Примечание переводчика: Обложка создана переводчиком и передана в общественное достояние.

ПОЧТОВАЯ ВЛАСТЬ КОНГРЕССА

ПОЧТОВАЯ ВЛАСТЬ КОНГРЕССА ИССЛЕДОВАНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО РАСШИРЕНИЯ

АВТОР ЛИНДСЕЙ РОДЖЕРС

ДИССЕРТАЦИЯ Представленная в Совет университетских студий Университета Джонса Хопкинса в соответствии с требованиями для получения степени доктора философии 1915

Балтимор 1916

Авторское право 1916 г. принадлежит ИЗДАТЕЛЬСТВУ УНИВЕРСИТЕТА ДЖОНСА ХОПКИНСА

ТИПОГРАФИЯ THE NEW ERA PRINTING COMPANY ЛАНКАСТЕР, ШТАТ ПЕНСИЛЬВАНИЯ

CONTENTS

| Page
Preface |  | vii
Chapter | I. | Introductory: The Antecedents of the Power | 9
Chapter | II. | The Power of Congress to Establish Postoffices | 26
| Expansion of Facilities | 26
| Collectivist Activities | 33
| Postal Crimes | 36
| Fraud Orders | 56
Chapter | III. | The Power of Congress to Establish Postroads | 61
| Legislative Action | 61
| Judicial Determinations | 80
Chapter | IV. | Limitations on the Postal Power | 97
| Freedom of the Press | 98
| Unreasonable Searches and Seizures | 123
Chapter | V. | The Power of the States to Interfere with the Mails | 127
Chapter | VI. | The Extension of Federal Control Over Postroads | 150
| Federal Ownership of Railroads | 150
| Postal Telegraphs and Telephones | 156
Chapter | VII. | The Extension of Federal Control Through Exclusion From the Mails | 158

ПРЕДИСЛОВИЕ

Цель этого эссе — проследить законодательную и судебную историю наделения Конгресса полномочиями «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги», а также обсудить конституционность предложений о том, что на основании этого положения федеральный контроль может быть распространен на сферы, в отношении которых Конгресс не обладает прямыми полномочиями. Таким образом, данное эссе посвящено конституционному расширению и не рассматривает историю или эффективность почтового отделения в качестве административного рычага правительства. Рассмотрение этой темы, которая до сих пор привлекала мало внимания, я, возможно, предприму в будущем.

Части глав IV и VII ранее публиковались в виде статей «Федеральное вмешательство в свободу печати» и «Расширение федерального контроля посредством регулирования почтовых отправлений» в журналах Yale Law Journal (май 1914 г.) и Harvard Law Review (ноябрь 1913 г.) соответственно. Они были тщательно переработаны для публикации в настоящем виде. Глава V появилась практически в том же виде в Virginia Law Review (ноябрь 1915 г.).

Я глубоко обязан профессору У. У. Уиллоуби не только за большую прямую помощь в подготовке этого эссе, но и за вдохновение, почерпнутое из его плодотворной научной деятельности.

Л. Р.

ПОЧТОВАЯ ВЛАСТЬ КОНГРЕССА

ГЛАВА I Введение: предпосылки власти

Пожалуй, весьма показательно, что в «Федералисте» содержится лишь одно упоминание о полномочиях, возложенных на Конгресс, «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги». Авторам этого несравненного собрания политических работ, в которых столь исчерпывающе подробно обсуждались спорные вопросы предполагаемого государственного устройства Соединенных Штатов Америки, едва ли нужно было доказывать, что предлагаемое делегирование полномочий не может считаться опасным и общепризнанно имеет общегосударственное значение. «Полномочие по учреждению почтовых дорог, — говорил Мэдисон, — должно во всех отношениях быть безопасным полномочием и, возможно, при разумном управлении может стать источником больших общественных удобств. Ничто, что способствует облегчению сношений между штатами, не может считаться недостойным заботы общества». 1

Полвека спустя Стори предварял обсуждение этих полномочий в своих «Комментариях» замечанием о том, что «в настоящее время нельзя не испытывать склонности улыбнуться охранительной осторожности этих формулировок и нерешительному признанию важности этих полномочий. Это служит, пожалуй, одним из самых поразительных доказательств того, сколь сильно рост и процветание страны превзошли самые оптимистичные ожидания наших наиболее просвещенных патриотов». 2

В то время, когда писал Стори, почтовая власть, разумеется, уже приобрела «коммерческое, политическое, интеллектуальное и частное» значение «неисчислимой ценности для постоянных интересов Союза», жизненно важное как для правительства, так и для отдельных граждан. Но существовала и недавно обострившаяся проблема: обладают ли Конгресс лишь полномочиями «обозначать или указывать, какие дороги должны быть почтовыми дорогами, и правом проезда или прохода по ним в случае такого обозначения» либо более широкими полномочиями «прокладывать любые дороги, которые Конгресс сочтет целесообразными для перевозки почты, и поддерживать их в надлежащем ремонте для таких целей». 3 Замечательные уже достигнутые блага и спорные расширения полномочий — вот те события, которые вызвали удивление Стори перед неосмотрительным замечанием «Федералиста».

Однако почтовое отделение уже некоторое время выступает в роли общественного перевозчика и теперь вытесняет экспресс-компании; оно осуществляет банковские функции не только для облегчения обмена, но и для сберегательных вкладов, и настойчиво призывают к осуществлению другой деятельности коллективистского характера. Верховный суд Соединенных Штатов подтвердил широкие полномочия Конгресса по предотвращению и пресечению вмешательства в пересылку почты, и таким образом становится возможным дальнейшее расширение федеральных полномочий. 4 Право учреждать корпорации железных дорог и строить почтовые дороги прочно укоренилось, и звучат утверждения, что для федеральной власти является как правомочным, так и целесообразным взять под свой контроль телефонные и телеграфные системы и, возможно, сами железные дороги. Наконец, утверждается, что Конгресс может решать проблемы исключительно местного происхождения и первостепенного секторального значения посредством простого средства отказа в использовании почты, если не выполнены определенные регулятивные условия. Рассматривая эти расширения полномочий как определенно поддержанные Верховным судом или как серьезно отстаиваемые, сегодня нельзя не улыбнуться «охранительной осторожности» описания Стори и его «нерешительному признанию» того, что почтовые дороги могут с определенными ограничениями строиться под эгидой федеральных властей. Однако выдающийся юрист писал более пророчески, чем сам предполагал, когда подчеркивал важность этих полномочий «как в теоретическом, так и в практическом отношении».

Тем не менее вполне естественно, что во время разработки Конституции важность почтовой власти была недооценена, поскольку по своей природе она должна определяться существующими техническими средствами общения и связи. Казалось бы, нация уже была бы достаточно удачливой, если бы она родилась с перспективой поддержания своего существования, и не было ни возможности, ни целесообразности тщательно изучать ее полномочия, расширения которых для целей нации могли потребовать будущие потребности или целесообразность. К тому же рост почтовых средств с момента их первого появления вплоть до принятия Конституции был недостаточно выраженным, чтобы сулить многое на будущее. Путешествия и общение были чрезвычайно затруднены, а смежные вопросы должны были возникнуть лишь по мере развития общества.

Поддержание работы почтовых учреждений всегда было признанной функцией государства, и это было справедливо даже в Древнем Риме. В Англии XVI век ознаменовался первыми определенными шагами к созданию службы, но даже до этого сообщения доставлялись королевскими посланниками, получавшими вознаграждение от Короны. Разумеется, использовались и частные почты, но официальные письма по государственным делам составляли столь значительную часть корреспонденции, а проблема была столь приспособлена для решения государством, что было неизбежным ведение почтового дела под эгидой и при непосредственной поддержке правительства. 5

В американских колониях первая попытка создать почтовую службу была предпринята в 1639 году Генеральным судом Массачусетса. «В целях предотвращения утери писем... Постановлено объявить, что дом Ричарда Фэрбенкса в Бостоне является местом, назначенным для всех писем, которые привозятся из-за морей или должны быть отправлены туда; ...должны доставляться ему, и он должен заботиться о том, чтобы они были доставлены или отправлены в соответствии с их адресами, и ему разрешается брать за каждое такое письмо 1 пенс и отвечать за все утери по его собственной небрежности в этом роде; при условии, что никто не должен принуждаться приносить свои письма туда, если он того не желает». Так гласит запись в судебных протоколах. 6

Однако это относилось только к иностранной почте, и лишь в декабре 1672 года была предпринята попытка создать внутреннюю почту: инициативу проявил губернатор Нью-Йорка Фрэнсис Лавлейс, а его гонец отправился в Коннектикут. Вскоре после этого Генеральный суд Массачусетса назначил почтмейстера, и правительством метрополии было издано провозглашение о необходимости создания почтовых отделений в удобных местах на Американском континенте. 7

Должность генерального почтмейстера Америки была учреждена в 1692 году: Комитет по торговле и колониям предоставил Томасу Нилу и его душеприказчикам разрешение учредить «одно или несколько отделений для приема и отправки писем и пакетов, а также принимать, отправлять и доставлять оные по таким ставкам и суммам, о которых землевладельцы согласятся договориться». 8

Следующие сорок лет ознаменовались некоторым расширением почтовых возможностей, но улучшения были незначительными. В 1683 году Уильям Пенн учредил почтовое отделение в Пенсильвании, а в 1736 году было налажено еженедельное почтовое сообщение между Бостоном и Нью-Йорком, однако межколониальные связи были весьма ограниченными, и лишь в 1737 году с назначением Бенджамина Франклина генеральным почтмейстером в Филадельфии, а в 1753 году — генеральным почтмейстером колоний наметились заметные успехи или признаки важных изменений для государственной функции, руководство которой было возложено на него. Франклин активно содействовал созданию новых почтовых отделений, насколько это было возможно, и заложил практику бесплатной пересылки газет по почте. Когда в 1774 году он был смещен с должности, он писал: «До того как меня сместили по прихоти министров, мы добились того, что почтовое отделение приносило чистой выручки короне втрое больше, чем почтовое отделение в Ирландии. После этой наглой акции они не получили от него ни фартинга». 9

После отставки Франклина новый почтмейстер в Филадельфии поднял тарифы на газеты до таких высот, что Уильям Годдард, издатель из Балтиморы и Филадельфии, был вынужден прекратить выпуск своей газеты. В марте 1774 года Годдард отправился в долгий путь по штатам Новой Англии, чтобы заручиться поддержкой «Конституционной американской почты», которую он надеялся учредить. 10 Была открыта экспериментальная линия между Балтиморой и Филадельфией, но она постепенно расширялась, обеспечивая сносные условия для всех колоний, поскольку Годдард заручился поддержкой ассамблей Нью-Гэмпшира, Массачусетса, Род-Айленда, Нью-Джерси и Нью-Йорка. 11 Он с самого начала понимал, что создаваемые им удобства должны предоставляться под эгидой Континентального конгресса, и когда этот орган 26 июля 1775 года принял меры и согласился на учреждение почты, планы Годдарда были приняты. 12

Создание почтовых служб было одной из самых первых проблем, которыми занялся Континентальный конгресс, когда он начал осуществлять суверенные полномочия, которыми юридически не обладал, но которые был вынужден взять на себя в силу необходимости. 29 мая 1775 года Конгресс принял резолюцию о том, что, «поскольку нынешнее критическое положение колоний делает весьма желательным изыскание путей и средств для быстрой и безопасной пересылки корреспонденции из одного конца континента в другой», следует назначить комитет для рассмотрения наилучших способов учреждения почты, 13 а 26 июля 1775 года Конгресс рассмотрел отчет комитета, назначил Бенджамина Франклина генеральным почтмейстером Соединенных Колоний, учредил линию связи от Фалмута до Саванны и рекомендовал заведение дополнительных почтовых линий на усмотрение генерального почтмейстера. 14 Привилегии бесплатной пересылки почты были почти немедленно установлены для членов Конгресса и командующих армией, а позднее распространены, с некоторыми ограничениями, на рядовых солдат действующей службы. 15

Конгресс пока еще не стремился сделать свою почтовую службу монополией, и поэтому предложение о прекращении работы парламентской почты диктовалось соображениями военной политики, а не беспрепятственным осуществлением правительственной функции. Так, Ричард Генри Ли утверждал, что «министерство уничтожает нашу переписку в Англии, а наши враги здесь переписываются нам во вред»; однако возобладало более здравое мнение, что эта мера является наступательной и неуместной в данный конкретный момент. Фактически министерская почта сослужила службу колонистам, предоставляя им информацию, которую они не могли бы получить иным путем, и поэтому было рекомендовано, чтобы население как можно шире пользовалось конституционной службой. Как выяснилось, еще до конца года эта проблема разрешилась без вмешательства Конгресса, поскольку британское почтовое отделение прекратило свою работу в колониях. 16

Во время войны вопрос о достаточности почтовых мощностей часто поднимался перед Конгрессом. Назначались комитеты для расследования обстоятельств; Конгресс в резолюции подчеркивал тот факт, что «частая и оперативная связь между различными частями этого обширного континента имеет существенное значение для его безопасности». В связи с этим генеральному почтмейстеру было предписано проявлять осмотрительность при подборе гонцов и увольнять медлительных при их обнаружении. Заместители почтмейстеров освобождались «от тех общественных обязанностей, которые могут отвлекать их от присутствия в своих отделениях»; резолюции увещевательного характера предписывали содержателям паромных переправ ускорять проезд почтовых гонцов, а государственная монополия преследовалась косвенным методом — путем снижения платы правительственным посланникам, перевозившим частные пакеты. 17

7 ноября 1776 года Ричард Баш был назначен генеральным почтмейстером вместо Франклина, отправившегося с миссией во Францию, и после этой смены попытки Конгресса улучшить работу службы, судя по всему, стали более частыми. 18 В январе следующего года Баша попросили предоставить список лиц, состоящих на службе, поскольку поступали сообщения о том, что «лица, настроенные враждебно по отношению к американскому делу», были приняты на работу «с самыми пагубными последствиями», и его дополнительно попросили «изложить причины, по которым не выполняются недавние постановления Конгресса, регулирующие работу почтового отделения». 19 В феврале был назначен комитет для пересмотра правил; он рекомендовал расширить сеть, предложил обязать всех сотрудников приносить «присягу на верность Соединенным Штатам, а также должностную присягу» и настоятельно потребовал обязать генерального почтмейстера раз в шесть месяцев передавать в Конгресс список служащих. 20 Законодательным собраниям штатов было предложено освободить от всех воинских обязанностей «лиц, непосредственно занятых ведением дел почтового отделения», но служба все равно работала не так, как хотелось бы Конгрессу, поэтому были назначены другие комитеты для выработки рекомендаций, а почтовые тарифы несколько раз повышались. Был сделан новый шаг: назначен инспектор невостребованных писем для того, «чтобы проверять все невостребованные письма по истечении каждого квартала; сообщать Конгрессу о тех письмах, которые содержат враждебные замыслы или сведения; бережно сохранять все деньги, свидетельства ссудных касс, лотерейные билеты, простые векселя и другие ценные бумаги, вложенные в любые из них, и нести ответственность» за их сохранность, при соблюдении ограничения, согласно которому он «не должен снимать копии с каких бы то ни было писем» и должен отказываться «разглашать их содержание кому-либо, кроме Конгресса или тех лиц, которых он назначит для этой цели». 21

Между тем Статьи Конфедерации были согласованы и переданы штатам. Возражений против предоставления почтовой власти не было, но формулировки, в которых она была выражена, ограничивали ее масштабы. Часть статьи XVIII в первом проекте наделяла Соединенные Штаты «единоличным и исключительным правом и полномочиями... учреждать и регулировать почтовые отделения во всех Соединенных Колониях на линиях связи из одной колонии в другую», а далее в той же статье предусматривалось, что Соединенные Штаты «никогда не должны налагать или взимать какие-либо налоги или пошлины, за исключением управления почтовым отделением». 22 Во втором проекте эти полномочия были еще более ограничены; они предоставляли Конгрессу «единоличное и исключительное право и полномочия... учреждать и регулировать почтовые отделения из одного штата в другой по всем Соединенным Штатам и взимать за проходящую через них корреспонденцию такую плату, какая может потребоваться для покрытия расходов указанного отделения». В таком виде это положение вошло в состав Статей Конфедерации в том виде, в каком они были приняты штатами, 23 и дальнейшего обсуждения этих полномочий не велось, причем отклонение было вынесено на голосование по предложению делегатов от Пенсильвании (25 июня 1778 г.) о том, «чтобы та часть 9-й статьи, которая касается почтового отделения, была изменена или дополнена таким образом, чтобы Конгресс был обязан ежегодно представлять отчетность законодательным собраниям отдельных штатов». 24

Статьи Конфедерации наделяли ограниченными полномочиями по учреждению и регулированию почтовых отделений «из одного штата в другой». Таким образом, внутригосударственные почтовые услуги находились вне сферы компетенции Конгресса; более того, ничего не говорилось об учреждении почтовых дорог или открытии новых маршрутов, а единственное право налогообложения, предоставленное Конгрессу, ограничивалось суммой, достаточной для покрытия расходов системы. Тем не менее ограниченность этих полномочий носила скорее теоретический, чем практический характер, поскольку Конгресс был настолько поглощен другими, более насущными делами, что довольствовался ограниченной пересылкой корреспонденции, желая лишь одного: чтобы она была максимально быстрой и безопасной.

С этого момента упоминания о почтовом ведомстве в журналах заседаний Конгресса встречаются часто; были созданы дополнительные следственные комитеты, а состав постоянного комитета претерпевал изменения. Расходы быстро росли при одних лишь сокращающихся доходах, что требовало принятия мер по экономии. В резолюции от 27 декабря 1779 года содержалось предписание о том, что «почта должна отправляться и прибывать к месту заседаний Конгресса дважды в неделю», и тогда же настоятельно предлагалось «полностью упразднить всю дорогостоящую систему доставки спешной почты экспрессом, за исключением особых распоряжений Конгресса по весьма особым случаям». 25

18 октября 1782 года на основании полномочий, предоставленных Статьями Конфедерации, было принято «Постановление о регулировании почтового отделения Соединенных Штатов Америки». Для того периода это был весьма детальный статут, знаменующий рождение настоящего почтового ведомства. Акт отличался столь всеобъемлющим характером, что когда десять лет спустя Конгресс принял законодательство на основе полномочий, делегированных Конституцией, Постановление было лишь дополнено. В его преамбуле отмечалось:

«Поскольку регулярная и оперативная пересылка корреспонденции из одной части сих Соединенных Штатов в другую имеет существенное значение для их безопасности, а также коммерческих интересов; а Соединенные Штаты, заседающие в Конгрессе, наделены согласно Статьям Конфедерации единоличным и исключительным правом и полномочиями учреждать и регулировать почтовые отделения во всех сих Соединенных Штатах; и поскольку возникла необходимость пересмотреть различные постановления, ранее принятые в отношении почтового отделения, и свести их к единому акту:

Поэтому постановляется Соединенными Штатами, заседающими в Конгрессе, и настоящим постановляется властью оных, что непрерывная почтовая связь по всем сиим Соединенным Штатам должна быть учреждена и поддерживаться силами и под руководством генерального почтмейстера сих Соединенных Штатов, простираясь в штаты Нью-Гэмпшир и Джорджию включительно, а также в таковые и из таковых иных частей Соединенных Штатов, которые он время от времени сочтет необходимыми или которые предпишет Конгресс». 26

В обязанности генерального почтмейстера входило «осуществлять надзор и руководство почтовым отделением во всех его различных департаментах и службах... в соответствии с правилами и положениями» постановления. Ему были предоставлены полномочия назначать помощника и заместителей, за которых он нес ответственность; размещать их на местах и устанавливать их комиссионное вознаграждение с максимальным пределом в 20 процентов от денег, «поступающих от почтовых сборов в их соответствующих департаментах». Он также наделялся полномочиями назначать почтовых гонцов, посланников и курьеров.

Более того, в этом постановлении Конгресс попытался установить определенные правила, нарушение которых влекло бы за собой наказание, хотя и не в уголовном или эффективном порядке. Всем сотрудникам службы запрещалось сознательно или умышленно «открывать, задерживать, откладывать, утаивать, присваивать или уничтожать либо вызывать, добиваться, разрешать или допускать открытие, задержку, откладывание, утаивание, присвоение или уничтожение каких бы то ни было писем, пакетов или иных отправлений, которые попадут в его ведение, руки или под его стражу в силу его работы в почтовом отделении или связи с ним, за исключением случаев согласия лица или лиц, которыми оные доставляются или которым они адресованы, либо по явному ордеру за подписью президента Конгресса сих Соединенных Штатов, или в военное время главнокомандующего армиями сих Соединенных Штатов, либо высшего должностного лица одного из названных штатов, выданному для этой цели, либо в иных случаях, в коих он уполномочен на то настоящим постановлением».

Все работники почтовой службы до поступления на работу должны были принести присягу, обещая выполнять и соблюдать эти детальные положения по охране почты, однако метод их принуждения к исполнению оказался неэффективным. Конгресс постановил, что «если генеральный почтмейстер будет признан виновным в нарушении данной присяги или заверения либо любой их части и будет в том изобличен, он должен подвергнуться взысканию и выплатить 1000 долларов в порядке иска о взыскании долга в штате, где совершено правонарушение, в пользу действующего казначея Соединенных Штатов». Штраф для остальных сотрудников составлял 300 долларов, но все они «навсегда лишались права занимать любую должность или место доверия или выгоды при сих Соединенных Штатах». 27

В целях обеспечения более высокой степени эффективности и гарантирования достаточных доходов Конгресс попытался установить и обеспечить соблюдение монополии. В Постановлении указывалось, что почтмейстер и его помощники, но «никакие иные лица во веки веков не имеют права на прием, сбор, упорядочение, отправку... переноску и доставку любых писем, пакетов или иных отправлений из любого места в пределах сих Соединенных Штатов за плату, вознаграждение или иную прибыль или выгоду... и любое такое лицо или лица, дерзающие поступать подобным образом, подлежат взысканию и уплате за каждое такое правонарушение 20 долларов, которые подлежат истребованию и взысканию в судебном порядке в виде иска о взыскании долга с возмещением судебных издержек». Лица, выполнявшие частные поручения, освобождались от ответственности, а частные почтовые линии могли создаваться с одобрения генерального почтмейстера. Постановлением устанавливались тарифы и предусматривались особые положения для газет, которые должны были перевозиться «по столь умеренным тарифам, какие установит генеральный почтмейстер». Наконец, привилегия бесплатной пересылки почты была распространена на должностных лиц в Вашингтоне, а личные письма можно было отправлять без почтового сбора строевым офицерам, находившимся на действительной службе; ранними поправками к постановлению были введены дополнительные расширения: Вашингтон был освобожден от уплаты почтовых сборов, а также были предусмотрены льготы для дипломатических представителей при иностранных дворах. 28

Неполнота национального контроля над почтовым отделением и, в частности, неадекватность механизма, при котором реальные уголовные преступления должны были наказываться гражданскими исками, проявились в январе 1784 года, когда Конгресс рассматривал ограбление, произошедшее в Принстоне. Почта была похищена и несколько дней спустя обнаружена на лугу; при этом несколько писем пропало, а еще несколько писем, отправленных бесплатно членами Конгресса, оказались вскрытыми. «Высшему исполнительному органу штата Нью-Джерси» было предложено предпринять расследование для обнаружения виновных, но когда его ответ оправдал принстонского почтмейстера «от всякого подозрения в сговоре или мошенничестве», расследование было прекращено. Конгресс не мог двигаться дальше. 29

Другой инцидент, свидетельствующий об общем признании того факта, что регулирование почтовых отправлений и наказание за правонарушения против них должны находиться под полноправным общегосударственным контролем, произошел несколько месяцев спустя и рассматривался Комитетом штатов во время перерыва в работе Конгресса. Следственный комитет сообщил, что рекламное объявление о французских пакетботах является «открытым заявлением о намерении нарушить постановление Конгресса о регулировании почтового отделения сих Соединенных Штатов; и что упомянутые в нем меры... представляют собой вопиющее нарушение того же постановления... нанесут огромный ущерб доходам почтового отделения и, если не будут предотвращены, могут подорвать это полезное учреждение». Комитет штатов согласился с отчетом и распорядился, чтобы в случае установления генеральным почтмейстером факта нарушения постановления он инициировал судебное преследование правонарушителей в соответствии с законом, а именно сделал их ответчиками по искам о взыскании долга в отношении штрафов, предусмотренных постановлением. 30

4 сентября генеральному почтмейстеру было предоставлено полномочие заключать контракты на перевозку почты дилижансами, если это представлялось возможным, сроком на один год, однако со стороны некоторых штатов возникло значительное сопротивление. Было внесено предложение истолковывать слова «если это представляется возможным» как не обязывающие почтовое отделение «заключать контракт на перевозку почты на условиях, неблагоприятных для торговых интересов, или подчиняться непомерным требованиям подрядчиков», но голосование дало отрицательный результат, и вторая попытка изменить первоначальную инструкцию также не увенчалась успехом. 31 Последнее предложение свидетельствовало о стремлении штатов к гибким общенациональным правилам, которые не обязательно должны быть единообразными, но будут адаптироваться к местным нуждам. В резолюции указывалось, что в отношении штатов Нью-Джерси, Пенсильвания, Делавэр, Мэриленд и Виргиния почта могла бы «перевозиться на более разумных и удобных условиях, если бы генеральный почтмейстер был оставлен свободным в заключении контрактов на таковую перевозку либо посредством дилижансов, либо почтовыми гонцами, в зависимости от того, что покажется ему наиболее отвечающим общественным интересам».

«И поскольку намерение Конгресса заключалось в том, чтобы перевозка почты дилижансами не только делала ее доставку более надежной и безопасной, но и путем поощрения создания дилижансов делала сообщение между различными частями союза менее трудным и дорогостоящим, чем прежде; и поскольку предоставление генеральному почтмейстеру дискреционных полномочий либо нанимать почтовых гонцов, либо заключать контракты с владельцами дилижансов для перевозки почты в штатах Северная Каролина, Южная Каролина и Джорджия могло бы помешать цели содействия и учреждения курсирования дилижансов в названных штатах, постановлено, что в том, что касается этих штатов, изменять нынешние инструкции генерального почтмейстера нецелесообразно». 32 Таким образом, уже очень рано предпринимались попытки добиться создания особых местных условий. 33

Однако в этот период, последовавший за постановлением 1782 года, Конгресс не предпринимал никаких важных действий в отношении почтового отделения. Он ежегодно наделял генерального почтмейстера полномочиями заключать контракты на следующий год и поощрять полезный институт почтового отделения, когда это могло быть сделано без существенного ущерба для общественности. 33 Как уже отмечалось, при обеспечении соблюдения федеральных правил правительство было ограничено необходимостью подачи исков о взыскании долга, и поэтому было заранее предрешено, что почтовая власть, ненадлежащим образом возложенная на Конгресс в соответствии со Статьями Конфедерации, станет одним из полномочий, закрепленных в Конституции. План Пинкни в том виде, в каком он был представлен Комитету по деталям, упоминал «учреждение почтовых отделений» в числе исключительных полномочий «Сената и Палаты делегатов, заседающих в Конгрессе». 34 Первоначальный проект Пинкни определял эти полномочия как полномочия «по учреждению почтовых отделений и извлечению из них дохода».

На Конвенте 15 июня 1787 г. г-н Патерсон предложил «в дополнение к полномочиям, предоставленным Соединенным Штатам действующими Статьями Конфедерации, уполномочить их принимать акты для получения дохода... посредством взимания почтового сбора со всех писем и пакетов, пересылаемых через общую почту, направляя оные на те федеральные цели, которые они сочтут надлежащими и целесообразными». 36 Доклад Комитета по деталям был представлен Конвенту 6 августа и предусматривал (ст. VII), что «Законодательный орган Соединенных Штатов имеет право... учреждать почтовые отделения».

Десять дней спустя при рассмотрении доклада Комитета было предложено добавить слова «и почтовые дороги». Это предложение было принято с перевесом в несколько голосов, хотя оппозицию трудно объяснить чем-либо иным, кроме общего страха перед наделением федерального правительства слишком большими полномочиями и тем самым создания угрозы для шансов на принятие Конституции. 38 С этим же чувством можно связать и тот результат, когда позднее некоторые лица настаивали на включении дополнительного полномочия «регулировать движение дилижансов на почтовых дорогах», однако это предложение не было вынесено Комитетом по деталям в его докладе. 39 Тем не менее такие полномочия осуществлялись в полной мере.

Доклад Комитета по стилю, представленный 12 сентября, закрепил формулировку полномочий как право «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги», и именно в таком виде она вошла в текст Конституции. 40 Однако д-р Франклин выступал за добавление «полномочия предусматривать прорытие каналов там, где это будет сочтено необходимым». 41 Это предложение было поддержано, но г-н Шерман начал возражать, аргументируя это тем, что «расходы в таких случаях лягут на Соединенные Штаты, а выгоды достанутся тем местам, где будут прорыты каналы». Г-н Вилсон, напротив, утверждал, что каналы могут стать не бременем для Соединенных Штатов, а источником дохода, а Мэдисон желал «расширения этого предложения до полномочия выдавать хартии инкорпорации там, того могут потребовать интересы Соединенных Штатов, а законодательные акты отдельных штатов могут оказаться недостаточными. Его главной целью, однако, было обеспечить легкое сообщение между штатами, в котором, казалось, нуждались свободные сношения, которые теперь предстояло открыть. После устранения политических препятствий должно последовать устранение природных препятствий, насколько это возможно». 42 Тем не менее вопрос был ограничен исключительно случаем каналов и при голосовании был отклонен из-за неприязни к монополиям 43 и потому что, как признавал Гувернер Моррис, «было крайне сомнительно, смогут ли вообще жители Америки одобрить создаваемую ими Конституцию; чтобы дать ей наилучшие шансы, ее следует сделать как можно более приемлемой и не включать в нее ничего не столь существенного, что могло бы породить врагов».

Эта история обсуждения почтового положения на Федеральном конвенте дает немногое для целей толкования. Намерение разработчиков достаточно понятно, хотя, как отметил один из комментаторов, это делегирование облечено в слова, которые «плохо выражают его объект» и «слабо обозначают конкретные меры, которые могут быть приняты для реализации его замысла. Учреждать почтовые отделения и почтовые дороги — такова форма полномочия; создавать и регулировать всю почтовую систему правительства — таков очевидный замысел». 45

Тот факт, что полномочия по прорывке каналов были прямо отвергнуты, можно отчасти объяснить тем, что не было никаких ограничений теми случаями, когда такое строительство служило бы подспорьем для межштатной торговли или перевозки почты. В соответствии с предложенной поправкой Конгресс обладал бы полномочиями прорыть водный путь целиком в пределах одного штата исключительно для внутригосударственных целей. 46 Однако на практике эти полномочия, которые впоследствии вызовут значительные споры, осуществлялись федеральным правительством на основе его полномочий регулировать межштатную торговлю и учреждать почтовые дороги, точно так же как и сами почтовые полномочия были расширены, охватив сферы, которые не существовали и не могли даже предполагаться во время принятия Конституции.

На конвентах штатов почтовая власть практически не обсуждалась. Ее безвредность была общепризнанной. Г-н Джонс из Нью-Йорка был единственным, кто усмотрел в ней скрытую агрессию, и комитет штата постановил считать своим мнением, «что полномочие Конгресса учреждать почтовые отделения и почтовые дороги не должно истолковываться как распространяющееся на прокладку, создание, изменение или ремонт дорог общего пользования в любом штате без согласия законодательного собрания такого штата». 47 Такое положение было обречено очень скоро стать простой пустой фразой (brutum fulmen). 48

ГЛАВА II Полномочия Конгресса по учреждению почтовых отделений

Расширение возможностей. — «Вся наша экономическая, социальная и политическая система, — говорит президент Хадли, — стала настолько зависимой от свободной и безопасной почтовой связи, что попытка измерить ее конкретные последствия будет не чем иным, как пустой тратой слов». 49 Это едва ли является преувеличением, однако, как мы видели, важность почтовой функции осознавалась еще до принятия Конституции, когда она охватывала лишь пересылку корреспонденции. Возросшее же значение стало как абсолютным, так и относительным, поскольку посредством почтового отделения правительство теперь делает гораздо больше, чем просто облегчает общение между своими гражданами.

Акт о временном учреждении почтового отделения был принят Конгрессом 22 сентября 1789 года. 50 Он предусматривал назначение генерального почтмейстера, причем все детали и правила должны были оставаться такими же, как они «были установлены на основании резолюций и постановлений прежнего Конгресса. Генеральный почтмейстер при исполнении обязанностей своего поста и при заключении контрактов на перевозку почты должен подчиняться указаниям президента Соединенных Штатов». 51

В течение значительного периода усилия Конгресса и административных органов были направлены почти исключительно на расширение возможностей: почтовые отделения учреждались так быстро, как только это было возможно; прилагались все усилия для обеспечения быстрой перевозки почты, гарантии ее сохранности, предотвращения частной конкуренции и посредством все более эффективной системы объединения отдаленных частей страны. Доклады генеральных почтмейстеров посвящены рекомендациям по улучшению работы службы; 52 президентские послания с гордостью сообщают о росте этого института, который происходил быстрыми темпами. В 1790 году в стране насчитывалось около 100 почтовых отделений; поступления с октября 1790 года по октябрь 1791 года составили 31 706,27 долларов, а расходы оставляли баланс в размере 5498,51 долларов. 53

Но в 1823 году Монро смог доложить Конгрессу, что законом было учреждено 88 600 миль почтовых дорог и что почта перевозилась по 85 700 милям из этой общей протяженности. 54 За два года, начиная с 1 июля 1823 года, увеличение объемов перевозки почты превысило 1 500 000 миль ежегодно, и было открыто 1040 новых почтовых отделений. 55 В 1828 году общая протяженность дорог составляла 114 536 миль по сравнению с 5642 милями в 1792 году, а в 1837 году — 142 877 миль. 56 Доходы от почтовых сборов за год, закончившийся 31 марта 1828 года, составили 1 058 204,34 доллара. Эти цифры хотя бы отчасти служат показателем стремительного расширения почтовой системы. 57

В то же время наблюдалось соразмерное признание важности этого института в позиции Конгресса и исполнительной власти, рассматривавших его как административный орган федерального правительства. Закон 1810 года упоминал «почтовое учреждение»; случайное использование слова «департамент» можно встретить в законах 1799 и 1810 годов, 58 однако эта система стала исполнительным департаментом в 1872 году, когда Конгресс, проводя кодификацию почтового законодательства, принял акт, в соответствии с которым департамент организован в настоящее время. 59 В 1827 году жалованье генерального почтмейстера было увеличено до 6000 долларов в год, благодаря чему он был поставлен на один уровень с министрами кабинета; двумя годами позже Джексон включил его в состав своей официальной семьи. 60

Далее в этом эссе будет рассмотрено использование Конгрессом положения о почтовых дорогах 61 при принятии на себя полномочий по оказанию содействия работам по внутреннему благоустройству, но здесь следует упомянуть о связи, существовавшей между стремлением к быстрой перевозке почты и помощью, предоставляемой железным дорогам. Эта помощь принимала форму пожертвований с условием бесплатного почтового обслуживания или обслуживания по умеренным тарифам, займов компаниям и общих контрактов на обслуживание с целью оказания помощи наряду с выплатой вознаграждения. 62 Дебатируя о целесообразности приобретения правительством акций транспортных предприятий, Конгресс часто обращался к вопросу перевозки почты; а в 1834 году было предложено выделить компании «Балтимор и Огайо Рейлроуд» 320 000 долларов в обмен на обязательство перевозить почту бесплатно вечно. 63 Подобные предложения вносились время от времени, однако реальных действий последовало немного, и в 1845 году генеральный почтмейстер был уполномочен заключать контракты на перевозку почты железными дорогами без запроса конкурсных заявок. 64

С 1850 года почтовое отделение не использовалось, по крайней мере официально, для помощи железным дорогам; этот период скорее стал временем регулирования. Возникали споры по поводу надлежащего вознаграждения за оказанные услуги, и компании отказывались предоставлять средства для перевозки. 65 В связи с этим было предложено принудить дороги перевозить почту, и в 1870 году акт с таким предписанием был применен в округе Колумбия, а компенсация должна была определяться тремя комиссарами. Но в 1872 году 66 кодификация почтового законодательства установила тарифы за услуги с обязательным обслуживанием со стороны дорог, получивших земельные участки; если компании не были удовлетворены суммами, установленными Конгрессом, письма должны были пересылаться конной почтой, а отправления, не требующие срочности, — отправляться дилижансом. 67 В настоящее время вознаграждение определяется по сложной системе на основе максимальных ставок, установленных Конгрессом. Генеральный почтмейстер может делать скидки за отказ перевозить почту в случае требования на самых быстрых поездах 68 и налагать штрафы за некачественное обслуживание и задержки. 69 Такой необходимости еще не возникало, но если бы железные дороги отказались перевозить почту под предлогом неадекватного вознаграждения, Конгресс имел бы право принудить к перевозке при условии выплаты разумной компенсации за изъятие частной собственности для общественных нужд. 70

Однако это лишь один аспект финансовой проблемы почтового отделения; другой, весьма важный аспект касается расходов пользователей. Тарифы на пересылку писем оставались практически неизменными до 1845 года, в то время как плата за газеты претерпела небольшие изменения в сторону предоставления издателям особых привилегий. Акт 1845 года 71 наделял широкими полномочиями по классификации, разделяя почту в целях ускорения ее доставки и вводя бесплатную привилегию для газет размером не более 1900 квадратных дюймов, распространяемых в радиусе 30 миль от места печати. Акт 1847 года 72 разрешал бесплатный обмен только между издателями, и после этого статута было внесено множество изменений как в условия освобождения от почтового сбора, так и в взимаемые тарифы. Действующая ныне классификация была принята в 1879 году, 73 а тариф в один цент за фунт для периодических изданий, допущенных к привилегиям «второго класса», был установлен в 1885 году. 74

Но хотя и делались уступки для поощрения распространения газет, Конгресс сохранял жесткие ограничения в отношении размера отправлений, которые могли пересылаться по почте. Лимит составлял три, а позднее четыре фунта. Изначально это было связано с тем, что крупные отправления не могли удобно обрабатываться системой и могли повредить или испортить другую почтовую корреспонденцию. Но когда федеральные возможности стали достаточными для того, чтобы отменить лимит веса или по крайней мере поднять его, экспресс-компании, которые в то время начали получать большую прибыль от перевозки посылок, смогли откладывать принятие мер Конгрессом до 24 августа 1912 года, 75 когда после неоднократных рекомендаций со стороны генеральных почтмейстеров и долгого ожидания общественным мнением был принят Закон о почтовых посылках. 76 Подобная задержка, разумеется, сопровождалась ожесточенной критикой, 77 а в сороковые годы рост экспресс-компаний и перевозка ими крупных пакетов, а в некоторых случаях и отправлений, которые почтовое отделение бралось доставлять, сократили федеральные доходы и серьезно подорвали эффективность и результативность государственной монополии. 78 Но в любой момент ситуация могла быть исправлена действиями Конгресса. С другой стороны, высказывались возражения против принятия Конгрессом на основании положения о почтовом отделении функций общественного перевозчика на том основании, что они не охватывались первоначальным делегированием полномочий. 79

В настоящее время Конгресс определенно обладает полномочиями обеспечивать за дополнительную плату безопасную пересылку писем или пакетов адресатам, однако систему почтовых денежных переводов нельзя оправдать никакой подобной теорией. Акт от 17 мая 1864 года 80 уполномочил генерального почтмейстера учредить «на основе таких правил и положений, которые он сочтет целесообразными и необходимыми, единообразную систему денежных переводов во всех почтовых отделениях, которые он сочтет для этого подходящими». Закон установил тридцать долларов в качестве максимальной суммы, на которую мог быть выдан перевод, причем целью этой системы было предоставление «дешевого, оперативного и безопасного средства для перевода через почту небольших сумм денег». 81 На практике получатель платежа или лицо, для которого предназначались деньги, не указывались в переводе, который выдавался подателю при уплате указанной суммы и надлежащего сбора, а также заполнении им печатной формы заявления. Она пересылалась почтмейстеру в отделении, на которое был выписан перевод, и последний, таким образом, обладал информацией, необходимой для выявления мошенничества, если таковое предпринималось. Выпуск этих почтовых векселей был прекращен в 1894 году, 82 хотя их использование впоследствии не раз предлагалось; 83 согласно действующей ныне системе денежных переводов, получатель платежа указывается в документе. 84

В Сенате не было никаких дебатов, кроме как по административным особенностям закона 1864 года; 85 конституционный вопрос не обсуждался. Однако впоследствии были высказаны определенные сомнения относительно полномочий Конгресса по созданию системы почтовых сберегательных банков. Согласно названию акта, они должны были принимать «сбережения под проценты с гарантией их возврата со стороны правительства, а также для иных целей». Предусматривалось, что доступные средства будут использоваться для погашения облигаций Соединенных Штатов, и в акте провозглашалось, «что честное слово Соединенных Штатов торжественно дается в отношении выплаты вкладов, сделанных в депозитарных отделениях почтовых сбережений, с начисленными на них процентами, как предусмотрено в настоящем документе». Этот раздел, по-видимому, подразумевал, что прием вкладов можно рассматривать как заем денег под кредит Соединенных Штатов.

Однако возражения по конституционным основаниям были выдвинуты г-ном Муном из Теннесси в особом мнении, представленном им в Палату представителей. 86 Он утверждал, что в Конституции невозможно найти каких-либо прямых полномочий, и что «депозитарий не является банком в юридическом значении этого слова; создаваемые этим актом попечители также не собирают деньги (вклады) с населения для государственных целей, а просто становятся федеральными доверенными лицами частных средств для займа или реинвестирования под проценты».

Тем не менее представляется, что положение о погашении облигаций Соединенных Штатов и общий дух закона позволяют без натяжки рассматривать эту систему как созданную с целью заимствования денег под кредит Соединенных Штатов или в некоторой степени предотвращения выпуска чрезвычайной валюты во время финансовых кризисов путем депонирования в правительстве и последующего обращения крупных сумм денег, которые до этого времени находились в кубышках. Но помимо этого, хотя расширение почтовой функции до включения банковских услуг по приему вкладов и выпуску денежных переводов определенно не предусматривалось авторами Конституции и не связано с пересылкой корреспонденции, они, исходя из зарубежных прецедентов, являются логичными частями современной почтовой власти. Кроме того, рядовому гражданину чрезвычайно трудно доказать наличие у него интереса, достаточного для того, чтобы вынести на рассмотрение судов конституционность таких нестежевых функций правительства. 87 И особенно это касается случаев, когда их осуществление не влечет за собой налогообложения, а фактически приводит к увеличению доходов и лишь незначительно, если вообще затрагивает, осуществление тех же функций частными предприятиями. Наконец, следует помнить, что полномочия, предоставленные в почтовом положении, «не ограничиваются средствами торговли или почтовой службой, которые были известны или использовались в момент принятия Конституции, но идут в ногу с прогрессом страны и приспосабливаются к новым веяниям времени и обстоятельств». 88 С этой точки зрения не возникает никаких конституционных сомнений относительно права почтового отделения заниматься банковской деятельностью в тех масштабах, в каких это до сих пор предпринималось.

Коллективистская деятельность. — Первоочередной целью почтовой власти, разумеется, является пересылка корреспонденции, но когда колоссальное оборудование и организация уже существуют, для правительства становится сравнительно простой задачей увеличивать количество и виды услуг, которые почтовое отделение может оказывать своим пользователям. Например, в почтовых отделениях Новой Зеландии человек может купить марки, отправить письмо или посылку, послать телеграмму, внести деньги, получить пенсию, зарегистрировать рождение и смерть, а также застраховать свою жизнь. 89

Отчасти именно благодаря федеративной системе правления в Соединенных Штатах Конгресс неохотно расширяет функции почтового отделения. Тем не менее система денежных переводов и почтовые сберегательные банки к настоящему времени уже созданы, и представляется неизбежным, что телеграфная и телефонная системы страны вскоре будут национализированы. 90 Точно так же сельская бесплатная доставка почты привела к оказанию содействия со стороны Конгресса движению за хорошие дороги, и был предложен ряд проектов масштабного дорожного строительства под эгидой федеральных властей. 91

Введение посылочной почты, которая фактически превратила почтовое отделение в общественного перевозчика, привело к серьезным усилиям со стороны правительства, направленным на то, чтобы потенциальные пользователи должным образом оценили преимущества новых возможностей; кроме того, проводится просветительская кампания не столько с целью увеличения доходов, сколько для поощрения движения «от производителя к потребителю», особенно в отношении сельскохозяйственной продукции. Конгресс уполномочил министра сельского хозяйства «собирать и распространять среди населения Соединенных Штатов полезную информацию по вопросам, связанным с сбытом и распределением сельскохозяйственной продукции», и в соответствии с этим полномочием 16 мая 1913 года было создано Бюро рынков. В нем работают специалисты по сбыту различных товаров, а также выпускаются бюллетени о возможностях и преимуществах отправки различных продуктов почтовыми посылками. Агенты направляются в соответствующие районы страны для практической работы, а местные отделения активно занимаются сбором списков имен фермеров и других лиц, у которых есть продукция на продажу, а также печатью и распространением этих списков среди почтовых абонентов, которые могут стать покупателями.

Кроме того, предлагается использовать почтовые отделения в качестве бюро по трудоустройству, и в законопроекте, принятие которого на Шестьдесят третьем сенате настоятельно отстаивал сенатор Клапп, предусматривалось, чтобы генеральный почтмейстер создал «согласно таким правилам и предписаниям, какие он может установить, взаимные биржи труда во всех почтовых отделениях президентского класса, где могут вестись реестры любых и всех лиц, подавших заявления о регистрации в качестве ищущих работу либо ищущих работников, каковой информацией можно также обмениваться между такими отделениями, и все это в интересах надлежащего и своевременного распределения рабочей силы по всей стране». Эта служба должна была стать самоокупающейся за счет продажи регистрационных марок. Законопроект не был принят.

Но в ожидании подобных действий или принятия Конгрессом законодательства, призванного уменьшить безработицу без задействования почтового отделения, министр труда и генеральный почтмейстер совместно выработали порядок, согласно которому «информация, касающаяся распределения рабочей силы, могла бы широко распространяться и вывешиваться под эгидой Правительства Соединенных Штатов».

«План, — продолжает пояснять министр Уилсон, — состоит из датированных бюллетеней, рассылаемых Министерством труда почтмейстерам по всей стране, которые вывешивают их на досках объявлений таким образом, чтобы каждый почтовый абонент — а это означает каждый мужчина, женщина и ребенок — мог легко ознакомиться с информацией. Они известны как „Бюллетени возможностей“. Время от времени по мере необходимости они заменяются новыми, и дается соответствующее уведомление, когда они утрачивают силу. Этот план получил одобрение различных властей штатов, которые сотрудничали и сотрудничают с Министерством труда в деле распространения информации о возможностях трудоустройства и условиях труда в их соответствующих штатах».

С точки зрения обобществленных средств обслуживания, существующих в настоящее время или настоятельно требуемых, американское почтовое отделение, таким образом, ненамного отстает от новозеландского. Оно представляет собой показательный пример тенденции федерального руководства постепенно вовлекаться во многие виды деятельности, надлежащим образом общегосударственной важности, которые слишком масштабны для штатов и слишком дороги или патерналистски ориентированы для частных предприятий. Цель состоит в том, чтобы гражданин получил максимум пользы.

Почтовые преступления. — Почтовая власть, как отмечал Маршалл в деле «Маккалох против Мэриленда», «осуществляется посредством единого акта создания [учреждения]. Но из этого была выведена власть и обязанность доставлять почту по почтовой дороге из одного почтового отделения в другое. И из этой подразумеваемой власти было вновь выведено право наказывать тех, кто крадет письма из почтового отделения или грабит почту. С некоторой долей правдоподобия можно утверждать, что право доставлять почту и наказывать тех, кто ее грабит, не является абсолютно необходимым для создания почтового отделения и почтовой дороги. Это право действительно существенно для благотворного осуществления власти, но не является абсолютно необходимым для ее существования».

Такая власть утверждалась еще до принятия Конституции; Ордонанс 1782 года скрупулезно запрещал служащим задерживать или грабить почту под угрозой штрафов, «подлежащих взысканию по иску о взыскании долга», предъявленному казначеем Соединенных Штатов; дополнительный ордонанс пытался установить монополию, и генеральному почтмейстеру было предписано законом «разрешать и выплачивать любому осведомителю половину штрафов, которые могут быть взысканы на основании его доноса за правонарушения против четвертого и пятого пунктов вышеупомянутого ордонанса».

Акт от 20 февраля 1792 года значительно расширил эти нормы уголовного права, нарушение которых каралось в федеральных судах. Некоторые из штрафов, предусмотренных за более серьезные правонарушения, теперь кажутся суровыми, но они служат свидетельством того, насколько важной Конгресс считал неприкосновенность почты. Данным актом предусматривалось, «что если какое-либо лицо будет препятствовать или задерживать проезд почты либо любой лошади или экипажа, перевозящих ее, оно обязано по приговору суда за каждое правонарушение уплатить штраф в размере не более ста долларов. И если какой-либо перевозчик на пароме по умышленному небрежению или отказу перевезти почту через какой-либо паром задержит ее, он лишается права и выплачивает за каждые полчаса такой задержки сумму, не превышающую десять долларов». Штраф и лишение права занимать любую должность при Соединенных Штатах являлись наказаниями, налагаемыми, «если какой-либо почтмейстер-заместитель или иное лицо, уполномоченное генеральным почтмейстером получать плату за пересылку писем, мошеннически потребует или получит какую-либо ставку почтового сбора либо какое-либо вознаграждение или награду иные, нежели те, которые предусмотрены настоящим актом за пересылку писем или пакетов». Судам запрещалось заходить в какой-либо порт Соединенных Штатов и вскрывать груз до тех пор, пока их письма не будут переданы почтмейстеру, а портовый чиновник мог потребовать присягу о доставке. Исключение, однако, делалось в отношении писем на имя владельца или грузополучателя, а также когда на судове имелись письма, адресованные в другой порт.

В стремлении сделать почтовую систему эффективной путем ее ограждения от частной конкуренции и вытекающего отсюда сокращения доходов было предусмотрено положение (действующее и поныне, хотя и в измененном виде), объявляющее федеральное учреждение монополией и делающее любое нарушение наказуемым штрафом. В акте указывалось, «что если какое-либо лицо, помимо генерального почтмейстера или его заместителей, либо лиц ими нанятых, будет забирать, получать, приказывать, отправлять, перевозить, доставлять или вручать любое письмо или письма, пакет или пакеты, иные чем газеты, за плату или вознаграждение, либо будет участвовать в учреждении какой-либо пешей или конной почты, повозки или иного экипажа, посредством или в котором какое-либо письмо или пакет будут перевозиться за плату по любой установленной почтовой дороге, либо какого-либо пакета или иного судна либо лодки, или любого иного средства передвижения, посредством которого доходы генерального почтового отделения могут быть ущемлены, каждое лицо, совершившее такое правонарушение, наказывается конфискацией за каждое такое правонарушение суммы в двести долларов. При этом каждое лицо имеет право и может законно отправлять письма или пакеты с помощью специального нарочного».

Штраф и тюремное заключение являлись наказаниями за незаконную задержку, присвоение, утаивание или уничтожение любого письма или пакета, не содержащих денег; но если письмо или пакет содержали какую-либо денежную сумму, оборотный документ, облигации или ордера, наказанием по приговору суда была смертная казнь. Перевозчику запрещалось оставлять почту до того, как он достигнет места назначения; ограбление любого перевозчика, почты или почтового отделения наказывалось смертной казнью. Десять долларов составляли штраф за неправомерное использование франкировочной привилегии. Половина всех взысканных штрафов поступала в пользу лиц, сообщивших о правонарушениях и осуществлявших преследование по ним, а в 1797 году было установлено, что соучастники в совершении почтовых преступлений подлежат такому же наказанию, что и главные виновники. В 1810 году телесные наказания были отменены, но смертная казнь за повторное ограбление или за создание угрозы для жизни перевозчика была сохранена. Это служит веским доказательством того, что Конгресс настаивал на неприкосновенности почты, поскольку в 1825 году наказанием за нападения в открытом море или в пределах юрисдикции адмиралтейства с намерением совершить тяжкое преступление являлись лишь штраф и тюремное заключение.

На основе этих ранних регламентаций Конгресс принял множество законов, призванных предотвратить вмешательство в работу почты или ее неправомерное использование; большинство первоначальных преступлений по-прежнему запрещены, а изменения касались деталей, а не характера, за одним важным исключением: постепенно был создан Index Expurgatorius предметов, которые запрещено сдавать в почту или извлекать из нее для целей распространения. Но за этим исключением нормы уголовного права радикально не отличаются от законов столетней давности.

Почти все «Преступления против почтовой службы» были сведены в главу 8 Уголовного кодекса Соединенных Штатов. В настоящее время незаконным является ведение или заявление о ведении почтового отделения без разрешения; перевозка почты иначе чем по закону; учреждение частных экспрессов; перевозка лиц, незаконно перевозящих почту; отправка писем частным экспрессом или перевозка их курьерами по регулярным почтовым маршрутам не в составе почты; ношение формы курьера без разрешения или выдача себя за курьера почты Соединенных Штатов, когда это на самом деле не так. Повреждение почтовых сумок, кража имущества почтового отделения, кража или взлом почтовых замков или ключей, взлом или проникновение в почтовое отделение, незаконное проникновение в почтовый вагон, кража, утаивание и присвоение почтовых отправлений или их содержимого, нападение на перевозчика с целью грабежа и ограбление почты; повреждение почтовых ящиков или почтовых отправлений; «намеренно и умышленно» создание препятствий или задержка прохождения почты — все это преступления, наказуемые в федеральных судах.

Преступлением является задержка, уничтожение или присвоение письма либо газеты любым сотрудником службы; «задержка прохождения почты в результате умышленного небрежения или отказа осуществить перевозку» со стороны перевозчика на пароме; неспособность капитана судна сдать в почтовое отделение всю почту из-за границы или вскрыть груз до осуществления такой доставки. Никому не разрешается продавать или использовать погашенную марку либо удалять отметки гашения; сотрудникам почты, кроме того, запрещается представлять ложные отчеты с целью увеличения своего вознаграждения, незаконно взимать почтовый сбор, не отчитываться за почтовый сбор или не гасить марки, а также выдавать денежный перевод без оплаты.

Существует также, как я уже указал, ряд законов, запрещающих использование почты для пересылки непристойных или клеветнических текстов, лотерейных билетов и рекламных объявлений, мошеннических материалов, ядов, алкогольных напитков, взрывчатых веществ и аналогичных предметов, подпадающих под запрет полиции. Кроме того, сложность политической жизни и более многочисленные административные проблемы в службе породили особую категорию правонарушений; так, является преступлением участие члена Конгресса в государственном контракте, сотрудника почты — в контракте на перевозку почты, либо получение или внесение сотрудником политического пожертвования. Существует, наконец, так называемый «закон огласки в газетах», заключительный параграф которого под угрозой штрафа требует маркировать в качестве рекламы все материалы для чтения, за публикацию которых получено ценное возмещение.

Высказывание Маршалла в деле «Маккалох против Мэриленда» осталось непреложным; никогда не подвергалось сомнению то, что Конгресс обладает властью наказывать за правонарушения против самой почты или за неисполнение служебных обязанностей почтовыми служащими. Кондиционность такого законодательства никогда не оспаривалась; судам приходилось лишь разрешать технические вопросы. Например, слово «грабить» используется в его значении по общему праву; угроза «означает обоснованные опасения за жизнь в случае отказа или сопротивления»; пистолеты являются опасным оружием в значении закона; и «все лица, присутствующие при совершении преступления, дающие на то согласие, оказывающие помощь, содействие или пособничество в нем, либо в совершении любого деяния, являющегося составной частью правонарушения, признаются главными виновниками». Задержка почты лицом, работающим в почтовом отделении, относится к письму или пакету до того, как они достигнут места назначения; изъятие должно быть тайным, а умысел — преступным. Обвинение в подстрекательстве курьера к ограблению почты должно утверждать, что преступление было совершено; шпага в руке, хотя и не обнаженная, представляет собой опасное оружие; предполагается, что пистолет заряжен. Таковы некоторые из вопросов, которые судам приходилось разрешать.

Не возникало никаких споров и относительно власти Конгресса устанавливать монополию посредством запрета частных почтовых предприятий. Как отмечалось в одном раннем деле, «Ни одно правительство никогда не организовывало систему почт, не обеспечивая за собой в определенной степени монополию на перевозку писем и пересылаемых по почте пакетов. Политика такой исключительной системы является предметом законодательного, а не судебного исследования. Но правительственная монополия является факультативной, а не существенной частью ее почтовой системы. Само существование правительственного почтового ведомства не является установлением монополии». Таким образом, возникали вопросы относительно масштабов и сферы действия первоначального положения и внесенных в него поправок.

В 1834 году, например, жители Нью-Орлеана пожаловались на медленную работу почты и предложили план создания частного объединения для организации ежедневной линии экспресса в Нью-Йорк. Но когда этот проект был передан на заключение канцлеру Кенту, он посоветовал, что «цели объединения не могут быть претворены в жизнь предложенным способом без нарушения закона о почтовом отделении». В 1844 году Генеральный прокурор дал заключение о том, что с писем, перевозимых по почтовым маршрутам частными перевозчиками, нельзя взимать почтовый сбор, равно как и нельзя задерживать такие письма; единственным доступным путем было «применение штрафов, которым по закону подвергаются все несанкционированные перевозчики писем по почтовым маршрутам».

Что касается общего толкования статута, то федеральный окружной суд, постановив, что не является незаконным пересылать неоплаченное маркой рекомендательное письмо, касающееся пересылаемых с экспрессом денег, указал: «Данные положения почтового закона, будучи ущемлением общего права, должны толковаться строго, и при отсутствии четких и недвусмысленных формулировок, запрещающих перевозку письма при указанных обстоятельствах, мы должны признать, что право на это не нарушается». Верховный суд Соединенных Штатов, однако, ранее заявлял, что данный акт несомненно является законом о доходах, хотя и «составленным не со всей точностью и эксплицитностью, желательными в уголовном законодательстве». А правило толкования, установленное Министерством юстиции, заключалось в том, что акты «не подлежат узким правилам, ранее применявшимся при толковании уголовных статутов... В наших судах такие акты получают то же толкование, которое применялось бы к любому другому исправительному законодательству; то есть справедливое, разумное, практическое толкование, без ссылки на какие-либо чисто технические правила в пользу обвиняемого».

В 1858 году возник вопрос о законности доставки писем в почтовое отделение и из него в городе, где не был назначен государственный перевозчик. Генеральный прокурор придерживался мнения, что закон это запрещает. «Лицо, — заявил он, — которое намеревается сделать перевозку писем своим регулярным бизнесом или частью своего бизнеса и осуществлять ее периодически за плату в противовес государственному перевозчику, юридически неспособно получить полномочие извлекать письма из почтового отделения для этой цели». Но когда вопрос дошел до судов, была занята противоположная позиция. Акт от 3 марта 1851 года уполномочил генерального почтмейстера «устанавливать почтовые маршруты внутри городов или населенных пунктов». Суд постановил, что слово «почтовые маршруты» не является синонимом слова «почтовые дороги», использованного в той части акта 1827 года, которая криминализировала попытки конкурировать с федеральным правительством в перевозке почты. Следовательно, частные доставщики писем не нарушали никакого закона. Это решение, однако, было отменено, когда Конгресс распространил положения акта 1827 года на все уже существующие или учреждаемые впоследствии почтовые маршруты, а в 1872 году объявил маршруты доставки писем внутри городов «почтовыми дорогами».

Таким образом, когда у экспресс-компании имелся ряд курьеров для ежедневного сбора писем у определенных клиентов, которые расплачивались частными марками, проданными ранее, причем письма доставлялись в офис, сортировались и отправлялись адресатам, суд постановил, что такие доставки нельзя считать осуществленными «курьером, нанятым исключительно для конкретного случая», но они являются доставками «регулярными рейсами и в определенные периоды», и поэтому ответчик несет ответственность.

Всегда существовало исключение, согласно которому перевозчику разрешается перевозить не в составе почты письма или пакеты, относящиеся «к какой-либо части груза такого парохода или иного судна, к текущей деятельности перевозчика либо к какому-либо предмету», перевозимому одновременно. В силу этого запрета железнодорожной компании не разрешается перевозить письма с одной соединительной линии на другую линию, если письма относятся к сквозному сообщению. Письма должны отправляться перевозящей компанией или быть адресованы ей. Но в 1912 году генеральный прокурор Викершем постановил, что железная дорога может перевозить по своим линиям не в составе почты письма, написанные секретарем ассоциации взаимопомощи (состоявшей из сотрудников железной дороги) железнодорожной компании, но не письма от должностных лиц ассоциации ее членам.

В 1915 году Верховный суд был призван дать толкование статуту и постановил, что в рамках исключения «о текущей деятельности» находятся «письма начальника телеграфа, совместно назначенного и оплачиваемого железнодорожной компанией и телеграфной компанией, которые были написаны станционному смотрителю железной дороги и телеграфисту с целью содействия эффективной и успешной деятельности телеграфного бизнеса, в успехе которого железнодорожная компания по договору с телеграфной компанией имеет финансовый интерес». Суд, однако, отказался рассматривать вопрос о том, является ли статут «уголовным или исправительным, либо должен ли он иметь строгое или либеральное толкование».

Другая категория правонарушений возникла из статьи, предусматривающей наказание для «всякого, кто сознательно и умышленно создает препятствия или задержку прохождения почты» либо любого средства передвижения, на котором она перевозится. Широкое расширение федеральной власти и эффективное федеральное верховенство были обеспечены в рамках этого положения, поскольку было признано, что ответчик — смотритель шлагбаума — не может ссылаться в качестве оправдания на закон штата при остановке перевозчика почты. Было также решено, что почтовые отправления в почтовом отделении, готовые к выдаче, подвергаются «препятствиям» по смыслу статута в результате спровоцированного нападения на почтмейстера. «Закон предполагает, что ответчик своими действиями намеревался добиться воспоследовавшего результата, и правонарушение является оконченным». Деяние, если оно незаконно и влечет за собой создание препятствий, совершается per se осознанно и умышленно.

Препятствование следованию почтового поезда в сформированном составе, даже если человек согласен на то, чтобы почтовый вагон следовал дальше, представляет собой создание препятствий по смыслу статута, и в тех случаях, когда в качестве перевозчиков почты были отобраны регулярные пассажирские поезда железнодорожной компании, невыход железной дороги на линию с другими поездами для этой цели не обязательно является незаконным. Однако не является защитой то обстоятельство, что препятствие было осуществлено просто путем оставления работы, «когда мотив прекращения работы заключался в том, чтобы задержать почту, и не имел никакого отношения к условиям труда».

Этим доктринам был придан их наиболее широкий охват в делах Дебса. Было постановлено, что обвинительный акт по обвинению в создании препятствий для почты не должен указывать на то, что деяние было совершено преступным образом, поскольку преступление не являлось уголовным по общему праву; кроме того, нет необходимости доказывать осведомленность о том, что почте будут чинить препятствия. «Законы делают все железные дороги почтовыми дорогами Соединенных Штатов, — заявил суд, — и каждому известно, что большая доля пассажирских поездов на этих дорогах перевозит почту». Наконец, если обвинение предъявлено в сговоре с целью создания препятствий для почты и в совершении противоправных деяний в развитие оного, «оно не ограничивается единственным противоправным деянием, поскольку сутью правонарушения является сговор, представляющий собой единое правонарушение».

Власть Конгресса может, кроме того, принуждаться к исполнению иными способами, нежели судебное преследование за нарушения этого положения. «Вся мощь нации, — заявил Верховный суд, — может быть использована для обеспечения в любой части страны полного и свободного осуществления всех национальных полномочий и безопасности всех прав, вверенных Конституцией ее заботам. Мощная рука национального правительства может быть простерта, чтобы смести все препятствия на пути свободы межгосударственной торговли или перевозки почты. Если возникает чрезвычайная ситуация, армия нации и все ее ополчение находятся в распоряжении нации для принуждения к подчинению ее законам». И Верховный суд далее заявил, что «в равной степени в компетенции [федерального правительства] находится обращение в гражданские суды для расследования и определения наличия и характера любых предполагаемых препятствий, и если таковые будут обнаружены или возникнет угроза их появления, задействование полномочий этих судов для устранения таких препятствий или пресечения их; что юрисдикция судов вмешиваться в такие вопросы посредством судебного запрета признается с давних времен и несомненным авторитетом; ...что производство посредством судебного запрета носит гражданский характер и может обеспечиваться посредством производства по делам о неуважении к суду; что такие производства не являются исполнением уголовных законов страны; что наказание за нарушение судебного запрета не является заменой и не служит защитой от судебного преследования за любые уголовные преступления, совершенные в ходе такого нарушения».

Однако когда мы обращаемся к власти Конгресса исключать из почты, возникает иная проблема. Как уже отмечалось, на заре истории почтового отделения почтовые отправления классифицировались в соответствии с их характером и с них взимались различные почтовые сборы. В 1799 году генеральный почтмейстер направил в Конгресс письмо с жалобой на «крупные и неудобные посылки», и Акт 1810 года предусматривал, что «ни один почтмейстер не обязан принимать для пересылки почтой любой пакет, вес которого превышает три фунта». Следовательно, Конгресс очень рано воспользовался правом определять, какие предметы должны быть пригодными для пересылки почтой и на каких условиях они должны перевозиться.

Эти исключения делались для защиты почты. Возражения против «неудобных посылок» выдвигались на том основании, что задерживалась пересылка и повреждались более мелкие предметы. Подобные ограничения сохраняются, и правила почтового отделения в настоящее время предписывают пределы как по весу, так и по размеру. Конгресс, кроме того, на том же основании условно исключил целый ряд предметов, таких как яды, взрывчатые вещества, легковоспламеняющиеся материалы, адские машины, болезнетворные микробы и любые составы, способные причинить кому-либо вред или повредить почту. Однако предусматривается, что генеральный почтмейстер «может разрешить пересылку по почте в соответствии с такими правилами и предписаниями, которые он установит в отношении подготовки и упаковки» любого из этих предметов, «которые не являются внешне или по своей природе опасными или вредными для жизни, здоровья и имущества». Алкогольные напитки исключены полностью. Любые нарушения законодательных положений или правил, установленных генеральным почтмейстером во исполнение предоставленных ему полномочий, наказываются штрафом и тюремным заключением.

Однако абсолютное исключение алкогольных напитков не может быть оправдано на тех же принципах, что и условные исключения, поскольку опасность для почты может возникать исключительно из того факта, что они являются жидкостями. Это различие естественным образом ведет к другой категории предметов, которым отказывается в почтовых услугах из-за того влияния, которое они окажут на получателей. К этой категории относятся все печатные или письменные материалы, которые являются непристойными, клеветническими и непристойными, либо которые касаются лотерей и мошеннических схем.

Первый запрет был введен Конгрессом в Акте от 3 марта 1865 года, а Актом от 8 июня 1872 года, кодифицировавшим прежние законы и организовавшим почтовое отделение на его нынешней основе, в использовании почты было отказано непристойным материалам, открыткам, «на которых могли быть написаны или напечатаны нецензурные эпитеты, либо напечатаны или выгравированы нелояльные символы», а также «письмам или циркулярам, касающимся незаконных лотерей». Впоследствии было признано уголовным преступлением извлечение непристойных или нецензурных материалов из почты для целей распространения.

Перед Верховным судом Соединенных Штатов власть Конгресса исключать непристойные и оскорбительные материалы из почты никогда серьезно не ставилась под сомнение, и вопросы, выносимые на разрешение преимущественно в суды низшей инстанции, не касались конституционной власти Конгресса. В 1890 году Верховный суд постановил, что в соответствии с Актом от 12 июля 1876 года не является преступлением помещение в почту непристойного письма, вложенного в конверт, и отказался рассматривать поправку 1888 года, которая распространила запрет на запечатанные материалы, закрытые для досмотра. Но в 1895 году Суд определил, что, хотя владение непристойными изображениями не запрещено, преступлением является помещение в почту письма, самого по себе не предосудительного, но содержащего информацию о том, где и у кого такие изображения могут быть приобретены. А в следующем году Суд отказался принять довод о том, что непристойный материал был отправлен по почте в ответ на письма-ловушки правительственного детектива.

Кроме того, было постановлено, что «слова „непристойный“, „похотливый“ и „развратный“, как они используются в статуте, обозначают ту форму безнравственности, которая имеет отношение к сексуальной нечистоте, и имеют то же значение, которое придается им по общему праву при судебном преследовании за непристойную клевету. Поскольку статут носит сугубо карательный характер, его не следует распространять на выражения, если они не подпадают прямо под его букву и дух». Уголовный кодекс 1909 года расширил формулировку, исключив «всякую сквернословную» книгу, брошюру, рисунок или письмо, что фактически отменило решение по делу Сверингена.

Возникали вопросы также относительно требований к действительному обвинительному акту, который, как было постановлено, не должен излагать предосудительный материал, но обязан информировать обвиняемого о характере предъявленного ему обвинения. Суды расходились во мнениях относительно того, является ли критерием непристойности тест, сформулированный лордом Кокберном: такова ли тенденция материала, чтобы «развращать и портить тех, чьи умы открыты для подобных безнравственных влияний и в чьи руки может попасть публикация подобного рода»? — или словарное значение как «оскорбительное для целомудрия, приличий или деликатности». Однако вопрос о том, что является непристойным, должен определяться присяжными.

Конгресс также отказал в почтовых услугах «любым материалам, в остальном разрешенным законом к пересылке по почте, на конверте или внешней обложке или упаковке которых, либо на любой почтовой открытке, на которой могут быть написаны или напечатаны, или иным образом нанесены или очевидны любые изображения, эпитеты, термины или язык непристойного, похотливого... клеветнического, нецензурного, оскорбительного или угрожающего характера, либо рассчитанные по своим терминам, манере или стилю оформления и явно призванные оскорбительным образом отразиться на характере или поведении другого лица». Этот запрет был расширен и теперь включает почтовую открытку с требованием уплаты долга и указанием на то, что «если он не будет уплачен немедленно, мы передадим дело нашему адвокату для взыскания».

Тем не менее было постановлено, что «внешняя обложка или упаковка» не включает внешний лист газеты, и таким образом почтовые власти не имеют возможности исключать периодические издания на том основании, что они содержат нецензурные или клеветнические материалы. Время от времени в Конгресс вносились законопроекты, уполномочивающие генерального почтмейстера исключать из привилегии второго класса публикации как таковые, отдельные номера которых содержат такие запрещенные для пересылки материалы; однако Конгресс никогда не принимал никаких благоприятных решений ни по одному из этих законопроектов. Предпринимались также попытки отказать во всех почтовых услугах в подобных случаях.

Выдвигались решительные возражения против действительности законов, исключающих непристойные материалы, однако эти аргументы ни в коем случае не имеют авторитетной поддержки. Один из авторов, например, настаивает на том, что «под предлогом регулирования почты» Конгресс контролирует «психосексуальное состояние почтовых абонентов». «Статут, — продолжает он, — не предоставляет никакого стандарта или критерия, с помощью которого можно было бы отличить одну книгу как непристойную от другой, таковой не являющейся». Подобное утверждение, поскольку оно касается конституционной слабости Конгресса, явно несостоятельно. Безнравственная клевета является преступлением по общему праву «не потому, что в обязанность или ведение закона входит продвижение религии или морали с помощью каких-либо прямых средств или наказаний, а потому, что грань, которую необходимо провести, пролегает между тем, что является и не является средним уровнем нравственности, который каждый человек имеет право ожидать от своего соседа в качестве основы их взаимных отношений». Стандарт для определения того, что является непристойным, совпадает с тем, который превалировал в общем праве.

Право отдельных лиц пользоваться почтой не является абсолютным; законодательный орган правительства может устанавливать разумные ограничения на его осуществление. Он может заявить, что общественное благоустройство не должно использоваться для нанесения ущерба нравственности граждан, и может исключать такие вредные материалы не с целью криминализации безнравственности, а просто для того, чтобы правительство не поощряло их распространение. И чтобы сделать этот отказ в услугах эффективным, Конгресс может наказывать за нарушения. Предоставление почтовой власти (если заимствовать язык, использованный Верховным судом в деле о торговле) «само по себе является исчерпывающим», и «Конгресс, в качестве производного от нее, может принимать не только необходимые, но и удобные для ее осуществления средства, причем эти средства могут обладать качеством полицейских регламентаций». Право пользоваться почтой «предоставлено для благотворного осуществления» и может быть отнято, когда «предпринимается попытка извратить его и оправдать пагубное существование».

Что касается лотерей, однако, дело обстоит не столь однозначно. В законе было объявлено, что «ни одно письмо или циркуляр, касающиеся [незаконных] лотерей, так называемых концертов с подарками или иных подобных предприятий, предлагающих призы, либо касающиеся схем, разработанных и предназначенных для обмана и введения в заблуждение общественности с целью получения денег путем обмана, не должны перевозиться по почте», а нарушение было объявлено преступным. В 1876 году слово «незаконных» было исключено, так что письма или циркуляры, касающиеся всех лотерей, были запрещены, а в 1890 году в закон были внесены дальнейшие поправки с целью включения лотерейной рекламы в газеты и разрешения почтмейстерам удерживать подозрительную почту. Судебное преследование правонарушителей может происходить либо в округе, где письмо было отправлено, либо в округе, которому оно было адресовано.

Комитет Сената, ведавший поправками, предложенными в 1890 году, доложил, что законопроект основан «на признанной власти государства определять, какой характер материалов может пересылаться по почте; и его целью является защита всеобщего благосостояния и нравственности народа от пагубного воздействия лотерей». В качестве авторитетного источника комитет сослался на дело «Фален против Вирджинии», в котором Верховный суд заявил:

«Пресечение пагубных для общественного здоровья или нравственности вредных явлений относится к числу важнейших обязанностей государства. Опыт показал, что обычные формы азартных игр сравнительно безобидны, если их сопоставить с широко распространенной язвой лотерей. Первые ограничены несколькими лицами и местами, но последние заражают все общество: они проникают в каждый дом; они достигают каждого класса; они наживаются на тяжелом заработке бедняков; они градят невежественных и простодушных». По общему праву, утверждал комитет, король не мог санкционировать пагубное явление; по аналогии, пагубному явлению может быть отказано в правительственной поддержке.

Все антилотерейное законодательство, принятое Конгрессом, было поддержано Верховным судом Соединенных Штатов, хотя, по моему мнению, аргументация вполне могла бы быть более убедительной. В первом деле, возникшем в связи с ранним законодательством, Суд заявил:

«Действительность законодательства, предписывающего, что должно перевозиться, а также его вес и форму и сборы, которым оно должно подвергаться, никогда не ставилась под сомнение... Власть, которой обладает Конгресс, охватывает регулирование всей почтовой системы страны. Право указывать, что должно перевозиться, неизбежно влечет за собой право определять, что подлежит исключению».

«Штаты до образования Союза могли создавать почтовые отделения и почтовые дороги и при этом задействовать полицию для защиты своих граждан от использования предоставленных таким образом средств в целях, предположительно оказывающих деморализующее влияние на народ. Когда власть учреждать почтовые отделения и почтовые дороги была передана Конгрессу, она являлась полноправной властью, и это полномочие влекло за собой право осуществлять все те полномочия, которые делали данную власть эффективной. Конгрессу не обязательно обладать властью бороться с преступностью и безнравственностью внутри штатов, чтобы утверждать, будто он обладает властью запрещать использование почты для содействия совершению преступлений и безнравственности».

Адвокаты истцов в этом деле с немалой силой настаивали на том, что существует четкое различие между непристойными или оскорбительными материалами и лотерейными билетами и рекламой, но на это Суд ответил:

«Аргумент о том, что существует различие между запрещенными законом деяниями (mala prohibita) и преступлениями самим своим существом (mala in se), и что Конгресс может запретить использование почты для содействия таким деяниям, которые повсеместно рассматриваются как mala in se, включая все такие преступления, как убийство, поджог, кража со взломом и т. д., и преступление распространения непристойных книг и газет, но не может сделать это в отношении других вопросов, которые он может счесть преступными или безнравственными, но которые он сам не имеет полномочий запрещать, подразумевает уступку, которая является фатальной для доводов истцов, поскольку именно Конгрессу предстояло бы определять, что относится к правилу, а что нет; однако мы считаем, что здесь нет места для такого различия, и это должно быть оставлено на усмотрение Конгресса в целях определения в рамках разумного усмотрения, каким образом он будет осуществлять власть, которой он несомненно обладает».

Особое возражение против доктрин по делу Рапье высказывает мистер Ханнис Тейлор. Он говорит: «Акт против распространения аморальной литературы, который создавался не в припадке возбуждения, исчерпывает всю конституционную власть над интеллектуальным содержанием документов, проходящих через почту, которую Конгресс способен осуществлять». И ссылаясь на исключение лотерейных билетов и рекламы: «Эта новорожденная ересь, созданная для ответа на чрезвычайную ситуацию, будет полностью отвергнута американским народом в тот самый момент, когда деспотическая и безответственная власть над мнением, которой вердикт Верховного суда вооружил Конгресс, будет применена, как это неизбежно произойдет, к какому-нибудь вопросу, который взбудоражит и всколыхнет общественную совесть».

Однако до сих пор не проявилось никакой склонности к отмене какого-либо антилотерейного законодательства. Фактически Конгресс произвел дальнейшие исключения при незначительном народном протесте. Акт от 31 июля 1912 года исключает из межгосударственной торговли, из почты и из импорта в Соединенные Штаты «любой фильм или иное пикториальное изображение либо столкновение пуглистов, под каким бы то ни названием оно ни фигурировало, которое предназначено для использования или может быть использовано в целях публичной демонстрации». Вероятно, это наиболее радикальная мера, предпринятая Конгрессом на сегодняшний день.

Следует заметить, однако, в заключение этого обзора, что все предметы, которые Конгресс до сих пор исключал из почты, принципиально отличались от предметов, которые могут пересылаться, тем, что они способны оказывать вредное воздействие на другую почту или на получателей. Взрывчатые вещества, жидкости, адские машины, алкогольные напитки — все они по своей природе опасны для почты или адресатов. Непристойная литература и лотерейные билеты являются надлежащими объектами для порицания со стороны государства, и Конгресс может пытаться минимизировать их вред, отказывая им в почтовых услугах. Следовательно, можно утверждать, что все запретительное законодательство носило характер полицейских регламентаций; каждое исключение при его оспаривании обосновывалось фактами конкретного дела, и Верховный суд никогда не заходил так далеко, как федеральный трибунал низшей инстанции, заявивший, что «Конгресс обладает исключительной юрисдикцией над почтой и может запретить использование почты для пересылки любого предмета. Любой предмет любого описания, независимо от того, является ли он безвредным, может быть объявлен контрабандой в почте актом Конгресса, а его помещение туда — превращено в преступление».

Предписания о мошенничестве. — Отказ в почтовых привилегиях, когда они используются для мошенничества, может быть оправдан на тех же основаниях, что и исключение непристойных материалов и лотерейных билетов; Конгресс обладает полномочиями подчинять использование почты полицейским регламентациям. Но предусмотрено, что «генеральный почтмейстер может на основании удовлетворительных для него доказательств того, что какое-либо лицо или компания заняты проведением любой лотереи» или мошеннической схемы, «поручить почтмейстерам в любом почтовом отделении, куда прибывают заказные письма на имя такого лица или компании... возвратить все такие заказные письма почтмейстеру в том отделении, откуда они были первоначально отправлены, с четко написанным или проштампованным на их внешней стороне словом „Мошенническое“», и они могут быть возвращены отправителям в соответствии с такими правилами, какие может установить генеральный почтмейстер. Но в соответствии с этим разделом не имеется полномочий вскрывать какое-либо запечатанное письмо.

Конституционность этих положений была полностью установлена Верховным судом Соединенных Штатов, который постановил, что почтовая система не является «необходимой частью государственного управления в том же смысле, в каком ею являются защита жизни, свободы и собственности, защита правительства от мятежа и иностранного вторжения и отправление общественного правосудия; но она представляет собой общественную функцию, принятую на себя и учрежденную Конгрессом для всеобщего благосостояния». Таким образом, исключение таких мошеннических материалов было конституционным.

Что касается других возражений, Суд заявил, что надлежащая правовая процедура не нарушается, когда исполнительному чиновнику предоставляется власть контролировать распоряжение имуществом; «не считаем мы закон также неконституционным из-за того, что генеральный почтмейстер может изымать и задерживать все письма, которые могут включать письма чисто личного или семейного характера и не имеющие абсолютно никакого отношения к запрещенному предприятию». Тот факт, что генеральный почтмейстер не может вскрывать письма, не адресованные ему самому, делает такое положение необходимым для того, чтобы закон мог действовать эффективно. Наконец, заявил Суд, «возражение о том, что генеральный почтмейстер уполномочен статутом конфисковывать деньги или денежный эквивалент адресата, основано на гипотезе, согласно которой деньги или иной ценный предмет, содержащийся в заказном письме, становятся собственностью адресата сразу же после того, как письмо опускается в почтовое отделение». Но генеральный почтмейстер, изымая письмо, не конфискует его и не меняет право собственности на него; он лишь отказывает в использовании услуг почтового отделения. Было бы целесообразно уполномочить Конгрессу генерального почтмейстера с самого начала вообще отказываться принимать письмо, если его предосудительный характер ему известен.

Единственным оставшимся вопросом является, следовательно, вопрос об окончательности административных решений, и оказывается, что в почтовых делах суды осуществляли свои полномочия по пересмотру дальше, чем в любых других делах, поступающих из иных исполнительных ведомств. Верховный суд резюмировал это правило следующим образом: «Что если решение вопросов факта возложено Конгрессом на усмотрение и усмотрение главы ведомства, его решение по ним является окончательным; и что даже по смешанным вопросам права и факта, или исключительно права, его действия влекут за собой сильную презумпцию их правильности, и суды обычно не будут пересматривать их, хотя они могут обладать полномочиями и будут время от времени осуществлять право на это».

Но необходимо, чтобы факты, на которых основано административное решение, не были таковыми, чтобы применение статута представляло собой явную судебную ошибку. Так, в деле «Американская магнитная школа исцеления против Макналти» генеральный почтмейстер фактически обусловил предписание о мошенничестве своим мнением об эффективности метода исцеления истца посредством поощрения правильного использования разума для исправления физических недугов. Суд постановил, что ни при каком толковании не было доказательств, достаточных для демонстрации мошенничества. «Для санкционирования вмешательства генерального почтмейстера, — говорилось в решении, — изложенные факты должны в каком-то аспекте быть достаточными для того, чтобы позволить ему в соответствии со статутами издать предписание». Или, выражаясь иначе, если «юридически невозможно» при любой интерпретации фактов «утверждать, что обратившаяся сторона была занята добыванием денег посредством почты путем ложных или мошеннических заявлений», суды вмешаются. Общее правило может быть сформулировано следующим образом: Судебный пересмотр будет предоставлен только в тех случаях, когда оказывается, что предписание вынесено без законных полномочий; усмотрение не подлежит пересмотру, если при любой интерпретации фактов предписание явно ошибочно, и даже по вопросам исключительно права оно влечет за собой сильную презумпцию правильности.

В Конгрессе было сделано множество предложений и внесены законопроекты, предусматривающие судебный пересмотр решений генерального почтмейстера. Конгрессмен Крампакер, например, утверждал, «что во всех правительственных ведомствах нет ни одного примера, когда существенные права отнимались бы у гражданина на основании конфиденциальных отчетов без законного права быть услышанным, а также видеть и изучать представленные против него доказательства, помимо предписания о мошенничестве и практики в почтовом ведомстве». Он настаивал на том, что закон должен быть изменен, а копия предписания вручена предприятию, подозреваемому в мошеннической практике. Это предписание не должно вступать в силу в течение пятнадцати дней, за исключением удержания недоставленной почты в почтовом отделении. Пострадавшая сторона могла бы подать иск в окружной суд с внесением залога в размере 500 долларов, и по существу спора состоялось бы краткое судебное разбирательство, которое суд должен сформулировать на основе задействованных фактов. Допускалась бы апелляция, а в ожидании окончательного решения почта удерживалась бы в почтовом отделении или распределялась по распоряжению суда. Другой законопроект разрешал пересмотр после того, как предписания были изданы.

Решительные возражения против подобных изменений в законе были выдвинуты почтовым ведомством. В меморандуме, поданном помощником генерального почтмейстера этого ведомства, заявлялось, что главной целью регламентаций является обеспечение оперативных действий. «Ценность закона зависит от оперативности, с которой мошенническим схемам может быть отказано в использовании почты для продвижения аферы. Если действия задерживаются на сколько-нибудь значительное время — как это неизбежно происходило бы в судебном разбирательстве, — схема завершит свое мошенничество до того, как произойдет вмешательство». Если бы законопроект мистера Крампакера стал законом, единственным эффективным действием стало бы уголовное преследование, а оно всегда затруднено, поскольку потерпевшие стороны проживают далеко, и трудно добыть доказательства для предъявления на суде.

На практике, пояснялось в меморандуме, расследования проводятся инспекторами по делам, где заявляется о мошеннической практике, а отчеты направляются в ведомство. Если устанавливается prima facie состав мошенничества, лицу или предприятию, в отношении которого ведется дело, направляется уведомление и предоставляется возможность явиться к помощнику генерального почтмейстера почтового ведомства; после слушания составляется отчет генеральному почтмейстеру, который принимает окончательное решение. Но проведение такого слушания статутом не требуется.

Кодификация почтовых законов, представленная в Конгресс в 1908 году, предусматривала создание Комиссии по почтовым апелляциям в составе трех членов, один из которых должен быть юристом, назначаемым Президентом. Одной из ее обязанностей было бы «вынесение решений по вопросу выдачи предписаний о мошенничестве в отношении лиц, предположительно управляющих лотереями, предприятиями по раздаче подарков или схемами мошенничества». Дела передавались бы помощником генерального почтмейстера после того, как он убеждался, что доказательств юридически достаточно для обоснования предписания, которое Комиссия издавала бы или отказывалась издать после слушания; однако могли быть приняты временные меры, и в ожидании окончательного определения почтовые отправления могли удерживаться в почтовом отделении.

ГЛАВА III. Полномочия Конгресса по учреждению почтовых дорог

Законодательные действия. — Помимо почтовых отделений, проблемы строительства дорог и внутренних улучшений в силу потребностей развития почти немедленно встали перед новой нацией, которая изучила делегированные полномочия в Федеральной конституции и, не найдя какого-либо конкретного разрешения на действия Конгресса, заявила о праве на основании нескольких положений, среди которых было положение об учреждении почтовых дорог. К 1793 году по всей стране насчитывалось всего сто девяносто пять почтовых отделений, а связи находились в плачевном состоянии, причем те дороги, что существовали, представляли собой не более чем тропы и были совершенно непроходимы для колесного транспорта. Тем не менее связь имела важнейшее значение, и особенно это касалось Запада, поскольку считалось, что коммерческое и политическое развитие, если не фактическое удержание, невозможно без более легких путей сообщения. Отрезки дорог строились по частной инициативе при поддержке штатов, но проблема не решалась по существу, и когда в 1792 году Конгресс учредил почтовый маршрут между Ричмондом (шт. Виргиния) и Данвиллом (шт. Кентукки), а позже — между Филадельфией, Питтсбургом и Луисвиллом, Запад стал ревниво относиться к удобствам, предоставленным Востоку. Этому чувству способствовало то, что Конгресс разрешил атлантическим штатам взимать портовые сборы в целях улучшения рек и гаваней. Конгресс также выделял ассигнования на маяки и т. д., и вскоре требования западных штатов стали слишком сильными, чтобы им можно было сопротивляться. В 1806 году Конгресс был вынужден предпринять конкретные действия.

Однако конституционная проблема уже некоторое время привлекала внимание ведущих государственных деятелей; все признавали необходимость федеральной помощи, но полномочия Конгресса подвергались серьезному сомнению. В своем первом ежегодном обращении Вашингтон призвал поощрять «общение между отдаленными частями нашей страны посредством должного внимания к почтовому отделению и почтовым дорогам» и повторял эту рекомендацию в последующих обращениях. Председатель Верховного суда Джей в 1790 году представил Вашингтону свое мнение, несомненно заслуживающее большого веса, о том, что «Конгресс обладает полномочиями учреждать почтовые дороги. Это было бы бесполезным, если бы не подразумевало полномочие самостоятельно ремонтировать эти дороги или принуждать к этому других. Первое представляется более естественным толкованием. Возможно, план платных дорог мог бы постепенно и с пользой внедряться».

Но было также много тех, кто придерживался более строгого толкования Конституции. Джефферсон сомневался. Обращаясь к Мэдисону в 1796 году, он спрашивал: «Означает ли предоставленное вам Конгрессом право учреждать почтовые дороги, что вы должны строить дороги или только выбирать из уже построенных те, по которым должна ходить почта?» Одно толкование давало бы Конгрессу огромные полномочия; другое же, в случае недостаточности, могло быть передано на рассмотрение штатов.

Вопрос о федеральной власти впервые был четко поставлен в 1806 году, когда требования западных штатов стали непреодолимыми и Конгресс начал строительство Камберлендской дороги — знаменитой магистрали, которой суждено было сыграть роль в экономической и политической истории Соединенных Штатов в течение следующего полувека и вызвать острые дискуссии о значении почтового пункта. Огайо был принят в качестве штата в 1802 году, и эта возможность была использована для заключения взаимовыгодного соглашения, согласно которому Соединенные Штаты сохраняли те же права на общественное достояние, которыми они обладали, пока Огайо еще был территорией (контроль над еще неоплаченными землями и приостановление налогов штата), а с другой стороны, в качестве компенсации (quid pro quo), процент от поступлений от продажи определенных земель должен был направляться на покрытие расходов по строительству дорог под эгидой генерального правительства. Такое соглашение впервые было предложено Галлатином, который настаивал на том, «что одна десятая часть чистых доходов от земель, продаваемых впоследствии Конгрессом, после вычета всех сопутствующих расходов должна направляться на прокладку и строительство платных дорог... под авторитетом Конгресса с согласия тех штатов, через которые они пройдут».

Следующее действие последовало три года спустя, когда Конгресс уполномочил Президента назначить комиссию для прокладки дороги; согласие на строительство уже было дано легислатурами Мэриленда и Виргинии, но не Пенсильвании. Разрешение Мэриленда на улучшение почтовых дорог в пределах штата было дано в 1803 году и содержало ограничение, согласно которому Конгрессу тем не менее не предоставлялось право «рубить или использовать лес или иные материалы любого лица или лиц против его, ее или их согласия», — явное отрицание права экспроприации (эминентного домена) в связи с почтовой властью.

В январе 1807 года Джефферсон получил отчет назначенной для определения местоположения дороги комиссии, но Президент воздерживался как от ее принятия, так и от неодобрения до тех пор, пока не получит «полное согласие на свободный выбор маршрута на всем протяжении». Когда Пенсильвания предприняла действия, ее легислатура подробно изложила полномочия, которые могли осуществлять Соединенные Штаты, и оговорила, что лицам, чья собственность подлежит изъятию, должна быть выплачена компенсация; но этого оказалось достаточно для «полного согласия», которого требовал Джефферсон до того, как предприятие могло быть начато.

Даже с учетом этих ограничений действия Конгресса в отношении почтовых дорог предпринимались не без некоторых сомнений в их конституционности; тем не менее требования федеральной помощи были столь велики, а отклики столь скудны, что серьезных возражений не высказывалось. Несмотря на то, что он санкционировал ассигнования на улучшение канала в Луизиане и дороги от границы Джорджии до Нового Орлеана, Джефферсон считал, что почтовая оговорка не наделяет достаточными полномочиями для строительства дорог Конгрессом. В своем шестом ежегодном послании (после принятия закона о Камберлендской дороге) он настаивал на том, чтобы излишки казначейства направлялись «на великие цели общественного образования, дорог, каналов и таких других объектов общественного улучшения, которые сочтут целесообразным добавить к конституционному перечислению федеральных полномочий», но предполагал, что потребуется поправка к Конституции. Два года спустя растущий профицит заставил его вернуться к той же теме. «Следует ли сократить доходы? — спрашивал он. — Или их лучше направить на улучшение дорог, каналов, рек, образования и других великих основ процветания и союза в рамках полномочий, которыми Конгресс уже обладает, или такой поправки к Конституции, которая будет одобрена штатами? Будучи неуверенным в ходе событий, время можно с пользой использовать для получения полномочий, необходимых для системы улучшений, если это будет сочтено наилучшим».

Однако этот вопрос стал острым лишь в период администрации Мэдисона. При Вашингтоне и Адамсе ассигнований на дороги не было; при Джефферсоне Конгресс выделил деньги на Камберлендскую дорогу, на маршрут от границы Джорджии до Нового Орлеана и на канал в Луизиане. Но при Мэдисоне Конгресс принял одиннадцать актов, и они вызвали исчерпывающее и порой язвительное обсуждение затронутых конституционных принципов с вмешательством Президента посредством предостерегающих посланий и одного вето в день перед сложением им своих полномочий.

Мнение Мэдисона о том, дала ли Конституция Конгрессу полномочия на осуществление строительства дорог, судя по всему, не было абсолютно последовательным. Писая в «Федералисте», он подчеркивал в качестве одного из преимуществ, которые обеспечит принятие Конституции, то обстоятельство, что «общение по всему союзу будет облегчено новыми улучшениями. Дороги повсюду будут сокращены и приведены в лучший порядок; условия для путешественников будут приумножены и улучшены;... Связь между западными и атлантическими районами, а также между различными частями каждого из них станет все более и более легкой благодаря тем многочисленным каналам, которыми щедрость природы пересекла нашу страну и которые искусству так нетрудно соединить и завершить».

5 февраля 1796 года в Палате представителей Мэдисон внес резолюцию, уполномочивающую Президента распорядиться обおведении изысканий почтовой дороги от штата Мэн до Джорджии за счет Соединенных Штатов. По словам Мэдисона, это принесло бы два благоприятных результата: «будет определен кратчайший путь из одного места в другое, и лица, будучи уверенными в стабильности дорог, не будут колебаться делать на них улучшения». Это должно было стать «началом масштабной работы»; и в период своего президентства Мэдисон одобрил акты, выделившие более 500 000 долларов, большая часть которых пошла на Камберлендскую дорогу.

Правда, намек на изменение позиции прозвучал тогда, когда в своем седьмом ежегодном послании (5 декабря 1815 года), хотя и настоятельно рекомендуя строительство дорог и каналов под национальной властью, он назвал это «счастливым размышлением о том, что любой дефицит конституционных полномочий, с которым можно столкнуться, может быть восполнен способом, который сама Конституция предусмотрительно указала». Год спустя он попросил Конгресс осуществить свои существующие полномочия и, если необходимо, прибегнуть «к предписанному способу их расширения в целях реализации всеобъемлющей системы дорог и каналов, такой, которая возымеет эффект более тесного сплочения каждой части нашей страны».

Однако решительную позицию Мэдисону предстояло занять по так называемому «бонусному законопроекту», целью которого было создание постоянного фонда для дорожного строительства. В знаменитом отчете, который Галлатин подготовил для Сената (6 апреля 1808 года), он отрицал какое-либо присущее Соединенным Штатам право экспроприации и заявлял, что ни одна дорога или канал не могут быть открыты без согласия заинтересованных штатов. Этот факт, утверждал Галлатин, неизбежно определял порядок расходования средств (при отсутствии конституционной поправки). Он предложил два средства: предпринимаемые Конгрессом начинания с согласия штатов или подписку Конгресса на акции компаний, созданных с целью строительства магистралей. Относительно второй альтернативы Галлатина никаких мер в течение двух лет не принималось. Однако в 1810 году комитет Сената дал положительное заключение по общему законопроекту, который делал правительство владельцем половины акций любой корпорации, созданной для реализации проектов, рекомендованных Галлатином в его отчете. Но теория «бонусного законопроекта» была радикально иной.

Он был внесен в Палату представителей специальным комитетом, председателем которого был Кэлхун, и предусматривал выделение бонуса в размере 1 500 000 долларов, который должен был быть выплачен Банком Соединенных Штатов за его устав, вместе с дивидендами, поступающими по акциям, принадлежащим правительству; таким образом был бы создан постоянный фонд для строительства дорог и каналов.

Главный аргумент в поддержку законопроекта был высказан Кэлхуном. Он не выразил мнения относительно обоснованности возражения о том, что Конгресс не имеет полномочий прокладывать дорогу через штат без его согласия. Предложенный законопроект не поднимал этот вопрос. Но, говорил Кэлхун, «Конституция наделяет Конгресс правом учреждать почтовые отделения и почтовые дороги. Я знаю, что толкование, обычно даваемое этим словам, ограничивает наши полномочия лишь правом назначения почтовых дорог; но мне кажется, что слово «учреждать» охватывает нечто большее», оно как будто бы дает Конгрессу право на строительство. Аргументация Кэлхуна не является тщательно выстроенной и не во всем убедительна; тем не менее его главный довод, которому он придает первостепенное значение, — что ассигнование денег Конгрессом не ограничивается содействием тем полномочиям, которые перечислены в Конституции, — был обоснованным.

Законопроект был принят Конгрессом, правда, не без выражения многочисленных сомнений в его конституционности, и попал к Президенту Мэдисону в самый момент окончания его президентского срока. Мэдисон не прибег к карманному вето и 3 марта 1817 года направил Конгрессу послание с изложением оснований для своих возражений против этой меры. Он утверждал, что данный акт не может быть оправдан на основании положений о торговле или об общем благосостоянии, но не воспользовался почтовой властью как возможным, если не адекватным источником полномочий. Он заявил:

«Если Конгресс не обладает общими полномочиями по строительству дорог и каналов, а также по улучшению судоходства по водным путям с сопутствующим им комплексом полномочий, то согласие штатов в порядке, предусмотренном законопроектом, не может наделить этими полномочиями. Единственными случаями, в которых согласие и уступка конкретных штатов могут расширить полномочия Конгресса, являются те, которые специально оговорены и предусмотрены в Конституции».

В этом послании Мэдисон четко не предложил провести различие между простым полномочием выделять ассигнования, выделять ассигнования и строить с согласия штатов и строить вопреки воле местных юрисдикций. Прежде чем прийти к процитированному выше выводу, он использовал следующую двусмысленную формулировку: «Ограничение полномочия «обеспечивать общую оборону и общее благосостояние» случаями, которые должны обеспечиваться за счет расходования денег, все же оставляло бы в сфере законодательных полномочий Конгресса все великие и важные меры государственного управления, поскольку деньги являются обычным и необходимым средством их реализации». Позже Мэдисон заявлял, что его вето касалось как ассигнований, так и строительства; тем не менее во время своего пребывания в должности он санкционировал меры, обеспечивающие финансирование различных дорог.

Это различие, на которое указал Кэлхун и относительно которого Мэдисон, по крайней мере в своем послании, выражался туманно, предстояло подчеркнуть Монро и Конгрессу в ходе исчерпывающих дебатов о природе и объеме полномочий, которыми обладало федеральное правительство. Монро не замедлил заявить о своей позиции и сразу перешел к сути дела в своем первом ежегодном послании, когда сказал:

«Отбросив первоначальные впечатления, я уделил этому вопросу все то обдумывание, которого требовали его огромная важность и справедливое понимание моего долга, и результатом является твердое убеждение в моем сознании, что Конгресс не обладает этим правом... Сообщая об этом результате, я не могу преодолеть чувство обязанности предложить Конгрессу целесообразность рекомендации штатам принять поправку к Конституции, которая предоставит Конгрессу рассматриваемое право».

Эта часть послания Президента Монро была передана специальному комитею в Палате представителей, который 15 декабря 1817 года представил обстоятельный документ. Проблема, по заявлению комитета, включала в себя, «с одной стороны, великий конституционный вопрос» и была «тесно связана, с другой стороны, с улучшением, процветанием, союзом и счастьем Соединенных Штатов». Утверждалось, вкратце, что Конгресс имеет полномочия: «1. Прокладывать, улучшать и строить почтовые дороги через различные штаты с согласия соответствующих штатов. 2. Открывать, строить и улучшать военные дороги через различные штаты с согласия соответствующих штатов. 3. Прокладывать каналы через различные штаты с их согласия...»

Утверждалось, что такие полномочия не основывались на вольном толковании Конституции и не несли в себе опасной тенденции, способной нанести ущерб штатам, поскольку в них не признавалось право экспроприации или верховенство Конгресса в отношении юрисдикции. Рассматривая конкретно объем почтовой власти, комитет заявил:

«То, что Конгресс с согласия соответствующих штатов может строить и улучшать свои почтовые дороги в рамках полномочия «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги», представляется очевидным как из природы вещей, так и из аналогичных толкований Конституции. Действительно, утверждалось, что слово «учреждать» в этом положении документа охватывает не более чем простое обозначение почтовых дорог. Но если это верно, то важные полномочия, возложенные на генеральное правительство в отношении почтового отделения, могут оказаться в значительной степени неэффективными и невыполнимыми... Если право учреждать предоставляет лишь полномочие назначать, Конгресс не может иметь права ни содержать паром через глубокую и бурную реку для перевозки почты, ни принуждать владельцев парома выполнять эту услугу; и тем не менее наши законы содержат акт, с которым молчаливо соглашались более двадцати лет и который налагает штрафы на паромщиков за задержку почты и на других лиц за задержку или создание препятствий ее прохождению. Было бы трудно обнаружить, как это право наложения штрафов может быть поддержано — либо как первоначальное, либо как вспомогательное полномочие — иначе как на принципах более свободного толкования, чем те, которые выдвигаются в настоящее время...»

«Считается, что полномочие, предоставленное Конституцией издавать все законы, которые будут «необходимы и надлежащи» для приведения в исполнение перечисленных полномочий, наделяет генеральное правительство всеми средствами, которые имеют существенное значение для полного осуществления привилегии «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги!» Даже без этого положения Конституции тот же принцип пришлось бы применять к ее толкованию, поскольку, согласно общему пониманию, дарование полномочия подразумевает дарование всего того, что необходимо для его осуществления...»

«Именно в силу действия этих слов «необходимые и надлежащие» в положении Конституции, предоставляющем вспомогательные полномочия, «согласие соответствующих штатов» считается предварительным условием даже для улучшения почтовых дорог. Ибо, сколь бы «необходимыми» ни были такие улучшения, можно было бы поставить под сомнение то, в какой степени вмешательство в юрисдикцию штата над его землей против его воли может быть «надлежащим». И этот случай неполного права у генерального правительства имеет аналогию в Конституции: полномочие осуществлять юрисдикцию над фортами, складами, арсеналами и доками зависит от предварительной покупки Соединенными Штатами с согласия штатов».

«Допуская поэтому, что Конституция предоставляет лишь право прохода и что права на землю и юрисдикцию остаются исключительно за соответствующими штатами, тем не менее, кажется, нет никаких веских возражений против улучшения дорог с их согласия».

В последовавших долгих дебатах по поводу этого отчета о послании Президента высказывавшиеся мнения колебались между ультраконсервативными и ультралиберальными позициями. Срединную позицию занял Клей, чьи выступления являются, пожалуй, лучшими по этому вопросу. Он был стойким сторонником отчета комитета, утверждая, «что полномочие строить почтовые дороги прямо предоставлено в полномочии учреждать почтовые дороги». «Если это так, — говорил он, — спору конец... Чтобы показать, что полномочие предоставлено прямо, я могу смело апеллировать к аргументам, уже использованным для доказательства того, что слово «учреждать» в данном случае может означать только одно — право создания». По словам Клея, «установить справедливость», как это используется в преамбуле Конституции, не принуждало Конгресс принимать существовавшие тогда системы. «Установление в преамбуле означает, как и в других случаях, построение, формирование, создание».

Если учесть, что «согласно старым Статьям Конфедерации Конгресс обладал в отношении почтовых дорог столь же большими полномочиями, сколькие господа разрешают существующему правительству, что общей целью и духом новой Конституции было расширение полномочий генерального правительства и что, по сути, в этом самом пункте полномочие учреждать почтовые дороги добавлено к полномочию учреждать почтовые отделения, которым прежнее правительство обладало единолично», аргумент по этому пункту успешно выдерживается.

Клей утверждал, «что это, безусловно, не было возражением против полномочия, если эти дороги могли также использоваться для других целей. Это скорее было рекомендацией того, что другие цели, полезные для народа, могут быть таким образом достигнуты, хотя и не подпадают под слова Конституции». В качестве примера он указал на поощрение обрабатывающей промышленности в рамках полномочия взимать налоги. Почтовые дороги могли быть посвящены «другим целям, связанным с благом общества». Завершив строительство, утверждал Клей, Конгресс обладал юрисдикцией, «совместной со штатами, над дорогой в целях ее сохранения, но ни для каких иных целей. В отношении всех вопросов, возникающих на дороге, будь то преступление или контракт и т. д., или любого объекта юрисдикции, не связанного с сохранением дороги, за штатами сохранялась исключительная юрисдикция».

По завершении дебатов было предложено несколько резолюций, по которым прошло голосование, причем лишь одна набрала большинство. В ней говорилось, «что Конгресс обладает полномочиями по Конституции выделять деньги на строительство почтовых дорог, военных и других дорог, а также каналов и на улучшение водных путей». В этом вопросе Конгресс санкционировал различие между ассигнованиями и строительством. Три другие резолюции сводились к тому, что Конгресс может строить в целом почтовые и военные дороги; дороги и каналы, необходимые «для торговли между штатами», и каналы для «военных целей». Эти заявления о полномочиях, хотя они и формулировали немного разные положения, все намекали на то, что согласие штатов не потребуется, поскольку каждое содержало оговорку о том, что частная собственность не должна изыматься для общественных нужд без компенсации, — либеральное отношение для этого периода конституционного толкования. Все резолюции, кроме первой, не прошли голосование небольшим большинством.

Рассмотрение послания Монро в Сенате было очень благоприятным для Президента; наблюдалось мало склонности критиковать его за преждевременное оглашение своих взглядов — возможно, с намерением предупредить Конгресс, — и не предпринималось никаких попыток напрямую выяснить мнение Сената о конституционных полномочиях Конгресса. Однако косвенно Сенат заявил о своем мнении, рассмотрев предложенную поправку к Конституцию, на которой настаивали в ответ на намек Монро о том, что это надлежащий способ решения вопроса.

Время от времени вносились различные предлагаемые поправки к Конституции, и они, в отличие от других, отстаивавшихся в «тот же период конфликта между сторонниками широкого и строгого толкования», были направлены на расширение полномочий Конгресса и снятие клейма узурпации, которое, по крайней мере по мнению многих, приписывалось дорожным проектам, либо находившимся в стадии реализации, либо серьезно задуманным. Поправки, наделяющие Конгресс полномочиями строить дороги и каналы с согласия штатов, предлагались в 1813 и 1814 годах, а 9 декабря 1817 года, следуя совету послания Монро, сенатор Барбур внес в Сенат такую резолюцию, которая делала согласие штата необходимым и предусматривала, что ассигнования должны распределяться «пропорционально представительству, которое каждый штат имеет в наиболее многочисленной ветви национального законодательного органа. Но доля любого штата может быть применена для вышеуказанной цели в любом другом штате». Когда резолюция была представлена, она была бессрочно отложена 22 голосами против 9. Этот результат показал, что шансы принять какой-либо общий законопроект о строительстве дорог вопреки вето президента невелики, хотя некоторые голоса против резолюции были поданы на том основании, что Конгресс уже обладает такими полномочиями.

Но сторонники дорожного строительства не собирались отступать. Во исполнение резолюции Кэлхун в качестве военного министра представил в Палату представителей 14 января 1819 года исчерпывающий отчет о дорогах и каналах, необходимости в них и схеме строительства. Однако Кэлхун «считал неуместным в рамках резолюции Палаты обсуждать конституционный вопрос».

Отчет был отложен в долгий ящик, и хотя в январе 1822 года комитет Палаты представителей высказался за изыскания для каналов от Бостона на юг вдоль атлантического побережья и на Среднем Западе, а также дороги от Вашингтона до Нового Орлеана, ничто не приобрело силу закона, за исключением небольших ассигнований на Камберлендскую дорогу. Однако именно акт о сохранении и ремонте этой дороги, принятый Палатой представителей 29 апреля 1822 года и возвращенный Президентом 4 мая, заставил его сопроводить свое послание о вето исчерпывающим заявлением «Взгляды Президента Соединенных Штатов на предмет внутренних улучшений», представляющим собой самое проработанное конституционное обсуждение из всех когда-либо направлявшихся в Капитолий из Белого дома.

Монро придерживался мнения, что Конгресс имеет право выделять ассигнования на дороги с согласия штатов, через которые они должны проходить, но что он не обладает суверенными и юрисдикционными правами на строительство дорог или на их ремонт и поддержание свободными от препятствий. Фон Хольст называет эту доктрину «словесной придиркой», но «она стала устоявшейся нормой, согласно которой Конгресс может выделять деньги в поддержку дел, которыми федеральное правительство по конституции не способно управлять и регулировать», и в этом отношении, следовательно, Монро был прав.

Сторонники строительства и эффективной юрисдикции после того, как дороги были построены, выводили полномочия Конгресса из нескольких положений Конституции, среди которых было дарование «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги». Этому пункту Монро уделил исчерпывающее внимание.

«Каково точное значение этих слов и каковы пределы дарования?» — спрашивал он. «Слово «учреждать» является определяющим термином; «почтовые отделения и почтовые дороги» — это предметы, на которые оно направлено. Вопрос, следовательно, заключается в том, какое полномочие даруется этим словом? Смысл, в котором обычно используются наши слова, — это тот смысл, в котором они должны пониматься во всех сделках между государственными органами и частными лицами. Намерение сторон должно преобладать, и нет лучшего способа выяснить его, чем придать используемым терминам их обычное значение».

Среди просвещенных граждан, продолжал Монро, не будет расхождений во мнении; «все они ответят, что тем самым Конгрессу было дано полномочие определять города, здания судов и другие места по всему нашему Союзу, в которых должны быть почтовые отделения; маршруты, по которым почта должна перевозиться из одного почтового отделения в другое, с тем чтобы распространять информацию как можно шире и делать учреждение как можно более полезным; устанавливать почтовые сборы, подлежащие уплате за каждое перевозимое таким образом письмо и пакет для содержания учреждения; и защищать почтовые отделения и почту от грабежа путем наказания тех, кто совершает это правонарушение. Мысль о праве размечать дороги Соединенных Штатов по общему масштабу улучшений; силой забирать землю у собственника; учреждать платные дороги и сборы и наказывать правонарушителей вышеуказанным образом никогда бы не пришла в голову ни одному такому лицу. Использование существующей дороги дилижансом, почтальоном или разносчиком почты при проезде по ней, как это делают другие, — это все, о чем можно было бы подумать; юрисдикция и земля остаются за штатом с правом штата или лиц, уполномоченных его легислатурой, изменять дорогу по своему усмотрению».

Это толкование, говорилось далее в послании, подтверждается изменением почтового дарования в Статьях Конфедерации, в том виде, в каком оно появилось в Конституции. «Если бы предполагалось передать в Конституции более широкий объем полномочий, чем был предоставлен в Конфедерации, — сказал Монро, — то, конечно, не был бы использован тот же самый управляющий термин [учреждать] или же были бы добавлены другие слова, чтобы показать такое намерение и обозначить пределы, до которых должны осуществляться полномочия... Было бы абсурдно утверждать, что путем исключения из Конституции любой части фразеологии, которая считалась важной в Конфедерации, значение этого термина расширилось, а вместе с ним пропорционально расширились и полномочия Конституции сверх того, какими они были в Конфедерации. Право взыскивать почтовый сбор и защищать почтовые отделения и почту от грабежа путем наказания правонарушителей можно справедливо рассматривать как сопутствующие полномочия дарованию, поскольку без этого цель дарования могла быть сорвана. Все, что абсолютно необходимо для достижения цели дарования, хотя и не конкретизировано, может справедливо считаться включенным в него. За этими пределами доктрина сопутствующих полномочий не может простираться». Затем Монро переходит к рассмотрению того, что колонисты и создатели Конституции понимали под тем, что охватывается почтовой властью, и заключает:

«Если бы Соединенные Штаты обладали полномочиями, на которые претендуют в рамках этого дарования, разве они не могли бы, принимая дороги отдельных штатов для перевозки почты, как это было сделано, взять над ними юрисдикцию и исключить право вмешиваться в них или изменять их? Разве они не могли бы учреждать платные дороги и осуществлять все остальные акты суверенитета, упомянутые выше, над такими дорогами, необходимые для защиты их от повреждений и покрытия расходов по их ремонту? Конечно, если это право существует, эти последствия неизбежно наступали, как только дорога была учреждена. Абсурдность таких претензий должна быть очевидна для всех, кто их исследует. Таким образом, у каждого штата могла бы быть отобрана большая часть его территории; ибо едва ли найдется в каком-либо штате дорога, которая не использовалась бы для перевозки почты. Таким образом открылось бы новое поле для законодательства и внутреннего управления».

Хотя позиция Президента остановила Конгресс от фактического строительства дорог, часто выделялись ассигнования, которые должны были применяться под руководством штатов. Пожалуй, наиболее важным из них был акт, принятый в 1824 году, предписывающий проведение изысканий таких дорог и каналов, которые, по мнению Президента, представляли ценность для военных, коммерческих и почтовых целей.

Однако конфликт из-за конституционной проблемы и различие между ассигнованиями и строительством были оставлены Джоном Куинси Адамсом, который был убежденным сторонником федеральной помощи, но дискуссия была возобновлена Джексоном, который наложил вето на шесть законопроектов, наиболее важный из которых предусматривал государственную подписку на сумму 150 000 долларов на покупку акций Мейсвиллской, Вашингтонской, Парисской и Лексингтонской платных дорожных компаний — корпорации штата Кентукки. Действия Президента не стали неожиданностью, поскольку в своем первом ежегодном послании он заявил Конгрессу, что метод внутренних улучшений, «применявшийся до сих пор, многими из наших сограждан осуждался как нарушение конституции, в то время как другими рассматривался как нецелесообразный. Все чувствуют, что он использовался в ущерб гармонии в законодательных советах».

Кроме того, Джексон решительно не одобрял того, чтобы правительство становилось миноритарным акционером получастного предприятия, которое получало бы прибыль за счет выплаты дорожных сборов. Он считал не только «весьма целесообразным, но и абсолютно необходимым предварительное принятие поправки к Конституции, делегирующей необходимые полномочия и определяющей и ограничивающей их осуществление по отношению к суверенитету штатов». В противном случае продолжилась бы неопределенность Конгресса относительно наличия таких полномочий. Он рассматривал общий вопрос в двух аспектах: (1) «в отношении полномочий осуществлять внутренние улучшения в пределах границ штата с правом территориальной юрисдикции, достаточной по крайней мере для их сохранения и использования», и (2) в отношении полномочий «выделять деньги в поддержку таких работ, когда они ведутся штатом или компанией на основании власти штата, отказываясь от претензий на юрисдикцию». Он полагал, что Конгресс может выделять ассигнования напрямую на национальные, а не местные цели; в других полномочиях он решительно отказывал.

После Джексона были и другие вето на законопроекты о внутренних улучшениях, но они основывались главным образом на различии между национальными и местными объектами. Более того, дорожное строительство уступило место развитию рек и гаваней, и обсуждение значения почтового пункта практически прекратилось. Конгресс заявлял о широких полномочиях в отношении назначенных им почтовых дорог, и возражений было немного; в тех редких случаях, когда этот вопрос рассматривался судами, полномочия подтверждались. В 1862 году Конгресс наделил Президента полномочиями, когда, по его мнению, общественная безопасность требовала этого, брать под свой контроль все железные дороги и телеграфы и ставить их сотрудников под военный контроль, так что линии «должны считаться почтовой дорогой и частью военной организации Соединенных Штатов, подчиненной всем правилам и ограничениям, налагаемым правилами и статьями войны». Любое вмешательство в осуществление этой власти объявлялось преступлением. Компенсация железнодорожным и телеграфным компаниям должна была определяться тремя комиссарами при условии утверждения Конгрессом. Однако это разрешение основывалось как на военных, так и на почтовых полномочиях, и когда Конгресс приступил к учреждению железных дорог и мостовых компаний, он основывал свое право главным образом на пункте о торговле, используя почтовые и военные дарования в качестве вспомогательных источников.

Недавние свидетельства действий Конгресса, основанных на пункте о почтовых дорогах, можно наблюдать в движении за хорошие дороги, и в 1912 году Конгресс выделил пятьсот тысяч долларов на «улучшение состояния дорог, выбираемых ими [министром сельского хозяйства и генеральным почтмейстером], по которым учреждена или может быть учреждена сельская доставка, причем такое улучшение должно производиться с целью выяснения увеличения территории, которую может обслуживать каждый перевозчик в результате такого улучшения, возможного увеличения числа дней доставки в каждом году» и т. д. Но при этом оговаривается, что штат, в котором должны быть произведены улучшения, «должен предоставить двойную сумму денег на улучшение выбранной таким образом дороги или дорог». Результаты этой схемы оказались не слишком удовлетворительными, но предлагаются и другие, более масштабные федеральные начинания. Наконец, можно в некоторой степени опереться на почтовую власть при принятии Акта от 12 марта 1914 года, который уполномочивает «президента Соединенных Штатов определять местоположение, строить и эксплуатировать железные дороги на территории Аляски».

Судебные решения. — Полномочия Конгресса по строительству дорог и каналов в первые дни их утверждения и отрицания не рассматривались Верховным судом Соединенных Штатов; по сути, этот вопрос никогда прямо не решался Судом, и задолго до того, как он рассматривался попутно — главным образом в делах, отстаивающих право экспроприации и его делегирование железнодорожным корпорациям с федеральными хартиями, — конституционная проблема, как говорил Мэдисон, отклоняя законопроект о банке 1814 года, была «исключена неоднократным признанием в различных обстоятельствах действительности осуществления Конгрессом полномочий по учреждению банка в актах законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти при сопутствующих проявлениях в различных формах слияния общей воли нации». Однако такой тест отнюдь не является адекватным.

Некоторое время вопрос о полномочиях Конгресса был острым, и их наличие не признавалось даже некоторыми деятелями, которых нельзя назвать сторонниками строгого толкования. Взгляды, которых придерживались Конгресс и исполнительная власть, уже были рассмотрены; но обстоятельное послание Монро о вето на «закон о заставах» предоставило судьям Верховного суда возможность неофициально высказать свои взгляды, поскольку он направил копию своего документа каждому члену Суда. В своем ответе судья Джонсон намекал, что доктрина дела «Маккалох против Мэриленда» обязывает Суд отстаивать полномочия Конгресса строить дороги для военных и почтовых целей; Маршалл считал этот вопрос таким, «по которому многие расходятся во мнениях, но все признают, что ваши взгляды глубоки и что вы много думали на этот предмет». Стори воздержался от определенных оценок, и таким образом одна из немногих попыток получить неофициальное мнение Верховного суда потерпела неудачу.

Трудно понять, как логически могут существовать какие-либо сомнения в отношении весьма широких полномочий Конгресса. Добросовестное толкование слова «учреждать» охватывает «строительство» или по крайней мере нечто большее, чем «обозначение»; в противном случае было бы бессмысленно давать в Статьях Конфедерации и Конституции Конгрессу полномочия, в соответствии с которыми он предпринял попытку «учредить» больницы для военно-морского флота, торговые посты с индейцами, суды низшей инстанции, правила захвата добычи и правила торговли. Вторая часть почтового пункта отсутствовала в Статьях Конфедерации, и дарование в Конституции было абсолютным, без каких-либо ограничений в отношении действий штатов. Ограниченное толкование, применяемое к первой части пункта, как того требует последовательность, давало бы Конгрессу полномочия обеспечивать почтовые отделения, но без почты, почтальонов, маршрутов, безопасной пересылки или доходов. То, что Конгресс в действительности обладал полномочиями строить дороги, стало очевидным, я думаю, из дебатов по поводу различных предложенных мер.

Но, как видно из законодательства по поводу Камберлендской дороги, до начала строительства требовалось согласие штатов, а на федеральную власть накладывались ограничения. Точно так же сначала утверждалось, что Конгресс не имеет права содержать дороги открытыми, отремонтированными и взимать плату за их использование, независимо от того, были ли они построены под национальной властью или просто назначены в качестве почтовых маршрутов. Например, в Акте от 26 марта 1804 года предусматривалось, «что всякий раз, когда генеральному почтмейстеру станет очевидно к его удовлетворению, что любая дорога, учрежденная этим или любым прежним актом в качестве почтовой дороги, загромождена заборами, воротами или шлагбаумами, иными, чем те, которые законно используются на платных дорогах для взимания их сбора, и не поддерживается в хорошем ремонте с надлежащими мостами и паромными переправами, где таковые необходимы, генеральный почтмейстер обязан доложить об этом Конгрессу с получением такой информации, которая позволит Конгрессу учредить какую-либо другую дорогу взамен нее в том же главном направлении».

В 1812 году Галлатин представил Президенту отчет о Камберлендской дороге и упомянул о необходимости взимания сборов, достаточных для поддержания определенных участков в отремонтированном состоянии; но это, по его словам, могло быть сделано «только под авторитетом штата Мэриленд». В следующем году смотритель дороги доложил Галлатину, что он ожидает принятия легислатурой Мэриленда закона, «уполномочивающего Президента взимать дорожный сбор в целях ремонта дороги, а также против злоупотреблений, которые обычны на всех дорогах такого рода, для предотвращения которых законы были сочтены необходимыми». Министр Даллас придерживался такого же мнения и в 1815 году заявил Комитету Палаты представителей по Камберлендской дороге, что Конгресс не имеет полномочий принимать положения о дорожных сборах и предотвращении злоупотреблений. «Они могут исходить, — сказал он, — только от легислатур штатов, через которые проходит дорога, и состоять из полномочий на возведение платных шлагбаумов и взимание сбора, достаточного для покрытия расходов по ремонту, а также наложения штрафов на лиц, которые режут, разрушают или иным образом портят или повреждают дорогу».

Однако Комитет Палаты представителей постановил, что, поскольку между федеральным правительством и штатами был заключен договор, Конгресс имеет право принимать законы в целях выполнения своего обязательства по открытию и поддержанию дороги. «Если право наказывать эти правонарушения принадлежит национальному правительству, — заявил комитет, — это может быть осуществлено без принятия какого-либо закона, посредством обвинительного акта или официального сообщения в судах Соединенных Штатов, либо путем принятия нормативных положений, устанавливающих штрафы, поскольку фундаментальным правом судебной власти, присущим каждому правительству, является наказание всех правонарушений против законов, принятых во исполнение делегированных полномочий, независимо от прямого законодательного одобрения».

После вето Президента Монро Камберлендская дорога остро нуждалась в ремонте, и Конгресс вновь рассмотрел вопрос о юрисдикции — является ли право на сохранение сопутствующим праву на учреждение. Штаты приняли законы для защиты дороги от повреждений и выделили деньги на улучшения, но выделенные суммы оказались неадекватными, и вскоре проявилась склонность согласиться с принятием Конгрессом полного контроля над дорогой. Легислатура Пенсильвании приняла резолюцию (1828 г.), дающую федеральному правительству разрешение взимать дорожные сборы в пределах содружества с оговоркой, что вся собранная сумма должна направляться на ремонт.

Монро желал сотрудничества между национальными и местными властями. В своем послании от 2 декабря 1823 года он настаивал на «соглашении с различными штатами, через которые проходит дорога, об учреждении дорожных сборов, каждым в пределах своих границ, с целью покрытия расходов на будущий ремонт и обеспечения также посредством подходящих штрафов ее защиты от будущих повреждений». Эта часть послания рассматривалась Комитетом Палаты представителей по дорогам и каналам, по мнению которого Конгресс сам имел право взимать дорожные сборы и наказывать за правонарушения; комитет не мог одобрить соглашение, в соответствии с которым штаты могли взимать сборы: единообразие и единая юрисдикция были чрезвычайно желательны. Тем не менее в 1828–1829 годах, когда весь вопрос о контроле снова обсуждался в Конгрессе, любое федеральное право — будь то абсолютное или на основании разрешения штата — взимать дорожные сборы по-прежнему отрицалось. Конгресс просто выделил 100 000 долларов на ремонт дороги; различие Монро между ассигнованиями и контролем соблюдалось.

Более того, штаты по-прежнему заявляли о полноте полномочий. В 1833 году легислатура Мэриленда предоставила Президенту полномочия вносить изменения в Камберлендскую дорогу, а в 1834 году Иллинойс дал согласие на продление национальной дороги «через территорию указанного штата таким образом, чтобы пересечь реку Миссисипи у города Алтон и ни в каком другом месте». По ряду причин дорога не была построена, но Конгрессу неоднократно направлялись петиции с просьбой предпринять желаемые действия, и в 1844 году Комитет Сената по дорогам и каналам, рассматривая законопроект о продлении магистрали до Алтона, дал положительную рекомендацию и указал на тот факт, что согласие затронутых штатов является необходимым предварительным условием до того, как может начаться фактическое строительство.

«Право штата Иллинойс дать или не дать свое согласие на строительство дороги в пределах его границ, — говорилось в отчете комитета, — не может быть поставлено под сомнение ввиду курса, проводимого генеральным правительством для получения согласия других штатов». Отчеты аналогичного содержания были представлены во время второй сессии 28-го Конгресса (15 января 1845 г.) и второй сессии 29-го Конгресса (16 января 1847 г.), причем ко второму отчету прилагалось резкое письмо сенатора Семпла из Иллинойса, который указал, что его штат никогда не согласится ни на какой другой маршрут, кроме того, который был рекомендован в 1834 году.

Между тем во время администрации Джексона были предприняты решительные действия в результате его твердой оппозиции внутренним улучшениям и отрицания федеральных полномочий по строительству дорог. «Ежегодные ассигнования на ремонт дороги выделялись, но этот метод не мог продолжаться бесконечно, поскольку Соединенные Штаты не могли взимать дорожные сборы на ремонт. Из-за отсутствия юрисдикции обращение к контролю штатов с согласия Конгресса стало абсолютной необходимостью». Поэтому были приняты акты легислатур Пенсильвании, Мэриленда, Огайо и Виргинии, и было дано согласие Конгресса на возведение платных шлагбаумов и ремонт силами штатов с оговоркой в договоре, что плата за проезд почты, войск или имущества Соединенных Штатов взиматься не должна. В 1879 году контроль штатов стал полным и безоговорочным. Тем не менее первоначальные акты уступки признавали «либо имущественный или юрисдикционный интерес, либо оба вместе в Соединенных Штатах, а именно: (1) кое-что было уступлено; (2) уступка была сделана посредством «договоров», которые регулировали количество платных шлагбаумов и ставки дорожных сборов; (3) было предусмотрено право Соединенных Штатов возобновить свой имущественный или юрисдикционный интерес по своему усмотрению».

Но прежде чем Верховный суд Соединенных Штатов вынес решение по юридическим вопросам, возникающим из этой уступки, вся проблема полномочий Конгресса и прав штатов была тщательно рассмотрена Апелляционным судом Кентукки, чье решение, рассматривающее пункты primae impressionis, является на редкость продуманным. Конкретным вопросом, подлежащим решению, было то, имел ли подрядчик по перевозке почты между пунктами внутри штата по платной дороге какое-либо право на освобождение от сборов, взимаемых в соответствии с уставом компании с других лиц за проезд их лошадей и дилижансов. Суд постановил, что дорожные сборы должны выплачиваться.

Он признал, что поскольку почтовая власть «по необходимости является исключительной, полной и верховной, ни один штат не может конституционно совершать или разрешать совершать какое-либо действие, которое может сорвать, нейтрализовать или ослабить надлежащее и эффективное ее осуществление национальной властью. Из этих аксиоматических истин в качестве ясного следствия вытекает, что генеральное правительство имеет право перевозить национальную почту всегда и везде, когда национальный Конгресс при конституционном осуществлении своих делегированных полномочий в отношении почтовых отделений и почтовых дорог предписал это». Но, сказал суд, эти полномочия не были неограниченными и не могли отчуждать частную собственность для общественного использования без справедливой компенсации. Если платная дорога рассматривалась как частная собственность ввиду франшизы компании, почтовый подрядчик должен был выплачивать сборы; рассматривая платную дорогу как государственную дорогу штата, суд пришел к тому же выводу, который, как он отметил, не изменился бы, если бы Конгресс счел нужным назначить эту конкретную дорогу в качестве почтового маршрута. Любой, кто сомневается в логике этого, заявил суд, «должен также сомневаться в том, может ли его собственный дом быть изъят и использован в качестве почтового отделения без его согласия и без какой-либо компенсации».

Затем суд перешел к тому, чтобы объяснить (obiter) свое понимание полномочия в отношении почтовых дорог. Было заявлено, что, согласно разуму и филологии, значение термина «учреждать» (establish) состоит не просто в «обозначении», но в «основании, подготовке, создании, установлении и подтверждении». «Так же и то, — постановил суд, — поскольку дороги и хорошие дороги необходимы для эффективного учреждения почтовых дорог, высшая власть “учреждать почтовые дороги” с неизбежностью включает в себя власть прокладывать, ремонтировать и поддерживать такие дороги, какие могут оказаться подходящими...» Следовательно, считалось, что Конгресс обладает властью открывать дороги и строить мосты при необходимости; речь шла не о вопросе конституционного права, а исключительно о целесообразности. 261

«Если только Конгресс не пожелает воспользоваться своим правом экспроприации (эминентного домена) и выкупить дорогу штата, либо построить новую, либо оказать содействие в ее строительстве или ремонте, конституция не дает никаких полномочий использовать ее в качестве почтовой дороги без согласия штата или собственника и без выплаты справедливой компенсации за такое использование». Здесь содержалось признание полномочия, которое охватывает даже еще более широкий круг вопросов, чем тот, который наделяла Конгресс более либеральная современная точка зрения; суд признал право экспроприации (эминентного домена) на реквизицию дороги, однако до тех пор, пока это право не было реализовано, почтовые отправления облагались дорожными пошлинами.

Когда семь лет спустя Верховный суд Соединенных Штатов вынес решение по вопросу о дорожных пошлинах, возникшему в рамках соглашения об уступке Камберлендской дороги штатам, 262 представилась аналогичная возможность сделать определенное заявление относительно полномочий Конгресса заниматься строительством дорог; однако в своем мнении Суд никак не воспользовался этой возможностью, хотя один из несогласных судьев высказал мнение о том, что власть Конгресса не столь велика, как утверждалось в деле Дики.

Акт легислатуры Огайо о принятии в ведение штата Камберлендской дороги прямо предусматривал, что дорожные пошлины за провоз почты взиматься не должны; однако закон Пенсильвании носил более общий характер, провозглашая, что «никакая пошлина не принимается и не взыскивается за проезд любой повозки или экипажа, перевозящих имущество Соединенных Штатов...» Акт Мэриленда был точно таким же, в то время как статут Виргинии следовал закону Огайо. Тем не менее в 1836 году Пенсильвания объявила, что освобождение от пошлин должно применяться лишь пропорционально объему имущества, принадлежащего Соединенным Штатам, и что «во всех случаях, когда фургоны, экипажи, дилижансы или иные средства передвижения перевозят почту Соединенных Штатов вместе с пассажирами или грузами, такие фургоны, дилижансы или иные средства передвижения уплачивают половину дорожной пошлины для соответствующих средств передвижения».

Вопрос о действительности этого законодательства был поставлен перед Верховным Судом, и в своем решении Суд вполне мог пуститься в обсуждение полномочий Конгресса в данном вопросе. Однако главный судья Тони, огласивший мнение, счел необходимым подчеркнуть, «что конституционная власть общего правительства на строительство этой дороги не затрагивается рассматриваемым нами делом; равно как Суд не призывается высказывать какое-либо мнение по этому вопросу или исследовать, каковы были права Соединенных Штатов на дорогу до заключения упомянутых выше соглашений».

Поэтому Тони просто постановил, «что Соединенные Штаты бесспорно обладают правом собственности на почтовые отправления»; что это имущество освобождалось от уплаты дорожных пошлин на условиях соглашения, однако данное освобождение не должно распространяться на другое имущество в том же транспортном средстве или на каких-либо лиц, не состоящих на службе Соединенных Штатов. Наконец, отвечая на возражение о том, что мелкие пакеты могут отправляться на множестве транспортных средств с целью освобождения их от уплаты пошлин, Тони постановил, «что Соединенные Штаты не могут требовать освобождения для большего числа экипажей, чем это необходимо для безопасной, быстрой и удобной перевозки почты».

Судья Маклин выразил несогласие с решением Тони, главным образом на том основании, что «почта Соединенных Штатов не является собственностью Соединенных Штатов», и что взимание пошлин за ее проезд не является нарушением соглашения. Однако судья Дэниел возражал на иных основаниях и заявил, что необходимо рассмотреть «действие и эффект соглашения, на котором настаивают стороны, с точки зрения того, как они контролируются и ограничиваются полномочиями обеих договаривающихся сторон».

«Поэтому я утверждаю, — заявил он, — что ни Конгресс, ни федеральное правительство при осуществлении всех или любых своих полномочий и атрибутов не обладают властью строить дороги или любые другие объекты из числа тех, что именуются внутренними улучшениями в пределах границ штатов. Территория и почва отдельных штатов принадлежат им по праву, стоящему выше Конституции, и не могут быть изъяты, за исключением тех их частей, которые могут быть уступлены под местопребывание федерального правительства и под участки, разрешенные к приобретению для фортов, арсеналов, верфей и т. д. Полномочие федерального правительства приобретать, а штатов — уступать этому правительству части своей территории ограничены Конституцией упомянутыми выше случаями, и эти полномочия не могут быть ни расширены, ни изменены иначе как в силу некоторой новой правоспособности, придаваемой поправками к Конституции».

«Я полагаю, что полномочие, возложенное на Конгресс Конституцией учреждать почтовые дороги, не предоставляет никакого права прокладывать новые дороги, но не влечет за собой ничего, кроме усмотрения правительства в отношении тех предписаний, которые оно может издать для почтового ведомства с целью выбора среди различных маршрутов, пока они существуют, тех, по которым почту сочтут наиболее целесообразным перевозить. Я не считаю, что это полномочие, предоставленное Конгрессу, выражает или подразумевает что-либо специфическое в отношении средств или способов перевозки общественной почты или относится к каким-либо предполагаемым средствам или способам перевозки, выходящим за рамки обычного порядка, существующего и практикуемого в стране, и оно, безусловно, не может пониматься как уничтожающее или каким-либо образом затрагивающее права собственности, принадлежащие частным лицам или компаниям и закрепленные за этими дорогами. Оно гарантирует правительству право пользоваться возможностями, предоставляемыми этими дорогами в целях транспортировки, но не наделяет его никакими исключительными правами — оно ставит правительство вровень с прочими лицами, которые воспользовались бы теми же возможностями».

По этим причинам «правительство на законных основаниях не могло претендовать на право собирать пошлины, на освобождение от пошлин или на какое-либо уменьшение пошлин в свою пользу исключительно вследствие того, что оно израсходовало деньги на дорогу, и без признания Пенсильванией этих расходов в качестве условия любого контракта, который они могли бы заключить с этим штатом». Тем не менее Соединенные Штаты могли заключить контракт с Пенсильванией, и поэтому судья Дэниел изучил условия соглашения, придя к выводу, что по своим условиям почта Соединенных Штатов не освобождалась от уплаты пошлин. 263

Хотя авторитетность позиции большинства в этом деле несколько уменьшается тем фактом, что спор шел о значении самого соглашения, было признано, по крайней мере неявно, что в целях реализации одного из своих делегированных полномочий — учреждения почтовых отделений и почтовых дорог — Соединенные Штаты могли посредством соглашения приступить к осуществлению программы внутренних улучшений. Более того, признав, что общее правительство имело право заключить соглашение об уступке, суд признал первоначальный федеральный интерес в Камберлендской дороге. Четкий смысл мнения большинства заключается, как мне кажется, в том, что если бы Тони счел необходимым вынести решение по этому пункту, Конгрессу было бы предоставлено право строить почтовые дороги, и это включало бы в себя полномочие взимать пошлины за пользование шоссе лицами, не принадлежащими к почтовому ведомству. 264

Эти судебные решения сделали большой шаг вперед, когда Верховный суд подтвердил федеральное право экспроприации (эминентного домена), которое намечалось в деле Дики, но не было осуществлено Конгрессом. 265 В 1864 году была учреждена Северная тихоокеанская железная дорога, и ей были выделены земли для содействия строительству, однако в акте было предусмотрено, что компания «до начала строительства таковой обязана получить согласие легислатуры любого штата, через который может проходить какая-либо часть линии указанной железной дороги». Конгресс сохранил за собой право отменить или изменить акт, «чтобы обеспечить правительству во все времена (но особенно во время войны) пользование им и выгоды от него для почтовых, военных и иных целей». 266 Однако в 1868 году Конгресс предпринял работы по улучшению реки Миссисипи и уполномочил своих агентов завладеть необходимыми материалами, «предварительно выплатив или обеспечив выплату их стоимости, которая должна быть определена в порядке, предусмотренном законами штата». 267

Когда этот вопрос поступил на рассмотрение судов, они без особых колебаний признали, что Конгресс обладает правом экспроприации (эминентного домена). Окружной суд США по Южному округу Огайо заявил, что «конституционные положения, предоставляющие Конгрессу полномочия учреждать почтовые отделения и почтовые дороги, а также принимать все законы для приведения в исполнение перечисленных полномочий, взятые в совокупности с декларацией о том, что все законы, изданные во исполнение Конституции, являются высшим законом страны, наделяют Конгресс полномочием экспроприировать земли, расположенные внутри штата, для использования в качестве участка под почтовое отделение». 268 Аналогичное решение было вынесено Верховным судом Соединенных Штатов, который заявил:

«Правда, это полномочие федерального правительства до сих пор не осуществлялось принудительно; однако неиспользование полномочия не опровергает его существования... Если Соединенные Штаты обладают этим полномочием, оно должно быть полным само по себе. Оно не может быть ни расширено, ни уменьшено штатом. Ни один штат не может также предписывать порядок, в котором оно должно осуществляться. Согласие штата никогда не может быть предварительным условием для его реализации». 269

Но еще до того, как это право экспроприации (эминентного домена) было признано, над дорогами страны был установлен широкий законодательный контроль. В 1838 году Конгресс объявил, «что каждая и всякая железная дорога в пределах границ Соединенных Штатов, которая ныне построена и завершена или может быть построена и завершена в дальнейшем, является почтовым маршрутом», 270 а в 1856 году Верховный суд (правда, на основании пункта о торговле) санкционировал дальнейшее расширение.

Мосты через реку Огайо у Уилинга объявлялись штатом Пенсильвания препятствием для судоходства, и Верховный суд предписал их снести. Решение еще не было исполнено, когда актом Конгресса (1852 г.) мосты были «объявлены законными сооружениями в их нынешнем положении и на нынешней высоте и должны признаваться и считаться таковыми, несмотря на любые положения закона или законов Соединенных Штатов, гласящие обратное», и далее, «что указанные мосты объявлены и учреждены в качестве почтовых дорог для проезда почты Соединенных Штатов».

Позднее, после того как главный мост был разрушен бурей, Верховный суд выдал судебный запрет (индюнкцию), препятствующий его восстановлению. Компания проигнорировала это предписание, и после ходатайств истца об аресте имущества ответчика за неуважение к суду и ходатайств компании об отмене судебного запрета Верховный суд постановил, что акт Конгресса аннулировал судебное решение и вытеснил его действие и применение. Суд заявил:

«Мы не вдаемся в вопрос о том, обладает ли Конгресс в соответствии с полномочием Конституции “учреждать почтовые отделения и почтовые дороги” властью придать этому мосту законный статус; ибо, придя к выводу, что такие полномочия не могут быть выведены из этого пункта, следует признать, что они, по меньшей мере, с неизбежностью содержатся в полномочиях, предоставленных для регулирования торговли между отдельными штатами». 271

Более того, актом от 2 марта 1861 года 272 положения более ранних статутов о монополии были распространены на все почтовые маршруты, учрежденные к тому времени или позднее, однако маршруты разносчиков писем в пределах городов не становились почтовыми дорогами до тех пор, пока это не было объявлено Конгрессом в 1872 году, и в настоящее время в дополнение к железным дорогам и маршрутам для сбора и доставки почты почтовыми дорогами признаются следующие: все воды Соединенных Штатов, каналы и дощатые дороги на время перевозки по ним почты; «дорога, по которой перевозится почта для обслуживания любого здания суда, не имеющего почтового сообщения, и дорога, по которой перевозится почта по контракту, заключенному генеральным почтмейстером с целью продления линии постов для доставки почты в почтовые отделения, не находящиеся ни на каком учрежденном маршруте, на время перевозки по ним такой почты»; а также «все общественные дороги и шоссе до тех пор, пока они содержатся и поддерживаются в качестве таковых». 273 В целях обеспечения безопасного проезда почты федеральный правительственный аппарат может принимать все необходимые меры для устранения препятствий и предотвращения хищений, даже на общественных улицах города.

Наконец, на основании трех полномочий, предоставленных Конституцией, — регулировать торговлю, учреждать почтовые отделения и почтовые дороги, а также содержать сухопутные войска и флот, — Конгресс учредил трансконтинентальные железнодорожные и мостовые компании. Кроме того, он предоставил этим корпорациям право экспроприации (эминентного домена), осуществляемое без согласия или разрешения штатов. Признав, что привилегии (франшизы) компании «Юнион Пасифик Рейлрод» являлись федеральными привилегиями, надлежащим образом предоставленными и находящимися вне сферы налогообложения штата, Верховный суд указал:

«В настоящее время не может вызывать сомнений то, что Конгресс в силу полномочия регулировать торговлю между отдельными штатами, а также обеспечивать почтовые нужды и военные потребности обладал властью принимать эти законы. Полномочие строить или уполномочивать физических лиц или корпорации строить национальные шоссе и мосты из штата в штат имеет существенное значение для полного контроля и регулирования межштатной торговли. Без полномочия Конгресса учреждать и поддерживать такие шоссе и мосты он оказался бы лишенным полномочия регулировать одно из важнейших вспомогательных средств торговли. В прежние времена это полномочие осуществлялось в весьма ограниченных масштабах, причем Камберлендская, или Национальная, дорога была наиболее ярким примером. В его осуществлении почти не возникало необходимости, поскольку торговля тогда велась преимущественно водным путем, а многие из наших государственных деятелей сомневались в наличии полномочия прокладывать сухопутные пути сообщения. Но поскольку в результате расширения страны, приумножения ее продукции, изобретения железных дорог и паровой тяги сухопутные перевозки столь значительно возросли, возобладало более здравое рассмотрение этого предмета, которое привело к выводу, что Конгресс обладает всей полнотой власти по всему этому вопросу. Разумеется, власть Конгресса над территориями Соединенных Штатов и его полномочие предоставлять привилегии (франшизы), реализуемые на них, несомненны и никогда не ставились под сомнение. Однако более широкое полномочие очень свободно и ко всеобщему удовлетворению использовалось при создании грандиозной системы железных дорог, соединяющих Восток с Тихоокеанским побережьем, пересекающих как штаты, так и территории и использующих в качестве агентов как государственные, так и федеральные корпорации». 274

Таким образом, ранние попытки Конгресса обеспечить почтовые условия и открыть сообщение посредством строительства дорог для перевозки почты столкнулись с утверждениями о том, что полномочие «учреждать почтовые дороги» означает нечто большее, чем право назначать дороги, подлежащие использованию, и что даже если бы это было не так, никакие действия не могли быть предприняты без согласия штатов, чья территория должна была использоваться. Однако для того, чтобы разрешить национальные начинания, Монро сформулировал различие, согласно которому Конгресс может выделять ассигнования на дороги, прокладываемые с согласия штатов, но национальное правительство не обладает юрисдикционными правами на строительство, ремонт или поддержание шоссе свободными от препятствий. Это различие, названное фон Хольстом «крючкотворством», было оставлено Джоном Куинси Адамсом, который являлся стойким сторонником федеральной помощи, но возрождено Джексоном, полагавшим, что ассигнования могут выделяться на национальные, но не на местные цели. В Конгрессе на протяжении всего этого периода высказывались самые разные мнения, однако преобладающей точкой зрения, разделяемой авторитетными, если и не большинством ораторов, было то, что Конгресс обладает полномочиями (время от времени применявшимися), которые были шире, чем исполнительная власть была склонна признавать.

Непрекращающиеся утверждения штатов о своей полноте власти и неспособность Конгресса принять какой-либо успешный план, с помощью которого Камберлендская дорога могла бы содержаться в исправности, привели к заключению соглашений об уступке, в соответствии с которыми национальные органы власти отказались от всякого контроля над этой дорогой. Значение этих соглашений было изучено Верховным судом Соединенных Штатов, и очевидный смысл судебных решений (хотя определенные выражения и не были необходимы для разрешения конкретных поставленных вопросов) заключается в том, что Конгресс имел право строить почтовые дороги и взимать пошлины за их использование лицами, не являющимися почтовыми служащими. Это полномочие уже было признано в проясняющем деле моменте решением Апелляционного суда Кентукки, а последующие решения, признающие за федеральным правительством право экспроприации (эминентного домена) и санкционирующие федеральное инкорпорирование железнодорожных и мостовых компаний, служат неопровержимым авторитетным подтверждением того, что Конгресс обладал той властью, на которой настаивали наиболее либеральные из его членов, но которую отрицали штаты и отдельные представители исполнительной власти. То, что полномочие учреждать почтовые дороги охватывает полномочие строить (с выплатой компенсации штатам), взимать пошлины, а также ремонтировать и поддерживать свободными от препятствий, было тем самым гарантировано как судебными решениями, так и справедливым толкованием слов этого полномочия; и любое мнимое клеймо неконституционности было снято с законов, которые Конгресс принял в рамках своего полноправного полномочия «учреждать почтовые дороги», но которые выходили за рамки ограничений, установленных сторонниками строгого толкования, и не поступали на рассмотрение Верховного суда для установления их действительности.

ГЛАВА IV Ограничения почтовой власти

Подобно всем полномочиям, предоставленным Конгрессу, почтовая власть не является неограниченной, однако, как выразился Верховный суд, сложность в установлении границ, за которые она не может выходить, проистекает «не из отсутствия у Конгресса полномочий предписывать правила относительно того, что должно составлять почтовые отправления, а из необходимости обеспечивать их соблюдение в согласовании с правами, зарезервированными за народом, которые имеют гораздо большую важность, чем пересылка почты». 275 Одно из таких прав, и пожалуй, наиболее важное, затрагивается в тех случаях, когда вводятся ограничения в отношении периодических изданий (в частности, в отношении материалов непристойного характера и лотерейных билетов), и сразу же возникает вопрос о свободе печати, гарантированной от ущемления второй оговоркой первой поправки к Федеральной Конституции. 276 Степень, в которой это ограничение игнорировалось, является спорным вопросом. С одной стороны, мы имеем уверенное утверждение фон Хольста 277 о том, что «свобода печати стала частью плоти и крови американского народа до такой степени и в такой мере обусловлена демократическим характером его политической и общественной жизни, что успешное нападение на нее, какими бы юридическими авторитетами оно ни подкреплялось, невозможно. Даже гигантская власть рабовладельческой системы после первого же натиска признала битву безнадежной».

С другой стороны, Ханнис Тейлор в своем недавнем труде об американской Конституции отмечает, что «мало что нужно сказать об оговорке, запрещающей Конгрессу принимать какой-либо закон, “ущемляющий свободу печати”, поскольку эта оговорка была устранена из Конституции, по крайней мере в том, что касается почты, решением, вынесенным в 1892 году по делу In Re Rapier ». 278 И можно сказать, что эта крайняя точка зрения получила некоторую поддержку в недавнем решении Верховного суда, который подтвердил полномочие Конгресса принуждать газеты публиковать определенную информацию об их внутренней деятельности под угрозой лишения преимуществ льготных тарифов второго класса в случае отказа. 279 Какая же точка зрения является правильной в отношении незыблемости или отмены этой конституционной гарантии применительно к почте?

Свобода печати. — На Конвенте, выработавшем Федеральную Конституцию, г-н Пинкни 20 августа 1787 года представил ряд предложений, среди которых была гарантия того, что «либерь свободы печати должна неуклонно соблюдаться» [«свобода печати должна неизменно сохраняться»]. 280 Предложения были переданы в Комитет по детализации, и когда вопрос вновь поднялся на рассмотрение 14 сентября, г-н Пинкни и г-н Герри «внести предложение о включении декларации о том, что свобода печати должна неизменно соблюдаться». Это предложение было отклонено, причем г-н Шерман отметил, что «это излишне. Полномочие Конгресса не распространяется на прессу». 281

Однако во время обсуждения Конституции штатами отсутствие гарантии свободы печати упоминалось весьма часто. Выступая в Палате представителей Южной Каролины, г-н К. К. Пинкни сказал:

«Что касается свободы печати, обсуждение этого вопроса не было забыто членами Конвента. Он дебатировался всесторонне, и нецелесообразность упоминания чего-либо об этом в Конституции была ясно продемонстрирована. Общее правительство не имеет никаких полномочий, кроме тех, которые ему прямо предоставлены; следовательно, оно не имеет полномочия отнимать свободу печати. Это бесценное благо, которое заслуживает всех похвал, справедливо расточаемых ему джентльменом, гарантировано всеми конституциями наших штатов; и упоминание его в нашей общей Конституции могло бы впоследствии послужить доводом в пользу того, что общее правительство имело право осуществлять полномочия, которые не были ему прямо делегированы». 282

Иной подход был выдвинут Гамильтоном, который, отвечая на возражение о том, что Конституция не содержит билля о правах, и рассматривая конкретно отсутствие какого-либо положения, охраняющего прессу, задал вопрос: «Что означает декларация о том, что “свобода печати должна неуклонно сохраняться”? Что такое свобода печати? Кто может дать ей такое определение, которое не оставляло бы широчайших лазеек для обхода? Я считаю это невыполнимым; и отсюда я делаю вывод, что ее безопасность, какие бы прекрасные декларации ни включались в ту или иную Конституцию в отношении нее, должна всецело зависеть от общественного мнения, от общего духа народа и правительства...» 283

Тем не менее предложение гарантировать свободу печати вошло в состав плана билля о правах, который Мэдисон внес в Конгресс 8 июня 1789 года. 284 Подобное федеральное положение предлагалось ратификационными конвентами трех штатов, а аналогичные положения содержались в девяти конституциях штатов. 285 Предложение Мэдисона претерпело поправки, в результате которых оно стало гласить, что «свобода слова и печати... не должна ущемляться», а его формулировка видоизменялась до тех пор, пока не приобрела вид, в котором оно вошло в состав Конституции.

Относительно значения этой поправки на момент ее принятия велось мало споров, если таковые вообще были, несмотря на утверждения Гамильтона об обратном. Блэкстон озвучил общепринятое правило, когда сказал, что свобода печати «состоит в отсутствии каких-либо предварительных ограничений в отношении публикаций, а не в свободе от порицания за криминальный контент в случае его публикации. Каждый свободный человек имеет несомненное право представлять на суд общественности те мнения, какие он сочтет нужным; запретить это — значит уничтожить свободу печати; но если он публикует нечто ненадлежащее, вредоносное или противозаконное, он должен нести последствия собственной опрометчивости... Наказывать (как это делает закон в настоящее время) любые опасные или оскорбительные сочинения, которые после публикации будут признаны по итогам справедливого и беспристрастного судебного разбирательства имеющими пагубную направленность, необходимо для сохранения мира и благочиния, правительства и религии, которые служат единственными основами гражданской свободы». 286

В знаменитом деле «Люди против Кросвелла» Александр Гамильтон, выступая в качестве адвоката обвиняемого, сформулировал следующее правило, которое не поддерживалось английским общественным правом (общим правом), но было принято в качестве надлежащего определения рядовым составом конституций современных ему штатов. Гамильтон заявил:

«По моему мнению, свобода печати заключается в публикации правды из благих побуждений и в оправданных целях, даже если это порочит правительство, должностных лиц или частных лиц... Существенно важно не только заявить, что мера плоха и пагубна, но и открыть людям, кто является ее автором, дабы в нашем свободном и выборном правительстве он мог быть смещен с вершины власти». 287 А Стори придерживался мнения, что эта гарантия «есть не что иное, как расширение великой доктрины, недавно введенной в практику в законе о диффамации, согласно которой каждый человек должен иметь свободу публиковать то, что является правдой, из благих побуждений и в оправданных целях». 288

Поправка, гарантирующая свободу печати, никогда не рассматривалась Верховным судом Соединенных Штатов таким образом, чтобы производилось всестороннее рассмотрение ее значения и действия. Это справедливо даже для тех дел, в которых предметом спора являлась конституционность законов, лишающих газеты возможности пользоваться почтой по различным причинам. 289 По сути, наиболее важное изречение (диктум) Верховного суда встречается в деле, где федеральный закон не затрагивался: Суд принял определение Блэкстона и постановил, «что главная цель таких конституционных положений заключается в том, чтобы “предотвратить все такие предварительные ограничения публикаций, какие практиковались другими правительствами”, и они не препятствуют последующему наказанию за то, что может быть признано противоречащим общественному благополучию». 290

Как судебные дела, так и авторы правовых трактатов сходятся на том, что первая поправка к Федеральной Конституции не провозгласила никаких новых принципов; ее следует толковать в привязке к ее значению по общему праву (common law). Основной запрет, накладываемый на законодательный орган, касается издания предварительных ограничений, но даже здесь — не абсолютно. Согласно гражданскому праву в отношении диффамации, действовавшему на момент принятия Конституции, лицо, осуществлявшее публикацию, должно было отвечать за личные правонарушения, а уголовное право могло наказывать за диффамационные, непристойные, богохульные или мятежные диффамации (пасквили). В этой мере предварительные ограничения могли существовать и фактически существовали. 291

Но один из недавних авторов, дав квалифицированный анализ ранних деклараций в свете их истории, приходит к выводу, что «они стерли тест английского общего права на предполагаемую дурную тенденцию при определении мятежного или богохульного характера публикации и тем самым стерли преступления английского общего права в виде подстрекательства к мятежу и богохульства; перенесли закон о непристойных и безнравственных публикациях из сферы диффамации в сферу общественного вреда (nuisance); и оставили в силе лишь закон о диффамационных публикациях, существенно его изменив». Профессор Скофилд продолжает, заявляя, что «декларации стерли правило английского общего права в уголовных преследованиях за диффамационный пасквиль: “Чем больше правда, тем больше пасквиль”» и «возложили на американских судей в гражданских и уголовных исках о диффамационном пасквиле новую задачу по определению того, что является правдой в публикации по вопросу, представляющему общественный интерес». Правильная точка зрения, по мнению этого автора, заключается в том, что «если свобода печати в Первой поправке что-то и означает, так это то, что она узаконивает опубликованную правду по всем вопросам, представляющим общественный интерес». 292 Однако, не пытаясь выносить суждения по поводу критики судебных дел, данной профессором Скофилдом, с любой из точек зрения будет возможно установить, ущемлялась ли когда-либо свобода печати путем отказа в пользовании почтой (ибо свобода публикации включает в себя, хотя, возможно, и не абсолютно, свободу распространения), а также определить границы действий Конгресса.

Серьезное обсуждение значения фразы «свобода печати» и тех ограничений, которые оно могло накладывать на почтовые правила, принимать которые был уполномочен Конгресс, началось лишь в 1836 году. 293 Но в течение этого года в Сенате развернулись исчерпывающие дебаты, вызванные посланием президента Джексона (от 2 декабря 1835 г.) с призывом принять законодательство для пресечения подстрекательских публикаций, которыми северные аболиционисты наводняли рабовладельческие штаты. Вызывавшее нарекания злоупотребление было серьезным, и штаты заявляли ожесточенные возражения против непрекращающегося присутствия такой литературы в почтовых отправлениях.

Например, 29 июля 1835 года чарлстонская газета Southern Patriot (штат Южная Каролина) жаловалась, что почтовые отправления с Севера «буквально перегружены газетой под названием “Эмансипатор” и двумя брошюрами под названиями “Антирабовладельческая летопись” и “Друг рабов”». Это было объявлено «чудовищным злоупотреблением общественной почтой», а публикации заклеймены как духовный яд, причем Patriot добавлял: «Если генеральное почтовое отделение не вольно [препятствовать распространению], невозможно поручиться за безопасность почты в этой части страны, которая содержит столь ядовитый и подстрекательский материал». 294 В чарлстонское почтовое отделение действительно проникли и уничтожили эту конкретную партию газет. «Крайние случаи требуют крайних мер», — заявлял Patriot , а газета Charleston Mercury дошла до того, что предсказала, будто любой нарушитель закона Южной Каролины против распространения «непременно искупит свое преступление на виселице». 295 Практически во всех южных штатах действовали чрезвычайно суровые статуты, а некоторые предусматривали смертную казнь для правонарушителей. 296

Этот инцидент в Чарлстоне побудил нью-йоркского почтмейстера Сэмюэла Л. Гувернера предложить генеральному почтмейстеру Амосу Кендаллу приостановить пересылку таких газет, однако Артур Таппан, президент Американского антирабовладельческого общества, отказался отказываться от «каких-либо прав или привилегий, которыми мы владеем наравне с нашими согражданами в отношении пользования почтой Соединенных Штатов». 297 Тем не менее местные почтмейстеры начали брать дело в свои руки. Касательно задержания подстрекательских материалов чарлстонским почтовым отделением Кендалл писал:

«Я убежден, что генеральный почтмейстер не обладает законными полномочиями исключать газеты из почтовых отправлений или запрещать их пересылку или доставку в силу их характера или направленности, реальной или предполагаемой...»

«Почтовое ведомство было создано для служения народу каждого и всех штатов Соединенных Штатов, а не для того, чтобы использоваться в качестве инструмента их уничтожения... Придерживаясь таких взглядов, я не могу одобрить и не стану осуждать шаг, который вы предприняли. Ваше оправдание следует искать в характере задержанных бумаг и в тех обстоятельствах, которые вас окружают». 298 Кендалл оставил на усмотрение местных почтмейстеров вопрос о том, будут ли они выполнять свои служебные обязанности или подчиняться законам местных юрисдикций. 299

Поэтому не было неожиданностью, когда Джексон коснулся этой ситуации и в своем ежегодном послании запросил законодательство, лишающее такие публикации удобств почтового отделения. Президент Джексон писал:

«Я должен также привлечь ваше внимание к болезненному волнению, произведенному на юге попытками распространять через почту подстрекательские призывы, обращенные к страстям рабов, в печатных изданиях и различного рода публикациях, рассчитанных на то, чтобы подтолкнуть их к восстанию и породить все ужасы рабской войны...»

«Оставляя заботу о других сторонах этого интересного предмета властям штатов, к чьей компетенции они надлежащим образом относятся, Конгрессу тем не менее подобает принять такие меры, которые воспрепятствовали бы использованию почтового ведомства, предназначавшегося для поощрения дружественных сношений и переписки между всеми членами конфедерации, в качестве инструмента противоположного свойства. Общее правительство, которому доверена великая задача сохранения в неприкосновенности отношений, созданных между штатами Конституцией, обязано в особенности избегать в собственных действиях всего, что может их расстроить. Поэтому я бы обратил особое внимание Конгресса на этот предмет и почтительно предложил целесообразность принятия такого закона, который запрещал бы под суровыми наказаниями распространение в южных штатах через почту подстрекательских публикаций, призванных подтолкнуть рабов к мятежу». 300

21 декабря 1835 года Кэлхун внес предложение о том, «чтобы та часть послания Президента, которая касается пересылки подстрекательских публикаций почтой Соединенных Штатов, была передана в специальный комитет». Кинг от Алабамы выразил мнение нескольких лиц о том, что подойдет и обычный постоянный комитет по почтовым отделениям, поскольку он «питает уверенную убежденность в том, что ни у кого из его членов нет склонности позволять общественной почте проституировать перед кучкой фанатиков». Престон от Южной Каролины полагал, что решение этого зла может быть найдено иным методом, нежели запрет публикаций по почте. Он предложил, «чтобы помещение подстрекательской публикации в почтовое отделение было признано преступлением в том штате, где это произошло, и извлечение ее из почтового отделения в равной степени считалось бы преступлением там, где это имело место». 301 Тем не менее точка зрения Кэлхуна возобладала, и послание было передано в избранный комитет, председателем которого он был назначен. 302 Развернутый доклад, написанный им, был представлен в Сенат 4 февраля 1836 года, 303 однако при безоговорочном согласии лишь одного коллеги по комитету. Остальные возражали либо против любых федеральных действий вообще, либо против теории Кэлхуна относительно средства правовой защиты, либо против некоторых деталей рекомендованной меры.

Доклад комитета основывался на посылке о том, что Конгресс не обладал полномочиями принимать законодательство в соответствии с рекомендацией Президента об исключении нежелательных публикаций из почтовых отправлений; такой закон, полагал Кэлхун, «стал бы нарушением одного из самых священных положений Конституции и подрывом зарезервированных полномочий, существенных для сохранения внутренних институтов рабовладельческих штатов, а вместе с ними — их мира и безопасности». Это было бы крайне близко к Акту о подстрекательстве к мятежу (Sedition Act), который делал преступлением печатание «любых ложных, клеветнических и злонамеренных сочинения или сочинений против правительства Соединенных Штатов», или Конгресса, или Президента, «с намерением опорочить... или вызвать к ним... презрение или дурную славу... или возбудить против них либо любого из них ненависть доброго народа Соединенных Штатов». 304

Но, говорил Кэлхун, постулируя неконституционность этих положений, «как ущемляющих свободу печати, в чем теперь никто не сомневается, нетрудно показать, что если бы вместо назначения наказания за публикацию акт назначал наказание за распространение через почту за то же самое правонарушение, он был бы в равной степени неконституционным... Запретить распространение — значит по сути предотвратить публикацию... каждое из них в равной степени является ущемлением свободы печати».

«Запрет любой публикации на том основании, что она является аморальной, антирелигиозной или призванной возбудить бунт или восстание, был бы в равной степени неконституционным; и по аналогии рассуждений подавление их распространения через почту было бы ничуть не менее таковым». 305

Заблуждение этого утверждения очевидно. Что касается Акта о подстрекательстве к мятежу, существует два основания, по которым он мог быть атакован: отсутствие у Конгресса полномочий наказывать за подстрекательство к мятежу и ущемление свободы печати. Первый вопрос для текущих целей в обсуждении не нуждается; 306 но что касается второго, то общепризнанно, что наказание за подстрекательские, непристойные, диффамационные и богохульные публикации не является нарушением свободы печати. 307 Следовательно, в Соединенных Штатах нет конституционного ограничения, которое принуждало бы правительство бессильно оставаться объектом нападок на свою стабильность. Акт 1798 года был весьма широким и вызывал возражения по этому основанию, но запрет подстрекательских высказываний, призывающих к использованию силы или незаконных средств для свержения правительства или ложно порочащих федеральных должностных лиц, не нарушал бы ни одно из положений билля о правах. 308

Но законодательство того характера, на котором настаивал Джексон, не было тождественно Акту о подстрекательстве к мятежу, поскольку посредством того акта правительство наказывало публикации, которые оно считало враждебными собственной безопасности. Однако подстрекательский материал затрагивал штаты, причем лишь часть из них; поэтому полномочие Конгресса запретить его было сомнительным до тех пор, пока зло не достигало таких масштабов, при которых угроза штатам становилась угрозой федеральному правительству. Кэлхуну также казалось, что запрет распространения через почту равносилен запрету публикации.

Право «определять, какие бумаги являются подстрекательскими, — утверждалось в докладе, — и в качестве таковых запрещать их распространение через почту, с неизбежностью влечет за собой право определять, какие таковыми не являются, и обеспечивать их распространение»; и то, и другое являлось прерогативой штата. И если «следовательно, право защищать свой внутренний мир и безопасность принадлежит штату, общее правительство обязано уважать меры, принятые им для этой цели, и содействовать их исполнению, насколько это допускают его делегированные полномочия или могут требовать меры. Таким образом, в настоящем деле рабовладельческие штаты, обладающие несомненным правом принимать все такие законы, какие могут оказаться необходимыми для поддержания существующих отношений между господином и рабом в этих штатах, их право, разумеется, запрещать распространение любой публикации или сношений, рассчитанных на то, чтобы расстроить или разрушить эти отношения, является неоспоримым». Общее правительство обязано «в соответствии с установленным принципом уважать законы штата при их реализации и так видоизменять свой акт, чтобы не только не нарушать законы штата, но и, насколько это практически возможно, содействовать их исполнению».

Одновременно с представлением этого доклада Кэлхун внес законопроект, сформулированный в соответствии с его взглядами и делающий незаконным для любого почтмейстера получать и опускать в почтовый ящик любую публикацию, адресованную в юрисдикцию, где ее распространение было запрещено. Преступлением объявлялась доставка такой запрещенной почты любому лицу, не «должным образом уполномоченному... на ее получение» местными властями, а также содержалось дальнейшее положение о том, что законам Соединенных Штатов не должно позволяться защищать какого-либо почтмейстера, обвиненного в нарушении местных предписаний. С помощью этого средства Кэлхун рассчитывал сохранить свободу печати и перепоручить дело штатам для его урегулирования. 309

Конституционные вопросы, затронутые в докладе и предложенном законе, породили дебаты столь важные, что Верховный суд Соединенных Штатов несколько раз ссылался на них при рассмотрении частично аналогичных вопросов. 310 Выдвигалось множество различных точек зрения относительно правильного толкования почтового полномочия, которое к тому времени практически не рассматривалось судебной властью. Уэбстер, например, утверждал, что предлагаемый закон «противоречил тому положению Конституции, которое запрещало Конгрессу принимать какой-либо закон, ущемляющий свободу слова или печати». «Что представляла собой свобода печати?» — спрашивал он. «Это была свобода печатания, а также свобода публикации во всех обычных режимах публикации; и разве распространение газет через почту не являлось обычным режимом публикации?... Конгресс мог в силу этого примера получить требование принять законы для подавления распространения политических, религиозных или любых других описаний публикаций, которые вызывали волнения в штатах». Наконец, утверждал он, «Конгресс не обладал полномочием, выводимым из характера бумаги, решать, должна ли она перевозиться в почте или нет; ибо такое решение стало бы прямым ущемлением свободы печати». 311

Клэй аргументировал в том же духе, считая законопроект не вызываемым общественным настроением, неконституционным и содержащим «принцип наиболее опасного и тревожного характера». 312 Однако взгляды Бьюкенена были иными. «Было одной вещью [говорил он] не ограничивать или не наказывать публикации; совсем другой и совершенно отличной вещью было перевозить их и распространять после того, как они были опубликованы. Одно носит пассивный характер, другое — активный. Было одной вещью оставлять наших граждан совершенно свободными печатать, публиковать и распространять так, как им угодно; и совсем другой вещью было призывать нас оказывать содействие в их распространении. Из запрета издавать любой закон, “ущемляющий свободу слова или печати”, никак нельзя было вывести заключение, что мы должны обеспечивать по закону распространение через почтовое отделение всего того, что может опубликовать пресса». 313

Сенатор Дэвис от Массачусетса обвинил — весьма справедливо, как мне кажется, — доклад и законопроект в противоречии друг другу, поскольку «в докладе излагается, что Конгресс не имеет полномочия издавать закон для ограничения распространения подстрекательских газет через почту, поскольку почтмейстеры не имеют права определять, что является и что не является подстрекательским; и поскольку недопуск газет в почту стал бы вторжением в свободу печати». Но законопроект предписывал Соединенным Штатам принять и привести в исполнение законы штатов, запрещающие распространение подстрекательских газет, «обладая на то конституционной властью и будучи обязанными поступать так по долгу службы». 314 Другая трудность, как продолжал Дэвис, заключалась в том, «что подстрекательским материалом является все, что неблагоприятно для рабства. Общий принцип, на котором настаивает сенатор от Каролины, заключается в том, что там, где штаты обладают полномочием осуществлять законодательное регулирование, Соединенные Штаты обязаны приводить в исполнение их законы. Они имеют полномочие запрещать распространение подстрекательских материалов, и поэтому Конгресс должен оказывать содействие этому полномочию».

Но на этом пути «лежат непреодолимые трудности. Каким образом и кем этот закон должен исполняться? Кто должен определять и каким образом, затрагивает ли предмет рабства или является ли подстрекательской Конституция Массачусетса, объявляющая, что все люди рождаются свободными и равными, или Декларация независимости...? Всякий, кто владеет этой властью, может закрыть главные каналы межобластного общения; может перекрыть главные проспекты, через которые распространяются сведения». 315

Использование почты было объявлено г-ном Моррисом от Огайо «зарезервированным правом, с которым никакой закон не должен вступать в противоречие, а не правительственной машиной, которую Конгресс может изъять по своему увольнению [по своему усмотрению] или сделать ничтожной действиями своих должностных лиц». Г-н Кинг поднял вопрос о федеральном принуждении к распространению в штатах против их воли. Это, по его словам, зависело бы от характера бумаги. «Если это было коммерческое письмо... или любая другая бумага, связанная с предоставленными полномочиями и общественными отношениями, установленными Конституцией и не противоречащими зарезервированным правам штатов, в таком случае ее распространение могло быть принудительно осуществлено. Если же иного характера, оно не могло быть принудительно осуществлено, и штаты, чьи признанные права могли быть затронуты, могли вмешаться и пресечь распространение». 316

Эти дебаты, хотя и исчерпывающие, не привели к окончательным выводам, и некоторые из высказанных мнений кажутся в свете современного толкования почтовой оговорки почти абсурдными. Законопроект Кхуна [Кэлхуна], претерпевший значительные изменения, был вынесен на голосование 8 июня 1836 года и не набрал нужного числа голосов. В своей измененной форме законопроект больше не требовал, чтобы почтмейстеры знали законы тех мест, куда была адресована получаемая ими почта. Под угрозой смещения с должности им запрещалось доставлять публикации, распространение которых запрещалось местными законами, и в случае, если бы правила штатов не принимались во внимание, предусматривалось, что «ничто в актах Конгресса не должно толковаться» таким образом, чтобы обеспечивать иммунитет от судебного преследования. 317

В пользу этого законопроекта в измененном виде можно многое сказать. Подчинение почтовых агентов местным законам в отношении распространения определенного материала безусловно находится в пределах конституционной власти Конгресса, и целью федерального правительства должно постоянно оставаться такое осуществление законодательной деятельности, чтобы национальные и местные статуты гармонизировались. «Следует иметь в виду, — заявлял Верховный суд, — что мы являемся единым народом и что полномочия, зарезервированные за штатами и возложенные на нацию, приспособлены к осуществлению, будь то независимо или совместно, в целях содействия всеобщему благосостоянию, как материальному, так и моральному». 318 В нескольких случаях этот диктум Суда был воплощен в жизнь.

Судебный акт 1789 года 319 закрепил «законы нескольких штатов» в качестве «правил принятия решений при судебных разбирательствах по общему праву в судах Соединенных Штатов в случаях, когда они применимы». 320 Карантинные правила и правила лоцманской проводки свободно устанавливались штатами. 321 Во время администрации г-на Джефферсона (и это был прецедент, на который опирался Кэлхун) Конгресс принял закон, запрещающий перевозку свободных негров из одного штата в любой другой, где по местным законам им не разрешалось проживать. 322 Конституционность этого акта была поддержана главным судьей Маршаллом. 323 Точно так же акт Конгресса, предусматривающий гласность расходов на избирательную кампанию, запрещает любому кандидату в Представители в Конгрессе или в Сенат Соединенных Штатов «использовать деньги в нарушение законов того штата, в котором он проживает», 324 и Конгресс принял и привел в исполнение в качестве собственных законы штатов, регулирующие выборы в Палату представителей. 325 Наконец, несмотря на конституционное требование о том, что законы о банкротстве должны быть единообразными, Конгресс допустил большие расхождения между отдельными штатами, причем их правила принудительно исполняются федеральными судами. Против этого нет никаких конституционных возражений. 326

Таким образом, имеется значительный массив аналогичных авторитетных материалов в поддержку законопроекта Кэлхуна в его измененном виде. В своей первоначальной форме предложенный им закон был уязвим для возражений в том отношении, что он требовал от заместителей почтмейстеров знания регламентов иных юрисдикций, нежели их собственная, и его следствием являлось исключение из почтовых отправлений подстрекательских материалов, которые получающий почтмейстер считал бы нежелательными в пункте назначения. Однако в соответствии с измененным актом достигалось бы единообразие, поскольку пересылалось бы все, а ограничение касалось бы лишь распространения в пределах штатов. При администрировании крупного государственного учреждения целью Конгресса должно быть ненамеренное вмешательство в осуществление штатами принадлежащих им зарезервированных полномочий.

Но довод Кэлхуна о том, что отказ в предоставлении почтовых услуг равносилен отказу в праве на публикацию, не имеет под собой достаточных оснований, на что счел необходимым указать Верховный суд Соединенных Штатов; тем не менее верно, что Первая поправка в той или иной мере обеспечивает пользование почтовым отделением. 327 Если бы Конгресс принял закон, полностью исключающий подстрекательскую литературу из почтового обращения, было ли бы нарушено конституционное гарантное право на свободу печати, зависит от характера публикаций. Если они обладали столь подстрекательской тенденцией, что создаваемая ими угроза сложившимся институтам в штатах представляла собой угрозу федеральному правительству, если они разжигали беспорядки и предлагали отменить рабство иным путем, нежели по закону, их распространение могло быть запрещено, а отказ в почтовых услугах был бы конституционным. Либо, если нежелательные публикации не затрагивали общенациональное правительство, но подстрекали к поджогам, убийствам и т. д. и не являлись просто политическими призывами, они могли быть исключены, и нарушения свободы печати не последовало бы. Однако полномочия Конгресса не распространялись на осуждение чего-либо неблагоприятного по отношению к рабству; свобода распространения не могла быть отказана публикациям, если только они не подпадали под указанные выше пределы.

Мнения, высказанные в ходе этих дебатов по законопроекту Кэлхуна, с немалой силой отстаивались перед Верховным судом Соединенных Штатов, когда тому пришлось определять конституционность закона об исключении лотерейных билетов из почтового обращения. Преобладающим мнением в сенатских дебатах, как мы видели, было то, что Конгресс не обладает полномочиями запрещать пересылку подстрекательских публикаций по почте, и на эту ссылку на авторитет Верховный суд ответил:

«Истец возлагает большие надежды на эти мнения, исходящие во многих случаях от людей, одинаково выдающихся как в качестве юристов, так и государственных деятелей. Но очевидно, что они основывались на предположении, будто Конгресс компетентен запретить транспортировку газет и брошюр по почтовым дорогам любым иным способом, кроме как по почте; и отсюда, разумеется, следовало бы, что если наряду с таким запретом можно было бы запретить и транспортировку по почте, то распространение документов было бы уничтожено и свободе печати был бы нанесен смертельный удар. Но мы не считаем, что Конгресс обладает полномочиями предотвращать транспортировку иными способами, в качестве товара, материалов, которые он исключает из почтового обращения. Чтобы придать эффективности своим правилам и предотвратить появление конкурирующих почтовых систем, он, возможно, может запретить перевозку другими лицами за плату по почтовым дорогам предметов, которые правомерно составляют почтовые отправления в том смысле, в каком эти термины использовались при принятии Конституции, — состоящих из писем, а также газет и брошюр, когда они не пересылаются в качестве товаров, — однако дальше этого его полномочия по запрету распространяться не могут».

И прямо отвергнув обвинение в том, что закон ущемляет свободу печати, Суд продолжил:

«Исключая различные предметы из почтового обращения, целью Конгресса было вовсе не вмешательство в свободу печати или в какие-либо другие права народа, а отказ в предоставлении своих услуг для распространения материалов, считающихся вредными для общественной нравственности...»

«Никакие правила не могут применяться против транспортировки по почте печатных материалов, открытых для досмотра, таким образом, чтобы каким-либо образом вмешиваться в свободу печати. Свобода распространения столь же важна для этой свободы, как и свобода публикации; поистине, без распространения публикация имела бы небольшую ценность. Если, следовательно, печатные материалы исключаются из почтовых отправлений, их транспортировка каким-либо иным способом не может быть запрещена Конгрессом». 328

В 1890 году Конгресс распространил этот запрет на «любую газету, циркуляр, брошюру или публикацию любого рода, содержащую любую рекламу лотереи», и Верховный суд вновь постановил, что никакого ущемления свободы печати не произошло. Суд заявил:

«Мы не можем рассматривать право на проведение лотереи как фундаментальное право, ущемленное рассматриваемым законодательством; мы также не усматриваем оснований полагать, что Конгресс в своем акте ущемил свободу печати. Распространение газет не запрещается, однако правительство отказывается само становиться агентом по распространению печатных материалов, которые оно считает вредными для народа. Свобода общения не ущемляется в рамках умысла и значения конституционного положения, если только Конгресс не лишен абсолютно какого-либо усмотрения относительно того, что должно или не должно пересылаться по почте, и не принуждается произвольно содействовать распространению осуждаемых его суждением материалов через контролируемые им правительственные органы. Тот факт, что такие полномочия могут злоупотребляться, не дает оснований для отрицания их существования, если правительство вообще должно сохраняться». 329

Следует отметить, что в этих делах рассуждения в значительной степени основывались на предположении, что запрет на распространение по почте не эквивалентен запрету на публикацию, и таким образом Конгресс мог отказать в предоставлении почтовых услуг материалам, которые он считал вредными для народа, не вмешиваясь в свободу печати, поскольку межштатная транспортировка за пределами почты по-прежнему оставалась возможной. Но представляется, что эта доктрина была отвергнута, по крайней мере косвенно, когда Верховный суд поддержал закон об исключении лотерейных билетов из межштатной торговли, 330 и поэтому, как мне кажется, было бы гораздо лучше, если бы Суд с самого применил иную аргументацию. Он мог бы постановить, что свобода печати претерпевает ущемление из-за отказа в почтовых услугах, однако лотерейная реклама, по общему мнению, стала столь же предосудительной, как и безнравственные сочинения, и что последняя категория — являющаяся исключением из гарантии общего права — в силу развивающегося морального чувства может быть расширена за счет первой. Либо Суд мог провозгласить в качестве правила то, что, вероятно, верно независимо от судебного признания, а именно что свобода печати не включает в себя свободу рекламы. Или, ссылаясь на точку зрения профессора Скофилда, если Первая поправка защищает только те публикации, которые имеют образовательную ценность по вопросам общенационального общественного значения, то лотерейная реклама не относится к этой категории, равно как и непристойные сочинения. 331 Любая из этих теорий позволила бы Верховному суду вынести логичное решение, не выдвигая obiter dictum о том, что Конгресс не может предотвращать транспортировку иными способами материалов, исключенных из почтовых отправлений, поскольку это стало бы ограничением распространения, которое являлось бы ограничением публикации, и при этом не пришлось бы занимать противоположную позицию ради объявления конституционным статута, который осуществлял именно те полномочия, в которых Суд сомневался. Утверждение Кэлхуна, следовательно, представляется более логичным. В сложившихся условиях ratio decidendi Суда по делам Джексона и Рапье было бы невозможным, если бы ограничения были направлены против сочинений несомненно безобидного характера, например против политических взглядов или против вопросов, не столь универсально осуждаемых в рамках полицейской власти. И, повторюсь, Суд был вынужден отрицать то, что, по моему мнению, является несомненно лучшей доктриной, — а именно то, что свобода печати может быть ущемлена посредством ограничений на использование почты, — доктриной, к которой, вероятно, вернутся, если Конгресс зай S-образным законодательством в отношении публикаций, не вызывающих возражений.

Вопрос об анархистских публикациях и почтовом отделении был поднят в марте 1908 года, когда президент Рузвельт написал генеральному прокурору Бонапарту:

«По моему указанию генеральный почтмейстер должен исключить газету La Questione Sociale из Патерсона, штат Нью-Джерси, из почтового обращения, и она не будет допущена к пересылке по почте, кроме как по распоряжению суда или если вы не уведомите меня о том, что она должна быть допущена». 332

В ответ на письмо президента секретарь Бонапарт написал:

«Я вынужден сообщить, что не могу найти какого-либо прямого положения закона, предписывающего исключение подобных материалов из почтовых отправлений или делающего их сдачу на почту преступлением против Соединенных Штатов»; однако «я имею честь сообщить вам, что это полностью и несомненно входит в полномочия Конгресса — исключать из почтовых отправлений такие публикации», как La Questione Sociale, «и делать использование почты или попытку ее использования для передачи подобных сочинений преступлением против Соединенных Штатов».

То, что Конгресс думает об анархии, говорил мистер Бонапарт, продемонстрировано Актом от 7 марта 1907 года, 333 исключающим анархистов и предусматривающим их депортацию, и генеральный прокуроро сделал это подразумеваемое выражение законодательной власти (даже несмотря на то, что в 1903 году Конгресс прямо отказался принять закон, направленный против анархистских публикаций) достаточным основанием для того, чтобы легитимировать действия президента и исключить газеты, пропагандирующие цитируемые взгляды. Заключение генерального прокурора гласило:

«При отсутствии каких-либо прямых положений закона или обязательных судебных решений по данному конкретному вопросу... я сообщаю вам, что, по моему мнению, генеральный почтмейстер будет оправдан в исключении из почтовых отправлений любого выпуска любого периодического издания, в остальном имеющего право на привилегии почтовых отправлений второго класса, который содержит любую статью, представляющую собой подстрекательскую клевету и призывающую к таким преступлениям, как убийство, поджог, массовые беспорядки и государственная измена».

Такие действия, говорилось в заключении, будут совершенно безопасными, поскольку «общепризнано, что по общему праву владелец клеветнического рисунка, плаката или документа любого рода не имеет права на возмещение убытков за его уничтожение, по крайней мере в той степени, в какой его стоимость может зависеть от его противозаконного значения». Следовательно, федеральные статуты, предусматривающие наказание для почтмейстеров, которые могут «незаконно задерживать» или «ненадлежащим образом задерживать» почтовые отправления, действовать не будут. 334

Фактически газета была исключена по причинам, не связанным с ее содержанием, однако президент Рузвельт переслал заключение генерального прокурора в Конгресс и в специальном послании заявил:

«На основании этого заключения я считаю, что существующие статуты предоставляют президенту полномочия запрещать использование генерального почтмейстера в качестве орудия совершения преступления; то есть запрещать использование почты для пропаганды убийства, поджога и государственной измены; и я буду действовать в соответствии с таким толкованием. Несомненно, однако, что Конгресс должен принять дальнейшее законодательство по этому вопросу. По сравнению с подавлением анархии все остальные вопросы отходят на задний план». С тех пор Конгресс предпринял действия, объявив, что термин «непристойный» в статье против непристойных сочинений должен включать в себя «материалы характера, склонного побуждать к поджогу, убийству или покушению на убийство». 335

Стоит отметить, что генеральный прокуроры в своем заключении не упомянул о свободе печати, и этот вопрос не затрагивался. Из всего сказанного ранее следует, что не возникает никаких сомнений в компетенции Конгресса принимать законодательство, призванное лишить анархистские публикации доступа к почте, если они подстрекают к преступлению. Но довод генерального прокурора относительно полномочий президента не имел под собой достаточных оснований; он наделял административное должностное лицо произвольным усмотрением, не основанным ни на каких явных или подразумеваемых законодательных полномочиях, и санкционировал осуществление этой власти на том основании, что пострадавшая сторона не может иметь средств правовой защиты. Тем не менее это исключительно вопрос о том, являлось ли данное исключение ultra vires, а не о том, представляло ли оно собой ущемление свободы печати. 336

Последний вопрос о свободе печати рассматривался Верховным судом в 1913 году, когда он поддержал так называемый «закон огласке в печати». Он требовал от публикаций, зарегистрированных в качестве отправлений второго класса (за редкими исключениями), предоставлять в почтовое ведомство и публиковать раз в полугодие заверенное под присягой заявление их редакторов и владельцев, в дополнение к пометке в качестве рекламы всего, за публикацию чего получается вознаграждение. От газет также требовалось предоставлять сведения о тиражах. 337

Закон подвергся резкой критике как принятый вне компетенции (ultra vires), как отрицающий надлежащую правовую процедуру и как подрывающий свободу печати. Он «устанавливает, — заявил один из адвокатов, — правительственный контроль над издателями газет и диктует им, что должно или не должно публиковаться, а также манеру, форму и время публикации. Иными словами, Конгресс прямым текстом предусмотрел, что материал, по своей сути надлежащий и пригодный для пересылки по почте, становится непригодным для пересылки не по причине какого-либо внутреннего изъяна, а исключительно потому, что издатель может отказаться или пренебречь необходимостью уведомить общественность о некоторых своих личных делах, относительно которых Конгресс, по-видимому, желает проинформировать общественность. Это не регулирование, а патернализм и прямое и позитивное ущемление свободы печати». 338

Однако Верховный суд на основе узкой цепочки рассуждений поддержал этот статут, причем в решении указывалось, что для получения «регистрации» в качестве отправления второго класса и получения выгоды от низких тарифов публикация должна отвечать на ряд вопросов, касающихся права собственности, редакционного контроля, тиража, бесплатных экземпляров и рекламной дискриминации. Суд счел новый закон простым установлением дополнительных условий, соблюдение которых позволяло бы издателям продолжать «пользоваться большими привилегиями и преимуществами за счет общественности». Суд продолжил:

«Поскольку это так, критика рассматриваемого положения как нарушения Конституции ввиду ущемления свободы печати и лишения собственности без надлежащей правовой процедуры опирается исключительно на незаконность условий, которые данное положение требует взамен на право пользоваться привилегиями и преимуществами почтовой классификации второго класса. Вопрос, следовательно, заключается лишь в следующем: являются ли условия, которые были выдвинуты, сопутствующими осуществленному полномочию по предоставлению издателям газет, периодических изданий и т. д. привилегий классификации второго класса, или же они настолько выходят за рамки осуществления этого полномочия, что делают эти условия противоречащими Конституции? Мы можем сказать, что это и есть вопрос, поскольку в силу необходимости, если существует полномочие издавать законы посредством проведения различий в пользу издателей, право на осуществление этого полномочия влечет за собой и право совершать те действия, которые являются сопутствующими самому полномочию или которые явно необходимы для обеспечения эффективности основного полномочия при его осуществлении». 339

Независимо от того, кажутся ли эти рассуждения убедительными или нет, тем не менее следует признать, что аналогичное законодательство, не основанное на полномочиях Конгресса в отношении почты, было бы неконституционным, и что в данном случае Конгрессу было разрешено сделать окольным путем то, чего он не имеет полномочий совершить напрямую. От этого всего один шаг до требования, чтобы для сохранения низких тарифов для второго класса газеты печатали или воздерживались от печати материалов для чтения определенного характера. Однако данное решение не дает оснований полагать, что если это косвенное регулирование зайдёт дальше или если произойдет реальное вмешательство в свободу печати, Верховный суд не вмешается.

Таковы инциденты, в которых фигурировала свобода печати, и трудно понять, каким образом она когда-либо ущемлялась. Исполнительный приказ президента Рузвельта об исключении газеты La Questione Sociale из почтового обращения был принят вне компетенции (ultra vires), однако, как указал генеральный прокурор Бонапарт, у пострадавших сторон было мало шансов на судебную защиту. Несомненно то, что рассматриваемая газета была настолько подстрекательской, что на основании закона штата ее публикация могла быть остановлена, и что акт Конгресса, запрещающий таким периодическим изданиям пользоваться почтовыми привилегиями, не являлся бы нарушением Первой поправки.

Цитируемые решения Верховного суда не ведут ни к какому иному выводу, кроме того, что любая попытка со стороны Конгресса ввести предварительную цензуру в отношении прессы или даже лишить ее почтовых услуг без видимой на то причины получила бы судебное вето. Исключение лотерейных билетов, непристойных материалов и других сочинений, враждебных общественной нравственности, находилось явно в пределах полномочий Конгресса, а законодательство, запрещающее подстрекательские и анархистские публикации, когда они направлены против федерального правительства, или запрещающее их пересылку по почте, было бы конституционным. Верно, что «закон огласке в печати», строго говоря, представляет собой предварительную цензуру, но Верховный суд счел его лишь установлением дополнительных и разумных условий, соблюдение которых позволило бы периодическим изданиям продолжать пользоваться великими и исключительными преимуществами привилегий второго класса — удовлетворительным, если не исчерпывающим основанием для решения; в толковании Суда данный акт содействует свободе печати, а не ущемляет ее.

Ни разум, ни прецедент не оправдывают точку зрения, красноречиво отстаиваемую адвокатами по этому делу, будто Конгресс посредством данного закона осуществляет «государственный контроль над издателями газет и диктует им, что не должно публиковаться, а также манеру, форму и время публикации». Напротив, этот великий «оплот свободы» — свобода печати — похоже, не находится под угрозой разрушения в результате действий Конгресса.

Необоснованные обыски и выемки. — Как и в случае со свободой печати, Верховный суд Соединенных Штатов редко получал требования ограничить почтовую власть на основании положения Четвертой поправки к Конституции, которая провозглашает, что «право народа на охрану личности, жилищ, бумаг и имущества от необоснованных обысков и выемок не должно нарушаться, и ордера не должны выдаваться иначе как при наличии достаточных оснований, подтвержденных присягой или торжественным заявлением, и с подробным описанием места, подлежащего обыску, и лиц или предметов, подлежащих изъятию». 340 Масштабы этого ограничения применительно к почтовым отправлениям были описаны Верховным судом следующим образом:

«Следует проводить различие между различными видами почтовых отправлений: между тем, что предназначено оградить от досмотра, такими как письма и запечатанные пакеты, подлежащие оплате по тарифу писем, и тем, что открыто для досмотра... Письма и запечатанные пакеты такого рода в почте должны быть защищены от изучения и досмотра в такой же полной мере, за исключением их внешнего вида и веса, как если бы они удерживались лицами, отправляющими их, в их собственных жилищах. Конституционная гарантия права народа на охрану своих бумаг от необоснованных обысков и выемок распространяется на их бумаги, таким образом закрытые от досмотра, где бы они ни находились. Будучи в почте, они могут быть вскрыты и досмотрены лишь на основании аналогичного ордера, выданного на основании аналогичной присяги или торжественного заявления, с подробным описанием предмета, подлежащего изъятию, как это требуется, когда бумаги подвергаются обыску в собственном доме. Никакой закон Конгресса не может передать в руки должностных лиц, связанных с почтовой службой, какие-либо полномочия по вторжению в тайну писем и таких запечатанных пакетов; и все правила, принятые в отношении почтовых отправлений такого рода, должны находиться в подчинении у великого принципа, воплощенного в Четвертой поправке к Конституции». 341

Это ограничение действует главным образом в отношении административных должностных лиц, которые пытаются получить доказательства нарушений закона в отношении непристойной литературы и мошеннических материалов, исключенных из почтовых отправлений. В отношении этого Суд заявил:

«Хотя правила, исключающие материалы из почтового отправления, не могут применяться таким образом, который потребовал бы или разрешил досмотр писем или запечатанных пакетов, облагаемых почтовым сбором для писем, без ордера, выданного на основании присяги или торжественного заявления, при поиске запрещенных материалов, они могут применяться на основе компетентных доказательств их нарушения, полученных иными путями: от лиц, получающих письма и пакеты, от агентов, сдающих их в почтовые отделения, или других лиц, осведомленных об этих фактах. А в отношении предосудительных печатных материалов, открытых для досмотра, правила могут применяться аналогичным образом посредством наложения наказаний за их нарушения через суды, а в некоторых случаях — путем прямых действий сотрудников почтовой службы. Во многих случаях эти сотрудники могут действовать на основе собственного досмотра и в силу природы дела должны действовать без иных доказательств: например, когда почтовый сбор не оплачен заранее, или когда имеется превышение веса сверх установленной нормы, или когда предмет выставлен напоказ и недвусмысленно показывает, что он запрещен, как в случае с непристойной картиной или эстампом. В таких случаях не возникает никаких трудностей и не нарушается ни один принцип при исключении запрещенных предметов и отказе в их пересылке. Доказательства в отношении них видны каждому и по своей природе являются исчерпывающими». 342

С таким взглядом на закон согласился и Конгресс, который постановил, что ничто в актах, исключающих определенные материалы из почтовых отправлений, «не должно толковаться как разрешающее какому-либо лицу, кроме должным образом уполномоченного на то сотрудника Бюро нерозданных писем, вскрывать любое письмо, не адресованное ему лично». 343 Правила, обнародованные для почтового ведомства, кроме того, предусматривают, что ни почтмейстеры, ни инспекторы, ни служащие, ни должностные лица правоохранительных органов «не имеют полномочий без законного на то ордера вскрывать под каким бы то ни было предлогом запечатанное письмо, находящееся в почтовых отправлениях, даже если оно может содержать ненадлежащие или преступные материалы либо служить доказательством для осуждения правонарушителей», и из соображений избыточной осторожности дополнительно добавляется, что «печать писем или пакетов, подозреваемых в содержании материалов, не подлежащих пересылке по почте, не должна нарушаться для выяснения этого факта». 344 Правила предусматривают, что материалы, явно не подлежащие пересылке по почте, должны изыматься и направляться в Отдел нерозданных писем с изложением фактов, на основании которых были предприняты такие действия; если есть сомнения относительно уместности такого распоряжения, материалы должны быть направлены помощнику генерального прокурора при почтовом ведомстве для принятия решения. 345 Любое незаконное вскрытие почты сотрудником почтовой службы преследуется в уголовном порядке. 346 Специальные правила регулируют досмотр таможенным чиновником запечатанных пакетов, предположительно облагаемых пошлиной, в присутствии адресата, но до их вручения ему. 347

Следовательно, если административное рвение порой может привести к пренебрежению этими правилами, должностное лицо несет уголовную ответственность, а тот, чья запечатанная почта подверглась обыску, имеет право на иск о возмещении убытков. Но заявленная цель Конгресса и почтового ведомства состоит в том, чтобы подчинить эффективность выявления правонарушений праву народа в соответствии с Четвертой поправкой на неприкосновенность его запечатанных бумаг, когда они находятся в руках правительства для пересылки по почте. 348

ГЛАВА V Полномочия штатов по вмешательству в работу почты

В спорной зоне между федеральной властью и зарезервированными правами штатов, разумеется, часто возникали интересные и порой острые проблемы. Наиболее важные из них, вероятно, были связаны с национальным контролем над межштатной торговлей и полицейской властью штатов, и Конгресс неоднократно принимал законодательство, призванное оставлять определенные вопросы в юрисдикции штатов или делать местное регулирование более эффективным. Например, в период администрации Джефферсона Конгресс принял закон, запрещающий перевозку свободных негров из одного штата в другой, где по местным законам им не разрешалось проживать; 349 продажа олеомаргарина была поставлена в зависимость от местных предписаний; 350 Конгресс запретил перевозку дичи, добытой с нарушением законов штатов, 351 и дважды принимал законодательство, позволяющее штатам более эффективно регулировать продажу алкогольных напитков. 352 Такие действия были необходимы, поскольку молчание Конгресса истолковывалось судами как означающее, что торговля между штатами должна быть свободной, точно так же, как когда Конгресс действовал утвердительно, противоречащие законы штатов тем самым приостанавливали свое действие: в обоих случаях верховенство федеральной власти не подлежит сомнению. Тем не менее местным юрисдикциям было разрешено осуществлять полицейский контроль в незначительной степени. 353

На первый взгляд представляется очевидным, что по своей сути полномочия Конгресса в отношении почтовой системы являются еще более безусловными, чем полномочия в отношении межштатной торговли, однако судебных определений этого предмета практически не было, и поскольку имело место лишь несколько инцидентов, когда происходил конфликт юрисдикций, выводы об исключительном характере федеральной власти неизбежно носят в значительной степени умозрительный характер. Некоторую помощь, правда, можно почерпнуть из аналогии с межштатной торговлей, но здесь существует принципиальное различие: почтовые услуги учреждаются и осуществляются Конгрессом, в то время как торговля между штатами им просто регулируется. Отсюда возникает презумпция, что почта в меньшей степени подвержена вмешательству, чем межштатная торговля. Оказалось ли это так на практике? 354

Первый вопрос о правах штатов был поднят в 1812 году, когда генеральная ассамблея Пресвитерианской церкви и Питтсбургский синод обратились к Конгрессу с петицией о приостановке доставки и вскрытия писем по воскресеньям, однако в связи с «особым кризисом Соединенных Штатов», имевшим тогда место, петиции были отозваны, и Комитет Палаты представителей по почте и почтовым дорогам не стал рассматривать эти запросы по существу. 355 На практике деятельность была сокращена: отделения, в которые почта прибывала в воскресенье, оставались открытыми всего на один час, причем не во время общественного богослужения. Соответственно, Сенатский комитет, которому были переданы аналогичные петиции, счел нецелесообразным производить какие-либо изменения, в особенности «принимая во внимание состояние страны, вовлеченной в войну, что делает частые сообщения по всей ее территории абсолютно необходимыми». 356

Практика, против которой возражали, существовала со времени принятия Конституции. Согласно почтовому акту, принятому в 1810 году, 357 на почтмейстеров была возложена обязанность «в условленные разумные часы во все дни недели доставлять» почту надлежащим лицам, и поскольку это положение было вновь принято в 1825 году, 358 протесты продолжали поступать из ряда штатов, в которых были приняты суровые законы о соблюдении воскресного дня. По петициям, представленным в 1829 году, Сенатский комитет вынес неблагоприятное заключение, однако Комитет Палаты представителей пошел на уступки настолько, что предложил прекратить доставку при сохранении транспортировки; 359 главное возражение, судя по всему, вызывало сохранение почтовых отделений открытыми, а не перевозка почты, в отношении которой, как осознавалось, требовалась максимально возможная скорость. В 1830 году встречные петиции выступали «против вмешательства Конгресса на том основании, что это было бы законодательством по религиозному вопросу и поэтому неконституционным», 360 но этот аргумент явно несостоятелен, поскольку воскресное законодательство неизменно поддерживалось не на религиозных основаниях, а как правомерное осуществление полицейской власти, 361 и Конгресс, безусловно, обладает аналогичными полномочиями в том, что касается ведения государственных дел.

Однако в течение всего этого периода, когда определенные местности и религиозные организации желали соблюдения воскресного дня почтовым ведомством, полномочия Конгресса принимать такие правила, какие он сочтет нужными для перевозки почты, серьезно не ставились под сомнение, и штаты не пытались в рамках своей полицейской власти предпринимать собственные активные действия. В одном из отчетов комитетов высказывалось, но не аргументировалось противоположное предположение, когда задавался вопрос: «Если длань правительства необходима для принуждения к уважению и подчинению законам Божьим, то разве правительства штатов не обладают бесконечно большей властью в этом отношении?» Но это подразумевание у штатов полномочий вмешиваться в почтовую функцию позднее отрицается, когда комитет заявляет, что для обеспечения эффективного соблюдения субботы получение, написание или чтение писем должно быть объявлено преступлением. 362 Тем не менее Конгресс является единственным судьей в первостепенном вопросе. Как заявлял Комитет Палаты представителей в 1817 году: «Полномочие «учреждать почтовые отделения и почтовые дороги» в соответствии с Конституцией Соединенных Штатов всецело принадлежит Конгрессу; а транспортировка и распределение почты в такое время и при таких обстоятельствах, каких могут требовать общественные интересы, неизбежно вытекают из этих полномочий».

Следует, однако, помнить, что закон предусматривал доставку «в условленные разумные часы во все дни недели», и поэтому данный вопрос отличается от того, который был решен Верховным судом Соединенных Штатов по делу «Хеннингтон против Джорджии», 364 где было постановлено, что статут штата, запрещающий движение товарных поездов по воскресеньям, в отсутствие регулирования этого вопроса со стороны Конгресса не является недействительным как посягающий на межштатную торговлю. Но даже если бы Конгресс не предусмотрел перевозку почты по воскресеньям, никакая остановка на основании статута штата не могла бы произойти, поскольку этот предмет относится к сфере исключительно федерального регулирования; и если бы товарные поезда по делу штата Джорджия перевозили почту, решение было бы иным. Аналогичным образом, законы штатов, предусматривающие наказание за работу в воскресенье, не применяются к почтовым служащим (при исполнении ими обязанностей, возложенных федеральными правилами), даже если местный статут может не делать явных исключений. Этот вопрос редко доходил до судов, но было признано делом необходимости подковывать лошадей, используемых этапной компанией для перевозки почты. 365 Работа, выполняемая почтовыми служащими, следовательно, была бы необходимой в рамках исключения, делаемого почти всеми законами о соблюдении воскресного дня; но если бы это было не так, законы все равно бы не применялись.

Тесно примыкает к этому вопросу проблема того, насколько далеко штаты могут заходить в издании полицейских правил, соблюдение которых приведет к временной задержке почты. Еще в 1817 году федеральный окружной суд постановил, что муниципальная корпорация правомочна предотвращать безрассудную езду почтового курьера по людным улицам. 366 Аналогичным было мнение, высказанное почтовому ведомству в 1852 году генеральным прокурором Криттенденом, о том, что муниципальные постановления, запрещающие железнодорожным поездам двигаться со скоростью более шести миль в час в пределах городской черты, в результате чего задерживалась почта, являлись действительными правилами и не противоречили акту Конгресса.

«Когда такие правила, — говорилось в заключении, — принимаются справедливо и благоразумно с целью сохранения мира, безопасности и благополучия жителей города, можно сказать, что они проистекают из полномочий, необходимых и надлежащих самих по себе, которые акт Конгресса не намерен отменять или оспаривать».

В более поздние периоды действительность аналогичных правил, требующих от поездов останавливаться в определенных пунктах, рассматривалась Верховным судом Соединенных Штатов, и осуществление местной власти в нескольких случаях было признано недействительным, главным образом на том основании, что оно вмешивалось в свободу торговли между штатами; и при обосновании решений судов за основу принимались полномочия в сфере торговли, а не почтовые полномочия. Но тот факт, что во многих случаях поезда перевозили почту на основании контрактов, требующих высокой скорости, попутно упоминался как дополнительная причина для признания местных правил недействительными.

Так, когда статут Иллинойса требовал от межштатного поезда сворачивать с прямого маршрута для остановки на станции в трех с половиной милях от него, Верховный суд счел это требование «неконституционным препятствием и помехой межштатной торговле и прохождению почты Соединенных Штатов...»

«Вполне возможно, как постановили суды Иллинойса, что договоренности, заключенные компанией с Почтовым ведомством Соединенных Штатов, не могут иметь следствием аннулирование разумного полицейского предписания штата. Но статут штата, который излишне вмешивается в скорую и бесперебойную перевозку почты Соединенных Штатов, не может считаться разумным полицейским предписанием». 368 А в более позднем деле суд заявил:

«Тот факт, что у компании есть контракты на перевозку почты Соединенных Штатов в сроки, требующие большой скорости от поездов, ее перевозящих, хотя и не является решающим, все же может приниматься во внимание при общем рассмотрении вопроса об остановке таких поездов на определенных станциях в пределах границ штата. Железная дорога была признана Конгрессом и является получателем крупных земельных пожалований, а перевозка почты представляет собой важнейшую функцию такой дороги». 369 Критерий, сформулированный Верховным судом Соединенных Штатов, сводится, следовательно, просто к разумности и необходимости; и этот вопрос должны определять суды, а не легислатуры.

Но существует множество случаев, в которых проблема не столь проста и где правила штатов настолько важны, что их нарушение не должно допускаться под маской федеральной санкции. Особенно это верно там, где задержание почтового служащего поверхностно запрещено федеральными статутами, и возникает дилемма: либо правительственный агент защищен иммунитетом от вмешательства во время исполнения своих обязанностей и во все времена за действия, совершенные в ходе его работы, либо национальные правила должны уступить.

Например, с самого начала деятельности Конгресса в рамках почтовых полномочий неизменно действовал запрет под угрозой суровых наказаний на любое создание помех для почты. Федеральный окружной суд штата Мэриленд рассмотрел дело, в котором этапные лошади, на которые у хозяина постоялого двора было залоговое право, были остановлены на дороге общего пользования во время управления экипажем, содержащим почту. Суд постановил, что, поскольку Соединенные Штаты не могут быть привлечены к суду, «ответчик не мог оправдать остановку почты на принципах общего права, поскольку они применяются к частным лицам и к правительству». Но, кроме того, ответчик не мог быть оправдан на основании акта Конгресса, который не вводил никаких исключений. «Независимо от того, были ли действия, совершение которых он запрещает, законными или незаконными до вступления в силу этого закона или независимо от него, могли ли они быть оправданы или нет, не имеет значения. Этот закон не допускает никакого оправдания умышленного и добровольного акта создания помех для прохождения почты. Если бы, следовательно, суды или присяжные вводили исключения, не содержащиеся в самом законе, допуская оправдания для нарушения закона, каковы оправдания закон не позволяет выдвигать, это было бы присвоением законодательной власти». 370

И когда почтовому курьеру был вручен ордер в рамках гражданского иска и он был задержан вследствие этого, главный судья Тони (на выездной сессии) постановил, что ордер не является оправданием для ответчика по иску (констебля), однако само вручение «не делает сторону причастной к обвинению по этому закону. Но если посредством вручения ордера он задержал курьера, он тогда подлежит ответственности». 371 Здесь иммунитет также распространялся только на гражданское судопроизводство.

Но когда курьер при исполнении своих обязанностей был арестован по обвинению в убийстве в рамках обвинительного акта, и утверждалось, что это является созданием помех для почты в рамках федерального статута, Верховный суд отказался прислушаться к этому доводу и постановил, что закон «по своему смыслу применяется только к лицам, которые «сознательно и умышленно» создают помехи прохождению почты или ее курьера; то есть к тем, кто знает, что совершаемые действия будут иметь такой эффект, и совершает их с намерением, чтобы именно таковым было их действие. Когда действия, создающие помехи, сами по себе незаконны, намерение чинить препятствия будет вменяться в вину их автору, хотя достижение иных целей могло быть его первоочередной задачей. Статут не касается действий, законных самих по себе, из исполнения которых неизбежно следует временная задержка почты. Все лица, состоящие на государственной службе, из соображений общественной политики освобождаются от ареста по гражданскому процессу в период выполнения таких обязанностей. Процесс такого рода поэтому не может служить оправданием для ареста почтового курьера... Правило иное, когда процесс выдается по обвинению в тяжком преступлении. Ни одно должностное лицо или служащий Соединенных Штатов не ставится своим положением или услугами, которые от него требуются, выше ответственности перед законными трибуналами страны и перед обычными процессами его ареста и задержания при обвинении в тяжком преступлении в формах, предписанных Конституцией и законами.

«Общественные неудобства, которые могут время от времени следовать за временной задержкой в пересылке почты, вызванной арестом ее курьеров по таким обвинениям, гораздо меньше тех, которые возникли бы при распространении на них иммунитета, за который ратует правительственный адвокат. Более того, можно сомневаться в том, компетентен ли Конгресс освобождать служащих Соединенных Штатов от ареста по уголовному процессу судов штатов, когда инкриминируемые им преступления являются не просто формально запрещенными (mala prohibita), а преступлениями сами по себе (mala in se). Но является ли законодательство такого рода конституционным или нет, намерение распространить такой иммунитет не должно приписываться Конгрессу, если оно четко не выражено в его языке». 372

Так, Верховный суд штата Мэн постановил, что почтовый курьер при исполнении своих обязанностей подлежит аресту за правонарушение против закона штата, даже если это не тяжкое преступление, а нарушение правил торговли алкоголем, и государственная служба курьера не оправдывает его нападение на должностное лицо, вручающее ордер. 373 Было также постановлено, что воспрепятствование изъятию лошади из конюшни для целей перевозки почты не является правонарушением по федеральному закону, поскольку почта должна находиться в пути (in transitu). 374

Наложение ареста на экипаж, перевозящий почту, совершенное сознательно, является недействительным, поскольку представляет собой создание помех; 375 но взыскание и продажа паромного судна, используемого для перевозки почты, не составляют создания помех. 376 В деле «Соединенные Штаты против Де Мотта» 377 было постановлено, что статут «применим к лицу, останавливающему поезд, перевозящий почту Соединенных Штатов, даже если оно получило решение и судебный приказ о вводе во владение от суда штата в отношении земель, которые собирается пересечь такой поезд». Более того, недостаточным возражением на обвинительный акт в создании помех для почты является то, что от ответчика по закону штата требовалось заранее взимать дорожные пошлины со всех возчиков. «Сомнению подвергается не право компании на пошлины по закону штата, — заявил Суд, — а право останавливать движение почты для обеспечения их сбора». 378

Правило, таким образом, может быть сформулировано следующим образом: в целях предотвращения создания помех для почты почтовые служащие при исполнении своих обязанностей обладают иммунитетом от вмешательства в рамках гражданских процессов, но подлежат ответственности за тяжкие преступления и, возможно, проступки. Однако иной и более серьезный вопрос, на который эти дела проливают мало света или не проливают вовсе, возникает тогда, когда почтовый агент при исполнении обязанности, возложенной федеральным законом (неисполнение обязанности наказуемо), тем самым совершает действие, признанное преступным со стороны штата. 379 Естественно, существует немного дел, когда возникает этот конфликт, но он вполне возможен, и, пожалуй, наиболее благоприятной возможностью для него является случай, когда почтмейстер распространяет определенные почтовые отправления, владение которыми или распространение которых штат объявил незаконным. Этот конфликт однажды проявился весьма остро.

В сенатских дебатах по законопроекту Кэлхуна о борьбе с подстрекательскими публикациями в почтовых отправлениях федеральный вопрос о вмешательстве в свободу печати получил наибольшее внимание, 380 а не менее важный вопрос о действительности законодательства штатов рассматривался лишь скудно. Почти все южные штаты имели чрезвычайно суровые законы, делающие публикацию, распространение и даже владение предосудительной литературой наказуемыми суровыми мерами. Почтовые служащие не были освобождены от ответственности; в Виргинии они были включены в число таковых прямо. 381 Тем не менее предосудительное распространение продолжалось, и к генеральному почтмейстеру Амосу Кендаллу, который оставлял проблему в основном на усмотрение местных должностных лиц, 382 обращались из многих источников с просьбой предпринять решительные действия. Граждане Питерсберга, штат Виргиния, 8 августа 1835 года подали ему петицию с просьбой «принять в своем ведомстве такие законные правила, которые могли бы быть рассчитаны на предотвращение» распространения подстрекательских бумаг. Более подробные резолюции были приняты в Ричмонде, а в Чарлстоне было заявлено:

«Что почтовое ведомство не может согласованно с Конституцией Соединенных Штатов и целями такого института превращаться в орудие для распространения подстрекательских публикаций, и что долгом федерального правительства является обеспечение того, чтобы оно не было столь противоестественно использовано, что может быть легко осуществлено простым признанием незаконным пересылку по общественной почте через пределы любого штата любых подстрекательских бумаг, ввоз или распространение которых запрещены законами такого штата, и принятием необходимых правил для достижения этой цели». Затем в резолюциях утверждалось «право каждого штата устанавливать законами меры против введения моральной заразы, рассчитанной на угрозу его существованию, и наделять свои (sic) суды полномочиями, адекватными для пресечения этого зла». 383

На петицию жителей Питерсберга Кендалл ответил довольно подробно, в весьма примирительном тоне, и заявил, что усмотрение не возложено на него. «Не имея официального права судить о характере бумаг, проходящих через почтовые отправления, — сказал он, — я не имею возможности с помощью какого-либо «законного правила» устранить зло, на которое жалуются граждане Питерсберга. Если существует какая-либо необходимость в надзоре за произведениями печати, которые пересылаются по почте, все согласятся, что он не должен возлагаться на главу исполнительного департамента...»

«Пока я не вижу никаких средств защиты, кроме обязанностей, добровольно взятых на себя почтмейстерами, через отделения которых проходят подстрекательские материалы». 384

В письме Гувернеру, почтмейстеру в Нью-Йорке, который проявил собственное усмотрение при задержании определенных публикаций, Кендалл высказал те же взгляды, но более подробно аргументировал конституционные проблемы. «В качестве меры величайшей общественной необходимости, — заявил он, — вы и другие почтмейстеры, взявшие на себя ответственность за остановку этих подстрекательских бумаг, вне всякого сомнения, окажетесь оправданными в этом шаге перед своей страной и всем человечеством». Возможно также, предположил он, аболиционисты не обладали своим воображаемым четким законным правом на пользование почтой для распространения мятежных бумаг. Когда штаты стали независимыми, утверждал он, «они приобрели право запрещать распространение таких бумаг на своих территориях; и их власть над вопросом рабства и его проявлений ни в какой степени не уменьшилась с принятием федеральной Конституции...»

«Теперь, — вопрошал он, — имеют ли эти люди законное право совершать через почтовых курьеров и почтмейстеров Соединенных Штатов действия, которые, если бы они совершались ими самими или их агентами, законно подвергали бы их наказанию, подобающему самым закоренелым преступникам? Обязаны ли должностные лица Соединенных Штатов Конституцией и законами становиться орудиями и сообщниками тех, кто замышляет сорвать и сделать ничтожными конституционные законы штатов — наполнить их подстрекательством, убийством, мятежом — свергнуть те институты, которые признаны и гарантированы самой Конституцией?

И абсолютно ли верно, что какой-либо существующий закон Соединенных Штатов защитит почтовых курьеров и почтмейстеров от наказаний по законам штатов, если они будут сознательно перевозить, распространять или раздавать любые из этих запрещенных бумаг?... Было бы тщетно для них ссылаться на то, что закон о почте вменял им в прямую обязанность доставлять все бумаги, поступающие по почте. В ответ на этот аргумент можно было бы утверждать, что почта налагает наказания на почтмейстеров за «ненадлежащее» задержание бумаг, поступающих по почте; и что задержка рассматриваемых бумаг не является ненадлежащей, поскольку их распространение запрещено действующими законами штата. Возвышаясь до более высокого принципа, можно было бы правдоподобно утверждать, что никакой закон Соединенных Штатов не может защитить от наказания любого человека, будь то должностное лицо или гражданин, при совершении акта, который штат, действуя в пределах несомненной сферы своих зарезервированных прав, объявил преступлением.

Каждый гражданин может использовать почту для любых законных целей. У аболиционистов может быть законное право на ее использование для распространения своих бумаг в Нью-Йорке, где их распространение законно, но из этого не следует, что у них есть законное право на такую привилегию для такой цели в Луизиане или Джорджии, где это незаконно». 385 Рассуждая таким образом, Кендалл пришел к своему выводу о том, что почтмейстеры должны руководствоваться собственным суждением и действовать на свой страх и риск.

Письмо генерального почтмейстера было изложено столь подробно потому, что в нем представлены, хотя оно отнюдь не разрешает их, все конституционные вопросы, порожденные данной ситуацией. Спорным вопросам не суждено было предстать перед Верховным судом Соединенных Штатов для судебного рассмотрения; однако они скудно обсуждались с трибуны Сената и двадцать лет спустя получили оценку генерального прокурора в официальном заключении. Был ли закон штата Виргиния, включающий почтовых служащих, конституционным? Могли ли они быть наказаны за получение и распространение запрещенных материалов, когда это требовалось федеральным законом в качестве части их должностных обязанностей? Мог ли гражданин штата подвергнуться наказанию за получение почты определенного характера? Были ли штаты правомочны исключать из своих пределов публикации, рассчитанные на разжигание недовольства среди рабовладельческого населения?

Генеральный прокурор Калеб Кушинг был призван в 1857 году вынести решение по некоторым из этих вопросов. Факты конкретного дела, представленного ему, заключались в следующем: почтмейстер Язу-Сити отказался выдать газету по «предполагаемой причине, что таковая содержала материалы, тенденцией и целью которых было создание недовольства, беспорядков и мятежа среди цветного населения штата Миссисипи; и что выдача оной им составила бы преступление, караемое тюремным заключением в соответствии с законами этого штата». Было запрошено смещение почтмейстера за злоупотребление по службе, поскольку акт от 2 июля 1836 года предусматривал наказание для почтмейстеров, незаконно задерживающих почту. С другой стороны, законы штата Миссисипи объявляли преступлением, наказуемым тюремным заключением на срок не более десяти лет, ввоз в штат или распространение любых печатных материалов, «рассчитанных на создание недовольства среди рабовладельческого населения». 386

Кушинг объявил почтовую власть «предоставленной в весьма несовершенных выражениях». Положение в Конституции, говорил он, предусматривает «средство или сопутствующий элемент без указания главного или конечной цели. Тем не менее здесь мы можем принимать как должное, что посредством этой фразы штаты намеревались передать Соединенным Штатам всю почтовую власть». Но, с другой стороны, неоспоримо, что «каждый штат обладает и должен обладать юрисдикцией в отношении вопросов мятежа или государственной измены. Отрицать это значило бы отказать жителям штата в праве на самосохранение, ... праве неотчуждаемом и неопровержимом».

Исходя из этого и из полноты власти Конгресса над почтовыми отправлениями как из посылок, Кушинг сформулировал следующий вопрос: «Имеет ли гражданин одного из Соединенных Штатов неоспоримое и абсолютное право использовать функции и должностных лиц Союза в качестве средства, позволяющего ему поднять мятеж в другом из Соединенных Штатов? Могут ли должностные лица Союза на законных основаниях предоставлять его функции гражданам одного из штатов с целью содействия мятежу в другом штате?

Очевидно, что, поскольку в силу конституционной обязанности Соединенных Штатов защищать каждый из штатов от «домашнего насилия» и принимать меры для «подавления мятежей», ни Соединенные Штаты, ни какое-либо из их должностных лиц не имеют права или обязанности «способствовать мятежу или быть орудием его разжигания в какой бы то ни было части Соединенных Штатов».

Рассуждая таким образом, Кушинг приходит к выводу, «что от помощника почтмейстера или другого гражданина Соединенных Штатов закон не требует сознательно становиться вынужденным агентом или орудием врагов общественного мира для распространения от их имени в пределах любого из штатов Союза печатных материалов, замысел и тенденция которых заключаются в разжигании мятежа в таком штате». Но в самом начале, отметил он, любое разрешение конкретного дела связано с «предварительным вопросом о неустановленном факте. Вопрос заключается в том, имели ли содержание конкретной газеты своей тенденцией и целью подстрекательство к мятежу в штате Миссисипи». Существуют также вопросы, касающиеся частных прав адресата и уголовных обязательств помощника почтмейстера. Они относятся к ведению судов. Только они могут «определить вопрос об уголовной ответственности помощника почтмейстера — будь то перед Соединенными Штатами или перед штатом Миссисипи». Таким образом, генеральный прокурор не приходит к абсолютно определенному выводу, однако весьма настойчиво подразумевается, что федерального иммунитета от судебного преследования по закону штата не существует и, наоборот, не может быть преследования по федеральному закону за неисполнение обязанностей или должностное преступление.

Аналогичное, но более четкое заключение представил Джон Рэндольф Такер губернатору Виргинии Уайзу 26 ноября 1859 года. Законы Виргинии предусматривали, что «если почтмейстер или помощник почтмейстера знает, что какая-либо подобная книга или сочинение [подстрекающие негров к мятежу] были получены в его отделении по почте, он должен уведомить об этом мирового судью, который расследует обстоятельства и распорядится сжечь такую книгу или сочинение в своем присутствии; если ему покажется, что лицо, которому оно адресовано, подписалось на него, зная его характер, или согласилось получить его для распространения в целях помощи аболиционистам, мировой судья заключает такое лицо под стражу. Если какой-либо почтмейстер или помощник почтмейстера нарушит этот раздел, он подвергается штрафу в размере не более 200 долларов».

В своем заключении Такер в качестве генерального прокурора штата признал этот закон полностью конституционным. Он заявил, что тот «при правильном рассмотрении не вступает в противоречие с федеральной властью в деле учреждения почтовых отделений и почтовых дорог. Эта федеральная власть по пересылке и доставке почтовых отправлений не влечет за собой власть публиковать или распространять...»

«С доставкой почтового отправления в пункт его получения федеральная власть прекращается. В этой точке власть штата становится исключительной. Вопрос о том, должны ли ее граждане получать почтовые отправления, является вопросом, подлежащим исключительно ее разрешению...»

«Правда, почтмейстер является должностным лицом федерального правительства, но точно так же верно и то, что он является гражданином штата. Занимая федеральную должность, он не может уклониться от своих обязанностей гражданина; и его обязательство выполнять обязанности своей должности не может освободить его от подчинения закону Содружества...»

«Я без колебаний заявляю, что любой закон Конгресса, прямо или косвенно ущемляющий это зарезервированное право штата, является неконституционным и что штраф по закону штата будет наложен на почтмейстера, нарушившего его, даже если он будет ссылаться на свой долг подчиняться такому неконституционному акту Конгресса».

Меморандум Такера был направлен генеральному почтмейстеру Холту, который сослался на заключение Кушинга (которого Такер не видел) и вынес решение против верховенства федерального закона. «Жители Виргинии, — заявил Холт, — могут не только запретить введение и распространение таких документов в пределах своих границ, но если они доставлены туда по почте, они могут посредством надлежащего судебного разбирательства добиться их уничтожения. Они имеют такое же право потушить головни, столь вероломно брошенные посреди их домов и алтарей, какое человек имеет выдернуть горящий бикфордов шнур из бомбы, которая вот-вот взорвется у его ног».

Однако представляется, что подобные рассуждения, несмотря на их тщательность и убедительность, являются ошибочными. В то время, когда эти заключения давались, абсолютное верховенство федерального закона, когда он принимался в конституционном порядке, принималось не без возражений. Правда, до этого были приняты положения о перенесении до судебного разбирательства судебного преследования, возникающего в рамках законов Соединенных Штатов о налогах и сборах, а также о том, что федеральные судьи должны обладать полномочиями выдавать судебные приказы о хабеас корпус во всех случаях содержания заключенного или заключенных в тюрьме или под стражей, «когда он или они препровождены или заключены по какому-либо полномочию или закону либо в связи с любым действием, совершенным или не совершенным во исполнение закона Соединенных Штатов, либо любого приказа, процесса или постановления какого-либо судьи или суда таковых».

Разумеется, это было лишь средством сдерживания действий штата, но из доктрины федерального верховенства логически следует, что в полномочия штата не входит наказание за действия, совершенные на основании полномочий федерального закона. В то время, когда проблема подстрекательских публикаций стояла остро, Верховный суд еще не вынес решений по ряду дел, утверждающих право на передачу дел в федеральные суды и санкционирующих освобождение должностных лиц за действия, совершенные во исполнение федеральных полномочий. В этих делах было провозглашено «неопровержимым принципом то, что правительство Соединенных Штатов может посредством физической силы, осуществляемой через своих агентов, проводить в жизнь на каждом клочке американской земли те полномочия и функции, которые ему принадлежат. Это неизбежно влечет за собой право требовать подчинения своим законам и, следовательно, право поддерживать в соответствующей мере общественный порядок. Эта власть принуждать к исполнению своих законов и осуществлять свои функции не умаляет власти штатов осуществлять свои законы одновременно и в тех же местах. Одно не исключает другого, за исключением тех случаев, когда оба не могут быть исполнены одновременно. В таком случае слова самой Конституции показывают, чему следует уступить. „Настоящая Конституция и все законы Соединенных Штатов, которые будут изданы в ее исполнение... должны быть верховным законом страны“».

И на основе этого принципа нет никаких оснований считать, что служащие почты не могли быть наказаны за распространение подстрекательских материалов, когда в их федеральные обязанности входило именно это. Конечно, как утверждали Кушинг и Такер, Соединенные Штаты гарантируют каждому штату республиканскую форму правления и защищают его от внутреннего насилия, но это не означает, что закон, принимаемый Конгрессом для единообразного применения на всей территории страны и который может из-за специфических местных условий способствовать мятежным движениям в некоторых штатах, тем самым является неконституционным. Средством защиты для штатов является обращение не в суды, а в Конгресс с целью отмены вредоносной меры. Кроме того, гарантия не обязывает Соединенные Штаты гарантировать штат от возникновения какого-либо насилия, а лишь защищать его при попытке такого насилия. Следовательно, поскольку федеральные законы устанавливали уголовную ответственность за задержку любых почтовых отправлений за исключением тех, которые Конгресс мог ввести, у штатов не было возможности привить свои законы против подстрекательской литературы, если только они не могли полностью исключить ее из своих границ.

Что касается этой власти, судебных прецедентов не существует, но поскольку перевозка почты осуществляется под эгидой федеральных властей и Конгресс обладает на нее имущественным правом, полномочия штатов на запрет, если они вообще существуют, определенно более узки, чем в отношении межштатной торговли. В отношении последней штаты могут исключать из своих границ лишь те предметы, которые внутренне непригодны для торговли и неконкурентоспособны. Верховный суд перечислил в качестве примеров «тряпье или другие вещества, инфицированные возбудителями желтой лихорадки, вирусом оспы, либо скот, мясо или иные продовольственные товары, являющиеся больными или испорченными». Эти предметы «могут по справедливости объявляться вне закона как внутренне и непосредственно являющиеся первопричинами и источниками разрушения здоровья и жизни человека». Публикации, рассчитанные на подстрекательство негров к восстанию, не подпадают под эту классификацию. Следовательно, необходимо сделать вывод, что, распространяя подстрекательскую литературу, почтовые агенты действовали надлежащим образом и что законы штатов не имели силы в отношении них. Но если штаты обладают ограниченной властью исключения, подобной той, что определена в деле Боумана, она является по сути своей ничтожной, поскольку трудно вообразить обстоятельства, при которых ее осуществление могло бы происходить без задержки почты или нарушения федеральных статутов, устанавливающих наказания за вскрытие почты и вмешательство в нее во время ее пересылки.

Остается дальнейший вопрос о том, правомочен ли штат запрещать своим гражданам получать определенные почтовые отправления, и здесь аналогия с межштатной торговлей также дает ответ. Длинным ряды решений, касающихся главным образом спиртных напитков, было установлено, что штат не может вмешиваться в оборот товара до тех пор, пока он не дошел до грузополучателя, имеющего право получать отправления из-за пределов штата. Если штат запрещает владение ими независимо от способа приобретения, то вопрос о получении становится академическим, поскольку отделить эти два действия было бы невозможно. Точно так же, если Конгресс исключил товар из межштатной торговли, право грузополучателя на получение этого товара аннулируется, и штат обладает всей полнотой власти. Та же логика применима и к получению почтовых отправлений: штат был бы правомочен наказывать только в том случае, если Конгресс запретил использование почты, как это имеет место, например, с лотерейными билетами и непристойной литературой. Но в любом случае закон, направленный против получения определенных почтовых отправлений, мог бы с тем же успехом запрещать владение ими, и поскольку штат обладает властью в последнем случае, это различие не имеет значения, за исключением того, что владение обнаружить сложнее, чем получение. Несомненно, однако, что, как это пытались сделать с помощью законодательства о подстрекательской литературе, штат не может наказывать человека за извлечение из почтовых отправлений того, что федеральное правительство разрешает пересылать.

Этот вывод применим к действительности законодательства, запрещающего рекламу спиртных напитков. Штат не может не пускать или предотвращать получение таких рекламных объявлений или журналов, содержащих их, когда они пересылаются по почте или в рамках межштатной торговли; он может запретить продажу таких журналов, если они не находятся в «оригинальной упаковке», и если он пытается установить уголовную ответственность за владение такими рекламными объявлениями, никаких конституционных вопросов в отношении почты не возникает.

Использование почты может составлять преступление против штата, однако Апелляционный суд США четвертого округа пошел значительно дальше предыдущих решений и в недавнем деле заявил: «Не имеет никакого значения то, что почта Соединенных Штатов использовалась для испрошения [заказов на спиртные напитки]. Федеральное правительство не защищает тех, кто использует его почту для подрыва полицейских предписаний штата, принятых в целях обеспечения благосостояния его граждан. Использование почты является лишь случайным обстоятельством при совершении противоправного деяния и не дает большей защиты в подобном случае, чем аналогичное использование почты для содействия преступному сговору, или совершения убийства путем отравления, или вымогательства пожертвований у должностных лиц в нарушение закона о государственной службе, или получения имущества путем обмана».

В деле «Адамс против народа» — возможно, имевшемся в виду, но не процитированном судом в последней части цитаты — имело место обвинение в получении денег путем обмана, хотя подсудимый был жителем Огайо и никогда не был в Нью-Йорке. Точно так же в делах, на которые ссылался Апелляционный суд, испрошение по почте заказов на спиртные напитки наказывалось в тех случаях, когда корреспонденция отправлялась и получалась в пределах границ штата и межштатная торговля не была задействована. Но решения Верховного суда, на которые ссылался Апелляционный суд, лишь утверждают, что Конгресс может сделать использование почты преступлением, когда оно способствует достижению цели нарушения федеральных законов, и очевидно не являются прецедентами для обоснования законодательства Западной Виргинии.

Теперь непременным условием запрещения испрошения посредством почтового отделения является то, что сама продажа спиртных напитков представляет собой преступление; в противном случае штат обладал бы ничем не ограниченной властью предписывать цели, для которых может использоваться почта. Апелляционный суд, очевидно, рассуждал на этой основе и счел конституционным тот раздел закона штата, который предусматривает, что «в случае продажи, при которой осуществляется отгрузка или доставка таких напитков общественным или иным перевозчиком, продажа таковых считается совершенной в том округе, в котором осуществляется их доставка таким перевозчиком грузополучателю, его агенту или работнику». Суд постановил, что такое регулирование санкционировано законом Уэбба — Кеньона, хотя по общему признанию оно недействительно, если не оправдано таким образом. Это порождает вопрос, который выходит за рамки настоящего исследования, но очевидно, что если продажи могли осуществляться, то испрошение не могло быть объявлено преступлением; и можно добавить в скобках, что суд, вероятно, ошибочно посчитал продажи запрещенными.

Наиболее близкое по сути дело — «Компания „Роуз“ против штата» — не упомянуто в мнении Апелляционного суда. Корпорация-ответчик в Теннесси разослала по почте циркуляры с рекламой напитков жителям округа Бартон в штате Джорджия. Законодательство Джорджии запрещало испрошение там, где продажа была незаконной, однако Верховный суд Джорджии постановил, что отправления могут производиться из-за пределов штата под защитой пункта о торговле, а потому использование федерального агентства во исполнение цели, санкционированной федеральной Конституцией, не может являться преступлением.

Можно сказать, следовательно, что использование почты может караться в уголовном порядке только тогда, когда оно служит достижению противоправной цели; нельзя также утверждать — как с большой силой утверждал покойный Джеймс С. Картер против исключения лотерейных билетов из почтового обращения, — что штат может наказывать только тогда, когда цели являются греховными сами по себе, а не тогда, когда они запрещены законом. Если штат обладает такой властью, он может дать определение «противоправного», но наказание не может иметь места, если действие, которое пытаются совершить с помощью почты, разрешено законом штата или если запрет является недействительным, как, по-видимому, обстоит дело с законодательством Западной Виргинии. Наконец, трудно понять, каким образом штат может запретить что-либо, кроме прямого испрошения. Владелец журнала или газеты, публикующий рекламные объявления, не использует почту с целью завершения преступления, а рекламодатель вообще ее не использует. Следовательно, испрошение должно быть прямым.

ГЛАВА VI. Расширение федерального контроля над почтовыми дорогами

Федеральная собственность на железные дороги. В речи в Индианаполисе 30 мая 1907 года президент Рузвельт, обсуждая необходимость дальнейшего регулирования железнодорожных компаний со стороны Конгресса, заявил, что «поскольку общественные перевозчики также осуществляют перевозку почты, по моему мнению, весьма вероятно, что независимо от того, является ли их бизнес межштатным или нет, он в равной степени подлежит федеральному контролю в силу того положения Конституции, которое дарует национальному правительству власть учреждать почтовые дороги и, следовательно, в силу необходимой импликации — власть предпринимать все действия, необходимые для поддержания их на высочайшем уровне эффективности».

Такое толкование положения о почтовых дорогах вызвало бурю критики, однако в целом президент Рузвельт был прав в своем утверждении о полномочиях Конгресса. Городские улицы, используемые почтальонами или фургонами, являются почтовыми дорогами, и федеральный контроль существует в той мере, в какой он обеспечивает безопасный проезд почты и запрещает частную конкуренцию; кроме того, благодаря системе бесплатной доставки почты в сельской местности дороги общего пользования штатов находятся под федеральной властью в той же степени. Это в полной мере было продемонстрировано предыдущим обсуждением.

Что касается межштатных общественных перевозчиков, регулирование со стороны Конгресса в очень большой степени опиралось на пункт о торговле федеральной Конституции, и транспортировка почты служила вторичным, а не первичным основанием для оправдания осуществляемой власти. Эта коммерческая власть не распространяется на внутриштатные предприятия, но если они были связаны с предоставлением почтовых услуг, они могли быть подчинены федеральному контролю. Однако эту доктрину следует тщательно оговорить, чтобы не заявлять о праве Конгресса брать на себя общее руководство, например, муниципальными транспортными компаниями, побочной функцией которых является перевозка почты. Контроль мог осуществляться лишь в той мере, в какой это было разумно необходимо для обеспечения безопасной, быстрой и беспрепятственной транспортировки государственной собственности.

Этот контроль, как дал понять случай с Дебсом, — по крайней мере в отношении межштатных перевозчиков, а по аналогии и в отношении внутриштатных предприятий, — не ограничивается простыми законодательными правилами, подлежащими принудительному исполнению в судах, но исполнительная власть может устранять препятствия для перевозки почты. На национальное правительство возложена «обязанность поддерживать эти магистрали межштатной торговли свободными от препятствий, ибо всегда признавалось одной из властных полномочий и обязанностей правительства устранять препятствия с дорог, находящихся под его контролем». На этой власти в значительной степени основан закон от 1 октября 1888 года, предусматривающий арбитраж между железнодорожными компаниями и их служащими, а также последующие законы с той же целью. Вся полнота этой власти еще не задействована; она распространяется на обязательное урегулирование таких споров (с учетом ограничений Тринадцатой поправки) и на принудительное осуществление федеральной властью таких правил, которые могут потребоваться для устранения препятствий и обеспечения перевозки почты без задержек, даже в случае улиц в пределах населенного пункта и в отношении муниципальных транспортных компаний.

Более не подлежит сомнению то, что федеральное правительство на основе своего права экспроприации при условии выплаты адекватной компенсации, определяемой в судебном порядке, может принуждать к обслуживанию со стороны железных дорог, условия перевозок почты на которых могли ранее признаваться неудовлетворительными. Это может быть сделано либо путем принятия временного управления дорогами для такой цели, либо путем применения уголовных положений за создание препятствий или задержку почты. Хотя такое полномочие не применялось, оно определенно существует.

Но сенатский комитет, который в 1874 году заявил, что правительство может таким образом принуждать к перевозке почты, пошел еще дальше и утверждал, что Конгресс может «изъять полностью с выплатой справедливой за то компенсации без согласия как собственника, так и штата, на территории которого такая дорога может находиться, любую железную дорогу, ее подвижной состав и оборудование в пределах Соединенных Штатов для общественного использования и транспортировки по ним почты Соединенных Штатов», — что представляло собой передовую позицию для того периода, когда Конгресс еще лишь в незначительной степени пытался регулировать деятельность железных дорог.

Я полагаю, требуется немного аргументов, чтобы показать: если Конгресс решит национализировать железные дороги страны, он может сделать это конституционным путем на основании своей власти учреждать почтовые дороги. Федеральные хартии железным дорогам и мостовым компаниям выдавались на основе почтовых, коммерческих и военных полномочий; они предоставляли полосы отчуждения через территории штатов, освобождение от налогов, право экспроприации и право обращения в федеральные суды на основании федерального гражданства. Кроме того, Конгресс обладает правом экспроприации даже в патриотических целях — для сохранения Геттисбергского поля сражения, — что представляет собой гораздо более отдаленную общественную цель, чем учреждение почтовых услуг на основе конкретного уполномочивания в Конституции.

В деле «Осборн против Банка Соединенных Штатов» Верховному суду внушалось, что банк не является инструментом правительства, и проводилось различие между ним и агентством, для которого предусмотрено место в Конституции. «Почтовое отделение учреждено генеральным правительством, — говорил адвокат. — Это общественное учреждение. Лица, выполняющие его обязанности, являются государственными служащими. Никакое частное лицо не имеет и не может приобрести на него никакого имущества. За все выполненные услуги выплачивается компенсация из национального казначейства; и все деньги, поступающие по счету его операций, являются государственной собственностью». Этот бизнес «имеет общественный характер, и руководство им прямо возложено на Конгресс Конституцией».

На этот аргумент председатель суда Маршалл ответил, что если предпосылки верны, то и вывод неизбежен. Но между банком и правительством существовала политическая связь, и «Конгресс придерживался мнения, что эти возможности [ведения частного бизнеса] необходимы для того, чтобы позволить банку выполнять те услуги, которые от него требуются и для которых он был создан... То, что осуществление этих возможностей в значительной степени облегчает финансовые операции правительства, слишком очевидно для споров; и кто рискнет утверждать, что их пресечение существенно не отразится на этих операциях и не подорвет, если не полностью уничтожит, полезность этого механизма для правительства?» Если вовлечение в частный бизнес приводит к тому, что корпорация становится «более подходящим инструментом для целей правительства, чем она была бы в противном случае», то «способность вести эту торговую деятельность является возможностью, абсолютно необходимой для характера и целей учреждения».

Не может быть сомнений в праве самого федерального правительства строить дороги для перевозки почты и взимать плату за их использование; не может быть сомнений и в его власти владеть перевозчиками и управлять ими, а также попутно заниматься бизнесом частного характера, если это повышает эффективность государственного учреждения. Даже тот факт, что эти частные предприятия, отделенные от перевозки почты, были бы гораздо более важными, ничего не изменил бы согласно правилу, обнародованному председателем суда Маршаллом. Более того, именно на этой теории может быть оправдано принятие федеральным правительством функций банка и общественного перевозчика через системы почтовых сбережений и денежных переводов, а также посылочную почту, даже если эти виды деятельности могут также поддерживаться как надлежащие элементы почтовой власти в ее интерпретации в других странах.

Если, следовательно, федеральное правительство правомочно создавать почтовые учреждения и использовать их в вспомогательных, но полезных целях, нет никаких причин, почему оно не может осуществить свое право экспроприации и завладеть любыми или всеми агентствами, используемыми в настоящее время для перевозки почты, при условии выплаты справедливой компенсации; владеть этими агентствами и управлять ими, использовать их для перевозки почты и выполнения всех иных функций, которые «значительно облегчили бы финансовые операции правительства». Сюда, конечно, вошло бы меньшее по объему право создания корпорации, возможно, частично принадлежащей правительству, для принятия на себя и управления железными дорогами страны для тех же целей. Связь между такой корпорацией и правительством носила бы политический и общественный характер, как указывал Маршалл, но она была бы создана для реализации полномочия, прямо упомянутого в Конституции, и ее общественный характер был бы поэтому гораздо более очевидным. Таким образом, имеет место ошибка преуменьшения, когда утверждается, что «нельзя провести никакой обоснованной разницы между жизненной необходимостью права торговать деньгами для финансового инструментария правительства и правом торговать перевозками для транспортного инструментария правительства».

Представляется дискуссионным утверждение о том, что такая цель может быть достигнута в рамках коммерческой власти, которая представляет собой просто «регулирование». Многие придерживаются мнения, что этого само по себе достаточно, чтобы дать Конгрессу право принуждать промышленные корпорации, ведущие межштатный бизнес, получать федеральные хартии. Конституционность закона, принуждающего межштатные железные дороги инкорпорироваться в соответствии с пунктом о торговле, является еще менее сомнительной, и Верховный суд поддержал осуществление коммерческой власти при изъятии собственности корпорации штата, организованной для улучшения судоходства, причем справедливая компенсация включала в себя стоимость уничтоженной франшизы. Следовательно, федеральная инкорпорация может требоваться на том основании, что она необходима для эффективного регулирования перевозчиков. С другой стороны, почтовый пункт дает Конгрессу право создавать инструментарии для перевозки почты, и принятие контроля или собственности на основании этого наделения полномочиями еще более определенно укладывается в правило, сформулированное Маршаллом в деле «Осборн против Банка Соединенных Штатов».

В 1792 году в Конгрессе было внесено предложение разрешить владельцам почтовых дилижансов перевозить пассажиров, но это предложение было отклонено на том основании, что в соответствии с почтовым пунктом Конгресс не предоставил необходимых полномочий. Верно также и то, что создатели Конституции не предполагали — поскольку не могли предполагать — принятие Конгрессом в свое ведение железных дорог страны. И, как пыталось показать предыдущее обсуждение, в первые дни законодательной деятельности на основании положения о почтовых дорогах требовалось согласие штатов на строительство в пределах их границ, и они тем или иным образом давали согласие на несколько актов, предоставляющих федеральные хартии. Но, как заявил Верховный суд Соединенных Штатов словами, которые уже цитировались, полномочия Конгресса «не ограничиваются инструментариями торговли или почтовой службы, известными или использовавшимися в момент принятия Конституции, но идут в ногу с прогрессом страны». Это в сочетании с правом экспроприации, как представляется, достаточно для того, чтобы позволить национальному правительству — напрямую или через корпорацию, имеющую федеральную хартию — принять в свое ведение и эксплуатировать железные дороги страны для перевозки почты с правом заниматься перевозкой грузов или пассажиров в той степени, в какой пожелает Конгресс.

Почтовые телеграфы и телефоны. Последнее из процитированных дел является достаточным основанием для того, чтобы Конгресс взял под свой контроль и эксплуатировал телеграфные и телефонные системы страны, поскольку Верховный суд вынес свое решение, поддержав закон от 24 июля 1866 года «о содействии строительству телеграфных линий и обеспечении использования оных правительством для почтовых, военных и иных целей». Закон среди прочего предоставлял компаниям, выполнившим его условия, право устанавливать столбы и натягивать провода вдоль любой военной или почтовой дороги, а Верховный суд объявил недействительным статут штата, который пытался предоставить исключительные права местной компании.

В третьем разделе акта Конгресса предусматривалось, что «Соединенные Штаты могут в любое время по истечении пяти лет со дня принятия этого акта в почтовых, военных или иных целях приобрести все телеграфные линии, имущество и движимость любой или всех названных компаний по оцененной стоимости, определяемой пятью компетентными, беспристрастными лицами, двое из которых должны быть выбраны генеральным почтмейстером Соединенных Штатов, двое — заинтересованной компанией и одно — четырьмя лицами, выбранными ранее». Таким образом, Соединенные Штаты зарезервировали за собой власть, которой они обладали бы и так, — право экспроприации в отношении телеграфных средств. В своем отчете за 1913 год генеральный почтмейстер заявил:

«Изучение конституционных целей почтового учреждения приводит к убеждению, что Почтовое ведомство должно осуществлять контроль над всеми средствами передачи информации. Первая телеграфная линия в этой стране содержалась и эксплуатировалась как часть почтовой службы, и вызывает сожаление, что Конгресс счел нужным уступить это средство частному предпринимательству. Монополистический характер телеграфного бизнеса приобретет жизненно важное значение для людей в том смысле, чтобы он управлялся бескорыстными интересами, и это может быть достигнуто только посредством государственной собственности». Если Конгресс решит взять в свое ведение эти средства, его действия будут полностью в рамках почтовой власти.

ГЛАВА VII. Расширение федерального контроля посредством исключения из почтового обращения

Уже отмечалось, что хотя почтовая власть Конгресса является полной и распространяется на классификацию и исключение предметов, предъявляемых к пересылке по почте, она не лишена пределов; ее осуществление ограничено положениями, содержащимися в самой Конституции, — гарантиями свободы печати и неприкосновенности от необоснованных обысков и выемок. Более того, существует еще одно важное ограничение: произвольный отказ в предоставлении почтовых услуг представлял бы собой лишение надлежащей правовой процедуры.

Верховный суд Соединенных Штатов еще не призывался устанавливать какие-либо пределы для действий Конгресса на основании этого пункта; до сих пор он поддерживал каждый закон, ограничивающий использование почтового отделения. Но в последующем обсуждении следует помнить, что все существующие исключения из почтового обращения могут быть оправданы как имеющие характер полицейских регламентаций; запрещенные предметы либо по своей природе пагубны, враждебны здоровью, безопасности и благополучию получателей, либо в использовании почты отказывают потому, что оно служило бы продвижению замысла, осуждаемого моральными соображениями или противоречащего публичной политике.

То, что этот Index Expurgatorius будет расширен, можно считать само собой разумеющимся. По природе полицейских регламентаций свойственно расширяться более охватывающим и строгим образом. Например, в 1912 году Конгресс исключил из почтового обращения кинопленки с боями призов. Кроме того, на третьей сессии Шестьдесят третьей сессии Конгресса были внесены и продвигались законопроекты об абсолютном отказе в использовании почты любому лицу, которое, по мнению генерального почтмейстера, «занимается или представляет себя занимающимся бизнесом по изданию» любых книг или брошюр непристойного, безнравственного, грубого или клеветнического характера. Ни одно письмо, пакет, посылка, газета, книга или иной предмет, говорилось в одном законопроекте, «попытка пересылки которого через почтовое отделение предпринята таким лицом или от его имени, либо в адрес такого лица или от его имени, не должны считаться пересылаемыми по почте материалами, и генеральный почтмейстер должен установить необходимые правила и регламенты для исключения таких не подлежащих пересылке материалов из почты». Предлагаемое законодательство было направлено против определенных публикаций, посвященных безудержной, оскорбительной и часто непристойной критике конкретных религиозных конфессий и их духовенства.

Однако конституционность этого законодательства вызывает серьезные сомнения. Разумеется, не может быть никаких сомнений относительно ущемления религиозной свободы, поскольку, хотя последняя требует свободы критики, она не может «оправдывать нарушение общественного порядка и общепринятой пристойности»; или, как выразился другой авторитет, «запрет не препятствует Конгрессу устанавливать уголовную ответственность за совершение деяний, которые, хотя и оправдываются догмами религиозной сектантской группы, являются социально или политически дестабилизирующими или в целом порицаются моральным чувством цивилизованных сообществ». Нет также и возражения о том, что свобода печати будет ущемлена, поскольку, если признать, что отказ в предоставлении почтовых услуг был бы ущемлением свободы публикаций, федеральная гарантия не включает в себя право публиковать оскорбительные или клеветнические высказывания по вопросам частного характера; или, если взять критерий Гамильтона, отсутствует публикация правды с благими намерениями и в оправданных целях.

Если бы предлагаемое законодательство просто делало такие материалы не пересылаемыми по почте и устанавливало уголовную ответственность за любую попытку использовать почтовое отделение для их перевозки, оно, вероятно, было бы свободно от возражений. Но согласно цитируемому выше законопроекту, если бы было установлено, что лицо практикует пересылку таких материалов по почте, генеральный почтмейстер обладал бы абсолютным полномочием произвольно отказать ему в предоставлении услуг для всех его почтовых отправлений, многие из которых по общему признанию были бы безвредными; и то, будет ли этому лицу снова разрешено пользоваться правительственным агентством в случае прекращения предосудительной практики, зависело бы от усмотрения генерального почтмейстера. Полномочия этого должностного лица по сути заключались бы в наказании за деяния, не признанные Конгрессом преступными. По этой причине такое законодательство представляется как неконституционным, так и необдуманным.

Но это исключение стоит особняком. Это попытка эффективно воздействовать на зло, в отношении которого по общему признанию существует определенный федеральный контроль, поскольку Конгресс может предотвратить передачу оскорбительных газет. Возражение касается метода осуществления, а не существования самой власти. Иного характера предложение, настойчиво выдвигаемое о том, что контроль Конгресса над почтой может использоваться как действенное средство для принуждения к совершению или несовершению определенных действий лицами, в отношении которых не существует прямой федеральной власти. Иными словами, утверждается, что Конгресс обладает полной и произвольной властью определять, кто может пользоваться почтой и какие предметы должны перевозиться, и поэтому может налагать любые предварительные условия — какими бы обременительными или отдаленными они ни были — на пользование почтовыми услугами. В условиях все возрастающей частоты и важности проблем, требующих решения со стороны федерального правительства при отсутствии эффективного, а в некоторых случаях даже предпринимаемого урегулирования со стороны штатов, Конгресс испытывает необходимость выискивать косвенные методы осуществления контроля, поскольку прямые действия были бы неконституционными. Использование для этой цели налоговых и коммерческих полномочий в некоторых случаях уже имело место, а в других весьма настойчиво рекомендуется. Также утверждается, что Конгресс может отказывать корпорациям, чьим размерам, организации или деятельности он противится, в праве обращаться с иском в федеральные суды, а национальным банкам может быть приказано не принимать их вклады. Задаваясь вопросом о том, является ли конституционным для Конгресса осуществление такого косвенного контроля под маской регулирования почты, мы будем рассматривать лишь одну фазу более крупного предмета косвенного управления.

Такое осуществление власти над почтой пропагандировалось в целях обеспечения открытости корпораций. «Конгресс, — говорит один сторонник такого расширения федерального контроля, — путем регулирования использования почты и каналов межштатной торговли может обязать каждую корпорацию, занятую в любом бизнесе, независимо от того, является ли он межштатным или нет, обеспечить гласность своих корпоративных дел посредством законодательства, отрицающего использование почты и инструментов межштатной торговли для пересылки любых материалов, касающихся дел или бизнеса любой корпорации, которая не составляет и не подает отчеты самого полного характера относительно своей организации и бизнеса, такие, например, которые уже требуются от межштатных перевозчиков в соответствии с Законом о межштатной торговле. Такое законодательство было бы действительным и принудительным к исполнению».

В Конгрессе высказывалось предложение о том, что эффективным карательным методом борьбы с монополистическими корпорациями было бы лишение их почтовых привилегий. Если такие корпорации нарушали Закон Шермана или иным образом объявлялись вне закона действительным законодательством, Конгресс имел бы право отказать им в использовании почты, поскольку для общего правительства было бы абсурдным помогать через свои инструментарии лицам или корпорациям, нарушающим законы, которые оно приняло. Показательным примером служит положение Закона о Панамском канале от 24 августа 1912 года, которое гласит, что ни одно судно, принадлежащее любой компании, ведущей бизнес с нарушением любого из актов Конгресса, касающихся межштатной торговли, «не допускается для входа или прохода через означенный канал».

Но совсем другое дело — утверждать, что Конгресс может отказать в использовании почты в целях принуждения к корпоративной гласности, когда в случае прямого предписания такого соблюдения законодательство явно выходило бы за пределы компетенции (ultra vires). Так, Комитет Пуджо по денежному тресту предложил, «чтобы Конгресс запретил пересылку по почте, телеграфу или телефону из одного штата в другой приказов о покупке или продаже, либо котировок, либо иной информации, касающейся сделок на любой фондовой бирже, если [помимо прочих условий] такая биржа (1) не является корпорацией того штата или территории, где она расположена». Это предложение основывалось на выводе большинства комитета о том, что «Конгресс имеет власть предотвращать использование почты для распространения котировок или иной информации о сделках на фондовых биржах, чьи мощности используются в целях азартных игр и манипулирования ценами, и что, осуществляя свой широкий выбор средств для этой цели, он может запретить пересылку по почте любой информации, относящейся к сделкам на биржах, отказывающихся подчиняться правилам, разумно приспособленным для предотвращения нежелательной практики».

Возникает вопрос, не нарушило ли бы такое исключение свободу печати, поскольку газеты и другие издания не могли бы использовать почту, если бы они содержали любую информацию — сколь угодно безвредную и ценную — относительно любых сделок (к которым Конгресс мог не иметь возражений) биржи, которая отказалась принять правила, вводить которые напрямую общее правительство не имело полномочий. Газеты не смогли бы распространять правду по вопросам общественного значения, если опубликованная информация о биржевых котировках, хотя и будучи безвредной по своему характеру, касалась учреждения, чью практику Конгресс пытался пресечь косвенным путем. Если бы закон был тщательно ограничен запретом распространения публикаций, содержащих материалы, относящиеся к игорным сделкам, никакого умаления гарантии Первой поправки не произошло бы. Исключение было бы аналогично исключению лотерейных объявлений или материалов, предназначенных для содействия в обмане получателей. Но в предложенном Комитетом Пуджо виде закон, по крайней мере частично, если не целиком, действовал бы как умаление свободы печати.

Однако помимо этого соображения теория закона в ином изложении заключается в том, что Конгресс в рамках своей власти исключать из почтового обращения игорные контракты и материалы, предназначенные для обмана получателей, может пойти дальше и исключить безвредные материалы, поскольку это представляется необходимым и адекватным средством принуждения бирж к получению хартий штатов — уступке, которую Конгресс считает желательной для предотвращения азартных игр и иной вредной практики, в отношении которой отсутствует прямой национальный контроль.

Иные предложения также расширяли бы федеральную власть сходным образом. Например, настойчиво предлагается, чтобы Конгресс запретил использование почты компаниями по страхованию от пожаров, которые в настоящее время благодаря почтовому отделению способны вести бизнес в тех штатах, где они не смогли бы этого делать, если бы пользовались услугами местных агентов. И в качестве третьего примера утверждалось, что эффективным средством запрещения торговли хлопковыми фьючерсами было бы лишение права использования почты для содействия таким сделкам. Степень, в которой Верховный суд до сих пор признавал за Конгрессом власть такого характера, заключается лишь в санкционировании отказа в предоставлении федеральной помощи путем предоставления почтовых услуг для содействия или совершения азартных и мошеннических махинаций.

Одна мера, в некотором роде аналогичная тем предложениям, которые мы рассматривали, уже была, однако, поддержана Верховным судом Соединенных Штатов. Я имею в виду недавний так называемый «Закон о гласности газет», который требует от изданий, зарегистрированных в качестве отправлений второго класса (за редкими исключениями), предоставлять в почтовое ведомство и публиковать присяжное заявление с указанием имен и адресов владельцев, редакторов и бизнес-менеджеров, а для ежедневных газет — данных о тираже. Предусмотрено, что «любому такому изданию отказывается в почтовых привилегиях, если оно не выполнит положения этого пункта в течение десяти дней после уведомления заказным письмом о таком невыполнении».

Как утверждалось в меморандуме ответчиков, когда закон рассматривался в Верховном суде, Конгресс фактически попытался «регулировать журналистику». Опираясь на свою власть над почтовым отделением, Конгресс пригрозил тем изданиям, которые пользуются тарифами второго класса, лишением этой привилегии в случае их отказа подчиниться условиям; кроме того, преступлением было объявлено дальнейшее использование почты при нарушении условия о том, что все материалы для чтения, за публикацию которых получено ценное вознаграждение, «должны быть четко помечены как „реклама“». Подобные регламентации безо всякой связи с использованием почты очевидно выходили бы за рамки конституционных полномочий Конгресса.

Путем узких, но тем не менее убедительных рассуждений Верховный суд в лице председателя суда Уайта смог оправдать закон, не вдаваясь в необходимость делать какие-либо определенные заявления относительно пределов, до которых Конгресс может идти в осуществлении того, что за неимением лучшей фразы мы можем назвать «косвенным регулированием на основе почтовой власти».

Мнение суда показывает, что в классификации почтовых отправлений не предпринималось попыток обеспечить единообразие и что периодические издания пользовались особыми привилегиями в силу приверженности законодателей тому, что было охарактеризовано как «историческая политика поощрения низкими почтовыми тарифами распространения текущей информации». Показывается, что в качестве предварительного условия для «регистрации в качестве почтового отправления второго класса» и пользования низкими тарифами, которые поддерживаются в убыток, правительство требует ответа на два десятка вопросов, касающихся собственности, редакционного руководства, рекламной дискриминации, бесплатных экземпляров и тиража. Третьему помощнику генерального почтмейстера предоставляются полномочия по принятию или отклонению заявлений о регистрации по тарифу второго класса. Верховный суд просто рассмотрел закон как устанавливающий новые условия, соблюдение которых сохраняет право «пользоваться великими привилегиями и преимуществами за государственный счет». В своем мнении суд заявляет:

«Поскольку право рассматривать характер публикации как рекламного носителя ранее считалось сопутствующим осуществлению полномочия по классификации в целях почтовых отправлений второго класса, по логике вещей невозможно понять, почему новое условие о маркировке материалов, оплачиваемых как реклама, не является в равной степени сопутствующим праву на классификацию.

«И дополнительные требования о раскрытии информации об акционерах, принципалах, кредиторах и т. д. также явно сопутствуют полномочию по классификации, как и требования о раскрытии информации о владельцах, редакторах и т. д., которые столь многие годы составляли основу права на допуск к классификации. Мы говорим это в силу той тесной связи, которая существует между собственностью и долгом...»

«Если рассматривать по существу, нельзя дать более полного изложения отношения, которое вновь истребуемые условия имеют к великой общественной цели, побудившей Конгресс продолжать в пользу издателей газет за огромный государственный счет низкий почтовый тариф, а также другие привилегии, предоставляемые классификацией почтовых отправлений второго класса, чем было выражено в отчете сенатского комитета, излагающем замысел законодательства, — а именно обеспечить для общественности „в деле распространения знаний о текущих событиях“ посредством газет имена не только видимых, но и тех, кто может оказаться реальными и существенными владельцами публикаций, и дать возможность общественности узнать, является ли публикуемый материал тем, за что он себя выдает, или по сути представляет собой платную рекламу.

«Мы повторяем, что, рассматривая этот предмет, мы имеем дело не с каким-либо общим регулированием того, что должно публиковаться в газетах, и не с каким-либо условием, исключающим право прибегать к почте, но мы имеем дело исключительно и всецело с правом со стороны издателей продолжать пользоваться великими привилегиями и преимуществами за государственный счет — правом, предоставленным им Конгрессом при условии соблюдения регламентаций, которые этот орган считает сопутствующими и необходимыми для полного осуществления той общественной политики, которая лежит в основе предоставленных привилегий».

Таким образом, это решение применяется просто к приостановлению привилегий второго класса, а не к какому-либо общему отказу в пользовании почтой. Более того, примечательно, что Суд прямо отказался согласиться с доводами правительства, которые в пересказе в тексте решения сводились к тому, что закон лишь «налагает условия, выполнение которых необходимо для того, чтобы издатели могли участвовать в великих и исключительных привилегиях и преимуществах, проистекающих из права пользования почтой второго класса», но что даже если «положению придать значение, приписываемое ему издателями, оно является действительным как осуществление Конгрессом своей власти учреждать почтовые отделения и почтовые дороги, власти, которая влечет за собой абсолютное право законодательного выбора в отношении того, что должно перевозиться по почте, и которая, следовательно, никоим образом не подлежит судебному контролю, даже если в данном случае очевидно, что конкретное исключение является лишь произвольным, поскольку оно не опирается ни на какое различимое различие и не подпадает ни под какой обнаруживаемый принцип справедливости или публичной политики».

Однако Суд решительно отказался принять эту точку зрения, заявив, что «поскольку не возникло необходимости разрешать данный вопрос, мы не желаем даже путем малейшего намека расцениваться как соглашающиеся с широкими утверждениями о существовании произвольной власти посредством классификации почтовых отправлений или посредством условий, воплощенных в сформулированном нами ранее тезисе правительства».

Тем не менее Верховный суд разрешал Конгрессу при осуществлении его налоговой власти и менее заметным образом при контроле над межгосударственной торговлей добиваться целей, которые не были включены в перечисленные делегированные полномочия Конституции. Так, налог на банкноты штатов, сделавший их выпуск нерентабельным, был поддержан на том основании, что «судебная власть не может предписывать законодательному отделу правительства ограничения в осуществлении его признанных полномочий. Полномочие взимать налоги может осуществляться по отношению к лицам обременительным образом, однако ответственность законодательного органа лежит не перед судами, а перед народом, которым избираются его члены». Однако подобная позиция в данном деле была легко оправдана на том основании, что Конгресс обладал полномочием полностью прекратить выпуск банкнот штатов, если он считал этот курс необходимым для обеспечения эффективной денежной системы, и тем самым дело теряет значительную часть своей видимой важности.

Более наглядным, пожалуй, примером дискреционной власти Конгресса в отношении сбора доходов, который невозможно оправдать на таком основании, является решение, подтверждающее законность налога на олеомаргарин, столь высокого, что его производство возможно только с убытком. Таким образом, не имея возможности напрямую контролировать производство, Конгресс добился той же цели посредством осуществления своей налоговой власти. Верховный суд заявил:

Аргумент, «если свести его к последнему анализу, сводится к следующему: поскольку конкретный отдел правительства может осуществлять свои законные полномочия с целью или мотивом достижения цели, не являющейся оправданной, постольку в обязанность судебной власти входит сдерживание осуществления законного полномочия всякий раз, когда судебному сознанию кажется, что такое законное полномочие было злоупотреблено. Но это сводится к утверждению о том, что при нашей конституционной системе злоупотребление одним отделом правительства своими законными полномочиями должно исправляться путем злоупотребления своими полномочиями со стороны другого отдела».

Подобное рассуждение, судя по всему, является окончательным, хотя оно идет дальше Дела о банкнотах, в котором провозглашалось, что «существуют, поистине, определенные виртуальные ограничения, проистекающие из принципов самой Конституции. Несомненно, это было бы злоупотреблением полномочием [полномочием налогообложения], если бы оно осуществлялось так, чтобы подрывать отдельное существование и независимое самоуправление штатов, либо если бы оно осуществлялось в целях, несовместимых с ограниченными предоставлениями полномочий в Конституции». Тем не менее, хотя и в более осторожных выражениях, Суд даже в деле МакКрея намекнул, что судебное вето может применяться к мерам, которые на первый взгляд не содержали свидетельств того, что они вообще являются законами о налогах, но были прозрачны в своем намерении контролировать предметы, не входящие в компетенцию Конгресса. Такой закон еще не рассматривался Верховным судом.

Не столь поразительные, но тем не менее важные иллюстрации этого «аннулирования посредством обходных путей» можно обнаружить в законодательстве о межгосударственной торговле последних лет. Конгресс исключил лотерейные билеты из межгосударственной торговли в силу их вредного воздействия на получателей; он взял на себя контроль над производством пищевых продуктов путем установления стандартов чистоты, которым необходимо соответствовать до того, как товары смогут начать межгосударственное путешествие. Закон Манна о торговле белыми рабынями распространяет федеральный контроль на безнравственность в штатах, и в своем решении, подтверждающем законность этого закона, Верховный суд откровенно признает, что применяемые средства «могут обладать качеством полицейских предписаний». В настоящее время вносятся предложения контролировать производственные и торговые компании, независимо от того, являются ли они межгосударственными или нет, путем принуждения их к получению федеральных хартий и изменению их деловой практики (над которой Конгресс не имеет прямого контроля) в соответствии с федеральными регламентами до того, как им будет разрешено пользоваться возможностями межгосударственной торговли. Настоятельно подчеркивается, что национальный законодательный орган обладает полномочием улучшать условия труда внутри штатов, причем наиболее желаемым проявлением этого является закон, приравнивающий изделия, изготовленные детьми моложе определенного возраста, к лотерейным билетам и некачественным продуктам питания.

Однако до настоящего времени законодательство на основе пункта о торговле почти не создавало необходимости выносить решения по вопросу о том, могут ли эти конечные цели рассматриваться судами, поскольку косвенный контроль, осуществляемый различными актами, носит чисто побочный характер. Для Конгресса вполне правомерно выстраивать Index Expurgatorius точно так же, как он поступил в случае с почтой, и заявлять, что торговля не должна «загрязняться» перевозкой непристойной литературы, некачественных продуктов питания и превращаться в орудие поощрения безнравственности. Во всех случаях власть применялась к вещам, а не к лицам, и лишь однажды имело место даже кажущееся отступление от этой теории. Здесь Верховный суд путем натужного толкования статута уничтожил значительную часть его силы. Я имею в виду «пункт о товарах» в законопроекте Хепберна, который объявил незаконным для любой железной дороги перевозить, за исключением собственных нужд, любой товар, кроме лесоматериалов, который она изготовила, добыла или произвела, или в отношении которого она имела какой-либо интерес. Суд истолковал это как означающее, что железной дороге не запрещалось заниматься горным промыслом, но перед перевозкой продукта она должна была избавиться от любого интереса посредством добросовестной продажи (bona fide). Однако такое законодательство было «необходимым и надлежащим» для обеспечения соблюдения регламентов, предусматривающих равенство тарифов, публикацию тарифов и т. д. Любое другое толкование потребовало бы от Суда рассмотрения и разрешения нескольких очень «серьезных конституционных вопросов» относительно полномочий Конгресса регулировать производство и владение товарами просто потому, что они могут стать предметами межгосударственной торговли.

Но допуская полномочие Конгресса косвенно регулировать детский труд, на какой теории оно основано? По словам неохотно обращенного сторонника, «дело о лотерее является прецедентом для доктрины о том, что межгосударственным перевозчикам может быть запрещено перевозить, а грузоотправителям или производителям — отправлять из штата в штат и в зарубежные страны товары, произведенные в условиях столь предосудительных, что они подлежат контролю в отношении их производства со стороны штатов при осуществлении их полицейских полномочий, либо товары такого характера, который предназначен или подходит для использования, законно запретить которое можно аналогичным образом». Однако такое законодательство было бы направлено против изделий, произведенных в предосудительных условиях, а производителям, использовавшим детский труд, не было бы запрещено использовать преимущества межгосударственной торговли для других изделий, произведенных не в таких условиях.

Существует очевидное различие между таким законодательством и тем, которое отстаивает комитет по денежному тресту — различие, на которое указывает, но не подчеркивает генеральный солиситор в меморандуме (brief), поданном от имени правительства по делу о газетной огласке: не должно быть никакого «регулирования частного бизнеса граждан способом, выходящим за рамки любого прямого или подразумеваемого полномочия Конгресса» на том основании, что такое регулирование «налагает в качестве наказания за неповиновение отказ в важной федеральной привилегии, которую контролирует Конгресс». Любое законодательство, исключающее из почты, должно применяться непосредственно к отправляемым вещам, а не к лицам, пользующимся почтой. Это различие очевидно в решениях, подтверждающих законность законодательства о межгосударственной торговле, и лежит в основе аргумента о том, что Конгресс может исключать товары, произведенные полностью или частично детьми. Закон действовал бы непосредственно на эти товары, и не из-за их присущего характера (который, вероятно, не отличался бы от характера других товаров, произведенных трудом взрослых), а из-за предосудительных условий производства. И по аналогии рассуждений Конгресс мог бы исключать из почты материалы, касающиеся игорных операций, которые могут быть запрещены в рамках полицейских полномочий штата, хотя такие материалы на первый взгляд были бы безвредными. Но совершенно иным делом является абсолютный отказ в пользовании почтой на том основании, что определенные лица отказались подчиниться условиям, выходящим за рамки полномочий Конгресса по их прямому введению, которые, по его мнению, могут привести к регулированию предосудительной практики, хотя последняя может быть полностью отделена от основной массы исключенных материалов.

Меморандумы адвокатов от имени Комитета Пуджо не содержат аргументов, способных изменить высказанное здесь мнение о том, что предлагаемое законодательство будет неконституционным. Действительность законопроекта утверждается на основании уже рассмотренных дел, подтверждающих полномочие Конгресса исключать лотерейные билеты и мошеннические материалы. Главное же значение, по-видимому, придается обитеру (dictum) окружного суда, в котором говорится:

«Если использование почты является привилегией, которая может быть предоставлена или удержана Конгрессом, Конгресс обладает полномочием определять, что должно пересылаться, а что исключаться... в рамках полномочия по регулированию почты он счел целесообразным заявить, что почта не должна использоваться для каких-либо целей, наносящих ущерб нравственности народа или противоречащих публичной политике, и, постановив, что пересылка непристойных материалов через почту недопустима, он определил такие действия как противоречащие публичной политике». В этом деле единственным вопросом перед судом было толкование статута; не было никакого вопроса о полномочиях Конгресса, и рассуждение, делающее публичную политику критерием, явно является обитером (obiter). Однако адвокаты Комитета Пуджо смело аргументировали следующим образом:

«Поэтому в компетенцию Конгресса входило бы абсолютное запрещение пересылки по почте циркуляра, брошюры или газеты, содержащих котировки или информацию об операциях с ценными бумагами на фондовых биржах или иным образом, точно так же, как он запретил пересылку циркуляров, содержащих информацию в отношении лотерей. Такой запрет может быть абсолютным или условным. Таким образом, Конгресс мог бы сопроводить запрет, абсолютный по форме, оговоркой о том, что его запрет не применим к» материалам, касающимся ценных бумаг, «проданных или предлагаемых к продаже на должным образом инкорпорированной фондовой бирже, устав которой должен содержать положения, аналогичные тем, что изложены в находящемся на рассмотрении законопроекте». Конгресс, заключает аргумент, просто устанавливал бы «правило относительно того, что должно быть и что не должно быть материалом, допущенным к пересылке по почте, и, делая эту классификацию, он выражает то, что считает здравой публичной политикой, в той же мере и тем же способом, как он это делает при принятии любого другого вида законодательства, подпадающего под конституционное предоставление законодательных полномочий».

Но, как утверждается, Конгресс ничего подобного делать не стал бы. В случаях с лотерейными билетами и непристойными материалами запрет вводился в силу присущего характера отправляемого материала. Если бы критерием была публичная политика, как, казалось бы, указывает весьма широкая формулировка мнения окружного суда, Конгресс просто объявил бы несоответствующим здравой публичной политике использование почты Соединенных Штатов для содействия вредным сделкам. Конечно, генеральный почтмейстер уполномочен изымать и задерживать все письма, адресованные лицу, в отношении которого издано предписание о мошенничестве, но это оправданно на том основании, что это разумно необходимо для обеспечения эффективности регламентов против использования почтового отделения в мошеннических целях; однако Конгресс еще не сделал преступлением для любого лица, некоторая часть почтовой корреспонденции которого может подпадать под запрет, опускать в почтовые ящики или забирать из почты письма личного и безвредного характера. Следовательно, некорректно утверждать, что при принятии законопроекта Пуджо Конгресс будет действовать «в той же мере и тем же способом», как он поступал в прошлом. Авторитет решений о предписаниях о мошенничестве заключается лишь в том, что если Конгресс исключает материалы, касающиеся игорных операций (как он, вероятно, имеет право делать), то корреспонденция, отправленная лицом, подозреваемым в незаконном использовании почты, или адресованная ему, может быть изъята и задержана в целях обеспечения эффективности игорных регламентов. Но эти дела не дают оснований для убеждения в том, что Конгресс может подвергать наказанию использование почты этими лицами для пересылки безвредных материалов. Меморандум адвокатов Комитета Пуджо не аргументирует этот пункт; он также не занимает естественную, но тем не менее несостоятельную дальнейшую позицию и не утверждает, что Конгресс может объявить преступлением помещение этих безвредных материалов в почту в целях выявления нарушений закона, исключающего информацию о тотализаторных сделках.

Напротив, адвокаты видят публичную политику предлагаемого законодательства в обеспечении соблюдения регламентов, изложенных в находящемся на рассмотрении законопроекте, — регламентов, которые касаются не характера почтового отправления, а лиц, пользующихся почтой. Даже посредством извращенных толкований судебные прецеденты не могут быть заставлены поддержать такие рассуждения. «Закон о газетной огласке», который знаменует собой крайнее проявление конгрессиональной власти, применяется непосредственно к отправляемым по почте газетам. Лишь один обитер (dictum) суда первой инстанции (nisi prius) устанавливает критерий публичной политики, и если в рамках своих перечисленных полномочий Конгресс может осуществлять законодательную деятельность во исполнение этой расплывчатой цели, то мне думается, возникло бы немало трудностей в доказательстве того, что она будет обслужена исполнением предлагаемых регламентов. И даже допуская, что Конгресс может контролировать почтовое отделение на основаниях публичной политики, тот факт, что достигаемые цели не связаны с использованием почты, помешал бы тому, чтобы законодательный вето-диктат был окончательным, а исполнение рекомендаций Комитета Пуджо было бы столь обременительным и отдаленным, что, рискну предположить, оно не было бы допущено. Рассуждения вроде тех, к которым прибегают адвокаты, кроме того, игнорируют принцип, проходящий через все дела: исполнение почтовых регламентов должно быть совместимо с правами, зарезервированными за народом. И законопроект Пуджо пытается регулировать не почту, а фондовые биржи.

Как утверждается, первое Дело об ответственности работодателей представляет собой достаточную основу для подтверждения правильности мнения о том, что предлагаемое законодательство неконституционно. В этих делах было постановлено, что статут не ограничивается регулированием межгосударственной торговли, а пытается контролировать лиц не только в отношении их участия в межгосударственной торговле, но и в других аспектах просто потому, что некоторые из их видов деятельности подпадают под компетенцию Конгресса. Более того, Верховный суд постановил, что «нет такой связи между межгосударственной торговлей и членством в профсоюзе, которая уполномочивала бы Конгресс объявлять преступлением против Соединенных Штатов увольнение агентом межгосударственного перевозчика работника по причине такого его членства».

Имеется ряд обитеров (dicta) Верховного суда Соединенных Штатов, в особенности касающихся предосудительных законов штатов, которые показывают, что попытки косвенного регулирования считаются ненадлежащими, по крайней мере для местных легислатур. Первым по времени и значимости идет знаменитое высказывание Маршалла о том, что «если бы Конгресс под предлогом исполнения своих полномочий принял законы для достижения целей, не вверенных правительству, для этого трибунала стало бы горестной обязанностью, если бы перед ним предстало дело, требующее такого решения, заявить, что такой акт не является законом страны».

Или, как было сказано в другом деле: «Суды не связаны чистыми формами и не должны вводиться в заблуждение чистыми предлогами. Они вольны — поистине, находятся под священной обязанностью — смотреть на сущность вещей всякий раз, когда они приступают к исследованию вопроса о том, вышел ли законодательный орган за пределы своей компетенции. Если, следовательно, статут, утверждающий, что он был принят для защиты общественного здоровья, общественной нравственности или общественной безопасности, не имеет реальной или существенной связи с этими целями либо является очевидным посягательством на права, гарантированные основным законом, обязанностью судов является вынести именно такое суждение и тем самым придать силу Конституции». Никакое полномочие не должно изыскиваться, тем более присуждаться, «в пользу Соединенных Штатов, если оно четко не находится в пределах досягаемости его конституционной хартии». Суды «не вольны добавлять ни йоты полномочий к национальному правительству сверх того, что народ даровал посредством Конституции».

Более того, Суд придерживался «великого принципа о том, что то, что не может быть сделано прямо из-за конституционного ограничения, не может быть достигнуто косвенно посредством законодательства, достигающего того же результата... Конституционные положения, — добавляет судья Брюэр, — будь то действующие в порядке предоставления или ограничения, должны применяться в соответствии с их буквой и не могут быть обойдены никаким законодательством, которое, хотя формально и не посягает на букву и дух, тем не менее по существу или по эффекту уничтожает предоставление или ограничение».

Кроме того, серьезным является вопрос о том, не ущемляли ли произвольные исключения из почты гарантию надлежащей правовой процедуры. Этот вопрос никогда не рассматривался Верховным судом Соединенных Штатов, однако окружной суд утверждал, что «почтовая монополия, если бы она была предоставлена гражданину или корпорации и осуществлялась ими, в силу самого факта своего монопольного характера делала бы обязательным, чтобы все лица, уплачивающие почтовые тарифы и соблюдающие разумные правила почтовой службы, имели равное право на пользование почтой, и что в силу факта предоставленной таким образом монополии это право защищалось бы в судах, если бы гражданин или корпорация, контролирующие почтовую службу, попытались лишить его этого права».

Затем суд предполагает, что если бы федеральное правительство стало собственником всех транспортных линий и установило монополию, удобства должны были бы предоставляться всем «в соответствии с такими общими законами и регламентами относительно тарифов и работы линий, какие могли бы быть приняты и установлены»; что право на передвижение и отправку грузов «было бы легко признано имущественным правом гражданина, и правом, которого конкретный гражданин не может быть лишен иначе как посредством надлежащей правовой процедуры. Мы полагаем, что право на пользование почтой, хотя и в значительно меньшей степени ценное, чем пользование транспортными линиями, было бы в равной степени имущественным правом и правом, которое не может быть отнято иначе как посредством надлежащей правовой процедуры». Использование этого имущественного права, разумеется, подлежало бы полицейским регламентам со стороны Конгресса в той мере, в какой они были поддержаны Верховным судом или в какой данный аргумент допускает их распространение, — всегда применяясь, однако, непосредственно к отправляемым по почте вещам.

Одним из методов, настойчиво предлагаемых для принудительного федерального инкорпорирования торговых компаний, занятых в межгосударственной торговле, является лишение почтовых удобств предприятий, инкорпорированных штатами, и по этому поводу один из способных сторонников такой цели говорит: «Если мы правы в своем убеждении, что надлежащая правовая процедура требует равной защиты законов, произвольный выбор или классификация находятся за пределами полномочий Конгресса. Закон, который делит тех, кто пользуется почтой, на две общие категории: все корпорации штатов, с одной стороны, и все те, которые не инкорпорированы штатом, с другой, — не кажется основанным на какой-либо разумной разнице ни в характере лица, ни в роде отправляемого почтового материала, которая делала бы классификацию чем-то большим, чем произвольный выбор. Конституционность этого метода, следовательно, представляется открытой для серьезного вопроса». Вывод этого автора, таким образом, заключается в том, что конституционность законопроекта Пуджо была бы открыта «для серьезного вопроса» как отрицающая надлежащую правовую процедуру.

До сих пор против предлагаемого расширения федерального контроля путем запрета лицам пользоваться почтой возражали как (по крайней мере, в предложенном законопроекте) ущемляющего свободу печати, как не являющегося добросовестным (bona fide) регулированием почты, как пытающегося обойти возражение о выходе за пределы компетенции (ultra vires) с помощью косвенных средств и как отрицающего надлежащую правовую процедуру. Существует окончательное соображение, которое, хотя и не являясь юридически определяющим, тем не менее не менее важно. Не придерживаясь строго «литературной теории» Конституции, можно сожалеть о видимо растущей тенденции игнорировать конституционные положения и одобрять любое законодательство, если при любом извращенном толковании оно может быть поддержано судами, хотя оно может, как в случае с рассмотренными выше почтовыми предложениями, находиться далеко за пределами справедливо учитываемых полномочий законотворческого органа. Эта тенденция демонстрирует нетерпимость к юридическим ограничениям и нежелание следовать тому, что можно назвать конституционной моралью. Эта фраза принадлежит Гроту, который, описывая афинскую демократию во времена Клисфена, подчеркивал необходимость «совершенного убеждения в груди каждого гражданина, среди горечи партийной борьбы, в том, что формы конституции будут не менее священны в глазах его противников, чем в его собственных». Такую конституционную мораль он называл «естественным чувством», каковое оно существует в Соединенных Штатах, но эти слова перестанут быть истинными, если Конгресс сможет расширять свой контроль предложенным образом, не дожидаясь предоставления полномочий способом, предусмотренным Конституцией.

И если суды допустят такие расширения федерального контроля, огромные полномочия будут путем судебного толкования отобраны у штатов и переданы национальному законодательному органу. Ибо, как едва ли нужно отмечать, отказ в почтовых и межгосударственных торговых удобствах был бы почти столь же действенным, как позитивное законодательство; без использования почты и торговых путей ни один бизнес не смог бы успешно существовать. Если конгрессиональный контроль может быть расширен таким образом, любой бизнес и любое физическое лицо, нуждающиеся в пользовании почтой, стали бы подлежать федеральному регулированию на расплывчатом основании публичной политики. Зарезервированные полномочия штатов существовали бы тогда лишь по снисходительности Конгресса, а кардинальная теория американской системы — о том, что федеральное управление является управлением с перечисленными полномочиями — превратилась бы в циничную фикцию.

ТАБЛИЦА СУДЕБНЫХ ДЕЛ

|  | Page
Achison v. Huddleson, 12 Howard, 293 | 90
Adair v. United States, 208 U. S. 161 | 176
Adams v. The People, 1 N. Y. 173 | 147
American School of Magnetic Healing v. McAnnulty, 187 U. S. 94 | 58
Andrews v. United States, 162 U. S. 420 | 49
Atlantic Coast Line R. Co. v. Wharton, 207 U. S. 328 | 133
Bates & Guild Co. v. Payne, 194 U. S. 106 | 58
Battle v. United States, 209 U. S. 36 | 149
Blackham v. Gresham, 16 Fed. Rep. 609 | 43, 93
Bowman v. Chicago & Northwestern R. Co., 125 U. S. 465 | 145
Boyd v. United States, 116 U. S. 616 | 124
Brig Wilson, 1 Brockenborough, 423 | 113, 127
Burton v. United States, 202 U. S. 344 | 173
California v. Pacific Railroad Co., 127 U. S. 1 | 95, 152
Chae Chan Ping v. United States, 130 U. S. 581 | 108
Champion v. Ames, 188 U. S. 321 | 117, 169
Cleveland, P. & A. R. Co. v. Franklin Canal Co., 5 Fed. Cas. 1044 | 91
Cohens v. Virginia, 6 Wheaton, 264 | 136
Collins v. New Hampshire, 171 U. S. 30 | 178
Commonwealth v. Knox, 6 Mass. 76 | 131
Cooley v. Port Wardens, 12 Howard, 299 | 113
Crossley v. California, 168 U. S. 640 | 149
Debs, In re, 158 U. S. 564 | 10, 47, 151
Dickey v. Maysville, etc. Co., 7 Dana (37 Ky.), 113 | 86
Dunlop v. United States, 165 U. S. 486 | 49
Eastman v. Armstrong Byrd Music Co., 212 Fed. Rep. 662 | 56
Employers’ Liability Cases, 207 U. S. 463 | 176
Eyde v. Robertson, 112 U. S. 580 | 168
Fairbank v. United States, 181 U. S. 283 | 178
Fong Yue Ting v. United States, 149 U. S. 698 | 108
Golden v. Prince, 10 Fed. Cas. 542 | 113
Grand Jury, In re, 62 Fed. Rep. 834, 840 | 45
Grimm v. United States, 156 U. S. 604 | 49
Hanover Bank v. Moyses, 186 U. S. 181 | 114
Harmon v. Moore, 59 Maine, 428 | 135
Hayner v. State, 83 Ohio St. 178 | 147
Henderson v. The Mayor of New York, 92 U. S. 259 | 178
Hennington v. Georgia, 163 U. S. 299 | 130
Hippolite Egg Co. v. United States, 220 U. S. 45 | 170
Hoke v. United States, 227 U. S. 308 | 52, 113, 170
Hoover v. McChesney, 81 Fed. Rep. 472 | 125, 179
Houston v. Moore, 5 Wheaton, 1 | 177
Illinois Central R. Co. v. Illinois, 163 U. S. 142 | 132
Jackson, Ex parte, 96 U. S. 727 | 54, 97, 110, 114, 115–116, 118, 125
Keller v. United States, 213 U. S. 138 | 55, 176
Knowles v. United States, 170 Fed. Rep. 409 | 49, 50
Kohl v. United States, 91 U. S. 367 | 92
Lathrop v. Middleton, 23 Cal. 257 | 135
Leisy v. Hardin, 135 U. S. 100 | 146
Lewis Publishing Co. v. Morgan, 229 U. S. 288 | 98, 110, 121, 167–169
Lottery Case, see Champion v. Ames.
McCray v. United States, 197 U. S. 27 | 169
McCulloch v. Maryland, 4 Wheaton, 316 | 36, 40, 81, 177
Mississippi R. Commission v. Illinois C. R. Co., 203 U. S. 335 | 133
Missouri Drug Co. v. Wyman, 129 Fed. Rep. 623 | 58
Monongahela Navigation Co. v. United States, 148 U. S. 312 | 155
Morgan v. Louisiana, 118 U. S. 455 | 178
Mugler v. Kansas, 123 U. S. 623 | 177
Neagle, In re, 135 U. S. 1 | 108
Neil v. Ohio, 3 Howard, 720 | 90
Nelson v. State, 25 Texas App. 599 | 131
Newspaper Publicity Case, see Lewis Publishing Co. v. Morgan.
Osborn v. The Bank of the United States, 9 Wheaton, 738 | 152, 155
Palliser v. United States, 136 U. S. 257 | 53, 147
Patterson v. Colorado, 205 U. S. 458 | 102
Pennsylvania v. Wheeling Bridge Co., 18 Howard, 421 | 93
Penny v. Walker, 64 Maine, 430 | 135
Pensacola Telegraph Co. v. Western Union Telegraph Co., 96 U. S. 1 | 33, 156
People v. Croswell, 3 Johns. Cas. (N. Y.) 337 | 100
Phalen v. Virginia, 8 Howard, 164 | 53
Postal Telegraph Co. v. Adams, 155 U. S. 688 | 178
Public Clearing House v. Coyne, 194 U. S. 497 | 49, 57
Rapier, In re, 143 U. S. 110 | 54, 98, 117, 118, 148
Regina v. Hicklin, L. R., 3 Q. B. 360 | 50
Reinach v. Cortelyou, 28 App. D. C. 570 | 58
Respublica v. Oswald, 1 Dallas, 319 | 102
Rhodes v. Iowa, 170 U. S. 412 | 146
Rose Co. v. State, 133 Ga. 353 | 148
Rosen v. United States, 161 U. S. 29 | 50
Rupert v. United States, 181 Fed. Rep. 87 | 127
Schutz v. Dalles Military Road Co., 7 Oregon, 259 | 90
Seabright v. Stokes, 3 Howard, 151 | 88
Siebold, Ex parte, 100 U. S. 371 | 114, 144
Slaughter House Cases, 16 Wallace, 36 | 102
State v. Delaye, 68 So. 993 | 146
State v. Norfolk & W. R. Co., 33 W. Va. 440 | 131
Swearingen v. United States, 161 U. S. 446 | 49, 50
Teal v. Felton, 12 Howard, 284 | 179
Tennessee v. Davis, 100 U. S. 257 | 144
Thomas v. Cincinnati, 62 Fed. Rep. 803 | 46
Trombley v. Humphrey, 23 Mich. 472 | 92
Turner v. Williams, 194 U. S. 279 | 120
Turnpike Co. v. Newlands, 15 N. C. 463 | 136
Union Bridge Co. v. United States, 204 U. S. 364 | 178
United States v. Barney, 3 Hughes’ Reports (U. S. C. C.) | 545, 133
United States v. Benedict, 165 Fed. Rep. 221 | 49
United States v. Bennett, 16 Blatchford, 343 | 50
United States v. Bott, 24 Fed. Cas. 1204 | 56
United States v. Boyle, 40 Fed. Rep. 664 | 50
United States v. Bromley, 12 Howard, 88 | 42
United States v. Chandler-Dunbar Water Power Co., 229 U. S. 53 | 156
United States v. Chase, 135 U. S. 255 | 49
United States v. Clark, 25 Fed. Cas. 443 | 45
United States v. Clark, 23 Int. Rev. Rec. 306 | 135
United States v. Claypool, 14 Fed. Rep. 127 | 45
United States v. Cruikshank, 92 U. S. 542 | 102
United States v. Debs, 65 Fed. Rep. 210 | 46
United States v. Delaware & Hudson Canal Co., 213 U. S. 366 | 171
United States v. Demolli, 144 Fed. Rep. 363 | 48
United States v. Dempsey, 185 Fed. Rep. 450 | 50
United States v. De Mott, 3 Fed. Rep. 478 | 135
United States v. Easson, 18 Fed. Rep. 590 | 44
United States v. Erie R. Co., 235 U. S. 513 | 45
United States v. Gettysburg Electric Co., 160 U. S. 668 | 152
United States v. Green, 137 Fed. Rep. 179 | 127
United States v. Hall, 26 Fed. Cas. 75 | 42
United States v. Hall, 26 Fed. Cas. 79 | 102
United States v. Hart, 1 Peters’ C. C. 390 | 131
United States v. Harvey, 8 Law Reporter, 77 | 134
United States v. Hudson & Goodwin, 7 Cranch, 32 | 83, 108, 119
United States v. Inlots, 26 Fed. Cas. 482 | 92
United States v. Kendall, 5 Cranch (U. S. C. C), 275 | 28
United States v. Kennerley, 209 Fed. Rep. 119 | 50
United States v. Kimball, 26 Fed. Cas. 782 | 45
United States v. Kirby, 7 Wallace, 482 | 134
United States v. Kochersperger, 26 Fed. Cas. 803 | 41, 43, 93
United States v. Ling, 61 Fed. Rep. 1001 | 49
United States v. McCracken, 3 Hughes’ Reports, 544 | 135
United States v. Mills, 7 Peters’, 138 | 41
United States v. Moore, 104 Fed. Rep. 78 | 49
United States v. Musgrave, 160 Fed. Rep. 700 | 173, 175
United States v. Nathan, 61 Fed. Rep. 936 | 49
United States v. O’Donnell, 165 Fed. Rep. 218 | 49
United States v. Pearce, 2 McLean’s C. C. R. 14 | 41
United States v. Popper, 98 Fed. Rep. 423 | 49
United States v. Sears, 55 Fed. Rep. 268 | 45, 136
United States v. Stevens, 27 Fed. Cas. 1312 | 46
United States v. Stowell, 133 U. S. 1 | 43
United States v. Thayer, 209 U. S. 39 | 147
United States v. Thompson, 28 Fed. Cas. 97 | 41
United States v. United States Express Co., 5 Biss. 91 | 42
United States v. Warner, 59 Fed. Rep. 355 | 49
United States v. Wilson, 58 Fed. Rep. 768 | 49
United States v. Wilson, 1 Baldwin (U. S. C. C.), 78 | 40
United States v. Wood, 3 Wash. C. C. R. 440 | 41
Veazie v. Fenno, 8 Wallace, 533 | 168, 169
West Virginia v. Adams Express Co., 219 Fed. Rep. 794 | 147
Wilson v. Shaw, 204 U. S. 24 | 33
Zinn v. State, 83 Ark. 273 | 147

УКАЗАТЕЛЬ

Литература абоционистов. См. Подстрекательские публикации.

Adams, John Quincy, 78.

Administrative determination to exclude mail matter, conclusiveness of, 57 ff.

Advertisements of intoxicating liquors, 146 ff.

Amendments to Constitution giving Congress power to construct roads, 73.

Anarchistic publications and the postoffice, 118.

Предпосылки почтовой власти, 9–26.

Appropriations for national and local purposes, 79.

Arbitration of industrial disputes, 151.

Articles of Confederation, 72, 76, 81.

Bache, Richard, 15.

Baltimore and Ohio Railroad Company, 28.

Bank Note Case, 169.

Bankruptcy laws, uniformity of, 114.

Banks, power of Congress to charter, 80.

Barbour, J. S., 74.

Beck, J. M., 169 n.

Bilké, H. W., 108.

Blackstone’s Commentaries, 100, 101.

Blair, Postmaster General, 51 n.

Bonaparte, Charles J., 118 ff.

“Bonus Bill” for road construction, 66.

Brewer, Justice, 177.

Бьюкенен, Джеймс, 110–112.

Calhoun, J. C, 67 ff., 106 ff., 136 ff.

Canals, power of Congress to cut, 25;

to aid by appropriation, 72.

Carter, James C., 148.

Clapp, Moses E., 35.

Классификация почтовых отправлений, 29–30.

Clay, Henry, 71 ff., 110.

Cockburn, Lord, 50.

Codification of postal laws, 60.

Коллективистская деятельность почтового отделения, 33–36.

Commercial power of Congress, 155, 160.

Committee of the States, 20.

«Пункт о товарах», 170.

Confederation, Articles of, postal clause in, 16;

несоответствие полномочия, возложенного на Конгресс, 20–22.

Congress, power to establish postoffices, 26 ff.;

to secure the mails and punish improper use, 36 ff.;

to establish postroads, 61 ff.;

to own and operate railroads, 150;

to own and operate telegraphs and telephones, 156;

to extend control through exclusions from the mails, 158 ff.

Constitution, grant of postal power by, 23.

«Конституционная американская почта», 13.

Конституционный конвент и почтовая власть, 22–25;

and power to cut canals, 25;

и свобода печати, 98–100.

Constitutional morality, 180.

Constitutionality, of excluding obscene matter, 51;

lottery tickets and advertisements, 52;

fraudulent matter, 56;

anarchistic publications, 120;

of owning railroads, 150;

of owning telegraphs and telephones, 156;

of excluding libelous matter, 159;

of attempting indirect control, 160 ff.

Continental Congress, establishment of post by, 13.

Copyright, publications violating, non-mailable, 48 n.

Cotton futures, trading in, 164.

Преступления против почты, 36–56.

Crimes in postoffices, 149 n.

Crittenden, Attorney-General, 131.

Crumpacker, E. D., 58 ff.

Cumberland Road, 62 ff., 82.

Cushing, Caleb, 140 ff.

Dallas, Secretary, 83.

Daniels, Justice, 90.

Davis, John, 111.

Dead Letter Office, 125.

Dead letters, 16.

Debs Cases, 46.

Defamatory matter non-mailable, 50.

Detention of mail, 131;

by postal employee, 133.

Dicey, A. V., 100.

Dickey Case, 91.

Due process of law, 126, 158 ff.

Eminent domain, federal power of, 15, 63, 70, 87, 91–92, 155.

Establish, meaning of, in postal clause, 81.

Exclusions from mails, and freedom of press, 114;

as denying due process of law, 178 ff.

Расширение почтовых удобств, 26–33.

Extension of federal control over postroads, 150;

through exclusions from the mails, 158 ff.

Fairbanks, Richard, 11.

Farrar, E. H., 154.

Federal aid for national but not local purposes, 95.

Federal control, extension of, through exclusion from the mails, 159;

при налоговых и коммерческих полномочиях, 168–171.

Federal incorporation of railroads, 152;

of trading companies, 179.

Federalist, The, 9, 10, 65.

First Amendment to Constitution, 98 ff.

Fourth Amendment to Constitution, 123 ff.

Franking privileges, 14, 20.

Franklin, Benjamin, 12–15, 23.

Предписания о мошенничестве, 56–60.

Свобода печати, 98–123;

meaning of constitutional guarantee, 100 ff.;

abridged by preventing circulation, 103;

and exclusions from mails, 158, 163.

Freight trains on Sunday, 130.

Freund, Ernst, 129 n., 159.

Gallatin, Albert, 63 ff., 82.

Gambling contracts, 163.

Gerry, Elbridge, 98.

Goddard, William, 13.

Good roads, congressional aid for, 34, 80.

Goodnow, F. J., 180.

Gouverneur, Samuel L., 104, 138.

Granger, Gideon, 27 n.

Grote, George, 180.

Hadley, Arthur T., 26.

Hamilton, Alexander, 99.

Heisler, R. C., 179.

Holt, Postmaster General, 143.

Incendiary publications, by northern abolitionists, 103 ff.;

power of Congress to exclude from mails, 107 ff.;

power of state to punish officials disseminating, 136 ff.

Index Expurgatorius, postal, 39, 158;

commercial, 170.

Internal improvements, 28, 61.

Interstate commerce, power of Congress over, 127;

analogy to postal power, 128;

power of states to exclude, 145;

exclusion from, of articles made by children, 170 ff.

Intoxicating liquors, excluded from mails, 40;

interstate commerce in, and police power of the states, 127.

Jackson, Andrew, 78 ff., 103.

Jay, Chief Justice, 62.

Jefferson, Thomas, 62 ff.

Johnson, Justice, 81.

Jones, Samuel, 25.

Judicial review of fraud orders, 58 ff.

Jurisdiction to try offence of depositing non-mailable matter, 53.

Kendall, Amos, 104 ff., 137 ff.

Kent, Chancellor, 42.

Kenyon, Lord, 100.

King, William R., 106.

Lacey Game Act, 127 n.

Lee, Richard Henry, 14.

Letter carrier routes, in cities as postroads, 43, 93.

Libelous publications, 159.

Limitations on postal power, 97, 158.

Lottery advertisements and freedom of press, 116.

Lottery tickets, excluded from mails, 52, 146;

in interstate commerce, 169, 174 ff.

Lovelace, Francis, 12.

McCray Case, 169.

McLean, Justice, 89.

Madison, James, 9, 62, 65 ff., 100.

Mail matter relating to current business of carrier, 44.

Mails, interference with, 10;

safety of, 19;

right of Congress to compel transportation by railroads, 29, 151;

classification of, 30;

what constitutes obstruction of, 46;

exclusions from, 47 ff.;

use of, to defraud, 56 ff.;

исключение из нее в целях расширения федерального контроля, 158–180.

Mala prohibita and mala in se, 54, 135, 148.

Mann White Slave Act, 170.

Marketing by parcel post, 34.

Marshall, Chief Justice, 36, 81, 136 n., 153, 154, 169 n., 177.

Marshall, Louis, 172 n.

Maryland, Sunday observance in, 131.

Mercury (Charleston), 104.

Money orders, 31.

Monroe, James, 27, 69;

«Взгляды на внутренние улучшения», 74 и след.

Moon, J. A., 32.

Morris, Gouverneur, 24.

Morris, Thomas, 112.

Municipal streets and postroads, 150.

Neale, Thomas, 12.

Nelson, E. C., 65, 77 n.

Newlands, Senator, 161 n.

Newspaper Publicity Law, 121 ff., 164, 175.

Northern Pacific Railroad, 91.

«Аннулирование посредством обходных путей», 169 и след.

Obscene literature, in mails, 48, 146, 174;

definition of, 49;

in interstate commerce, 170.

Obstruction of the mail, 45 ff.;

what constitutes, 135.

Ohio, admission as state and Cumberland Road compact, 63.

Oleomargarine in interstate commerce and state laws, 127;

federal tax on manufacture of, 168.

Ordinance of 1782, 17–20, 36.

Original packages, 146.

Panama Canal Act, 161.

Parcels post, 30, 34.

Paterson, William, 22.

Paterson’s plan for Constitution, 41.

Penn, William, 12.

Penrose, Boies, 51 n.

Pinckney, C. C., 98.

Pinckney’s plan, 22, 98.

Police regulations by Congress concerning postoffice, 52.

Postal clause, in Articles of Confederation, 16;

discussion of, by constitutional convention, 22;

in Constitution, 23;

poor expression of, 25.

Postal crimes, severely punished, 37;

obstructing the mail, 37;

private competition, 37;

robbing the mail, 38;

meticulous enumeration in federal criminal code, 39;

articles excluded, 40;

constitutionality of laws, 40 ff.

Postal facilities, recognized function of state, 11;

beginnings of, in America, 12;

governmental monopoly of, 14;

importance of, 26;

in New Zealand, 33, 36;

denial of, to objectionable stock exchanges, 162 ff.;

to insurance companies, 164.

Postal laws, codification of, 60.

Postal monopoly, power of Congress to establish, 41.

Почтовая власть Конгресса, предпосылки, 9–26;

importance underestimated, 11;

granted by Articles of Confederation, 16;

by Constitution, 23;

and freedom of press, 98, 163;

limited by Fourth Amendment, 123;

may not deny due process of law, 178;

and police power of the states, 127 ff.;

as a means of extending federal control, 158 ff.

Postal savings banks, constitutionality of, 32.

Почтовые телеграфы и телефоны, 156–157.

Postmaster general, office of, for America created, 12;

Franklin appointed, 14;

duties of, 18;

salary increased, 28;

made member of Cabinet, 28.

Postoffice, American, extension of functions, 10;

при Статьях Конфедерации, 17–22;

temporary establishment by Congress, 26;

expansion of power of Congress to establish, 26 ff.;

collectivist activities, 33.

Postoffice, British, service in colonies, 14.

Postoffice employees, exemption from military duties, 15;

punishment by state for performing federal duty, 136 ff.

Postroads, power of Congress to establish, 10, 61 ff.;

to appropriate for, but not construct, 72;

power of states over, 84 ff.

Power of states to delay carriage of mails, 131 ff.

Presbyterian Church, 127.

Press, freedom of, 54, 98 ff., 103, 158, 163.

Preston, William C., 106.

Princeton, robbery of mail at, 20.

Prize fights, moving picture films of, 158.

Publicity of corporate affairs, 161.

Publishers granted special postal rates, 29.

Pujo Money Trust Committee, 162, 172 ff.

Questione Sociale, La, 118 ff.

Railroads, federal incorporation of, 10, 94;

subsidies to, for carrying mails, 28 ff.;

in Alaska, 80;

as postroutes, 92.

Receipt of mail matter, power of state to forbid, 145 ff.

Religious freedom, 159.

Republican form of government, guarantee to state of, 144.

Right to use the mails, 52, 112, 178 ff.

Road construction and transportation of mails, 61 ff.

Roosevelt, Theodore, 51 n., 118, 150.

Rural free delivery, 34.

Schofield, Henry, 101 n., 102, 117 n.

Schroeder, Theodore, 51 n.

Searches and seizures, unreasonable, 123 ff.

Sealed letters and packages, not open to inspection, 124 ff.

Second class privileges, 121, 164 ff.

Secretary of agriculture, 34.

Secretary of labor, 35.

Sedition, power of Congress to punish, 103, 107;

constitutionality of sedition act, 107.

Semple, James, 85.

Sherman, Roger, 23, 98.

Sherman Act, 161.

Southern Patriot (Charleston), 104.

State bank notes, tax on, 168.

State laws preventing circulation of incendiary matter, 104.

States, consent of, for construction of postroads, 72, 82;

authority of, over postroads, 96;

power of, to interfere with the mails, 127 ff.

Stock exchanges, incorporation of, 162 ff.

Story, Joseph, 9, 10, 81 n., 99 n., 108.

Sunday mails, 128 ff.

Sunday observance laws, 130.

Taft, President, 165 n.

Taney, Chief Justice, 88, 91, 134.

Tappan, Arthur, 104.

Taxation for purposes of regulation, 168.

Taxing power of Congress, 160.

Taylor, Hannis, 55, 97.

Telegraphs, federal ownership of systems, 10, 156.

Telephones, federal ownership of, 10, 156.

Tolls, right of state to charge mail carriers, 136 ff.

Tonnage duties, 61.

Tucker, John Randolph, 108, 142.

Unemployment bureaus and the postoffice, 35.

Unmailable matter, 47 ff.;

large packages, 47;

articles likely to damage mail, 47;

intoxicants, 48;

obscene matter, 48;

showing defamatory language, 50;

lottery tickets, 52;

fraudulent matter, 56.

Untermyer, Samuel, 172 n.

Use of mails as crime against state, 146 ff.

Use of mails as privilege or right, 173.

Van Buren, Martin, 74.

Von Holst, H. E., 75, 95, 97.

Wakeman, T. B., 51 n.

Washington, George, 62.

Webb-Kenyon Act, 113 n., 127 n., 146 n., 148.

West Virginia prohibition law, 147.

White, Chief Justice, 165.

Wickersham, Geo. W., 44.

Willoughby, W. W., 159, 170.

Wilson, James, 23.

Wilson, Secretary, 35.

Wilson, Woodrow, 180.

Wilson Act, 127 n.

Wise, Governor, 142.

Working on Sunday, state laws to punish, 130.

Young, J. S., 62 n., 77 n.

АВТОБИОГРАФИЧЕСКАЯ СПРАВКА

Линдсей Роджерс родился в Балтиморе 23 мая 1891 года. Он учился в государственных школах, занимался с частными преподавателями и в 1912 году получил степень бакалавра искусств в Университете Джонса Хопкинса. Затем он начал обучение в аспирантуре по политологии под руководством профессора Уиллоуби, причем дополнительными предметами были частное право (бакалавр права, Университет Мэриленда, 1915 г.) и политическая экономия. В 1914–1915 годах он был университетским стипендиатом и в 1915 году был принят в коллегию адвокатов штата Мэриленд. С 1909 года он занимался значительной газетной работой.

СНОСКИ

1 «Федералист», № 42.

2 Стори, «Комментарии к Конституции», т. iii, стр. 22.

3 Стори, «Комментарии к Конституции», т. iii, стр. 26.

4 In Re Debs, 158 U. S. 564 (1895).

5 Хеммеон, «История британской почты», стр. 3 и след.

6 Исторические коллекции Массачусетса, 3-я серия, т. vii, стр. 48; цитируется Мэри Э. Вули в ее монографии «Ранняя история колониальной почты», Публикации Исторического общества Род-Айленда, новая серия, т. i, стр. 270 и след.

7 Хеммеон, стр. 32; Джойс, «История почтового отделения с момента его основания до 1836 года», стр. 196.

8 Вули, «Ранняя история колониальной почты», стр. 275; Хеммеон, стр. 33. См. также Плини Майлз, «История почтового отделения», «Америкэн банкерз мэгэзин» (American Bankers’ Magazine), н. с., т. vii, стр. 358 (ноябрь 1857 г.).

9 Майлз, стр. 361.

10 Американские архивы, четвертая серия, т. i, стр. 500–504.

11 Там же, т. ii, стр. 536 и след.

12 См. Джеймсон (ред.), «Очерки конституционной истории», стр. 168 и след.

13 Журналы Континентального конгресса (под редакцией Форда), ii, стр. 71. (Ссылки до 1781 года даются на это издание, Вашингтон, 1904... Начиная с шестнадцатого тома редактором является Гайлард Хант.)

14 Там же, т. ii, стр. 208.

15 Там же, т. iii, стр. 342; т. iv, стр. 43.

16 Там же, т. iii, стр. 488. В упомянутом обсуждении Пейн заметил, что «министерская почта умрет естественной смертью; она уже давно находится в чахлом состоянии; было бы трусостью издавать декрет об умерщвлении умирающего; в прошлый раз она принесла только одно письмо и была вынуждена в розницу продавать газеты, чтобы покрыть свои расходы». Ли был более шутлив, сказав: «Разве нет доктора, лорда Норта, который может поддержать это создание в живых?» 25 декабря 1775 года было объявлено, что входящая почта не будет отправляться в различные колонии, а будет удерживаться в Нью-Йорке и объявляться в списках.

17 Журналы Континентального конгресса, т. v, стр. 719, 720; vi, стр. 926.

18 Там же, т. vi, стр. 931.

19 Там же, т. vii, стр. 29.

20 Там же, стр. 153.

21 Журналы Континентального конгресса, т. vii, стр. 258, 347; ix, 816, 817, 898; xi, 550.

22 Там же, т. v, стр. 551.

23 Там же, стр. 681, 682; ix, 907. Во втором проекте почтовый пункт подпадает под Статью 14, а в окончательном проекте — под Статью 9.

24 Журналы Континентального конгресса, т. xi, стр. 652. Голосование было следующим: За — 2; Против — 9.

25 Там же, т. xv, стр. 1411.

26 7 журналов Конгресса (изд. 1800 г.), 383.

27 7 журналов, 383 и след. Специальные посланники и курьеры освобождались от этого положения по усмотрению генерального почтмейстера.

28 8 журналов, 40, 131, 193; 9 журналов, 130.

29 9 журналов, 15, 147.

30 9 журналов (прил.), 10.

31 11 журналов, 154, 191.

32 Конгресс одобрил действия генерального почтмейстера, предписавшего своим заместителям не принимать бумажные деньги какого-либо штата в уплату почтовых расходов, а принимать только звонкую монету. Он также был уполномочен требовать предварительной оплаты. 11 журналов, 84, 164.

33 12 журналов, 137.

34 Фарранд, «Материалы Федерального конвента», т. ii, стр. 135.

35 Это проект в реконструкции профессора Фарранда (т. iii, стр. 604, 607), однако документ, направленный Пинкни в 1819 году Джону Куинси Адамсу для публикации в журнале, опускал последний пункт. Тем не менее этот проект был написан не очень задолго до 1819 года и не представлялся на Конвент в 1787 году. См. «Материалы», т. iii, стр. 595 и след.; «Эскиз проекта Конституции Пинкни, 1787 г.», в «Америкэн хисторик ривью» (American Historical Review), т. ix, стр. 735, и Бэнкрофт, «История Конституции», т. i, стр. 258.

36 Фарранд, т. i, стр. 243.

37 Там же, т. ii, стр. 177.

38 Там же, стр. 303. Нью-Гэмпшир, Коннектикут, Нью-Джерси, Пенсильвания и Северная Каролина были против. Род-Айленд и Нью-Йорк не голосовали. Остальные штаты были за.

39 Там же, стр. 324.

40 Конституция, ст. I, разд. 8, пункт 7; Фарранд, т. ii, стр. 590.

41 Фарранд, т. ii, стр. 615.

42 Фарранд, т. ii, стр. 615.

43 Голосование по предложению было 8 против 3 (Нью-Гэмпшир, Коннектикут, Массачусетс, Нью-Джерси, Делавэр, Мэриленд, Северная Каролина и Южная Каролина против; Пенсильвания, Вирджиния, Джорджия за). Этот инцидент на Федеральном конвенте должен был фигурировать в конгрессиональных дебатах по поводу инкорпорирования банков и строительства почтовых дорог. Мнения расходились относительно того, можно ли сказать, что действия Конвента показывают, будто Конституция не предполагала осуществление Конгрессом полномочия на инкорпорирование. В записях Мэдисона говорится: «М-р Кинг считал полномочие излишним... М-р Уилсон упомянул важность облегчения посредством каналов связи с западными поселениями. Что касается банков, то он не думал вслед за м-ром Кингом, что полномочие с этой точки зрения вызовет предрассудки и партии, которых опасались. Что касается торговых монополий, они уже включены в полномочие по регулированию торговли». Фарранд, т. iii, стр. 615. Более позднее мнение Мэдисона (1824 г.) заключалось в том, что общее полномочие на инкорпорирование было отвергнуто. Там же, стр. 463.

44 «Анали» (Anas) Джефферсона в труде: Т. Дж. Рэндольф, «Мемуары, переписка... Томаса Джефферсона», т. iv, стр. 506.

45 Померой, «Конституционное право», стр. 264.

46 См. Браун, «Коммерческая власть Конгресса», стр. 132.

47 «Дебаты Эллиота», т. ii, стр. 406.

48 См. Мур, «Американское красноречие», т. i, стр. 349.

49 Статья «Почтовое отделение», Лалор, «Циклопедия политических наук», т. iii, стр. 310.

50 1 Stat. L. 70.

51 Этот акт был ограничен 12 августом 1790 года. 4 августа 1790 года он был продлен до 4 марта 1791 года; 3 марта — до 20 февраля 1792 года, когда Конгресс принял «Акт об учреждении почтового отделения и почтовых дорог в Соединенных Штатах». 1 Stat. L. 178, 218, 232.

52 Например, генеральный почтмейстер Гидеон Грейнджер писал в 1810 году: «По характеру нашего правительства становится вопросом высочайшей важности снабжать граждан полной и корректной информацией, и, независимо от политических соображений, интересы общества будут наилучшим образом продвигаться, особенно во внутренних районах, путем расширения на них удобств этого отделения. Побережье также не может жаловаться, так как оно получает прибыль со всего, что внутренние районы производят на экспорт, и со всего, что они потребляют из зарубежных стран». Американские государственные документы (Почтовое отделение), т. xv, стр. 42.

53 Уильямс, «Американское почтовое отделение», стр. 20 (61-й Конгресс, 2-я сес., Сен. док. № 542).

54 Ричардсон, «Послания и документы президентов», т. ii, стр. 215.

55 Там же, стр. 311.

56 Там же, стр. 419.

57 Уильямс, стр. 25.

58 2 Stat. L. 592 и 1 Stat. L. 733.

59 Learned, The President’s Cabinet, p. 231. See also U. S. v. Kendall, 5 Cranch (U. S. C. C., 1837), 275.

60 Бассетт, «Жизнь Эндрю Джексона», т. ii, стр. 413. «... вводя генерального почтмейстера в кабинет, Джексон положил начало практике, которая, вероятно, в конечном счете способствовала активизации работы почтового ведомства, несмотря на тот факт, что Барри, преемник МакЛина на этом посту, продемонстрировал заметно мрачный послужной список». Лирнед, стр. 250.

61 Ниже, глава III.

62 См. Хани, «Конгрессиональная история железных дорог», стр. 319 (Бюллетень Университета Висконсина: Серия экономики и политологии, т. iii).

63 10-е конгрессиональные дебаты, 1752.

64 Хани, стр. 323.

65 48-й конгресс, 2-я сес., Сен. экз. док. № 40.

66 16 Stat. L. 115; 17 Stat. L. 309.

67 Хани, стр. 206 (Бюллетень Университета Висконсина: Серия экономики и политологии, т. vi).

68 23 Stat. L. 156.

69 См. Почтовые законы и регламенты 1913 года, титул X, «Перевозка почты», стр. 607 и след.

70 См. 43-й конгресс, 1-я сес., Сен. отч. № 478. Этот пункт развивается ниже, стр. 151 и след.

71 5 Stat. L. 733.

72 9 Stat. L. 202.

73 10 Stat. L. 38.

74 23 Stat. L. 387. О дальнейших подробностях специальных привилегий, предоставленных периодическим изданиям, см. «Отчет Комиссии по почтовым отправлениям второго класса» (1912), стр. 57 и след.

75 37 Stat. L. 557. «Что впредь почтовые отправления четвертого класса должны охватывать все другие материалы, не охватываемые в настоящее время законом ни в первом, ни во втором, ни в третьем классе, весом не более одиннадцати фунтов, размером в окружности и длине в сумме не более семидесяти двух дюймов, и по форме или роду не способные причинить вред какому-либо почтовому работнику или повредить почтовое оборудование либо другие почтовые отправления, и не являющиеся по своему характеру скоропортящимися в течение периода, разумно необходимого для перевозки и доставки» (разд. 8). Эти лимиты повышались и будут повышаться время от времени.

76 But see Bodley, “The Post Office Department as a Common Carrier and Bank,” 18 American Law Review, 218 (1884).

77 См. Уильямс, passim.

78 Отчеты генерального почтмейстера, 1841–1845.

79 «Можно было бы легко показать, например, что полномочие в отношении почты ограничивается передачей информации и что Конгресс не может, в соответствии с характером и целью полномочия, распространять его на обычные объекты перевозок без явного нарушения Конституции и принятия принципа, который предоставил бы правительству контроль над общими перевозками страны как по суше, так и по воде». Речь Джона К. Кэлхуна. 12-е дебаты Конгресса, 1142. См. также 18 American Law Review, 218.

80 13 Stat. L. 76.

81 Отчет генерального почтмейстера, 1864 г., стр. 24.

82 28 Stat. L. 30.

83 См. Отчеты генерального почтмейстера, 1908–1911.

84 Почтовые законы и регламенты 1913 года, титул VIII, «Система денежных переводов», стр. 529 и след.

85 Конгрессиональный глобус, 38-й конгресс, 1-я сес., стр. 1694, 1771, 1861.

86 Акт от 25 июня 1910 г.; 36 Stat. L. 814. Система рекомендовалась генеральными почтмейстерами в 1871–1873, 1880–1882, 1887–1890, 1907–1909 гг. См. 61-й конгресс, 2-я сес., отч. Палаты представителей № 1445, а также аргументацию м-ра Муна, там же, часть 2.

87 Wilson v. Shaw, 204 U. S. 24 (1907).

88 Pensacola Telegraph Co. v. Western Union Telegraph Co., 96 U. S. 1 (1877).

89 Дэвис, «Становление коллективистского государства», стр. 39.

90 Ниже, глава VI.

91 Ниже, стр. 80 и след. См. также «Штаты и их дороги», нью-йоркский «Нейшн» (N. Y. Nation), 20 августа 1914 г., и Борн, «Практичный план потратить 3 000 000 долларов на общественные дороги», нью-йоркский «Таймс» (N. Y. Times), 11 мая 1913 г.

92 Annual Reports of the Department of Agriculture, 1914 (Report of the Chief of the Office of Markets).

93 Отчет генерального почтмейстера, 1914 г., стр. 8 и след. См. также Министерство сельского хозяйства США, фермерские бюллетени (Farmers’ Bulletins), inter alia, № 594 и 611, а также «Национальные новости посылочной почты» (The National Parcel Post News) (Вашингтон), 7 октября 1914 г. и еженедельно далее.

94 S. 5180, 63-й конгресс, 2-я сес. (8 апреля 1914 г.).

95 Уилсон, «Дядя Сэм — агент по трудоустройству», «Аутлук» (The Outlook), 17 февраля 1915 г., стр. 395.

96 4 Wheat. 316 (1819).

97 См. выше, стр. 19.

98 1 Stat. L. 232.

99 Изменено до 50 долларов актом от 8 мая 1794 г.; 1 Stat. L. 354.

100 Изменено актом от 2 марта 1799 г. (1 Stat. L. 733) на сорок ударов плетью и десять лет тюремного заключения за первое преступление, но смертную казнь за второе преступление, или если перевозчик был ранен либо его жизнь подвергалась опасности. В 1794 г. (1 Stat. L. 354) наказание за хищение почты или писем из почтового отделения было изменено на штраф и тюремное заключение, а в 1799 г. — на тридцать ударов плетью и два года тюремного заключения.

101 Акт от 3 марта 1797 г.; 1 Stat. L. 509.

102 2 Stat. L. 592.

103 Акт от 3 марта 1825 г.; 4 Stat. L. 122.

104 35 Stat. L. 1088, 1123.

105 «Когда письмоносец оставил письмо в прихожей резиденции лица, которому оно было адресовано, и ответчик вскрыл его с намерением выведать дела и секреты владельца», было постановлено, что это является нарушением положения против забора почты до того, как она достигла адресата, и был сформулирован принцип о том, что защита распространяется до тех пор, пока письма не достигают своего назначения посредством фактической доставки лицам, имеющим право их получить. U. S. v. McCready, 11 Fed. Rep. 225 (1882), со ссылкой на U. S. v. Hall, 98 U. S. 343 (1878).

106 Акт от 24 августа 1912 г.; 37 Stat. L. 554. См. ниже, стр. 121, 164.

107 U. S. v. Wilson, 1 Baldwin (U. S. C. C.), 78 (1830).

108 U. S. v. Pearce, 2 McLean’s C. C. R. 14 (1839).

109 U. S. v. Mills, 7 Peters, 138 (1833).

110 U. S. v. Wood, 3 Wash. C. C. R. 440 (1818). See also U. S. v. Hardyman, 13 Peters, 176 (1839).

111 U. S. v. Thompson, 28 Fed. Cas. 97 (1846). Но см. «Почтовая монополия», 11 Law Reporter, 384 (январь 1849 г.). В этой статье автор утверждает, что идея монополии не является побочной по отношению к почтовому гранту и что создатели не намеревались делать почтовое отделение источником общего дохода. Конституция перечисляет методы сбора средств и Expressio unius, exclusio alterius. План м-ра Патерсона, предложенный Конвенту, называл почтовое отделение источником дохода, но его формулировка была отвергнута. Можно ли то же самое, спрашивает этот автор, сказать о его теории? (стр. 396). И если федеральное управление не обладает таким полномочием, оно не имеет права на шпионаж и не может заявлять, из чего состоят «материалы, допущенные к пересылке по почте» (стр. 397).

112 U. S. v. Kochersperger, 26 Fed. Cas. 803 (1860). «В королевской грамоте на должность почтмейстера по зарубежным частям (19 июля 1632 г., XIX Rymer’s Foedera, 385) монополия оправдывается соображением о том, „сколь много значит для государства короля и этого королевства, чтобы секреты оного не раскрывались иностранным нациям, чего нельзя предотвратить, если допустить неразборчивое использование пересылки или приема зарубежных писем и пакетов“», Фрейнд, «Полицейская власть», стр. 688, прим.

113 Акт от 2 марта 1827 г.; 4 Stat. L. 238; «Найз регистер» (Niles’ Register), т. xlvii, стр. 120. До 1827 года газеты могли перевозиться в частном порядке, но актом этого года существовавшее доселе специальное исключение было опущено. В настоящее время они, разумеется, могут перевозиться вне почты. См. Почтовые законы и регламенты 1913 года, стр. 605.

114 4 Opinions of the Attorneys General, 349 (1844). Если пассажир забирает письма без ведома перевозчика, последний не несет ответственности и никакое наказание не налагается на лицо, отправляющее письма; но если эта практика известна посредством публичного объявления, перевозчик будет нести ответственность, а также лицо, нанимающее агентов для перевозки его почты. U. S. v. Hall, 26 Fed. Cas. 75 (1844).

115 U. S. v. U. S. Express Co., 5 Biss. 91 (1869).

116 U. S. v. Bromley, 12 How. 88 (1851). See also 4 Ops. 159 (1843).

117 4 Ops. 162. «Согласно ныне устоявшейся доктрине этого суда» налоговые статуты «не должны толковаться подобно уголовным законам в целом, строго в пользу ответчика; но они должны толковаться справедливо и разумно, дабы осуществлять намерение законодательного органа». U. S. v. Stowell, 133 U. S. 1 (1890).

118 9 Ops. 161 (1858); но см. дело U. S. v. Kochersperger, выше.

119 9 Stat. L. 591.

120 U. S. v. Kochersperger, выше. Основывая свое решение на буквальном толковании статута, суд дал понять, что общественные улицы муниципалитета отличаются от шоссе, и выразил сомнение в том, что они могут «быть установлены Конгрессом в качестве почтовых дорог для каких-либо иных целей, кроме перевозки почты». См. ниже, с. 151.

121 Акт от 2 марта 1861 г.; 12 Stat. L. 205.

122 Акт от 8 июня 1872 г.; 17 Stat. L. 309.

123 Blackham v. Gresham, 16 Fed. Rep. 609 (1883). В 1872 году гражданам Давенпорта, штат Айова, было разрешено нанимать частную курьерскую компанию для доставки в пределах городской черты корреспонденции, за которую не был уплачен почтовый сбор США; это допускалось потому, что улицы города не были объявлены почтовыми маршрутами. 14 Ops. 152.

124 U. S. v. Easson, 18 Fed. Rep. 590 (1883).

125 Пересм. стат. (Rev. Stat.) сек. 3985; слова, выделенные курсивом, были добавлены Актом от 4 марта 1909 г.; 35 Stat. L. 1124. См. 21 Ops. 394 (1896); 28 Ops. 537 (1910) и 42 Cong. Rec., 973 ff.

126 21 Ops. 394.

127 29 Ops. 418 (1912).

128 U. S. v. Erie R. Co., 235 U. S. 513 (1915). Было постановлено, что учреждение почты посредством железнодорожного вагона или парохода не подпадает под действие акта 1827 года. «С момента принятия законов о почтовых отделениях были установлены новые способы перевозки и возникло положение дел, которое в то время не было известно или предусмотрено. И возникает вопрос, могут ли новые акты, противоречащие общему духу и политике законов, подпадать под какие-либо из их запретов и облагаться конкретным штрафом. Каким бы желательным ни было для суда достижение этой цели, он не может натягивать или принуждать используемый язык выходить за рамки его прямого и обычного значения». U. S. v. Kimball, 26 Fed. Cas. 782 (1844).

129 U. S. v. Sears, 55 Fed. Rep. 268 (1893).

130 U. S. v. Claypool, 14 Fed. Rep. 127 (1882).

131 U. S. v. Clark, 25 Fed. Cas. 443 (1877); see also In Re Grand Jury, 62 Fed. Rep. 840 (1894).

132 In Re Grand Jury, 62 Fed. Rep. 834 (1894).

133 Thomas v. Cincinnati, etc., Ry. Co., 62 Fed. Rep. 803 (1894); but see U. S. v. Stevens, 27 Fed. Cas. 1312 (1877).

134 U. S. v. Debs, 65 Fed. Rep. 210 (1895).

135 In Re Debs, 158 U. S. 564 (1895). См. также: Fairlie, National Administration, p. 38; Cleveland, The Government in the Chicago Strike, passim, и 23 McClure’s Magazine, p. 227.

136 2 Stat. L. 592.

137 35 Stat. L. 1131. См. Postal Laws and Regulations of 1913, p. 255.

138 Публикации, нарушающие авторские права, предоставленные Соединенными Штатами, не подлежат пересылке по почте. В данном случае почтовая власть используется для того, чтобы сделать более эффективным законодательство, принимать которое Конгресс был правомочен. См. Postal Laws and Regulations of 1913, p. 264.

139 13 Stat. L. 507; 17 Stat. L. 283, 302.

140 Postal Laws and Regulations of 1913, p. 264.

141 О том, в каких случаях лицо, не отправляющее материалы, не подлежащие пересылке, лично, может рассматриваться как лицо, ставшее причиной их опускания в почтовые ящики, см. Demolli v. U. S., 144 Fed. Rep. 363 (1906); 6 L. R. A. n. s. 424, and note. Ввоз в Соединенные Штаты материалов непристойного характера или предметов аморального свойства был запрещен актом от 2 марта 1857 г., 11 Stat. L. 168.

142 «На протяжении более чем тридцати лет не только запрещалась пересылка непристойных материалов, но и было установлено уголовное преступление, наказываемое штрафом или тюремным заключением, за помещение таких материалов лицом в почтовые отправления. Конституционность этого закона, насколько нам известно, никогда не оспаривалась». Public Clearing House v. Coyne, 194 U. S. 497 (1904), но см. Dunlop v. U. S., 165 U. S. 486 (1897) и U. S. v. Popper, 98 Fed. Rep. 423 (1899).

143 U. S. v. Chase, 135 U. S. 255 (1890). Статут применялся к любой «книге, брошюре, картинке, рукописи, гравюре или иной публикации» непристойного характера. Пересм. стат. (R. S.) сек. 3893. Судебное преследование по делу Chase возникло до принятия акта от 26 сентября 1888 года, который Суд отказался принимать во внимание и который распространял запрет на запечатанные письма. 25 Stat. L. 496.

144 Grimm v. U. S., 156 U. S. 604 (1895). За делом Chase последовало дело U. S. v. Wilson, 58 Fed. Rep. 768 (1893), в котором было постановлено, что даже в соответствии с актом 1888 года слова «или иная публикация» являлись уточняющими словами, исключавшими письма, а также дело U. S. v. Warner, 59 Fed. Rep. 355 (1894); contra, U. S. v. Nathan, 61 Fed. Rep. 936 (1894) и U. S. v. Ling, 61 Fed. Rep. 1001 (1894). Все сомнения были развеяны делом Grimm v. U. S.

145 Andrews v. U. S., 162 U. S. 420 (1896).

146 Swearingen v. U. S., 161 U. S. 446 (1896), судьи Харлан, Грей, Браун и Вайт выразили несогласие; за ним последовали дела: U. S. v. Moore, 104 Fed. Rep. 78 (1900); U. S. v. O’Donnell, 165 Fed. Rep. 218 (1908); U. S. v. Benedict, 165 Fed. Rep. 221 (1908) и Knowles v. U. S., 170 Fed. Rep. 409 (1909).

147 U. S. v. Dempsey, 185 Fed. Rep. 450 (1911). См. также: “Exclusion of Certain Publications from the Mails,” Hearing before Committee on the Postoffice and Postroads, House of Representatives, February 1, 1915, p. 6. Но генеральный почтмейстер в своем Ежегодном отчете за 1914 год, с. 47, по-видимому, считает, что дело Swearingen по-прежнему имеет определяющее значение.

148 Rosen v. U. S., 161 U. S. 29 (1896).

149 Reg. v. Hicklin, L. R. 3, Q. B. 360 (1868).

150 Knowles v. U. S., 170 Fed. Rep. 409 (1909); U. S. v. Bennett, 16 Blatch. 343 (1879) и U. S. v. Kennerley, 209 Fed. Rep. 119 (1913).

151 U. S. v. Boyle, 40 Fed. Rep. 664 (1889).

152 Генеральный почтмейстер Блэр в 1861 году исключил из почтовых отправлений двенадцать мятежных публикаций, «некоторые из которых ранее представлялись большой жэюри в качестве подстрекательских и враждебных конституционной власти». Report of the Postmaster General, 1861, p. 584. В 1914 году почтмейстер в Гринвилле, шт. Пенсильвания, выбросил из почты несколько тысяч открыток, содержавших факсимиле призывов за его подписью полковника Теодора Рузвельта, призывавших всех благонамеренных граждан выступить против сенатора Боиса Пенроуза. Местный почтмейстер счел открытки диффамационными, но его решение было отменено властями в Вашингтоне. См. N. Y. Sun, October 31, 1914.

153 См. ниже, с. 158 ff.

154 Schroeder, Free Press Anthology, p. 171. См. также его работу: “Obscene” Literature and Constitutional Law. В книге The Unanswered Argument against the Constitutionality of the so-called Comstock Postal Laws, and for the Inviolability and Free and Equal Use of the United States Mail Т. Б. Вейкман утверждает, что Конгресс не обладает законодательной властью по этому вопросу и что «власть по пресечению непристойности и безнравственности наряду со всеми другими преступлениями или правонарушениями является одной из общих властей, зарезервированных в Конституции Соединенных Штатов за народом и штатами», с. 30.

155 Patterson, Liberty of the Press, and Public Worship, p. 69.

156 Hoke v. U. S., 227 U. S. 308 (1913). См. “Is Congress a Conservator of the Public Morals?”, 38 American Law Review, 194.

157 Пересм. стат. (R. S.) сек. 3894.

158 19 Stat. L. 90.

159 26 Stat. L. 465; см. также 16 Ops. 5 (1878).

160 Пересм. стат. (R. S.) сек. 731 и Palliser v. U. S., 136 U. S. 257 (1890). Это было дело, когда письмо было отправлено по почте в Нью-Йорке и адресовано почтмейстеру в Коннектикуте с целью побудить его нарушить свой служебный долг. Было объявлено, что окружной суд по округу Коннектикут обладает юрисдикцией.

161 51st Cong., 1st Sess., Sen. Rep. No. 1579; см. также House Rep. No. 2844.

162 8 Howard, 164 (1850).

163 Ex parte Jackson, 96 U. S. 727 (1878).

164 In Re Rapier, 143 U. S. 110 (1892).

165 “A Blow at the Freedom of the Press,” в 155 North American Review, p. 694.

166 Act of July 31, 1912; 37 Stat. L. 240. But see Keller v. U. S., 213 U. S. 138 (1908).

167 U. S. v. Bott, 24 Fed. Cas. 1204 (1873).

168 О том, что constituye лотерею, см. Eastman v. Armstrong Byrd Music Co., 212 Fed. Rep. 662 (1914); 52 L. R. A. n. s. 108, and note.

169 Postal Laws and Regulations of 1913, p. 267.

170 Public Clearing House v. Coyne, 194 U. S. 497 (1904).

171 См. Brinton, “Some Powers and Problems of the Federal Administrative,” University of Pennsylvania Law Review, January, 1913, перепечатано как 62d Cong., 3d Sess., Sen. Doc. No. 1054. См. также: Pierce, Federal Usurpation, p. 335 ff.

172 Bates & Guild Co. v. Payne, 194 U. S. 106 (1904).

173 American School of Magnetic Healing v. McAnnulty, 187 U. S. 94 (1902).

174 Missouri Drug Co. v. Wyman, 129 Fed. Rep. 623 (1904). См. также U. S. ex rel. Reinach v. Cortelyou, 28 App. D. C. 570 (1906), 12 L. R. A. n. s. 166, and note.

175 Заявление достопочтенного Э. Д. Крампакера перед Комитетом Палаты представителей по судоустройству от 25 мая 1906 г. в поддержку H. R. 16548.

176 Меморандум помощника генерального прокурора при Почтовом департаменте о законе о почтовых «предписаниях о мошенничестве» (1906).

177 «Следует также иметь в виду, что идея закона о предписании о мошенничестве носит не карательный, а исключительно защитный характер. Она заключается в предотвращении использования почты для обмана общественности. Теория состоит в том, что посредством прекращения почтовых привилегий на начальных стадиях мошенничества будет предотвращено осуществление схемы. Было бы совершенно невозможно выполнить эту цель посредством судебного разбирательства, поскольку необходимые юридические доказательства, как правило, не могут быть получены до тех пор, пока схема не завершит свой цикл». Там же, с. 6.

178 Final Report of the Joint Commission on the Business Method of the Postoffice Department and the Postal Service (December 17, 1908), 60th Cong., 2d Sess., Sen. Rep. No. 701, chap. 4, secs. 90–99.

179 American State Papers, vol. xv (Postoffice), p. 28.

180 1 Stat. L. 233.

181 Lalor, Encyclopaedia of Political Science, vol. ii, p. 556.

182 1 Stat. L. 251.

183 Richardson, vol. i, p. 66.

184 Там же, с. 83, 107.

185 Correspondence and Public Papers of John Jay (Ed. Johnston), vol. iii, p. 407.

186 Jefferson, Writings (Ed. Ford), vol. vii, p. 63.

187 При обсуждении этого предприятия и его связи с положением Конституции о почтовых отделениях я почерпнул большую помощь из работы профессора Дж. С. Янга «Политическое и конституционное исследование Камберлендской дороги» (University of Chicago Press, 1904), хотя в ней лишь попутно рассматривается то исследование, которое пытается предпринять мое эссе.

188 Gallatin, Writings (Ed. Adams), vol. i, p. 76; письмо Уильяму Б. Джайлзу, председателю Комитета Палаты представителей по принятию Северо-Западной территории в Союз.

189 Предлагаемый дорожный фонд в размере 10 процентов, однако, актом, принятым Конгрессом 3 марта 1803 г., был сокращен до 5 процентов с некоторыми ограничениями в отношении расходов внутри штата. 2 Stat. L. 226.

190 2 Stat. L. 357; Акт от 29 марта 1806 г.

191 Young, The Cumberland Road, 21.

192 Laws of Maryland, 1802–1804, ch. 115.

193 Miscellaneous State Papers, vol. i, p. 474; Young, The Cumberland Road, p. 41.

194 2 Stat. L. 397, 516.

195 31 августа 1806 года Джефферсон писал Галлатину, комментируя план последнего относительно внутренних улучшений, с замечанием-предложением насчет ответвлений, «если это законно и целесообразно — распространить на них нашу деятельность». Jefferson, Writings (Ed. Ford), vol. viii, p. 466.

196 Richardson, vol. i, p. 409; Jefferson, vol. viii, p. 494.

197 Richardson, vol. i, p. 456; Jefferson, vol. ix, p. 224.

198 2 Stat. L. 357, 397.

199 Удобный список этих и более поздних законов можно найти в работе: E. C. Nelson, “Presidential Influence on the Policy of Internal Improvements,” Iowa Journal of History and Politics, vol. iv, App. A (p. 53 ff).

200 «Федералист», № 14.

201 Annals of 4th Congress, 1st Sess., pp. 297, 314. Законопроект, разрешающий проведение изысканий, был принят Палатой 20 мая. Там же, с. 1415.

202 2 Stat. L. 555, 661, 668, 670, 730, 829; 3 Stat. L. 206, 282, 315, 318, 377.

203 Richardson, vol. i, p. 567.

204 Richardson, vol. i, p. 576; см. Farrand, vol. iii, p. 463.

205 Miscellaneous State Papers, vol. i, p. 741.

206 Annals of 11th Congress, vol. ii, pp. 1401, 1443.

207 Calhoun, Works, vol. ii, p. 193.

208 См. ниже, с. 75.

209 Annals of 14th Congress, 2d Sess., p. 191.

210 Там же, с. 177, 191.

211 Richardson, vol. i, p. 585; Mason, The Veto Power, p. 95. Джефферсон писал в 1817 году, что вето Президента было основано на «разумных основаниях; поскольку этот документ не относит данное к числу перечисленных объектов, на которые они уполномочены направлять государственные взносы», и назвал вето «счастливым стечением обстоятельств». Jefferson, Writings (Ed. Ford), vol. x, pp. 81, 91.

212 Richardson, vol. i, p. 585.

213 Еще в 1830 году Мэдисон писал: «Я замечаю, что Президент в своем недавнем вето усмотрел в моем вето 1817 года против внутренних улучшений со стороны Конгресса согласие в отношении полномочия выделять на эти цели деньги. Не найдя послания, на которое он ссылается, я могу лишь сказать, что моя мысль должна была быть выражена неудачно или истолкована весьма странным образом. Вето с моей стороны, безусловно, предполагало выделение денег, равно как и оперативные и юрисдикционные ветви этой власти. И в той части, в какой я ссылаюсь на послание, оно никогда не понималось иначе». Letters and Other Writings of James Madison, vol. iv, p. 86.

214 Перед своим ежегодным посланием Монро писал Мэдисону: «Вопрос относительно каналов и дорог полон трудностей, проистекающих из того, что произошло по этому поводу. После всех соображений, которые я уделил этому, я закрепился во мнении, что это право не принадлежит Конгрессу и что для меня было бы неуместно после вашего вето позволять им обсуждать этот вопрос и вносить законопроект для моего подписания в ожидании, что я это сделаю. Поэтому я решил... рекомендовать получение поправки от штатов с тем, чтобы закрепить это право за Конгрессом». Writings of James Monroe, vol. vi, p. 32. Мэдисон ответил, одобряя этот курс. «Целесообразность наделения Конгресса», — сказал он, — «полномочиями в отношении дорог и каналов я никогда не подвергал сомнению, и никогда не было такого момента, когда подобное предложение штатам с такой вероятностью могло быть одобрено». Letters... of James Madison, vol. iii, p. 50.

215 Richardson, vol. ii, p. 18.

216 Annals of 15th Congress, 1st Sess., vol. i, p. 451.

217 Annals of 15th Cong., 1st Sess., vol. ii, p. 1366.

218 Annals of 15th Cong., 1st Sess., vol. i, p. 1173. 27 апреля 1816 года Конгресс выделил деньги «для целей ремонта и поддержания в исправном состоянии» определенных дорог под руководством военного министра. 3 Stat. L. 315. 20 мая 1826 года были предусмотрены средства на ремонт почтовой дороги под руководством генерального почтмейстера. 4 Stat. L. 190, 154. Никаких упоминаний о согласии штатов не делалось.

219 Annals of 15th Congress, 1st Sess., vol. i, p. 1169.

220 Annals of 15th Cong., 1st Sess., vol. ii, p. 1380 ff.

221 Ames, The Proposed Amendments to the Constitution of the United States during the First Century of its History, p. 20. (Report of the American Historical Association, 1896.)

222 Annals of 15th Congress, 1st Sess., vol. i, pp. 211, 292; Ames, p. 260. Мартин Ван Бюрен, будучи сенатором, настаивал на аналогичной поправке (1824–1825 гг.), и были другие лица, предлагавшие подобные резолюции. Ames, p. 261.

223 См. выше, с. 67.

224 Annals of 15th Congress, 2d Sess., pp. 544, 2443.

225 3 Stat. L. 412, 426, 500, 560, 604, 728.

226 Richardson, vol. ii, p. 142. Вето Монро не было неожиданным. Он подал предупредительный сигнал в своем ежегодном послании 1822 года, когда сказал, что полномочие осуществлять систему внутренних улучшений, «ограниченное великими национальными целями и надлежащими ограничениями, принесло бы огромную пользу нашему Союзу» и тем самым «считал целесообразным рекомендовать штатам соответствующую поправку к Конституции». Там же, vol. ii, p. 191.

227 1 Willoughby on the Constitution, 588. Еще в 1827 году Мэдисон писал Монро относительно Камберлендской дороги: «Я не могу назвать основания, принятые Конгрессом или вызвавшие его [Джефферсона] одобрение. Я подозреваю, что вопрос о конституционности едва ли вообще рассматривался первыми, а исполнительное согласие было дано с сомнением и колебаниями. Став однажды законом и будучи мерой исключительной полезности, дополнительные ассигнования происходили сами собой при той же администрации и с накопленным импульсом, полученным таким образом, продолжались при следующей администрации, возможно, с меньшим критическим исследованием, чем того заслуживало дело». Madison, Works, vol. iii, p. 55.

228 Обоснованность аргумента Монро рассматривается ниже, с. 81. Возможно, будет нелишним добавить, что я не пытался дать исчерпывающий анализ деятельности Конгресса в отношении дорожного строительства. Это было сделано Нельсоном в работе Presidential Influence on the Policy of Internal Improvements и Янгом в работе A Political and Constitutional Study of the Cumberland Road. Имеются также отличные и менее специализированные изложения в работах: Babcock, The Rise of American Nationality, ch. xv; Turner, The Rise of the New West, ch. xiii (American Nation, vols. 13 and 14), и Schouler, History of the United States, vol. iii. Моей единственной целью было рассмотрение действий Конгресса и мнения президентов с их конституционных аспектов в связи с полномочием учреждать почтовые отделения и почтовые дороги.

229 4 Stat. L. 71; список ассигнований см.: Nelson, p. 57; см. также Lalor, Cyclopaedia of Political Science (Internal Improvements), vol. ii, p. 568.

230 Richardson, vol. ii, p. 281.

231 Mason, The Veto Power, pp. 143, 145.

232 Richardson, vol. ii, p. 452.

233 Там же, vol. ii, p. 492.

234 Richardson, vol. iii, p. 119; Bassett, Life of Andrew Jackson, vol. ii, pp. 483–495.

235 12 Stat. L. 334.

236 См. также Акт от 1 июля 1862 г.; 12 Stat. L. 489.

237 37 Stat. L. 552.

238 Sloane, Party Government in the United States of America, p. 316.

239 Public, No. 69, 63d Congress; Act of March 12, 1914. См. также 63d Cong., 1 Sess., S. Rept. No. 65; 63d Cong., 2d Sess., H. Rept. No. 341 и Weems, “Government Railroads in Alaska,” North American Review, April, 1914.

240 Richardson, vol. ii, p. 555.

241 4 Wheat. 316 (1819).

242 В своих Комментариях Стори уделяет двадцать страниц изложению обеих сторон спора и заключает: «Читатель должен сам решить, на чьей стороне перевес аргументов». Vol. iii, p. 46. Инцидент с передачей послания в Верховный суд подробно описан в работе: Schouler, History of the United States, vol. iii, p. 254 ff. О консультативных заключениях см. 1 Willoughby on the Constitution, 13 и Thayer, Cases on Constitutional Law, vol. i, p. 175.

243 2 Stat. L. 275, 277. В 1810 году генеральный почтмейстер получил полномочие «обеспечивать перевозку почты по всем почтовым дорогам, которые установлены или могут быть установлены законом», и «направлять маршрут или дорогу, если между местами, назначенными законом для почтовой дороги, имеется более одной, каковой маршрут должен считаться почтовой дорогой»; а линии, указанные в контрактах на перевозку почты, должны были считаться почтовыми дорогами в рамках положений акта. 2 Stat. L. 592. Но в 1825 году, хотя полномочие генерального почтмейстера назначать различные маршруты было сохранено, появилось дополнительное положение о том, что в случаях, не охватываемых контрактами, «дорога, по которой осуществляется перевозка такой почты, становится почтовой дорогой и остается таковой до прекращения перевозок по ней». 4 Stat. L. 102.

244 Miscellaneous State Papers, vol. ii, p. 175.

245 Там же, с. 205.

246 Там же, с. 272.

247 Ibid., p. 301. See U. S. v. Hudson & Goodwin, 7 Cranch 32 (1812).

248 Young, The Cumberland Road, p. 79.

249 Laws of Pennsylvania, 1827–28, p. 500.

250 Richardson, vol. ii, p. 217.

251 18th Cong., 1st Sess., House Rept. No. 118.

252 Акт от 3 марта 1829 г.; 4 Stat. L. 363.

253 Laws of Maryland, 1831–1832, ch. 55.

254 13 Congressional Debates, 1132.

255 24th Cong., 1st Sess., Sen. Doc. No. 196.

256 28th Cong., 1st Sess., Sen. Doc. No. 324, p. 7.

257 28th Cong., 2d Sess., Sen. Doc. No. 41 и 29th Cong., 2d Sess., Sen. Doc. No. 70.

258 Young, The Cumberland Road, p. 87.

259 Young, p. 98, and passim для ознакомления с квалифицированным изложением всего спора о юрисдикции. Здесь я попытался представить лишь те пункты, которые необходимы для понимания конституционных проблем, подлежавших рассмотрению судами.

260 Dickey v. Maysville, etc., Co., 7 Dana (37 Ky.) 113 (1838).

261 «Каждая почтовая дорога является национальной дорогой», — заявил суд. — «В той мере, в какой она является почтовой дорогой, она настолько же национальна, насколько Чесапикский залив или река Миссисипи».

262 Seabright v. Stokes, 3 Howard 151 (1845).

263 См. также Neil v. Ohio, 3 How. 720 (1845) и Achison v. Huddleson, 12 How. 293 (1851). Конгресс согласно акту, утвержденному 25 февраля 1867 г., предоставил штату Орегон определенные земли для строительства военной дороги с оговоркой, что она должна быть свободной для проезда федерального имущества, войск или почты. Созданная корпорация предприняла строительство дороги, но ей не было разрешено взимать плату за проезд. В гранте было предусмотрено, что должны быть построены мосты, допускающие использование дороги повозками. Это было сделано лицами, не являющимися дорожной компанией, и когда почтовые подрядчики выплачивали им плату за проезд, у них возникало право иска о возмещении расходов с компании-правонарушителя. Schutz v. Dalles Military Road Co., 7 Or. 259 (1879).

264 Young, The Cumberland Road, p. 100. Вопрос о взимании штатами платы за проезд с почтовых перевозчиков будет рассмотрен в главе «Власть штатов вмешиваться в дела почты».

265 «Правительство Соединенных Штатов не может построить почтовую дорогу внутри штата этого союза без его согласия; но Конгресс может объявить, то есть установить, такую дорогу уже открытой и сделанной общественным шоссе прямой или косвенной властью штата... Соединенные Штаты обладают лишь правом транзита по этим дорогам с целью перевозки почты, и в случае создания препятствий этому праву их законы предусматривают адекватное средство правовой защиты... Акт Конгресса, объявляющий все железные дороги почтовыми дорогами, означает только те из них, которые имеют хартии от различных штатов». Cleveland, P. & A. R. Co. v. Franklin Canal Co., 5 Fed. Cas. 1044 (1853).

266 13 Stat. L. 365.

267 15 Stat. L. 124.

268 U. S. v. Inlots, 26 Fed. Cas. 482 (1873). См. также Trombley v. Humphrey, 23 Mich. 472 (1871) и 1 Kent’s Comm. 268, Note A.

269 Kohl v. U. S., 91 U. S. 367 (1875).

270 5 Stat. L. 283.

271 Pennsylvania v. Wheeling Bridge Co., 18 How. 421 (1856); see also 13 How. 518 (1852).

272 12 Stat. L. 205. См. Blackham v. Gresham, 16 Fed. Rep. 609 (1883) и U. S. v. Kochersperger, 26 Fed. Cas. 803 (1860), где было сказано: «Публичные улицы муниципального города, по которым почта может перевозиться по любому из маршрутов, установленных Конгрессом в качестве почтовых дорог, несомненно, являются почтовыми дорогами для проезда почты. Является ли сомнительным то, могут ли улицы такого города быть установлены Конгрессом в качестве почтовых дорог для каких-либо иных целей... Насколько может затрагиваться запрет на частную доставку писем в пределах такого города, законодательная власть, отсутствующая по разделу почтовых дорог, может, пожалуй, являться производной от осуществления полномочия по учреждению почтовых отделений. Если это так, то этот пункт может иметь небольшое практическое значение в конечном итоге». В деле Blackham v. Gresham был поддержан акт 1861 года.

273 См. Postal Laws and Regulations of 1913, p. 605.

274 California v. Pacific Railroad Co., 127 U. S. 1 (1888). Дела, затрагивающие эти вопросы, будут рассмотрены в последующей главе «Расширение федерального контроля над почтовыми дорогами».

275 Ex parte Jackson, 96 U. S. 727 (1878).

276 «Конгресс не должен издавать ни одного закона... ограничивающего свободу слова или печати». Исполнительный приказ, черпающий свою силу из акта Конгресса, был бы, разумеется, незаконным, если бы он ограничивал свободу печати, даже если бы сам акт таковым не являлся.

277 Von Holst, Constitutional History of the United States, vol. ii, p. 127.

278 The Origin and Growth of the American Constitution, p. 230.

279 Lewis Publishing Co. v. Morgan, 229 U. S. 288 (1913).

280 Farrand, vol. ii, pp. 334, 341.

281 Там же, pp. 617, 618; в плане Пинкни содержалось ограничение для Конгресса по сохранению свободы печати. Там же, vol. iii, pp. 599, 609. На конвенте было внесено предложение назначить комитет для подготовки билля о правах, и оно было единогласно отклонено. Там же, vol. ii, p. 582.

282 Farrand, vol. iii, 256; Elliot’s Debates, vol. iv, pp. 315, 316. Мистер Пинкни явно упустил из виду возможность того, что свобода печати может попутно ограничиваться в результате осуществления Конгрессом одного из своих делегированных полномочий — возможность, которая стала более сильной по мере развития доктрины подразумеваемых полномочий. Особенно справедливо это было в отношении правил почтового отделения.

283 «Федералист», № 84. В сноске Гамильтон отвергает мысль о том, что свобода печати может быть затронута пошлинами на публикации, которые могли бы быть «столь высокими, чтобы составлять запрет... Мы знаем, что газеты облагаются налогом в Великобритании, и тем не менее общеизвестно, что пресса нигде не пользуется большей свободой, чем в этой стране». Размер пошлин, если они будут взиматься, «должен зависеть от законодательного усмотрения, регулируемого общественным мнением... Было бы столь же значимым заявить, что правительство должно быть свободным, что налоги не должны быть чрезмерными и т. д., сколь и заявить, что свобода печати не должна быть ограничена». Газеты фактически облагались налогом во время Гражданской войны, и посредством этого средства был собран доход в размере 980 089 долларов. Lalor, Encyclopaedia of Political Science (Art., “Press”), vol. iii, 321.

Комментируя позицию Гамильтона, Стори заметил: «Отсутствие билля о правах, следовательно, не является ни необоснованным, ни иллюзорным возражением. Реальный вопрос заключается не в том, следует ли утверждать в конституции каждый вид прав, привилегий или претензий, а в том, не должны ли получить эту торжественную санкцию те из них, которые по своей природе имеют жизненно важное значение». Story, Commentaries, vol. iii, p. 721.

284 Annals of 1st Congress, vol. i, p. 434.

285 Elliot’s Debates, vol. ii, p. 552; vol. iii, 659; Thorpe, Constitutional History, vol. ii, 204.

286 Cooley’s Blackstone, Book iv, pp. 151, 152. Взгляд лорда Кеньона был практически таким же. Он сказал: «Человек может публиковать все, что двенадцать его соотечественников считают не заслуживающим порицания, но он должен быть наказан, если он публикует то, что заслуживает порицания». Rex v. Cuthill, 27 St. Trials, 675. Ср. классическое утверждение профессора Дайси: «Свобода дискуссий представляет собой, таким образом, в Англии не что иное, как право писать или говорить все, что присяжные, состоящие из двенадцати лавочников, считают целесообразным говорить или писать». Law of the Constitution (8th ed.), p. 242.

287 3 Johns. Cas. (N. Y.) 337 (1798); Hamilton’s Works (Lodge’s Ed.), vol. vii, p. 339. См. квалифицированный анализ определения Гамильтона, сделанный профессором Шофилдом: “Freedom of the Press in the United States,” in Proceedings of the American Sociological Society, vol. ix, p. 67, at p. 88 ff. (1915).

288 Story, Commentaries, vol. iii, p. 732. К тому же результату сводятся Комментарии Кента: Kent, Commentaries, vol. ii, lec. 24. Иное утверждение, однако, по-видимому, было сделано Таккером в работе: Tucker, Blackstone’s Commentaries, vol. ii, App., Note G, pp. 11–30.

289 Эти дела будут рассмотрены далее в этой главе.

290 Patterson v. Colorado, 205 U. S. 458 (1907). Но см. особое мнение судьи Харлана, критику профессора Шофилда в отношении решения большинства (Freedom of the Press in the United States, pp. 110–112) и Respublica v. Oswald, 1 Dall. 319 (1788). В деле U. S. v. Cruikshank, 92 U. S. 542 (1876) суд постановил: «Первая поправка к Конституции... подобно другим поправкам, предложенным и принятым в то же время, не предназначалась для ограничения полномочий правительств штатов в отношении их собственных граждан, но должна была действовать исключительно в отношении национального правительства. „Сфера применения и применение этих поправок больше не являются предметом обсуждения здесь“. Они оставили власть штатов именно там, где они ее застали, и ничего не добавили к уже существовавшим полномочиям Соединенных Штатов».

Профессор Шофилд придерживается мнения, что дело Slaughter House Cases, 16 Wall. 36 (1872), является авторитетным источником для принципа о том, что «право публиковать правду по вопросам национального общественного значения является одной из привилегий и иммунитетов граждан Соединенных Штатов, защищенных от ущемления любым штатом посредством первого запрета в Четырнадцатой поправке». Freedom of the Press in the United States, p. 113. В деле U. S. v. Hall, 26 Fed. Cas. 79 (1871), было постановлено, что «право свободы слова и другие права, перечисленные в первых восьми статьях поправок к Конституции Соединенных Штатов, являются привилегиями и иммунитетами граждан Соединенных Штатов, что они гарантированы Конституцией, что Конгресс имеет полномочие защищать их посредством надлежащего законодательства». См. Lien, Privileges and Immunities of Citizens of the United States, p. 69. Верховный суд в упомянутом деле Patterson v. Colorado отказался решать, входит ли свобода печати, провозглашенная в Первой поправке, в слово «свобода» в Четырнадцатой поправке. Эти вопросы, однако, находятся за пределами рассмотрения в настоящей работе.

291 Patterson, Liberty of the Press, Speech and Public Worship, p. 61 ff.; 2 Willoughby on the Constitution, 844; и Townshend, Slander and Libel, 2d ed., sec. 252.

292 Schofield, Freedom of the Press in the United States, pp. 78, 79 and 110.

293 Свобода печати, разумеется, фигурировала в обсуждении так называемого Закона о мятежных выступлениях, принятого Конгрессом 14 июля 1798 года. Она также была фактором при рассмотрении Сенатом (декабрь 1901 г.) законодательства «по предотвращению преподавания и распространения анархистских доктрин в Соединенных Штатах». См. мою статью: “Federal Interference with the Freedom of the Press,” 23 Yale Law Journal, 559, и приведенные там авторитетные источники.

294 Niles’ Register, vol. xlviii, p. 402.

295 Там же, с. 403.

296 См. Hurd, Law of Freedom and Bondage, vol. ii, 9, 10, 86, 97, 99, 147, 161, 170, 173. Виргинский закон прямо включал почтмейстеров в число лиц, на которых распространялись его положения. Одно обвинительное заключение по закону Алабамы основывалось на следующих нежелательных выражениях: «Бог повелевает, и вся природа вопиет о том, что человек не должен рассматриваться как собственность. Система превращения людей в собственность ввергла 2 250 000 наших сограждан в глубочайшую физическую и моральную деградацию, и они с каждым моментом погружаются все глубже». Niles’ Register, vol. xlix, p. 358.

297 Niles’ Register, vol. xlviii, p. 447.

298 Niles’ Register, vol. xlviii, p. 448.

299 Правовые аспекты этого решения проблемы будут рассмотрены в следующей главе.

300 Statesman’s Manual, vol. ii, p. 911.

301 12 Debates of Congress, 26, 33.

302 Кэлхун некоторое время интересовался этой проблемой, и его позиция проявилась в сентябре, когда он писал редактору вашингтонской газеты Telegraph: «Имеются признаки того, что юг будет единодушен в своём сопротивлении и что их сопротивление будет носить самый решительный характер, вплоть до раскола Союза, если это окажется необходимым для пресечения зла. Я надеюсь, впрочем, что оно может быть пресечено задолго до такой крайности». Niles’ Register, vol. xlix, 49.

303 12 Debates of Congress, 383; Calhoun’s Works, vol. v, p. 191.

304 1 Stat. L. 596.

305 Курсив мой.

306 Этот предмет получил весьма адекватное освещение в статье мистера Генри Вулфа Билке «Юрисдикция Соединенных Штатов в отношении мятежной клеветы» (50 American Law Register, 1). Мистер Билке говорит: «Полномочие наказывать за мятежную клевету, как утверждается, проистекает для Соединенных Штатов, во-первых, из их неотъемлемого права принимать такие меры, которые необходимы для их самосохранения, и во-вторых, из их права принимать такие меры, которые необходимы для обеспечения своим должностным лицам надлежащего отправления их обязанностей». Хотя преобладающей является точка зрения о том, что Конгресс не обладает полномочиями, присущими суверенитету (см. 1 Willoughby on the Constitution, 66), Верховный суд, по-видимому, основывал свои решения по делам о высылке китайцев [sub. nom. Chae Chan Ping v. U. S., 130 U. S. 581 (1888) и особенно Fong Yue Ting v. U. S., 149 U. S. 698 (1892)] на противоположной теории. Эти дела служат авторитетным источником для первого только что процитированного вывода, в то время как дело In Re Neagle, 135 U. S. 1 (1889), положено в основу второго основания, в силу которого в компетенцию Соединенных Штатов входит наказание за мятеж. Во время принятия акта еще не было решено, что федеральные суды не обладают уголовной юрисдикцией по общему праву. U. S. v. Hudson & Goodwin, 7 Cranch 32 (1812). Федералисты утверждали, что такая юрисдикция действительно существовала и что, поскольку мятеж являлся преступлением по общему праву, Конгресс мог придать ему статус закона и тем самым помочь судам в его наказании.

307 Patterson, Liberty of the Press, etc., p. 61. Профессор Шофилд придерживается мнения (Freedom of the Press in the United States, p. 87), что «свобода печати в том виде, в каком она провозглашена в Первой поправке, и английское общеправовое преступление мятежного клеветнического характера не могут сосуществовать»; однако несомненно, что без ущемления свободы печати Конгресс может наказывать за подстрекательские высказывания, призывающие к применению силы или незаконных средств и содержащие заведомо ложную диффамацию в отношении должностных лиц.

308 Большинство авторитетных источников поддерживают эту точку зрения. См. Bilké, op. cit.; 2 Willoughby on the Constitution, 845; Фон Хольст (Constitutional History, vol. i, 142) считает этот закон «безусловно неконституционным», и данное мнение поддерживается в работе 2 Tucker on the Constitution, 669. Стори (Commentaries, vol. iii, 744) воздерживается отdefiniteных оценок, но дает понять, что закон был действительным. Главным возражением, как я уже отмечал, являлись весьма широкие формулировки данного акта.

309 12 Debates of Congress, 383. Почтовым работникам было дополнительно предписано «содействовать, насколько это возможно, предотвращению распространения любого брошюрного издания», если таковое было запрещено местными законами.

310 Ex parte Jackson и Lewis Publishing Co. v. Morgan.

311 12 Debates of Congress, 1721.

312 Ibid., 1728.

313 12 Debates of Congress, 1724.

314 Ibid., 1149. По сути, практически все конституции штатов содержали положения, гарантирующие свободу печати. Тем не менее ответственность за злоупотребления существовала в штатах Мэн, Коннектикут, Нью-Йорк, Пенсильвания, Делавэр, Кентукки, Теннесси, Индиана, Иллинойс, Огайо, Миссисипи, Алабама и Миссури. Остальные конституции предоставляли неограниченную свободу, разумеется, с учетом изъятий общего права. См. Niles’ Register, vol. xlix, 236.

315 12 Debates of Congress, 1103.

316 Ibid., 1124. Комитет Палаты представителей по почтовым отделениям и почтовым дорогам рассмотрел послание Президента и «пришел к выводу голосованием 6 против 3 в пользу конституционности и целесообразности принятия законодательства с целью ограничения почтового распространения данных изданий». Однако большинство не смогло прийти к согласию по поводу законопроекта. Ibid., 2944.

317 12 Debates of Congress, 1721. Заметна аналогия между законопроектом Кэлхуна и актом Уэбба — Кеньона. Цель каждого из них была по существу одинаковой — сделать законы штатов более эффективными. Последний просто исключает из межштатной торговли алкогольные напитки, предназначенные для использования в нарушение закона места назначения, не устанавливая никаких наказаний и лишь лишая правонарушителя при попытке штата привлечь его к ответственности доселе действенной защиты в виде ссылки на то, что местная власть вмешивается в межштатную торговлю. См. мои статьи: 1 California Law Review, 499 и 28 Harvard Law Review, 225.

318 Hoke v. U. S., 227 U. S. 308 (1913).

319 1 Stat. L. 73.

320 Golden v. Prince, 10 Fed. Cas. 542 (1814).

321 Cooley v. Port Wardens, 12 How. 299 (1851).

322 Закт от 28 февраля 1803 г.; 2 Stat. L. 295.

323 Brig Wilson, 1 Brockenborough, 423 (1820).

324 Закон от 19 августа 1911 г.; 37 Stat. L. 25.

325 Ex parte Siebold, 100 U. S. 371 (1879).

326 Hanover Bank v. Moyses, 186 U. S. 181 (1902).

327 Ex parte Jackson, 96 U. S. 727 (1878); see the quotation from this case, below, pp. 115–116.

328 Ex parte Jackson, 96 U. S. 733 (1878); italics are mine.

329 In re Rapier, 143 U. S. 110 (1892); 26 Stat. L. 465.

330 Champion v. Ames, 188 U. S. 321 (1902). См. Goodnow, Social Reform and the Constitution, p. 83, и 2 Willoughby on the Constitution, 741. Прямолинейное заявление о том, что свобода печати подчиняется полицейским регламентам в отношении того, что подлежит пересылке по почте, было бы, на мой взгляд, оправданным. Однако решение по делу Джексона носит иной характер.

331 Schofield, Freedom of the Press in the United States, p. 82.

332 60th Cong., 1st Sess., Senate Doc. No. 426. Рассматриваемый материал несомненно носил анархистский характер по своим тенденциям, а некоторые его настроения представляли собой подстрекательскую клевету. Так, одна из передовых статей содержала следующее:

«Динамит поможет нам победить. Двое или трое из нас могут дать отпор полку солдат без страха... Не проявляйте сочувствия ни к каким солдатам, даже если они являются сынами народа. Как только мы захватим полицейский участок, это наша победа. Главное — перебить весь личный состав... Мы должны проникнуть в арсенал, а если не сможем, то взорвем его динамитом... Мы должны поджечь три или четыре здания в разных местах... а затем устроить пожар в центре города».

333 34 Stat. L. 908.

334 Rev. Stat. Secs. 3890, 5471. Но тождественен ли этот пример вопросу о незаконном исключении издания La Questione Sociale? Мистер Бонапарт упоминает тот факт, что хотя статья «составляет подстрекательскую клевету и ее публикация, по моему мнению, несомненно является преступлением по общему праву», она не представляет собой «преступление против Соединенных Штатов при отсутствии какого-либо федерального статута, делающего ее таковым». U. S. v. Hudson & Goodwin, 7 Cranch 32 (1812).

335 Закон от 4 марта 1911 г.; 36 Stat. L. 1339.

336 В деле U. S. ex rel. Turner v. Williams, 194 U. S. 279 (1904), Верховный суд постановил, что положения иммиграционного закона 1903 года (32 Stat. L. 1213) об исключении и депортации иностранцев-анархистов не нарушают никаких конституционных ограничений и что свобода печати здесь не затронута. «Если слово "анархисты" интерпретировать как включающее иностранцев, анархистские взгляды которых исповедуются ими как политическими философами, свободными от злого умысла, ... в свете предыдущих решений закон даже в этом аспекте не был бы неконституционным в применении к любому иностранцу, выступающему против любого организованного правительства».

337 37 Stat. L. 553.

338 Lewis Publishing Company v. Morgan, 229 U. S. 288 (1913). Brief of Morris and Plante, p. 41.

339 Lewis Publishing Company v. Morgan, см. выше. Другой и более значимый аспект этого важного дела рассматривается в последней главе данного исследования.

340 Об историческом рассмотрении этой поправки см. Boyd v. U. S., 116 U. S. 616 (1886). См. также: May, Constitutional History of England, vol. ii, p. 245 ff.; Cooley’s Blackstone, Book iv, p. 290 ff.; Annals of 1st Congress, vol. i, pp. 434, 754, и Story, Commentaries, vol. iii, p. 748. Обсуждения общего объема этого положения можно найти в работах: 2 Willoughby on the Constitution, 828; Cooley, Constitutional Limitations (7th ed.), p. 429, и Bruce, “Arbitrary Searches and Seizures as Applied to Modern Industry.” Green Bag, vol. xviii, p. 273.

341 Ex parte Jackson, 96 U. S. 727 (1878).

342 Ibid. But see Hoover v. McChesney, 81 Fed. Rep. 472 (1897).

343 25 Stat. L. 873.

344 Postal Laws and Regulations of 1913, p. 300.

345 Ibid., p. 313.

346 35 Stat. L. 1125.

347 Postal Laws and Regulations of 1913, p. 372 ff.

348 Третье ограничение почтовой власти, а именно надлежащая правовая процедура (due process of law), наиболее уместно рассматривается в заключительной главе этого эссе.

349 Act of February 28, 1803, 2 Stat. L. 295; Brig Wilson, 1 Brockenborough 423 (1820).

350 32 Stat. L. 193; U. S. v. Green, 137 Fed. Rep. 179 (1905).

351 Criminal Code, sec. 242; Rupert v. U. S., 181 Fed. Rep. 87 (1910).

352 Act of August 8, 1890, 26 Stat. L. 313 (Wilson Act); Act of March 1, 1913, 37 Stat. L. 699 (Webb-Kenyon Act).

353 См. 2 Willoughby, ch. xlii, и цитируемые там дела.

354 Существует также вопрос о власти штатов над почтовыми дорогами, но он был рассмотрен в главе III выше, стр. 82 и след.

355 Miscellaneous State Papers, vol. ii (American State Papers, vol. xxi), p. 194.

356 American State Papers (Postoffice), vol. xv, p. 47.

357 2 Stat. L. 592.

358 4 Stat. L. 102.

359 American State Papers (Postoffice), vol. xv, p. 211. О представленных пространных меморандумах см. ibid., pp. 229–241.

360 Ibid., p. 231.

361 Freund, Police Power, p. 168 ff.

362 American State Papers (Postoffice), vol. xv, p. 230. См. интересную статью на эту тему в North American Review за июль 1830 г.

363 American State Papers (Postoffice), vol. xv, p. 358.

364 163 U. S. 299 (1896). «...законодательные акты штатов, принятые в рамках их признанной полицейской власти и имеющие реальное отношение к внутреннему миру, порядку, здоровью и безопасности их народа, но которые в силу своего неизбежного действия затрагивают в определенной степени или на ограниченное время ведение торговли между штатами, тем не менее не являются недействительными в силу одного лишь предоставления Конгрессу полномочий регулировать такую торговлю, если они не противоречат какому-либо другому конституционному положению и не нарушают какое-либо право, гарантированное основным законом...»

365 Nelson v. State, 25 Texas App. 599 (1888). В некоторых штатах предусмотрены прямые исключения для перевозки почты. Ср. State v. Norfolk & W. R. Co., 33 W. Va. 440 (1890). Типичный статут о соблюдении воскресного дня гласит следующее: «Никакое лицо никоим образом не должно работать или выполнять какую-либо физическую работу в день Господень, обычно называемый воскресеньем; и ни один человек, имеющий детей или слуг, не должен приказывать или сознательно либо добровольно позволять кому-либо из них выполнять какой-либо вид работы или труда в день Господень (труды необходимости и милосердия всегда исключаются)» (Public General Laws of Maryland (ed. of 1904), art. xxvii, sec. 384). Общее положение о том, что регламенты штатов не распространяются на почтовых служащих, поддерживается делом Commonwealth v. Knox, 6 Mass. 76 (1809), в котором было постановлено, что поездка разносчика почты в воскресенье не является преступлением, преследуемым в судебном порядке. Это исключение не распространялось на пассажиров, «и он [разносчик] не может трубить в свой рожок к беспокойству благочестивых людей». Однако обвинительный акт все же был предъявлен главному судье Массачусетса и его соратникам за путешествие в воскресенье (1793). См. «Sunday Laws» в 2 American Law Review, 226.

366 U. S. v. Hart, 1 Peters’ C. C. 390 (1817).

367 5 Opinions of the Attorneys General, 554 (1852).

368 Illinois Central R. Co. v. Illinois, 163 U. S. 142 (1896). See also 143 Ill. 434; 19 L. R. A. 119 (1892).

369 Mississippi R. Commission v. Illinois C. R. Co., 203 U. S. 335 (1906). См. также Atlantic Coast Line R. Co. v. Wharton, 207 U. S. 328 (1907).

370 U. S. v. Barney, 3 Hughes’ Reports (U. S. C. C) 545 (1810).

371 U. S. v. Harvey, 8 Law Reporter, 77 (U. S. C. C., 1845).

372 U. S. v. Kirby, 7 Wall. 482 (1869); see also U. S. v. Clark, 23 Int. Rev. Rec. 306 (U. S. D. C., 1877).

373 Penny v. Walker, 64 Maine 430 (1874).

374 U. S. v. McCracken, 3 Hughes’ Reports (U. S. C. C.) 544 (1878).

375 Harmon v. Moore, 59 Me. 428 (1871).

376 Lathrop v. Middleton, 23 Cal. 257 (1863). Однако в этом деле судно в тот момент находилось в незавершенном состоянии и не использовалось на паромной переправе.

377 3 Fed. Rep. 478 (1880).

378 United States v. Sears, 55 Fed. Rep. 268 (1893). В деле Turnpike Co. v. Newland, 15 N. C. 463 (1834), было постановлено, что почтовый экипаж является «прогулочной повозкой» по смыслу местного статута, устанавливающего дорожные сборы за использование дороги. Использование объектов штата лицами, состоящими на федеральной гражданской службе, указал суд, «должно считаться предполагающим условия, предписанные для всех лиц, если закон, на основании которого оно осуществляется, не устанавливает иное. Мы не нашли ни одного акта Конгресса, освобождающего лиц или экипажи, занятые в деятельности почтового отделения, от уплаты дорожных сборов за проезд через паромные переправы, мосты или дороги». В связи с этим уплата сборов была обязательной.

379 Серьезность этого конфликта была точно выражена главным судьей Маршаллом в деле Cohens v. Virginia, 6 Wheaton 264 (1821). «Вмешиваться в уголовные законы штата, — сказал он, — когда они не направлены против законных полномочий Союза, а имеют своей единственной целью внутреннее управление страной, — это весьма серьезная мера, которую Конгресс не может быть склонен принимать легкомысленно или необдуманно. Мотивы для этого должны быть серьезными и вескими. Следовательно, это должно предприниматься осознанно, и намерение должно быть выражено четко и недвусмысленно».

380 См. выше, Глава IV.

381 Hurd, Law of Freedom and Bondage, vol. ii, pp. 9, 10.

382 См. выше, стр. 105.

383 Niles’ Register, vol. xlviii, p. 446. Ричмондские резолюции были менее детальными и просто призывали генерального почтмейстера «использовать все полномочия, предоставленные ему законом», для предотвращения распространения и доставки нежелательных материалов.

384 Niles’ Register, vol. xlix, p. 7.

385 Niles’ Register, vol. xlix, p. 9.

386 8 Opinions of the Attorneys General, 489 (1857); 5 Stat. L. 80.

387 Мистер Кушинг утверждал (стр. 494), что «не может быть незаконным задерживать то, доставлять что незаконно». Но слово «незаконный» в законе Конгресса не должно толковаться в соответствии с регламентами штатов. Санкционировано ли задержание почты, должно определяться по стандартам штатов.

390 26 Cong. Rec., Part 9, Appendix, Part I, p. 4 ff. (53d Cong., 2d Sess.).

389 Act of March 2, 1833 (4 Stat. L. 632).

391 Ex parte Siebold, 100 U. S. 371 (1879). См. также Tennessee v. Davis, 100 U. S. 257 (1879), и 1 Willoughby on the Constitution, 124.

391 Bowman v. Chicago & Northwestern R. Co., 125 U. S. 465 (1888).

392 See, inter alia, Leisy v. Hardin, 135 U. S. 100 (1890), and Rhodes v. Iowa, 170 U. S. 412 (1897).

393 Такова теория акта Уэбба — Кеньона. См. мои статьи: «The Power of the States over Commodities Excluded by Congress from Interstate Commerce», 24 Yale Law Journal, 567 (May, 1915), и «State Legislation under the Webb-Kenyon Act», 28 Harvard Law Review, 225 (January, 1915).

394 See the reasoning in State v. Delaye, 68 So. 993 (Ala., 1915).

395 West Virginia v. Adams Express Co., 219 Fed. Rep. 794 (1915).

396 1 N. Y. 173 (1848).

397 Hayner v. State, 83 Ohio St. 178 (1910). See also Zinn v. State, 83 Ark. 273, 114 S. W. 227 (1908).

398 U. S. v. Thayer, 209 U. S. 39 (1908), and In re Palliser, 136 U. S. 257 (1890).

399 37 Stat. L. 699. Подробнее этот вопрос рассматривается в моей статье «Unlawful Possession of Intoxicating Liquors and the Webb-Kenyon Act», 16 Columbia Law Review, 1 (1916).

400 133 Ga. 353, 65 S. E. 770, 36 L. R. A. (n. s.) 443 (1909), и примечание к нему, в котором указано, что данное дело является прецедентом primae impressionis. Следует отметить, что решение Апелляционного суда было contra. См. 4 Ga. App. 588, 62 S. E. 117 (1908).

401 In re Rapier, 143 U. S. no (1892).

402 Для полноты картины следует добавить, что федеральные суды обладают исключительной юрисдикцией в отношении всех преступлений, охватываемых статутом и совершенных в почтовом отделении, принадлежащем Соединенным Штатам или юрисдикция над которым была уступлена штатом. Battle v. U. S., 209 U. S. 36 (1908). Но тот факт, что поезд занят исключительно перевозкой почты Соединенных Штатов, не исключает юрисдикцию суда штата по делу о судебном преследовании за убийство машиниста, совершенное путем крушения поезда. Crossley v. California, 168 U. S. 640 (1898).

403 The Roosevelt Policy, vol. ii, p. 486. В своей провинстаунской речи (20 августа 1907 г.) президент Рузвельт вернулся к той же теме, заявив: «Я считаю, к тому же, что необходимость в действиях является наиболее острой в отношении тех корпораций, которые, являясь общественными перевозчиками, выполняют квазиобщественную функцию и которые могут полностью контролироваться во всех аспектах федеральным правительством посредством осуществления полномочий, предоставленных на основании пункта о межштатной торговле и, при необходимости, на основании положения о почтовых дорогах Конституции». Ibid., p. 564.

404 158 U. S. 564 (1895).

405 25 Stat. L. 501.

406 См. 2 Willoughby on the Constitution, 855.

407 43d Cong., 1st Sess., Senate Rept. No. 478.

408 California v. Pacific Railroad Companies, 127 U. S. 1 (1887); U. S. v. Gettysburg Electric Co., 160 U. S. 668 (1896).

409 9 Wheat. 738 (1824).

410 9 Wheat. 785 (1824).

411 Farrar, The Post Road Power (Hearings before Committee on Interstate Commerce, United States Senate, 62d Congress, p. 1498 ff).

412 Monongahela Navigation Co. v. U. S., 148 U. S. 312 (1893).

413 Annals of 2d Congress, pp. 303–309.

414 См. Prentice, Federal Power over Corporations and Carriers, p. 152.

415 Pensacola Telegraph Co. v. Western Union Telegraph Co., 96 U. S. 1 (1878). Конгресс может уполномочить военного министра сдавать в аренду на согласованных условиях избыток гидроэнергии, образующийся в результате регулирования стока реки и сооружений, которые может построить правительство. U. S. v. Chandler-Dunbar Water Power Co., 229 U. S. 53 (1913).

416 37 Stat. L. 560.

417 Обзор предложений в Конгрессе о принятии таких мер, историю их рекомендации сменяющими друг друга генеральными почтмейстерами, а также множество ценных статистических данных относительно деятельности находящихся в частной собственности в Америке и находящихся в государственной собственности за рубежом телеграфных и телефонных систем см. в документе: «Government Ownership of Electrical Means of Communication», 63d Congress, 2d Sess., Senate Doc. No. 399.

418 37 Stat. L. 240.

419 См. Exclusion of Certain Publications from the Mails, p. 3 ff. (Hearing before the Committee on the Postoffice and Postroads, House of Representatives, 63d Cong., 3d Sess.).

420 Freund, Police Power, p. 509; 2 Willoughby on the Constitution, 841.

421 Schofield, Freedom of the Press in the United States, p. 90.

422 Pam, “Powers of Regulation Vested in Congress,” 24 Harvard Law Review, 77 (December, 1910).

423 Как заявил сенатор Ньюлендс: «Конгресс может запретить использование почты любой организацией, которую он считает незаконной или вредной для общественного благосостояния. Следовательно, он может объявить любое объединение, созданное с целью монополизации производства, выпуска или продажи какого-либо товара либо с целью предотвращения конкуренции, незаконным, а также запретить использование почты Соединенных Штатов для содействия такому бизнесу». 33 Cong. Rec. (App.), p. 675. См. также замечания Ленхэма, 33 Cong. Rec., p. 6324.

424 Это предложение было отклонено Комитетом Палаты представителей на том основании, что оно являлось неадекватным. См. 56th Cong., 1st Sess., House Rept. No. 1501.

425 37 Stat. L. 560 (sec. 11). См. также законопроект мистера Адамсона, H. R. 9576, 63d Cong., 2d Sess. (December 1, 1913).

426 Majority Report of the Committee Appointed to Investigate the Concentration of Control of Money and Credit (February 28, 1913), p. 162. Законопроект, воплощающий эти рекомендации, приведен на стр. 170. Он отказывает в использовании почты любой фондовой бирже, «если такая биржа не инкорпорирована в соответствии с законами штата или территории, на которой осуществляется ее деятельность, либо если устав и подзаконные акты такой биржи или закон, в соответствии с которым она организована, не содержат правил и запретов, удовлетворительных для Генерального почтмейстера, обеспечивающих защиту сделок такой биржи, характера обращающихся на ней ценных бумаг, подлинности котировок таковых, а также всей иной информации, касающейся подобных сделок и передаваемой по почте, телеграфу и телефону за пределы штата организации указанной биржи, от мошенничества и обмана в следующих частностях»:

427 Majority Report, p. 122.

428 См. S. 5664, 63d Cong., 2d Sess. (May 26, 1914).

429 См. Regulation of Cotton Exchanges, p. 310 ff. (Hearings before the Committee on Agriculture, House of Representatives (April, 1914)). См. также 63d Cong., 2d Sess., House Rept. 765. Следует указать, что «торговля фьючерсами», которую предполагалось запретить, носила характер игорных сделок и подпала под запрет местных законов.

430 37 Stat. L. 553. Отдельный заключительный параграф устанавливает: «Что все редакционные или иные материалы для чтения, опубликованные в любой такой газете, журнале или периодическом издании, за публикацию которых выплачиваются, принимаются или обещаются деньги либо иное ценное возмещение, должны быть четко помечены как „реклама“. Любой редактор или издатель, печатающий редакционные или иные материалы для чтения, за которые выплачивается, принимается или обещано вознаграждение, без соответствующей пометки, по обвинении в любом суде, обладающем юрисдикцией, подвергается штрафу в размере не менее пятидесяти долларов ($50) и не более пятисот долларов ($500)».

431 Report of the Commission on Second-Class Mail Matter, p. 143. В своем послании от 22 февраля 1912 г., препровождающем этот отчет Конгрессу, президент Тафт заявил: «Выводы комиссии подтверждают мнение о том, что стоимость обработки и перевозки почтовых отправлений второго класса значительно превышает уплаченный почтовый сбор, и что увеличение тарифа не только оправдано фактами, но и желательно».

432 Postal Laws and Regulations of 1913, p. 223.

433 Lewis Publishing Co. v. Morgan, 229 U. S. 288 (1913).

434 Veazie v. Fenno, 8 Wall. 533 (1869). Italics mine.

435 В деле Edye v. Robertson, 112 U. S. 580 (1884), Верховный суд заявил, что установление сбора «было поддержано как средство, надлежащим образом принятое Конгрессом для защиты созданной им валюты», и поэтому налог не подпадал под действие обычных правил.

436 McCray v. U. S., 197 U. S. 27 (1903).

437 Veazie v. Fenno, см. выше. Иногда проводится различие между признанными (acknowledged) и подразумеваемыми (implied) полномочиями Конгресса. Например, полномочия вводить налоги и регулировать межштатную торговлю прямо предоставлены в Конституции, в то время как полномочие исключать из почты выводится путем толкования из почтового положения. Отсюда утверждается, что Конгресс может быть ограничен в своем косвенном контроле на основе подразумеваемого полномочия в тех случаях, когда то же возражение не применимо к осуществлению признанного полномочия. (См. бриф Джеймса М. Бека по делу о газетной публичности, опубликованный в Cong. Rec., December 11, 1912.) Но это различие никогда не санкционировалось Верховным судом Соединенных Штатов.

В этой связи, однако, уместно указать на чрезвычайный характер налоговой власти, которая, по выражению Маршалла, является «властью уничтожать».

438 Этот термин принадлежит мистеру Дж. М. Беку. См. его бриф по делу Lewis Publishing Co. v. Morgan, op. cit., и его статью «Nullification by Indirection», 23 Harvard Law Review, 441.

439 Champion v. Ames, 188 U. S. 321 (1902).

440 Hippolite Egg Co. v. U. S., 220 U. S. 45 (1911).

441 Hoke v. U. S., 227 U. S. 308 (1913).

442 U. S. ex rel. Atty. Gen. v. Delaware & H. Co., 213 U. S. 366 (1909).

443 Мнение проф. У. У. Уиллоби, процитированное Дж. Й. Бринтоном в статье «The Constitutionality of a Federal Child Labor Law», 62 University of Pennsylvania Law Review, 501. См. 2 Willoughby on the Constitution, 738.

444 Дальнейший аргумент в пользу этого законодательства заключается в том, что оно гармонизировало бы противоречащие друг другу законы штатов, которые неправомерно действуют в пользу определенных производителей при использовании ими межштатной торговли.

445 Бриф Самюэля Унтермайера и Луи Маршалла, Regulation of the Stock Exchange, p. 652 ff. В этом брифе вопрос обсуждается более подробно, чем в отчете Комитета Пуджо (p. 119 ff.), составленном в предыдущем году, и он является ответом на бриф адвокатов от имени Нью-Йоркской фондовой биржи (Regulation of the Stock Exchange, p. 570 ff.).

446 Главы II и IV. См. также Burton v. U. S., 202 U. S. 344 (1909), где содержится обмолвка (dictum) о том, что статут, призванный помешать использованию почтового отделения для содействия мошенничеству, «основывается на полномочии Соединенных Штатов посредством законодательства определять, что может перевозиться в почте и что должно быть из нее исключено; причем такое определение и исключение должны, однако, соответствовать правам граждан, зарезервированным за ними Конституцией».

447 U. S. v. Musgrave, 160 Fed. Rep. 700 (1908).

448 Regulation of the Stock Exchange, p. 657. Предложение в законопроекте Пуджо отказать неинкорпорированным фондовым биржам в использовании телефона или телеграфа для передачи их котировок поднимает вопрос о том, может ли Конгресс осуществлять такой косвенный контроль под видом регулирования межштатной торговли. Этот вопрос обсуждается в брифах (Regulation of the Stock Exchange, p. 570 ff. и p. 660 ff.) и выходит за рамки настоящего эссе. Однако из того краткого обзора дел о межштатной торговле, который я попытался сделать, не следует, чтобы они подтверждали утверждение, отстаиваемое Комитетом Пуджо. Говоря в целом, в отношении полномочий над межштатной торговлей применимы те же принципы, что и в отношении полномочий над почтой как предоставляющей средство, с помощью которого может осуществляться косвенный контроль. Но уместно указать на два возможных различия: (1) исключение из межштатной торговли является prima facie «регулированием» по смыслу конституционного наделения полномочиями; исключение же из почты, напротив, производится не для «создания почтовых отделений», и поэтому представляется, что такой запрет должен быть оправдан как «необходимый и надлежащий» для этой цели; (2) почтовые объекты учреждаются и поддерживаются Конгрессом для использования на одинаковых условиях каждым лицом, находящимся в одинаковых отношениях с правительством, и поэтому можно утверждать, что отказ в предоставлении этих объектов был бы ненадлежащим, в то время как равно произвольное регулирование межштатной торговли могло бы таковым не являться. Ни одно из этих различий, можно добавить, не является столь четким, чтобы быть определяющим; первое представляется мне имеющим вероятное значение, но второе, хотя оно и высказывалось, сомнительно по своей обоснованности.

449 U. S. v. Musgrave, см. выше.

450 Сделанное здесь замечание, повторяясь, заключается в том, что если Конгресс может издавать законы по соображениям общественной политики, его регламенты должны быть связаны с использованием почты. Предлагаемое законодательство, по-видимому, не выполняет это условие, поскольку значительная, если не бо́льшая часть пересылаемых материалов была бы безвредной. Следует, однако, добавить (хотя целесообразность этого законодательства здесь не рассматривается), что, даже допуская полномочие Конгресса действовать для достижения целей, не связанных с надлежащим использованием почты, против предлагаемого закона имеются небезразличные экономические возражения. (Regulation of the Stock Exchange, p. 527 ff. и p. 585 ff.) Эти возражения, по моему мнению, должны были бы исследоваться судами, если бы Конгрессу были предоставлены полномочия, наличие которых у него я попытался опровергнуть.

451 207 U. S. 463 (1907).

452 Adair v. U. S., 208 U. S. 161 (1907); see also Keller v. U. S., 213 U. S. 138 (1908).

453 McCulloch v. Maryland, 4 Wheat 316 (1819).

454 Mugler v. Kansas, 123 U. S. 623 (1887).

455 Houston v. Moore, 5 Wheat. 1 (1820).

456 Fairbank v. U. S., 181 U. S. 283 (1901). В деле Union Bridge Co. v. U. S., 204 U. S. 364 (1907), были использованы следующие выражения: «Если используемые средства не имеют существенного отношения к общественным целям, которые правительство может законно осуществлять, если они являются произвольными и неразумными сверх необходимости данного случая, судебная власть пренебрежет простыми формами и вмешается для защиты прав, затронутых неблагоприятным образом такими незаконными действиями. Полномочие судов вмешиваться в подобных случаях не вызывает никаких сомнений». См. также Morgan v. Louisiana, 118 U. S. 455 (1886); Postal Tel. Co. v. Adams, 155 U. S. 688 (1895); Collins v. New Hampshire, 171 U. S. 30 (1898), и Henderson v. The Mayor of New York, 92 U. S. 259 (1876).

457 Hoover v. McChesney, 81 Fed. Rep. 472 (1897). «Право пересылать корреспонденцию по почте рассматривалось в деле Teal v. Felton [12 How. 284 (1851)], но не было установлено как право, присущее исключительно гражданам». Lien, Privileges and Immunities of Citizens of the United States, p. 41 (Columbia University Studies in History, Economics and Public Law, vol. liv, no. 1). Но вряд ли в этом деле рассматривался подобный предмет.

458 Heisler, Federal Incorporation, p. 86.

459 Woodrow Wilson, Congressional Government, p. 12.

460 History of Greece, vol. ii, p. 86.

461 Но см. Goodnow, Social Reform and the Constitution, p. 91 ff.

Примечания транскриптора

Знаки препинания, дефисы и орфография были приведены к единообразию в случаях, когда в этой книге обнаруживалось преобладающее предпочтение; в противном случае они не изменялись.

Простые опечатки были исправлены; отдельные непарные кавычки сохранены.

Двусмысленные дефисы на концах строк были сохранены.

Указатель не проверялся на предмет правильности алфавитного порядка или корректности ссылок на страницы.

Сноски, изначально находившиеся в нижней части страниц, были собраны и перемещены в конец книги, после указателя.

В тексте используются выражения «post office» и «postoffice», «post roads» и «postroads»; обе формы сохранены здесь.