути прогресса цивилизации, которые представительное правление имело бы решительную тенденцию усугубить. Одно из самых сильных препятствий для улучшения, вплоть до довольно продвинутой стадии, — это закоренелый дух местничества. Части человечества, во многих других отношениях способные к и подготовленные к свободе, могут быть неквалифицированными для объединения даже в самую малую нацию. Не только ревность и антипатии могут отталкивать их друг от друга и преграждать всякую возможность добровольного союза, но они могут еще не приобрести никаких чувств или привычек, которые сделали бы союз реальным, предполагая, что он номинально достигнут. Они могут, подобно гражданам древнего сообщества или жителям азиатской деревни, иметь значительную практику в осуществлении своих способностей в интересах деревни или города, и даже реализовать довольно эффективное народное правление в этом ограниченном масштабе, и все же иметь лишь слабые симпатии ко всему, что выходит за рамки, и никакой привычки или способности иметь дело с интересами, общими для многих таких сообществ. Я не знаю, чтобы история предоставляла какой-либо пример, в котором число этих политических атомов или корпускул объединилось бы в тело и научилось чувствовать себя одним народом, кроме как через предыдущее подчинение центральной власти, общей для всех. Именно через привычку подчиняться этой власти, входить в ее планы и служить ее целям народ, такой как мы предположили, получает в свои умы концепцию больших интересов, общих для значительного географического пространства. Такие интересы, напротив, обязательно являются преобладающим соображением в уме центрального правителя; и через отношения, более или менее интимные, которые он прогрессивно устанавливает с местностями, они становятся знакомыми общему уму. Наиболее благоприятным стечением обстоятельств, при котором этот шаг в улучшении мог бы быть сделан, было бы то, которое подняло бы представительные институты без представительного правления; представительный орган или органы, выбранные из местностей, делающие себя вспомогательным и инструментом центральной власти, но редко пытающиеся препятствовать или контролировать ее. Народ, будучи таким образом принятым, как бы, в совет, хотя и не разделяя верховную власть, политическое образование, данное центральной властью, доносится, гораздо более эффективно, чем это могло бы быть иначе, до местных вождей и до населения в целом, в то время как, в то же время, поддерживается традиция правления по общему согласию, или, по крайней мере, санкция традиции не дается правительству без него, что, будучи освященным обычаем, так часто клало плохой конец хорошему началу и является одной из самых частых причин печальной фатальности, которая в большинстве стран останавливала улучшение на столь ранней стадии, потому что работа какого-то одного периода была сделана так, чтобы преградить необходимую работу последующих веков. Между тем, можно установить как политическую истину, что посредством безответственной монархии, а не посредством представительного правления, множество незначительных политических единиц может быть сварено в народ, с общими чувствами сплоченности, силой, достаточной для защиты себя от завоевания или иностранной агрессии, и делами, достаточно разнообразными и значительными для того, чтобы достойно занять и расширить до подходящих пропорций социальный и политический интеллект населения.

По этим нескольким причинам королевское правление, свободное от контроля (хотя, возможно, усиленное поддержкой) представительных институтов, является наиболее подходящей формой политического устройства для самых ранних стадий любого сообщества, не исключая городского сообщества, подобного тем, что были в древней Греции; где, соответственно, правление королей, под некоторым реальным, но не явным или конституционным контролем общественного мнения, исторически предшествовало на неизвестную и, вероятно, большую продолжительность всем свободным институтам и уступило место, в течение значительного промежутка времени, олигархиям немногих семей.

Можно было бы указать сотню других немощей или недостатков у народа, которые pro tanto (в соответствующей мере) дисквалифицируют их от наилучшего использования представительного правления; но в отношении них не столь очевидно, что правление Одного или Немногих имело бы какую-либо тенденцию вылечить или облегчить зло. Сильные предрассудки любого рода; упрямая приверженность старым привычкам; позитивные дефекты национального характера или просто невежество и недостаток умственного развития, если они преобладают у народа, будут в общем верно отражены в их представительных собраниях; и если бы случилось так, что исполнительная администрация, прямое управление общественными делами, находится в руках лиц, сравнительно свободных от этих дефектов, больше пользы часто было бы сделано ими, когда они не стеснены необходимостью нести с собой добровольное согласие таких органов. Но само положение правителей не наделяет их в этих, как это делает в других случаях, которые мы исследовали, само по себе интересами и тенденциями, действующими в благотворном направлении. От общих слабостей народа или состояния цивилизации Один и его советники, или Немногие, вряд ли будут привычно свободны; за исключением случая, когда они являются иностранцами, принадлежащими к превосходящему народу или более продвинутому состоянию общества. Тогда, действительно, правители могут быть, почти в любой степени, превосходящими в цивилизации тех, над кем они правят; и подчинение иностранному правительству такого описания, несмотря на его неизбежные беды, часто является величайшим преимуществом для народа, проводя их быстро через несколько стадий прогресса и расчищая препятствия для улучшения, которые могли бы длиться бесконечно, если бы подданное население было оставлено без помощи своим родным тенденциям и шансам. В стране, не находящейся под господством иностранцев, единственная причина, адекватная производству подобных благ, — это редкий случай монарха с необычайным гением. В истории было несколько таких, которые, к счастью для человечества, правили достаточно долго, чтобы сделать некоторые из своих улучшений постоянными, оставив их под опекой поколения, которое выросло под их влиянием. Карла Великого можно привести как один пример; Петр Великий — другой. Такие примеры, однако, столь нечасты, что их можно классифицировать только со счастливыми случайностями, которые так часто решали в критический момент, должна ли какая-то ведущая часть человечества сделать внезапный старт или погрузиться обратно к варварству — шансы, подобные существованию Фемистокла во время персидского вторжения, или первого или третьего Вильгельма Оранского. Было бы абсурдно строить институты с единственной целью воспользоваться такими возможностями, тем более что люди такого калибра, в любом выдающемся положении, не требуют деспотической власти, чтобы позволить им оказывать большое влияние, как свидетельствуют три последних упомянутых. Случай, наиболее требующий рассмотрения в отношении институтов, — это не очень редкий случай, в котором малая, но ведущая часть населения, из-за различия расы, более цивилизованного происхождения или других особенностей обстоятельств, заметно превосходит в цивилизации и общем характере остальную часть. При этих условиях правление представителями массы имело бы шанс лишить их многих благ, которые они могли бы извлечь из большей цивилизации высших рангов, в то время как правление представителями этих рангов, вероятно, приковало бы деградацию множества и не оставило бы им надежды на приличное обращение, кроме как избавившись от одного из самых ценных элементов будущего прогресса. Лучшая перспектива улучшения для народа, таким образом составленного, лежит в существовании конституционно неограниченной, или, по крайней мере, практически преобладающей власти у главного правителя доминирующего класса. Он один имеет по своему положению интерес в возвышении и улучшении массы, в которой он не ревнив, как противовес своим соратникам, в которых он есть; и если счастливые обстоятельства ставят рядом с ним, не как контролеров, а как подчиненных, орган, представляющий высшую касту, который, своими возражениями и расспросами, и своими случайными вспышками духа, поддерживает живыми привычки коллективного сопротивления и может допустить быть, со временем и постепенно, расширенным в действительно национальное представительство (что в сущности является историей английского Парламента), нация имеет тогда наиболее благоприятные перспективы улучшения, которые могут хорошо произойти с сообществом, таким образом обстоящим и составленным.

Среди тенденций, которые, не делая народ абсолютно непригодным для представительного правления, серьезно лишают их способности пожинать полную пользу от него, одна заслуживает особого внимания. Есть два состояния склонностей, внутренне очень разные, но которые имеют что-то общее, в силу чего они часто совпадают в направлении, которое они дают усилиям индивидов и наций; одно — желание осуществлять власть над другими; другое — нежелание иметь власть, осуществляемую над ними самими. Разница между различными частями человечества в относительной силе этих двух диспозиций — один из самых важных элементов в их истории. Есть нации, у которых страсть к управлению другими настолько сильнее желания личной независимости, что ради одной лишь тени первого они готовы пожертвовать всем вторым. Каждый из их числа готов, подобно рядовому солдату в армии, отречься от своей личной свободы действий в руки своего генерала, при условии, что армия торжествует и побеждает, и он способен льстить себе тем, что он один из завоевывающего воинства, хотя представление о том, что он сам имеет какую-либо долю в господстве, осуществляемом над завоеванными, — это иллюзия. Правительство, строго ограниченное в своих полномочиях и атрибуциях, требуемое держать свои руки от чрезмерного вмешательства и позволять большинству вещей идти своим чередом без принятия им роли опекуна или директора, не по вкусу такому народу; в их глазах обладатели власти едва ли могут брать на себя слишком много, при условии, что сама власть открыта для общей конкуренции. Средний индивид среди них предпочитает шанс, сколь бы далеким или невероятным он ни был, обладания некоторой долей власти над своими согражданами, уверенности, для себя и других, в том, что никакая ненужная власть не будет осуществляться над ними. Это элементы народа охотников за местами, у которых ход политики главным образом определяется охотой за местами; где заботятся только о равенстве, но не о свободе; где состязания политических партий — лишь борьба за то, чтобы решить, будет ли власть вмешиваться во все принадлежать одному классу или другому, возможно, просто одному узлу публичных людей или другому; где идея, лелеемая о демократии, — лишь открытие должностей для конкуренции всех вместо немногих; где, чем популярнее институты, тем бесчисленнее создаваемые места, и тем чудовищнее сверхправительство, осуществляемое всеми над каждым, и исполнительной властью над всеми. Было бы столь же несправедливо, сколь и неблагородно предлагать это, или что-либо приближающееся к нему, как не преувеличенную картину французского народа; однако степень, в которой они участвуют в этом типе характера, заставила представительное правление ограниченным классом разрушиться от избытка коррупции, а попытку представительного правления всем мужским населением — закончиться предоставлением одному человеку власти направлять любое количество остальных, без суда, в Ламбессу или Кайенну, при условии, что он позволяет всем им думать, что они не исключены из возможности разделения его милостей. Точка характера, которая, более любой другой, делает народ этой страны пригодным для представительного правления, — это то, что они почти универсально имеют противоположную характеристику. Они очень ревнивы к любой попытке осуществлять власть над ними, не санкционированную долгим обычаем и их собственным мнением о праве; но они в общем заботятся очень мало об осуществлении власти над другими. Не имея ни малейшей симпатии к страсти к управлению, в то время как они слишком хорошо знакомы с мотивами частного интереса, из которых эта должность ищется, они предпочитают, чтобы она выполнялась теми, к кому она приходит без поиска, как следствие социального положения. Если бы иностранцы понимали это, это объяснило бы им некоторые из кажущихся противоречий в политических чувствах англичан; их несомненную готовность позволить себе быть управляемыми высшими классами, соединенную с таким малым личным подчинением им, что никакой народ не любит так сопротивляться власти, когда она переступает определенные предписанные пределы, или так решителен заставить своих правителей всегда помнить, что они будут управляемы только так, как они сами больше всего любят. Охота за местами, соответственно, — это форма амбиций, к которой англичане, рассматриваемые национально, почти незнакомы. Если мы исключим немногие семьи или связи, чье официальное трудоустройство лежит прямо на пути, взгляды англичан на продвижение в жизни принимают совершенно другое направление — успех в бизнесе или профессии. Они имеют сильнейшее отвращение к любой простой борьбе за должность политическими партиями или индивидами; и есть немногие вещи, к которым они имеют большее отвращение, чем к умножению общественных занятий; вещь, напротив, всегда популярная у обремененных бюрократией наций Континента, которые предпочли бы платить более высокие налоги, чем уменьшить, на малейшую долю, свои индивидуальные шансы на место для себя или своих родственников, и среди которых крик о сокращении никогда не означает отмену должностей, но уменьшение зарплат тех, которые слишком значительны для обычного гражданина, чтобы иметь какой-либо шанс быть назначенным на них.

Глава V — О надлежащих функциях представительных органов.

При рассмотрении представительного правления прежде всего необходимо иметь в виду различие между его идеей или сущностью и конкретными формами, в которые идея была облечена случайными историческими развитиями или понятиями, текущими в какой-то конкретный период.

Значение представительного правления заключается в том, что весь народ, или какая-то многочисленная его часть, осуществляет через депутатов, периодически избираемых ими самими, конечную контролирующую власть, которая, в любой конституции, должна где-то находиться. Эту конечную власть они должны обладать во всей ее полноте. Они должны быть хозяевами, когда пожелают, всех операций правительства. Нет необходимости, чтобы конституционный закон сам давал им это мастерство. Он не делает этого в Британской Конституции. Но то, что он дает практически, сводится к этому: власть окончательного контроля столь же существенно едина, в смешанном и сбалансированном правительстве, как в чистой монархии или демократии. Это часть истины в мнении древних, возрожденном великими авторитетами в наше время, что сбалансированная конституция невозможна. Почти всегда есть баланс, но весы никогда не висят точно ровно. Которая из них преобладает, не всегда очевидно на лице политических институтов. В Британской Конституции каждый из трех координатных членов суверенитета наделен полномочиями, которые, если бы они были полностью осуществлены, позволили бы ему остановить весь механизм правительства. Номинально, следовательно, каждый наделен равной властью препятствовать и мешать другим; и если бы, осуществляя эту власть, любой из трех мог надеяться улучшить свое положение, обычный ход человеческих дел запрещает нам сомневаться, что власть была бы осуществлена. Не может быть вопроса, что полные полномочия каждого были бы использованы оборонительно, если бы он обнаружил себя атакованным одним или обоими другими. Что, тогда, предотвращает те же полномочия от того, чтобы быть осуществленными агрессивно? Неписаные максимы Конституции — другими словами, позитивная политическая мораль страны; и эта позитивная политическая мораль — то, на что мы должны смотреть, если хотим знать, в ком действительно верховная власть в Конституции находится.

Согласно конституционному праву, корона может отказать в своем согласии на любой акт парламента, а также назначать на должность и сохранять в ней любого министра вопреки протестам парламента. Однако конституционная мораль страны сводит на нет эти полномочия, не позволяя им когда-либо быть использованными; и, требуя, чтобы глава администрации всегда фактически назначался Палатой общин, она делает этот орган реальным сувереном государства.

Эти неписаные правила, ограничивающие использование законных полномочий, тем не менее эффективны и сохраняют свое существование при условии гармонии с фактическим распределением реальной политической силы. В каждой конституции есть сильнейшая власть — та, которая одержала бы победу, если бы компромиссы, благодаря которым обычно функционирует Конституция, были приостановлены и произошло бы испытание сил. Конституционных максим придерживаются, и они практически действуют до тех пор, пока они обеспечивают преобладание в Конституции той из властей, которая обладает перевесом активной силы вне парламента. В Англии это народная власть. Поэтому, если бы правовые положения британской Конституции вместе с неписаными максимами, которыми на деле регулируется поведение различных политических органов, не давали народному элементу в Конституции того существенного верховенства над каждым департаментом правительства, которое соответствует его реальной силе в стране, Конституция не обладала бы стабильностью, которая ее характеризует; либо законы, либо неписаные максимы вскоре пришлось бы изменить. Таким образом, британское правительство является представительным правлением в точном смысле этого термина; и полномочия, которые оно оставляет в руках, не подотчетных непосредственно народу, можно рассматривать лишь как меры предосторожности, которые правящая власть готова принять против своих собственных ошибок. Такие меры предосторожности существовали во всех хорошо построенных демократиях. Афинская конституция имела много таких положений, как и конституция Соединенных Штатов.

Но хотя для представительного правления существенно, чтобы практическое верховенство в государстве принадлежало представителям народа, остается открытым вопрос, какие именно функции, какая именно часть в механизме управления должны непосредственно и лично выполняться представительным органом. Большие различия в этом отношении совместимы с сущностью представительного правления при условии, что функции таковы, что обеспечивают представительному органу контроль над всем в конечном счете.

Существует радикальное различие между контролем над делами правительства и их непосредственным выполнением. Один и тот же человек или орган может быть способен контролировать все, но не может делать все; и во многих случаях его контроль над всем будет тем совершеннее, чем меньше он лично пытается сделать. Командующий армией не смог бы эффективно направлять ее движения, если бы сам сражался в рядах или возглавлял штурм. То же самое и с группами людей. Некоторые вещи не могут быть сделаны иначе, как коллективно; другие вещи не могут быть хорошо сделаны ими. Поэтому один вопрос — что должно контролировать народное собрание, другой — что оно должно делать само. Оно должно, как мы уже видели, контролировать все операции правительства. Но чтобы определить, через какой канал этот общий контроль может быть наиболее целесообразно осуществлен и какую часть дел правительства представительное собрание должно оставить в своих руках, необходимо рассмотреть, какие виды деятельности многочисленный орган способен выполнять должным образом. Только то, что он может делать хорошо, он должен брать лично на себя. Что касается остального, его надлежащая сфера — не делать это, а принимать меры для того, чтобы это было хорошо сделано другими.

Например, обязанность, которая считается принадлежащей более исключительно, чем любая другая, собранию, представляющему народ, — это голосование по налогам. Тем не менее, ни в одной стране представительный орган не берется самостоятельно или через своих делегированных чиновников подготавливать сметы. Хотя поставки могут быть проголосованы только Палатой общин, и хотя санкция Палаты также требуется для ассигнования доходов на различные статьи государственных расходов, максимой и единообразной практикой Конституции является то, что деньги могут быть предоставлены только по предложению короны. Несомненно, ощущалось, что умеренность в отношении суммы, а также осторожность и суждение в деталях ее применения могут быть ожидаемы только тогда, когда исполнительная власть, через чьи руки они должны пройти, несет ответственность за планы и расчеты, на которых основаны расходы. Парламент, соответственно, не должен и даже не имеет права инициировать непосредственно ни налогообложение, ни расходы. Все, что от него требуется, — это его согласие, и единственная власть, которой он обладает, — это право отказа.

Принципы, которые вовлечены и признаны в этой конституционной доктрине, если следовать им до конца, являются руководством к ограничению и определению общих функций представительных собраний. Во-первых, во всех странах, где представительная система практически понятна, признается, что многочисленные представительные органы не должны заниматься управлением. Эта максима основана не только на самых существенных принципах хорошего правления, но и на принципах успешного ведения дел любого рода. Никакая группа людей, если она не организована и не находится под командованием, не пригодна к действию в собственном смысле слова. Даже избранный совет, состоящий из немногих членов, причем специально сведущих в делах, которые должны быть выполнены, всегда является худшим инструментом, чем какой-либо один человек, который мог бы быть найден среди них, и его характер улучшился бы, если бы этот один человек был сделан главным, а все остальные сведены к подчиненным. Что может быть сделано лучше органом, чем любым индивидом, так это обсуждение. Когда необходимо или важно обеспечить выслушивание и рассмотрение многих противоречивых мнений, совещательный орган незаменим. Поэтому такие органы часто полезны даже для административных дел, но в целом только в качестве советников; такие дела, как правило, лучше ведутся под ответственностью одного лица. Даже акционерное общество всегда на практике, если не в теории, имеет управляющего директора; его хорошее или плохое управление существенно зависит от квалификации одного человека, а остальные директора, когда от них есть какая-то польза, приносят ее своими предложениями ему или силой, которой они обладают, наблюдая за ним и сдерживая или смещая его в случае неправомерных действий. То, что они номинально равны с ним в управлении, не является преимуществом, а скорее значительным минусом по сравнению с любым благом, которое они способны сделать: это сильно ослабляет в его собственном сознании и в сознании других людей то чувство индивидуальной ответственности, в которой он должен выступать лично и безраздельно.

Но народное собрание еще менее приспособлено к управлению или к тому, чтобы диктовать в деталях тем, кто несет ответственность за управление. Даже при честных намерениях вмешательство почти всегда вредно. Каждая отрасль государственного управления — это квалифицированное дело, которое имеет свои особые принципы и традиционные правила, многие из которых даже не известны каким-либо эффективным образом, кроме тех, кто когда-либо принимал участие в ведении дел, и ни одно из них вряд ли будет должным образом оценено лицами, практически не знакомыми с департаментом. Я не имею в виду, что ведение государственных дел имеет эзотерические тайны, понятные только посвященным. Его принципы понятны любому человеку здравого смысла, у которого в уме есть верная картина обстоятельств и условий, с которыми приходится иметь дело; но чтобы иметь ее, он должен знать эти обстоятельства и условия; и знание не приходит по интуиции. Существует много правил величайшей важности в каждой отрасли государственных дел (как и в каждом частном занятии), о которых человек, новый в этом предмете, не знает ни причины, ни даже не подозревает об их существовании, потому что они предназначены для того, чтобы встретить опасности или предусмотреть неудобства, которые никогда не приходили ему в голову. Я знал государственных мужей, министров с более чем обычными природными способностями, которые при первом знакомстве с новым для них департаментом дел вызывали насмешки у своих подчиненных тем видом, с которым они объявляли как истину, доселе игнорируемую и выявленную ими самими, нечто, что, вероятно, было первой мыслью каждого, кто когда-либо смотрел на предмет, и отбрасывалось, как только он переходил ко второй. Это правда, что великий государственный деятель — это тот, кто знает, когда отступать от традиций, а когда придерживаться их; но большая ошибка полагать, что он сделает это лучше, будучи невежественным в традициях. Никто, кто не знает досконально способов действия, санкционированных общим опытом, не способен судить об обстоятельствах, требующих отступления от этих обычных способов действия. Интересы, зависящие от действий, совершаемых государственным департаментом, последствия, которые могут последовать от любого конкретного способа его ведения, требуют для взвешивания и оценки их своего рода знания и специально упражняемого суждения, почти так же редко встречающегося у тех, кто не воспитан для этого, как способность реформировать закон у тех, кто не изучал его профессионально. Все эти трудности обязательно будут проигнорированы представительным собранием, которое пытается решать специальные акты управления. В лучшем случае это неопытность, судящая опыт, невежество — знание; невежество, которое, никогда не подозревая о существовании того, чего оно не знает, одинаково беспечно и высокомерно, преуменьшая, если не возмущаясь, все претензии на то, чтобы иметь суждение, более заслуживающее внимания, чем его собственное. Так бывает, когда не вмешиваются корыстные мотивы; но когда они вмешиваются, результатом является взяточничество, более бесстыдное и дерзкое, чем худшая коррупция, которая может произойти в государственном учреждении при правительстве гласности. Не обязательно, чтобы корыстный интерес распространялся на большинство собрания. В любом конкретном случае часто достаточно, чтобы он затрагивал двух или трех из их числа. У этих двух или трех будет больший интерес в том, чтобы ввести в заблуждение орган, чем у любого другого из его членов в том, чтобы направить его на путь истинный. Основная масса собрания может держать руки чистыми, но они не могут сохранять свои умы бдительными или свои суждения проницательными в вопросах, о которых они ничего не знают; а инертное большинство, как и инертный индивид, принадлежит тому, кто больше всего с ним возится. Плохие меры или плохие назначения министра могут быть проверены парламентом; и интерес министров в защите, а соперничающих партизан в нападении обеспечивает довольно равное обсуждение; но quis custodiet custodes? кто проверит парламент? Министр, глава ведомства, чувствует себя под некоторой ответственностью. Собрание в таких случаях не чувствует никакой ответственности вообще; ибо когда какой-либо член парламента терял свое место за голос, поданный им по любой детали управления? Для министра или главы ведомства важнее, что будут думать о его действиях через некоторое время, чем то, что думают о них в данный момент; но собрание, если крик момента идет вместе с ним, как бы поспешно он ни был поднят или искусственно раздут, считает себя и считается всеми полностью оправданным, какими бы катастрофическими ни были последствия. Кроме того, собрание никогда лично не испытывает неудобств от своих плохих мер, пока они не достигли размеров национальных бедствий. Министры и администраторы видят, как они приближаются, и должны нести все раздражение и хлопоты, пытаясь предотвратить их.

Надлежащая обязанность представительного собрания в отношении вопросов управления состоит не в том, чтобы решать их своим собственным голосованием, а в том, чтобы позаботиться о том, чтобы лица, которые должны их решать, были надлежащими лицами. Даже это они не могут выгодно сделать путем выдвижения кандидатур. Нет акта, который более настоятельно требовал бы выполнения под сильным чувством индивидуальной ответственности, чем назначение на должности. Опыт каждого человека, знакомого с государственными делами, подтверждает утверждение, что вряд ли есть какой-либо акт, в отношении которого совесть среднего человека менее чувствительна; вряд ли есть случай, в котором меньше внимания уделяется квалификации, отчасти потому, что люди не знают, а отчасти потому, что их не волнует разница в квалификации между одним человеком и другим. Когда министр делает то, что должно быть честным назначением, то есть когда он не делает это ради своих личных связей или своей партии, невежественный человек мог бы предположить, что он попытается дать его человеку с наилучшей квалификацией. Ничего подобного. Обычный министр считает себя чудом добродетели, если отдает его человеку с заслугами или тому, кто имеет претензии на общественное признание по какой-либо причине, хотя претензия или заслуга могут быть самого противоположного описания тому, что требуется. Il fallait un calculateur, ce fut un danseur qui l'obtint, едва ли является большей карикатурой, чем во времена Фигаро; и министр, несомненно, считает себя не только невиновным, но и достойным, если человек хорошо танцует. Кроме того, квалификации, которые подходят конкретным лицам для конкретных обязанностей, могут быть признаны только теми, кто знает этих лиц или кто берет на себя труд изучать и судить о людях по тому, что они сделали, или по свидетельству тех, кто находится в положении судить. Когда эти добросовестные обязательства так мало учитываются великими государственными чиновниками, которые могут быть привлечены к ответственности за свои назначения, как должно быть с собраниями, которые не могут? Даже сейчас худшие назначения — это те, которые делаются ради получения поддержки или разоружения оппозиции в представительном органе; чего мы могли бы ожидать, если бы они делались самим органом? Многочисленные органы вообще никогда не учитывают специальные квалификации. Если человек не пригоден для виселицы, считается, что он примерно так же пригоден, как и другие люди, почти для всего, для чего он может предложить себя в качестве кандидата. Когда назначения, сделанные государственным органом, не решаются, как это почти всегда бывает, партийной связью или частным взяточничеством, человек назначается либо потому, что он имеет репутацию, часто совершенно незаслуженную, общих способностей, либо, чаще, по не лучшей причине, чем то, что он лично популярен.

Никогда не считалось желательным, чтобы парламент сам назначал даже членов кабинета. Достаточно того, что он фактически решает, кто будет премьер-министром или кто будут те два или три человека, из которых должен быть выбран премьер-министр. Делая это, он просто признает тот факт, что определенный человек является кандидатом партии, чья общая политика пользуется его поддержкой. В действительности единственное, что решает парламент, — это то, какая из двух или, самое большее, трех партий или групп людей должна сформировать исполнительное правительство: мнение самой партии решает, кто из ее членов наиболее пригоден для того, чтобы быть поставленным во главе. Согласно существующей практике британской Конституции, эти вещи, кажется, находятся на таком хорошем основании, на каком только могут быть. Парламент не назначает ни одного министра, но корона назначает главу администрации в соответствии с общими пожеланиями и склонностями, проявленными парламентом, а других министров — по рекомендации главы; в то время как каждый министр несет безраздельную моральную ответственность за назначение подходящих лиц на другие должности администрации, которые не являются постоянными. В республике потребовалось бы какое-то другое устройство; но чем ближе оно было бы на практике к тому, что давно существует в Англии, тем вероятнее, что оно будет работать хорошо. Либо, как в американской республике, глава исполнительной власти должен избираться каким-то органом, полностью независимым от представительного собрания; либо орган должен довольствоваться назначением премьер-министра и возложением на него ответственности за выбор своих соратников и подчиненных. Во всех этих соображениях, по крайней мере теоретически, я полностью предвижу общее согласие; хотя практически в представительных органах сильна тенденция все больше и больше вмешиваться в детали управления в силу общего закона, что тот, кто обладает сильнейшей властью, все больше и больше искушается чрезмерно использовать ее; и это одна из практических опасностей, которым будет подвержено будущее представительных правительств.

Но столь же верно, хотя это только недавно и медленно начинает признаваться, что многочисленное собрание так же мало приспособлено для непосредственного дела законодательства, как и для дела управления. Вряд ли есть какой-либо вид интеллектуальной работы, который так нуждается в выполнении не только опытными и упражненными умами, но и умами, обученными этой задаче через долгое и кропотливое изучение, как дело создания законов. Это достаточная причина, если бы не было другой, почему они никогда не могут быть хорошо сделаны иначе, как комитетом из очень немногих лиц. Не менее убедительная причина заключается в том, что каждое положение закона требует быть сформулированным с наиболее точным и дальновидным восприятием его влияния на все другие положения; и закон, когда он создан, должен быть способен вписаться в последовательное целое с ранее существовавшими законами. Невозможно, чтобы эти условия были хоть в какой-то степени выполнены, когда законы голосуются пункт за пунктом в разнородном собрании. Несообразность такого способа законодательства поразила бы все умы, если бы наши законы уже не были по форме и конструкции таким хаосом, что путаница и противоречие кажутся неспособными стать больше от любого добавления к массе. И все же даже сейчас полная непригодность нашего законодательного механизма для своей цели дает о себе знать практически с каждым годом все больше и больше. Само время, необходимое для прохождения законопроектов, делает парламент все более неспособным принимать какие-либо, кроме как по отдельным и узким пунктам. Если подготавливается законопроект, который даже пытается иметь дело со всем предметом (а невозможно законодательствовать должным образом по любой части, не имея целого перед умом), он висит от сессии к сессии из-за чистой невозможности найти время, чтобы распорядиться им. Неважно, если законопроект был намеренно составлен органом, считающимся наиболее квалифицированным, со всеми приспособлениями и средствами в придачу; или специальной комиссией, выбранной за их сведущность в предмете и потратившей годы на рассмотрение и переваривание конкретной меры: он не может быть принят, потому что Палата общин не откажется от драгоценной привилегии возиться с ним своими неуклюжими руками. Обычай в последнее время был в некоторой степени введен, когда принцип законопроекта был подтвержден при втором чтении, передавать его на рассмотрение в деталях специальному комитету; но не было обнаружено, что эта практика вызывает гораздо меньше потери времени впоследствии при проведении его через комитет всей Палаты: мнения или личные причуды, которые были отвергнуты знанием, всегда настаивают на том, чтобы дать себе второй шанс перед трибуналом невежества. Действительно, сама практика была принята главным образом Палатой лордов, члены которой менее заняты и склонны к вмешательству, и менее ревнивы к важности своих индивидуальных голосов, чем члены выборной Палаты. И когда законопроект из многих пунктов все же удается обсудить в деталях, что может описать состояние, в котором он выходит из комитета! Пункты опущены, которые существенны для работы остального; несообразные вставлены, чтобы примирить какой-то частный интерес или какого-то причудливого члена, который угрожает задержать законопроект; статьи, навязанные по предложению какого-то полузнайки с простым поверхностным знанием предмета, ведущие к последствиям, которые член, представивший или поддержавший законопроект, не предвидел в тот момент, и которые нуждаются в поправочном акте в следующей сессии, чтобы исправить их вред. Одно из зол нынешнего способа управления этими вещами заключается в том, что объяснение и защита законопроекта и его различных положений почти никогда не выполняется лицом, из чьего ума они исходили, которое, вероятно, не имеет места в Палате. Их защита ложится на какого-то министра или члена парламента, который не составлял их, который зависит от зубрежки для всех своих аргументов, кроме тех, которые совершенно очевидны, который не знает полной силы своего дела, ни лучших причин, которыми его поддержать, и полностью неспособен встретить непредвиденные возражения. Это зло, насколько это касается правительственных законопроектов, допускает средство правовой защиты и было исправлено в некоторых представительных конституциях путем разрешения правительству быть представленным в любой из Палат лицами, пользующимися его доверием, имеющими право говорить, хотя и не голосовать.

Если бы то, пока еще значительное, большинство Палаты общин, которое никогда не желает внести поправку или произнести речь, больше не оставляло бы все регулирование дел тем, кто это делает; если бы они задумались о том, что лучшие квалификации для законодательства существуют и могут быть найдены, если их искать, чем беглый язык и способность быть избранным избирательным округом, вскоре было бы признано, что в законодательстве, как и в управлении, единственная задача, к которой представительное собрание может быть возможно компетентно, — это не выполнение работы, а обеспечение ее выполнения; определение того, кому или какому сорту людей она будет доверена, и предоставление или удержание национальной санкции на нее, когда она выполнена. Любое правительство, пригодное для высокого состояния цивилизации, имело бы в качестве одного из своих фундаментальных элементов небольшой орган, не превышающий по численности членов кабинета, который действовал бы как Комиссия по законодательству, имеющая своей назначенной обязанностью создание законов. Если бы законы этой страны были, как, несомненно, скоро будут, пересмотрены и приведены в связанную форму, Комиссия по кодификации, посредством которой это осуществляется, должна была бы оставаться постоянным институтом, чтобы следить за работой, защищать ее от ухудшения и вносить дальнейшие улучшения так часто, как это требуется. Никто не пожелал бы, чтобы этот орган сам по себе имел какую-либо власть принятия законов; Комиссия воплощала бы только элемент интеллекта в их конструкции; Парламент представлял бы элемент воли. Никакая мера не стала бы законом до тех пор, пока она не будет прямо санкционирована Парламентом; и Парламент, или любая из палат, имел бы право не только отклонять, но и отправлять законопроект обратно в комиссию для пересмотра или улучшения. Любая из палат могла бы также осуществлять свою инициативу путем направления любого предмета в комиссию с указаниями подготовить закон. Комиссия, конечно, не имела бы власти отказывать в своем инструментарии любому законодательству, которого желала страна. Инструкции, согласованные обеими палатами, составить законопроект, который должен был бы осуществить конкретную цель, были бы обязательными для комиссаров, если только они не предпочли бы уйти в отставку со своей должности. Однако, будучи составленным, Парламент не должен был бы иметь власти изменять меру, а только принять или отклонить ее; или, если частично не одобрена, вернуть ее в комиссию для пересмотра. Комиссары должны были бы назначаться короной, но должны были бы занимать свои должности в течение определенного времени, скажем, пять лет, если только не будут смещены по адресу двух Палат Парламента, основанному либо на личном неправомерном поведении (как в случае с судьями), либо на отказе составить законопроект в соответствии с требованиями Парламента. По истечении пяти лет член должен был бы перестать занимать должность, если не переназначен, чтобы обеспечить удобный способ избавления от тех, кто не был признан равным своим обязанностям, и вливания новой и более молодой крови в орган.

Необходимость некоторого положения, соответствующего этому, ощущалась даже в Афинской демократии, где во времена ее наиболее полного господства народная Экклесия могла принимать псефизмы (в основном декреты по отдельным вопросам политики), но законы, так называемые, могли быть созданы или изменены только другим и менее многочисленным органом, обновляемым ежегодно, называемым Номотетами, в чью обязанность также входило пересматривать все законы и поддерживать их согласованность друг с другом. В английской Конституции существует большая трудность во введении любого устройства, которое является новым как по форме, так и по существу, но сравнительно малое отвращение ощущается к достижению новых целей путем адаптации существующих форм и традиций. Мне кажется, что средства могли бы быть разработаны для обогащения Конституции этим великим улучшением через механизм Палаты лордов. Комиссия для подготовки законопроектов сама по себе была бы не большим нововведением в Конституции, чем Совет по управлению законами о бедных или Комиссия по огораживанию. Если бы, ввиду великой важности и достоинства доверия, было сделано правилом, что каждое лицо, назначенное членом Законодательной комиссии, если не смещено с должности по адресу Парламента, должно быть пэром пожизненно, вероятно, что тот же здравый смысл и вкус, которые оставляют судебные функции пэрства практически на исключительную заботу юридических лордов, оставили бы дело законодательства, за исключением вопросов, затрагивающих политические принципы и интересы, профессиональным законодателям; что законопроекты, исходящие из Верхней палаты, всегда составлялись бы ими; что правительство делегировало бы им составление всех своих законопроектов; и что частные члены Палаты общин постепенно находили бы удобным, и вероятно, облегчающим прохождение их мер через две палаты, если бы вместо внесения законопроекта и представления его непосредственно в палату они получали разрешение внести его и передать в Законодательную комиссию; ибо, конечно, для Палаты было бы открыто передать на рассмотрение этого органа не просто предмет, а любое конкретное предложение или Проект Законопроекта in extenso, когда любой член считал себя способным подготовить такой, который должен быть принят; и Палата, несомненно, передала бы каждый такой проект в комиссию, если только как материалы и для пользы предложений, которые он мог бы содержать, как они, подобным образом, передали бы каждую поправку или возражение, которые могли бы быть предложены в письменном виде любым членом Палаты после того, как мера покинула руки комиссаров. Изменение законопроектов комитетом всей Палаты прекратилось бы не путем формальной отмены, а путем десуэтуды; право не было бы оставлено, а положено в ту же оружейную, что и королевское вето, право удержания поставок и другие древние инструменты политической борьбы, которые никто не желает видеть используемыми, но никто не любит расставаться с ними, чтобы они в любое время не оказались все еще нужными в чрезвычайной ситуации. Благодаря таким устройствам, как эти, законодательство заняло бы свое надлежащее место как работа квалифицированного труда и специального изучения и опыта; в то время как самая важная свобода нации, а именно быть управляемой только законами, одобренными ее избранными представителями, была бы полностью сохранена и сделана более ценной путем отделения от серьезных, но отнюдь не неизбежных недостатков, которые сейчас сопровождают ее в форме невежественного и плохо обдуманного законодательства.

Вместо функции управления, для которой оно радикально непригодно, надлежащая обязанность представительного собрания состоит в том, чтобы наблюдать и контролировать правительство; проливать свет гласности на его акты; принуждать к полному изложению и оправданию всех из них, которые кто-либо считает сомнительными; порицать их, если они признаны осуждаемыми, и, если люди, составляющие правительство, злоупотребляют своим доверием или выполняют его образом, который конфликтует с обдуманным чувством нации, изгонять их с должности и прямо или фактически назначать их преемников. Это, несомненно, достаточная власть и достаточная гарантия для свободы нации. В дополнение к этому Парламент имеет обязанность, не уступающую даже этой по важности; быть одновременно Комитетом по жалобам нации и ее Конгрессом мнений; ареной, в которой не только общее мнение нации, но и мнение каждой ее секции и, насколько возможно, каждого выдающегося индивида, которого она содержит, может проявить себя в полном свете и бросить вызов обсуждению; где каждый человек в стране может рассчитывать на то, что найдет кого-то, кто высказывает его мнение так же хорошо или лучше, чем он мог бы высказать его сам — не исключительно друзьям и партизанам, а перед лицом оппонентов, чтобы быть проверенным в неблагоприятной полемике; где те, чье мнение отвергнуто, чувствуют удовлетворение от того, что оно услышано и отложено в сторону не просто актом воли, а из-за того, что считается высшими причинами, и рекомендуют себя как таковые представителям большинства нации; где каждая партия или мнение в стране может собрать свою силу и быть излеченным от любой иллюзии относительно числа или силы своих приверженцев; где мнение, которое преобладает в нации, делает себя явным как преобладающее и выстраивает свои ряды в присутствии правительства, которое таким образом способно и вынуждено уступить ему при простом проявлении, без фактического использования своей силы; где государственные деятели могут убедиться, гораздо вернее, чем по любым другим признакам, какие элементы мнения и силы растут, а какие приходят в упадок, и способны формировать свои меры с некоторым вниманием не только к настоящим требованиям, но и к тенденциям в процессе. Представительные собрания часто упрекаются своими врагами в том, что они являются местами простого разговора и bavardage. Редко было более неуместное осмеяние. Я не знаю, как представительное собрание может более полезно использовать себя, чем в разговоре, когда предметом разговора являются великие общественные интересы страны и каждое предложение его представляет мнение либо какой-то важной группы лиц в нации, либо индивида, в котором какая-то такая группа возложила свое доверие. Место, где каждый интерес и оттенок мнения в стране может иметь свое дело, даже страстно защищаемое, перед лицом правительства и всех других интересов и мнений, может заставить их слушать и либо подчиниться, либо ясно заявить, почему они этого не делают, само по себе, если бы оно не отвечало никакой другой цели, является одним из самых важных политических институтов, которые могут существовать где-либо, и одним из главных преимуществ свободного правления. Такие «разговоры» никогда не рассматривались бы с пренебрежением, если бы им не позволяли останавливать «делание»; чего они никогда бы не сделали, если бы собрания знали и признавали, что разговоры и обсуждение — это их надлежащее дело, в то время как делание, как результат обсуждения, — это задача не разнородного органа, а индивидов, специально обученных этому; что надлежащая обязанность собрания — видеть, чтобы эти индивиды были честно и разумно выбраны, и не вмешиваться далее в них, кроме как неограниченной широтой предложений и критики, и путем применения или удержания окончательной печати национального согласия. Именно из-за отсутствия этой разумной сдержанности народные собрания пытаются делать то, что они не могут делать хорошо — управлять и законодательствовать — и не предоставляют никакого механизма, кроме своего собственного, для многого из этого, когда, конечно, каждый час, потраченный на разговоры, — это час, изъятый из фактических дел. Но сам факт, который наиболее непригоден для таких органов для совета законодательства, квалифицирует их тем больше для их другой обязанности — а именно, что они не являются подборкой величайших политических умов в стране, из мнений которых мало что можно было бы с уверенностью вывести относительно мнений нации, а являются, когда правильно конституированы, справедливым образцом каждого уровня интеллекта среди людей, который вообще имеет право на голос в общественных делах. Их роль — указывать на нужды, быть органом для народных требований и местом неблагоприятного обсуждения для всех мнений, касающихся общественных дел, как великих, так и малых; и вместе с этим проверять критикой и, в конечном счете, путем отзыва своей поддержки тех высоких государственных чиновников, которые действительно ведут общественные дела или которые назначают тех, кем они ведутся. Ничто, кроме ограничения функции представительных органов этими разумными пределами, не позволит пользоваться преимуществами народного контроля в сочетании с не менее важными требованиями (становящимися все более важными по мере того, как человеческие дела увеличиваются в масштабе и сложности) квалифицированного законодательства и управления. Нет средств объединения этих преимуществ, кроме как путем разделения функций, которые гарантируют одно, от тех, которые существенно требуют другого; путем разъединения обязанности контроля и критики от фактического ведения дел и делегирования первой представителям Многих, при обеспечении для последнего, под строгой ответственностью перед нацией, приобретенного знания и практического интеллекта специально обученных и опытных Немногих.