Дух американского правительства

ИССЛЕДОВАНИЕ КОНСТИТУЦИИ: ЕЕ ПРОИСХОЖДЕНИЕ, ВЛИЯНИЕ И ОТНОШЕНИЕ К ДЕМОКРАТИИ

АВТОР

ДЖ. АЛЛЕН СМИТ, бакалавр права, доктор философии

ПРОФЕССОР ПОЛИТОЛОГИИ УНИВЕРСИТЕТА ШТАТА ВАШИНГТОН

Издательство «Шатокуа» ШАТОКУА, ШТАТ НЬЮ-ЙОРК MCMXI

Авторское право защищено, 1907 THE MACMILLAN COMPANY

Набор и стереотипирование. Печать: апрель 1907 г. Переиздание: март 1911 г.

Типография Норвуд Пресс: Бервик и Смит Ко., Норвуд, шт. Массачусетс, США

ПРЕДИСЛОВИЕ

Цель данной книги — проследить влияние нашей конституционной системы на политические условия, существующие в стране в настоящее время. Эта сторона наших политических проблем не получила должного признания со стороны авторов, пишущих об американской политике. Более того, зачастую ее полностью игнорировали, хотя за тот короткий период, который прошел с момента разработки и принятия нашей Конституции, западный мир пережил не только промышленную, но и политическую революцию.

В XVIII веке большинство населения находилось вне сферы политических прав. Правительство вполне закономерно выражало волю меньшинства. Даже в Соединенных Штатах, где в результате революции было свергнуто наследственное правление, эффективный и признанный контроль меньшинства все же сохранился благодаря имущественным цензам для избирательного права и занятия должностей, которые исключали большую часть населения из участия в политической жизни. В таких условиях оставалось мало места для того, что ныне известное как демократия. Более того, рабство продолжало существовать в широких масштабах в течение почти трех четвертей века после принятия Конституции и было окончательно отменено лишь на памяти многих ныне живущих.

Едва ли следовало ожидать, что политическая система, созданная для общества с большим численным преобладанием рабов и с ограниченным избирательным правом даже среди свободного белого населения, в какой-либо значительной мере воплотит в себе цели и идеи современной демократии. Фактически американская Конституция не признавала ныне более или менее общепризнанный принцип власти большинства даже по отношению к лицам, обладающим избирательным правом. Более того, лишь несколько десятилетий спустя после принятия Конституции отмена имущественных цензов для голосования позволила народу в целом получить голос в политических делах.

Расширение избирательного права было уступкой растущей вере в демократию, однако оно не смогло дать народным массам эффективного контроля над общенациональным правительством в силу заложенных в Конституции сдержек против власти большинства. Тем не менее оно имело одно важное последствие, упускать из виду которое не следует. Обладание избирательным правом народом в целом привело неразборчивых наблюдателей к мысли, будто это делает мнение большинства определяющим фактором в национальной политике.

Наши политические публицисты по большей части обходили молчанием недемократические черты Конституции и оставляли некритичного читателя под впечатлением, будто всеобщее избирательное право при нашей системе правления обеспечивает правление большинства. Именно это консервативное одобрение Конституции под видом сочувствия власти большинства больше, чем что-либо другое, возможно, ввело народ в заблуждение относительно подлинного духа и цели этого акта. Благодаря постоянному представлению его как непременного средства достижения целей демократии Конституция стала столь повсеместно рассматриваться как источник всего демократического в нашей системе правления. Данная книга написана для того, чтобы привлечь внимание к духу Конституции, ее присущей ей оппозиции демократии и тем препятствиям, которые она воздвигла на пути власти большинства.

Общее признание истинного характера Конституции необходимо для того, чтобы мы смогли в полной мере понять природу и происхождение наших политических пороков. Это также в значительной степени укрепило бы и продвинуло дело народного правления, приведя нас к осознанию того факта, что так называемые пороки демократии в очень большой степени являются естественными результатами тех конституционных сдержек в отношении народного правления, которые мы унаследовали от политической системы XVIII века.

Автор выражает признательность своему коллеге профессору Уильяму Сэвери и профессору Эдварду А. Россу из Висконсинского университета за множество уместных критических замечаний и предложений, которые он учел при переработке рукописи этой работы для публикации. Он также обязан мистеру Эдварду Макмахону за предложения и иллюстративный материал, использованный им в данной книге.

Дж. Аллен Смит.

Сиэтл, штат Вашингтон, январь 1907 г.

CONTENTS

ГЛАВА I

Английское правительство XVIII века

Борьба между многими и немногими . . . 3

Великая хартия вольностей . . . 4

Развитие двухпалатного парламента . . . 6

Ограниченное и безответственное правительство . . . 8

Влияние классов, видимое в статутном и общем праве . . . 10

ГЛАВА II

Американское правительство периода Революции

Условия, благоприятствующие росту демократических идей . . . 12

Декларация независимости . . . 13

Численная сила и характер консерваторов . . . 14

Демократия в ранних конституциях штатов . . . 16

Верховенство легислатуры . . . 20

Статьи конфедерации . . . 22

ГЛАВА III

Конституция как реакционный документ

Причины политической реакции . . . 27

Конституция как продукт XVIII века . . . 28

Страх создателей Конституции перед демократией . . . 29

Усилия по ограничению власти большинства . . . 35

ГЛАВА IV

Значение поправок в Конституции

Внесение поправок в демократические и недемократические конституции . . . 40

Причины затруднения внесения поправок . . . 41

Возражения Патрика Генри против порядка внесения поправок в Конституцию . . . 44

Поправки к Конституции . . . 52

Внесение поправок в Статьи конфедерации . . . 57

Внесение поправок в ранние конституции штатов . . . 58

Поправки в других странах . . . 62

ГЛАВА V

Федеральная судебная власть

Отношение судебных сдержек к другим сдержкам . . . 65

Конституционный статус судей в Англии . . . 67

Американская судебная система не была копией английской . . . 68

Защита Гамильтоном федеральной судебной власти . . . 73

Его стремление ограничить власть народа . . . 82

Связь судебного вето с исполнительным вето . . . 85

Возрождение судебного вето в правительствах штатов . . . 87

Судебное вето не упоминалось в Конституции . . . 90

Федералистские назначения в Верховный суд . . . 94

Значение вето Верховного суда . . . 97

Монархический пережиток . . . 103

Политические и судебные полномочия . . . 107

Полномочие налагать вето на законы не является судебным . . . 108

Характер законов, на которые Верховный суд наложил вето . . . 111

Упадок веры в судебную непогрешимость . . . 113

Судебный запрет как форма управления (Government by injunction) . . . 116

Судебное вето по отношению к договорам . . . 119

Недостатки отложенного вето . . . 123

ГЛАВА VI

Система сдержек и противовесов Конституции

Лекарство от пороков демократии . . . 125

Эволюционная классификация правительств . . . 128

Заменители короля и аристократии . . . 130

Связь теории сдержек и противовесов с лассез-фэр и анархизмом . . . 131

Цель косвенных выборов . . . 134

Подчиненное положение Палаты представителей . . . 137

Усложнение процедуры импичмента . . . 142

Значение присяги Президента при вступлении в должность . . . 146

Палата представителей в отношении бюджета . . . 148

Отсутствие адекватных положений об информационной открытости . . . 150

Отношение создателей Конституции к критике государственных должностных лиц . . . 152

Федеративное правительство против национального . . . 160

Нечеткость определения отношений между общим правительством и штатами . . . 162

Усилия по заложению основ национального правительства . . . 164

Происхождение и развитие доктрины нуллификации . . . 168

Теория Конституции Кэлхуна . . . 174

Закон о судоустройстве 1789 года . . . 182

ГЛАВА VII

Недемократическое развитие

Влияние сдержек на развитие наших политических институтов . . . 186

Палата представителей как безответственный орган во время второй регулярной сессии . . . 189

Полномочие Конгресса исправить этот порок . . . 191

Комитетская система как сдержка против большинства . . . 193

Власть спикера блокировать законодательство . . . 199

Система поощряет взаимную поддержку (лок-роллинг) . . . 200

ГЛАВА VIII

Партийная система

Консервативная оппозиция партийному правлению в XVIII веке . . . 203

Попытки создателей Конституции предотвратить возможность ответственного партийного правления . . . 205

Различия между английской и американской партийными системами . . . 208

Влияние Конституции на партийную систему не признается повсеместно . . . 210

Пороки нашей партийной системы, приписываемые консервативными авторами власти большинства . . . 212

Характер наших партийных платформ . . . 218

Истинное партийное правление невозможно при нашей конституционной системе . . . 226

ГЛАВА IX

Изменения в конституциях штатов после 1787 года

Развитие судебного вето . . . 230

Ограничение полномочия объявлять импичмент . . . 231

Продление срока полномочий губернатора и членов легислатуры . . . 232

Усложнение порядка внесения поправок в конституцию . . . 235

Влияние демократии на конституции штатов . . . 239

Разделение власти в правительстве штата . . . 243

Отсутствие эффективной ответственности . . . 245

ГЛАВА X

Муниципальное управление

Муниципальное управление во время Революции . . . 249

Изменения в муниципальном управлении после принятия Конституции . . . 250

Муниципалитет как порождение легислатуры штата . . . 252

Враждебность судов к муниципальному самоуправлению . . . 254

Позиция судов сделала вмешательство штата необходимым . . . 255

Злоупотребления законодательным вмешательством . . . 256

Конституционные положения, ограничивающие власть легислатуры вмешиваться . . . 261

Усилия по установлению муниципального самоуправления . . . 265

Ограничение власти большинства в конституциях, предоставляющих муниципальное самоуправление . . . 266

Цель положений о хоум-руле в значительной степени сведена на нет судебным толкованием . . . 268

Ограничение налоговых и заемных полномочий городов с хоум-рулом . . . 272

Происхождение конституционных ограничений муниципальной задолженности . . . 273

Страх перед муниципальной демократией . . . 277

Муниципальная собственность как средство налогообложения неимущего класса . . . 280

Почему правительства наших штатов не были благоприятны для муниципальной демократии . . . 285

Ограничение власти большинства как главная причина муниципальной коррупции . . . 288

ГЛАВА XI

Индивидуальная свобода и Конституция

Концепция свободы XVIII века как негативная . . . 291

Влияние Революции на концепцию свободы . . . 293

Почему современные консерваторы отстаивают взгляды на свободу XVIII века . . . 295

Свобода для создателей Конституции означала ограничение власти большинства . . . 297

Доктрина приобретенных прав . . . 299

Выживание старого взгляда на свободу в нашей юридической литературе . . . 301

ГЛАВА XII

Индивидуальная свобода и экономическая система

Экономические условия, в которых зародился старый взгляд на свободу . . . 304

Влияние промышленной революции на свободу работника . . . 306

Политика лассез-фэр . . . 308

Протекционизм поддерживался как классовая политика . . . 312

Необходимость защиты труда . . . 316

Ограничение государственных полномочий в интересах капиталиста . . . 318

Политика Верховного суда как фактор коррумпирования правительств штатов . . . 325

ГЛАВА XIII

Влияние демократии на Конституцию

Модификация системы в ее первоначальном виде . . . 331

Расширение избирательного права . . . 333

Изъян в методе избрания Президента . . . 333

Три реформы, необходимые в случае с Сенатом . . . 338

Возможность контроля над Верховным судом . . . 341

Право двух третей штатов созвать конституционный конвент . . . 346

Усилия по обеспечению ответственности государственных должностных лиц . . . 349

Прямая демократия против представительной . . . 351

Опора консервативных классов на суды . . . 355

Избрание сенаторов США легислатурой как несовместимое с ее остальными функциями . . . 357

ГЛАВА XIV

Влияние перехода от правления меньшинства к правлению большинства на нравственность

Более высокие стандарты нравственности . . . 361

Рост гласности в связи с безнравственностью . . . 363

Снижение эффективности старых сдержек . . . 364

Конфликт между двумя противоположными политическими системами . . . 367

Необходимость большей гласности . . . 372

Корпоративный контроль над органами общественного мнения . . . 375

Недостаток уважения к закону . . . 377

ГЛАВА XV

Демократия будущего

Прогресс демократической мысли . . . 379

Влияние книгопечатания на рост демократии . . . 380

Ближайшая цель демократии — политическая . . . 383

Связь научного и промышленного прогресса с демократией . . . 384

Демократия сделала бы управление наукой . . . 386

Зависимость производственной деятельности человека от социальной среды . . . 388

Необходимость равенства возможностей, игнорируемая консервативными авторами . . . 390

Научное обоснование враждебности демократии к привилегиям . . . 394

Отношение демократии к доктрине лассез-фэр . . . 397

ДУХ АМЕРИКАНСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА

ГЛАВА I

АНГЛИЙСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО XVIII ВЕКА

Конституционное правление не обязательно является демократическим. Обычно оно представляет собой компромисс, в котором сохраняются монархические и аристократические черты. Пропорция, в которой смешаны старое и новое, зависит, конечно, от того прогресса, которого достигло демократическое движение. Каждое движение в сторону демократии упорно оспаривалось меньшинством, которое время от времени уступало народным требованиям лишь того, чего требовала необходимость. Конституция сегодняшнего дня — это результат этой долгой и непрекращающейся борьбы. В своей форме и характере она отражает существующее распределение политической власти внутри государства.

Если мы заглянем достаточно далеко в прошлое, мы обнаружим правительство почти повсеместно в руках короля и привилегированного класса. На ранних этапах конституционная борьба велась между монархией и аристократией: король стремился сделать свою власть верховной, а знать — ограничить и очертить ее круг. Соответственно, правительство колебалось между монархией и аристократией: сильный и амбициозный король брал бразды правления в свои руки в значительной степени, в то время как аристократия посягала на власть и прерогативы слабого и некомпетентного правителя. Таким образом, демократия не играла никакой роли в более ранней конституционной борьбе. Всеобъемлющим вопросом было то, кто — король или знать — должен контролировать государство. Велись гражданские войны, чтобы решить это, и правительство тяготело к монархии или аристократии в зависимости от того, какая партия — монархическая или аристократическая — одерживала верх.

При Вильгельме Завоевателе и его непосредственных преемниках правительство Англии было практически абсолютной монархией. Только с высшим классом консультировались в Большом совете, и следовать его советам король не был обязан. Позже, в результате памятного спора между королем Иоанном и его феодальными баронами, Большой совет вернул утраченную власть. Против короля выступили знать, церковь в лице ее официальной иерархии и свободные люди королевства — все вместе они составляли лишь небольшое меньшинство английского народа. Великая хартия вольностей, исторгнутая у короля по этому случаю, хотя на нее часто ссылаются как на основу английской свободы, на самом деле имела лишь небольшое сиюминутное значение для простого народа. Польза ее положений, хотя и не ограничиваясь дворянством, распространялась, однако, только на те классы, без чьей помощи и поддержки тираническая власть короля не могла быть успешно оспорена. Церковь в силу огромного богатства, которым она распоряжалась, и мощного влияния, которое она оказывала в суеверный век на умы людей, была фактором, которым нельзя было пренебречь. Свободные люди также играли важную роль в конституционной борьбе, поскольку они носили меченое оружие и составляли рядовой состав сражающегося класса. Важные положения Великой хартии вольностей касаются исключительно прав церкви, дворянства и свободных людей. Крепостные, хотя и не подпадавшие под действие ее положений, составляли подавляющее большинство английского народа. Этот вывод является неотразимым ввиду того факта, что Книга Страшного суда показывает, что около четырех пятых взрослого мужского населения в 1085 году были ниже ранга свободных людей. [1]

Великая хартия вольностей была, правда, важным шагом в направлении конституционного правления, но она не содержала ни одного элемента демократии. Она лишь превратила правительство из того, в котором монархия была преобладающей чертой, в такое, в котором аристократический элемент был столь же важен. Классы, представленные в Большом совете, стали конституционной сдержкой власти короля, поскольку он не мог взимать налоги без их согласия. Однако важное конституционное положение, которое эта хартия отвела аристократии, не поддерживалось без неоднократной борьбы при последующих королях; но оно заложило основу для последующего развития, которое ограничило и в конце концов отменило власть монарха.

Со временем Большой совет разделился на два отдельных органа: Палату лордов, состоящую из высшего дворянства и высших сановников церкви, и Палату общин, представляющую все остальные классы, обладавшие политическими правами. Когда Палата общин таким образом приобрела определенную и постоянную форму в качестве отдельного органа, появилась новая сдержка власти короля. Согласие двух отдельных органов теперь было необходимо до того, как могли быть введены налоги. Развитие этих сдержек ускорилось тем фактом, что король находил более легким и безопасным получить согласие этих органов на меры, связанные с осуществлением налоговых полномочий, чем пытаться собирать налоги без их поддержки. Таким образом, право давать согласие на все налоговые меры со временем стало признаваться принадлежащим обеим палатам Парламента. Но это было право, которое устанавливалось нелегко. На него претендовали и за него боролись долгое время, прежде чем оно окончательно стало прочно укоренившимся принципом Английской Конституции. Вокруг вопроса о налогообложении сосредоточилась вся предыдущая конституционная борьба. Право облагать налогом было той королевской прерогативой, которая была первой ограничена. Со временем Парламент расширил свои полномочия и преуспел в том, чтобы сделать свое согласие необходимым для всех правительственных актов, которые жизненно затрагивали благосостояние нации, независимо от того, влекли они за собой осуществление налоговых полномочий или нет. Однако правотворческая власть, какой мы ее понимаем сейчас, применялась редко, поскольку идея социального переустройства посредством общего законодательства является недавним явлением. Но поскольку доходы были необходимы, налоговая власть была единственной законодательной функцией, которая постоянно осуществлялась. Неудивительно поэтому, что прежнее конституционное развитие вращалось главным образом вокруг отношения различных политических классов к осуществлению этой власти.

То, что английское конституционное развитие привело к созданию парламента, состоящего из двух палат, можно считать случайным. Вместо этой двойной сдержки короля мыслимо было бы иметь более двух, или же, как это было изначально, только одну. Два разных элемента — светская знать и сановники церкви — объединились, чтобы сформировать Палату лордов. Палата общин также состояла из двух различных избирательных округов: один городской, а другой сельский. Если бы каждый из этих классов совещался отдельно и приобрел право давать согласие на законодательство как отдельный орган, результатом стал бы четырехпалатный парламент, существовавший в Швеции до 1866 года и до сих пор сохранившийся в Финляндии. [2]

Существенным фактом, повсеместно наблюдаемым в развитии конституционного правления, является восхождение к политической власти классов, конкурирующих с королем и друг с другом за контроль над государством. Монополия на политическую власть, которой пользовался король, была сломлена в Англии, когда дворянство заставило подписать Великую хартию вольностей. Это изменение в английской Конституции повлекло за собой установление сдержки короля в интересах аристократии. Позже, с развитием Палаты общин как отдельного института, власть короля была ограничена еще больше, на этот раз в интересах того, что мы можем назвать торговой и промышленной аристократией.

На этой стадии своего развития английское правительство содержало систему сдержек и противовесов. Король по-прежнему сохранял законодательную власть, но не мог использовать ее без согласия как Палаты лордов, так и Палаты общин. Каждая ветвь власти обладала средствами защиты, поскольку имела то, что по сути было абсолютным вето на законодательство. Это стадия политической эволюции, через которую правительства проходят естественным образом. Это форма политической организации, промежуточная между монархией и демократией, и она является результатом попытки сдержать и ограничить власть короля, не уничтожая ее. Когда эта система сдержек была полностью развита, король, лорды и общины стали тремя равноправными ветвями английского правительства. Поскольку для принятия законов требовалось согласие всех трех, каждая из них могла сорвать законодательство, желаемое другими двумя.

Развитие этой системы сдержек ограничило безответственную власть короля лишь с ее позитивной стороны. Негативную власть абсолютного вето король сохранял по-прежнему. Хотя он не мог принимать законы без согласия двух других равноправных ветвей власти, он все же обладал полномочиями предотвращать законодательство. То же самое было справедливо в отношении лордов и общин. Поскольку каждая ветвь власти имела возможность блокировать реформы, эта система делала законодательную деятельность затруднительной.

Систему сдержек и противовесов нельзя путать с демократией; она противоположна теории народного правления и не может быть с ней примирена. Хотя она предполагает отказ от права короля или любого класса действовать по своему усмотрению в политических вопросах, в то же время она отрицает право масс направлять политику государства. Это было бы так, даже если бы одна из ветвей власти имела максимально широкую основу. Если бы Палата общин в XVIII веке была поистине народным органом, сам этот факт не сделал бы английское правительство в целом популярным по своей форме. Хотя она и представляла бы собой народную сдержку для короля и Палаты лордов, она была бы бессильна выразить народную волю в законодательстве.

Однако Палата общин в XVIII веке не была народным органом. Теоретически, конечно, как часть Парламента она представляла весь английский народ. Но это была чистая политическая фикция, поскольку из-за узко ограниченного избирательного права большая часть английского народа не имела права голоса на парламентских выборах. Вероятно, не более одной пятой части взрослого мужского населения имело право голоса при выборе членов Парламента. Поскольку право голоса являлось следствием владения землей, Палата общин в значительной степени представляла те же интересы, которые контролировали Палату лордов.

То, что Палата общин не была демократичной по духу, отчетливо видно по характеру парламентского законодательства. Законы, принятые в этот период, были явно недемократичными. В то время как интересы землевладельческой аристократии охранялись тщательно, благосостояние трудящегося населения удостаивалось лишь скудного внимания. Законы о бедных, законы об огораживании и хлебные законы, преследовавшие цель обеспечения процветания землевладельца, а также законы против объединений, стремившиеся продвигать интересы капиталиста за счет работника, демонстрируют дух английского правительства до парламентской реформы 1832 года. Классы землевладельцев и капиталистов контролировали правительство, и, как отмечает профессор Роджерс, их цель состояла в том, чтобы увеличивать ренту и прибыль, загоняя английского рабочего до самого ничтожного гроша. «Я утверждаю, — говорит он, — что с 1563 по 1824 год был заключен заговор, состряпанный законом и осуществляемый сторонами, заинтересованными в его успехе, с целью обсчитать английского рабочего в его заработной плате, привязать его к земле, лишить надежды и унизить до непоправимой нищеты». [3]

Но эта тенденция прослеживается не только в статутном праве. Английское общее право обнаруживает ту же предвзятость в пользу классов, которые тогда контролировали государство. Нельзя ошибиться насчет влияния, оставившего свой след на развитии английского права руками судов. Влияние богатства и политических привилегий заметно здесь так же, как и в статутных постановлениях. Признавая всё, что справедливо можно сказать в защиту мудрости и разумности общего права, тем не менее остается фактом, что на его развитие судами повлияла очевидная склонность отдавать предпочтение имущим классам в противовес неимущим. Как общее, так и статутное право Англии отражали в XVIII веке политическое верховенство зажиточного меньшинства.

ГЛАВА II

АМЕРИКАНСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО ПЕРИОДА РЕВОЛЮЦИИ

Американские колонисты унаследовали общее право и политические институты метрополии. Британскую форму правления с ее королем, лордами и общинами и с ее сдержками против народа они принимали как должное. В своем политическом мышлении они сознательно не были более демократичными, чем их сородичи по ту сторону Атлантики. Многие из них, правда, покинули Англию, чтобы спастись от того, что они считали тиранией и угнетением. Но против самой формы английского правительства как таковой они не имели возражений. Испытываемые ими беды приписывались исключительно эгоистичному духу, в котором осуществлялось управление.

Однако условия здесь были более благоприятными для развития демократического духа, чем в метрополии. Иммигранты в Америку представляли более активные, предприимчивые и недовольные элементы английского народа. Кроме того, в колониях не было класса потомственной аристократии и наблюдалось меньшее неравенство в распределении богатства. Это приближение к промышленному и социальному равенству подготавливало умы к идеям политического равенства, которым нужен был лишь стимул благоприятной возможности для их скорейшего развития.

Эта возможность представилась с началом Американской революции, которая поначалу была всего лишь организованным и вооруженным протестом против того, что колонии считали произвольным и неконституционным осуществлением налоговых полномочий. Поскольку не было широкого или всеобщего недовольства формой английского правительства, едва ли оставалось сомнение в том, что если бы Англия проявила более благоразумный и примирительный дух по отношению к колониям, Американской революции удалось бы избежать. Однако как только спор с метрополией достиг острой революционной фазы, силы, которые молча и бессознательно работали в направлении демократии, нашли возможность для политического выражения. Дух сопротивления тому, что считалось неконституционным налогообложением, быстро принял форму явной оппозиции самой английской Конституции. Народ был готов к большей мере политической демократии, чем позволяла английская Конституция XVIII века. Этому новому и популярному взгляду на правительство дала выражение Декларация независимости. Она содержала решительное, формальное и торжественное отречение от политической теории, воплощенной в английской Конституции; утверждала, что «все люди созданы равными», что правительства получают «свои законные полномочия с согласия управляемых», и провозглашала право народа изменять или отменять форму правления «и учреждать новое правительство, основывая его на таких принципах и организуя его полномочия в такой форме, которые, по их мнению, наиболее вероятны для обеспечения их безопасности и счастья». Это было полным и решительным отречением от английской политической системы, которая признавала право монархии и аристократии препятствовать воле народа.

В какой степени Декларация независимости озвучивала общие настроения колоний — вопрос в значительной степени предположений. Однако вполне вероятно, что перечисление в ней обид и энергичное осуждение колониальной политики английского правительства импонировали многим, кто разделял мало сочувствия к ее явному и неявному отстаиванию демократии. Несомненно верно, что многие оказались вовлечены в революционное движение будучи по своему темпераменту и воспитанию крепко привязанными к английским политическим традициям. Можно смело сделать вывод, что значительная часть тех, кто желал установления американской независимости, не верила в последовательную политическую демократию.

Помимо тех, кто желал независимости, не разделяя политических взглядов, выраженных в Декларации независимости, было множество других, выступавших против всего революционного движения. Численную силу тори нельзя оценить точно; но несомненно, что большая доля, вероятно, не менее трети всего населения колоний, не одобряла войну. [4]

«Во-первых, до 1776 года существовал официальный класс; то есть лица, занимавшие различные должности в гражданской, военной и военно-морской службах правительства, их ближайшие семьи и их социальные связи. Всех таких лиц можно охарактеризовать как склоняющихся к точке зрения лоялистов в силу должностной предвзятости».

«Далее шли определенные колониальные политики, которые, надо признать, придерживались довольно эгоистичных и беспринципных взглядов на весь спор и которые, рассчитывая на вероятный, если не неизбежный, успех британского оружия в таком конфликте, приняли сторону лоялистов не ради совести, а ради выгоды, в ожидании вознаграждения за свою верность должностями и титулами и особенно конфискованными имениями мятежников после того, как сами мятежники будут побеждены, а их лидеры повешены или отправлены в изгнание».

«В качестве еще одного класса тори можно упомянуть, вероятно, подавляющее большинство тех, кто выступал за коммерческие интересы, за капитал и осязаемое имущество страны и кто со склонностями, естественными для людей, имеющих что-то значительное на кону, не одобрял любые меры по доведению спора до точки беспорядков, мятежа и гражданской войны».

«Еще один класс лоялистов состоял из людей с профессиональной подготовкой и родом занятий — священнослужителей, врачей, юристов, учителей, — явное большинство которых, по-видимому, было настроено против крайних мер Революции».

«Наконец, и в целом можно сказать, что большинство тех, кто, независимо от рода занятий, степени культуры или богатства, в настоящее время был бы охарактеризован как консервативные люди, были лоялистами во время Американской революции». [5]

Эти классы до Революции в значительной степени формировали и лепили общественное мнение; но их противодействие движению, предотвратить которое они были не в силах, на время разрушило их влияние в американской политике. Место, которое они до сих пор занимали в общественном уважении, занял новый класс лидеров, более сочувствующих новорожденному духу либерализма. Это придало революционному движению ярко выраженный демократический характер.

Эта тяга к демократии видна в изменениях, внесенных в конституции штатов после начала Революции. К концу колониального периода почти все правительства штатов моделировались по образцу правительства Великобритании. Каждая колония имела свой законодательный орган, избираемый правомочными избирателями и в общих чертах соответствующий Палате общин. Во всех колониях, кроме Пенсильвании и Джорджии, также существовала верхняя палата или совет легислатуры, согласие которого было необходимо для принятия законов. Члены, составляющие эту ветвь легислатуры, назначались губернатором, за исключением Массачусетса, где они избирались нижней палатой легислатуры с учетом права вето королевского губернатора, а также Род-Айленда и Коннектикута, где они избирались электоратом.

Губернатор избирался избирателями только в Род-Айленде и Коннектикуте; во всех остальных колониях он назначался собственниками или Короной и, хотя и был независим от народа, осуществлял множество важных полномочий. Он был главнокомандующим вооруженными силами колонии; назначал судей и всех других гражданских и военных должностных лиц; назначал и мог распускать совет, который обычно являлся верхней палатой легислатуры; он мог созывать и распускать легислатуру и обладал помимо этого безусловным вето на все законы; он также обладал неограниченным правом помилования.

Обладание этими далеко идущими полномочиями придавало безответственной исполнительной ветви колониального правительства положение командной важности. Однако этого не было в Коннектикуте и Род-Айленде. Хотя губернатор в этих двух колониях был подотчетен избирателям, поскольку избирался ими, у него все же не было вето, а право назначения находилось в руках легислатуры.

Девятисемидесятая волна демократии, прокатившаяся по колониям во время Революции, в значительной степени стерла монархические и аристократические черты колониальных правительств. Коннектикут и Род-Айленд, уже имевшие демократические конституции, были единственными штатами, которые не изменили свою форму правления в этот период. Все остальные приняли новые конституции, которые в заметной степени демонстрируют влияние демократического движения. В этих новых конституциях мы видим сильную тенденцию подчинять исполнительную ветвь власти и наделять легислатуру всеми важными полномочиями. В четырех штатах Новой Англии и в Нью-Йорке губернатор избирался квалифицированными избирателями; во всех остальных он выбирался легислатурой. В десяти штатах в этот период срок его полномочий составлял один год; в Южной Каролине — два, а в Нью-Йорке и Делавэре — три года. В дополнение к этому шесть южных штатов ограничили его переизбрание. Кроме того, в каждом штате существовал исполнительный или тайный совет, с которым губернатор был обязан консультироваться по всем важным вопросам. Обычно он назначался легислатурой и составлял важную сдержку для губернатора.

Полномочие налагать вето на законодательство было отменено во всех штатах, кроме двух. В Массачусетсе губернатор, а в Нью-Йорке Совет по пересмотру, состоявший из губернатора, канцлера и судей Верховного суда, обладали правом квалифицированного вето. Но большинство в две трети голосов в обеих палатах легислатуры могло преодолеть вето губернатора в Массачусетсе или Совета по пересмотру в Нью-Йорке. Право губернатора на помилование было вполне повсеместно ограничено. В пяти штатах ему разрешалось осуществлять его только с советом или согласия совета. [6] В трех штатах, где совет или его согласие не требовались, он мог, при определенных ограничениях, давать помилования, кроме случаев, когда «закон предписывает иное». [7] Конституция Джорджии прямо лишила губернатора любого права осуществлять это полномочие.

Право назначения губернатора также было отобрано или ограничено. В четырех из одиннадцати штатов, принявших новые конституции в этот период, ему разрешалось осуществлять его совместно с советом. [8] В шести штатах оно было отдано легислатуре или легислатуре и совету. [9] Полномочие губернатора распускать легислатуру или любую из ее палат было повсеместно отменено.

Верховенство легислатуры при этих ранних конституциях штатов заметно также по способу назначения, сроку полномочий и полномочиям судебной власти. В девяти штатах [10] судьи избирались легислатурой штата либо с согласия совета, либо без него. В Мэриленде, Массачусетсе, Нью-Гэмпшире и Пенсильвании они назначались губернатором с согласия совета. Но в Мэриленде это фактически сводилось к косвенному назначению легислатурой, поскольку и губернатор, и совет в том штате избирались ежегодно легислатурой. Легислатура также имела голос в назначении судей в Пенсильвании, Нью-Гэмпшире и Массачусетсе, поскольку она избирала исполнительную власть в первой и совет в остальных. Таким образом, в девяти штатах судьи избирались напрямую легислатурой; в одном — косвенно легислатурой; в остальных трех легислатура участвовала в их избрании через исполнительную власть или выбранный ею совет.

В каждом штате судьи могли быть подвергнуты импичменту нижней палатой легислатуры и изгнаны с должности по обвинительному приговору сената или иного трибунала, как предписывала конституция. Более того, в шести штатах [11] они могли быть смещены согласно английскому обычаю исполнительной властью по обращению обеих палат легислатуры. Срок полномочий судей в восьми штатах [12] составлял время безупречного поведения. В Нью-Джерси и Пенсильвании они назначались на семь лет, а в Род-Айленде, Коннектикуте и Джорджии выбирались ежегодно.

Легислатура при этих ранних конституциях штатов не стеснялась ни исполнительной властью, ни судами. В ее руках находилась вся правотворческая власть. Ни в одном штате суды не могли сорвать ее цели, объявив ее акты ничтожными. Несдерживаемая ни исполнительным, ни судебным вето, ее верховенство было бесспорным.

Из приведенного выше краткого обзора конституций штатов этого периода очевидно, что их разработчики полностью отвергли английскую теорию сдержек и противовесов. Принцип разделения властей в изложении Монтескье и Блэкстона нашел мало сторонников среди тех, кто контролировал американскую политику в то время. Вместо того чтобы пытаться сконструировать правительство штата, состоящее из равноправных ветвей, каждая из которых действует как сдержка по отношению к остальным, их целью было сделать легислатуру верховной. В этом отношении ранние конституции штатов предвосхитили многое из более позднего развития самого английского правительства.

Сдержки и противовесы, а также разделение властей, характеризовавшие правительство Англии и ее американских колоний в XVIII веке, проистекали из композитного характера английской Конституции — ее смеси монархии, аристократии и демократии. Неудивительно поэтому, что с временным преобладанием демократического духа система сдержек была в значительной степени отброшена.

Эта демократическая тенденция видна и в нашей первой федеральной конституции — Статьях конфедерации, которые были сформулированы под импульсом революционного движения. Этот документ интересен как выражение политической философии Революции; но, подобно конституциям штатов того периода, он имел немного дружественных критиков среди более поздних политических писателей. Много внимания уделялось его недостаткам, которых было немало, в то время как политической теории, которую он воплощал несовершенно, уделялось мало внимания. Можно признать, что он не смог обеспечить удовлетворительное общее правительство; но этот результат нельзя принимать за убедительное доказательство того, что лежащие в его основе принципы были совершенно ложными.

Главная особенность Статей конфедерации заключалась в полном отсутствии сдержек и противовесов. Все полномочия, возложенные на общее правительство, были сосредоточены в едином законодательном органе под названием Континентальный конгресс, который не сдерживался отдельной исполнительной или судебной властью. В этом отношении он имел поразительное сходство с современным английским правительством с его всемогущей Палатой общин. Но, в отличие от современного английского правительства, его полномочия были немногочисленными и узко ограниченными. Его неудача проистекала, возможно, не из того факта, что предоставленные конфедерации полномочия были возложены исключительно на единый законодательный орган, а из того факта, что эти предоставленные полномочия были недостаточны для поддержания сильного и эффективного центрального правительства.

Причина слабости общего правительства при Статьях конфедерации очевидна для изучающего американскую историю. Лишь постепенно, по мере того как необходимость вынуждала сотрудничать колонии, развивались настроения в пользу политического союза. И хотя некоторые тенденции в этом направлении наблюдались более чем за столетие до Американской революции, продвижение к постоянному союзу было медленным, и только давление политической необходимости в конце концов привело к нему.

Еще в 1643 году Массачусетс, Плимут, Коннектикут и Нью-Хейвен образовали «вечную конфедерацию» под названием «Соединенные колонии Новой Англии». Мотивом для этого союза было главным образом нападение и защита против индейских племен и голландцев, хотя также предусматривалась выдача слуг и беглецов от правосудия. Управление общими интересами этих колоний возлагалось на совет из восьми комиссаров — по два от каждой колонии, — и при ведении дел конфедерации требовалось согласие шести из восьми комиссаров. Любой вопрос, который не мог быть разрешен таким образом, подлежал передаче в четыре легислатуры колоний. Предусмотренное таким образом общее правительство не могло вмешиваться «в управление любой из юрисдикций». Никаких положений о внесении поправок в «Статьи конфедерации» не предусматривалось, и только с единогласного согласия этих колоний в конфедерацию мог быть принят любой другой субъект. Этот союз просуществовал более сорока лет. [13]

Снова в 1754 году угроза надвигающейся войны с французами и индейцами собрала в Олбани конвент делегатов из семи колоний к северу от Потомака. План объединения, составленный Бенджамином Франклином, был рекомендован этим конвентом, но не встретил одобрения ни у колоний, ни у английского правительства. Первые считали, что он заходит слишком далеко в подчинении отдельных колоний центральной колониальной власти, в то время как для последней он был слишком демократичным.

Объединение всех колоний на основе Статей конфедерации в конце концов было достигнуто под давлением военной необходимости в ходе Революции. И неудивительно, учитывая историю американских колоний, что они неохотно уступали какие-либо полномочия центральной власти. Мы должны помнить, что Революция была в определенной мере демократическим движением и что демократия тогда существовала только в местном самоуправлении. Общие правительства всех стран в то время были монархическими или аристократическими. Тирания в XVIII веке ассоциировалась в сознании людей с чрезмерным расширением или злоупотреблением полномочиями, осуществляемыми недемократическим центральным правительством. Неудивительно поэтому, что революционная федеральная конституция — Статьи конфедерации — не смогла обеспечить создание общего правительства, достаточно сильного для удовлетворения потребностей страны после возвращения мира.

Однако из этого не следует делать вывод, что политические изменения, которые непосредственно последовали за началом Революции, носили характер радикальных демократических реформ. Множество глубоко недемократических элементов осталось в неприкосновенности. Имущественный ценз для избирательного права не был затронут революционным движением и был окончательно отменен лишь спустя почти полвека. Жестокая и варварская система тюремного заключения за долги, унаследованная колониями от Англии и часто делавшая участь несчастного должника хуже участи раба-движимого имущества, сохранялась в нескольких штатах еще долго после Революции. Сколь ни выраженной была демократическая тенденция в первые годы нашей независимости, она тем не менее оставила нетронутым многое из того, что прогресс демократии уничтожил впоследствии.

ГЛАВА III

КОНСТРУКЦИЯ — РЕАКЦИОННЫЙ ДОКУМЕНТ

Радикальные изменения, внесенные в нашу форму правления после Декларации независимости, носили явно революционный характер. Английская система сдержек и противовесов была отброшена ради более демократичной системы, при которой все важнейшие полномочия государственной власти были сосредоточены в законодательном органе. Однако эта новая схема правления не была истинно отражающей политическую мысль колоний. Консервативные классы, которые в обычные времена являются мощным фактором в политике любого общества, в силу своих лоялистских взглядов не имели никакого голоса в этой политической реорганизации; при этом последние, как мы видели, не только в силу своего богатства и образованности, но и на основе своей численности имели право на значительное влияние.

С наступлением мира эти классы, столь широко представлявшие богатство и культуру колоний, в некоторой степени вернули утраченное влияние. Это неизбежно вело к консервативной реакции. Существовал также другой многочисленный класс, который поддержал революционное движение, не разделяя его демократических устремлений. Он также использовал свое влияние, чтобы свести на нет труды революционных радикалов. Более того, многие из тех, кто исповедывал демократические доктрины во время Революции, после окончания войны стали консерваторами. Эти классы закономерно выступали против новых политических доктрин, которые революционное движение заложило в основу американского правительства. Трудные времена и всеобщее недовольство, последовавшие за войной, также способствовали реакционному движению, поскольку многих привели к убеждению, что беды, бывшие естественным результатом иных причин, проистекают от избытка демократии. Следовательно, мы видим, как демократическая тенденция, проявившаяся с началом Революции, несколько лет спустя уступает место политической реакции, которая нашла выражение в нашей нынешней Конституции.

«Соединенные Штаты — порождение давно ушедшей эпохи. Прошло, правда, едва ли сто лет с тех пор, как завершился восемнадцатый век, но ни одно столетие в истории человечества никогда прежде не продвигало его так далеко по новым путям и в неизведанные области. Французская революция и Первая империя стали мостом между двумя эпохами, который ничто иное, кроме переустройства европейского общества и перекроя европейской политики, не могло приблизить столь сильно.

Но именно к этому восемнадцатому веку мы должны обратиться, чтобы познать те силы, национальные идеи и политические теории, под доминированием которых была создана и принята Конституция Соединенных Штатов».

Тем не менее существует всеобщее убеждение, что Конституция Соединенных Штатов является воплощением демократической философии. Люди принимают как должное, что создатели этого документа были проникнуты духом политического равенства и стремились установить правление самого народа. Сколь бы широко ни разделялся этот взгляд, он расходится с фактами.

«Едва ли кто-либо из этих людей [авторов Конституции], — отмечает Фиск, — разделял то, что мы теперь назвали бы крайними демократическими взглядами. Едва ли у кого-то из них, пожалуй, была та глубокая вера в конечный здравый смысл народа, которая составляла самую мощную характеристику Джефферсона».

Демократия — правление народа или правление, непосредственно перед ним ответственное, — была не целью, которую преследовали создатели американской Конституции, а тем самым, чего они стремились избежать. На конвенте, разработавшем этот документ, было признано, что демократические идеи добились среди масс достаточного прогресса, чтобы создать непреодолимое препятствие на пути любого плана правления, который не наделял бы народ хотя бы формой политической власти. Соответственно, усилия Конституционного конвента были направлены на задачу разработки такой системы правления, которая была бы достаточно популярной, чтобы не вызывать всеобщего сопротивления, и которая в то же время давала бы народу как можно меньше реального содержания политической власти.

Довольно странно, что американский народ так мало знает о фундаментальной природе своей системы правления. Их знакомство с ней ограничивается ее внешней формой и редко включает знание политической философии, на которой она покоится. Источники информации, на которые опирается средний человек, не дают данных для правильного понимания Конституции. Обычные учебники и популярные работы по этому вопросу оставляют у читателя совершенно ошибочное впечатление. Даже труды наших конституционалистов-юристов имеют дело с внешней формой, а не с духом нашего правления. Жизненно важный вопрос — в какой степени, согласно нашим конституционным установлениям, народ должен был контролировать законодательство и государственную политику и в какой степени он контролирует их на деле — либо вообще не затрагивается, либо обсуждается поверхностно и неудовлетворительно. Необходимость уделять этой особенности нашей Конституции больше внимания становится очевидной, если мы задумаемся о том, что правительство работает на практике тем лучше, чем лучше его основополагающая философия и конституционные формы понимаются теми, кто осуществляет политическую власть.

«Было принято, — отмечает один из недавних судьей Верховного суда США, — называть нашу форму правления демократией, но в истинном смысле, в котором этот термин правильно используется для определения правительства, в котором все акты совершаются народом, она отстоит от нее примерно так же далеко, как и любое другое известное нам правительство».

В Соединенных Штатах в настоящее время мы пытаемся сделать недемократическую Конституцию средством осуществления демократического правления. Наша Конституция воплощает политическую философию восемнадцатого века, а не сегодняшнего дня. Она была создана для одной цели, в то время как мы пытаемся использовать ее для другой. Испытывается ли тогда свободное правление здесь в условиях, наиболее благоприятных для его успеха? На этот вопрос мы сможем ответить лишь тогда, когда рассмотрим нашу Конституцию как средство достижения демократического правления.

Трудно понять, как любой, кто читал протоколы Федерального конвента, может верить, что целью этого органа было создание демократического правительства. Доказательства неопровержимы: люди, заседавшие в этом конвенте, не верили ни в мудрость, ни в политические способности народа. Их цель и замысел состояли не в том, чтобы обеспечить большую степень демократии, а в том, чтобы по возможности исключить прямое влияние народа на законодательство и государственную политику. Тот конвент, правда, состоял из многих выдающихся людей, которыми двигало стремление содействовать тому, что они считали благом страны. Тем не менее они представляли зажиточные и консервативные классы и по большей части не разделяли популярную теорию правления.

«Едва ли найдется среди них хотя бы один, кто не заседал в каком-нибудь знаменитом собрании, не подписал какой-нибудь знаменитый документ, не занимал какого-нибудь высокого поста или не отличился благодаря эрудиции, учености или выдающимся заслугам в деле свободы. Один разработал олбанский план объединения; некоторые были членами Конгресса Закона о гербовом сборе 1765 года; некоторые подписали Декларацию прав 1774 года; имена других стоят под Декларацией независимости и под Статьями конфедерации; двое были председателями Конгресса; семеро были или в то время являлись губернаторами штатов; двадцать восемь были членами Конгресса; один командовал армиями Соединенных Штатов; другой был суперинтендантом финансов; третий неоднократно направлялся с важными миссиями в Англию и долгое время был министром во Франции.

И будущее многих из них должно было оказаться не менее интересным, чем их прошлое. Вашингтон и Мэдисон стали президентами Соединенных Штатов; Элбридж Герри стал вице-президентом; Чарльз Коутсворт Пинкни и Руфус Кинг стали кандидатами в президенты, а Джаред Ингерсолл, Руфус Кинг и Джон Лэнгдон — кандидатами в вице-президенты; Гамильтон стал министром финансов; Мэдисон — государственным секретарем; Рэндольф — генеральным атторнеем и государственным секретарем, а Джеймс Макгенри — министром войны; Эллсворт и Ратледж стали председателями Верховного суда; Уилсон и Джон Блэр вошли в состав Верховного суда; Гувернер Моррис, Эллсворт, Чарльз К. Пинкни, Герри и Уильям Дэви стали министрами за рубежом».

Длинный список выдающихся людей, принимавших участие в дебатах этого органа, примечателен однако отсутствием таких имен, как Сэмюэл Адамс, Томас Джефферсон, Томас Пейн, Патрик Генри и других демократических лидеров того времени. Федеральный конвент собрался в Филадельфии всего через одиннадцать лет после подписания Декларации независимости, однако лишь шесть из пятидесяти шести человек, подписавших этот документ, оказались среди его членов. Консерватизм и глубокое недоверие к народному правлению характеризовали все заседание этого конвента. Демократия, как полагал Элбридж Герри, была худшим из всех политических зол. Эдмунд Рэндольф отмечал, что, прослеживая политические беды этой страны до их истоков, «каждый человек [на Конвенте] обнаружил их в буйстве и безумствах демократии». Эти взгляды, по-видимому, отражают общее мнение того органа. И все же они понимали, что неразумно публично выражать это презрение к демократии. Двери были закрыты для публики, а в отношении заседаний соблюдалась строжайшая секретность. Членам не разрешалось общаться ни с кем за пределами этого органа по поводу обсуждавшихся там вопросов, а также разрешалось, кроме как по решению Конвента, копировать что-либо из журналов заседаний.

Следует иметь в виду, что Конвент был созван с целью предложения поправок к Статьям конфедерации. Делегаты не были уполномочены разрабатывать новую конституцию. Их назначение предполагало изменения, которые должны были усовершенствовать Статьи конфедерации, не разрушая установленную ими общую форму правления. Резолюция Конгресса от 21 февраля 1787 года, уполномочившая Федеральный конвент, ограничивала его деятельность «исключительной и прямой целью пересмотра Статей конфедерации», и штаты Нью-Йорк, Массачусетс и Коннектикут повторили это в инструкциях своим делегатам. Однако целью Конвента с самого начала было не внесение поправок, а полный отказ от самой системы, которая считалась неисправимо дефектной.

Этот взгляд был хорошо выражен Джеймсом Уилсоном в его речи в поддержку ратификации Конституции перед конвентом Пенсильвании.

«Дело, которое, как нам говорят, было поручено недавнему Конвенту, — сказал он, — заключалось лишь в том, чтобы исправить нынешние Статьи конфедерации. Это замечание часто высказывалось и нередко вызывало в моей памяти историю, рассказанную о мистере Поупе, который, как хорошо известно, был не лишен физических недостатков. У него была привычка использовать фразу: "Бог исправь меня!", когда случалась какая-нибудь небольшая неприятность. Однажды вечером мальчик с факелом освещал ему дорогу, и, подойдя к сточной канаве, мальчик ловко перепрыгнул через нее. Мистер Поуп окликнул его, призывая повернуться, и добавил: "Бог исправь меня!". Лукавый сорванец, повернувшись, чтобы осветить его, оглядел его и повторил: "Бог исправил бы тебя! Он скорее создал бы полдюжины новых". Это применительно и к нынешней Конфедерации; ибо легче создать другую, чем исправить эту».

Популярное представление о том, что этот Конвент при разработке Конституции руководствовался исключительно стремлением придать общему правительству больше энергии и эффективности, является лишь частью правды. Конвент стремился установить не только сильное и энергичное центральное правительство, но и такое, которое в то же время обладало бы большой стабильностью или свободой от изменений. Эта последняя причина редко упоминается в нашей конституционной литературе, однако она имела важнейшее отношение к работе Конвента. Желаемой стабильностью правительство при Конфедерации не обладало, поскольку, по мнению членов Конвента, оно опасно реагировало на общественное мнение; отсюда их желание вытеснить его сложной системой конституционных сдержек. Принятие этой системы стало триумфом искусно направляемого реакционного движения.

Разумеется, дух и намерения Конвента следует черпать не из заявлений и аргументов, обращенных к широкой публике в поддержку ратификации Конституции, а из того, что происходило в самом Конвенте. Дискуссии, имевшие место в этом органе, указывают на подлинные мотивы и цели тех, кто создавал Конституцию. Они тщательно скрывались от народа, и лишь долгое время спустя стали доступны исследователям американской Конституции. Преамбула начиналась словами «Мы, народ», но общепринятым настроением Конвента было то, что чем меньше народ имеет дел с правительством, тем лучше. Гамильтон хотел предоставить богатым и родовитым «особую, постоянную долю в управлении государством». Мэдисон считал, что правительство должно «защищать меньшинство имущих от большинства». Распространенность таких взглядов на этом Конвенте напоминает высказывание Адама Смита, сделанное несколько лет назад в «Богатстве народов», о том, что «гражданское правительство, поскольку оно создано для охраны собственности, в действительности создано для защиты богатых от бедных или тех, кто имеет какую-то собственность, от тех, кто не имеет ее вовсе». Озабоченность, проявленная членами этого конвента об интересах обеспеченных слоев, определенно оправдывает наблюдение Адама Смита.

Создатели Конституции понимали, однако, что заходить слишком далеко в этой системе сдержек против народа не следует. Было необходимо, чтобы правительство сохраняло нечто от формы демократии, если оно хотело пользоваться уважением и доверием народа. По этой причине Герри считал, что «народ должен назначать одну ветвь власти, чтобы внушить ему необходимую уверенность». Мэдисон также видел, что необходимое сочувствие между народом и его правителями и должностными лицами должно поддерживаться и что «политика очищения народных назначений посредством последовательных фильтраций» может зайти слишком далеко. Эти дискуссии, происходившие за закрытыми дверями и под страхом клятвы секретности, можно считать достаточно точно представляющими то, что создатели нашей Конституции на самом деле думали о народном правлении. Их публичные выступления, напротив, будучи неизбежно подвержены влиянию соображений государственной политики, имеют малую ценность. Из всех имеющихся у нас свидетельств неотразим вывод о том, что они стремились установить такую форму правления, которая эффективно обуздала бы и сдержала демократию. Они привили Конституции ровно столько черт народного правления, сколько, по их мнению, было необходимо для обеспечения ее принятия.

ГЛАВА IV

ЗНАЧЕНИЕ ПОПРАВОЧНОГО ХАРАКТЕРА КОНСТРУКЦИИ

Все демократические конституции являются гибкими и легко поддаются изменению. Это вытекает из того факта, что в правительстве, которое народ действительно контролирует, конституция является лишь средством обеспечения верховенства общественного мнения, а не инструментом его срыва. такую конституцию нельзя рассматривать как сдерживающий фактор против самого народа. Она представляет собой механизм обеспечения за ним необходимого контроля над своими агентами и представителями, без которого народное правление существует лишь на словах. Правительство является демократичным ровно в той степени, в какой оно откликается на волю народа; а поскольку один из способов подавления воли народа заключается в том, чтобы затруднить изменение формы правления, отсюда с необходимостью следует, что любая конституция, демократическая по духу, должна легко уступать изменениям общественного мнения.

Монархические и аристократические конституции, с другой стороны, всегда крайне консервативны. Поскольку они выражают мнение и гарантируют привилегии господствующего класса, они являются оплотами, воздвигнутыми против народных перемен. Привилегированные классы любого общества рассматривают стабильность как главный политический императив. Они сопротивляются и по возможности предотвращают те правовые и политические перестройки, которые делает необходимыми общий прогресс общества. Их интересы тем больше продвигаются вперед, чем в большей степени система делает изменения трудными.

Имея в виду это различие, давайте рассмотрим Конституцию Соединенных Штатов. Было ли намерением создателей этого документа сделать его лишь сдерживающим механизмом для правительственного аппарата с целью установления над ним народного контроля, или же он должен был стать сдерживающим фактором против самого народа? То, что не предполагалось давать народу прямой и полный контроль над общей политикой правительства, очевидно из того факта, что в Конституцию было заложено столь сильное усложнение внесения поправок; ибо право контролировать политический аппарат подразумевает по необходимости право время от времени вносить в него такие изменения, которые необходимы для того, чтобы сделать этот контроль эффективным. Из взглядов, высказанных на Конвенте, очевидно, что одной из целей Конституции было обеспечение стабильности путем вывода правительства из-под прямого влияния общественного мнения.

Мэдисон, которого называли «отцом Конституции», считал, что она «должна оградить постоянные интересы страны от новаторства». Гамильтон говорил, что «все сообщества делятся на немногих и многих. Первые — это богатые и родовитые, вторые — масса народа... [последние] бурливы и непостоянны; они редко судят или решают правильно». Поэтому он выступал за постоянный сенат, который был бы способен «сдерживать безрассудство демократии». Гувернер Моррис отмечал, что «первая ветвь [предлагаемого Федерального конгресса], происходящая от народа, всегда будет подвержена опрометчивости, изменчивости и излишествам... Это может быть остановлено только способностями и добродетелью во второй ветви... [которая] должна состоять из людей с большим и прочным имуществом — аристократия; людей, которые из гордости будут поддерживать последовательность и постоянство; и чтобы сделать их совершенно независимыми, они должны быть избраны пожизненно, иначе они будут бесполезным органом. Такой аристократический орган укротит буйство демократии».

Этот страх перед последствиями народного правления в большей или меньшей степени разделяли почти все члены этого Конвента. Их целью было найти лекарство от того, что они считали бедами избытка демократии.

«Жалобы, — говорит Мэдисон в „Федералисте“, — повсюду раздаются от наших наиболее рассудительных и добродетельных граждан, в равной степени друзей общественной и частной веры, а также общественной и личной свободы, на то, что наши правительства слишком нестабильны, что общественное благо игнорируется в столкновениях враждующих партий и что меры слишком часто решаются не по правилам справедливости и правам меньшинства, а превосходящей силой заинтересованного и деспотичного большинства».

Эта критика американского правительства периода Революции дает нам точку зрения создателей Конституции. Мы должны помнить, однако, что так называемое правило большинства, которому Мэдисон приписывал беды того времени, не имело ничего общего с правилом большинства в том понимании, в каком этот термин используется сейчас. При действовавших тогда законах избирательное право было сильно ограничено, в то время как высокие имущественные цензы, требуемые для занятия выборных должностей, во многих случаях приводили к тому, что контроль над законодательством оказывался в руках более зажиточной части общества. Но сколь бы недемократичной ни была эта система, она была недостаточно недемократична, чтобы устроить создателей Конституции. В их планы вовсе не входило создание правительства, которое мог бы контролировать народ. На самом деле народный контроль — это то, чего они стремились избежать. Одним из средств достижения этого было затруднение внесения поправок, что и было сделано. Нам не стоит удивляться тому, что не было предусмотрено ни ее первоначальное принятие, ни последующее изменение путем прямого народного голосования.

Тот факт, что народ не может напрямую предлагать или даже ратифицировать изменения в основополагающий закон, является существенным сдерживанием демократии. Но в дополнение к этому была предусмотрена еще одна преграда в виде чрезвычайного большинства, необходимого для изменения Конституции. То, что для простого приведения механизма конституционных поправок в движение требуется большинство в две трети голосов обеих палат Конгресса или обращение законодательных собраний двух третей штатов, а для ратификации предложенных поправок — согласие законодательных собраний или конвентов в трех четвертях штатов, должно дать некоторое представление о крайней трудности изменения нашей Конституции.

Патрик Генри отчетливо видел, что это отсутствие адекватного положения о поправках губительно для демократии. На конвенте Виргинии, созванном для ратификации Конституции, он сказал:

«Чтобы побудить нас принять ее, нам говорят, что есть простой, легкий способ добиться поправок. Когда я начинаю размышлять над этой частью, я предполагаю, что сошел с ума, или что мои соотечественники сошли с ума. Путь к поправкам, по моему разумению, закрыт...» Цитируя статью V (поправочный элемент Конституции), он продолжает:

«Отсюда следует, что три четверти штатов в конечном счете должны согласиться с любыми поправками, которые могут оказаться необходимыми. Давайте рассмотрим последствия этого... Давайте предположим — ибо этот случай мыслим, возможен и вероятен, — что вам случится передать эти полномочия недостойным рукам; откажутся ли они от полномочий, уже находящихся в их владении, или согласятся на поправки? Две трети Конгресса или законодательных собраний штатов необходимы даже для того, чтобы предложить поправки. Если одна треть из них окажется недостойными людьми, они могут предотвратить обращение за поправками; но что является разрушительным и пагубным, так это то, что три четверти законодательных собраний штатов или конвентов штатов должны совпасть в своем согласии с поправками при их предложении! В столь многочисленных органах обязательно должны найтись какие-нибудь замыслившие недоброе плохие люди. Предполагать, что столь большое число, как три четверти штатов, придет к согласию, означает предполагать, что они будут обладать гениальностью, интеллектом и честностью, граничащими с чудом... Ибо четыре наименьших штата, которые в совокупности не содержат и одной десятой части населения Соединенных Штатов, могут воспрепятствовать самым благотворным и необходимым поправкам. Более того, в этих четырех штатах шесть десятых народа могут отвергнуть эти поправки... Простое большинство в этих четырех малых штатах может помешать принятию поправок; так что мы можем честно и справедливо заключить, что одна двадцатая часть американского народа может предотвратить устранение самых тяжких неудобств и притеснений, отказавшись присоединиться к поправкам... Разве это легкий способ обеспечения общественной свободы? Это, сэр, самая страшная ситуация, когда самое презренное меньшинство может предотвратить изменение самого деспотичного правительства; ибо оно во многих отношениях может оказаться таковым».

То, что столь малое меньшинство народа обладает по нашим конституционным установлениям властью предотвращать реформы, едва ли согласуется с всеобщим убеждением, что в этой стране правит большинство. И все же сколь ни малым было это меньшинство при принятии Конституции, сейчас оно намного меньше, чем тогда. В 1900 году одна сорок четвертая часть населения, распределенная так, чтобы составить большинство в двенадцати наименьших штатах, могла сорвать любую предложенную поправку. На деле добиться поправок в Конституцию невозможно, если только настроения в пользу изменений не приближаются по силе к революции. Лишь в критические моменты нашей истории принимались конституционные поправки. За шестьдесят один год с 1804 по 1865 год и с 1870 года не было принято никаких поправок. Все пятнадцать поправок были приняты либо в бурный период американской политики, непосредственно следовавший за ратификацией Конституции, либо в период реконструкции после Гражданской войны. То, что изменить Конституцию в обычные времена невозможно, очевидно из того факта, что из каких-то двух тысяч двухсот предложений о поправках были приняты лишь пятнадцать, и те в вышеупомянутые периоды.

«Аргумент в пользу этих искусственных большинств, — говорит профессор Бёрджесс, — заключается в том, что новаторство является слишком сильным импульсом в демократических государствах и должно регулироваться; что органический закон должен меняться только после того, как терпение, опыт и обдумывание продемонстрируют необходимость изменений; и что слишком большая незыблемость закона лучше слишком больших колебаний. Все это верно; но, с другой стороны, точно так же верно и то, что развитие является таким же законом жизни государства, как и существование. Запретите первое, и второе станет существованием тела после того, как из него улетучился дух. Когда в демократическом политическом обществе хорошо вызревшая, долго и тщательно формировавшаяся воля несомненного большинства может упорно и успешно срываться в деле изменения своего органического закона волей меньшинства, государству угрожает ровно та же опасность революции и насилия, какая исходит от каприза большинства, когда признается суверенитет простого большинства. Защитные механизмы против слишком радикальных перемен не должны преувеличиваться до точки свержения истинного суверена».

То, упускает из виду профессор Бёрджесс, — это тот факт, что создатели Конституции сознательно намеревались свергнуть числовое большинство. Ограничения, которые они наложили на осуществление поправочной власти, были не только не противоречащими форме правления, которую они установили, но на деле абсолютно необходимыми для обеспечения ее сохранения, поскольку без такого ограничения власти вносить поправки большинство могло бы легко преодолеть все прочие сдержки своей власти.

Эта особенность Конституции, которая номинально предусматривает внесение поправок, но на деле делает его невозможным, пожалуй, является лучшим доказательством того, что Конституция в том виде, в каком она была сформулирована и принята, отражала взгляды меньшинства, которое намеревалось этим путем увековечить свое влияние. Но, говорят нам, этого не может быть, поскольку штаты были свободны принять ее или отвергнуть. Однако давайте не будем забывать, что ни на одном этапе процедур этот вопрос не передавался непосредственно народу. Брайс говорит: «Если бы решение было оставлено на откуп тому, что теперь называется „гласом народа“, то есть массе граждан по всей стране, голосующих у урн для голосования, глас народа, вероятно, высказался бы против Конституции». Более того, «Конвент заседал, — как он отмечает, — в самый благоприятный момент американской истории [для обеспечения принятия такой конституции]... Если бы это было предпринято на четыре года раньше или на четыре года позже, когда в обоих случаях волны демократии высоко поднимались, это должно было потерпеть неудачу». Но даже в этих благоприятных условиях добиться принятия ее штатами было непростой задачей. Сторонники Конституции задействовали каждый аргумент и влияние, которые могли способствовать желаемому результату. Они с поразительным эффектом апеллировали к страху перед европейской агрессией. Это побудило многих, кто мало сочувствовал предложенному плану правления, смириться с его принятием, полагая, что для целей обороны необходим какой-то сильный правительственный аппарат. Также смело выдвигались обвинения в том, что для преодоления сопротивления там, где другие средства убеждения не срабатывали, использовались деньги.

Наша естественная склонность состоит в том, чтобы не верить ничему, что бросает тень на политические методы, использовавшиеся основателями нашего правительства. Тем не менее широко распространенное убеждение в том, что политики и общественные деятели того времени были менее коррумпированы, чем нынешние, является, как говорит профессор Макмастер, чистой иллюзией. «Самого малого изучения давно забытой политики будет достаточно, чтобы показать, что в филибастьерстве и эрримендеринге, в краже постов губернаторов и законодательных собраний, в применении силы на выборах, в колонизации и распределении патронажа тем, кому патронаж причитается, во всех мошенничествах и уловках, из которых складывается худшая форма практической политики, люди, основавшие наши государственные и национальные правительства, всегда были равными нам, а часто и нашими учителями». В одном мы можем бытьreasonably [уместно] уверены — принятая Конституция не отражала политические взгляды большинства американского народа — вероятно, даже большинства тех, кто имел право голоса. Всеобщее избирательное право, должны мы помнить, тогда не существовало, и как имущественные, так и религиозные цензы ограничивали право занимать государственные должности. Само по себе это является свидетельством того, что те, кто тогда контролировал политику, не верили в право большинства на правление. И когда мы принимаем во внимание тот дополнительный факт, что это было время политической реакции, когда управление страной находилось в основном в руках тех, кто презирал демократию или боялся ее, мы легко можем увидеть, что естественные последствия ограниченного избирательного права могли быть усилены теми методами «практической политики», которые нередко подавляют волю большинства даже сегодня при всеобщем избирательном праве. Что намерением создателей Конституции было добиться, если возможно, принятия формы правления, которую большинство народа не одобряло, четко подтверждается протоколами их заседаний. Гамильтон, ссылаясь на предложенный им план правления, сказал: «Признаюсь, этот план и план Виргинии [тот, что был представлен Рэндольфом и от которого окончательно принятая Конституция была модификацией] очень далеки от представлений народа. Возможно, джерсийский план ближе к их ожиданиям. Но народ постепенно созревает в своих взглядах на правительство — они начинают уставать от избытка демократии...»

«Федеральное правительство по замыслу не было демократическим правительством. По плану и структуре оно было задумано для того, чтобы сдерживать размах и силу народных большинств. Сенат, как полагалось, станет оплотом консерватизма, если не аристократии и богатства. Президент, как ожидалось, будет выбором представителей, действующих в коллегии выборщиков, а не народа. От федеральной судебной системы с ее фактически пожизненным членством ожидали, что она удержит всю структуру национальной политики в тонком балансе против любых возмущающих влияний, будь то народные порывы или должностной произвол. Только в Палате представителей народу предоставлялась непосредственная трибуна и прямой способ сделать свою волю действенной в делах. Правительство фактически зародилось и было организовано по инициативе и прежде всего в интересах торговых и зажиточных классов. Первоначально задуманное как попытка уладить коммерческие споры между штатами, оно было подтолкнуто к принятию меньшинством под согласованным и агрессивным руководством способных людей, представлявших правящий класс. Федералисты имели на своей стороне не только силу убедительной аргументации, но и давление сильного и интеллектуального класса, обладавшего единством и движимого осознанной солидарностью материальных интересов».

Конституция почти наверняка была бы отвергнута, несмотря на влияния, выстроившиеся в пользу ее принятия, если бы не вера в то, что она вскоре будет изменена так, чтобы устранить некоторые из ее наиболее нежелательных черт. В крупных и влиятельных штатах Массачусетс, Нью-Йорк и Виргиния она была ратифицирована очень незначительным большинством, хотя каждый из этих штатов сопроводил свое принятие Конституции различными рекомендациями по поводу поправок. В результате этих предложений со стороны ратифицировавших ее штатов первый Конгресс в 1789 году разработал и представил первые десять поправок. Одиннадцатая поправка стала результатом решения Верховного суда по делу «Чизхолм против штата Джорджия». В этом деле суд постановил — вопреки толкованию, данному Конституции Гамильтоном при ее защите в «Федералисте», — что частный истец может подать в суд на штат во федеральном суде. Это решение вызвало бурю негодования, и Конгресс в 1794 году предложил Одиннадцатую поправку, которая нейтрализовала эффект этого решения. Двенадцатая поправка, предложенная Конгрессом в 1803 году, лишь изменила метод избрания Президента в соответствии с требованиями партийной системы, к тому времени уже возникшей.

Эти первые двенадцать поправок были приняты в младенческий период Конституции, когда она все еще рассматривалась как эксперимент. Но хотя они возымели эффект успокоения общественного мнения и развеивания страхов народа относительно новой формы правления, они не внесли никаких важных изменений в Конституцию, оставив все ее главные черты в первозданном виде. То же самое можно сказать и о последних трех поправках, ставших результатом Гражданской войны. Они были предложены и ратифицированы, как говорит Брайс, «в совершенно ненормальных условиях: некоторые из недавно покоренных штатов ратифицировали их, находясь под фактическим контролем северных армий, другие — как цену, которую они были обязаны заплатить за повторный допуск в Конгресс своих сенаторов и представителей». Эти поправки фактически были проведены не свободным выбором трех четвертей штатов, как того требует Конституция, «а под давлением большинства, победившего в великой войне» и применившего военное и политическое принуждение для достижения того, что иначе не могло быть осуществлено. Ничто не могло быть дальше от намерений победоносных северных штатов в то время, чем любые важные изменения в форме или характере правительства, для защиты и проведения в жизнь которого они вели гигантскую гражданскую войну. Рабство, правда, было отменено, чтобы навсегда убрать яблока раздора между Севером и Югом. Но Конституция пережила Гражданскую войну, оставшись неизменной во всех своих существенных чертах и утвердившись прочнее, чем когда-либо.

Тот факт, что первоначально установленный план правления не претерпел никаких важных модификаций путем конституционных поправок, нельзя объяснять тем, что важные изменения не предлагались. С ростом более либеральных взглядов на правительство было предпринято множество попыток устранить конституционные барьеры, воздвигнутые нашими предками для сдерживания прогресса демократии. Среди политических реформ, предусмотренных этим многочисленным классом предложенных поправок, можно упомянуть более короткий срок полномочий сенаторов Соединенных Штатов и их избрание прямым народным голосованием; прямое избрание Президента и отмену его права вето; более короткий срок полномочий федеральных судей и их смещение Президентом по совместному обращению обеих палат Конгресса. Цель всех этих предложенных поправок была одинаковой: привести Конституцию в лучшее соответствие с демократическим духом времени. Интересно заметить, однако, что за единственным исключением предложенного избрания сенаторов Соединенных Штатов прямым народным голосованием, ни одна из них не получила поддержки ни одной из палат Конгресса, не говоря уже о большинстве в две трети голосов в обеих палатах или большинстве в законодательных собраниях двух третей штатов, как требуется для санкционирования их передачи на ратификацию или отклонение. Даже эта мера, которая несколько раз проходила через Палату представителей подавляющим большинством голосов, была полностью проигнорирована Сенатом.

Таким образом, ни одно предложение о каком-либо существенном изменении Конституции никогда не получало предварительного большинства в две трети голосов, не говоря уже о большинстве в три четверти штатов, необходимом для его принятия.

То, что большинство, требуемое для предложения поправки, практически исключает изменения, демонстрируется протоколами народных выборов и журналами представительских органов. Начиная с года президентских выборов 1828 года, первого, по которому у нас есть данные о народном голосовании, и вплоть до 1900 года, наибольшее большинство, когда-либо полученное каким-либо кандидатом в президенты, было у Эндрю Джексона в 1828 году, когда он набрал менее 56 процентов голосов избирателей. Девять выборов после времени Джексона привели к избранию Президента меньшинством от общего числа проголосовавших. Ни один кандидат ни на одних президентских выборах с 1876 по 1900 год включительно не получил поддержки двух третей штатов.

Еще труднее какой-либо важной мере реформ заручиться большинством в две трети голосов в представительном собрании, как это с очевидностью доказывают труды Конгресса и законодательных собраний наших штатов. Это происходит потому, что зажиточное меньшинство может оказывать на такие органы влияние, совершенно несоразмерное его численности на избирательных участках. Следовательно, даже простое большинство редко удается получить для любой меры, которая вмешивается в привилегии организованного капитала или ограничивает их. Большинство в две трети голосов при таких обстоятельствах практически невозможно. И когда мы помним, что любая предложенная поправка к Конституции должна дважды пройти через горнило представительных собраний, получив сначала большинство в две трети голосов в обеих палатах Конгресса, а затем большинство в обеих палатах законодательного собрания или на конвентах в трех четвертях штатов, мы легко видим, что это положение эффективно исключает возможность появления каких-либо важных поправок.

Один из главных упреков Статьям конфедерации — отсутствие в них действенного механизма внесения поправок — применим поэтому с не меньшей силой и к самой Конституции. В одном отношении Конституция даже более жесткая, чем были Статьи конфедерации, поскольку Конгресс Конфедерации был судом последней инстанции при вынесении суждений о конституционности собственного законодательства. Это давало Конгрессу при Конфедерации хотя бы ограниченную власть фактически изменять Статьи конфедерации посредством обычного процесса законотворчества — власть, которой обладает законодательный орган во всех странах, где не признается система сдержек и противовесов. Однако при Конституции эта власть изменять основополагающий закон может осуществляться Конгрессом лишь в весьма ограниченной степени, поскольку толкование Конституции этим органом в целях законотворчества подлежит пересмотру со стороны Федерального суда. Таким образом, Конституция более эффективно предотвращает изменения, желательные для большинства, чем это делали Статьи конфедерации, поскольку первая предохраняет от возможности изменения под видом обычного законодательства, в то время как последние этого не делали.

Необходимо иметь в виду еще одно различие. Статьи конфедерации делали внесение поправок трудным для того, чтобы помешать центральному правительству посягать на права отдельных штатов. Дело было не столько в стремлении сделать изменения невозможными или даже трудными, сколько в том, чтобы, удерживая центральное правительство в установленных рамках, оставить отдельные штаты свободными в регулировании собственных дел и изменении своих институтов время от времени по собственному усмотрению.

Этот взгляд находит подтверждение в характере ранних конституций штатов. Они формировались тем же революционным движением, которое породило Декларацию независимости, и в своей практической деятельности во многом испытывали влияние «самоочевидных» истин, провозглашенных в последней. Одной из аксиом политической науки, воплощенных в Декларации независимости, было право народа изменять или отменять существующую форму правления. Этот принцип, однако, был прямо признан лишь в немногих ранних конституциях штатов, которые, как правило, не содержали положений о будущих поправках. Но такое положение было не особо необходимо, поскольку власть законодательного органа ограничивалась лишь его ответственностью перед электоратом. Простое большинство квалифицированных избирателей могло потребовать и обеспечить принятие законов, которые фактически вносили бы поправки в конституцию. Однако с этого времени мы наблюдаем сильную тенденцию к детальному описанию в самой конституции порядка ее изменения; и к тому моменту, когда создатели Федеральной конституции собрались в Филадельфии в 1787 году, большинство конституций штатов содержали положения такого рода.

Согласно конституции Мэриленда 1776 года, требовалось, чтобы поправка «прошла Генеральную ассамблею, была опубликована по меньшей мере за три месяца до новых выборов» и была подтверждена Генеральной ассамблеей на первой сессии после таких выборов. Конституция Южной Каролины 1778 года позволяла «большинству членов сената и палаты представителей» принимать поправки после предварительного уведомления о таком намерении за девяносто дней. Конституция Делавэра 1776 года требовала, чтобы конституционные поправки одобрялись пятью седьмыми нижней палаты и семью девятыми верхней. Однако эта преграда на пути поправок в значительной степени не работала по вышеупомянутой причине, а именно: законодательный орган был верховным и мог принимать простым большинством голосов такие законы, какие считал нужным, согласованы они с конституцией или нет.

Еще пять конституций штатов предусматривали принятие поправок посредством конвентов. Конституция Пенсильвании 1776 года предусматривала избрание каждые семь лет свободными гражданами штата «Совета цензоров», срок полномочий которого составлял один год со дня их избрания. Этот орган обладал полномочиями «выносить публичные порицания, распоряжаться об импичментах и рекомендовать законодательному органу отмену тех законов, которые кажутся им принятыми вопреки принципам конституции». Они также обладали полномочиями созывать конвент для изменения конституции. «Но... предложенные поправки... должны быть обнародованы по меньшей мере за шесть месяцев до дня, назначенного для выборов такого конвента, для предварительного рассмотрения народом, чтобы у них была возможность проинструктировать своих делегатов по этому вопросу». Это положение конституции Пенсильвании 1776 года было скопировано в конституции Вермонта 1777 года. Конституция Джорджии 1777 года содержала следующее положение: «Никакие изменения не должны вноситься в эту конституцию без петиций от большинства округов, причем петиция от каждого округа должна быть подписана большинством избирателей в каждом округе в пределах этого штата; в таком случае ассамблея должна отдать распоряжение о созыве конвента с этой целью, с указанием изменений, которые должны быть сделаны в соответствии с петициями, поданными в ассамблею большинством округов, как указано выше». Конституция Массачусетса 1780 года предусматривала, что вопрос о поправке должен выноситься на рассмотрение квалифицированных избирателей штата, и если две трети голосующих высказывались за поправку, законодательный орган был обязан распорядиться об избрании делегатов для встречи в конвенте с этой целью. Конституция Нью-Гэмпшира 1784 года содержала аналогичное положение.

Таким образом, мы видим, что несколько ранних конституций штатов прямо предоставляли либо непосредственно большинству квалифицированных избирателей, либо их представителям право на внесение поправок; и даже в Массачусетсе, Нью-Гэмпшире и Делавэре, чьи конституции прямо ограничивали власть большинства, это ограничение не действовало, поскольку большинство могло протащить под видом обычного законодательства меры, которые фактически были равносильны осуществлению поправочной власти. Такие ограничения власти большинства не вступали в силу до тех пор, пока судебная власть, не подотчетная напрямую народу, не приобретала право объявлять акты законодательного органа недействительными.

Изучение этих особенностей различных конституций штатов, действовавших в 1787 году, ясно показывает реакционный характер Федеральной конституции. Она полностью отвергла доктрину, в то время прямо признанную в некоторых штатах и фактически во всех, согласно которой большинство квалифицированных избирателей могло изменять основополагающий закон. И мало того, что она пошла дальше любой конституции штата в прямом ограничении власти большинства, она предусмотрела то, чего не делала ни одна конституция штата — средства, с помощью которых ограничения власти большинства могли быть приведены в исполнение.

Сравнение этой особенности нашей Конституции с методом внесения поправок в других странах представляет интерес и является поучительным. В Англии не делается различия между конституционными поправками и иным законодательством. И поскольку Корона утратила право вето, а Палата общин утвердила свое право преодолевать сопротивление Палаты лордов, самые радикальные изменения могут производиться даже без тех преград, которые затрудняют обычное законодательство в Соединенных Штатах.

Во Франции изменение Конституции почти так же легко, как и в Англии, хотя между этим и обычным законодательством проводится различие. Когда и Сенат, и Палата депутатов решают абсолютным большинством голосов в каждой из них, что поправки необходимы, они собираются на совместное заседание в качестве Национального собрания с этой целью. Для изменения Конституции требуется абсолютное большинство членов, составляющих Национальное собрание.

Поправки к федеральной Конституции Австралии могут предлагаться абсолютным большинством обеих палат Парламента. Не менее чем через два и не более чем через шесть месяцев после того, как предложенная поправка будет принята обеими палатами, она должна быть вынесена на рассмотрение квалифицированных избирателей в каждом штате. Но если одна из палат абсолютным большинством голосов принимает предложенную поправку, которая отвергается другой палатой, и принимает ее снова абсолютным большинством по прошествии трех месяцев, генерал-губернатор может вынести предложенную поправку на рассмотрение квалифицированных избирателей. Предложенная поправка принимается, если за нее проголосовало большинство всех проголосовавших, а также большинство в большинстве штатов.

В Швейцарии вопрос о том, следует ли вносить поправки в Федеральную конституцию, должен выноситься на всенародное голосование по требованию любой из палат Федерального собрания или пятидесяти тысяч избирателей (около одной пятнадцатой части электората). Предложенная поправка считается принятой, если она получает большинство всех поданных голосов и одновременно большинство голосов в большинстве кантонов — положение, которое, как мы видели, было заимствовано Федеральной конституцией Австралии.

Эти конституции демонстрируют общую тенденцию современного времени делать власть большинства верховной. В странах, на которые демократические идеи оказали наибольшее влияние, конституционные барьеры на пути перемен в значительной степени или полностью исчезли. Конституция в собственном смысле слова не является воплощением воли народа, если она не признает за большинством право на внесение поправок. Препятствия, мешающие легальной и политической перестройке, являются пережитиком монархии и аристократии и не встречаются ни в одной полноценной демократии. Конституции, являющиеся действительно демократическими, содержат лишь такие ограничения в отношении народа — если их вообще можно назвать ограничениями, — которые призваны обеспечить осознанное выражение народной воли. Конституционные положения, призванные препятствовать внесению поправок, являются не только аномалией в народном правлении, но и по самой своей природе недейственны. Это вытекает из того факта, что законотворческий орган, будь то сам народ или представительное собрание, выступает в качестве окончательного толкователя конституции и может принимать законы, фактически ее изменяющие. Чтобы сделать такие положения действительно эффективными, конституция должна наделять правом предотвращать законодательную деятельность какую-либо ветвь власти, не подотчетную напрямую народу. Обычно это король или наследственный класс. Однако наша Конституция предусматривает замену этого в своей общей системе сдержек и особенно в независимости нашего национального судопроизводства, которое в дополнение к осуществлению обычных судебных функций фактически представляет собой ветвь законодательной власти. Конституционный статус судебной власти будет рассмотрен в следующей главе.

ГЛАВА V

ФЕДЕРАЛЬНАЯ СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

Ни одна часть нашей Конституции не вызывала столь малого числа неблагожелательных критических отзывов, как та, которая касается полномочий и срока пребывания в должности судебной власти. Авторы конституционных трудов почти без исключения давали ей безоговорочное одобрение, утверждая, что ее мудрость вне всяких сомнений доказана политическим опытом англоязычной расы. Выразить сомнение в обоснованности этого взгляда означает выступить против того, что представляется устоявшимся и зрелым суждением американского народа.

Более того, авторитет судов представляет собой «самую жизненно важную часть нашего правительства, ту часть, на которой держится вся система» [52]. Это верно по той причине, что федеральная судебная власть является не только важнейшим из наших конституционных сдержек в отношении народа, но и средством сохранения и приведения в исполнение всех остальных сдержек. Чтобы федеральные судьи могли осуществлять эти важные и далеко идущие полномочия, необходимо было сделать их независимыми, предоставив им пожизненный срок пребывания в должности. Это положение находилось в идеальной гармонии с общим планом и целью Конституции — документа, который, как мы видели, был разработан с расчетом на установление действенных сдержек против власти большинства. В качестве средства для достижения цели, которую имели в виду создатели Конституции, независимость судебной власти представляла собой превосходное устройство.

Гамильтон говорит: «В целом нельзя сомневаться в том, что Конвенты поступили мудро, скопировав из моделей тех конституций, которые установили хорошее поведение в качестве срока пребывания в должности своих судейских чинов с точки зрения продолжительности; и что их план, дабы не заслуживать порицания в этом отношении, оказался бы непростительно дефектным, если бы в нем отсутствовала эта важная черта хорошего правления. Опыт Великобритании представляет собой яркий комментарий к превосходству этого института» [53].

Это цитируется с одобрением Стори в его «Комментариях к Конституции», и этой же линии аргументации в целом придерживались юридические и политические авторы. Но при всем должном уважении к выдающимся авторитетам, которые придавали столь большое значение политическому опыту других стран, мы можем рискнуть спросить, действительно ли существует предполагаемый ими параллель? Оправдано ли фактами дела использование этого аргумента по аналогии? Уверены ли мы, что политический опыт Англии доказывает мудрость независимой судебной власти? Лучше всего на это можно ответить, обратившись к обстоятельствам, которые породили доктрину о том, что судьи должны быть независимыми.

В Англии прежде корона назначала судей и могла их смещать. Эта власть назначения и смещения ставила суды под контроль короля и давала ему возможность использовать их как средство угнетения народа. Яркий пример того, как эта власть могла злоупотребляться, проявился в карьере печально известного Джеффриса — податливого судебного орудия жестокого и тиранического Якова II. Чтобы предотвратить повторение этого опыта, настаивали на том, чтобы сделать судей независимыми от короля.

Это было сделано в 1701 году Актом об устроении, который предусматривал, что судьи могут быть смещены только по обращению Парламента к короне. Это лишило короля права смещать судей по собственной инициативе и фактически передало его Парламенту. Целью этого положения было установление в интересах народа сдержки против произвольной власти короны. Оно делало судей независимыми от короля, но в то же время устанавливало их подотчетность Парламенту, предоставляя последнему право требовать их смещения [54].

Утверждение, столь часто повторяемое и столь всеобще разделяемое, будто американская судебная система была смоделирована по образцу Великобритании, не выдерживает проверки. Английские судьи не являются и никогда не были независимыми в том смысле, в каком это слово используется применительно к федеральной судебной власти Соединенных Штатов. Делая судей независимыми от короля, Парламент не имел намерения оставлять их свободными в осуществлении неподотчетных полномочий. Сделать их по-настоящему независимыми означало бы создать новую политическую власть по существу того же характера и не менее опасную, чем власть короля, которую они стремились ограничить.

«В Англии, — говорит Джефферсон, — где судьи назначались и могли быть смещены по воле наследственной исполнительной власти, от ветви которой больше всего опасались дурного правления и откуда оно исходило, было большим достижением закрепить их пожизненно, чтобы сделать их независимыми от этой исполнительной власти. Но в правительстве, основанном на общественной воле, этот принцип действует в противоположном направлении и против этой воли. Там к тому же они все еще могли быть смещены при совпадении исполнительной и законодательной ветвей. Но мы сделали их независимыми от самой нации» [55].

В действительности в политическом опыте Великобритании нет ничего, что подтверждало бы веру в независимую судебную власть. Судьи там не составляют равноправную ветвь власти и не могут навязывать свое мнение вопреки мнению Парламента. Вместо того чтобы быть независимыми, они строго зависят от Парламента, чью высшую власть и авторитет они обязаны уважать.

Раз дело обстоит так, едва ли нужно отмечать, что суды в Англии не осуществляют законодательных функций. Власть решать вопросы о мудрости или целесообразности законодательства принадлежит исключительно Парламенту. Суды не могут игнорировать статут на том основании, что он противоречит Конституции, но должны приводить в исполнение все, что Парламент объявляет законом. Поскольку судебная власть при английской системе не имеет права голоса в общей политике государства, пребывание судей в должности во время хорошего поведения не влечет за собой никаких полномочий подрывать народную волю.

Однако положение Конституции Соединенных Штатов о пожизненном сроке полномочий неизбираемой судебной власти служит совершенно иной цели. Оно было задумано как сдержка не против безответной исполнительной власти, как это было в Англии, а против самого народа. Его целью было не усилить, а уменьшить народный контроль над правительством. Следовательно, хотя создатели Конституции и заявляли о следовании английскому образцу, на деле они отвергли его. Они не только предоставили федеральным судьям пожизненный срок, но сделали этот срок безусловным и абсолютным, тщательно удержав за американским Конгрессом то право, которое Парламент имел на требование смещения судей. Это перевернуло отношения, существовавшие между законодательной и судебной ветвями власти при английской системе, и подняло судебную власть из зависимого и подчиненного положения до такого, при котором она во многих отношениях стала верховной. Важнейший атрибут суверенитета — толкование Конституции для целей законотворчества, которое принадлежало Парламенту само собой разумеющимся образом, — был удержан за Конгрессом и передан федеральной судебной власти. Таким образом, создатели Конституции не только отошли от английского образца, сделав федеральную судебную власть независимой от Конгресса, но и пошли гораздо дальше, наделив орган, чья независимость и безответность были тем самым обеспечены, полномочиями, которые при английской системе считались исключительной прерогативой подотчетного Парламента. Это сделало наших верховных судей — хотя они назначаются опосредованно, занимают должности пожизненно и потому независимы от народа — окончательными толкователями Конституции с правом подкреплять свое толкование объявлением законодательных актов недействительными и ничтожными. Более мощную сдержку против демократических новаций было бы трудно придумать.

Главная причина наделения федеральных судей независимостью и политической безотчетностью не получила всеобщего признания. Так, в недавней работе профессор Ченнинг, выражая некоторое неодобрение этой особенности нашей системы, не предлагает удовлетворительного объяснения ее происхождения. «Пожалуй, ничто в Конституции Соединенных Штатов не является более необычным, — говорит он нам, — чем неспособность этого документа предусмотреть какие-либо средства для избавления от судей федеральных судов, кроме процедуры импичмента. В Англии, в Массачусетсе и в Пенсильвании судьи могли быть смещены исполнительной властью по обращению обеих палат законодательного органа [56]. Ни в одном из этих случаев не было необходимости выдвигать или доказывать какой-либо преступный поступок со стороны судьи. В колониальные времена срок пребывания в должности судей был крайне непрочным. В королевских провинциях судьи назначались короной и могли быть смещены по усмотрению. В колониях с хартией судьи назначались законодательным органом, и срок их пребывания в должности обычно составлял один год. Непрочность судебной должности в королевских провинциях не раз приводила к попыткам колонистов добиться большей постоянности, поскольку постоянная судебная власть обеспечивала бы им защиту от королевских властей. Однако все подобные попытки пресекались отрицательным голосом правительства Англии. Возможно, постоянство судебных сроков, которое обнаруживается в Конституции Соединенных Штатов, можно в некотором роде рассматривать как результат этой дореволюционной борьбы» [57].

Однако на самом деле в этом постоянстве судебных сроков, установленном Конституцией, нет ничего необычного или трудного для объяснения. Усилия народа были направлены на достижение большей постоянности судебных сроков не в колониях с хартией, где правилом было ежегодное назначение судей законодательным органом, а в королевских провинциях. Они хотели наделить судей большей независимостью в последних, поскольку это стало бы средством установления сдержки против безответной власти, но были довольны коротким сроком полномочий судей в тех колониях, где те избирались законодательным органом и контролировались им. Любое объяснение постоянного срока полномочий наших федеральных судей «как результата этой дореволюционной борьбы» является недостаточным. Это явно было устройство, сознательно принятое создателями Конституции не с целью ограничения безответной власти, а с целью создания власти, которая в значительной степени оставалась бы политически безотчетной.

Консервативные авторы, расточая безудержные похвалы этой особенности Конституции, не объяснили ее истинного значения. Они исходили из предположения — и ожидают, что мы примем это как должное, — что федеральная судебная власть была задумана как средство сделать волю народа верховной; что ее независимость и возвышенные прерогативы были необходимы для того, чтобы позволить ей защищать народ от узурпации и угнетения со стороны законодательной ветви власти.

Гамильтон говорит нам: «Стандарт хорошего поведения для сохранения в должности судебной магистратуры, безусловно, является одним из самых ценных современных усовершенствований в практике государственного управления. При монархии это отличный барьер против деспотизма принца; в республике это не менее отличный барьер против посягательств и угнетения со стороны представительного органа...»

«Полная независимость судов правосудия особенно существенна в ограниченной конституции. Под ограниченной конституцией я понимаю ту, которая содержит определенные оговоренные исключения из законодательной власти... Ограничения такого рода могут быть сохранены на практике не иначе как посредством судов правосудия, обязанностью которых должно быть объявление всех актов, противоречащих явному смыслу Конституции, недействительными... [58]

Некоторая путаница в отношении прав судов признавать законодательные акты недействительными на том основании, что они противоречат Конституции, проистекает из представления о том, что эта доктрина будет подразумевать превосходство судебной власти над законодательной. Утверждается, что власть, которая может объявить акты другой власти недействительными, неизменно должна быть выше той власти, акты которой могут быть объявлены недействительными...»

«Нет положения, которое опиралось бы на более ясные принципы, чем то, что каждый акт делегированной власти, противоречащий содержанию мандата, на основании которого он осуществляется, является недействительным. Следовательно, никакой законодательный акт, противоречащий Конституции, не может иметь законной силы. Отрицать это означало бы утверждать, что заместитель выше своего принципала; что слуга выше своего господина; что представители народа превосходят сам народ; что люди, действующие в силу полномочий, могут делать не только то, чего их полномочия не разрешают, но и то, что они запрещают.

Если сказать, что сам законодательный орган является конституционным судьей собственных полномочий и что толкование, которое он им дает, является окончательным для других департаментов, на это можно ответить, что таковым не может быть естественное предположение там, где оно не выводится из каких-либо особых положений в Конституции. Иначе нельзя предполагать, что Конституция могла стремиться дать представителям народа возможность подменять своим волеизъявлением волю их избирателей. Гораздо более разумно предполагать, что суды были задуманы как промежуточный орган между народом и законодательной властью с тем, чтобы, среди прочего, удерживать последнюю в пределах, отведенных ее власти. Толкование законов — это надлежащая и особая сфера деятельности судов. Конституция фактически является и должна рассматриваться судьями как основной закон. Следовательно, им принадлежит выяснение ее смысла, а равно и смысла любого отдельного акта, исходящего от законодательного органа. Если между ними случится непримиримое расхождение, то, что обладает высшим обязательством и юридической силой, должно, разумеется, иметь предпочтение; иными словами, Конституции следует отдавать предпочтение перед статутом, намерению народа — перед намерением его агентов...»

«Эта независимость судей в равной степени необходима для ограждения Конституции и прав индивидов от последствий тех дурных настроений, которые ухищрения злоумышленных людей или влияние определенных конъюнктур иногда сеют среди самого народа и которые, хотя они быстро уступают место лучшей информации и более зрелому размышлению, тем временем имеют тенденцию вызывать опасные новации в управлении и серьезные притеснения меньшинства в обществе» [59].

Этот аргумент в пользу независимой судебной власти, который был принят всеми авторами, пытавшимися защитить эту систему, можно обобщить следующим образом:

Будучи торжественным и взвешенным выражением воли народа, Конституция выступает высшим законом страны. Как таковая она перечисляет полномочия различных ветвей власти и устанавливает пределы их авторитета. Поэтому любой акт со стороны агентов или представителей народа, который превышает делегированные таким образом полномочия, является нарушением фундаментального закона и не может связывать обязательствами тех, кого они заявляют себя представляющими.

Однако эти сдержки в отношении агентов и представителей народа не могут быть приведены в исполнение, если каждой ветви власти позволено самостоятельно определять, какие полномочия даровала ей Конституция. При такой системе Конгресс переступил бы пределы, наложенные на его власть, и подменил бы волю народа собственной волей. Чтобы предотвратить это, создатели Конституции поместили суды в своей схеме правления между народом и законодательной властью и наделили их полномочиями определять и обеспечивать соблюдение конституционных ограничений власти Конгресса. Это поставило Конституцию и права и свободы граждан под защиту их естественного стража — федеральной судебной власти, обеспечив тем самым народ от опасности законодательной тирании.

Мы не должны забывать об обстоятельствах, в которых Гамильтон писал эту защиту федеральной судебной власти. Хотя Конституционный конвент приложил все усилия для предотвращения публикации своих заседаний, в обществе более или менее широко бытовало мнение, что все это движение представляет собой заговор против народного правления.

«Обвинение в заговоре против свобод народа, — говорил Гамильтон, — которое без разбора предъявлялось сторонникам плана [Конституции], несет в себе нечто слишком разнузданное и злобное, чтобы не вызывать возмущения каждого человека, который чувствует в собственной груди опровержение этой клеветы. Непрерывные спекуляции на теме богатых, благородных и знатных вызывали отвращение у всех здравомыслящих людей. А неоправданные сокрытия и искажения фактов, которые различными способами практиковались для того, чтобы укрыть правду от глаз общественности, носили такой характер, который требует осуждения со стороны всех честных людей» [60].

Свидетельства, доступные сейчас исследователям американской Конституции, доказывают, что обвинения в «сокрытии и искажении фактов», выдвинутые с таким видом праведного гнева против противников Конституции, с полным правом могли быть предъявлены самому Гамильтону. Но, зная, что взгляды, высказанные на Федеральном конвенте, не являются достоянием общественности, он мог спокойно передать в печать это «опровержение клеветы».

Публикация дебатов по Конституции в то время показала бы, что опасения народа не были полностью лишены оснований. Сторонники новой формы правления не собирались проваливать собственные планы, заявляя о своей истинной цели — объясняя Конституцию народу так, как они сами ее понимали. Ибо нельзя было предполагать, что народ разрешит принятие формы правления, декларированной целью которой было ограничение его власти. Поэтому консерваторы, которые создавали Конституцию и настаивали на ее ратификации, выдавали себя за друзей демократии. Заявляя, что они действуют от имени и в качестве представителей народа, они призывали его принять Конституцию как средство обуздания своих агентов и представителей и тем самым сделать собственную волю верховной. Целью этих статей, написанных с расчетом на влияние на общественное мнение, было не объяснение истинной цели Конституции, а скорее маскировка ее подлинного характера.

В этом роде политической софистики Гамильтон был мастером. По меньшей мере странно, что искажения исторических фактов, ложные аналогии и жонглирование популярными лозунгами, из которых состоит его защита федеральной судебной власти, столь часто упоминались как пример безупречной логики и полного оправдания системы. Истолкование Конституции Гамильтоном, содержащееся в этих статьях, предназначалось исключительно для массового потребителя, а не было откровенным и недвусмысленным выражением того, во что он сам действительно верил. Он был бескомпромиссным противником демократии и считал тогдашнее английское правительство с его наследственной монархией и аристократией лучшей из когда-либо созданных форм правления [61].

Поэтому он выступал за столь близкое приближение к английской системе, какое только допускали обстоятельства дела. Согласно плану, представленному им на Конвенте, исполнительная ветвь власти должна была быть поставлена вне досягаемости общественного мнения посредством метода назначения, призванного предохранить от выбора народного любимца, а также посредством пожизненного срока. Он не только желал сделать президента независимым от народа, но и предлагал предоставить ему абсолютное вето на любые акты Конгресса. Более того, президент должен был назначать губернаторов различных штатов, и те, подобно королевским губернаторам до революции, получали бы абсолютное вето на акты законодательных собраний штатов [62]. Это сделало бы президента монархом во всем, кроме имени, и, будучи независимым от народа, наделило бы его властью пресекать законодательную деятельность, которую не смогло бы преодолеть ни одно большинство в Конгрессе, сколь бы великим оно ни было.

Но это не заходило достаточно далеко в направлении обеспечения сдержек против народного законодательства, чтобы удовлетворить Гамильтона. Члены верхней палаты Конгресса, подобно президенту, должны были избираться опосредованно и занимать должности пожизненно. И наконец, над Конгрессом и поверх него должен был располагаться Верховный суд, члены которого в силу способа их назначения и пожизненного срока были бы независимы от народа. Этот орган, которому предстояло стать окончательным толкователем Конституции, задумывался как дополнительная гарантия против демократического законодательства. Нижняя палата Конгресса была единственной ветвью власти, в отношении которой в плане Гамильтона предусматривалось представительство общественного мнения. Через Палату представителей народ получал возможность предлагать законодательные инициативы, но не имел власти принимать их или контролировать общую политику правительства.

Отказ Конвента поддержать предложенную Гамильтоном схему правления нельзя понимать как свидетельство недостатка сочувствия к воплощенным в ней политическим взглядам. С его главной целью — эффективным обузданием власти большинства — были полностью согласны почти все члены этого органа. Тем не менее они были проницательными, опытными людьми дела, которые понимали настроения народа и знали, что их план политической реорганизации может быть проведен в жизнь только путем маскировки его реакционного характера и представления его как демократического движения. Представление Конституции в том виде, в каком ее предлагал Гамильтон, сорвало бы их замысел. Она была слишком очевидно недемократичной, поскольку предусматривала сильное централизованное правительство, в котором лишь одна ветвь должна была избираться народом, в то время как остальные три ставились вне досягаемости общественного мнения посредством косвенных выборов и пожизненного срока. Конституция в том виде, в каком она была составлена и представлена, выглядела более демократичной, хотя в действительности содержала все самое существенное из плана Гамильтона. Пожизненный срок для президента и Сената, правда, был отброшен, но ожидалось, что косвенные выборы обеспечат их независимость. Абсолютное вето на федеральное законодательство и законодательство штатов, которое Гамильтон предлагал предоставить постоянной исполнительной власти, представляло собой самое серьезное практическое возражение против его схемы, поскольку слишком наглядно демонстрировало стремление Конвента сделать аристократический элемент верховным не только в общенациональном правительстве, но и в штатах. По форме и внешнему виду Конституция лишь предоставляла президенту ограниченное право вето на акты Конгресса; но в действительности Конвент пошел гораздо дальше и наделил абсолютным вето на федеральное законодательство и законы штатов, за которое ратовал Гамильтон. Эта власть была просто перенесена от президента, в чьи руки он предлагал ее поместить, и передана Верховному суду. Задуманная им цель была достигнута таким образом без возбуждения оппозиции, которая была бы неизбежна, если бы в Конституции содержалось что-либо, указывающее на намерение наделить такой властью.

Эти факты раскрывают истинный мотив неутотимых усилий Гамильтона в пользу Конституции. Он желал ее принятия не потому, что верил, будто она сделает волю народа верховной, как казалось бы из его цитируемых выше отсылок к принципалу и агенту, а также к господину и слуге, а по противоположной причине — потому что она делала правительство в значительной мере независимым от общественного мнения. По сути, Гамильтону была совершенно чужда политическая система, исходившая из того, что народ является господином или принципалом, а правительство — лишь его слугой или агентом. Главным достоинством Конституции с его точки зрения было не принятие, а отвержение этого принципа. Если бы она была построена на теории о том, что воля народа — высший закон страны, никто не выступал бы против ее принятия с большимжелчным упорством, чем сам Гамильтон. Тот факт, что он оказал ей безоговорочную поддержку, служит лучшим доказательством того, что он не верил в ее способность сделать волю народа верховной.

Ни один здравомыслящий человек, внимательно читающий аргументацию Гамильтона в защиту федеральной судебной власти, не мог заблуждаться относительно его подлинных взглядов. Его страх перед демократией ясно прослеживается в стремлении возвысить Верховный суд и подчинить ему Конгресс — единственную ветвь власти, в которой народ был представлен напрямую. Его показная тревога о том, что законодательный орган может проигнорировать волю народа, была лишь демагогической попыткой скрыть свой истинный мотив. Если бы он действительно этого опасался, очевидным средством защиты стала бы полная подотчетность Конгресса народу. Фактически это неизбежно вытекало из доктрины принципала и агента, которую он якобы принимал, но которая не нашла признания ни в конституции, предложенной им самим, ни в той, что была принята в конце концов. Этой теории правления защищаемая им система на самом деле прямо противоречила. Под видом защиты народа от искажения его интересов со стороны Конгресса она эффективно ограничивала власть самого народа, связывая руки его подотчетным агентам. Она лишила народ возможности принудительно добиваться принятия законов, сделав согласие Верховного суда необходимым условием для вступления в силу любого законодательства — как федерального, так и на уровне штатов. Это было существенным выполнением предложения Гамильтона о предоставлении абсолютного вето независимой и постоянной исполнительной власти. Имело мало значения, наделялось ли это полномочие в руки одного лица вроде президента или целого органа вроде Верховного суда, при условии, что способ назначения и сроки полномочий тех, в чьи руки оно передавалось, обеспечивали независимое осуществление дарованной власти. Результат в обоих случаях оставался бы прежним: законотворческая власть оказалась бы вне досягаемости народного контроля.

Позволить законодательному органу быть «конституционными судьями собственной власти», говорил Гамильтон, означало бы утверждать, «что слуга выше своего господина». Отсюда, аргументирует он, необходимо лишить Конгресс всяких полномочий определять масштабы собственной власти. Для достижения этого Верховный суд был сделан конституционным судьей полномочий Конгресса, а заодно и собственных полномочий. Рассуждения Гамильтона предполагают допущение, согласно которому, хотя опасно позволять избираемой на регулярной основе и подотчетной ветви власти определять размеры собственной власти, в то же время чрезвычайно умно и правильно передать не только эту власть, но и право определять полномочия всех прочих ветвей власти постоянному органу, который народ не избирает и не контролирует. Его постоянные ссылки на опасность законодательного угнетения служили лишь маской для его ненависти к народному правлению. Он стремился обуздать власть Конгресса, поскольку опасался, что общественное мнение будет слишком сильно влиять на работу этого органа. С другой стороны, он не видел опасности исполнительной или судебной тирании, так как предполагалось, что эти ветви власти будут независимы от общественного мнения. Цель Гамильтона состояла в ограничении власти народа путем подчинения той части правительственного аппарата, где он был представлен напрямую, и усиления тех частей, над которыми он не имел прямого контроля. Таким образом, его защита Конституции в действительности является аргументом против подотчетного правительства и защитой принципов, лежащих в основе монархии и аристократии.

Поскольку английская судебная власть фактически является ответвлением исполнительной, право суда объявлять законы ничтожными можно рассматривать лишь как одну из ипостасей исполнительного вето. Правда, в конституционной истории Англии XVIII и XIX веков не удается найти никаких свидетельств этого. Но если мы вернемся к периоду, предшествовавшему революции 1688 года, представляется вполне установленным, что английские суды претендовали и в нескольких случаях действительно осуществляли право аннулировать акты Парламента. Еще в 1686 году в деле Годдена против Хейлза «Суд королевской скамьи фактически постановил, что важные положения статута 25 Карла II, гл. 2, являются недействительными, поскольку противоречат законной прерогативе короля» [63]. Если мы вспомним, что суды тогда находились под контролем короля, не удивится никто тому, что они пытались использовать эту власть для защиты королевской прерогативы. Но с революцией 1688 года, утвердившей верховенство Парламента, исчезли последние следы судебного вето. С тех пор право Парламента выступать конституционным судьей собственных полномочий больше серьезно не ставилось под сомнение. Даже право вето короля вскоре устарело, хотя номинально оно некоторое время еще сохранялось.

Таков был конституционный статус английской судебной власти, когда американские колонии провозгласили свою независимость. Новые конституции штатов, принятые с началом войны, как было показано в предыдущей главе, отражали более демократическую мысль того периода и носили поистине революционный характер. Они упразднили право вето губернатора и не отменили судебное вето лишь потому, что тогда его еще не существовало [64]. За революцией последовала консервативная реакция, которая, однако, не была народным движением. Она не получила всеобщей поддержки или сочувствия со стороны народных масс, но была спланирована и проведена теми, кого мы можем охарактеризовать как правящий класс и кто по большей части горячо сочувствовал английским политическим институтам. Ее отличала реальная, хотя и не афишируемая враждебность к новым политическим идеям, воплощенным в Декларации независимости и революционных конституциях штатов. Ее целью было реформирование правительств штатов путем восстановления, насколько это возможно, тех сдержек демократии, которые революционное движение смело со своего пути.

Судебная власть была единственной ветвью власти штата, в которой сохранился принцип пожизненного срока, а следовательно, единственной, на которую можно было положиться в плане оказания действенного сопротивления общественному мнению. Очевидно, самым простым и практичным методом достижения цели, стоявшей перед консервативными кругами, было расширение полномочий судебной власти. Соответственно, в это время в нескольких штатах предпринимались попытки возродить и развить судебное вето. Практическим аргументом в пользу этой сдержки служил, несомненно, тот факт, что она не требовала формальных изменений в конституциях штатов и по этой причине с меньшей вероятностью могла вызвать грозную оппозицию, чем любая открытая попытка восстановить систему сдержек.

Когда в 1787 году собрался Конституционный конвент, суды в пяти штатах начинали претендовать на право объявлять акты законодательного собрания неконституционными. В деле из Виргинии еще в 1782 году судьи апелляционного суда выразили мнение, «что суд имеет право объявлять любую резолюцию или акт законодательного органа, либо любой из его палат, неконституционными и недействительными» [65]. Однако суд не стал использовать полномочие, на которое претендовал. Он лишь объявил резолюцию Палаты делегатов недействительной на том основании, что она была отвергнута Сенатом. Это дело важно лишь тем, что оно показывало: суд в тот момент прокладывал путь к осуществлению права аннулировать акты законодательного органа.

Дело Треветта против Уидена, рассмотренное Верховным судом судебных установлений Род-Айленда в сентябре 1786 года, называют первым случаем, когда закон был признан ничтожным и недействительным на том основании, что он противоречил конституции [66]. Суд в этом деле прямо не заявлял, что спорный закон является неконституционным и потому недействительным, однако отказался признавать его силу. Полномочие суда игнорировать законодательный акт было незамедлительно отвергнуто законотворческим органом, и по истечении срока их полномочий несколько месяцев спустя судьи, ответственные за это решение, были заменены другими. В 1786 или 1787 году в Массачусетсе, а также в Нью-Джерси были рассмотрены дела, в ходе которых, как утверждается, суд объявил законодательный акт ничтожным и недействительным.

Первым официально зафиксированным делом, в котором акт законодательного собрания был признан противоречащим письменной конституции, является дело Баярд против Синглтона, рассмотренное Высшим судом Северной Каролины в мае 1787 года. Джеймс Айределл — впоследствии член конвента Северной Каролины, созванного для ратификации Конституции, и судья Верховного суда США — и Уильям Р. Дэви, один из создателей Конституции, выступали адвокатами истца, то есть стороны, в интересах которой закон был объявлен неконституционным. Это решение вызвало множество неблагожелательных критических отзывов в то время. Судьи «подверглись яростным нападкам как узурпаторы власти. Спейт, будущий губернатор, озвучил общее мнение, когда заявил, что „штат оказался под властью трех лиц, которые соединили в собственных персонах законодательную и судебную власть, чего не имеет ни один монарх в Англии, что более деспотично, чем римский триумвират, и столь же невыносимо“» [67].

Айределл в письме к Спейту от 26 августа 1787 года защищал это решение как средство ограничения власти большинства. «Я считаю средство в виде новых выборов имеющим очень малое значение, поскольку это обеспечило бы лишь взгляды большинства...» [68] Айределл выразил то, что бесспорно являлось истинной целью судебного вето, — ограничение власти большинства.

В восьми из тринадцати штатов доктрина о том, что судебная власть может отказываться приводить в исполнение законы, надлежащим образом принятые законодательным органом, даже не заявлялась самими судами, не говоря уже о том, чтобы быть признанной и принятой народом в целом. Нет никаких свидетельств, оправдывающих веру в то, что на это право где-либо претендовали или осуществляли его в ответ на народный запрос или что оно к тому времени стало прочно укоренившейся или общепризнанной чертой какого-либо государственного устройства штата.

Раз дело обстоит так, нет никаких оснований для утверждения, будто право аннулировать акты законодательного органа неизбежно вытекало из общего гранта судебных полномочий, содержащегося в Конституции. Более того, оно не было предоставлено в явном виде, поскольку представленная и ратифицированная Конституция не содержит никаких упоминаний об этом праве.

«В Конституции Соединенных Штатов нет ни единого положения... которое облекало бы судебную власть правом объявлять законодательный акт общим образом ничтожным и недействительным в силу его предполагаемой противоположности Конституции или по какому-либо иному основанию» [69].

Утверждалось, что в этом отношении наше общенациональное правительство даже менее демократично, чем того задумывали создатели Конституции. Однако этот взгляд не подтверждается фактами. Провозглашение этой далеко идущей власти нашей национальной судебной властью, хотя и не было прямо разрешено Конституцией, тем не менее находилось в гармонии с общим духом и намерением ее создателей. Тот факт, что члены Конституционного конвента отказались наделить этим правом в недвусмысленных выражениях, не дает оснований для вывода о том, будто они не желали и не намеревались, чтобы суды его осуществляли.

Гувернер Моррис, утверждавший, что написал Конституцию собственной рукой, говорит нам, что при создании той ее части, которая касалась судебной власти, «возникла необходимость подобрать такие фразы», которые, выражая его собственные взгляды, «не встревожили бы остальных» [70]. Правда, на Конвенте раздавались некоторые возражения против доктрины о том, что Верховный суд должен иметь полномочия выносить решения о конституционности законов Конгресса. Мерсер и Дикинсон полагали, что эту власть не должна осуществлять судебная власть [71]. Но с другой стороны, Уилсон, Лютер Мартин, Джерри, Мейсон и Мэдисон утверждали, что эта власть может осуществляться и без каких-либо положений, прямо ее предоставляющих [72].

Принимая во внимание то обстоятельство, что ведущие члены Конвента настаивали на возможности и необходимости осуществления этой власти федеральной судебной властью, вполне разумно предполагать, что большинство этого органа желало ее предоставить; если бы дело обстояло иначе, представленная Конституция содержала бы положение, прямо ее отрицающее. Но как бы сильно Конвент ни желал наделить судебную власть правом на вето в отношении законодательства, это не могло быть сделано посредством прямого положения Конституции. Любая подобная попытка обнажила бы слишком явным образом недемократический, реакционный характер предлагаемого правительства и тем самым помешала бы его принятию. Эта цель была достигнута окольным путем через общую систему сдержек, которую Конституция наложила на прочие ветви власти и на народ, поскольку она дала судебной власти возможность присвоить и осуществлять эту власть.

Ничто не указывает на то, что народ в целом осознавал значение этой особенности Конституции в момент ее ратификации. За пределами Конституционного конвента судебное вето упоминалось, судя по всему, редко. Гамильтон, самый смелый и откровенный противник народного правления, утверждал, правда, что обязанностью федеральных судов станет «объявление всех актов, противоречащих явному смыслу Конституции, недействительными» [73]. В некоторых конвентах штатов, созванных для ратификации Конституции, об этом праве упоминалось. Оливер Элсворт на конвенте в Коннектикуте [74], Джеймс Уилсон на конвенте в Пенсильвании [75] и Джон Маршалл на конвенте в Виргинии [76] выразили мнение, что Конституция наделяет Верховный суд властью объявлять законы Конгресса ничтожными и недействительными.

Однако нет никаких оснований полагать, что в то время это было общепринятым представлением. Ведь даже сам Маршалл несколько лет спустя, выступая адвокатом по делу «Уэр против Хайлтона», касавшемуся действительности акта законодательного собрания Виргинии, по-видимому, защищал противоположную точку зрения перед Верховным судом США.

В том деле он заявил: «Законодательная власть любой страны может быть ограничена только ее собственной муниципальной конституцией: это принцип, проистекающий из самой природы общества; и судебная власть не может иметь никакого права подвергать сомнению действительность закона, если такая юрисдикция прямо не предоставлена Конституцией» [77]. Сам факт выдвижения им этого аргумента показывает, что тот взгляд, которого он впоследствии придерживался как председатель Верховного суда США, тогда не был общепринятым. Его утверждение в данном случае о том, что судебная власть не может аннулировать законодательный акт, если это право не предоставлено в явном виде, могло расходиться с мнением, которого он придерживался на самом деле, но оно определенно не противоречило тому, что он считал общепринятым взглядом; в противном случае его аргументация строилась бы на заведомо ложной теории судебных полномочий. Неотвратим вывод о том, что в то время право судебной власти объявлять законодательный акт ничтожным и недействительным не было всеобщим достоянием. Создатели Конституции отчетливо понимали, что эта власть не подразумевалась в том смысле, что она тогда являлась признанной функцией судебной власти или неизбежно содержалась в Конституции в том виде, в каком они истолковывали ее народу для обеспечения ее принятия. Именно контролируя Исполнительную власть и Сенат, а через них — и назначение верховных судей, они рассчитывали внедрить это право в Конституцию и сделать его постоянной чертой нашей политической системы [78].

Эта цель очевидна в назначениях на скамью Верховного суда, произведенных в течение двенадцати лет правления федералистов, последовавших за принятием Конституции. Из тринадцати председателей и ассоциированных судей, назначенных за этот период, пятеро были членами Конституционного конвента [79]. Одиннадцать были членами различных конвентов штатов, созванных для ратификации Конституции [80]. Трое, как показывают протоколы федерального конвента и конвентов штатов, недвусмысленно высказались в пользу осуществления этой власти Верховным судом [81], в то время как другой, Джеймс Айределл, принимал активное участие в обеспечении первого опубликованного решения, в котором суд объявил закон штата ничтожным и недействительным на том основании, что он противоречил письменной конституции [82]. Лишь один из всего этого списка не принимал прямого участия в составлении или принятии Конституции в качестве делегата федерального конвента или конвента штата (либо обоих сразу) [83]. Все они были рьяными сторонниками Конституции и полностью разделяли ее главную цель.

Правда, зимой 1795–1796 годов Вашингтон предложил пост председателя Верховного суда США Патрику Генри, который был самым способным и заметным противником Конституции на конвенте в Виргинии. Однако Генри в качестве выборщика президента голосовал за Вашингтон на выборах 1789 года и к тому времени уже примирился с Конституцией. Более того, хотя он выступал против многих особенностей Конституции, с самого начала он полностью разделял идею судебного вето. Он считал Конституцию дефектной в том отношении, что она не содержала никаких гарантий осуществления такого права судами. В своей речи против ратификации Конституции на конвенте в Виргинии он заявлял:

«Уважаемый джентльмен сделал нашему судейскому корпусу честь, сказав, что у них хватило твердости противостоять законодательному органу в некоторых случаях. Да, сэр, наши судьи противились актам законодательного органа. У нас есть этот ориентир, чтобы руководствоваться им. У них хватило стойкости заявить, что они являются судебной властью и будут противостоять неконституционным актам. Уверены ли вы, что ваша федеральная судебная власть поступит так же? Сконструирован ли этот суд столь же хорошо и независим ли он от прочих ветвей власти, как наша судебная система в штате? Где ваши ориентиры в этом правительстве? Я осмелюсь сказать, что вы не найдете их здесь. Я считаю высшей похвалой этой стране то, что акты законодательного органа, если они неконституционны, могут подвергнуться противодействию со стороны судебной власти» [84].

Тот факт, что признание при этих назначениях получали лишь те, кто разделял взгляды сторонников Конституции, приобретает тем большую значимость, если вспомнить, что несколько ведущих штатов ратифицировали ее с минимальным перевесом голосов. В Нью-Йорке, Массачусетсе и Виргинии сторонники Конституции едва одержали верх; тем не менее лишь они были отмечены в пяти назначениях в Верховный суд от этих штатов, сделанных в течение вышеупомянутого периода. Более того, противники Конституции представляли большинство народа не только в этих штатах, но и в стране в целом. Тем не менее, оставаясь верными целям создателей нашего федерального правительства, народное большинство полностью проигнорировали, а Верховный суд сконструировали так, чтобы он представлял меньшинство. Посредством этих назначений федералисты добились толкования Конституции, гармонирующего с их политическими теориями, и тем самым утвердили верховенство судебной власти в нашей схеме правления. Последующий успех Верховного суда в утверждении и принудительном осуществлении своего права аннулировать акты Конгресса завершил создание в этой стране формы правления, которую профессор Берджесс справедливо описывает как «аристократию мантии» [85].

Полное значение этой аннулирующей власти понимают не все. Верховный суд претендует на право осуществлять ее исключительно как страж Конституции. Следует отметить однако, что, претендуя на роль управляемого Конституцией органа, Верховный суд на самом деле сам управляет ею, поскольку исключительное право на толкование неизбежно влечет за собой власть изменять ее суть. Это фактически предоставляет аристократической ветви нашего правительства право вносить поправки в Конституцию, хотя в то же время в этом праве, как мы видели, практически отказано народу.

Мы настолько привыкли к осуществлению этой власти судами, что склонны рассматривать ее как естественную и необходимую функцию судебной власти. Ошибочность такого взгляда демонстрируется тем фактом, что эта власть «едва ли воображаема где-либо еще» [86]. В других странах эта власть неизвестна, будь то конституция неписаной, как в Англии, или писаной, как во Франции, Германии и Швейцарии. Не имеет значения и то, носит ли правительство национальный характер, как в Англии и Франции, или федеративный, как в Германии, Швейцарии и Австралии. Ни в одной другой крупной стране судам не позволено налагать вето на акты законодательного органа. Осуществление этой власти может быть оправдано здесь лишь на том основании, что она незаменима как средство сохранения и увековечения недемократического характера Конституции.

«Эта власть [Верховный суд] обладает последним словом в бесчисленных вопросах, подпадающих под ее юрисдикцию. Суверенный народ с течением времени побеждает остальные ветви власти, но этот Верховный суд почти всегда остается вне досягаемости. На протяжении более чем двадцати или даже тридцати лет — вдвое дольше, чем grande mortalis aevi spatium, — он может злоупотреблять своими полномочиями безнаказанно, может фактически делать недействительным закон, за который проголосовали все остальные ветви власти, или политику, единодушно принятую общественным мнением. Он может аннулировать регулярный дипломатический договор [87]... отказавшись обеспечить его соблюдение судебной санкцией, либо наложить руку на вопросы, относящиеся к суверенитету штатов, и федерализовать их без какой-либо возможности оказать эффективное сопротивление, поскольку этот Суд сам определяет свою юрисдикцию в отношении трибуналов штатов. Одним из постулатов Блэкстона является положение о том, что в каждой конституции существует власть, которая контролирует, не будучи контролируемой, а ее решения являются верховными. Эта власть представлена в Соединенных Штатах небольшой олигархией из девяти несменяемых судей. Я не знаю более поразительного политического парадокса, чем это верховенство неизбираемой власти в демократии, слывущей крайней по своему типу. Это власть, которая обновляется лишь от поколения к поколению посреди исключительно нестабильного и постоянно меняющегося положения дел — власть, которая в строгом смысле могла бы в силу ныне устаревшего авторитета увековечивать предрассудки прошлой эпохи и фактически бросать вызов изменившемуся духу нации даже в политических вопросах» [88].

Фундаментальным принципом свободного правления является то, что вся законодательная власть должна находиться под прямым контролем народа. Чтобы этот контроль был эффективным, все законы должны приниматься самим народом либо народ должен обладать возможностью, которая на практике равносильна праву назначать и смещать своих представителей. Демократия подразумевает не просто право народа отклонять те законы, которые ему не нужны, а способность добиваться принятия тех законов, в которых он нуждается. Первой из этих способностей народ обладает в любой стране, где он контролирует одну из равноправных ветвей законодательной власти, даже если правительство является монархией или аристократией. Эта негативная способность отклонять нежелательное законодательство представляет собой лишь первый шаг в эволюции свободного правления и присуща народу во всех странах, которые добились значительного конституционного прогресса. Однако существует огромная разница между системой, при которой народ выступает лишь средством сдерживания правительства, и системой, которая наделяет его активным контролем над законодательством. Это разница между ограниченной монархией или аристократией, с одной стороны, и правлением самого народа — с другой. [89]

Если применить этот критерий к правительству Соединенных Штатов, мы увидим, что оно лишено важнейшего признака демократии, поскольку законы не могут приниматься без согласия органа, над которым народ практически не имеет никакого контроля. По крайней мере в одном отношении американская система даже менее демократична, чем английское правительство XVIII века. Палата общин была равноправной ветвью законодательной власти и как таковая обладала признанным правом толковать Конституцию. Никакая политическая программа, никакая теория функций государства не могли получить законодательного одобрения без ее согласия. Палата общин могла осуществлять негативное толкование Конституции, поскольку обладала абсолютным вето на все законодательные акты. С другой стороны, ее собственные взгляды и политика могли стать законом лишь постольку, поскольку с ними соглашались другие ветви правотворческой власти. При такой системе принятое толкование Конституции являлось компромиссом, с которым соглашалась каждая ветвь законодательной власти. Каждая из этих равноправных ветвей правительства в равной степени выступала стражем и защитником Конституции, поскольку обладала правом толковать законодательные полномочия других ветвей и властью обеспечивать соблюдение этого толкования посредством абсолютного вето на толкование ими собственных полномочий.

Эта власть выступать в качестве окончательного толкователя Конституции, которая при английской системе была распределена между Королем, Палатой лордов и Палатой общин, по американской схеме правления была изъята из рук Конгресса и возложена исключительно на судебную власть. Существуют, однако, некоторые вопросы второстепенного значения, в отношении которых толкование Конституции, даваемое другими ветвями власти, является окончательным. Но в деле толкования Конституции в целях законотворчества окончательная власть находится в руках Федерального Верховного суда. Именно исключительное обладание этой важнейшей прерогативой суверенного законодательного органа делает наш Верховный суд самым авторитетным и могущественным трибуналом в мире. Благодаря единоличному праву осуществлять эту власть наша федеральная судебная власть превратилась в действительности в контролирующую ветвь нашего правительства. Ибо, хотя суд обладает абсолютным вето на акты Конгресса, его собственное осуществление высшей из всех законодательных властей — власти толковать Конституцию и законы страны — ничем не ограничено и не контролируется. Не удивительно поэтому, что существующая ныне Конституция в значительной степени является творением Верховного суда. Она сформировалась и развивалась благодаря толкованию, которое давал ей этот орган, и во многом обязана ему своим духом и характером.

Таким образом, наш Верховный суд обладает правом, которое фактически равносильно как праву принимать законы, так и праву их аннулировать. Конгресс может принимать законы только с согласия федеральной судебной власти; но последняя, контролируя толкование Конституции, может по сути заниматься законотворчеством без согласия других ветвей власти и даже вопреки им. Под маской независимой судебной власти мы на самом деле имеем независимый законодательный орган или, скорее, объединенный независимый законодательно-судебный орган. Это соединение суверенной законодательной власти и обычных судебных функций в одном независимом органе представляет собой значительное и опасное новшество в управлении государством. Оно не только лишило народ возможности добиваться того, чтобы толкование Конституции и тенденции законодательства соответствовали общественным настроениям эпохи; оно даже отняло у него всякую реальную способность предотвращать изменения, которых он не желает, но которые судебная власть в ходе реализации своего исключительного права выступать стражем и толкователем Конституции может счесть нужным произвести. Следовательно, при нашей системе народ не обладает даже негативной властью абсолютного вето, которой он наделен везде, где контролирует равноправную ветвь законодательной власти.

Поскольку осуществление законодательной власти контролируется Верховным судом, наше правительство носит по сути аристократический характер. Тем не менее оно представляет аристократический принцип в его наименее назойливой форме. Избегая внешней формы, оно обеспечивает саму суть аристократического контроля.

В возвеличивании федеральной судебной власти легко увидеть пережиток старой средневековой доктрины о том, что король не может совершить ошибку. По сути, в нашем отношении к Верховному суду в этой стране можно наблюдать во многом тот же склад ума, который делал возможной монархию. До тех пор пока народ почитал короля, его безответная власть покоилась на прочном фундаменте. Уничтожить веру народа в его превосходящую мудрость и добродетель означало разрушить основание его власти. Поэтому всякая критика короля или его политики расценивалась как посягательство на саму систему и соответственно наказывалась как тяжкое политическое преступление.

Старая точка зрения была хорошо выражена королем Англии Яковом I в речи, произнесенной в Звездной палате 20 июня 1601 года, в которой он сказал:

"То, что касается таинства королевской власти, не дозволено оспаривать; ибо это означает вторгаться в слабость государей и отнимать мистическое благоговение, принадлежащее тем, кто восседает на престоле Божьем". [90]

Мы видим, как этот же факт иллюстрируется и в истории церкви, ибо абсолютизм в Средние века не ограничивался одним лишь государством. Подобно тому как король был признанным храшителем установленного политического порядка и его окончательным толкователем, церковная иерархия претендовала на право охранять веру и излагать вероучение народа. Критика и инакомыслие, как политические, так и религиозные, подвергались суровым репрессиям. От народа требовалось принимать навязанные ему сверху политическую и религиозную системы. Безусловная вера в превосходящую мудрость своих светских и духовных правителей была возведена в величайшую из добродетелей. Но с ростом интеллектуального скептицизма во всем западном мире власть короля и жреца была в значительной степени сокрушена.

И все же даже в этой стране нечто сродни старой системе политического контроля до сих пор переживает в преобладании нашей федеральной судебной власти. Исключительное право, на которое претендует эта ветвь власти для охраны и толкования Конституции, — это та же прерогатива, на которую изначально претендовал король. Судебная власть также является той ветвью нашего правительства, которая дальше всего отстоит от влияния общественного мнения и, следовательно, в которой наиболее сильно переживает монархический принцип.

Суды не только претендуют на роль окончательных арбитров во всех конституционных вопросах, но пошли гораздо дальше и заявили о своем праве аннулировать законодательные акты, которые не противоречат ни одному конституционному положению. Стори говорит: "Действительно, независимо от Конституции Соединенных Штатов, не накладывает ли природа республиканского и свободного правления определенных ограничений на законодательную власть — этот вопрос вызывал много споров. Существует общее мнение, подкрепленное сильной тенденцией судебных решений, согласно которому со времени Американской революции ни одно штатное правительство не может считаться обладающим трансцендентным суверенитетом, позволяющим отнимать приобретенные права собственности". [91]

Таким образом, судебная власть притязала не только на полномочия выступать в качестве окончательного толкователя Конституции, но и на право независимо от Конституции толковать политическую систему, в которой мы живем, и приводить все законодательные акты в соответствие со своим толкованием этой системы. Согласно этой доктрине, суды являются окончательными судьями того, что представляет собой республиканское правление, и не обязаны обосновывать свое право аннулировать законодательный акт чем-либо, содержащимся в самой Конституции. Если мы примем эту точку зрения, законодательство должно соответствовать не только Конституции в истолковании судебной власти, но и политическим и этическим взглядам последней. Президент и Конгресс черпают свои полномочия из Конституции, однако судебная власть претендует, как мы видели, на контроль над законодательством, который не делегирован самой Конституцией. Тем не менее, претендуя на полномочия, которые делали бы ее верховной, судебная ветвь нашего федерального правительства, как правило, старалась избегать открытых столкновений или борьбы за верховенство с другими ветвями власти. Она сохранила симпатию и одобрение консервативных кругов, тщательно оберегая права собственности, а отказываясь вмешиваться в политическое усмотрение Конгресса или Президента, она в значительной степени избежала враждебной критики, которую неминуемо вызвало бы любое открытое и всенародно заявленное покушение на планы доминирующей партии. Но, ограничивая таким образом собственную власть, Верховный суд попытался провести различие между судебными и политическими полномочиями, которое не имеет под собой сколько-нибудь прочного основания. Существенными признаками судебной власти, как говорит нам судья Кули, являются то, "что она может осуществляться только в рамках судебного спора; что ее непосредственное действие исчерпывается определением прав сторон в этом деле; и что если судебное дело для разрешения не возникло и до тех пор, пока оно не возникло, она вообще не может быть задействована". [92]

"Власть, предоставленная Верховному суду, — говорит он, — толковать Конституцию, обеспечивать соблюдение ее положений, сохранять ее ограничения и охранять ее запреты, не является политической властью, но является исключительно судебной властью, поскольку это власть, осуществляемая данным судом только при выполнении судебной функции выслушивания и разрешения дел, по своей природе подсудных судам права и справедливости". [93]

Во-первых, следует отметить, что судебная власть в таком определении практически коэксистентна с властью законодательной, поскольку едва ли можно назвать такое осуществление законодательных полномочий, которое не затрагивало бы права лиц или собственности и которое поэтому не могло бы стать предметом судебного спора.

Во-вторых, необходимо помнить, что федеральная судебная власть, присвоив себе исключительное право толковать Конституцию, взяла под свою опеку полномочие, которое, как мы видели, не носило судебного характера во время принятия Конституции и не считается судебным даже ныне ни в одной другой крупной стране. Объявляя законодательный акт недействительным и ничтожным, она осуществляет власть, которой обладает любой суверенный правотворческий орган, — власть отклонять любое предлагаемое законодательство путем отказа в своем согласии. Тот простой факт, что наши верховные судьи и наши юридические авторы в целом с практическим единодушием называют это судебной властью, не делает ее таковой. То, что на самом деле это законодательная, а не судебная власть, с лихвой подтверждается единообразной и освященной веками практикой всех других наций, включая даже Англию, институты которой еще сто двадцать пять лет назад были нашими собственными.

Тем не менее нетрудно понять, почему те, кто разрабатывал Конституцию и контролировал ее толкование, исчерпали весь арсенал логики, пытаясь доказать, что это судебная власть. Это было лишь частью их плана сделать Верховный суд фактически ветвью федерального законодательного органа и тем самым обеспечить эффективный контроль над общественным мнением. Поскольку эта власть не могла быть прямо предоставлена без слишком явного раскрытия целей Конвента, ее необходимо было сделать подразумеваемой. А считать ее подразумеваемой можно было лишь доказав, что это естественная, обычная и при данных обстоятельствах надлежащая для осуществления судебной властью функция. Следовательно, пока не удавалось доказать, что это по своей сути судебная функция, а не политическая или законодательная власть, ее присвоение Верховным судом не могло быть защищено ни на каких конституционных основаниях. Этим объясняются упорные и неустанные попытки убедить американский язык в том, что власть отменять акт Конгресса носит чисто судебный характер — попытки, которые, хотя и подкреплены авторитетом американских источников, далеко не убедительны.

Верховный суд, правда, раз за разом явно открещивался от любых прав на осуществление законодательной или политической власти; однако под предлогом того, что полномочие аннулировать законодательные акты носит чисто судебный характер, он использовал власть, которая неизбежно предполагает осуществление политического усмотрения. Следовательно, утверждение о том, что у этого органа существует устоявшаяся политика не вмешиваться в политические полномочия других ведомств, нельзя принимать буквально, поскольку согласно принятому толкованию Конституции он обладает властью вмешиваться и на деле вмешивается всякий раз, когда объявляет акт Конгресса недействительным и ничтожным.

Было бы ошибкой полагать, будто федеральная судебная власть понесла какую-то утрату влияния из-за своего добровольного отказа от права вето в отношении политических вопросов. Это самоналоженное ограничение ее полномочий лишь предоставляет ей удобное средство вывода из-под своей юрисдикции мер, которые она может не хотеть ни одобрять, ни осуждать. И поскольку суд должен решать, что является, а что не является политическим вопросом, он может расширять или сужать сферу охвата и значение слова "политический" в соответствии со своими целями. Таким образом, на деле власть, от которой он якобы добровольно отказался, он в значительной степени сохраняет.

В целом Верховный суд невероятно преуспел в избежании враждебной критики. Решения и политика этого органа крайне редко подвергались нападкам со стороны какой-либо организованной партии. В платформе Республиканской партии 1860 года сильная прорабовладельческая позиция суда, правда, подверглась суровому осуждению. Но с того времени и вплоть до 1896 года ни одна партия не осмеливалась возвысить голос с критикой федеральной судебной власти. Однако как демократическая, так и популистская платформы последнего года осудили решение по налогу на доходы и правительство посредством судебных запретов. Демократическая платформа также намекала на возможную реорганизацию Верховного суда — средство, использованное Республиканской партией для обеспечения пересмотра решения о законных платежных средствах 1869 года.

Эта относительная свобода от критики, которой Верховный суд наслаждался до недавних лет, не означает, что его решения всегда были таковы, чтобы вызывать уважение и одобрение всех классов. С самого начала он пользовался полным доверием богатых и консервативных слоев, которые видели в нем средство защиты приобретенных интересов от натиска демократии. То, что Верховный суд в значительной степени оправдал их ожидания, демонстрируется характером его решений.

За первые сто лет своей истории он вынес решения по двумстам одному делу, в которых акт Конгресса, положение конституции штата или статут штата были признаны противоречащими Конституции или законам Соединенных Штатов, полностью или в части. Двадцать из них касались конституционности акта Конгресса. Сто восемьдесят один относился к Конституции или статуту штата. В пятидесяти семи случаях оспариваемый закон аннулировался Верховным судом на том основании, что он подрывал обязательства по контрактам. Во многих других делах судебное вето применялось для предотвращения того, что суд считал неконституционным осуществлением полномочий по регулированию или налогообложению бизнеса либо имущества корпораций. [94]

Эти решения почти неизменно оказывались выгодными для класса собственников капитала, поскольку позволяли сохранять права собственности и корпоративные привилегии, которые в ходе беспрепятственного развития демократии были бы сокращены или упразднены. Но нам не обязательно ограничиваться этими сравнительно немногими случаями, когда законы фактически объявлялись недействительными и ничтожными. Существует гораздо более многочисленная и важная категория дел, в которых Верховный суд, не претендуя на осуществление этой власти, фактически аннулировал законы, придавая им такое толкование, которое сводило на нет цель их принятия. В качестве примера можно привести решения, затрагивающие полномочия Комиссии по межштатной торговле. Этот орган, созданный Конгрессом для регулирования железнодорожного транспорта страны, как отмечает судья Харлан, [95] "судебным толкованием был лишен полномочий делать что-либо эффективное". Как федеральное правительство, так и правительства штатов в своих попытках справиться с этой проблемой сталкивались со сдерживающей дланью федеральной судебной власти, которая расширяла свою юрисдикцию до тех пор, пока почти каждое важное дело, затрагивающее интересы корпораций, не стало подсудным федеральному суду.

Однако главную защиту капитала мы находим не в законах, которые были аннулированы или изменены путем толкования, а скорее в тех законах, которые так и не были приняты. Само существование этой власти и уверенность в том, что она будет применена в защиту существующего социального порядка, практически предотвратили любые посягательства на приобретенные права, сделав их провал предрешенным делом.

Вполне естественно, что богатые и влиятельные классы, ставшие главными бенефициарами этой системы, использовали все имеющиеся в их распоряжении средства для возвеличивания Верховного суда и тем самым обеспечили всеобщее согласие с его узурпацией и осуществлением законодательной власти. Влиянием этих классов на нашу политическую, деловую и общественную жизнь в огромной степени объясняется то глубокое и распространенное уважение к судебной ветви нашей власти, которое до сих пор почти полностью ограждало ее от общественной критики.

Тем не менее имеется множество признаков того, что народная вера в непогрешимость Верховного суда в последние годы была сильно подорвана. Это неудивительно, если учесть колеблющуюся политику этого органа в некоторых важных делах, рассматривавшихся им. Возьмем, к примеру, решения о законных платежных средствах. Сначала суд объявил законы о законных платежных средствах неконституционными большинством в пять голосов против трех. Затем, после отставки одного из судьей, голосовавших с большинством, и учреждения Конгрессом дополнительной судейской должности, для заполнения этих вакансий были назначены судьи Стронг и Брэдли. Первый из них в качестве члена Верховной скамьи штата Пенсильвания вынес решение, подтверждающее конституционность этих актов, а второй, как утверждалось, придерживался того же мнения. Во всяком случае, первое решение было отменено большинством в пять голосов против четырех. Спорным вопросом в этих двух решениях было то, имел ли Конгресс полномочия принимать меры подобного рода в военное время. Когда этот вопрос возник снова, Верховный суд постановил — на сей раз большинством в восемь голосов против одного, — что Конгресс обладает такими полномочиями не только во время войны, но и в мирное время. [96]

В этой связи следует также упомянуть решения о налоге на доходы 1895 года. Первое из них закончилось ничьей четырёх голосов против четырёх, так как судья Джексон отсутствовал. Шесть недель спустя было зачитано второе решение, объявляющее налог на доходы неконституционным голосами пяти против четырех, причем судья Ширас, голосовавший на первых слушаниях за сохранение налога на доходы, на этот раз проголосовал против него. Это изменение позиции одного-единственного члена суда превратило то, что было бы большинством за эту меру, в большинство против нее, отменило череду решений, в которых налог признавался законным, и тем самым эффективно лишило Конгресс полномочий вводить федеральный подоходный налог до тех пор, пока суд не изменит своего мнения. Еще более показательны недавние Островные дела, в которых расхождение мнений и разнообразие оснований для сделанных выводов выглядят, мягко говоря, удивительными.

После рассмотрения этих решений можно задать вопрос: является ли конституционное толкование в исполнении Верховного суда действительно наукой, в ходе занятий которой индивидуальный темперамент, личные взгляды и политические симпатии судей не влияют на результат? Выиграли ли мы при этой системе в непрерывности и последовательности нашей законодательной политики и ее свободе от классовой или политической предвзятости столько, чтобы компенсировать утрату народного контроля? Мы вряд ли сомневаемся в том, что эти вопросы вскоре станут предметом серьезного рассмотрения, если задумаемся о том, что Верховный суд характером собственных решений эффективно развеял доктрину судебной непогрешимости, которая служит единственным основанием, оправдывающим его монополию на толкование Конституции.

Очевидное отсутствие симпатии к предлагаемым реформам, в целом характерное для деятельности федеральных судов, довольно ярко иллюстрируется выступлением судьи Тафта на тему "Недавняя критика федеральной судебной власти". Он использует следующие выражения: "Хотя социализм как таковой не пустил глубоких корней в этой стране, ... схемы, которые по своей природе неизбежно являются социалистическими, выступают принятыми пунктами платформы крупной политической партии. Базовый принцип таких схем заключается в том, что долг правительства — сгладить неравенство, порожденное правами свободы договора и частной собственности, и за счет колоссальных расходов, получаемых по возможности с богатых, обеспечить занятость и средства к существованию для бедных. Как бы ни маскировались подобные планы социальной и правительственной реформы, они находят поддержку в готовности их сторонников без всякой компенсации перераспределить значительную часть приобретенного теми, кто сколотил богатство, в пользу менее осмотрительных, энергичных и удачливых. Это, разумеется, влечет за собой конфискацию и уничтожение принципа частной собственности". [97] Это категорическое осуждение предлагаемых реформ, которые вызывали полное сочувствие и одобрение многих мыслящих и совестливых людей, служит как минимум видимостью оправдания той самой критики, которую оно было призвано заглушить.

По мере развития демократии должно становиться все более очевидным, что система, которая вручает столь далеко идущую власть в руки органа, не подотчетного народному контролю, представляет собой постоянную угрозу свободе. Она может не только служить цели срыва реформ, но даже привести к ниспровержению народных прав, прямо гарантированных Конституцией. В доказательство этого утверждения нам достаточно обратиться к недавней истории нашей федеральной судебной власти. Шестая поправка к Конституции гарантирует право на суд присяжных во всех уголовных преследованиях; но общеизвестно, что этот освященный веками оплот против тирании и угнетения со стороны правящих классов был разрушен федеральными судами. С воцарением корпоративного богатства и влияния правительство посредством судебных запретов стало важной чертой нашей системы. Использование судебных запретов в последние годы в конфликтах между трудом и капиталом вывело обширную и важную категорию преступлений за рамки этого конституционного положения. Более того, именно эта конкретная категория преступлений представляет собой сферу, где лишение права на суд присяжных с наибольшей вероятностью ведет к угнетению. При такой процедуре судопроизводства суд фактически присвоил себе полномочия принимать уголовное законодательство и может наказывать как преступления деяния, которые не осуждаются ни законом, ни общественным мнением. Это гарантирует обвинительный приговор во многих случаях, когда конституционное право на суд присяжных означало бы оправдание. Это дает в руки организованного капитала мощное оружие, которым он не преминет воспользоваться. [98]

Это так называемое правительство посредством судебных запретов является лишь порождением произвольной власти судей налагать наказания в случаях неуважения к суду. В этом отношении, равно как и в праве вето на законодательные акты, авторитет наших судов можно рассматривать как пережиток монархии. Право судей в ускоренном порядке наказывать тех, кого они сочтут виновными в неуважении к их авторитету, в целом защищалось юридическими авторами на том основании, что это единственный способ поддерживать необходимое уважение к судебной власти. Однако трудно понять, почему этот аргумент не применим с равной силой к исполнительной и законодательной ветвям власти; ведь должны же существовать какие-то средства обеспечения повиновения любой законной власти — законодательной, исполнительной или судебной. Прогресс на пути к подотчетному правительству давным-давно лишил исполнительную власть права налагать произвольные наказания, а законодательный орган, хотя и сохраняющий в ограниченной степени право заключать в тюрьму за неуважение к своему авторитету, прибегает к нему редко и практически никогда не злоупотребляет им. Вопрос заключается не в том, следует ли наказывать за неуважение к власти, а в том, должен ли должностное лицо, чьим авторитетом пренебрегли, выступать одновременно судьей и присяжным, устанавливать вину и определять наказание для тех, кого он сам в качестве жалобщика обвинил в неуважении к своей власти. Эта процедура абсолютно несовместима с идеей политической ответственности и сохраняется лишь потому, что судебная ветвь нашего правительства до сих пор успешно сопротивляется натиску демократии. Представляется крайне маловероятным, чтобы осуществление этой произвольной и безответственной власти было необходимо в демократическом сообществе для обеспечения должного уважения к судам. На самом деле трудно предложить иной курс, который с большей вероятностью в конечном счете подорвал бы их репутацию. [99]

Интересно отметить, что хотя Верховный суд Соединенных Штатов без колебаний налагал вето на акты Конгресса, "ни один договор или законодательный акт, основанный на каких-либо положениях договора или принятый в их исполнение, никогда не объявлялся недействительным или неконституционным ни одним судом надлежащей юрисдикции; несмотря на то, что во многих случаях затрагиваемые вопросы, как в отношении договора, так и в отношении законодательства, по-видимому, лежат за пределами законодательной компетенции Конгресса, а в некоторых случаях — и федеральной юрисдикции". [100]

Почему Федеральный Верховный суд свободно осуществлял власть по аннулированию актов Конгресса и в то же время воздерживался от осуществления аналогичного контроля в отношении договоров? Конституция не делает никаких различий между законами и договорами в этом отношении. В ней предусмотрено, что "судебная власть распространяется на все дела, разрешаемые на основе права и справедливости, возникающие в соответствии с настоящей Конституцией, законами Соединенных Штатов и договорами, которые заключены или будут заключены от их имени". [101] Если это положение интерпретировать как наделяющее федеральные суды полномочиями объявлять акты Конгресса недействительными и ничтожными, оно точно так же наделяет теми же полномочиями и в отношении договоров. Более того, Верховный суд претендовал и получил признание своего права выступать стражем Конституции. Полномочия, принятые на себя федеральной судебной властью таким образом, могут быть оправданы, если вообще могут, лишь исходя из теории, что Конституция ограничивает все правительственные полномочия и что долг Верховного суда заключается в обеспечении соблюдения налагаемых таким образом ограничений путем объявления недействительным и ничтожным любого неконституционного осуществления правительственной власти.

Не только в самой Конституции не делалось различий между законами и договорами в отношении полномочий судебной власти, но то же самое относится и к Закону о судоустройстве от 24 сентября 1789 года, который предусматривал, что если высший суд штата, в котором может быть вынесено решение по иску, выносит решение против действительности "договора или статута Соединенных Штатов либо полномочия, осуществленного под эгидой Соединенных Штатов", такое решение или постановление "может быть пересмотрено, отменено или оставлено в силе в Верховном суде [Соединенных Штатов] по судебной ошибке (writ of error)". Право Федерального Верховного суда объявлять недействительными и ничтожными как законы, так и договоры было тем самым четко и недвусмысленно признано в этом акте. Цель здесь, однако, заключалась не в установлении судебного контроля над договорами, а в том, чтобы лишить суды штатов всякой власти над ними.

Неспособность Верховного суда реализовать право на аннулирование договоров объясняется отчасти тем фактом, что судебное вето задумывалось прежде всего как средство сдерживания демократии. С точки зрения консерваторов, создававших Конституцию, оно представляло собой механизм защиты представляемых ими классов от демократических "эксцессов" как на уровне штатов, так и на федеральном уровне. Предполагалось, что эта тенденция будет проявляться главным образом в законодательстве различных штатов и, возможно, в некоторой незначительной степени в законодательстве Конгресса, поскольку Президент и Сенат время от времени будут находить целесообразным излишне уступать требованиям избираемого напрямую Палатами представителей. Но в случае договоров, заключаемых Президентом и Сенатом — оба, как они полагали, надежно ограждены от влияния народных масс, — не было очевидной необходимости в консервативном сдерживании. При выработке политики федеральных судов в русле замысла создателей Конституции было совершенно естественно, что судебное вето не использовалось для ограничения договорной власти.

Но даже если бы федеральные суды были склонны расширять свои полномочия в этом направлении, Конституция не предоставляла им, как в случае с законодательством Конгресса, средств самозащиты. Объявляя недействительным и ничтожным акт Конгресса, который не пользовался поддержкой по меньшей мере двух третей Сената, Верховный суд осуществляет власть, которую, если она и не предоставлена ему прямо Конституцией, он во всяком случае может осуществлять безнаказанно, поскольку большинство в Сенате, которое он тем самым преодолевает, недостаточно велико для вынесения обвинительного приговора в случае импичмента. Все договоры должны получить одобрение двух третей Сената; и поскольку большинство в этом органе, требуемое для ратификации договора, совпадает с большинством, необходимым для вынесения обвинительного приговора в процедуре импичмента, нетрудно заметить, что Сенат обладает конституционной властью предотвращать судебное аннулирование договоров. Две трети Сената не смогли бы преодолеть судебную оппозицию, если бы их не поддерживало по меньшей мере большинство членов Палаты представителей. Но поскольку Верховный суд является преимущественно выразителем консерватизма и приобретенных интересов, он склонен не одобрять политику Сената только тогда, когда этот орган уступает требованиям народа. Во всех подобных случаях Палата представителей естественным образом поддержала бы Сенат против Верховного суда. Не удивительно поэтому, что федеральные суды не пытались ограничивать договорную власть.

Прежде чем оставить тему федеральных судов, одна из особенностей судебного негативного вмешательства заслуживает дальнейшего упоминания. Тот факт, что оно не применяется до тех пор, пока дело, затрагивающее соответствующий закон, не будет передано в суд в обычном порядке судопроизводства, часто упоминается авторами по конституционному праву как одно из его главных достоинств. И тем не менее, пока компетентный суд реально не объявит законодательный акт недействительным и ничтожным, он со всеми практических точек зрения остается законом страны и должен признаваться в качестве такового. Он может кардинально затрагивать индустрию и торговлю и требовать сложной перестройки деловых связей. Могут пройти даже годы после принятия такого акта, прежде чем будет получено решение суда последней инстанции. И если решение аннулирует закон, оно делает это не с момента вынесения судебного вердикта, а с момента первоначального принятия рассматриваемого акта. Такой ретроспективный характер судебного вето сильно напоминает законодательство с обратной силой (ex post facto), прямо запрещенное Конституцией. Объявляя таким образом закон недействительным с самого начала, суд может оставить огромный массив коммерческих контрактов без правовой защиты или поддержки. В результате никто, сколь бы хорошо информированным он ни был, не может точно знать, какие законодательные акты являются действительными, а какие нет. Масштаб неопределенности, привносимый этим в деловые отношения, легче вообразить, чем описать.

Америка может претендовать на сомнительное отличие быть единственной крупной страной, где наблюдается подобная неопределенность в отношении закона, поскольку это единственная страна, где суды обладают правом вето на акты законодательной власти. Тот факт, что мы сами осознали недостатки этой системы, демонстрируется изменениями, внесенными в конституции нескольких штатов с целью уменьшения частоты судебного вето. Эти положения возлагают на судей верховного суда штата обязанность давать заключения по вопросам права по требованию губернатора или иной ветви правотворческой власти. [102]

Поскольку конституционные положения подобного рода задумывались для предотвращения бедствий, проистекающих из отложенного применения судебного вето, они в основном не достигли своей цели. Это объясняется позицией судов, которые сочли, что заключение, данное таким образом во исполнение конституционного требования, не является для них обязательным, когда этот же вопрос снова поднимается в обычном порядке при судебном разбирательстве дела.

ГЛАВА VI

СДЕРЖКИ И ПРОТИВОВЕСЫ КОНСТИТУЦИИ

Две особенности этой системы — сложность внесения поправок и чрезвычайные полномочия судебной власти — были подробно рассмотрены. Обе они, как мы видели, были призваны ограничить власть народного большинства. Эта цель отнюдь не менее очевидна, когда мы рассматриваем Конституцию в целом.

Члены Федерального конвента разделяли мало симпатий к демократической тенденции революционного движения. По их мнению, оно стремительно вело страну к анархии и гибели. Предотвращение этого грозящего зла было целью созданной ими Конституции. Их целью было устранение того, что они считали новым и ложным, и возвращение правительства к старым и устоявшимся принципам, которые революционное движение на время дискредитировало. Они верили в теорию сдержек и противовесов постольку, поскольку эта система предполагала ограничение права народного контроля, и сделали Конституцию в этом отношении столь полным воплощением данной теории, сколь позволяли обстоятельства того времени.

В любой эволюционной классификации правительств американская система занимает промежуточное положение между старым типом абсолютной монархии, с одной стороны, и последовательной демократией — с другой. Прослеживая в общих чертах ход политического развития в Англии, можно сказать, что на ранней стадии роста государства преобладала власть короля. Ни дворянство, ни простолюдины не осуществляли над ним эффективного контроля. Он был тем, кого мы можем назвать абсолютным монархом. Его власть была неограниченной в том смысле, что на нее не накладывалось никаких признанных ограничений. Он был безответственнен, поскольку никто не мог призвать его к ответу за его действия.

Однако высшие классы стремились разделить с королем управление государством. Их усилия были направлены прежде всего на ограничение его власти путем закрепления необходимости их собственного согласия до того, как он сможет принять какой-либо закон, проводить какую-либо политику или сделать что-либо существенное. Но даже после того, как они были допущены к этому участию в управлении, негативная власть короля осталась неограниченной. Приобретенное высшими классами право вето могло помешать ему принять конкретный закон или проводить определенную политику, но никто не обладал вето на его бездействие. Он мог оказаться не в состоянии сделать то, что запрещали классы, имеющие право голоса в управлении правительством, но он мог отказаться делать то, чего хотели они.

Появление Палаты общин не изменило существенным образом характер этой схемы, и оно не изменило бы его, если бы этот орган действительно представлял народ в целом. Оно создало дополнительное препятствие как для Короля, так и для Лордов, наделив представительный орган правом налагать вето на их позитивные действия. Тем не менее как Король, так и Лорды сохранили свою негативную власть в неприкосновенности и могли использовать ее для провала любой меры, желаемой Палатой общин. Это то, что мы можем назвать стадией сдержек и противовесов в политическом развитии. Здесь всякая позитивная власть ограничена, поскольку ее осуществление может быть предотвращено негативной властью, заложенной для этой цели в других ветвях власти. Сама эта негативная власть, однако, абсолютна и неограничена. Правительство в подлинном смысле слова не подотчетно народу или какой-либо его части, поскольку они не имеют над ним позитивного контроля.

Эта сложная система ограничений, являющаяся порождением и выражением классовой борьбы за контроль над правительством, неизбежно должна исчезнуть, когда окончательно устанавливается верховенство народа. Это подводит нас к следующему и, по крайней мере для наших текущих целей, последнему этапу политической эволюции.

Здесь власть народа бесспорна. Его воля — закон. Вся система сдержек сметена. Никакое безответственное и ничтожное меньшинство больше не облечено властью препятствовать реформам. Власть правительства ограничена лишь его прямой и полной подотчетностью народу.

Этим трем этапам политической эволюции соответствуют три общих типа правления:

1. Неограниченное и безответственное.

2. Позитивно ограниченное, негативно неограниченное и безответственное.

3. Неограниченное и подотчетное.

Как было показано в предыдущей главе, революционное движение в значительной степени разрушило систему сдержек. Оно упразднило право вето, централизовало власть и сделало правительство в определенной мере подотчетным электорату. Однако Конституция восстановила старый порядок в видоизмененной форме. В этом смысле она была реакционной и ретроградной. Она вернулась к старой доктрине разделения властей, якобы для ограничения полномочий правительства и тем самым придания ему подотчетности народу, как утверждал Гамильтон в «Федералисте». То, что это не могло быть подлинной целью, очевидно для каждого, кто внимательно изучил сложившуюся ситуацию. Не думающий читатель может принять утверждение Гамильтона о том, что система сдержек и противовесов была включена в Конституцию для того, чтобы сделать правительство слугой и агентом народа; но вдумчивый исследователь истории не может быть так легко введен в заблуждение. Он знает, что вся система изначально выстраивалась как средство ограничения монархической и аристократической власти; что она проектировалась не для того, чтобы сделать правительство в каком-либо подлинном смысле подотчетным, а для того, чтобы урезать его полномочия, поскольку оно было безответственным. Самое существование системы подразумевает равное признание в Конституции антагонистических элементов. Поскольку она никак не могла бы существовать там, где монархия или аристократия являлась единственным признанным источником власти в государстве, точно так же она невозможна там, где вся власть принадлежит народу. Следует отметить, следовательно, что изначально систему рекомендовал народу тот факт, что она ограничивала позитивную власть короля и аристократии, в то время как создатели Конституции приняли ее с целью ограничения власти самого народа.

Нет существенной разницы между точкой зрения создателей американской Конституции и взглядами их английских современников. Леки говорит: "Любопытно наблюдать, насколько точно цели и стандарты людей, создавших памятную Конституцию 1787 и 1788 годов, соответствовали целям английских государственных деятелей XVIII века. Верно, что принятая структура была весьма иной... Соединенные Штаты не располагали материалами для основания конституционной монархии или мощной аристократии... Было необходимо принять иные средства, но преследовавшиеся цели были во многом теми же. Разделить и ограничить власть; обеспечить собственность; сдержать тягу к органическим изменениям; оградить индивидуальную свободу от тирании большинства..." [103]

Наша Конституция в общих чертах моделировалась по образу английского правительства XVIII века. Но в то время как английская система конституционных сдержек была естественным продуктом развития, американская система являлась чисто искусственным изобретением. Джеймс Монро обратил внимание на этот факт на Виргинском конвенте. Он заметил, что разделение власти во всех других правительствах, древних и современных, обязано своим существованием смеси монархии, аристократии и демократии. [104] Это искусственное разделение власти, предусмотренное в Конституции Соединенных Штатов, задумывалось как замена естественным сдержкам на пути народа, которые наличие короля и знати обеспечивало тогда в Англии.

Проведение этой идеи правления до ее логического завершения потребовало бы, чтобы каждый класс и каждый интерес обладали правом вето на политические действия всех остальных. Никакого столь масштабного применения этой теории никогда не происходило в реальной практике государственного управления, да оно и не осуществимо, поскольку никакой класс не может приобрести — или, приобретя, удержать — вето на действия правительства, если он не является достаточно многочисленным и мощным для того, чтобы подкрепить свои требования силой. Попытка небольшого класса приобрести конституционное право такого характера неизбежно обречена на провал. Вот почему система, которая теоретически тяготеет к высокой степени сложности, на практике не привела к каким-либо чересчур сложным конституционным механизмам.

Польша служит лучшим примером практического действия системы сдержек, доведенной до абсурдной крайности. Политический распад и окончательный раздел этой некогда могущественной страны ее соседями в немалой степени объяснялись ее формой правления, которая провоцировала анархию из-за огромной власти, предоставляемой ею ничтожному меньшинству.

Тот факт, что эту систему нельзя зайти достаточно далеко на практике, чтобы наделить каждый отдельный интерес или класс правом вето как средством самозащиты, породил доктрину лассез-фэр (принципа невмешательства). Ни один класс, контролирующий правительство или хотя бы обладающий властью налагать вето на его акты, не имеет никаких мотивов выступать за теорию невмешательства. Его право вето предоставляет ему адекватную защиту против любого вредоносного осуществления политической власти. Но обстоит иначе с теми более мелкими или менее удачливыми классами либо интересами, которым не хватает этого средства самозащиты. Поскольку они не имеют даже негативного контроля над правительством, они естественным образом стремятся ограничить сферу охвата его полномочий. В таком свете мы можем рассматривать доктрину лассез-фэр лишь как дополнение к политической теории сдержек и противовесов.

Легко увидеть, что если бы идея сдержек воплощалась на практике до своих крайних пределов, это неизбежно привело бы к уничтожению всякой позитивной власти посредством наделения вето каждого класса и в конечном счете каждого индивида. Фактически Джон К. Кэлхун, самый способный и последовательный толкователь этой доктрины, определяет идеальное народное правление как "такое, которое включало бы согласие каждого гражданина или члена сообщества". [105] По достижении этой последней стадии мы перестали бы иметь правительство в любом подлинном смысле слова; ибо каждый отдельный индивид был бы облечен конституционной властью пресекать его действия. Действительно, теория сдержек и противовесов, если брать ее без каких-либо оговорок и последовательно проводить в жизнь, естественным образом ведет к принятию анархии как единственной научной системы.

Отсутствие короля и аристократии не остановило членов Конвента в стремлении следовать английскому образцу. При этом, однако, возникла необходимость найти замену недостающим материалам. Конституционные механизмы, принятые для достижения этой цели, образуют систему сдержек и представляют собой самую оригинальную и интересную черту нашего правительства.

Однако английскому образцу следовали лишь постольку, поскольку это служило их целям. В случае с судебной властью, например, они отказались следовать ему; но причиной тому, как пояснялось в предыдущей главе, было их стремление установить более эффективный контроль над народом. Они не выказывали особой привязанности к английской форме там, где какой-то иной метод лучше помог бы достичь желаемой цели. Поэтому во многих случаях они сознательно отвергали английские прецеденты, но всегда с целью создания чего-то такого, что навязывало бы более действенные сдержки народной воле. Видимое исключение из этого можно обнаружить в ограничении срока полномочий Президента и сенаторов Соединенных Штатов. Но именно эти случаи делали отход от английского образца неизбежным из-за отсутствия короля и знати. Более того, любая открытая попытка создать эффективную замену наследственным ветвям английского образца была бы неприятна народу в целом и по этой причине гарантировала бы отклонение Конституции. Теоретически ближайшим возможным приближением к английской системе было бы пожизненное пребывание в должности, и не было недостатка в тех, кто, подобно Гамильтону, ратовал за него; но уверенность в народном неодобрении служила неопровержимым доводом против этого.

Считалось, что в существенных чертах аналогичный результат может быть достигнут посредством непрямых выборов на умеренно длительные сроки. Отсюда мы замечаем заметный отход от практики конституций штатов в том, что касается срока полномочий и способа выборов. В каждом штате губернатор избирался либо законодательным органом, либо напрямую избирателями, обычно сроком на один год и нигде — на столь долгий период, как четыре года. [106] Лишь за двумя исключениями [107] члены верхней палаты законодательного органа избирались напрямую квалифицированными избирателями, как правило, сроком на один год и ни в одном штате — на столь долгий срок, как шесть лет. [108]

Стремление Конвента обеспечить Президенту и сенаторам Соединенных Штатов большую свободу от народного контроля, чем та, которой пользовались соответствующие должностные лица штатов, яснее всего прослеживается в предписанном способе выборов. [109] Они приняли то, что Мэдисон называл "политикой очищения народных назначений посредством последовательных фильтраций". Они постановили, что Президент должен избираться коллегией выборщиков, члены которой не были обязаны избираться народом. Это, как предполагалось, должно было предотвратить избрание просто народного любимца и гарантировать избрание Президента, приемлемого для консервативных и зажиточных классов. Само собой разумелось, что непрямой метод позволит меньшинству контролировать выбор. По схожей причине они предусмотрели, чтобы сенаторы Соединенных Штатов избирались законодательными собраниями, а не народом отдельных штатов.

Система в ее первоначальном виде не предполагала отбора кандидатов в преддверии народных выборов и не содержала никаких положений на этот счет. Но это неудивительно, если мы задумаемся о том, что именно этого они и пытались не допустить. Они намеревались, чтобы коллегия выборщиков была таковой как на деле, так и по названию, чтобы она обладала и пользовалась властью независимого выбора вместо того, чтобы просто фиксировать уже сделанный народный выбор, как это сложилось на практике. Они совершенно отчетливо осознавали существование четкой линии раскола, отделяющей богатых от бедных. Они разделяли мнение Гамильтона о том, что в этом отношении "все сообщества делятся на меньшинство и большинство", [110] что последние будут склонны объединяться ради получения контроля над правительством; и, получив его, станут принимать законы в собственных интересах. Это, по их убеждению, представляло главную опасность демократии — опасность столь реальную и неизбежную, что меньшинству стоило организоваться и по возможности осуществить в правительстве такие изменения, которые "защитили бы меньшинство имущих от большинства". [111] В этом заключалась цель системы сдержек, посредством которой они стремились предоставить первым право вето на действия последних. Лишая таким образом народные массы возможности продвигать свои интересы путем объединения, они рассчитывали, что организация политической партии, представляющей большинство в противовес меньшинству, будет затруднена. С другой стороны, меньшинство, сотрудничая ради общей цели, могло лучше всего достичь ее без какой-либо видимой партийной организации или какого-либо внешнего проявления согласованных действий. Следовательно, принятая в первоначальном виде Конституция не содержала никаких положений о партийном кандидате.

Принимая во внимание тот факт, что Конституция была призвана ограничить власть большинства, вполне естественно, что она попыталась отвести народной ветви власти второстепенную роль. Это, разумеется, шло вразрез с единообразной тенденцией революционного периода в различных штатах. В последних нижняя палата была возведена в равный ранг с верхней, и в Массачусетсе, как сообщает нам Джерри, народ выступал за упразднение сената и передачу всех правительственных полномочий другой ветви легислатуры. [112]

В Федеральной конституции мы видим сильную реакцию против этой политики расширения полномочий нижней и, как предполагалось, более популярной ветви законодательного органа. Палате представителей, правда, были предоставлены равные с Сенатом полномочия в вопросах обычного законотворчества. Но на этом ее равенство заканчивается. Полномочия по заключению договоров и назначению на должности были переданы Президенту и Сенату, где, как считалось, они будут защищены от вмешательства со стороны народа. Следствием этого стало то, что влияние этих двух ветвей власти стало существенно преобладать над влиянием напрямую избираемой Палаты. Через полномочия по заключению договоров Президент и Сенат могли в важнейшем смысле осуществлять законодательную деятельность без согласия народной ветви Конгресса. Они могли заключать соглашения с зарубежными странами, которые обладали бы всей силой и эффектом регулярно принимаемых законов и которые могли бы глубоко повлиять на всю нашу общественную, политическую и промышленную жизнь. Единственное подобие народного контроля за осуществлением этой власти можно было обнаружить в тех случаях, когда для приведения договоров в исполнение требовались ассигнования. Здесь Палата представителей, по крайней мере теоретически, могла сорвать договор, отказав в своем согласии на необходимые ассигнования. На практике, однако, Палата отказалась от этой власти. Договор ни на одной стадии "не представляется Палате представителей и не передается ей, и она имеет не больше прав быть проинформированной о нем, чем обычные граждане. Президент и Сенат могут, например, уступать или аннексировать территории, и при этом ничто из этого факта не появится в обсуждениях Палаты представителей, если только уступка не влечет за собой расходование или получение денег. Кроме того, я должен добавить, что даже если договор содержит положения, налагающие бремя на государственные доходы, со времен Вашингтона существует правило, согласно которому Палата представителей не должна обсуждать условия договора, принятого Сенатом, а должна принять его молча как свершившийся факт и просто проголосовать за выделение необходимых средств". [113]

Полномочия по назначениям во многих отношениях были еще более важными. Они означали право выбирать тех, кто должен был толковать законы и добиваться их исполнения, а это в действительности подразумевало власть формировать дух и характер правительства. Что это в полной мере осознавалось создателями Конституции, мы видели в предыдущей главе.

Утверждение, содержащееся в Конституции, что вся законодательная власть принадлежит Конгрессу, весьма неточно не только по указанной выше причине, согласно которой часть ее под видом полномочий по заключению договоров возлагается на Президента и Сенат, а также по той дополнительной причине, что Верховный суд осуществляет законодательную власть огромной важности, но и по той дополнительной причине, что Президент, помимо своего контроля над договорами, обладает законодательной властью, соразмерной и равной власти любой из палат. Конституцией ему прямо предоставлено лишь отлагательное вето, однако Конгрессу настолько трудно преодолеть его с помощью необходимого большинства в две трети голосов, что в большинстве случаев оно столь же эффективно, как и абсолютный запрет. [114] Было обращено внимание на тот факт, что большинство в две трети голосов трудно обеспечить даже при самых благоприятных обстоятельствах; однако здесь ситуация складывается так, что на пути его достижения возникают практически непреодолимые препятствия. В качестве иллюстрации предположим, что каждый штат сплошь за или против меры, на которую Президент наложил вето, и что как сенаторы, так и члены Палаты представителей точно отражают настроения своих штатов. Тогда, взяв за основу наших расчислений численность населения сорока пяти штатов в 1900 году, наименьшее народное большинство, которое обеспечило бы требуемое голосование в две трети голосов в обеих палатах, было бы получено путем привлечения достаточного количества меньших штатов для создания необходимого большинства в Палате. Но это означало бы народное большинство более чем в 65 процентов и большинство в восемь девятых в Сенате. Получение необходимого голоса в обеих палатах за счет привлечения более крупных штатов потребовало бы народного большинства более чем в 93 процента и большинства в девять десятых в Палате. Это дает нам некоторое, но отнюдь не адекватное представление о контроле Президента над законодательством. Он может использовать в поддержку своего вето все остальные полномочия, которые Конституция сосредоточила в его руках; и когда мы учитываем огромное влияние, которое он может оказать на Конгресс, особенно через свой контроль над назначениями, мы легко можем увидеть практическую невозможность принятия какой-либо меры, которой он противостоит со всей доступной ему полнотой власти. Более того, предполагалось, что Президент и Сенат будут принадлежать к одному классу, представлять одни и те же интересы и быть одинаково верными стражами прав имущих. Следовательно, они должны были стать не столько сдержкой друг для друга, сколько двойной сдержкой по отношению к демократической Палате; и по замыслу против последней отлагательное вето Президента по всем важным вопросам, по которым расходились во мнениях радикальный и консервативный классы, должно было полностью эквивалентно абсолютному вето. Это вытекает из того факта, что Сенат в таких случаях разделял бы позицию Президента и отказался бы сотрудничать с Палатой в преодолении вето.

Создатели Конституции полагали, что правом вето Президент будет пользоваться редко. Так оно и было вплоть до Гражданской войны. Вашингтон использовал это право лишь дважды; Джон Адамс, Джефферсон, Дж. К. Адамс, Ван Бюрен, Тейлор и Филмор не пользовались им вовсе. За первые семьдесят шесть лет нашей истории при Конституции это право осуществлялось всего пятьдесят два раза. Эндрю Джонсон стал первым Президентом, который пользовался им свободно, наложив вето на столько же актов, сколько было отклонено первыми восемью президентами. Чаще всего правом вето пользовался Президент Кливленд, который за свой первый срок применил его триста один раз. [115]

Наделяя Президента правом вето, члены Конвента руководствовались стремлением укрепить консервативную ветвь власти, а не желанием скопировать английскую Конституцию или конституции американских штатов. По сути, право вето Короны к тому времени уже устарело: сам Гамильтон отмечал на Конвенте, что оно не применялось со времен Революции 1688 года, [116] в то время как во всех штатах, кроме двух, последний след его был уничтожен. [117]

Позиция Президента была еще больше укреплена за счет отказа от Исполнительного совета, который тогда существовал в каждом штате в качестве сдержки против губернатора и который был заметной чертой английского правительства того времени. В Англии этот совет, образующий министерство или кабинет, еще не приобрел, правда, ту форму, которая характеризует его сейчас; но он лишил Короля всякой возможности действовать иначе как через министров, которые несли ответственность и могли быть преданы суду Парламента. Это, конечно, сильно ослабило исполнительную власть, и данный факт вполне объясняет, почему создатели Конституции отвергли его и вернулись к модели более раннего английского короля, право вето которого оставалось нетронутым.

Поскольку их план предусматривал сильную независимую исполнительную власть, которая не колеблясь применила бы находящиеся в ее распоряжении далеко идущие полномочия для срыва неугодных ей мер, возникла необходимость гарантировать его от смещения народом. И в этом отношении мы вновь наблюдаем пренебрежение как английской, так и американской конституционной практикой, поскольку ни та, ни другая не обеспечивали желаемой стабильности пребывания в должности. В различных штатах губернатор мог быть подвергнут импичменту со стороны нижней палаты легислатуры и смещен с должности в случае осуждения сенатом, который обычно был судом, рассматривавшим дела об импичменте. Для осуждения обычно было достаточно простого большинства в каждой палате, [118] и поскольку обе палаты избирались напрямую, [119] это фактически давало большинству избирателей право на отстранение от должности. Это было просто адаптацией английской практики, которая позволяла большинству общин осуществлять импичмент, а большинству лордов — выносить обвинительный приговор. Очевидно, что это имело сильную тенденцию делать законодательный орган верховным, поскольку эта власть при ее свободном использовании преодолела бы любое сопротивление со стороны как исполнительной, так и судебной власти. Любая комбинация интересов, способная обеспечить большинство в обеих палатах Парламента, могла тем самым проводить в жизнь свою политику. Это практически уничтожало исполнительную сдержку в английской Конституции, и именно по этой причине основатели нашего правительства отвергли ее. Они отчетливо понимали, что для обеспечения эффективности вето Президента его необходимо защитить при его реализации. Принятие английской практики и предоставление простому большинству Сената права выносить обвинительный приговор по делам об импичменте дало бы Конгрессу власть уничтожить президентское вето посредством импичмента и смещения с должности любого главы исполнительной власти, который осмелился бы им воспользоваться. От этого защитились тем, что для осуждения любого официального лица, подвергнутого импичменту Палатой, потребовалось большинство в две трети голосов в Сенате. И поскольку это большинство в две трети на практике получить невозможно, право на импичмент можно считать, подобно праву на внесение поправок, практически несуществующим. С момента принятия Конституции было вынесено лишь два обвинительных приговора. Джон Пикеринг, федеральный окружной судья, был осужден 12 марта 1803 года и смещен с должности, а с началом Гражданской войны был осужден федеральный окружной судья Теннесси Уэст Х. Хамфрис, присоединившийся к Конфедерации без сложения полномочий. Уильям Блаунт был оправдан в 1798 году на том основании, что он как сенатор США не являлся «гражданским должностным лицом» в смысле положения Конституции об импичменте и, следовательно, не подлежал импичменту. Сэмюэл Чейз, помощник судьи Верховного суда США, президент Эндрю Джонсон и военный министр Уильям У. Белкнап были бы осуждены, если бы не чрезвычайное большинство, требуемое в Сенате.

Практическая невозможность смещения государственного служащего посредством процедур импичмента сделала исполнительное и судебное вето полностью эффективными, поскольку лишила Конгресс всякой возможности наказывать посредством отстранения от должности тех должностных лиц, которые препятствуют его целям. Это сделало Президента и Верховный суд намного сильнее Палаты представителей — результат, которого создатели Конституции, несомненно, желали.

В дополнение к отлагательному вето Президента на законы, которые должны быть приняты, что, как мы видели, на практике равносильно неограниченному запрету, он обладает тем, что можно назвать абсолютным вето на их исполнение. Это необходимое следствие его полной независимости в сочетании с его полномочиями по назначению и смещению. Контролируя административный аппарат правительства, он может исполнять законы Конгресса, а может и не исполнять их, как сочтет нужным. Он может даже не обеспечить исполнение закона, который подписал сам, поскольку его одобрение в законодательном качестве не преграждает путь его последующему неодобрению в качестве исполнительной власти. Разумеется, из этого не следует, что данная власть осуществляется открыто и всенародно. Обычно это не так. Более простой и эффективный метод заключается в том, чтобы затуманить истинные намерения исполнительной власти притворной попыткой приведения закона в исполнение.

Можно утверждать, что Конституция вменяет ему в обязанность исполнять все законы вне зависимости от его собственных взглядов на их мудрость или целесообразность. Однако это утверждение, по-видимому, не подтверждается целями самой Конституции. Намерение создателей этого документа состояло не в том, чтобы превратить Президента в простого административного агента Конгресса, а скорее в том, чтобы противопоставить его этому органу и сделать его в значительной мере судьей собственной власти. Если утверждать, что его обязанностью является исполнение всех законов, которые были приняты в надлежащем порядке, то в то же время необходимо признать, что Конституция допускает их неисполнение, поскольку она не предоставила ни Конгрессу, ни народу никаких эффективных полномочий для его отстранения за неисполнение служебных обязанностей. Более того, его присяга при вступлении в должность прямо не обязывает его исполнять законы Конгресса, а лишь «добросовестно исполнять обязанности Президента... и сохранять, защищать и оборонять Конституцию Соединенных Штатов». [120]

Это упущение невозможно удовлетворительно объяснить простым недосмотром. Конституция Массачусетса 1780 года, у которой отцы-основатели заимствовали право отлагательного вето, требовала от губернатора принесения присяги, в которой он брал на себя обязательство исполнять обязанности своей должности «согласно правилам и положениям конституции и законов содружества». Ни в одной из существовавших тогда конституций штатов не было прецедента прямого обязывания исполнительной власти при принятии присяги защищать Конституцию без упоминания ее обязанности исполнять законы. Напрашивается разумный вывод о том, что создатели Конституции стремились внушить Президенту мысль о том, что его обязанность защищать Конституцию является для него более обязывающей, чем его долг исполнять законы, принятые Конгрессом.

В предшествующем обсуждении было показано, что политическая власть была неравномерно разделена между различными ветвями власти; в той мере, в какой это имело место, создатели Конституции не следовали последовательно теории сдержек. Но в этом, как и в других случаях, когда они отступали от прецедентов, которым, как они заявляли, следовали, ими двигало стремление свести к минимуму прямое влияние народа. Если бы Конституция была составлена в полном соответствии с доктриной сдержек и противовесов, нижней палате Конгресса как прямому представителю народа было бы предоставлено право вето на всю политику правительства. Но этого, как мы видели, сделано не было. Более важные полномочия были поставлены под исключительный контроль других ветвей власти, в отношении которых, как полагали, общественное мнение будет иметь лишь слабое влияние. Это лишило народ неограниченного запрета, на который он имел право даже согласно теории сдержек. Ричард Генри Ли не слишком преувеличил тогда, когда сказал: «Единственная сдержка в пользу демократического принципа, которую можно обнаружить в этой системе, — это Палата представителей, которая, как я полагаю, справедливо может быть названа лишь обрывком или лоскутом представительства». [121] Не был полностью неправ и Мейсон, когда назвал Палату представителей «лишь тенью», а не «сущностью представительства». [122]

Может показаться, что пусть даже Конституция и не предоставляет Палате представителей прямого запрета на все важные акты правительства, она делает это косвенно через свой контроль над кошельком. Однако анализ системы в отношении этого вопроса показывает, что контроль Палаты над налогообложением и расходами крайне ограничен. Законопроект о доходах не подлежит никаким конституционным ограничениям и после принятия остается в силе до тех пор, пока не будет отменен последующим законодательством. Предполагая, что была установлена система доходов, достаточная для нужд правительства, Палата не может осуществлять никакого дальнейшего контроля над поступлениями. Она не может отменить их или изменить каким-либо образом без согласия Президента и Сената.

Обращаясь теперь к вопросу расходов, мы обнаруживаем, что Конституция позволяет делать постоянные ассигнования на нужды правительства, за единственным исключением армии, на содержание которой средства не могут выделяться на срок, превышающий два года. Политика постоянных ассигнований еще не применяется в полной мере, допускаемой Конституцией, но она зашла гораздо дальше, чем оправдывало бы последовательное соблюдение доктрины народного контроля над бюджетом. Эту практику можно было бы легко расширить до тех пор, пока каждая потребность правительства, за исключением расходов на армию, включая даже содержание военно-морского флота, не обеспечивалась бы постоянными ассигнованиями. И следует добавить, что по мере роста стремления к стабильности, приходящего с развитием огромных коммерческих интересов, тенденция направлена именно туда.

Предположим, что какая-то политическая партия, временно контролирующая власть по принятию законов в правительстве, расширила бы практику осуществления постоянных ассигнований до крайнего предела, допускаемого Конституцией. Это освободило бы исполнительную власть от любой финансовой зависимости от общеродовых настроений, за исключением управления армией. И если бы, как предполагали создатели Конституции, Президент и Сенат представляли меньшинство, исполнительная власть могла бы годами проводить политику, против которой общественное мнение стало решительно возражать. Ибо после принятия такой системы ее отмена не могла бы быть осуществлена без согласия всех ветвей законодательной власти. Президент и Конгресс могли бы в преддверии неблагоприятного большинства в Палате обезопасить себя от прекращения финансовой поддержки своей политики, просто сделав постоянные ассигнования на свои нужды. Наша нынешняя система позволила бы сделать это даже после того, как правящая партия потерпела бы сокрушительное поражение на выборах, поскольку вторая сессия старого конгресса начинается только после избрания членов новой Палаты представителей. [123] Это связало бы руки любому неблагоприятному народному большинству в последующем конгрессе и эффективно лишило бы его даже права вето на доходы и расходы правительства до тех пор, пока оно также не получило бы контроль над президентством и Сенатом. Но последнее никогда не могло бы произойти, если бы практическое функционирование Конституции соответствовало замыслам ее создателей. Тот контроль над налогообложением и государственными расходами, который большинство может осуществлять теперь, был приобретен в таком случае не столько благодаря каким-либо конституционным положениям, призванным обеспечить его, сколько вопреки тем из них, которые казалось бы делали его невозможным.

Столь же показательна неспособность Конвента предусмотреть какие-либо адекватные положения для обеспечения гласности. Конституция гласит, что «регулярный отчет о поступлениях и расходах государственных средств должен время от времени публиковаться», а также что «каждая палата должна вести журнал своих заседаний и время от времени публиковать его, за исключением тех частей, которые, по ее мнению, требуют секретности». [124] То, что эти положения имели малую практическую ценность, очевидно из того факта, что они не содержат никаких точных указаний относительно того, когда и как часто должны публиковаться отчеты и журналы. Выражение время от времени допускало почти любое истолкование, которое любая из палат Конгресса или Президент могли пожелать ему придать, и его можно было легко истолковать так, чтобы оправдать метод публикации, дававший народу лишь скудную информацию о текущем положении государственных дел. Создатели Конституции не считали управление государством в каком-либо надлежащем смысле делом народа; однако они осознавали, что сам народ придерживается на этот счет иного мнения, что делало необходимыми некоторые конституционные гарантии гласности. Тем не менее Конституция содержала скорее форму, чем сущность такой гарантии.

Конституция не требует ни от одной из палат Конгресса проведения открытых заседаний или публикации своих речей и прений. [125] До 1799 года Сенат пользовался своим конституционным правом вести государственные дела в секрете и в течение этого периода не вел никаких записей своих дебатов. Эта политика не принесла ему доверия народа, и до тех пор, пока она не была в известной мере оставлена, Сенат, несмотря на важные полномочия, возложенные на него Конституцией, не был особо влиятельным органом.

Отказ народу в праве контролировать правительство закономерно ведет к отрицанию его права критиковать тех, кто формирует его политику; поскольку если бы допускались свободные и неограниченные дискуссии и даже осуждение официального поведения, ни одна система правления меньшинства не смогла бы долго просуществовать. Это прекрасно понимали на Федеральном конвенте. Члены этого органа видели, что конституционное право государственных должностных лиц игнорировать пожелания народа несовместимо с правом последнего привлекать их к суду общественного мнения. Отсюда некоторое ограничение права на критику государственных служащих было необходимо для охраны и сохранения их служебной независимости. По-видимому, именно в этом и заключалась цель Конституции, когда она предусматривала в отношении членов Конгресса, что «за любую речь или дебаты в любой из палат они не могут быть подвергнуты допросу в каком-либо ином месте». [126]

Это положение восходит к английскому Биллю о правах, где оно задумывалось как средство защиты членов Парламента от тюремного заключения и преследования за противодействие произвольным актам Короны. Поначалу это было лишь утверждением независимости лордов и общин по отношению к Королю и отрицанием права последнего привлекать их к ответственности за все, что было сказано или сделано ими в их законодательном качестве. Но после того как оно выполнило свою первоначальную задачу и тираническая власть Короля была свергнута, выяснилось, что оно пригодно для отражения нападений с другого направления. Так получилось, что средство, разработанное и использованное Парламентом для защиты своих членов от запугивания и притеснения со стороны Короля, было позже обращено против народа; ибо Парламент, лишая Короля его безответственной власти, стремился лишь к установлению собственного верховенства. Он ревностно оберегал свои прерогативы, претендовал на право независимого управления и точно так же, как прежде он сопротивлялся посягательствам королевской власти, теперь он негодовал на попытки народа повлиять на его политику путем публикации и критического разбора его деятельности.

Постоянный ордер, принятый Палатой общин в 1728 году, провозглашал, «что для любого лица является оскорблением и нарушением привилегий этой Палаты дерзать передавать в письменных или печатных газетах любой отчет или протокол дебатов или других процедур; что при обнаружении авторов, печатников или издателей любой такой газеты эта Палата будет поступать с нарушителями со всей строгостью». [127]

Таковым было отношение Парламента вплоть до 1771 года, когда после долгой и ожесточенной борьбы Палата общин под давлением непреодолимого общественного настроения была наконец вынуждена смириться с публикацией отчетов о своих заседаниях.

Тем не менее в Палате было небольшое меньшинство, которое выступало против политики преследования представителей прессы. Приводимая ниже выдержка из «Ежегодного реестра» за 1771 год описывает позицию этого меньшинства.

«Некоторые джентльмены, однако, не ограничивали свое несогласие вопросами этикета и благоразумия, но зашли так далеко, что отрицали авторитет Палаты в этом отношении, заявляя, что это узурпация, принятая в дурные времена, в 1641 году; что пока их привилегии и авторитет использовались для защиты прав народа от насилия прерогативы, все люди охотно объединялись в их поддержке, и даже их узурпации рассматривались как новые гарантии их независимости; но теперь, когда они видели, что их собственное оружие превращено в орудие тирании и угнетения против них самих, они будут противостоять ему изо всех сил и, как бы они ни потерпели неудачу в первых попытках, в конце концов одержат верх и непременно вернут все к первоначальным принципам. Они также говорили, что практика ознакомления избирателей с парламентской деятельностью их представителей основана на самых истинных принципах Конституции; и что даже публикация предполагаемых речей не является новой практикой, и если прецедент служил оправданием, ее можно проследить до столь авторитетного источника, как лорд Кларендон». [128]

«В ранние годы колониальной эпохи право на свободу слова не всегда охранялось должным образом. Например, часто принимались законы против "крамольных высказываний" — термина, который мог означать практически все что угодно. В 1639 году ассамблея Мэриленда приняла акт об "определении тяжких преступлений", к коим относились "скандальные или презрительные слова или письменные труды к бесчестию лорда-собственника или его генерального наместника на тот момент, или любого из членов совета". Актом Северной Каролины 1715 года крамольные высказывания против правительства были объявлены уголовным преступлением, а в 1724 году Джозеф Каслтон за злонамеренные высказывания в адрес губернатора Баррингтона и другие презрительные замечания был приговорен генеральным судом к стоянию у позорного столба в течение двух часов и к тому, чтобы на коленях просить у губернатора прощения. Акт Нью-Джерси 1675 года требовал, чтобы лица, признанные виновными в сопротивлении власти губернатора или членов совета "словами или действиями... посредством презрительного, оскорбительного или злонамеренного высказывания о любом из них", подлежали штрафу, изгнанию или телесному наказанию по усмотрению суда. В Массачусетсе даже в течение XVIII века право на свободные политические дискуссии отрицалось Палатой представителей так же, как и королевским губернатором, хотя зачастую безуспешно». [129]

«Всеобщая публикация парламентских дебатов датируется лишь Американской революцией, и даже тогда она всё еще считалась техническим нарушением привилегий.

Американские колонии следовали практике метрополии. Поначалу даже законы не публиковались для всеобщего сведения, и магистратам казалось желательным держать народ в неведении относительно точной границы между тем, что законно, и тем, что запрещено, как средство, более надежное для избежания любых сомнительных действий...

Общественные институты объединенной нации не сразу открыли свои обсуждения для гласности. Конституционный конвент 1787 года заседал за закрытыми дверями, и хотя впоследствии были опубликованы несовершенные отчеты о дебатах, предписание о секретности для его членов никогда не снималось. Сенат некоторое время следовал этому примеру, и первые открытые дебаты состоялись в 1793 году по случаю спора о праве мистера Галлатина на место в этом органе. Палата представителей с самого начала заседала с открытыми дверями, допуская присутствие репортеров (однако к допуску которых Спикер взял контроль в свои руки) и отказав в 1796 году в жалкой сумме в две тысячи долларов на полную публикацию своих дебатов.

Из этих исторических фактов должно быть очевидно, что свобода прессы в ее нынешнем понимании и восприятии имеет весьма недавнее происхождение». [130]

И первоначальная цель этой парламентской привилегии, и ее последующее злоупотребление как в Англии, так и в Колониях были фактами, хорошо известными создателям Конституции. Здесь не было Короля, от произвольных актов которого Конгрессу потребовалось бы защищаться, но существовала власть, которую создатели Конституции расценивали как не менее тираническую и заслуживающую столь же пристального опасения — власть народа в лице численного большинства. Проблема, с которой они столкнулись, заключалась в том, как защититься от этого нового вида тирании. Большинство было столь же нетерпимо к ограничениям, столь же жаждало смести любое сопротивление, какими в прошлом бывали король или аристократия. Принимая такую точку зрения, было вполне естественно, что они стремились защитить Конгресс от народа точно так же, как Парламент некогда был защищен от Короны. По абсолютно той же причине, как мы видели, они сделали судей независимыми от народа, какими они были сделаны независимыми от Короля в Англии. Никаким иным способом ограничить власть большинства было невозможно.

То, что это положение о свободе слова и дебатов в законодательном органе не считалось особенно важным в период Революции, подтверждается его отсутствием в большинстве ранних конституций штатов. Когда принималась Федеральная конституция, лишь три из первоначальных штатов [131] приняли конституции, содержащие такое положение. На самом деле в конституциях штатов того времени не было реальной потребности в нем. Контролирующее влияние, оказываемое легислатурой в правительстве штата, и зависимость судов от этого органа исключали возможность какого-либо злоупотребления их полномочиями в этом направлении.

Статьи конфедерации содержали положение о том, что «свобода слова и прений в Конгрессе не должна подвергаться сомнению или преследоваться в каком-либо суде или месте вне Конгресса». [132] Это было призвано защитить членов Конгресса от судебного преследования в судах штатов. Здесь, как и в английском Билле о правах и в конституциях штатов, содержащих аналогичное положение, в прямой форме говорится о судебном преследовании в судах. Однако создатели Конституции опустили всякое упоминание о судах. Если, как обычно предполагали конституционные писатели, создатели Конституции намеревались этим положением защитить членов Конгресса от судебного преследования в судах, трудно понять, почему они опустили то, что было главной чертой и целью этого положения не только в оригинальном Билле о правах, но также в конституциях штатов, копировавших его, и в Статьях конфедерации. Если они имели в виду опасность судебного преследования в судах штатов или федеральных судах, то почему они полностью изменили формулировку этого положения, опустив любое упоминание о той самой опасности, от которой они хотели защититься?

Описанные до сих пор сдержки предназначались в качестве замены короля и аристократии; но чтобы сделать Конституцию приемлемой для народа, потребовались дополнительные сдержки, которых английское правительство не содержало. Разделение власти в последнем происходило исключительно между различными классами или сословиями, каждое из которых, как предполагалось, представляло интересы, соразмерные всему королевству. Но хотя власть каждого класса была таким образом ограничена, их совместные и объединенные действия не подлежали никаким конституционным сдержкам или ограничениям вообще. Любая политика, по которой они приходили к согласию, могла быть проведена в жизнь в любой части королевства, поскольку Конституция, не признавая никаких местных интересов, не предоставляла какому-либо политическому подразделению права вето на акты всего целого. Правительство Англии, таким образом, было сугубо национальным, в противовес федеральному, иными словами, общее правительство было во всех отношениях верховным, а местное самоуправление — лишь его порождением.

Именно за такой тип правительства выступал Гамильтон и которому действительно отдавало предпочтение большинство делегатов на Федеральном конвенте. Но трудности с обеспечением принятия Конституции, составленной по такому плану, делали его невыполнимым. Слияние отдельных штатов в общее правительство, обладающее неограниченной властью, поставило бы все местные интересы на милость того, что народ считал практически чужеземной властью. Практические соображения, следовательно, требовали, чтобы Конституция хотя бы по внешнему виду соответствовала федеральному, а не национальному типу. Соответственно, полномочия правительства были разделены на две категории: одна охватывала лишь те, которые несомненно носили общий характер, были перечислены и делегированы общему правительству, в то время как остальные оставались в ведении штатов. По форме и внешнему виду общее правительство и правительства различных штатов являлись соразмерными и дополняющими друг друга, причем каждое было верховным и суверенным в своей сфере. Благодаря этому устройству тщательно избегалось любое проявление подчиненности со стороны правительств штатов; и поскольку штат сохранял суверенную власть в пределах сферы, отведенной ему Конституцией, тем самым гарантировалась защита местных интересов. Такое понимание Конституции, по-видимому, поощрялось теми, кто желал ее принятия, и несомненно было единственным толкованием, которое нашло бы поддержку у народа в целом. Более того, это было совершенно естественным и логичным развитием теории сдержек. Если Президент, Сенат, Палата представителей и Верховный суд были соразмерными ветвями общего правительства и, следовательно, каждая из них служила сдержкой для полномочий остальных, то аналогичное разделение власти между общим правительством в целом, с одной стороны, и штатами — с другой, неизбежно подразумевало наличие у штата оборонительной способности для предотвращения посягательств на зарезервированную за ним власть. И поскольку правительство было федеральным, а не национальным, и поскольку правительство штата было соразмерным общему правительству, а не подчиненным ему, напрашивался неизбежный вывод о том, что первое является сдержкой для второго точно так же, как каждая ветвь общего правительства служит сдержкой для остальных.

Однако этот взгляд на Конституцию, которому позволили остаться беспрепятственным ради ее принятия штатами, не был разделен ее создателями. Ибо хотя внешне Конституция не предусматривала национального правительства, она по крайней мере содержала в себе зачатки, из которых со временем могло развиться национальное правительство. Полное верховенство общего правительства было одним из важных результатов, к достижению которого стремились члены Конвента. Было предложено несколько планов, согласно которым это верховенство должно было быть прямо признано в Конституции. И Рэндольф, и Чарльз Пинкни выступали за предоставление Конгрессу права вето на законы штатов. [133] Мэдисон предлагал передать его Сенату. Гамильтон, как мы видели, предлагал наделить абсолютным вето губернаторов различных штатов, которые должны были назначаться Президентом. Согласно другому плану эта власть должна была передаваться совместно Президенту и судьям Верховного суда. Все эти предложения прямо наделить общее правительство властью аннулировать законы штатов были в конечном итоге отклонены Конвентом, несомненно по той причине, что они слишком явно указывали на их намерение подчинить правительства штатов. Но хотя они отказались наделить этой властью в прямой форме, они не собирались и удерживать ее. Как и в случае с судебным вето на законодательство Конгресса, они полагались на контроль над Конституцией после ее принятия для достижения своей цели.

Отсутствие в Конституции какого-либо положения, четко и недвусмысленно определяющего отношение общего правительства к правительствам различных штатов, не было простым упущением. Члены Конвента, очевидно, полагали, что для обеспечения принятия Конституции необходимо представить ее в форме, наименее способной вызвать противодействие со стороны штатов. Они рассчитывали путем контроля над ее толкованием после ее принятия придать ей форму, более соответствующую их собственным взглядам. Выбор этого метода, хотя он и был единственно возможным для достижения их цели, полек за собой более серьезные и далеко идущие последствия, чем они предполагали. Он проложил путь к конституционной борьбе, которая длилась три четверти века и в конце концов ввергла страну в величайшую гражданскую войну современности. Если бы в Конституции прямо говорилось, что федеральная судебная власть обладает правом аннулировать законы штатов, или если бы это право было предоставлено какой-либо другой ветви федерального правительства в соответствии с одним из вышеупомянутых предложений, и если бы при этом у штатов было прямо отобрано право накладывать вето на акты Конгресса, не оставалось бы никаких сомнений в том, что общее правительство является окончательным и исключительным арбитром во всех случаях конфликта между федеральной властью и властью штатов.

Такое положение не оставило бы места для доктрины прав штатов или ее следствия — права штата аннулировать федеральный закон. Оно решило бы вопрос о федеральном верховенстве вне всяких возможностей для споров, отведя штатам строго подчиненное место в нашей политической системе. Но поскольку Конституция не содержала положений подобного характера, она оставляла штатам возможность отстаивать свои претензии на равный ранг с общим правительством.

Принятие Конституции было лишь первым шагом в этой программе политической реконструкции. Чтобы успешно завершить работу, предпринятую Федеральным конвентом, было необходимо, чтобы те же влияния, которые доминировали в нем, контролировали и новое правительство, посредством которого Конституция должна была толковаться и применяться. Насколько успешно они справились с этим, видно по тому отпечатку, который оставили в нашей системе двенадцать лет правления федералистов, последовавшие за ее принятием. В этот период Конституция находилась в руках тех, кто разделял цели ее создателей и стремился завершить начатое ими дело.

В формировании правительственной политики в этот период влияние Гамильтона было еще более выраженным, чем на Федеральном конвенте. Будучи министром финансов, он предложил и добился принятия финансовой политики, гармонирующей с его политическими взглядами. Полагая, что правительство должно пользоваться доверием консервативных и имущих классов, он разработал политику, которая была призвана заручиться их поддержкой за счет апелляции к их материальным интересам. Принятие общим правительством долгов штатов, накопленных во время войны за Независимость, было задумано и привело к тому, что класс кредиторов был оторван от зависимости от правительств различных штатов и сплочен вокруг общего правительства. Система протекционистских тарифов также имела далеко идущее политическое значение. Ожидалось, что она взрастит влиятельный класс промышленников, которые будут смотреть на общее правительство как на источник своего процветания и которые поэтому станут поддерживать его власть вопреки власти штатов. Объединение денежных интересов и отождествление их с общим правительством было одной из причин учреждения Банка Соединенных Штатов. Система внутренних доходов, которая позволяла общему правительству разместить своих должностных лиц в каждой общине и сделать свою власть непосредственно ощутимой во всех штатах, была политической и финансовой мерой одновременно. Она отчасти подпитывалась стремлением захватить эту сферу налогообложения до того, как до нее доберутся штаты, и отчасти желанием приучить народ к осуществлению федеральной власти. Все эти меры, сформулированные Гамильтоном и проведенные в жизнь во многом благодаря его влиянию, были призваны заложить прочный фундамент для развития национальной власти в противовес власти штатов.

Целью Конституции, как мы видели, было установление верховенства так называемого высшего класса. Консолидация его различных элементов и подчинение правительства их контролю — такова была цель партии федералистов.

Было вполне ожидаемо, что подобная политика вызовет широкое народное сопротивление и спровоцирует ожесточенную критику. Однако критика была особенно раздражающей для тех, кто принимал федералистскую теорию правления. Ибо если меньшинство имело право править большинством, то последнее, само собой разумеется, должно было относиться к первому с уважением; в противном случае власть и влияние меньшинства могли быть сокрушены.

Законы об иностранцах и подрывной деятельности (Alien and Sedition laws), с помощью которых правящий класс пытался подавить критику, стали логической кульминацией этого движения по ограничению власти большинства. Однако эта попытка заставить прессу замолчать и сокрушить право на свободу слова не заглушила оппозицию, а лишь укрепила и усилила ее. Она лишь подстегнула растущую волну народного недовольства, которая вскоре должна была сокрушить партию федералистов.

Конституция, как мы видели, не подчиняла штаты в прямой форме. Хотя она и была создана теми, кто желал сделать общее правительство верховным, она не содержала положений, которые нельзя было бы истолковать так, чтобы они гармонировали с широко принятой доктриной прав штатов. Ее создатели представляли ее, а народ в целом понимал как документ, разделяющий суверенитет между общим правительством, с одной стороны, и штатами — с другой. В пределах сферы, отведенной штату, он должен был быть верховным, что естественно казалось бы подразумевающим наличие у штата достаточной конституционной власти для защиты себя от федеральной агрессии. Такой взгляд на Конституцию, если и не поощрялся активно, то был оставлен без возражений, дабы не подвергать опасности ее принятие.

Конституция является и задумывалась как жесткая лишь в том смысле, что она эффективно ограничивает власть большинства. Основатели нашего правительства не были противниками таких изменений в созданном ими системном устройстве, которые способствовали бы или по крайней мере не мешали их главной цели — защите меньшинства от большинства. По сути, они предполагали, что принятая Конституция будет видоизменяться, дополняться и постепенно формироваться судебным толкованием в ту форму, которую они желали ей придать, но которую необходимость минимизации народного сопротивления помешала им осуществить с самого начала. Поправки посредством судебного толкования были лишь средством косвенного наделения меньшинства властью, которую Конституция прямо отрицала для большинства. Тем не менее в самой Конституции не содержалось никаких намеков на этот метод изменения меньшинством. Напротив, любой подобный взгляд на Конституцию был бы отвергнут общей теорией сдержек и противовесов, которая при последовательном применении ограничивала бы власть меньшинства так же, как и власть большинства. Было бы неразумно полагать, что Конституция предусматривала передачу в руки меньшинства власти, которую она так тщательно скрывала от большинства. Фактически язык Конституции давал основание полагать, что она задумывалась как средство сдерживания самого общего правительства путем защиты штатов в осуществлении всех тех полномочий, которые им прямо не запрещены. И поскольку Конституция, как мы видели, лишь очерчивала границы федеральной юрисдикции и юрисдикции штатов, не уточняя, каким именно образом общее правительство, с одной стороны, или правительство штата — с другой, должно удерживаться в отведенных ему пределах, было естественно предполагать, что она предусматривает предоставление каждому из них одинаковых средств защиты от посягательств друг друга.

Соответственно, когда Конгресс, казалось, переступал пределы, установленные для его власти Конституцией, штаты естественным образом искали способы сделать сдержки, наложенные на общее правительство, эффективными. Правда, сама Конституция не уточняла, как это должно быть сделано; но точно так же нельзя было найти в ней никаких положений для обеспечения выполнения ограничений полномочий штатов. Однако общее правительство обеспечило себя средствами самозащиты, призвав к жизни право вето федеральной судебной власти. Это сделало сдержки против полномочий штатов действенными. Но как должны были обеспечиваться те сдержки, которые Конституция наложила на само общее правительство? Не федеральным правительством или каким-либо из его органов, поскольку это позволило бы ему толковать Конституцию в свою пользу. Если общее правительство имело право толковать и применять конституционные ограничения полномочий штатов, то по аналогии следовало бы, что и штаты должны толковать и применять конституционные ограничения полномочий самого общего правительства. Чтобы добросовестно реализовать то, что казалось целью Конституции, т. е. ограничить власть общего правительства наряду с властью штатов, представлялось необходимым сделать каждого судьей полномочий другого. Тогда на правительства штатов возлагалась бы обязанность удерживать общее правительство в рамках, установленных для его власти Конституцией.

Однако это могло быть достигнуто не иначе как посредством вето на такие акты общего правительства, которые, по мнению штата, превосходили его конституционные полномочия. Те, кто верил в федеральное правительство в противовес национальному и кто поэтому желал обеспечить соблюдение конституционных сдержек в отношении общего правительства, неудержимо склонялись к доктрине нуллификации как единственному средству защиты прав штатов.

Как говорит фон Хольст, «Кэлхун и его ученики не были авторами доктрины нуллификации и сецессии. Этот вопрос столь же стар, как и сама Конституция, и всегда оставался животрепещущим, даже когда не был вопросом жизни и смерти. Его корни лежали в реальных обстоятельствах того времени, и Конституция являлась живым выражением этих реальных обстоятельств». [134]

Мэдисон в «Федералисте» в туманной и неопределенной форме упоминает о праве штата противостоять необоснованному акту федерального правительства.

«Если неоправданная мера федерального правительства, — говорит он, — окажется непопулярной в отдельных штатах... средства противодействия ей мощны и находятся под рукой. Беспокойство народа; его неприятие и, возможно, отказ сотрудничать с должностными лицами союза; хмурые взгляды исполнительной магистратуры штата; трудности, создаваемые законодательными уловками, которые часто добавлялись бы в таких случаях, — все это создало бы в любом штате трудности, которыми нельзя пренебречь; сформировало бы в крупном штате весьма серьезные препятствия; а если бы настроения нескольких соседних штатов совпали, то возникли бы такие преграды, с которыми федеральное правительство вряд ли захотело бы столкнуться». [135]

Далее он говорит: «Правительство штата будет иметь преимущество перед федеральным правительством, если мы сравним их с точки зрения прямой зависимости одного от другого; веса личного влияния, которым будет обладать каждая из сторон; полномочий, соответственно возложенных на них; пристрастия и вероятной поддержки народа; склонности и способности сопротивляться мерам друг друга и расстраивать их». [136]

Сомнительно, чтобы Мэдисон, написав процитированные выше пассажы, имел в виду что-то большее, чем общую политику сопротивления и обструкции со стороны штатов. Однако он несомненно намеревался передать мысль о том, что при предлагаемой Конституции штаты не испытают никаких затруднений в отстаивании своих конституционных прав против любых попыток узурпации со стороны федерального правительства. Мы можем проследить постепенное развитие этой идеи сопротивления штатов федеральной власти до тех пор, пока она окончательно не принимает определенную форму в доктрине нуллификации.

«Резолюция [в легислатуре Мэриленда], объявляющая независимость правительств штатов поставленной под угрозу из-за принятия долгов штатов Союзом, была отклонена лишь решающим голосом спикера. В Виргинии обе палаты легислатуры направили совместный меморандум в Конгресс. Они выразили надежду, что акт о финансировании будет пересмотрен и что закон, предусматривающий принятие долгов штатов, будет отменен. Изменение нынешней формы правления союза, чреватое бедствиями, стало бы, как утверждалось, предполагаемым следствием последнего из названных актов, который палата делегатов официально объявила противоречащим Конституции Соединенных Штатов». [137]

Генеральная ассамблея Виргинии в 1798 году приняла резолюции, в которых заявляла, что она рассматривает «полномочия федерального правительства... как ограниченные прямым смыслом и намерением [Конституции]... и что в случае сознательного, вопиющего и опасного осуществления других, не дарованных полномочий... штаты... имеют право и обязаны по долгу службы вмешаться, чтобы остановить развитие зла и отстоять в пределах своих границ авторитет, права и свободы, им принадлежащие». Эти резолюции были составлены Мэдисоном, который к тому времени стал противником сильной централизаторской политики федералистов.

Более эксплицитное изложение этой доктрины можно обнаружить в Кентуккийских резолюциях 1798 года, которые провозглашали, «что несколько штатов, составляющих Соединенные Штаты Америки, не объединены на принципе неограниченного подчинения их общему правительству;... и что всякий раз, когда общее правительство принимает на себя не делегированные полномочия, его акты являются неавторитетными, ничтожными и не имеют силы; что к этому пакту каждый штат присоединился как штат и является неотъемлемой стороной; что это правительство, созданное этим пактом, не было сделано исключительным или окончательным судьей пределов полномочий, делегированных ему самому, поскольку это сделало бы его усмотрение, а не Конституцию, мерилом его полномочий; но что, как и во всех других случаях заключения пактов между сторонами, не имеющими общего судьи, каждая сторона имеет равное право судить как о нарушениях, так и о способе и мере возмещения».

Резолюции Кентукки 1799 года идут еще дальше и дают определенное выражение доктрине нуллификации. В них заявляется, «что отдельные штаты, сформировавшие этот документ [Конституцию], будучи суверенными и независимыми, обладают несомненным правом судить о нарушении; и что нуллификация со стороны этих суверенных образований всех несанкционированных актов, совершенных под видом этого документа, является надлежащим средством».

Первое четкое и недвусмысленное изложение доктрины нуллификации восходит к Джефферсону. В первоначальном проекте резолюций Кентукки 1798 года, написанном им, утверждается, что когда федеральное правительство берет на себя полномочия, «которые не были делегированы, нуллификация этого акта является надлежащим средством; что каждый штат имеет естественное право в случаях, не подпадающих под действие договора (casus non foederis), аннулировать собственной властью все присвоения полномочий другими в пределах своих границ» [138]. Однако это было исключено из резолюций в их окончательно принятом виде, хотя и вошло по существу, как мы видели, в резолюции Кентукки 1799 года.

Авторство первоначального проекта резолюций Кентукки 1798 года, принадлежащее Джефферсону, положено фон Хольстом в основу утверждения о том, что он был отцом доктрины нуллификации. Это, однако, является некоторым преувеличением. Он более точен, когда говорит о том, что эта доктрина стара как сама Конституция и является следствием обстоятельств того времени. Господствующая концепция штата как сдержки в отношении федерального правительства получала поддержку, как мы видели, со стороны самих авторов Конституции, стремившихся придать ей такое толкование, которое устранило бы по возможности препятствия к ее ратификации путем рассеяния опасений и ревности штатов. Идея о том, что правительство штата может противостоять неконституционному осуществлению власти со стороны федерального правительства, была широко принята в качестве общего принципа, хотя практическому применению этой доктрины уделялось мало внимания. Джефферсон лишь придал определенную форму тому, что было более или менее смутной концепцией, показав, как можно сделать эффективными конституционные сдержки в отношении федерального правительства.

Лучшее изложение этой доктрины, однако, можно найти в трудах Джона К. Кэлхуна, чьи «Рассуждение о правлении» и «Рассуждение о Конституции Соединенных Штатов» представляют собой мастерскую защиту системы сдержек и противовесов. Он не разделял симпатий к тому, что теперь назвали бы народным правлением. Его точка зрения носила по сути аристократический характер, и он откровенно в этом признавался.

Он признавал тот факт, что при существующей социальной организации интересы всех классов неодинаковы; что между ними идет непрерывная борьба; и что любой интерес или комбинация интересов, получившие контроль над правительством, будут добиваться собственного благополучия за счет остальных. Это, утверждал он, обусловливает необходимость так организовать правительство, чтобы предоставить меньшинству средства самозащиты. Предоставление меньшинству этой конституционной власти способствовало бы предотвращению эгоистичной борьбы за захват власти в правительстве, поскольку это лишило бы большинство всякой возможности возвышаться за счет меньшинства. Самой сутью конституционного правления, по его мнению, являлась защита, предоставляемая меньшинству посредством ограничения власти большинства. Для достижения истинной цели конституционного правления, каковой является ограничение власти численного большинства, необходимо, утверждал он, чтобы различные классы или интересы были представлены раздельно и чтобы каждый через свой надлежащий орган обладал вето на акты остальных. В правительстве, организованном таким образом, никакая мера не могла бы стать законом и никакая политика не могла бы проводиться в жизнь, если бы она не получила одобрения каждого элемента, признанного в Конституции. Этот метод выявления мнения общества, требовавший согласия его различных частей, он назвал методом согласованного (конкурентного) большинства.

Этот принцип классового представительства, утверждал он, был основополагающим в американской Конституции, которая признавала в определенных целях численное большинство в качестве одного из своих элементов, но лишь в определенных целях. Ибо он говорит нам, и совершенно справедливо, что «численное большинство, строго говоря, исключено даже в качестве одного из его элементов» [139]. В подтверждение этого утверждения он берется показать, что численное большинство не могло даже воспрепятствовать внесению поправок в Конституцию, поскольку посредством объединения более мелких штатов желаемая меньшинством поправка могла быть проведена вопреки воле большинства. Он мог бы добавить, что в намерение создателей нашего правительства входило предоставить меньшинству полную свободу действий при внесении поправок посредством конституционного толкования; а также то, что они намеревались отказать численному большинству в праве вето на договоры и назначения. Этот отказ признать численное большинство даже в качестве одного из координированных элементов в правительстве был, как показано выше, несовместим с доктриной сдержек и объясняется той теорией, что они желали подчинить демократический элемент в Конституции.

Кэлхун утверждал, что рост политических партий разрушил нашу систему конституционных сдержек. Конституция в ее первоначальном виде не упоминала об этих добровольных политических организациях и не оставляла для них места. По сути, цель политической партии была диаметрально противоположна всему основополагающему в самой Конституции и подрывала это основополагающее, поскольку она была направлена не меньше чем на полное уничтожение системы сдержек путем установления контроля над каждой ветвью власти. В той мере, в какой партия достигала своей цели, она консолидировала полномочия общего правительства и подчиняла их, утверждал он, прямому контролю со стороны численного большинства, чего как раз и стремились избежать создатели Конституции.

Полный контроль, который численное большинство таким образом установило над федеральным правительством, делал чрезвычайно важным активное использование всей конституционной власти, предоставленной отдельным штатам для сопротивления федеральной агрессии. То, что штаты обладали по Конституции властью сдерживать общее правительство, когда оно пыталось переступить границы, установленные для его полномочий, неизбежно вытекало из того факта, что наша система правления была федеративной, а не национальной. Его аргументация строилась на поощряемой авторами Конституции теории о том, что общее правительство и правительства штатов являются координированными. «Идея координации, — говорит он нам, — исключает идею высшего и подчиненного и обязательно подразумевает идею равенства. Но наделить любое из них правом судить не только о масштабе собственных полномочий, но также и о масштабе полномочий своего координатора и принуждать к исполнению своего решения в отношении него означало бы не только уничтожить равенство между ними, но и лишить одно из них атрибута, присущего всем правительствам, — судить в первой инстанции о масштабе своих полномочий. Эффект заключался бы в том, чтобы возвысить одно из равных до уровня высшего и свести другое до уровня подчиненного» [140].

Отсюда следовало бы, что ни одно из них не должно обладать исключительным правом судить о собственных полномочиях — что каждое должно иметь вето на акты других. То, что таково было намерение авторов Конституции, он доказывает тем фактом, что все попытки на Конвенте наделить общее правительство правом вето на акты штатов потерпели неудачу. Попытки наделить этой властью, утверждает он, предпринимались потому, что было очевидно: при отсутствии такого положения штаты будут обладать правом вето на акты общего правительства. Неудача этих попыток на Конвенте объяснялась, по его утверждению, тем фактом, что члены этого органа желали сделать общее правительство и правительства штатов координированными, а не подчинять последние первому, как того желали сторонники национального правительства. Факт, на котором Кэлхун основывал это утверждение, по-видимому, оправдывает его вывод; но если мы обратимся к дебатам, происходившим в этом органе, становится легко видеть, что отказ Конвента включить такое положение в Конституцию нельзя приписать какой-либо враждебности этого органа по отношению к национальному правительству. Фактически, как было показано выше, именно из чисто практических соображений они отвергли все предложения, которые предусматривали признание в самой Конституции верховенства общего правительства. Отказываясь допустить включение положения подобного характера в Конституцию, они вовсе не отвергали сильное верховное центральное правительство, а лишь приняли менее прямой и поэтому более легкий способ достижения своей цели.

Хотя Кэлхун утверждал, что для того, чтобы сделать ограничения полномочий общего правительства эффективными, необходимо, чтобы штат обладал правом вето на федеральные законы, он не утверждал, будто вердикт штата должен быть окончательным. Для общего правительства оставалась бы возможность преодолеть вето штата путем принятия конституционной поправки, которая устранила бы всякие сомнения в его праве осуществлять рассматриваемую власть. Этот способ апелляции, доказывал он, всегда был открыт для общего правительства, поскольку оно представляло численное большинство и находилось в его руках. Однако это было бы справедливо лишь тогда, когда правящая партия обладала необходимым большинством в две трети голосов в обеих палатах Конгресса или по меньшей мере контролировала легислатуры в двух третях штатов. В противном случае ее контроль над общим правительством не позволил бы ей предложить желаемую конституционную поправку. При этой оговорке утверждение Кэлхуна было правильным. С другой стороны, штат не мог защитить себя от федеральной агрессии, поскольку, принадлежа к меньшинству, он не имел бы средств принудить к вынесению на рассмотрение конституционной поправки, затрагивающей спорный вопрос. Последствием вето штата на акт Конгресса стало бы принуждение последнего выбирать между отказом от рассматриваемого закона как неконституционного и обращением к власти, создающей конституцию, в защиту своего требования. Если бы оно выбрало последнюю альтернативу и преуспело в получении поддержки своей власти посредством соответствующей конституционной поправки, штату ничего не оставалось бы, кроме как подчиниться, при условии, что рассматриваемая поправка явно находилась в рамках полномочий по внесению поправок. Если бы, как предполагал Кэлхун, целью Конституции было удержание от простого большинства, контролирующего общее правительство, власти принимать и проводить в жизнь неконституционное законодательство, то вето штата представлялось бы единственным средством, с помощью которого могли быть защищены конституционные права меньшинства штатов.

Кэлхун не ставил под сомнение право Верховного суда Соединенных Штатов объявлять акт Конгресса недействительным, равно как и его право выносить суждения в отношении Конституции или законов штата, когда они подвергались нападкам как противоречащие федеральной Конституции в рассматриваемом им деле. Это право, утверждал он, принадлежало всем судам, будь то федеральные или суды штатов. Однако решение Верховного суда Соединенных Штатов, вынесенное против конституции или закона штата, было обязательным, как он утверждал, только для самого общего правительства и сторон в судебном процессе. Против самого штата оно не имело полномочий принудительно исполнять свое решение.

Вся его аргументация покоится на допущении, что федеральное правительство и правительства штатов равны между собой, а не находятся в отношениях высшего и подчиненного. Такой ход рассуждений естественным образом приводил к выводу, что федеральные суды и суды штатов являются координированными. Для защитника прав штатов было совершенно естественно придерживаться такого взгляда на вещи. Более того, в Конституции не было ничего, что прямо противоречило бы этому. Создатели этого документа, как было показано выше, не желали открыто нападать на общепринятую доктрину суверенитета штатов до принятия Конституции. Их цель полностью раскрылась лишь после того, как они получили контроль над новым правительством по Конституции. Для реализации своего плана подчинения штатов необходимо было установить верховенство федеральной судебной власти. Это было достигнуто актом Конгресса [141], который предусматривал, что «окончательное решение или постановление по любому иску в высшем суде... штата, в котором может быть вынесено решение по иску, если ставится под сомнение действительность договора или статута Соединенных Штатов, либо полномочия, осуществляемого под их эгидой, и решение вынесено против их действительности; или если ставится под сомнение действительность статута или полномочия, осуществляемого под эгидой какого-либо штата, на том основании, что они противоречат Конституции, договорам или законам Соединенных Штатов, и решение вынесено в пользу их действительности; или если ставится под сомнение толкование... договора, статута или комиссии Соединенных Штатов, и решение вынесено против титула, права, привилегии или освобождения от обязательств, специально заявленных или востребованных любой из сторон на основании такого пункта указанной Конституции, договора, статута или комиссии, может быть пересмотрено, отменено или подтверждено Верховным судом Соединенных Штатов по судебной ошибке (в порядке апелляции по writ of error)».

Этот акт, прямо наделяя Верховный суд Соединенных Штатов правом вето на закон штата, в то же время отказывал суду штата в праве рассматривать как неконституционный какой-либо статут, договор или полномочие, осуществляемое под эгидой общего правительства. Вполне уместно задать вопрос, почему это положение не было включено в саму Конституцию. Почему авторы этого документа четко не определили отношение федеральных судов к судам штатов? Включение сути этого акта в Конституцию в том виде, в каком она была представлена штатам, исключило бы саму возможность любых будущих споров относительно соотношения федеральных судов и судов штатов. Однако с точки зрения практической политики против этого плана существовал один неопровержимый аргумент. Он ясно указал бы на намерения авторов Конституции, но тем самым вызвал бы оппозицию, преодолеть которую было бы невозможно. Вот почему вопрос об определении отношения федеральных судов к судам штатов был отложен до тех пор, пока Конституция не была ратифицирована штатами. Они выбрали единственное практическое средство для достижения своей цели. Держа под своим контролем все ветви федеральной власти, они смогли принять закон, фактически внесший поправки в Конституцию. Кэлхун утверждает, что, приняв этот акт, Конгресс вышел за рамки полномочий, предоставленных ему Конституцией. Чего он не замечает, однако, так это того факта, что эта мера, хотя и расходилась с толкованием Конституции, принятым широкими массами населения, тем не менее находилась в полном согласии с общей целью ее авторов и была необходима для претворения этой цели в жизнь.

Представленный здесь взгляд на американскую Конституцию может быть не знаком рядовому читателю нашей политической литературы. Ибо, несмотря на неопровержимые доказательства аристократического происхождения наших конституционных устоев, доступные беспристрастному исследователю, насаждалось мнение о том, что наше общее правительство базировалось на теории правления большинства. Сколь бы необоснованным ни казалось это убеждение при анализе наших политических институтов, благодаря постоянному повторению оно получило широкое признание. Не подлежит сомнению, что в начале нашей национальной жизни Конституция таковой не воспринималась. Как же тогда произошел этот сдвиг в отношении общественности? В достижении этого результата несомненно сыграло роль не одно влияние. Обильные природные ресурсы страны и материальное благополучие народа являются фактором, который нельзя игнорировать. К ним в определенной мере следует отнести некритический склад ума, царящую безмятежность в отношении политических условий и практически всеобщий оптимизм, которые характеризовали американский народ. Это отсутствие всеобщего внимания к более серьезным и глубоким вопросам государственного управления и интереса к ним способствовало привитию и принятию идей системы, совершенно расходящихся с ее истинным характером. И все же, при всей должной оценке этих благоприятных условий, трудно найти удовлетворительное объяснение тому процессу, в ходе которого поборники демократии возвели в ранг божества недемократическую конституцию. Стремление консервативных классов сохранить и увековечить систему, представив ее под маской демократии, и их влияние на политическую мысль народа в целом следует считать главным фактором, обусловившим это экстраординарное изменение общественного мнения. Враждебная критика Конституции вскоре «уступила место неразборчивому и почти слепому поклонению ее принципам... и критика была пресечена.... Божественное право королей никогда не знало столь процветающего течения, как эта не подлежащая сомнению прерогатива Конституции пользоваться всеобщей данью уважения. Убеждение в том, что наши институты являются лучшими в мире, более того, образцом, которому рано или поздно должны соответствовать все цивилизованные государства, не удавалось вышутить иностранным критикам и не могло быть выбито из нас самыми сильными потрясениями системы» [142].

ГЛАВА VII

НЕДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ

Было показано, что главной целью Конституции было ограничение власти народа. Признание этого факта позволяет нам понять многое в последующем развитии наших политических институтов — развитии, для которого общепринятая теория нашей системы не дает адекватного объяснения. Ошибочный взгляд на Конституцию, столь широко прививаемый, до сих пор вводил общественность в заблуждение относительно истинного источника наших политических бед. Было бы поистине странно, если бы некоторые злоупотребления, сопутствующие любой форме правления меньшинства, не проявились в ходе функционирования системы, подобной описанной. Там, где влияние общественного было столь ограничено, было бы вполне разумно ожидать, что практическая работа правительства будет отражать нечто от духа самой Конституции. Вследствие этих ограничений, изначально наложенных на власть народа, развитие нашей системы шло далеко не полностью в направлении демократии. Конституционная власть, предоставленная меньшинству, оказала далеко идущее влияние на рост наших политических институтов. Естественным следствием подчинения демократического элемента должно было стать ослабление его влияния по мере развития системы. То, что это не было чисто воображаемой угрозой, легко показать.

Конституция прямо предоставила правомочным избирателям различных штатов право контролировать Палату представителей. Именно по этой причине, как пояснялось в предыдущей главе, этот орган был подчинен в нашей схеме правления. Даже самый совершенный контроль над этой ветвью власти не дал бы народу никакого позитивного контроля над правительством в целом. В лучшем случае он предоставлял им лишь право вето на часть актов и политики правительства. И все же народный контроль над этой ветвью власти становится все менее эффективным по мере развития нашей политической системы.

Конституция предусматривает, что «сроки, места и порядок проведения выборов сенаторов и представителей предписываются в каждом штате законодательным собранием оного; однако Конгресс может в любое время принять закон или изменить такие предписания, за исключением места избрания сенаторов» [143].

В ней также предусматривается, что «Конгресс собирается по крайней мере один раз в каждый год, и такое заседание проводится в первый понедельник декабря, если только они не назначат законом иной день».

В ней также требуется, чтобы члены Палаты представителей избирались каждые два года; но в своем первоначальном виде она не уточняет, когда должен начинаться срок их полномочий.

После ратификации Конституции Конгресс Конфедерации 13 сентября 1788 года назначил 4 марта 1789 года временем начала работы в рамках нового режима. Это привело к тому, что срок полномочий Президента, сенаторов и представителей начинался с этой даты.

Акт Конгресса от 1 марта 1792 года предусматривал, что срок полномочий Президента «во всех случаях начинается на четвертый день марта, следующий за днем, в который были поданы голоса выборщиков».

Эта дата была признана началом срока полномочий Президента Двенадцатой поправкой к Конституции, вступившей в силу в 1804 году. По смыслу этой поправки срок полномочий представителей начинается четвертого марта каждого нечетного года.

Конгресс, осуществляя предоставленную ему Конституцией власть регулировать федеральные выборы, принял закон от 2 февраля 1872 года, который требует, чтобы выборы представителей проводились во вторник, следующий за первым понедельником ноября каждого четного года, начиная с 1876 года. Актом от 3 марта 1875 года это было изменено так, чтобы не распространяться на любой штат, конституция которого должна была бы быть изменена до того, как день, назначенный для избрания должностных лиц штата, мог быть изменен в соответствии с этим положением [144].

Конгресс не имеет полномочий изменять дату начала срока полномочий представителя; но он обладает властью изменять время выборов Палаты представителей, а также определять время начала собственных сессий при условии соблюдения конституционного ограничения о том, что он должен собираться по меньшей мере раз в год.

Согласно действующему в настоящее время закону, члены вновь избранной Палаты представителей не собираются на регулярную сессию до истечения тринадцати месяцев после их избрания. Более того, вторая регулярная сессия начинается только после избрания следующего Конгресса.

Пороки этого порядка описываются членом Палаты следующим образом:

«Нижняя палата Конгресса должна в возможно более короткий срок воплотить в жизнь принципы большинства народа, выраженные на выборах каждого Конгресса. Вот почему Конституция требует избрания нового Конгресса каждые два года. Если бы он не отражал настроения народа, то частые выборы не имели бы никакого значения или цели. Любое уклонение от этого правила подрывает фундаментальный принцип нашего правления, согласно которому большинство должно править. Ни в одном другом государстве мира законодательный орган не собирается спустя столь долгое время после волеизъявления народа...

«Поскольку выборы часто меняют политический общность Конгресса, при действующем законе мы много раз сталкиваемся с несправедливостью, когда отвергнутый народом Конгресс принимает для народа законы, диаметрально противоположные последнему волеизъявлению народа. Подобное положение дел является надругательством над правами большинства...

«При действующем законе представитель в Конгрессе, которому народ выразил недоверие, осуществляет законодательную деятельность для этого народа на второй регулярной сессии...

«Человек, потерпевший поражение при переизбрании, находится не в том душевном состоянии, чтобы заниматься законодательной деятельностью на благо своего народа. В поражении есть горечь, которая порождает чувство обиды, часто находящее выражение в голосовании таких членов против полезного законодательства. Это же чувство часто порождает такую утрату интереса к процедурам, из-за которой члены отсутствуют почти всю вторую сессию...

«Именно тогда некоторые подают надежду для предложений, о рассмотрении которых они никогда бы и не подумали, если бы им предстояло идти к народу на переизбрание. Именно тогда нередко предлагают представительство какой-либо корпорации, а впоследствии в протоколе обнаруживается голос в пользу законодательства общего или специального характера в интересах этой корпорации» [145].

Чтобы оценить масштаб описанных выше пороков, необходимо помнить, что в среднем лишь около половины членов одного Конгресса избираются в следующий Конгресс. Поэтому на это большое число членов во время второй регулярной сессии не влияет ни надежда на переизбрание, ни страх перед поражением. При таких обстоятельствах неудивительно, что вторая регулярная сессия проявляет скандальную благосклонность к корпоративным мерам.

Тот факт, что Конгресс не пытался исправить этот порок, является поразительным доказательством его безразличия к пожеланиям народа. В противном случае он воспользовался бы имеющейся у него властью для совершенствования своей организации так, чтобы обеспечить максимально быстрое и полное выражение общественного мнения в законодательстве, возможное при наших конституционных устоях. Обладая властью изменять как время выборов Конгресса, так и начало его сессий, он мог бы легко исправить описанные пороки. Обе сессии Конгресса могли бы проводиться до избрания следующего Конгресса. Этого можно было бы достичь, если бы Конгресс собирался, как выступал за это автор вышеупомянутой статьи, на первую регулярную сессию в понедельник, следующий за четвертым днем марта после выборов, а на вторую регулярную сессию — в первый понедельник после первого января следующего года. В этом случае вторая регулярная сессия несомненно завершилась бы до осенних выборов. Некоторая подобная корректировка необходима для того, чтобы дать народу сколько-нибудь адекватный контроль над Палатой представителей во время второй регулярной сессии.

Нынешний порядок, который делает Палату представителей во многом безответственным органом, хотя и не предусмотренный авторами Конституции и, возможно, даже не планировавшийся ими, тем не менее является логическим результатом их плана по удушению власти большинства. Но хотя он и находится в гармонии с общей целью и духом Конституции, он представляет собой вопиющее нарушение базового принципа народного правления [146].

Эту тенденцию можно еще отчетливее увидеть в росте системы комитетов, посредством которой разделение власти и его следствие — политическая безответственность — были заведены гораздо дальше, чем предполагалось Конституцией, особенно в организации Палаты представителей. Никаких постоянных комитетов Конституцией предусмотрено не было, и немногие из них были созданы Палатой в первые годы ее существования. Однако однажды введенная система постепенно развивалась, пока в Палате не стало более пятидесяти пяти таких комитетов.

Любое законодательное предложение согласно правилам после второго чтения должно быть передано в комитет, в чьем ведении находится эта конкретная отрасль законодательства. Теоретически любой член имеет право внести любой законопроект вообще. Но поскольку он должен быть передан в надлежащий комитет и представлен им Палате до того, как последняя сможет обсудить и принять или отклонить его, очевидно, что право инициировать законодательство фактически было отобрано у отдельных членов и передано различным постоянным комитетам. При таком методе процедуры никакое предлагаемое законодательство не может быть принято Палатой без согласия комитета, в ведении которого находится данная конкретная отрасль законодательства. Тот факт, что мера должна быть передана в комитет, не означает, что этот комитет обязан вернуть ее в Палату. Комитет, конечно, сделает это, если предлагаемый законопроект является тем, принятие которого он хочет обеспечить. Но если он относится к предлагаемому законодательству неодобрительно, он может пересмотреть его так, чтобы оно соответствовало его собственным пожеланиям, или же может представить его так поздно в ходе сессии, что это помешает его рассмотрению Палатой, или же может вообще пренебречь представлением отчета. Это фактически дает небольшой группе людей, составляющих комитет, право вето на каждое законодательное предложение. Масштаб, в котором эта система уменьшает ответственность Палаты, невозможно оценить в полной мере без учета порядка назначения и состава комитетов. Конституция предусматривает, что «Палата представителей избирает своего спикера и других должностных лиц» [147], но она ничего не говорит о полномочиях спикера. Право назначать комитеты не делегируется спикеру Конституцией. Масштаб и характер полномочий, осуществляемых этим должностным лицом, определяются в очень большой степени правилами и обычаями Палаты. Именно отсюда проистекает его власть назначать председателя и других членов различных постоянных комитетов.

Спикер избирается в начале каждого Конгресса и сохраняет свою должность в течение всего срока полномочий этого органа. То же самое в настоящее время относится и к постоянным комитетам, которые он назначает, хотя до 1861 года они назначались только на одну сессию.

Спикер, разумеется, является членом доминирующей партии в Палате, и от него ожидается использование полномочий и прерогатив своей должности для продвижения всеми разумными способами интересов партии, которую он представляет. Подбор комитетов, осуществляемый им, вполне естественно подвергается влиянию различных соображений политического и личного характера. Он в значительной степени определяется теми влияниями, которым он обязан своим возвышением на пост спикера. В обмен на поддержку влиятельных членов собственной партии определенные важные посты председателей были обещаны заранее. И даже там, где не было дано никаких определенных обещаний, он должен использовать назначающие полномочия таким образом, который будет приемлем для его партии. Однако это не всегда мешает ему проявлять достаточную свободу при формировании комитетов, чтобы обеспечить себе значительную меру контроля над законодательством.

Все посты председателей и большинство мест в каждом комитете отдаются членам его собственной партии. Поскольку право спикера на назначение не влечет за собой полномочий по смещению, он не имеет контроля над комитетом после его назначения. Комитеты, по сути дела, в истинном смысле не подотчетны ни спикеру, ни самой Палате, поскольку после назначения они могут делать все, что пожелают. Фактически они представляют собой множество мелких, независимых, безответственных органов, каждый из которых контролирует своим собственным способом и по мотивам, известным только ему самому, порученную ему конкретную отрасль законодательства. Единственное подобие ответственности, присущее комитету, обнаруживается в партийной принадлежности большинства его членов к большинству в Палате. Но сколь ниэффективным и неуловимым это ни является, оно делается еще более таковым благодаря тому факту, что оппозиционная партия также представлена в каждом комитете. Это позволяет доминирующей партии избегать ответственности, поскольку она может утверждать, что ее неспособность удовлетворить народный спрос была обусловлена противодействием меньшинства в различных комитетах, что сделало необходимыми уступки и компромиссы.

«Деятельность комитетов, — как говорит Брайс, — обычно носит секретный характер. Свидетельские показания часто заслушиваются при открытых дверях, но газеты не сообщают о них, если только дело не вызывает общественного интереса; и даже принимаемые решения зачастую освещаются самым кратким образом. Проведение обсуждения заседаний комитета в Палате противоречит порядку до тех пор, пока о них не будет официально доложено в ней; и представляемый отчет обычно не указывает, как голосовали члены, и не содержит ничего, кроме самого краткого изложения того, что произошло. Ни один член, выступающий в Палате, не имеет права раскрывать что-либо большее» [148].

Невозможно придумать систему, которая лучше подходила бы для целей лоббиста. «Она создает условия для осуществления закулисного и даже коррупционного влияния. В небольшом комитете голос каждого члена стоит того, чтобы им завладеть, и им можно завладеть при небольшом риске общественного скандала. Пресса не может, даже когда двери комнат заседаний стоят открытыми, освещать деятельность пятидесяти органов; глаз нации не может следить за тем, что происходит внутри них; в то время как последующие процедуры в Палате происходят слишком поспешно, чтобы разрешить там расследование подозрительных сделок, заключенных в кулуарах Капитолия и выполненных посредством голосования в комитете» [149].

Система, которая вручает власть по контролю над законодательством в руки этих мелких независимых органов и в то же время столь сильно ограждает их от гласности, предоставляет широчайшие возможности железнодорожным и другим корпоративным интересам оказывать определяющее влияние на законодательство.

Это дробление законодательной власти Палаты и ее распределение между множеством мелких, безответственных органов исключает возможность какого-либо эффективного партийного контроля над законодательством. И поскольку большинство в Палате не может контролировать своих собственных агентов, не может быть и эффективной партийной ответственности. Для обеспечения ответственности партия большинства должна действовать как единое целое и противостоять активному и сплоченному меньшинству. Но наша система комитетов дезинтегрирует как большинство, так и меньшинство.

Еще одна практика, которая усилила полномочия и в то же время снизила ответственность комитетов, — это тот спешный способ, которым Палата расправляется с различными мерами, поступающими на ее рассмотрение. Покойный сенатор Хор подсчитал, что все время, которое Палата отводит на эти цели в течение двух сессий, составляющих жизнь Конгресса, «дает в среднем не более двух часов на каждого для того, чтобы комитеты Палаты отчитались, обсудили и разрешили все вопросы общего законодательства, переданные в их ведение. Из этого времени вычитается время, затрачиваемое на чтение законопроекта и на поименное голосование, которое может быть затребовано одной пятой присутствующих членов и которое требует сорока минут для проведения одной переклички» [150].

Более того, член Палаты, «который докладывает законопроект, диктует, как долго продлятся дебаты, кто будет выступать с каждой стороны и какие именно поправки могут быть предложены и будут ли они предложены вообще. Любой член, достойный доверия руководить важной мерой, будет считаться виновным в непростительном просчете, если он уступит трибуну, которую обычаи Палаты закрепляют за его контролем в течение часа, не потребовав предыдущего вопроса» [151].

Ничто другое, по-видимому, не требуется для того, чтобы предоставить комитету контроль над ситуацией. Правда, Палата может отклонить законопроект, который он представляет, но комитет может легко помешать Палате провести голосование по мере, которую большинство этого органа желает принять.

Поскольку комитетов много, а время, которое Палата может уделить рассмотрению их отчетов, ограничено, вполне естественно, что каждый комитет стремится убрать с дороги все прочие дела, чтобы получить возможность привлечь внимание Палаты к подготовленным им мерам. Эта борьба между различными комитетами за возможность доложить о разработанных ими законопроектах и добиться их рассмотрения Палатой объясняет согласие этого органа с системой, которая столь сильно ограничивает свободу дебатов. Крайне редко комитет сталкивается с каким-либо грозным сопротивлением при доведении обсуждения своих мер до конца.

Власть спикера предоставлять слово является еще одной сдержкой для большинства в Палате. Эта власть, которую он свободно использует произвольным образом, позволяет ему предотвращать внесение неугодного законопроекта путем отказа предоставить слово члену, желающему получить трибуну для этой цели [152]. Более того, как председатель Комитета по регламенту он фактически обладает властью определять порядок, в котором различные меры должны рассматриваться Палатой. Таким образом он может обеспечить возможность для тех законопроектов, которые он хочет провести через Палату, и гарантировать провал тех, против которых он выступает, отдавая предпочтение столь многим другим делам, что до них не успевают дойти руки до закрытия второй сессии.

Осуществляемая таким образом власть спикера в сочетании с властью комитетов налагает эффективное ограничение не только на отдельных членов, но и на большинство в целом. Большое большинство внесенных законопроектов получают вето от комитетов или «убиваются» простым невозвращением их в Палату. У Палаты нет способа преодолеть вето комитета или вето спикера, поскольку даже при приостановлении действия правил никакая мера не может быть рассмотрена, если она предварительно не была доложена комитетом, в то время как спикер может подкреплять свое вето с помощью своей власти предоставления слова. И комитеты, и спикер обладают тем, что для всех практических целей является абсолютным вето на законодательство.

Предложение о приостановлении действия правил и принятии любого законопроекта, о котором было доложено Палате, может быть сделано в первый и третий понедельники каждого месяца или в течение последних шести дней каждой сессии. «Таким образом, если две трети органа согласны, законопроект одним голосованием, без обсуждения и без изменений, проходит все необходимые стадии и становится законом, насколько это может быть достигнуто согласием Палаты. И таким способом сотни мер жизненной важности получают вблизи конца изнурительных сессий без обсуждения, внесения поправок, печати или понимания конституционное согласие представителей американского народа» [153].

Эта система, столь эффективно ограничивающая власть большинства в Палате, не дает никаких гарантий против местного или классового законодательства. Делая трудным для любого законопроекта, сколь бы достойным рассмотрения он ни был, получение слушания по существу его достоинств, она естественным образом приводит к практике, известной как брэндирование (бартер голосов, «лог-роллинг»). Сторонники конкретной меры могут обнаружить, что она не может быть принята, если они не согласятся поддержать различные другие меры, которые они не одобряют. Так получается, что многие законопроекты, принимаемые Палатой, являются результатом этого торга между сторонниками различных мер. Определенные члены ради обеспечения прохождения законопроекта, в котором они особенно заинтересованы, будут поддерживать и голосовать за другие законопроекты, против голосования по которым они предпочли бы выступить. Таким образом, многие законопроекты добиваются благоприятного голосования в Палате, когда большинство этого органа на самом деле выступает против их принятия. Вполне в пределах возможного, что ни одна важная мера, желанная для народа в целом и поддерживаемая большинством Палаты, не сможет пройти, поскольку любой влиятельный частный интерес, выступающий против такого законодательства, может оказаться способным тихо «убить» рассматриваемую меру в комитете или иным образом помешать ее вынесению на окончательное голосование в Палате. Но в то время как законодательство в интересах народа в целом может быть сорвано благодаря молчаливому, но эффективному противодействию мощных частных интересов, многим другим мерам, которые следовало бы отклонить, позволяется пройти. Система, которая делает возможным срыв воли большинства в Палате путем предотвращения, с одной стороны, принятия законов, которым это большинство благоволит, и допущения, с другой стороны, принятия законов, которым оно противится, определенно не позволяет общественному мнению осуществлять эффективный контроль над процедурами Палаты.

Как замечает иностранный критик, «Палата перестала быть дискуссионным собранием: она является лишь инструментом для поспешного голосования по предложениям, которые пятьдесят малых комитетов подготовили за закрытыми дверями.... В настоящее время она находится гораздо дальше от представительства народа, чем если бы вместо того, чтобы идти до всеобщего избирательного права, она сохранила бы бесконечно более узкий ценз избирательного права, но сохранила бы при этом свободу, полноту и величие своих дебатов» [154].

ГЛАВА VIII

ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА

Политическая партия — это добровольная ассоциация, которая стремится привлечь под свои знамена большинство избирателей и тем самым получить контроль над правительством. Будучи средством, используемым большинством для реализации своей воли, она непримиримо противостоит всем ограничениям своей власти. Партийное правление в этом смысле является результатом усилий народных масс установить свой полный и ничем не сдерживаемый контроль над государством.

Именно по этой причине консервативные государственные деятели XVIII века рассматривали тенденцию к партийному правлению как величайшее политическое зло того времени. Дальновидные люди ясно видели, что ее цель носит революционный характер; что в случае ее осуществления монархия и аристократия будут лишены всякой власти; что сдержки для народных масс будут сметены, а народный элемент возведен в высшую степень. Это неизбежно привело бы к свержению всей системы привилегий, которую веками тщательно выстраивало и защищало классовое правление.

Когда наша Конституция разрабатывалась, ответственное партийное правление в Англии еще не было установлено. Теоретически Конституция Великобритании признавала три координированные власти — Короля, Лордов и Общины. Но на самом деле управление Англией было преимущественно аристократическим. Земельные интересы оказывали определяющее влияние даже в Палате общин. Быстро растущее значение капитала еще не нанесло серьезного удара по конституционному авторитету класса землевладельцев. Земля до недавнего времени оставалась единственной важной формой богатства; и право на участие в управлении правительством оставалось атрибутом землевладения. Люди как таковые не имели права на представительство. Имущие классы создавали законы и управляли ими, комплектовали офицерский состав армии и флота и контролировали политику правительства во всех направлениях.

«Согласно таблице, составленной около 1815 года, Палата общин насчитывала 471 члена, которые были обязаны своими местами благоволению и воле 144 пэров и 123 общинников, 16 правительственным ставленникам и лишь 171 члена, избранному всеобщим голосованием» [155].

Поскольку реальной властью за правительством стояла аристократия богатства, английская система, хотя номинально и являющаяся системой сдержек и противовесов, в своей практической работе тесно напоминала неограниченную аристократию.

Создатели нашей Конституции, как показано в предыдущих главах, взяли английское правительство за свою модель и стремились установить верховенство обеспеченных классов. Подобно английским консерваторам того времени, они сожалели о существовании политических партий и, следовательно, не предусмотрели для них места в созданной ими системе. По сути, их главной целью было предотвратить как раз то, к созданию чего стремилась ответственная политическая партия, а именно — власть большинства.

«Среди многочисленных преимуществ, обещанных хорошо устроенным союзом, — писал Мэдисон в защиту Конституции, — ни одно не заслуживает более тщательной разработки, чем его тенденция разрушать и обуздать буйство фракций...

«Под фракцией я понимаю некоторое число граждан, будь то составляющих большинство или меньшинство от общего числа, которые объединены и движимы каким-то общим импульсом страсти или интереса, враждебным правам других граждан или постоянным и совокупным интересам сообщества...

«...Но самым частым и долговечным источником фракций было различное и неравное распределение собственности. Те, кто владеет собственностью, и те, кто ею не владеет, всегда образовывали в обществе различные интересы. Те, кто является кредитором, и те, кто является должником, подпадают под аналогичную дифференциацию. Земельный интерес, производственный интерес, торговый интерес, денежный интерес наряду со многими меньшими интересами неизбежно вырастают в цивилизованных нациях и делят их на различные классы, движимые различными настроениями и взглядами...

«Если фракция состоит из менее чем большинства, средство находится благодаря республиканскому принципу, который позволяет большинству сорвать ее зловещие замыслы посредством регулярного голосования. Она может загромождать администрацию, она может потрясать общество; но она будет неспособна осуществить свое насилие и замаскировать его под формы Конституции. Когда большинство входит в состав фракции, форма народного правления, с другой стороны, позволяет ему принести в жертву своей правящей страсти или интересам как общественное благо, так и права других граждан. Защита общественного благосостояния и частных прав от опасности такой фракции и одновременное сохранение духа и формы народного правления — такова великая цель, на которую направлены наши изыскания» [156].

Само существование политических партий поставило бы под угрозу созданную ими систему, поскольку в своих попытках укрепить и увековечить свое правление они неизбежно выступали бы за расширение избирательного права, и в конце концов соперничество между партиями за народную поддержку привело бы к уничтожению всех тех имущественных цензов для голосования и занятия выборных должностей, которые до того времени исключали неимущие классы из какого-либо участия в общественных делах. Отсюда Вашингтон, хотя и сам будучи убежденным федералистом, не видел ничего несовместимого в попытке примирить крайности политических мнений, предоставив место в своем кабинете как Гамильтону, так и Джефферсону.

В Англии партия посредством Закона о реформе 1832 года достигла своей цели, прорвала воздвигнутые против нее барьеры, лишила Корону всякой реальной власти, подчинила Палату лордов и установила бесспорное правление большинства в Палате общин. Как только это было достигнуто, было неизбежно, что соперничество между политическими партиями приведет к расширению избирательного права до тех пор, пока Палата не станет представлять, как она это делает на практике сегодня, настроения английского народа.

Однако создателям американской Конституции удалось воздвигнуть барьеры, преодолеть которые демократии оказалось сложнее. Более века конституционные оплоты, возведенные ими против правления численного большинства, препятствовали и замедляли прогресс демократического движения. Правда, сила общественного настроения вскоре принудила к принятию Двенадцатой поправки, которая фактически признала существование политических партий и предусмотрела появление партийного кандидата на пост Президента и Вице-президента. В лучшем случае, однако, она лишь позволяла партии назвать исполнительную власть без предоставления ей какого-либо эффективного контроля над ним после его избрания, поскольку в остальном общий план Конституции остался неизменным.

Правда, политическая партия стала играть важную роль в нашей конституционной системе; но ее власть и влияние носят скорее отрицательный, чем положительный характер. Она, конечно, заявляет, что выступает за принцип правления большинства, но на практике она превратилась в дополнительную и одну из самых мощных сдержек для большинства.

Для понимания специфических особенностей американской партийной системы необходимо иметь в виду те конституционные механизмы, в рамках которых она развивалась. Партия — это просто добровольная политическая ассоциация, через которую народ стремится сформулировать политику правительства, выбрать должностных лиц, которые будут проводить ее в жизнь в реальном управлении общественными делами, и привлечь их к строгой ответственности за это. При любом правительстве, которое в полной мере предусматривает политическую партию, как в сегодняшней английской системе, партия обладает не только властью избирать, но и властью смещать тех, кому доверено исполнение ее политики. Обладая этим полным контролем над правительством, она не может избежать ответственности за невыполнение обещаний, благодаря которым она обеспечила большинство на выборах. Это и есть принципиальное различие между английской системой, с одной стороны, и партией при американской конституционной системе — с другой. Первая хорошо знает, что в случае победы на выборах от нее будут ожидать выполнения обещаний. Вторая дает определенные обещания, зная, что после окончания выборов у нее, вероятно, не будет власти для их выполнения.

Именно эта неспособность определять всю политику правительства более чем что-либо другое придала форму и характер партийной системе Соединенных Штатов. В той мере, в какой Конституция лишила большинство возможности формировать правительственный курс через добровольные политические объединения, она подорвала главную цель, ради которой должна существовать партия.

Тот факт, что при американской форме правления партию нельзя привлечь к ответственности за невыполнение ее предвыборных обещаний, имел естественный и неизбежный результат. Когда, как в Англии, партия, победившая на выборах, получает полный и бесспорный контроль над правительством, у тех, кто ею руководит, неизменно присутствует чувство ответственности. Если в случае успеха они непременно будут обязаны выполнить свои обещания, партия не может позволить себе ради получения голосов давать обещания, которые не собирается сдерживать. Но когда партия, даже преуспев на выборах, может не обладать властью для проведения своей политики, ею нельзя управлять посредством чувства прямой ответственности перед народом. Обещания могут даваться безрассудно и экстравагантно исключительно ради получения голосов. Партийная платформа с точки зрения партийных руководителей перестает быть серьезной декларацией политических принципов. Ее начинают рассматривать как средство победы на выборах, а не как заявление о том, что партия обязана выполнить.

Влияние, оказываемое таким образом Конституцией на нашу партийную систему, хотя обычно и упускается из виду исследователями и критиками американской политики, имело глубокие и далеко идущие последствия. То, что поведение индивидов в значительной степени определяется условиями, в которых они живут, является столь же устоявшимся фактом, как и любая аксиома политической науки. Об этом необходимо помнить, если мы хотим до конца понять царящую апатию — кажущееся безразличие к коррупции и правлению клик, которые столь долго характеризовали значительную часть интеллигентных и благонамеренных американских граждан. Приписывать пороки нашей партийной системы их нехватке интереса к общественным вопросам и их эгоистичному пренебрежению гражданским долгом — значит игнорировать важную сторону проблемы, а именно влияние самой системы. В конечном счете активный общий интерес может поддерживаться только в тех институтах, от которых народ извлекает какую-то реальную или мнимую пользу. Эта выгода в случае с политической партией может возникнуть только благодаря тому контролю, который она позволяет осуществлять над правительством тем, кто ее составляет. И когда, как при американской системе, контроль над партией не обеспечивает контроль над правительством, главный мотив для проявления живого и неугасающего интереса к политическим вопросам отсутствует. Если большинство не может эффективно использовать партийную систему для достижения политических целей, нельзя ожидать от него проявления активного интереса к партийным делам.

Но хотя наше устройство таково, что лишает народ эффективного контроля над партией, в ее распоряжении имеются должности и достаточные полномочия для предоставления или отзыва законодательных привилегий, что делает контроль над ее организацией вопросом первостепенной важности для соискателей должностей и различных корпоративных интересов. Таким образом, хотя система препятствует проявлению бескорыстного и общественного интереса к партийной политике, она прямо обращается к тем интересам, которые хотят использовать партию в чисто эгоистичных целях. Отсюда и возвышение профессионального политикана, который, претендуя на представление масс, на самом деле обязан своим продвижением тем, кто субсидирует партийную машину.

Искаженный характер американской политической партии, по-видимому, общепризнан теми, кто исследовал этот вопрос. Лишь когда мы ищем объяснение данного факта, обнаруживается значительное расхождение во мнениях. Главная трудность, с которой столкнулись те, кто уделял внимание этой проблеме, заключалась в исходной точке зрения, с которой они подходили к ней. Необоснованное предположение, принимаемое почти повсеместно, будто принцип власти большинства является основополагающим в нашей системе правления, стало серьезным препятствием для любого адекватного исследования данного вопроса. Будучи слепы к самым очевидным изъянам Конституции, они полностью проигнорировали ее влияние на развитие и характер политической партии. Принимая как должное, что наша общая система правления была специально разработана для облегчения правления большинства, они сочли трудным объяснить неспособность большинства контролировать партийную машину. Почему при системе, которая признает право и вменяет в обязанность большинству контролировать политику правительства, этот контроль на практике перешел в руки небольшого меньшинства, которое осуществляет его часто в полном пренебрежении к воле и интересам большинства или даже в прямом противоречии с ними? Исходя из предположения, что у нас есть Конституция, в высшей степени благоприятная для демократии, как мы должны объяснить отсутствие народного контроля над самой партией? Игнорируя препятствия, которые Конституция создала на пути власти большинства, американские политические публицисты почти неизменно стремились возложить вину за коррупцию и методы партийной машины на народ. Они пытаются заставить нас поверить, что если такие пороки более выражены здесь, чем где-либо еще, то лишь потому, что в этой стране массы контролируют правительство.

Если бы сделанное таким образом предположение относительно природы нашей политической системы было истинным, мы были бы вынуждены принять один из двух выводов: либо народное правление неизбежно приводит к деспотизму коррумпированной и эгоистичной олигархии, либо, если это не является необходимым следствием, по крайней мере уровень гражданственности в этой стране в интеллектуальном и моральном отношении недостаточно высок для того, чтобы сделать демократию осуществимой. То, что невежество, эгоизм и недееспособность народа являются подлинным источником упомянутых пороков, усердно внушается всеми теми, кто желает дискредитировать теорию народного правления. Никто не знает лучше партийного аппаратчика и его союзников в крупных корпоративных отраслях страны, сколь малый контроль народ в целом осуществляет или может осуществлять над партией при нашем нынешнем политическом устройстве. Однако раскрыть этот факт народу в целом могло бы вызвать народное движение такого масштаба, которое смело бы конституционные сдержки, являющиеся источником их власти. Но поскольку именно этого они и хотят избежать, демократический характер Конституции должен приниматься как должное; ибо поступая так, заставляют народ брать на себя всю полноту ответственности за пороки, проистекающие из практического функционирования системы. И поскольку предполагаемый демократический характер нашего политического устройства, как утверждается, является истинным источником пороков, на которые жалуются, единственным эффективным средством правовой защиты стало бы ограничение власти народа. Это могло бы принять форму дополнительных конституционных сдержек, которые тем самым уменьшили бы влияние всеобщих выборов на политику правительства без изменения нынешней основы избирательного права; или же это могло бы быть достигнуто путем исключения из состава избирателей тех классов, которые признаны наименее пригодными для осуществления этого права. Любой из этих методов еще больше уменьшил бы влияние большинства и вместо того, чтобы обеспечить средство от пороков нашей системы, лишь усилил бы их, поскольку он увеличил бы власть меньшинства, которое, как мы видели, является главным источником, из которого они исходят.

Правительство, ограничивающее власть большинства, могло бы более эффективно способствовать общим интересам общества, чем правительство, контролируемое большинством, если бы сдержки находились в руках класса, обладающего превосходящей мудростью и добродетелью. Но на практике такое правительство вместо того, чтобы быть лучше тех, ради кого оно существует, почти неизменно оказывается хуже. Сложная и запутанная система сдержек с сопутствующим ей распылением власти и отсутствием прямой и определенной ответственности гораздо лучше приспособлена для целей эгоистичного, коррумпированного меньшинства, чем для целей хорошего правления. Пороки такой системы, которые главным образом сводятся к доминированию меньшинства, следует тщательно отличать от тех, которые проистекают из контроля большинства. Критики американских политических институтов, как правило, игнорировали первый, или конституционный, аспект наших политических пороков и возлагали на власть большинства ответственность за многое из того, что наша система сдержек сделала большинство неспособным предотвратить. Пороки нашей партийной системы, уходящие своими корнями в отсутствие народного контроля над партийной машиной, таким образом, в значительной степени являются следствием сдержек власти большинства, содержащихся в самой Конституции. Иными словами, они являются результатом не слишком развитой, а слишком урезанной демократии.

Сторонники политической реформы направили свое внимание главным образом на партийную машину. Они исходили из предположения, что контроль народа над партийной организацией даст ему контроль над правительством. Если бы эта точка зрения была верной, существующие пороки можно было бы объяснить лишь невежеством, отсутствием общественного духа и нехваткой способности к эффективному политическому сотрудничеству со стороны народа. Но на самом деле этот подход к проблеме уязвим тем, что в нем следствие принимается за причину. Следует четко понимать, что система конституционных сдержек, со всех сторон ограждающая власть большинства, несовместима с властью большинства; и что даже если бы большинство контролировало партийную организацию, оно могло бы управлять политикой правительства, только разрушив и сметая барьеры, которые Конституция воздвигла против него. Отсюда следует, что все попытки установить власть большинства путем простой реформы партии обречены на провал.

При любой политической системе, признающей право большинства на правление, ответственность правительства перед народом является целью и смыслом всего, за что выступает партия. Партийные платформы и всеобщие выборы не самоцель, а лишь средства, с помощью которых народ стремится сделать правительство восприимчивым к общественному мнению. Следовательно, любая система конституционных сдержек, которая подрывает народный контроль, уничтожает самое жизненно важное и фундаментальное в партийном правлении. И поскольку партия при нашей системе не может обеспечить исполнение общественного мнения, вполне естественно, что народ теряет интерес к партийным делам. Это объясняет многое из того, что свойственно американской партийной системе. Это объясняет то кажущееся безразличие и бездеятельность со стороны народа в целом, которые позволили небольшому эгоистичному меньшинству захватить партийный аппарат и использовать его в личных целях.

Партия, хотя и претендует на представление народа, в действительности не является народным органом. Ее главной целью стало увековечение контроля меньшинства, что делает возможным защиту и продвижение тех мощных частных интересов, сотрудничеством и поддержкой которых партийный босс обязан своим пребыванием у власти. Для достижения этих целей необходимо наделить партию внутренней организацией, приспособленной к ее реальной, хотя и не декларируемой цели. Народу нельзя позволять использовать партию как средство четкого и определенного выражения общественного мнения по тем вопросам, в которых интересы широкой общественности противоречат различным частным интересам, поддерживающим партийную машину. Ибо сильное народное настроение, хорошо организованное и недвусмысленно выраженное, нельзя было бы сбросить со счетов легким движением руки, даже если бы оно не имело конституционных полномочий для приведения своих решений в исполнение. Чтобы обеспечить успешное правление меньшинства, это меньшинство должно контролировать те институты, к которым народ во всех свободных странах привык обращаться за авторитетным выражением общественной воли. Партийная машина не может служить целям тех интересов, которые оказывают ей финансовую поддержку, и в то же время позволять народу выдвигать своих кандидатов и формулировать свое политическое кредо. Тем не менее видимость народного контроля должна быть сохранена. Внешний облик партийной организации, те внешние формы, которые бросаются в глаза обывателю, не должны слишком отчетливо обнажать тайные методы и хитроумно разработанные механизмы, с помощью которых поддерживается эффективный контроль меньшинства над выдвижением кандидатов и составлением партийных платформ. Критерием пригодности к должности является не верность рядовым избирателям, голосующим за партийный билет, а угодничество перед теми интересами, которые доминируют в партийной машине. Выбор кандидатов в значительной степени осуществляется на тайных совещаниях правящего меньшинства, а партийные съезды под видом осуществления народного выбора кандидатов лишь утверждают сделанный ранее выбор меньшинства. Всеобщие выборы при такой системе не обязательно означают, что народ обладает реальной властью по выбору должностных лиц. Они лишь имеют привилегию голосовать за один или другой из двух списков кандидатов, ни один из которых в истинном смысле не может представлять народ или его интересы.

Но ни в чем отсутствие народного контроля над партией не проявляется столь отчетливо, как в партийных платформах. Предполагается, что они служат средством выражения общественного мнения по важным вопросам, с которыми приходится иметь дело правительству. При политической системе, признающей право большинства на правление, партийная платформа строилась бы с расчетом на выяснение мнения этого большинства. Служит ли этой цели платформа американской политической партии? Стремится ли она кристаллизовать и обеспечить определенное выражение общественного мнения на выборах или она сконструирована так, чтобы препятствовать этому? На этот вопрос лучше всего ответить путем изучения наших партийных платформ.

Конституция, как мы видели, была реакцией против теории правления, выраженной в Декларации независимости, и ее отрицанием, хотя этот факт упорно отрицался теми, кто ее разрабатывал и добивался ее принятия. Высокое уважение, которым народные массы наделяли народное правление, не допускало никаких открытых и громогласных попыток дискредитировать его. Однако демократизм народа был скорее вопросом веры, чем знания, простой верой в право масс на правление, а не осознанным пониманием тех политических институтов и конституционных форм, через которые должны были достигаться цели народного правления. Если не помнить об этом, невозможно понять, как Конституция, к которой сначала относились с недоверием, вскоре стала почитаться народом в целом как само воплощение демократических доктрин. Чтобы вызвать такое изменение в настроениях народа, Конституция представлялась теми, кто стремился поднять ее авторитет в глазах общества, воплощением тех принципов народного правления, которым дала выражение Декларация независимости. Усердие, с которым этот взгляд на Конституцию внушался теми, кто находился в положении, позволяющем влиять на формирование общественного мнения, вскоре обеспечило ей всеобщее признание. Даже те политические партии, которые заявляли о своей приверженности власти большинства и которые поэтому должны были стремиться просвещать народ, не только не разоблачали, но фактически способствовали увековечению этого заблуждения.

В демократической платформе 1840 года мы находим следующее:

"Решено: что либеральные принципы, воплощенные Джефферсоном в Декларации независимости и санкционированные в Конституции, которые делают нашу страну землей свободы и убежищем для угнетенных из каждой нации, всегда были кардинальными принципами демократической веры". Это было подтверждено вновь в демократических платформах 1844, 1848, 1852 и 1856 годов.

Находя свою поддержку Декларации независимости несколько обременительной ввиду своей позиции по вопросу о рабстве, Демократическая партия опускала в своей платформе любые упоминания об этом документе вплоть до 1884 года, когда она рискнула подтвердить свою веру в заключенные в нем либеральные принципы. Снова в своей платформе 1900 года она назвала Декларацию независимости «духом нашего правительства», а Конституцию — ее «формой и буквой».

В республиканской платформе 1856 года мы читаем: «Что поддержание принципов, провозглашенных в Декларации независимости и воплощенных в Федеральной конституции, имеет существенное значение для сохранения наших республиканских институтов». Это было повторено в республиканской платформе 1860 года, причем принципы Декларации независимости, которые, как утверждалось, воплощены в Конституции, были конкретизированы, а именно: «Что все люди созданы равными; что они наделены своим Создателем определенными неотчуждаемыми правами; что среди них — жизнь, свобода и стремление к счастью; что для обеспечения этих прав среди людей учреждаются правительства, получающие свои справедливые полномочия с согласия управляемых». Авторитет Декларации независимости был признан Республиканской партией в ее платформе 1868 года, а затем снова в платформе 1876 года.

Обе партии в последние годы выражали свое неодобрение монополий и трестов, хотя ни одна из них, находясь у власти, не проявляла никакой склонности к принятию радикального антимонопольного законодательства.

Демократическая партия, которая выступала за «честные деньги» в 1880 и 1884 годах и требовала отмены Закона Шермана в 1892 году, в 1896 и 1900 годах стояла за свободную чеканку серебра в соотношении 16 к 1. Республиканская партия, которая в 1884 году выступала за международный биметаллизм, в 1888 году осудила Демократическую партию за попытку демонетизировать серебро и поддержала биметаллизм в 1892 году, в 1896 и 1900 годах выступала за «здоровые деньги» и международный биметаллизм, а в 1900 году подтвердила свою «верность принципу золотого стандарта».

Республиканская платформа 1860 года клеймила «недавнее возобновление торговли африканскими рабами под прикрытием нашего национального флага при содействии извращений судебной власти как преступление против человечности». Демократическая партия в своей платформе 1896 года выразила неодобрение решения Верховного суда США по делу о подоходном налоге, а в 1896 и 1900 годах осудила «правление посредством судебных запретов». За этими исключениями ни одна из партий никогда не выражала своего неодобрения какого-либо осуществления полномочий федеральной судебной властью.

Ни одна из крупных партий никогда не выступала за подоходный налог, государственную собственность на железные дороги или телеграф и, если не считать декларации в пользу прямых выборов сенаторов США в демократических платформах 1900 и 1904 годов, не поддерживала никаких серьезных изменений в нашей системе правления.

Давайте теперь выясним, в какой степени результаты всеобщих выборов можно рассматривать как выражение общественного мнения по вопросам, поднятым в партийных платформах. Означает ли большинство голосов избирателей, отданных за партию, что большинство одобряет ту политику, за которую эта партия якобы выступает? Неразмышляющие люди обычно предполагают, что это так. Но такой вывод отнюдь не следует из этого. Если бы между партиями существовал лишь один спорный вопрос и каждый голос подавался бы за принцип, а не за конкретных кандидатов, политика победившей партии получила бы одобрение большинства. Но когда партия определяет свою позицию по целому ряду вопросов, это уже не так. Возьмем, к примеру, демократическую и республиканскую платформы 1900 года: первая содержала двадцать пять, а вторая — двадцать девять отдельных статей партийного кредо. Указывает ли голосование большинства за партию на то, что большинство одобряет всю платформу этой партии? Ни один здравомыслящий человек ни на минуту не станет утверждать, что все поддерживающие партию одобряют всю ее платформу. В случае с Республиканской партией в 1900 году одна крупная категория ее сторонников, которые считали денежный вопрос первостепенным и опасались последствий свободной чеканки серебра, проголосовала за республиканский билет, хотя и выступала против позиции этой партии по вопросу экспансии, а также протекционизма. Страстный протекционист мог оказать партии свою поддержку исключительно на основании ее тарифного пункта. Он мог даже выступать против позиции партии по серебряному вопросу и по экспансии. Другая категория людей, которые могли не одобрять ни золотой монометаллизм, ни протекционизм, но рассматривали экспансию как важнейший вопрос, поддержала Республикантную партию из-за ее позиции в этом деле. Несомненно, некоторые из тех, кто голосовал за республиканский билет, не одобряли ее политику экспансии; некоторые не одобряли ее крайнюю протекционистскую политику; а некоторые не одобряли ее позицию по денежному вопросу. Предполагается, что каждый человек, проголосовавший за республиканский билет, одобрил всю политику партии, хотя на самом деле партия могла получить его голос благодаря своей позиции по тому единственному вопросу, который он считал первостепенным. По меньшей мере крайне вероятно, что каждый разумный человек, поддержавший партию, не одобрял ее позицию по одному или нескольким вопросам. Каждый пункт платформы был помещен туда с целью завоевания голосов. Одни отдавали свой голос по одной причине, другие — по другой, а третьи — по еще каким-то причинам. И когда, как в партийных платформах наших дней, делается много отдельных и четких заявок на голоса, возможно и даже весьма вероятно, что ни единый пункт партийного кредо не был одобрен всеми, кто проголосовал за партийный билет. Если бы различные проблемы можно было разделить и по каждой проголосовать отдельно, вполне возможно, что ни одна из них не набрала бы большинства голосов всех избирателей; и тем не менее, сваливая их все в кучу и умело выдвигая на передний план и подчеркивая каждую статью своего кредо перед той социальной группой или в том регионе, где она найдет наибольшую поддержку, партия может обеспечить народное большинство для своей платформы в целом. Обе партии в своих платформах 1900 года выступали за прием в качестве штатов Аризоны, Нью-Мексико и Оклахомы; обе заявляли о поддержке законодательства против монополий и трестов; обе выступали за щедрые пенсии, строительство межокеанского канала, орошение засушливых земель, снижение налогов военного времени и защиту американских рабочих от дешевого иностранного труда. И тем не менее из этого вовсе не следует, что большинство голосовавших действительно поддержало даже те пункты, которые были общими для обеих платформ.

Более того, партия не всегда излагает свою позицию ясным и недвусмысленным образом. Демократическая платформа, выступая против республиканской экспансии, делала это с некоторыми важными оговорками. Осуждая недавнюю экспансионистскую политику Республиканской партии, она заигрывала со сторонниками умеренной и консервативной политики экспансии. То же самое относится и к ее позиции по протекционизму. Она осуждала не сам принцип протекционизма, а лишь злоупотребление этой системой, посредством которого поощрялись монополии и тресты. Расплывчатый и двусмысленный характер, в котором партия определяет свою позицию, наряду с крайне неоднородным характером ее платформы, в значительной степени сводит на нет цель, ради которой она должна создаваться. Как средство достижения определенного и авторитетного выражения общественного мнения по текущим политическим вопросам она далеко не удовлетворительна. Можно представить, что при такой системе партия может выиграть выборы, и тем не менее ни один принцип, за который она якобы выступает, не получит, если выставить его на голосование отдельно, одобрения большинства избирателей.

Тройная цель, ради которой существует партия — (1) народный выбор кандидатов, (2) ясное и определенное выражение общественного мнения по вопросам, с которыми приходится иметь дело правительству, и (3) ответственность правительства перед народным большинством, — в значительной степени терпит крах при американской системе. Последняя из названных целей партии уничтожается самой Конституцией, и это, как было показано выше, привело к краху и остальных.

Таким образом, мы видим, что подлинное партийное правление невозможно при конституционной системе, главной целью которой является ограничение власти большинства. Там, где победившая на выборах партия бессильна проводить свою политику, как это обычно бывает в нашей стране, не может быть ответственного партийного правления. Единственной ветвью нашей системы правления, которая быстро откликается на изменения в общественном мнении, является Палата представителей. Но этот орган является и задумывался как подчиненный институт, имеющий право голоса в формировании лишь части правительственной политики, причем даже в этой ограниченной сфере он не может действовать без согласия Президента, Сената и Верховного суда. Изменение в общественных настроениях при таких обстоятельствах вряд ли повлечет за собой соразмерное изменение в государственной политике. Даже когда такое изменение настроений носит настойчивый и долгосрочный характер, оно может оказаться неспособным преодолеть сопротивление более консервативных элементов Конституции. Самого поверхностного рассмотрения нашей политической истории достаточно, чтобы показать, что практическое функционирование нашей Конституции в значительной мере подорвало цель партийного правления. Утверждение Кэлхуна о том, что партии удалось разрушить сложную систему конституционных сдержек на числовое большинство, фактами не подтверждается.

Одиннадцать всеобщих выборов со времени принятия Конституции привели к избранию Палаты представителей, у которой не было политической поддержки ни в одной другой ветви власти. В течение восемьдесят четырех лет нашей истории при Конституции партия, имеющая большинство в Палате, не обладала большинством во всех остальных ветвях общего правительства и, следовательно, не имела полномочий проводить свою политику. С 1874 по 1896 год — период в двадцать два года — было лишь два года (51-й Конгресс), в течение которых одна и та же партия имела большинство во всех ветвях власти. Но даже в этот короткий период она не смогла взять под контроль власть по заключению договоров, поскольку ей не хватило двух третей голосов в Сенате, требуемых Конституцией. Фактически с 1874 года не было времени, когда какая-либо партия обладала бы достаточным большинством в Сенате для осуществления активного контроля над властью по заключению договоров.

Более важные и фундаментальные изменения в государственной политике, которые предполагают использование полномочий по внесению поправок, еще более надежно защищены от партийного контроля. Не только право ратификации поправок, но даже право их предложения эффективно отобрано у партии, поскольку она практически никогда не способна собрать требуемое большинство в две трети голосов в обеих палатах Конгресса или большинство в обеих палатах легислатур в двух третях штатов.

При нашей конституционной системе политическая партия может иметь номинальное большинство во всех ветвях власти и в то же время не иметь полномочий проводить свою политику. Та ветвь власти, над которой партия имеет наибольший контроль посредством частых выборов — а именно Палата представителей, — обладает наименьшими полномочиями, в то время как те, которые имеют наибольшее влияние на формирование политики правительства, менее непосредственно подвержены карам за партийное неодобрение, как в случае с Президентом и Сенатом, или полностью освобождены от какого-либо эффективного партийного контроля, как в случае с Верховным судом. Разделение полномочий при нашей Конституции позволяет любой из палат Конгресса создавать видимость поддержки меры, требуемой общественным мнением, и в то же время реально добиваться ее провала, просто не предоставляя средств, необходимых для ее исполнения. Предоставляемая таким образом возможность для осуществления скрытого, но эффективного вето на важное законодательство является плодовитым источником коррупции. Чрезвычайная рассредоточенность власти и ответственности такова, что делает любой эффективный партийный контроль и ответственность невозможными. Так было бы даже в том случае, если бы партия действительно представляла общественное мнение. Но если учесть, что партия организована по плану, который в некоторой степени по меньшей мере подрывает как народный выбор кандидатов, так и выражение общественного мнения в партийных платформах, легко увидеть, что та незначительная степень партийного контроля, которая допускается при нашей системе, в истинном смысле не является народным контролем.

ГЛАВА IX

ИЗМЕНЕНИЯ В КОНСТИТУЦИЯХ ШТАТОВ ПОСЛЕ 1787 ГОДА

Последствия консервативной реакции не ограничивались общим правительством. Движение за ограничение власти народного большинства дало о себе знать как в сфере политики штатов, так и на национальном уровне. Еще до созыва Федерального конвента политическая реакция изменяла некоторые конституции штатов. Это заметно прежде всего в тенденции к расширению полномочий судебной власти, которая оставалась единственной ветвью власти штата, сохранившей пожизненное назначение. Эта тенденция получила мощное поощрение и поддержку в принятии Федеральной конституции, которая закрепила за судебной властью общего правительства абсолютное вето как на федеральное законодательство, так и на законодательство штатов. Ибо, поскольку суды штатов не замедлили последовать прецеденту, созданному федеральными судами, то, что до принятия Конституции было лишь тенденцией, вскоре стало практикой во всех штатах. Это в действительности совершило революцию в практическом функционировании правительств штатов без какого-либо соразмерного изменения их внешней формы. Это привело к перераспределению политических полномочий, что значительно уменьшило влияние избираемых народом и более подотчетных ветвей власти штата и передало ключевое влияние той ветви, над которой народ имел наименьший контроль.

Судебной власти штатов не только позволили присвоить себе право вето, но и более эффективно оградили их независимость от общественного мнения, лишив простое большинство законодательного органа права смещать их. Положение Федеральной конституции, требующее большинства в две трети голосов в законодательном органе для смещения в порядке импичмента или иным образом, было вполне повсеместно скопировано. Без подобной защиты партия, контролирующая легислатуру, могла бы предотвратить осуществление судебного вето, сместив с должности любых судей, которые осмелились бы выступить против ее политики.

Нью-Йорк и Южная Каролина были единственными штатами, принявшими конституции в период Революции, которые содержали положения, ограничивающие власть большинства в деле импичмента должностных лиц. Конституция Нью-Йорка 1777 года требовала большинства в две трети голосов в нижней палате, а конституция Южной Каролины 1778 года — большинства в две трети в обеих палатах. Пенсильвания скопировала положения об импичменте из Федеральной конституции в своей конституции 1790 года; Делавэр пошел еще дальше и в своей конституции 1792 года потребовал большинства в две трети голосов в обеих палатах; Джорджия последовала примеру Федеральной конституции в 1798 году; Виргиния — в 1830-м; Северная Каролина — в 1835-м; Вермонт — в 1836-м; Нью-Джерси — в 1844-м и Мэриленд — в 1851 году.

По мере развития этого движения за восстановление системы сдержек в конституциях штатов губернатор вернул себе независимость от легислатуры, а также многие права и прерогативы, которых Революция его лишила. Он был поставлен наравне с легислатурой, противопоставлен ей и в целом наделен правом отлагательного вето, что делало его по всем практическим соображениям третьей палатой этого органа. Джорджия увеличила срок полномочий губернатора до двух лет и предоставила ему право отлагательного вето в 1798 году. Пенсильвания установила трехлетний срок его полномочий и наделила его правом вето в 1790 году. Нью-Гэмпшир наделил его правом вето в 1792 году, а Нью-Йорк — в 1821 году.

Эта тенденция делать должностное лицо менее непосредственно зависимым от народа или его непосредственных представителей отчетливо прослеживается и в других важных изменениях, внесенных в конституции штатов в этот период. Народный контроль над легислатурой был уменьшен путем увеличения сроков полномочий членов обеих палат и установления того, чтобы верхняя палата избиралась на более длительный срок, чем нижняя. Джорджия учредила верхнюю палату в 1789 году и установила трехлетний срок полномочий ее членов. В 1790 году Пенсильвания также добавила сенат, члены которого должны были избираться на четыре года, а Южная Каролина увеличила срок полномочий своих сенаторов с одного года до четырех лет. Делавэр продлил срок с одного года до двух лет для членов нижней палаты и с трех до четырех лет для членов верхней палаты, а также сделал сессии легислатуры двухгодичными вместо ежегодных в 1831 году. Северная Каролина увеличила срок полномочий членов обеих палат с одного года до двух лет и ввела двухгодичные сессии в 1835 году. Мэриленд в 1837 году продлил срок полномочий сенаторов с пяти до шести лет, а в 1846 году учредил двухгодичные сессии легислатуры. Подотчетность легислатуры была еще больше уменьшена за счет постепенного принятия плана частичного обновления сената, который был включен в революционные конституции Делавэра, Нью-Йорка и Виргинии, а позже скопирован в Федеральной конституции. Это обеспечивало консервативное и стабилизирующее влияние, оказываемое корпусом несменяемых членов в верхней палате.

За исключением пяти штатов, в которых члены одной из палат легислатуры избирались на сроки от двух до пяти лет, революционные конституции штатов предусматривали ежегодное избрание всего состава легислатуры. Такой план заставлял обе палаты соответствовать последнему выражению общественного мнения большинством квалифицированных избирателей на выборах. И поскольку ни исполнительная власть, ни суды не обладали правом вето, эта система обеспечивала незамедлительное исполнение законотворческим органом требований народа, выраженных в результатах выборов в легислатуру.

Влияние общественного мнения на правительства штатов было значительно ослаблено вышеупомянутыми конституционными изменениями. Нижняя палата легислатуры, поскольку все ее члены избирались одновременно, могла рассматриваться как представитель недавнего, если не текущего общественного мнения, хотя эффективный народный контроль над этим органом был затруднен удлинением срока полномочий, так как это уменьшало частоту, с которой избиратели могли авторитетно выражать свое неодобрение послужного списка ее членов. При принятой схеме нынешнее общественное мнение, сформулированное в результатах последних выборов, не признавалось имеющим право контролировать сенат штата.

Эти изменения в конституциях штатов, в результате которых исполнительная и судебная ветви власти приобрели право вето, на практике означали создание четырехпалатного законодательного органа. Увеличивая таким образом число органов, которые народ должен был контролировать для получения желаемого законодательства, его власть влиять на политику правительства штата соответственно уменьшалась. И когда мы размышляем о том, что законодательная власть не только стала шире распределена, но и каждая осуществляющая ее ветвь власти штата стала менее непосредственно зависимой от квалифицированных избирателей, мы видим, что эти конституционные положения носили характер сдержек на числовое большинство.

Рассмотрение изменений, внесенных в порядок внесения поправок в конституции штатов, приводит к такому же выводу. В период Революции, как мы видели, тенденция была сильно направлена на то, чтобы сделать основной закон выражением воли числового большинства. Трудности на пути изменений были сведены к минимуму. Но под влиянием последовавшей политической реакции, породившей Конституцию Соединенных Штатов, правительства штатов были организованы таким образом, чтобы большинству было труднее осуществлять полномочия по внесению поправок. Джорджия в 1789 году изменила метод внесения поправок в конституцию штата, потребовав большинства в две трети голосов на конституционном конвенте, а в 1798 году внесла еще одно изменение, согласно которому для принятия поправки к конституции требовалось большинство в две трети голосов в каждой палате легислатуры и три четверти голосов в каждой палате следующей легислатуры. Южная Каролина в 1790 году приняла положение, защищающее от поправок простым большинством, сделав необходимым для любых изменений в конституцию одобрение большинством в две трети голосов в обеих палатах двух последовательных легислатур. Коннектикут в 1818 году ограничил право внесения поправок, потребовав большинства в палате представителей, большинства в две трети голосов в обеих палатах следующей легислатуры и окончательного одобрения большинством избирателей. Нью-Йорк в 1821 году принял план, согласно которому поправка должна была получить большинство в каждой палате легислатуры, большинство в две трети в каждой палате следующей легислатуры и быть одобренной большинством избирателей. Северная Каролина в 1835 году установила, что для внесения изменений в конституцию необходимы три пятых голосов в каждой палате легислатуры и две трети голосов в каждой палате последующей легислатуры.

Судебное вето служило цели предотвращения поправок большинством под видом обычного законодательства, в то время как защита от конституционных изменений, поддерживаемых простым большинством, обеспечивалась чрезвычайным большинством, требуемым в обеих палатах легислатуры для предложения или принятия поправок. Это, как было показано на примере Федеральной конституции, является грозным средством сдерживания большинства. Учитывая это ограничение на предложение поправок, положение о ратификации народным большинством, которое благодаря развитию более позднего демократического движения теперь в целом принято, не является реальной уступкой принципу правления большинства.

Если предположить, что для предложения поправки требуется большинство в две трети голосов в легислатуре и что принцип представительства применяется таким образом, что каждая партия представлена в легислатуре пропорционально числу поданных за нее голосов избирателей, то для какой бы то ни было партии было бы едва ли возможно предложить поправку к конституции штата, поскольку при любых обычных условиях нельзя ожидать, что она получит контроль над двумя третями голосов избирателей. Но поскольку победившая партия при нашей системе часто получает гораздо большую, чем ее пропорциональная доля, часть представительства в легислатуре, для партии вовсе не редкость иметь большинство в две трети голосов в обеих палатах легислатуры штата. При таких условиях это, казалось бы, давало числовому большинству право предлагать и принимать поправки. Так оно и было бы, если бы партия действительно была подотчетна тем, кто поддержал ее на выборах. Но это предполагало бы существование чисто региональной партии, организованной исключительно вокруг проблем штата и побеждающей на выборах в качестве поборника определенного курса политики штата. Более того, это предвосхищало бы все те средства, политические и конституционные, посредством которых большинство в легислатуре было бы подотчетно народному большинству в штате. Однако это оказывается невозможным, как было показано, из-за нашей системы правления.

Вышеупомянутые изменения в конституциях старых штатов можно в значительной степени объяснить реакцией на демократию, которая привела к принятию Федеральной конституции. Их можно рассматривать как выражение того недоверия и страха перед демократией, которые переполняли умы тех, кто разрабатывал и учреждал наше федеральное правительство. Однако не утверждается, что теперь они воспринимаются таковыми народными массами. Дело обожествления Федеральной конституции было быстро завершено. И когда народ проникся к ней почтением как к наиболее совершенному воплощению доктрины народного суверенитета, которое только мог измыслить человеческий разум, было вполне естественно, что он смирился с предложением привести правительства штатов в большее соответствие с общим планом этого документа. Учитывая распространенные настроения, вылившиеся в слепое и бездумное поклонение Конституции, неудивительно, что политические институты общего правительства были в значительной мере скопированы штатами. Единственное, что вызывает удивление в этой связи, — это тот факт, что они не следовали федеральному образцу более точно, поскольку каждая его черта становилась предметом самых экстравагантных хвалебных речей. Однако здесь мы видим противоречие между декларациями и практикой. Народ, не терпевший никакой критики Федеральной конституции, тем не менее проявлял недоверие к некоторым ее более консервативным чертам. Сколь бы ни приветствовались создателями нашей Федеральной конституции косвенные выборы Президента и сенаторов США, в практике избрания соответствующих должностных лиц штатов эта тенденция применения не нашла.

Во всех штатах, разрабатывавших новые конституции в период Революции, за исключением Массачусетса, Нью-Гэмпшира и Нью-Йорка, губернатор избирался легислатурой. Пенсильвания отказалась от косвенных выборов и в 1790 году перешла к избранию квалифицированными избирателями; Делавэр — в 1792 году; Джорджия — в 1824 году; Северная Каролина — в 1835 году; Мэриленд — в 1837 году; Нью-Джерси — в 1844 году; Виргиния — в 1850 году и Южная Каролина — в 1865 году. Южная Каролина и Мэриленд — единственные штаты, в которых когда-либо практиковались косвенные выборы верхней палаты. Оба они приняли эту систему в 1776 году: конституция Южной Каролины предусматривала, что члены нижней палаты должны избирать членов верхней палаты, а конституция Мэриленда требовала, чтобы члены верхней палаты избирались коллегией выборщиков. От этого порядка отказались в пользу прямых выборов в Южной Каролине в 1778 году и в Мэриленде в 1837 году.

За консервативной реакцией вскоре последовало новое движение в сторону демократии. Это, без сомнения, во многом объясняет неспособность народа воспроизвести в конституциях своих штатов все те черты, которые они, судя по их заявлениям, превозносили во Федеральной конституции. Они не только не скопировали все новые особенности этого документа, но даже отбросили некоторые из действовавших на тот момент положений конституций штатов, которые были скопированы в Федеральную конституцию. Принцип непрямых выборов, повсеместно признанный при избрании судей штатов в период Революции, постепенно уступил место более демократичному методу прямого народного волеизъявления, который ныне стал нормой. Пожизненное назначение судей, существовавшее ранее в большинстве штатов, практически полностью исчезло. Во всех штатах, кроме четырех, судьи теперь избираются на сроки от двух до двадцати одного года, причем средняя продолжительность срока составляет восемь или десять лет. Сочетание прямого народного волеизъявления с фиксированным сроком полномочий привело к тому, что судебная власть штатов стала гораздо более восприимчивой к общественному мнению, чем соответствующая ветвь федерального правительства. Однако в силу относительно длительного срока, на который избираются судьи верховного суда штата, и плана постепенного обновления, не позволяющего нынешнему общественному мнению когда-либо обрести доминирующее положение в этом органе, он по-прежнему остается наименее подотчетной и наиболее консервативной ветвью власти штата.

Итак, мы видим два мотива, влияющих на пересмотр конституций штатов: один заключается в стремлении скопировать Федеральную конституцию, а другой — в убеждении, что правительство штата должно отражать волю народа. То, что достижение одной из этих целей неизбежно сведет на нет другую, осознавалось далеко не всеми. Убежденность, глубоко укоренившаяся в народном сознании, в том, что система сдержек и противовесов является высшим выражением демократической организации, гарантировала воплощение общих черт этой системы в конституциях различных штатов. Конституционные изменения, преследовавшие эту цель, в значительной степени разрушили подотчетность правительств штатов народу и тем самым предотвратили именно то, для чего они предназначались. Но сколь бы эта система на практике ни противоречила принципу прямого народного контроля, она была принята народом с мыслью о том, чтобы сделать правительство более податливым к отражению их воли. Люди не осознавали никакого противоречия в том, чтобы упорно держаться за доктрину сдержек и противовесов и одновременно стремиться дать народу больше контроля над правительствами штатов. Последняя цель отчетливо прослеживается в конституционных изменениях, касающихся сроков и порядка избрания судебной власти, а также в принятии всеобщего избирательного права. Суммируя последствия этих изменений в конституциях штатов, можно сказать, что избирательное право было поставлено на демократическую основу, судебная власть штатов была организована по менее подотчетному плану, а видимость политической подотчетности была обеспечена применением принципа прямых выборов к каждой ветви власти штата. Однако более длительный срок полномочий, установленный для законодательной и исполнительной ветвей власти штата, наряду с расширением полномочий судебной власти и принятием системы сдержек и противовесов в целом привели к тому, что правительство штата стало менее восприимчивым к воле избирателей.

Как было показано в предыдущих главах, авторы Федеральной конституции использовали схему сдержек и противовесов с целью ограничения власти народа. Имеются слабые свидетельства того, что они выступали за рассредоточение власти, за исключением тех случаев, когда эта власть опиралась на народную основу. Следовательно, они зашли в ограничении полномочий Палаты представителей гораздо дальше, чем это было оправданно логическим применением доктрины, и в то же время наделили остальные ветви общего правительства большими полномочиями и возможностью самостоятельных действий, чем это было совместимо с их заявленными, если не реальными, целями.

Они наделили исполнительную и судебную ветви власти общего правительства полномочиями по контролю за применением федеральных законов. Исполнение всех законов и постановлений общего правительства, в той мере, в какой Президент и Сенат желали их исполнения, гарантировалось посредством полномочий по назначению и смещению тех, кому было поручено их исполнение, в то время как право апелляции из судов штатов в федеральные суды исключало возможность применения закона штата, который был признан выходящим за рамки надлежащих полномочий штата.

С другой стороны, в правительствах штатов мы обнаруживаем высокую степень административной децентрализации. Губернатору, в отличие от Президента, не было предоставлено никаких адекватных полномочий по контролю над теми, кому поручено исполнение законов штата. Множество напрямую избираемых местных должностных лиц выступают в качестве агентов штата для этой цели. И поскольку они отражают настроения различных местных интересов, которым они обязаны своим избранием, может случиться и часто случается так, что закон, против которого выступают эти интересы, становится практически недейственным благодаря усилиям тех местных должностных лиц, которые присягали на верность его исполнению. Практическое функционирование этой системы часто дает местному сообществу административное вето на такие общие законы штата, которые могут противоречить местным настроениям. Этим ослабляется общая исполнительная власть штата и соответственно уменьшается ее подотчетность.

В еще одном отношении политика разделения власти и ее распределения между отдельными и обособленными органами управления зашла в конституциях штатов гораздо дальше, чем в Федеральной конституции. В отличие от федерального правительства, где исполнительная власть централизована в руках Президента, конституции штатов создали ряд отделенных друг от друга должностных лиц, советов и комиссий — часть из них избирается напрямую, а часть назначается, — независимых друг от друга и неподотчетных за исключением того, что фиксированный срок полномочий подразумевает подотчетность. Это означает, что вместо одного исполнительного органа в штате их много. Правда, лишь один из них — губернатор — обладает правом вето на принятие законов; но это, как мы видели, на самом деле является законодательной, а не исполнительной властью. Каждый из них обладает тем, что можно назвать административным вето, то есть правом блокировать законы, исполнение которых от них ожидается, простым их неисполнением. Невозможность обеспечения честного и добросовестного применения законов, когда ответственность за их исполнение разделена между множеством отдельных и практически независимых должностных лиц, наглядно демонстрируется опытом различных штатов. Пороки этой системы иллюстрируются законами штатов, принятыми с целью контроля над железнодорожным бизнесом. Обычно предусматривается обеспечение их исполнения через железнодорожную комиссию, которая либо избирается напрямую, либо назначается губернатором. То, что прямые выборы народом на фиксированный срок, обеспечивающие тем временем независимость, не гарантируют соблюдения таких законов, ярко демонстрируется опытом Калифорнии, где этот орган постоянно находится под доминированием железнодорожных интересов.

При системе, которая столь детально подразделяет и распределяет административную функцию, любой эффективный контроль за исполнением законов штата становится невозможным. Губернатор, который номинально является главой исполнительных органов штата, на деле не несет ответственности, поскольку у него нет достаточных полномочий принуждать к исполнению законов, напрямую вверенных другим независимым должностным лицам штата. Любой интерес или комбинация интересов, желающие воспрепятствовать исполнению определенных законов, могут добиться своей цели, просто установив контроль над тем единственным должностным лицом или советом, в чьи обязанности входит исполнение соответствующего закона. Их задача была бы гораздо более сложной, если бы для этого потребовалось контролировать весь исполнительный аппарат штата. Возможность коррупционного использования денег и влияния тем самым колоссально возрастает, поскольку народ, хотя он и может относительно неплохо наблюдать за поведением одного руководителя штата и оценивать его, не в состоянии осуществлять эффективную цензуру в отношении большого числа подобных должностных лиц.

Эта безответственность, порождаемая широким рассредоточением власти, не ограничивается исполнительной ветвью власти штата. Законодательный орган в ходе нашего политического развития приобрел ту же сложную систему комитетов, которая, как мы видели, характерна для нашего Федерального конгресса. Те же зловещие влияния, действующие через аналогичные структуры, противодействуют необходимой законотворческой деятельности. Но хотя хорошие законопроекты нередко отклоняются или искажаются втайне в стенах комитетов, умелое использование денег или иное коррупционное влияние зачастую обеспечивает принятие законов, противоречащих интересам народа. Более того, практика, известная как «бревнокатка» (log-rolling), посредством которой представители различных местных интересов объединяются и проталкивают меры, обеспечивающие каждой из определенных местностей какие-либо преимущества за счет штата в целом, настолько распространена, что не вызывает удивления.

Взаимоотношения между исполнительной и законодательной ветвями власти в рамках нашей системы представляют собой еще один источник безответственности, поскольку из самого факта появления закона в своде законов штата вовсе не следует, что он может быть приведен в исполнение. Акт может быть принят в ответ на сильные общественные настроения, он может быть конституционным, и исполнительная власть может быть готова и даже желать его исполнения, оставаясь при этом не в силах сделать это. Законодательный орган может принимать и часто принимает законы под давлением общественного мнения, одновременно исподволь осуществляя то, что по сути является вето на их исполнение. Во многих случаях важного законодательства он может добиться этого, просто не выделяя средства, необходимые для их исполнения. Законы против фальсификации служат хорошим примером. Может быть предусмотрена должность официального лица, именуемого, возможно, комиссаром по делам молочной промышленности и продовольствия, в чьи обязанности входит исполнение этих законов. Характер доверенной ему работы требует наличия штата помощников: инспекторов, которые должны бдительно следить за товарами, подверженными фальсификации, и собирать образцы таких товаров в различных местах штата, где они выставлены на продажу, а также химиков, которые должны анализировать полученные образцы и определять, соблюдают ли производители и торговцы закон. Если на эти цели, а также на судебное преследование нарушителей закона не выделена адекватная сумма, такие законы не могут быть приведены в исполнение.

В системе управления наших штатов дробление власти зашло так далеко, что какой-либо эффективный контроль над принятием или исполнением законов штата оказывается невозможным. Под влиянием доктрины сдержек и противовесов политика широкого распределения политической власти пошла на пользу тем частным интересам, которые неизменно стремятся взять под контроль правительство в собственных целях, поскольку она создала условия, при которых народу трудно возложить ответственность на конкретных лиц за должностные проступки. Действительно, можно сказать, что везде, где власть следовало бы сконцентрировать для обеспечения ответственности, она почти неизменно подвергалась рассредоточению.

ГЛАВА X

МУНИЦИПАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

Наше муниципальное управление, как и остальная часть нашей политической системы, изначально являлось наследием Англии. В колониальную эпоху правящая власть представляла собой единый орган — общий совет (common council), подобный тому, который существует в Англии по сей день, состоявший из мэрá, судейского чиновника (recorder), олдерменов и членов совета. Как правило, члены совета избирались ежегодно квалифицированными избирателями, в то время как мэр назначался колониальным губернатором. Совет обладал полномочиями принимать местные регламенты, не противоречащие английскому или колониальному законодательству. Мэр не имел права вето и, как правило, не обладал правом назначения на должности.

Революция не изменила общую схему муниципального управления в каком-либо существенном отношении. Мэр по-прежнему, как правило, назначался губернатором, который теперь получал свою должность напрямую или косвенно от квалифицированных избирателей штата. Право выдавать муниципальные хартии, которое до Революции осуществлялось провинциальным губернатором, теперь было возложено на легислатуру штата.

Важные изменения в муниципальном управлении были произведены после принятия Федеральной конституции и могут рассматриваться как его следствие. Поскольку централизация власти в руках общего совета не могла быть согласована с новой доктриной сдержек и противовесов, муниципальное управление было реорганизовано по плану разделенных полномочий. Это стремление перестроить политическую организацию города и привести ее в соответствие с общей схемой федерального правительства прослеживается в муниципальных хартиях, дарованных после принятия Конституции. Тенденцию к двухпалатному совету, продление срока, на который избирались члены совета, и право вето мэрá можно объяснить скорее влиянием Конституции, чем какими-либо осознанными и тщательно спланированными усилиями по усовершенствованию механизма городского управления.

Как и в случае с правительствами штатов, развитие системы находилось под влиянием растущей веры в демократию. Имущественные цензы для избирательного права исчезли, и мэр стал местным должностным лицом, избираемым напрямую. Однако изменения, внесенные в муниципальное управление в качестве уступки новейшей демократической мысли, не обеспечили сколько-нибудь значительной меры народного контроля. Муниципальное управление в своей практической деятельности оставалось по сути недемократичным.

Было бы вполне разумно ожидать, что народное правление достигнет своего наивысшего развития в городах. Здесь родилась современная демократия; здесь мы находим физические и социальные условия, которые облегчают обмен мнениями и согласованные действия со стороны народа. Более того, управление городом связано с гражданами более прямо и непосредственно, чем управление штата или нации. Оно затрагивает их в большем числе точек, предъявляет к ним больше требований и более жизненно связано с их повседневной жизнью и потребностями, чем правительство штата или страны. По этой причине наиболее заметными успехами демократии должно было бы стать управление в современных городах. При подлинно демократической системе это, несомненно, было бы так. Но в нашей стране самые вопиющие злоупотребления и самые заметные провалы управления происходят в городах. Враги народного правления использовали этот факт с целью дискредитации теории демократии. Они хотели бы заставить нас поверить, что это естественный результат системы, которая передает политическую власть в руки масс — что это плод экстремальной демократии. Этот вывод покоится на предположении, что муниципальное управление в нашей стране является демократичным, — предположении, которое не выдерживает проверки. Американские города далеки от того, чтобы быть примерами экстремальной демократии. В некоторых важных отношениях они менее демократичны, чем управление штата или нации. Тщательный анализ ситуации наглядно показывает, что муниципальные пороки, столь часто приписываемые избытку демократии, на самом деле проистекают из системы сдержек, посредством которой всякая эффективная власть по регулированию муниципальных дел утаивается от большинства. В нашей стране народный контроль в городах сведен к минимуму, в то время как в Великобритании и странах западной Европы мы находим в муниципальном управлении наилучшее приближение к демократии. В этом заключается истинное объяснение того факта, что муниципальное управление является нашим величайшим провалом и их самым заметным успехом.

При любом последовательном применении теории демократии город имел бы право на полную меру местного самоуправления. Ему должно быть предоставлено абсолютно свободное поле для инициирования и осуществления любой политики чисто местного значения. Однако этим правом американский город не обладает. Местное самоуправление не признается ни в теории, ни на практике в рамках нашей политической схемы. Истинной местной единицей является город, и он, согласно нашей юридической и конституционной теории, представляет собой лишь творение легислатуры штата. Последняя призвала его к жизни, определяет, какими полномочиями он может пользоваться, и может лишить их по своему усмотрению. Согласно преобладающей практике легислатур наших штатов и почти единогласным решениям наших судов, осуществление местного самоуправления нашими городами следует рассматривать лишь как привилегию, а не как право.

Муниципальная хартия изначально представляла собой дарование определенных привилегий местного самоуправления в обмен на денежные выплаты или иные услуги, оказанные королю. Это была всего лишь уступка привилегий, основанная на целесообразности, а не признание со стороны Короны местного самоуправления в качестве признанного права. Будучи эксплицитным и формальным изложением меры местного самоуправления, которую король брал на себя обязательство уважать, хартия имела тенденцию ограничивать его полномочия по вмешательству в вопросы, охватываемые такой хартией, поскольку торжественно дарованные привилегии было небезопасно легкомысленно и произвольно игнорировать. Таким образом, муниципальные хартии имеют то же происхождение, что и сама конституция штата, являясь результатом стремления наложить сдержку на безответственную центральную власть.

Легислатура американского содружества, унаследовав власть короля над муниципальными хартиями, поначалу проявила склонность уступить городу право на определенную меру местного самоуправления. Так, «город Нью-Йорк получил от английских королей в колониальный период хартию, которая при провозглашении независимости колонии Нью-Йорк и создании нового штата Нью-Йорк была подтверждена первой Конституцией штата. В течение значительного периода времени после принятия этой конституции изменения в эту хартий вносились по инициативе жителей города, которая осуществлялась посредством уполномоченных съездов (charter conventions), чьи члены избирались жителями города, и никакой статут, принятый легислатурой штата относительно дел города Нью-Йорка, не вступал в силу в пределах города до тех пор, пока не был одобрен самим городом».

Но, как замечает профессор Гуджоу, американские города «в значительной степени утратили свои первоначальные полномочия местного самоуправления». Первоначальная концепция городской хартии как контракта, устанавливающего определенные права местного самоуправления, которые легислатура была обязана уважать, лишь признавала за муниципальными корпорациями право на ту же защиту от неразумного вмешательства легислатуры, которую суды со времен решения по делу колледжа Дартмут обеспечивали в пользу частных корпораций. Если бы эта точка зрения возобладала, города не могли бы быть произвольно лишены прав, однажды признанных легислатурой, но они не могли бы принудительно требовать признания никаких прав, не дарованных таким образом. Признание этой доктрины предотвратило бы многие злоупотребления, которые характеризовали отношения между штатом и муниципальным управлением в нашей стране, но она не гарантировала бы никаких прав, которые легислатура не сочла бы нужным предоставить. Любое либеральное истолкование теории демократии должно неизбежно идти дальше этого и делать муниципальное самоуправление фундаментальным правом, которое центральная власть штата может не только не ущемлять и не уничтожать, но даже не может удерживать, поскольку это право берет свое начало не в законодательном дарении, а в основополагающих принципах народного правления.

Неспособность признать право на местное самоуправление фундаментальным в любой схеме демократии была прискорбной. Однако некоторых из худших пороков муниципального управления удалось бы избежать, если бы власть, однажды дарованная муниципалитетам, рассматривалась судами как ограничение полномочий легислатуры вмешиваться в чисто местные дела. Отказ правительства штата признать надлежащую сферу муниципальной деятельности, в которую оно не имело бы права вторгаться, стал главной причиной коррупции и неэффективности в муниципальном управлении.

Политика вмешательства штата в муниципальные дела была неизбежным порождением доктрины о том, что города не обладают никакими полномочиями, кроме тех, которые были прямо предоставлены или неизбежно вытекали из их хартий. Это отсутствие инициативной власти заставляло города по мере их роста и усложнения постоянно обращаться к легислатуре за разрешением удовлетворить свои потребности. Каждая новая проблема, с которой приходилось сталкиваться городу, каждая новая функция, которую он должен был выполнять, становились поводом для вмешательства штата. Эта необходимость призывать на помощь легислатуру штата, постоянно ощущаемая в каждом стремительно растущем городе, способствовала развитию чувства зависимости от законодательного вмешательства как незаменимого фактора в решении местных проблем. Таким образом, отказ правительства штата признать право муниципальной инициативы вынуждал города приветствовать вмешательство штата как единственное средство решения тех новых проблем, с которыми они постоянно сталкивались.

Другая причина расширения полномочий штата за счет муниципалитета кроется в двойственном характере городского управления. Помимо того, что город является органом местного самоуправления, он также в определенных целях выступает в качестве административного агента штата и в этом качестве обоснованно подлежит надзору со стороны штата. Но в отсутствие какого-либо четкого разграничения между государственными и местными интересами защита первых легко могла послужить предлогом для неправомерного вмешательства в последние.

Таким образом, город оказался во власти правительства штата, поскольку легислатура могла использовать нужды муниципалитета или защиту общих интересов штата в качестве предлога для любого вмешательства, рассчитанного на продвижение частных или партийных целей тех, кто контролировал законодательный механизм. По мере роста значимости городов выяснилось, что эта неограниченная власть над ними может стать ценным активом партийной машины, контролирующей легислатуру штата. Город представлял собой богатое и соблазнительное поле для эксплуатации. В нем были должности, крупные доходы, он тратил огромные суммы на общественные улучшения, заключал ценные контракты различного рода и имел определенные потребности, такие как вода, свет, скоростной транспорт и т. д., которые могли послужить предлогом для предоставления франшиз и других привилегий на таких условиях, которые обеспечивали огромную прибыль получателям за счет широкой общественности. То, что политическая машина, контролирующая правительство штата, поддалась искушению сделать эгоистичный выбор в пользу использования своих полномочий в этом направлении, является лишь тем, чего и следовало ожидать.

«Легислатура также часто заявляла о своем праве назначать муниципальных должностных лиц, а также устанавливать и изменять детали муниципальной организации, выводила муниципальных должностных лиц из состава органов власти посредством законов и учреждала новые должности. В определенных случаях она даже распоряжалась о том, чтобы определенные конкретные улицы города были замощены, возлагала на города бремя с целью строительства коллекторов или проведения воды; регулировала методы транспорта, подлежащие применению в пределах городов; словом, занималась огромным количеством вопросов, которые носят чисто местный характер; вопросов, которые не затрагивают народ штата в целом и в отношении которых имеется мало извинений для специальных законодательных действий».

То, до какой степени в Нью-Йорке дошло государственное регулирование местных вопросов, иллюстрируется тем фактом, что в 1886 году «280 из 681 акта, принятого легислатурой... напрямую затрагивали дела какого-либо конкретного округа, города, селения или тауншипа, названного конкретно и прямо...»

«Здание Сити-холла в Филадельфии представляет собой хороший пример того, как далеко это отсутствие местной ответственности может порой заводить легислатуру при осуществлении местных полномочий и возложении финансовых бремени на города. “В 1870 году легислатура решила, что у города должны быть новые здания. Акт [принятый для достижения этого результата] отобрал по именам определенных граждан, назначив их комиссарами по возведению зданий. Он сделал этот орган бессрочным, уполномочив его заполнять вакансии... Эта комиссия была навязана легислатурой городу и наделена абсолютным контролем над созданием долгов для названной цели и требованием взимания налогов для их погашения”».

«“Общественные здания на Брод-стрит и Маркет-стрит были”, по выражению судьи Паксона, “спроектированы в масштабе пышности, более подобающем столице империи, нежели муниципальным зданиям обремененного долгами города”. Тем не менее этот акт был признан конституционным, город был вынужден предоставить необходимые средства, и “на протяжении почти двадцати лет все деньги, которые удавалось высвободить от неотложных и насущных нужд”, “в принудительном порядке расходовались на громадное сооружение, которое превосходит ратуши и соборы Средневековья по своим масштабам, если не по грандиозности”».

Легислатура испытывает сильное искушение злоупотребить своей властью, когда партийная машина, контролирующая штат, не пользуется политической поддержкой местных властей. Одним из наиболее одиозных примеров такого вмешательства в последние годы было так называемое законодательство о «потрошении» (ripper legislation), принятое в Пенсильвании в 1901 году, в соответствии с которым мэрá Питтсбурга и Аллегейни были смещены с должностей, а губернатору было предоставлено право назначать их преемников и смещать их вплоть до регулярных муниципальных выборов 1903 года. Мотивом для этого законодательства было стремление сокрушить местную оппозицию государственной машине путем передачи контроля над муниципальными должностями в руки губернатора, дружественного политическому боссу штата. Чтобы предоставить назначенцу губернатора возможность использовать свою должность для создания и увековечения местной машины, которая поддерживала бы клику, контролирующую правительство штата, ставленник губернатора был объявлен имеющим право на переизбрание, в то время как его избираемые на местах преемники такого права были лишены. Трудно было бы вообразить более вопиющее злоупотребление законодательной властью; тем не менее этот акт был признан конституционным верховным судом штата.

Множество подобных примеров партийного вмешательства можно обнаружить в недавнем законодательстве некоторых из более крупных и густонаселенных штатов.

Лучший пример дурного управления городами со стороны легислатуры в частных или партийных интересах наблюдается в законодательстве о концессиях (franchise legislation), благодаря которому привилегии огромной ценности были получены компаниями уличных железных дорог и другими корпорациями без какой-либо компенсации затрагиваемым городам. Власть, которую легислатура может осуществлять в интересах частных корпораций, монополизирующих ради собственной прибыли самые основы жизнеобеспечения в современном городе — воду, свет, транспорт, связь и т. д., — стала одним из самых серьезных пороков, проистекающих из доминирования штата в муниципальных делах. Это подвергло легислатуру искушению, которым частные лица и корпорации, ищущие ценных уступок, с готовностью воспользовались ради собственной выгоды. Тем самым это привело в активное действие те силы, которые стали главным фактором коррумпирования как государственного, так и муниципального управления.

Как только стало общепризнанным, что государственный контроль над местными делами не только не предотвращает дурное управление американскими городами, но, по сути, является его главным источником, были предприняты усилия по поиску средства исправления положения посредством принятия конституционных положений, регулирующих полномочия легислатуры вмешиваться в муниципальные дела. Эти ограничения касаются тех сфер, где пороки государственного вмешательства проявились наиболее ярко. Так, в некоторых штатах легислатуре не разрешается предоставлять право пользования улицами железным дорогам или другим частным компаниям без согласия муниципальных властей; создавать специальные комиссии и наделять их муниципальными функциями; либо инкорпорировать города или регулировать их деятельность посредством специальных законов.

Целью этих конституционных положений было не предоставление муниципалитетам какого-либо иммунитета от контроля со стороны штата, а лишь запрет определенных способов осуществления законодательного надзора, которые, как показывал опыт, были чреваты серьезными злоупотреблениями. Однако запрет специального законодательства, как правило включаемый в недавние конституции штатов, в значительной степени не смог достичь своей цели в силу того факта, что суды разрешили легислатуре создавать столь многочисленные категории городов, что та оказалась способной принимать специальные акты под видом общих законов.

Штат Огайо предоставляет хороший пример практического аннулирования конституционного положения легислатурой через злоупотребление ее полномочиями по классификации. Конституция 1851 года запрещала легислатуре принимать какие-либо специальные акты, наделяющие корпоративными полномочиями, и предусматривала организацию городов на основе общих законов. Однако легислатура приняла метод классификации городов, который свел на нет цель этого положения. В 1901 году каждый из одиннадцати главных городов штата находился в отдельной категории. Следовательно, все законы, принятые для каждой из этих категорий, на деле являлись специальными актами и в качестве таковых явно представляли собой обход конституционного запрета на специальное законодательство. Тем не менее этот метод классификации неоднократно поддерживался судами. Его преимущества для партии, контролирующей правительство штата, были очевидны, поскольку он давал легислатуре полную свободу рук во вмешательстве в местные дела в партийных целях. Он позволял государственной машине делать уступки городу, обеспечивавшему ей политическую поддержку, и в то же время распространять государственный контроль на те города, в которых она сталкивалась с оппозицией. Такое положение дел сохранялось вплоть до 1902 года, когда верховный суд вынес два решения, которые опрокинули действовавшую систему классификации и признали недействительной хартию каждого города в штате. К сожалению, это изменение в позиции суда, хотя и крайне желательное, произошло в то время, когда оно выглядело служащим партийной цели. Один из этих исков был подан республиканским генеральным прокурором штата с целью признать хартию города Кливленд недействительной на том основании, что она являлась специальным актом. Эта хартия действовала более десяти лет, будучи дарованной с либеральными корпоративными полномочиями в то время, когда Кливленд был республиканским городом. Позже он перешел в ряды демократов, и этот иск был инициирован как часть плана республиканской машины штата по обузданию власти и влияния мэрá этого города. Новый муниципальный кодекс, принятый на внеочередной сессии легислатуры, предусматривал схему управления, применимую к Кливленду, при которой полномочия мэрá были существенно урезаны.

В конституции Нью-Йорка 1894 года была предпринята попытка оградиться от злоупотреблений специальным законодательством. Города штата самой конституцией были разделены на три категории в зависимости от численности населения, и любой закон, который не распространялся на все города категории, объявлялся специальным актом. Специальное законодательство не запрещалось; но когда какой-либо акт такого рода принимался легислатурой, он подлежал представлению властям соответствующего города или городов, и если он отклонялся ими после публичных слушаний, то мог стать законом лишь будучи принятым вновь в обычном порядке. Это лишь предоставляло городам, затронутым предлагаемым специальным законодательством, возможность выразить протест против его принятия, в то время как легислатура обладала полными полномочиями принять его вопреки местному неодобрению. То, что это не является адекватным средством от пороков специального законодательства, подтверждается тем фактом, что обе хартии города Нью-Йорка, принятые после вступления в силу этой конституции, были составлены назначенной штатом комиссией и приняты в обход вето мэрá.

Упомянутые конституционные изменения не следует понимать как означающие какое-либо отречение от доктрины о том, что муниципальная корпорация является творением общего управления штата. Эти положения лишь обеспечивали, точнее, стремились обеспечить городам некоторые преимущества негативного характера — иммунитет от определенных признанных злоупотреблений законодательной властью. Они являются выражением стремления найти лекарство от пороков муниципального управления путем ограничения полномочий легислатуры, а не предоставления городам права действовать независимо в местных делах. Они несколько уменьшили масштабы пороков государственного вмешательства, но не смогли устранить саму причину путем наделения городов конституционным правом контролировать собственные дела.

Неспособность всех этих мер добиться того, чего от них ожидали, в конце концов заставила сторонников муниципальной реформы осознать тот факт, что американская система не предусматривала никакого реального местного самоуправления и что наш отказ признать этот принцип был главной причиной царящей коррупции и дурного управления нашими городами, а также непреодолимым препятствием на пути всех эффективных и радикальных реформ. Как только внимание было обращено на эту особенность проблемы, стало очевидно, что нельзя придумать системы, которая была бы лучше приспособлена для целей крушения целей хорошего городского управления, поскольку те, кто напрямую выиграл бы от реформ в муниципальном управлении, были бессильны претворить их в жизнь иначе как при содействии легислатуры. Более того, согласие легислатуры, хотя и дарованное однажды, могло в любой момент быть отозвано по наущению частных или партийных интересов, поскольку этот орган не был напрямую заинтересован в установлении и поддержании хорошего муниципального управления и не нес ответственности перед теми, кто в этом заинтересован.

В конце концов стало очевидно, что требуются более эффективные меры, чем запрет специального законодательства. Следующим шагом стала попытка обеспечить городам необходимую власть в местных делах посредством конституционного положения, уполномочивающего их самостоятельно составлять свои хартии. В этом движении штат Миссури проложил путь, включив положение о хоум-руле (местном самоуправлении) в свою конституцию 1875 года. Калифорния, Вашингтон, Миннесота и Колорадо впоследствии приняли аналогичные положения. В каждом из этих штатов хартия составляется комиссией, избираемой на местном уровне, за исключением Миннесоты, где она назначается окружным судьей.

В Миссури эта привилегия предоставляется только городам с населением более 100 000 человек. Конституция Калифорнии, принятая в 1879 году, также ограничивала блага хоум-рула городами с населением более 100 000 человек, однако впоследствии это право было распространено на все города с населением более 3500 жителей. Вашингтон разрешает всем городам с населением 20 000 человек и более составлять собственные хартии. Миннесота распространяет эту привилегию на все города и селения независимо от их размера, в то время как Колорадо ограничивает ее городами с населением более 2000 жителей.

Право входить в состав хартийной комиссии во всех этих штатах ограничено землевладельцами (freeholders), за исключением Колорадо, где оно ограничено налогоплательщиками. Целью этих положений о хоум-руле было предоставление городам определенной меры инициативы в местных делах без одновременного разрешения им организовываться по плану простого правления большинства. В конституции Миссури 1875 года для принятия хартии требовалось большинство в четыре седьмых голосов, а для ратификации поправки — три пятых голосов, хотя сама конституция была принята и могла изменяться простым большинством голосов. Конституция Калифорнии допускает ратификацию большинством квалифицированных избирателей, однако каждая таким образом ратифицированная хартия должна быть представлена легислатуре для ее одобрения или отклонения в целом. Никакая поправка к хартии не может быть принята иначе как большинством в три пятых голоса на народном голосовании и последующим одобрением легислатуры, хотя, как и в случае с Миссури, для одобрения поправки к конституции штата достаточно большинства голосов. В Вашингтоне конституция предусматривает ратификацию хартий и поправок к ним большинством квалифицированных выборщиков. Поправка к конституции, принятая в Миннесоте в 1896 году, с ее последующими модификациями, предусматривает ратификацию хартий и поправок к ним голосованием в четыре седьмых голосов, за исключением определенных городов, где требуется большинство в три четверти голосов. Для ратификации поправки к хартии необходимо большинство в три пятых голосов в ее пользу. Колорадо посредством поправки к конституции, принятой в 1902 году, разрешает ратификацию и изменение хартий голосованием большинства. Поправка к конституции, принятая в Миссури в 1902 году, предусматривает ратификацию хартий большинством голосов.

За исключением Калифорнии, где поправка к конституции 1902 года позволяет 15 процентам квалифицированных избирателей требовать вынесения поправки к хартии на голосование, и Колорадо, где таким правом обладают 25 процентов избирателей, вышеупомянутые штаты не предусматривают в своих конституциях народной инициативы. Тем не менее как Вашингтон, так и Миннесота разрешили ее посредством статутов: первый — по заявлению 15 процентов, а вторая — когда этого требуют 5 процентов квалифицированных избирателей.

Главным изъяном этих конституционных положений, касающихся хоум-рула, является то, что они не предоставляют его на самом деле. На города, пользующиеся этой привилегией, наложено слишком много ограничений, и в двух из упомянутых штатов, особенно в Миссури, они идут на пользу исключительно более крупным городам. Ограничение права на составление хартии землевладельцами, лишение большинства права на внесение поправок в Калифорнии и Миннесоте, а также отсутствие в конституциях положений о народной инициативе в Миссури, Вашингтоне и Миннесоте свидетельствуют о готовности предоставить право на хоум-рул лишь на таких условиях, которые рассчитаны на обеспечение адекватного ограничения власти большинства.

Эти конституционные положения определенно указывают в том направлении, по которому мы должны следовать, если хотим найти какое-либо удовлетворительное решение нашей муниципальной проблемы. При их либеральном толковании судами они обеспечили бы городам иммунитет от вмешательства в местные дела. Однако суды естественным образом выступают против нововведений в нашей конституционной системе и, следовательно, были склонны давать положениям такого характера такое толкование, которое сводит к минимуму их эффект. Требование о том, чтобы хартии, составленные в соответствии с этими положениями, находились в гармонии с конституцией и законами штата, было истолковано судами как означающее, что они должны не только соответствовать законам, действующим на момент принятия хартий, но также и то, что они должны соответствовать всему законодательству, принимаемому впоследствии. Если бы суды были проникнуты принципом местного самоуправления насквозь, они легко могли бы дать этим конституционным положениям такое толкование, которое эффективно лишило бы легислатуру полномочий вмешиваться в чисто местные дела. Они могли бы объявить все акты, посредством которых правительство штата пыталось вторгнуться в сферу местных дел, ничтожными и недействительными — точно так же, как они поступили со всеми актами муниципального управления, которые посягали на полномочия, зарезервированные исключительно за штатом. Однако суды поступили иначе: они постановили, что эти конституционные положения лишь уполномочивают города управлять самими собой в соответствии с конституцией и в гармонии с такими законами, которые легислатура приняла или может принять в дальнейшем. Город может принять хартию, которая находится в гармонии с конституцией и законами штата, но принятая таким образом хартия может свободно видоизменяться общими законами, касающимися городов. Недружественное отношение судов тем самым в значительной степени свело на нет цель этих положений о хоум-руле. Легислатура штата по-прежнему вольна посягать на сферу муниципального самоуправления или урезать ее.

Вышеупомянутые конституционные положения можно рассматривать как имеющие двоякую цель. Они были призваны ограничить, если не уничтожить, власть легислатуры вторгаться в сферу муниципальных дел, а также наделить города общей властью действовать самостоятельно, в силу которой они могли бы по собственной инициативе, при соблюдении определенных ограничений, содержащихся в конституции, учреждать собственное управление, формулировать и осуществлять муниципальную политику и управлять своими делами так, как им самим заблагорассудится. Это, по-видимому, неизбежно подразумевается в даровании конституционной власти составлять хартию для собственного управления. Либеральное толкование этой особенности рассматриваемых конституций заключалось бы в признании того, что все города, на которые она распространяется, тем самым уполномочены осуществлять все полномочия, которые не были прямо утаены конституцией или статутами штата. Однако таковой позиция судов не была. Их нежелание давать положениям о хоум-руле либеральное толкование можно проиллюстрировать решением верховного суда штата Вашингтон. В дополнение к полномочиям, предоставленным городам первого класса на составление собственных хартий, конституция этого штата предусматривает, что «любой округ, город, селение или тауншип может принимать и исполнять в своих пределах все такие местные, полицейские, санитарные и иные регламенты, которые не противоречат общим законам». Учитывая ту позицию, которую суды обычно занимали в этом вопросе, неудивительно, что верховный суд Вашингтона дал понять, будто вышеупомянутые конституционные положения не являются нормами прямого действия (self-executing). Более того, он не склонен уступать даже городам первого класса какие-либо важные полномочия, кроме тех, которые были прямо предоставлены статутом. Например, статуты Вашингтона уполномочивают города первого класса «регулировать использование» и контролировать его в отношении газа, поставляемого частной корпорацией, а хартия Такомы прямо предоставляла городскому совету право устанавливать цену на поставляемый таким образом газ. Был подан иск с требованием запретить городу осуществлять это право, на которое заявлялись претензии в силу конституционных и статутных полномочий, предоставленных городам первого класса. Верховный суд постановил, что, хотя Такома и обладала правом регулировать и контролировать, прямо предоставленным ей статутом, она не обладала правом устанавливать цену. Это решение свидетельствует о своеобразном отсутствии у суда сочувствия к положениям конституции Вашингтона о хоум-руле.

Но хотя попытка наделить города посредством конституционного акта полномочиями управлять собственными делами пока в значительной степени потерпела неудачу, она свидетельствует о растущем понимании природы проблемы и характера средства, которое должно быть применено. Более четко определенное и эффективное общественное мнение в пользу муниципального самоуправления должно в конечном итоге преодолеть судебное сопротивление.

Однако самое либеральное толкование, которого допускают эти конституционные положения, не обеспечило бы полного муниципального самоуправления. Если городу не предоставлены адекватные финансовые полномочия, конституционное дарование права местного самоуправления не позволяет ему делать большой выбор в отношении наиболее важных вопросов муниципальной политики. Слишком сильно ограничивая полномочия городов в этом направлении, их в значительной степени лишили тех преимуществ, которыми они пользовались бы при последовательном применении принципа хоум-рула. Определенная доля свободы в использовании налоговых полномочий представляется не менее существенной для города, чем для самого штата. В разумных пределах ему должно быть уступлено право формулировать собственную систему налогообложения. Во всех крупных американских городах налоги, собираемые на муниципальные цели, значительно превосходят те, что налагаются на содержание правительства округа и штата. В вопросе, который столь жизненно затрагивает город, он должен обладать определенным правом проводить собственную политику. Однако это право не было признано даже в тех конституциях, которые сделали наибольшие уступки принципу муниципального хоум-рула. Этим средством все новации или реформы в муниципальном налогообложении, за исключением тех, которые могут быть разрешены самим штатом, эффективно предотвращаются. Оно не могло бы, например, освободить личное имущество от налогообложения или сделать налог на земельную ренту главным источником своих доходов.

Право нести долг в муниципальных целях не менее существенно, чем право на налогообложение. Современный город должен тратить большие суммы на осуществление общественных улучшений, стоимость которых необходимо распределить на ряд лет. Слишком узкое ограничение заемной власти городов для этих целей помешало бы им реализовать все преимущества ничем не стесненного самоуправления. Это не подразумевает, что город должен владеть и управлять всеми индустриями квазиобщественного характера, но это подразумевает, что он должен иметь бесспорное право и возможность делать это. Если дело обстоит иначе, он не находится в положении, позволяющем добиться наиболее выгодных условий от тех частных корпораций, которым может быть дозволено занять эту сферу. Неразумные ограничения заемной власти городов путем создания препятствий на пути муниципального владения коммунальными предприятиями ведут к тому, что народ лишается наиболее эффективного средства защиты от вымогательства частных монополий.

Ограничение, наложенное на размер муниципальной задолженности, не имело в точности того эффекта, который предполагался. Главным образом это объясняется тем фактом, что установленный в конституциях штатов лимит задолженности во многих случаях был столь низким, что не позволял городам производить абсолютно необходимые общественные улучшения, такие как мощение улиц и строительство коллекторов. Производство этих улучшений без прибегания к кредиту потребовало бы от собственников затрагиваемой собственности авансирования полной суммы их стоимости. Во многих случаях это было бы крайне неудобно. Соответственно, были предприняты попытки найти какой-либо метод обхода этих ограничений, который был бы поддержан судами. Этого добивались путем выпуска облигаций, подлежащих погашению из специального фонда, который должен был создаваться за счет налогов, взимаемых с собственности округа, на который возложена стоимость улучшений. Суды постановили, что это представляет собой лишь залог на собственность соответствующего округа, а не муниципальный долг в смысле вышеупомянутых конституционных ограничений. Эти решения судов могут показаться не согласующимися с буквой конституционных положений, касающихся муниципальной задолженности, но они едва ли расходятся с их духом. Целью этих ограничений было не столько ограничение прав имущих классов, сколько защита их от экстравагантности неимущих избирателей. Сделать исключение в пользу муниципальной задолженности, возникшей таким образом и для таких целей, не было рассчитано на причинение каких-либо тягот собственникам недвижимости, а скорее на предоставление им полномочий разрешать использование кредита в собственных интересах. Они были защищены от злоупотребления этим конкретным видом задолженности постольку, поскольку согласие собственников большинства затрагиваемой собственности требовалось вполне повсеместно.

Одним из влияний, которые помогли сформировать общественные настроения в пользу конституционных положений, ограничивающих объем муниципальной задолженности, был стремительный рост долгов американских городов в период, непосредственно следовавший за Гражданской войной. В таком положении дел во многом было виновато само правительство штата. Оно предписало форму муниципальной организации, которая едва ли была совместима с эффективным и ответственным управлением финансовыми вопросами. Более того, правительство штата, как мы видели, могло уполномочивать своих собственных агентов занимать деньги на цели, которые оно санкционировало, и обязывать город оплачивать их. Попытка исправить эти пороки, впервые ставшая заметной примерно около 1870 года, приняла форму конституционных положений, ограничивающих объем задолженности, которая могла быть принята городами или от их имени. Главной целью этих положений была защита муниципальных налогоплательщиков от экстравагантного использования заемной власти в местных целях, независимо от того, осуществлялась ли она государственными или муниципальными властями.

Еще одно преимущество, которое эти положения, казалось, обеспечивали классу собственников капитала, заслуживает хотя бы беглого упоминания. Эта политика ограничения объема муниципальной задолженности была принята в то время, когда в силу быстрого роста городского населения местные монополии воды, света, транспорта и т. д. становились важной и чрезвычайно прибыльной сферой для инвестирования частного капитала. Ограничения, наложенные на полномочия городов занимать деньги, сдерживали бы, если не исключали, принятие политики муниципального владения и тем самым позволяли частному капиталисту сохранить эксклюзивное владение этим важным классом отраслей.

То, что конституционные ограничения общей задолженности городов затормозили движение к муниципальному владению, не подлежит сомнению. Однако маловероятно, что они еще долго будут преграждать путь к приобретению городами тех отраслей, в которых частное управление оказалось неудовлетворительным, поскольку может оказаться возможным обойти их путем прибегания к уловке специального фонда. Та же линия аргументации, которая была принята судами в обоснование конституционности специального фонда для целей местных улучшений, в равной степени применима к специальным долгам, возникающим при покупке приносящих доход коммунальных предприятий, таких как водопроводы, осветительные установки и уличные железные дороги. Однако при таком устройстве город не должен брать на себя никакой ответственности за выплату заимствованного капитала, причем кредиторы, авансирующие покупную цену или стоимость строительства, полагаются исключительно на доходы от муниципального управления в отношении выплаты как основного долга, так и процентов. Можно сомневаться в том, что суды, разрешая городам использовать специальный фонд в связи с местными улучшениями, осознавали его потенциал в направлении муниципального владения.

Эти ограничения полномочий городов свидетельствуют об опасении, что слишком большое местное самоуправление может поставить под угрозу интересы имущих классов. Такое отношение со стороны тех, кто составлял и толковал конституции наших штатов, является лишь выражением того недоверия к правлению большинства, которое, как мы видели, выступает отличительной особенностью американской системы правления. Именно в городах неимущие классы сильны численно, а неравенство в распределении богатства выражено наиболее ярко. Этим во многом объясняется нежелание штата разрешать городам свободу рук в управлении местными делами. Муниципальное управление, чуткое к общественному мнению, может оказаться слишком склонным делать общественные интересы предлогом для пренебрежения правами собственности. Таким образом, государственный контроль над городами можно рассматривать как средство защиты местного меньшинства от местного большинства. Каждая попытка реформировать эту систему должна сталкиваться с противодействием класса собственников, что является одной из главных причин, почему все усилия по установлению муниципального самоуправления до сих пор в значительной степени терпели неудачу.

Таким образом, мы видим, что, хотя имущественные цензы для избирательного права исчезли, влияние собственности по-прежнему сохраняется. Во многих отношениях и для многих целей собственность прямо или косвенно признается в организации и отправлении муниципального управления. Движение к демократии оказало меньшее влияние на имущественные цензы для избирательного права и занятия должностей в их связи с муниципальными делами, чем в их связи с государственными и национальными делами. Когда была принята Федеральная конституция, имущественные цензы для голосования и занятия должностей, действовавшие в различных штатах, не были потревожены. Конституция не признавала принцип всеобщего избирательного права. Она не только позволила штатам сохранить полномочия по определению квалификации избирателей на выборах штата и муниципальных выборах, но и ограничила избирательное право для федеральных целей теми, кто обладал правом голоса на выборах штата. Устранение в первой половине девятнадцатого века имущественных цензов для голосования на выборах штата и занятия государственных должностей имело следствием перевод федерального избирательного права на народную основу.

Однако влияние демократического движения было менее заметным в сфере муниципальных дел. Здесь старая система, при которой голосование и занятие должностей рассматривались как исключительное право класса собственников, исчезла не полностью. В этом, как и в других отношениях, американский штат проявил страх перед муниципальной демократией. Верно, что при выборе должностных лиц преобладает принцип всеобщего избирательного права мужчин. Но избирательное право может осуществляться либо в отношении кандидатов, либо в отношении мер; и при голосовании по вопросам муниципальной политики, что гораздо важнее права выбора административных должностных лиц, избирательное право часто ограничивается налогоплательщиками или собственниками недвижимости. Так, в Колорадо, который продвинулся по пути муниципальной демократии дальше любого штата в Союзе, никакая концессия не может быть предоставлена частной корпорации и никакой долг не может быть принят городом с целью муниципального владения без одобрения избирателей-налогоплательщиков. Если учесть, что 72 процента семей, проживавших в Денвере в 1900 году, занимали арендованные дома, и что домашнее имущество главы семьи на сумму до двух долларов освобождено от налогообложения [примечание: двести долларов], эффект этого ограничения очевиден. Ограничивая таким образом право голоса, создатели конституции штата явно исходили из той теории, что политика города в отношении его коммунальных предприятий должна контролироваться его налогоплательщиками. Оправдание этого конституционного положения не является очевидным, поскольку бремя содержания отраслей общественной службы города несут не налогоплательщики как таковые, а народ в целом. Такая система дает классу налогоплательщиков возможность контролировать коммунальные предприятия в собственных интересах и в ущерб широкой общественности. Та часть общины, которая является налогоплательщиками, будучи наделена исключительным правом контролировать эти отрасли, испытывала бы искушение сделать их важным источником муниципального дохода. Они, вероятно, предпочли бы высокие, а не низкие или разумные расценки за эти необходимые общественные услуги, поскольку их налоги уменьшились бы на сумму, изымаемую таким образом у неналогоплательщиков посредством чрезмерных сборов. Там, где большинство граждан являются собственниками и налогоплательщиками, существует лишь небольшая опасность того, что муниципальное владение подвергнется этому злоупотреблению. Но там, где наблюдается сильное неравенство в распределении богатства и крупный неимущий класс, демократия является единственной гарантией того, что блага муниципального владения не будут монополизированы имущим классом.

Исследование практического функционирования муниципального владения в американских городах покажет, что эта опасность не является чисто воображаемой. В 1899 году 53,73 процента водопроводов в нашей стране принадлежали муниципалитетам и эксплуатировались ими, причем государственное владение было правилом в более крупных городах. Если взять тринадцать крупнейших предприятий в Соединенных Штатах, все из которых принадлежали муниципалитетам, доход от частных пользователей составил 20 545 409 долларов, в то время как общая стоимость производства, включая расчетный износ, составила в совокупности всего 11 469 732 доллара. Если добавить к этой сумме расчетные налоги, проценты на общие инвестиции и арендную стоимость принадлежащих муниципалитетам помещений, занимаемых для этой цели, общая стоимость производства составила бы 22 827 825 долларов. Однако частные потребители использовали лишь 80,2 процента поставляемой воды. Если бы за 19,8 процента, поставленных бесплатно для общественных нужд, было заплачено по тому же тарифу, который взимался с частных пользователей, общий доход от этих 13 принадлежащих муниципалитетам предприятий составил бы 25 817 720 долларов. Это превысило бы справедливую доходность на общие инвестиции на 2 989 895 долларов. Никто не стал бы утверждать, что цена на воду возросла при муниципальном владении. На самом деле она существенно снизилась, а качество воды одновременно улучшилось. Однако снижение цены оказалось меньше, чем оно могло бы быть, если бы принимались во внимание интересы одних лишь потребителей. Если целью муниципального владения является снабжение чистой водой по наименьшей возможной цене широкой общественности, нет веской причины, почему город должен требовать прибыль на капитал, который он инвестировал в дело. Это было бы справедливо в случае, если доходы при муниципальном владении были достаточны для оплаты самого предприятия. В этом случае было бы несправедливостью по отношению к потребителям заставлять их вносить сверх стоимости эксплуатации предприятия дополнительную сумму, достаточную для выплаты процентов на инвестиции, поскольку именно они предоставили капитал, с помощью которого ведется дело. Любая попытка сделать муниципальное владение источником доходов означала бы налогообложение потребителей воды в пользу собственников недвижимости. Нет также никаких причин, почему частные потребители воды должны заставляться платить за воду, используемую для общественных нужд. Вода, необходимая для общественных зданий, уборки улиц и тушения пожаров, должна оплачиваться теми, кто извлекает из этого главную пользу, — классом собственников недвижимости.

Если вместо рассмотрения этих тринадцати водопроводов вместе мы возьмем единый пример — третье по величине предприятие, — тенденция делать муниципальное владение источником доходов проявится еще яснее. Доход от частных пользователей в случае этого предприятия составил 4 459 404 доллара. Город использовал для общественных нужд 29,5 процента от общего объема поставок, что при оплате по тарифу, взимаемому с частных потребителей, составило бы общий операционный доход в размере 6 325 395 долларов. Это было бы на 2 929 232 доллара больше, чем требовалось для покрытия всех расходов, включая проценты на общие инвестиции.

В случае установок электрического освещения частное владение является правилом: лишь 460 установок из 3032 находятся в муниципальном владении. Отчет Комиссара труда Соединенных Штатов приводит данные по 952 таким установкам, 320 из которых принадлежат муниципалитетам и эксплуатируются ими. Однако муниципальное владение в основном ограничивается более мелкими городами и селениями. Это подтверждается тем фактом, что, хотя более одной трети из вышеупомянутых 952 установок находятся под муниципальным контролем, лишь 30 из 277, или менее одной девятой части крупнейших установок, принадлежат муниципалитетам. Это объясняется более решительным противодействием политике муниципального владения со стороны класса капиталистов в более крупных городах, где частное управление является наиболее доходным. Муниципальные установки также часто ограничиваются общественным освещением, не получая разрешения снабжать светом или энергией в коммерческих целях. Эта ограниченная форма муниципального владения представляет собой лишь небольшую уступку со стороны частного монополиста классу налогоплательщиков. Широкая общественность как потребители света и энергии не извлекает никакой выгоды из подобной политики.

Эти и другие факты, которые можно было бы упомянуть, иллюстрируют естественную тенденцию системы, при которой власть масс ограничивается в интересах имущего класса. Главные пороки муниципального управления в нашей стране коренятся не во власти большинства, а во власти меньшинства. Именно в городах, где мы обнаруживаем численно небольшое, но очень богатое сословие и многочисленный класс, владеющий малой собственностью или вовсе ее не имеющий, общее политическое движение в сторону демократии встретило самое упорное сопротивление. Лишь малая часть нашего городского населения владеет землей или капиталом. Подавляющее большинство живущих в городах — это наемные работники и арендаторы. В 1900 году 74,3 процента семей в 160 городах США с населением 25 000 человек и более жили в арендованных домах и лишь 14,5 процента — в домах без залогов. В небольших городах доля собственников была выше, в то время как в сельской местности большинство населения принадлежало к землевладельческому классу: 64,4 процента «фермерских» семей владели своими домами, а 44,4 процента таких семей владели домами, не обремененными долгами.

«Много говорилось о необходимости вмешательства законодательной власти в тех случаях, когда в городах к власти через всеобщее избирательное право приходили дурные люди, однако недавний опыт страны показывает, что это чаще говорилось для того, чтобы проложить путь дурным людям к получению должностей или наделению необычайными полномочиями со стороны легислатуры, нежели с какой-либо целью осуществления местных реформ. А те крупные муниципальные скандалы и мошенничества, которые имели место, подобные тем, что получили столь печальную известность в Нью-Йорке, стали возможными, а затем взращивались и поощрялись нелегитимным вмешательством на уровне штата».

Числовое преобладание имущего класса в стране и неимущего в городах необходимо принимать во внимание при любой попытке найти объяснение нежеланию штата признавать принцип муниципального самоуправления. Когда мы учитываем, что правительство штата даже при всеобщем избирательном праве в значительной степени управляется платящими налоги собственниками, мы можем понять, почему продвижение к муниципальной демократии происходило так медленно. При всеобщем избирательном праве муниципальное самоуправление означало бы преобладание неимущего класса, а это, с точки зрения тех, кто контролирует правительство штата, поставило бы под угрозу интересы имущего меньшинства.

Это, несомненно, одна из главных причин, почему правительство штата не желало отказываться от своего контроля над делами муниципальных образований. Однако этот факт не осознается современными авторами, пишущими об американской политике. Обычно предполагается, что коррупция в управлении штатов и муниципалитетов в значительной степени объясняется преобладанием масс. Такой взгляд на вещи может быть приемлем для тех, кто по принципу или из личных интересов выступает против демократии, но он игнорирует факты, которые выявляет тщательный анализ системы. Даже в органах власти наших штатов изменения, осуществленные в качестве уступки новейшей демократической мысли, менее значительны, чем принято считать. Отмена имущественных цензов для голосования и занятия должностей была уступкой скорее по форме, чем по существу. Она произошла в то время, когда существовал по-видимому неисчерпаемый запас свободных земель, позволявший каждому стать землевладельцем. При таких обстоятельствах всеобщее избирательное право не было радикальным или опасным нововведением. По сути, имущественные цензы для голосования и занятия должностей не были необходимы для политического преобладания собственников в общине, где подавляющее большинство граждан являлось или могло стать частью имущего класса. Едва ли имущественные цензы были бы отменены на уровне штатов без более серьезной борьбы, если бы широкое распространение собственности в штате в целом не казалось достаточной гарантией того, что интересы собственников не окажутся под угрозой из-за всеобщего избирательного права. Вероятно, отмена имущественных цензов не задумывалась как средство сокрушить влияние собственников или произвести какие-либо радикальные перемены в политике правительства штата.

Нетрудно заметить, что отмена имущественных цензов для голосования и занятия должностей привела к затягиванию движения в сторону муниципального хоум-рула. До установления всеобщего избирательного права имущий класс контролировал как управление штатом, так и управление городом. Это делало вмешательство штата в местные дела излишним для защиты собственности. Но с введением всеобщего избирательного права консервативный элемент, доминировавший в правительстве штата, закономерно поддержал политику вмешательства штата как единственное средство защиты имущего класса в городах. В этом они активно опирались на коррумпированных политиков и эгоистичные деловые круги, стремившиеся эксплуатировать города в личных целях. Таким образом, наше положение в сфере местного самоуправления стало естественным результатом этого союза консерватизма и коррупции.

Теперь мы можем понять, почему штат не желал допускать в муниципальных делах ту же степень демократии, которую он счел возможным применить для собственных целей. Именно поэтому наше ограниченное правление большинства, которое может быть вполне безопасно для правительства штата, часто считается нецелесообразным для города. Это же служит причиной сохранения важнейших муниципальных полномочий под контролем правительства штата, а также основанием для сохранения имущественных цензов в городе после их исчезновения из системы управления штата.

Однако упомянутые сдержки — далеко не единственные в нашем муниципальном управлении. Город организован по аналогии с правительством штата — на основе принципа разделения полномочий и распыления ответственности. Как правило, в нем действует сложная система сдержек, которая оставляет мало возможностей для быстрого и эффективного выражения местной общественной воли в управлении муниципальными делами. В то же время она наделяет муниципальные власти полномочиями инициировать и проводить в жизнь политику, против которой местное общественное мнение может решительно возражать. Это заметно на примере контроля, который мэр и совет весьма повсеместно осуществляют над вопросами муниципальных франшиз. Пожалуй, нельзя назвать ни одного сколько-нибудь значимого города, в котором совет не предоставлял бы привилегии, обогатившие отдельных лиц и частные корпорации за счет общественности. Эта власть стала главным источником муниципальной коррупции, поскольку превратила плохое управление городами в источник огромной прибыли для богатого и влиятельного класса. Те, кто воображает, будто невежественная и порочная часть нашего городского населения является главным препятствием на пути реформ, придерживаются лишь поверхностного взгляда на вещи. Истинный источник дурного управления — активная причина коррупции — кроется не в трущобах, не среди населения, обычно считающегося невежественным и порочным, а в эгоизме и жадности тех, кто признан лидерами в коммерческих и промышленных делах. Именно этот класс, как говорит Линкольн Стеффенс, можно застать за «покупкой взяточников в Сент-Луисе, защитой казнокрадов в Миннеаполисе, зарождением коррупции в Питтсбурге, разделом барышей с боссами в Филадельфии, сожалениями о реформах в Чикаго и сокрушением хорошего управления с помощью фондов для подкупа в Нью-Йорке». Это естественный плод нашей системы муниципального управления. Мощные корпоративные интересы, занимающиеся эксплуатацией муниципальных франшиз, надежно окопались за чередой конституционных и юридических сдержек против большинства, что чрезвычайно затрудняет общественному мнению осуществление какого-либо эффективного контроля над ними. Попытка найти средство от этого положения дел приняла форму движения за ограничение полномочий совета. Были созданы правления и комиссии, в чьи руки перешла значительная часть дел, прежде контролировавшихся этим органом. Политика дробления законодательной власти города и распределения ее между несколькими независимыми правлениями зашла так далеко, особенно в Нью-Йорке, что, как отмечает Сет Лоу, совет в значительной степени лишился всех своих законодательных функций за единственным исключением — права предоставления общественных франшиз. Однако из этого не следует делать вывод, будто общественное мнение выступало за сохранение этой власти за советом. Попытки народа взять под контроль власть, распределяющую франшизы, до сих пор в основном терпели неудачу не из-за отсутствия народной поддержки, а потому, что наши конституционные и политические механизмы сделали практически невозможным для какого-либо разумного большинства преодоление сопротивления организованного капитала.

Наши попытки провести реформы в муниципальном управлении до сих пор во многом не достигали ожидаемых результатов именно потому, что мы упорно отказывались признавать принцип правления большинства. Мы судорожно цеплялись за систему сдержек и противовесов со всеми ее ограничениями народного контроля. Пороки муниципального управления — это пороки не демократии, а системы, которая ограничивает власть большинства в интересах меньшинства.

ГЛАВА XI

ИНДИВИДУАЛЬНАЯ СВОБОДА И КОНСТИТУЦИЯ

Представление о свободе, существовавшее в XVIII веке, было порождением политических условий того времени. Управление в значительной степени находилось в руках правящего класса, который был способен преследовать собственные интересы за счет не представленного в органах власти большинства. При таких обстоятельствах было вполне естественно, что народ стремился ограничить осуществление политической власти, поскольку каждая сдержка, налагаемая на правительство, уменьшала опасности классового господства. Проблема, которую предстояло решить сторонникам политической реформы, заключалась в том, как обеспечить наибольшую меру индивидуальной свободы, совместимую с безответственным правительством. Они были правы, полагая, что этого можно добиться лишь путем выстраивания сложной системы конституционных ограничений, которые сузили бы осуществление безответственной власти. Индивидуальная свобода в их понимании означала иммунитет от несправедливого вмешательства со стороны меньшинства.

Это было чисто негативное понятие. Оно не предполагало ничего, кроме идеи защиты от пороков безответственного правления. Однако этот взгляд на свободу соответствовал нуждам того времени и сослужил полезную службу, способствуя движению за обуздание власти правящего класса без ее уничтожения. Любая попытка зайти в доктрине свободы дальше этого и включить в нее нечто большее, чем просто иммунитет от правительственного вмешательства, была бы революционной. Требования XVII и XVIII веков сводились не к отмене, а к ограничению безответственной власти. Речь шла не о народном правлении на основе всеобщего избирательного права, а о таких модификациях системы, которые предоставили бы коммерческим и промышленным классам возможность противостоять любым посягательствам на их права со стороны наследственных ветвей власти. Базисом и гарантией индивидуальной свободы, в тогдашнем понимании этого термина, было народное вето, подобное тому, что осуществлялось через Палату общин. Такая концепция свободы реализовалась для тех, кто был представлен в любой сопряженной ветви власти, везде, где была достигнута стадия политического развития в виде сдержек и противовесов.

Американская революция, заменившая наследственное правление народным, произвела фундаментальное изменение в отношении индивида к правительству. По крайней мере для избирателей правительство перестало быть чужеродным институтом — властью, навязанной им сверху, — а стало организацией, исходящей от них самих, к которой они питали и ощущали прямой имущественный интерес. Оно перестало быть правительством, чьим движущим принципом являлась безответственная власть, а превратилось в устройство, опирающееся на надежный и прочный фундамент народного контроля.

Свержение монархии и аристократии потребовало соответствующего изменения представлений о свободе, чтобы привести их в соответствие с новыми возникшими политическими условиями. Поскольку власть теперь перешла в руки народа, больше не было никаких оснований опасаться, что она посягнет на то, что он считал своими правами. Следовательно, с переходом от классового суверенитета к народному изменилось и отношение народа к правительству. До тех пор пока люди чувствовали правительство безответственным, они естественным образом желали ограничивать его власть и сдерживать его деятельность; но как только они обрели над ним действенный контроль, причины, побуждавшие их ранее стремиться к ограничению его полномочий, утратили силу. Теперь их цели могли быть достигнуты, а интересы — наилучшим образом обеспечены посредством беспрепятственной политической деятельности. Теперь они хотели устранить сдержки в отношении правительства по той же причине, по которой прежде стремились их ввести, — а именно для содействия собственному благополучию.

Эта тенденция прослеживается в изменениях, внесенных в конституции штатов в начале Американской революции. Как было показано в предыдущей главе, они установили верховенство законодательного органа и через эту ветвь власти — верховенство большинства квалифицированных избирателей. Перед нами новое понимание свободы. В этих конституционных изменениях мы видим тенденцию отвергать старый пассивный взгляд на вмешательство государства как на нечто ограниченное согласием управляемых и принимать точку зрения, согласно которой подлинная свобода подразумевает гораздо большее, чем просто способность к конституционному сопротивлению, — что она есть нечто позитивное, что ее суть заключается в возможности активно контролировать и направлять политику штата. Таким образом, ранние конституции штатов представляют собой большой шаг в направлении неограниченного ответственного правления.

Как мы видели, это была главная опасность, которую консервативные круги усматривали в форме правления, утвердившейся с началом Революции. Они опасались, что власть численного большинства будет использована для продвижения интересов большинства за счет меньшинства, и для защиты от подобного применения государственной власти они попытались восстановить систему сдержек. Конституция, вернувшая старую схему правления в новом облачении, возродила и прежнюю концепцию индивидуальной свободы. Тем не менее между представлением о свободе XVIII века и тем, что находит выражение в нашей конституционной литературе, имеется одно важное различие. Прежде народ в массе своей стремился ограничить полномочия правительства из-за отсутствия народного контроля, однако создатели Конституции пожелали добиться ограничения государственных функций, поскольку опасались последствий правления большинства. Раньше народные массы выступали за ограничение власти короля и аристократии в интересах свободы; теперь меньшинство выступает за ограничение власти масс ради собственной защиты. С упразднением монархии и аристократии позиции меньшинства и большинства поменялись местами. Аристократические и особые интересы, которые прежде противились ограничению политической деятельности, когда господствовали в правительстве, теперь поддерживают его как защиту от растущей мощи масс, в то время как последние, прежде одобрявшие ограничение, теперь выступают против него. Консервативные классы ныне смотрят на народное большинство с тем же недоверием, с каким либералы некогда относились к королю и аристократии. Фактически современные консерваторы идут еще дальше и пытаются убедить нас в том, что народное большинство представляет собой гораздо большую угрозу для свободы, чем когда-либо в прошлом король или аристократия.

«Не может быть столь невыносимой тирании монарха, — говорит один современный американский писатель, — как тирания толпы, ибо за ней стоит сила, которой не в силах подчинить ни один король». Таково было и всегда оставалось отношение консервативных кругов, которые никогда не упускают возможности дискредитировать теорию демократии. Защитники американской Конституции отчетливо понимают, что если основополагающий принцип народного правления будет скомпрометирован, система сдержек не сможет выжить.

Нам говорят, что свободы не существует — во всяком случае там, где большинство обладает верховной властью, как считают современные последователи Александра Гамильтона. Американская политическая система воплощает эту концепцию свободы главным образом через Верховный суд — орган государственной власти, который толкует Конституцию и законы Конгресса и может запретить исполнение выраженной воли народного большинства. Отсюда неизбежно следует, что власть, способная таким образом пересилить большинство и навязать собственные взгляды на систему, является властью более великой, чем большинство. Все правительства должны принадлежать к одному из двух классов в зависимости от того, что служит конечным базисом политической власти: большинство или меньшинство. По сути, здесь нет средней позиции. Мы должны либо признать верховенство большинства без каких-либо ограничений его власти, кроме тех, что подразумеваются в его собственном интеллекте, чувстве справедливости и духе честной игры, либо принять точку зрения, согласно которой конечная власть находится в руках меньшинства. Каждая схема, в рамках которой власть большинства ограничена, на практике означает подчинение большинства меньшинству. Это неизбежное следствие ограничения народного правления не упоминается сторонниками сдержек и противовесов, хотя оно очевидно для любого внимательного исследователя этой системы.

Тем не менее было бы несправедливо отказывать в проницательности поборникам системы сдержек и противовесов и приписывать им какую-либо подлинную симпатию к целям и устремлениям демократии. Индивидуальная свобода, гарантируемая правлением большинства, не была целью, которую преследовали создатели Конституции, и не является причиной, по которой современный консерватор защищает их творение. Первоначально принятая Конституция не содержала той высоко ценимой гарантии личных свобод, на которой повсеместно настаивает демократия. Отсутствие каких-либо положений о свободе печати следует рассматривать как показательное упущение. Однако это не было существенной частью правительственной схемы федералистов, которая была направлена скорее на защиту собственности и привилегий меньшинства, нежели на гарантию личных свобод масс. Данное упущение выглядит тем более примечательным, если учесть, что эта гарантия в то время уже явно включалась в большинство конституций штатов, а настроения народа были таковы, что принудили к ее скорейшему принятию в качестве поправки к самой Федеральной конституции.

Свобода в понимании авторов Конституции была связана прежде всего с собственностью и правами собственности. Главную опасность, которую они видели в революционных правительствах штатов, представляла собой возможность, предоставленная большинству, осуществлять законодательное регулирование в вопросах, которые зажиточные классы желали изъять из сферы народного вмешательства. Неограниченная власть правительства штата над налогообложением и его право ограничивать или урезать права собственности рассматривались имущими классами с тревогой, поскольку они чувствовали, что любая значительная доля демократии способна лишить их освященных веками прерогатив. Чтобы оградить себя от этой опасности, Конституция в интересах классов, доминировавших на Федеральном конвенте, стремилась предоставить частной собственности максимальный простор. Она ничего не запрещала в отношении частной собственности — допуская ее в первоначально принятом виде даже в отношении человеческих существ. Без преувеличения можно сказать, что американская схема правления была спланирована и создана для увековечения преобладания имущего класса в обществе, заквашенном на демократических идерах. Создатели Конституции прекрасно осознавали тот факт, что их экономические преимущества могут быть сохранены только путем поддержания классового преобладания в правительстве. Они понимали экономическое значение демократии. Они отдавали себе отчет в том, что если верховенство большинства однажды установится в полной мере, вся политика правительства претерперет глубокие изменения. Они предвидели, что это будет означать ликвидацию любой частной монополии, а также ограничение и регламентацию прав собственности в интересах широкой общественности.

По своей форме Конституция была политическим документом, но ее значение ночило преимущественно экономический характер. Она стала результатом организованного движения определенного класса за то, чтобы окружить себя юридическими и конституционными гарантиями, которые сдерживали бы тенденцию к демократическому законодательству. Они обрели действенную силу благодаря позиции судов Соединенных Штатов, которые, как отмечает профессор Берджесс, «никогда не отказывались от юрисдикции там, где это напрямую затрагивало частную собственность, на том основании, что данный вопрос носит политический характер».

«Нет никаких сомнений в том, что национальное правительство предоставило меньшинству большую защиту, чем оно имело где бы то ни было в мире, за исключением тех стран, где меньшинство представляет собой особо привилегированную аристократию, а избирательное право ограничено. Права собственности удерживались Верховным судом столь абсолютными, что он даже посредством решения по делу Дреда Скотта фактически превратил всю страну в землю рабства, поскольку раб был собственностью, а права собственности священны».

Реализуя первоначальный замысел Конституции в отношении собственности, суды разработали и применили доктрину приобретенных прав — доктрину, которая с поразительным эффектом использовалась для торпедирования демократических реформ. Кратко эта доктрина формулируется так: однажды дарованные права собственности священны и незыблемы. Жесткое следование этому курсу эффективно лишило бы правительство возможности приводить законы, регулирующие частную собственность, в соответствие с социальными и экономическими переменами. При этом игнорировался бы тот факт, что приобретенные права зачастую представляют собой приобретенные беззакония, и что одной из важнейших, если не важнейшей задачей правительства, действующего силами народа и для народа, является исправление прошлых ошибок и устранение пороков, выросших из коррупции и классового правления. Правительство, не обладающее полномочиями вмешиваться в приобретенные права, обладало бы весьма скромными возможностями содействовать общему благосостоянию посредством законодательства.

Принятие Конституции перенесло эту доктрину из сферы политических умозрений на арену практической политики. Люди, создавшие и учредившие наше федеральное правительство, проявили достаточную проницательность, чтобы понять: если интересам имущих классов должна быть обеспечена эффективная защита, необходимо, чтобы политическая власть в конечном счете опиралась на классовую основу. Они рассчитывали достичь этого во многом через судебное вето, а также мощь и влияние Верховного суда. Следствием утверждения верховенства этой ветви власти стало фактическое превращение юридического сословия в правящий класс. В нашей системе правления им была вверена высшая власть во всех вопросах законодательства. В силу своей подготовки и в силу интересов, с которыми они связаны, они в массе своей представляют консервативные элементы в противовес демократическим. Полномочия и влияние, которыми обладают юристы в этой стране, являются естественным порождением конституционного положения нашего Верховного суда. Его верховенство в конечном счете есть верховенство юристов как особого класса и через них — различных интересов, которые они представляют и от которых получают поддержку. Этим объясняется отмечаемый столь часто иностранными критиками факт, что в нашей стране юристы имеют преобладающее влияние в политических делах.

Мы продолжаем поддерживать жизнь в нашей юридической и конституционной литературе посредством концепции свободы XVIII века. Наши будущие юристы и судьи до сих пор обучаются на старых представлениях о государственном устройстве, согласно которым главная цель конституции заключается в ограничении власти большинства. Тем временем все прочие демократические страны переросли эту раннюю концепцию, характерную для младенческого возраста демократии. По крайней мере теоретически они отвергли доктрину XVIII века о том, что меньшинство имеет право препятствовать воле большинства. Большинство в таких странах стало единственным признанным источником легитимной власти. «Вне большинства нет точки опоры, а следовательно, нет ничего, на что — в противовес большинству — мог бы опереться отпор или затянувшееся сопротивление». Данное высказывание относилось к Франции, но оно в равной мере применимо к Англии, Швейцарии и всем прочим странам, в которых принцип правления большинства получил полное признание.

С другой стороны, американская конституционная и правовая литература по-прежнему внушает и поддерживает страх и недоверие к правлению большинства. Официальный и правящий класс в нашей стране испытал глубокое влияние политических идей, которые уже давно отброшены в государствах, совершивших наиболее быстрые рывки в направлении народного правления. Влияние, которое наша конституционная и правовая литература, основанная на глубоком недоверии к правлению большинства, оказала на юристов, политиков и государственных деятелей этой страны, трудно переоценить. Пожалуй, многие из тех, кто в наибольшей степени проникся этим духом недоверия к народному правлению, не пожелали бы признать себя противниками правления большинства — напротив, они могут считать себя искренними приверженцами демократии. Этому не стоит удивляться, если учесть, что на протяжении всей нашей истории при Конституции старое и новое систематически перемешивались в нашей политической литературе. Фактически главным стремлением наших авторов-конституционалистов, судя по всему, было придать недемократическим политическим идеям XVIII века такую оболочку и антураж, которые до известной степени примирили бы их с демократической точкой зрения. Последовал естественный и неизбежный результат. Читатели американской политической литературы впитали в себя фундаментальную идею старой системы — ее недоверие к правлению большинства — наряду с определенной сентиментальной привязанностью к внешним формам демократии и их принятием. Это непримиримое противоречие между формой и содержанием, телом и духом наших политических институтов в целом не осознается даже американскими исследователями государства. Авторы конституционных трудов были слишком поглощены мыслями о защите и прославлении деяний отцов-основателей и недостаточно интересовались выявлением их истинной связи с мыслями и тенденциями современности. В результате политические идеи наших образованных классов представляют собой причудливую смесь демократических убеждений, наслоенных на едва осознаваемый пласт доктрин XVIII века. Именно это противоречие в нашем мышлении стало одной из главных трудностей при решении политических проблем. Искренне веря в то, что мы стремимся сделать демократию успешной, мы в то же время упорно цепляемся за существенные черты политической системы, созданной с целью сорвать цели народного правления.

ГЛАВА XII

ИНДИВИДУАЛЬНАЯ СВОБОДА И ЭКОНОМИЧЕСКАЯ СИСТЕМА

Американская доктрина индивидуальной свободы берет начало в экономических условиях, которые кардинально отличались от сегодняшних. Орудия производства были простыми и недорогими, а их владение было широко рассредоточено. Класса собственников капитала в современном понимании не существовало. Бизнес велся в малых масштабах. Индивид был сам себе работодателем либо, работая на другого, мог рассчитывать на время, когда благодаря проявлению обычных способностей и бережливости он сможет стать независимым производителем. Был открыт путь, следуя которому любой интеллигентный и трудолюбивый наемный работник мог сделаться сам себе хозяином. В промышленном отношении общество было демократичным до такой степени, которую нам трудно осознать в наши дни. Эта экономическая независимость, которой пользовались трудящиеся классы, обеспечивала высокую меру индивидуальной свободы несмотря на то, что политический контроль находился в руках одного класса.

Степень индивидуальной свободы и предприимчивости, которой может наслаждаться общество, не полностью и даже не главным образом сводится к конституционным формам. Реальная свобода индивида может существенно варьироваться без каких-либо изменений в правовой или конституционной организации общества. Политическая система, по сути своей недемократическая, нанесла бы куда меньший урон индивидуальной свободе в обществе с простой экономической жизнью и широким распространением собственности, нежели в сообществе, обладающем богатым классом капиталистов с одной стороны и армией наемных работников — с другой. Политическая система, правда, оказывает обратное воздействие на экономическую организацию, однако влияние последней на индивида является более прямым и непосредственным, чем влияние первой. Контроль, осуществляемый над индивидом непосредственно правительством, может на деле оказаться незначительным по сравнению с тем, который осуществляется через различные институты, управляющие экономической системой. Тем не менее нельзя упускать из виду тесную взаимозависимость между политической и предпринимательской организацией общества. Каждая из них ограничена и обусловлена другой, хотя конституционные формы всегда во многом выступают продуктом и выражением экономических условий.

Индивидуальная свобода в любом подлинном смысле подразумевает гораздо большее, чем ограничение государственной власти. По сути, истинная свобода заключается, как мы видели, не в лишении правительства реальной власти, а в превращении его в инструмент беспрепятственного выражения и незамедлительного приведения в исполнение общественного мнения. Старая негативная концепция свободы на практике привела бы лишь к ограничению способности государства контролировать социальные условия. Однако это не обязательно означало бы иммунитет индивида от внешнего контроля. Ограничение полномочий правительства может разрешить распространение над индивидом какой-либо иной формы контроля, еще более безответственной, чем власть самого правительства, — контроля, который неизбежно проистекает из экономического превосходства класса, владеющего землей и капиталом.

Внедрение фабричной системы низвело подавляющее большинство мелких независимых производителей до уровня простых наемных работников и подчинило их в повседневном труде клановому правлению, при котором все подчинялось главной цели работодателей — стремлению к прибыли.

Значение этого перехода от старой ремесленной системы производства к современному капиталистическому производству полностью осознается всеми исследователями современной промышленности. Даже Герберт Спенсер, великий толкователь индивидуализма, признавал, что так называемая свобода рабочего «на практике сводится едва ли к чему-то большему, чем возможность обменять одно рабство на другое», и что «принуждение со стороны обстоятельств часто давит на него тяжелее, чем принуждение хозяина — на находящегося в кабале человека». Эту зависимость работника он тем не менее считал прискорбной и надеялся на постепенное улучшение существующих условий через рост кооперации в производстве.

Индивидуализм как экономическая доктрина отстаивался в XVIII веке теми, кто верил в необходимость большей свободы для промышленных классов. Мелкий бизнес, бывший тогда нормой, означал широкое распыление экономической власти. Политика лассез-фэр (принцип невмешательства) способствовала бы интересам той многочисленной прослойки мелких независимых производителей, которые были слабо представлены в правительстве и почти не имели на него влияния. Она внесла бы существенный вклад в продвижение демократического движения путем расширения сферы промышленной свободы для всех независимых производителей. Однако отсюда не следует, что эта доктрина, сослужившая полезную службу в связи с движением XVIII века за ограничение власти правящего класса, является здравой в свете существующих сегодня политических и экономических условий. Так называемая промышленная революция совершила глубокие и далеко идущие перемены в экономической организации. Она привела к передаче промышленной власти от многих к немногим, которые ныне осуществляют во всех вопросах, касающихся производства, власть столь же абсолютную и безответственную, какую правящий класс осуществлял в середине XVIII века над самим государством. Простая децентрализованная и более демократическая система производства, преобладавшая прежде, оказалась таким образом вытеснена высокоцентрализованной и всецело олигархической формой промышленной организации. В то же время политическое развитие сильного устремилось по направлению к демократии. Меньшинство теряло свои позиции в государстве, которое стало опираться, по крайней мере теоретически, на волю большинства. Политическая трансформация, равная по своему масштабу революции, поставила большинство в то же положение по отношению к правительству, которое прежде занимало привилегированное меньшинство.

В результате этих политических и экономических изменений политика государственного регулирования промышленности, по всей вероятности, будет встречать все возрастающую поддержку масс. От общества, организованного как политическая демократия, нельзя ожидать толерантности по отношению к промышленной аристократии. Следовательно, как только массы ощутят, что они действительно контролируют политические механизмы, безответственная власть, которую меньшинство ныне осуществляет в управлении промышленностью, будет ограничена или уничтожена, подобно тому как она уже в значительной степени оказалась сокрушена в самом государстве. По сути, доктрина лассез-фэр (принцип невмешательства) более не выражает общепринятый взгляд на государственные функции, а отражает лишь эгоистичную позицию того относительно небольшого класса, который, хотя и контролирует экономическую систему, чувствует, как бразды политического контроля ускользают из его рук. Ограничение государственных функций, бывшее боевым кличем либералов век назад, превратилось таким образом в девиз современного консерватора.

Противники государственного регулирования промышленности утверждают, что оно затормозит или остановит прогресс, ограничив право на индивидуальную инициативу. Они заявляют, будто верят, что наилучшие результаты для общества в целом достигаются тогда, когда каждой корпорации или промышленному объединению позволено управлять своим бизнесом с развязанными руками. Сторонники этой политики исходят из предположения, будто между капиталистами, контролирующими современные объединения корпоративного богатства, и широкой общественностью нет реального конфликта интересов. Однако не требуется никаких аргументов, чтобы убедить любого человека, знакомого с фактами недавнего промышленного развития, в том, что это предположение неверно.

Изменение отношения народа к теории невмешательства является, по сути, результатом целенаправленных усилий по расширению и демократизации — а не урезанию — права на инициативу в его отношении к управлению промышленностью. Право на индивидуальную инициативу в смысле права осуществлять реальный контроль над производством было утрачено массами, когда замена ручных инструментов машинами поставила их в прямую зависимость от класса работодателей-капиталистов. Последующий рост крупномасштабного производства централизовал фактический контроль над промышленностью в руках небольшого круга крупных капиталистов. Мелкие капиталисты как самостоятельные и независимые производители стремительно уничтожаются или поглощаются крупными корпорациями. Они все еще могут принадлежать к классу капиталистов в том смысле, что живут на доход, получаемый от владения акциями или облигациями. Но они не имеют реального контроля над бизнесом, в который инвестирован их капитал. Они больше не обладают властью организовывать и направлять какую-либо часть производственного процесса. Они пользуются благами, проистекающими из владения богатством, но уже не могут принимать активного участия в управлении индустрией. Для них индивидуальная инициатива в значении эффективного контроля над производственным процессом исчезла почти так же полно, как и в случае простого наемного работника. Индивидуальная инициатива даже для имущего класса капиталистов таким образом в основном сошла на нет. Ее вытеснила корпоративная инициатива, означающая искоренение индивидуальной инициативы во всех тех случаях, когда она не гарантирована крупному капиталисту через владение контрольным пакетом акций бизнеса.

Таким образом, отказ от политики лассез-фэр (принцип невмешательства) в пользу принципа государственного регулирования промышленности порожден не враждебностью к индивидуальной инициативе, а убеждением в том, что монополия на промышленную власть в руках немногих представляет собой серьезное зло. Очевидно, что вернуть массам право индивидуальной инициативы невозможно. Промышленность слишком сложна и высокоорганизованна, чтобы допустить возврат к старой системе децентрализованного контроля. А поскольку единственной заменой старой системе индивидуального контроля выступает контроль коллективный, представляется неизбежным, что государственное регулирование бизнеса станет неизменной политикой во всех демократических государствах.

Предполагается, что политика лассез-фэр (принцип невмешательства) благоволит прогрессу, позволяя производителям вносить в методы ведения бизнеса такие изменения, к которым их подталкивает стремление к большей прибыли. Общепринятая доктрина содержит по меньшей мере два ошибочных предположения: (1) что любое новшество в производстве, позволяющее капиталисту обеспечить больший доход, обязательно является улучшением в смысле повышения средней эффективности труда, и (2) что судить о политике следует исключительно по ее экономическим последствиям. Даже если бы невмешательство приводило к таким промышленным изменениям, которые во всех случаях повышают эффективность труда, из этого не следовало бы, что подобные перемены всегда благотворны в широком смысле. Прежде чем делать далеко идущие выводы, мы должны рассмотреть все последствия — прямые и косвенные, сиюминутные и отдаленные, политические и социальные, равно как и экономические. Следовательно, обычный критерий — прямое и немедленное влияние на производительную эффективность — нельзя назвать удовлетворительным. Более того, многие изменения в методах или организации бизнеса направлены в первую очередь на изменение распределения в интересах капиталиста путем снижения заработной платы или поднятия цен. Поскольку политика невмешательства допускает изменения подобного рода, она явно вредна для общества в целом, хотя и выгодна узкому классу.

Во всех демократических странах консервативные круги начинают осознавать, что их господство в производстве подвергается опасности из-за верховенства масс в государстве. Именно поэтому в надежде пресечь или затормозить движение в сторону регулирования бизнеса в интересах народа они укрылись за этим заброшенным постулатом демократии — доктриной невмешательства.

В то же время они горято приветствуют любое отступление от этой политики, которое принесет пользу им самим. Это иллюстрируется их отношением в нашей стране к системе протекционистских тарифов, которая в момент своего первоначального принятия была призвана поощрять развитие национальных ресурсов путем предложения перспектив большей прибыли тем, кто решит инвестировать свой капитал в защищенные отрасли. При капиталистической системе развитие естественным образом следует по линии наибольшей прибыли, и по этой причине любое протекционистское законодательство, не увеличивающее прибыли капиталиста, не достигло бы своей цели. Это осознавалось и откровенно признавалось при зарождении данной политики. Позднее, однако, когда избирательное право было расширено, а рабочий класс превратился в важный фактор национальных выборов, поборники протекционизма увидели, что система нуждается в более демократической интерпретации. Так, в платформе вигов 1844 года поддерживался тариф, «дифференцирующий с особым расчетом на защиту внутреннего труда страны». Это была, однако, единственная политическая платформа, в которой использовался рабочий аргумент, вплоть до 1872 года, когда Республиканская партия потребовала, чтобы «пошлины на импорт... были скорректированы так, чтобы способствовать обеспечению оплаты труда рабочих на должном уровне и стимулировать отрасли, процветание и рост всей страны». С тех пор протекционизм защищался не как средство приумножения прибылей, а как средство обеспечения высоких зарплат американским трудящимся. Однако интересы класса наемных работников были далеки от того, чтобы служить главной заботой тех, кто стремился поддерживать и развивать политику протекционизма. Изначально учрежденная система защиты апеллировала скорее к капиталисту, нежели к рабочему, и поддерживалась она прежде всего в интересах этого класса даже после того, как аргумент о труде стал общепринятым в ее защиту. Капиталист естественным образом благоволил политике, которая препятствовала бы ввозу иностранных товаров и в то же время поощряла ввоз иностранной рабочей силы. В его интересах было сохранение открытости рынка труда для всех, кто желал конкурировать за рабочие места, поскольку это способствовало бы сбиванию зарплат вниз и давало ему преимущество высоких цен.

Любая протекционистская система, созданная в интересах труда, исключала бы всех иммигрантов, привыкших к низкому уровню жизни. Но на практике иммиграция дешевой иностранной рабочей силы активно поощрялась работодателями, в чьих интересах поддерживался высокий тариф на иностранные товары. Попытки рабочего класса обеспечить себе некоторые блага протекционизма путем самоорганизации для добивания повышения или предотвращения снижения заработной платы в значительной степени терпели крах из-за массового ввоза дешевой рабочей силы из-за рубежа крупными производственными, горнодобывающими и транспортными компаниями. Кампания против этого зла, которую вели профсоюзы, в конце концов привела к принятию Конгрессом законодательства, запрещающего ввоз рабочей силы на условиях контракта о найме. Тем не менее это не дало — и даже если бы исполнялось эффективно, не дало бы — американскому рабочему никакой реальной защиты от дешевой иностранной рабочей силы. Прилив иностранной иммиграции нарастает, а гражданские качества иммигрантов заметно ухудшаются. Свободные земли, которые прежде привлекали лучший класс европейских иммигрантов, теперь практически ушли в прошлое, и с исчезновением этой возможности для доходной самозанятости исчезла последняя опора высоких заработков. При ничем не ограниченной иммиграции американский трудящийся вскоре должен лишиться всех тех экономических преимуществ, которыми он до сих пор пользовался перед рабочими классами других стран.

Из этой иммиграционной политики было одно примечательное исключение. Нашествие дешевой азиатской рабочей силы на тихоокеанское побережье вызвало бурю протестов со стороны трудового населения, что вынудило Конгресс принять Закон об исключении китайцев. Но этот закон, отсекая китайских рабочих, не остановил иммиграцию из других стран, где преобладает низкий уровень жизни. Фактически наиболее примечательной чертой трудовых условий в нашей стране стало непрерывное вытеснение более раннего и лучшего класса иммигрантов и местных работников новыми иммигрантскими потоками, которые обладают более низким уровнем жизни и согласны работать за меньшую плату. И это происходило даже в тех отраслях, где работодатель был наиболее эффективно защищен от конкуренции со стороны иностранных товаров.

Время, несомненно, настало для того, чтобы политика протекционизма рассматривалась более широко и велась в общественно ориентированном, государственном ключе. Если ей суждено оставаться национальной политикой, необходимо принимать во внимание интересы как сотрудников, так и работодателей. Главные пороки протекционистской системы проистекали из того, что она в слишком большой степени была классовой политикой, и, поддерживаясь в интересах одного класса, она искусно защищалась как средство принесения пользы тем слоям, которые извлекали из нее мало пользы или вовсе ее не получали — и которым наше тарифное законодательство зачастую наносило прямой ущерб.

Крупный капиталист может разразиться красноречивыми речами в защиту той широкой гуманитарной политики, согласно которой слабые, угнетенные и невежественные со всех концов света приглашаются к нам, чтобы разделить экономические и политические возможности и привилегии американских граждан. Столь высокопарный и декларируемый в качестве бескорыстного космополитизм апеллирует к определенному кругу сентиментальных верующих в демократию. Однако он не находит отклика ни у кого, кто полностью понимает сегодняшние промышленные и политические реалии. Эту капиталистическую симпатию к слабым и угнетенным из других стран кто-то может считать выражением более широкого патриотизма, но ее корень — классовый эгоизм, стремление обеспечить высокие прибыли через поддержание активной конкуренции между работниками. На самом деле любое законодательство апеллирует и всегда обязано апеллировать к интересам тех, без чьего влияния и поддержки оно не могло бы быть принято, и на пути истинного прогресса никогда ничего не приобретается превращением показной любви к человечеству в мантию для прикрытия классовой жадности.

Жажда дешевой рабочей силы со стороны класса работодателей несет ответственность за величайшие опасности, угрожающие нашей стране сегодня. Именно спрос на дешевую рабочую силу привел к ввозу африканских расов и увековечил институт рабства до тех пор, пока с появлением добровольной иностранной иммиграции оно перестало быть экономической необходимостью с точки зрения класса работодателей. Более того, самое существование рабства, препятствуя иммиграции, имело тенденцию ограничивать предложение рабочей силы и тем самым калечить все предприятия, где использовался свободный труд. В этом смысле отмена рабства стала результатом экономического движения. Это было выгодно классу работодателей в целом, обнаружившему в свободном труде, нанимаемом на конкурентных условиях, более эффективный и дешевый инструмент производства по сравнению с рабом, которого приходилось покупать и за чье содержание нести ответственность.

Если бы не это рвение класса работодателей заполучить дешевую рабочую силу — сначала через иммиграцию африканских рабов, а затем через активное поощрение беспорядочной внешней иммиграции, — мы не имели бы сейчас тех серьезных политических, социальных и экономических проблем, которые обязаны своим существованием присутствию среди нас огромного числа инородных рас, имеющих мало общего с лучшим классом американских граждан. Этот элемент нашего населения, принося пользу классу работодателей за счет сдерживания зарплат, в то же время затруднил достижение того интеллектуального политического сотрудничества, которое столь необходимо для обуздания алчности организованного капитала.

Ограничение правительственных полномочий в Конституции Соединенных Штатов задумывалось не для того, чтобы предотвратить любое вмешательство в бизнес, а лишь такое, которое считалось вредоносным для доминирующего класса. Характер этих ограничений, равно как и средства их обеспечения, указывают на их цель. Положение, касающееся прямых налогов, служит хорошим примером. Создатели Конституции желали предотвратить любое использование налоговой власти общим правительством, которое могло бы нанести ущерб интересам зажиточных классов. В этом заключается смысл положения о том, что никакие прямые налоги не должны взиматься иначе как пропорционально численности населения. Единственным видом прямого налога, вводить который, по замыслу авторов, должно было иметь право общее правительство, являлся подушный налог, требовавший равных выплат как с бедняка, так и с богача. Это действительно было одной из причин возражений против ратификации Конституции.

«Многие призраки, — говорил Гамильтон, — были подняты из этой власти внутреннего налогообложения, дабы возбудить опасения народа: двойные комплекты сборщиков доходов, удвоение их бремени посредством двойного налогообложения и устрашающие формы одиозных и обременительных подушных налогов были разыграны со всей изощренной ловкостью политического фокусника...»

«Сколь бы мало дружелюбен ни был я к этому роду поборов [подушным налогам], я все же испытываю полную уверенность в том, что право прибегать к ним должно существовать у федерального правительства. Существуют определенные чрезвычайные ситуации в жизни наций, когда средства, от которых при обычном положении дел следует воздерживаться, становятся жизненно важными для общественного блага. И правительство в силу возможности возникновения подобных чрезвычайных ситуаций всегда должно иметь опцию воспользоваться ими».

Интересно отметить, что аргумент Гамильтона в защиту права взимать подушные налоги был бы гораздо эффективнее, если бы он приводился в поддержку права устанавливать прямой налог, исчисляемый пропорционально богатству. Но такой налог, по мнению создателей Конституции, возложил бы слишком тяжелое бремя на зажиточных людей. Следовательно, они предпочли лишить общее правительство права на его введение даже ценой риска подорвать его силы в какой-нибудь великой чрезвычайной ситуации, когда могла возникнуть острая нужда в крупных доходах.

В этом нет ничего странного, если мы вспомним, что именно имущий класс создал Конституцию и добился ее принятия. Представляется весьма вероятным, что они держали в уме собственные интересы, когда ограничили общее правительство практически одними лишь косвенными налогами, взимаемыми с предметов широкого потребления, и запретили прямые налоги, взимаемые пропорционально богатству. Из этого следует, что недавнее решение Верховного суда США, объявившее федеральный подоходный налог неконституционным, всего лишь претворило в жизнь изначальный дух и замысел этого положения.

Стремление защитить интересы класса собственников, а не предотвратить законодательство в их пользу, также прослеживается в толковании, которое было дано положению, запрещающему штатам принимать любые законы, подрывающие обязательства по контрактам. Создатели Конституции, вероятно, не имели в виду то расширенное применение, которое суды впоследствии придали этому ограничению власти штатов. Возможно, они не помышляли ни о чем большем, кроме как о недопущении отказа штатов от выплаты своих справедливых долгов. Но каковы бы ни были намерения самих авторов, реакционное движение, признанными лидерами которого они являлись, в конечном счете привело к гораздо более широкому и, с точки зрения класса капиталистов, более желательному толкованию этого положения.

Свидетельства стремления ограничить власть штатов в этом направлении имеются еще до созыва Федерального конвента 1787 года. Законодательное собрание Пенсильвании в 1785 году приняло законопроект об отмене акта 1782 года, предоставлявшего хартию Банку Северной Америки. Джеймс Вильсон, которому приписывают авторство вышеупомянутой статьи Федеральной конституции, выступил против отмены хартии, утверждая, что власть или, по крайней мере, право законодательного органа на изменение или отмену не распространяется на все виды законодательства. По его мнению, это право можно было безопасно применять в отношении «закона, касающегося прав и собственности всех граждан штата».

«Совсем иначе обстоит дело, — говорит он, — в отношении закона, посредством которого штат предоставляет привилегии конгрегации или другому обществу... Еще иначе обстоит дело в отношении закона, посредством которого какая-либо собственность передается или закрепляется за частным лицом: если в этом случае законодательный орган может по своему усмотрению и без указания каких-либо причин лишить этого имущества или уничтожить его, то лицо, владеющее недвижимостью на правах безусловной собственности (fee-simple) по санкции законодательного органа, по сути, является не более чем простым арендатором по воле собственника...»

«Чтобы получить законодательный штамп стабильности и постоянства, акты об инкорпорации запрашиваются у законодательного органа. Если эти акты могут быть отменены без предварительного уведомления, без предъявления обвинения, без слушания, без доказательств, без конфискации, то где же печать их стабильности?.. Если акт об инкорпорации вкладчиков Банка Северной Америки будет отменен таким образом, это создаст прецедент для отмены аналогичным образом любой другой законодательной хартии в Пенсильвании... Те акты штата, которые до сих пор считались надежными якорями привилегий и собственности, станут игрушкой каждого меняющегося политического ветра и будут дико раскачиваться туда-сюда на нерегулярных и бурных волнах партий и фракций». [184]

В 1810 году Верховный суд Соединенных Штатов вынес решение по делу «Флетчер против Пека» [185]. Главный судья Маршалл, оглашая мнение суда, заявил:

«Утверждаемый принцип заключается в том, что один законодательный орган правомочен отменить любой акт, который был правомочен принять прежний законодательный орган, и что один законодательный орган не может ограничивать полномочия последующего законодательного органа. Правильность этого принципа, поскольку он касается общего законодательства, не может вызывать споров. Но если какое-либо действие совершено на основании закона, последующий законодательный орган не может отменить его...»

«Когда закон носит характер договора, когда на основании этого договора возникают абсолютные приобретенные права, отменяющий закон не может лишить этих прав...»

«Весьма сомнительно, не предписывает ли природа общества и государства определенных пределов законодательной власти;...»

«Таким образом, единогласным мнением суда является то, что в данном случае, поскольку имущество перешло к покупателю за ценное встречное удовлетворение без уведомления, штат Джорджия был ограничен — либо общими принципами, общими для наших свободных институтов, либо конкретными положениями Конституции Соединенных Штатов, — от принятия закона, посредством которого собственность истца на столь приобретенные объекты могла бы быть конституционно и юридически ущемлена, а также признана ничтожной и недействительной».

Из этого мнения очевидно, что в то время суд был склонен признавать законы штатов, ущемляющие имущественные права, ничтожными и недействительными, даже если в Конституции Соединенных Штатов не было ничего, что оправдывало бы осуществление такой власти. Судья Джонсон в особом мнении заявил:

«Я не колеблюсь заявить, что штат не обладает властью отзывать собственные дарования. Но я делаю это на основе общего принципа, на основе разума и природы вещей: принципа, который налагает законы даже на Божество...»

«Я высказал эти соображения для того, чтобы было четко понятно: мое мнение по этому вопросу не основано на положении Конституции Соединенных Штатов, касающемся законов, ущемляющих обязательства по контрактам».

В данном деле утверждалось, что штат Джорджия имел право отозвать грант на том основании, что он был обеспечен коррупционными методами. Этот аргумент очевидно не нашел отклика у суда. На него сослался судья Джонсон, заявивший: «Что касается идеи о том, что гранты законодательного органа могут быть недействительными из-за коррумпированности самого законодательного органа, то она представляется мне сопряженной с непреодолимыми трудностями... Акты верховной власти страны должны считаться чистыми...»

Интересно отметить, что судьи-федералисты в первые годы нашей истории при действии Конституции не считали необходимым находить конституционное обоснование для решений подобного рода. Однако с падением партии федералистов и распространением веры в народное правление у суда появляется явное стремление распространить защиту Федеральной конституции на все те полномочия, осуществление которых он за собой признавал. Так, в деле Дартмутского колледжа, решенном в 1819 году, Верховный суд США, судя по всему, отказался от своей прежней позиции и признал Конституцию источником своей власти по аннулированию законов штатов.

«Под защитой решения по делу Дартмутского колледжа, — говорит судья Кули, — в нашей стране были созданы самые чудовищные и угрожающие силы; некоторые из крупных и богатых корпораций фактически обладают в стране в целом и в отношении ее законодательства большим влиянием, чем те штаты, которым они обязаны своим корпоративным существованием. Поскольку каждая дарованная привилегия или переданное право — независимо от средств или предлогов — объявляются Конституцией нерушимыми, правительство часто оказывается лишенным своей власти в весьма важных частностях из-за неразумного, небрежного или коррумпированного законодательства; а статья Федеральной конституции, целью которой было предотвращение отказа от долгов и справедливых контрактов, защищает и увековечивает это зло». [186]

Любое правительство, созданное и учрежденное для охраны и продвижения интересов народа в целом, должно обладать полной властью изменять или отменять любые права или привилегии, дарованные в нарушение общественного благосостояния. Однако Верховный суд, разрешая создание или расширение имущественных прав, препятствовал последующему ограничению таких прав, даже когда этого требовали интересы широкой общественности. Следствием этого стало то, что корпорации стали принимать активное участие в коррумпировании политики штатов. Специальное законодательство не было запрещено. Фактически оно являлось распространенным способом создания имущественных прав. Если организовывался банк, страховая компания или железнодорожная корпорация, необходимо было получить хартию от законодательного органа, которая определяла бы ее полномочия и привилегии. Корпорация возникала в силу специального акта законодательного органа и могла осуществлять лишь те полномочия и пользоваться лишь теми правами и привилегиями, которые этот орган считал нужным ей предоставить. Законодательный орган мог отказать в выдаче хартии, но, будучи предоставленной, она становилась приобретенным правом, которое не подлежало отмене. Хартия, пожалованная таким образом законодательным органом, представляла собой особую привилегию. Во многих случаях она обеспечивалась в качестве награды за политические услуги фаворитами партийной машины либо посредством коррумпированной траты денег или столь же коррумпированного распределения акций предполагаемой корпорации среди тех, кто контролировал законодательство. Эта система не только поощряла коррупцию при выдаче подобных хартий, но и порождала стимул для дальнейшего использования коррупционных средств с целью удержать возможных конкурентов от получения аналогичных привилегий. Стоило потратить деньги на получение ценной привилегии, если после ее приобретения законодательный орган не мог ее аннулировать. Стоило также потратить больше денег на то, чтобы не допустить опасных конкурентов в эту сферу, если благодаря этому удавалось пользоваться некоторыми преимуществами монополии. Признавая тем самым, что привилегия, дарованная физическому лицу или частной корпорации специальным актом законодательного органа, является контрактом, который не может быть отменен этим органом, суды в своих попытках защитить имущественные права открыли дверь, позволившую корпоративным средствам проникать в законодательные собрания наших штатов уже на раннем этапе нашей истории в целях коррупции.

Этому раннему виду коррупции, который по крайней мере в некоторых штатах приобрел масштабы серьезного политического зла, до сих пор уделялось мало внимания.

«В течение первого полувека банковское дело в Нью-Йорке, — говорит Хорас Уайт, — было неотъемлемой частью политической добычи. Федералисты не предоставляли хартий республиканцам, а республиканцы — федералистам. После того как было основано несколько банков, они объединились, независимо от политики, чтобы создать монополию, препятствуя получению хартий другими лицами. Когда заявки на хартии отклонялись, просители начинали бизнес по принципу общего права. Тогда по наущению облагодетельствованных лиц политики приняли закон о подавлении всех неинкорпорированных банков. Последние отправились в Олбани и подкупили законодательный орган. Короче говоря, политика, монополия и взяточничество составляют ключ к банковскому делу в ранней истории штата». [187]

Вмешательство судов, сделавшее описанные выше условия возможными, внешне ограничивая власть законодательного органа штата, в действительности расширяло и продлевало ее в интересах класса капиталистов. Оно дало законодательному органу штата власть, которой он до того времени не обладал, — власть предоставлять права и привилегии, лишить которых получателей последующее законодательство не могло. До принятия Федеральной конституции никакой акт законодательного органа не мог перманентно преодолевать волю квалифицированных избирателей. Он подлежал изменению или отмене со стороны любого последующего законодательного органа. Таким образом, избиратели штата обладали тем, что по сути являлось косвенным вето на все законодательные акты, — властью, которую они могли осуществлять через последующий законодательный орган или конституционный конвент. Однако с принятием Конституции Соединенных Штатов федеральные суды получили возможность лишать их этой власти там, где она была наиболее необходима. Это устранило единственное эффективное средство против коррупции и классового законодательства, поставив народ в зависимость от законодательных органов штатов и любых частных интересов, которые могли временно их контролировать.

Приобретенная таким образом законодательными органами власть предоставлять хартии, которые не могли быть изменены или отменены, заставила народ разработать новый метод защиты от этого злоупотребления законодательной властью. Результатом этого движения за восстановление эффективного народного контроля над законодательным органом в большинстве штатов стало принятие конституционной поправки, закрепляющей право изменять или отменять все законы, наделяющие корпоративными полномочиями. Однако такие конституционные изменения не предлагают средства от зол, проистекающих из законодательных грантов, сделанных до их принятия. Выдача специальных хартий в настоящее время также запрещена во многих штатах, поскольку конституция требует, чтобы все корпорации создавались на основе общих законов. Эти конституционные изменения можно рассматривать в интересах класса капиталистов в целом, требовавшего более широкой и либеральной политики — такой, которая распространила бы преимущества корпоративной формы организации на всех капиталистов в любой сфере бизнеса. Тем не менее даже наши общие законы о корпорациях принимались в слишком большой степени в интересах тех, кто контролирует наши коммерческие предприятия, и без должного учета прав широкой общественности.

Изучение нашей политической истории показывает, что позиция судов несет ответственность за значительную часть нашей политической безнравственности. Защищая капиталиста во владении и пользовании привилегиями, выданными неразумно и даже коррупционным путем, они значительно усилили стимул к использованию bribery и других коррупционных средств при получении специальных привилегий. Если бы суды на протяжении всего этого времени считали, что любое доказательство мошенничества или коррупции при получении франшизы или другого законодательного акта является достаточным для оправдания его отзыва, лоббист, взяточник и «невинный приобретатель» прав и привилегий, украденных у народа, сочли бы торговлю законодательными милостями рискованным и гораздо менее прибыльным способом приобретения богатства.

ГЛАВА XIII

ВЛИЯНИЕ ДЕМОКРАТИИ НА КОНСТИТУЦИЮ

Отличительной особенностью Конституции, как показано в предыдущих главах этой книги, являлись те детальные положения, которые она содержала для ограничения власти большинства. Однако направление ее развития во многих отношениях оказалось совсем не тем, на которое надеялись более консервативные из ее создателей [188]. Тем не менее содержавшиеся в ней сдержки демократии были искусно сконструированы и столь эффективны, что продвижение народного движения здесь оказалось более серьезно затруднено и замедлено, чем в любой другой стране, где вера в власть большинства получила широкое признание. В некоторых важных аспектах система в ее первоначальном виде уступила натиску современных тенденций в политической мысли; однако многие ее черты противоречат тому, что сегодня принято считать обязательным в любой хорошо организованной демократии.

Влияние демократии XIX века следует искать не столько в формальных изменениях, внесенных в Конституцию, сколько в изменениях, внедренных посредством толкования и практики. На самом деле формальное внесение поправок в Конституцию, как показано в главе IV, практически невозможно. Но ни одна схема правления, созданная для общества XVIII века, не смогла бы просуществовать на протяжении XIX и в XX веке, не претерпев серьезных изменений. Ни одно столетие из известных нам не было свидетелем столь значительного прогресса почти по каждому направлению мысли и деятельности. Промышленная и социальная революция породила новый тип общества и изменила нашу точку зрения почти на каждый важный экономический и политический вопрос. Однако наша конституционная и правовая система упрямо сопротивлялась влиянию этой новой мысли, хотя сторонникам власти большинства время от времени и уступалось ровно столько, чтобы система сдержек не рухнула.

Некоторые из сдержек, созданных основателями нашего государства, существуют теперь лишь формально. Это относится к коллегии выборщиков, посредством которой авторы Конституции надеялись и рассчитывали помешать большинству квалифицированных избирателей выбрать Президента. В данном случае демократия в значительной степени расстроила замысел создателей, хотя малые штаты благодаря своему непропорционально крупному представительству в коллегии выборщиков оказывают на президентские выборы влияние, несоразмерное с их численностью населения.

Наиболее важное изменение в практическом функционировании системы было достигнуто косвенным путем через расширение избирательного права в различных штатах. К счастью, цензы для избирателей не были установлены Федеральной конституцией. Если бы это произошло, весьма вероятно, что избирательное право оказалось бы сильно ограничено, поскольку право голоса в то время было уделом меньшинства. Конституции штатов со временем откликнулись на влияние демократического движения, и всеобщее избирательное право для мужчин стало всеобщим. Это поставило не только различные правительства штатов, но также Президента и Палату представителей на основу, которая была народной по теории, если не на практике. Многое оставалось и до сих пор остается сделать в деле совершенствования партийной системы и различных органов формирования и выражения общественного мнения по политическим вопросам, прежде чем появится хоть какая-то гарантия, что даже эти ветви общего правительства будут всегда отражать общественные настроения.

В методе избрания Президента есть один серьезный изъян. Система делает возможным избрание исполнительной власти, против которой большинство и даже значительное большинство избирателей могут быть резко настроены. С точки зрения авторов Конституции, выбор простого народного любимца был нежелательным и даже опасным; однако, согласно общепринятому ныне взгляду, высшее должностное лицо нации должно представлять те политические курсы, которые пользуются поддержкой большинства населения.

Возможно поражение кандидата, получившего большинство всех поданных голосов [189], в то время как победивший кандидат нередко получает меньше большинства от общего числа голосов избирателей [190]. Когда на арену выставляются три списка кандидатов или более, кандидат, имеющий большинство в коллегии выборщиков, может сильно не дотянуть до большинства голосов избирателей. Так было при избрании Линкольва Президентом в 1860 году. На пост президента претендовали четыре кандидата, и хотя Линкольн получил больше голосов избирателей, чем любой другой отдельный кандидат, он набрал меньше, чем суммарное количество голосов за Дугласа и Брекинриджа вместе взятых, либо за Дугласа и Белла. Фактически он получил менее двух пятых от общего числа голосов избирателей.

Легко видеть, что система чревата серьезной опасностью, особенно во времена острых межрегиональных и партийных распрей, когда она делает возможным избрание президента-меньшинства. В такие времена оппозиция правительственной политике с наибольшей вероятностью принимает форму активного сопротивления, когда меньшинство берет под свой контроль правительство. Иными словами, большинство с большей вероятностью окажет сопротивление меньшинству, чем меньшинство — большинству. Особенно справедливо это было бы для страны, где народ в целом принимает принцип власти большинства.

Нельзя утверждать, что Линкольн был выбором большинства народа или что Юг рассматривал его таковым. Иная система, которая исключила бы избрание Президента, не имеющего явного большинства голосов избирателей, могла бы многое сделать для предотвращения активного сопротивления со стороны южных штатов.

Никто, по сути, не формулировал аргументы против правления меньшинства более четко или убедительно, чем сам Линкольн. В речи, произнесенной в Палате представителей 12 января 1848 года по поводу «Войны с Мексикой», он сказал:

«Любой народ где бы то ни было, будучи склонным к тому и обладая властью, имеет право восстать, сбросить существующее правительство и сформировать новое, которое устраивает его больше. Это ценнейшее, священнейшее право — право, которое, как мы надеемся и верим, освободит мир. И это право не ограничивается случаями, когда весь народ существующего правительства желает им воспользоваться. Любая часть такого народа, которая способна на это, может совершить революцию и объявить своей ту часть территории, которую она населяет. Более того, большинство любой части такого народа может совершить революцию, подавляя меньшинство, перемешанное с ним или находящееся поблизости, которое может противиться его действиям. Такое меньшинство в точности соответствовало тори нашей собственной Революции». [191]

Это было процитировано в защиту права на сецессию Александром Г. Стивенсом в его труде «Конституционный взгляд на недавнюю войну между штатами» [192].

Главными оставшимися препятствиями на пути народного законодательства являются Сенат и Верховный суд. Необходимо найти какие-то средства, чтобы сделать эти две ветви власти подотчетными большинству, прежде чем от правительства в целом можно будет ожидать оперативного и эффективного выражения общественного мнения. Сенат представляет собой самую сложную проблему, которую предстоит решить демократии. Нынешний метод избрания сенаторов совершенно неудовлетворителен. Он привел к тому, что верхняя палата нашего федерального законодательного органа стала представлять те особые интересы, в отношении которых существует острая необходимость эффективного общественного контроля. Это также привело к подчинению процесса законотворчества в законодательных собраниях наших штатов совершенно посторонней функции — избранию сенаторов Соединенных Штатов. Осуществление последней функции сделало для запутывания политики штатов больше, чем что-либо другое, сделав необходимым для тех интересов, которые стремятся контролировать Сенат Соединенных Штатов, добиваться выдвижения и избрания в законодательные собрания таких людей, на которых можно положиться в плане выбора сенаторов, не слишком сочувствующих антикорпоративным настроениям.

Сенат оправдал ожидания основателей в большей степени, чем любая другая ветвь власти. Он задумывался как представитель консерватизма и богатства, а также как прочный и надежный бастион против демократии. Того, что он выполнил эту задачу авторов, едва ли можно отрицать. Но политические убеждения авторов не являются общепринятыми политическими убеждениями сегодняшнего дня. Широкой общественности безразлично, что позиция Сената по общественным вопросам согласуется с целью, ради которой этот орган изначально создавался. Критика политики Сената, выраженная в фразе «все тормоза и никакого пара» [193], свидетельствует не столько об изменении характера и влияния этого органа, сколько об отношении народа к тем сдержкам, которые Конституция наложила на демократию. Консерватизм всегда был характерен для Сената Соединенных Штатов, который, как говорит сэр Генри Мейн, является «единственным полностью успешным институтом [верхней палатой], созданным с тех пор, как начался прилив современной демократии» [194]. Измеряя успех степенью сопротивления, оказанного воле большинства, как это делает данный автор, вывод оказывается верным. Именно этот критерий оценки применили бы создатели Конституции, но он не является общепризнанным стандартом, в соответствии с которым успех этого органа оценивался бы сегодня. Теперь мы пришли к принятию точки зрения, согласно которой каждый орган власти должен одобряться или осуждаться в зависимости от того, содействует ли он целям демократии или препятствует им. Применяя этот критерий, неизбежен вывод о том, что Сенат в его нынешнем составе не гармонирует с современной политической мыслью.

Что же тогда можно сделать, чтобы превратить этот орган в инструмент демократии? В Сенате в его нынешнем устройстве кроются три явных изъяна. Первый касается безответственности его членов из-за метода их избрания и долгого срока полномочий. Но поскольку это можно исправить лишь путем конституционной поправки, вряд ли что-то меньшее, чем революционные общественные настроения в пользу такого изменения, способно принудить к созданию предварительного большинства в две трети голосов в этом органе, необходимость которого предусмотрена Конституцией. Орган, состоящий из людей, которые по большей части осознают, что своим политическим продвижением они обязаны меньшинству, естественно, будет неохотно поддерживать изменение системы, которое передало бы выборы членов этого органа непосредственно в руки народа. Маловероятно, что подобная реформа может быть осуществлена в настоящее время. Любая такая прямая атака на систему в нынешних условиях почти наверняка обречена на провал. Должен быть применен некий метод достижения этой цели, который не требует сотрудничества Сената и который без всякой конституционной поправки фактически лишает законодательный орган права избирать сенаторов Соединенных Штатов, подобно тому как коллегия выборщиков была лишена всякой власти в выборе Президента.

Второй порок Сената заключается в равном представительстве штатов в этом органе. Абсурдно и притом явно несправедливо, чтобы такой маленький штат, как Невада, имел столь же весомое представительство в контролирующей ветви Конгресса, как Нью-Йорк с населением, превышающим его более чем в сто семьдесят один раз. Трудно вообразить более несправедливое распределение представительства; однако этот порок не может быть устранен даже конституционной поправкой, поскольку данный вопрос не входит в сферу полномочий по внесению поправок, если только штат или штаты, затрагиваемые таким предполагаемым изменением, не дадут на то своего согласия.

Третий изъян Сената кроется в чрезвычайных полномочиях, которыми наделяет его Конституция. Если бы это был избираемый напрямую орган, чьи члены распределялись бы между штатами пропорционально численности населения, доминирующее влияние Сената не представляло бы собой серьезной проблемы. Но, как показано в главе VI, этот орган совместно с Президентом контролирует назначение на должности и заключение договоров. Более того, последняя из этих функций может осуществляться в отношении многих вопросов, по которым Конгресс уже издал или мог бы издать законы. Таким образом, Сенат и Президент могут отменить то, что принял Конгресс. Мы сталкиваемся с той странной ситуацией, когда закон, принятый при согласии Палаты представителей, может быть отменен без ее согласия, в то время как закон, принимающий форму договора, не может быть отменен без согласия Сената.

Теоретически в Конституцию можно было бы внести поправки с целью уменьшения полномочий Сената, но на практике ни одно изменение в Конституции осуществить сложнее не будет. Любое предложение сократить полномочия Сената поставит под угрозу престиж и влияние меньших штатов не меньше, чем предложение лишить их равного представительства в этом органе. Малые штаты приближаются к политическому равенству с крупными ровно в той степени, в какой влияние Сената является доминирующим фактором в политике правительства. Любое посягательство на это равенство представительства объединит малые штаты в защиту данной привилегии и сделает невозможным получение согласия трех четвертей штатов на любое подобное изменение.

Существует еще одно отношение, в котором это равенство представительства в Сенате является прискорбным. Оно имеет тенденцию облегчать корпоративным влияниям доминирование над этим органом. Это проистекает из того факта, что контролировать выборы сенаторов в крупном штате сложнее и дороже, чем в малом. Это делает малые штаты излюбленной ареной политической активности тех корпораций, которые стремятся обеспечить или предотвратить принятие федерального законодательства.

Верховный суд принято считать самой эффективной из всех наших конституционных сдepжeк демократии. И тем не менее, если бы Сенат однажды был демократизирован, привести федеральную судебную систему в соответствие с народным движением не составило бы большого труда. По сути, средства, применявшиеся в Англии для подчинения Палаты лордов Палате общин, указывают на метод, который можно было бы использовать здесь для подчинения Верховного суда Конгрессу. Британское министерство, фактически назначаемое большинством в Палате общин и подотчетное ему, получило контроль над прерогативами короны, одной из которых было право назначать пэров. Как только Палата общин завладела этой властью через ответственное министерство, она осознала возможность использования ее для преодоления оппозиции их политике со стороны лордов. Если бы Палата лордов не уступила Палате общин, последняя через свой кабинет могла бы создать новых пэров в количестве, достаточном для сокрушения всякого сопротивления в этом органе. Обладание этой властью Палатой общин и предупреждение о том, что она будет применена при необходимости, оказалось достаточным для обеспечения послушания со стороны лордов. Подобным же образом Конгресс и Президент могли бы контролировать Верховный суд. Конституция не фиксирует число судей Верховного суда. Это вопрос детали, который был оставлен на усмотрение Конгресса, способного в любой момент предусмотреть добавление в Верховный суд стольких новых судей, сколько он сочтет нужным. Таким образом, Конгресс при содействии Президента мог бы контролировать политику Верховного суда точно так же и в той же степени, в какой Палата общин контролирует Палату лордов.

То, что федералисты, находившиеся у власти в нашем общем правительстве в первые годы его истории, ценили преимущество контроля над политикой Верховного суда, отмечалось в главе о федеральной судебной системе. Тем не менее они достигли своей цели, выбирая в члены этого органа людей, чье политическое прошлое было безупречным, а взгляды на судебные функции — созвучными с общим планом и целями партии федералистов. Фактически схема правления, которую они установили, не предполагала никакой возможности демократизации исполнительной власти или Сената. Если бы их ожидания на этот счет оправдались полностью, разумного использования назначающей власти было бы вполне достаточно для обеспечения консервативного суда. Возможно, авторы Конституции не предполагали, что власть увеличивать число судей когда-либо понадобится для того, чтобы дать возможность Президенту и Сенату обеспечить сотрудничество с Верховным судом. Во всяком случае, власть, предоставленная Конгрессу и Президенту по расширению состава этого органа, по мнению его создателей, не была властью, которая когда-либо могла быть применена против консервативного класса, поскольку радикальный элемент, как считалось, никогда не сможет взять под контроль более чем одну ветвь власти — Палату представителей. Но хотя нельзя утверждать наверняка, держали ли федералисты в уме возможность использования этой власти для контроля над политикой суда, следует отметить, что, согласно их взглядам на правительство, она могла использоваться консервативным классом, но не против него. Также маловероятно, что они стали бы колебаться в применении этой власти, если бы это потребовалось для успеха их плана.

Неспособность федералистов сдержать рост демократических идей и успех более либеральной партии в деле избрания Джефферсона встревожили консервативный класс. Стало очевидно, что если все остальные ветви власти окажутся под влиянием либерального движения, судебная сдержка может быть разрушена. Чтобы оградить себя от этой опасности, консервативные круги попытались сформировать общественное мнение, которое защитило бы Верховный суд от политического вмешательства со стороны тех, кто пожелал бы обойти судебное противодействие радикальным мерам. Это приняло форму того, что можно назвать доктриной судебной непогрешимости. Судебная власть в целом и Верховный суд в частности преподносились в качестве хранителя и защитника американской свободы. Безопасность народа изображалась неразрывно связанной с независимостью судов от политического вмешательства. В то же время провозглашалось, что Верховный суд осуществляет исключительно судебные функции и что любая попытка со стороны Президента или Конгресса вмешаться в них превратит этот орган в орудие фракции или класса. Но на самом деле опасность, которую они предвидели для Верховного суда, проистекала не из его судебных, а из его законодательных функций. Они так ревностно стремились оградить его от всего, что напоминало бы народный контроль, вовсе не потому, что Верховный суд был чисто судебным органом, а потому, что он осуществлял сугубо важную законодательную функцию. Трехчастное деление государственных полномочий на законодательные, исполнительные и судебные, как было показано в предыдущей главе, не имеет логического основания. Есть, как говорил профессор Гуджоу [195], лишь две функции государства: выражение воли государства и ее исполнение. Верховный суд, поскольку он является чисто судебным органом — то есть органом для заслушивания и решения дел, — представляет собой просто средство исполнения воли государства. Никакое демократическое движение вряд ли стало бы вмешиваться в осуществление этой функции. И это не было той опасностью, которой консервативные классы действительно боялись или от которой хотели защититься. Чего они желали больше всего на свете, так это предоставить Верховному суду решающий голос в выражении воли государства и тем самым заставить его действовать в качестве эффективной сдержки против демократического законодательства. Именно эту власть выражать волю государства наши консервативные авторы защищают как превосходную, заслуживающую всяческих похвал черту нашей судебной системы. По мнению консервативного класса, это важнейшая из всех сдержек демократии. Любое предложение использовать власть, возложенную на Конгресс и Президента для реорганизации Верховного суда, вполне естественно клеймится как опаснейшая и революционная политическая ересь. Однако маловероятно, что Верховному суду позволят еще долго препятствовать воле большинства, если остальные ветви федеральной власти будут глубоко пронизаны верой в демократию. Как пояснялось в главе V, Конституция не содержит и намека на эту власть объявлять акты Конгресса ничтожными и недействительными. Она была внедрена в Конституцию, как и планировали ее создатели, посредством судебного толкования, и под влиянием всецело демократического Президента и Конгресса может быть устранена тем же путем.

Важнейшей особенностью Конституции с точки зрения демократии является положение, содержащееся в статье V, требующее от Конгресса «по заявлению законодательных органов двух третей из числа различных штатов» «созвать конвент для предложения поправок». Продвижение демократии в различных правительствах штатов, вероятнее всего, заставит прибегнуть к этому методу изменения Федеральной конституции, если Сенат еще долго будет упорствовать в игнорировании воли народа. По сути, по мнению консервативного класса, это единственный фатальный изъян в схеме конституционных сдержек, созданной нашими праотцами. Он в действительности открывает двери для самых революционных изменений в нашем политическом устройстве. Конгресс не может отказаться созвать общий конституционный конвент, когда этого требуют две трети штатов, и этот конвент может предложить совершенно новую конституцию, составленную в соответствии с самыми передовыми идеями демократии. Он также может последовать прецеденту, заложенному авторами нашей нынешней Конституции, и предписать совершенно новый метод ратификации, как поступили наши более консервативные предки, когда они проигнорировали действовавшее тогда положение, регулирующее внесение поправок в Статьи конфедерации. Правда, они проигнорировали установленный метод внесения поправок, а также инструкции от штатов, которые их назначили, ради принятия политической системы, более приемлемой для консервативных классов. Но то, что было сделано в интересах меньшинства, может быть сделано и в интересах большинства. Может быть составлена новая федеральная конституция, которая устранит всю систему сдержек на пути народа и предусмотрит прямую ратификацию большинством избирателей, как это уже было сделано в случае большинства конституций наших штатов. Если Конституция не пойдет на достаточные уступки, чтобы удовлетворить народный спрос на реформы, существует вероятность, что реакционные силы в своем стремлении победить умеренные демократические меры вызовут со стороны народа столь сильную оппозицию, которая заставит провести кардинальные конституционные изменения.

Тот факт, что две трети штатов могут потребовать от Конгресса созыва конвента всех штатов для предложения изменений в Конституцию, имеет немаловажное значение. Правда, даже этот способ инициирования изменений в системе был бы весьма затруднен, поскольку меньшие штаты естественно опасались бы попытки установить более справедливый план представительства, а особые и привилегированные интересы всех видов, нашедшие нынешнюю систему удовлетворительной, использовали бы все имеющиеся у них средства, чтобы помешать штатам прибегнуть к этой власти. Возможно, если не сказать вероятнее, что серьезная и согласованная попытка народа принудить к изменениям в Конституцию этим методом достаточно встревожит противников демократии, чтобы убедить их в мудрости и целесообразности таких поправок, которые умерили бы народный пыл к реформам, не заходя слишком далеко в направлении власти большинства. Чтобы предотвратить полное крушение системы, которое могло бы стать результатом принуждения штатов брать на себя инициативу по внесению поправок в Конституцию, меньшинство может смириться с неизбежным и, выбрав то, что кажется ему меньшим из двух зол, разрешить Конгрессу предложить такие поправки, к осуществлению которых народ полон решимости.

Однако наибольшее влияние демократия обрела в правительстве штатов и в муниципальных органах власти. И тем не менее даже здесь предстоит сделать еще очень многое, прежде чем практическое функционирование системы придет в соответствие с принципом власти большинства. Прямые выборы и всеобщее избирательное право в рамках нашей схемы сдержек и противовесов не обеспечили сколько-нибудь значительной степени политической ответственности. Логическим результатом этой системы стало растущее недоверие к государственным служащим и особенно к таким представительным органам, как законодательные собрания штатов и городские советы. Это отсутствие доверия к местному государственному аппарату, обусловленное безответственностью должностных лиц, неизбежно приведет к принятию радикальных изменений в организации правительств наших штатов и муниципалитетов. Либо срок пребывания должностных лиц в должности будет поставлен в более эффективную зависимость от воли большинства, либо та власть, которой они сейчас обладают и которую часто используют для продвижения частных интересов за счет народа, будет у них отобрана и передана непосредственно большинству избирателей.

Движение за предоставление народу большего контроля над избранными им должностными лицами фактически только начинается. До сих пор стремление сделать правительство поистине представительным для народа развивалось главным образом по линии расширения избирательного права и совершенствования метода голосования. Этого, как народ только начинает осознавать, недостаточно для гарантии политической ответственности. Тайное голосование в нынешних условиях важно, но оно отнюдь не адекватно. Право большинства выбирать одного из двух кандидатов, каждый из которых мог быть выдвинут в результате махинаций коррумпированного и эгоистичного меньшинства, не дает народу реального контроля над теми должностными лицами, которых они проводят во власть. Все, что им нужно для обеспечения ответственности, — это власть осуществлять реальный, а не номинально формальный выбор, соединенная с правом отзыва на тот случай, если избранное лицо утратит доверие большинства.

План лишения меньшинства власти контролировать отбор государственных служащих, который ныне стремительно завоевывает сторонников среди поборников политической реформы, — это прямой праймериз. То, что подобное изменение в нашем методе выдвижения кандидатов необходимо для того, чтобы сделать так называемые народные выборы должностных лиц чем-то большим, чем пустая формальность, очевидно любому образованному исследователю американской политики. Но любое предложение лишить меньшинство этой власти неизбежно столкнется с решительным сопротивлением партийной машины и различных частных интересов, которые в настоящее время процветают за счет народа. Эти противники политической реформы беспрестанно разглагольствуют о коррупции и некомпетентности народа, пытаясь представить дело так, будто правительство не может быть лучше своего источника — тех, кто избирает должностных лиц. Можно согласиться с тем, что правительство вряд ли будет лучше народа, который оно представляет. Но это находится вне рамок обсуждаемого вопроса. Наша нынешняя система в своем практическом функционировании не является демократией. Она не по-настоящему представительная, а искажающая представительство. Предотвращение этого зла — этого предательства общественного доверия в интересах меньшинства — является целью прямого праймериз. Можно с уверенностью предсказать, что он далеко продвинется в деле сокрушения мощи машины и что он будет повсеместно принят, как только народ осознает его значение.

Но хотя прямое выдвижение кандидатов, несомненно, во многом заставило бы должностных лиц уважать волю народа, оно не обеспечило бы адекватной защиты от должностных проступков при нашей схеме выборов на определенный срок без какой-либо действенной возможности отзыва. Коррумпированный чиновник часто обнаруживает, что, потакая частным интересам за счет избравшего его народа, он может позволить себе пожертвовать всеми шансами на переизбрание. Независимость государственных служащих, в обеспечении которой наши предки были столь усердны, оказалась плодовитым источником коррупции. Осознание этого факта обусловило внедрение системы отзывов (recall), при помощи которой народ обеспечивает ответственность должностных лиц посредством своего права смещать их вотумом недоверия в форме петиции, подписанной определенным процентом избирателей. Такое выражение народного неодобрения имеет следствием отстранение от должности проштрафившегося чиновника, который может вернуть ее, лишь снова выставив свою кандидатуру на выборах, назначенных для этой цели. Пока это лишь новшество в муниципальном управлении, но если оно окажется удовлетворительным, этот принцип несомненно будет внедрен не только в уставы муниципалитетов в целом, но и в конституции наших штатов.

Одновременно с этим движением за превращение правительства в подлинно представительное путем обеспечения ответственности должностных лиц развивается другое движение, также превращающее волю большинства в высший закон, но совершенно иным методом действий. Это движение за установление инициативы и референдума. Вместо того чтобы оставлять власть в руках представительных органов и пытаться сделать их ответственными, как предполагает первый план реформ, второй план ограждает представительные органы от искушения, лишая их всех полномочий, которые они склонны использовать во зло, и передавая эти полномочия непосредственно народу. Это всего лишь попытка вернуться к базовой идее старых народных собраний (town meeting), где местные меры предлагались напрямую и принимались или отвергались народом. Более того, это логический итог борьбы, которую сторонники правления большинства вели и ведут сейчас за установление контроля над правительствами наших штатов и муниципалитетов. Конституционные сдержки демократии сильно затруднили и замедлили прогресс политических реформ. Правда, некоторые из них были устранены, но их все еще остается достаточно для того, чтобы позволить меньшинству побеждать волю большинства по многим вопросам жизненной важности.

Оценивая ход нашего политического развития, необходимо признать, что был достигнут большой прогресс. Но эта эволюция шла в направлении прямой, а не представительной демократии. Причину этого долго искать не нужно. Система сдержек, ограничивавшая власть большинства, делала законодательный орган по большей части безответственным органом; и поскольку ему нельзя было доверять, возникла необходимость забрать из его рук те полномочия, которые он с наибольшей вероятностью мог злоупотребить.

Законодательный орган был сначала лишен власти принимать конституционное законодательство, хотя ему и позволили сохранить действенное вето на такие изменения через отказ проявить инициативу. По мере продвижения демократического движения некоторые из наиболее часто злоупотребляемых законодательных полномочий, подобно самой конституции штата, были поставлены в зависимость от народной ратификации. Такое представление конституционного и некоторых видов статутного законодательства народу до его вступления в силу лишь давало ему в этой степени вето на рекомендации его законодательных собраний и конституционных конвентов. По-прежнему не существовало способа помешать законодательному органу искажать волю народа в отношении тех мер, которые не требовали народной ратификации. Тенденция заключалась в уменьшении власти законодательного органа путем включения в саму конституцию многого из того, что могло бы принять форму обычного статутного законодательства, а также путем требования, чтобы некоторые из наиболее важных актов, принятых законодательным органом, получали прямое согласие избирателей. Это лишь предоставляло народу частичное отрицательное вето. Оно позволяло ему отвергать некоторые меры, которые он не одобрял, но далеко не все, поскольку в тех случаях, когда народная ратификация не требовалась, законотворческий орган мог игнорировать общественные настроения. Более того, народ не обладал правом инициировать меры — правом, которое является незаменимым, если народ хочет иметь реальную власть формировать политику штата. Логический исход этого направления развития легко проследить. Как отмечалось ранее в этой книге, конституционное развитие сначала ограничивает, а со временем уничтожает безответственную власть и в конце концов делает ответственную власть в государстве верховной. Царящее ныне недоверие к законодательным собраниям наших штатов никоим образом не является свидетельством враждебности к принципу представительного правления; ибо представительное правление в истинном смысле означает правление, подотчетное народу. Народное движение при изменении правительств наших штатов и муниципалитетов пошло лишь по пути наименьшего сопротивления, а это повлекло за собой передачу законодательных полномочий самому народу.

Насколько далеко зайдет это движение, предвидеть невозможно. Правительство представительного типа, если оно чутко реагирует на общественные настроения, отвечало бы всем требованиям демократического государства. В то же время оно было бы лишь практической реализацией того, что долгое время оставалось общепринятым, пусть и ошибочным, взглядом на нашу политическую систему. Принятие какого-либо эффективного плана прямого выдвижения и отзыва должностных лиц сделало бы многое для восстановления доверия к законодательным органам. В этой степени оно сдержало бы тенденцию передавать законотворческую власть непосредственно в руки народа. Народная ратификация всех важных законов оказалась бы излишней, если бы наши законодательные органы действительно были подотчетчны народу. Тем не менее народное вето — это власть, которую народ должен иметь право использовать всякий раз, когда того требует случай. Это предотвратило бы возможность законодательства в интересах меньшинства, как это часто случается сейчас. Однако народное вето посредством референдума само по себе недостаточно. Народу необходима власть инициировать законодательство наряду с властью его пресекать. Инициатива в сочетании с референдумом сделала бы большинство фактическим, а не только номинальным высшим авторитетом во всех вопросах законотворчества.

Именно в наших правительствах штатов и муниципалитетов демократия вероятнее всего одержит свои первые победы. Однако меньшинство будет вести отчаянную борьбу за предотвращение крушения системы, которая была и остается источником его власти. Политическая машина, поддерживаемая каждым привилегированным интересом, будет всеми имеющимися в ее распоряжении средствами противодействовать усилиям народа по разрушению сдержек против большинства. Ради этой цели мы должны ожидать, что они станут широко использовать в ближайшем будущем, как и в прошлом, те чрезвычайные полномочия, которые осуществляются нашими судами. По сути, суды как наименее ответственные и наиболее консервативные из наших органов власти являлись последним прибежищем меньшинства при поражении в других ветвях власти. Наблюдаемая у противников демократии склонность рассматривать все меры, призванные сокрушить сдержки против большинства, как неконституционные указывает на судебную власть как на главную опору консервативных классов. Действительно, народ начинает понимать, что суды обладают политическими полномочиями первостепенной важности — что они могут и часто действительно побеждают волю большинства после того, как оно успешно преодолело оппозицию во всех остальных ветвях власти. Если воля большинства должна восторжествовать, суды должны быть лишены своей нынешней власти объявлять законы ничтожными и недействительными. Народное правление не может по-настоящему существовать до тех пор, пока политически безответственные судьи обладают властью преодолевать волю большинства. Демократическое движение либо лишит судебную ветвь власти ее политических полномочий, либо подчинит ее той же степени народного контроля, которая применяется к другим политическим органам. Распространение прямого выдвижения кандидатур и отзыва на членов нашей судебной системы штатов лишит особые интересы возможности использовать суды в качестве средства блокирования пути к народным реформам. В любом демократическом сообществе окончательным толкователем конституции должно быть большинство. Следовательно, с эволюцией полноценного народного правления судебное вето должно исчезнуть, либо суд должен стать демократическим органом.

Именно через правительства наших штатов мы должны подходить к проблеме реформирования национального правительства. Полный контроль над первыми откроет дверь, ведущую к окончательному контролю над вторым. Демократизируйте правительства штатов, и появится возможность изменить даже характер Сената Соединенных Штатов. При наличии законодательного собрания штата, формируемого прямым выдвижением кандидатур и подлежащего отзыву посредством применения процедуры recall, можно будет лишить этот орган всякой реальной власти в выборе сенаторов Соединенных Штатов. В этих условиях законодательный орган будет лишь ратифицировать кандидата, получившего большинство голосов избирателей, точно так же как коллегия выборщиков со временем стала ратифицировать народный выбор Президента. Таким образом, прямое выдвижение и прямые выборы сенаторов Соединенных Штатов могут быть сделаны поистине эффективными при одновременном сохранении формы, но не сущности выборов законодательными собраниями штатов [196].

Это позволило бы осуществить столь необходимое отделение политики штатов и муниципалитетов от национальной политики. Кандидаты в легислатуру штата теперь выдвигаются и избираются во многом с учетом того влияния, которое этот орган оказывает на формирование Сената США. Это приводит — и на практике действительно приводит — к тому, что законодательство штатов в немалой степени становится побочным продуктом сенатских выборов. Лишив легислатуру этой функции, она перестала бы быть, как сейчас, одним из органов федеральной власти, и, приняв на себя свою надлежащую роль местного законодательного органа, она стала бы на деле тем, чем едва ли являлась даже в теории, — органом, главным образом заинтересованным в выработке и проведении в жизнь сугубо местных политических курсов. Опыт несомненно показал, что ее функция в качестве коллегии выборщиков для избрания сенаторов США несовместима с удовлетворительным осуществлением местных законодательных функций. Последние будут принесены в жертву в интересах первых. Само по себе это — немалое зло. Ибо если и есть какое-то преимущество в нашей федеративной форме правления, то оно заключается в возможности, предоставляемой таким образом для честного выражения местного общественного мнения в местном законодательстве. Но вдобавок к этому подчинению политики штатов национальной политике, что при существующих условиях могло бы быть оправдано соображением о том, что местными мерами и местными интересами следует пожертвовать, если это способствует успеху более крупных и важных вопросов национальной политики, оно стало плодовитым источником коррупции.

То, что Сенат США сегодня является оплотом железнодорожных и других корпоративных интересов, вовсе не случайность. Обладая, как он это делает, более широкими полномочиями, чем Палата представителей, он именно по этой причине представляет собой тот орган, в котором каждый привилегированный интерес приложит максимум усилий для получения представительства. Более того, косвенный метод выборов легко располагает к целям коррупции. Общеизвестный факт заключается в том, что представителей народа купить гораздо проще, чем сам народ. Деньги, расходуемые на влияние на выборы, всегда преследуют определенные выгоды — прямые или косвенные, — которые те, кто жертвует средства на эти цели, рассчитывают получить. Такие средства неизменно поступают главным образом от особых интересов, которые рассчитывают получить от народа больше, чем сумма их политических вложений. Если бы им приходилось иметь дело с народом напрямую, последний потребовал бы эквивалента за любую предоставленную уступку, поскольку для него не было бы выгоды обогащать особые интересы за свой собственный счет. Но когда уступка может быть предоставлена небольшим органом, таким как легислатура штата, последняя может обнаружить, что ей выгодно сотрудничать с эгоистичным и беспринципным классом в продвижении сугубо частных интересов за счет общественности. Возможности для успешного использования коррупционных средств также значительно возрастают из-за путаницы общегосударственных и местных вопросов при нынешней системе. Многие меры могут быть принесены в жертву партией, контролирующей легислатуру штата, под предлогом того, что это необходимо для продвижения общих интересов партии путем избрания сенатора США. Эта возможность уклонения от ответственности за невыполнение своего долга в качестве местного законодательного органа исчезла бы, как только он будет лишен той роли, которую он сейчас играет в выборе сенаторов США.

ГЛАВА XIV

ВЛИЯНИЕ ПЕРЕХОДА ОТ ПРАВЬЩЕГО МЕНЬШИНСТВА К ВЛАСТИ БОЛЬШИНСТВА НА НРАВСТВЕННОСТЬ

Прослеживая влияние, которое рост демократии оказал на нравственность, мы должны с осторожностью заглядывать под поверхность современных дел. Более глубокие и долговечные социальные движения и тенденции не всегда очевидны поверхностному наблюдателю. По этой причине многое из того, что было написано в последние годы относительно нашего предполагаемого упадка в общественной нравственности, далеко не убедительно. Факты, свидетельствующие о распространенности мошенничества и коррупции в политике и бизнесе, сами по себе недостаточны для того, чтобы делать какие-либо радикальные выводы относительно нынешних тенденций. Как бы парадоксально это ни казалось, рост преступности и других внешних проявлений безнравственности не является доказательством упадка, но на самом деле может быть лишь преходящим следствием существенного и перманентного прогресса на пути к более высоким стандартам нравственности.

Прежде чем проводить какое-либо сравнение между нравственностью двух разных периодов, мы должны сначала выяснить, произошли ли при переходе от одного периода к другому какие-либо изменения в принятых представлениях о правильном и неправильном. Если дело обстоит именно так, то это, очевидно, является важным фактором в проблеме — фактором, которым не следует пренебрегать; и тем не менее именно это делают многие писатели, воображающие, что они доказывают с помощью статистики упадок нравственности. Их ошибка заключается в упускании из виду одного факта первостепенной важности, а именно: что принятый стандарт нравственности сам по себе повысился. Мы судим о поведении сегодня не в соответствии с представлениями о гражданском долге, бытовавшими столетие или даже поколение назад. Мы настаиваем на более высоких стандартах поведения как в политике, так и в бизнесе. Наши представления о правильном и неправильном в их многообразных применениях к общественной жизни претерпели глубокие изменения, и во многих отношениях к лучшему. Мы пытаемся воплотить в жизнь новую концепцию справедливости. Множество вещей, которые столетие назад санкционировались законом или по крайней мере не запрещались, больше не терпят. Более того, просвещенное общественное мнение теперь осуждает многое из того, что еще не попало под запрет закона.

В течение любого периода, подобного тому, в который мы сейчас живем, когда общество быстро переходит к более высокому этическому типу, неизбежно возникает сильное сопротивление претворению в жизнь нового стандарта справедливости. Старые методы ведения бизнеса и прежняя политическая практика искореняются нелегко, даже когда общественное мнение сообщества начинает рассматривать их как социально вредные. Формы поведения, некогда допускавшиеся, а ныне расцениваемые как антиобщественные, имеют тенденцию сохраняться вопреки усилиям закона и общественного мнения вытеснить их. Чем быстрее этический прогресс общества, тем чаще и резче будут проявляться неудачи морально отсталых индивидов в соблюдении требований нового социального стандарта. В такое время мы всегда наблюдаем рост преступности, правонарушений и поступков, которые осуждает просвещенное общественное мнение. Однако это объясняется не каким-либо упадком общественной нравственности, а тем фактом, что этический прогресс общества в целом происходил быстрее, чем прогресс провинившегося класса.

Существует еще один источник ошибок, против которого мы должны остерегаться. Социальная безнравственность не всегда обнаруживается даже тогда, когда она существует. Многое из того, что является социально безнравственным как в политике, так и в бизнесе, ускользает от наблюдения. Тем не менее органы, выявляющие правонарушения против общества и подвергающие их публичному осуждению, сегодня гораздо более эффективны и активны, чем когда-либо в прошлом. Как коррумпированный государственный чиновник, так и беспринципный делец страшатся прожектора общественного мнения, которое становится все более и более эффективным регулятором поведения по мере роста интеллектуального уровня масс. И неудивительно, что когда доселе темные уголки политики и бизнеса обнажаются для обозрения, обнаруживается тревожный масштаб мошенничества и коррупции. Однако мы слишком склонны забывать, что гласность — это нечто новое, что в наши дни видимое может составлять гораздо большую долю по сравнению с невидимым, чем в прошлом. То, что кажется ростом безнравственности в бизнесе и политике, в конце концов, во многом может объясняться результатами большей гласности. И здесь мы снова видим, что факты, обычно принимаемые за свидетельство упадка общественной нравственности, поддаются совершенно иной интерпретации.

Другой особенностью современного общества, заслуживающей внимательного рассмотрения в силу ее далеко идущего влияния на общественную нравственность, являются происходящие в настоящее время изменения в теологических верованиях. До сих пор церковь была важнейшим институтом обеспечения соответствия принятому моральному стандарту. Надежда на награду или страх наказания в загробной жизни служили главной опорой, на которой церковь строила свою систему социального контроля в прошлом. Но эта потусторонняя санкция ныне теряет свою побудительную силу вследствие растущего неверия в старую доктрину наград и наказаний. Страх перед сверхъестественным, наибольшее развитие получающий у дикаря, неуклонно снижается по мере прогресса расы. Когда общий уровень интеллекта низок, сверхъестественная санкция является гораздо более мощным средством регулирования поведения, чем любая чисто светская власть. Но по мере того как общество продвигается вперед, потусторонняя санкция теряет свою силу, и поэтому все большая опора должна возлагаться на чисто человеческие институты.

Непосредственным следствием этого изменения в нашем отношении к загробному миру и сверхъестественному стало устранение или, по крайней мере, ослабление важного сдерживающего фактора для антиобщественных тенденций. Тем не менее нет никаких причин для опасений относительно конечного результата. Обществу всегда приходится испытывать определенные трудности при переходе от старого к новому. В каждый период социальной перестройки старые институты и верования теряют свою эффективность до того, как новые социальные механизмы будут усовершенствованы. Но если новое выше и лучше старого, то благо, которое приобретет общество, в долгосрочной перспективе с лихвой перевесит любое временное зло.

Но сколь ни велики были изменения в нашей точке зрения относительно церкви, наше отношение к государству изменилось еще более кардинально. Нам не нужно заглядывать слишком далеко в прошлое, чтобы обнаружить правительство, везде контролируемое монархом и привилегированным классом. Господство меньшинства везде устанавливалось мечом, но оно не могло долго поддерживаться одной лишь силой. Невежество масс в прошлом, как и сейчас, было главной опорой тех, кто желал увековечить правление меньшинства. Обман и фальсификация всегда были незаменимым средством поддержания классового господства в правительстве. Примитивный политик не менее своего современного преемника видел возможность использования доверчивости масс с целью продвижения собственных эгоистичных интересов. Этим объясняется долгое сохранение того интереснейшего политического суеверия, которое на протяжении стольких веков защищало классовое правление под призрачным прикрытием дарованного Богом права.

Рост интеллектуального уровня масс, дискредитировав доктрину божественного права, сделал необходимым отказ от старой защиты классового правления. С того времени и до настоящего момента дезинтеграция старого политического порядка шла быстрыми темпами. Защитниками старого порядка предпринимались все усилия для поиска каких-либо способов оправдания и сохранения классового правления — задачи, которая становится все более и более трудной по мере роста веры в демократию. В настоящее время мы находимся на переходном этапе. Божественная теория государства, которая была фундаментом и опорой старой системы классового правления, больше не принимается интеллектуальными людьми ни в одной цивилизованной стране. Но классовое правление все еще имеет своих адептов даже в странах, которые продвинулись дальше всех в направлении народно-представительного правления. Однако противники демократии составляют лишь малую часть населения в количественном отношении, но благодаря своему огромному богатству и эффективной организации их влияние как класса повсеместно очень велико. Им противостоит основная часть населения, которая борется, пусть и не всегда достаточно разумно, за то, чтобы преодолеть сопротивление меньшинства и сделать политическую организацию и политику государства полным и верным выражением народной воли. Ни одно современное государство еще полностью не прошло через этот переходный этап. Повсюду движение к демократии энергично сдерживалось и сдерживается теми, кто опасается, что подлинное народовластие лишит их экономических или политических привилегий, которыми они сейчас пользуются. Не будем обманывать себя мыслью, что старая система классового правления была полностью свергнута. Никакие коренные изменения в правительстве или любом другом социальном институте не происходят внезапно. Требуется время, зачастую немалое время, для тех интеллектуальных и нравственных перестроек, без которых невозможно совершить ни одно крупное изменение в социальных институтах. И когда мы помним, что всего столетие назад каждое правительство в западном мире было открыто организовано на основе правления меньшинства, мы легко можем понять, что общество еще не имело достаточно времени, чтобы перерасти влияние старого политического порядка.

Ни один человек не может разумно обсуждать вопрос политической нравственности, если он игнорирует влияние этой борьбы между старой системой господства меньшинства и новой системой правления большинства. И тем не менее наши учебники или журнальные статьи, посвященные современным политическим бедам, едва ли даже упоминают об этом важнейшем факте — факте, на котором, по сути, держится вся наша система коммерческого мошенничества и политической коррупции. Мы часто слышим мнение людей более чем заурядного ума о том, что общественная безнравственность, столь очевидная в этой стране, есть естественный и неизбежный результат народного правления. Эта точка зрения усердно поощряется консерваторами и даже принимается немалой частью тех, чьи симпатии на стороне демократии. И тем не менее никакой вывод не может быть более ошибочным. Было бы столь же логично приписывать религиозные преследования Средних веков росту религиозного инакомыслия. Если бы не было диссидентов, не было бы и преследований; не было бы также никакой Реформации или какого-либо прогресса на пути к системе религиозной свободы. Преследования были средством, использовавшимся для подавления инакомыслия и срыва целей, которые преследовали диссиденты. Коррупция находится в точно таком же отношении к демократическому движению современности. Она применялась не для того, чтобы способствовать целям народного правления, а для того, чтобы сорвать их. Ни один разумный человек больше не должен сомневаться в истинном источнике коррупции. Она должна быть искоренена не путем наложения дополнительных ограничений на власть народа, а путем устранения тех политических ограничений для большинства, которые в настоящее время препятствуют эффективному народному контролю над государственными служащими. Мы забываем, что когда наше правительство было создано, принцип правления большинства нигде не признавался — что вплоть до XIX века большинство наших предков даже не имело избирательного права. Меньшинство управляло под санкцией Конституции и закона страны. Затем великое народное движение захлестнуло страну, и в последовавшем за ним политическом потрясении массы добились избирательного права. Но всеобщее избирательное право, хотя и являющееся существенным для народного правления, не гарантирует его. Право голосовать за некоторых или даже за всех должностных лиц не обязательно предполагает какой-либо эффективный контроль над такими чиновниками со стороны большинства избирателей или реальную ответственность перед ним. Никакая конституционная система, созданная для достижения целей правления меньшинства, вряд ли будет содержать те положения, которые необходимы для проведения в жизнь общественного мнения в управлении политическими делами. Массы, конечно, думали, когда приобретали избирательное право, что они обрели суть политической власти. Однако их ожидания оправдались лишь частично. Косвенные выборы, должностная независимость и общая жесткость конституционной системы с ее невосприимчивостью к народным требованиям в значительной степени свели на нет результаты, ожидавшиеся от всеобщего избирательного права. Но распространение избирательного права на массы, несмотря на куда менее прямое и непосредственное влияние на политику государства, чем принято считать, в одном отношении было исключительно важным. В народном сознании оно произвело трансформацию формы правления. Старый взгляд, признававший политическое верховенство меньшинства, теперь в значительной степени сменился новым взглядом на то, что воля большинства должна быть высшим законом страны.

Тем не менее меньшинство продолжает оказывать определяющее влияние на большинство вопросов государственной политики, непосредственно затрагивающих их интересы как класса, хотя расширение избирательного права сделало осуществление этого контроля гораздо более сложной задачей и оставило мало сомнений в том, что фактическое правление большинства в конечном итоге возобладает. Им была предоставлена значительная степень защиты благодаря сдержкам, которые Конституция наложила на власть большинства. Однако не было никакой уверенности в том, что эти сдержки смогут поддерживаться постоянно. Политическая партия, организованная в интересах правления большинства и поддерживаемая сильными общественными настроениями, могла найти способ прорваться сквозь конституционные положения, призванные ограничить ее власть, или обойти их. Однако определенные особенности Конституции предоставляли отличные возможности для оказания эффективного сопротивления продвижению демократического законодательства. Закопавшись за эти конституционные бастионы, активное, интеллектуальное и богатое меньшинство могло рассчитывать на то, что удастся сорвать многие меры, горячо желаемые большинством, и даже добиться принятия некоторых курсов, которые принесли бы непосредственную пользу им самим. Здесь мы находим причину, которая в основном ответственна за рост этого сугубо американского продукта — партийной машины с ее политическими боссами, армией платных работников и фондами для продвижения или противодействия законодательству, пополняемыми различными особыми интересами, которые рассчитывают на этом нажиться. С практическим функционированием этой системы мы все знакомы. Мы видим результаты ее работы в любой фазе нашей политической жизни — в делах муниципальных, штатов и национальных. Мы сталкиваемся с ее пагубным влиянием каждый раз, когда предпринимается попытка добиться какого-либо адекватного регулирования железных дорог, защитить народ от вымогательства трестов или заставить крупные привилегированные индустрии страны нести свою справедливую долю налогообложения. Но главная забота тех, в чьих интересах функционирует партийная машина, — сорвать любую народную атаку на те черты системы, которые являются истинным источником той великой власти, которую меньшинство способно осуществлять. Попытайтесь, например, добиться принятия конституционной поправки, предусматривающей прямые выборы сенаторов США, принятия инициативы и референдума, схемы прямых праймериз, меры, лишающей городской совет полномочий обогащать частные корпорации путем раздачи ценных франшиз, или любого положения, призванного дать народу эффективный контроль над своими так называемыми государственными служащими, и мы обнаружим, что ничто меньше чем подавляющие общественные настроения и устойчивые социальные усилия не способно продвинуться вперед против небольшого, но мощно окопавшегося меньшинства.

Прежде чем сможет существовать эффективное демократическое правительство, потребуется немало изменений. Однако величайшей и наиболее насущной потребностью в настоящее время является реальная гласность, которая служит единственным средством сделать общественное мнение действенным инструментом социального контроля. Движение к гласности шло прямо пропорционально росту демократии. Раньше правящий класс не считал массы способными к политическим делам или имеющими право критиковать государственную политику и методы. Однако с принятием идеи народного суверенитета право народа быть информированным относительно управления государственными делами получило признание; но практика сильно отстает от теории.

Многое было бы выиграно для хорошего управления путем распространения гласности на отношения, существующие между государственными служащими и частными бизнес-интересами. Это воспрепятствовало бы коррумпированному союзу, который ныне слишком часто существует между беспринципными политиками и корпоративным капиталом. Общественность имеет право и должна знать, в какой степени физические лица и корпорации жертвовали деньги с целью проведения выборов. Настало время, когда политическая партия должна общепризнанно восприниматься и рассматриваться как публичное агентство — как существенная часть или незаменимый орган самого правительства. Объем ее доходов, источники их получения, цели, на которые они расходуются, жизненно важны для народа и должны быть выставлены на столь же всестороннюю и тщательную гласность, какая распространяется на финансовые операции самого правительства. Проведение гласности в этом направлении не было бы уязвимо для возражения, будто правительство вторгается в сферу законной частной деятельности, хотя оно и вывело бы на свет отношения, существующие ныне между партийной машиной и частным бизнесом, и тем самым обнажило бы истинный источник значительной части политической коррупции.

Но это не все, что народу необходимо знать касательно партийного управления. От него нельзя ожидать разумного выбора государственных чиновников, если ему не предоставлены все факты, имеющие прямое отношение к пригодности различных кандидатов. Народные выборы не увенчаются полным успехом до тех пор, пока не будет разработана схема, при которой ни один человек не сможет стать кандидатом на пост, не рассчитывая на предание гласности всех фактов, касающихся его пригодности, будь то его частная жизнь или должностное поведение. Подобная гласность во многом способствовала бы обеспечению лучшего класса государственных служащих.

Гласность в отношении того, что прямо относится к управлению правительством, — это далеко не всё, что потребуется. Старая идея о том, что весь бизнес является частным, должна уступить место новому и более здравому взгляду на то, что ни один бизнес не является полностью частным. Верно, что деловой мир еще не готов к применению этой доктрины, поскольку обман является чертой современных методов ведения бизнеса. Он применяется с оглядкой на конкурентов в бизнесе, с одной стороны, и потребителей — с другой. Эта политика обмана часто вырождается в откровенное мошенничество, как в случае тайных скидок и других форм дискриминации, с помощью которых один конкурент получает незаслуженное и, возможно, сокрушительное преимущество перед другими; либо она может принимать форму фальсификации или других торговых мошенничеств, посредством которых предприниматель может грабить широкую общественность.

"Обман, — говорит Лестер Ф. Уорд, — едва ли не можно назвать фундаментом бизнеса. Правда, если бы все бизнесмены полностью отбросили его, дела, вероятно, обстояли бы гораздо лучше даже для них самих; но, беря человеческий характер таким, каков он есть, сами бизнесмены открыто заявляют, что никакой бизнес не смог бы продержаться ни единого года, если бы он попытался в одиночку и самостоятельно внедрить такое новшество. Конкретная форма обмана, характерная для бизнеса, называется проницательностью, и она всеобще считается правильной и честной. Существует своего рода кодекс, определяющий предел, за который эта форма обмана не должна переходить, и те, кто переступает этот предел, воспринимаются отчасти как боксер, который "бьет ниже пояса". Но в рамках этих прецедентов каждый ожидает от каждого предложения ложного и утаивания истинного, в то время как принцип "caveat emptor" властвует надо всем, а "последнему достается черт"" [197]

В рамках этой системы сильные, беспринципные и хитрые могут преследовать такую тактику ведения дел, которая позволяет им накапливать богатство за счет потребителей или бизнес-конкурентов, но которая, будучи общеизвестной, не терпелась бы. Огромные прибыли, которые недобросовестные производители и торговцы извлекли из фальсифицированных товаров, были бы невозможны при системе, требующей, чтобы все товары были должным образом промаркированы и продавались за то, чем они являются на самом деле. Такие злоупотребления, какие сейчас существуют в управлении железными дорогами и другими корпорациями, не могли бы — или, по крайней мере, недолго — допускаться к существованию, если бы широкая общественность видела истинный источник, характер, масштабы и полные последствия этих бед.

Главным препятствием на пути к гласности в настоящее время является контроль, который корпоративный капитал способен осуществлять — и на деле осуществляет — над теми институтами, от которых народ в значительной степени должен зависеть в плане информации и руководства относительно современных движений и событий. Телеграф и газета незаменимы в любом современном демократическом обществе. Владение последним и его нерегулируемый контроль со стороны крупных корпоративных интересов страны, а также то влияние, которое они могут оказывать на прессу посредством этого средства, наряду с прямым контролем, которым они обладают над значительной частью ежедневной печати через фактическое владение, в значительной степени препятствуют продвижению демократического движения. Эта хватка, которую организованный капитал держит на институтах формирования общественного мнения, представляет собой важную преграду для демократии. Она во многом обеспечивает реальное, хотя и повсеместно не признаваемое классовое господство под формой и личиной правления посредством общественного мнения.

Эта великая борьба, происходящая сейчас между силами прогресса и реакции, между множеством и немногими, оказала глубокое влияние на общественную нравственность. Мы имеем здесь столкновение двух политических систем — двух наборов этических стандартов. Сторонники правления меньшинства, несомненно, часто чувствуют, что весь план и цель демократического движения носят революционный характер — что его конечной целью является полное свержение всех тех сдержек, предназначенных для защиты меньшинства. Единственные эффективные средства, которые они могли использовать для замедления прогресса народного движения, предполагали использование денег или их эквивалента способами, оказавшими разлагающее влияние на нашу национальную жизнь. Конечно, это не должно принимать — и, как правило, не принимает — грубую, примитивную форму прямого подкупа государственных служащих. Используемые методы могут в основном соответствовать всем нашим принятым критериям коммерческой честности, но их влияние от этого не менее коварно и смертоносно. Оно ощущается во многих частных учебных заведениях; оно отчетливо видно в позиции значительной части нашей ежедневной прессы и даже в самой церкви. Это тонкое влияние, которое имущий класс способен оказывать путем владения или контроля над институтами формирования общественного мнения, делает для отравления источников нашей национальной жизни гораздо больше, чем все более прямые и очевидные формы коррупции вместе взятые. Широкая общественность может не видеть всего этого или не понимать его полного значения, но крепнет убеждение в том, что трудно принять и еще труднее обеспечить исполнение любого законодательства, предполагающего справедливое и разумное регулирование корпоративного капитала. Сами консервативные слои недовольны политической системой в ее нынешнем виде, полагая, что большинство, прорвавшись сквозь ограничения, наложенные Конституцией, приобрело больше власти, чем ему следует позволять осуществлять при любом благоустроенном правительстве. От этого убеждения в том, что устройство правительства неверно, а его политика несправедлива, до вывода о том, что человек оправдан в использовании любого доступного средства для срыва принятия или предотвращения исполнения пагубного законодательства — всего лишь шаг, причем короткий. С другой стороны, сторонники правления большинства полагают, что правительство слишком снисходительно к немногим и недостаточно чутко к пожеланиям многих. В результате такой ситуации ни сторонники, ни противники правления большинства не обладают той полной верой в разумность и справедливость нынешних политических укладов, которая необходима для обеспечения подлинного уважения к законам или даже готовности подчиняться им.

Здесь мы находим подлинное объяснение того широко распространенного пренебрежения законом, которое характеризует современное американское общество. Мы являемся свидетелями и участниками финальной борьбы между старым и новым — борьбы, которая не завершится до тех пор, пока одна или другая из этих непримиримых теорий правления не будет полностью повержена, а новая и гармоничная политическая структура не будет выведена. Каждая эпоха эпохальных перемен — это время социальных потрясений. Поверхностному наблюдателю это временное ослабление социальных сдержек может показаться периодом упадка, но на самом деле утрата веры и уважения к старым социальным институтам является необходимой частью того процесса роста, посредством которого общество достигает более высокой плоскости существования.

ГЛАВА XV

ДЕМОКРАТИЯ БУДУЩЕГО

Рост демократического духа — один из важнейших фактов политической жизни XIX века. Все страны, находящиеся под влиянием западной цивилизации, демонстрируют ту же тенденцию. Новые политические идеи, непримиримо противостоящие взглядам на правительство, общепринятым в прошлом, повсюду завоевывают признание. Под влиянием этой новой концепции государства монархии и аристократии прошлого трансформируются в демократии будущего. Однако мы в сегодняшнем дне все еще в значительной степени находимся в оковах старого, хотя наша цель — свобода нового. Мы еще не достигли демократии, а лишь движемся к ней. Прогресс, которого мы добились, — это в значительной степени прогресс в мышлении и идеалах. Мы впитали больше духа народного правления. В нашем образе мыслей, нашей точке зрения, нашей принятой политической философии произошел заметный сдвиг. Повсюду также, с прогрессом научных знаний и распространением народного образования, массы приходят к осознанию своей силы. Они ограничивают власть правящих классов и упраздняют их эксклюзивные привилегии, защищать которые в прошлом позволял контроль над государством. Судя по нынешним признакам, мы находимся на пороге нового общественного порядка, при котором меньшинство больше не будет править большинством.

Демократия может рассматриваться, в зависимости от того угла зрения, с которого мы на нее смотрим, либо как интеллектуальное, либо как нравственное движение. Она интеллектуальна в том отношении, что предполагает более или менее общее распространение интеллекта, и нравственна в том, что ее целью является справедливость. Она не могла появиться или стать социальной силой до тех пор, пока человек не стал мыслителем и критиком существующих общественных порядков. Сначала ему было необходимо приобрести точку зрения и привычку мышления, которые дают ему известную степень интеллектуальной независимости и позволяют рассматривать социальные институты и устройства как человеческие установления, более или менее несовершенные и несправедливые. Эта мысль не может быть постигнута без ее коррелята — возможности улучшения. Следовательно, демократия повсюду выступает за политическую и социальную реформу.

Демократия современна, поскольку всеобщее распространение знаний стало возможным лишь в недавнее время. Изобретение книгопечатания, сделав возможной дешевую популярную литературу, внесло больший вклад, чем любой другой отдельный факт, в интеллектуальное и нравственное пробуждение, знаменующее собой начало Нового времени. Однако внедрение книгопечатания не застало демократическую литературу готовой к широкому распространению, а народ — готовым к ее появлению. За этим последовал долгий период медленной подготовки, в течение которого массы получали образование. Более того, лишь в недавнее время правительства позволили бы создание и распространение демократической литературы. Долгое время после изобретения книгопечатания правящие классы тщательно оберегали от любого использования новообретенного искусства, которое могло быть рассчитано на подрыв их авторитета. Книги, содержащие новые и опасные доктрины, сурово запрещались, а народ тщательно ограждался от тревожного влияния таких взглядов, которые могли поколебать его веру в мудрость и справедливость существующего общественного порядка [198].

Возможно, для мира к лучшему, что политические и социальные результаты книгопечатания не были осознаны во время его внедрения. Если бы правящие классы предвидели, что оно приведет к постепенному переходу политической власти от них к массам, весьма вероятно, что они сочли бы его пагубным нововведением.

Но, как это бывает со всеми великими изобретениями, его полная значимость поначалу не осознавалась. Тихо и почти незаметно оно проложило путь к социальной и политической революции. Постепенное распространение знаний среди народа подготовило его к созерцанию нового общественного порядка. Они начали мыслить, задавать вопросы и сомневаться, и с тех пор власть и престиж правящих классов начали клониться к закату. С того времени идет непрекращающаяся борьба между привилегированным меньшинством и лишенным привилегий большинством. Мы видим это как в мирном процессе законодательства, так и в более жестоком состязании войны. После каждого успеха массы требовали все больших уступок, пока теперь, с более широким кругозором и более масштабной концепцией человеческой судьбы, они не требуют полного и беспрепятственного контроля над государством.

Следовательно, для исследователя политической науки дух и настрой, цели и идеалы нового зарождающегося социального порядка имеют первостепенное значение. Можно признать, что наша индустриальная система будет коренным образом изменена. Другие последствия, более трудные для предвидения ввиду их меньшей прямизны и непосредственности, но не обязательно менее важные, могут рассматриваться как вполне вероятные. Можно ожидать, что наши представления о правильном и неправильном, наша концепция гражданского долга и сам человеческий характер изменятся в результате столь далеко идущих сдвигов в социальных отношениях. Но хотя более отдаленные и косвенные последствия демократии предвидеть не удается, некоторые из ее непосредственных результатов представляются вполне достоверными.

Непосредственная цель демократии — политическая. Она стремится сокрушить любую форму классового правления и произвести в существующих правительствах такие изменения, которые сделают волю народа верховной. Но политическая реформа не рассматривается как самоцель. Она просто средство. Правительство — это сложнейший и важнейший социальный механизм. Через него многообразная деятельность общества организуется, направляется и контролируется. Вполне реально это важнейший из всех социальных институтов, поскольку в силу своей природы он является воплощением социальной силы, утверждающей и поддерживающей признанное верховенство над всеми без исключения социальными институтами и органами, модифицирующей и приспосабливающей их под цели и для достижения задач тех, кто контролирует государство.

Форма или тип правления имеют важнейшее значение, поскольку они затрагивают вопрос как о надлежащей цели правительства, так и о надлежащих средствах ее достижения. Наше представление о том, что составляет наилучшую политическую систему, зависит от нашей общей теории общества — нашей концепции справедливости, прогресса и социального благополучия. Поскольку правление меньшинства неизбежно приводит к тому, что благополучие меньшинства рассматривается как главная забота государства, максимально возможное распространение политической власти является единственной гарантией того, что правительство будет искать благополучия большинства.

Поборник демократии не считает, что это будет идеальное правительство, но он верит, что в долгосрочной перспективе оно станет лучшим, наиболее справедливым и прогрессивным из всех, какие только возможно установить. Правление меньшинства и правление большинства представляют собой диаметрально противоположные и непримиримые теории прогресса и общественного благополучия. Поскольку методы, цели и социальные идеалы аристократии не совпадают с теми, которые одобрило бы демократическое общество, отсюда с неизбежностью следует, что цели демократии могут быть достигнуты только посредством правительства, которое контролирует народ.

Современная наука придала решительный импульс демократическому движению, сделав комфортное существование возможным для большинства. Она исследовала глубины земли и обнажала скрытые сокровища, о которых предыдущие эпохи даже не мечтали. Изобретения и открытия, имеющие далеко идущие последствия и революционный характер, следовали одно за другим в быстром темпе. С прогрессом наук и механических искусств способность человека контролировать и использовать силы и материалы, столь щедро предоставленные природой, неизмеримо возросла; и тем не менее, сколь много ни было достигнуто в этой области человеческих устремлений, есть основания полагать, что покорение материального мира только началось. Будущее может таить в себе куда более грандиозные свершения на этом поприще, чем те, что мир видел до сих пор.

Поэтому неудивительно, что массы чувствуют, будто они получили слишком мало пользы от этого удивительного материального прогресса. Ибо по мере того как сохранялась старая политическая система с ее привилегированными классами, сдержками для народа и классовым господством в правительстве, блага материального прогресса монополизировались меньшинством. Против этого вторжения старого порядка в современное общество восстает дух демократии. Он требует контроля над государством с тем, чтобы продукт труда распределялся справедливо. Как бескомпромиссный враг монополии в любой форме, он прежде всего требует равенства возможностей.

Однако демократия — это не просто схема перераспределения богатства. Она фундаментально является теорией общественного прогресса. Постольку, поскольку она затрагивает распределение богатства, она делает это как необходимое условие или средство прогресса, а не как самоцель.

Демократия возвела бы правительство в ранг и достоинство науки, заставив его апеллировать к разуму, а не к страху и суевериям народа. Правительства прошлого, основывающие свои притязания на божественном праве, находятся в таком же отношении к демократии, в каком астрология и алхимия находятся к современным наукам астрономии и химии. Старый политический порядок повсюду представлял себя навязанным человеку сверху и, будучи таким образом облечен в своего рода божественную санкцию, возвышался вне досягаемости критики. Рост интеллекта развеял одно за другим грубые политические суеверия, на которых покоились старые правительственные уклады. Все больше человек начинает смотреть на правительство как на чисто человеческий инструмент, который он может свободно видоизменять и приспосабливать под свои нужды. Слепое, бездумное благоговение, с которым он относился к нему в прошлом, уступает место критическому научному духу. И этот сдвиг в нашей точке зрения никоим образом не принизил правительство. Сбросив с него видимость божественного авторитета, его на деле поместили на более прочный фундамент. Постольку, поскольку оно больше не может претендовать на уважение, которого не заслуживает, у нас есть гарантия, что оно не сможет упорно пренебрегать благополучием народа.

Демократия многим обязана современным научным исследованиям. С продвижением знаний мы приобрели новый взгляд на мир. Физика, астрономия и геология показали нам, что физическая вселенная претерпевает процесс непрерывных изменений. Биология также революционизировала наше представление о жизни. Ничто не является фиксированным и неизменным, как предполагалось некогда, но изменения универсальны. Контракция земной коры с ее результирующими изменениями в распределении суши и воды, а также постоянная модификация климата и физических условий в целом на протяжении прошлого вызывали изменения в форме и характере всей животной и растительной жизни. Каждый отдельный организм и каждый вид должны изменяться по мере изменения окружающего мира, иначе платой будет смерть. Ни одна форма жизни не способна выживать долго, если она не обладает в значительной степени способностью к адаптации. Бесчисленные виды исчезли из-за неспособности приспособиться к постоянно меняющейся среде обитания. Именно с этой точки зрения непрерывной адаптации современная наука рассматривает всю проблему жизни — индивидуальной и коллективной.

Однако мы не должны полагать, что то, что справедливо для низших форм жизни, в равной степени справедливо и для высших. Перенося биологические концепции в область социальной науки, мы должны быть внимательны и отмечать, что здесь процесс адаптации жизни к ее среде принимает новую и более высокую фазу. В мире низших животных жизнеобеспечивающая деятельность носит индивидуальный характер. Разделение труда либо полностью отсутствует, либо играет столь незначительную роль, что для целей сравнения мы можем пренебречь его отсутствием. Отдельное животное имеет свободный доступ к окружающей природе, не будучи стеснено социальными институтами или частной собственностью на окружающую среду. Для членов конкретной группы существует то, что можно охарактеризовать как равенство возможностей. Отсюда следует, что те индивиды, которые лучше всего приспособлены к среде обитания, будут процветать лучше и будут стремиться вытеснить остальных.

Но когда дело доходит до человеческого общества, это не обязательно верно. Здесь создана социальная среда — сложная ткань законов, обычаев и институтов, которая полностью обволакивает жизнь индивида и повсюду вмешивается между ним и физической природой. Ей должна соответствовать вся его индустриальная деятельность. Материальная среда больше не является общим достоянием группы. Она стала частной собственностью и перешла под контроль лиц, в интересах которых законы и нравы любого сообщества — древнего и современного — в значительной степени формировались. Это факт, который подтверждает вся история. Всюду, где меньшинство приобретает монополию на политическую власть, она всегда имеет тенденцию перерастать в монополию на средства и агенты производства. Не довольствуясь превращением физической среды в свою исключительную собственность, меньшинство часто шло дальше и, обращая массы в рабство, устанавливало и узаконивало собственность на самих людей. Но даже когда все люди номинально свободны и узаконенного принуждения не существует, тем не менее остается фактом, что те, кто контролирует средства производства, в действительности контролируют остальных. Как выразился мистер У. Х. Мэллок, бескомпромиссный противник демократии и стойкий защитник аристократии: "Большая часть прогрессивной деятельности мирного времени, а также искусств и продуктов цивилизации являются результатом и предполагают влияние королей и лидеров в том же самом смысле, что и успехи примитивной войны, причем единственная разница заключается в том, что короли здесь многочисленнее и, хотя они не носят никакого оружия или формы, они несравненно более деспотичны, чем короли и цари, которые их носят" [199]. "Рабство, феодализм и капитализм, — говорит он нам, — сходятся друг с другом в том, что представляют собой системы, при которых меньшинство [200] контролирует действия большинства".

Эта особенность современного капитализма — контроль меньшинства над большинством, — которая составляет его главное достоинство в глазах таких авторов, как мистер Мэллок, представляет собой то, что все демократические мыслители считают его главным пороком. При такой системе успех или неудача больше не являются доказательством природной пригодности или непригодности. Когда все преимущества, даваемые богатством и влиянием, достаются меньшинству и отказываются большинству, отсутствует важнейшее условие прогресса. Многие из наиболее способных, лучших и наиболее приспособленных в социальном отношении людей оказываются безнадежно ущемленными из-за нехватки возможностей, в то время как их худшие сородичи, наделенные любыми искусственными преимуществами, легко побеждают их в конкурентной борьбе.

Этим отсутствием справедливого распределения возможностей при существующих производственных порядках защитники установившегося общественного порядка упорно пренебрегают. Не принимая во внимание неравные условия, в которых ведется конкурентная борьба в человеческом обществе, они стремятся сделать успех доказательством пригодности к выживанию, а неудачу — свидетельством непригодности. Это означает трактовку сложной проблемы социальной адаптации так, будто речь идет просто о вопросе чисто животной борьбы за существование. Авторы этого направления естественным образом принимают мальтузианскую доктрину народонаселения и приписывают страдания и нужду чисто естественным причинам, а именно: давлению населения на средства к существованию. Мало того, что это давление с сопутствующими ему бедствиями неизбежно, говорят они, но, если рассматривать его с точки зрения высших интересов расы, оно желательно и благотворно, поскольку является методом эволюции — средством, которым природа пользуется для выведения посредством непрерывного устранения слабых более высокого человеческого типа. Ослабление этого давления посредством социальных укладов остановило бы с помощью искусственных приспособлений тот прогресс, к которому стремится свободная игра природных сил. Если прогресс достигается только через отбор приспособленных и отбраковку неприспособленных, отсюда следовало бы, что чем ожесточеннее борьба за существование и чем быстрее и беспощаднее устранение слабых, тем выше будет достигнутый прогресс. Это в точности утверждение Кидда в его "Социальной эволюции". Он утверждает, что если бы давление населения на средства к существованию было остановлено и всем индивидам было бы позволено одинаково плодить себе подобных, человеческий раса не только не прогрессировала бы, но фактически регрессировала бы [201]. Если принять это за истину, отсюда следовало бы, что высокая рождаемость и высокая смертность необходимы для продолжения процесса отбора и отбраковки. Это поистине приятная перспектива для всех, кроме удачливого меньшинства. Но вопрос, конечно, не в том, приятно это созерцать или неприятно, а в том, верно ли это. Является ли эволюция более высокого человеческого типа процессом того же рода, что и эволюция высшего животного или растительного типа? Достигается ли прогресс только через сохранение приспособленных и устранение неприспособленных? Если бы удалось показать, что это так, тогда, безусловно, условия, в которых ведется эта борьба не на жизнь, а на смерть, имели бы первостепенное значение. Способствуют ли наши социальные уклады этому или по крайней мере не мешают ли они? Заставляют ли они вопрос об успехе или неудаче, выживании или устранении зависеть от индивидуальной пригодности или непригодности? Как мы видели, это не так, хотя сторонники биологической теории человеческого прогресса неизменно исходили из этого. Мистер Мэллок занимает еще более крайнюю позицию, чем большинство авторов этого толка, и фактически заявляет, "что социальные условия того или иного времени одинаковы для всех, но что лишь исключительные люди способны извлекать из них исключительную пользу" [202]. Неравномерное распределение богатства он пытается оправдать тем аргументом, что "таланты обычного человека как производителя... не увеличились заметно за две тысячи лет и определенно не увеличились за последние три поколения" [203].

"В сфере современной промышленной деятельности большинство... — говорит он нам, — производит лишь ничтожную часть общего объема... а в сфере интеллектуального и спекулятивного прогресса большинство не производит и не достигает ничего" [204]. Если мы примем его посылки, мы должны согласиться с его выводом о том, что обвинение демократией нашей современной индустриальной системы рушится. Такой взгляд на вещи, разумеется, приемлем для тех, кто удовлетворен существующими социальными порядками. Он обеспечивает оправдание системы, при которой они преуспели, в то время как другие потерпели неудачу. Это освобождает их совесть от любых сомнений и успокаивает их уверениями в том, что более высокая цивилизация может развиться только через бедность и страдания неприспособленных. Этим во многом объясняется популярность среди зажиточных слоев таких книг, как "Принцип народонаселения" Мальтуса и "Социальная эволюция" Кидда.

Однако подобное рассмотрение социальной проблемы не выдерживает проверки анализом, поскольку оно предполагает, что нынешнее распределение возможностей справедливо. Игнорировать или третировать как маловажное влияние социальных порядков на борьбу за существование между индивидами, к чему излишне склонны алогеты существующего социального порядка, — это все равно что игнорировать современный броненосец как фактор боеспособности современного военно-морского флота.

Но хотя эта биологическая теория эволюции была приспособлена для служения целям защиты существующих социальных укладов, она на самом деле не является адекватным объяснением человеческого прогресса. Отбор и отбраковка, по сути, не играют никакой важной роли в прогрессе цивилизованных сообществ. Здесь борьба за существование приняла форму борьбы за господство. Побежденные больше не устраняются в результате конкурентной борьбы; ибо, как говорит мистер Спенсер, социальные институты сохраняют неспособных [205]. Мало того, что неудачники не устраняются, но, как хорошо известно студентам-социологам, они размножаются быстрее успешного меньшинства. Если тогда мы примем биологическую теорию социальной эволюции, мы будем вынуждены прийти к выводу, что человеческая раса вместо продвижения вперед на самом деле деградирует. Видя, что это не является удовлетворительным объяснением человеческого прогресса, мистер Мэллок дополняет его новым фактором, который он описывает как "непреднамеренные результаты намерений великих людей" [206]. Но, как и все эти авторы, он заставляет прогресс целиком зависеть от биологической борьбы за существование или индустриальной борьбы за превосходство, не признавая важнейшей роли, которую социальные идеалы и сознательный социальный выбор играют в человеческой эволюции.

Итак, как мы видели, существует достаточное оправдание враждебности к привилегиям, которую повсюду демонстрирует демократическое движение. Делая равенство возможностей чертой нового социального порядка, сторонники реформ действуют в гармонии с учением современной науки. В организации промышленности, законах о собственности, масштабах и характере общественной и частной деятельности должны быть осуществлены такие изменения, которые полностью сметут всю древнюю систему особых привилегий и, поставив всех индивидов на одну ступень, сделают успех неизменной наградой за заслуги. Добиться этого — значит решить проблему монополии. В этом направлении был достигнут определенный прогресс, но он заключается главным образом в обнаружении того факта, что такая проблема существует. То, как именно потомки справятся с ней, предвидеть невозможно; но в одном мы можем быть уверены — эта новая концепция справедливости окажет глубокое влияние на законодательство будущего.

Внимание демократического движения до настоящего времени было занято почти исключительно вопросом о справедливом распределении возможностей; однако это не единственная проблема, которую предстоит решить демократии. Поистине, это лишь первый шаг в непрерывном процессе осознанной социальной перестройки. Этот факт многие авторы, пишущие по вопросам социальных наук, осознали не полностью. По-прежнему существует тенденция рассматривать общество как своего рода божественно упорядоченный механизм, который, будучи должным образом запущен, автоматически осуществляет процесс социальной эволюции. * * * * С этой точки зрения легко прийти к выводу, что «все, что ни есть — все верно». * * * * Если мы примем эту веру в благотворный и прогрессивный характер всех естественных процессов, то неизбежным станет вывод о том, что не следует вмешиваться в методы природы.

Такова в значительной степени точка зрения ранних английских политэкономов, и этим отчасти объясняется их вера в политику невмешательства. Наилучшее и наиболее полное изложение этого взгляда на социальный прогресс содержится в «Богатстве народов» Адама Смита. В этом труде он пытался показать, что законодательное вмешательство в промышленность является излишним. Поэтому он выступал за отмену всех законов, которые вмешивались в свободу индивида или каким-либо образом ограничивали ее. Он верил, что естественный принцип конкуренции сам по себе сможет эффективно регулировать индустриальную жизнь. Стремление каждого отдельного человека преследовать собственные интересы делало вмешательство государства, по его мнению, ненужным. При отсутствии правовых ограничений промышленные вопросы стихийно регулировались бы сами собой. Разнообразная экономическая деятельность индивидов в обществе контролировалась бы должным образом и гармонизировалась с общими интересами общества, если бы статут или человеческий закон не вмешивались в естественный или божественный закон. Опора на конкуренцию обеспечила бы порядок, гармонию и непрерывный прогресс в обществе, точно так же как в сфере материи влияние гравитации благодаря долгому развитию преобразило первородный хаос в упорядоченную вселенную. Каждый индивид, действуя в послушании этому закону, «направлялся бы невидимой рукой к содействию» [207] благополучию общества, даже если он осознавал лишь эгоистичное стремление к продвижению собственных целей.

Такова была индустриальная философия Адама Смита. Она находилась в гармонии с движением, которое уже произвело революцию в религиозной и философской мысли, и являлась его естественным результатом. Во всех сферах человеческой деятельности акцент делался на индивиде. Свобода была лозунгом общества — панацеей от всех социальных бед. Западный мир прорывался сквозь старую систему ограничений, в условиях которой индивид был скован в религии, политике и бизнесе. Сформировалась новая концепция государства, его обязанностей и функций. Сама человеческая законность подвергалась дискредитации. Философы, не доверяя принудительным установлениям общества, искали принципы социальной организации и порядка в природе человека и характере окружающей среды. Вера в целебную силу законодательства вытеснялась растущей верой в достаточность естественного закона.

Лежащие в основе мотивы для отстаивания политики лассез-фэр были, однако, главным образом политическими и экономическими. [208] Готовность принять эту доктрину следует в значительной степени приписать тому факту, что она предлагала правдоподобное основание для противодействия обременительным ограничениям старой системы классового господства.

Таково происхождение нашей современной доктрины лассез-фэр, которая оказала столь глубокое влияние на нашу политическую и экономическую жизнь. Но, как это свойственно движениям подобного характера, она завлекла общество слишком далеко в противоположном направлении. Это признает самый выдающийся толкователь теории невмешательства государства, мистер Герберт Спенсер, который в третьем томе своих «Оснований социологии» признает, что «произошел переход от избытка ограничений к их недостатку». [209] Это означает, что в нашей принятой политической и экономической философии мы переоценили организующую силу нерегулируемого естественного закона и, как следствие, недооценили государство как инструмент контроля над промышленными силами и их организации.

Все новые идеи должны быть согласованы со многим из того, что является старым. В том виде, в каком они принимаются изначально, они верны лишь отчасти. Новой философии требуется время, прежде чем ее блага смогут быть осознаны в полной мере. Она должна пройти через процесс адаптации, посредством которого она постепенно видоизменяется, расширяется и приводится в упорядоченные отношения с жизнью в целом.

Теория промышленной свободы на протяжении девятнадцатого века проходила именно такую стадию развития. Утверждение Адама Смита и его последователей о том, что одно лишь стремление к наживе само по себе обеспечит адекватное регулирование промышленности, определенно неверно в существующих условиях. Единый закон природы не всегда является благотворным в своем действии, как он предполагал. Он с такой же вероятностью способен принести вред, как и пользу, если его не регулируют, не контролируют и не направляют соответствующие человеческие институты. Не требуется никаких доказательств, чтобы убедить кого-либо в истинности этого утверждения, по крайней мере в том, что касается сил физического мира. Гравитация, пар и электричество ничего не внесли в человеческий прогресс до тех пор, пока человек не открыл средства, с помощью которых их можно обуздать и контролировать. Материальная цивилизация означает не что иное, как развитие контроля над материалами и силами физического мира и их последующее использование. Важная роль, которую играют чисто человеческие институты, является единственной особенностью, отличающей цивилизацию от варварства. Всё, что так или иначе способствует материальному прогрессу, увеличивает способность человека контролировать, видоизменять свое окружение и адаптироваться к нему.

И хотя это может быть не столь очевидно, этот общий принцип столь же верен в моральном и духовном мире, как и в физическом. Весь прогресс, материальный и моральный, заключается в надлежащем подчинении естественных факторов человеческим институтам. Законы, институты и системы правления в определенном смысле являются искусственными творениями и должны оцениваться в связи с теми целями, которые они преследуют. Они хороши или плохи в зависимости от того, насколько хорошо или плохо они приспособлены к социальным нуждам. Цивилизация в высшем ее смысле означает гораздо большее, чем простое господство разума над неодушевленной природой; она подразумевает более или менее эффективный социальный контроль над поведением индивида. Определенные импульсы, инстинкты и тенденции должны подавляться; другие должны поощряться, укрепляться и развиваться.

Ошибочно полагать, что ничем не сдерживаемая игра простых природных сил обеспечивает прогресс. Результатом этого бывает случайное продвижение вперед, но столь же часто случается и регресс. Не существует никаких научных оснований для веры в естественный порядок, который везде и всегда ведет к прогрессу. Конкуренция или борьба за существование обеспечивают в лучшем случае лишь выживание наиболее приспособленных; но выживание наиболее приспособленных не всегда означает выживание лучших. Конкуренция — это средство природы для адаптации жизни к ее среде обитания. Если среда такова, что дает преимущество более высокоорганизованным индивидам, результатом является прогресс. Но если она такова, что ставит их в невыгодное положение, результатом становится регресс, а не прогресс. Высшие типы характера, как и высшие органические формы, предполагают внешние условия, благоприятные для их развития. Конкуренция — это лишь средство, посредством которого обеспечивается соответствие этим внешним условиям. Она устраняет в равной степени то, что лучше окружающей среды, и то, что хуже ее. Она безразлична к хорошему или плохому, к высокому или низкому. Она просто отбирает, сохраняет и увековечивает те типы, которые наиболее соответствуют условиям среды. И прогресс, и регресс представляют собой процесс адаптации, и их причину следует искать не в самом принципе конкуренции, а в общих внешних условиях, соответствие которым она навязывает. Успех, таким образом, есть вопрос адаптации к среде или способности использовать ее для личных целей, а не способность улучшать и обогащать ее. Способность отнимать — единственный критерий природы для пригодности к жизни; но способность обогащать — это более высокий критерий, и общество должно проводить его в жизнь посредством соответствующего законодательства.

Законы, институты и методы торговли, которые позволяют индивиду отнимать больше, чем он добавляет к общим ресурсам общества, неизбежно ведут к общему социальному упадку. Конкуренция является здоровой только тогда, когда все наши социальные уклады таковы, что препятствуют любой индивидуальной деятельности, не гармонизирующей с общими интересами общества, и пресекают ее. Это та точка зрения, с которой должны изучаться все социальные и промышленные вопросы. Проблема, которую предстоит решить демократии, заключается в проблеме такой организации среды, которая обеспечивала бы прогресс через успех и выживание лучших.

ПРИМЕЧАНИЯ

[1] Sebohm, English Village Community, Ch. III; Traill, Social England, Vol. I, p. 240; Ashley, English Economic History, Vol. I, p. 17.

[2] Лоуэлл, «Правительства и партии в континентальной Европе», т. I, гл. I; Лекки, «Демократия и свобода», т. I, с. 265.

[3] «Труд и заработная плата», с. 398.

[4] Тайлер, «Литературная история Американской революции», т. I, с. 300.

[5] Тайлер, «Литературная история Американской революции», т. I, с. 301.

[6] Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Нью-Джерси, Пенсильвания и Виргиния.

[7] Делавэр, Мэриленд и Северная Каролина.

[8] Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Пенсильвания и Мэриленд.

[9] Делавэр, Нью-Йорк, Нью-Джерси, Северная Каролина, Южная Каролина и Виргиния.

[10] Коннектикут, Род-Айленд, Нью-Джерси, Виргиния, Северная Каролина, Южная Каролина, Джорджия, Нью-Йорк и Делавэр.

[11] Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Мэриленд, Делавэр, Южная Каролина и Пенсильвания.

[12] Массачусетс, Нью-Гэмпшир, Нью-Йорк, Делавэр, Мэриленд, Северная Каролина, Южная Каролина и Виргиния.

[13] «Избранные хартии» Макдоналда, т. I, с. 94–101.

[14] «Конституционные исследования» Скулера, с. 70–78, «Избранные хартии» Макдоналда, т. I.

[15] «Кто мог подумать десять лет назад, что те самые люди, которые рисковали своими жизнями и состояниями ради поддержки республиканских принципов, теперь станут относиться к ним как к вымыслам воображения?» М. Смит на Нью-Йоркском конвенте, созванном для ратификации Конституции, «Дебаты Эллиота», второе издание, т. II, с. 250.

[16] Симеон Э. Болдуин, «Современные политические институты», с. 83 и 84.

[17] «Критический период американской истории», с. 226.

[18] С. Ф. Миллер, «Лекции о Конституции Соединенных Штатов», с. 84–85.

[19] Макмастер, «С отцами», с. 112–113.

[20] «[Создатели Конституции] весьма точно представляли консервативную интеллигенцию страны; из этого класса едва ли можно назвать какое-либо имя, кроме Джейя, которое можно было бы предложить для завершения списка». Статья Александра Джонстона о Конвенте 1787 г. в «Циклопедии политологии, политической экономии и истории США» Лалора.

[21] «Дебаты Эллиота», т. V, с. 557.

[22] Там же, с. 138.

[23] «Согласно другому [правилу], двери должны были быть закрыты, и все разбирательство должно было держаться в секрете; и это правило простиралось до такой степени, что тем самым нам было воспрещено вести переписку с джентльмянами в различных штатах по обсуждаемым нами вопросам... Столь чрезвычайно ревностно заботились они о том, чтобы их деяния не стали достоянием гласности, что членам было запрещено даже делать копии резолюций, над которыми размышлял Конвент, или какие бы то ни было выписки из Журналов без формального ходатайства и получения разрешения посредством голосования Конвента для этой цели». Обращение Лютера Мартина к Палате делегатов Мэриленда. Там же, т. I, с. 345.

«Двери были заперты, и на каждого был наложен запрет строжайшей секретности. Результаты их работы стали известны в следующем сентябре, когда был опубликован проект федеральной Конституции. Но то, что именно было сказано и сделано в этом тайном конклаве, не раскрывалось в течение пятидесяти лет, пока престарелый Джеймс Мэдисон, последний оставшийся в живых из заседавшими там, не отошел к праотцам». Фиск, «Критический период американской истории», с. 229. Макмастер, «С отцами», с. 112.

[24] «Дебаты Эллиота», т. I, с. 119–127.

[25] «Дебаты Эллиота», т. II, с. 470.

[26] «Дебаты Эллиота», т. I, с. 422.

[27] Там же, с. 450.

[28] Книга 5, гл. I, часть II.

[29] «Дебаты Эллиота», т. V, с. 160.

[30] Там же, с. 137.

[31] «Дебаты Эллиота», т. I, с. 450.

[32] Там же, с. 421–422.

[33] Там же, с. 475.

[34] № 10.

[35] В Массачусетсе и Нью-Гэмпшире конституции, созданные в период Революции, выносились на народное голосование. Конституция Виргинии 1776 года содержала декларацию о том, «что, когда какое-либо правительство оказывается неадекватным или противоречащим этим целям [целям, перечисленным в Билле о правах], большинство общины обладает несомненным, неотчуждаемым и неотъемлемым правом реформировать, изменять или упразднять его таким образом, который будет сочтен наиболее способствующим общественному благополучию». Революционная конституция Пенсильвании содержала аналогичную декларацию. Пур, «Хартии и конституции».

[36] «Дебаты Эллиота», т. III, с. 48–50.

[37] Эймс, «Предлагаемые поправки к Конституции Соединенных Штатов». В этой книге приводится список поправок, предложенных в течение первых ста лет нашей истории по Конституции. За пятнадцать лет с 1889 по 1904 год было предложено четыреста тридцать пять поправок. Эти цифры взяты из диссертации, представленной на соискание степени бакалавра права в Вашингтонском университете Дональдом Макдоналдом, бакалавром искусств.

Интересно отметить, что это одна из немногих важных особенностей Конституции, не скопированных Конфедеративными Штатами в начале Гражданской войны. Принятая ими конституция предусматривала более простой способ внесения поправок. Любые три штата могли предложить поправки и потребовать от Конгресса созыва конвента всех штатов для их рассмотрения. Для принятия предложенной поправки была необходима ратификация законодательными собраниями или конвентами в двух третях штатов.

[38] «Политология и конституционное право», т. I, с. 151.

[39] «Американское содружество», т. I, гл. III.

[40] Второе издание, т. I, Приложение, Примечание о конституционных конвентах.

[41] Фиск, «Критический период американской истории», с. 328.

[42] Макмастер, «С отцами», с. 71.

[43] «Дебаты Эллиота», т. I, с. 423.

[44] Вудро Вильсон, «Разделение и воссоединение», с. 12.

[45] The vote in Massachusetts was 187 to 168 in favor of ratification; in New York, 30 to 27; in Virginia, 89 to 79.

[46] № 81.

[47] «Американское содружество», т. I, гл. XXXII.

[48] Там же.

[49] Рузвельт в 1904 году получил менее 56,4 процента от общего числа голосов избирателей.

[50] В 1904 году Рузвельт одержал победу в тридцати двух штатах — на два больше, чем две трети.

[51] Пур, «Хартии и конституции».

[52] А. Лоуренс Лоуэлл, «Эссе о правительстве», с. 40.

[53] «Федералист», № 78.

[54] «Целью Акта парламента было оградить судьей от смещения по простому усмотрению Короны, но отнюдь не сделать их независимыми от действий парламента». Стори, «Комментарии к Конституции», разд. 1623.

[55] Сочинения (издание Форда), т. X, с. 38.

[56] См. выше, с. 21.

[57] «Система Джефферсона», с. 112–113.

[58] Ссылаясь на защиту Гамильтоном судебного вето, Джефферсон говорит: «Если это мнение обоснованно, то действительно наша Конституция является совершенно felo de se. Ибо, намереваясь учредить три ветви власти, координированные и независимые, дабы они могли сдерживать и уравновешивать друг друга, она предоставила, согласно этому мнению, одной лишь из них право предписывать правила для управления другими, да к тому же еще и той из них, которая не избирается нацией и независима от нее». Издание его сочинений Форда, т. X, с. 141.

[59] «Федералист», № 78.

[60] «Федералист», № 85.

[61] «Дебаты Эллиота», т. I, с. 421.

[62] Там же, т. V, Приложение № 5.

[63] Бринтон Кокс, «Судебная власть и неконституционное законодательство», с. 165. Читателю рекомендуется обратиться к этому труду для обсуждения данного и других дел.

[64] Конституции Массачусетса, Мэриленда, Нью-Гэмпшира, Северной Каролины и Виргинии содержали положения, прямо объявляющие, что никакая власть приостанавливать законы или исполнение законов не должна осуществляться иначе как легислатурой или властью, проистекающей из нее. Конституция Вермонта 1786 года также содержала аналогичное положение.

[65] Содружество против Кэтона, Хопкинса и Лэмба. Цитата по Коксу, с. 221.

[66] Кули, «Конституционные ограничения», 6-е изд., с. 193, примеч., и Торп, «Краткая конституционная история Соединенных Штатов», с. 238.

[67] Цитата по: Кокс, «Судебная власть и неконституционное законодательство», с. 252.

[68] Там же, с. 263.

[69] Берджесс, «Политология и конституционное право», т. II, с. 364.

[70] «Дебаты Эллиота», т. I, с. 507.

[71] Там же, т. V, с. 429.

[72] Там же, т. V, с. 151, 344, 345, 346, 347.

[73] «Федералист», № 78.

[74] «Дебаты Эллиота», т. II, с. 196.

[75] «Дебаты Эллиота», т. II, с. 489.

[76] Там же, т. III, с. 553.

[77] 3 тома Далласа.

[78] «Вы создали хорошую Конституцию, — сказал друг Гувернеру Моррису после закрытия Конвента. — Это, — ответил Моррис, — зависит от того, как ее будут толковать». Горди, «Политические партии в Соединенных Штатах», т. I, с. 114. Это прекрасно понимали создатели Конституции и все ведущие федералисты.

[79] Ратледж, Уилсон, Блэр, Паттерсон и Эллсворт.

[80] Джей, Ратледж, Уилсон, Блэр, Айредэлл, Джонсон, Чейз, Эллсворт, Кушинг, Вашингтон и Маршалл.

[81] Уилсон, Эллсворт и Маршалл.

[82] См. выше, с. 89.

[83] Альфред Мур.

[84] «Дебаты Эллиота», т. III, с. 324–325.

[85] «Политология и конституционное право», т. II, с. 365.

[86] Берджесс, «Политология и конституционное право», т. II, с. 365.

[87] См. ниже, с. 119–122.

[88] Бутми, «Исследования по конституционному праву», с. 117–118 (англ. пер.).

[89] Ссылаясь на полномочия Верховного суда в нашей системе правления, Джефферсон говорил: «Было бы ошибкой называть правительство республиканским, в котором ветвь верховной власти независима от нации». Сочинения, т. X, с. 199.

[90] Ли, «Хрестоматия по истории Англии», с. 336.

[91] «Комментарии к Конституции Соединенных Штатов», разд. 1399; ср. ниже, с. 321–325.

[92] «Конституционная история в интерпретации американского права», с. 80.

[93] Там же, с. 258.

[94] Список этих дел см. в «Отчетах Верховного суда США», т. 131, Приложение CCXXXV, издание Бэнкс энд Бразерс.

[95] Dissenting opinion Inter-State Commerce Commission, v. Alabama Midland Railway Company, 168 United States, 144.

[96] Обсуждение этих дел см. в статье Э. Дж. Джеймса «Решения по законным средствам платежа» в «Публикациях Американской экономической ассоциации», т. III.

[97] Отчет Американской ассоциации адвокатов за 1895 г., с. 246.

[98] Обсуждение этого недавнего использования судебного запрета (инъюнккции) нашими федеральными судами см. в Ежегодном обращении президента Ассоциации адвокатов Джорджии Джона В. Акина на тему «Агрессия федеральных судов», 1898 г.; У. Х. Данбар, «Правительство посредством судебных запретов», «Экономические исследования», т. III; Стимсон, «Справочник по американским законам о труде».

[99] «Мы хотели бы видеть закон измененным так, чтобы любой человек, арестованный за неуважение к суду за деяние, совершенное не в присутствии суда и не во время судебного разбирательства, имел право требовать суда присяжных перед другим и беспристрастным трибуналом. Это небезопасно, а потому несправедливо — оставлять свободы граждан Соединенных Штатов на произвол судьбы, связанный с наделением судей столь автократической властью различного умственного и морального уровня, каковой обладают судебные полномочия по праву справедливости (equity), унаследованные нашими судами через английские прецеденты». Передовая статья в журнале «Аутлук», т. LXXIV, с. 871.

[100] К. Х. Батлер, «Полномочия Соединенных Штатов по заключению договоров», т. II, с. 347.

[101] Ст. III, разд. 2.

[102] Конституции штатов Мэн (с 1820 г.), Род-Айленд (с 1842 г.), Флорида (с 1875 г.) и Миссури (конституция 1865 г., но опущено в конституции 1875 г. и поныне).

Положение подобного рода встречается также в конституции Массачусетса 1780 года, откуда оно было скопировано в конституцию Нью-Гэмпшира 1784 года. Однако его целью в этих двух конституциях было не предохранение от последующего осуществления судебного вето, поскольку последнее тогда не было известно, а превращение судей Верховного суда в совещательный орган при легислатуре.

[103] «Демократия и свобода», т. I, с. 9.

[104] «Дебаты Эллиота», т. III, с. 218.

[105] Сочинения, т. I, с. 29. Изд. Крэлла.

[106] См. выше, с. 18.

[107] См. ниже, с. 239.

[108] Пенсильвания и Джорджия имели только один законодательный орган.

[109] «Конечно, не было никакого намерения делать назначение выборщиков Президента предметом народных выборов. Я думаю, очевидно, что создатели стремились избежать этого». Берджесс, «Политология и конституционное право», т. II, с. 219.

[110] Согласно Фиску, «выборщики избирались легислатурой в Нью-Джерси до 1816 года; в Коннектикуте до 1820 года; в Нью-Йорке, Делавэре и Вермонте, а также, за одним исключением, в Джорджии до 1824 года; в Южной Каролине до 1868 года. Массачусетс принимал различные планы и окончательно не переходил к выборам народом до 1828 года». «Критический период американской истории», с. 286.

[111] «Дебаты Эллиота», т. I, с. 421.

[112] Мэдисон, «Дебаты Эллиота», т. I, с. 450.

[113] «Дебаты Эллиота», т. V, с. 158.

[114] Бутми, «Исследования по конституционному праву», с. 91 (англ. пер.). См. также Форд, «Возникновение и рост американской политики», с. 254.

[115] До администрации Эндрю Джонсона только шесть мер были приняты вопреки вето Президента. До 1889 года право вето Президента применялось четыреста тридцать три раза, и лишь в двадцати девяти случаях оно преодолевалось требуемым большинством в две трети голосов в обеих палатах Конгресса. Пятнадцать мер, вегетированных (ветоированных) Эндрю Джонсоном, были приняты вопреки его вето — больше, чем в случае всех остальных Президентов вместе взятых. Мейсон, «Право вето», с. 214.

[116] Мейсон, «Право вето», с. 214.

[117] «Дебаты Эллиота», т. V, с. 151. Утверждение Гамильтона, сделанное в поддержку предложения наделить Президента абсолютным вето на акты Конгресса, было неверным. Вильгельм III наложил вето не менее чем на четыре акта парламента, а его преемник в последний раз воспользовался правом вето в 1707 году. Медли, «История английской конституции», с. 315.

[118] См. выше, с. 19.

[119] См. ниже, с. 231.

[120] Сенат в Южной Каролине и Мэриленде (конституции 1776 г.) — исключения, см. ниже, с. 239.

[120] Конституция, ст. II, разд. I.

[121] Дебаты Эллиота, т. I, стр. 503.

[122] Там же, стр. 494.

[123] Обсуждение этой особенности нашего правительства см. в следующей главе.

[124] Согласно Статьям конфедерации, Конгресс Соединенных Штатов был обязан «ежемесячно публиковать журнал своих заседаний, за исключением тех их частей, которые касаются договоров, союзов или военных операций и которые, по их мнению, требуют секретности». Ст. IX.

[125] Революционные конституции Нью-Йорка и Пенсильвании предусматривали, что двери заседаний легислатуры должны быть всегда открыты для доступа публики, за исключением случаев, когда этого требует благо государства.

[126] См. Форд, «Возникновение и развитие американской политики», стр. 63.

[127] Цитата из статьи об отчетах в «Британской энциклопедии».

[128] Т. XIV, стр. 62. См. также Порритт, «Нереформированная Палата общин», т. I, стр. 590–596.

[129] Грин, «Провинциальный губернатор», стр. 198–199.

[130] Кули, «Конституционные ограничения», 6-е изд., стр. 514–516.

[131] Массачусетс, Нью-Гэмпшир и Мэриленд.

[132] Ст. V.

[133] Дебаты Эллиота, т. I, стр. 181 и т. V, стр. 132.

[134] «Конституционная история Соединенных Штатов», т. I, стр. 79.

[135] № 46.

[136] № 45.

[137] Фон Хольст, т. I, стр. 88.

[138] Издание Форда. «Сочинения Джефферсона», т. VII, стр. 301.

[139] «Сочинения», т. I, стр. 169.

[140] «Сочинения», т. I, стр. 242.

[141] 24 сентября 1789 г. «Свод законов США», т. I.

[142] Вудро Вильсон, «Правительство Конгресса», стр. 4.

[143] Ст. I, разд. 4.

[144] Штаты Мэн, Орегон и Вермонт по-прежнему избирают своих представителей в Конгресс до общих ноябрьских выборов. Мэн проводит выборы во второй понедельник сентября, Орегон — в первый понедельник июня, а Вермонт — в первый вторник сентября, предшествующие общим ноябрьским выборам.

[145] Джон Ф. Шафрот, «Когда должен собираться Конгресс»; Североамериканское обозрение (North Am. Rev.), т. 164. Автор этой статьи высказывает распространенное, но ошибочное предположение о том, что фундаментальным принципом нашего правительства является власть большинства. Однако с точки зрения демократии его аргументация безупречна.

[146] Модификация этого средства сдерживания общественного мнения была включена в устав одного из наших новых западных городов. В Спокане (штат Вашингтон) половина членов городского совета вступает в должность сразу после регулярных муниципальных выборов, а вторая половина, несмотря на избрание в то же время, не приступает к исполнении своих обязанностей до года спустя.

[147] Ст. I, разд. 2.

[148] «Американское содружество», т. I, гл. 15.

[149] «Американское содружество», т. I, гл. 15.

[150] «Ведение дел в Конгрессе», Североамериканское обозрение (North Am. Rev.), т. CXXVIII, стр. 121.

[151] Там же, стр. 122.

[152] Примеры осуществления этой власти см. в кн.: Фоллетт, «Спикер Палаты представителей», гл. IX.

[153] Статья сенатора Хоара.

[154] Бутми, «Очерки конституционного права», стр. 98–99.

[155] Острогорский, «Демократия и организация политических партий», т. I, стр. 20.

[156] «Федералист», № 10.

[157] Обсуждение причин современной коррупции см. в статье профессора Эдварда А. Росса в журнале «Индепендент» (The Independent) от 19 июля 1906 г., озаглавленной «Политический распад: Интерпретация».

[158] В законах о предоставлении полномочий для приема Небраски и Невады (1864 г.), Колорадо (1875 г.), Северной Дакоты, Южной Дакоты, Монтаны и Вашингтона (1889 г.), а также Юты (1896 г.) мы находим положение о том, что конституция штата не должна противоречить Конституции Соединенных Штатов и принципам Декларации независимости.

[159] См. «Анналы Американской академии политических и социальных наук», т. VI, стр. 469.

[160] Гудноу, «Муниципальное хоум-рул», стр. 20.

[161] «Муниципальные проблемы», стр. 9.

[162] Гудноу, «Муниципальное хоум-рул», стр. 23.

[163] Гудноу, «Муниципальное хоум-рул», стр. 24–26.

[164] Tacoma Gas and Electric Light Co. v. Tacoma, 14 Wash.

[165] Использование механизма специальных фондов для целей муниципального владения было поддержано Верховным судом Вашингтона. См. Уинстон против Спокана (Winston v. Spokane), 12 Wash. 524, и Фолкнер против Сиэтла (Faulkner v. Seattle), 19 Wash. 320.

[166] Конституция, ст. I, разд. 2 и ст. II, разд. 1.

[167] Краткий обзор Двенадцатой переписи населения, стр. 133.

[168] Конституция Колорадо, ст. X, разд. 3.

[169] Эти цифры, касающиеся находящихся в муниципальной собственности водопроводов, а также данные в следующем параграфе, относящиеся к электростанциям, основаны на сведениях, содержащихся в Четырнадцатом ежегодном отчете Уполномоченного по труду США по водопроводным, газовым и электроэнергетическим предприятиям.

[170] «Водопроводные, газовые и электроэнергетические предприятия», 1899 г.

[171] Краткий обзор Двенадцатой переписи населения, стр. 133.

[172] Там же, стр. 28.

[173] Кули, «Конституционные ограничения», 6-е изд., стр. 282, прим.

[174] «Позор городов», стр. 5.

[175] Брайс, т. I, стр. 663.

[176] Уиллоуби, «Природа государства», стр. 416.

[177] «Полит. наука и конст. право», т. I, стр. 197.

[178] Издание Форда «Федералиста», Введение, стр. xiii.

[179] Бутми, «Очерки конституционного права», стр. 155.

[180] «Принципы социологии», т. III, стр. 525.

[181] В 1857 году более 37 процентов иммигрантов, прибывших в Соединенные Штаты, были выходцами из Германии, и более 39 процентов — из Великобритании и Ирландии. Основная масса нашей иностранной иммиграции продолжала прибывать из этих двух стран примерно до 1886 или 1887 годов. В 1890 году эти страны вместе дали чуть более 47 процентов наших иностранных иммигрантов, а в 1904 году — лишь 17 процентов. Италия, включая Сицилию и Сардинию, обеспечила лишь 6 процентов от общего числа иммигрантов в 1886 году и 23 процента в 1904 году. Российская империя и Финляндия дали лишь 5 процентов от общего числа в 1886 году и около 18 процентов в 1904 году. В 1886 году иммиграция из азиатских стран была незначительной, но к 1904 году она возросла до 26 186 человек. См. Отчет генерального комиссара по иммиграции за 1904 год.

[182] Ст. I, разд. 9.

[183] «Федералист», № 36.

[184] «Соображения о полномочиях на создание Банка Северной Америки», «Сочинения», т. I.

[185] 6 Кранч, 87.

[186] «Конституционные ограничения», 6-е изд., стр. 335–336, прим.

[187] «Деньги и банковское дело», стр. 327. См. также Майерс, «История Таммани-холл», стр. 113–116.

[188] «Снова и снова наше правительство спасалось от полного краха исключительно благодаря абсолютному игнорированию Конституции, и большинство тех самых людей, которые создали этот договор, отказались бы подписать его, если бы смогли предвидеть его дальнейшее развитие». Введение к «Федералисту» Форда, стр. vii.

[189] Это относилось к Сэмюэлю Дж. Тилдену, кандидату от демократов в 1876 году.

[190] См. выше, стр. 56.

[191] Приложение к «Конгрешнл глоб» (Congressional Globe), 1-я сессия 30-го Конгресса, стр. 94.

[192] Т. I, стр. 520.

[193] «Аутлук» (Outlook), т. 79, стр. 163.

[194] «Народное правление», стр. 181.

[195] «Политика и администрирование», стр. 9.

[196] Это было одной из целей Закона Орегона о прямых первичных выборах, который был принят народом этого штата по петиции в порядке народной инициативы на всеобщих выборах, состоявшихся 6 июня 1904 года. Согласно этому закону, избиратель, добивающийся выдвижения своей кандидатуры на пост сенатора или представителя в законодательном собрании, должен подписать и подать в качестве части своей петиции о выдвижении одно из двух следующих заявлений:

№ 1. «Я также заявляю народу Орегона, а также народу моего законодательного округа, что во время моего срока полномочий я всегда буду голосовать за того кандидата в сенаторы Соединенных Штатов от Конгресса, который получил наибольшее число голосов избирателей на эту должность на всеобщих выборах, непосредственно предшествующих выборам сенатора в Конгресс, без учета моих личных предпочтений».

№ 2. «Во время моего срока полномочий я буду рассматривать голосование народа за сенатора Соединенных Штатов в Конгрессе не более чем как рекомендацию, которую я буду волен полностью игнорировать, если причины для этого покажутся мне достаточными».

[197] «Чистая социология», стр. 487.

[198] «Искусство книгопечатания в руках частных лиц до сравнительно недавнего времени рассматривалось скорее как инструмент зла, требующий сдерживающей руки правительства, чем как сила во благо, которую следует лелеять и поощрять... Правительство присвоило себе право определять, что может и чего не может быть опубликовано; и были назначены цензоры, без разрешения которых было уголовным преступлением издавать книгу или газету по любому вопросу. Несмотря на все смены правительств, эта цензура продолжалась вплоть до революции 1688 года, и в английской истории нет примеров более жестоких и беспощадных преследований, чем за публикацию книг, которые сейчас прошли бы незамеченными властями...»

«Еще в 1671 году губернатор Беркли из Виргинии выражал благодарность за то, что в колонию не были введены ни бесплатные школы, ни книгопечатание, и выражал надежду, что эти рождающие непослушание, ересь и секты явления еще долго останутся неизвестными...»

«За публикацию законов одной сессии в Виргинии в 1682 году печатник был арестован и взят под стражу до тех пор, пока не станет известна воля короля, и воля короля была объявлена таковой, чтобы в колонии не допускалось никакого книгопечатания. Не было недостатка и в примерах публичного сожжения книг как нарушительниц общественного порядка. Такая участь постигла книгу Эллиота в защиту принципов чистой народной свободы и книгу Калефа против Коттона Мэтера, которая была предана огню в Кембридже». Кули, «Конституционные ограничения», 6-е изд., стр. 513–515.

[199] «Аристократия и эволюция», стр. 58.

[200] Там же, стр. 377.

[201] «Социальная эволюция», стр. 39.

[202] «Аристократия и эволюция», стр. 105.

[203] Там же, стр. 218.

[204] Там же, стр. 219.

[205] «Принципы биологии», т. I, стр. 469.

[206] «Аристократия и эволюция», стр. 105.

[207] Адам Смит, «Богатство народов», кн. I, гл. 2.

[208] См. выше, главы XI и XII.

[209] Стр. 534.

УКАЗАТЕЛЬ

Законы об иностранцах и подрывной деятельности (Alien and sedition laws), 166. Поправка, Статьи конфедерации, 57; Австралия, 62; Англия, 62; Франция, 62; революционные конституции штатов, 59; конституции штатов после 1787 г., 235; Швейцария, 63; средства сдерживания недемократических поправок, 63. См. Конституция Соединенных Штатов. Американские колонии, управление ими, 12. Американское правительство, аристократическое, 79, 103, 126. См. Сдержки и противовесы, Конституция Соединенных Штатов, Палата представителей, Президент, Сенат, Верховный суд. Американская революция, изменение духа революции, 13; результаты революции, 27. Анархизм. См. Сдержки и противовесы. Статьи конфедерации, демократическая тенденция, 25, 57; слабость, 23. Болдуин, Симеон Э., об источнике Конституции, 28. Банк Северной Америки, отмена хартии, 321. Бутми, Эмиль, о полномочиях Верховного суда, 98; об отношении Палаты представителей к договорам, 138; о поспешном голосовании в Палате, 202; о суверенитете большинства во Франции, 301. Брайс, Джеймс, об оппозиции масс ратификации Конституции, 49; о ратификации последних трех поправок, 54; о комитетской системе, 196. Бюджет. См. Палата представителей. Берджесс, Джон В., о трудности внесения поправок в Конституцию, 47; о праве вето Верховного суда, 90; о стремлении создателей избежать всенародного избрания выборщиков Президента, 134 прим.; о защите частной собственности Верховным судом, 299. Батлер, К.Х., об отношении Верховного суда к договорам, 119. Кэлхун, Джон К., о народном правлении, 132; о правах штатов, 178. Ченнинг, Эдвард, об отстранении судей от должности, 71. Сдержки и противовесы, американская система искусственных сдержек, 130; анархизм как крайнее применение сдержек, 132; вера создателей в сдержки, 125; в ранних конституциях штатов, 21; в английском правительстве, 8; ограничение власти народа при сдержках, 129; происхождение сдержек, 126; Польша как пример сдержек, 131; практический предел расширения сдержек, 130; связь сдержек с лассез-фэр, 131; подчинение Палаты представителей не согласуется со сдержками, 147. См. Конституция Соединенных Штатов. Закон об исключении китайцев, 315. Общее право, влияние правящего класса на общее право, 11. Конституционный конвент 1787 г. См. Конституция Соединенных Штатов. Конституционное правление, происхождение, 3; отношение к демократии, 3. Конституция Соединенных Штатов, продукт мысли XVIII века, 28; изменение отношения народа к Конституции, 184; зачатки национального правительства в Конституции, 161; влияние федералистов на развитие Конституции, 164; ограничение налоговой власти в Конституции, 318; отсутствие положений о политических партиях в Конституции, 205; численный мажоритет не признается в Конституции, 176; способность меньшинства изменять Конституцию, 167; защита собственности в Конституции, 298; цель Конституции искажена ее создателями, 77; отношение Конституции к индивидуальной свободе, 297; отношение Конституции к доктрине нуллификации, 169; ответственность Конституции за споры о правах штатов, 163; экономическое значение Конституции, 299; штаты не подчинены явно в Конституции, 161; замена монархии и аристократии в Конституции, 132; голосование на конвентах по ратификации, 53 прим.; незначительное меньшинство может предотвратить поправку к Конституции, 46; возражения Патрика Генри против порядка внесения поправок, 44; число предложенных поправок, 47; право двух третей штатов созвать конституционный конвент, 346; важность этого положения, 346; трудность обеспечения сотрудничества меньших штатов, 347; первые десять поправок, 53; одиннадцатая поправка, 53; двенадцатая поправка, 53; последние три поправки, 54. См. Палата представителей, Президент, Сенат, Верховный суд. Контракты, законы, ущемляющие обязательства по контрактам, 320–325. Кули, Т.М., о разнице между судебной и политической властью, 107; об отношении отцов-основателей к гласности, 156; о зле вмешательства легислатуры в муниципальные дела, 284; о влиянии решения по делу колледжа Дартмут на рост корпоративной власти, 325; о правительственной цензуре печати, 381 прим. Кокси, Бринтон, о судебном вето в Англии, 85; о судебном вето в ранних правительствах штатов, 88, 89. Дело колледжа Дартмут, 325. Декларация независимости, 14, 33, 219. Демократия, непосредственная цель демократии, политическая, 388; влияние экономического прогресса на демократию, 384; влияние печати на рост демократии, 380; реакция против демократии, 27; отношение демократии к реформам, 380. Прямые первичные выборы, 350; принятие в Орегоне, 357 прим. Коллегия выборщиков, влияние демократии на коллегию, 332. См. Президент. Английский билль о правах, 152; злоупотребление биллем со стороны Парламента, 153. Федеральные выборы, 188. Федералисты, 165. Федеральная судебная власть. См. Верховный суд. Фиске, Джон, о консерватизме создателей, 29; о секретности дебатов по Конституции, 34 прим.; об избрании выборщиков Президента легислатурами штатов, 134 прим. Форд, Пол Л., о защите меньшинства Верховным судом, 299; о жесткости Конституции, 331 прим. Создатели Конституции, отношение создателей к критике государственных чиновников, 152–159; характер создателей, 32; секретность обсуждений создателей, 34. Свободная земля, влияние свободной земли на заработную плату, 314. Свобода слова в американских колониях, 155. Гудноу, Ф.Дж., об освобождении Нью-Йорка от вмешательства легислатуры в первые годы нашей истории, 253; о злоупотреблениях вмешательства легислатуры в муниципальные дела, 257. Губернатор, ограниченные полномочия губернатора по ранним конституциям штатов, 19; малая исполнительная власть губернатора, 244; право вето губернатора, 19, 244. См. Импичмент, Конституции штатов после 1787 г. Правительство, только две функции правительства, 344; различие между национальным и федеральным правительством, 159; влияние меньшинства на правительство, 370; виды правительств, 128; конечный источник власти в правительстве, 296. Правительство Англии, контроль землевладельческого класса над правительством в XVIII веке, 204; изменение характера правительства, 207. Судебный запрет (government by injunction), 116–119. Великая хартия вольностей, политическое значение хартии, 4. Великий совет, 4; разделение совета на палату лордов и палату общин, 6. Грин, Е.Б., о свободе слова в колониях, 155. Гамильтон, Александр, о пожизненном сроке судей, 66; о праве судов объявлять законы недействительными, 73–75; его попытки ввести общественность в заблуждение, 77; его защита подушных налогов, 319; его политика на посту министра финансов, 164; его причины поддержки Конституции, 82; тип правительства, поддерживаемый им, 79. Генри, Патрик, о внесении поправок в Конституцию, 44; о праве судей выступать против актов легислатуры, 96; предложение поста председателя Верховного суда Патрику Генри, 95. Хоар, Джордж Ф., о законотворчестве в Палате представителей, 197, 198, 200. Палата общин, характер палаты в XVIII веке, 10, 153, 204. Палата представителей, безответственный орган во время второй регулярной сессии, 189; подчиненная ветвь правительства, 136; влияние комитетской системы на Палату, 192; отношение Палаты к налогообложению и расходам, 148. См. Президент, Сенат, Спикер Палаты представителей. Иммиграция, снижение качества иммиграции, 314. Импичмент, большинством легислатуры, 142; изменения в конституциях штатов, касающиеся импичмента, 231; импичмент судей, 20; причина затруднения импичмента, 142; отношение импичмента к исполнительному и судебному вето, 143. См. Судьи, Президент, Сенат. Решение по налогу на доходы, 114, 222, 320. Промышленность, контроль над промышленностью со стороны немногих, 307. Инициатива и референдум, 352. Айредэлл, Джеймс, защита судебного вето как средства ограничения власти большинства, 89. Яков I, о божественном праве королей, 104. Джефферсон, Томас, о независимости федеральных судей, 68, 73 прим., 100 прим.; о праве штата аннулировать федеральный закон, 173. Джонсон, Александер, о консерватизме Федерального конвента, 33 прим. Судьи, причина отстаивания независимости судей, 67; смещение судей по ранним конституциям штатов, 71. См. Импичмент, Судебное вето, Верховный суд. Судебная непогрешимость, 115, 344. Судебное вето, попытка возрождения вето, 87; как оно предоставлено, 92; в Англии, 85; отношение судебного вето к исполнительному вето, 85; отношение судебного вето к народному правлению, 99, 356; значение судебного вето, 97. Закон о судоустройстве 1789 г., 182; почему не включен в Конституцию, 183. Кентуккийские резолюции, 172. Кидд, Бенджамин, о социальном прогрессе, 391. Труд, свобода торговли трудом, 314. Лассез-фэр (принцип невмешательства), оппозиция масс принципу лассез-фэр, 308; отношение лассез-фэр к прогрессу, 309, 311, 398. Закон, отсутствие уважения к закону, 376–378. Юристы как фактически правящий класс, 300–302. Лекки, В.Э.Г., о цели создателей, 129. Свобода, классовый контроль над промышленностью как разрушитель свободы, 306; демократическая концепция свободы, 293; экономические условия XVIII века как благоприятные для свободы, 304; взгляд XVIII века на свободу как на негативную, 291; выживание старого взгляда в нашей юридической литературе, 301–303. Линкольн, Авраам, о праве большинства свергнуть правительство меньшинства, 335; президент меньшинства, 334. Лоуэлл, А. Лоуренс, о важности судебной власти в нашей системе правления, 65. Мэдисон, Джеймс, о пороках американского правительства, 42; о праве штата противостоять федеральному правительству, 170; об опасности правления большинства, 205. Мэн, Генри С., об успехе Сената в противодействии демократии, 337. Маллок, В.Х., о выгодах и справедливости контроля меньшинства, 389, 392, 394. Маршалл, Джон, о судебном вето, 93, 322. Мартин, Лютер, о мерах предосторожности против гласности во Федеральном конвенте, 34 прим. Макмастер, Дж.Б., о характере создателей, 32; о политической безнравственности отцов-основателей, 50. Миллер, С.Ф., об отношении народа к правительству, 31. Мораль, изменение стандартов морали, 361; влияние изменения теологических убеждений на мораль, 364; влияние классового правления на мораль, 366–378. Муниципальное правление, создание легислатурой, 252; отношение судов к муниципальному правлению, 254; пороки муниципального управления, приписываемые правлению масс, 251, 284; примеры вмешательства легислатуры, 258–263; расширение полномочий легислатуры над муниципалитетами, 254; страх перед властью большинства в муниципалитетах, 277; ограничение финансовых полномочий муниципалитетов, 271–273; право предоставления концессий, 288–290; движение за хоум-рул, 265; задержка движения расширением избирательного права, 287; враждебность судов к хоум-рулу, 268, 270; контроль легислатуры как источник коррупции, 256; ограничение власти большинства, 266–268; муниципальное владение при классовом правлении, 280; происхождение муниципальных хартий, 253; происхождение ограничений заемной силы, 274–276; запрет специального законодательства, 261; выживание имущественных цензов, 279; источник коррупции в муниципалитетах, 288; двойственный характер муниципального управления, 256. См. Специальный фонд. Присяга при вступлении в должность. См. Президент. Возможности, равенство возможностей как непременное условие, 390; однако оно не гарантирует прогресс, 395. Острогорский, М., о классовом контроле над Палатой общин, 204. Парламент, контроль Парламента над налоговой властью, 6; четыре различные группы избирателей, представленные в Парламенте, 7. См. Английский билль о правах, Правительство Англии, Палата общин, Избирательное право. Партийное правление, отношение создателей к партиям, 135, 205. Польша. См. Сдержки и противовесы. Потические партии, отношение партий к денежному вопросу, 221; монополии, 222; контроль меньшинства над выдвижением кандидатов, 218; ошибочный взгляд на Конституцию, пропагандируемый партиями, 219–221; пороки партий из-за сдержек против большинства, 214; влияние Конституции на партии, 208; отсутствие власти для контроля правительства, 209; в значительной степени представление частных интересов, 216; цель партийной платформы, 218; причина отсутствия интереса к партиям, 210. Подушный налог. См. Гамильтон. Народное правление, попытка дискредитировать теорию народного правления, 212, 251, 284. Президент, административное вето Президента, 145; трудность преодоления вето Президента, 139; попытка создателей предотвратить избрание народного любимца, 135; избрание Президента меньшинством, 56; рост вето Президента, 141; ограниченный срок полномочий Президента, 145; отсутствие обязательства по присяге принудительно исполнять акты Конгресса, 145; избрание Президента меньшинством как источник опасности, 334–336. См. Импичмент. Пресса, влияние корпоративного богатства на прессу, 376. Печать, контроль меньшинства над печатью в прошлом, 381. Имущественные цензы. См. Избирательное право. Защитный тариф, защита тарифа как средства повышения заработной платы, 313; сохранение тарифа в интересах класса капиталистов, 313–317; отношение защитного тарифа к лассез-фэр, 312. Гласность, отсутствие надлежащих положений о гласности в Конституции, 150; отношение гласности к демократии, 372; распространение гласности на политические взносы и досье кандидатов, 372–373; гласность излечила бы многие пороки бизнеса, 374–375. Общественное мнение, контроль органов общественного мнения корпоративным богатством, 375. Отзыв государственных должностных лиц, 351. Роджерс, Дж.Э.Т., об отношении английского правительства к рабочему, 11. Сенат, трудность реформирования путем поправки к Конституции, 338–340; прямое выдвижение членов Сената, 357; недостатки равного представительства штатов в Сенате, 339; избрание членов Сената легислатурами штатов как зло, 335; долгий срок полномочий сенаторов, 338; влияние Сената на политику штатов, 358; большие полномочия Сената, 339; невозможность объявить импичмент членам Сената, 144; оппозиция Сената демократическому законодательству, 337. Крепостные, их численное значение, 5. Шафрот, Дж.Ф., о том, как сделать Палату представителей более отзывчивой к общественному мнению, 189. Рабство, 317. Смит, Адам, о гражданском правительстве как средстве защиты богатых от бедных, 37. Социальный прогресс, влияние теологических убеждений на принятую теорию прогресса, 395–398; отношение правительства к прогрессу, 399–402. Спикер Палаты представителей, вето спикера на законодательство, 199. Специальный фонд, для местных улучшений, 274; для целей муниципального владения, 276. Спенсер, Герберт, о системе наемного труда как форме рабства, 306; о необходимости усиления ограничений, 399. Конституции штатов после 1787 г., принятие прямых выборов и ограниченного срока судей, 240; децентрализация административной власти, 242; переход от ежегодных к двухлетним сессиям, 233; развитие судебного вето, 230; прямые выборы губернатора, 239; влияние демократии на конституции штатов, 239–242; местное административное вето на законы штата, 243; лишение большинства права вносить поправки, 235; продление срока членов легислатуры, 232. Конституции штатов революционного периода, тенденция к демократии в них, 16–21. Легислатуры штатов, административное вето легислатур, 246; недоверие к легислатурам, 352–355; ограничение судами власти легислатур как причина коррупции, 325–330. См. Контракты. Права штатов. См. Кэлхун, Конституция Соединенных Штатов. Стеффенс, Линкольн, о богатом бизнесмене как развратителе муниципальной политики, 289. Стори, Джозеф, о независимости судей в Англии, 67 прим.; о праве судов налагать вето на законы, 105. Избирательное право, ограничение права в Англии в XVIII веке, 10; имущественные цензы для избирательного права, 25, 43, 333; всеобщее избирательное право не гарантирует народное правление, 369. Верховный суд, отношение к суду как пережиток монархии, 103–105; дела, в которых суд осуществлял вето, 111; падение веры в суд, 113–117; назначения федералистов, 94–99, 342; свобода от критики, 110; влияние суда на законодательство, 111–113; невмешательство в договоры, 119–123; политические и судебные полномочия, 107–110; возможность контроля над судом, 341; значение полномочий суда, 105; контролирующая ветвь правительства, 102. См. Контракты, Гамильтон, Импичмент, Джефферсон, Судьи, Судебная непогрешимость, Судебное вето. Тафт, В.Х., о движении за конфискацию частной собственности под видом реформ, 115. Налоги, ограничение налоговой власти, 318. Полномочие заключения договоров, важность полномочия, 137. Тайлер, М.К., о числе и характере противников Революции, 15. Приобретенные права, препятствие для реформ, 299; средства обеспечения приобретенных прав, 300. Право вето. См. Судебное вето, Президент. Виргинские резолюции, 172. Фон Хольст, Х., о происхождении доктрины нуллификации, 169, 171. Уорд, Л.Ф., об обмане в бизнесе, 374. Водопроводы, общественная собственность на водопроводы, 280. Уайт, Хорас, о фаворитизме при предоставлении банковских хартий в Нью-Йорке, 327. Уиллоуби, В.В., о тирании правления большинства, 295. Уилсон, Джеймс, о внесении поправок в Статьи конфедерации, 35; аргумент против права легислатуры отменять предоставленные привилегии, 321. Уилсон, Вудро, о Конституции как результате движения правящего класса, 51; об обожествлении Конституции, 185.