ЗАСЕКРЕЧИВАНИЕ В ВАШИНГТОНЕ

ВАШИНГТОН ЗАСЕКРЕЧИВАНИЕ ИНФОРМАЦИИ

Кларк Р. Молленхофф

DOUBLEDAY & COMPANY, INC., GARDEN CITY, NEW YORK 1962

НОМЕР КАТЛОЖНОЙ КАРТОЧКИ БИБЛИОТЕКИ КОНГРЕССА 62-13288 АВТОРСКИЕ ПРАВА © 1962 ГОДА ПРИНАДЛЕЖАТ КЛАРКУ Р. МОЛЛЕНХОФФУ ВСЕ ПРАВА ЗАЩИЩЕНЫ PINTED IN THE UNITED STATES OF AMERICA

CONTENTS

CHAPTER I | Secrecy Solves No Problems | 9
CHAPTER II | The First Century | 21
CHAPTER III | Teapot Dome to the Tax Scandals | 30
CHAPTER IV | Army-McCarthy—A Claim of Secrecy Unlimited | 41
CHAPTER V | Another Blow at Senator Joe | 55
CHAPTER VI | Secrecy Fix on Dixon and Yates | 60
CHAPTER VII | Congress Becomes Concerned | 79
CHAPTER VIII | Secrecy Hides the Security Bunglers | 86
CHAPTER IX | Secrecy Curtain on Iron Curtain Deals | 95
CHAPTER X | Pressing a Point with Ike | 106
CHAPTER XI | Keeping the Professor in the Dark | 114
CHAPTER XII | Ike’s Lawyer and the Law | 129
CHAPTER XIII | Muzzling the Public’s Watchdog | 143
CHAPTER XIV | Hiding the Laos Mess | 153
CHAPTER XV | Defiance to the End, Above the Law | 169
CHAPTER XVI | Kennedy Makes a Wobbly Start | 177
CHAPTER XVII | A Pending Problem for JFK | 190
CHAPTER XVIII | A Solution | 201
APPENDIX A | Letter from President Eisenhower to the Secretary of Defense | 210
APPENDIX B | Letters Regarding the Presidential Letter of May 17, 1954 | 222
APPENDIX C | Correspondence on the Right of Access to Information by the General Accounting Office | 224
APPENDIX D | Letter from President Kennedy to the Secretary of Defense | 236
APPENDIX E | Executive Privilege Correspondence between President Kennedy and Congressman John E. Moss | 237

ЗАСЕКРЕЧИВАНИЕ В ВАШИНГТОНЕ

ГЛАВА I Секретность не решает никаких проблем

Ни один фактор не имеет столь важного значения для силы нашей демократии, как свободный поток точной информации о деятельности правительства. Гражданин при демократии должен знать, что делает его правительство, иначе у него не будет надежнейшей основы для оценки кандидатов и платформ наших политических партий.

Нашим выборным должностным лицам власть дается лишь во временное пользование, равно как и временное право опеки над государственной собственностью и правительственными архивами. Ни у Президента, ни у тех, кого он назначает, нет никаких королевских прерогатив; у них есть лишь ограниченное право управлять нашим правительством в рамках Конституции и законов.

Стоит помнить, что любое сокрытие правительственных дел от общественности представляет собой посягательство на демократический принцип подотчетности государственных чиновников народу. Отсюда следует, что гражданам следует относиться ко всякой правительственной секретности с определенным подозрением как к посягательству на их право знать.

Американский гражданин должен отвергать любые произвольные претензии бюрократии на секретность столь же решительно, сколь он отверг бы любые притязания исполнительной власти на право в обход Конгресса вводить налоги. Мудрый гражданин должен быть так же возмущен произвольной секретностью, как он был бы возмущен произвольным тюремным заключением. Логично, что он должен настаивать на таких же гарантиях против произвольной секретности, какие он потребовал бы против неоправданного ареста или налогообложения. Общественное «право знать» является именно столь фундаментальным.

К сожалению, существует общая тенденция рассматривать правительственную секретность исключительно как проблему газетчиков. И даже в среде газетчиков наблюдается тенденция игнорировать правительственную секретность до тех пор, пока она не мешает материалу, над которым хочет работать отдельный репортер или редактор.

Я не намерен выпрашивать какое-то особое право доступа к правительственной информации для газет или репортеров. При всей жизненной важности их функций газеты, журналы, телевидение и радио по большей части лишь обеспечивают упорядоченный процесс распространения информации о правительстве людям, у которых нет времени, денег или технических возможностей для самостоятельного приобретения такой информации. Передача информации, собранной на правительственной пресс-конференции или через правительственный пресс-релиз, не обязательно удовлетворяет право народа знать.

Общественность вправе ожидать, что пресс-релизы ее правительства будут фактологически точными, и в большинстве своем они таковыми и являются. Мы также имеем право ожидать фактологической точности от наших высших должностных лиц, но мы должны реалистично признать: для них вполне нормально приукрашивать факты мнениями и выводами, наиболее благоприятными для правящей политической партии.

Подобные манипуляции, приукрашивание, искажение или утаивание фактов — часто называемые «управлением новостями» — будут ограничены лишь политическим страхом быть разоблаченными в передаче общественности ошибочных или преднамеренно вводящих в заблуждение заявлений. Сколь бы предосудительной ни была эта практика, она тем не менее является политической данностью, и тем, кто оплакивает ее существование, было бы лучше укрепить единственную надежную защиту против нее: право народа знать — через прессу и через своих выборных представителей в Конгрессе. Управлением новостями, повторюсь, можно управлять лишь путем настойчивого требования предоставления общественности права заглядывать за кулисы заявлений, распространяемых государственными ведомствами или высшими должностными лицами.

Те, кто манипулирует новостями или пытается замести следы с помощью произвольной секретности, вряд ли преследуют тоталитарные цели. Обычно единственной мотивацией является краткосрочная политическая выгода. Часто это рационализируется тем соображением, что несколько фактических ошибок и преувеличенных выводов не имеют значения в общем контексте достижений правящей партии. Существует также стандартное обоснование, согласно которому несколько искажений служат лишь противовесом искажениям со стороны другой политической партии.

Ни одна администрация не любит признавать ошибки или бесхозяйственность в правительстве. Поскольку критика обычно исходит от политической оппозиции, она зачастую бывает резкой и преувеличенной. В рядах защищающейся политической партии возникает инстинктивный защитный рефлекс, и битва разгорается.

В классическом политическом противостоянии за первоначальной критикой следует требование проведения полного расследования. Пресса уже проделала определенную работу по расследованию и опубликовала материалы, освещающие все доступные аспекты спора. Однако, когда зондирование почвы со стороны прессы или рядовых граждан оказывается неконклюдентным, Конгресс на протяжении всей истории Соединенных Штатов инициирует расследования, чтобы докопаться до фактов, недоступных иным путем для прессы или общественности. И почти так же часто, как Конгресс берется за дело, исполнительная ветвь власти отказывается сотрудничать или проявляет к этому нежелание.

Поистине тщательное расследование в отношении исполнительной власти может проводиться только в Конгрессе. Было бы неразумно полагать, что генеральный прокурор, назначенный Президентом, станет агрессивно углубляться в расследование вопросов, которые могут скомпрометировать его собственную администрацию. По этой причине право общественности и прессы на правительственную информацию по большей части зависит от полномочий Конгресса по истребованию документов и показаний у исполнительной ветви власти.

Если комитеты Конгресса, действуя в рамках своих полномочий, не могут получить доступ ко всем фактам о деятельности правительства, то эти факты можно произвольно скрывать на весь срок пребывания администрации у власти. Кто станет утверждать, будто какой-либо администрации следует позволить хоронить свои преступления, бесхозяйственность и ошибки до тех пор, пока общественность, лишенная полной информации по этим вопросам, не решит отстранить эту партию от власти путем голосования? Подобная философия создавала бы благоприятнейшие условия для вашингтонского сокрытия.

Надлежащим образом уполномоченные комитеты должны обладать властью принуждать должностных лиц давать показания и предоставлять правительственные документы. Если эта власть отсутствует, Конгресс, пресса и общественность зависят от той информации или полуправды, которую исполнительная власть соизволит обнародовать. Даже новичку в политике должно быть очевидно, что политики вряд ли станут добровольно предоставлять показания или документы, которые могут навредить их собственным устремлениям.

Большинство запросов Конгресса об информации удовлетворялось без проблем. Однако исполнительная власть оказывала сопротивление всякий раз, когда казалось вероятным, что слушания в Конгрессе разоблачат какого-нибудь политического любимчика или поставят администрацию в неловкое положение. Неизменно заявлялось, что Конгресс вторгается в сферу исполнительной власти и что здесь затронут некий конституционный вопрос.

В этой книге я покажу, как исполнительная власть, начиная с администрации Джорджа Вашингтона, реагировала на запросы Конгресса о предоставлении информации. И я покажу, как росла тенденция утаивания информации, особенно со времени Второй мировой войны.

Я вовсе не намерен утверждать, что вся правительственная информация должна немедленно предаваться гласности, поскольку я прекрасно осознаю необходимость обеспечения безопасности в военных вопросах, а также необходимость определенных ограничений на обнародование информации из личных дел сотрудников и материалов расследований.

На практике мы должны предоставить нашим выборным должностным лицам право не раскрывать общественности определенные виды информации. Военные планы и другие документы, связанные с военной безопасностью, являются наиболее очевидными примерами. Но любое утаивание должно осуществляться на основе конкретных полномочий, делегированных Конгрессом, или конкретных положений Конституции, причем эти полномочия должны быть тщательно ограничены. Ни одному должностному лицу нельзя позволять присваивать себе широкое право произвольно скрывать информацию.

Существует достаточно оснований для законов, определяющих сферы военной информации, которая подлежит сокрытию от широкой общественности. Так было всегда. Было бы особенно безрассудно в наши дни серьезной международной напряженности настаивать на полном публичном раскрытии нашей военной позиции. Однако это не означает, что все лица вне военного ведомства должны быть лишены доступа к военной информации. Не должно возникать никаких сомнений в том, что надлежащие комитеты Конгресса имеют доступ практически ко всей информации о военных расходах, поскольку только так Конгресс может получить достаточные сведения для принятия законов и ассигнования средств. Кроме того, аудиторы Главного контрольного управления (Счетной палаты США) должны иметь доступ ко всем секретам Министерства обороны, за исключением самых секретных, иначе они не смогут выполнять свои обязанности по определению того, осуществляются ли расходы эффективным и законным образом.

Могут быть также основания для сокрытия информации от общественности, когда речь идет о дипломатических переговорах с иностранным государством. Однако закрытие доступа для общественности не должно закрывать его для Счетной палаты или надлежащим образом уполномоченных комитетов Конгресса, за исключением самых исключительных и четко оговоренных обстоятельств.

Есть и другие сферы деятельности правительства, в которых секретность оправдана. К ним относятся необработанные материалы расследований Федерального бюро расследований (ФБР) и некоторые разделы личных дел государственных служащих. Существуют веские причины для ограждения общественности от материалов расследований ФБР, поскольку эти файлы содержат множество непроверенных слухов и неподтвержденных документов. Кроме того, как отмечал директор ФБР Дж. Эдгар Гувер, преступный мир и подрывные элементы могли бы нанести большой вред, если бы получили доступ к досье ФБР.

Но хотя мы используем ограниченную секретность для защиты нашего главного федерального следственного ведомства, мы должны понимать, что правоохранительные органы могут свернуть с верного пути, если за ними нет регулярного контроля со стороны. Это было продемонстрировано в двадцатые годы, как раз перед тем, как Дж. Эдгар Гувер был назначен руководить наведением порядка в федеральном следственном ведомстве. Нам повезло иметь Дж. Эдгара Гувера во главе ФБР, но мы не можем предполагать, что этот пост всегда будет занимать тот, чьим главным стремлением является создание и поддержание квалифицированного кадрового следственного агентства.

При исключительных обстоятельствах были достигнуты договоренности об изучении полного досье ФБР председателями юридических комитетов Палаты представителей и Сената. Иногда в этом участвовал старший член этих комитетов от меньшинства. Поскольку эта процедура предусматривает проверку как демократом, так и республиканцем, она обладает силой двухпартийности. Ее недостаток заключается в том, что подлинная двухпартийность зависит от характера и индивидуальных особенностей представителей большинства и меньшинства. Эта процедура является щекотливой, и пресса, общественность и Конгресс должны периодически ее контролировать. Разумеется, ФБР должно иметь право сохранять свои файлы в тайне от общественности, но никогда нельзя забывать, что некоторая ограниченная двухпартийная группа конгрессменов должна обладать полномочиями изучать эти файлы, если мы хотим оставаться в безопасности от возможных злоупотреблений властью.

Президент Трумэн окутал личные дела государственных служащих завесой секретности из той соображения, что предоставление их доминируемому республиканцами комитету Конгресса может привести к использованию слухов и сплетен для «очернения» чиновников. Разумеется, попытка защитить госслужащих от необоснованных обвинений заслуживает похвалы. Но эта «защита» правительственных служащих имеет свои изъяны. Подобная секретность использовалась для того, чтобы не допускать госслужащих к их собственным медицинским картам, которые имели существенное значение для защиты при процедуре увольнения. Она также ограждает руководителей по работе с персоналом от критики и тем самым поощряет произвол.

Мне довелось узнать об одном случае, когда секретность вокруг личных дел сделала для женщины невозможным выяснение причин ее увольнения правительством. Я буду называть эту женщину миссис А., поскольку сейчас нет никакой необходимости создавать для нее дополнительные проблемы, если она смогла найти работу после того, как несколько лет оставалась безработной.

Миссис А. была женщиной лет пятидесяти, проработавшей стенографисткой более двадцати лет в Комиссии по гражданской службе. У нее возникли некоторые проблемы с сотрудником того же отдела и некоторые разногласия с руководителем. Ее попросили отправиться в Министерство здравоохранения, образования и благосостояния для прохождения медицинского осмотра.

Миссис А. прошла медосмотр и вскоре после этого была вынуждена подать в отставку. Ей не назвали никаких причин, кроме того, что нечто в результатах медицинского осмотра делает ее непригодной для дальнейшей работы в качестве государственного служащего. Миссис А. обратилась к частному врачу и прошла тщательное обследование, пытаясь выяснить, почему она непригодна для сохранения своей работы в правительстве. Врач не смог найти никаких причин для ее увольнения.

После этого миссис А. наняла адвоката. Ни врач, ни адвокат не смогли получить доступ к записям медицинского осмотра миссис А., проведенного в Министерстве здравоохранения, образования и благосостояния. Адвокат, нанятый миссис А., обнаружил, что сражается с призраком. Он не мог выяснить, почему его клиентка была уволена, и в то же время был вынужден пытаться доказать, что все, что ей вменялось в вину, не соответствует действительности.

Я не мог поверить истории, которую рассказала миссис А., когда впервые пришла ко мне в офис, но сказал, что изучу ее и посмотрю, что смогу сделать. Она подтвердилась в каждой детали. В Министерстве здравоохранения, образования и благосостояния мне сообщили, что медицинские карты всех государственных служащих являются конфиденциальными. Никаких исключений не делалось. Я указал на то, что этот конфиденциальный статус был установлен с целью защиты государственных служащих от общественного вмешательства, но он уж точно не мог предназначаться для того, чтобы не позволять госслужащей или ее личному врачу изучать ее собственную медицинскую карту. Чиновники Министерства здравоохранения, образования и благосостояния были с этим не согласны. Я неоднократно звонил, пытаясь добиться изменения этой политики, но все безрезультатно.

Миссис А. расстраивалась все сильнее каждый раз, когда заходила в офис, поскольку я был не в состоянии заинтересовать ее делом хоть кого-нибудь. Она не была важной персоной. Она не была центром крупной политической драмы.

Было ли это незаконное увольнение? Я не мог ответить на этот вопрос, когда его поднимали юристы комитетов Конгресса. Вполне возможно, что досье содержало бы веские основания для увольнения. Я мог лишь утверждать, что было неправильно запрещать этой женщине, ее адвокату и ее врачу знакомиться с делом, в котором содержались результаты ее государственного медицинского осмотра.

Несмотря на несправедливость в этом и других аналогичных случаях, в Вашингтоне преобладало общее мнение, будто секретность в отношении личных дел государственных служащих и досье по проверке благонадежности является сплошным благом. Заблуждение этого утверждения наглядно представало передо мной каждый раз, когда я видел миссис А. У нее был побежденный вид, и она была глубоко уязвлена.

В секретности кроется суровая жестокость, которая приводит к таким травмам отдельного человека, и огромный ущерб наносится нашему правительству — и вере людей в него — когда секретность используется для прикрытия бесхозяйственности и коррупции. Я глубоко обеспокоен любыми препятствиями, чинимыми на пути комитетов Конгресса, расследующих злоупотребления секретностью. Где бы мы оказались, если бы Конгресс не занялся такими гнусными махинациями, как скандалы вокруг Тэпот-Доум в администрации Гардинга или налоговые «махинации» в администрации Трумэна?

Усвоили ли мы, самоуправляющийся народ, хоть что-нибудь из этих темных пятен в нашей истории? Боюсь, мы еще недостаточно усвоили. Боюсь, что народ в целом, а также многие представители прессы и Конгресса склонны игнорировать тревожные знаки и принимать самоуверенные декларации добродетели от своих президентов или других высших должностных лиц. Нескольким газетам, нескольким усердным следователям комитетов Конгресса, нескольким сенаторам и нескольким конгрессменам пришлось взять на себя всю ответственность за преодоление неоправданной секретности и обнажение правды.

За мои двадцать лет работы корреспондентом газеты мне приходилось сталкиваться с этой проблемой информационной политики на каждом уровне власти — начиная с местного полицейского участка, мэрии, окружного суда и заканчивая легислатурой штата. Последние одиннадцать лет я освещаю деятельность федерального правительства для вашингтонского бюро Cowles Publications. Мне посчастливилось иметь свободу следовать за любыми расследованиями, которые меня интересовали, а также пользоваться энтузиастской поддержкой нескольких газет. Мое положение дало мне привилегию ежедневно быть в курсе каждого крупного расследования в Вашингтоне начиная с 1950 года.

Проблема вашингтонского сокрытия стала вызывать у меня особый интерес в связи со скандалами в Корпорации финансирования реконструкции (RFC) и Налоговом управлении США, начавшимися в 1950 году. Расследования в отношении RFC продолжались относительно недолго. Практика «политического фаворитизма» при управлении этим государственным кредитным агентством была прекращена, когда В. Стюарт Саймингтон, впоследствии сенатор США, был назначен Президентом Трумэном для наведения порядка. Саймингтон ввел «политику аквариума», которая вынесла большую часть операций RFC на суд общественности.

Проблемы со скрытностью в Налоговом управлении США оставались главной новостной темой на протяжении более чем двух лет. Закон о налогах предусматривает, что разглашение информации из налоговых деклараций, подаваемых налогоплательщиками США, является незаконным. Эта секретность была установлена конкретным законом, и ее целью была защита конфиденциальности финансов отдельных налогоплательщиков. Однако расследования, проведенные сенатором Джоном Дж. Уильямсом, республиканцем от штата Делавэр, и подкомитетом Палаты представителей во главе с конгрессменом Сесилом Кингом, демократом от штата Калифорния, показали, что секретность использовалась для ограждения нечистых на руку налоговых инспекторов и сборщиков налогов от разоблачения и судебного преследования.

Подразделение по налогам на алкоголь (ATU), входящее в состав Налогового управления США, разработало даже процедуры для тайного урегулирования нарушений уголовного закона. Кроме того, ATU проводило закрытые слушания по заявлениям на получение федеральной лицензии на оптовую торговлю ликером или пивом. Рэкетиру оказалось возможным явиться на закрытые слушания, дать лжесвидетельство и получить лицензию с помощью слабых или коррумпированных администраторов ATU.

Урок в каждом случае был очевиден: секретность развращает. Она позволяла правительственным чиновникам распределять блага за закрытыми дверями. Когда решения принимались втайне, не было необходимости обеспечивать какую-либо последовательность в решениях или наказаниях. Общественность и пресса не имели возможности получить достаточно информации, чтобы заявить обоснованный протест.

В ходе борьбы за открытие архивов Налогового управления США я познакомился с Джеймсом С. Поупом, исполнительным редактором Louisville Courier-Journal, который в то время был председателем Комитета по свободе информации Американского общества газетных редакторов. Мы вместе добивались того, чтобы Налоговое управление США открыло определенные «мировые соглашения» по налоговым делам, а также слушания ATU.

Изучая эти и другие проблемы с информацией, я тесно сотрудничал с покойным Гарольдом Кроссом, бывшим специальным адвокатом Американского общества газетных редакторов; Дж. Расселлом Уиггинсом, исполнительным редактором Washington Post and Times Herald; Гербертом Брукером, редактором Hartford Courant; и В. М. (Редом) Ньютоном, управляющим редактором Tampa Tribune.

Мы разделяли глубокое подозрение к правительственной секретности, а также возмущались тем, что она творит, развращая нашу систему правления. Мне выпала честь служить членом национального Комитета по свободе информации организации Sigma Delta Chi (журналистского братства) и в течение более чем пяти лет вести вашингтонскую часть отчетов для Реда Ньютона. Еще дольше я сотрудничаю с Комитетом по свободе информации Американского общества газетных редакторов. Я выступал с показаниями перед комитетами Палаты представителей и Сената.

Мои показания перед подкомитетом Мосса в ноябре 1955 года были первыми показаниями относительно масштабов проблемы «исполнительной привилегии», выдвинутой администрацией Эйзенхауэра. Я поддерживаю постоянную связь с конгрессменом Джоном Моссом, демократом от штата Калифорния, и членами его аппарата с момента создания их подкомитета. Я особенно признателен администратору аппарата Сэму Арчибальду, консультанту аппарата Полу Саудвику и юристам аппарата Джону Митчеллу и покойному Джейкобу Шеру.

Другими лицами, которые были особенно полезны и оказывали содействие на протяжении этих лет, являлись: покойный сенатор Томас Хеннингс (дем., шт. Миссури); Чарльз Слейман, адвокат судебного подкомитета Хеннингса; сенатор Джон Макклеллан (дем., шт. Арканзас) и Роберт Ф. Кеннеди, бывший его главным адвокатом; Герберт Малец, главный адвокат судебного подкомитета Палаты представителей; конгрессмен Портер Харди (дем., шт. Виргиния); Джон Реддан, главный адвокат подкомитета Харди по вопросам правительственной деятельности; конгрессмен Ф. Эдвард Эберт (дем., шт. Луизиана); Джеймс Нотон, главный адвокат подкомитета Фонтейна по вопросам правительственной деятельности; и Джон Кортни, главный адвокат подкомитета Эберта по делам вооруженных сил; Артур Джон Киф, адвокат сенатского антимонопольного подкомитета; и конгрессмен Джордж Мидер (респект., шт. Мичиган).

Понимание проблемы секретности, приобретенное большинством этих законодателей и юристов, вполне объяснимо ограничивалось их опытом работы в одном или двух комитетах, в то время как у меня была возможность узнать о повседневной деятельности почти всех комитетов. По этой причине, а также из-за моей тревоги по поводу апатии общественности к правительственной секретности я решил изложить всю историю в одном месте. Большая часть этой истории взята из официальных документов комитетов Конгресса — показаний под присягой, переписки с государственными ведомствами и официальных отчетов следователей Сената и Палаты представителей. Насколько это возможно, я собрал ее в хронологической повествовательной форме, чтобы читатель мог обнаружить, подобно мне, как распространялось злоупотребление государственной секретностью и насколько огромными и серьезными стали ее масштабы. В конце книги я сформулирую несколько рекомендаций, которые, надеюсь, послужат руководством к искоренению этой серьезной угрозы нашей демократической форме правления.

ГЛАВА II Первое столетие

Восстание индейцев вдоль границы штатов Индиана и Огайо в 1791 году подготовило почву для первого расследования Конгрессом решений исполнительной власти. Президент Вашингтон, находившийся тогда на своем первом сроке, направил генерал-майора Артура Сент-Клера в дикие земли положить конец набегам.

Генерал Сент-Клер и его четырнадцать сотен американских солдат распо лагались лагерем вдоль верховьев реки Уобаш 3 ноября, когда они подверглись неожиданному нападению крупных сил под предводительством Маленькой Черепахи, вождя майами.

Индейцы убили более шестисот офицеров и рядовых и заставили остальных отступить. Это было унизительное поражение, которое до сих пор входит в число худших в нашей истории. Конгресс потребовал объяснений.

27 марта 1792 года Палата представителей назначила специальный комитет для расследования неудачи экспедиции Сент-Клера и «истребования таких лиц, бумаг и документов, которые могут понадобиться для содействия их расследованию». Впервые перед Президентом и его кабинетом встала проблема: делать ли бумаги и показания доступными для Конгресса.

Президент Вашингтон созвал заседание своего полного кабинета, чтобы определить правильный порядок действий, поскольку он сознавал, что предпринятый шаг создаст прецедент в подобных делах.

Томас Джефферсон записал следующий отчет об этом заседании и выводах, сделанных кабинетом Вашингтона:

«Во-первых, что Палата являлась следственным органом и поэтому могла инициировать расследования. Во-вторых, что она могла запрашивать бумаги в целом. В-третьих, что Исполнительная власть должна передавать такие бумаги, какие дозволяет общественное благо, и должна отказывать в тех, раскрытие которых нанесло бы ущерб обществу; следовательно, надлежало проявлять усмотрение. В-четвертых, что ни комитет, ни Палата не имели права обращаться к главе ведомства, который вместе со своими бумагами подчинялся исключительно Президенту; но комитет должен был поручить своему председателю ходатайствовать перед Палатой об обращении к Президенту».

Джефферсон также писал:

«Гамильтон согласился со всеми нами по этим пунктам, за исключением полномочий Палаты обращаться к главам ведомств. Он заметил, что в отношении его ведомства акт о его учреждении в некоторых точках подчинил его Конгрессу, однако он считал себя не настолько подчиненным, чтобы быть обязанным предоставлять все бумаги, которые те могут затребовать. Они могли потребовать секреты весьма пагубного характера. (Здесь, как мне показалось, он начал опасаться, что они пойдут дальше и станут проверять, насколько их собственные члены и другие лица в правительстве баловались с акциями, банками и т. д., и что в этом случае он, вероятно, предпочтет отрицать их полномочия; короче говоря, он стремился поставить себя в подчинение Палате, когда Исполнительная власть предлагала то, что ему не нравилось, и в подчинение Исполнительной власти, когда Палата предлагала что-то неприятное)... Наконец, сошлись на том, чтобы поговорить с членами комитета по отдельности и убеждением направить их на правильный путь. В этом случае было условлено, что нет такой бумаги, которая не могла бы быть должным образом представлена; что если они того пожелают, к ним должен явиться клерк с оригиналами для сверки ими самими».

Хотя кабинет указал на необходимость усмотрения в отношении удержания бумаг, «которые нанесли бы ущерб обществу», Президент Вашингтон согласился с тем, что в случае с экспедицией Сент-Клера «не было ни одной бумаги, которая не могла бы быть представлена».

В этом случае Президент Вашингтон ничего не утаивал, и это едва ли могло серьезно рассматриваться в качестве прецедента для какого-либо права произвольно отказывать Конгрессу в исполнительных документах.

Был еще один случай в администрации Вашингтона, когда Конгресс запрашивал исполнительные бумаги. В этом случае Палата представителей запросила бумаги и инструкции для американских послов, которые вели переговоры по договору Джея. На этот раз Вашингтон отказался передать бумаги Палате на конкретном конституционном основании, что Сенат, а не Палата уполномочен давать советы и согласие по вопросам договоров.

Дело Верховного суда времен администрации Президента Томаса Джефферсона поставило вопрос о том, могут ли суды принудить кабинет выполнять определенные действия, требуемые законом. В последние часы администрации Президента Джона Адамса было произведено «полуночное назначение» мирового судьи по округу Колумбия по имени Уильям Марбери, второстепенной федералистской политической фигуры. Джеймс Мэдисон, ставший новым государственным секретарем в администрации Джефферсона, отказался вручить Марбери патент на должность для завершения процедуры назначения.

Марбери попросил Верховный суд выдать судебный приказ (mandamus) в соответствии с Законом о судоустройстве 1789 года, чтобы заставить Мэдисона вручить патент. В феврале 1803 года председатель суда Джон Маршалл огласил мнение суда. Сначала он рассмотрел вопрос о том, имел ли Мэдисон право отказаться вручить патент надлежащим образом назначенному должностному лицу. Решение стало выговором государственному секретарю Мэдисону и гласило: «Утверждают ли, что главы ведомств не подсудны законам своей страны?»

Тем не менее в решении далее делался вывод о том, что Конституция не предусматривает для Верховного суда метода выдачи судебных приказов с целью принуждения к запрашиваемым действиям исполнительной власти. Председатель суда Маршалл заявил, что Закон о судоустройстве, предусматривающий выдачу судебного приказа, несовместим с Конституцией и что «закон, противоречащий Конституции, недействителен».

Хотя Мэдисон был неправ, удержав патент от Марбери, суд постановил, что по Конституции не существует способа принудить к действию. Это дело не означало, что Мэдисон имел юридическое право, а лишь то, что у Марбери не было средств правовой защиты. Назначение Марбери по сути являлось политическим вопросом и могло быть парировано лишь косвенным путем — через импичмент Президента.

Конкретный вопрос о доступе Конгресса к исполнительным документам поднимался в один из моментов администрации Джефферсона. В 1807 году у Президента Джефферсона запросили предоставить Палате «любую информацию, находящуюся в распоряжении Исполнительной власти» по обвинению в заговоре со стороны Аэрона Берра. Однако в запросе прямо исключались бумаги «такие, какие он [Джефферсон], как он сочтет нужным для общественного благосостояния, не требует раскрывать».

Президент Джефферсон продемонстрировал осознание опасностей произвольного утаивания информации, тщательно пояснив характер бумаг, которые он не передал. Он заявил, что эти бумаги включали вопросы, «главным образом в форме писем, часто содержащие такую смесь слухов, домыслов и подозрений, что трудно отсеять реальные факты и неблагоразумно рисковать чем-либо большим, чем общие контуры, подкрепленные сопутствующей информацией или особой достоверностью лица, сообщившего ее».

Позже, когда Аарон Берр фактически предстал перед судом по обвинению в государственной измене в Ричмонде, председатель суда Маршалл выдал судебную повестку (повестку о вызове в суд) на бумаги, находившиеся на хранении у Джефферсона, включая личное письмо генерала Джеймса Уилкинсона Джефферсону. Хотя Джефферсон продолжал отстаивать право определять, какие бумаги он предоставит, он фактически прислал все документы, запрошенные по судебной повестке. Кроме того, генерал Уилкинсон явился на суд и дал полные показания о своих контактах с Президентом Джефферсоном. Решение председателя суда Маршалла признавало, что Президент не может быть вызван для личного появления перед судебным органом в силу характера своего положения и достоинства своей должности. Поскольку Джефферсон предоставил все документы по судебной повестке, отпала необходимость выносить решение по вопросу о том, какие типы бумаг могут быть скрыты. [В конце концов суд завершился оправданием Берра присяжными.]

До срока Президента Джексона значительных споров по поводу запросов информации не возникало. Джексон был вовлечен в целый ряд конфликтов. Хотя он последовательно отстаивал право утаивать информацию от Конгресса, он обычно отсылал запрошенные документы вместе со своей гневно-критической оценкой Конгресса за подачу таких запросов.

Сенатское расследование земельных махинаций в администрации Джексона привело к требованиям предоставить бумаги, касающиеся сделок с землей, которые осуществлялись лицом, назначенным Джексоном. Президент Джексон отказался передать бумаги Конгрессу, но последовавшее за этим сокрытие земельных махинаций вряд ли можно назвать прецедентом, достойным подражания.

Президента Джона Тайлера попросили представить Палате представителей доклады подполковника Итана Аллена Хичкока относительно расследования мошенничеств, которые, как утверждалось, совершались против индейцев чероки. Президент Тайлер представил часть информации в момент запроса, но отказался в 1843 году предоставить полные отчеты о расследовании. Он утверждал, что для эффективности такие расследования часто должны быть конфиденциальными.

«Они могут привести к установлению истины или лжи; или же они могут быть неполными и требовать дальнейшего преследования», — заявил Тайлер. — «Утверждать, что Президент не может проявлять никакого усмотрения... означало бы единовременно лишить его средств для выполнения одной из самых благотворных обязанностей его должности... и сделать его зависимым от... [другой] ветви [власти] в исполнении чисто исполнительной обязанности».

Однако в более позднем послании Конгрессу по вопросу об индейцах чероки Президент Тайлер распорядился предоставить все отчеты. Он не признал права Конгресса приказывать Исполнительной власти предоставлять всю информацию. Равно он не заявлял и о неограниченном праве Президента на утаивание. Он объявил, что за Президентом должно оставаться определенное усмотрение, когда «интересы страны или отдельных лиц» затрагиваются предоставлением документов. Он перечислил некоторые обстоятельства, при которых, по его мнению, Президент фактически обязан скрывать информацию — например, во время незавершенного расследования правоохранительных органов.

После Гражданской войны пронеслась волна расследований, но они вызвали мало конфликтов. Коррупционеры в администрации Гранта обладали достаточной дальновидностью, чтобы вовлечь ключевых членов республиканского Конгресса в свои нечестные махинации в качестве страховки от разоблачения со стороны комитетов Конгресса.

Демократический Конгресс, избранный в 1874 году, инициировал серию расследований в военном и финансовом ведомствах с целью искоренить коррупцию и подготовить почву для следующей президентской кампании 1876 года. Махинации были настолько грубыми, что слабые попытки скрыть их оказались бесполезными. Расследования выявили, как государство обкрадывалось «вискикельцом», уклонявшимся от уплаты миллионов долларов налогов с дистиллированного виски. Этот «кисель» действовал при содействии некоторых чиновников министерства финансов, а также личного секретаря Президента Гранта генерала Орвилла Э. Бэбкока.

Другое расследование Конгресса в отношении администрации Гранта привело к причастности военного министра У. У. Белкнапа к масштабному взяточничеству при распределении торговых постов на индейской территории. Он ушел в отставку под угрозой импичмента, унеся с собой президентское письмо с выражением «сожаления» по поводу того, что он покидает правительство. Письмо Президента Гранта с выражением «сожаления» человеку, предавшему доверие, задало стандарт для президентов на долгое время вперед. Вся эта процедура, по сути, осталась неизменной. Сначала следуют обвинения, за которыми следуют опровержения каких-либо нарушений. Затем предпринимаются попытки скрыть документы. За этим следует запоздалое признание фактов, но отрицание незаконности, и, наконец, письмо от Президента, восхваляющее нечестного государственного чиновника за его прекрасную службу в сочетании с «исполненным сожаления» принятием его отставки.

Коррупция в администрации Гранта считается многими самым большим пятном на репутации нации. Республиканские политические деятели организовали строительную фирму «Креди мобилье оф Америка» (Crédit Mobilier of America), которая использовалась для выкачивания щедрых прибылей от строительства тихоокеанской железной дороги. Американский дипломатический деятель запятнал свое имя в гигантской махинации с шахтами, военно-морские контракты продавались, а в таможнях царили повальные злоупотребления.

Широкомасштабные скандалы в администрации Гранта не создали для Конгресса никаких фундаментальных проблем с получением правительственных документов, поскольку ключевые доказательства по этим делам можно было получить из источников за пределами исполнительной власти.

Однако проблема действительно возникла в 1876 году, когда демократическая Палата представителей попыталась получить показания и записи финансовых транзакций компании Jay Cooke & Company. Компания Jay Cooke & Company была одним из крупнейших финансовых институтов того времени, а Джей Кук был близок к администрации Гранта и политике Республиканской партии. Когда Палата представителей обнаружила, что министр финансов разместил крупные суммы денег в лондонском филиале Jay Cooke & Company, она попыталась выяснить, не было ли каких-либо нарушений в решении о размещении средств.

В ходе расследования Палата выдала судебную повестку Халлету Килбурну, который управлял некоторыми операциями с недвижимостью для Jay Cooke & Company. Килбурн отказался предоставить искомые документы, аргументируя это тем, что Палата не имеет права расследовать частные дела. Палата отдала приказ об его аресте за неуважение.

Килбурн был заключен в тюрьму судебным приставом Палаты представителей Джоном Томпсоном. Килбурн немедленно добился судебного постановления о своем освобождении, а затем подал иск против Томпсона за незаконное лишение свободы. Верховный суд США постановил, что Томпсон несет ответственность за ущерб, и своим решением поставил под сомнение право Конгресса наказывать свидетелей за отказ отвечать на вопросы или предоставлять документы.

Это решение разрушило давнее представление о том, что полномочия Конгресса по проведению расследований столь же широки, как практически ничем не ограниченные следственные полномочия британского Парламента. Верховный суд США заявил:

«Мы уверены, что ни одно лицо не может быть наказано за неповиновение в качестве свидетеля любой из Палат, если его показания не требуются в деле, расследовать которое эта Палата имеет юрисдикцию, и мы чувствуем себя абсолютно уверенными в том, что ни один из этих органов не обладает общими полномочиями по проведению расследований в отношении частных дел гражданина».

Лишь в 1927 году, когда Верховный суд США вынес решение по делу Макгрейн против Доэрти (McGrain v. Daugherty), право Конгресса принуждать к даче показаний было твердо подтверждено. В течение последовавших тридцати пяти лет два президента успешно сопротивлялись Конгрессу!

Президент-демократ Гровер Кливленд столкнулся с республиканским Сенатом, а свободомыслящий республиканец Теодор Рузвельт находил удовольствие в проверке своей силы даже против республиканского Конгресса.

Президент Кливленд в 1886 году поддержал своего генерального прокурора в отказе передать Сенату некоторые отчеты, касающиеся деятельности конторы прокурора Соединенных Штатов по округу Колумбия. Лицо, занимавшее эту должность, было отстранено от работы, и Кливленд утверждал, что отчет о причинах является делом исполнительной власти. Поскольку дело Килбурна ослабило позиции Конгресса, Кливленду никто не бросил вызов.

Президент Теодор Рузвельт запретил своему генеральному прокурору передавать Сенату бумаги, касающиеся статуса расследований в отношении корпорации U.S. Steel. Документы включали заключение генерального прокурора по делу корпорации U.S. Steel.

Хотя запрашиваемые бумаги касались находящегося в производстве дела, Сенат настаивал на продолжении разбирательства. Герберт К. Смит, глава Бюро корпораций, был вызван в Конгресс, и ему пригрозили неуважением к суду и тюремным заключением, если он не предоставит документы. Президент Рузвельт попросил Смита принести бумаги и, забрав их себе, сообщил Сенату, что единственный способ получить их — это объявить ему импичмент. После этого Сенат оставил этот вопрос.

Печально известные скандалы администрации Гардинга возродили волю Конгресса и раз и навсегда доказали необходимость проведения Конгрессом расследований даже тогда, когда Президент уверяет общественность, что «все в порядке».

ГЛАВА III От Тэпот-Доум до налоговых скандалов

Еще до того, как Конгресс завершил расследования скандалов в администрации Гардинга, выяснилось, что министры кабинета были замешаны в ненадлежащем управлении или коррупции. Министр военно-морских сил Эдвин Денби ушел в отставку под шквалом критики. Генеральный прокурор Гарри М. Доэрти, замешанный в нескольких сомнительных финансовых операциях, был обвинен по пункту о получении взятки в размере 200 000 долларов в связи с урегулированием вопросов Управления по делам чужеродной собственности. Доэрти был оправдан по уголовному обвинению, но доклады Конгресса охарактеризовали его как коррумпированного и некомпетентного управленца. Министр внутренних дел Альберт Фолл был признан виновным в получении взятки и отправлен в тюрьму.

В мае 1921 года, менее чем через год после избрания Президента Гардинга, министр внутренних дел Фолл убедил Президента и министра военно-морских сил Денби передать определенные военно-морские нефтяные резервы из ведения военно-морского флота в Министерство внутренних дел. Получив их в свои владения, Фолл затем передал эти нефтяные резервы — в Тэпот-Доум (Вайоминг) и Элк-Хиллз (Калифорния) — двум частным нефтяным компаниям, Гарри Синклеру и Э. Л. Доэни. Договор аренды был подписан тайно, без конкурсных торгов, и министр внутренних дел Фолл благополучно задвинул его в ящик стола подальше от глаз общественности. Затем он получил 100 000 долларов от Доэни за передачу в Элк-Хиллз и 300 000 долларов от Синклера за передачу в Тэпот-Доум.

Месяцы спустя, когда демократы узнали об этих нефтяных концессиях, они потребовали объяснений и утверждали бездоказательно, что в сделках могут содержаться какие-то нарушения. Фолл и Денби объяснили, что передача в Министерство внутренних дел и заключение договоров аренды отвечали «интересам общественности».

Когда Президент Гардинг поставил свою личную печать одобрения на аренду нефтяных резервов, общественные настроения обратились против расследовавших дело демократов. Крупный, улыбчивый мужчина с открытым лицом, казалось бы, источавшим абсолютную честность, Гардинг легко создавал впечатление, что сделками с нефтяными резервами все в порядке. Хотя события позже доказали, что ему не хватало понимания как скандалов вокруг Тэпот-Доум, так и многих других важных вопросов, происходивших в его администрации, его заверения на этом этапе были с готовностью приняты публикой и прессой.

Тем не менее сенатский комитет по расследованию продолжал упорствовать. Для дачи показаний были вызваны как министр внутренних дел Фолл, так и министр военно-морских сил Денби. Опрос этих двух высокопоставленных правительственных чиновников был необходим для создания фундамента расследования. Было крайне важно изучить беседы между ними, а также личные финансовые транзакции между Фоллом и интересами Доэни и Синклера. Необходимо было также изучить мнения и рекомендации подчиненных должностных лиц.

Без всей этой информации Конгресс не смог бы доказать нечестное использование государственных полномочий Альбертом Фоллом. Было бы наивно ожидать, что Министерство юстиции под руководством Гарри Доэрти проведет честное и объективное расследование, поскольку Доэрти уже погряз в собственной коррупции.

Скандалы администрации Гардинга должны были раз и навсегда продемонстрировать, что общественность не может полагаться ни на какую администрацию в вопросах самоконтроля. Не может она полагаться и на самоуверенные декларации Президента, каким бы благим ни были его намерения.

Президент Гардинг умер 2 августа 1923 года, сломленным и разочарованным человеком, все еще не подозревавшим о масштабах скандалов. Прошли администрация Кулиджа и большая часть срока Гувера, прежде чем расследования были окончательно завершены, приговоры вынесены, апелляции рассмотрены, а Фолл отправлен в тюрьму в 1931 году.

Президент Кулидж столкнулся с запросом о предоставлении списка компаний, в которых его министр финансов Эндрю Меллон имел долю. Специальный сенатский комитет по расследованию изучал Налоговое управление и хотел проверить налоговые декларации фирм, с которыми был связан Меллон.

Президент Кулидж заявил, что раскрытие списка деловых интересов Меллона и налоговых деклараций этих фирм будет «пагубным для государственной службы». На этом расследование завершилось.

Другой запрос информации был точно так же пресечен на корню Гувером. Комитет Сената по иностранным делам потребовал, чтобы госсекретарь Генри Л. Стимсон предоставил содержание телеграмм и писем, предшествовавших Лондонской конференции и Лондонскому договору. Комитет утверждал, что обладает особым правом на такие бумаги в силу конституционной прерогативы Сената в процессе заключения договоров. Стимсон был не согласен, и Президент Гувер поддержал его, аргументируя тем, что для поддержания дружественных отношений с другими странами было бы неразумно предоставлять Сенату всю информацию о заявлениях, предшествовавших заключению договора.

Президенту Франклину Д. Рузвельту повезло с Конгрессом, который в течение его первых двух сроков в основном был на его стороне, так что никаких конфликтов из-за информации, запрашиваемой Конгрессом, не возникало. Более того, Президент Рузвельт предпочитал, чтобы комитеты Конгресса расследовали проблемы и придавали им широкую огласку в целях облегчения принятия различных мер «нового курса».

Однако Конгресс столкнулся с сопротивлением запросам информации в третий срок Рузвельта. В 1941 году Рузвельт отклонил запросы на досье и отчеты ФБР, а в 1944 году директор ФБР Дж. Эдгар Гувер отказался давать показания или предоставлять Конгрессу копию президентской директивы, обязывающей его в интересах национальной безопасности воздерживаться от дачи показаний.

Президент был поддержан решением своего генерального прокурора Фрэнсиса Биддла. В письме от 22 января 1944 года Биддл утверждал, что переписка между Президентом и главами ведомств носит конфиденциальный и привилегированный характер и не подлежит расследованию со стороны Конгресса. Другое заключение генерального прокурора ранее поддерживало Президента Рузвельта в отказе делать записи Бюджетного бюро доступными для Конгресса.

Администрация Рузвельта также использовала практику секретности для того, чтобы помешать расследованию Федеральной комиссии по связи (FCC), проводимому Палатой представителей в 1943 и 1944 годах. Расследование в отношении FCC затрагивало фундаментальное обвинение в политическом вмешательстве в деятельность независимого регулирующего агентства. Имелись указания на ненадлежащие тайные контакты с некоторыми членами комиссии во время принятия ими решений по делам.

Администрация Рузвельта использовала все доступные политические методы для препятствования расследованиям, включая использование друзей в Конгрессе для преследования следователей. Два человека, поочередно занимавшие пост главного адвоката — Юджин Л. Гари и Джон Дж. Сирика — подали в отставку перед лицом препятствий и преследований. Они обвинили комиссию в превращении расследования в «отмывание репутации».

Итоговый доклад комитета выписал FCC полную индульгенцию. Тем не менее в особом мнении, поданном конгрессменом Ричардом Б. Виглсвортом, республиканцем от штата Массачусетс, говорилось: «Комитету оказалось невозможно провести что-либо отдаленно напоминающее тщательное расследование».

Конгрессмен Виглсворт обвинил комитет в последовательных действиях, «направленных на бессрочное сокрытие предполагаемых неприглядных фактов, которые, как утверждается, затрагивают высокопоставленных чиновников администрации и советников». Он сослался на «методы, как жестокие, так и позорные», которые использовались для принуждения первоначального председателя следственного комитета к отставке, а также на общую атмосферу, приведшую к отставке адвокатов Гари и Сирики.

Нездоровые условия, которые комитет Палаты представителей начал разоблачать, были оставлены тлеть, и четырнадцать лет спустя все их последствия обрушились на американскую общественность. Расследования подкомитета Палаты представителей по законодательному надзору в 1957, 1958 и 1959 годах, которые будут описаны в следующей главе, показали, что успешное блокирование расследования FCC в 1944 году не только позволило продолжить дурную практику, но и тем самым поощрило коррупцию.

Хотя президент Рузвельт предписал министрам военного и военно-морского ведомств не передавать некоторые документы, которые запрашивали следователи Федеральной комиссии по связи, его заявленная причина заключалась лишь в том, что это «не отвечает общественным интересам». Никаких широких заявлений о конституционном праве на утаивание информации никогда не выдвигалось. В них не было необходимости, потому что сокрытие было столь безжалостным и эффективным. Если бы нация не находилась в состоянии войны, подобное сокрытие, вероятно, вызвало бы крупный скандал.

Однако окончание Второй мировой войны и избрание республиканского Конгресса в 1946 году заставили демократов подчиниться. С того момента, как республиканский Конгресс взял под контроль комитеты, администрация Трумэна вела практически непрекращающуюся борьбу с Конгрессом. Первые споры были связаны с попытками республиканских комитетов Конгресса получить доступ к записям ФБР и делам о благонадежности. Более поздние споры касались попыток получить доступ к записям Налогового управления США и Министерства юстиции.

В 1947 году республиканцы были полны решимости доказать, что администрация Трумэна «нянчится с коммунистами». Следователи добивались доступа к кадровым делам и письмам, касающимся удержания на службе и продвижения по службе лиц, которые обвинялись в том, что они представляют угрозу безопасности или чья лояльность вызывает сомнения.

Президент Трумэн издал исполнительный указ, запрещающий Конгрессу доступ к любой информации о благонадежности или безопасности в личных делах государственных служащих. Он заявил, что это делается для защиты государственных служащих от злоупотреблений со стороны комитетов Конгресса. Безудержная деятельность некоторых конгрессменов-следователей действительно делала этот указ обоснованным в глазах многих. Тем не менее республиканцы расценили его как сокрытие.

Чрезвычайный представитель Ричард М. Никсон, ставший впоследствии вице-президентом, представитель Чарльз Халлек, ставший впоследствии лидером республиканцев, и еще дюжина видных республиканцев вели непрерывный обстрел президента Трумэна критикой.

Представитель Никсон заявил 22 апреля 1948 года:

«Я утверждаю, что это положение не может выдерживать критики ни с конституционной точки зрения, ни по существу, по очень веской причине: это означало бы, что Президент мог бы произвольно издать исполнительный указ по делу [Беннета] Мейерса, делу Тэпот-Доум или любому другому делу, лишая Соединенные Штаты Америки информации, необходимой им для проведения расследования в отношении исполнительного департамента, и Конгресс не имел бы права подвергать сомнению его решение».

Три года спустя представитель Халлек снова говорил с пола Палаты представителей:

«Его [Трумэна] указ о цензуре наделяет каждое агентство и департамент правительства абсолютным правом решать, какая информация должна быть скрыта от них. Эти руководители агентств являются абсолютными царьками сами по себе. Когда они опускают железный занавес, он остается опущенным — налагая кляп на прессу и радио страны».

Большая часть этой первоначальной критики была направлена на довольно ограниченный президентский указ, который закрывал Конгрессу доступ к личным делам правительственных служащих при расследовании дел о благонадежности и безопасности.

Хотя администрация Трумэна неохотно предоставляла документы, когда республиканцы начали расследование обвинений в ненадлежащей деятельности и политическом фаворитизме в Реконструктивной финансовой корпорации, в Налоговом управлении США и в Министерстве юстиции, никакого общего приказа об отказе в предоставлении показаний или документов не издавалось. За обвинениями сначала следовали опровержения. Затем следовало затягивание времени, но в конце концов под давлением общественного мнения документы были предоставлены.

Конкретно произошло следующее: сенатор-республиканрец от штата Делавэр Джон Дж. Уильямс представил несколько довольно хорошо задокументированных случаев фаворитизма и головотяпства в налоговом ведомстве номер один в стране. Президент Трумэн, министр финансов Джон Снайдер и генеральный прокурор Дж. Ховард Макграт — все они отрицали наличие какой-либо широко распространенной безалаберности или коррупции в администрировании федеральных налоговых законов. Дэниел Болич, заместитель комиссара Налогового управления США, и Т. Ламар Кодл, помощник генерального прокурора, возглавлявший налоговое управление, предстали перед следственными комитетами и заверили лидеров Конгресса, что все в порядке.

Однако самоуверенные заявления администрации Трумэна не удовлетворил сенатора Уильямса, поскольку они противоречили многим документально подтвержденным фактам, которыми он располагал. Затем подкомитет Комитета по путям и средствам Палаты представителей был создан для проведения более глубокого расследования работы с налоговыми делами в Налоговом управлении США. Позже был организован подкомитет Юридического комитета Палаты представителей для проведения дальнейшего изучения того, как Министерство юстиции рассматривало налоговые дела, а также другие вопросы.

Поскольку налоговые дела рассматривались Налоговым управлением США, являющимся подразделением Министерства финансов, и расследовались Министерством юстиции, в расследовании были задействованы оба ведомства. Было выяснено, что налоговые дела могли быть улажены на начальных этапах агентами Налогового управления США или отложены в долгий ящик на более высоких уровнях в Налоговом управлении США; они могли быть отклонены от судебного преследования Министерством юстиции в Вашингтоне или отвергнуты прокурором США. Существовало по меньшей мере полдюжины точек, где могло произойти «урегулирование», и расследования Конгресса показали, что некоторые дела манипулировались почти на всех этапах.

Когда файлы Министерства юстиции сначала не были предоставлены, затягивание времени было распознано тем, чем оно являлось — попыткой скрыть документы, которые могли вызвать смущение. Газеты быстро указали на сокрытие, и исполняющий обязанности генерального прокурора Филип Б. Перлман был вынужден установить процессуальные правила для комитетов Конгресса при запросе доступа к файлам Министерства юстиции.

Перлман заявил, что Министерство юстиции не предоставит Конгрессу доступ к открытым делам, но закрытые файлы будут доступны. Он также сказал, что отчеты ФБР и аналогичная конфиденциальная информация предоставляться не будут. Тем не менее закрытых файлов и показаний высокопоставленных официальных лиц было достаточно, чтобы позволить Конгрессу задокументировать факты неправильного ведения федеральных налоговых расследований и судебного преследования. Конгресс добился показаний от двух членов кабинета министров — генерального прокурора Дж. Ховарда Макграта и министра финансов Джона Снайдера. Они раскрыли свои беседы и контакты со своими высшими подчиненными. Были представлены записи, показывающие советы, рекомендации и выводы следователей Налогового управления США и юристов аппарата Министерства юстиции. Было очевидно, что некоторые дела велись ненадлежащим образом и что рекомендации нижестоящих должностных лиц в некоторых ключевых моментах игнорировались.

Только благодаря этой полному разбирательству удалось доказать, что некоторые дела «улаживались» за деньги или из политических соображений. Без полного отчета о рекомендациях нижестоящих должностных лиц было бы невозможно доказать, что бесхозяйственность была вызвана чем-то большим, чем «плохое суждение» или халатность.

Не было доказано, что ни генеральный прокурор Макграт, ни министр финансов Снайдер были замешаны в незаконном вмешательстве в какие-либо налоговые дела. Тем не менее они утверждали, что первоначальные обвинения в мошенничестве и бесхозяйственности не соответствуют действительности.

Расследования Конгресса доказали, что несколько высокопоставленных чиновников были замешаны в прямом мошенничестве, а значительное число других — в грубой халатности. Комиссар Налогового управления США, заместитель комиссара и главный юрисконсульт Налогового управления США подали в отставку под давлением обвинений.

Бывший комиссар Налогового управления США Джозеф Нунан впоследствии был придан суду и осужден по обвинению в сокрытии крупных сумм необъяснимых доходов. Заместитель комиссара Дэниел Болич был предан суду и осужден по обвинению в несообщении о доходах на сумму более 200 000 долларов, хотя этот приговор позже был отменен Верховным судом США по техническим причинам. Т. Ламар Кодл, бывший помощник генерального прокурора, возглавлявший Налоговое управление, был предан суду, осужден и отправлен в тюрьму по уголовному обвинению, вытекающему из его ненадлежащего ведения дела о федеральном подоходном налоге. Вместе с Кодлом был осужден Мэтью Коннелли, секретарь по назначениям президента Трумэна.

В общей сложности десятки налоговых чиновников были смещены с постов за сомнительное ведение налоговых дел, а десятки были преданы суду и осуждены по обвинению в махинациях с собственными налоговыми декларациями. Бесхозяйственность и мошенничество, существование которых администрация Трумэна пыталась отрицать, оказались более масштабными и грязными, чем представляло большинство критиков Налогового управления США. Ущерб, нанесенный авторитету национальной налоговой системы, был неисчислим.

Если когда-либо и требовался скандал, чтобы доказать необходимость проверки со стороны Конгресса в целях поддержания открытости и честности наших крупных федеральных агентств, то налоговый скандал при Трумэне был именно таким скандалом. Успех их расследований лишь подстегнул республиканцев к дальнейшим проверкам и контролю. В своей партийной платформе 1952 года республиканцы пообещали «положить конец коррупции, изгнать жуликов и взяточников, справедливо и беспристрастно применять налоговые законы и вернуть народу честное правительство».

Принимая номинацию партии в Чикаго 11 июля 1952 года, генералы Дуайт Д. Эйзенхауэр заявил:

«Наши цели — цель этого республиканского крестового похода — ясны: сместить с постов Администрацию, которая навязала каждому из нас расточительство, высокомерие и коррупцию на высшем уровне, тяжелые бремена и тревоги, являющиеся горьким плодом партии, слишком долго находившейся у власти».

«С вашингтонским бардаком необходимо поступить самым решительным образом», — заявил кандидат Эйзенхауэр в Атланте, штат Джорджия, 2 сентября 1952 года. — «Единственная зачистка, которая принесет результат, — это тотальная чистка вашингтонских политических боссов. Я обещаю вам... я не успокоюсь, пока торговцы привилегиями и разрушители нравственности не будут изгнаны из национального дома».

Два дня спустя в Филадельфии он говорил о необходимости открытого, честного правительства:

«Мы не должны преуменьшать трудности; мы также не можем пытаться с помощью слов и долларов сделать так, чтобы дела выглядели легкими, когда они тяжелы. Будут ошибки, но ошибки, которые мы совершим, не будут приукрашиваться под триумфы. Между нами и народом не будет никакой завесы уклонения, сокрытия или туманных речей».

В Де-Мойне, штат Айова, 18 сентября: «Мы собираемся изгнать жуликов и их приспешников... И когда дело дойдет до изгнания жуликов и их приспешников, я могу пообещать вам, что мы не будем ждать понуканий и расследований со стороны Конгресса. Подталкивание на этот раз начнется сверху. И когда мы закончим, специалисты по сомнительным и некачественным правительственным операциям отправятся обратно в туманные притоны, в подвалы американской политики, откуда они пришли... Первое, что мы должны сделать, — это получить правительство, которое является честным...»

А в Сент-Луисе, штат Миссури:

«...мы должны оказать доверие самому народу и тем самым восстановить его доверие к правительству. Мы будем держать народ в курсе дела, потому что информированный народ — это краеугольный камень в арке свободного правительства».

Крестовый поход против секретности и коррупции оставался на переднем плане кампании и привел Эйзенхауэра и Никсона к власти 4 ноября. Когда голоса выборщиков были подсчитаны, соотношение составило 422 республиканца против 89 демократов — подлинный мандат на наведение порядка в «вашингтонском бардаке».

ГЛАВА IV Армия против Маккарти — претензия на неограниченную секретность

Утром 17 мая 1954 года освещенный софитами Зал заседаний Сената был забит зрителями. Ближе к концу огромного стола в передней части зала сенатор Джозеф Р. Маккарти сгорбился над микрофоном, распекая администрацию Эйзенхауэра. Он утверждал, что высокопоставленные чиновники администрации Эйзенхауэра произвольно заставляют замолчать свидетелей из исполнительной ветви власти и тем самым мешают ему защищаться.

Это был восемнадцатый день уже ставших знаменитыми слушаний по делу Армии и Маккарти — захватывающей политической драмы, которая приковала к экранам внимание примерно 20 миллионов телезрителей. На протяжении недель сенатор насмехался над министром армии Робертом Т. Стивенсом и всеми остальными, кто с ним не соглашался. Его ухмыляющееся неуважение и грубый юмор уже остудили энтузиазм многих его сторонников. Некоторые даже отвернулись от него. Короче говоря, сенатор Маккарти создал худшую из возможных атмосфер для любых призывов к честной игре и порядочности. И тем не менее республиканец от штата Висконсин сейчас обращался с таким призывом и вскоре должен был получить сочувственные комментарии как от сенаторов-демократов, так и от республиканцев.

Суть вопроса была проста: следует ли обязать армейского юрисконсульта Джона Адамса дать показания о разговорах на совещании в Министерстве юстиции 21 января 1954 года? Адамс уже дал показания о том, что в тот день он присутствовал там вместе с генеральным прокурором Гербертом Браунеллом-младшим, заместителем генерального прокурора Уильямом П. Роджерсом, помощником президента Шерманом Адамсом, административным помощником Белого дома Джеральдом Д. Морганом и послом в ООН Генри Кэботом Лоджем. Встреча была созвана для того, чтобы попытаться найти способы обуздать вольное расследование сенатора Маккарти в отношении программы обеспечения благонадежности и безопасности в Министерстве обороны.

Когда после этих показаний 14 мая члены сенатского комитета запросили информацию о разговорах, Адамс заупрямился. Он заявил, что «указания Исполнительной власти» запрещают ему рассказывать о разговорах на том ключевом совещании 21 января. Члены комитета были обеспокоены. Как они могли получить доказательства, необходимые для вынесения заключения по итогам слушаний, если им запретят доступ ко всем «дискуссиям на высшем уровне Исполнительной власти»?

Слушания по делу Армии и Маккарти были сосредоточены на обвинениях и встречных обвинениях с участием министра армии Стивенса, Джона Г. Адамса, главного юрисконсульта Министерства обороны Х. Струве Хенсела, сенатора Джозефа Маккарти, Роя М. Кона и Фрэнсиса П. Карра. Кон был главным юрисконсультом Постоянного подкомитета по расследованиям Маккарти, а Карр — главным следователем.

Министерство армии утверждало, что сенатор Маккарти, Кон и Карр ненадлежащим образом использовали полномочия подкомитета Маккарти для получения привилегированного режима для приятеля Кона, рядового Г. Дэвида Шайна. Утверждалось, что жесткий и агрессивный коротышка Кон пытался запугать чиновников армии и Министерства обороны, чтобы добиться для Шайна офицерского звания, специального назначения в качестве помощника министра армии или поста в Центральном разведывательном управлении. Также утверждалось, что Кон предлагал предоставить рядовому Шайну специальное назначение для работы с комитетом Маккарти. На самом деле Шайн был призван в армию и после непродолжительного прохождения регулярной армейской службы получил разрешение оставить свои обычные обязанности для работы с Коном над расследованиями комитета Маккарти.

С другой стороны, министр армии Стивенс утверждал, что Маккарти и Кон начали мстительное расследование программ безопасности армии в качестве возмездия тем, кто не сотрудничал в предоставлении особого режима рядовому Шайну.

Сенатор Маккарти выдвинул встречное обвинение в том, что армия пыталась шантажировать его следственный подкомитет, заставляя отказаться от расследования армейской структуры благонадежности и безопасности под угрозой распространения компрометирующего отчета о Коне и Шайне. Сенатор от штата Висконсин заявил, что его расследование армейской программы благонадежности и безопасности было полностью оправданным, и подтвердил свое обвинение в том, что майор Ирвинг Пересс был повышен в звании армией вопреки его досье как «подрывного элемента». Маккарти не стал отрицать, что критиковал бригадного генерала Ральфа Цвикера как «позор» в форме. И он возобновил нападки на Центр ракетных исследований в Форт-Монмуте как на место, кишащее «красными».

Было легко понять, почему администрация Эйзенхауэра провела совещание 21 января в Министерстве юстиции, чтобы решить, как поступить с сенатором Маккарти. Однако было не так легко понять, почему после дачи показаний о том, что такое совещание имело место, армейский юрисконсульт Адамс отказался рассказать о том, что на нем говорилось.

Сенатор Стюарт Саймингтон, красивый демократ от штата Миссури, был поражен тем, что дача показаний по столь важнейшему совещанию оказалась под запретом. Он заявил, что показания о совещании 21 января имеют решающее значение для определения ответственности за попытку Министерства обороны остановить сенатора Джозефа Маккарти.

«Это была дискуссия на высшем уровне исполнительного департамента, и этому свидетелю [Адамсу] было поручено не давать показаний об обмене мнениями людей на том совещании высокого уровня», — пояснил Джозеф Н. Уэлч, юрист из Бостона с мягким голосом, выступавший в качестве специального юрисконсульта армии.

«Означает ли это, что мы получим информацию об обсуждениях на низком уровне, но не об обсуждениях на высшем уровне?» — спросил сенатор Саймингтон.

«Это лишь то, о чем меня проинформировали, сэр», — ответил Уэлч, после чего тщательно дал понять, что он не выносит суждений о правильности или неправильности этой политики. «Дело не в том, что мне нравится. Дело в том, какие инструкции получил свидетель».

Сенатор Генри М. Джексон, демократ от штата Вашингтон, не был сторонником Маккарти, но его тоже задели инструкции, данные Адамсу заместителем министра обороны Робертом Б. Андерсоном. Джексон утверждал, что если Министерство обороны и имело какое-либо право отказываться давать показания о разговорах на высшем уровне, то оно отказалось от этого права, когда Адамс рассказал о совещании 21 января и его участниках.

«Я думаю, что эти показания могут быть неудобными для Администрации, и я не считаю, что только потому, что они неудобны для Администрации и благоприятны для сенатора Маккарти, их следует исключать», — заявил сенатор Джексон.

«Я считаю, что этот комитет должен выяснить сейчас, — продолжил Джексон, — распространяется ли она [политика Администрации] только на этот разговор или же она охватывает все разговоры, которые происходили между различными официальными лицами внутри Исполнительной ветви власти... [если] нам здесь незамедлительно закроют путь к задаванию любых дальнейших вопросов, касающихся разговоров между официальными лицами внутри Исполнительной ветви власти. До сих пор эти разговоры принимались, когда они были благоприятными. Теперь, когда они неблагоприятны [для Администрации], их собираются исключить?»

Несправедливость допущения благоприятных показаний свидетеля с последующим произвольным прекращением неблагоприятных показаний была очевидна многим наблюдателям, даже сквозь накал страстей, окружавший слушания по делу Армии и Маккарти. Чтобы оправдать такую произвольную секретность, Министерству обороны потребовался весь престиж, который оно могло собрать.

Решением проблемы, как было решено, станет письмо от президента Дуайта Д. Эйзенхауэра министру обороны Чарльзу Э. Уилсону. Это должно было быть письмо в возвышенном тоне, в котором популярный президент Эйзенхауэр мог бы убедить общественность в том, что на карту поставлен некий великий принцип. Оно должно было быть достаточно общим, чтобы избежать объяснений того, почему именно Джон Адамс не может давать показания, но достаточно конкретным, чтобы создать впечатление, будто безопасность нации и основы Конституции окажутся в опасности, если Джон Адамс будет вынужден говорить. Письмо, составленное в период с пятницы, 14 мая, по понедельник, 17 мая, несло в себе всю полноту авторитета чрезвычайно популярного президента, но временно затушевывало радикальное допущение исполнительной власти произвольно утаивать информацию (см. Приложение А).

В понедельник утром, 17 мая, Джон Адамс передал письмо Эйзенхауэра комитету по делу Армии и Маккарти, и родилась новая широкая доктрина «исполнительной привилегии». Пышные фразы о «надлежащем разделении властей между Исполнительной и Законодательной ветвями власти» ввели в заблуждение общественность и немало авторов редакционных статей и обозревателей газет, хотя это и не одурачило всех членов комитета по делу Армии и Маккарти.

В письме президента Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года говорилось:

«Поскольку для эффективного и результативного управления крайне важно, чтобы сотрудники Исполнительной ветви власти имели возможность быть полностью откровенными при консультировании друг друга по официальным вопросам, и поскольку не отвечает общественным интересам раскрытие каких-либо их разговоров или сообщений, а также любых документов или их репродукций, касающихся таких консультаций, вы проинструктируете сотрудников вашего Департамента о том, чтобы во всех их выступлениях перед Подкомитетом Комитета Сената по правительственным операциям в связи с проводимым им расследованием они не давали показаний о каких-либо подобных разговорах или сообщениях и не предоставляли никаких подобных документов или их репродукций. Этот принцип должен соблюдаться независимо от того, кому пойдет на пользу такое раскрытие информации.

Я отдаю это распоряжение в целях поддержания надлежащего разделения властей между Исполнительной и Законодательной ветвями власти в соответствии с моими обязанностями по Конституции. Это разделение жизненно важно для предотвращения осуществления произвольной власти любой ветвью власти».

В письме Эйзенхауэра также говорилось, что «на протяжении всей нашей истории Президент утаивал информацию всякий раз, когда обнаруживал, что запрашиваемое является конфиденциальным или его раскрытие будет несовместимо с общественными интересами либо поставит под угрозу безопасность нации». Письмо создавало впечатление, будто начиная с Джорджа Вашингтона целый ряд президентов предпринимал действия, аналогичные затыканию рта Джону Адамсу.

Каким образом «общественные интересы или безопасность нации» могли быть поставлены под угрозу рассказами армейского юрисконсульта Джона Адамса о совещании по стратегии с целью обуздать расследования сенатора Маккарти?

Если это письмо Эйзенхауэра было призвано «предотвратить осуществление произвольной власти любой ветвью власти», то кто же должен был остановить исполнительную ветвь от такого произвольного лишения слова свидетелей?

Должны ли были комитет по расследованию дела Армии и Маккарти и другие комитеты Конгресса быть лишены возможности получать информацию обо всех «разговорах или сообщениях, или любых документах или репродукциях, касающихся консультаций» внутри исполнительной ветви власти?

Таковы были вопросы, которые немедленно возникли в умах сенатора Джексона, сенатора Саймингтона и сенатора Джона Л. Макклеллана, демократа от штата Арканзас. Сенатор Эверетт Дирксен, республиканец от штата Иллинойс с медовым голосом, и Карл Мундт, республиканец от штата Южная Дакота, исполнявший обязанности председателя, также выразили некоторую озабоченность, хотя и в частном порядке.

Сосредоточенный сенатор Макклеллан не был потрясен популярностью президента Эйзенхауэра или тем фактом, что сенатор Маккарти в тот момент был крайне непопулярной фигурой. Он заявил, что если барьер на пути любых показаний по совещанию 21 января возобладает, то станет невозможным установить, несут ли ответственность Джон Адамс, министр армии Стивенс или какие-то более высокопоставленные чиновники за руководство действиями, на которые жаловались сенатор Маккарти, Рой Кон и рядовой Шайн.

«Если комитет будет оставлен перед дилеммой незнания того, несет ли министр [Стивенс] ответственность за действия, предпринятые после этой даты [21 января], или же ответственность лежит на более высоком уровне, то мы никогда не сможем полностью выполнить свою ответственность в этом разбирательстве», — сказал сенатор Макклеллан.

Сенатор Джексон выразил мнение, что политика секретности оставляет комитет «перед дилеммой рассмотрения показаний, которые являются неполными. Я считаю... что Исполнительная ветвь власти чинит великую несправедливость этому комитету и всем участникам этого спора, используя власть, которой Президент обладает, очень поздно в ходе разбирательства».

Не было никаких сомнений в том, что письмо президента Эйзенхауэра застопорило слушания в критический момент. Если свидетели не могли давать показания по ключевому вопросу, то узнать что-либо еще было практически невозможно.

«Должен признать, что я несколько растерян и не знаю, что делать в данный момент, — сказал сенатор Маккарти. — Одна из тем этого расследования — выяснить, кто был ответственен за успешное прекращение слушаний по поводу коммунистического проникновения в правительство. В том, что слушания были отменены, никто не сомневается».

Маккарти продолжил: «В этот момент я обнаруживаю, что у меня нет никакой возможности докопаться до истины, поскольку мы действительно находим, что обвинения были задуманы и спровоцированы на совещании [21 января], о котором дал показания мистер Адамс.

«Я не думаю, что Президент несет за это ответственность», — заявил республиканец от штата Висконсин, выражая мнение, что идею заставить Адамса замолчать вынашивали другие, а подпись президента Эйзенхауэра они получили лишь для достижения своей цели. — «Я не думаю, что его здравый смысл настолько плох».

«Нет никаких причин, почему кто-то должен бояться фактов, правды, которые вышли наружу на том совещании, — гремел сенатор Маккарти. — Это очень важное совещание. Оно не имеет отношения к вопросам безопасности. Оно не имеет отношения к национальной безопасности. Оно касается лишь того, почему были выдвинуты эти обвинения.

«Вопрос в том... как далеко может зайти Президент? Кому всем он может приказать не давать показания? Если он может приказать послу в ООН [Генри Кэботу Лоджу] не давать показаний о том, что не имеет никакого отношения к ООН, а является преднамеренной клеветой на моих сотрудников, тогда... любой Президент может посредством исполнительного указ скрывать факты от американского народа».

Сенатор Маккарти затронул кампанию 1952 года, в которой правительственная секретность была ключевым вопросом: «Я действительно считаю, что кто-то... должен немедленно связаться с Президентом и указать ему... на то, что он, я и многие из нас вели кампанию и обещали американскому народу, что если они отстранят наших друзей-демократов от контроля над правительством, то мы больше не будем заниматься правительством секретности, отбеливания и сокрытия».

Это была жалкая мольба человека, который к тому моменту полностью разрушил свой общественный имидж собственным жестоким поведением. Его голос был хриплым. Густая борода придававший ему суровый, почти неотесанный вид, несмотря на его попытки исправить это бритьем во время полуденного перерыва.

Тем не менее он продолжал гнуть свое. «Я думаю, что эти факты следует довести до сведения Президента, потому что американский народ не станет терпеть подобное, господин председатель. Он не потерпит сокрытия посреди слушаний».

Редко когда на стороне Маккарти было больше правоты, но редко когда на его стороне было меньше людей. Многие из тех, кто поначалу был склонен одобрять Джо Маккарти за то, что он «делает кое-что полезное против коммунистов», были настроены враждебно из-за его телевизионного образа. Многие редакционные статьи прессы, которая обычно была гораздо более объективной, выработали позицию, согласно которой все, что плохо для Джо Маккарти, хорошо для страны.

Общественные настроения против него были настолько сильны, что я не верил, будто их можно было изменить в его пользу — даже если бы комитету удалось добиться показаний по совещанию 21 января 1954 года и как бы неловко это ни было для администрации Эйзенхауэра.

Тем не менее оставалась возможность того, что письмо Эйзенхауэра может быть использовано снова. Меня шокировала его формулировка. На первый взгляд казалось, что оно расширяет претензию на «исполнительную привилегию», запрещая Конгрессу доступ к любым записям или показаниям, которые могут затрагивать сообщения внутри исполнительной ветви власти. Письмо представляло собой директиву относительно исключения показаний на одном слушании — слушаниях по делу Армии и Маккарти. Однако оно было безусловно достаточно широким, чтобы Министерство обороны могло использовать его для блокирования любого расследования.

Более того, если администрация могла успешно заблокировать любое расследование дискуссий на высшем уровне в оборонном ведомстве, почему она не могла использовать ту же «исполнительную привилегию» для блокирования любого расследования в любом другом исполнительном агентстве? Эта мысль тревожила меня. Скандалы вокруг Тэпот-Доум при администрации Гардинга могли быть похоронены, если бы эти чиновники применили хотя бы самую мягкую интерпретацию «исполнительной привилегии», изложенную президентом Эйзенхауэром в письме от 17 мая.

Если бы члены кабинета министров и подчиненные чиновники отказались давать показания по делу Тэпот-Доум на основании «конфиденциальных исполнительных сообщений», это могло бы заглушить все расследование сенатора Томаса Уолша, демократа от штата Монтана. Согласно теории «исполнительной привилегии», министр военно-морских сил Эдвин Денби и министр внутренних дел Альберт Б. Фолл могли бы отказаться давать показания или предоставлять документы о событиях, предшествовавших сдаче в аренду нефтяных месторождений Тэпот-Доум. Преступления Фолла могли бы никогда не быть раскрыты, и он избежал бы разоблачения и осуждения.

Аналогичным образом налоговые скандалы администрации Трумэна могли быть похоронены под предлогом того, что все документы, за исключением касающихся окончательных решений, являются «конфиденциальными исполнительными сообщениями». Было жизненно важно узнать характер советов и рекомендаций как высокопоставленных, так и низкопоставленных чиновников по урегулированию крупных налоговых дел. Генеральный прокурор Дж. Ховард Макграт мог заявить, что его беседы с Т. Ламаром Кодлом, помощником генерального прокурора, возглавлявшим налоговое управление, были «конфиденциальным исполнительным бизнесом».

Кодл и помощник Белого дома Мэтью Коннелли могли заявить, что их сообщения были «конфиденциальным исполнительным бизнесом». В действительности же сообщения между Кодлом и Коннелли были использованы в качестве основы для уголовных обвинений, по которым Кодл и Коннелли были осуждены и отправлены в тюрьму. Ряд других должностных лиц Налогового управления США были осуждены по обвинениям, вытекающим из раскрытия «советов и рекомендаций», которые они давали и которые являлись частью масштабной операции по «урегулированию» налогов.

Я беседовал с несколькими членами комитета по делу Армии и Маккарти и с несколькими моими коллегами по газете; сенаторы-демократы и республиканцы были встревожены этой казалось бы безграничной претензией на «исполнительную привилегию». Они надеялись, что администрация Эйзенхауэра написала письмо исключительно для этих единственных слушаний и использовала столь широкие формулировки лишь для того, чтобы избежать впечатления, будто сенатор Маккарти подвергается избирательному преследованию за особый режим. Среди репортеров газет царило мнение, что Джо Маккарти получил по заслугам; мало кто беспокоился о том, как этот прецедент может быть использован в других расследованиях.

Многие репортеры были введены в заблуждение меморандумом, который прилагался к письму Эйзенхауэра. В нем говорилось, по сути, что президент Эйзенхауэр делает не больше того, что делали Джордж Вашингтон и многие другие президенты. Упоминая такие имена, как Джордж Вашингтон и Томас Джефферсон, меморандум позволял представить письмо Эйзенхауэра как простое «уточнение» старого и устоявшегося принципа. Внимательное чтение «прецедентов» показало на самом деле, что президент Вашингтон фактически выступал против утаивания информации от Конгресса. (См. Главу I.) Он однажды отказался передать документы по договору Палате представителей, но лишь потому, что Сенат, а не Палата представителей, обладал юрисдикцией ратифицировать договоры.

Президент Джефферсон взял документы под свою личную опеку в связи с делом Аарона Берра и тем самым бросил вызов федеральному суду, заявив, что единственный способ добраться до документов — это объявить ему импичмент. Он был прав. Закон в этом вопросе вполне устоялся; ни суды, ни Конгресс не могут принудить Президента давать показания или предоставлять личные письма, бумаги и меморандумы. Президент Джефферсон в конце концов направил документы, затребованные повесткой главным судьей Маршаллом. Но даже если бы Джефферсон отказался предоставить эти документы, это едва ли казалось достаточной причиной для того, чтобы позволить юристу Министерства армии отказаться давать показания о встрече с членом кабинета министров и несколькими помощниками Белого дома.

Покойный Эд Милн из вашингтонского бюро газеты *Providence Journal* разделял мою озабоченность. Мы оба написали материалы, наглядно показывающие, как налоговые скандалы при Трумэне и скандал с Тэпот-Доум при Гардинге могли быть навечно скрыты, если бы «исполнительная привилегия» заблокировала показания обо всех разговорах на высшем уровне.

Мы также напомнили нашим читателям о реакции республиканцев на виляние и уклонения администрации Трумэна в период с 1946 по 1952 год. Сенатор Гомер Фергюсон, республиканец от штата Мичиган, был председателем одного из комитетов, расследовавших деятельность администрации Трумэна в конце 1940-х годов. Его главным юрисконсультом в то время был Уильям П. Роджерс, который позже стал генеральным прокурором при Эйзенхауэре и главным апологетом высшей степени исполнительной секретности. Всего за год до избрания Эйзенхауэра (27 сентября 1951 года) Фергюсон резко высказался по поводу сокрытия фактов исполнительными ведомствами: «Можно сказать, что эта практика сокрытия информации в исполнительном департаменте берет свое начало еще в марте 1948 года. Сенатор от штата Мичиган [он сам] был тогда председателем Подкомитета Сената по расследованиям и расследовал вещи, которые могли поставить администрацию в неловкое положение. Предметом расследования была деятельность правительственной программы благонадежности, вращавшаяся вокруг дела Уильяма Ремингтона».

Сенатор Фергюсон продолжил: «Был издан исполнительный указ, помещающий определенные файлы под прямую и исключительную юрисдикцию Президента. Порой файлы уносили в Белый дом, чтобы их нельзя было затребовать по судебной повестке. В ходе наших слушаний адмирал смог сообщить сенатору от штата Мичиган не для протокола тот факт, что из-за приказа президента Соединенных Штатов ему не разрешили давать показания».

Как я уже показал (в Главе III), администрация Трумэна действительно пыталась скрыть от Конгресса компрометирующие факты. Президент Трумэн издал исполнительный указ, набросивший завесу секретности на определенные личные дела, а в некоторых случаях он приказывал доставлять файлы под свою личную опеку в Белый дом, чтобы до них нельзя было добраться по судебной повестке. Его администрация месяцами тормозила расследования вопиющих преступлений. Но президент Трумэн никогда не заявлял ни о каком конституционном праве, в силу которого все должностные лица высшего уровня могли бы претендовать на «исполнительную привилегию», чтобы отказаться давать показания или предоставлять документы.

Настойчивые, жесткие запросы адвоката комитета Уильяма П. Роджерса в 1948 и 1949 годах привели администрацию Трумэна в такое бешенство, что у юриста аппарата Министерства юстиции потребовали подготовить меморандум о прецедентах, созданных прежними президентами, которые утаивали информацию от Конгресса. Однако этот меморандум сочли слишком слабым для использования. Вместо этого администрация Трумэна полагалась на виляние и увертки, чтобы избежать конфуза. Она совершенно верно чувствовала, что пресса и общественность были бы возмущены, если бы она попыталась опустить тотальную завесу секретности в разгар расследований в отношении пятипроцентников, торговцев влиянием и дел о благонадежности.

Однако то, чего не стал делать Трумэн, сделал чрезвычайно популярный президент Эйзенхауэр. По иронии судьбы его письмо от 17 мая вызвало едва ли рябь критики. Напротив, большинство редакционных статей хвалили президента Эйзенхауэра за выражение какой-то прекрасной новой теории о Конституции США или списали письмо как исторически неважную, разовую претензию на секретность.

Я позвонил другу-редактору на следующий день после появления такой одобряющей редакционной статьи и заметил, что эйзенхауэровская доктрина «исполнительной привилегии» может закрыть для Конгресса доступ практически к любым исполнительным документам, содержащим «мнения, советы или рекомендации».

«Это отбросит дело „Свободы информации“ на пятьдесят лет назад, если это не подвергнуть критике и не остановить сейчас», — сказал я.

Мой друг-редактор сказал, что, по его мнению, на совещании 21 января могло обсуждаться какое-то досье о благонадежности и что это может послужить оправданием для отказа в даче показаний.

Я возразил ему, что никто не утверждал, будто обсуждались досье о благонадежности, и что если это было причиной секретности, то об этом следовало заявить прямо. Кроме того, я указал, что хотя обсуждение дела о благонадежности и могло дать некоторые основания для ограничения показаний, ограничение должно касаться только этой темы, а не всего совещания целиком.

Редактор согласился со мной, что широкие формулировки письма Эйзенхауэра представляют собой опасный прецедент. Но он не верил, что какая-либо администрация когда-либо попытается сослаться на тотальную произвольную «исполнительную привилегию».

Насколько неправ он окажется, как покажут события, предсказать тогда было непросто. По правде говоря, вся история слушаний по делу Армии и Маккарти к тому времени уступила в новостях второе место решению Верховного суда США по школьной сегрегации. Единогласное решение по сегрегации вышло 17 мая 1954 года — в ту же дату, что и письмо Эйзенхауэра Уилсону. Теперь это решение по сегрегации доминировало в дискуссиях по конституционному праву. И те немногие люди, которые все же останавливались, чтобы подумать об изначальной угрозе в широком использовании секретности, едва ли могли проникнуться эмоциями по этому поводу — до тех пор, пока единственными жертвами казались сенатор Маккарти и его небольшая кучка сторонников.

ГЛАВА V Очередной удар по сенатору Джо

Когда администрация Эйзенхауэра вступила в должность в январе 1953 года, я питаил большие надежды на то, что произвольная правительственная секретность будет прекращена. Будучи кандидатом, Президент много говорил о своем интересе к открытому правительству и обещал сделать всю информацию доступной для общественности, за исключением данных национальной безопасности. То же самое делал и вице-президент Ричард М. Никсон.

Еще 6 ноября 1953 года генеральный прокурор Герберт Браунелл-младший продолжал подчеркивать заинтересованность Республиканской партии в ликвидации политики секретности администрации Трумэна. Выступая в Чикаго перед съездом управляющих редакторов Associated Press, Браунелл заявил, что он «весьма отчетливо осознает всю важность того, чтобы препятствия на пути свободного потока информации сводились к абсолютному минимуму.

Я хотел бы привлечь внимание к некоторым процедурам, которые мы установили, — сказал Браунелл. — С самого начала новой Администрации мы предусмотрели, чтобы любые помилования или смягчения приговоров стали предметом публичной регистрации. На протяжении всей деятельности предыдущей Администрации эти исполнительные действия совершались тайно, в политических целях и вопреки возражениям Управления по делам о помиловании».

«Мы также положили начало политике предания огласке вопросов, которые наши предшественники хоронили в тайне, таких как урегулирование всех видов дел, находящихся в нашем ведении и связанных с денежными вопросами, вроде налоговых претензий, исков о возмещении ущерба и урегулирования вопросов с чужой собственностью. Мы не утверждаем, что достигли совершенства в наших попытках обеспечить полный поток информации. Но мы работаем над этим и каждый день находим новые способы внести свой вклад».

На этой же встрече генеральный прокурор Браунелл объявил, что президент Эйзенхауэр отменяет подвергавшийся жесткой критике исполнительный указ президента Трумэна, касающийся оборонной информации. Он сообщил, что президент Эйзенхауэр издает новый указ, который «достигает необходимого баланса между необходимостью защиты определенных видов оборонной информации и необходимостью держать граждан республики в возможно большей степени в курсе того, что делает их правительство».

«Президент Эйзенхауэр считает свободный поток информации от правительства к народу основой здоровья нации», — сказал Браунелл редакторам. Он заявил, что при администрации Трумэна «была тенденция следовать опасной политике, ранее применявшейся диктаторскими нациями, когда правительственным чиновникам разрешалось неразборчиво использовать термин „национальная безопасность“ и тем самым бросать вуаль секретности на многие вопросы, которые исторически были открыты для общественности в этой стране».

Генеральный прокурор заявил, что рассматривает новую республиканскую политику как возможность «продемонстрировать всему миру яркий контраст между нашей системой правления, которая верит в свободу прессы и практикует ее, и коммунистической системой, которая рассматривает концепцию свободы информации как угрозу продолжению своего тиранического правления».

Такие настроения в ноябре 1953 года было трудно примирить с настроениями мая 1954 года, когда тот же генеральный прокурор помогал формировать политику, которая была более разрушительной для свободного потока информации, чем простой отказ предоставлять информацию прессе. Письмо президента Эйзенхауэра Министерству обороны от 17 мая 1954 года гласило в сущности, что любые высокопоставленные чиновники оборонного ведомства могут отказаться предоставлять документы или давать показания даже тогда, когда их вызывают по судебной повестке надлежащим образом сформированным комитетом Конгресса, действующим в рамках своей юрисдикции.

Слушания по делу Армии и Маккарти, породившие знаменитое письмо, завершились 17 июня 1954 года. Однако не было необходимости ждать официальных отчетов, обнародованных 30 октября 1954 года, чтобы понять, что сенатор Маккарти как политическая сила был покончен — и что администрация снова воспользуется прецедентом «исполнительной привилегии».

В качестве последствий слушаний по делу Армии и Маккарти было выдвинуто обвинение в том, что сенатор Маккарти вел себя «неподобающе для члена Сената Соединенных Штатов». И 2 августа 1954 года Сенат США подавляющим большинством голосов (75 против 12) принял решение расследовать поведение сенатора Маккарти.

Сенатор Артур В. Уоткинс, республиканец от штата Юта, был назначен председателем специального комитета по цензуре в отношении Маккарти для выработки рекомендаций по поводу поведения сенатора Маккарти. Чуть больше чем за месяц председатель Уоткинс натолкнулся на непреодолимую преграду «исполнительной привилегии».

Предметом расследования был жесткий разнос, устроенный сенатором Маккарти бригадному генералу Ральфу Цвикеру из Кэмп-Килмера, штат Нью-Джерси. Генерал-майор Кирк Б. Лоутон, бывший командующий генерал Форт-Монмута, штат Нью-Джерси, отказался давать показания о разговорах с генералом Цвикером. Он сослался на «исполнительную привилегию» в соответствии с письмом президента Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года.

Эдвард Беннетт Уильямс, выступавший в качестве адвоката сенатора Маккарти, поставил под сомнение применимость письма от 17 мая: «Разве вы не знаете, генерал, что приказ от 17 мая 1954 года касался только Комитета по правительственным операциям и заседаний комитета, которые тогда проходили и обычно именовались слушаниями по делу Армии и Маккарти?»

Генерал Лоутон ответил, что ему сообщили, будто письмо от 17 мая «относится не только к так называемому комитету Мундта [Специальному комитету по слушаниям Армия–Маккарти], но применяется и к этому, и к любому другому».

Председатель Уоткинс отпустил генерала Лоутона и написал министру обороны Чарльзу Э. Уилсону с просьбой дать разъяснения. Министр обороны Уилсон ответил, что генералам Лоутону и Цвикеру будет разрешено давать показания и предоставлять документы, если только их действия не будут «нарушением правил национальной безопасности или нарушением приказа Президента от 17 мая 1954 года».

Теперь оставалось мало сомнений в том, что Министерство обороны намеревалось сделать письмо от 17 мая 1954 года частью своей базовой доктрины со всей той огромной завесой секретности, которую это обеспечивало. Теперь я был встревожен как никогда, ибо надеялся, что письмо от 17 мая было той самой разовой претензией на секретность, какой ее считали многие мои коллеги. Но имя Джо Маккарти снова оказалось замешано в расследовании, и в 1954 году было трудно рассчитывать на трезвое мышление по поводу предмета, который хоть отдаленно касался спорного республиканца от штата Висконсин.

И все же я не мог отделаться от беспокойства по поводу того, что новая и расширенная доктрина «исполнительной привилегии» является слишком удобным прикрытием для тех, кто желает скрыть свою деятельность от Конгресса, прессы или общественности. Ею могли воспользоваться как некомпетентные, так и коррумпированные лица.

Эта доктрина «неотъемлемого права» лиц в исполнительных департаментах отказываться от дачи показаний или предоставления документов угрожала всей нашей системе правления. Она выглядела как откровенная претензия на полномочия по неограниченной секретности, без оглядки на законы или дух демократии. Претендуя на право утаивать всю информацию об мнениях, выводах, рекомендациях или предложениях, эта доктрина позволяла опустить завесу секретности практически над каждым документом в большинстве агентств, поскольку найдется немного правительственных документов, которые не содержат каких-либо мнений или предложений. Короче говоря, она несла в себе семена диктатуры.

Мне казалось странным, что эта доктрина провозглашается в администрации президента, которого считали одним из самых мягких глав исполнительной власти и уж точно наименее склонным к диктаторским действиям. Я не опасался, что президент Эйзенхауэр попытается использовать ее как инструмент тоталитаризма. Но при действующей доктрине человек, склонный к тоталитарным методам, мог бы с легкостью управлять законами по своему усмотрению.

ГЛАВА VI Завеса секретности вокруг Диксона и Йейтса

Лишь летом 1955 года стало очевидно, что письмо Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года будет использоваться в вопросах, не связанных с сенатором Джозефом Р. Маккарти. В течение осени и зимы 1954 года я выступал и писал о потенциальной опасности «исполнительной привилегии» в том виде, в каком она применялась на слушаниях по делу армия — Маккарти и на слушаниях по вопросу о вынесении порицания Маккарти. Лишь немногие разделяли мою точку зрения. Но всеобщее стремление верить, что письмо было написано исключительно для того, чтобы разобраться с сенатором Маккарти, сохранялось неизменным, и преобладала общая уверенность в том, что администрация Эйзенхауэра не станет использовать его для сокрытия ошибок, коррупции или неблаговидных поступков.

Затем внезапно, в июне 1955 года, Белый дом вновь сослался на это письмо как на оправдание отказа предоставить материалы сенатскому комитету, расследовавшему контракт Диксона — Йейтса.

Сначала директор Бюджетного бюро Роуланд Р. Хьюз воспользовался «исполнительной привилегией», чтобы скрыть показания и документы, запрошенные сенатором Эстесом Кефовером, демократом от штата Теннесси, возглавлявшим расследование.

Затем Дж. Синклер Армстронг, председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам, сослался на «исполнительную привилегию», чтобы оправдать свой отказ раскрыть содержание разговоров с помощником президента Шерманом Адамсом относительно отсрочки слушаний по финансированию контракта Диксона — Йейтса.

Кроме того, Шерман Адамс заявил о «привилегии», освобождающей его от необходимости давать показания о своих беседах с Армстронгом или о другой деятельности в ходе разработки контракта Диксона — Йейтса.

Наконец-то у некоторых демократов, которые были только рады тому, что «исполнительная привилегия» применяется против сенатора Маккарти, открылись глаза. Однако осознание опасности пришло слишком поздно, поскольку потребовалось бы больше нескольких недель, чтобы разрушить прецедент, который еще год назад единодушно оценивался как заслуживающий всяческих похвал.

Пока слушания по делу армия — Маккарти и скандал с порицанием Маккарти доминировали в новостях, высшие должностные лица администрации Эйзенхауэра в тишине занимались подготовкой соглашения с компанией Mississippi Valley Generating Company о поставке 600 000 киловатт электроэнергии Управлению долины Теннесси. Контракт с Mississippi Valley Generating Company в конечном итоге стал известен как контракт «Диксона — Йейтса» по именам двух людей, ответственных за его создание. Ими были Эдгар Х. Диксон, президент компании Middle South Utilities, Inc., и Юджин А. Йейтс, председатель совета директоров компании The Southern Company. Обе фирмы выступали в качестве холдинговых компаний для коммунальных предприятий, работающих в Арканзасе, Джорджии, Луизиане, Миссисипи и Алабаме. Диксон и Йейтс объединили усилия для создания Mississippi Valley Generating Company, действующей дочерней структуры в Уэст-Мемфисе, шт. Арканзас. Сообщалось, что контракт Диксона — Йейтса заключался с целью компенсации электроэнергии в зоне Управления долины Теннесси, которая потреблялась Комиссией по атомной энергии.

Льюис Л. Штраус, в то время председатель Комиссии по атомной энергии (КАЭ), и Джозеф Додж, в то время директор Бюджета, активно продвигали этот контракт. Председатель Штраус продвигал его, несмотря на то, что большинство членов Комиссии по атомной энергии выступали против такого контракта на том основании, что поблизости от Уэст-Мемфиса, шт. Арканзас, не было ни одного объекта Комиссии по атомной энергии, а электроэнергия должна была использоваться в Мемфисе, шт. Теннесси.

Администрация Эйзенхауэра выступала против предложения Управления долины Теннесси построить электростанцию на органическом топливе во Фултоне, шт. Теннесси, мощностью 500 000 киловатт для удовлетворения потребностей Мемфиса в электроэнергии, а также для создания избытка на случай промышленного роста. Директор Бюджета Додж выступил против электростанции во Фултоне и исключил из бюджета 1953 года 90 миллионов долларов, запрошенные на ее строительство. Гордон Клэпп, в то время председатель Управления долины Теннесси, тогда попросил, чтобы для компенсации потери фултонской электростанции потребление энергии Управления долины Теннесси Комиссией по атомной энергии было резко сокращено. Именно в этот момент директор Бюджета Додж обратился к Комиссии по атомной энергии в попытке побудить это ведомство найти способы получения электроэнергии от частной компании.

Идея контракта Диксона — Йейтса развивалась в течение нескольких месяцев в 1953 и начале 1954 года. Было проведено множество совещаний, одним из ключевых участников которых был Адольф Венцелл, вице-президент и директор First Boston Corporation. Венцелл был инженером и экспертом по стоимости строительства электростанций общего пользования. С 20 мая 1953 года по 3 сентября 1953 года он проводил исследования и выпускал отчеты по затратам на электростанции Управления долины Теннесси. В январе 1954 года Роуланд Р. Хьюз, в то время заместитель директора Бюджета, попросил Венцелла оказать Бюджетному бюро помощь по контракту Диксона — Йейтса. Венцелл согласился и до 10 апреля 1954 года продолжал участвовать в переговорах по контракту Диксона — Йейтса.

Венцелл продолжал получать зарплату от First Boston Corporation, а также получал от правительства командировочные расходы и суточные за свои услуги для Бюджетного бюро. Поскольку First Boston Corporation должна была стать андеррайтером Mississippi Valley Generating Company, у его коллег возник вопрос о правомерности оказания Венцеллом услуг Бюджетному бюро и First Boston — фирме, которая имела имущественный интерес в соглашении по контракту Диксона — Йейтса.

По мере приближения контракта Диксона — Йейтса к завершению юрист юридической фирмы Sullivan & Cromwell заявил Венцеллу, что перед тем, как First Boston примет участие в финансировании Диксона — Йейтса, Венцелл «должен четко дать понять, что он полностью порвал все отношения с Бюджетным бюро».

Летом 1954 года в отношении контракта Диксона — Йейтса возникло несколько жалоб. Возникло также противодействие контракту Диксона — Йейтса внутри Управления долины Теннесси, а также со стороны большинства членов Комиссии по атомной энергии. Но 16 июня 1954 года Роуланд Хьюз, к тому времени повышенный до должности директора Бюджета, написал в Комиссию по атомной энергии:

«Президент попросил меня поручить Комиссии по атомной энергии продолжить переговоры со спонсорами предложения, выдвинутого господами Диксоном и Йейтсом, с целью подписания окончательного контракта».

Контракт был подписан, и в последующие недели число жалоб со стороны демократов возросло. Жалобы затрагивали ряд моментов. Демократы утверждали, что контракт Диксона — Йейтса может обойтись правительству в сумму от 107 до 120 миллионов долларов за период в двадцать пять лет, но в итоге правительство не станет владельцем станции. Это сопоставлялось со стоимостью в 90 миллионов долларов за фултонскую электростанцию, которую хотело построить Управление долины Теннесси.

Дебаты вращались главным образом вокруг вопроса о частной или общественной энергетике (либо Управлении долины Теннесси). Многие демократы утверждали, что администрация Эйзенхауэра позволяет крупному бизнесу доить государственную казну точно так же, как администрация Гардинга позволила эксплуатировать нефтяные запасы военно-морского флота во время скандалов вокруг Тэпот-Доум.

Председатель Национального комитета демократической партии Стивен Митчелл задел за живое в начале августа 1954 года, когда намекнул, что президент Эйзенхауэр несет прямую ответственность за контракт Диксона — Йейтса. Он обвинил одного из партнеров президента Эйзенхауэра по игре в гольф в том, что тот является директором The Southern Company, одной из двух холдинговых компаний, которые учредили Mississippi Valley Generating Company. Аппарат Митчелла назвал этого человека — им оказался Бобби Джонс, бывший чемпион по гольфу среди любителей и профессионалов. Никаких доказательств в подтверждение инсинуации о том, что Джонс влиял на решения по Диксону — Йейтсу, представлено не было.

Президент Эйзенхауэр был разъярен тем, что его связи могут стать объектом подобных обвинений, и на своей пресс-конференции 17 августа 1954 года он предложил предать огласке все события, приведшие к заключению контракта Диксона — Йейтса.

«Любой из присутствующих здесь может в одиночку или в составе следственной группы отправиться в Бюджетное бюро или к руководителю Комиссии по атомной энергии и получить полную хронологию от зарождения идеи [контракта Диксона — Йейтса] до текущей минуты, и все это полностью в вашем распоряжении».

Четыре дня спустя, 21 августа 1954 года, Комиссия по атомной энергии опубликовала документ, который выдавался за полную хронику всех событий в ходе разработки контракта Диксона — Йейтса. Имена Венцелла и Пола Миллера, помощника вице-президента First Boston Corporation, фигурировали в первоначальном проекте. Однако имена обоих этих должностных лиц First Boston Corporation — Венцелла и Миллера — были исключены из хронологии, переданной прессе.

На первый взгляд казалось, что президент Эйзенхауэр ответил на обвинения в ненадлежащей деятельности откровенным и открытым докладом по всей истории контракта Диксона — Йейтса. Лишь 18 февраля 1955 года кто-то обвинил администрацию в том, что хронология не является полным и правдивым отчетом. В тот день сенатор Листер Хилл, демократ от штата Алабама, выступил в Сенате с речью, в которой обвинил Венцелла в исполнении двойной роли на переговорах по Диксону — Йейтсу. Он поставил под сомнение правомерность того, что Венцелл выступал в качестве финансового советника Диксона — Йейтса и одновременно служил советником правительства Соединенных Штатов по контракту Диксона — Йейтса.

Представители администрации Эйзенхауэра, такие как директор Бюджета Роуланд Р. Хьюз, отрицали наличие какой-либо двойной роли у Венцелла в контракте Диксона — Йейтса. Еще 27 июня 1955 года директор Бюджета Хьюз свидетельствовал перед сенатским комитетом: «Мне сказали, что это неправда». Он заявил, что не знал о том, что First Boston имела какое-либо отношение к финансированию контракта Диксона — Йейтса.

Речь сенатора Хилла вызвала вполне объяснимую тревогу в Белом доме и среди высших должностных лиц First Boston Corporation. Разоблачение «конфликта интересов» могло сорвать весь контракт на 107 миллионов долларов и причитающуюся First Boston прибыль. Оно могло свести на нет то, что президент Эйзенхауэр и многие высшие чиновники считали важным заслоном на пути распространения влияния Управления долины Теннесси.

Первоочередное значение имело ассигнование в размере 6,5 миллионов долларов, которое должно было поступить в Палату представителей 13 июня 1955 года. Ассигнование предназначалось для линии электропередачи от Управления долины Теннесси до точки, где она должна была принимать электроэнергию от Mississippi Valley Generating Company посреди реки Миссисипи.

11 июня 1955 года Шерман Адамс позвонил по телефону Дж. Синклеру Армстронгу, председателю Комиссии по ценным бумагам и биржам. Он попросил, чтобы Комиссия по ценным бумагам и биржам приостановила слушания по долговому финансированию контракта Диксона — Йейтса до тех пор, пока Палата представителей не завершит работу над ассигнованием в размере 6,5 миллионов долларов. Венцелл был в числе свидетелей, которые должны были дать показания перед Комиссией по ценным бумагам и биржам, и показания о полной роли Венцелла в деле Диксона — Йейтса могли оказать сокрушительное воздействие на выделение ассигнований. Слушания были отложены.

Наконец, 28 июня 1955 года директор Бюджета Хьюз сообщил, что администрация Эйзенхауэра собирается опустить занавес секретности над расследованием дела Диксона — Йейтса. Средством для этого должно было стать заявление об «исполнительной привилегии».

Хьюза допрашивал сенатор Эстес Кефовер в связи с запросом о предоставлении возможности ознакомиться со всеми меморандумами, документами и отчетами, относящимися к контракту Диксона — Йейтса. К тому времени подкомитету Кефовера стало совершенно очевидно, что хронология, опубликованная 21 августа 1954 года, была умышленно неполной.

Хьюз косвенно перешел к «исполнительной привилегии».

«Как вам уже указывалось, — заявил он сенатору Кефоверу, — мы действуем в соответствии с общими инструкциями президента в отношении межведомственных и внутриведомственных служебных материалов, согласно которым такие материалы не подлежат обнародованию.

Все документы, касающиеся окончательных решений по вопросам государственной политики, разумеется, уже обнародованы, — сказал Хьюз, стремясь создать впечатление, будто администрация выполнила обещание президента об откровенности. — Вы [Кефовер] указали, что истолковали заявление президента на пресс-конференции прошлой осенью как свидетельство того, что они [заявления об «исполнительной привилегии»] не применимы к данному делу. Я проверил этот вопрос и уполномочен заявить от имени президента, что его общие инструкции остаются в силе, но что мы, разумеется, придерживаемся решения предоставить в ваше распоряжение каждую относящуюся к делу бумагу или документ, которые могут быть преданы гласности в соответствии с этим постановлением».

Хьюз пытался создать видимость откровенности, оставляя за администрацией право удерживать любую информацию по Диксону — Йейтсу, которую они пожелали бы счесть «межведомственным и внутриведомственным служебным материалом». Хьюз продолжил:

«Быстрый просмотр наших архивов прошлой ночью не выявил никаких других бумаг или документов, которые следовало бы добавить к и без того весьма объемным опубликованным материалам, однако в ближайшие дни мы проведем тщательный и полный поиск, чтобы подтвердить это или выделить материалы, если таковые имеются, которые следует добавить к ранее обнародованным».

Хьюз оставил администрации Эйзенхауэра лазейку на случай любых упущений в материалах. Затем он попытался снять с Венцелла любую связь с контрактом Диксона — Йейтса.

«Мы также изучили отчет, составленный г-ном Венцеллом в качестве советника в сентябре 1953 года, и обнаружили, что он не имеет никакого отношения к контракту Диксона — Йейтса и, следовательно, в качестве конфиденциального документа в соответствии с общим постановлением [об «исполнительной привилегии»] не может быть предоставлен вашему комитету».

Хотя Хьюз завершил свое выступление обещанием «сотрудничать там, где мы можем делать это должным образом», он дал понять, что администрация Эйзенхауэра все равно собирается использовать ссылку на «исполнительную привилегию» для обеспечения секретности, если захочет отказать в предоставлении показаний или записей.

До этого момента высшие должностные лица администрации удаляли информацию, искажали факты, прибегали к полуправде и откровенному обману, чтобы затушевать историю контракта Диксона — Йейтса. Теперь они пытались использовать имя президента Эйзенхауэра и создать впечатление, будто в сокрытии документов замешан какой-то конституционный принцип.

Сенатор Кефовер выступил с трибуны Сената с резкой критикой сокрытия документов и показаний в ходе расследования дела Диксона — Йейтса. На пресс-конференции президента 30 июня 1955 года Фрэнк Ван Де Линден из газеты Nashville Banner поставил вопрос перед президентом Эйзенхауэром ребром:

«Сенатор Кефовер заявил вчера с трибуны Сената, что Бюджетное бюро пыталось скрыть то, что он назвал скандалом при заключении контракта Диксона — Йейтса, касающимся найма г-на Адольфа Венцелла из First Boston Corporation, — сказал Ван Де Линден. — Сенатор Ноуленд говорит, что в этом нет никакой коррупции, и считает, что вы просто пытались помочь долине Теннесси получить электроэнергию. Интересно, согласовывал ли г-н Хьюз из Бюджетного бюро свой отказ предоставить г-ну Кефоверу запрашиваемую им информацию?»

Президент Эйзенхауэр ответил: «Г-н Хьюз приходил ко мне, ознакомился с ситуацией, и я повторил общие инструкции — думаю, что озвучил некоторые из них перед этим органом, — что абсолютно каждая бумага по контракту Йейтса — Диксона, от его зарождения до окончательного составления контракта, будет предоставлена, кажется, я сказал тогда, прессе, не говоря уже о любом комитете».

Вроде бы одобрив открытость записей, он затем сделал оговорку: «Теперь я стою на следующем: никто не имеет права приходить и просто... разрушать работу правительственных органов, забирая абсолютно каждое досье — а некоторые из вас видели наши картотеки и знают их размеры, — разрушая всю систему ведения документации и парализуя работу государственных органов в процессе их изучения».

Президент продолжал рассуждать: «Эти досье заполнены всевозможными личными заметками — полагаю, мои собственные досье насквозь забиты личными записками от моих собственных сотрудников; они ими просто пропитаны. И вот теперь вытаскивать на свет Божий то, где человек говорит мне: „Я считаю такого-то неподходящим кандидатом на такую-то должность, и вам не следует его назначать“, — ведь это было всего лишь его личное мнение. Нельзя вытаскивать такие вещи на суд общественности во вред кому бы то ни было, и мы этого делать не станем».

Президент Эйзенхауэр пустился в долгие рассуждения, не имеющие отношения к запрашиваемой информации. Теперь он дал понять, что лично считает, будто чиновники его администрации уже опубликовали все относящиеся к делу документы:

«В то время, когда я давал эти указания, г-н Хьюз, г-н Штраус и все остальные причастные лица собрали каждый отдельный документ, имеющий отношение к этому делу, и предали его огласке».

Президент завершил выступление полным одобрением роли Венцелла: «Что же касается отчета Венцелла, то г-на Венцелла никогда не привлекали к работе над контрактом Йейтса — Диксона и ничего у него по этому поводу не спрашивали. Его привлекли в качестве технического советника в самом начале, когда никто из нас здесь не знал о методах бухгалтерского учета Управления долины Теннесси или о чем-либо еще. Его привлекли в качестве технического советника и никого больше, и задолго до того, как этот контракт был вообще предложен».

Президент Эйзенхауэр, по-видимому, не обладал никакой информацией о роли Венцелла после января 1954 года. Его комментарии казались полностью противоречащими показаниям, уже данным перед подкомитетом Кефовера по антимонопольной деятельности. Я продолжил тему, начатую вопросом Ван Де Линдена.

«Господин президент, — сказал я. — Некоторое время назад вы заявили, что г-на Венцелла никогда не привлекали к работе по контракту Йейтса — Диксона, однако в показаниях перед Комиссией по ценным бумагам и биржам и комитетом прозвучало, что он выступал в качестве консультанта. Интересно, не были ли вы...»

Президент перебил, чтобы ответить: «Он [Венцелл] действительно одно время работал консультантом».

— По контракту Диксона — Йейтса? — быстро спросил я.

«Нет; я думаю... сейчас я это проверю, — начал президент. — Насколько я понимаю, как только возникло дело Диксона — Йейтса, он уволился, и мы пригласили в качестве нашего консультанта человека по фамилии Адамс из самой здешней Энергетической комиссии, чтобы он перешел к нам и стал консультантом, поскольку он [Венцелл] был связан с крупной бостонской финансовой компанией».

— Господин президент, — спросил я. — Сообщали ли вам, что он вообще не имел никакого отношения к Диксону — Йейтсу...?

«Насколько я понимаю, и возможно, там было... наложилось на неделю или две, в этом я не уверен», — ответил президент Эйзенхауэр. Трудно было поверить, что к столь позднему сроку он обладал столь скудной информацией по ключевому вопросу.

«Изменится ли как-то ваша позиция по этому поводу, если появятся материалы о том, что он [Венцелл] действительно работал консультантом по этому вопросу [Диксона — Йейтса]?» — спросил я.

«Если бы он выступал в качестве консультанта по этому вопросу [Диксона — Йейтса] и представил нам конкретные рекомендации, я был бы очень рад предать их гласности, — ответил президент Эйзенхауэр. — Но я просто не верю, что в этом что-то есть. Тем не менее, я велю проверить это еще раз».

Приняв к сведению заявление на пресс-конференции, сенатор Кефовер направил президенту Эйзенхауэру срочное письмо:

«Многоуважаемый господин президент: мне только что сообщили, что, судя по вашим ответам на вопросы прессы сегодня, вы заявили, будто г-на Адольфа Х. Венцелла никогда не привлекали к работе по контракту Диксона — Йейтса и ничего у него по этому поводу не спрашивали, и что, как только вопрос с Диксоном — Йейтсом возник, г-н Венцелл подал в отставку. Тем не менее, вы говорите, что велели проверить это еще раз».

Затем сенатор Кефовер провел тщательное хронологическое исследование показаний Венцелла и других ключевых должностных лиц администрации Эйзенхауэра, которое показало, что Венцелл был консультантом по контракту Диксона — Йейтса. Оно также показало, что высшие чиновники администрации Эйзенхауэра знали или должны были знать о той конкретной роли, которую выполнял Венцелл.

На своей следующей пресс-конференции 6 июля 1955 года президент Эйзенхауэр заявил, что роль Венцелла в деле Диксона — Йейтса была абсолютно «надлежащей», но дал понять, что существует вероятность отмены контракта.

Сенатор Кефовер потребовал объяснений по поводу звонков Шермана Адамса в Комиссию по ценным бумагам и биржам, которые отложили слушания по финансовым договоренностям для контракта Диксона — Йейтса в критический момент перед тем, как Палата представителей приступила к рассмотрению законопроекта об ассигнованиях.

21 июля Адамс отказался давать показания перед следственным подкомитетом Кефовера. В письме сенатору Кефоверу он заявил, что не может давать показания из-за своих конфиденциальных отношений с президентом, а также потому, что «каждый факт, относительно которого я мог бы дать показания, либо уже был озвучен, либо может быть полностью подтвержден показаниями других ответственных правительственных чиновников».

В тот же день Кеннет Филдс, генеральный менеджер Комиссии по атомной энергии, написал Кефоверу, отказываясь предоставить документы на том основании, что они являются «конфиденциальной перепиской внутри исполнительной ветви власти». Ранее председатель Комиссии по ценным бумагам и биржам Армстронг впервые отказался давать показания о своих беседах с Шерманом Адамсом.

Сенатор Кефовер ответил Адамсу, что постоянные ссылки на «исполнительную привилегию» мешают следователям докопаться до истины.

«Ни один государственный чиновник, — писал сенатор, — каким бы высоким ни было его положение, не может правомерно заявлять о привилегии, когда комитет Конгресса ищет факты в отношении коррупции».

Сенатор Кефовер заявил: «В этих обстоятельствах ссылка на привилегию равносильна сокрытию доказательств возможного преступления и коррупции. Даже привилегия конфиденциальности отношений между адвокатом и клиентом не может быть использована для столь гнусных целей».

Шерман Адамс спрятался за защитными стенами Белого дома, будучи недоступным для вопросов Конгресса и недоступным для вопросов прессы. «Исполнительная привилегия», так искусно применяемая администрацией Эйзенхауэра, создавала впечатление, что Адамс неуязвим для критики и даже для расспросов о любой своей деятельности. Возможно, он действительно был холодным и чистым нью-хэмпширским гранитом из легенды о Шермане Адамсе. Возможно, он был бесстрастной, эффективной преградой на пути тлетворного влияния личного и политического фаворитизма. Но даже если бы Шерман Адамс был пуританским стражем хорошего управления, как его изображали, сама идея окружать деятельность любого человека столь произвольной секретностью была порочным принципом. Это было прямой призыв к злоупотреблению властью и влиянием, устоять перед которым мало кто смог бы.

На пресс-конференции 27 июля 1955 года я задал вопрос президенту Эйзенхауэру, чтобы выяснить, что ему известно о деятельности Шермана Адамса в деле Диксона — Йейтса.

«Господин президент, — сказал я. — Имеют место показания председателя Комиссии по ценным бумагам и биржам [Дж. Синклера Армстронга] о том, что Шерман Адамс вмешивался в работу Комиссии по ценным бумагам и биржам, которая являлась квазисудебным органом. Председатель дал показания на этот счет.

Демократы утверждают, что вмешательство в работу любого квазисудебного органа было противозаконным. Интересно, изучали ли вы этот вопрос и есть ли у вас какие-либо комментарии, которыми вы хотели бы поделиться?»

Президент ответил, что он «изучал его лишь в следующей степени: я уверен, что г-н... глава комиссии... изложил всю историю целиком. Насколько я понимаю, он снова выступает перед комитетом. И конечно, если он упустил какие-то детали, он должен изложить их сейчас».

Президент продолжил: «И я полагаю, что губернатор Адамс сообщил сенатскому комитету, что ему нечего добавить ни по одной детали; история рассказана, и на этом все».

Гарнетт Хорнер, репортер газеты Washington Star в Белом доме, задал следующий вопрос:

«В связи с делом Диксона — Йейтса и учитывая тот факт, что сенатский подкомитет по расследованиям недавно впервые выявил роль, которую сыграл в инициировании контракта Диксона — Йейтса Адольф Венцелл из First Boston Corporation, каковая корпорация впоследствии стала финансовым агентом Диксона — Йейтса, — учитывая все это, считаете ли вы, что ваши указания прошлым летом о раскрытии полной истории по данному делу были выполнены задействованными ведомствами [Бюджетным бюро и Комиссией по атомной энергии]»?

Президент Эйзенхауэр ответил: «Ну, я не знал, что кто-то утверждал, будто он [Венцелл] был инициатором, поскольку никаких подобных заявлений мне никогда не делали.

Но вот что я сделал: я вернул г-на Доджа, который был директором Бюджета, когда все это было сделано, когда в 1954 году, кажется, была сформулирована политика по этому заявлению, по всей этой проблеме в целом, и сейчас он выступает перед одним из комитетов».

Президент повернулся к пресс-секретарю Джеймсу К. Хагерти с вопросом: «Разве это не так?»

Хагерти ответил: «Да, сэр».

Президент продолжил: «Он [Додж] выступает перед одним из комитетов со следующей инструкцией: рассказать обо всех возможных деталях, имеющих хоть какое-то отношение к Диксону — Йейтсу, и посмотреть, сможем ли мы должным образом скоординировать весь объем информации и представить его тем людям, которые проводят расследование».

Президент Эйзенхауэр так и не ответил на вопрос о том, знал ли он, что его распоряжение от августа 1954 года о полном раскрытии информации по Диксону — Йейтсу было нарушено. Я развил вопрос Гарнетт Хорнер:

«Мне неприятно снова возвращаться к Диксону — Йейтсу, но оставался один момент, который, как мне кажется, не был до конца прояснен. Некоторые должностные лица Комиссии по атомной энергии, г-н Филдс и г-н Кук, свидетельствовали, что имя г-на Венцелла было сознательно исключено из хронологии событий по Диксону — Йейтсу; и, конечно же, они заявили, что это было сделано по рекомендации Бюджетного бюро.

Интересно, знали ли вы об этом, и если знали, не хотели бы прокомментировать, считали ли вы это важным?»

[21 июля 1955 года Кеннет Э. Филдс, генеральный менеджер Комиссии по атомной энергии, и Ричард В. Кук, заместитель генерального менеджера Комиссии по атомной энергии, дали показания перед подкомитетом Сената по судебной системе. Филдс назвал Кука человеком, который подготовил хронологию.

«Бюджетное бюро предложило нам исключить их [имена Венцелла и Миллера]», — ответил Кук на вопрос сенатора Джозефа О’Махони.

«Могу вас заверить, что мы не пытались ничего скрыть, — продолжил Кук. — Они просто обратили наше внимание на некоторые незначительные записи, которые... казались неуместными».

— Значит, они не предлагали исключать никакие другие имена, кроме Венцелла и Миллера? — спросил сенатор Кефовер.

«Нет; насколько я помню, нет», — ответил Кук.]

Президент мало что знал о контракте Диксона — Йейтса даже к этому позднему моменту, более чем через год после того, как он впервые подвергся критике со стороны демократов. Его ответ отражал как недостаток его осведомленности, так и стремление пресечь дальнейшие вопросы.

«Я вообще не намерен больше это комментировать, — сказал он. — Я думаю, что раз за разом излагал на этой пресс-конференции основные элементы всего этого развития событий и все то, что от меня вообще можно было ожидать знать по этому вопросу.

Я сказал, что г-н Додж, который инициировал всю эту историю, снова выступает перед комитетом, чтобы заново пройти путь этого дела от его зарождения до того момента, когда он передал его г-ну Хьюзу, и я полагаю, что г-н Хьюз тоже будет там, если он снова понадобится им».

«Теперь они [Додж и Хьюз] могут рассказать всю историю целиком, а таких деталей я не знаю точно. Как от меня можно ожидать знания этого? Я никогда об этом не слышал».

Трудно было вообразить случай, который ярче драматизировал бы порочность государственного управления, способного гнить в условиях произвольной исполнительной секретности. Президент Эйзенхауэр отдал распоряжение составить полную хронологию событий, приведших к контракту Диксона — Йейтса, но вместо этого его подчиненные выпустили документ, отредактированный с целью удаления имен лиц, замешанных в «конфликте интересов».

Эта секретность ввела в заблуждение общественность, комитет Конгресса и даже самого президента Эйзенхауэра. Его комментарии на протяжении нескольких месяцев показывали, что подчиненные ввели его в заблуждение или сознательно обманули по ключевому пункту спора — роли Адольфа Венцелла. В этом отношении секретность, допускаемая «исполнительной привилегией», обернулась против наилучших интересов президента Эйзенхауэра. По-видимому, его подчиненные думали, что смогут исказить факты и утаить их от общественности и президента. Лишь настойчивая работа следователей подкомитета сенатора Кефовера позволила вытащить наружу достаточно фактов, чтобы документально подтвердить этот обман.

Президент Эйзенхауэр, возможно, смог бы убедить общественность в правильности контракта Диксона — Йейтса, если бы он преподносился как простые дебаты между частной и общественной энергетикой. Но он больше не мог контролировать ситуацию после того, как был вынужден обратить внимание на «конфликт интересов», существование которого он ранее отрицал.

Отмена контракта Диксона — Йейтса не положила конец проблемам администрации Эйзенхауэра, связанным с этой злополучной авантюрой. В 1959 году она станет главным фактором, заблокировавшим назначение Льюиса Л. Штрауса министром торговли.

В ноябре 1955 года Уильям Митчелл, советник Комиссии по атомной энергии, подготовил доклад, в котором говорилось: «Создается впечатление, что Венцелл, имея противоречащий этому частный интерес, выступал в качестве одного из главных советников правительства» при заключении контракта Диксона — Йейтса. Митчелл обратил внимание на многочисленные совещания, в которых Венцелл принимал участие в качестве государственного чиновника в первые четыре месяца 1954 года.

«Вопросы, по которым Венцелл консультировал подрядчика [Диксона — Йейтса], были теми же самыми, по которым он был нанят консультировать правительство», — официально заявил Митчелл от имени КАЭ.

Когда правительство расторгло контракт на основании «конфликта интересов», группа Диксона — Йейтса заявила, что по контракту уже были осуществлены огромные расходы. Когда Диксон и Йейтс подали на правительство в суд на сумму 3 534 788 долларов, Министерство юстиции было вынуждено обратиться в суд с юридическими меморандумами и фактами в поддержку утверждения правительства о том, что роль Венцелла представляла собой «конфликт интересов».

Таким образом, ведомство генерального прокурора Браунелла оказалось в суде для предоставления доказательств неблаговидного поступка, существование которого президент Эйзенхауэр отрицал.

Менее чем год спустя, 11 августа 1956 года, сенатор Эстес Кефовер и сенатор Джозеф О’Махони, демократ от штата Вайоминг, потребовали принять меры против тех, кто занимался сокрытием фактов.

Сенатор Кефовер обвинил Шермана Адамса и других «высокопоставленных чиновников администрации Эйзенхауэра» в нарушении уголовного законодательства при обращении с контрактом Диксона — Йейтса. В числе других высокопоставленных чиновников он назвал Льюиса Л. Штрауса, председателя Комиссии по атомной энергии и советника президента по вопросам атомной энергии; Роуланда Р. Хьюза, бывшего директора Бюджета; и Дж. Синклера Армстронга, председателя Комиссии по ценным бумагам и биржам.

Прося генерального прокурора Герберта Браунелла передать дело федеральному большому жюри, Кефовер отметил:

«Обвинительные заключения и приговоры выносились по статье 371 Раздела 18 Кодекса США в случаях, связанных с аналогичными обстоятельствами. Преступлением по этой статье Уголовного кодекса является заговор с целью мошенничества против правительства Соединенных Штатов. Существенным элементом преступления по этой статье Уголовного кодекса является неспособность государственного чиновника добросовестно исполнять обязанности своей должности и администрировать федеральное законодательство беспристрастным образом».

Кефовер продолжил: «В данном случае имеются веские доказательства того, что г-н Адамс, г-н Хьюз и г-н Штраус умышленно пытались скрыть конфликт интересов, проистекающий из двойной роли г-на Венцелла в сделке Диксона — Йейтса, — конфликт, который собственный генеральный прокурор президента теперь называет столь противоречащим государственной политике, что он делает соглашение ничтожным».

Сенатор О’Махони охарактеризовал дело Диксона — Йейтса как нарушение «каждого понятия честного государственного управления и справедливого и беспристрастного применения применимого законодательства».

Сенатор из Вайоминга своим громогласным голосом зачитал «частичный перечень руин, оставленных на пути» Диксона — Йейтса!

1. «Независимый характер Комиссии по атомной энергии и Управления долины Теннесси был поставлен под серьезное сомнение.

2. Должностные лица Министерства юстиции и Комиссии по ценным бумагам и биржам оказались в положении людей, которых убедили занять юридические позиции, противоречащие прецедентам многолетней давности.

3. Правоприменительная практика Комиссии по ценнам бумагам и биржам была дискредитирована из-за вопиющих отступлений Комиссии от принятых толкований Закона о холдинговых компаниях коммунальных предприятий и ее подчинения давлению со стороны „высшего руководства“, исходившему из Белого дома.

4. Комиссию по атомной энергии заставили заключить и спонсировать контракт, который, как впоследствии заявил Минюст, нарушает Закон о холдинговых компаниях, Закон об атомной энергии и статуты о конфликте интересов».

О’Махони заявил, что «у нас нет возможности установить всю полноту фактов», поскольку «подкомитету полностью преградили путь к выяснению сути контракта Диксона — Йейтса те самые люди в Белом доме, которые были замешаны в этих переговорах».

После этого фиаско меня больше чем когда-либо удивило обнаружение того, что немногие люди видели все зло широкого принципа «исполнительной привилегии», изложенного в письме от 17 мая 1954 года.

По-прежнему сохранялось всеобщее непонимание потенциальной диктаторской власти, скрывающейся за занавесом секретности.

Как я уже говорил, я не верил, что президент Эйзенхауэр станет сознательно использовать секретность для прикрытия преступлений, но у меня были сомнения насчет некоторых людей в его администрации. Даже если предположить, что каждый член его администрации был абсолютно честен, „исполнительная привилегия“ все равно оставалась слишком потенциально опасной доктриной, чтобы ее применять.

Лишь 9 января 1961 года Верховный суд Соединенных Штатов вынес окончательное решение по контракту Диксона — Йейтса. Председатель Верховного суда Уоррен огласил мнение Суда о том, что Адольф Х. Венцелл был вовлечен в «конфликт интересов», являющийся нарушением закона (18 U.S.C. 434).

В законе говорится: «Любое лицо, являющееся должностным лицом, агентом или членом какой-либо корпорации..., либо прямо или косвенно заинтересованное в ее денежных прибылях или контрактах, или нанятое либо действующее в качестве должностного лица или агента Соединенных Штатов при совершении сделок с таким хозяйствующим субъектом, подлежит штрафу на сумму не более 2000 долларов либо тюремному заключению на срок не более двух лет, либо тому и другому одновременно».

Никаких уголовных обвинений против Венцелла выдвинуто не было, однако в мнении большинства указывалось, что гражданский иск группы Диксона — Йейтса затрагивает «фундаментальные вопросы, касающиеся стандартов поведения, которые должны регулировать деятельность тех, кто представляет правительство в своих деловых операциях».

«Вопрос заключается в том, может ли правительство аннулировать контракт, зараженный незаконным соглашением, — отмечалось в мнении большинства. — Как мы уже указали, государственная политика, воплощенная в Статье 434, требует неприменения [контракта Диксона — Йейтса], и это справедливо даже в том случае, если конфликт интересов был вызван или одобрен высокопоставленными правительственными чиновниками».

Администрация Эйзенхауэра, как я уже говорил, вероятно, смогла бы одержать победу в споре по контракту Диксона — Йейтса в дебатах, касающихся просто общественной энергетики против частной. Однако искушение воспользоваться секретностью «исполнительной привилегии» оказалось слишком велико, и по иронии судьбы эта секретность держала президента Эйзенхауэра в неведении относительно деталей роли Адольфа Х. Венцелла до тех пор, пока не стало слишком поздно. Чрезмерная секретность ослепила президента Эйзенхауэра и некоторых его помощников настолько, что они стали жертвами обмана и уже не смогли восстановить равновесие и спасти контракт Диксона — Йейтса.

ГЛАВА VII Конгресс начинает беспокоиться

В конце 1954 и начале 1955 годов секретность скрывала факты в ходе крупного спора вокруг реализации правительственной программы проверки лояльности и благонадежности. Республиканцы вели избирательную кампанию 1952 года под лозунгом обвинений в том, что администрация Трумэна была «мягкотелой» по отношению к коммунистам, и утверждали, что от администрации во главе с Эдлаем Стивенсоном можно ожидать изобилия «нянек» для коммунистов. В ходе избирательных кампаний в Конгресс 1954 года республиканцы использовали статистические данные, собранные администрацией Эйзенхауэра, чтобы продолжать утверждать, что демократы «мягкотелы» по отношению к коммунистам.

Демократы утверждали, что администрация Эйзенхауэра занимается порочной «игрой в цифры», чтобы раздуть статистику и создать видимость того, будто республиканцы более жестко подходят к увольнению коммунистов или сочувствующих им лиц. Демократы заявляли, что множество лояльных государственных служащих произвольно принуждают к отставке ради увеличения показателей против демократов.

Когда демократы выиграли выборы 1954 года и тем самым захватили контроль над комитетами Конгресса, они жаждали провести расследование и документально подтвердить утверждение демократов о том, что проблема коммунистов во власти является «липовой». Члены демократических комитетов запросили документы, которые, по их мнению, до правоту их позиции, но они столкнулись с толстой стеной секретности.

Крайняя предвыборная риторика и обещания накалили проблему, и взглянуть на нее объективно было трудно. Здесь не было сомнений в попустительстве при реализации программ обеспечения безопасности со стороны некоторых ведомств, а осуждение Элджера Хисса по обвинению в лжесвидетельстве создало у некоторых республиканцев впечатление, будто они полностью оправданы в своих обвинениях демократов в целом в «мягкотелости» по отношению к коммунистам. Хисс, безусловно, занимал ключевую роль в Государственном департаменте при демократических администрациях до того, как его связи с коммунистами были разоблачены Комитетом Палаты представителей по расследованию антиамериканской деятельности в 1948 году.

Большинство республиканских политических деятелей придерживались довольно сбалансированного взгляда на проблему коммунистов во власти. Они рассматривали реализацию программ проверки лояльности и благонадежности как сложную задачу для любой политической партии. Они видели необходимость в некоторых кадровых перестановках и более жестком контроле за вопросами обеспечения лояльности и безопасности.

Но в рядах республиканской партии также таилось несколько излишне ретивых, неопытных и несколько откровенно злобных людей, которые взялись за задачу обеспечения кадровой безопасности с дикой, разнузданной энергией и минимальным здравым смыслом. В 1953 и 1954 годах имелись некоторые свидетельства плохого управления республиканцами отдельными делами по безопасности. Однако никаких действительно осязаемых доказательств не всплывало вплоть до января 1955 года, когда сенатор Олин Д. Джонстон, демократ от штата Южная Каролина, и директор аппарата его комитета Х. Уильям Броули начали расследование программы безопасности. Джонстон был председателем Комитета Сената по делам государственной службы и почты, в ведении которого находились кадровая политика правительства.

Расследование едва началось, как администрация Эйзенхауэра попыталась скрыть неумелость и некомпетентность ссылками на «исполнительную привилегию». К тому времени, когда слушания завершились следующей осенью, стена секретности в виде «исполнительной привилегии» была использована Государственным департаментом, Министерством сельского хозяйства, Комиссией по делам государственной службы и Белым домом. Сговор молчания препятствовал расследованию от начала и до конца, но я собрал достаточно информации об одном громком деле о безопасности, чтобы продемонстрировать те виды ошибок и бесхозяйственности, которые обычно имели место.

В декабре 1954 и январе 1955 годов я написал серию статей, описывающих неоправданное решение Министерства сельского хозяйства в отношении Вольфа Ладейдинского. Ладейдинский, сельскохозяйственный атташе в Токио, был назван «угрозой безопасности» министром сельского хозяйства Эзрой Тафтом Бенсоном без малейших доказательств того, что лояльность Ладейдинского вызывает сомнения. Государственный департамент ранее оправдал Ладейдинского по итогам исчерпывающего расследования в соответствии с новыми и более жесткими стандартами безопасности, установленными администрацией Эйзенхауэра.

Мне удалось подтвердить, что Министерство сельского хозяйства вынесло свое неблагоприятное решение на основании тех же самых доказательств, которые были изучены Государственным департаментом при оправдании Ладейдинского. Гарольд Стассен, возглавлявший тогда Администрацию международного сотрудничества, быстро вмешался, чтобы оправдать Ладейдинского. В его докладе по личному делу Ладейдинского утверждалось, что не существует никаких доказательств того, будто Ладейдинский когда-либо симпатизировал коммунистическим движениям за те девятнадцать лет, что он работал экономистом в правительстве.

Даже несмотря на то, что Администрация международного сотрудничества и Госдеп официально оправдали Ладейдинского, потребовалось более шести месяцев расследования в Конгрессе, чтобы заставить министра сельского хозяйства Бенсона отозвать свое заключение о том, что Ладейдинский представляет собой «угрозу безопасности». На протяжении всего этого времени следственный подкомитет сталкивался с противодействием в виде отказа различных ведомств предоставлять отчеты и давать показания.

Филип Янг, председатель Комиссии по делам государственной службы, отказался подчиниться судебной повестке (повестке о вызове в суд) с требованием предоставления записей. Он сослался на письмо от 17 мая 1954 года об «исполнительной привилегии» и прокомментировал:

«В письме президента отмечается, что для эффективного и результативного управления крайне важно, чтобы сотрудники исполнительной ветви власти имели возможность быть полностью откровенными при обсуждении официальных вопросов друг с другом, и что общественным интересам не отвечает раскрытие любых наших разговоров или сообщений либо любых документов или их копий, касающихся подобных консультаций...»

Р. В. Скотт Маклауд, возглавлявший тогда программу кадровой безопасности Госдепартамента, отказался рассказать следственному подкомитету о своих беседах с Миланом Д. Смитом, исполнительным помощником министра сельского хозяйства Бенсона. Он заявил, что рассказ о том, что он поведал Смиту по делу Ладейдинского, раскроет суть консультаций внутри исполнительной ветви власти правительства и нарушит указания президента Эйзенхауэра об «исполнительной привилегии».

Доклад подкомитета Комитета Сената по делам государственной службы и почты, опубликованный 22 июля 1956 года, посвятил целый раздел проблеме получения информации от исполнительной ветви власти в условиях проведения политики произвольной секретности под предлогом ссылок на «исполнительную привилегию».

«С самого начала и на протяжении всего периода своего существования подкомитет и его аппарат сталкивались с препятствиями в своей работе из-за отказа различных исполнительных ведомств предоставлять досье по письменному запросу или по судебной повестке, каковы досье имели отношение к функционированию программы обеспечения безопасности правительственных служащих — именно тому предмету, расследование которого было поручено подкомитету», — говорилось в официальном докладе подкомитета.

«Должен ли Конгресс создавать собственный следственный аппарат со скрытыми агентами в различных ведомствах, чтобы знать, что происходит?» — спрашивал подкомитет.

В докладе продолжалось: «Законодательную функцию нельзя осуществлять в темноте. Верховный суд поддержал комментарий Вудро Вильсона, который говорил:

“«В надлежащие обязанности представительного органа входит тщательное изучение каждого дела правительства и активное обсуждение того, что он видит. Он призван быть глазами и голосом, а также воплощать мудрость и волю своих избирателей. Если только Конгресс не располагает и не пользуется всеми средствами для ознакомления с действиями и склонностями административных агентов правительства, страна оказывается беспомощной и не может узнать, как ей служат; и если Конгресс не изучает эти вещи и не подвергает их тщательной проверке посредством всех форм обсуждения, страна обречена пребывать в смущающем и парализующем невежестве относительно тех самых дел, которые для нее важнее всего понимать и направлять»”.

Подкомитет Джонстона заявил, что толкование, придаваемое письму Президента от 17 мая 1954 года, таково, «что оно заставляет Конгресс принимать законы в вакууме. Каждый руководитель министерства или ведомства является арбитром в вопроске о том, что ему следует раскрывать, и в некоторых случаях информация предалась огласке тогда, когда это представляло министерство или ведомство в выгодном свете или дискредитировало свидетеля комитета».

Чиновники в очередной раз свободно давали показания по вопросам, которые выставляли политическую партию или ведомство в хорошем свете, но отказывались предоставлять документы, которые могли бы их скомпрометировать.

В докладе приводился классический юридический трактат «Уигмор о доказательствах» (Wigmore on Evidence). В этом труде профессор Уигмор отрицает, что глава исполнительной власти или какое-либо другое должностное лицо обладают свидетельской привилегией не быть свидетелем в суде.

«Общественность (выражаясь словами лорда Хардвика) имеет право на показания каждого человека, — писал профессор Уигмор. — Есть ли хоть какая-то причина, по которой это право должно претерпевать исключение, когда необходимая информация находится в распоряжении лица, занимающего в данный момент пост главы исполнительной власти государства?

Причин нет вовсе. Его временные обязанности должностного лица не могут перевешивать его постоянную и фундаментальную обязанность как гражданина и как должника правосудия. Общий принцип... свидетельского долга раскрывать информацию, необходимую в судебных расследованиях, обладает всеобщей силой. Он не допускает исключения, которое не зависело бы от характера осведомленности лица и полностью основывалось бы на характере рода занятий этого лица…»

«Да будет же понятно, что не существует никакого исключения для должностных лиц как таковых или для исполнительной власти как таковой из всеобщего свидетельского долга давать показания в судебных расследованиях. Существующие исключения определяются другими принципами».

В докладе подкомитета Джонстона также упоминался закон Первого конгресса об учреждении Министерства финансов. Этот закон вменял в обязанность министру финансов «докладывать и предоставлять информацию любому из органов законодательной власти лично или письменно (по мере необходимости) относительно всех вопросов, переданных ему Сенатом или Палатой представителей, либо относящихся к его ведомству…»

Подкомитет не утверждал, что может принудить президента или членов кабинета министров давать показания по любому вопросу, но он настаивал на том, что министры обязаны давать показания, когда существует конкретный закон, регулирующий их ответственность.

Было привлечено внимание к постановлению Верховного суда по знаменитому делу «Макгрейн против Доэрти» (McGrain v. Daugherty), вынесенному в 1927 году в связи с расследованием Сенатом скандалов вокруг Тэпот-Доум. В мнении, написанном судьей Ван Девантером, указывалось:

«Мы придерживаемся мнения, что полномочие по проведению расследований — с использованием судебных повесток для его обеспечения — является существенным и надлежащим вспомогательным средством законодательной функции... Законодательный орган не может принимать законы разумно или эффективно при отсутствии информации об условиях, на которые законодательство призвано повлиять или которые оно должно изменить; и когда сам законодательный орган не располагает необходимой информацией — что случается нередко, — приходится прибегать к помощи других лиц, которые ею обладают... Таким образом, имеются все основания полагать, что конституционные положения, возлагающие законодательную функцию на обе Палаты, призваны включать в себя этот атрибут с тем, чтобы данная функция могла осуществляться эффективно».

По мнению лучших авторитетов, представлялось очевидным, что Конгресс обладает полномочием принуждать к даче показаний при поиске фактов в пределах своей юрисдикции. Верховный суд постановил, что частные лица могут быть принуждены к даче показаний, и столь же очевидным казалось то, что государственные чиновники могут быть обязаны предоставлять доказательства. У Конгресса не было иного способа заставить президента лично дать показания или предоставить документы, кроме как подвергнуть его процедуре импичмента. Тем не менее он был обязан, наряду со всеми другими государственными чиновниками, давать показания или предоставлять документы надлежащему комитету Конгресса, до тех пор пока национальной безопасности не угрожала опасность.

Разумеется, разглашение показаний о разговорах между сотрудником по кадрам Государственного департамента и сотрудником по кадрам Министерства сельского хозяйства по делу Вольфа Ладейинского не создало бы угрозы национальной безопасности Соединенных Штатов. Показательно, что Министерство сельского хозяйства отступило от прецедента по предыдущим делам, связанным с безопасностью, сделав информацию о Ладейинском доступной, однако это была информация, порочащая Ладейинского. Министерство использовало секретность для сокрытия собственного неэффективного управления. Требование об «исполнительной привилегии» просто использовалось для сокрытия (заметания следов), и все, кто был знаком с материалами дела, знали это.

ГЛАВА VIII. Завеса секретности скрывает bunglers (мастеров провалов) в сфере безопасности

К весне 1955 года столько исполнительных ведомств отказывались предоставлять документы Конгрессу, что конгрессмен Уильям Доусон, демократ от штата Иллинойс, возглавлявший Комитет Палаты представителей по правительственным операциям, начал проявлять беспокойство.

9 июня 1955 года конгрессмен Доусон написал конгрессмену Джону Э. Моссу, молодому демократу из Калифорнии, официально учреждая Подкомитет по информации правительственных ведомств и прося Мосса возглавить его. Конгрессмен Мосс был всего лишь на своем втором сроке в Конгрессе и в обычных условиях не получил бы назначение председателем подкомитета, если бы тот не казался относительно неважным инструментом для получения огласки.

«Поступали обвинения в том, что правительственные ведомства отказывали в предоставлении или утаивали актуальную и имеющую отношение к делу информацию от газет, радио- и телевещательных компаний, журналов и других средств массовой информации, от подготовленных и квалифицированных экспертов-исследователей и от Конгресса», — писал конгрессмен Доусон.

«Информированная общественность — это то, что отличает правление толпы от демократического правительства. Если общественности отказывают в актуальной и необходимой информации о деятельности правительства, результатом становится ослабление демократического процесса и конечная атрофия нашей формы правления».

Мосс немедленно принял назначение, но выждал пять месяцев, прежде чем начать то, что должно было стать пятилетней борьбой комитета с администрацией Эйзенхауэра.

Хотя в конечном итоге расследование почти полностью свелось к попыткам сокрушить барьер «исполнительной привилегии», оно начиналось с общих проблем информационной политики. Во время первых слушаний (5 ноября 1955 года) лишь горстка наблюдателей была крайне обеспокоена «исполнительной привилегией». Джеймс С. Поуп, исполнительный редактор луисвиллской газеты «Куриер-джорнэл» (Courier-Journal), Дж. Расселл Уиггинс, исполнительный редактор вашингтонской газеты «Пост энд таймс геральд» (Post and Times Herald), и Гарольд Л. Кросс, специальный адвокат Американского общества редакторов газет, были среди тех, кто разделял мое беспокойство.

Джеймс (Скотти) Рестон, вашингтонский корреспондент газеты «Нью-Йорк таймс» (The New York Times), недавно выразил обеспокоенность по поводу «управляемых новостей». Он возражал против «сознательных попыток» придать новостям, исходившим из Женевы, «оптимистичный» оттенок.

«После женевских улыбок появился новый приказ о том, что теперь, пожалуй, неплохо бы немного нахмуриться, поэтому Президент выступил с речью в Филадельфии, совершенно иначе осветив женевскую конференцию, — сказал Рестон. — Вот что я имею в виду под управлением новостями».

Мне «управляемые новости» нравились не больше, чем Рестону, но я считал, что произвольная секретность «исполнительной привилегии» составляет суть проблемы. «Управляемые новости» будут существовать до тех пор, пока исполнительные министерства и независимые регулирующие агентства способны ссылаться на произвольную секретность, чтобы помешать прессе и Конгрессу изучать документы, — и до тех пор, пока газеты по своему легкомыслию мирятся с таким управлением.

Подкомитет Мосса предоставил мне прекрасную возможность изложить свои взгляды в первый же день своих слушаний. Я начал свои показания с обзора истории письма от 17 мая 1954 года и слушаний по делу Армии и Маккарти.

«С тех пор, — заявил я, — семнадцать правительственных ведомств использовали это письмо в качестве прецедента для утаивания реальных решений правительства. Разговоры и документы, использовавшиеся при принятии решений, рассматриваются как конфиденциальные, и в информации отказывают как Конгрессу, так и репортерам».

Я указал, что Американский союз гражданских свобод подал жалобу на использование «исполнительной привилегии» подчиненными сотрудниками исполнительных ведомств. И я отметил, что было поразительно обнаружить сенатора Маккарти и Американский союз гражданских свобод выступающими вместе по одному вопросу.

«Я думаю, это демонстрирует, что здесь нет никакой политики, — сказал я. — Правящая партия может получить какую-то временную выгоду от сокрытия документов, но в долгосрочной перспективе — для обеих партий — лучше всего попытаться полностью предать огласке то, что происходит в правительстве».

Отвечая на вопросы, я сказал, что не возражаю против принятия специального законодательства для тех сфер деятельности правительства, где секретность необходима. Я подчеркнул, что «если документы правительства должны быть конфиденциальными, то просить исполнительный орган назвать причину — это не слишком много. Демократы и республиканцы в Конгрессе одинаково заинтересованы в получении... всей истории, всей информации, стоящей за решениями исполнительного ведомства».

На следующей неделе подкомитет Мосса по информации правительственных ведомств начал вызывать длинную череду свидетелей из Почтового ведомства, Министерства сельского хозяйства, Министерства финансов и Комиссии по гражданской службе. Первоначальной задачей было попытаться выяснить на основе докладов и показаний, каковы же были информационные практики каждого из этих ведомств.

Несколько месяцев работы выявили у председателя Мосса и его аппарата тенденцию к «гибкой политике» во многих ведомствах. Ведомство могло отказаться предоставить информацию на одном основании, а затем перепрыгнуть на другую причину, когда первая становилась несостоятельной. Я знал, что некоторые сотрудники пресс-служб плохо обучены тому, что должно и что не должно становиться доступным, и что они сочиняли правила по ходу дела. Если бы подкомитет Мосса не сделал ничего другого, кроме как зафиксировал в письменном виде законы и правила, используемые для информационной политики, его усилия уже стоили бы того. К счастью, он сделал гораздо больше.

К концу первой недели слушаний сотрудники подкомитета (руководитель аппарата Сэмюэл Дж. Арчибальд, главный адвокат Уоллес Дж. Паркс и специальный адвокат Джейкоб Шер) уже собрали обширную коллекцию правил и регламентов, касающихся информации. Кроме того, они внесли в протокол копию Совместной резолюции № 342, принятой Палатой представителей 13 мая 1948 года — не столь уж и мягкого напоминания.

Республиканский Восьмидесятый конгресс 1948 года был настолько раздражен отказом администрации Трумана предоставить документы Конгрессу, что принял резолюцию, предписывающую «всем исполнительным министерствам и ведомствам федерального правительства, созданным Конгрессом», предоставлять «такую информацию, книги, записи и меморандумы», которые затребованы большинством голосов в любом надлежащим образом уполномоченном комитете Конгресса.

Во время того спора в 1948 году такие видные демократы, как Джон В. Маккормак из Массачусетса и Уильям Л. Доусон из Иллинойса, защищали администрацию Трумана за отказ предоставить следственный отчет Министерства торговли о докторе Эдварде У. Кондоне, директоре Национального бюро стандартов.

Президент Труман издал исполнительный указ, в котором заявил, что «эффективное и справедливое администрирование программы лояльности сотрудников... требует, чтобы отчеты, записи и досье, касающиеся этой программы, хранились в строгой конфиденциальности».

Даже несмотря на то, что это был конкретный исполнительный указ, ограниченный следственными отчетами и личными делами сотрудников, республиканцы были возмущены тем, что им отказали в доступе ко всей информации по делам, находящимся под расследованием Конгресса.

Однако в 1955 году, когда ситуация изменилась кардинально, республиканцы использовали те же самые базовые аргументы, которые демократы использовали в 1948 году. Более того, республиканцам приходилось защищать гораздо более масштабное утаивание документов.

В ходе этого спора я изучил сенатские отчеты за 1948 год о расследовании дела о лояльности в отношении Уильяма Ремингтона, другого чиновника Министерства торговли. Уильям П. Роджерс был главным юрисконсультом комитета, расследовавшего дело Ремингтона, и руководил подготовкой доклада подкомитета Сената, который бичевал администрацию Трумана за произвольную и неоправданную секретность при утаивании следственных досье сотрудников. В тех отчетах Роджерс уподоблял утаивание информации от Конгресса лишению слепого человека собаки-поводыря.

Это был тот самый Уильям П. Роджерс, который был назначен заместителем генерального прокурора в первый срок администрации Эйзенхауэра, а впоследствии стал генеральным прокурором и главным глашатаем абсолютной «исполнительной привилегии».

В первые дни его работы в Министерстве юстиции я неоднократно видел Билла Роджерса и указывал на противоречивость его позиций. Я спрашивал его, как он мог быть столь едким критиком секретности в администрации Трумана, а затем внезапно превратиться в главного сторонника столь тотальной произвольной секретности, какая использовалась администрацией Эйзенхауэра при ее расширенном толковании «исполнительной привилегии».

«Когда вы сможете доказать, что скрывается какое-то преступление или правонарушение, приходите и загляните ко мне», — сказал Роджерс.

Я пытался воззвать к его разуму, объясняя, что не существует ни законов, ни судебных решений в поддержку столь нелепого притязания на произвольное право утаивать информацию. Роджерс отшутился и сказал, что я слишком серьезно воспринимаю все это дело. Он заявил, что если возникнут серьезные дела, он их изучит. Он посмеялся над моим предположением о том, что имевшиеся тогда дела были серьезными и в один прекрасный день в будущем могут быть использованы в качестве прецедента для сокрытия демократических скандалов от республиканцев.

Роджерс заявил, что газетные передовицы одобряли письмо от 17 мая 1954 года, когда оно было выпущено, и что на моей стороне было мало поддержки. Я остался при своем мнении, что он противоречит собственной позиции шести- или семилетней давности. Но спорить с ним было бесполезно. Я оставил его объясняться позже перед подкомитетом Мосса и другими комитетами Конгресса.

8 мая 1956 года подкомитет Мосса по информации правительственных ведомств заслушал показания Бернарда Шварца, профессора права и директора Института сравнительного права в Нью-Йоркском университете; Хью Фултона, бывшего главного адвоката комитета Трумана; и Гарольда Л. Кросса, специального адвоката Американского общества редакторов газет.

Фултон после исчерпывающего заявления о проблеме произвольного утаивания информации исполнительными ведомствами пришел к выводу, что попытки подорвать следственные полномочия Конгресса «подрывают законодательные полномочия и ставят под угрозу демократию в том виде, в каком мы ее знаем».

Гарольд Кросс, занимавшийся адвокатской практикой с 1912 года, также двадцать пять лет проработал профессором права прессы в Высшей школе журналистики Колумбийского университета. Я знал его уже несколько лет по совместной работе над проектами для Американского общества редакторов газет.

В своих показаниях Кросс обрушился на юридические основания меморандума генерального прокурора Герберта Браунелла, который сопровождал письмо от 17 мая 1954 года.

«Некоторые из выводов меморандума... являются точными, — сказал Кросс. [Но] — подчеркнутая часть заявления представляет собой лишь утверждение генерального прокурора. Она находится в прямом противоречии с соответствующими судебными постановлениями».

«Эти и другие дела цитируются перед данным подкомитетом в качестве универсального авторитета для утаивания информации. Они приводятся как устанавливающие у федеральных чиновников — как подчиненных, так и руководителей — неотъемлемого права утаивать информацию не только от общественности, прессы и отдельных конгрессменов, но также и от самого Конгресса и его комитетов. Они приводятся как устанавливающие права на утаивание, которые являются окончательными и не подлежат судебному пересмотру».

«Более того, — сказал Кросс, — эти мнения генерального прокурора, которые не ссылаются ни на какие судебные авторитеты, неточны и находятся в прямом противоречии с соответствующими судебными постановлениями».

Кросс заключил, что «неточные» юридические решения Браунелла «и цитируются, и применяются так, будто они являются священным писанием, с целью подавления информации, которая необходима этому Конгрессу для принятия законов, которая нужна прессе для выполнения своих функций и которая необходима гражданам для поддержания самоуправляющегося общества».

Было воодушевляюще услышать столь четкое заявление и столь исчерпывающее исследование от Гарольда Кросса. Он пользовался огромным уважением среди редакторов Американского общества редакторов газет, и я был уверен, что его логика вскоре убедит многих редакторов в мудрости единой оппозиции безмундштучному (необузданному) притязанию на «исполнительную привилегию».

Теперь состоялась моя первая встреча с Бернардом Шварцем, которому тогда было всего тридцать три года, но он уже был признанным авторитетом в области конституционного и административного права. Показания этого невысокого темноволосого профессора в тяжелых очках были четкими, хорошо документированными, сдержанными. Его осуждение письма от 17 мая 1954 года было абсолютно результативным.

В письме утверждалось, говорил Шварц, что исполнительные ведомства обладали «абсолютной привилегией и усмотрением» удерживать информацию от Конгресса и общественности.

«Те, кто утверждает, что закон устоялся в пользу неограниченного права исполнительной власти..., делают это из избытка исполнительного усердия, но без каких-либо реальных оснований в фактах или, если на то пошло, в законе».

«Нет ни закона, ни судебного решения, которые оправдывали бы крайние претензии на привилегию, последовательно отстаиваемые исполнительными чиновниками», — сказал Шварц.

«Верно, что существует долгая история отказов исполнительной власти выполнять требования Конгресса о проведении расследований и что эти отказы часто оправдывались на предполагаемых юридических основаниях мнениями генерального прокурора, — продолжил он. — Ни мнения генерального прокурора, ни практика исполнительной власти не могут оправдать неоправданные искажения Конституции... Равно как и правительственная практика, зачатая в ошибке, не возводится в ранг законности лишь потому, что ошибка упорно продолжалась долгое время».

Шварц обратил внимание на аргументы о том, что Конгресс злоупотребляет своими следственными полномочиями, и прокомментировал: «Для этого автора главная опасность заключается вовсе не в злоупотреблениях со стороны Конгресса, а в наделении исполнительной власти ничем не ограниченным усмотрением окружать завесой секретности всю свою деятельность».

«Те, кого беспокоит возможность злоупотреблений со стороны законодательной власти, игнорируют главную угрозу нынешнего столетия — [угрозу] сверхгосударства с его всемогущей администрацией, не сдерживаемой никакими рамками в ее всепроникающей регуляторной деятельности, столь ярко описанную Джорджем Оруэллом в его романе „1984“».

«Великая опасность сегодня — это 1984 год, а не сенатор Маккарти. Если избранные представители народа заявят о своем праве обнажить все то, что происходит внутри исполнительной власти, этой опасности можно избежать. Исполнительная власть, чьи злоупотребления и несостоятельность выставлены на суд общественности, едва ли сможет стать угрозой для конституционного строя».

У меня никогда не было никаких сомнений относительно основных проблем, связанных с притязанием исполнительной власти на неограниченное право утаивать информацию. Но было утешительно ощущать поддержку исчерпывающих юридических исследований Фултона, Кросса и Шварца.

Это было лишь началом интересного сотрудничества с профессором Шварцем, который позже стал культовой фигурой (попал в заголовки газет) в результате своего скандального расследования в отношении независимых регулирующих агентств.

ГЛАВА IX. Завеса секретности над сделками за железным занавесом

Пока расследования Мосса продолжались, Постоянный подкомитет Сената по расследованиям накапливал доказательства, которые показывали, как ослабление правительственного контроля над поставками жизненно важных и стратегических материалов привело к резкому увеличению потока этих материалов в страны советского блока. В феврале 1956 года председатель Джон Л. Макклеллан, демократ от штата Арканзас, начал открытые слушания по вопросу об ослаблении контроля над торговлей между Востоком и Западом.

Макклеллан объявил, что его аппарат — возглавляемый главным юрисконсультом Робертом Ф. Кеннеди и следователем ЛаВерном Даффи — обнаружил «доказательства того, что торговцы свободного мира помогают наращивать военный потенциал России, снабжая ее предметами, которые незаменимы при создании или поддержании военной машины».

В августе 1954 года представители стран Организации Североатлантического договора вместе с Японией встретились в Париже в рамках Комитета по координации, известного как КОКОМ. Этот комитет понизил уровень экспортного контроля (перевел в другую категорию) или иным образом вывел из-под эмбарго примерно 150 из 450 стратегических наименований. Предметы, исключенные из списка эмбарго, включали тяжелое металлообрабатывающее оборудование, оборудование для производства электроэнергии, полезные ископаемые, металлы, транспортное оборудование, а также нефтепродукты и оборудование.

«Подобное понижение в категории и исключение [из списков эмбарго] нанесло ущерб безопасности некоммунистического мира», — заявил председатель Макклеллан.

Главный юрисконсульт Кеннеди попытался проникнуть в ведомства правительства США, чтобы выяснить, как произошло это ослабление, и зафиксировать ответственность за эти действия. В качестве отказа в предоставлении информации приводились отговорки о безопасности, а также звучали утверждения о том, что показания официальных лиц США могут помешать нашим отношениям с союзниками. Когда такие отговорки не выдерживали критики, для сокрытия споров, имевших место в правительстве по поводу пересмотра списка стратегических материалов, применялась всеобъемлющая произвольная секретность «исполнительной привилегии».

Комитет был вынужден полагаться на показания лиц, больше не работающих в правительстве, или на подсказки правительственных чиновников, которые связывались со следователями втайне, поскольку опасались потерять работу в случае открытого сотрудничества.

Благодаря таким показаниям вскоре стало очевидно, кто именно изменил список стратегических материалов, чтобы разрешить поставки меди, алюминия, прецизионных расточных станков и огромных горизонтальных расточных, сверлильных и фрезерных станков в страны за железным занавесом.

«Понижение категории и снятие эмбарго примерно со 150 наименований, — сообщал подкомитет Макклеллана, — были рекомендованы сотрудниками наших собственных правительственных ведомств в так называемых Объединенных оперативных комитетах вопреки советам экспертов и техников Министерства обороны и во многих случаях против советов экспертов в их собственных ведомствах».

Уже на ранней стадии расследований появились признаки того, что пересмотр списка эмбарго превратил весь стратегический список в полный фарс. Простые координатно-расточные станки были оставлены в списке как запрещенные к поставке потенциальному врагу. Однако пересмотренный список разрешал поставку более современных прецизионных расточных станков гораздо более высокой стратегической ценности.

Первоначально политика администрации Эйзенхауэра не была единой в вопросе запрета доступа к показаниям и документам. Но по мере того как подкомитет активизировал свое расследование, запросы об информации наталкивались на глухую стену оппозиции со стороны вовлеченных исполнительных ведомств — Государственного департамента, Министерства обороны, Министерства торговли и Администрации помощи международному развитию. Никто не утверждал, что речь шла о секретах обороны. Исполнительная ветвь власти отказалась от всяких притворств и откатилась к произвольному отказу, просто сославшись на письмо президента Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года.

Арогантность (высокомерие) исполнительной власти лучше всего продемонстрировало письмо министра торговли Синклера Уикса сотрудникам Министерства торговли. Он писал:

«Вам предписывается не давать показаний ни на публичных, ни на закрытых совещаниях исполнительной власти в отношении каких-либо советов, рекомендаций, дискуссий и коммуникаций внутри исполнительной ветви власти, касающихся любого курса действий в отношении контроля над торговлей между Востоком и Западом, а также в отношении любой информации, касающейся международных переговоров со странами, сотрудничающими в сфере контроля над торговлей между Востоком и Западом...»

Уикс попытался придать притязаниям на исполнительную секретность некий видимый юридический характер, сославшись на три дела федерального суда, однако подкомитет заявил, что ни одно из цитируемых дел не затрагивало право на утаивание информации от комитетов Конгресса.

Именно Гарольд Стассен, в то время специальный помощник президента, уклонился от предоставления информации в манере, которая больше всего раздражала членов подкомитета.

«Готовы ли вы предоставить нам полную, подробную и исчерпывающую информацию?» — спросил Стассена председатель Макклеллан.

Стассен ответил: «Я готов предоставить вам, и исполнительная власть готова предоставить вам каждую крупицу информации, которая не нарушает одно из трех соображений: во-первых, безопасность с точки зрения разведки; во-вторых, правило о внутренних документах исполнительной ветви власти...; в-третьих, детали международных переговоров, которые сделали бы наши отношения с союзниками более трудными».

«Готовы ли вы предоставить нам список наименований, с которых был снят контроль или статус которых был понижен?»

«Нет, у меня нет... этих списков сейчас».

«Хорошо, — сказал Макклеллан. — Позвольте мне спросить вас: разрешено ли вам давать показания под покровом секретности, которым окружены государственные чиновники в этом вопросе?»

Стассен заявил, что Макклеллан помогает коммунистам, раскрывая материалы из списка стратегических материалов.

«Вы говорите, что я помогаю коммунистам, — отрезал Макклеллан. — Союзники, чью позицию вы защищаете, Великобритания — я надеюсь, наш сильнейший союзник — публикует этот список, чтобы коммунисты могли видеть, что она согласится продать, те самые предметы, которые сегодня засекречены от Конгресса и американского народа».

Стассен был удивлен. «Соединенное Королевство не публикует международный список, господин председатель, насколько мне известно».

Макклеллан взял какие-то бумаги и протянул их Стассену. «Вот он; я держу его в руке. Это журнал «Эт бёрд оф трейд джорнэл» (Board of Trade Journal) от 16 октября 1954 года, в котором проволока, медная проволока, исключена [из списка], так что они знают, что могут купить ее».

«Не могли бы вы передать его мне, пожалуйста?» — попросил Стассен.

Даже после того, как Стассену передали список, опубликованный британцами, он отказался предоставить почти идентичный американский список подкомитету Макклеллана. После долгих и безуспешных попыток получить информацию от Стассена сенатор Сэм Эрвин пришел к выводу, что администрация Эйзенхауэра готова много говорить, но ничего не сказать.

Своей неторопливой северокаролинской тягучей речью седой демократ развил мысль:

«У нас здесь был опыт: людям из нижних эшелонов исполнительных ведомств заткнули рты, и нам сказали, что те, кто находится на более высоких уровнях, могут предоставить нам информацию. Но я пришел к такому выводу: наше положение отчасти похоже на положение одного моего клиента, который зашел ко мне в офис однажды и сказал, что хочет развестись с женой.

Он признал, что она хорошая женщина, хорошая мать и хорошая хозяйка. Я сказал: «Ну и из-за чего в мире вы хотите с ней развестись?» Он ответил: «Ну, она просто говорит, говорит, говорит, говорит и говорит все время». Я спросил: «О чем же она говорит?» И он ответил: «Ну, она ничего не говорит»».

Отказ Стассена что-либо говорить стал еще более шокирующим после публикации книги «Внутренняя история» (The Inside Story) об администрации Эйзенхауэра, написанной Робертом Дж. Донованом из газеты «Нью-Йорк геральд трибюн» (New York Herald Tribune).

«Содержание книги, — заявлял подкомитет Макклеллана, — основано на документах, материалах, протоколах и прочей информации, аналогичной по своей природе и характеру той, которую этот подкомитет пытался получить в ходе выполнения своих законодательных обязанностей и полномочий».

«Исполнительные ветви власти проявили непреклонность, отказываясь предоставлять такую информацию этому подкомитету, и трудно примирить такое отношение с их готовностью предоставлять аналогичную информацию частным лицам».

Подкомитет Макклеллана не критиковал Донована, но членов комитета привели в ярость непоследовательность проводимой политики. Был направлен запрос с требованием явиться Максвеллу Раббу, секретарю кабинета министров, и объяснить причины и обстоятельства, сопутствовавшие передаче информации Доновану.

«Рабб не явился и отказался явиться, — сообщил подкомитет. — Впоследствии было отправлено письмо заместителю госсекретаря [Герберту] Гуверу [-младшему], министру торговли [Синклеру] Уиксу, директору Администрации международного сотрудничества [Джону Б.] Холлистеру, помощнику министра обороны Гордону Грею, в котором обращалось внимание на то, что материалы конфиденциального характера, относящиеся к внутренней работе правительства на уровне кабинета министров и сотрудников, были раскрыты частному лицу в коммерческих целях, и в свете этих фактов председатель подкомитета вновь запросил, чтобы документы Объединенного оперативного комитета, касающиеся снятия контроля со стратегических материалов, были предоставлены этому подкомитету как можно скорее».

Информация не была предоставлена, и подкомитет Макклеллана заявил, что это «подавление информации поднимает вопрос не только о праве Конгресса знать, но также и о праве общественности в условиях демократии быть информированной о деятельности своего правительства».

В своих докладах подкомитет Макклеллана заявлял, что доктрина разделения властей в том виде, в каком она была изложена в письме президента Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года, была совершенно неверна в утверждении полной независимости исполнительной ветви власти. Подкомитет цитировал мнение председателя Верховного суда Уильяма Говарда Тафта по делу Гроссмана, в котором тот говорил:

«Однако полная независимость и разделение между тремя ветвями власти не достигаются и не задумываются, что с легкостью демонстрируют другие положения Конституции и нормальное функционирование правительства в соответствии с ней». Дело Гроссмана излагало различные сдержки, которые исполнительный, законодательный и судебный отделы власти прямо наделены Конституцией.

В юридическом отчете подкомитета прямо утверждалось, что не существует судебных дел, поддерживающих заявляемое «неотъемлемое право утаивать информацию» от Конгресса.

В другом отчете подкомитет также оспорил широкое использование письма Эйзенхауэра министру обороны Уилсону от 17 мая 1954 года. В отчете цитировалось письмо от 17 мая 1954 года:

«Вы проинструктируете сотрудников вашего ведомства о том, что во время всех их выступлений перед подкомитетом Комитета Сената по правительственным операциям в связи с проводимым им расследованием [слушания по делу Армии и Маккарти] они не должны давать показания...»

«Совершенно очевидно, что это письмо предназначалось для применения конкретно к слушаниям по делу Армии и Маккарти, — заключался доклад подкомитета, — но фактом было то, что оно было «цитировано двадцатью или более федеральными агентствами и ведомствами в качестве оснований для отказа в предоставлении информации Конгрессу».

Председатель Макклеллан выступил на заседании Сената, чтобы выразить свою обеспокоенность по поводу тотальной секретности, которая насаждалась в исполнительной ветви власти.

«Правительственные ведомства, действуя согласованно, делают все возможное, чтобы препятствовать и мешать усилиям Подкомитета по установлению фактов, касающихся ослабления этого контроля, — заявил сенатор. — За исключением некоторого содействия со стороны Министерства обороны, информация не поступает. Факты, которые Подкомитет выявил к настоящему моменту..., не были предоставлены или переданы... исполнительными ведомствами».

«Информация, которой мы располагаем, была получена из документов и публикаций иностранных государств, где эта информация свободно распространяется нашими союзниками. Эта же самая информация в Соединенных Штатах утаивается исполнительной властью нашего правительства как от Конгресса, так и от американского народа».

Макклеллан заявил, что это «фарс» — то, как список стратегических материалов по Закону о взаимопомощи в целях обороны (Закон Бэттла) утаивается от Конгресса и народа Соединенных Штатов, но доступен странам коммунистического блока. «Они знают, что они могут купить, — сказал он. — Они [страны коммунистического блока] знают, что они покупают и что купили».

«Может ли быть так... что эта классификация, эта политика секретности, это подавление или утаивание правды представляют собой процесс или действие, направленное на сокрытие ошибок, неэффективности и неверных суждений правительственных чиновников? — спросил он. — Я убежден, что это так. Если нет, то почему бы не дать Конгрессу информацию и не позволить американскому народу узнать правду?»

Сенатор Ричард Расселл, ветеран-демократ из Джорджии, присоединился к Макклеллану в осуждении произвольной секретности в расследованиях торговли между Востоком и Западом. Он сказал, что это представляет «крайне шокирующую картину нежелания сотрудничать с Конгрессом в сфере, в которой мы несем столь же прямую ответственность или даже большую ответственность, чем исполнительный департамент, пытаясь поддерживать превосходство в вооружениях, дабы мы могли защитить нашу страну».

Сенатор Уэйн Морс, демократ от Орегона, также обрушился с критикой на секретность и заявил, что подобное сокрытие правительственных документов оправдало бы голосование против всей программы иностранной помощи.

«Мы имеем право знать, какие товары страны, получающие иностранную помощь, отправляют в Россию, — сказал Морс. — Мы не просим раскрывать секреты, которые затрагивают военные планы нашей страны [и] которые должны храниться в секрете».

Сенатор Джозеф Р. Маккарти и сенатор Морс редко выступали вместе по какому-либо вопросу. Но по вопросу секретности в администрации Эйзенхауэра сенатор Маккарти встал в один ряд с Морсом, Макклелланом, Расселлом и такими либералами, как сенатор Пол Дуглас (дем., шт. Иллинойс) и сенатор Томас Хеннингс (дем., шт. Миссури).

«Я крайне критично относился к демократической администрации за утаивание информации от Конгресса, — сказал Маккарти в своей речи в Сенате. — Во время слушаний, которые вел весьма способный сенатор от Арканзаса, я был потрясен еще большей секретностью, поддерживаемой исполнительной властью сегодня. С течением лет исполнительная власть становится все более высокомерной и деспотичной по отношению к законным запросам Конгресса об информации».

К тому времени я начал испытывать оптимизм по поводу прорыва барьера секретности, ибо казалось, что политические деятели всех мастей встревожены той опасностью, которую она создавала для демократического правительства. Кроме того, в это время появился доклад от 3 мая 1956 года Комитета Палаты представителей по правительственным операциям, родительского органа подкомитета Мосса. В нем говорилось, что претензия администрации Эйзенхауэра на неотъемлемое право на секретность «никогда не поддерживалась судами. Это было не более чем голословное утверждение исполнительной власти (ipse dixit)».

Пятипунктийный вывод этого доклада показался мне столь же прекрасным резюме юридической ситуации, какого мне доводилось видеть:

«1. Отказы Президента и руководителей ведомств предоставлять информацию Конгрессу не являются конституционным правом. Они представляют собой лишь голословное притязание на привилегию. Судебная власть никогда конкретно не выносила решений по прямой проблеме, связанной с отказом федеральных агентств предоставлять информацию Конгрессу».

«2. Что касается доступа к информации, суды принципиально не различали исполнительные ведомства и квазизаконодательные или квазисудебные агентства. И те, и другие, по-видимому, находятся в одинаковом статусе».

«3. Судебный прецедент показывает, что даже Президент признавался подлежащим судебной повестке (повестке о вызове в суд). Хотя это так, возможно, единственным средством правовой защиты против самого Президента является импичмент, если он не выполняет судебную повестку судов или Конгресса».

«4. Любой возможный президентский иммунитет от исполнения правовых процедур не распространяется на руководителей министерств и других федеральных агентств. Судебные мнения никогда не признавали никакого неотъемлемого права у руководителей федеральных агентств утаивать информацию от судов. Суды заявляли, что даже когда руководитель министерства или агентства обосновывает свои действия уставными полномочиями, суды будут оценивать разумность этих действий в том же свете, что и любое другое притязание на привилегию. Суды постановили, что одного лишь притязания на привилегию недостаточно».

«5. У руководителей ведомств или других федеральных агентств нет никакого неотъемлемого права утаивать информацию от Конгресса точно так же, как у них нет права утаивать информацию от судебной власти...»

Прежде чем подкомитет Макклеллана в Сенате завершил работу над своим докладом, раздался ряд голосов в защиту секретности администрации Эйзенхауэра. Но они не казались сильными голосами. Лишь сенатор Карл Э. Мундт, республиканец от Южной Дакоты, и Джордж Х. Бендер, республиканец от Огайо, подписали особые (меньшинства) мнения по расследованию торговли между Востоком и Западом.

Сенатор Мундт и сенатор Бендер обвинили в том, что доклад большинства из пяти человек «полностью вводит в заблуждение относительно эффективности международного контроля над стратегическими материалами». Хотя председатель Макклеллан последовательно заявлял о готовности принимать показания или документы на закрытом заседании, если затрагивалась проблема реальной национальной безопасности, Мундт и Бендер защищали отказ администрации Эйзенхауэра делать информацию доступной на том основании, что дача показаний может помочь коммунистам.

«Предоставление некоторой части этой информации на публичном заседании поведало бы коммунистическим странам о наших стратегических материалах и товарах в ограниченном количестве, а также о причинах контроля и снятия контроля, — говорилось в докладе Мундта и Бендера. — Мы бы предали гласности на благо потенциальных врагов мысли, рекомендации, советы и рабочие документы подчиненных, которые работали на тех лиц в исполнительной ветви власти, которые обладали и осуществляли ответственность за действия».

В прошлые годы сенатор Мундт выступал с резкой критикой секретности администрации Трумана. Теперь же, однако, он заявил, что хочет «дистанцироваться от того вывода» сенатора Макклеллана, что секретность используется для сокрытия «ошибок, неэффективности и неверных суждений».

«Я думаю, на данный момент это чисто политическое умозаключение», — сказал сенатор Мундт.

Едва ли кто-то воспринимал позицию сенатора Бендера всерьез, поскольку его в целом считали политическим шутом. Чтобы дискредитировать его поддержку секретности администрации Эйзенхауэра, доклад большинства просто процитировал две речи, которые Бендер произнес в качестве члена Палаты представителей в октябре 1951 года.

В октябре 1951 года, когда ситуация выглядела совершенно иначе, Бендер дважды поднимался на трибуну, чтобы бичевать администрацию Трумана за цензуру правительственной информации.

«Власть над прессой, — говорил он, — это путь к диктатуре».

И:

«Что большинство из нас считает наиболее предосудительным в указе Президента [Трумана], так это легкость, с которой он может быть использован для сокрытия просчетов и некомпетентности, а также отсутствие каких-либо положений об отмене мер секретности после того, как чрезвычайная ситуация миновала. Теперь мы можем обнаружить, что наши друзья в других странах раскрывают информацию, публиковать или передавать которую по радио нам не разрешено».

Последнее предложение Бендера не могло быть более пророческим. Доклад большинства подчеркнул сбывшееся пророчество: «Британцы опубликовали по существу тот же самый список экспортного контроля, который министерства и ведомства нашего правительства стремятся спрятать и утаить от американского народа».

Исходя из последовательности, здравого смысла и логики, широкое использование администрацией Эйзенхауэра «исполнительной привилегии» к тому времени было полностью дискредитировано. Я не понимал, как президент Эйзенхауэр или кто-либо еще мог защищать ее, но я не принял в расчет непонимание президентом Эйзенхауэром того, что именно происходило под прикрытием «исполнительной привилегии». Президент был чрезвычайно популярен, и нашлось множество людей, которые были готовы использовать его доброе имя и репутацию честного человека в качестве прикрытия для их собственных ошибок, некомпетентности, просчетов или неправомерных действий.

ГЛАВА X. Надавить на Айка

Итоговые отчеты четырех парламентских расследований — Комитета Палаты представителей по правительственным операциям, следственного подкомитета Сената по делу Диксона — Яйтса, подкомитета Макклеллана по торговле между Востоком и Западом и расследования дела Вольфа Ладейинского — были опубликованы летом 1956 года. Каждый из них подверг резкой критике чрезмерную произвольную секретность, которая мешала проведению расследований.

Поэтому на пресс-конференции 27 сентября 1956 года я вновь поднял проблему произвольной исполнительной секретности перед президентом Эйзенхауэром.

«Господин Президент, — сказал я. — По меньшей мере четыре комитета Конгресса за последние несколько недель выпустили доклады, критикующие то, что они назвали чрезмерной секретностью, которая, по их мнению, прикрывала бесхозяйственность в управлении правительством.

Теперь эти комитеты утверждают, что нет ни одного судебного решения, подкрепляющего широкое положение об исполнительной секретности, и мне интересно, не могли бы вы сказать нам, считаете ли вы, что все сотрудники федерального правительства по своему собственному усмотрению могут определять, будут ли они давать показания или не будут давать показания перед комитетами, когда проблема безопасности не затрагивается?»

Ответ президента показал, что он все еще не осознавал масштабов проблемы.

«Ну, я считаю, что инструкции ясны: когда вопрос безопасности, национальной безопасности не затрагивается, предполагается, что все должны свободно давать показания перед комитетами Конгресса. Мне придется поискать регламенты, я имею в виду инструктивные письма, которые были разосланы. Прежде всего, я думаю, это функция руководителей ведомств и руководителей отдельных управлений…»

«Ну, господин Президент...» — попытался я вмешаться, чтобы поправить его, но он продолжил.

«Я не верю, что любой отдельный человек, кем бы он ни был, скажем, от рядового клерка по работе с документами и выше, может самостоятельно решать, что ему правильно рассказывать, а что нет».

«Господин Президент, — объяснил я. — В данном конкретном деле в качестве прецедента они использовали письмо от 17 мая 1954 года, которое вы написали министру Уилсону в ходе слушаний по делу Армии и Маккарти. Мне интересно, не считаете ли вы, что они злоупотребляют им, если его использует, скажем, клерк или помощник министра?»

Президент был слегка раздосадован тем, что от него требуют прокомментировать конкретную ситуацию. «Ну вот, вы задаете мне очень долгий, запутанный и детальный вопрос в такой момент, когда я даже не помню, что я тогда написал министру Уилсону. Мне придется это поискать. Если вы передадите свой вопрос... господину Хагерти, чтобы мы могли его изучить, ну что же, на него ответят».

Я был поражен тем, что президент к столь поздней дате не имел лучшего представления о проблеме. Десятки правительственных чиновников использовали его имя и его письмо к Уилсону в качестве обоснования для отказа предоставлять документы по ряду дел, которые попадали на первые полосы газет, но он не мог вспомнить, какова была его политика.

Покинув пресс-конференцию, я вернулся в Национальный пресс-клуб и подготовил свой вопрос для передачи Джиму Хагерти. Я тщательно сформулировал вопрос, чтобы не было никакой путаницы относительно спорных моментов, и доставил его Хагерти в Белый дом. Письмо приводится ниже.

Господин Президент: по меньшей мере четыре комитета Конгресса недавно выпустили доклады с критикой исполнительных ведомств за то, что они называют «чрезмерной секретностью», которая способна прикрывать бесхозяйственность.

Эти комитеты утверждают, что не существует судебных решений, которые подтверждали бы широкую трактовку «конфиденциальных дел исполнительной власти», изложенную в вашем письме от 17 мая 1954 года госсекретарю Уилсону в ходе слушаний по делу Арми — Маккарти.

Комитеты не оспаривают ваше личное право объявлять конкретные действия или сообщения «конфиденциальными». Они утверждают, что многие подчиненные должностные лица неправомерно используют письмо от 17 мая 1954 года, чтобы заявлять, будто их правительственные действия и сообщения являются «конфиденциальными».

Некоторые ведомства заявляли, что Конгресс имеет право на получение «только окончательных решений» ведомства и не имеет права доступа к документам, предшествующим этим решениям.

Считаете ли вы, что все сотрудники исполнительной власти обладают усмотрением в отношении того, давать или не давать показания перед Конгрессом о своих официальных действиях, когда не затронуты вопросы безопасности?

На каком уровне находится это усмотрение?

Если вы считаете это злоупотреблением прецедентом, не могли бы вы внести ясность в этот вопрос о доступе Конгресса и прессы к информации?

Я знал, что на этот вопрос ответит Джеральд Д. Морган, советник Белого дома, и несколько раз ездил в Белый дом, чтобы убедить его в мудрости ограничения использования «исполнительной привилегии» случаями, одобренными лично Президентом.

Морган на том этапе казался убежденным в том, что администрация Эйзенхауэра должна обуздать неограниченное использование «исполнительной привилегии» должностными лицами всех уровней. Я утверждал, что правящей администрации выгодно, чтобы комитеты Конгресса активно контролировали ведомства, и что существует серьезная опасность возникновения коррупции в любом ведомстве, руководители которого считают, что могут произвольно блокировать следователей Конгресса.

Морган попросил меня направить ему меморандум о надлежащих гарантиях против неправомерного использования «исполнительной привилегии». Я испытывал оптимизм, когда 4 октября 1956 года передал меморандум Моргану, и чувствовал, что администрация Эйзенхауэра, возможно, готова предпринять публичные действия, чтобы положить конец этой произвольной секретности.

Я упоминал Моргану, что читал его статью, написанную для журнала California Law Review в декабре 1949 года, в которой он убедительно высказывался в поддержку права Конгресса требовать дачи показаний и предоставления документов.

Статья Моргана под названием «Парламентские расследования и судебный пересмотр» была написана в период, когда он занимал должность помощника юридического советника Палаты представителей. В те годы он критиковал администрацию Трумэна за чрезмерную секретность и был убежденным сторонником права Конгресса проводить расследования.

В своей статье в юридическом журнале Морган подверг критическому разбору решение Верховного суда по делу «Килбурн против Томпсона» — делу, решенному в 1881 году. На протяжении многих лет это дело вызывало определенные сомнения в правах Конгресса проводить масштабные расследования для реализации своих законодательных функций. Морган указал, что дело «Килбурн против Томпсона» является дискредитированным решением, а дело 1927 года «Макгрейн против Доэрти» подтвердило право комитетов Конгресса принуждать свидетелей к даче показаний и предоставлению документов.

Дело «Макгрейн против Доэрти» возникло в результате расследования скандала вокруг Тэпот-Доум в 1920-х годах. Это было то же самое дело, на которое ссылались различные комитеты Конгресса в 1956 году в качестве авторитетного основания для требования показаний и документов от правительственных ведомств.

Письмо, которое написал мне Джеральд Морган, было совсем не тем, чего я хотел, и оно явно противоречило принципам, изложенным им в его статье в юридическом журнале 1949 года (см. Приложение Б). Но оно все же демонстрировало некоторое стремление разобраться с проблемой. Он писал:

«Сотрудник не волен просто осуществлять свое собственное усмотрение (в отношении дачи показаний и предоставления документов), но в конечном счете информация будет удерживаться только тогда, когда Президент или руководители ведомств, действующие на основании полномочий или указаний Президента, определят, что ее раскрытие противоречит общественным интересам».

Поскольку в письме предполагалось, что информацию следует предоставлять комитетам Конгресса, если не поступало специального распоряжения об обратном от Президента, конгрессмен Джон Мосс счел, что это предвещает ослабление ограничений на информацию. По крайней мере, он на это надеялся. Насколько тщетной была его надежда, нам вскоре предстояло увидеть.

К сожалению, в обычных действиях по возбуждению судебных исков против любых правительственных чиновников, отказавшихся давать показания, Конгрессу приходилось в значительной степени полагаться на Министерство юстиции. Таким образом, хотя дело «Макгрейн против Доэрти» подтверждало право Конгресса требовать показания и документы, оставалась практическая проблема. Конгресс должен был зависеть от добросовестности Генерального прокурора и его высших помощников в вопросах принуждения к выполнению своих требований.

Показательный случай произошел летом 1956 года, когда Министерство юстиции использовало секретность «исполнительной привилегии», пытаясь заблокировать расследование урегулирования антимонопольного иска. Антимонопольный иск касался компании American Telephone and Telegraph (A.T. & T.), а расследование проводилось подкомитетом по борьбе с монополиями Юридического комитета Палаты представителей под руководством представителя Эмануэля Селлера. Главный советник Герберт Малец получил от Селлера указание получить досье Министерства юстиции, чтобы установить факты, приведшие к урегулированию антимонопольного иска против A.T. & T.

Иск был инициирован Министерством в 1949 году с целью добиться разделения A.T. & T. и ее дочерней компании Western Electric. Разделение настоятельно рекомендовалось для разрушения почти монопольного положения, которым пользовалась Western Electric в производстве телефонного оборудования.

Иск приветствовался Генеральным прокурором Гербертом Браунеллом как великая победа правительства, однако он и заместитель Генерального прокурора Уильям П. Роджерс заявили об «исполнительной привилегии» и отказались предоставить досье. Они скрыли тот факт, что соглашение, позволяющее A.T. & T. сохранить связи с Western Electric, было заключено вопреки возражениям сотрудников Министерства юстиции.

Хотя Герберту Малецу помешали изучить досье Министерства юстиции, ему удалось получить большую часть разыскиваемой информации из досье A.T. & T. и из документов Министерства обороны. Это стороннее расследование выявило некоторые интересные факты, которые скрывала секретность Министерства юстиции. Оно показало, что высокопоставленный чиновник A.T. & T. написал письмо, которое министр обороны Чарльз Э. Уилсон направил в Министерство юстиции с призывом урегулировать антимонопольный иск на условиях, благоприятных для A.T. & T. Расследование также раскрыло содержание переговоров между Генеральным прокурором Браунеллом и адвокатом A.T. & T., которые проложили путь к урегулированию.

Поскольку «исполнительная привилегия» помешала подкомитету Селлера допросить сотрудников Министерства юстиции, возникла необходимость вызвать по судебной повестке бывшего чиновника Министерства юстиции, чтобы доказать, что против урегулирования, достигнутого Браунеллом, на самом деле выступал рабочий состав Антимонопольного управления. Но кто мог отменить решение Браунелла, главного юридического советника Президента? Расследование остановилось у дверей его кабинета.

Подкомитет Селлера по борьбе с монополиями Юридического комитета Палаты представителей снова столкнулся с «исполнительной привилегией», когда начал расследование деятельности Консультативного совета по вопросам бизнеса (BAC) и Министерства торговли.

Председатель Селлер, агрессивный демократ из Нью-Йорка, был обеспокоен тем, как BAC влияет на политику в Министерстве торговли. Он ставил под сомнение наличие адекватных гарантий против злоупотребления полномочиями такого комитета. Без этих гарантий он мог бы превратиться в инструмент для сведения конкурентов вместе с целью фиксирования цен или других нарушений антимонопольного законодательства.

Главный советник Малец по указанию Селлера запросил протоколы заседаний BAC и детали его деятельности. Запросы подкомитета были отклонены министром торговли Синклером Уиксом на том основании, что протоколы BAC являются «конфиденциальными» делами исполнительной ветви власти.

Тогда председатель Селлер возразил, что BAC является частным комитетом, не финансируемым за счет государственных средств и не являющимся правительственным ведомством. Он отрицал существование какой-либо «исполнительной привилегии» и заявил, что если она даже и существовала, министр Уиксы не мог правомерно использовать ее для попытки прикрыть деятельность частной группы, которая случайно дала какой-то совет правительственному ведомству.

Министр торговли Уикс возразил, что BAC является правительственным комитетом, и поэтому протоколы заседаний BAC подпадают под действие «исполнительной привилегии».

По всей вероятности, подкомитету Селлера по борьбе с монополиями был бы предоставлен доступ к протоколам BAC, если бы Уикс считал его частной коммерческой группой. Но чтобы уберечь эти протоколы от расследования со стороны Конгресса, министр Уикс был вынужден занять нелепую позицию, утверждая, что частная группа стала частью правительства (и, следовательно, получила право на «исполнительную привилегию») исключительно благодаря консультированию последнего.

Я часто использовал цитату из Патрика Генри в выступлениях о секретности, но никогда еще она не была столь уместна, как сейчас. Генри говорил:

«Покрывать завесой секретности обычную рутинную работу — это мерзость в глазах каждого разумного человека и каждого друга своей страны».

Мне также вспомнились эти красноречивые слова Эдварда Ливингстона:

«Ни одна нация еще не испытывала неудобств от слишком пристальной проверки поведения своих должностных лиц. Но многие быливергнуты в руины и доведены до рабства из-за того, что мирились с постепенным навязыванием произвола и злоупотреблениями, которые оставались незаметными лишь потому, что не были обеспечены средства гласности».

Оставалось только гадать, когда же Президент Эйзенхауэр очнется от злоупотреблений секретностью, совершаемых от его имени прямо у него под носом.

ГЛАВА XI Держать профессора в неведении

Министерство юстиции, Министерство торговли, Министерство сельского хозяйства, Министерство обороны и Государственный департамент — все они использовали произвольную секретность «исполнительной привилегии», не вызывая при этом общественного резонанса. Им удалось не только избежать серьезной критики в прессе, но и заручиться заявлениями Президента Эйзенхауэра, которые придавали их обманам благородный и патриотический колониальный оттенок.

При таком поощрении сверху распространение политики секретности было неизбежным. В августе 1957 года вновь созданный подкомитет Палаты представителей по надзору за исполнением законодательства нанял Бернарда Шварца, молодого профессора права из Нью-Йорка (см. главу VIII), в качестве советника для проведения расследования в отношении различных регулирующих агентств. Комитет, возглавляемый представителем демократов от штата Миссури Морганом Молдером, был создан для того, «чтобы вникнуть в применение законов [создающих регулирующие агентства] и посмотреть, выполняются ли законы... или же они отменяются или перекраиваются теми, кто ими управляет».

Молодой профессор едва приступил к работе в сентябре 1957 года, как сразу столкнулся с проблемами секретности. В сферу ведения подкомитета Палаты представителей по надзору за исполнением законодательства в общей сложности входило шесть так называемых «независимых регулирующих агентств». В число «большой шестерки», подлежащей проверке, входили Федеральная комиссия по связи (FCC), Совет по гражданской авиации (CAB), Торговая комиссия штатов (ICC), Федеральная комиссия по энергетике (FPC), Федеральная торговая комиссия (FTC) и Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC).

Конгресс создал эти регулирующие агентства для выполнения широкого круга функций, включая контроль над лицензиями на радио и телевидение, контроль над газовыми и электрическими сетями, контроль над коммерческими сухопутными перевозками поездами, грузовиками или автобусами, инвестиционным рынком и воздушными перевозками. В решениях этих ведомств были задействованы права стоимостью в миллиарды долларов, и заявленным намерением Конгресса было оградить эти решения от прямого политического давления. Для этого во главе регулирующих агентств стояли двухпартийные комиссии или правления, члены которых номинировались Президентом, подлежали утверждению Сенатом и ограничивались фиксированным сроком полномочий.

По крайней мере в теории, эти правления или комиссии являлись специализированными судами в своих областях. Они обладали нормотворческими и административными функциями, но также выносили судебные решения на основе публичных записей и публичных слушаний. После назначения эти члены регулирующих агентств должны были быть ограждены от политического давления со стороны Белого дома и Конгресса. До приезда доктора Шварца в Вашингтон появлялись широко распространенные сообщения и некоторые свидетельства того, что члены некоторых регулирующих комиссий вели беседы с политическим персоналом в Белом доме и в других местах по находящимся на рассмотрении делам. Для доктора Шварца, выдающегося авторитета в области административного права, было очевидно, что такие беседы во время вынесения решения по делу были неуместными.

«Это так же плохо, как если бы одна из сторон судебного процесса тайком пробралась в судейские покои, чтобы попытаться повлиять на его решение в разгар судебного процесса», — сказал мне доктор Шварц.

Я обсудил с ним некоторые инциденты, которые, по моему мнению, заслуживали расследования, и он сказал мне, что у него возникают трудности с получением доступа к запрашиваемым материалам. Совет по гражданской авиации, казалось, был готов опустить занавес секретности столь же широкий, как и «исполнительная привилегия», поскольку у него не мог быть никакой правовой основы для независимого регулирующего агентства.

19 сентября доктор Шварц обратился к CAB с просьбой разрешить сотрудникам аппарата подкомитета Палаты представителей «получать и изучать любые записи, документы или информацию прямо или косвенно относящиеся к вашему ведомству, функциям или деятельности в рамках юрисдикции данного подкомитета».

Несколько дней спустя, 23 сентября, он стал добиваться от председателя CAB Джеймса Р. Дарфи полного доступа к документам CAB. Дарфи настаивал на том, что CAB будет проверять все досье, содержащие документы или сообщения от других ведомств или департаментов правительства. Теперь стало очевидно, что Дарфи собирается отказать в доступе к внутренним правительственным сообщениям на основании «исполнительной привилегии». Доктор Шварц был вне себя от ярости. Он назвал позицию председателя Дарфи «совершенно нелепой» и посоветовал Дарфи нанять компетентного юридического советника.

К этому времени давление расследования уже ощущалось рядом регулирующих агентств. Председатели шести регулирующих агентств встретились за обедом в Университетском клубе в Вашингтоне на следующей неделе, чтобы решить, как поступить с любознательным доктором Шварцем. Из-за успехов, которых некоторые правительственные ведомства добились с помощью «исполнительной привилегии», некоторые председатели решили, что это станет решением и для их ведомств, однако общего согласия достигнуто не было.

Доктор Шварц не был обескуражен недостатком информации; он лишь стал действовать настойчивее. Председатель подкомитета Морган Молдер прислушался к предложению доктора Шварца и назначил 17 октября датой публичных слушаний по CAB. Между тем, 5 октября, он последовал другому совету Шварца и потребовал, чтобы CAB подготовил и представил отчет обо «всех подарках, гонорарах, ссудах, вознаграждениях или иных выплатах» в виде ценных вещей, полученных сотрудниками CAB от любого «лица, фирмы, корпорации, ассоциации, организации или группы, имеющих какой-либо прямой или косвенный интерес» в любом деле, рассматриваемом советом.

Доктору Шварцу разрешили изучить публичные архивы, но его попытки получить досье переписки с Белым домом и другими ведомствами столкнулись с заявлением об «исполнительной привилегии». Тем не менее, в первые месяцы он осознал, что Шерман Адамс и другие сотрудники аппарата Белого дома крайне активно выходили на связь с различными регулирующими агентствами.

В исчерпывающем восемьдесят двухстраничном «Меморандуме о праве», поданном 17 октября, доктор Шварц разоблачил истинную суть аргументов об «исполнительной привилегии». Все они проистекали из идеи о том, что «Король не может ошибаться».

«В претензиях тех, кто отстаивает „исполнительную привилегию“, — заявил он, — непогрешимость, признававшаяся за Королем в те дни, когда он лично был сувереном Англии, была приписана Президенту в нашей системе. Рассуждения, поддерживающие эту доктрину, должны шокировать интеллект, а также чувство справедливости тех, кто искренне верит в основы представительной демократии».

Он сообщил, что CAB заявляет «о полномочиях проверять досье и записи до того, как они будут предоставлены подкомитету, с правом Совета по своему усмотрению изымать любые и все документы», которые могут считаться личными делами членов Совета или сообщениями внутри CAB либо с Белым домом.

«Совет по гражданской авиации не может заявлять о привилегии в отношении сообщений между Советом, с одной стороны, и Президентом или другими департаментами и ведомствами — с другой. Такое утверждение о привилегии не может подорвать право этого подкомитета расследовать взаимоотношения между независимыми регулирующими агентствами и исполнительной ветвью власти».

Шварц продолжил: «„Исполнительная привилегия“ недоступна для такого независимого агентства, как Совет по гражданской авиации, в качестве возможного основания для удержания информации от Конгресса. Совет по гражданской авиации, как признал Верховный суд, является независимым агентством, члены которого не подлежат полномочиям Президента по их смещению. Такой орган нельзя в каком-либо надлежащем смысле охарактеризовать как руку или глаз Исполнительной власти. Вместо этого он является органом Конгресса, полностью подотчетным этому институту».

«Сама доктрина абсолютной „исполнительной привилегии“ не имеет под собой правовой поддержки. Дела, на которые ссылаются ее сторонники, не имеют прямого отношения к полномочиям Исполнительной власти удерживать информацию от Конгресса. С другой стороны, существует множество решений, прямо отвергающих эту доктрину, даже в судебных процессах. Кроме того, декан Вигмор (ведущий авторитет по этому вопросу в нашей стране) категорически отвергает эту доктрину».

Хотя доктору Шварцу удалось добиться полуобещаний о сотрудничестве от некоторых чиновников регулирующих агентств, большинство из них тянули время. Ричард А. Мак, член FCC, не хотел показывать следователям многие из своих записей, включая служебный дневник, который позже послужил связующим звеном для его обвинения по обвинению в сговоре с целью нарушения федерального закона. Отсутствие сотрудничества со стороны комиссара Мака сопровождалось сопротивлением в CAB, где Шварц пытался задокументировать свидетельства контактов со стороны Шермана Адамса.

В январе 1958 года — после пяти месяцев разочарований — Шварц настоял на том, чтобы члены подкомитета по надзору за исполнением законодательства заняли жесткую позицию и потребовали полного сотрудничества. Некоторые члены следственного комитета не хотели доводить дело до конфликта. Несколько республиканцев прямо выступили в поддержку обструкционистской тактики администрации Эйзенхауэра.

Отсутствие поддержки со стороны членов комитета настолько разозлило Шварца, что потребовалось лишь небольшое подталкивание со стороны некоторых журналистов, чтобы он слил служебный меморандум в газету The New York Times. Это был пространный документ, излагающий устоявшийся юридический принцип о том, что для членов регулирующих агентств неподобающе вести частные беседы со сторонами судебного процесса, когда дело находится на слушании или в процессе решения. Меморандум Шварца также ставил под сомнение уместность принятия членами совета щедрых знаков внимания со стороны руководителей отраслей, которые они должны были регулировать.

Страсти накалились в дни, последовавшие за утечкой меморандума Шварца, и наконец 10 февраля 1958 года подкомитет Палаты представителей проголосовал за увольнение доктора Шварца. Я позвонил доктору Шварцу ранним вечером 10 февраля, чтобы сообщить ему о решении подкомитета, а также о том, что на следующее утро ему будет выдана судебная повестка для дачи показаний.

Он сказал мне, что копии каждого важного документа из досье комитета хранятся у него в чемодане и двух картонных коробках. «Кто-то должен знать, что содержится в этих записях, — сказал он, — чтобы можно было заставить подкомитет продолжить слушания».

Доктор Шварц спросил, не хочу ли я взять копии документов, чтобы отвезти их членам Конгресса, проявившим интерес к проблемам регулирующих агентств. Я ответил, что не должен брать на себя владение документами, которые могут считаться собственностью подкомитета Палаты представителей. Но поскольку юридически документы находились на его хранении, я предложил ему отвезти их на квартиру сенатора Джона Дж. Уильямса, республиканца от штата Делавэр, и я с радостью составлю ему компанию.

Я уже беседовал с сенатором Уильямсом о ненадлежащем давлении на регулирующие агентства и полагал, что он примет эти документы. Он боролся с налоговыми скандалами в администрации Трумэна, но я считал его объективным борцом за справедливость, который поступал бы так же беспристрастно, если бы в правонарушения была замешана администрация Эйзенхауэра. Я надеялся, что сенатор Уильямс сможет придать расследованию деятельности регулирующих агентств такой же импульс, какой он придал расследованиям налоговых скандалов в Палате представителей в 1951 и 1952 годах.

Доктор Шварц сказал, что готов передать бумаги сенатору Уильямсу и подробно объяснить их ему.

Я немедленно направился к его квартире. Когда я прибыл, у доктора Шварца уже были готовы к отправке чемодан и две коробки с документами. Однако миссис Шварц нервничала из-за поездки мужа. Я заверил ее, что по практическим политическим соображениям маловероятно, чтобы Палата представителей предприняла какие-либо действия против доктора Шварца за передачу документов сенатору Соединенных Штатов. Мы как можно быстрее отнесли тяжелый чемодан и коробки в мою машину. В отеле «Мейфлауэр» мы наняли носильщика, который отвез их на тележке для багажа к квартире сенатора Уильямса. Пока мы находились в квартире Уильямса, доктор Шварц получил срочный телефонный звонок от своей жены. Он ответил на него наедине в другой комнате. Миссис Шварц рассказала, что ей позвонил репортер и сообщил, будто сенатор Уильямс, являясь республиканцем, вероятно, передаст документы Шерману Адамсу в Белый дом. Опасения были беспочвенными, но миссис Шварц была вне себя от паники и заставила мужа пообещать покинуть квартиру Уильямса и забрать документы с собой.

Доктор Шварц вернулся в комнату и сказал сенатору, что прозвучало предложение передать документы сенатору Уэйну Морсу, демократу от штата Орегон. Мы извинились, чтобы позвонить сенатору Морсу, и оставили сенатора Уильямса одного с документами. Я сделал звонок. Как я и был уверен — поскольку я уже предварительно беседовал с ним о скандалах в регулирующих агентствах, — Морс заверил меня, что заинтересован в ознакомлении с любыми документами, имеющимися у Шварца.

Когда мы прибыли в его квартиру, сенатор Морс встретил нас спокойно и заверил, что хочет получить документы в силу своего официального интереса к регулирующим агентствам, и мы оставили их у него. Теперь мы были уверены, что создали ситуацию, при которой Палате представителей будет практически невозможно избежать продолжения расследования. Быстро разнеслась весть о том, что досье были изучены видным сенатором-демократом и видным сенатором-республиканцем. Это создавало немало сложных проблем для тех членов Палаты представителей, которые были склонны проигнорировать или скрыть улики и зацепки, накопленные Шварцем.

До того как досье Шварца были возвращены в подкомитет Палаты представителей, сенатор Морс ознакомился с ними. Мне сообщили, что большинство, если не все документы были сфотографированы перед тем, как их направили представителю Орену Харрису, демократу от штата Арканзас, который возглавлял Комитет Палаты представителей по вопросам межштатной и внешней торговли.

До сих пор казалось, что Шерман Адамс воздвиг надежную защиту от расследований Конгресса. Он использовал «исполнительную привилегию», чтобы избежать дачи показаний по делу Диксона — Йейтса. Ему удавалось осуществлять свои контакты с Комиссией по ценным бумагам и биржам, не подвергаясь допросу со стороны следственного подкомитета, который изучал причины, по которым SEC отложила слушания по делу Диксона — Йейтса в критический момент.

Именно Шерман Адамс набрасывал свои инициалы на документах, указывая, что одобрил их для подписи Президента Эйзенхауэра. Шерман Адамс ежедневно созванивался по телефону с сенаторами и конгрессменами Соединенных Штатов по сложным законодательным вопросам и вопросам распределения патронажа. Шерман Адамс улаживал проблемы между членами кабинета министров и с первых месяцев администрации Эйзенхауэра вмешивался практически в дела каждого министерства. Всегда подразумевалось, что Шерман Адамс выступает от имени Президента Эйзенхауэра или действует за Президента Эйзенхауэра. Даже когда он не произносил фразу «Это то, чего хочет Президент», все понимали, что он говорит от имени Президента Эйзенхауэра.

Росла легенда о том, что Шерман Адамс холоден и чист, как нью-гемпширский гранит, — как барьер против тлетворного влияния личного и политического фаворитизма. Появившись сразу после администрации Трумэна, такая репутация вызывала всеобщее восхищение, даже несмотря на то, что Адамс не пользовался народной любовью. Существовали бесчисленные истории о его недипломатичном, даже грубом обращении с политическими деятелями-республиканцами, которые были заинтересованы в возвращении к привычному партийному патронажу. Все это подкрепляло легенду о том, что Шерман Адамс был одним из лучших приобретений, которые администрация Эйзенхауэра принесла в Вашингтон.

Но ходили и те слухи о звонках, которые Шерман Адамс совершал членам так называемых «независимых регулирующих агентств». Можно было похвалить Белый дом за то, что он держал в ежовых рукавицах агентства, непосредственно подконтрольные Белому дому, но регулирующие агентства были совсем другим делом. Предполагалось, что политика должна оставаться вне их деятельности.

Вскоре после полуночной поездки с доктором Шварцем ко мне в руки попали копии двух писем от «Шерма» Адамса «Мюррею» Чотинеру, адвокату компании North American Airlines. В этих письмах «Шерм» сообщал «Мюррею», что он обсудил дело компании North American Airlines с исполняющим обязанности главы CAB. Это выглядело как односторонний контакт с должностным лицом CAB в период вынесения решения по делу. Если Адамс действительно сделал то, о чем написал в письме Чотинеру, политически влиятельному вашингтонскому адвокату из Калифорнии, это казалось прямым нарушением правил CAB. Я написал свою статью на основе фактов, доступных в секретных досье подкомитета Палаты представителей.

Я поймал взгляд Президента Эйзенхауэра на пресс-конференции 26 февраля 1958 года, и он узнал меня с легким оттенком нежелания.

«Господин Президент, — начал я. — Шерман Адамс написал письмо, в котором заявляет, что он обсудил детали находящегося на рассмотрении дела Совета по гражданской авиации с исполняющим обязанности председателя CAB.

На Капитолийском холме утверждают, что это было нарушением правила CAB, которое гласит: считается неподобающим осуществление каких-либо контактов — а именно частных контактов — любым частным или государственным лицом с членом CAB, с экспертами CAB, с сотрудниками аппарата в то время, когда дело находится на рассмотрении, за исключением тех случаев, которые предписаны законом.

Мне хотелось бы узнать, считаете ли вы, что мистер Адамс действовал в рамках надлежащих полномочий по этому конкретному вопросу».

Президент Эйзенхауэр прикинулся незнающим новостных сюжетов, которые уже несколько дней не сходили с первых полос:

«Ну, вы снова поднимаете вопрос, о котором я ничего не слышал; но я скажу следующее: есть ряд дел, подпадающих под юрисдикцию CAB, по которым Белый дом должен принимать решения. Каждый раз, когда они касаются или имеют какое-либо отношение к зарубежным маршрутам, которые CAB разрешил или отказался разрешить, от самого Президента требуется вынесение окончательного решения».

Президент был сбит с толку. Он предполагал, что это дело касается зарубежного авиамаршрута, к которому обычные правила не применяются. Однако дело, о котором Адамс написал в письме, касалось внутренней авиакомпании — North American Airlines.

«И совершенно естественно, — продолжал Президент Эйзенхауэр, — что мои сотрудники хотят получить любую дополнительную информацию, которая мне необходима. Поэтому я предполагаю, что в этом деле все обстоит именно так».

«Господин Президент, — прервал я его, чтобы пояснить, что дело North American касалось не зарубежной линии, а внутренних авиалиний. — По этой линии...»

Я был прерван холодным взглядом Президента и резким комментарием: «Я не хочу больше ничего слышать об этом».

Возможности задать другой вопрос не представилось, но для редакторов и карикатуристов страны положение дел было гораздо более очевидным, чем для Президента Эйзенхауэра.

«Хочет того Президент или нет, но на самой следующей пресс-конференции должно быть „больше об этом“», — прокомментировала газета St. Louis Post Dispatch в жесткой передовице. В редакционной статье отмечалось, что перед лицом правил, которые делали контакты Адамса «неподобающими», Президент Эйзенхауэр «не только уклонился от прямого вопроса о том, было ли вмешательство мистера Адамса ненадлежащим, но, уклонившись, заявил репортеру Молленхоффу: „Я не хочу больше ничего слышать об этом“».

Газета Washington Post отметила, что вчерашний ответ Президента Эйзенхауэра «стал сокрушительным обвинением его собственной неосведомленности в важных национальных делах в его невразумительных комментариях об отношениях Шермана Адамса с Советом по гражданской авиации.

Несколько дней ходят слухи об обвинении доктора Бернарда Шварца в том, что в 1953 году мистер Адамс обсуждал статус North American Airlines с исполняющим обязанности председателя CAB в интересах адвоката авиакомпании Мюррея Чотинера. И тем не менее мистер Эйзенхауэр заявил — во что трудно поверить, — что он никогда об этом не слышал».

Редакционная статья Post завершалась словами:

«Неужели мистер Эйзенхауэр просто не интересуется этим, или же мистер Адамс, который старается облегчить бремя главы государства, отсеивает то, что читает Президент?»

В Вашингтоне уже циркулировали слухи о том, что Шерман Адамс установил контакты с двумя другими регулирующими агентствами в интересах Бернарда Голдфайна, богатого промышленника из Новой Англии. Тем не менее претензия на «исполнительную привилегию» по-прежнему распростирала свой защитный покров над Шерманом Адамсом и другими обитателями Белого дома. Чиновники регулирующих агентств продолжали отказываться давать показания о контактах с Белым домом. И, конечно же, на том этапе Шерман Адамс вовсе не собирался давать публичные показания.

Затем расследование Палаты представителей внезапно стало горячей темой. Появились доказательства того, что Ричард А. Мак, член FCC, был замешан в довольно сложных финансовых сделках с майамским адвокатом Турманом А. Уайтсайдом. Уайтсайд одалживал ему деньги, а также существовала схема через страховую фирму, которая приносила Маку немного дополнительных денег. Чеки Уайтсайда на общую сумму 2650 долларов были получены Маком в период его работы в FCC, и Уайтсайд также предоставил ему одну шестую долю в страховой компании, которая продала страховку на сумму 20 000 долларов одному из заявителей по делу FCC, связанному с десятым каналом Майами.

Это дело должно было привести к предъявлению Маку и Уайтсайду обвинений в предполагаемом сговоре с целью подтасовки решения FCC по десятому каналу Майами. Мак был вынужден уйти в отставку из FCC после жалкого выступления перед подкомитетом Палаты представителей по надзору за исполнением законодательства.

На уголовном процессе Мак признал получение финансовой помощи и «ссуд» от Уайтсайда, но утверждал, что это не имело никакого отношения к присуждению десятого канала в Майами компании Public Service Television, Inc. Мак настаивал, что это было лишь продолжением тех одолжений, которые Уайтсайд делал ему, поскольку они были друзьями детства. Первый судебный процесс закончился вынесением вердикта присяжных, не пришедших к единогласному решению.

Бывший член FCC больше никогда не представал перед судом. В суде его охарактеризовали как больного и страдающего алкоголизмом человека, неспособного вынести тяжесть судебного процесса.

Уайтсайд предстал перед судом во второй раз и был оправдан по уголовному обвинению. Некоторое время спустя, в мае 1961 года, Уайтсайд был найден мертвым в своем офисе в Майами. Причиной смерти стала пулевая рана, нанесенная самому себе.

В более позднем постановлении FCC предписала Public Service Television прекратить использование десятого канала. Комиссия пришла к выводу, что деятельность Мака, Уайтсайда и других лиц представляла собой ненадлежащее поведение в связи с заявкой компании Public Service Television.

Апелляционный суд Соединенных Штатов поддержал решение FCC о том, что Public Service и два других заявителя дисквалифицировали себя в результате ненадлежащих практик. Верховный суд отказался рассматривать апелляцию.

Доктор Шварц и его следователи выяснили основные детали по делу Мака еще до того, как Шварц был уволен, и слушания наглядно продемонстрировали тот тип деятельности, который по меньшей мере одно из регулирующих агентств скрывало под предлогом «исполнительной привилегии». К этому времени каждому стало ясно, что в деятельности «большой шестерки» регулирующих агентств было немало изъянов. Не было доказательств того, что они погрязли в коррупции, но имелись достаточные свидетельства повсеместной распущенности, которую следовало изучить и разоблачить.

Пока доктор Шварц работал в подкомитете Палаты представителей, ходили лишь слухи об отношениях Адамса и Голдфайна, но как только слушания по делу Мака набрали обороты, вся тема односторонних контактов с регулирующими агентствами подверглась более тщательному рассмотрению.

Сообщения о том, что Адамс получил пальто из викуньи и восточный ковер стоимостью 2400 долларов от Голдфайна, вызвали интерес к последнему. За этими сообщениями последовало разоблачение того, что Голдфайном оказывались роскошные знаки внимания Адамсу в отелях Нью-Йорка и Бостона, и в тот же период времени Адамс делал запросы в интересах Голдфайна в SEC и FTC.

Шерман Адамс стремительно обнародовал письмо, которое, по его мнению, должно было унять бурю протеста против него. Это было расплывчатое письмо, в котором просто признавалось, что он обращался в Федеральную торговую комиссию и Комиссию по ценным бумагам и биржам по некоторым проблемам Голдфайна. Однако Адамс заявлял, что не просил никаких одолжений для своего друга Голдфайна, игнорируя тот факт, что любой звонок от Шермана Адамса привлекал к делу особое внимание. Польза, которую, как известно, извлек Адамс, была невелика, но его связи с одиозным Голдфайном стали источником постоянного смущения для Белого дома. Это смущение в конце концов вынудило Адамса покинуть Белый дом и выйти на открытую арену перед допрашивающими его членами Конгресса.

Адамс предстал перед подкомитетом Палаты представителей по надзору за исполнением законодательства в переполненном Зале фракций Палаты представителей. Это были его первые показания в качестве свидетеля, и он надеялся, что они положат конец критике. Президент Эйзенхауэр признал, что Адамс был «опрометчив» в своих отношениях с Голдфайном. Но, заявил Президент, «он мне нужен».

Теперь уже ничто не могло остановить критику, как публичную, так и частную. Казалось, каждая неделя приносила все новые разоблачения сомнительной деятельности Бернарда Голдфайна. Со стороны FTC поступали обвинения в неправильной маркировке шерстяных изделий, а архивы свидетельствовали о том, что компании Голдфайна были замешаны в длинной череде инцидентов с фальсификацией маркировки. Голдфайн на протяжении нескольких лет не подавал надлежащую отчетность в SEC. Кроме того, Голдфайн отказался давать показания по поводу загадочной суммы в 700 000 долларов в кассовых и казначейских чеках, которые он вывел из своего бизнеса.

Будучи вызванным на комитет, Голдфайн сослался на Пятую поправку, заявив, что ответы на вопросы могут его инкриминировать. Каждый день, когда Бернард Голдфайн выступал в качестве свидетеля или иным образом находился на виду у общественности, был чистейшим кошмаром для Республиканской политической партии. Было очевидно, что республиканцы будут связаны с Голдфайном по рукам и ногам до тех пор, пока Шерман Адамс остается главным помощником Президента Эйзенхауэра.

И вот 22 сентября 1958 года Шерман Адамс подал в отставку. В общенациональном телевизионном эфире он заявил, что «не совершил ничего дурного», но стал жертвой «кампании шельмования».

Всего пять дней спустя федеральное большое жюри в округе Колумбия вынесло обвинительное заключение, предъявив Ричарду Маку, бывшему комиссару FCC, обвинение в сговоре с целью мошенничества против правительства. В обвинительном заключении утверждалось, что Турман А. Уайтсайд, адвокат из Майами, купил голос Мака в связи с присуждением десятого телеканала Майами.

Некоторые люди заплатили высокую цену за то, что когда-то казалось им ловкими тайными махинациями с целью повлиять на правительственные решения. Уайтсайд сломался под грузом напряжения и покончил с собой. Мак дрожал перед судом, умоляя о снисхождении на том основании, что он слишком болен и слишком сильно злоупотребляет алкоголем, чтобы предстать перед судом.

Даже миллионное состояние не смогло спасти Бернарда Голдфайна от позора тюремного заключения по приговору федерального суда. Он нанял самых дорогих адвокатов и прибегал к любым мыслимым ухищрениям, чтобы остаться на свободе, но в конце концов лишился свободы и своих «друзей». Он отправился в тюрьму по уголовному обвинению в уклонении от уплаты федеральных налогов на сумму более 800 000 долларов. Хотя он храбро хвастался, что не станет сотрудничать с Министерством юстиции в объяснении того, как он поступил с пропавшими 800 000 долларами, в заключении его здоровье пошатнулось, превратив его в бледную тень прежнего человека. Позже Налоговое управление США наложило арест на его имущество на общую сумму более 7 000 000 долларов. Золотое очарование Голдфайна обратилось в прах.

Эти дела наглядно продемонстрировали всю пагубность тайного управления государством. Проблемы Адамса проистекали непосредственно из неспособности Белого дома осознать связанные с этим угрозы. Было необязательно искать злой умысел в самом зарождении тотальной секретности. Было достаточно плохо то, что Администрация с таким самодовольством предполагала, будто все дела ведутся эффективно и правильно, а прессе и Конгрессу будет лучше оставаться в неведении, где они не смогут поднять бучу.

ГЛАВА XII Адвокат Айка и закон

Уильям Пирс Роджерс был выдвинут на пост Генерального прокурора Соединенных Штатов осенью 1957 года. С момента прихода администрации Эйзенхауэра к власти в январе 1953 года он занимал должность заместителя Генерального прокурора при Герберте Браунелле. Когда его выдвинули на высший пост, ему было сорок пять лет, и Президент Эйзенхауэр внес его в отборочный список перспективных молодых республиканцев, квалифицированных как кандидатуры на пост президента или вице-президента в 1960 году. Его считали ближайшим другом вице-президента Ричарда Никсона.

Слушания в Юридическом комитете Сената по поводу назначения Роджерса едва начались 22 января 1958 года, как сенатор Эстес Кефовер поднял вопрос о широком использовании администрацией Эйзенхауэра «исполнительной привилегии».

«Господин Роджерс, — сказал сенатор от штата Теннеси, — многие из нас в Сенате и в Палате представителей испытывают все большую тревогу в связи с расширением практики ссылок на привилегию в отношении информации, которую запрашивают комитеты Конгресса и которую они, как считают, имеют право получать».

Сенатор Кефовер объяснил философию, лежащую в основе потребности в полной информации в условиях демократии, а затем перешел к конкретной проблеме:

«Я думаю, мы все понимаем тот факт, что в соответствии с прецедентом, когда у Президента возникают вопросы с его Кабинетом, которые он хочет скрыть от общественной проверки, он имеет на это право; однако здесь мы сталкиваемся с многочисленными случаями, когда ответвления Конгресса — Комиссия по ценным бумагам и биржам, Федеральная комиссия по связи, Совет по гражданской авиации и различные другие агентства, созданные Конгрессом для администрирования законов, за администрирование которых главную ответственность несет наш Конгресс, — сами отстаивают эту привилегию и решают, хотят ли они удерживать информацию или нет, причем Президент даже ничего об этом не знает, так что комитетам Конгресса чинят препятствия в их попытках получить информацию».

Сенатор Кефовер начал зачитывать выдержку из отчета Комитета Палаты представителей по правительственным операциям: «Наиболее вопиющим злоупотреблением так называемыми законными полномочиями является неправомерное использование письма Президента к министру обороны от 17 мая 1954 года в период спора между Армией и Маккарти... Кажется немыслимым, чтобы 19 правительственных министерств и ведомств ссылались на это письмо как на туманное прикрытие полномочий по ограничению или сокрытию информации от Конгресса и общественности. Этот хлипкий предлог так называемых законных полномочий служит лишь демонстрацией того, до каких пределов пойдут исполнительные ведомства и агентства в ограничении или удержании информации».

Сенатор Эверетт Дирсен, республиканец от штата Иллинойс, прервал его, чтобы подчеркнуть, что сенатор Кефовер зачитывает отчет комитета Палаты представителей, и что «я хочу, чтобы это было понятно».

Сенатор Кефовер продолжил: «У нас был случай [имея в виду среди комитетов Сената], когда глава Комиссии по ценным бумагам и биржам сослался на привилегию в отношении своей беседы с Шерманом Адамсом, когда мистер Адамс, по-видимому, пытался добиться отсрочки слушаний в квазизаконодательном агентстве.

У нас есть доклад комитета сенатора Олина Джонстона, в котором они выражают крайнее несогласие с ссылкой на привилегию со стороны мистера [Р. В. Скотта] Маклеода по делу Ладейжинского, с которым вы знакомы. У нас было ходатайство о привилегии по делу [горного земельного участка] Ал Сарена. У нас были ссылки на привилегию в связи с мистером Гордоном Греем, когда он занимался ускоренной налоговой амортизацией, так что дело доходит до того, господин Роджерс, что не Президент, а любое из этих ведомств... любой, кто не хочет, чтобы какая-либо информация стала общедоступной, просто ссылается на привилегию».

Сенатор Дирсен вмешался, чтобы высказать комментарий «до того, как ответит Генеральный прокурор, поскольку я участвовал в разбирательстве в комитете Маккарти и участвовал в разбирательстве с участием председателя Комиссии по ценным бумагам и биржам».

«Если сенатору Дирсену все равно, я бы предпочёл задать свои вопросы, а вы сможете задать свои в отведенное вам время», — ответил Кефовер.

«Я не думаю, что за последние несколько лет наблюдалась какая-то большая тенденция [к секретности], — сказал Роджерс. — Я был советником комитетов в... 1947, 1948 и 1949 годах... и я не считаю, что проблемы тогда и сейчас сильно различаются».

Затем Роджерс попытался отложить дальнейшее обсуждение. «Я думаю, возможно, в интересах экономии времени мне хотелось бы отложить подробное обсуждение этого вопроса, поскольку я договорился с сенатором Хеннингсом выступить перед его комитетом для обсуждения всей этой темы».

Сенатор Кефовер ответил, что будет рад видеть всестороннее изучение этого вопроса сенатором Хеннингсом, но добавил: «Однако я считаю, что в данный момент по столь важному вопросу вы должны выразить нам свою позицию или то, какой будет ваша позиция».

«Что касается общей тематики, — начал Роджерс, — я верю в ценность парламентских расследований... Я считаю, что они внесли огромный вклад в успех нашей страны, и я считаю, что исполнительная ветвь власти обязана предоставлять информацию комитетам Конгресса в максимально возможной степени.

С другой стороны, — продолжал Роджерс, — история нашей страны показывает, что существуют исключения и что эти исключения признавались каждой администрацией на протяжении всей истории. Я не вижу причин для серьезных разногласий общего характера, и я думаю, если бы у нас появилась возможность обсудить эти вещи подробно, наши взгляды, вероятно, совпали бы в значительной степени».

Сенатор Кефовер спросил Роджерса об использовании «исполнительной привилегии» должностными лицами так называемых независимых регулирующих агентств.

«Ну, — сказал Роджерс, — я думаю, что, возможно, следует предпринять еще более серьезные попытки предоставить всю возможную информацию Конгрессу в этих агентствах... Я считаю, что можно совершить ошибки в суждениях, если слишком обобщать эти вещи, и я думаю, что такая тенденция имела место».

«Я помню, как дебатировал на эту тему с Рассом Виггинсом... он и г-н Кларк Молленхофф были запевалами, и, если разобраться, фактов здесь не так уж много. Было высказано много общих соображений, но я бы хотел, если вы не возражаете, прийти и подробно обсудить это с подкомитетом сенатора Хеннингса».

Я знал, что Расс Виггинс был хорошо осведомлен о конкретных случаях произвольного удержания информации. Я пытался обсудить ряд конкретных дел с Роджерсом, но неизменно обнаруживал, что он недоступен. Кроме того, сенатор Хеннингс столкнулся с определенными трудностями в получении от Роджерса согласия выступить перед его подкомитетом по судебной системе.

«Из вашего последнего письма я не совсем понял, — сказал сенатор Хеннингс кандидату на должность, — что вы готовы предстать перед подкомитетом по конституционным правам. Вы не сказали, что не [явитесь], но я не совсем понял вас так, что вы явитесь».

Кандидатура Роджерса была утверждена Сенатом, и к тому моменту, когда шесть недель спустя он предстал перед подкомитетом Хеннингса, он превратился в главного глашатая предельной секретности под предлогом «исполнительной привилегии». Роджерс утверждал, что исполнительная власть правительства может на законных основаниях отказываться предоставлять Конгрессу любой документ, содержащий какие-либо советы, рекомендации или выводы. Хотя Конституция ничего не говорит о таком праве, Роджерс утверждал, что исполнительная власть действительно обладает «неотъемлемым правом» отказывать в даче показаний или предоставлении документов. Далее он утверждал, что никакой закон Конгресса не может принудить к предоставлению таких документов.

По сути, именно эту позицию он представил Подкомитету по конституционным правам 6 марта 1958 года. Вдобавок ко всему, улыбчивый и дружелюбный Билл Роджерс теперь также заявил, что так называемые независимые регулирующие агентства — FCC, ICC, SEC, CAB, FTC и FPC — могут осуществлять «исполнительную привилегию». Такая позиция на слушаниях по утверждению в должности могла бы создать серьезные проблемы для его утверждения, поскольку в то время Подкомитет Палаты представителей по надзору за деятельностью административных ведомств занимался расследованием влияния Белого дома и политического влияния на регулирующие агентства, о чем рассказывалось в предыдущей главе.

Когда Роджерс давал показания 6 марта, предметом спора был вопрос о том, должен ли Конгресс внести поправки в «Закон об управлении ведомствами» (5 U.S.C. 22), указав, что этот закон, регулирующий хранение документов, не может использоваться в качестве оправдания для удержания документов от Конгресса или общественности. Роджерс выступил против поправки, но заявил, что даже в случае ее принятия она все равно не сможет ущемить широкое право, на которое он претендовал в рамках «исполнительной привилегии».

Когда конгрессмен Джордж Мидер, республиканец от штата Мичиган, узнал о показаниях Роджерса, он пришел в ярость. Мидер и Роджерс в конце 1940-х годов работали юрисконсультами комитетов Сената по расследованиям, и Мидер из первых рук знал о расследованиях деятельности администрации Трумэна, которые проводил Роджерс. Он также знал, что Роджерс резко критиковал секретность в администрации Трумэна.

«Странные вещи происходят с людьми, когда они перемещаются из одного конца Пенсильвания-авеню в другой», — заявил конгрессмен Мидер. Он призвал Конгресс «отвергнуть» претензии Роджерса с помощью законодательного акта, прямо заявляющего, что документы должны передаваться Конгрессу. Он назвал «исполнительную привилегию» «несуществующей иллюзией», не имеющей под собой никакой опоры ни в Конституции, ни в законах, ни в решениях федеральных судов. Отбросив всякую политическую партийность, республиканец Мидер заявил Палате представителей, что если доктрина Роджерса восторжествует, исполнительная власть «станет хозяином, а не слугой народа».

Сенатор Томас К. Хеннингс, подкомитет которого заслушал показания Роджерса, был встревожен не меньше. Через несколько дней после слушаний Хеннингс получил от Роджерса письмо, призванное «внести ясность» в его показания. 6 марта Роджерс свидетельствовал:

«Теперь я не припомню ни одного случая, когда Вашингтон, Джефферсон, Трумэн или кто-либо еще когда-либо полагался на это [Закон об управлении ведомствами] как на основание для «исполнительной привилегии» с целью удержания информации. Это нечто совершенно иное. Это закон о ведении учета, который говорит, что они ведут учет, они физически владеют документами. Это вообще не имеет отношения к «исполнительной привилегии»».

Заявив, что Закон об управлении ведомствами не содержит никакого права на удержание информации, Роджерс на тех же слушаниях признал, что он ошибочно использовался должностными лицами, которые намеревались применить «исполнительную привилегию», чтобы держать правительственные документы в секрете.

Однако в письме, последовавшем за его показаниями, Роджерс полностью изменил свою позицию и заявил, что Закон об управлении ведомствами является «законодательным выражением и признанием «исполнительной привилегии»».

Хеннингс ответил, что пояснительное письмо Роджерса «несовместимо» с его показаниями. Он сказал, что письмо Роджерса не только «противоречиво» с юридической точки зрения, но и «совершенно ошеломляет при сравнении с его устными показаниями». «Почти за два года расследований и изучения темы свободы информации, — продолжил Хеннингс, — я столкнулся с целым рядом случаев, когда различные заблуждающиеся, одержимые секретностью чиновники исполнительных ведомств, жадно выискивающие полномочия для оправдания сокрытия информации от Конгресса и общественности, извращали простые положения [закона]... до неузнаваемости. Толкование, предложенное теперь Генеральным прокурором в его письме, превосходит все остальные».

По конкретному спорному вопросу председатель Хеннингс написал, что, по его мнению, Закон об управлении ведомствами не имеет никакого отношения к конституционным претензиям на «исполнительную привилегию». «Я поражен утверждением Генерального прокурора о том, что имеет. Я считаю, что письмо Генерального прокурора представляет собой неопровержимое доказательство острой необходимости внести поправки в [закон]... чтобы внести полную ясность в то, что Конгресс задумывал его исключительно как закон об управлении ведомствами, а не как инструмент цензуры».

Показания Роджерса заставили его критиков броситься на поиски в архивах. Когда он был главным юрисконсультом подкомитета Сената, расследовавшего дело о благонадежности в администрации Трумэна, Роджерс столкнулся с противодействием в виде исполнительного указа, изданного президентом Трумэном и запрещающего Конгрессу доступ к личным делам в расследованиях на предмет благонадежности. Документы свидетельствовали, что Роджерс боролся против этой секретности, пусть и ограниченной. В докладе комитета, составленном под его руководством, говорилось:

«Конгресс имеет право знать факты, лежащие в основе запросов, и удостовериться на основе непосредственной информации в том, что причины являются вескими. Любой другой курс следования ослепляет ветвь власти, ведающую законодательством, и позволяет действовать только тогда, когда президент предоставляет «собаку-поводыря» в виде запроса на законодательство, требуемое исполнительной властью».

«Если подкомитету отказывают в праве изучать факты в конкретных случаях, когда наблюдается сбой в программе проверки на благонадежность, он не может дать полную оценку этой программе».

Я очень четко держал в памяти этот разворот в мыслях Роджерса, когда менее чем через месяц после его выступления подкомитет Хеннингса вызвал меня для дачи показаний в качестве представителя комитета по свободе информации национального журналистского братства Sigma Delta Chi. Я заявил подкомитету, что выступаю против любого общего законодательства, позволяющего должностным лицам скрывать документы, и считаю, что в тех сферах, где необходима секретность, ее можно урегулировать с помощью специального законодательства.

«Мы из года в год воочию убеждаемся, — свидетельствовал я, — что неограниченное предоставление права скрывать документы ведет к злоупотреблению властью, коррупции и бесхозяйственности».

«Конечно, Генеральный прокурор говорит нам, что он не верит, будто секретность используется для сокрытия ошибок или преступлений в исполнительной ветви власти. Десять лет назад мистер Роджерс думал иначе. Тогда он был... занят выкапыванием и разоблачением преступлений, фаворитизма и ошибок, которые, по его мнению, прикрывались секретностью... Можно сказать, что мистер Роджерс добился огромных успехов».

Я продолжил:

«Мистер Роджерс может считать, что сегодня все обстоит иначе. Однако мы никогда не можем доверять суждениям тех, кто находится у власти и может быть склонен делать самовосхваляющие заявления о собственных достоинствах. Такое уже не раз случалось в прошлом. Теперь мы знаем, что по меньшей мере восемь или десять комитетов Конгресса четко дали понять, что они не столь уверены, как мистер Роджерс, в том, что секретность сегодня не используется для сокрытия преступлений, фаворитизма и просчетов».

«Нет необходимости приходить к какому-либо выводу о достоинствах этой или любой другой администрации, чтобы заключить, что тайное правительство несовместимо с демократией».

«Даже если мы примем декларацию администрации о присущих ей многочисленных достоинствах, мы должны руководствоваться следующим принципом: «Никогда не доверяйте хорошему человеку принимать за вас тайные решения, если вас пугает перспектива наделить той же властью злого человека или человека, находящегося по другую сторону политических баррикад»».

В ходе моих показаний сенатор Роман Хруска, республиканец от Небраски, попытался защитить претензии администрации Эйзенхауэра на «исполнительную привилегию», изложенные в письме от 17 мая 1954 года:

«Он [президент Эйзенхауэр] распорядился, чтобы министр сухопутных войск проинструктировал своих подчиненных не разглашать информацию, и значительная часть американской прессы в то время приветствовала это решение как нечто очень прекрасное, очень мудрое и очень справедливое».

Никто не смог бы заставить меня защищать те некомпетентные передовицы, которые основывались на вере в то, что письмо от 17 мая 1954 года было точечным выстрелом секретности, направленным против сенатора Маккарти. Я стоял на гораздо более твердой почве, когда тема переключилась на дело «Макгрейн против Доэрти» (1927), в котором Верховный суд заявил, что полномочия принуждать свидетелей представлять документы и давать показания являются необходимой частью законодательной функции.

«При доктрине Роджерса Конгресс низводится до роли третьесортного подразделения правительства, — сказал я. — Его расследования могут быть ограничены тем, что чиновники исполнительной ветви власти сочтут целесообразным предоставить. Если правительство обладает полной свободой усмотрения в отношении того, какие факты будут доступны общественности, прессе или Конгрессу, то о [расследовательской] свободе можно говорить лишь наполовину».

«Я не хочу, чтобы мои репортажи ограничивались самовосхваляющими заявлениями таких людей, как Ричард А. Мак, о том, какую прекрасную работу проделывает Федеральная комиссия по связи».

«Я не хочу ограничиваться комментариями Т. Ламара Кодла, помощника генерального прокурора при администрации Трумэна, о том, какая прекрасная работа ведется по судебному преследованию за нарушения налогового законодательства».

«Я не хочу ограничиваться комментариями Гарольда Талботта, бывшего министра ВВС, о том, как он управляет закупками для ВВС».

«Я не хочу ограничиваться заявлениями бывшего министра внутренних дел Фоллка о том, что управление нефтяными резервами Тэпот-Доум действительно отвечало общественным интересам».

Для дачи показаний от Sigma Delta Chi также были вызваны В. М. (Ред) Ньютон, управляющий редактор газеты Tampa Tribune. Герберт Брукер, редактор Hartford Courant, дал показания от имени Американского общества газетных редакторов. А Гарольд Кросс, толковый юрист А.О.Г.Р., представил правовой анализ.

Почти все газеты, вещательные компании и юридические организации поддержали поправку Мосса — Хеннингса к Закону об управлении ведомствами. Она с легкостью прошла через Конгресс вопреки противодействию администрации, и 12 августа 1958 года президент Эйзенхауэр подписал ее.

В поправке к Закону об управлении ведомствами говорилось просто: «Этот раздел не уполномочивает скрывать информацию от общественности или ограничивать доступность документов для общественности». Однако, подписывая ее как закон, президент Эйзенхауэр заявил: «Это не призвано изменить и во всяком случае не может изменить существующие полномочия главы исполнительного департамента сохранять соответствующую информацию или бумаги в тайне в интересах общества. Полномочия исполнительной власти являются неотъемлемыми согласно Конституции».

Президент Эйзенхауэр явно полностью принял теорию Роджерса. Он принял те вводящие в заблуждение прецеденты, которые излагались в меморандуме Министерства юстиции, где ему внушалось, будто все это удержание информации от Конгресса начал Джордж Вашингтон. Подчиненные убедили его, что претензии на «исполнительную привилегию», выдвинутые между 1954 и 1958 годами, узурпируют полномочий не больше, чем это делал Джордж Вашингтон. А некоторые из его советников убедили его в том, что он ослабит институт президентства, если не станет отстаивать крайнюю доктрину «исполнительной привилегии».

Роберт Донован в своей книге «Внутренняя история» рассказывал, что президент Эйзенхауэр «сказал кабинету министров, что хочет четкого понимания: он никогда не уступит до такой степени, чтобы войти в историю как президент, который фактически парализовал президентство». Эта решимость объясняла частые заявления президента Эйзенхауэра о том, что он лишь подтверждает принцип, применявшийся президентами «еще со времен Джорджа Вашингтона».

«Исторические прецеденты», как я отмечал ранее, не выдерживали критики при тщательном расследовании. В статье для Federal Bar Journal за январь 1959 года Дж. Расселл Виггинс, исполнительный редактор Washington Post and Times Herald, рассказал о том, как впервые описывался исторический фон — в том виде, в каком его понимал президент Эйзенхауэр. Он появился в Federal Bar Journal 19 апреля 1949 года в статье Германа Волкинсона, юриста Министерства юстиции. Виггинс указал, что практически идентичная копия меморандума Волкинсона прилагалась к письму Эйзенхауэра министру обороны Уилсону от 17 мая 1954 года. Расширенная версия тех же материалов использовалась генеральным прокурором Роджерсом при даче показаний перед Конгрессом.

В статье Волкинсона утверждалось:

«В великих конфликтах, возникавших в администрации Вашингтона, Джексона, Тайлера, Кливленда, Теодора Рузвельта и Герберта Гувера, исполнительная власть неизменно одерживала верх».

Тщательные изыскания Виггинса убедили его в совершенно обратном. «Это утверждение просто несостоятельно даже на основе тех исторических эпизодов, на которые ссылается мистер Волкинсон и которые Министерство юстиции включило в свой меморандум».

Переходя к конкретным эпизодам, Виггинс рассказал, как в марте 1792 года Конгресс принял резолюцию о начале расследования катастрофической экспедиции генерал-майора Сент-Клера на индейские территории. Следственный комитет затребовал все документы и бумаги, касающиеся экспедиции. Президент Вашингтон действительно созвал заседание кабинета министров, чтобы обсудить, следует ли передать бумаги Конгрессу, но в итоге пришел к выводу «предоставить все бумаги в распоряжение» Конгресса. (См. главу II).

«Если этот случай и является прецедентом для чего-либо, — писал Виггинс, — то это прецедент, показывающий, что первый президент выступал за гласность как за принцип государственного управления и как за конституционный вопрос, за исключением некоторых возможных случаев, которые могли возникнуть позже, но в данном деле отсутствовали».

Был один случай, когда президент Вашингтон действительно отказался пересылать бумаги на Капитолий. Это произошло, когда Палата представителей запросила у него инструкции и бумаги, предоставленные нашим послам при заключении договора Джея. «Но, — сказал Виггинс, — это подтверждает притязания на широкие полномочия по неразглашению не больше, чем первый эпизод. Здесь президент Джордж Вашингтон отказался предоставить бумаги на разумном и конкретном конституционном основании: полномочиями давать советы и согласие на заключение договоров был наделен Сенат, а не Палата представителей».

Рассмотрев большинство так называемых «прецедентов удержания», использованных Волкинсоном и президентом Эйзенхауэром, Виггинс указал, что президенты Джексон и Тайлер яростно возражали против передачи бумаг Конгрессу, но в конечном итоге переслали все затребованные документы.

В заключение Виггинс отметил: «В большинстве примеров мистера Волкинсона верх брал Конгресс и получал ровно то, к чему стремился».

Поскольку сенатор Хеннингс и конгрессмены Мосс и Мидер протащили поправку к Закону об управлении ведомствами вопреки возражениям администрации, они осознавали, что опора на «исполнительную привилегию» теперь может стать еще более упорной и Конгрессу потребуется предпринять дальнейшие шаги.

«В сознании большинства людей в нашей стране правительственная цензура, вероятно, теснее всего ассоциируется с войной или диктатурой, — сказал председатель Хеннингс. — Официальное подавление правды обычно рассматривается как нечто чуждое американской традиции свободы и несовместимое с нашей системой самоуправления. Тем не менее, несмотря на такое национальное отношение, цензура и подавление правды постепенно становятся все более обычным явлением в нашем федеральном правительстве, и секретность грозит стать скорее правилом, чем исключением».

К двум демократам со стороны республиканцев присоединился конгрессмен Мидер. «Конечным результатом заявления генерального прокурора, — сказал Мидер, — является то, что исполнительная ветвь власти предоставит Конгрессу или его комитетам ту информацию, которую исполнительная власть сочтет нужным предоставить, и не более того. Интересно, осознают ли американский народ и его избранные представители в Конгрессе значение этого... заявления исполнительной ветви власти».

Мидер заявил, что доктрина Роджерса «делает возможной сфабрикованную, искаженную, предвзятую» картину того, что происходит в правительственном агентстве.

«Неограниченное усмотрение исполнительной ветви власти в отношении доступа к находящейся в ее распоряжении информации, на которое претендует генеральный прокурор, наделило бы ведомства правом посредством одностороннего представления полуправды выстраивать такую документальную базу, которая допускала бы лишь один вывод».

В аналитическом материале, занявшем шесть страниц в Congressional Record, Мидер указал, что Роджерс признал отсутствие «каких-либо судебных прецедентов, регулирующих этот вопрос» об «исполнительной привилегии». «В наши дни для выработки разумной политики требуется больше исследований, а не меньше, — умолял он. — Это провозглашает доктрину исполнительной власти, которая, как я считаю, совершенно не согласуется с нашей концепцией демократии и самоуправления. От нее веет тоталитаризмом, и я надеюсь, что она никогда не восторжествует в нашей стране».

Но внепартийный призыв к здравому смыслу и закону не произвел особого впечатления. Администрация Эйзенхауэра самодовольно почивала на лаврах своей популярности. Лидеры Конгресса были слишком заняты политической рутиной, чтобы обращать внимание на любую проблему, не связанную с делом переизбрания. Пресса не могла или не хотела мыслить логично и последовательно на эту тему. Секретность, которая вставала на пути отдельного репортера или газеты, осуждалась этим репортером или газетой, но слишком мало кем еще. По большей части нападкам на секретность не хватало координации, последовательности и просвещенной озабоченности.

ГЛАВА XIII Намордник на сторожевого пса общественности

Джозеф Кэмпбелл был казначеем и вице-президентом Колумбийского университета в то время, когда генералом этого учебного заведения был генерал Дуайт Д. Эйзенхауэр. Между двумя мужчинами сложились приятные и дружеские отношения, и генерала Эйзенхауэра привлекла компетентность Кэмпбелла в вопросах бухгалтерского учета и финансов. После избрания генерала Эйзенхауэра президентом он в 1953 году назначил Кэмпбелла членом Комиссии по атомной энергии.

Год спустя президент Эйзенхауэр назначил Джозефа Кэмпбелла главным контролером США во главе Главного контрольного управления (Счетной палаты США) (GAO). Это важная должность со сроком полномочий в пятнадцать лет, призванная служить Конгрессу «финансовым сторожевым псом» всех расходов в исполнительных министерствах и ведомствах. Ни одно ведомство в Соединенных Штатах не является более жизненно важным для задачи принуждения расползшегося федерального правительства к честному управлению законами и осуществлению расходов в соответствии с законами.

Главное контрольное управление было учреждено Законом о бюджете и учете 1921 года в качестве ответвления законодательной ветви власти. После того как главный контролер назначается президентом, он становится агентом Конгресса. Чтобы обеспечить независимость этого ведомства, Конгресс установил длительный срок полномочий и предусмотрел, что лицо, занимающее эту должность, может быть смещено с нее только совместной резолюцией Конгресса или путем импичмента.

Закон о бюджете и учете также наделил Главное контрольное управление полномочиями изучать всю информацию и отчеты для определения того, расходуются ли деньги на законных основаниях. В разделе о доступе к записям и документам говорится:

«Все министерства и учреждения обязаны предоставлять главному контролеру такую информацию относительно полномочий, обязанностей, деятельности, организации, финансовых операций и методов работы своих соответствующих ведомств, какую он может время от времени требовать от них; и главный контролер, либо любой из его помощников или сотрудников, должным образом им уполномоченный, в целях получения такой информации имеет доступ к любым книгам, документам, бумагам или записям любого такого министерства или учреждения и право их изучать».

Закон допускал лишь одно исключение из законного права главного контролера требовать и получать доступ к «записям любого такого министерства или учреждения». Это единственное исключение наделяло госсекретаря правом определять, должна ли производиться публикация расходов средств, используемых при сношениях или заключении договоров с иностранными государствами.

Закон должен был быть понятен каждому. Аудиторам Главного контрольного управления должен был предоставляться доступ ко всем бумагам и записям, касающимся расходования федеральных средств. Это был единственный способ тщательно изучить контракты и определить, не были ли замешаны какие-либо махинации или незаконные процедуры.

Но с годами, как и следовало ожидать в условиях бюрократии, некоторые чиновники неохотно выкладывали все карты на стол перед Главным контрольным управлением. Нежелание возрастало пропорционально масштабам головотяпства, бесхозяйственности или мошенничества, которые могли быть обнаружены любопытными следователями Главного контрольного управления.

В первые годы пребывания Джозефа Кэмпбелла на посту главного контролера его ведомство столкнулось с некоторой долей нормального бюрократического сопротивления. Но в целом это утаивание носило очаговый характер. Обычно ведомства предоставляли затребованные документы, когда им указывали на положения Закона о бюджете и учете, касающиеся проверок.

Однако к 1958 году использование «исполнительной привилегии» приобрело такие масштабы, что стало мешать работе Главного контрольного управления. Это вмешательство постепенно выплыло наружу благодаря работе подкомитета по делам вооруженных сил, возглавляемого конгрессменом Ф. Эдвардом Хебертом, демократом из Луизианы. Председатель Хеберт попросил главного контролера Кэмпбелла провести тщательное исследование многомиллиардной программы создания баллистических ракет ВВС. Он также натравил Главное контрольное управление на след еще десятка более мелких проектов, где, судя по всему, влияние, фаворитизм, некомпетентность или мошенничество стоили налогоплательщикам миллионов долларов избыточных расходов.

Для председателя Хеберта эта неоправданная секретность была серьезным вопросом. Почти десять лет он участвовал в важных расследованиях, которые доказали, что на вооруженные силы нельзя полагаться в деле контроля за собственными расходами. Было жизненно необходимо осуществлять адекватный контроль за оборонным бюджетом, составлявшим около 40 миллиардов долларов в год — примерно половину всего федерального бюджета. Из года в год председатель Хеберт и главный юрисконсульт Джон Кортни проводили слушания, демонстрирующие невероятное транжирство и неэффективность. Штат подкомитета Хеберта был небольшим, и председатель Хеберт был вынужден полагаться на Главное контрольное управление в выполнении большей части аудиторской работы и юридических исследований.

Министерство обороны не могло воспользоваться ссылкой на «национальную безопасность», когда аудиторы Главного контрольного управления начинали расследование, поскольку эти аудиторы имели допуск к работе с секретными материалами категорий «Секретно» и «Совершенно секретно» точно так же, как и чиновники Министерства обороны. Лишенные возможности ссылаться на «национальную безопасность», военные ухватились за претензию на «исполнительную привилегию». Одна директива сменяла другую, постепенно опуская занавес секретности. Периодические тихие протесты Кэмпбелла оставались незамеченными общественностью, пока обычно мягкий по характеру главный контролер не направил резкое письмо министру обороны Нилу Макэлрою.

«Эти ограничения, — писал Кэмпбелл, — могут серьезно затруднить работу Главного контрольного управления по выполнению возложенных на него законом обязанностей и помешают нашему труду».

Он указал Макэлрою, что аудиторы Главного контрольного управления не могут выполнять свою работу в условиях директив, которые запрещают им изучать отчеты генерального инспектора и разрешают получать лишь сводку отчетов в редакции министров различных видов вооруженных сил.

В письме председателю Хеберту Кэмпбелл изложил свою жалобу более предметно:

«Любая информация или фактические данные, имеющие прямое отношение к программе деятельности, подлежащей аудиту со стороны Главного контрольного управления, не должны утаиваться или подвергаться процедурам проверки официальных документов, бумаг или записей со стороны того органа или ведомства, в отношении которого проводится аудит».

Позже, в письме в подкомитет Мосса по вопросам правительственной информации, главный контролер заявил, что он добивается проведения исследования деятельности генерального инспектора ВВС, чтобы определить, насколько эффективными были внутренние расследования.

Он заявил, что для проведения такого расследования проверка Главного контрольного управления должна включать:

1 Обзор методов закупок ВВС (конкурсные торги против заключения контрактов по результатам переговоров).

2 Обзор количественных и качественных изменений программ закупок.

3 Обзор перерасхода средств по контрактам.

«Крайне важно, чтобы такие отчеты предоставлялись в распоряжение Главного контрольного управления, дабы мы могли оценить эффективность системы внутреннего контроля ведомства и предотвратить неоправданное и ненужное дублирование усилий при внутреннем аудите и независимых проверках, проводимых этим ведомством», — писал Кэмпбелл.

«Нет никаких оснований для того, чтобы отчеты по упомянутым выше темам не предоставлялись Главному контрольному управлению, если только целью не является затягивание или затруднение усилий ведомства по выявлению всех фактов, касающихся проверяемой деятельности или сферы».

«Мы считаем, что разумная практика управления требует, чтобы любая ведомственная инструкция, отказывающая Главному контрольному управлению в доступе к любому отчету, касающемуся „внутреннего аудита и контроля“, противоречила закону».

Следует помнить, что это был не конгрессмен-демократ или сенатор, обвиняющий республиканскую администрацию. Это был Джозеф Кэмпбелл, давний друг президента Эйзенхауэра, обвинявший администрацию Эйзенхауэра в том, что она действует «в противоречии с законом», заявляя об «исполнительной привилегии».

Конгрессмен Джон Мосс впоследствии заявил, что президент Эйзенхауэр не выполняет свои обязанности по Конституции. Согласно статье II, разделу 3 Конституции, президент обязан «заботиться о том, чтобы законы строго исполнялись...» В данном случае президент Эйзенхауэр не только пренебрегал Законом о бюджете и учете, но и поддерживал тех, кто действует «в противоречии с законом», сказал Мосс.

Хотя шумиха поднялась из-за доступа Главного контрольного управления к 62-страничному отчету генерального инспектора ВВС о программе баллистических ракет (см. Приложение С), реальным вопросом было то, могут ли ВВС, сухопутные войска, ВМФ или любое другое исполнительное ведомство произвольно отказываться передавать отчеты, бумаги и финансовые документы Главному контрольному управлению.

Было трудно уследить за ходом мысли президента Эйзенхауэра. Это был период времени, когда президент Эйзенхауэр и члены его администрации подчеркивали, что финансовые проблемы могут стать одной из главных забот страны. Одной из основных проблем они считали обеспечение того, чтобы правительство получало отдачу за свои деньги от военных расходов.

Даже в прошлые времена, когда следователям Главного контрольного управления предоставлялся максимальный доступ к документам, на свет божий извлекались серьезные скандалы. Большинство из них обнаруживалось не военным ведомством, а выплывало наружу лишь после того, как за дело брались Главное контрольное управление или комитеты Конгресса. За председателем Хебертом и Кэмпбеллом стоял многолетний послужной список плодотворных слушаний, подкреплявший их право ставить под сомнение мудрость (не говоря уже о законности) предоставления возможности тем, кто расходует наши военные средства, воздвигать новые барьеры для аудиторов Главного контрольного управления — единственной независимой внешней проверки миллиардов, истраченных на военные нужды.

На пресс-конференции президента 5 ноября 1958 года я поднял вопрос о праве Главного контрольного управления изучать отчеты ВВС и Министерства обороны.

«Господин Президент, — сказал я, — вы упомянули здесь расходы в Министерстве обороны в качестве одной из важных проблем, а Главному контрольному управлению, которое является сторожевым псом по пресечению мошенничества и транжирства в различных ведомствах, перекрыли доступ к отчетам в ВВС и Министерстве обороны в целом, и при этом они [чиновники ВВС и Министерства обороны] утверждают, что обладают от вас полномочиями утаивать отчеты, если это „целесообразно“».

Я постарался сделать так, чтобы вопрос как можно точнее соответствовал конкретной проблемной зоне во взаимоотношениях между Главным контрольным управлением и Министерством обороны.

«Интересно, — продолжил я, — наделяли ли вы такими полномочиями [утаивать] и считаете ли вы, что Главное контрольное управление должно иметь полную свободу действий, чтобы прийти и расследовать все признаки мошенничества и транжирства?»

Президент ответил: «Вы очевидно говорите о какой-то особой вещи, которую я должен был бы изучить, прежде чем смогу сделать — дать ответ. Я заявлял об этом раз за разом: я считаю, что каждый следственный комитет Конгресса, каждый контрольный орган, подобный Главному контрольному управлению, всегда должен иметь возможность ознакомиться с официальными документами, если это не затрагивает безопасность нашей страны».

Теперь президент Эйзенхауэр заявлял, что у Главного контрольного управления должны быть все документы, кроме тех случаев, когда затрагивается безопасность нашей страны. Я попытался прижать его к стенке.

«Будут ли они претендовать на это, господин Президент, под прикрытием «исполнительной привилегии»...» — начал я свой вопрос.

Президент Эйзенхауэр перебил меня, не дав закончить, чтобы избежать дальнейших комментариев. «Нет, это все, что я имею сказать — я сказал вам, что это все, что я имею сказать на данный момент».

Конгрессмен Клэр Хоффман, изворотливый республиканец из Мичигана, отметил, что ответ президента Эйзенхауэра, по-видимому, исключает использование «исполнительной привилегии» при отказе в предоставлении отчетов Главному контрольному управлению. Через несколько дней после пресс-конференции он написал президенту Эйзенхауэру, чтобы привлечь внимание к обмену репликами на пресс-конференции и спросить:

«Имели ли вы в виду своими комментариями, что полный текст отчетов генеральных инспекторов, включая рекомендации, должен быть предоставлен Конгрессу и Главному контрольному управлению?»

В своем письме конгрессмену Хоффману в тот же день президент Эйзенхауэр вновь закрыл для Главного контрольного управления доступ к полным отчетам генеральных инспекторов. Президент заявил, что «факты» из отчетов будут предоставляться Главному контрольному управлению, но «рекомендации и прочие консультативные материалы» разглашению не подлежат (см. Приложение С).

Вся ситуация вернулась ровно к тому моменту, с которого началась. Чиновники ВВС, ВМФ или сухопутных войск по-прежнему будут просеивать отчеты генеральных инспекторов, удалять из них материалы, которые они не хотят отдавать в руки аудиторов Главного контрольного управления, и выдавать следователям собственную приукрашенную сводку. Закон и логика были отброшены на обочину. Закон о бюджете и учете мог бы и вовсе не писаться, учитывая ту пользу, которую он приносил в плане принуждения ведомств к предоставлению всех соответствующих документов.

Следующим серьезным испытанием стал ВМФ. В феврале 1959 года главный контролер Кэмпбелл написал в подкомитет Мосса, заявив, что занавес секретности лишает его возможности выполнять свои обязанности по проведению аудита финансовых дел ВМФ.

«Мы считаем нелогичным, непрактичным и противоречащим прямым положениям закона то, что государственные чиновники по своему усмотрению утаивают информацию, касающуюся исполнения ими своего общественного долга», — писал Кэмпбелл.

«Мы уведомляем министра обороны и министра военно-морских сил о том, что мы не можем надлежащим образом выполнять свои обязанности, возложенные законом, если информация, необходимая в нашей работе, отказывается нашим представителям при проведении наших аудиторских проверок».

Конгрессмен Уильям Л. Доусон, председатель головного Комитета Палаты представителей по правительственным операциям, поручил Моссу готовиться к открытым слушаниям. Он написал Кэмпбеллу:

«Я уверен, что будет сделано все возможное для преодоления неоднократного высокомерия федеральных чиновников исполнительной власти, чей отказ предоставить информацию Главному контрольному управлению попирает ясный закон страны».

Главный контролер Кэмпбелл заявил, что претензия на «исполнительную привилегию» выдвигается министром военно-морских сил на том основании, что «он считает, будто полное раскрытие резких мнений, советов и рекомендаций лиц с более низких уровней... не отвечает общественным интересам».

«Это же рассуждение ныне применяется различными бюро и управлениями в повседневной работе их сотрудников».

«Мы считаем, что надежная практика управления требует, чтобы наблюдения, мнения и рекомендации подчиненных, а также любые другие вопросы, учитываемые при принятии решений, были зафиксированы документально».

«Все это суть вопросы, на которых основываются суждения и на базе которых строятся последующие решения и действия. Такое документирование служит защитой для лица, принимающего решения или предпринимающего действия, а также обеспечивает прочную основу для последующей оценки их своевременности, эффективности и честности».

Кэмпбелл пожаловался, что согласно действовавшей в то время процедуре ВМФ «лица, в чьем ведении находятся материалы, обязаны проводить предварительный отбор материала и изымать из официальных дел любые данные, которые, по их мнению или мнению их начальства, мы не должны иметь».

«Эти действия предоставляют министерству средство, с помощью которого оно может скрыть существенные свидетельства транжирства, расточительства, опрометчивого управления, дурной практики закупок или иных неблагоприятных условий».

К марту 1959 года у Кэмпбелла были стопроцентные доказательства того, что он не может полагаться на сводные отчеты, представляемые ему ВМФ. Он заявил, что ВМФ представил два отчета по одному предмету, которые являлись «неправильным представлением» действий правительства. «Вторая версия отчета, содержащая вдвое больше страниц, также является неполной и неадекватной из-за применения самовольной цензуры».

Кэмпбелл заявил, что секретность является не только незаконной и пагубной для государственного управления, но и влечет за собой колоссальные расходы. Он пояснил, что секретность лишает аудиторов Главного контрольного управления информации, уже собранной за счет налогоплательщиков. Это означало, что Главное контрольное управление было вынуждено отправляться на поиски и дуплицировать уже проделанную работу, если оно хотело приложить хоть какие-то усилия для выполнения своих обязанностей.

Главный контролер Кэмпбелл не назвал цену дополнительных расходов на проведение аудита ВМФ силами Главного контрольного управления. Тем не менее, в GAO подсчитали, что отсутствие доступа к отчетам генерального инспектора ВВС сделало этот аудит по меньшей мере на 125 000 долларов дороже, чем было необходимо. Хотя этих затрат на аудит можно было избежать при надлежащем сотрудничестве со стороны ВВС, в конечном итоге аудит выявил миллионы долларов головотяпства и расточительства в ракетной программе ВВС — и все это было замазано под вывеской «исполнительной привилегии».

Газета Richmond Times-Dispatch комментировала:

«Удивительным в этой ситуации является то, что президент Эйзенхауэр поддерживает вооруженные силы в сокрытии жизненно важной информации от Главного контрольного управления. Его юридические советники внушили ему, что «исполнительная привилегия» имеет под собой некую обоснованность, в то время как по сути это не что иное, как решимость бюрократов не пускать Главное контрольное управление к своим бухгалтерским книгам».

«Эта фальшивая доктрина заставила Главное контрольное управление потратить дополнительные 125 000 долларов на проведение расследования бесхозяйственности в ВВС... Сколько же еще общественность будет терпеть подобное?»

Я знал, что Виргиниус Дабни, редактор Richmond Times-Dispatch, сыт по горло этой дорогостоящей и антидемократической секретностью. То же самое касалось Дж. Расселла Виггинса, исполнительного редактора Washington Post and Times Herald; Джеймса Поупа, исполнительного редактора Louisville Courier-Journal; Герберта Брукера, редактора Hartford Courant; В. М. (Реда) Ньютона, управляющего редактора Tampa Tribune; и Гарольда Кросса, специального юрисконсульта Американского общества газетных редакторов.

Chicago Daily News, St. Louis Post-Dispatch и The Wall Street Journal были среди других ведущих газет, решительно выступавших против прикрытия секретности. Но несмотря на несколько превосходных передовиц, проблема просто не была достаточно кричащей, чтобы привлечь внимание публики или даже большинства репортеров. Слишком много новостных материалов и передовиц в других газетах лишь повторяли самовосхваляющие оправдания администрации Эйзенхауэра, не пытаясь выяснить, соответствуют ли эти утверждения действительности.

ГЛАВА XIV Заметание лаосского бардака под ковер

К лету 1959 года конгрессмен Портер Харди был сыт по горло произвольной исполнительной секретностью. Долговязый демократ из Виргинии получал двойную порцию «исполнительной привилегии» и почти исчерпал лимит своего терпения. Он входил в подкомитет по делам вооруженных сил, возглавляемый председателем Эдвардом Хебертом, и поэтому из первых рук знал, как Министерство обороны чинит препятствия расследованиям военного транжирства.

Конгрессмен Харди также возглавлял собственный Подкомитет по иностранным операциям и валютным делам. Этот подкомитет (в составе Комитета Палаты представителей по правительственным операциям) отвечал за расследование того, как Государственный департамент и Администрация международного сотрудничества (ICA) распоряжаются более чем 60 миллиардами долларов иностранной помощи.

У подкомитета Харди был небольшой штат из полудюжины человек во главе с главным юрисконсультом Джоном Т. Редданом. Харди понимал, что при самых благоприятных обстоятельствах они смогут изучить лишь несколько отчетов о бесхозяйственности или мошенничестве. Но даже небольшая проверка должна была вскоре показать, ведутся ли внутренние расследования ICA таким образом, чтобы Конгресс мог полагаться на то, что ICA способна контролировать саму себя.

Чтобы выяснить, насколько успешно работает ICA, было необходимо изучить досье с жалобами на мошенничество или бесхозяйственность и определить, как эти жалобы отслеживаются следователями ICA. Однако ICA запретила сотрудникам аппарата подкомитета Харди изучать следственные досье, а также оценочные отчеты, которые ICA составляла по собственной деятельности. Председателю Харди заявили, что такие досье будут содержать «советы, рекомендации и выводы» и поэтому, согласно письму президента Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года, не могут быть выданы.

Тем не менее расследование продолжалось. Это была медленная работа, но благодаря терпению и настойчивости главный юрисконсульт Реддан, юрисконсульт Ричард Брей-младший, юрисконсульт Майлз К. Ромни и следователь Уолтон Вудс по крупицам собрали информацию, в предоставлении которой ICA им отказала. Они добывали ее путем опроса бывших государственных служащих, изучения архивов коммерческих фирм, имевших правительственные контракты, и совершения поездок в другие страны для личной инспекции расходов на иностранную помощь.

Маленькая страна Лаос в Юго-Восточной Азии стала одной из первых, на которой они сосредоточили свое внимание. Картина оказалась неприглядной. Администрирование помощи США порождало по меньшей мере столько же проблем, сколько пыталось решить.

Программа помощи Лаосу началась в январе 1955 года, когда этой стране была предоставлена полная независимость. Лаос входил в состав Французского Индокитая наряду с Камбоджей и Вьетнамом. Независимость Лаоса означала, что Соединенные Штаты взяли на себя финансирование всего его военного бюджета — 41 миллион долларов в 1955 году, 47 миллионов долларов в 1956 году, 43 миллиона долларов в 1957 году и 30 миллионов долларов в 1958 году. Большая часть этих средств шла на содержание 25-тысячной армии. Позже подкомитет пришел к выводу, что эта военная помощь плюс около 1,5 миллиона долларов ежегодной экономической помощи в сумме означали, что Соединенные Штаты «фактически содержат всю экономику».

Еще в июне 1957 года подкомитет получил отчеты, свидетельствующие о том, что программе иностранной помощи в Лаосе наносят ущерб расточительство, неэффективность и скверное руководство. После предварительных запросов 10 апреля 1958 года было начато официальное расследование.

Запросы досье ICA по расходам на иностранную помощь в Лаосе были отклонены директором ICA Джеймсом В. Риддлбергером. ICA также закрыла председателю Харди доступ к досье по Индии, Боливии, Бразилии и Гватемале.

Несколько месяцев спустя ICA отказалась позволить аудиторам Главного контрольного управления ознакомиться с досье по Лаосу.

Председатель Харди был раздражен этим противодействием, но впал в совершенную ярость от того, что он считал попиранием закона. Безусловно, отчеты ICA по Лаосу должны были предоставляться Главному контрольному управлению, поскольку Закон о бюджете и учете 1921 года прямо предусматривал, что все документы всех ведомств должны быть доступны аудиторам Главного контрольного управления.

Кроме того, когда в 1948 году учреждалась программа иностранной помощи, дебаты включали обсуждение вопросов отчетности по иностранной помощи и необходимости доступности информации для Конгресса.

Тогда сенатор Артур Ванденберг, республиканец от штата Мичиган, прокомментировал:

«В законопроекте есть несколько пунктов, в которых предусмотрено информирование Конгресса. Кроме того, мы создаем... „сторожевой“ комитет [Объединенный комитет по экономическому сотрудничеству]... который будет иметь право на получение всей информации любого характера в любое время».

Несмотря на закон и намерения законодателей, ICA опустила занавес секретности и держала его опущенным. ICA также отклонила запросы Главного контрольного управления об информации по расходам на иностранную помощь на Формозе, в Индии, Вьетнаме, Пакистане, Франции, Турции и других странах.

В ходе расследования лишь одной из программ иностранной помощи — той, что в Лаосе, — подкомитет Харди выкопал столько свидетельств некомпетентности, халатности, бесхозяйственности и мошенничества, что ими можно было заполнить десятки страниц официального доклада.

Например, военная программа для 25-тысячной лаосской армии возникла в результате политического решения, принятого Государственным департаментом вопреки рекомендациям Объединенного комитета начальников штабов и Министерства обороны. «Авторитетные военные круги высказывались за численность сил в 12 000 — 15 000 человек», — сообщал подкомитет Харди.

Подкомитет также выявил фаворитизм, конфликт интересов и взяточничество в связи с контрактами ICA в Лаосе. «Эдвард Т. Макнамара, сотрудник [ICA] по общественным работам и промышленности, принял взятки на общую сумму по меньшей мере 13 000 долларов от Уиллиса Х. Бёрда и Джеральда А. Пибоди из компании Universal Construction Co. в обмен на помощь в получении ими выгодных контрактов и закрытие глаз на недостатки в их работе».

Подкомитет сообщил о дюжине случаев проявления второстепенными чиновниками фаворитизма по отношению к фирмам, которые впоследствии их нанимали. Одно серьезное обвинение было адресовано человеку, возглавлявшему Миссию по операциям США (USOM) в течение части этого периода.

«Картер Депол, бывший директор USOM, при отъезде из Лаоса продал свой «Кадиллак» 1947 года выпуска Джеральду А. Пибоди, главе компании Universal, по завышенной цене [около 3000 долларов]. Неопровержимые свидетельства указывают на то, что в то время автомобиль был неисправен и что вскоре после этого его разрезали на части, а обломки сбросили в заброшенный колодец. Тем временем он ржавел перед главным офисом Universal, где служил предметом насмешливого веселья как для лаосцев, так и для американцев».

Еще более шокирующими, чем сами махинации, оказались добытые подкомитетом свидетельства того, что официальные лица посольства США в Лаосе и высокопоставленные чиновники Администрации международного сотрудничества в Вашингтоне не предприняли никаких эффективных мер реагирования после получения сообщений о коррупции и бесхозяйственности. Очевидно, что основные усилия направлялись на то, чтобы скрыть этот беспорядок от председателя Харди и его следователей.

Свидетельства, имевшиеся в распоряжении подкомитета, указывали на то, что следователь Администрации международного сотрудничества аудитор Хейнс Миллер «был фактически выжит из Лаоса («выдворен под давлением»), поскольку подошел вплотную к раскрытию правды об Universal, ее взятках, ее фактической монополии на проекты строительства по линии помощи США… и ее плачевно неэффективной работе».

Эти действия по отстранению аудитора Миллера показались мне более предосудительными, чем любая обычная кража, злоупотребление деньгами или правительственными полномочиями. Это было свидетельством того, что внутри посольства США в Лаосе существовал жестокий сговор с целью устранить тех чиновников, которые жаловались на мошенничество и бесхозяйственность, и выгородить лиц, замешанных в противоправных действиях. Это продемонстрировало, к чему может привести ситуация, когда государственные чиновники чувствуют за собой «исполнительную привилегию» скрывать отчеты о своей деятельности.

Отчеты Миллера и его настойчивые попытки добиться исправления недостатков в программе привели лишь к его отстранению. Некоторые из его начальников и коллег утверждали, что он «не смог адаптироваться» к Лаосу. Посол США Дж. Грэм Парсонс направил в Вашингтон телеграмму, в которой сообщил, что предложил следователю подать в отставку «из-за явных признаков нервного расстройства».

«Мнение посла Парсона о «нервном расстройстве» Миллера было высказано без привлечения медицинских специалистов, — сообщал подкомитет Харди. — Это противоречит правилам Государственного департамента. У посла была возможность получить квалифицированную медицинскую консультацию, и он мог бы запросить ее».

«Месяц спустя, 30 октября 1957 года, — добавляется в отчете, — Миллер прошел полный медицинский осмотр в Вашингтоне и был признан «годным к несению службы без ограничений»».

Чиновники Администрации международного сотрудничества оправдывали недостатки и неудовлетворительное руководство программой в Лаосе утверждением, будто эта программа помощи, как бы плохо ею ни управляли, спасла Лаос от коммунизма.

«Это утверждение носит чисто умозрительный характер и не может быть ни доказано, ни опровергнуто», — заявлял подкомитет Харди в 1959 году. Это было за два года до того, как стало общепризнанным, что коррумпированная программа помощи, вероятно, помогла коммунистам в Лаосе.

Даже в 1959 году подкомитет Харди пришел к выводу, «что меньшая сумма денег при более эффективном управлении оказалась бы гораздо результативнее для достижения экономической и политической стабильности в Лаосе, а также для повышения его способности противостоять коммунистической военной агрессии или политической подрывной деятельности».

На пресс-конференции 2 июля 1959 года, через две недели после публикации отчета по Лаосу, Уильям Макгаффин из Chicago Daily News поднял перед президентом Эйзенхауэром проблему секретности в Администрации международного сотрудничества.

«Господин Президент, — начал Макгаффин, — видите ли вы какое-либо решение спора между Конгрессом и исполнительной ветвью власти по поводу свободы информации?»

«Ну, я не совсем понимаю, на что именно вы намекаете, когда говорите о свободе информации», — ответил президент Эйзенхауэр, а затем укрылся за спасительной тенью Джорджа Вашингтона:

«Этот вопрос со времен Вашингтона не теряет своей актуальности. Когда исполнительная власть приходит к выводу, что что-то нанесет ущерб... безопасности Соединенных Штатов или их жизненно важным интересам, она утаивает информацию, которую, возможно, и можно было бы обнародовать. Но я не знаю ни о каком конкретном случае, о котором вы говорите в данный момент».

Макгаффин парировал:

«Господин Президент, если я могу пояснить это вкратце: Конгресс, судя по всему, обеспокоен различными случаями, когда, по их мнению, исполнительная власть злоупотребляла ссылками на «исполнительную привилегию» и отказывала им в информации, которую они должны получать.

Например, — продолжил Макгаффин: — существуют оценочные отчеты, составленные Администрацией международного сотрудничества по определенным странам, получавшим взаимную помощь, — Тайвань, Лаос, Бразилия, Гватемала, — целый ряд стран, и Конгресс поднял вопрос о попытке принять закон, который обязал бы Администрацию международного сотрудничества передать эту информацию им».

В своем ответе президент Эйзенхауэр смешал эту проблему с национальной безопасностью:

«Ну, есть определенные вещи, особенно в сфере безопасности, обнародование которых совершенно очевидно нанесет ущерб Соединенным Штатам, и я думаю, что любой здравомыслящий человек это понимает. И вы просто обязаны принимать меры для того, чтобы эти вещи не предавали огласке.

И теперь это... в этом нет ничего нового. Исполнительная власть... и здесь, похоже, существует некое врожденное, присущее по умолчанию взаимное противостояние, я не знаю, почему оно возникает, я лично этого особенно не ощущаю, но я знаю, что оно есть, и временами оно привлекает мое внимание в той или иной форме.

Но, — сказал президент, возвращаясь к надежному образу честного человека, — я руководствуюсь собственной совестью в этом вопросе, и когда подобные вещи поступают ко мне на рассмотрение, я буду продолжать поступать именно так».

Это был крайне неудовлетворительный ответ на важнейший вопрос, затрагивающий контроль за расходами со стороны Министерства обороны и Администрации международного сотрудничества. Я решил продолжить там, где остановились подкомитет Харди и Билл Макгаффин. На следующей пресс-конференции, 15 июля 1959 года, я поймал взгляд президента Эйзенхауэра.

«Господин Президент, — начал я. — Несколько комитетов Конгресса выступили с обвинениями в том, что ведомства вашей администрации использовали завесу секретности так называемой «исполнительной привилегии», чтобы скрыть опрометчивость, бесхозяйственность, мошенничество, а в некоторых случаях — материалы, которые впоследствии привели к предъявлению обвинений. Мне интересно, предприняли ли вы какие-либо шаги для исправления этого положения?»

Глаза президента Эйзенхауэра вспыхнули гневом. Несмотря на эмоции, он сохранял самообладание, достаточное для того, чтобы избежать тех комментариев по фактам или закону, которые доставляли ему столько неприятностей в прошлом. Он сказал:

«Я думаю, вам лучше изложить этот вопрос в письменном виде и дать мне ознакомиться с ним, поскольку вы с самого начала, с первых же слов, исходите из предпосылки или подтекста, что кто-то виновен в мошенничестве, а я в это не верю».

Когда я попытался возразить, что обвинения в мошенничестве и бесхозяйственности содержатся в официальных отчетах Конгресса, он резко оборвал меня: «Я посмотрю ваше письмо, если вы пожелаете его представить».

В письме к президенту Эйзенхауэру я старался выражаться осторожно и с уважением к его должности:

Многоуважаемый господин Президент: В ответ на Вашу просьбу я направляю основной вопрос, который я задал на пресс-конференции 15 июля 1959 года. Я сожалею, что формулировка вопроса на пресс-конференции содержала какой-либо намек на мошенничество или осведомленность о мошенничестве на уровне Белого дома. Подобный подтекст не подразумевался. Вопрос основывался на выводах различных комитетов Конгресса. В целом доклады касались подчиненных должностных лиц, которые, как утверждается, использовали так называемую исполнительную привилегию в попытке скрыть свою деятельность от следователей Конгресса и Главного контрольного управления.

Несколько комитетов Конгресса подготовили отчеты, в которых обвинили должностных лиц в некоторых правительственных ведомствах в использовании секретности исполнительной привилегии для сокрытия того, что комитеты назвали халатностью, бесхозяйственностью, мошенничеством и другими предполагаемыми нарушениями. Генеральный контролер Джозеф Кэмпбелл заявил Конгрессу, что некоторые исполнительные ведомства нарушили закон — Закон о бюджете и бухгалтерском учете, — утаивая от него отчеты, касающиеся расточительства, бесхозяйственности и нарушений. Господин Кэмпбелл дал показания перед Комитетом по ассигнованиям Палаты представителей, что эта секретность является нарушением закона, а также заявил, что она «может оказаться практически фатальной» для жизненно важных аудиторских функций, выполняемых его ведомством.

Генеральный контролер Кэмпбелл и подкомитет Мосса, среди прочих, подняли вопрос о том, не противоречит ли такое утаивание информации конституционному требованию к главнокомандующему «заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись».

Здесь не задействованы проблемы национальной безопасности. ВВС и ВМС проинформировали Конгресс и Главное контрольное управление, что вопросы национальной безопасности не затрагиваются, поскольку аудиторы Главного контрольного управления имеют тот же допуск к изучению секретных материалов, что и должностные лица в ведомствах.

Исходя из этого, я хотел бы переформулировать свой вопрос следующим образом: в свете положений Закона о бюджете и бухгалтерском учете, считаете ли Вы своим исполнительным долгом проводить закон в жизнь в соответствии с точкой зрения генерального контролера?

Ответ от Джеральда Д. Моргана, заместителя помощника президента, пришел ко мне несколько дней спустя, 21 июля. Морган просто процитировал письмо президента конгрессмену Хоффману, написанное несколько месяцев назад, и другие его более ранние заявления об «исполнительной привилегии».

Морган написал: «Позиция Президента не изменилась». Меня не покидало ощущение, что президент Эйзенхауэр сам не понимает, какова его позиция. Письмо оставляло все основные вопросы без ответа.

Законопроект об иностранной помощи, вносивший поправки в Закон о взаимной безопасности 1954 года, в то время находился на рассмотрении в Конгрессе, и конгрессмен Харди добавил к нему поправку, в которой прямо указывалось, что «все документы, бумаги, сообщения, аудиторские проверки, обзоры, заключения, отчеты с рекомендациями и другие материалы, которые относятся к работе или деятельности Администрации международного сотрудничества, должны предоставляться Главному контрольному управлению» и уполномоченным комитетам Конгресса.

24 июля 1959 года президент Эйзенхауэр подписал законопроект с поправкой Харди, включавшей три положения о раскрытии информации Конгрессу или Главному контрольному управлению. Однако при подписании президент уведомил, что не собирается соблюдать пункты о раскрытии информации:

«Я подписал этот законопроект с четким расчетом на то, что три поправки, касающиеся раскрытия информации, не призваны изменить и не могут изменить признанные конституционные обязанности и полномочия исполнительной власти в отношении раскрытия информации, документов и других материалов. Более того, любая иная трактовка этих поправок породила бы серьезные конституционные вопросы в рамках исторической доктрины разделения властей».

Пять дней спустя, на пресс-конференции 29 июля 1959 года, я спросил президента, считает ли он положения законопроекта о прекращении финансирования несговорчивых ведомств «критикой политики секретности администрации».

Упоминание «секретности» в его администрации заставило лицо президента Эйзенхауэра покраснеть. «Вы начинаете свой вопрос с подразумевающегося факта, который фактом не является, — сказал он. — Вы говорите о политике секретности администрации. Не было никакой администрации...»

Я попытался развить свой вопрос, но меня оборвали.

«Пожалуйста, сядьте», — резким тоном произнес президент. Я подчинился приказу главнокомандующего и сел, а он продолжил:

«На моей памяти — а я нахожусь в этом городе с 1926 года — не было ни одной администрации, которая заходила бы так далеко в деле обеспечения доступности информации, если только это не затрагивает национальную безопасность и национальные интересы нашей страны».

Для меня было бесполезно пытаться встать и рассказать ему о том, что происходило в его администрации. Поэтому я сидел смирно и сносил это. Поддержка, последовавшая позже со стороны редакторов по всей стране, была чрезвычайно отрадной.

В. М. (Ред) Ньютон-младший, главный редактор Tampa Tribune, написал президенту Эйзенхауэру:

«Вопрос господина Молленхоффа на пресс-конференции о «политике секретности» вашей администрации касался положений Палаты представителей в законопроекте об иностранной помощи, которые заставили бы бюрократию предоставлять информацию об этой иностранной помощи Конгрессу».

«И Конгресс, который голосует за выделение средств, и американский народ, который выплачивает налоговые поступления, имеют право на получение полной информации».

Газета Richmond Times-Dispatch в редакционной статье под названием «Понимает ли Эйзенхауэр?» отметила: «Кому-то придется объяснить президенту Эйзенхауэру, что догма об «исполнительной привилегии», зародившаяся в его первый срок пять лет назад, извращается и превращается в инструмент «сокрытия» и отказа общественности в фактах, касающихся правительства».

В статье говорилось о «коррупции, спекуляции и бесхозяйственности в Лаосе» в рамках Администрации международного сотрудничества, а также о том факте, что скандалы вокруг Тэпот-Доум никогда не были бы раскрыты, если бы был задействован такой принцип, как «исполнительная привилегия».

«Поэтому господину Эйзенхауэру было бы целесообразно изучить этот вопрос с «исполнительной привилегией» гораздо тщательнее, чем он делал это до сих пор. Он обнаружит, что в самом ее устройстве таятся семена скандала, и это создает излишний искушение для руководителей ведомств. Ее следует отменить».

The Wall Street Journal опубликовала редакционную статью о «неуместном гневе» президента Эйзенхауэра. Издание отдало должное президенту Эйзенхауэру как «человеку, который верит, что государственная служба — это общественное доверие». Но Journal в своей обычной беспристрастной, но весомой манере обратил внимание на всю проблему получения Главным контрольным управлением доступа к правительственным документам для выполнения своих обязанностей.

«Если бы он [президент] пожелал разобраться в масштабах секретности, — отмечала The Wall Street Journal, — мы полагаем, президент был бы гораздо более разгневан на некоторых из собственных бюрократов, чем на репортера, который привлек его внимание к этой секретности».

Газета Hartford Courant, редактором которой был Герберт Брукер, опубликовала не менее прекрасную редакционную статью. Брукер возглавлял Комитет по свободе информации Американского общества газетных редакторов и был одним из немногих редакторов, глубоко разбираявшихся в этом вопросе.

К тому времени редакторы двух десятков газет провели значительную работу по изучению проблемы «исполнительной привилегии». Хотя они осознавали множество проблем, тяготевших над президентом Эйзенхауэром, они считали, что настало время ему осознать ту скрытную секретность, которая проникала в федеральное правительство на волне его авторитета.

Спустя неделю после этой пресс-конференции Джеймс В. Риддлбергер, директор Администрации международного сотрудничества, отказался предоставить Конгрессу оценочные отчеты по программе иностранной помощи в Лаосе и Вьетнаме.

Теперь председатель Харди понял, что поправки о раскрытии информации в Законе о взаимной безопасности будет недостаточно, чтобы заставить администрацию Эйзенхауэра предоставить документы Главному контрольному управлению и Конгрессу. Законопроект об ассигнованиях на иностранную помощь в размере 3,1 миллиарда долларов все еще находился на рассмотрении в Конгрессе, и Харди решил попытаться использовать поправку к этому закону, контролирующему финансовые потоки, чтобы принудить администрацию Эйзенхауэра выдать документацию.

Палата представителей единогласно приняла поправку Харди к законопроекту об ассигнованиях. Эта поправка предусматривала, что генеральный контролер может прекратить финансирование любого проекта помощи, если документы не будут предоставлены Конгрессу и следователям Главного контрольного управления.

Администрация Эйзенхауэра была крайне обеспокоена этой поправкой. Риддлбергер выразил несогласие, и Сенат дрогнул под давлением администрации. Сенатская версия законопроекта об ассигнованиях содержала положение о том, что президент может разрешить утаивание документов простым удостоверением в том, «что он запретил их предоставление... и назвал причину такого шага». На поздневечернем заседании согласительной комиссии Сената и Палаты представителей был принят этот огромный лазейку-пробел в сенатской версии законопроекта об ассигнованиях.

Конгрессмен Харди сразу же признал в этом лазейку, способную свести на нет эффективность его поправки. Простая записка от президента аннулировала бы любой запрос Конгресса или Главного контрольного управления.

Стал бы президент Эйзенхауэр читать документы, необходимые для того, чтобы самостоятельно определить, оправдано ли решение об утаивании? Критикам казалось более вероятным, что он будет подписывать сертификаты, продолжая закрывать для Главного контрольного управления и Конгресса доступ к тщательному изучению внутренних механизмов программы иностранной помощи. Опасения председателя Харди подтвердились. Вскоре на его запросы информации стали отвечать «удостоверениями» от президента Эйзенхауэра, приводившими лишь самые общие причины.

Конгресс мог бы сделать больше, чем сделал. Он несомненно обладал необходимыми полномочиями, подтвержденными Верховным судом совсем недавно, в 1957 году, по делу Уоткинса. Суд заявил:

«Полномочия Конгресса на проведение расследований неотделимы от законодательного процесса. Эти полномочия широки. Они охватывают расследования, касающиеся применения действующих законов, а также предлагаемых или потенциально необходимых статутов. Они включают в себя анализ изъянов в нашей социальной, экономической или политической системе с целью дать возможность Конгрессу исправить их. Они подразумевают проверки в ведомствах федерального правительства с целью разоблачения коррупции, неэффективности и расточительства».

Мои попытки заинтересовать спикера Сэма Рейберна или лидера большинства Линдона Б. Джонсона принятием каких-либо действенных мер по подтверждению права Конгресса требовать предоставления документов для Главного контрольного управления не увенчались успехом.

В 1959 году Конгресс все же нанес администрации Эйзенхауэра один удар в связи с проблемой «исполнительной привилегии». Это произошло, когда президент Эйзенхауэр выдвинул кандидатуру адмирала Льюиса Штрауса на пост министра торговли. Слушания в Комитете по торговле между штатами и внешней торговле начались 17 марта и затянулись до середины мая. Хотя здесь было замешано немало столкновений характеров, роль, которую Штраус сыграл в контракте Диксона — Йейтса, и его приверженность крайней «исполнительной привилегии» также сыграли свою роль.

В отчете в поддержку утверждения кандидатуры Штрауса говорилось: «Наш комитет потратил много времени на подробное рассмотрение конкретных случаев, в которых утверждается, что кандидат утаивал информацию от комитетов Конгресса или предоставлял ее неохотно. Те немногие случаи, которые ставятся ему в вину, представляют собой мизерный процент от всех его контактов с Конгрессом».

«Фактически кандидат проявил большое усердие в информировании Конгресса», — заключили шесть республиканцев и два демократа, подписавших отчет большинства.

Отвечая на вопросы о контракте Диксона — Йейтса, Штраус заявил: «Я считал это хорошим контрактом и считаю до сих пор... он обошелся бы народу значительно дешевле, чем электростанция... обходится сейчас».

Штраус отрицал, что использовал «исполнительную привилегию» для утаивания информации от Конгресса в споре вокруг контракта Диксона — Йейтса.

«Никакая информация не утаивалась мной, — сказал он. — Ни один вопрос не остался без ответа, за исключением одного, который повторялся несколько раз и на который я почтительно отказался отвечать на том основании, что требовать передачи содержания разговоров с Президентом или членами его личного аппарата было бы нарушением конституционной доктрины разделения властей... Я свидетельствовал, что контракт с Mississippi Valley Generating Company был заключен по указанию Президента и расторгнут по указанию Президента, и этого, по моему мнению, должно было быть достаточно».

Штраус претендовал на абсолютное право на основании «исполнительной привилегии» отказывать Конгрессу в документах, и демократическое меньшинство из семи человек пришло к следующему выводу:

«Материалы дела... свидетельствуют о том, что подобное утаивание не имеет под собой правовых оснований и что кандидат вовсе не заботился о законе в этом отношении. Из материалов ясно, что кандидат раз за разом отказывался предоставлять профильным комитетам Конгресса информацию, необходимую Конгрессу для надлежащего выполнения его законодательных функций.

Нам представляется по результатам внимательного изучения показаний, что господин Штраус утаивал или манипулировал информацией в угоду политическим или личным интересам. Основываясь на имеющихся материалах, мы выражаем серьезные сомнения в том, что информация, предоставляемая господином Штраусом на посту министра торговли, была бы точной или полной».

Позиция меньшинства восторжествовала на заседании Сената, где кандидатура Штрауса была отклонена.

Сенатор Майк Монрони, демократ от Оклахомы, объяснил свое несогласие с кандидатурой Штрауса следующим образом:

«И народ, и пресса вправе ожидать от законодательной ветви власти бдительной защиты права народа знать. Для Сената стремление обеспечить такую защиту при осуществлении своих полномочий по утверждению кандидатур не просто уместно, оно обязательно.

Я считаю основополагающим для демократического государства то, что народ и его избранные представители в Конгрессе имеют право получать от должностных лиц исполнительной власти не просто буквальную правду, но полную информацию, предоставляющуюся свободно и без умысла успокоить, запутать или отвлечь внимание».

Когда в середине июня кандидатура Штрауса была отклонена, у меня появилась надежда, что Конгресс начал осознавать всю полноту проблемы «исполнительной привилегии». Но к концу года стало очевидно, что большинство членов Конгресса вернулись к своим мелким личным заботам, оставив Мосса, Хеннингса, Харди и еще нескольких человек в одиночку бороться с грандиозной проблемой поиска путей для адекватного аудита Главного контрольного управления по расходам, составляющим более половины всего национального бюджета.

ГЛАВА XV. Неповиновение до самого конца, превыше закона

От расследования программы помощи в Лаосе конгрессмен Портер Харди и сотрудники его подкомитета перешли к программам помощи в Латинской Америке. Подкомитет изучал некоторые программы помощи странам Латинской Америки еще в 1955 году и выявил ряд недостатков. Однако администрация Эйзенхауэра заявляла, что недочеты в основном объясняются новизной программ, и предлагала подкомитету проверить их снова пять лет спустя.

Прошло пять лет, и 28 апреля 1960 года председатель Харди уведомил государственного секретаря Кристиана Хертера и директора Администрации международного сотрудничества Риддлбергера о начале расследования программ помощи Бразилии, Уругваю, Аргентине, Чили, Боливии, Перу и Колумбии.

Для содействия расследованию в силу вступило несколько новых законов. Закон 1959 года, учреждающий должность генерального инспектора и контролера в Госдепартаменте, предусматривал:

«Все документы, бумаги, сообщения, аудиторские проверки, обзоры, выводы, рекомендации, отчеты и другие материалы, относящиеся к работе или деятельности Управления генерального инспектора и контролера, должны предоставляться Главному контрольному управлению и любому комитету Конгресса или любому его надлежащим образом уполномоченному подкомитету».

В 1960 году Конгресс внес поправки в Закон о взаимной безопасности, предусмотрев, что Главное контрольное управление может прекратить финансирование Управления генерального инспектора и контролера, если это ведомство не предоставит запрошенные документы в разумный срок.

Сотрудники председателя Харди также обратили его внимание на другой закон (5 U.S.C. 105 [a]), согласно которому каждое ведомство по запросу Комитета по правительственным операциям должно «предоставлять любую запрошенную у него информацию, касающуюся любых вопросов, находящихся в ведении указанного комитета».

В дополнение к этим законам и упомянутому ранее Закону о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года существовал тот факт, что Государственный департамент готовился запросить у Конгресса дополнительные средства на помощь Латинской Америке. Почва для сотрудничества была прекрасно подготовлена как в юридическом, так и в психологическом плане. И председателя Харди действительно заверили, что он получит полное содействие. Оно так и не последовало. Когда его первые запросы по материалам боливийской программы не принесли результатов за шесть недель, Харди уведомил Государственный департамент и Администрацию международного сотрудничества, что 28 июня 1960 года начнутся слушания по информационной политике.

Слушания показали, что Государственный департамент выстроил сложную процедуру прохождения документов для Конгресса, состоящую из тринадцати этапов, и запрошенные Харди бумаги просто не прошли согласование. Эрик Х. Хагер, юрисконсульт Государственного департамента, назвал себя человеком, ответственным за эту новую систему.

Выяснилось, что в одном случае на прохождение одного запроса подкомитета через восемь из тринадцати инстанций ушло шесть недель. Когда председатель Харди попытался выяснить, что случилось с запросом на документы, он узнал, что запрос и сами документы лежали в папке «для входящих» в Офисе помощника госсекретаря по делам связей с Конгрессом. Бумаги пылились в этой папке две недели и сдвинулись с места только тогда, когда Госдепартамент начал подготовку к слушаниям.

В отчете по итогам слушаний подкомитет Харди объяснил необходимость получения оригиналов документов как «лучшего из имеющихся доказательств» внутренней деятельности Администрации международного сотрудничества.

«Политикой и практикой подкомитета в целях обеспечения точности освещения этих сложных операций являлось подтверждение своих выводов документальными свидетельствами из архивов исполнительных ведомств», — отмечалось в отчете.

«Подкомитет стремился получать факты из документов и записей... в том виде, в каком они оформляются в ходе обычной работы, а не полагаться на устные показания или вторичные документы, подготовленные специально для рассмотрения подкомитетом».

В отчете резко критиковалась «исполнительная привилегия» как «туманная доктрина», из-за которой подкомитет сталкивался с постоянными задержками. В очередной раз отмечалось, что утаивание информации является нарушением четких законов, возлагающих обязанность предоставлять документы в распоряжение Конгресса. В отчете говорилось, что подкомитет стремился действовать разумно и «в нескольких случаях [а] отзывал свои запросы на конкретные документы по предложению исполнительной власти. Примерами документов из этой категории служат определенные меморандумы, фиксирующие дискуссии на высшем уровне между официальными лицами Госдепартамента и высокопоставленными представителями иностранных правительств».

В отчете указывалось, что следует понимать: эта готовность воздерживаться от настойчивых требований предоставить определенные документы не означает признания какого-либо права на их утаивание. Далее говорилось:

«Ни одно судебное решение не разрешило вопрос о том, могут ли должностные лица исполнительной власти отказывать в удовлетворении запроса комитета Конгресса о предоставлении бумаг, документов и записей. Однако многие решения судов подтверждали полномочия комитетов Конгресса получать записи и бумаги, находящиеся во владении частных лиц, корпораций и ассоциаций, даже если такие записи могут рассматриваться как носящие сугубо личный характер. Логично предположить, что полномочия Конгресса получать информацию, касающуюся общественных дел, осуществления предоставленных Конгрессом полномочий или расходования выделенных Конгрессом средств, точно так же получат поддержку в случае судебного разбирательства.

Если Конгресс намерен выполнять свои конституционные законодательные и политические функции, он должен располагать достоверной информацией об общественных делах».

Позволять исполнительной власти самостоятельно выбирать, что именно Конгрессу разрешено изучать, «может привести и часто приводит к созданию у Конгресса искаженной картины», отмечалось в отчете.

Затем в нем предлагалось задействовать два существующих у Конгресса рычага для противодействия этому злоупотреблению властью со стороны исполнительных органов: право судебной повестки и финансовые рычаги.

«Однако право судебной повестки должно применяться только в крайнем случае. Используя финансовые рычаги, Конгресс может и должен предусмотреть в уполномочивающем и ассигнованиях законодательстве, чтобы дальнейшее выделение ассигнованных средств зависело от предоставления полной и точной информации, касающейся расходования таких средств, в Главное контрольное управление и в соответствующие комитеты Конгресса по их запросу».

Через неделю после публикации отчета председатель Харди направил письмо в Администрацию международного сотрудничества, Госдепартамент и Фонд развития займов с запросом всех документов по программам для семи латиноамериканских стран. Его сотрудники уже получили из источников за пределами Администрации международного сотрудничества массу информации, свидетельствовавшей о бесхозяйственности, конфликте интересов и иной коррупции в программе по Перу.

Месяц спустя, 11 октября 1960 года, президент Эйзенхауэр издал официальный указ, запрещающий доступ к документам, запрошенным Харди.

Три недели спустя, 31 октября 1960 года, председатель Харди направил официальный запрос на получение конкретных документов Администрации международного сотрудничества из Управления генерального инспектора и контролера. Это заложило основу для прекращения финансирования Управления генерального инспектора и контролера в соответствии с положениями поправки 1960 года к Закону о взаимной безопасности, упомянутой ранее в этой главе.

Месяц спустя, 2 декабря, президент Эйзенхауэр закрепил это решение сертификатом, запрещающим доступ к этим документам Управления генерального инспектора и контролера и еще восьмидесяти запрошенным документам.

Это было решающее столкновение, призванное определить, как далеко зайдёт президент Эйзенхауэр в игнорировании прямых положений закона 1959 года, учреждающего Управление генерального инспектора и контролера. Председатель Харди уведомил Главное контрольное управление об отказе Управления генерального инспектора и контролера предоставить документы. И генеральный контролер Джозеф Кэмпбелл, возглавляющий Главное контрольное управление, направил уведомление о том, что если документы не будут предоставлены, финансирование Управления генерального инспектора и контролера будет прекращено 9 декабря.

Этим решением Кэмпбелл постановил, что отказ выдать документы по программе иностранной помощи странам Латинской Америки является нарушением закона, даже если эти приказы исходили от его некогда близкого соратника президента Эйзенхауэра.

9 декабря Джеральд Морган, заместитель помощника президента, запросил заключение у генерального прокурора Уильяма П. Роджерса, и тринадцать дней спустя Роджерс написал президенту Эйзенхауэру (см. Приложение C). Генеральный прокурор, как и следовало ожидать от его прежней приверженности самой крайней интерпретации «исполнительной привилегии», объявил решение генерального контролера Кэмпбелла «ошибочным». По его мнению, президент обладал конституционным правом утаивать все, что пожелает. Роджерс посоветовал президенту Эйзенхауэру, что он имеет полномочия приказать министру финансов и госсекретарю проигнорировать решение генерального контролера о прекращении финансирования Управления генерального инспектора и контролера.

Получив этот совет, президент Эйзенхауэр 23 декабря отменил положения Закона о взаимной безопасности 1959 года о раскрытии информации и решение назначенного им самим генерального контролера. В письмах министру финансов Роберту Б. Андерсону и госсекретарю Кристиану Хертеру президент Эйзенхауэр приказал им использовать федеральные средства для оплаты расходов Управления генерального инспектора и контролера.

Он обратил внимание на утверждение Кэмпбелла о том, что такие выплаты должны быть прекращены в соответствии с законом, принятым в 1959 году, и добавил:

«По заявлению генерального прокурора, данная позиция основана на ошибочном толковании закона, которое ведет к неконституционному результату, и средства программы взаимной безопасности продолжают выделяться на расходы Управления генерального инспектора и контролера».

«Соответственно, вам настоящим предписывается до окончания моего президентского срока 20 января 1961 года осуществлять выплаты на такие расходы по получении заверенных счетов, представленных для этой цели».

Председатель Харди продолжил расследование по Перу. Однако ему требовались документы, которые стали бы решающими для установления масштабов бесхозяйственности и коррупции в тамошней программе Администрации международного сотрудничества. Максимум, на что он теперь мог рассчитывать, — это надежда на больший успех при новой администрации. Тем не менее, он не хотел создавать новоизбранному президенту Джону Ф. Кеннеди проблемы для решения в день инаугурации 20 января или до нее.

Он побеседовал с Теодором Соренсеном, помощником сенатора Кеннеди по административным вопросам, а впоследствии советником президента, и проинформировал его о нерешенной проблеме. Харди заявил, что отзовет свой запрос, который мог помешать выплате жалованья сотрудникам Управления генерального инспектора и контролера, если получит заверения от избранного президента в том, что новая администрация пересмотрит проблему сразу после инаугурации.

31 декабря 1960 года Харди получил телеграмму от избранного президента Кеннеди с просьбой отложить действия в отношении документов до тех пор, пока у новой администрации не появится «возможность изучить ситуацию». Харди выполнил просьбу.

Вечером 18 января 1961 года президент Эйзенхауэр выступил перед общенациональной аудиторией с «прощальным обращением». Он призвал к созданию «бдительного и осведомленного гражданского общества», способного противостоять военно-промышленному комплексу, который может «поставить под угрозу наши свободы или демократические процессы».

«Такое слияние огромного военного аппарата и мощной оружейной индустрии ново для американского опыта, — заявил президент Эйзенхауэр. — Его совокупное влияние — экономическое, политическое и даже духовное — ощущается в каждом городе, в каждом здании легислатуры штата, в каждом правительственном учреждении».

«Мы признаем насущную необходимость такого развития. И все же мы не должны упускать из виду его серьезные последствия. В это вовлечены наш труд, ресурсы и средства к существованию, как и сама структура нашего общества».

«В правительственных кругах мы должны остерегаться приобретения необоснованного влияния — искомого или неискомого — со стороны военно-промышленного комплекса. Потенциал для катастрофического роста неуместной власти существует и сохранится».

[Конгрессмен Эдвард Хеберт из Луизианы высказал немало критических замечаний в адрес военно-промышленного комплекса и провел отличное расследование, задокументировавшее некоторые проблемы. Но материалы свидетельствовали, что председатель Хеберт не получил полного содействия от администрации Эйзенхауэра. Теперь же президент Эйзенхауэр выражал столь же сильную обеспокоенность, как и Хеберт.]

«Мы никогда не должны позволять тяжести этого объединения поставить под угрозу наши свободы или демократические процессы, — предупредил президент Эйзенхауэр. — Мы не должны воспринимать что-либо как должное. Только бдительное и осведомленное гражданское общество способно принудить к надлежащему сопряжению огромной промышленной и военной машины обороны с нашими мирными методами и целями, чтобы безопасность и свобода могли процветать рука об руку».

«Отчасти из-за огромных связанных с этим расходов правительственный контракт фактически становится заменой интеллектуальной любознательности. Вместо каждой старой классной доски теперь появляются сотни новых электронных вычислительных машин».

«Перспектива подчинения ученых страны федеральной занятости, выделению средств на проекты и силе денег вполне реальна — и к ней следует относиться со всей серьезностью».

Президент Эйзенхауэр мог бы добавить, что произвольное утаивание информации от Конгресса и общественности — это самый короткий путь к тому, чтобы предоставить этому военно-промышленному союзу тот контроль, который он считал столь опасным. По-видимому, он так и не осознал проблему секретности в своей администрации настолько, чтобы увидеть связь между ростом секретности и ущемлением свободы и других основополагающих элементов демократии. Председатель Харди, я сам и другие надеялись, что новый президент поймет это.

ГЛАВА XVI. Неуверенный старт Кеннеди

Президент Джон Ф. Кеннеди находился в должности всего десять дней, когда 30 января 1961 года выступил с посланием «О положении страны». Его замечания о предоставлении информации Конгрессу носили общий характер и вроде бы соответствовали его предвыборным обещаниям. Президент Кеннеди сказал:

«Наша Конституция мудро отводит и совместные, и раздельные роли каждой ветви власти; и президент с Конгрессом, испытывающие друг к другу взаимное уважение, не допустят и не предпримет никаких посягательств. Со своей стороны, я не стану утаивать ни от Конгресса, ни от народа ни один факт или отчет — прошлый, настоящий или будущий, — который необходим для осознанного суждения о наших действиях или угрозах. Я не стану перекладывать бремя президентских решений на Конгресс и не буду избегать ответственности за результаты этих решений».

Президент Кеннеди высказывался на эту тему не столь конкретно, как кандидат Кеннеди, и не был столь точен, как платформа демократов по вопросу «Свободы информации». В платформе демократов говорилось:

«Мы отвергаем утверждение республиканцев о том, что работа правительства является особой частной вотчиной исполнительной власти. Массивная стена секретности, воздвигнутая между исполнительной ветвью власти и Конгрессом, а также рядовым гражданином, должна быть разрушена. Информация должна течь свободно, за исключением тех областей, которые затрагивают национальную безопасность».

В ходе избирательной кампании 1960 года президент Кеннеди сделал предельно откровенное заявление об ответственности президента за то, чтобы держать граждан в полной осведомленности ради процветания демократии.

«Осведомленное гражданское общество составляет основу представительного правления, — заявил он. — Демократия — в том виде, в каком мы ее знаем — не может существовать, если американский народ не вооружен информацией, необходимой для того, чтобы делать осознанный политический выбор, от которого зависит надлежащее функционирование демократии. Информированный народ, способный изучать правительство и при необходимости критиковать его, — это единственная гарантия ответственной демократии».

Будучи кандидатом, Кеннеди также заявлял, что на президенте лежит гораздо больше, чем просто негативная обязанность.

«Президент, который сам несет львиную долю ответственности за сохранение американской демократии, имеет позитивный долг следить за тем, чтобы американский народ оставался полностью информированным. Верно, что в сегодняшнем мире, полном угроз, некоторую правительственную информацию необходимо держать в секрете — информацию, публикация которой поставила бы под угрозу безопасность национальной безопасности, — но народ Соединенных Штатов имеет право на максимально полную информацию о своем правительстве, и президент обязан обеспечить ее получение».

Сенатор Кеннеди заявлял, что «исполнительная привилегия» должна быть зарезервирована исключительно для использования президентом. Он добавил, что когда информация не ограничена конкретным статутом, потребностями безопасности или Конституцией, «нет никаких оправданий для использования доктрины «исполнительной привилегии» с целью утаивания этой информации от Конгресса и общественности».

4 февраля — всего через две недели после инаугурации Кеннеди — госсекретарь Дин Раск написал конгрессмену Портеру Харди.

«Просто короткая записка, чтобы сообщить вам: мы не забыли вопрос о доступности архивов. Я работаю с нашим новым юрисконсультом мистером Абрамом Чаесом и надеюсь, что наступающей неделе он сможет связаться с вами. Уверяю вас, мы займемся этим вопросом настолько оперативно, насколько это возможно».

Председатель Харди теперь с оптимизмом смотрел на перспективу получения доступа к отчетам и документам программ Администрации международного сотрудничества в Перу и шести других латиноамериканских странах. Три дня спустя Чаес заглянул в офис Харди, а на следующий день председатель Харди написал короткую дружескую записку госсекретарю Раску, выразив надежду, что проблема доступа «будет быстро решена».

Однако прошло больше двух недель без каких-либо действий, и с каждым днем председатель Харди раздражался все сильнее. 28 февраля он написал Раску, вновь напоминая о необходимости получения документов по программам иностранной помощи в Бразилии, Уругвае, Аргентине, Чили, Боливии, Перу и Колумбии. Подкомитет «поручил аппарату изучить все документы и дела исполнительной власти, касающиеся операций по оказанию помощи США в вышеупомянутых странах, и при необходимости опросить персонал соответствующих департаментов и ведомств».

Со стороны госсекретаря Раска по-прежнему не последовало никаких действий, и спустя десять дней терпение Харди иссякло. Он написал письмо президенту Кеннеди и доставил его в Белый дом секретарю президента Кеннеди по назначениям Кеннету О’Дonnell (О’Доннеллу).

Было пятницу после полудня, и О’Доннелл сообщил председателю Харди, что передаст письмо лично в руки президенту в самый первый час в понедельник утром. Харди возразил, что считает этот вопрос достаточно важным, чтобы доставить его президенту Кеннеди в тот же день, так как он планировал провести слушания по этому делу в понедельник. О’Доннелл заверил, что немедленно перешлет письмо президенту.

Письмо Харди информировало президента Кеннеди о предыстории проволочек и обещаниях новой администрации найти скорейшее решение.

«Прошло уже семь недель с момента инаугурации, и у меня нет оснований полагать, что приемлемое решение стало ближе, чем оно было 9 декабря 1960 года при прежней администрации, — писал Харди. — Вы, возможно, помните, что именно в тот день генеральный контролер запретил дальнейшее использование средств программ на расходы аппарата генерального инспектора и контролера из-за его неспособности предоставить моему подкомитету запрошенные документы в соответствии с... Законом о взаимной безопасности 1954 года с поправками».

Харди был вежлив, но прям:

«Сожалею о необходимости привлекать ваше внимание к этому вопросу и неохотно вторгался бы в ваш напряженный график, если бы не осознавал важность этой проблемы для вас. В связи с этим считаю нужным сообщить вам о своем нынешнем плане провести заседание подкомитета в понедельник наступающей недели для обсуждения целесообразности незамедлительного назначения слушаний, на которые будет приглашен госсекретарь Раск, чтобы проинформировать подкомитет о степени сотрудничества, на которое мы можем рассчитывать в деле получения информации, необходимой нам для выполнения наших конституционных и уставных обязанностей.

Как вы, я уверен, понимаете, я предпринял все усилия, чтобы избежать необходимости добиваться решения проблемы таким путем. Однако мне кажется, что неудача других методов к настоящему моменту не оставляет мне иного выбора».

Прежде чем Харди успел добраться до дома, президент Кеннеди позвонил и оставил номер телефона. Это звонил не кто-то по поручению президента, а сам президент. Харди перезвонил, и президент Кеннеди заверил его, что госсекретарь Раск свяжется с ним. Раск позвонил через несколько минут и пообещал немедленно заняться решением информационной проблемы.

Харди ответил, что если ему гарантируют содержательные переговоры в понедельник, он с удовольствием подождет до этого дня официального ответа от Раска.

В письме Раска от понедельника, 13 марта, говорилось:

«Департамент разделяет вашу глубокую озабоченность тем, что программы иностранной помощи, столь важные для успеха нашей внешней политики, должны администрироваться эффективно и безупречным образом».

«Поэтому я поручил соответствующим сотрудникам Департамента всемерно сотрудничать с вами и вашими сотрудниками, чтобы ускорить расследование и предоставить в ваше распоряжение всю информацию и документы, относящиеся к вашему запросу, которые мы можем выдать на законных основаниях».

Председатель Харди поверил госсекретарю Раску на слово и предположил, что документы будут предоставлены. На следующее утро Харди позвонил помощнику госсекретаря Бруксу Хейсу, чтобы сообщить, что сотрудник аппарата подкомитета посетит офис генерального инспектора и контролера с инструкцией переговорить с сотрудниками этого ведомства. Он попросил Хейса сделать все возможное, чтобы следователь Уолтон Вудс был встречен с готовностью к сотрудничеству.

Однако, когда Вудс появился в офисе исполняющего обязанности генерального инспектора Джеймса Э. Наджента и попросил разрешить ему побеседовать со следователем Майклом Дж. Эмброузом, ему отказали. Наджент заявил, что, насколько ему известно, распоряжения времен администрации Эйзенхауэра по-прежнему в силе, но он уточнит у юрисконсульта Чаеса, не произошло ли каких-либо изменений. Позже Вудс вернулся в офис Наджента, и тот сообщил ему, что ни одно дело или документ из Офиса генерального инспектора не будут предоставлены подкомитету.

Председатель Харди был поражен тем, что прежние препятствия продолжают существовать. 16 марта 1961 года он снова написал Раску, описав произошедшее и заметив:

«Несмотря на эти события, я не могу поверить, что эта администрация склонна придерживаться политики утаивания информации, проводившейся предыдущей администрацией».

Затем Харди дал понять Раску, что, вопреки всем чинимым подкомитету препятствиям, уже была получена информация, вызывающая серьезные вопросы относительно работы контрольной системы Администрации международного сотрудничества.

«Данные, которые мы уже собрали независимо друг от друга, дают нам основания сомневаться в том, что Управление генерального инспектора и контролера или его предшествующая организация функционировали удовлетворительным образом», — писал Харди.

«Такое учреждение, выполняющее функции внутреннего контроля, представляет особый интерес для такого подкомитета, как наш. Ибо когда Конгресс получает уверенность в том, что такое ведомство выполняет свою работу хорошо, сферы, где может потребоваться независимое расследование со стороны Конгресса, становятся все меньше и реже, а работа Конгресса соответственно упрощается. Разумеется, мы не можем оценивать работу этого ведомства [Управления генерального инспектора и контролера] в какой-либо конкретной части, если нам не предоставлен полный доступ к его делам и возможность бесед с его сотрудниками».

Когда пять дней спустя, 21 марта, председатель Харди созвал слушания, свидетели явились с письмами-инструкциями, категорически запрещавшими давать показания. Госсекретарь Раск снабдил каждого свидетеля стандартным письмом, запрещающим свободно свидетельствовать «относительно осуществления программы помощи иностранным государствам в Перу».

«Я пишу это письмо, чтобы проинструктировать вас, что вы не уполномочены давать показания относительно содержимого каких-либо файлов Администрации международного сотрудничества или Управления генерального инспектора и ревизора в Государственном департаменте, которые касаются расследования обвинений в неправомерных действиях со стороны физических или юридических лиц, или, более того, давать показания относительно любого вопроса, фигурирующего в таком расследовании, проводимом Администрацией международного сотрудничества или Управлением генерального инспектора и ревизора в Государственном департаменте».

Так вот что администрация Кеннеди называла «сотрудничеством», призванным «ускорить ваше расследование и предоставить в ваше распоряжение всю информацию и документы, имеющие отношение к вашему запросу, которые мы можем предоставить надлежащим образом». Председатель Харди надеялся на лучшее, но пришел к выводу, что пора покончить с обменом вежливыми письмами и перейти к жесткому разговору.

«До сегодняшнего утра, — заявил он, — у меня была искренняя надежда на то, что мы увидим некоторые реальные улучшения».

Харди целый год испытывал разочарование в своих попытках получить доступ к ключевым документам по иностранной помощи в Перу. А администрация Кеннеди, находившаяся у власти уже два месяца, ничего не сделала для изменения системы, которая покрывала нечестных и некомпетентных людей, растрачивавших средства иностранной помощи. Хуже того, выяснилось, что двенадцать свидетелей, вызванных Харди, имели при себе идентичные письма-инструкции от Раска с предписанием отказываться давать показания или предоставлять документы по любым расследованиям, проводимым АМС.

Харди охарактеризовал письмо Раска как «самое высокомерное указание», когда-либо дававшееся правительственным свидетелям. Член Палаты представителей Джордж Мидер заявил, что «опущен занавес» над деятельностью АМС.

Мидер, высокопоставленный республиканец в подкомитете Харди, потребовал, чтобы госсекретарь Раск был вызван на заседание подкомитета для объяснения преград, которые он воздвигает на пути расследований со стороны Конгресса.

Когда председатель Харди согласился вызвать Раска на самый следующий день, официальные лица Госдепартамента заявили, что «Раску будет очень сложно» явиться в это время, поскольку на следующий вечер он улетает в Бангкок на крупную международную конференцию стран Организации Договора Юго-Восточной Азии.

Харди объявил, что Раск будет вызван в подкомитет по возвращении с международной конференции, а тем временем он вызовет всех остальных ответственных должностных лиц Государственного департамента в попытке докопаться до сути волокиты.

Для протокола он напомнил о долгой борьбе за получение информации о программе в Перу от администрации Эйзенхауэра. Он также рассказал о деталях терпеливого двухмесячного ожидания, призванного дать администрации Кеннеди достаточно времени для тщательного изучения проблемы.

Затем, чтобы подстегнуть этот вопрос, председатель Харди обнародовал достаточно информации, чтобы стало очевидно: он идет по следам многомиллионных скандалов в управлении иностранной помощью в Перу. Он сообщил, что 2 миллиона долларов американских средств были потрачены на строительство шоссе, соединявшего сельские районы с рынками, которое вело лишь к непригодной для земледелия горной местности. Его начали до завершения планов, планы меняли прямо в ходе строительства, а деньги закончились, когда оно было выполнено лишь наполовину.

Он также рассказал об ирригационном проекте, построенном в Пампаc-де-Ноко. Он обошелся в 125 000 долларов американских налогоплательщиков, но не работал, поскольку в этом районе просто не было достаточного количества воды для использования проектируемых ирригационных сооружений.

Джон Р. Нил, директор Миссии по операциям США в Перу, приобрел долю в размере 200 000 долларов в скотоводческой корпорации, получавшей помощь по американской программе. Хотя Нил ушел в отставку в 1958 году, имелись указания на то, что ключевые сотрудники АМС и Госдепартамента в течение нескольких месяцев ограждали его от тщательного расследования.

Харди сообщил о широко распространенных нарушениях в программе помощи пострадавшим от засухи в Перу объемом в 14 миллионов долларов. Он располагал показаниями о том, что до 60 процентов так называемой «помощи в связи с засухой» ушло по несанкционированным каналам и никак не помогло жертвам засухи.

Председатель Харди позаботился о том, чтобы президент Кеннеди был проинформирован о характере бесхозяйственности и мошенничества, скрываемых Государственным департаментом. Реакция последовала незамедлительно, и письмо-инструкция Раска было отвергнуто Белым домом по прямому приказу президента Кеннеди.

Брукс Хейс, бывший конгрессмен и помощник госсекретаря по связям с Конгрессом, заверил председателя Харди, что инструкции Раска будут отменены, документы обнародованы, а свидетели освобождены от запрета на дачу показаний.

Свидетели, вызванные Харди неделю спустя, 29 марта, действительно давали показания свободно. Эти свидетели предъявили письмо юридического советника Госдепартамента Абрама Дж. Чейеса, предписывавшее им забыть обо всем этом. Чейес писал:

«Инструкции, содержащиеся в письме от 21 марта 1961 года, направленном вам госсекретарем Дином Раском, настоящим отменяются. Учитывая это обстоятельство, я был бы признателен, если бы вы вернули мне письмо и относились к нему так, будто оно не было отправлено».

Однако ничто написанное Чейесом не могло стереть из памяти некоторых людей воспоминания об этой неуклюжей и высокомерной попытке Госдепартамента утаить информацию. Чтобы обеспечить сохранение этого факта в истории, член Палаты представителей Мидер поднялся на трибуну Палаты представителей двумя неделями позже, 17 апреля, чтобы зачитать эту историю для стенографического отчета Конгресса (Congressional Record).

«В последние годы амбициозные бюрократы выдумали и продвигают так называемую доктрину "исполнительной привилегии", которая, по моему мнению, является мифом, — сказал Мидер. — На мой взгляд, у исполнительной ветви власти Правительства нет никакого права или полномочий решать, какие факты нужны Конгрессу относительно ведения государственных дел... Это решение явно и надлежащим образом является законодательным решением».

Мидер заявил, что «борьба между бюрократами, желающими скрыть свою деятельность, и комитетами Конгресса, настаивающими на доступе к полной и точной информации, касающейся государственных дел... не получила того внимания, которого она заслуживает».

Конгрессмен от штата Мичиган, безусловно, был республиканцем, но он принадлежал к тем немногим, кого нельзя было обвинить в разыгрывании партийной карты в этом вопросе. Ни один человек в Конгрессе не настаивал более агрессивно, чем Джордж Мидер, на том, чтобы администрация Эйзенхауэра предоставляла записи общественности, Конгрессу и Главному контрольному управлению. Цитируя обращение президента Кеннеди от 30 января о положении страны, Мидер делал это вовсе не из злонамеренных или партийных побуждений.

Кеннеди сказал: «Со своей стороны, я не стану утаивать ни от Конгресса, ни от народа ни единого факта или отчета — прошлого, настоящего или будущего, — которые необходимы для осознанного суждения о наших действиях и рисках».

«Я бы хотел, чтобы это предложение было напечатано заглавными буквами в стенографическом отчете Конгресса (Congressional Record), — сказал Мидер. — Многие из нас приветствовали это четкое, прямое заявление как предвестник новой политики исполнительной ветви власти Правительства в отношении предоставления информации парламентским комитетам по первому требованию».

Член Палаты представителей Мидер не критиковал президента Кеннеди за задержки по Перу, поскольку президент Кеннеди лично отменил решение своего госсекретаря. Но Мидер относился к будущему с осторожностью.

«По мере того как бюро и агентства в исполнительной ветви власти Правительства росли в числе и в полномочиях, — сказал он, — происходил параллельный рост их усилий окутать завесой секретности то, как они реализуют свои полномочия по управлению общественной властью и доверенными им денежными средствами».

Мидер заявил, что «оставался вопрос, будет ли эта похвальная общая формулировка [в обращении президента Кеннеди от 30 января] действительно претворена в жизнь на практике» или же со стороны официальных лиц последуют «проволочки и упорство».

Спустя две недели после кульминационного момента 29 марта 1961 года подкомитет Харди получил документы по программе американской помощи в Перу. Это были те самые документы, в отношении публикации которых генеральный атторней Уильям П. Роджерс заявлял, что она «серьезно подорвет надлежащее функционирование и администрирование исполнительной ветви власти Правительства».

Что эти отчеты действительно сделали, так это полностью задокументировали небрежное, расточительное и коррумпированное управление иностранной помощью в Перу.

С самого начала программа помощи пострадавшим от засухи в Перу была пронизана нарушениями. Имели место поставки 106 000 тонн зерна, которое предназначалось для продажи в целях помощи нуждающимся жертвам засухи, но было продано без разрешения для покрытия административных расходов, портовых сборов и расходов на внутренние перевозки. Прежде всего, зерно не предназначалось для продажи — в нарушение первоначального замысла — ради наживы перуанских владельцев мукомольных заводов. Оно не должно было продаваться для сбора средств на покупку домов, которые затем продавались влиятельным перуанцам по цене ниже себестоимости.

Бесхозяйственность в реализации программы была настолько вопиющей, что она не осталась полностью незамеченной в Вашингтоне. Один из сотрудников профильного отдела в 1957 году подсчитал, что учет был проведен лишь в отношении 12 000 тонн из первых 45 000 тонн, и задал вопрос: «Кто получил остальное зерно?»

Однако никто не ответил на его вопрос ни в вашингтонском офисе АМС, ни в посольстве в Перу. Когда в Перу наконец был направлен вашингтонский ревизор, он обнаружил, что Миссия по операциям США (МО США) не проводила никаких проверок конечного использования. Он заявил:

«Единственный ревизор МО США, являвшийся местным сотрудником, сообщил, что должностные лица МО США отдали распоряжения не проводить никаких проверок за пределами офисов комитетов, продававших продукты питания [в рамках помощи при засухе]. Таким образом, с конечными потребителями контакты не устанавливались, и невозможно было определить правильность использования продовольствия».

Внутри Государственного департамента и АМС не было предпринято никаких активных мер для выяснения того, имеют ли под собой какие-то основания жалобы на конфликты интересов, расточительство и масштабное нецелевое использование средств. Царили вялость, некомпетентность, отговорки и сокрытие фактов.

Когда доктор Рэймонд С. Гибсон, сотрудник Управления образования, вернулся из официальной поездки в Перу, он обратил внимание высших должностных лиц АМС на деятельность Джона Р. Нила, главы МО США в Перу, обладавшего крупной долей в фермерском хозяйстве, которое получало выгоду от средств АМС.

Вместо того чтобы расследовать активы Нила, высшие должностные лица АМС охарактеризовали жалобу Гибсона как «убийство репутации». Чиновники все же прикрепили к делу следователя, но поручили ему «заверить Нила в нашей вере в его честность».

Через несколько месяцев это дело стало известным в АМС не как дело Нила, а как дело Гибсона. АМС начала полноценное комплексное расследование биографии доктора Гибсона, и один из чиновников пообещал привлечь доктора Гибсона к «полной ответственности» за подачу жалобы на Нила.

Следователи АМС упустили из виду информацию в материалах АМС, которая свидетельствовала о том, что семья Нила имеет долю в скотоводческом ранчо в Перу. Продолжающиеся жалобы в конце концов заставили АМС провести слушания по делу Нила в 1958 году, но даже тогда среди его свидетелей защиты выступали посол США в Перу Теодор Ахиллес и Роллин С. Этвуд, региональный директор Управления операций в Латинской Америке АМС.

«Когда Ахиллес и Этвуд предстали перед комиссией по слушаниям АМС в качестве свидетелей защиты Нила, они казались более обеспокоенными мотивами подавших жалобу лиц, нежели правдивостью выдвинутых ими обвинений», — отмечалось в докладе подкомитета Харди.

«Высокое положение Нила и высокое положение его некритически настроенных сторонников, Этвуда и Ахиллеса, несколько запугали следователей, назначенных на это дело».

«К моменту своего смещения с должности Нил был связан с корпорацией „Базо“ [скотоводческим предприятием] более восьми лет, и по крайней мере в течение четырех из этих лет АМС располагала достаточной информацией, оправдывающей проведение расследования, которое... позволило бы выявить основные факты».

«Именно вмешательство Конгресса спровоцировало расследование в отношении Гейнена» — то есть финальное расследование, которое привело к отставке Нила.

«Все сотрудники Администрации международного сотрудничества, судя по всему, прекрасно знают без каких-либо специальных указаний, — продолжалось в отчете подкомитета, — что предпочитаемая политика агентства, и в данном случае посольства, заключается в том, чтобы заметать подобные инциденты под ковер, отделываясь тихой „отставкой“ или „выходом на пенсию“».

«Хотя старый отдел безопасности и честности персонала в Администрации международного сотрудничества нес главную ответственность за неэффективное расследование по делу Нила, его преемник, Управление генерального инспектора по контролю, проявил себя не лучше и в связанном с этим вопросом деле».

Администрация международного сотрудничества годами использовала «исполнительную привилегию», чтобы скрывать свои провалы. Вместо того чтобы учиться на прошлых ошибках, агентство продолжало проявлять халатность, будучи полностью уверенным в том, что «исполнительная привилегия» позволит утаить эти провалы от Конгресса, Главного контрольного управления и общественности.

Президент Эйзенхауэр не знал подробностей этих скандалов, как не знал он и о невероятной беспечности следственных подразделений Администрации международного сотрудничества. Однако, поощряя создание завесы секретности для следователей агентства, он позволил ему скрыть серьезные изъяны в жизненно важной части ведомства, которое управляло примерно 4 миллиардами долларов в год.

ГЛАВА XVII Нерешенная проблема для Джона Кеннеди

В первый год своего пребывания у власти администрация Кеннеди взялась за решение проблемы секретности с благородными помыслами и смелыми делами. Президент Кеннеди не мог выразиться яснее о необходимости открытости правительства в демократическом обществе подкрепляя свои слова решительными действиями: он отменил решение государственного секретаря Дина Раска в том единственном случае, когда Государственный департамент попытался скрыть документы под предлогом «исполнительной привилегии».

Председатель Эдвард Хеберт заявил, что его подкомитет по делам вооруженных сил получает со стороны Министерства обороны такое содействие, какого у него не было никогда прежде. Хеберт беседовал с президентом Кеннеди и получил заверения в том, что администрация считает необходимым помощь и подталкивание со стороны комитета Конгресса для сокращения миллиардных расточительных расходов на оборону.

Расследования, которые возглавлял председатель Портер Харди, продвигались в том же ключе сотрудничества, и демократ от штата Виргиния заявил, что «надеется на продолжение этой тенденции». Подкомитет председателя Харди проводил ряд расследований в сфере иностранной помощи, и он полагал, что некоторые из них станут настоящей проверкой искренности и последовательности позиции администрации Кеннеди в отношении «исполнительной привилегии».

Хотя многие благие признаки указывали на то, что администрация Кеннеди действительно придерживается заявленной политики информационной открытости, наблюдались и другие тенденции, сулившие меньший успех. Пожалуй, важнейшей из них была личная чувствительность президента Кеннеди к критике и его склонность пытаться наказывать тех, кого он считал «врагами» или несправедливыми критиками.

Президент лично звонил репортерам и редакторам, чтобы выразить недовольство материалами, которые он считал несправедливыми или неблагоприятными для себя или своей администрации. В какой-то момент корреспонденты журнала Time были лишены возможности контактировать с источниками в Белом доме по прямому указанию президента. Это распоряжение отменили примерно через две недели, после того как президент Кеннеди и его помощники сочли, что репортеры и редакторы Time получили хороший урок.

Другие сотрудники Белого дома вели себя еще жестче, угрожая возмездием репортерам, которые, по их мнению, нанесли им ущерб. Ллойд Норман, корреспондент журнала Newsweek по Пентагону, стал мишенью расследования ФБР после того, как опередил коллег с эксклюзивным репортажем об альтернативных планах действий в условиях берлинского кризиса. Расследование было инициировано несмотря на то, что перед публикацией материал читал высокопоставленный сотрудник Белого дома, который не высказал никаких возражений против его печати.

Меморандум Фредерика Г. Даттона, специального помощника президента, содержал формулировки о политике в отношении информации государственных ведомств, которые «повергли в шок» конгрессмена Джона Мосса. Меморандум Даттона от 20 июля 1961 года прилагался к заявлению Комиссии по гражданской службе о стандартах поведения госслужащих. В нем говорилось:

«Сотрудники не имеют права разглашать официальную информацию без соответствующего общего или специального разрешения в соответствии с регламентом ведомства».

Конгрессмен Мосс обратился к Белому дому с требованием «полностью отменить» данное заявление, а также выпустить «недвусмысленную директиву всем сотрудникам уважать право народа знать как обычное дело в рамках повседневной работы правительства».

«Столь ограничительный подход, выраженный в этих формулировках [Даттона], представляет собой полный отказ от всей политики, которую подкомитет Палаты представителей по информационной политике поддерживал на протяжении многих лет, — написал Мосс Даттону. — Это также прямое противоречие четкой позиции, занятой президентом Кеннеди…»

Белый дом немедленно отозвал меморандум Даттона и подтвердил право граждан получать информацию о деятельности правительства. Тем не менее этот инцидент подчеркнул необходимость постоянной бдительности для предотвращения появления директив, которые по сути предписывают государственным служащим держать рот на замке.

В Пентагоне также наблюдалось несколько тревожных тенденций, за которыми следовало понаблюдать. Министр обороны Роберт Стрэндж Макнамара в целом заслужил репутацию толкового, способного и трудолюбивого государственного деятеля, однако его деятельность в информационной сфере не вызывала столь же хвалебных отзывов. Хотя шеф пресс-службы Макнамары, помощник министра обороны Артур Силвестр, годами работал репортером в вашингтонском бюро газеты Newark News, в первые месяцы своего пребывания в должности он выступал с резкой критикой прессы. Он сделал крайне мало для того, чтобы сгладить пути для министра обороны или сформировать у Макнамары правильное отношение к свободе информации.

Показания, обнародованные в мае 1961 года Комитетом Сената по делам вооруженных сил, показали, что Макнамара, по-видимому, выступает за предоставление общественности меньшего объема информации, а также за распространение дезинформации о наших военных разработках.

«Почему мы должны рассказывать России, что разработка радарной системы Zeus может оказаться не вполне удовлетворительной? — вопрошал Макнамара Комитет по делам вооруженных сил. — Нам следует заявлять, что у нас самая совершенная система противоракетной обороны, которую когда-либо сможет создать человеческий разум. Вместо этого в общественном достоянии уже полно утверждений о том, что Zeus может быть несовершенен, что у него есть недостатки. Я считаю абсурдным обнародовать подобную информацию».

Заявление Макнамары вызвало незамедлительную критику со стороны конгрессмена Джона Э. Мосса, председателя Подкомитета Палаты представителей по информационной политике. Демократ Мосс заявил, что показания Макнамары являются «грубым медвежьей услугой» народу Соединенных Штатов и не согласуются с взглядами, выраженными президентом Кеннеди. Он задался вопросом, как заявление Макнамары можно согласовать с обещанием президента Кеннеди «не скрывать ни от Конгресса, ни от народа ни единый факт или отчет — прошлый, настоящий или будущий, — необходимый для вынесения осознанного суждения о наших действиях и угрозах».

Конгрессмен Мосс заявил, что «пропаганда программы дезинформации наносит серьезный ущерб нации, которая и без того дезориентирована и страдает от информационного голода. Заявления о совершенстве какой-либо системы вооружений, порождающие ложное чувство безопасности, ведут лишь к самоуспокоенности, на которую жалуются те самые чиновники, что ее подпитывают».

По словам Мосса, Макнамара «высказал позицию, которая, хотя и не нова, тем не менее крайне тревожна».

Столкнувшись с шквалом аналогичной критики, Министерство обороны поспешно выпустило заявление о том, что Макнамара вовсе не собирался вводить в заблуждение американский народ, а имел в виду лишь русских.

На своей пресс-конференции 26 мая 1961 года министр обороны обнародовал заявление из четырех пунктов, призванное служить руководством в информационной политике. Сорокачетырехлетний Макнамара, член общества Phi Beta Kappa и бывший доцент кафедры делового администрирования в Гарварде, по крайней мере уяснил, какова должна быть его публичная позиция.

«В демократическом обществе, — начиналось его разъяснение, — общественность должна быть в курсе основных проблем нашей национальной оборонной политики».

Указывая на необходимость избегать раскрытия сведений, которые могли бы помочь нашим потенциальным противникам, он заявил, что «не менее важно избегать избыточной секретности. Я предлагаю следовать такому принципу: при любых сомнениях снижайте уровень секретности».

Министр обороны также отметил, что публичные заявления должны отражать политику Министерства обороны и что сотрудники ведомства не должны обсуждать «вопросы внешней политики — область, которая зарезервирована за президентом и госсекретарем».

Конгрессмен Мосс поблагодарил министра обороны Макнамару за «признание права народа знать». Он особо выделил и похвалил слова Макнамары о том, что «общественность имеет право на плохие новости по меньшей мере в такой же степени, как и на хорошие». Тем не менее он воздержался от оценок инструкций, ограничивающих комментарии по вопросам политики. Мосс потребовал предоставить ему все директивы и прочие указания, используемые при реализации общей информационной политики. К тому моменту он уже усвоил, что красивые программные заявления могут маскировать самое нетерпимое утаивание информации.

Разумность общих заявлений о политике в отношении оборонной информации вряд ли поддавалась критике, однако стали раздаваться жалобы на усиление ограничений на выступления военных и на трудности с доступом к сотрудникам в Пентагоне.

Частное издание Navy Times отмечало:

«Американцам в целом следовало бы испытывать определенные сомнения по поводу нынешней тенденции в Пентагоне. Здесь царит атмосфера секретности, цензуры и произвольных решений».

Министерство обороны подумывало о том, чтобы прибегнуть к «исполнительной привилегии», когда два комитета Конгресса инициировали расследования поставок стратегических материалов в различные страны за «железным занавесом». Подкомитет Сената по внутренней безопасности и Специальный комитет Палаты представителей по контролю за экспортом приступали к повторному проведению расследований торговли между Востоком и Западом, которые Роберт Кеннеди, бывший тогда юристом комитета, возглавлял пятью годами ранее. В качестве генерального прокурора Роберт Кеннеди посоветовал не использовать «исполнительную привилегию».

Несмотря на заверения в том, что администрация Кеннеди не станет заявлять об «исполнительной привилегии», председатель Портер Харди добивался того, чтобы на законодательном уровне было закреплено предоставление отчетов генерального инспектора и контролера по вопросам управления иностранной помощью Конгрессу и аудиторам Главного контрольного управления. Обещания — это прекрасно, но председателю Харди требовался жесткий закон для подкрепления полномочий своего подкомитета по получению документов о расходах на иностранную помощь.

Поправка Харди к закону об иностранной помощи 1961 года предусматривала, что если генеральный инспектор и контролер не предоставят информацию Конгрессу и аудиторам Главного контрольного управления, то Главное контрольное управление лишит их финансирования. Палата представителей оказала поправке подавляющую поддержку.

Однако Сенат при поддержке администрации Кеннеди выхолостил поправку Харди, добавив то, что конгрессмен Джордж Мидер охарактеризовал как «президентскую оговорку об освобождении от обязательств». Эта оговорка предусматривала, что исполнительная власть может избежать предоставления информации о расходах на иностранную помощь при наличии «сертификата за подписью президента о том, что он запретил ее предоставление по такому запросу, с указанием причины такого решения».

Конгрессмены Харди и Мидер помнили опыт применения аналогичной оговорки, которая была включена в закон об иностранной помощи 1959 года. Она позволяла президенту Эйзенхауэру просто подписать соответствующий сертификат, чтобы закрыть для сенатских и конгрессменских следователей доступ к каждому ключевому документу, касающемуся бесхозяйственности в программе иностранной помощи. Убедительные доказательства слабости закона с такой лазейкой побудили Конгресс принять жесткую поправку Харди в 1960 году. Хотя президент Эйзенхауэр бросил вызов конкретному замыслу поправки Харди, скрыв документы по иностранной помощи Перу, положения 1960 года считались достаточно прочными для судебного разбирательства, если бы Эйзенхауэр остался у власти.

Поддержка администрацией Кеннеди «президентской оговорки об освобождении от обязательств» в законодательстве 1961 года стала дурным предзнаменованием для конгрессмена Мидера.

«Эффект от президентской оговорки об освобождении от обязательств… — заявил он, — заключается в ослаблении существующего законодательства и уменьшении тех полномочий, которыми Конгресс обладал [в последний год] администрации Эйзенхауэра для получения от исполнительной власти информации о расходах на иностранную помощь».

«Это знаменует собой победу бюрократов, поражение Конгресса и серьезный откат назад в борьбе против правительственной секретности».

Критику администрации Кеннеди со стороны некоторых республиканцев можно было не принимать во внимание. Но слова Джорджа Мидера требовали к себе самого серьезного внимания. Как показали предыдущие главы, он был одним из самых откровенных критиков информационной политики администрации Эйзенхауэра.

В марте Мидер присоединился к конгрессмену-демократу Харди в критике Государственного департамента, когда госсекретарь Раск отдал распоряжения, запрещающие комитету Харди знакомиться с показаниями или документами по скандалам в Перу. Но он также поддержал Харди, когда тот выразил одобрение президенту Кеннеди за то, что тот отменил решение собственного госсекретаря и предоставил подкомитету Харди материалы Администрации международного сотрудничества по скандалам с иностранной помощью в Перу.

28 июля 1961 года подконтрольный демократам Комитет Палаты представителей по правительственным операциям опубликовал доклад об информационной политике. Он был, разумеется, крайне критичным по отношению к администрации Эйзенхауэра, но не во всем одобрял и новую администрацию. Комитет счел показатели первых месяцев работы администрации Кеннеди «неоднозначными». Тем не менее он усмотрел «обдедеющий знак» в том, что президент Кеннеди задал «позитивное стратегическое руководство сверху». Доклад содержал положительный отзыв о «решимости президента — даже ценой отмены решения госсекретаря — сдержать обещание новой администрации уважать право знать».

Демократы испытывали огромную партийную гордость за речи, которые президент Кеннеди произносил, чтобы заверить общественность в своей озабоченности свободой информации.

«Сутью свободных коммуникаций должно быть то, что наши неудачи будут транслироваться по всему миру наравне с нашими успехами, — заявил президент Кеннеди на съезде Национальной ассоциации телерадиовещателей. — И поэтому мы испытываем двойную гордость за наши успехи».

«Величайшим внутренним ресурсом свободы — ресурсом, который поддерживал старейшую в мире демократию вечно молодой и полной сил, ресурсом, который всегда приносил нам величайшие достижения в часы нашей наивысшей нужды, — является сам факт существования открытого общества».

«Таким образом, если нам суждено вновь сберечь нашу цивилизацию, то это произойдет благодаря нашей свободе, а не вопреки ей… Ибо свободный обмен идеями, способность делать осознанный выбор, способность критиковать — все те предпосылки, на которых покоится политическая демократия, во многом зависят от коммуникации».

К тому времени, когда Комитет Палаты представителей по правительственным операциям был готов представить второй доклад по информационной политике, демократы лучились восхищением перед президентом Кеннеди. В докладе от 21 сентября 1961 года отмечалось: «Впервые с тех пор, как подкомитет шесть лет назад вступил в борьбу с чрезмерной правительственной секретностью, у нас появилось мощное новое оружие — поддержка президента, который открыто выступает за максимальное распространение правительственной информации».

Конгрессмен Мидер считал, что демократы слишком охотно хвалят демократическую администрацию. В своем особом мнении он написал:

«Я не могу подписаться под отчетом большинства, поскольку, по моему мнению, он носит политический подтекст и принимает на веру самовлюбленные декларации чиновников новой администрации, а не их реальные дела в качестве свидетельства улучшения отношения исполнительной власти к предоставлению информации Конгрессу и общественности».

«Большинство осуждает послужной список администрации Эйзенхауэра в вопросах секретности в правительстве и одновременно превозносит администрацию Кеннеди. Подобное разграничение, по моему мнению, не оправданно».

Мидер прекрасно помнил красивые слова, произнесенные в 1952 и 1953 годах на ту же тему чиновниками администрации Эйзенхауэра. Он знал, что истинная проверка администрации Кеннеди заключается не в словах, а в ее неизменной готовности поддерживать следственные полномочия Конгресса.

Спустя несколько дней после публикации доклада Палаты представителей и особого мнения Мидера генеральный прокурор Кеннеди подтвердил важность расследований, проводимых Конгрессом.

В телевизионной программе «Meet the Press» 24 сентября Джеймс Рестон, руководитель бюро The New York Times, сказал генеральному прокурору Кеннеди:

«В сфере „исполнительной привилегии“… вы кажетесь более склонным, чем предыдущие президенты и администрации, предоставлять информацию, запрашиваемую Конгрессом».

«Что касается „исполнительной привилегии“, — ответил генеральный прокурор, — я был связан с комитетом Конгресса на протяжении пяти или шести лет и вел баталии с исполнительной ветвью власти по поводу получения информации».

«Я считаю невероятно важным гарантировать, что исполнительная ветвь власти не подвержена коррупции и работает эффективно, а также что законодательная ветвь власти имеет возможность контролировать то, что мы делаем в исполнительной ветви».

«Поэтому в каждом случае, когда этот вопрос поднимался различными ведомствами исполнительной власти и о котором становилось известно Министерству юстиции, мы предлагали и рекомендовали предоставлять эту информацию Конгрессу. Мы будем продолжать поступать так и впредь. Я не утверждаю, что не может возникнуть ситуации, когда будет задействована „исполнительная привилегия“, но я считаю крайне важным, чтобы у столь мощной и сильной исполнительной ветви власти был какой-то сдерживающий фактор и противовес. В конечном счете органом, который лучше всего способен осуществлять такой контроль и гарантировать надлежащее ведение дел, является Конгресс Соединенных Штатов, поэтому мы будем из кожи вон лезть, чтобы убедиться, что они получают запрашиваемую информацию».

Не было никаких причин сомневаться в искренности молодого генерального прокурора, и на самом деле были все основания верить, что он говорит то, что думает. Он говорил исходя из личного опыта, казалось, говорил с убежденностью, и еще не пришло время позиционировать себя ради политической кампании 1964 года.

Разумеется, в тот момент было относительно легко придерживаться широких взглядов, когда открытие архивов могло разоблачить лишь преступления или управленческие просчеты, допущенные в период пребывания у власти администрации Эйзенхауэра. Потребуется куда больше мужества и глубокого понимания государственного устройства, чтобы рассекретить документы, способные скомпрометировать доверенного подчиненного Кеннеди или поставить администрацию Кеннеди в неловкое положение.

Едва минул год с момента вступления администрации Кеннеди в должность, как возникла ситуация, поставившая под серьезный вопрос ее долгосрочную политику. В феврале 1962 года, во время слушаний по поводу предполагаемого зажимания ртов военным, президент Кеннеди сослался на «исполнительную привилегию» по просьбе министра обороны Роберта Макнамары. Макнамара пожелал избежать раскрытия Сенатскому подкомитету по вопросам готовности имен тех сотрудников Пентагона, которые подвергали цензуре конкретные выступления высокопоставленных военачальников.

В письме президента Кеннеди Макнамаре от 8 февраля 1962 года (см. Приложение D) излагалось туманное утверждение о том, что на карту поставлены национальные интересы. Письмо содержало формулировки, которые, казалось, претендовали на абсолютное право запрещать любым подчиненным карьерным чиновникам давать показания перед Конгрессом. Сенатор-демократ от Южной Каролины Стролм Тюрмонд подверг его резкой критике как «опасный» прецедент, который помешал бы Конгрессу расследовать катастрофу в Перл-Харборе или получать информацию по самому широкому спектру скандалов.

Многие политические публицисты оправдывали президента Кеннеди. Некоторые указывали на фразы в письме, которые, по их словам, свидетельствовали о том, что он создает не широкий прецедент, а лишь пресекает расследование, которое они считали бессмысленным. Конгрессмен Мосс заявлял, что сенатский подкомитет имеет законное право задавать вопросы с целью выяснить, какие именно цензоры правили те или иные речи.

Сразу было неясно, станет ли письмо от 8 февраля единичным инцидентом или же превратится в тревожный широкий прецедент для усиления произвольной секретности в традициях письма Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года.

ГЛАВА XVIII Решение

История доказывает, что любая администрация может быть подвержена халатности, некомпетентности и даже прямому мошенничеству. История также учит, что любая администрация способна приютить людей, которые стремятся скрыть ошибки и коррупцию.

Правда в том, что ни один президент не был напрямую замешан в мошеннической деятельности, и вряд ли такое когда-либо случится. Обладание столь высоким поста вдохновило бы практически любого человека подняться над жаждой личного обогащения, особенно если ценой может стать ущерб для его места в истории. Но любой президент может поддаться искушению скрыть документы под предлогом «исполнительной привилегии», если ему покажется, что так удастся защитить какого-нибудь доверенного подчиненного от нападок оппозиционной политической партии.

В разной степени наши президенты зависели от придворной стражи. Сама природа этой должности со всеми ее огромными обязанностями делает неизбежным появление круга близких советников. В результате президенты прошлого обращались за информацией о предполагаемых злоупотреблениях или коррупции к тем самым людям, которых обвиняли в их совершении. Вместо фактов и четкого анализа проблемы — будь то Тэпот-Доум, налоговые скандалы или дело Диксона — Йейтса — президенты получали дезинформацию и отговорки. Обвинения преподносились нашим президентам как партийные жалобы политиков, злонамеренно стремящихся разрушить программы администрации. Подобные объяснения от придворной стражи, к сожалению, оказывались слишком эффективными и затушевывали факты, которые могли бы предупредить президентов о конфликтах интересов, фаворитизме и мошенничестве.

Президент Кеннеди и будущие президенты столкнутся с аналогичными подводными камнями. Независимо от собственной честности, от них нельзя ожидать проведения личных расследований в отношении каждого из их подчиненных. Следовательно, президенты и народ должны полагаться на расследования, проводимые извне исполнительной власти — Конгрессом и Главным контрольным управлением, — для активного поиска фактов.

Расследования Конгресса продемонстрировали неспособность военных ведомств эффективно контролировать себя изнутри. Каждый год за последнее время Конгресс и Главное контрольное управление точно указывали на растрату сотен миллионов долларов из-за неэффективного, некомпетентного или коррупционного ведения дел по оборонным контрактам.

Анализ показаний по программам иностранной помощи в Лаосе и Перу показывает, что Государственный департамент ничем не лучше Министерства обороны в деле искоренения бесхозяйственности и коррупции. Есть десятки других сфер в рамках бюрократического аппарата, где ситуация обстоит ничуть не лучше.

Сомнительно, что нам когда-либо удастся искоренить коррупцию в федеральном правительстве, однако ее необходимо держать под более жестким контролем, иначе она способна распространиться с разрушительными последствиями. Ничто так не ускоряет рост коррупции, как политика, поощряющая произвольную секретность. Секретность позволяет мелким скандалам перерастать в крупные, которые дорого обходятся налогоплательщикам, наносят сокрушительный удар по нашей программе иностранной помощи, состоянию нашей боеготовности и национальному моральному духу.

«Секретность, — как выразился Комитет Палаты представителей по правительственным операциям, — это служанка бюрократии, особенно военной бюрократии. Она оказывает столь всепроникающее влияние, что все правительство заражается стремлением все ограничивать — даже те рядовые ведомства, которые должны быть настежь открыты для общественности».

На этих страницах я не пытался исследовать каждое правительственное ведомство. Тем не менее я изучил достаточно, чтобы показать, насколько тяжелой стала зараза секретности, к каким зловещим симптомам она приводит и как серьезно она угрожает здоровью нашей демократии.

Ее можно искоренить. В качестве мер для перманентного исцеления я предлагаю следующие шаги:

1. Все должностные лица, за исключением президента, должны быть обязаны отчитываться о всех своих действиях перед Конгрессом и Главным контрольным управлением, если только не приняты специальные законы об утаивании информации. Это не значит, что общественность или Конгресс должны иметь доступ ко всем документам в момент принятия решения, но впоследствии Конгресс должен иметь доступ ко всем записям и показаниям, касающимся событий, которые привели к принятию исполнительных решений.

Хорошим примером из недавнего прошлого, демонстрирующим ценность правильно проведенных слушаний, стало сенатское расследование увольнения президентом Трумэном генерала Дугласа Маккартура в 1951 году.

Специальный комитет Сената, сформированный при относительно равном представительстве политических сил из комитетов по делам вооруженных сил и по иностранным делам, не стал добиваться показаний от президента Трумэна. Однако он потребовал показаний от генерала Омара Брэдли, председателя Комитета начальников штабов. Брэдли дал показания обо всех событиях, предшествовавших увольнению, включая его встречу с президентом Трумэном. От Брэдли не требовали дословно воспроизводить его беседу с президентом Трумэном, но он подтвердил, что встречался с президентом Трумэном, что на ней обсуждались действия Маккартура и что президент Трумэн принял решение об увольнении генерала Маккартура.

Специальный комитет Сената заседал за закрытыми дверями, но публиковал ежедневную стенограмму показаний, которые проверялись с целью исключения любых материалов, способных нарушить стандарты национальной военной безопасности.

Если бы в то время восторжествовала доктрина «исполнительной привилегии» администрации Эйзенхауэра, Министерство обороны, Комитет начальников штабов и Белый дом можно было бы окутать непроницаемой завесой секретности. Не было бы никакого способа установить факты, приведшие к принятию решения, за исключением тех случаев, когда президент считал бы удобным их раскрыть.

Насколько же лучше для всех заинтересованных сторон было то, что увольнение Маккартура подверглось тщательному рассмотрению и что общественность была ознакомлена со всеми существенными фактами.

2. Конгресс должен принять специальные законы, охватывающие конкретные сферы, в которых утаивание документов признается необходимым для общественного блага. Существуют законы, предусматривающие сокрытие информации о федеральном подоходном налоге от общественности и от всех комитетов Конгресса, за исключением тех, которые обладают надзорными полномочиями в отношении Налогового управления США. Были приняты законы, предусматривающие сокрытие оборонной информации, затрагивающей национальную безопасность. Другие сферы — отчеты ФБР, секреты патентов, бизнес-отчеты или личные дела — могут быть охвачены специальным законодательством аналогичного характера, но скорректированным с учетом требований той области, где необходимо утаивание информации.

3. Конгресс должен предусмотреть жесткие уголовные наказания для применения против должностных лиц, утаивающих информацию от надлежащим образом уполномоченных комитетов Конгресса или Главного контрольного управления. Это законодательство должно также предусматривать механизм возбуждения судебного преследования самим Конгрессом или Главным контрольным управлением. Такой механизм необходим во избежание ситуации, когда генеральный прокурор, являющийся адвокатом президента и назначаемый им же, попросту отказывается исполнять закон или дает заведомо ложные юридические заключения во избежание его исполнения.

4. Конгресс должен создать эффективный инструмент для систематического пересмотра документов, имеющих грифы национальной безопасности «конфиденциально», «секретно» или «совершенно секретно». Либо президент мог бы учредить небольшой комитет для выборочной проверки, пересмотра и оспаривания сомнительного использования грифов национальной безопасности. Как бы ни была сформирована эта ревизионная группа, ее члены должны набираться вне военной сферы и быть лицами с сильным и ответственным интересом к открытости правительства. Они должны обладать полномочиями оспаривать произвольные или сомнительные грифы секретности, а также правом требовать объяснений от всех лиц, сыгравших ту или иную роль в присвоении сомнительных грифов.

Эта ревизионная группа не должна иметь полномочий менять грифы секретности, а лишь право рекомендовать такие изменения. Тем не менее она должна обладать полномочиями направлять в Конгресс, руководителям ведомств и президенту отчеты, которые могут быть преданы гласности. В таких отчетах должны указываться лица, причастные к произвольному или сомнительному завышению грифов секретности, а также те, кто несет ответственность за непринятие мер по рассекречиванию.

Только путем создания таких механизмов контроля за исполнительной секретностью общественность может быть уверена в том, что законы применяются так, как это задумывал Конгресс. Только так общественность может быть уверена в том, что законы не извращаются и не игнорируются произвольной бюрократией, действующей втайне.

А как насчет контроля за возможными злоупотреблениями со стороны следственных комитетов Конгресса? Таковых немало. Суды предлагают одни из наиболее эффективных. Решения последних лет наложили ограничения на полномочия следственного комитета. Комитет должен быть надлежащим образом уполномочен Палатой представителей или Сенатом с четко очерченными полномочиями и обязан действовать в рамках этих полномочий. Суды не поддержат постановление о неуважении к Конгрессу, если комитет действует вне рамок своих надлежащих полномочий или если задаваемые вопросы не относятся к существу расследования. Последние решения постановили, что председатель комитета также должен разъяснить свидетелю причины, по которым вопросы являются уместными и необходимыми для выполнения законодательной функции.

В дополнение к этим юридическим ограничениям комитеты Конгресса сдерживаются собственным двухпартийным характером и тем фактом, что они обычно работают на глазах у общественности. Члены комитетов почти всегда представляют срез всего Конгресса — от ультралибералов до ультраконсерваторов со множеством промежуточных оттенков. Такое представительство гарантирует наличие рупора практически для любой точки зрения. Оно также обеспечивает перекрестный допрос свидетелей в большинстве случаев, поскольку меньшинству обычно предоставляется собственный советник, помогающий членам меньшинства выявить факты, которые большинство может предпочесть упустить из виду или приуменьшить.

В последние годы большинство комитетов приняли процедурные правила, гарантирующие соблюдение элементов честной игры. Поскольку большинство слушаний проводятся публично, у прессы и других заинтересованных групп и лиц есть возможность наблюдать за допросом и указывать на любые упущения в соблюдении принципов честной игры.

Открытые слушания в Конгрессе не дают абсолютной гарантии честной игры, но они представляют собой лучшее из практических средств, придуманных нашей страной на сегодняшний день для обеспечения права общественности знать о том, как управляется ее правительство.

Здесь уместно отметить, что в Англии, которую политические авторитеты в целом считают моделью демократических процедур, полностью осознается необходимость постоянного расследования правительственной политики и применения законов.

Британское правительство, в отличие от нашего, полностью подотчетно парламенту, причем премьер-министра другие министры выходят из состава парламента. Такая система привела к появлению ряда механизмов для достижения тех же базовых целей, которые должны реализовывать наши парламентские расследования.

В парламенте четыре дня в неделю проводится «время вопросов», в течение которого любой член Палаты общин может допрашивать различных министров и даже премьер-министра. Эта периодическая возможность для вопросов позволяет оппозиции либо получить немедленные ответы, либо продемонстрировать уклонение от них по ключевым вопросам.

Кроме того, парламент волен проводить расследования через специальные комитеты Палаты общин, чьи полномочия по принуждению к даче показаний и предоставлению документов, а также по наказанию за неуважение к парламенту ничем не ограничены. Наказание за неуважение может выражаться в тюремном заключении по решению парламента на срок его полномочий, и британские суды на протяжении многих лет оставляли эти полномочия ничем не ограниченными.

«Время вопросов» и специальные комитеты дополняются Королевскими следственными комиссиями, технически учреждаемыми и назначаемыми короной, а также Следственными трибуналами, учреждаемыми парламентом с членами, назначаемыми короной.

Королевские комиссии не обладали полномочиями принуждать к даче показаний и предоставлению документов. Однако сотрудничество обычно достигается в силу давления британского общественного мнения, а также постоянной угрозы того, что специальный комитет Палаты общин может принять дело к своему рассмотрению и использовать свои полномочия в связи с неуважением к парламенту для принуждения к даче показаний.

Трибуналы по расследованию действуют с обычными для судов полномочиями по выдаче судебных повесток (повесток о вызове в суд) и приведению к присяге для принуждения к даче показаний. Это механизм, позволяющий вывести расследование из партийно-политической атмосферы парламентского расследования.

В Соединенных Штатах часто задают вопрос, не помешает ли большая свобода Конгресса в допросе должностных лиц исполнительной ветви власти эффективности работы правительства. Большая часть деятельности федерального правительства сводится к ведению записей и подготовке показаний для отчета о деятельности правительственных ведомств. В большинстве случаев чиновнику потребовалось бы гораздо меньше времени на то, чтобы явиться перед комитетом Конгресса и дать откровенный отчет о деятельности своего ведомства, чем ушло на разработку сокрытия (заметания следов) мошенничества, бесхозяйственности и досадных упущений.

Скандалы вокруг Тэпот-Доум могли быть полностью раскрыты за несколько месяцев, а не за несколько лет. Детали некоторых налоговых скандалов администрации Трумэна можно было обнародовать за несколько недель. И вновь, откровенный отчет мог бы прояснить контракт Диксона — Йейтса за считанные дни.

Конгресс может оказать большую услугу члену кабинета министров в поддержании порядка в его ведомстве. Если какой-либо комитет Конгресса ведет себя неразумно, грубо или выходит за рамки своей юрисдикции, подобные злоупотребления, как необходимо помнить, происходят публично, где их можно увидеть и исправить. Президент и другие представители исполнительной ветви власти располагают кадрами и возможностями для указания на эти злоупотребления, чтобы их можно было искоренить перед лицом общественного мнения.

Наша система задумывалась как правительство законов, а не людей. Не предполагалось, что Президент или какое-либо другое должностное лицо будут иметь право пренебрегать законами Конгресса при отчете о правительственной деятельности. Следует отметить, что Президент обладает всей необходимой защитой, чтобы не позволять Конгрессу излишне вмешиваться в осуществление его исполнительных полномочий. Разделение властей между тремя ветвями власти четко прописано в Конституции, и единственный предусмотренный Конституцией способ для Конгресса предпринять действия против Президента — это объявить ему импичмент. Поскольку ни одному Президенту еще не был объявлен импичмент, к этой процедуре прибегли бы лишь при самых крайних обстоятельствах.

Президент Соединенных Штатов, обладая огромной властью и престижем своего поста, обязан задавать такой стиль работы правительства, который обеспечивает максимально возможный поток информации, совместимый с национальной безопасностью. Он должен возглавить борьбу с высокомерием бюрократии, которая присваивает себе право скрывать от самого народа знание о делах этого народа, и тем самым восстановить веру народа в своих государственных служащих.

Президент Кеннеди начал неуверенно. Успех его начинаний зависит не только от него, но также от прессы и общественности. Мы не можем позволить себе позволить вере в благие намерения Президента и его личную честность ослепить нас — как это было во время администрации Президента Эйзенхауэра — в отношении махинаций вашингтонского сокрытия (заметания следов). Пресса, Конгресс и общественность должны удостовериться в том, что генеральный прокурор Кеннеди и другие ключевые члены администрации Кеннеди помнят, как «ужасно важно», чтобы Конгресс и Главное контрольное управление (Счетная палата США) сохраняли полный доступ к правительственной документации.

Когда старые практики секретности будут отброшены в сторону и свобода информации будет гарантирована, тогда наша демократия расцветет так, как задумывали отцы-основатели.

ПРИЛОЖЕНИЕ А Письмо Президента Эйзенхауэра министру обороны

THE WHITE HOUSE,
May 17, 1954

Господину министру обороны , г. Вашингтон, округ Колумбия

Многоуважаемый господин министр : Давно признано, что для содействия Конгрессу в достижении его законодательных целей каждое министерство (исполнительный департамент) или агентство должно по запросу комитета Конгресса оперативно предоставлять информацию, касающуюся любого вопроса, входящего в юрисдикцию комитета, за определенными историческими исключениями, некоторые из которых указаны в прилагаемом меморандуме генерального прокурора. Эта администрация была и будет усердна в соблюдении данного принципа. Тем не менее, для успешной работы нашей системы крайне важно, чтобы лица, наделенные властью в любой из трех великих ветвей власти, не посягали на полномочия, доверенные другим. Окончательная ответственность за деятельность исполнительной ветви лежит на Президенте.

В рамках этой конституционной структуры каждая ветвь должна всемерно сотрудничать друг с другом ради общего блага. Тем не менее, на протяжении всей нашей истории Президент удерживал информацию всякий раз, когда обнаруживал, что запрашиваемое носит конфиденциальный характер, либо его раскрытие несовместимо с общественными интересами или ставит под угрозу безопасность нации.

Поскольку для эффективного и результативного управления крайне важно, чтобы сотрудники исполнительной ветви имели возможность быть полностью откровенными при консультировании друг друга по официальным вопросам, и поскольку не в общественных интересах, чтобы какие-либо их разговоры или сообщения, а также любые документы или их копии, касающиеся таких консультаций, подлежали разглашению, вы проинструктируете сотрудников вашего министерства (департамента), что во всех своих выступлениях перед подкомитетом Комитета Сената по правительственным операциям в связи с проводимым им расследованием они не должны давать показания о любых подобных разговорах или сообщениях либо представлять какие-либо подобные документы или их копии. Этот принцип должен неукоснительно соблюдаться независимо от того, кому пойдет на пользу такое раскрытие информации.

Я отдаю это распоряжение в целях поддержания надлежащего разделения властей между исполнительной и законодательной ветвями власти в соответствии с моими обязанностями и полномочиями по Конституции. Такое разделение жизненно важно для предотвращения осуществления произвольной власти какой-либо ветвью власти.

Этим распоряжением я никоим образом не ограничиваю показания таких свидетелей относительно того, что происходило по любым вопросам, где общение происходило напрямую между кем-либо из главных участников спора в рамках исполнительной ветви власти, с одной стороны, и членом подкомитета или его сотрудником — с другой.

С уважением, Дуайт Д. Эйзенхауэр

МЕМОРАНДУМ

Кому: Президенту. От: генерального прокурора.

Одно из главных достоинств американской системы письменного конституционного права заключается в том, что все полномочия, возложенные на правительство, разделены на три великих ведомства: исполнительное, законодательное и судебное. Для успешного функционирования этой системы необходимо, чтобы лицам, наделенным властью в любой из этих ветвей, не позволялось посягать на полномочия, доверенные другим, но чтобы каждая была ограничена осуществлением полномочий, свойственных только ее собственному ведомству, и никакому другому. Доктрина разделения властей была принята для предотвращения осуществления произвольной власти и спасения народа от автократии.

Этот основополагающий принцип был в полной мере признан нашим первым Президентом Джорджем Вашингтоном еще в 1796 году, когда он сказал: «...для надлежащего управления Правительством существенно важно, чтобы границы, установленные Конституцией между различными ведомствами, сохранялись...». В своем Прощальном послании Президент Вашингтон вновь предостерег от опасности посягательства одного ведомства на сферу деятельности другого как ведущей к деспотизму. Этот принцип неуклонно соблюдался на протяжении многих лет нашей истории и развития. Сегодня как никогда наш долг — прислушаться к этим словам, если наша страна хочет сохранить свое место в качестве лидера среди свободных наций мира.

На протяжении более 150 лет — почти с того момента, когда американская форма правления была создана путем принятия Конституции — наши Президенты на основе прецедента установили, что они, а также члены их кабинета и руководители других министерств и ведомств (исполнительных департаментов) обладают несомненной привилегией и усмотрением сохранять в тайне в интересах общества документы и информацию, требующие секретности. Американская история изобилует бесчисленными примерами отказов, имевших место по случаю со стороны Президента и руководителей министерств и ведомств предоставлять документы Конгрессу или его комитетам по соображениям государственной политики. Послания наших прошлых Президентов показывают, что почти каждый из них считал необходимым информировать Конгресс о своем конституционном долге исполнять обязанности Президента и, во исполнение этого долга, удерживать информацию и документы на благо общества.

Не было недостатка и в случаях, когда тщетно добивались содействия суда для получения информации или документов от Президента и руководителей министерств и ведомств. Суды единогласно постановили, что Президент и руководители министерств и ведомств обладают ничем не ограниченным усмотрением удерживать информацию и документы в общественных интересах, суды не будут вмешиваться в осуществление этого усмотрения, и что Конгресс, будучи одной из трех великих ветвей власти, не обладает полномочиями подчинять исполнительную ветвь своей воле точно так же, как исполнительная ветвь не может навязывать свою необузданную волю Конгрессу.

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА ВАШИНГТОНА

В марте 1792 года Палата представителей приняла следующую резолюцию:

« Постановлено , что следует назначить комитет для расследования причин провала недавней экспедиции под командованием генерал-майора Сент-Клера и что указанный комитет должен быть уполномочен затребовать такие лица, бумаги и записи, которые могут потребоваться для содействия его расследованиям» (3 Annals of Congress, p. 493).

Это был первый случай, когда комитет Конгресса был назначен для рассмотрения вопроса, затрагивающего исполнительную ветвь Правительства. Экспедиция генерала Сент-Клера находилась в ведении военного министра. Расходы, связанные с ней, находились в ведении министра финансов. Палата обосновала свое право на расследование контролем за расходованием государственных средств. Судя по всему, министр войны и министр финансов предстали перед комитетом. Однако, когда комитет набрался смелости запросить у Президента бумаги, относящиеся к кампании генерала Сент-Клера, Президент Вашингтон созвал заседание своего кабинета (Бинкли, *Президент и Конгресс*, с. 40–41).

Томас Джефферсон в качестве государственного секретаря сообщает о том, что происходило на том совещании. Помимо Джефферсона, присутствовали Александр Гамильтон, Генри Нокс, военный министр, и Эдмонд Рэндольф, генеральный прокурор. Комитет предварительно написал Ноксу с просьбой предоставить оригиналы писем, инструкций и т. д., адресованных генералу Сент-Клеру. Президент Вашингтон заявил, что созвал членов своего кабинета, поскольку это был первый пример требования бумаг от Исполнительной власти, и он пожелал, чтобы, поскольку это станет прецедентом, дело было проведено правильно. Президент охотно признал, что не сомневается в правомерности действий Палаты, но допускает, что могут существовать бумаги столь секретного характера, что их не следует выдавать. Вашингтон и его кабинет пришли к единодушному выводу:

«Во-первых, что Палата является следственным органом и поэтому может инициировать расследования. Во-вторых, что она может запрашивать бумаги в целом. В-третьих, что Исполнительная власть должна передавать такие бумаги, какие позволяет общественное благо, и должна отказывать в тех, раскрытие которых нанесло бы ущерб обществу; следовательно, должна осуществлять усмотрение. В-четвертых, что ни комитет, ни Палата не имеют права обращаться к руководителю министерства (департамента), который сам и чьи бумаги подчинены исключительно Президенту; но что комитет должен поручить своему председателю внести в Палату предложение обратиться с запросом к Президенту».

Прецедент, созданный таким образом нашим первым Президентом и его кабинетом, был соблюден в 1796 году, когда Президенту Вашингтону была представлена резолюция Палаты представителей с просьбой предоставить Палате копию инструкций посланнику Соединенных Штатов, который вел переговоры о договоре с Королем Великобритании, вместе с корреспонденцией и документами, касающимися этого договора. По-видимому, для реализации договора требовалось ассигнование, за которое Палата должна была проголосовать. Палата настаивала на своем праве на затребованные бумаги как на условие выделения необходимых средств (*Президент и Конгресс*, Уилфред Э. Бинкли [1947], с. 44).

Классический ответ Президента Вашингтона гласил, в частности, следующее:

«Я верю, что ни одна часть моего поведения никогда не указывала на склонность удерживать какую-либо информацию, предоставление которой Конституция возложила на Президента в качестве обязанности или которая могла быть потребована от него любой из палат Конгресса в качестве права; и я с полным правом утверждаю, что было, как и останется, пока я имею честь председательствовать в Правительстве, моим постоянным стремлением достигать согласия с другими его ветвлениями (ветвями) настолько, насколько это позволят доверие, возложенное на меня народом Соединенных Штатов, и мое понимание обязательства, которое оно налагает — «хранить, защищать и отстаивать Конституцию»» (Ричардсон, *Послания и документы Президентов*, т. 1, с. 194).

Затем Вашингтон перешел к обсуждению секретности, необходимой при переговорах с иностранными правительствами, и привел это в качестве причины для наделения полномочиями по заключению договоров Президента с советом и согласия Сената. Он считал, что допустить Палату представителей к участию в процессе заключения договоров в силу ее конституционной обязанности выделять денежные средства на выполнение договора означало бы создание опасного прецедента. Свое послание Палате он завершил следующим образом:

«Поскольку, следовательно, для моего понимания совершенно очевидно, что согласие Палаты представителей не требуется для действительности договора; ... и поскольку для надлежащего управления Правительством существенно важно, чтобы границы, установленные Конституцией между различными ведомствами, сохранялись, справедливое уважение к Конституции и к долгу моей должности при всех обстоятельствах данного дела запрещает удовлетворение вашей просьбы» (Ричардсон, *Послания и документы Президентов*, т. 1, с. 196).

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА ДЖЕФФЕРСОНА

В январе 1807 года член Палаты представителей Рэндольф представил резолюцию следующего содержания:

« Постановлено , что Президент Соединенных Штатов настоящим прощается (просится) [просится / просят] представить этой Палате любую имеющуюся в распоряжении Исполнительной власти информацию, за исключением той, раскрытие которой, по его мнению, несовместимо с благополучием общества, касающуюся любого незаконного сговора частных лиц против мира и безопасности Союза или любой военной экспедиции, планируемой такими лицами против территорий любой державы, находящейся в мире с Соединенными Штатами; а также меры, которые Исполнительная власть предприняла и предполагает предпринять для пресечения или отражения таковых» (16 Annals of Congress [1806–1807], p. 336).

Резолюция была приняться подавляющим большинством голосов. В то время страну будоражил заговор Берра. Джефферсон сделал его предметом специального послания Конгрессу, в котором упомянул о военной экспедиции под руководством Берра. Ответом Джефферсона на резолюцию стало Послание Сенату и Палате представителей. Джефферсон ознакомил Конгресс с последними новостями, которые он получал относительно незаконного сговора частных лиц против мира и безопасности Союза. Он указал, что недавно получил массу данных, большая часть которых была получена без принесения присяги, что позволяло бы считать их официальными и законными доказательствами. «Они в основном имеют форму писем, зачастую содержащих такую смесь слухов, домыслов и подозрений, что трудно вычленить реальные факты и неблагоразумно рисковать чем-либо большим, чем общие контуры, подкрепленные сопутствующей информацией или особой достоверностью сообщившего. При таком состоянии улик, представляемых порой к тому же под ограничением частного доверия, ни безопасность, ни справедливость не позволят обнародовать имена, за исключением главного участника, вина которого не вызывает сомнений» (Ричардсон, *Послания и документы Президентов*, т. 1, с. 412, от 22 января 1807 г.).

АНАЛОГИЧНЫЕ ДЕЙСТВИЯ ПРЕЗИДЕНТОВ ДЖЕКСОНА, ТАЙЛЕРА, БЬЮКЕНЕНА И ГРАНТА

10 февраля 1835 года Президент Джексон направил в Сенат послание, в котором отказался выполнить резолюцию Сената с просьбой передать копии обвинений, выдвинутых против Президента в отношении официального поведения Гидеона Фитца, бывшего генерального инспектора (официального землемера), что стало причиной его отстранения от должности. В резолюции указывалось, что запрашиваемая информация необходима как для действий, которые Сенат предполагал предпринять при утверждении преемника Фитца, так и в связи с проводимым Сенатом расследованием в отношении махинаций при продаже общественных земель.

Президент отказался предоставить информацию. Он заявил, что, по его мнению, информация относится к вопросам, исключительно принадлежащим к ведению исполнительного департамента. Таким образом, запрос посягал на конституционные полномочия исполнительной власти.

В послании Президента упоминалось множество аналогичных прежних запросов, которые он счел неконституционными требованиями со стороны Сената:

«Их непрекращающееся повторение возлагает на меня как на представителя и доверенное лицо американского народа болезненную, но повелительную обязанность до конца оказывать сопротивление любому дальнейшему посягательству на права Исполнительной власти» (там же, с. 133).

Затем Президент коснулся того факта, что резолюция Сената была принята на закрытом заседании, из чего он был вынужден предполагать, что если запрашиваемая в резолюции информация будет передана, она будет использована на закрытом заседании для расследования махинаций при продаже государственных земель. Президент заявил, что если бы он предоставил информацию, гражданин, поведение которого Сенат стремился подвергнуть сомнению, лишился бы одного из своих базовых прав, а именно — права на публичное расследование в присутствии своих обвинителей и свидетелей против него. Кроме того, выполнение резолюции поставило бы мотивы Президента в случае г-на Фитца под пересмотр Сенатом, когда он заседает не в качестве судей при импичменте; и даже если бы такое последствие не наступило в данном случае, Президент опасался, что выполнение требований Исполнительной властью могло бы в дальнейшем цитироваться в качестве прецедента для аналогичных и повторяющихся обращений.

«Подобный результат, если с ним смириться, в конечном счете подчинил бы независимые конституционные действия Исполнительной власти в вопросе огромной государственной важности доминированию и контролю со стороны Сената;...»

«Поэтому я отказываюсь выполнять ту часть резолюции Сената, которая запрашивает «копии обвинений, если таковые имеются», в отношении г-на Фитца, и при этом следует четко понимать, что я ни подтверждаю, ни опровергаю факт выдвижения каких-либо подобных обвинений...» (там же, с. 134).

Одним из наиболее обоснованных прецедентов отказа Президента разрешить руководителю министерства (департамента) раскрыть конфиденциальную информацию Палате представителей является отказ Президента Тайлера передать Палате представителей отчеты, касающиеся дел индейцев чероки и мошенничеств, которые, как утверждалось, совершались против них. Резолюция Палаты представителей предписывала военному министру передать в Палату отчеты, представленные в Военное министерство подполковником Хичкоком относительно дел индейцев чероки, а также всю информацию, переданную им в отношении мошенничеств, расследование которых было ему поручено; а также все факты, имеющиеся в распоряжении Исполнительной власти по данному вопросу. Военный министр проконсультировался с Президентом и по указанию последнего сообщил Палате, что в настоящее время с индейцами ведутся переговоры об урегулировании их претензий; поэтому, по мнению Президента и министерства (департамента), публикация отчета в то время противоречила бы общественным интересам. Военный министр далее заявил в своем ответе на резолюцию, что запрашиваемый Палатой отчет, касающийся предполагаемых мошенничеств, расследование которых было поручено подполковнику Хичкоку, содержал информацию, полученную полковником Хичкоком путем односторонних (ex parte) запросов лиц, чьи заявления не были подкреплены присягой и которые замешанные лица не имели возможности опровергнуть или объяснить. Военный министр выразил мнение, что обнародование этих заявлений в то время было бы крайне несправедливым по отношению к этим лицам и сорвало бы цель расследования. Он также отметил, что министерству (департаменту) тогда не было предоставлено достаточно времени для продолжения расследования, вызова затронутых сторон для дачи объяснений или определения мер, которые надлежит принять.

Ответ военного министра не удовлетворил Комитет по делам индейцев Палаты представителей, который заявил о своем праве требовать от Исполнительной власти и руководителей министерств и ведомств имеющуюся у них информацию, касающуюся предметов обсуждения в Палате.

Президент Тайлер в послании от 31 января 1843 года решительно заявил, что Палата представителей не может осуществлять право обращаться к Исполнительной власти за информацией, даже если она относится к предмету обсуждения Палаты, если при этом она пытается вмешаться в усмотрение Исполнительной власти.

Аналогичный курс действий был предпринят Президентом Джеймсом Бьюкененом в 1860 году при противодействии резолюции Палаты с требованием расследовать, не пытался ли Президент или какое-либо другое должностное лицо Правительства с помощью денег, патронажа или иных ненадлежащих средств повлиять на действия Конгресса за или против принятия какого-либо закона, касающегося прав любого штата или территории. (См. Ричардсон, *Послания и документы Президентов*, т. 5, с. 618–19).

В период администрации Президента Улисса С. Гранта Палата запросила Президента сообщить ей, выполнялись ли какие-либо исполнительные должности, акты или обязанности на расстоянии от установленного законом местопребывания правительства, и если да, то какие именно. Оказывается, целью этого запроса было смутить Президента в связи с тем, что он провел несколько жарких месяцев в Лонг-Бранч. Президент Грант ответил, что не находит в Конституции полномочий, предоставленных Палате представителей, и что этот запрос не имеет никакого отношения к законодательству (Ричардсон, *Послания и документы Президентов*, т. 7, с. 362–63).

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА КЛИВЛЕНДА

В 1886 году, во время администрации Президента Кливленда, в Сенате велись продолжительные дебаты относительно его отношений с Исполнительной властью, вызванные отказом генерального прокурора переслать в Сенат определенные документы, касающиеся деятельности офиса прокурора округа по Южному округу Южной Алабамы и отстранения от должности Джорджа В. Даркина, прежнего занимавшего этот пост лица. Большинство Комитета Сената по судебной системе пришло к выводу, что оно имеет право знать все, что официально существует или происходит в любых министерствах и ведомствах (департаментах) Правительства, и что ни Президент, ни руководитель министерства (департамента) не могут скрывать официальные факты и информацию в отличие от частных и неофициальных документов.

В своем ответе Президент Кливленд отверг любые намерения скрывать официальные документы, но отрицал, что бумаги и документы, по своей природе частные или конфиденциальные, адресованные Президенту или руководителю министерства (департамента) и относящиеся к исключительно исполнительному акту, такому как отстранение официального лица, меняют свой характер и становятся официальными при помещении их для удобства на хранение в государственное министерство (департамент). (Ричардсон, *Послания и документы Президентов*, т. 8, с. 378–79, 381).

Оспаривая позицию о том, что поскольку министерства и ведомства (исполнительные департаменты) были созданы Конгрессом, последний обладает какими-либо надзорными полномочиями над ними, Президент Кливленд заявил (Эберлинг, *Парламентское расследование*, с. 258):

«Я не предполагаю, что государственные учреждения Соединенных Штатов регулируются или контролируются в своих отношениях с любой из палат Конгресса тем фактом, что они были созданы законами, принятыми ими самими. Должно быть так, что эти инструменты были созданы на благо народа и для решения общих задач правительства в соответствии с Конституцией и законами, и что они не обременены никаким залогом в пользу любой из ветвей Конгресса, возникающим из их создания, и не связаны никаким обязательством перед Сенатом как платой за их создание».

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА ТЕОДОРА РУЗВЕЛЬТА

В 1909 году, во время администрации Президента Теодора Рузвельта, вновь был поднят вопрос о праве Президента осуществлять полное руководство и контроль над руководителями министерств и ведомств (исполнительных департаментов). В то время Сенат принял резолюцию, предписывающую генеральному прокурору проинформировать Сенат о том, были ли возбуждены определенные судебные преследования против корпорации United States Steel Corporation, а если нет, то каковы причины бездействия. Также был запрошен любой отзыв генерального прокурора, если таковой составлялся. Президент Теодор Рузвельт ответил отказом выполнить этот запрос на том основании, что «Руководители министерств и ведомств (исполнительных департаментов) подчиняются Конституции, законам, принятым Конгрессом во исполнение Конституции, и указаниям Президента Соединенный Штатов, но никаким другим указаниям вообще» (*Congressional Record*, vol. 43, pt. 1, 60th Cong., 2d sess., pp. 527–28).

Когда Сенат не смог получить документы от генерального прокурора, он вызвал Герберта К. Смита, главу Бюро корпораций, и потребовал бумаги и документы под угрозой тюремного заключения за неуважение к суду. Г-н Смит доложил о запросе Президенту, который поручил ему передать Президенту все бумаги по делу, «чтобы я мог помочь Сенату в проведении его расследования». Затем Президент Рузвельт сообщил сенатору Кларку из Комитета по судебной системе о том, что было сделано, что у него находятся бумаги и единственный способ для Сената получить их — это объявить ему импичмент. Президент Рузвельт также пояснил, что некоторые факты были предоставлены Правительству под печатью секретности и не могут быть разглашены, «и я позабочусь о том, чтобы слово этого Правительства перед отдельным лицом соблюдалось священно». (Корвин, *Президент: Должность и полномочия*, с. 281, 428; Эбботт, *Письма Арчи Батта, личного помощника Президента Рузвельта*, с. 305–6.)

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА КАЛВИДЖА (КОУЛИДЖА)

В 1924 году, во время администрации Президента Кулиджа, последний выступил против действий специального следственного комитета, назначенного Сенатом для расследования деятельности Налогового управления США (Бюро внутренних доходов). Комитет запросил список компаний, в которых, как утверждалось, министр финансов имел интерес, с целью расследования их налоговых деклараций. Назвав это осуществление полномочий неоправданным вторжением, Президент Кулидж заявил:

«Все, что может потребоваться для информации Сената или любого из его комитетов с тем, чтобы лучше дать им возможность выполнять свои законодательные или другие конституционные функции, всегда должно предоставляться охотно и оперативно любым министерством (департаментом). Но как законом, так и обычаем признается, что существует определенная конфиденциальная информация, разглашение которой было бы пагубно для государственной службы» (68th Cong., 1st sess., *Record*, April 11, 1924, p. 6087).

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА ГУВЕРА

Аналогичный вопрос возник в 1930 году во время администрации Президента Гувера. Государственный секретарь Стимсон отказался раскрыть председателю Комитета Сената по иностранным делам определенные конфиденциальные телеграммы и письма, предшествовавшие Лондонской конференции и Лондонскому договору. Комитет заявил о своем праве на полный и свободный доступ ко всем записям, касающимся переговоров по договору, основывая свое право на конституционной прерогативе Сената в процессе заключения договоров. В своем послании Сенату Президент Гувер указал, что существует огромное количество неформальных заявлений и отчетов, которые были переданы Правительству конфиденциально. Исполнительная власть была обязана во избежание ухудшения дружественных отношений с другими странами не придавать огласке все переговоры и заявления, которые легли в основу договора. Он далее заявил, что Исполнительная власть не должна совершать злоупотребление доверием и нарушать неизменную практику наций. «Ввиду этого я считаю, что дальнейшее выполнение вышеуказанной резолюции будет несовместимо с общественными интересами» (S. Doc. No. 216, 71st Cong., special sess., p. 2).

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА ФРАНКЛИНА Д. РУЗВЕЛЬТА

Этой позиции придерживались и во время администрации Президента Франклина Д. Рузвельта. Было много случаев, когда Президент и руководители его исполнительных органов отказывались предоставлять Конгрессу определенную информацию, раскрытие которой считалось конфиденциальным или противоречащим общественным интересам. Достаточно процитировать лишь некоторые из них.

1. В записях и отчетах Федерального бюро расследований было отказано комитетам Конгресса в общественных интересах (40 Op. A. G. No. 8, April 30, 1941).

2. Директор Федерального бюро расследований отказался давать показания или демонстрировать копию распоряжения Президента, требующего от него в интересах национальной безопасности воздерживаться от дачи показаний или раскрытия содержания отчетов и деятельности Бюро. (*Hearings*, vol. 2, House, 78th Cong. Select Committee to Investigate the Federal Communications Commission, 1944, p. 2337.)

3. Сообщения между Президентом и руководителями министерств и ведомств (департаментов) признавались конфиденциальными и привилегированными и не подлежащими расследованию комитетом одной из палат Конгресса. (Письмо от 22 января 1944 года, подписанное Фрэнсисом Биддлом, генеральным прокурором, в Специальный комитет и т. д.)

4. Директор Бюджетного бюро отказался давать показания и предоставлять файлы Бюро в соответствии с судебной повесткой (повесткой о вызове в суд), врученной ему, поскольку Президент поручил ему не предать гласности записи Бюро ввиду их конфиденциального характера. Общественные интересы вновь были призваны для предотвращения раскрытия. (Опора на заключение генерального прокурора в 40 Op. A. G. No. 8, April 30, 1941.)

5. Военному министру и министру военно-морских сил было предписано не передавать документы, которые запрашивал комитет, по соображениям общественных интересов. Министры по собственному усмотрению отказали офицерам армии и флота в разрешении явиться и дать показания, поскольку считали, что это будет противоречить общественным интересам. (*Hearings*, Select Committee to Investigate the Federal Communications Commission, vol. 1, pp. 46, 48–68.)

АДМИНИСТРАЦИЯ ПРЕЗИДЕНТА ТРУМЭНА

Во время администрации Трумэна Президент также придерживался традиционных взглядов Исполнительной власти на то, что усмотрение Президента должно определять выдачу исполнительных файлов. Некоторые из основных инцидентов во время администрации Президента Трумэна, в ходе которых парламентским комитетам было отказано в предоставлении информации, записей и файлов, заключались в следующем:

Date | Type of Document Refused
Mar. 4, 1948 | FBI letter-report on Dr. Condon, Director of National Bureau of Standards, refused by Secretary of Commerce.
Mar. 15, 1948 | President issued directive forbidding all Executive departments and agencies to furnish information or reports concerning loyalty of their employees to any court or committee of Congress, unless President approves.
March 1948 | Dr. John R. Steelman, Confidential Adviser to the President, refused to appear before Committee on Education and Labor of the House, following the service of two subpoenas upon him. President directed him not to appear.
Aug. 5, 1948 | Attorney General wrote Senator Ferguson, Chairman of Senate Investigations Subcommittee, that he would not furnish letters, memoranda, and other notices which the Justice Department had furnished to other government agencies concerning W. W. Remington.
Feb. 22, 1950 | Senate Res. 231 directing Senate Subcommittee to procure State Department loyalty files was met with President Truman’s refusal, following vigorous opposition of J. Edgar Hoover.
Mar. 27, 1950 | Attorney General and Director of FBI appeared before Senate Subcommittee. Mr. Hoovers historic statement of reasons for refusing to furnish raw files approved by Attorney General.
May 16, 1951 | General Bradley refused to divulge conversations between President and his advisers to combined Senate Foreign Relations and Armed Services Committees.
Jan. 31, 1952 | President Truman directed Secretary of State to refuse to Senate Internal Security Subcommittee the reports and views of foreign service officers.
Apr. 22, 1952 | Acting Attorney General Perlman laid down procedure for complying with requests for inspection of Department of Justice files by Committee on Judiciary:
| Requests on open cases would not be honored. Status report will be furnished.
| As to closed cases, files would be made available. All FBI reports and confidential information would not be made available.
| As to personnel files, they are never disclosed.

Apr. 3, 1952
President Truman instructed Secretary of State to withhold from Senate Appropriations Subcommittee files on loyalty and security investigations of employees—policy to apply to all Executive agencies. The names of individuals determined to be security risks would not be divulged. The voting record of members of an agency loyalty board would not be divulged.

Таким образом, вы можете видеть, что Президенты Соединенных Штатов удерживали информацию министерств, ведомств или агентств (исполнительных департаментов) всякий раз, когда обнаруживалось, что запрашиваемая информация носит конфиденциальный характер или что ее раскрытие будет несовместимо с общественными интересами либо поставит под угрозу безопасность нации. Суды также постановили, что вопрос о том, противоречит ли предоставление бумаг общественным интересам, является прерогативой Исполнительной власти.

Благодаря поддержанию четких границ, разделяющих и разграничивающих три великие ветви нашего Правительства, ни одна ветвь не смогла посягнуть на полномочия другой.

На этом твердом принципе сила нашей страны, свобода и демократическая форма правления будут продолжать стоять.

APPENDIX B

Letters Regarding the Presidential Letter of May 17, 1954

October 9, 1956

Достопочтенному Дуайту Д. Эйзенхауэру , Президенту Соединенных Штатов, Белый дом, Вашингтон, округ Колумбия

Многоуважаемый господин Президент : На вашей пресс-конференции в четверг, 27 сентября 1956 года, вас спросили, не используется ли неправомерно ваше письмо от 17 мая 1954 года министру обороны Чарльзу Э. Уилсону в качестве основания для ограничения доступа общественности к информации.

Этот вопрос был задан г-ном Кларком Молленхоффом из газеты *Des Moines Register and Tribune*.

Вы заявили, что если г-н Молленхофф изложит вопрос в письменном виде — что, как я понимаю, он и сделал, — на него будет дан ответ.

Это конкретное письмо и его неправомерное использование рядом федеральных министерств и ведомств (департаментов) вызвали серьезную озабоченность Специального подкомитета по свободе информации. Хотя письмо и прилагаемый к нему меморандум генерального прокурора предоставили одному конкретному агентству полномочия отказать в предоставлении информации определенному комитету Конгресса в отдельном случае, 19 министерств и ведомств сослались на это письмо как на основание для отказа в предоставлении информации общественности или Конгрессу.

Это произошло в ответах ведомств на вопросник подкомитета от 7 ноября 1955 года относительно практики и политики в области информации, а также в ходе слушаний подкомитета с участием должностных лиц исполнительной власти.

Прилагается промежуточный отчет, единогласно принятый Комитетом Палаты представителей по делам правительственных операций, по результатам изучения подкомитетом ограничений на доступ к информации. Проблема злоупотребления письмом от 17 мая 1954 года обсуждается на странице 90 и в других местах.

Когда ответ на вопрос мистера Молленхоффа будет подготовлен и передан ему, подкомитет будет признателен за получение его копий, а также любых других ваших замечаний по этому вопросу.

С уважением, Джон Э. Мосс , председатель

THE WHITE HOUSE,
Washington, October 17, 1956.

Уважаемый Джон Э. Мосс , член Палаты представителей, Вашингтон, округ Колумбия

Уважаемый мистер Мосс : Настоящим подтверждаю получение вашего письма от 9 октября на имя Президента с просьбой предоставить вам копии ответа на вопрос, заданный мистером Кларком Молленхоффом из Des Moines Register and Tribune.

Ответ на этот вопрос еще не дан. Однако, как только он появится, мы свяжемся с вами.

С уважением, Джеральд Д. Морган , специальный советник Президента

October 26, 1956

Мистеру Кларку Р. Молленхоффу , газета «Де-Мойн регистр энд трибюн», Национальный пресс-билдинг, Вашингтон, округ Колумбия

Уважаемый Кларк : На пресс-конференции 27 сентября 1956 года вы спросили Президента, «могут ли все сотрудники федерального правительства по своему усмотрению решать, будут ли они давать показания перед комитетами Конгресса или не будут, если при этом не затронута проблема безопасности».

В письме Президента от 17 мая 1954 года министру Уилсону Президент изложил общие принципы, которыми должны руководствоваться все сотрудники исполнительной ветви власти в отношении дачи показаний или предоставления документов, касающихся их бесед или сообщений друг с другом либо их советов друг другу по официальным вопросам. На своей пресс-конференции 6 июля 1955 года Президент дополнительно разъяснил принципы, изложенные в этом письме, следующим образом:

«Если кто-либо на официальном посту в этом правительстве совершает какое-либо официальное действие и представляет его либо в форме рекомендации, либо в какой-либо иной форме, это надлежащим образом является предметом для расследования, если Конгресс сочтет нужным, при условии, что национальная безопасность не затронута.

Но когда речь заходит о беседах, происходящих между любым ответственным должностным лицом и его советниками, или об обмене простыми записочками, касающимися того или иного вопроса и выражающими личные мнения на конфиденциальной основе, они не подлежат расследованию никем. И если это произойдет, правительство будет разрушено».

Написав министру Уилсону таким образом и дополнительно разъяснив эти принципы, Президент осуществлял свое право — принадлежащее ему и только ему — определять, какие действия необходимы для поддержания надлежащего разделения властей между исполнительной и законодательной ветвями власти. При упорядоченном управлении правительством глава каждого ведомства исполнительной власти определяет порядок применения этих принципов.

Лежащие в основе этих принципов причины изложены в письме Президента от 17 мая 1954 года. Для эффективного и результативного управления крайне важно, чтобы сотрудники исполнительной ветви власти имели возможность быть полностью откровенными при консультировании друг друга по официальным вопросам. Крайне важно, чтобы каналы получения информации оставались открытыми, а доверие между сотрудниками не нарушалось.

Политикой этой администрации по-прежнему будет оставаться информирование Конгресса и народа о том, что делается в исполнительной ветви власти. Сотрудник не волен действовать исключительно по собственному усмотрению, но в конечном счете информация будет задерживаться только тогда, когда Президент или руководители ведомств, действующие на основании полномочий или указаний Президента, определят, что ее раскрытие противоречит общественным интересам.

Все вышесказанное, разумеется, подпадает под действие Исполнительного указа, касающегося классификации информации в интересах безопасности, а также различных статутов и положений министерств и ведомств, касающихся информации, подлежащей сохранению в тайне.

Надеюсь, это отвечает на ваш запрос.

С уважением, Джеральд Д. Морган , специальный советник Президента

ПРИЛОЖЕНИЕ С Переписка о праве доступа к информации со стороны Главного контрольного управления

November 12, 1958

Уважаемому Дуайту Д. Эйзенхауэру , Президенту Соединенных Штатов, Вашингтон, округ Колумбия

Уважаемый господин Президент : Я только что вернулся в Вашингтон для участия в слушаниях Подкомитета по информации правительственных органов. Насколько я понимаю, подкомитет расследует вопрос о доступе Главного контрольного управления к отчетам генерального инспектора ВВС. В этой связи мое внимание привлекли ваши замечания на пресс-конференции 5 ноября и некоторые домыслы в прессе по поводу этих замечаний.

Текст ваших высказываний, на который я ссылаюсь, гласит:

«В. (Кларк Р. Молленхофф, Des Moines Register). Господин Президент, вы упомянули расходы в министерстве обороны как один из важных вопросов, а Главному контрольному управлению, которое следит за мошенничеством и расточительством в различных ведомствах, закрыт доступ к отчетам в ВВС и министерстве обороны в целом, причем в этом вопросе они заявляют, что у них есть ваши полномочия задерживать отчеты всякий раз, когда это «нецелесообразно».

Интересно, давали ли вы такие полномочия и считаете ли вы, что ГКУ должно иметь полную свободу действий для проведения проверок всех признаков мошенничества и расточительства?»

«Президент . Вы очевидно говорите о какой-то конкретной вещи, которую мне нужно изучить, прежде чем дать ответ.

Я заявлял об этом раз за разом: я считаю, что каждый следственный комитет Конгресса, каждый ревизионный орган, подобный ГКУ, всегда должен иметь возможность знакомиться с официальными записями, если безопасность нашей страны не затронута».

«В. (Кларк Р. Молленхофф, Des Moines Register). Что ж, они заявляют об этом, господин Президент, ссылаясь на исполнительную привилегию».

«Президент . Нет, это все, что я должен сказать — я сказал вам, что это все, что я могу сказать на данный момент».

Хотя в этом вопросно-ответном диалоге не упоминались отчеты генерального инспектора, и хотя вы предваряли свой комментарий словами о том, что это явно относится к некоей особой проблеме, которую вам потребуется изучить перед тем, как дать ответ, я тем не менее хотел бы спросить: имели ли вы в виду своими комментариями, что полный текст отчетов генерального инспектора, включая рекомендации, должен быть предоставлен Конгрессу и Главному контрольному управлению?

С уважением, Клэр Е. Хоффман

БЕЛЫЙ ДОМ , Вашингтон, 12 ноября 1958 г.

Уважаемому Клэру Е. Хоффману , члену Палаты представителей, Вашингтон, округ Колумбия

Уважаемый мистер Хоффман : Благодарю вас за письмо с запросом относительно комментариев на моей пресс-конференции 5 ноября.

Я, разумеется, считаю, что общественность, Конгресс и такие ревизионные подразделения, как Главное контрольное управление, должны обладать всей информацией, которую министерства и ведомства могут надлежащим образом предоставить. Однако общественные интересы также требуют порядка и эффективности в работе этих министерств и ведомств. И по моему мнению, общественным интересам вовсе не обязательно служит разглашение советов, предложений или рекомендаций, которые подчиненные сотрудники периодически дают своим начальникам. В связи с этим рекомендации генеральных инспекторов были весьма полезным консультативным инструментом в управлении военными ведомствами; и исторически сложилось так, что рекомендации и другие консультативные материалы в таких отчетах не обнародовались. Я считаю эту практику правильной и отвечающей наилучшим интересам Нации. В то же время я хочу добавить, что факты отличаются от советов и рекомендаций в этих отчетах. Насколько я понимаю, все факты, выявленные в отчете генерального инспектора, на который вы ссылаетесь, предоставляются по запросу Главного контрольного управления.

С уважением, Дуайт Д. Эйзенхауэр

United States General Accounting Office,
Office of General Counsel,
Washington, D.C., November 4, 1958.

Меморандум о праве генерального контролера на доступ к отчету генерального инспектора ВВС под названием «Обзор управления программой баллистических ракет»

Основные полномочия генерального контролера по доступу к записям министерств и ведомств установлены в разделе 313 Закона о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года (31 U.S.C. 54). В разделе 313 предусмотрено:

«Все министерства и учреждения обязаны предоставлять генеральному контролеру такую информацию относительно полномочий, обязанностей, деятельности, организации, финансовых операций и методов работы их соответствующих ведомств, какую он может время от времени требовать от них; и генеральный контролер либо любой из его помощников или сотрудников, когда это должным образом уполномочено им, имеет для цели получения такой информации доступ к любым книгам, документам, бумагам или записям любого такого министерства или учреждения и право на их изучение. Полномочия, содержащиеся в настоящем разделе, не распространяются на расходы, произведенные в соответствии с положениями раздела 291 Свода законов».

Следует отметить, что единственное исключение в разделе 313 касается расходов, произведенных в соответствии с разделом 291 Свода законов (31 U.S.C. 107), который уполномочивает государственного секретаря отчитываться по определенным конфиденциальным расходам, связанным сношениями или договорами с иностранными государствами, посредством удостоверения, если, по его мнению, он сочтет целесообразным не детализировать такие расходы. Поскольку это единственное указанное исключение, и следуя юридической максиме о том, что прямое изложение одного типа исключения исключает появление других, представляется очевидным, что генеральный контролер может требовать, а министерства обязаны предоставлять документы и т. д. в отношении любой другой сделки или деятельности. Кроме того, формулировка самого раздела 313 [за исключением расходов по 291 разделу С. з.], требующая от министерств предоставлять такую информацию, какую генеральный контролер «может требовать от них», и требование о предоставлении ему доступа к любым документам министерств, определенно предоставляет ему доступ ко всей такой документации. Если у него есть доступ к какому-либо документу, у него есть доступ ко всем документам. Законодательная предыстория Закона о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года не содержит никаких оговорок относительно того, какие записи могут запрашиваться; само положение, по-видимому, было сочтено достаточно конкретным. Законодательные отчеты действительно показывают, что одной из главных функций генерального контролера является обеспечение того, чтобы Конгресс был в курсе государственных расходов, и что от генерального контролера ожидается критика расточительства, дублирования и неэффективности в исполнительных ведомствах. Нет никаких сомнений в том, что, принимая закон, Конгресс не намеревался разрешать исполнительным ведомствам удерживать какие-либо книги, документы, бумаги или записи, необходимые генеральному контролеру, или делать это. В противном случае сама цель закона была бы аннулирована.

Полномочия и обязанности генерального контролера были расширены разделом 206 Закона о реорганизации законодательных органов 1946 года (31 U.S.C. 60), который уполномочил и обязал его проводить анализ расходов каждого агентства в исполнительной ветви власти правительства, который «позволит Конгрессу определить, экономно и эффективно ли управлялись и расходовались государственные средства», и время от времени представлять отчеты об этом Комитетам по делам правительственных операций, Комитетам по ассигнованиям и другим комитетам, обладающим юрисдикцией в отношении законодательства, касающегося деятельности соответствующих агентств. Работа генерального контролера наряду с деятельностью Комитетов по делам правительственных операций должна была служить инструментом контроля за экономичностью и эффективностью административного управления. См. страницы 6 и 7 Сенатского отчета № 1400 о Законе о реорганизации законодательных органов 1946 года.

Конгресс также предписал, чтобы генеральный контролер при исполнении своих обязанностей уделял самое пристальное внимание административным отчетам и средствам контроля министерств и ведомств. Закон о контроле за правительственными корпорациями прямо предусматривает в разделе 301 (а) (31 U.S.C. 866), «что при проведении аудиторских проверок... генеральный контролер в максимальной степени, считка которой им практической, использует отчеты о проверках правительственных корпораций, составленные надзорным административным органом в соответствии с законом». Законодательные отчеты по этому закону, Отчет Сената 694, страница 10, содержат следующую многозначительную формулировку:

«Положения об аудиторских проверках призваны предоставить Конгрессу независимые аудиторские отчеты его агента, генерального контролера, относительно операций и финансового состояния каждой правительственной корпорации, в которой правительство имеет долевой капитал... Если проверка, проводимая генеральным контролером, должна быть поистине независимой проверкой, он не должен быть ограничен таким образом, который мешал бы ему изучать операции любой правительственной корпорации и отчитываться по ним в той степени, в какой он сочтет это необходимым».

«Генеральный контролер заявил, что при проведении своих аудиторских проверок он будет в полной мере учитывать эффективность существующих систем внутренних счетов, процедур и средств контроля, а также внешних проверок со стороны административного надзорного органа. Законопроект включает специальное положение, требующее от генерального контролера при проведении аудиторских проверок использовать в максимальной степени, сочтенной им практической, отчеты о проверках правительственных корпораций, составленные надзорным административным органом в соответствии с законом».

Закон о процедурах бюджета и бухгалтерского учета 1950 года требует, чтобы каждое исполнительное ведомство поддерживало системы бухгалтерского учета и внутреннего контроля, и предусматривает в разделе 117 (а) (31 U.S.C. 67 [a]), что генеральный контролер при определении аудиторских процедур и объема проверки, применяемой к счетам и платежным ведомостям, должен учитывать «эффективность бухгалтерских организаций и систем, внутреннего аудита и контроля, а также сопутствующую административную практику соответствующих ведомств».

Генеральный контролер обязан проводить аудиторские проверки деятельности исполнительных министерств и ведомств; производить анализ расходов с целью определения того, были ли средства израсходованы экономно; и принимать во внимание внутренний аудит и контроль департаментов, а также связанную с ними административную практику. Для выполнения этих обязанностей ему предоставлены четкие законодательные полномочия требовать от министерств и ведомств информацию об их организации, деятельности и методах работы в сочетании с правом доступа к любым книгам, документам, бумагам или записям любого такого учреждения (за исключением конфиденциальных средств Государственного департамента).

Судебных дел, толкующих законы, предоставляющие генеральному контролеру доступ к записям, не было. Тем не менее, в 1925 году генеральный прокурор в официальном мнении на имя военного министра (34 Op. Atty. Gen. 446), касающемся запроса генерального контролера о предоставлении информации относительно присуждения контракта, показывающего, что была принята самая низкая ставка, или, в противном случае, заявления о причинах принятия иной ставки, чем самая низкая, советовал, в частности, следующее:

«Следует отметить, что генеральный контролер заявляет, что это требование необходимо для проведения удовлетворительной проверки. Какие бумаги или данные должны быть у него для проведения такой проверки, по-видимому, является вопросом, подлежащим исключительно его определению. Более того, раздел 313 Закона о бюджете и бухгалтерском учете предусматривает (стр. 26):

Все министерства и учреждения обязаны предоставлять генеральному контролеру такую информацию относительно полномочий, обязанностей, деятельности, организации, финансовых операций и методов работы их соответствующих ведомств, какую он может время от времени требовать от них; и генеральный контролер или любой из его помощников или сотрудников, когда это должным образом уполномочено им, имеет для цели получения такой информации доступ к любым книгам, документам, бумагам или записям любого такого министерства или учреждения и право на их изучение...»

Вопросы о том, имеет ли Главное контрольное управление право доступа к записям, которые заявляются в качестве конфиденциальных по соображениям безопасности или другим причинам, возникали время от времени, и Главное контрольное управление всегда придерживалось позиции, что оно имеет право на эту информацию, даже если к нему могут применяться определенные положения закона, касающиеся раскрытия информации.

Главное контрольное управление признает, что определенные функции генеральных инспекторов, такие как уголовные и кадровые расследования, носят конфиденциальный характер, и оно обычно принимает краткие изложения фактов, содержащихся в таких отчетах, в той мере, в какой они необходимы в связи с его работой. Тем не менее, в рамках своих соответствующих миссий и обязанностей генеральные инспектора также несут ответственность за проведение инспекций, обзоров и проверок эффективности операций и общей результативности командования, объекта или деятельности. Эти функции могут выполняться на периодической или специальной основе по указанию компетентного органа. Выполнение этих функций составляет важную часть процесса управленческих оценок и внутренних проверок, в отличие от уголовных или кадровых расследований. Они предоставляют должностным лицам и соответствующему уполномоченному персоналу независимую оценку эффективности операций и общей результативности. Более того, весьма значительная часть инспекций и проверок, проводимых генеральными инспекторами, включает в себя проверку процедур и политики и в качестве таковой является важным сегментом внутренних проверок и контроля, которые Главное контрольное управление в соответствии с разделом 117 (а) Закона о процедурах бюджета и бухгалтерского учета 1950 года обязано учитывать и принимать во внимание при определении аудиторских процедур, которым следует следовать в своих проверках.

Сфера инспекционных и обзорных программ генеральных инспекторов схожа по своему характеру со значительной частью работы, которую Главное контрольное управление запланировало в сферах требований, закупок, управления снабжением, а также исследований и разработок. Программы заместителя генерального инспектора по инспекциям ВВС, охватывающие период с 1 июля по 31 декабря 1958 года, включают: (1) обзор методов закупки ВВС (рекламные объявления против переговоров); (2) обзор количественных и качественных изменений программ закупок; (3) обзор закупок коммерческой связи и коммунальных услуг; (4) обзор перерасхода средств по контрактам; (5) обзор программ технического обслуживания; (6) обзор программ модификации; (7) обзор применения систем электронной обработки данных и другие подобные темы. Все эти темы представляют собой внутренние управленческие оценки, которые явно были бы частью «внутреннего аудита и контроля» в значении раздела 117 (а) Закона об учете и аудице 1950 года. Крайне важно, чтобы такие отчеты предоставлялись Главному контрольному управлению, дабы оно могло оценивать эффективность системы внутреннего контроля министерства и предотвращать неоправданное и ненужное дублирование усилий при внутреннем аудите и независимой проверке, проводимой этим Управлением. Отчет генерального инспектора ВВС о программе баллистических ракет явно подпадает под термин «внутренний аудит и контроль».

Министр ВВС, отказывая генеральному контролеру в доступе к отчету генерального инспектора по программе баллистических ракет, заявил, что отчеты генерального инспектора готовятся исключительно для использования ответственными должностными лицами внутри ВВС, и что цель самокритики может быть достигнута только в том случае, если организация генерального инспектора имеет гарантии того, что ее отчеты будут без исключения оставаться внутри Министерства. Министр также заявил, что рассматриваемый отчет касается внутреннего управления Министерством и подготовлен исключительно в интересах и для использования теми офицерами и сотрудниками Министерства, которые несут ответственность за его администрирование, и что обнародование таких отчетов лицам за пределами Министерства окажет серьезное влияние на эффективное управление Министерством. Министр заключил, что эти соображения заставили его прийти к выводу, что общественные интересы будут наилучшим образом соблюдены путем неразглашения отчета.

Мы понимаем, что позиция министра основывается на пункте 151 (b) (3) Руководства по военно-судебному процессу (1951), который был предписан Президентом 8 февраля 1951 года посредством Исполнительного указа 10214 во исполнение закона от 5 мая 1950 года (64 Stat. 107), а также на общем основании, что главы исполнительных министерств имеют право скрывать информацию или бумаги, которые они считают конфиденциальными, в общественных интересах.

Руководство по военно-судебному процессу 1951 года, Исполнительный указ 10214 от 8 февраля 1951 года были изданы в соответствии со статьей 36 закона от 5 мая 1950 года (64 Stat. 120). Статья 36 (a) предусматривает:

«Процедура, включая способы доказывания, в делах в военных трибуналах, следственных судах, военных комиссиях и других военных трибуналах может быть предписана Президентом посредством регламентов, которые, насколько он сочтет целесообразным, применяют принципы права и правила доказывания, обычно признаваемые при судебном разбирательстве уголовных дел в окружных судах Соединенных Штатов, но которые не должны противоречить данному кодексу или быть несовместимыми с ним».

Статья 151 (b) (3) Руководства по военно-судебному процессу предусматривает:

«Генеральные инспектора различных видов вооруженных сил и их помощники являются конфиденциальными агентами секретарей соответствующих военных или исполнительных ведомств либо военного командира, в штабе которого они могут служить. Их расследования носят привилегированный характер, если органом, назначающим расследование, не предписана иная процедура. Отчеты о таких расследованиях, а также сопутствующие им показания и вещественные доказательства точно так же защищены привилегией, и нет никаких полномочий закона или практики, требующих, чтобы их копии предоставлялись кому-либо, кроме органа, назначающего расследование, или вышестоящего органа. Однако, когда в ходе судебного разбирательства в военном трибунале в этот орган подается заявление о предоставлении определенных показаний или вещественного доказательства, прилагаемых к отчету о расследовании, которые стали существенными в ходе судебного разбирательства (например, для демонстрации противоречащих друг другу показаний свидетеля), он должен обычно одобрять такое заявление, если только запрошенные показания или вещественное доказательство не содержат государственной тайны или если по усмотрению в рамках здравого смысла он не придет к мнению, что обнародование желаемой информации противоречило бы государственной политике.

В определенных случаях может возникнуть необходимость представить доказательства сугубо конфиденциального или секретного характера, например, когда подсудимый находится под судом за незаконную передачу информации такого характера лицам, не имеющим на то права. В случае такого типа суд должен принять надлежащие меры предосторожности, чтобы гарантировать отсутствие большего распространения таких доказательств, чем того требуют потребности судебного разбирательства. Зал судебных заседаний должен быть очищен от зрителей во время получения таких доказательств или комментариев к ним, и все лица, чьи обязанности требуют их присутствия, должны быть предупреждены о том, что они не должны передавать такую конфиденциальную или секретную информацию...»

Поскольку Руководство по военно-судебному процессу было издано во исполнение полномочий Президента предписывать процедуру для таких судебных разбирательств, а статья 151 (b) Руководства по военно-судебному процессу по своему языку обращена к процедурам таких судов, оно очевидно не затрагивает доступ Главного контрольного управления к отчетам генеральных инспекторов, которые генеральный контролер счел необходимыми для выполнения своей работы, в особенности когда запрашиваемый отчет не касается кадровых или уголовных расследований.

Положение ВВС 120-3, пункт 9 от 11 октября 1954 года и аналогичные регламенты предусматривают:

«Разглашение материалов, относящихся к запросу или расследованию, либо доступ к ним ограничиваются лицами, чьи служебные обязанности требуют таких знаний. В Руководстве по военно-судебному процессу 1951 года указано, что расследования генеральных инспекторов являются информацией, защищенной привилегией. Тот же привилегированный статус применяется к запросам и расследованиям, проводимым в соответствии с данным Регламентом. Кроме того, пункт 3 AFR 190-16 от 29 июля 1954 года исключает следственные отчеты и отчеты генеральных инспекторов и инспекторов баз из числа материалов, подлежащих публикации в качестве информации для общественности. Отчеты следователей не подлежат публикации или раскрытию за пределами ВВС без одобрения министра ВВС».

Предположительно, эти регламенты были изданы в соответствии с разделом 161 Свода законов, титул 5, раздел 22 Свода законов Соединенных Штатов или аналогичными полномочиями, уполномочивающими главу департамента издавать не противоречащие закону правила для руководства своим департаментом, а также для хранения и использования его записей. Поскольку в соответствии с разделом 313 Закона о бюджете и бухгалтерском учете министр обязан предоставить генеральному контролеру доступ к записям, любое толкование регламента ВВС, отрицающее доступ генерального контролера, является ненадлежащим, и регламент в этой части, будучи несовместимым с законом, не имеет силы.

Что касается права или привилегии главы «исполнительной» ветви власти отказывать законодательной и судебной ветвям власти в свободном доступе к записям, находящимся на хранении в исполнительных департаментах, то подтверждение такого утверждения о праве или привилегии содержится в 25 Op. Atty. Gen. 326, 40 Op. Atty. Gen. 45 и упомянутых в них делах.

Даже предполагая ради аргумента, что такое право или привилегия существуют, мы не считаем, что они дают исполнительному агентству основания отказывать генеральному контролеру в информации или доступе к своим документам, учитывая раздел 313 Закона о бюджете и бухгалтерском учете, который четко предусматривает, что «все департаменты... должны предоставлять... информацию...», требуемую генеральным контролером, и что он должен иметь «доступ к любым... документам любого такого департамента и право на их изучение...». Мнение генерального прокурора 1925 года, 34 Op. Atty. Gen. 446, обсуждавшееся ранее, четко признает прерогативу генерального контролера определять, какие бумаги должны быть у него для обеспечения надлежащего проведения аудиторских проверок, и то, что департаменты обязаны их предоставлять.

Право или привилегия, на которые время от времени ссылалась исполнительная ветвь власти, рассматривались в исследовании аппарата сотрудников Комитета Палаты представителей по делам правительственных операций под названием «Право Конгресса получать информацию от Исполнительной власти и других агентств федерального правительства», отпечаток комитета от 3 мая 1956 года, а также весьма подробно Комитетом Палаты представителей по делам правительственных операций в связи с Публичным законом 85-619, одобренным 12 августа 1958 года, как и судебные дела, на которые ссылался генеральный прокурор и на которые он опирался. См. Отчет Палаты представителей № 1461, 85-й Конгресс, 2-я сессия. Также там рассматривалась серия более поздних решений, начиная с дела *McGrain v. Daugherty*, 273 U. S. 135 (1927), которые подтвердили полномочия Конгресса запрашивать информацию, необходимую для законодательных целей. Ни одно из дел, на которые опирался генеральный прокурор, не касалось требований Конгресса об информации от исполнительных агентств. Это рассматривалось в исследовании по данному вопросу, предоставленном комитету генеральным прокурором. См. страницу 2938 печатных материалов слушаний перед подкомитетом Комитета Палаты представителей по делам правительственных операций 20 и 22 июня 1956 года по теме «Доступность информации из федеральных департаментов и агентств», где после цитирования многочисленных судебных решений и выдержек из них он заявил: «Ни одно из вышеуказанных дел не касалось отказа главы департамента подчиниться вызову документов или информации. Не было решений Верховного суда, прямо рассматривающих этот вопрос».

Как отмечалось, точный вопрос о том, имеет ли Конгресс право получать информацию от Исполнительной власти, которую та отказывается предоставлять в силу ее конфиденциального характера, не был предметом судебного решения. Когда в информации, запрашиваемой Конгрессом у исполнительного департамента, было отказано, Конгрессу временами удавалось оказать достаточное давление, чтобы получить информацию, либо исполнительный департамент после пересмотра смягчался и предоставлял ее. В другое время Конгресс не настаивал на этом — возможно, из-за своего ощущения того, что Президент находился в таком положении, при котором ему следовало знать, нужно ли задерживать информацию, или что у Конгресса не было механизмов для принуждения его к исполнению — и информация не предоставлялась. Но независимо от того, существует ли такое право или привилегия, совершенно ясно, что Конгресс при принятии будущих ассигнований и другого законодательства имеет право знать, используются ли выделенные средства правильно и эффективно для предусмотренных им целей, и любая доступная в этом отношении информация должна быть доступна генеральному контролеру.

Ввиду вышеизложенного и при отсутствии какого-либо судебного решения, специально рассматривающего права генерального контролера по разделу 313, мы не считаем позицию министра ВВС о том, что рассматриваемый отчет может быть законно удержан, правомерной.

Роберт Ф. Келлер , главный юрисконсульт

Письмо генерального прокурора Президенту

December 22, 1960

Президенту , Белый дом

Уважаемый господин Президент : Вы запросили мое мнение о том, имеете ли вы по конституции и законам Соединенных Штатов полномочия как главнокомандующий издать два прилагаемых директивных документа соответственно государственному секретарю и министру финансов относительно доступности средств программы взаимной безопасности для расходов Офиса генерального инспектора и контролера, учрежденного в соответствии с разделом 533А Закона о взаимной безопасности 1954 года с поправками.

В предоставленном вам по вашему запросу заключении я сообщил вам о своих выводах о том, что: во-первых, точка зрения, высказанная генеральным контролером в его письме от 8 декабря 1960 года о том, что оговорка, содержащаяся в разделе 533А(d) Закона о взаимной безопасности 1954 года с поправками, привела к прекращению выделения средств, о которых здесь идет речь, является ошибочной. Во-вторых, если эта точка зрения генерального контролера относительно значения оговорки является правильной, то оговорка неконституционна. В-третьих, что, следовательно, несмотря на письма генерального контролера от 8 декабря 1960 года и 13 декабря 1960 года, средства этой программы взаимной безопасности продолжают оставаться доступными, как и прежде, для расходов Офиса генерального инспектора и контролера. Причины этих выводов подробно изложены в моем заключении.

Ваши директивы госсекретарю и министру финансов, как вы мне сообщаете, по вашему мнению, желательны для обеспечения того, чтобы средства программы взаимной безопасности оставались доступными до конца вашего срока полномочий 20 января 1961 года, как и прежде, для расходов Офиса генерального инспектора и контролера. При данных обстоятельствах я придерживаюсь мнения, что вы как исполнительный глава обладаете полномочиями издавать такие директивы.

С уважением, Уильям П. Роджерс , генеральный прокурор

Opinion of the Attorney General of the United States Dated December 19, 1960

ПРОГРАММА ВЗАИМНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ — ПРЕКРАЩЕНИЕ ВЫДЕЛЕНИЯ СРЕДСТВ ОФИСУ ГЕНЕРАЛЬНОГО ИНСПЕКТОРА И КОНТРОЛЕРА

Раздел 533A(d) Закона о взаимной безопасности 1954 года, добавленный разделом 401(h) Закона о взаимной безопасности 1959 года (73 Stat. 253), который предписывает, чтобы расходы Офиса генерального инспектора и контролера в отношении программ по Закону о взаимной безопасности относились на ассигнования, выделенные для реализации таких программ, при условии , что все документы, отчеты и другие материалы, касающиеся операций и деятельности этого Офиса, предоставляются по запросу Главному контрольному управлению или любому соответствующему комитету Конгресса либо должным образом уполномоченному подкомитету, не уполномочивает прекращать финансирование Офиса генерального инспектора и контролера из-за непредставления Государственным департаментом определенных документов, касающихся этого Офиса, парламентскому подкомитету, если Президент выдал удостоверение в соответствии с разделом 101(d) Закона об ассигнованиях на программы взаимной безопасности и связанные с ними ведомства на 1961 год (74 Stat. 778) в том, что он запретил предоставление этих документов, и изложил причины для такого шага. Противоположный вывод, к которому пришел генеральный контролер, является неверным, и, следовательно, средства продолжают оставаться доступными, как и прежде, для Офиса генерального инспектора и контролера.

Оговорка в разделе 533A(d) прямо не уполномочивает прекращать финансирование Офиса генерального инспектора и контролера, и столь радикальное последствие не должно легкомысленно выводиться из двусмысленной формулировки закона. Другие положения Закона о взаимной безопасности 1959 года, Закона о взаимной безопасности 1960 года (74 Stat. 134), Закона об ассигнованиях на программы взаимной безопасности и связанные с ними ведомства на 1960 год (73 Stat. 717) и Закона об ассигнованиях на программы взаимной безопасности и связанные с ними ведомства на 1961 год указывают на цель Конгресса не принуждать к раскрытию информации, касающейся программы взаимной безопасности, которую Президент считает несовместимой с безопасностью Соединенных Штатов. Раздел 533A(d) следует читать в свете этой цели.

Раздел 533A(d) был приостановлен разделом 101(d) Закона об ассигнованиях на программы взаимной безопасности и связанные с ними ведомства на 1961 год, который предусматривает, что непредставление документов и т. д. Конгрессу или Главному контрольному управлению не повлечет за собой прекращения выделения ассигнованных средств, если Президент удостоверит, что он запретил предоставление документов, и изложит причины этого действия.

Толкование оговорки к разделу 533A(d), требующее прекращения финансирования Офиса генерального инспектора и контролера за непредставление документов вопреки удостоверению Президента, должно быть исключено, поскольку оно не только порождает конституционные сомнения, но и, если оно верно, делает оговорку неконституционной. Конгресс не может прямым действием принудить Президента предоставить ему информацию, раскрытие которой он считает противоречащим национальным интересам. Он не может достичь этого результата косвенно путем наложения условия на расходование ассигнованных средств.

ПРИЛОЖЕНИЕ D Письмо Президента Кеннеди министру обороны

February 8, 1962

Уважаемый господин министр : До вашего сведения доведен тот факт, что Специальный подкомитет Сената по расследованию вопросов готовности намерен попросить свидетелей из вашего ведомства дать показания с указанием имен лиц, которые внесли изменения в конкретные выступления или рекомендовали их.

Как вы знаете, неизменной политикой этой администрации было и будет полное сотрудничество с комитетами Конгресса в вопросах предоставления информации. В соответствии с этой политикой вы предоставили подкомитету 1500 выступлений с пометками на полях, сотни других документов и имена четырнадцати отдельных рецензентов выступлений, одиннадцать из которых являются кадровыми офицерами. Вы также предоставили самую полную из возможных справочных сведений о каждом из этих людей, чья служба и преданность стране не вызывают никаких сомнений ни в одном из случаев; и вы разрешили аппарату комитета опросить всех запрошенных свидетелей и проводить такие опросы в отсутствие каких-либо представителей министерства. Наконец, вы указали ведомственный источник каждого предложенного изменения и предложили предоставить в письменном виде объяснение каждого такого изменения и политику или руководящие принципы, в соответствии с которыми оно было сделано.

Ваше заявление о том, что эти изменения являются вашей ответственностью, что они были сделаны в соответствии с вашей политикой и руководящими принципами, а также политикой этой администрации, и что вы готовы подробно объяснить их, является одновременно уместным и точным и предлагает подкомитету всю информацию, надлежащим образом необходимую для целей его текущего расследования. Совершенно очевидно также, что вы не смогли бы поддерживать порядок в ведомстве и получать откровенные советы и преданное уважение ваших подчиненных, если они — вместо вас и ваших старших соратников — будут индивидуально отвечать перед Конгрессом, а также перед вами за свои внутренние действия и советы.

По этим причинам и в соответствии с прецедентами разделения властей, установленными моими предшественниками от первого до последнего, я пришел к выводу, что было бы противоречащим общественным интересам предоставлять любую информацию, которая позволила бы подкомитету идентифицировать любое лицо и привлечь его к ответственности в отношении любого конкретного выступления, которое оно рецензировало. Поэтому я предписываю вам и всему персоналу, находящемуся в юрисдикции вашего ведомства, не давать никаких показаний и не представлять никаких документов, которые раскрывали бы такую информацию; и я отдаю параллельные указания государственному секретарю.

Принцип, который здесь поставлен на карту, не может автоматически применяться к каждому запросу об информации. Каждый случай должен оцениваться по существу. Но я не намерен позволять подчиненным сотрудникам наших карьерных служб принимать на себя основной удар парламентского расследования в отношении политики, которая является ответственностью их начальства.

Искренне ваш, Джон Ф. Кеннеди

ПРИЛОЖЕНИЕ E Переписка об исполнительной привилегии между Президентом Кеннеди и конгрессменом Джоном Э. Моссом

February 15, 1962

Достопочтенный Джон Ф. Кеннеди Президент Соединенных Штатов Белый дом Вашингтон, округ Колумбия Уважаемый господин Президент:

В своем письме от 8 февраля 1962 года на имя министра Макнамары вы предписали ему отказать в предоставлении определенной информации сенатскому подкомитету. В заключительном абзаце вашего письма говорилось:

«Принцип, который здесь поставлен на карту, не может автоматически применяться к каждому запросу об информации. Каждый случай должен оцениваться по существу».

Аналогичное письмо Президента Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года также содержало отказ в предоставлении информации сенатскому подкомитету и излагало те же аргументы, которые освещены в вашем письме. Президент Эйзенхауэр не заявлял однако, что на будущие вопросы о доступности информации для Конгресса придется отвечать по мере их возникновения.

Я знаю, что вам известны результаты письма Президента Эйзенхауэра. Раз за разом сотрудники исполнительной ветви власти, находившиеся далеко внизу административной лестницы от Президента, прикрывались его письмом от 17 мая 1954 года как авторитетным основанием для удержания информации от Конгресса и общественности.

Некоторые из этих дел хорошо известны — например, дело Диксона — Йейтса и расследование контроля над торговыми отношениями между Востоком и Западом, — но многие случаи отказов на основе письма Президента Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года остались без общественного внимания. В отчете Комитета Палаты представителей по делам правительственных операций за пятилетний период с июня 1955 года по июнь 1960 года перечислено 44 случая отказа должностных лиц исполнительной ветви власти в предоставлении информации на основе принципов, изложенных в письме от 17 мая 1954 года.

Я уверен, что вы разделяете мое мнение о том, что ваше письмо от 8 февраля 1962 года на имя министра Макнамары не должно использоваться сотрудниками исполнительной ветви власти — многие из которых занимают те же ответственные директивные должности, что и при администрации Эйзенхауэра — в качестве нового основания для заявления полномочий по удержанию информации от Конгресса и общественности. Исследование аппарата подкомитета показывает, что в течение года между вашим вступлением в должность и 8 февраля 1962 года ссылка на «исполнительную привилегию» для удержания правительственной информации не использовалась успешно ни разу, по сравнению с десятками случаев в предыдущие годы, когда административные служащие использовали «исполнительную привилегию» в качестве щита против общественного и парламентского доступа к информации.

Хотя в вашем письме от 8 февраля 1962 года ясно говорилось, что затрагиваемый принцип не может применяться автоматически для ограничения информации, это предупреждение осталось практически незамеченным общественностью. Прояснение этого момента, как я полагаю, послужило бы предотвращению шквала ограничений на правительственную информацию, который последовал за письмом Президента Эйзенхауэра от 17 мая 1954 года.

С уважением, /s/ Джон Э. Мосс председатель

БЕЛЫЙ ДОМ Вашингтон

March 7, 1962

Уважаемый господин председатель:

Это ответ на ваше письмо от прошлого месяца, в котором вы в целом интересовались практикой, которой эта Администрация будет следовать при ссылке на доктрину исполнительной привилегии при удержании определенной информации от Конгресса.

Как указано в вашем письме, в моем письме от 8 февраля на имя министра Макнамары было совершенно ясно показано, что директива об отказе в предоставлении определенной конкретной информации специальному подкомитету Комитета Сената по делам вооруженных сил ограничивалась этим конкретным запросом и что «каждый случай должен оцениваться по существу».

Как вы знаете, эта Администрация приложила огромные усилия для достижения полного сотрудничества с Конгрессом в предоставлении ему всех соответствующих документов, корреспонденции и информации. Это основная политика данной Администрации, и она останется таковой и впредь. Исполнительная привилегия может быть задействована только Президентом и не будет использоваться без конкретного одобрения Президента. Ваш собственный интерес к обеспечению максимально широкой доступности правительственной информации для общественности, разумеется, хорошо известен, и я могу заверить вас, что эта Администрация продолжит сотрудничать с вашим подкомитетом и всем Конгрессом в достижении этой цели.

С уважением, /s/ Джон Ф. Кеннеди

Достопочтенный Джон Э. Мосс Председатель Специального подкомитета по информации правительственных органов Комитета по делам правительственных операций Палаты представителей Вашингтон, округ Колумбия

Примечания транскриптора

стр. 27 Исправлено: political figures organized a constuction на: political figures organized a construction

стр. 57 Исправлено: records or testify even when suppoenaed на: records or testify even when subpoenaed

стр. 81 Исправлено: effective administration that employes на: effective administration that employees

стр. 164 Исправлено: and Hardy decided to to try на: and Hardy decided to try

стр. 238 Исправлено: executive privilege in withholdng на: executive privilege in withholding