Эти обстоятельства, добавленные к известным недостаткам в существующих законах и необычному расстройству в общих торговых операциях, за последние три года значительно увеличили трудности, связанные со сбором, хранением и расходованием доходов, и вызвали соответствующие усилия со стороны тех, кто ими распоряжается. К счастью, они увенчались успехом сверх ожиданий. Огромные суммы были собраны и израсходованы различными департаментами с неожиданной дешевизной и легкостью, переводы были легко осуществлены в любую часть Союза, как бы далеко она ни находилась, а растраты были гораздо меньше, чем можно было ожидать при отсутствии адекватных правовых ограничений. С тех пор как на должностных лиц Министерства финансов и Почтового департамента была возложена обязанность по хранению большей части полученных ими государственных денег, было собрано 66 000 000 долларов, и, исключая случай с бывшим сборщиком в Нью-Йорке, общая сумма потерь, понесенных при сборе, как полагают, не может превышать 60 000 долларов. Растрата бывшего сборщика в этом городе, о масштабах и обстоятельствах которой Конгресс был полностью проинформирован, прошла через все способы хранения государственных денег, которые до сих пор использовались, и отличалась грубым пренебрежением к долгу, которое нарушило ограничения любой системы, и поэтому не может быть полезно использовано в качестве критерия сравнительной безопасности любой из них. Дополнительная информация будет также предоставлена в отчете министра финансов в ответ на запрос, сделанный к этому должностному лицу Палатой представителей на последней сессии, требующий подробной информации по вопросу о невыполнении обязательств государственными чиновниками или агентами при каждой администрации с 1789 по 1837 год. Этот документ будет представлен вам через несколько дней. Общие результаты (независимо от Почтового департамента, который ведется отдельно и будет указан сам по себе), насколько они относятся к этому вопросу, заключаются в том, что потери, которые были и, вероятно, будут понесены любым классом агентов, были наибольшими по банкам, включая, как того требует резолюция, их обесцененные бумаги, полученные в счет государственных платежей; что следующие по величине были у распорядителей кредитов, а наименьшие — у сборщиков и получателей. Если включить потери по таможенным облигациям, то они одни будут втрое превышать потери как сборщиков, так и получателей. Весь наш опыт, следовательно, дает сильнейшее доказательство того, что для обеспечения в этих операциях высочайшей степени безопасности и удобства требуется только желаемое законодательство Конгресса. Таким же, по-видимому, был опыт и других наций. Из результатов запросов, сделанных министром финансов относительно практики среди них, я могу заявить, что в двадцати двух из двадцати семи иностранных правительств, от которых была получена несомненная информация, государственные деньги находятся в ведении государственных чиновников. Это совпадение мнений в пользу данной системы, возможно, столь же велико, как и по любому вопросу внутреннего управления.
В методах ведения бизнеса и официальных ограничениях для распорядителей кредитов не произошло никаких юридических изменений в результате приостановки платежей звонкой монетой. Отчет, на который была сделана ссылка в последний раз, как будет обнаружено, содержит также много полезной информации в отношении этого предмета.
Я ранее изложил Конгрессу свои причины полагать, что создание независимого Национального казначейства, как это предусмотрено Конституцией, необходимо для безопасного функционирования федерального правительства. Приостановка платежей звонкой монетой в 1837 году банками, хранившими государственные деньги, показала в такой тревожной степени нашу зависимость от этих учреждений в выполнении обязанностей, требуемых законом, что я тогда рекомендовал полный разрыв этой связи. Эта рекомендация была подвергнута, как я и желал, суровой проверке и оживленной дискуссии, и я позволяю себе верить, что, несмотря на естественные различия во мнениях, которые можно ожидать по всем вопросам, затрагивающим столь важные соображения, она обеспечила в свою пользу столь общее согласие общественного мнения, какое только можно ожидать по вопросу такой значимости.
Недавние события также продолжают выявлять новые возражения против такой связи. Редко какой банк при существующей системе и практике способен удовлетворить по требованию все свои обязательства по депозитам и банкнотам в обращении. Он поддерживает платежи звонкой монетой и ведет прибыльный бизнес только благодаря доверию общества к его платежеспособности, и всякий раз, когда оно разрушается, требования его вкладчиков и держателей банкнот, предъявляемые быстрее, чем он может произвести взыскания со своих должников, вынуждают его прекратить платежи. Эта потеря доверия с ее последствиями произошла в 1837 году и послужила оправданием для банков в их приостановке. Общество тогда смирилось с обоснованностью этого оправдания, и в то время как законодательные органы штатов не потребовали от них их аннулированных хартий, Конгресс, в соответствии с рекомендацией исполнительной власти, предоставил им время для выплаты государственных денег, которые они удерживали, хотя и был вынужден выпустить казначейские билеты для покрытия возникшего таким образом дефицита.
Теперь выясняется, что существуют и другие мотивы, помимо отсутствия общественного доверия, под которыми банки стремятся оправдать себя в отказе от выполнения своих обязательств. Едва страна и правительство избавились в некоторой степени от трудностей, вызванных общей приостановкой 1837 года, как частичная, произошедшая в течение тридцати месяцев после предыдущей, вызвала новые и серьезные затруднения, хотя она не имела смягчающих обстоятельств, подобных тем, что были заявлены в оправдание того, что произошло ранее. В состоянии страны не было ничего, что могло бы угрожать хорошо управляемому банковскому учреждению; торговля не была расстроена никакой иностранной войной; каждая отрасль производственной промышленности была увенчана богатыми наградами, а более чем обычное изобилие наших урожаев, после удовлетворения наших внутренних потребностей, оставило наши амбары и склады заполненными излишками для экспорта. Именно в разгар этого на народ возлагается неразменная и обесцененная бумажная валюта со стороны значительной части банков. Они не доведены до этого демонстрацией потери общественного доверия или внезапным давлением со стороны своих вкладчиков или держателей банкнот, но они оправдываются, утверждая, что поток бизнеса и обмена с иностранными государствами, который вытягивает драгоценные металлы из их хранилищ, потребовал бы для удовлетворения этого большего сокращения их кредитов сравнительно небольшой части общества, чем им будет удобно нести или, возможно, безопасно для банков требовать. Этот довод перестал быть доводом необходимости. Удобство и политика теперь считаются достаточными, чтобы оправдать эти учреждения в игнорировании своих торжественных обязательств. Такое поведение является не просто ущербом для отдельных кредиторов, но это зло по отношению ко всему обществу, от щедрости которого они держат ценнейшие привилегии, чьи права они нарушают, чей бизнес они расстраивают и чью стоимость имущества они делают нестабильной и небезопасной. Должно быть очевидно, что это новое основание для приостановки банков, в отношении которого их действия не только не связаны с действиями общества, но и полностью независимы от них, придает их приостановкам характер, более тревожный, чем любой, который они демонстрировали ранее, и значительно увеличивает неуместность полагаться на банки в операциях правительства.
Большая и весьма уважаемая часть наших банковских учреждений, я с нескрываемым удовольствием заявляю, освобождена от всякой вины в связи с этим вторым правонарушением. Они, к своей великой чести, не только продолжали выполнять свои обязательства, но даже отвергли основания для приостановки, к которым теперь прибегают. Только таким курсом можно сохранить доверие и добрую волю общества, а в конечном итоге — способствовать наилучшим интересам самих учреждений.
Новые опасности для банков также ежедневно раскрываются из-за расширения той системы экстравагантного кредита, столпами которой они являются. Раньше наша внешняя торговля в основном основывалась на обмене товарами, включая драгоценные металлы, и оставляла в своих операциях лишь небольшой внешний долг. Сейчас это не так. Поддерживаемый средствами, предоставляемыми банками, простой кредит стал слишком часто основой торговли. Многие из самих банков, не довольствуясь тем, что в значительной степени стимулируют эту систему среди других, узурпировали бизнес, в то же время подрывая стабильность торгового сообщества; они стали заемщиками вместо кредиторов; они создают свои агентства за рубежом; они активно торгуют акциями и товарами; они поощряют выпуск государственных ценных бумаг до тех пор, пока внешний рынок не будет ими перенасыщен; и, не удовлетворяясь законным использованием собственного капитала и осуществлением своих законных привилегий, они привлекают посредством крупных займов дополнительные средства для любого вида спекуляций. Бедствия, сопровождающие это отклонение от прежнего курса бизнеса в этой стране, теперь разделяются в равной степени банками и частными лицами в такой степени, какой, возможно, нет предыдущего примера в анналах нашей страны. До тех пор, пока готовность иностранного кредитора и достаточный экспорт нашей продукции для покрытия любых необходимых частичных платежей оставляют поток кредита невозмущенным, все кажется процветающим, но как только он сдерживается любым колебанием за рубежом или неспособностью произвести там оплату нашей продукцией, раскрываются пороки системы. Бумажная валюта, которая могла бы служить для внутренних целей, бесполезна для оплаты долга, причитающегося в Европе. Поэтому золото и серебро извлекаются в обмен на их банкноты из банков. Чтобы поддерживать свой запас монет, эти учреждения вынуждены обращаться к своим собственным должникам, которые платят им в основном их же банкнотами, которые столь же недоступны для них, как и для торговцев, для удовлетворения внешнего спроса. Требования банков, следовательно, в таких чрезвычайных ситуациях по необходимости превышают этот спрос и вызывают соответствующее сокращение их услуг и валюты в тот самый момент, когда состояние торговли делает это наиболее неудобным для несения. Интенсивность этого давления на общество пропорциональна предыдущей либеральности кредита и последующему расширению валюты. Принудительные продажи имущества совершаются в то время, когда средства для покупки наиболее сокращены, и худшие бедствия для отдельных лиц наконец останавливаются только открытым нарушением своих обязательств банками — отказом платить звонкой монетой по своим банкнотам и навязыванием обществу колеблющейся и обесцененной валюты.
Эти последствия присущи нынешней системе. На них не влияет то, являются ли банки большими или маленькими, созданными национальными или государственными правительствами. Они являются результатами непреодолимых законов торговли или кредита. В недавних событиях, которые так поразительно проиллюстрировали верные эффекты этих законов, мы видели банк с самым большим капиталом в Союзе, созданный по национальной хартии и недавно укрепленный, как нас авторитетно информировали, путем обмена ее на хартию штата с новыми и необычными привилегиями — в состоянии, к тому же, как говорилось, полной надежности и великого процветания — не просто неспособный противостоять этим эффектам, но первым уступивший им.
Не следует упускать из виду и то, что существует цепь необходимой зависимости между этими учреждениями, которая обязывает их в значительной степени следовать курсу других, несмотря на его несправедливость по отношению к их собственным непосредственным кредиторам или вред для конкретного общества, в котором они расположены. Эта зависимость банка, которая пропорциональна размеру его долгов по обращению и депозитам, существует не только от других в его собственной близости, но и от всех тех, которые связывают его с центром торговли. Отдаленные банки могут обанкротиться, не затрагивая серьезно те, что находятся в наших главных коммерческих городах, но крах последних ощущается на окраинах Союза. Приостановка в Нью-Йорке в 1837 году повсюду, за очень немногими исключениями, последовала, как только о ней стало известно. Та, что недавно произошла в Филадельфии, немедленно повлияла на банки Юга и Запада аналогичным образом. Эта зависимость всей нашей банковской системы от учреждений в нескольких крупных городах находится не в законах их организации, а в законах торговли и обмена. Банки в этом центре, куда стекается валюта и где она требуется для оплаты товаров, обладают властью контролировать те, что находятся в регионах, откуда она поступает, в то время как последние не обладают средствами для их сдерживания; так что стоимость частной собственности и процветание торговли по всей внутренней части страны зависят от хорошего или плохого управления банковскими учреждениями в великих центрах торговли на побережье.
Но эта цепь зависимости не останавливается здесь. Она не заканчивается в Филадельфии или Нью-Йорке. Она тянется через океан и заканчивается в Лондоне, центре кредитной системы. Те же законы торговли, которые дают банкам в наших главных городах власть над всей банковской системой Соединенных Штатов, подчиняют первых, в свою очередь, денежной власти в Великобритании. Не отрицается, что приостановка нью-йоркских банков в 1837 году, за которой последовала быстрая череда событий по всему Союзу, была вызвана применением этой власти, и теперь утверждается, в оправдание нынешнего состояния столь большой части наших банков, что их затруднения возникли по той же причине.
От этого влияния они теперь не могут полностью уйти, ибо оно берет свое начало в кредитных валютах двух стран; оно усиливается потоком торговли и обмена, который сосредоточен в Лондоне, и становится почти непреодолимым из-за крупных долгов, заключенных там нашими торговцами, нашими банками и нашими штатами. Именно так введение нового банка в самую отдаленную из наших деревень ставит бизнес этой деревни под влияние денежной власти в Англии; именно так каждый новый долг, который мы заключаем в этой стране, серьезно влияет на нашу собственную валюту и распространяет на занятия наших граждан свое мощное влияние. Мы не можем избежать этого, создавая новые банки, большие или маленькие, государственные или национальные. Те же цепи, которые связывают ныне существующие с центром этой системы бумажного кредита, должны в равной степени сковывать каждое подобное учреждение, которое мы создаем. Только благодаря той степени, до которой эта система была доведена в последнее время, мы полностью осознали ее непреодолимую тенденцию подчинять наши собственные банки и валюту огромной контролирующей власти в чужой стране, и это добавляет новый аргумент к тем, которые иллюстрируют их шаткое положение. Находясь под угрозой в первую очередь из-за собственного бесхозяйственного управления, а затем из-за поведения каждого учреждения, которое связывает их с центром торговли в нашей собственной стране, они все же подвергаются сверх всего этого воздействию любых мер, к которым политика, необходимость или каприз могут побудить тех, кто контролирует кредиты Англии. Я не намерен комментировать эти меры, настоящие или прошлые, и тем более препятствовать ведению честной коммерческой деятельности между двумя странами, основанной на взаимных выгодах; но поскольку теперь стало очевидным, что власть причинения этих и подобных им бедствий по непреодолимому закону кредитной валюты и кредитной торговли в равной степени способна распространять свои последствия через все разветвления нашей банковской системы и тем самым косвенно получать, особенно когда наши банки используются в качестве депозитариев государственных денег, опасное политическое влияние в Соединенных Штатах, я счел своим долгом довести этот вопрос до вашего сведения и просить о его серьезном рассмотрении.
Требуется ли аргумент помимо изложения этих фактов, чтобы показать неуместность использования наших банковских учреждений в качестве депозитариев государственных денег? Можем ли мы рискнуть не только столкнуться с риском их индивидуального и взаимного бесхозяйственного управления, но в то же время поставить нашу внешнюю и внутреннюю политику полностью под контроль иностранного денежного интереса? Сделать это — значит подорвать независимость нашего правительства, как нынешняя кредитная система уже подорвала независимость наших банков; это значит подчинить все его важные операции, будь то мир или война, контролю или срыву, сначала нашими собственными банками, а затем властью за рубежом, большей, чем они сами. Я не могу заставить себя описать унижение, до которого это правительство и народ могли бы рано или поздно быть доведены, если средства для защиты их прав должны стать зависимыми от тех, у кого могут быть самые мощные мотивы для их подрыва.
И не только в отношении влияния этого положения дел на независимость нашего правительства или наших банков этот вопрос представляется для рассмотрения; его следует рассматривать также в его отношениях к общей торговле нашей страны. Прошло не так много времени, когда нехватка иностранных урожаев считалась выгодным рынком для излишков нашей промышленности, но теперь мы ожидаем с лихорадочным беспокойством новостей об английском урожае, не столько из мотивов похвального сочувствия, сколько из страха, как бы его ожидаемый неурожай не сузил поле кредита там. Разве это не говорит о многом патриоту? Может ли быть благотворной, мудрой или справедливой система, которая создает большее беспокойство за интересы, зависящие от иностранного кредита, чем за общее процветание нашей собственной страны и прибыльный экспорт излишков продукции нашего труда?
Обстоятельства, на которые я таким образом сослался, представляются мне вескими причинами, выявленными недавними событиями, которые следует добавить к тем, что я предлагал по прежним поводам, представляя вашему лучшему знанию и проницательности целесообразность отделения хранения государственных денег от банковских учреждений. И ничто не произошло, чтобы уменьшить, по моему мнению, силу того, что было ранее настоятельно предложено. Единственное основание, на котором такое хранение может быть желаемо банками, — это прибыльное использование, которое они могут извлечь из денег. Такое использование рассматривалось бы у частных лиц как злоупотребление доверием или преступление большой тяжести, и все же можно разумно сомневаться, не сопровождается ли оно, в конечном счете, более пагубными последствиями, когда оно разрешено первым, чем последним. Практика разрешения использования государственных денег их хранителями, как здесь, считается специфической для этой страны и существующей едва ли где-либо еще. Чтобы добиться этого здесь, используются ненадлежащие влияния, устанавливаются неразумные связи между правительством и огромным количеством мощных государственных учреждений, другие мотивы, помимо общественного блага, оказывают давление как на исполнительную, так и на законодательную ветви власти, и формируются эгоистичные комбинации, ведущие к специальному законодательству. В интересах банковских учреждений и их акционеров по всему Союзу становится использовать свои усилия для увеличения налогообложения и накопления излишков доходов, и пока предоставляется оправдание, предоставляются средства для тех чрезмерных выпусков, которые ведут к экстравагантной торговле и спекуляциям и являются предвестниками огромного долга за рубежом и приостановки банков дома.