Примечание переводчика: Очевидные опечатки исправлены.

Германская конституция

НЕДАВНИЕ КНИГИ ИЗ СЕРИИ «БОРЗОЙ»

В ГРЯДУЩИЕ ДНИ Вальтер Ратенау

РАННЯЯ ЦИВИЛИЗАЦИЯ: ВВЕДЕНИЕ В АНТРОПОЛОГИЮ Александр А. Голденвейзер

ПРИРОДА ЧЕЛОВЕКА В ПОЛИТИКЕ Грэм Уоллас

КАК УПРАВЛЯЕТСЯ АНГЛИЯ Достопочтенный К. Ф. Г. Мастерман

ПРИНЦИПЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПСИХОЛОГИИ Джеймс Микел Уильямс

ИСТОРИЯ СОЦИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ Д-р Ф. Мюллер-Льер

ОСНОВАНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ НАУКИ Джеймс Микел Уильямс

Продается во всех книжных магазинах

За подробной информацией обращайтесь: АЛЬФРЕД А. КНОПФ, издатель НЬЮ-ЙОРК

Новая германская конституция

Рене Брюне

Профессор конституционного права на юридическом факультете Канского университета, бывший юридический советник французского посольства в Берлине

Перевод с французского Джозефа Голломба

Предисловие Чарльза А. Бирда

Нью-Йорк Mcmxxii Альфред А. Кнопф

АВТОРСКИЕ ПРАВА, 1922 ГОД, ALFRED A. KNOPF, Inc. Опубликовано в апреле 1922 г.

Набор, стереотипирование и печать выполнены компанией J. J. Little & Ives Co., Нью-Йорк, шт. Нью-Йорк.

Бумага предоставлена компанией W. F. Etherington & Co., Нью-Йорк, шт. Нью-Йорк.

Переплет выполнен издательством H. Wolff Estate, Нью-Йорк, шт. Нью-Йорк.

ИЗГОТОВЛЕНО В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ

ПРЕДИСЛОВИЕ

Для меня большая честь представить г-на Брюне американской публике. Он — французский ученый высочайшего типа, аккуратный, объективный и искренний. Настоящая работа о германской конституции носит печать этих высоких достоинств. В этом томе мы находим ожидаемый научный дух в сочетании с глубоким, непосредственным знанием описываемых сил и материаловляется весьма показательным. Долторая едва успела завершиться, как г-н Брюне приступил к беспристрастному и тщательному изучению положения дел, созданного в Германии ноябрьской революцией 1918 года. Если француз, перенесший столько страданий, способен проявить столь здравый смысл и рассудительность, то американские ученые поистине должны оказать этому тому более чем радушный прием. Это прекрасное начало восстановления республике словесности.

В этой книге мы находим простое и понятное изложение германской революции и столкновения сил, завершившегося установлением республики. Исследован баланс партий. Подведены итоги выборов в национальное собрание. Затем следует систематический анализ нового плана государственного устройства, освещаемый постоянными отсылками к конкретным историческим обстоятельствам, в которых приходилось действовать создателям германской конституции.

Г-н Брюне постарался пройти ровным курсом между крайне теоретическими методами немецких политических философов и жесткими, прагматичными методами англосаксов. Ему это удалось превосходно. Соответственно, полезность его труда выходит за рамки представленной в нем информации. Он представляет собой интересный образец для молодых американских авторов, которым доводится иметь дело с конституционными и правовыми вопросами. Нет никаких причин, почему доктор философии не должен любить глубину понимания и форму так же сильно, как поэт. Великий английский юрист Мейтленд определенно любил их.

Прекрасные качества г-на Брюне позволили ему написать лучший трактат о германской конституции из всех существующих на любом языке. Любой, кто потратит день на сравнение этого тома с трудом д-ра Фрица Штир-Сомло Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August, 1919, например, быстро обнаружит, насколько более изобретателен и проницателен французский комментатор. Труд г-на Брюне заслуживает похвалы и по иным причинам, помимо его внутренней ценности. Он доводит до сведения американской публики информацию о предмете, о котором в настоящее время известно крайне мало. Новая германская конституция была переведена на английский язык, и американцам доступны несколько разрозненных статей комментирующего характера, однако это первый систематический трактат на данную тему на нашем языке.

Было бы неуместно приводить в этом предисловии резюме книги г-на Брюне. Удивительный обзор, представленный в аналитическом оглавлении, понятен с первого взгляда. Однако, пожалуй, не будет лишним указать на некоторые точки соприкосновения между нынешним направлением американской мыши и описываемой здесь системой правления. Несмотря на странное поклонение конституции, процветающее во многих местах в Соединенных Штатах, налицо признаки новых течений мысли. Мистер Вудро Вильсон в своем замечательном эссе «Парламентское правление» положил начало новым взглядам на нашу конституционную систему, которые отнюдь не затерялись в общем водовороте чувств, последовавшем за войной. Совсем недавно профессор Линдси Роджерс из Колумбийского университета счел умежным заметить в ходе интересной статьи о современной французской политике, что в Америке необходимо более живое и интеллектуальное обсуждение конституционных вопросов. Чернила на его статье едва успели высохнуть, как профессор Уильям Макдональд принял этот вызов, выпустив свою крайне содержательную книгу под названием «Новая конституция для новой Америки».

Ритм человеческих дел таков, что мы можем вполне обоснованно ожидать возвращения к конституционным поискам 1912 года на более высоком и ином уровне. Те, кто устремляет взор не на букву нашей Конституции, а на судебные прецеденты, политическую практику и процедуру конгресса, никогда не пребывают в заблуждении относительно того, что наша конституционная система не меняется. Если, как давно отмечал профессор Селигман, экономические условия стремительно выравниваются по всему миру с аналогичными правовыми последствиями, то мы с достаточным основанием можем ожидать, что вскоре нас захлестнет новое и живое изучение конституционных принципов. Книга г-на Брюне отвечает духу времени. Ни один человек, претендующий на осведомленность в конституционных вопросах, не может пренебречь ею.

Было бы трудно вообразить что-либо более поучительное, чем сравнение Конституции Соединенных Штатов, принятой в 1787 году, основного закона Австралийского Союза, принятого в 1900 году, и новой германской имперской конституции (Reichsverfassung) 1919 года, которая звучит в унисон с поступью пролетариата. В попытке немцев объединить силу правительства Гамильтона с демократическим контролем, столь восхваляемым Джефферсоном, мы видим эксперимент, который должен вызвать у нас глубочайший интерес. В положениях, касающихся социальной, если не сказать социалистической, деятельности, как австралийская, так и германская конституции представляют собой примечательные контрасты с нашим собственным основным законом. Внимательному наблюдаю не ускользнет тот факт, что немцы не создали верховный суд по образу и подобию нашего, наделенный полномочиями отменять акты исполнительной и законодательной ветвей власти. Отношения, установленные немцами между федеральным правительством и штатами — все должны признать их остроумными компромиссами, — должны изучаться в связи с «новым национализмом» мистера Рузвельта не как отголосок мертвого прошлого, а как пророчество будущего.

Наука сравнительного государственного управления сегодня столь же плодотворна, как и поколение назад, когда она процветала с такой силой. Преподаватель, который вложит книгу г-на Брюне и «Федералист» в руки студенческого колледжа, неизменно вызовет живой интерес к политике и более осмысленное рассмотрение американских конституционных проблем.

Историку вводная часть книги г-на Брюне даст пищу для размышлений. Нет сомнений в том, что новая германская конституция является продуктом острого и решительного классового конфликта. Г-н Брюне фиксирует этот факт и приводит расстановку партий. Ни один искушенный человек никогда не вообразит (что бы он ни говорил), будто основной закон Германии был почерпнут из абстрактных политических размышлений, теорий о правах штатов или размышлений о судьбе греческих демократий и древнего Рима. Давление классовых интересов очевидно почти в каждой строке. Если бы кто-то подчеркнул социалистические разделы красным, статьи Центра — желтым, а капиталистические фразы — черным, получился бы интересный этюд по конституционному искусству. Время от времени г-н Брюне делает конкретные отсылки к точному влиянию партийного давления на юридическую фразеологию. Однако было бы излишним указывать американским ученым на актуальность этих отрывков. Оправившись от потрясения при осознании того, что отцы-основатели нашей Конституции были сотворены из смертной плоти, они готовы принять книгу г-на Брюне с открытым умом.

Я выражаю искреннюю благодарность мистеру Кнопфу, который по моему предложению взял на себя труд сделать этот том доступным для американской публики. Я признателен профессорам Манро и Холкомбу за право использовать их перевод «Конституции Германской державы», изданной Фондом Карнеги за международный мир. Особую признательность я испытываю перед мистером Джозефом Голломбом за то, что он взял на себя перевод текста г-на Брюне. Мистер Голломб сам был свидетелем многих событий, описанных на этих страницах. Он обладает непосредственным знанием европейской политики. Его долгое пребывание в Париже обеспечило ему отличное владение французским языком. Создавая эту англоязычную версию, он учитывал требования как широкого круга читателей, так и специалистов-исследователей.

Чарльз А. Бирд.

Нью-Милфорд, шт. Коннектикут, 14 декабря 1921 г.

CONTENTS

Foreword | v

CHAPTER I
THE ORIGINS

Section 1
THE REVOLUTION

The Constitution of April 16, 1871, and the reforms of October, 1918 | 1
The fall of the old régime | 12
The republic of councils | 16

Section 2
THE NATIONAL CONSTITUENT ASSEMBLY

The composition of the Assembly | 24
The Provisional Constitution of February 10, 1919 | 28
The adoption of the Constitution and supplementary laws | 35

CHAPTER II
TOWARD A UNIFIED STATE

Section 1
TERRITORIAL STATUS OF THE STATES

The problem of the dismemberment of Prussia | 43
Modifications of the territories of states | 53
The creation of a state—Thuringia | 57

Section 2
DIVISION OF POWER BETWEEN THE REICH AND THE STATES

The constitution of the states | 59
The legislative power of the Reich | 61
(1) Fundamental limits of power | 61
(2) Supremacy of national over state laws | 65
Administrative services of the government | 65
Justice and the High Court | 68

Section 3
JURIDICAL AND POLITICAL STRUCTURE OF THE REICH

Is the Reich a federal state? | 69
Prussia and the Reich | 72

CHAPTER III
THE DEMOCRATIC PRINCIPLE

Section 1
THE PRINCIPLE

The power of the state is derived from the people | 75
The system of councils, or the dictatorship of the proletariat | 77
The Chamber of Labour, or the Vocational Parliament | 82
The Political Activity of the Unions | 91

Section 2
THE APPLICATIONS

The republic | 98
Universal suffrage, the political parties and the electoral law | 100
General principles | 103
The electorate and eligibility | 109
Preparations for elections | 112
Distribution of seats | 113
The actual working of the law | 115
Direct government | 118

CHAPTER IV
PARLIAMENTARY GOVERNMENT

Section 1
THE REICHSTAG

Privileges and guarantees accorded to the Reichstag | 131
The rules of the Reichstag | 135
The duration of the powers of the Reichstag | 137
Powers of the Reichstag | 138
1. Powers of the Reichstag, as principal holder of sovereignty | 138
2. Legislative powers; how laws are proposed and passed | 139
3. Power of control; interpellations and committees | 147

Section 2
THE PRESIDENT OF THE REICH

The need for a strong president | 153
The election of the President and the length of his term | 156
The powers of the President | 162
The responsibility of the President | 168

Section 3
THE CABINET OF THE REICH

The Chancellor and the Ministers according to the Constitution | 172
The working of constitutional rules; how a Ministry is formed, how it works and is dissolved | 177

Section 4
THE REICHSRAT

General features of the Reichsrat | 186
The composition and the functioning of the Reichsrat | 188
Powers of the Reichsrat | 192

CHAPTER V
FUNDAMENTAL RIGHTS AND DUTIES OF GERMANS

Legal and political aspects of fundamental rights and duties | 195
Fundamental rights and duties of the individual | 202
Fundamental rights and duties of communities | 216
Religion and the churches | 222
Instruction and the schools | 226

CHAPTER VI
THE ECONOMIC CONSTITUTION AND SOCIALIZATION

Section 1
THE ECONOMIC CONSTITUTION

The “anchorage” of the Councils in the Constitution | 236
Constitutional provisions relative to the Councils | 244
Factory Workers Councils | 248
The Trade Unions and the Councils | 257
The Provisional Economic Council | 263

Section 2
SOCIALIZATION

The problem of socialization | 269
Collective economy | 275
The regulation of the coal industry | 280
CONCLUSION
APPENDIX
The Constitution of August 11, 1919 (text) | 297

Германская конституция

ГЛАВА I ИСТОКИ

Вплоть до осени 1918 года Германия находилась в рамках Империи, управляемой Конституцией от 16 апреля 1871 года. Затем в ноябре 1918 года творение Бисмарка внезапно рухнуло, а военное поражение и революция ввергли Германию в хаос. Каким образом она вышла из этого состояния, через какие превратности прошла и с какими исканиями в конце концов обрела новую Конституцию — вот вопрос, который следует рассмотреть в первую очередь.

РАЗДЕЛ 1 РЕВОЛЮЦИЯ

Революции ноября 1918 года предшествовали частичные реформы, запоздало воплощенные в Конституции 1871 года; а когда она разразилась, то за несколько часов полностью смела весь аппарат старого режима. Возникло новое правительство, которое в течение нескольких недель удерживало власть от имени меньшинства и без всякого иного права, кроме права силы.

1. — КОНСТИТУЦИЯ ОТ 16 АПРЕЛЯ 1871 ГОДА И РЕФОРМЫ ОКТЯБРЯ 1918 ГОДА.

Основные характеристики Конституции от 16 апреля 1871 года хорошо известны.

Германия представляла собой федеративное государство, то есть над государствами-членами, отказавшимися от части своей индивидуальной независимости ради укрепления своей коллективной политической и экономической мощи, существовало центральное государство, в пользу которого они поступились этой степенью независимости — Германская империя.

В рейхе суверенная власть принадлежала собранию князей и правительств, представленных бундесратом, или Федеральным советом. Этот совет, состоявший из представителей всех государств-членов, разделял с рейхстагом право законодательной инициативы и вотирования законов. Он обнародовал общие административные меры, необходимые для исполнения законов; и с согласия императора он мог распустить рейхстаг.

Во главе нации стоял германский император. Он в целом осуществлял права, которые современные нации резервируют за исполнительной властью. В частности, он представлял Империю в ее международных отношениях; провозглашал ее законы; следил за их исполнением; назначал гражданских и военных должностных лиц и т. д.

Необходимо отметить несколько примечательных деталей. Хотя в принципе действия императора подлежали контрасигнатуре министра, он был свободен от этого ограничения в том, что касалось военных дел, в особенности назначения высших офицеров армии и флота. Германский император являлся абсолютным главой вооруженных сил Империи на море и на суше. Кроме того, хотя он не мог объявить войну без согласия бундесрата, он мог действовать по собственной инициативе в случае нападения иностранной державы на территорию или побережье Германской конфедерации.

Император назначал канцлера, который после самого императора был единственным главой политической и административной организации Империи. «Канцлер, — гласит статья 15, — председательствует в бундесрате и руководит его работой». Но поскольку он, очевидно, не мог сам справиться со столь непосильной задачей, законом от 17 марта 1878 года ему было разрешено призывать помощников и при необходимости замещаться высшими должностными лицами, поставленными во главе имперских ведомств — иностранных дел, внутренних дел, юстиции, казначейства, железных дорог, военно-морского флота, колоний, почты и телеграфа. Эти чиновники носили титул статс-секретарей, что придавало им нечто схожее с министрами, хотя на деле они полностью подчинялись канцлеру.

Подобно тому как бундесрат представлял федеративные княжества, рейхстаг представлял германский народ. Избираемый путем прямого и всеобщего избирательного права, рейхстаг обладал правом законодательной инициативы; и никакой закон не вступал в силу, если он не получал большинства как в бундесрате, так и в рейхстаге. Кроме того, рейхстаг имел право делать интерпелляции — не статс-секретарям, а самому канцлеру — и задавать вопросы; причем обсуждение вопроса могло завершаться вотированием вотума доверия со стороны собрания.

При Империи насчитывалось двадцать пять государств [1] и территория Эльзас-Лотарингии.

Эти государства управлялись самыми разнообразными конституциями. Имелось три свободных города — Гамбург, Бремен и Любек; двадцать две монархии, носившие различные титулы: королевства — Пруссия, Бавария, Саксония, Вюртемберг; великие герцогства — Баден, Гессен; герцогства — Саксен-Кобург-Гота, Саксен-Мейнинген; и княжества — Вальдек, Шаумбург-Липпе и др.

Среди этих государств некоторые — подавляющее большинство, но наименее значительные — приняли систему однопалатного законодательного органа, который, за одним или двумя исключениями, включал в себя помимо депутатов, избранных всеобщим голосованием, членов, назначаемых правителями штата или специальными избирательными коллегиями, такими как группы крупнейших налогоплательщиков, торгово-промышленные и сельскохозяйственные организации, духовенство, лица свободных профессий и т. д.

Остальные государства — четыре королевства и великие герцогства Баден и Гессен — имели по две палаты. Верхняя палата почти полностью состояла из членов правящих семей или их родственников, а также лиц, призванных представлять дворянство или крупных землевладельцев. Нижняя палата избиралась то всеобщим голосованием, то на основе системы плюрального голосования, то посредством системы, делившей население таким образом, что голос народа сводился почти на нет в пользу крупных налогоплательщиков, как, например, в Пруссии.

Все это представляло бы ошибочную и неполную картину, если не озаботиться тем, чтобы заглянуть за букву этих конституций и выяснить, как именно осуществлялось управление Германией. Политический строй Германии обладал целым рядом аспектов, которые важно четко выявить: [2]

1. Эти институты носили антидемократический характер. Правда, рейхстаг избирался всеобщим и прямым голосованием. Но, с одной стороны, избирательное законодательство рейха содержало определенные положения, которые были исключительно устаревшими, такие как лишение бедных избирательного права, установление ценза оглашения возраста в двадцать пять лет и т. д. С другой стороны, бундесрат, который не избирался, обладал полномочиями, превосходящими полномочия рейхстага; и последний ничего не мог поделать без бундесрата. Та же ситуация существовала и внутри отдельных штатов, которые либо вообще не имели палаты, избираемой всеобщим голосованием, либо ограничивали ее власть сдерживающим противовесом в виде верхней палаты феодального и консервативного толка.

2. Эти институты носили антипарламентский характер. Рейхстаг мог делать интерпелляции канцлеру, но не мог сместить его. Канцлер всегда был волен ответить на вопрос или интерпелляцию отказом от ответа; либо он мог сам назначить время для ответа; и, наконец, если он оказывался в меньшинстве в палате, он не был обязан уходить в отставку.

3. Рейх все больше посягал на сферу компетенции отдельных штатов. Это посягательство, эта эволюция в сторону унитаризма проявлялась самыми различными способами. В военных делах она принимала форму слияния боевых контингентов, которые более или менее номинально принадлежали различным штатам, но которые, за исключением, пожалуй, Баварии, передавали все свои силы в непосредственное подчинение императора. Что касается Баварии, то к началу войны ее «зарезервированные права» почти полностью исчезли. Развитие имперского законодательства подчеркивало эту эволюцию в сторону унитаризма. По мере того как рейх осуществлял законодательную деятельность в самых разных сферах, он стирал в этих вопросах различные правила, существовавшие дотоле в отдельных штатах. Правда, исполнение национального законодательства возлагалось на должностных лиц внутри этих штатов; однако эти чиновники находились под контролем бундесрата и под надзором рейха. Даже в финансовых вопросах свобода отдельных штатов все более ограничивалась. Хотя они и сохраняли свою автономию в вопросах пошлин и налогов, но чем больше новых источников дохода обнаруживал рейх, тем сильнее имперское законодательство возлагало на отдельные штаты задачу по сбору этих доходов, тем уже становилась сфера, в которой штаты могли управлять собственными финансовыми делами, и тем сильнее возрастала зависимость штатов от финансового законодательства и бюджетных предписаний, предоставляемых им рейхом. [3]

4. В отличие от других федеративных государств, конституции которых основывались на принципе равенства составляющих их штатов, Германия строилась на идее неравенства входящих в нее федеративных государств. Пруссия осуществлявшую подлинную гегемонию в Германии. В бундесрате она была представлена 17 голосами, в то время как другое наиболее привилегированное государство — Бавария — имело лишь 6; два других, Саксония и Вюртемберг, имели лишь по 4; два, Баден и Гессен — по 3; Мекленбург и Брауншвейг — по 2; и все остальные — лишь по 1. Кроме того, Рейнская область также была представлена 3 голосами в бундесрате, но эти голоса получали инструкции от Пруссии. Таким образом, последняя располагала 17 голосами, 20 — вместе с голосами Эльзас-Лотарингии, 21 — с голосом Вальдека, поскольку последний по своему договору о вхождении в Конфедерацию передал свои правительственные права Пруссии. Следовательно, в количественном отношении она обладала третью общей численности бундесрата, тогда как по своему реальному влиянию значила гораздо больше. Только Пруссия могла быть уверена в том, что ее представительство делает ее хозяином положения в бундесрате; четырнадцати голосов было достаточно для предотвращения конституционного изменения. Следовательно, Пруссия обладала правом абсолютного вето. Нельзя забывать, что представители князей в бундесрате получали от них императивные мандаты и что представители штата должны были подавать свои голоса блоком, то есть как единое целое. Поэтому не имело большого значения, каково было численное представительство в бундесрате конкретных штатов, была ли у Пруссии 17 голосов, у Баварии — 6 и т. д. Что касается законодательных изменений, касающихся армии или флота, а также налогов, питающих казну Империи, ничто подобное не могло быть принято, если против этого выступало «председательство». А «председательство» по бесспорному праву принадлежало Пруссии.

В рейхстаге Пруссия осуществляла такое же преобладание. Рейхстаг состоял из депутатов — по одному на каждые 100 000 жителей. В нем Пруссия насчитывала значительно больше половины, поскольку ее население составляло почти две трети населения всей Империи — 40 165 217 человек из 64 925 933. Она также избирала 236 депутатов из 397, составлявших рейхстаг.

В той же степени она контролировала исполнительную власть. Хотя суверенитет номинально принадлежал собранию князей в бундесрате, он в равной степени пребывал в руках короля Пруссии, обладавшего всей полнотой прав германского императора; именно он назначал канцлера — единственного ответственного министра Империи. Канцлер почти всегда был подданным короля Пруссии и, следуя правилу, знавшему мало исключений, одновременно премьер-министром Пруссии.

Таким образом, Пруссия избирала большинство в рейхстаге, и если по какому-то чрезвычайному стечению обстоятельств последний голосовал вопреки желанию Пруссии, декрет мог быть аннулирован прусским представителем в бундесрате. Король Пруссии был императором. Он назначал канцлера — главу всего административного аппарата государства. Король Пруссии являлся хозяином имперского правительства. Германия представляла собой сущую разросшуюся Пруссию.

Теперь мы можем выделить основные черты, характеризовавшие конституционную Германию накануне войны. Под бесконечной сложностью письменных положений, за преднамеренно осуществленным соседством самых современных формул с наиболее архаичными в Германии скрывалась живая реальность. Это была деспотическая организация, сосредоточившая всю полноту власти в руках феодального монарха. Выражаясь словами президента Вильсона, это было крупнейшее предприятие по установлению господства, которое когда-либо знал мир.

Подобная система и то, что делало ее столь вопиющим анахронизмом, не могли выдержать испытания войной и тем более испытания поражением.

Еще во время войны стали заявлять о себе различные требования реформ. По мере того как война затягивалась, а тяжесть бремени, давившего на народ, и жертвы, которых от него требовали, возрастали, в народных массах росло стремление к признанию, к компенсациям, к праву на более эффективное участие в ведении общественных дел. Рейхстаг учредил комиссию для расследования того, в какой степени возможно изменить Конституцию рейха в соответствии с чаяниями народа. Со своей стороны, император в послании от 7 апреля 1917 года заявил, что долг канцлера — удовлетворять требования новых времен всеми надлежащими средствами; и перестроить конституционное здание таким образом, чтобы обеспечить свободное и спонтанное сотрудничество всех элементов нации. Канцлер казался согласным с императором в отношении необходимости и срочности «новой ориентации».

15 мая 1917 года Бетман-Холвег говорил о реализации программы «доверительного сотрудничества императора и нации». 19 июля 1917 года Михаэлис предвосхитил установление тесного контакта между правительством и парламентом, создание уз взаимного доверия между правительством Империи и рейхстагом в том смысле, что руководство различными делами должно быть доверено людям, которые помимо своих профессиональных способностей будут пользоваться полным доверием крупных партий в народной палате правительства.

Все это были лишь туманные слова; и эта «парламентаризация» имперского правительства не начинала проявляться до тех пор, пока не сказалось давление поражения, ощутившееся летом 1918 года. Принятие парламентского режима показалось тогда единственным средством добиться от масс тех жертв, которых от них все еще ожидали как на линии фронта, так и в тылу.

Подлинные реформы начались с письма, которое император написал 30 сентября 1918 года уходящему в отставку канцлеру фон Гертлингу и которое представляло собой настоящее послание германскому народу и рейхстагу. «Я желаю, — заявил император, — чтобы германский народ более эффективно, чем в прошлом, участвовал в определении судеб нашей Отчизны. Поэтому я хочу, чтобы лица, облеченные доверием народа, в широкой мере участвовали в правах и обязанностях правительства». Юридически это было лишь выражением доселе признаваемой имперской воли. Но с политической точки зрения это послание знаменовало собой признание новой системы правления, в силу которой центр тяжести политических институтов смещался от правительственных органов — бундесрата и императора — к народному собранию — рейхстагу.

Дух, в котором должны были осуществляться новые реформы, и значение, которое им предстояло обрести, разъяснились несколько дней спустя, когда 5 октября 1918 года канцлер Максимилиан Баденский в программной речи в рейхстаге сказал: «Сутью правительственной системы, которую мы сейчас учреждаем, является то, что я заявляю ясно и без оговорок о принципах, с помощью которых буду стремиться исполнять свои тяжелые обязанности. Эти принципы были приняты до того, как я вступил в должность канцлера, в результате соглашения, достигнутого между федеративными правительствами и руководителями партий большинства этой палаты… Лишь тогда, когда народ принимает самое широкое участие в определении судеб нации и когда чувство ответственности разделяется также большинством свободно избранных политических лидеров, государственный деятель может с уверенностью принять штурвал правления в свои руки и сам разделить эту ответственность. Иначе плечи одного человека окажутся слишком слабыми, чтобы выдержать огромную ответственность, которая ныне встает перед нашим правительством. Я убежден, что тот способ, которым ныне сформировано руководящее правительство при сотрудничестве рейхстага, не носит временного характера и что впредь в мирное время ни одно правительство не сможет сформироваться без поддержки рейхстага, без опоры на рейхстаг и без привлечения из рейхстага своих главных руководителей».

Вследствие этого были приняты два закона, датированные 28 октября 1918 года. Они были призваны удовлетворить три важнейшие потребности текущего момента:

1. Они осуществили парламентаризацию имперского правительства. В статью 15 Конституции 1871 года, которая касалась назначения канцлера, было внесено следующее дополнение: «Канцлер для продолжения руководства делами рейха должен пользоваться доверием рейхстага. Канцлер несет ответственность за все политические акты императора, совершенные при осуществлении его конституционных прав. Канцлер и его представители несут ответственность за ведение дел перед бундесратом и рейхстагом». [4]

Этот текст устанавливал не только ответственность канцлера; он также конституционно признавал право партий или их парламентских групп участвовать в назначении канцлера и уточнял, что в случае утраты доверия рейхстага канцлер обязан уйти в отставку.

Ответственность канцлера, подотчетного как рейхстагу, так и бундесрату, распространялась не только на общие и частные декреты, изданные императором и контрасигнованные канцлером, но также на акты политического характера со стороны императора; из этого следовало, что канцлер и его представители также несут ответственность за собственные действия аналогичного характера.

Кроме того, один из законов от 28 октября 1918 года, отменяя абзац 2 статьи 21 Конституции 1871 года, разрешал отныне членам рейхстага становиться статс-секретарями, одновременно исполняя свои обязанности в качестве членов рейхстага. С другой стороны, несовместимость между членством в бундесрате и рейхстаге (статья 9, абзац 2 Конституции 1871 года) отменена не была. Из этого, следовательно, вытекало, что хотя член рейхстага мог стать статс-секретарем, он не мог стать членом бундесрата и, следовательно, не мог стать канцлером, ибо эта должность была открыта только для членов бундесрата.

2. Законы от 28 октября 1918 года существенно расширили полномочия рейхстага и соответственно уменьшили имперские полномочия в отношении права объявления войны и заключения договоров. Император больше никогда ни при каких обстоятельствах не мог объявить войну от имени рейха без согласия рейхстага и бундесрата. От него требовалось получение аналогичного согласия обеих палат на заключение мирных договоров и всех прочих договоров, затрагивающих вопросы, находящиеся в компетенции любой из палат.

3. Полномочия императора как военного главнокомандующего были поставлены под парламентский контроль.

Эти реформы несомненно представляли собой важный шаг вперед на пути к парламентскому правлению, и можно сказать, что они отныне причислили Германию к числу наций, управляемых посредством такой системы.

Тексты законов от 28 октября 1918 года сопровождались письмом императора к канцлеру, в котором он писал: «Подготовленный чередой правительственных актов, рождается новый порядок, при котором фундаментальные права императора переходят к народу. После событий наших дней германскому народу не должно быть отказано ни в едином праве, необходимом для гарантии его свободного и счастливого будущего. Я соглашаюсь вместе со своими высшими коллегами с решениями народных представителей с твердой решимостью сотрудничать с максимальной эффективностью, будучи убежден, что тем самым послужу благополучию германского народа. Император находится на службе у народа».

Немецкие юристы не без основания охарактеризовали это письмо как «политическое отречение». Но сопутствовавшие ему перемены опоздали, и простое «политическое отречение» выглядело после этого поразительно недостаточным. Германская империя рушилась, и речь шла уже не о частичных реформах.

2. — ПАДЕНИЕ СТАРОГО РЕЖИМА.

Революция разразилась в Германии в начале ноября 1918 года.

С конца октября на кораблях имперского флота происходили волнения и бунты. Однако 4 ноября в Киле вспыхнул мятеж матросов, которые овладели положением. Они сформировали Совет солдат, представивший мэру города список требований: освобождение арестованных матросов; упразднение внеслужебной военной иерархии; требование, чтобы одобрение Совета солдат было обязательным для всех военных мер и т. д.

На следующий день рабочие Киля объявили всеобщую забастовку и сформировали Советы рабочих, объединившиеся с Советами солдат, состоявшими из расквартированных в городе моряков.

Из Киля движение в тот же день распространилось на Любек и Гамбург. 6-го числа всеобщая забастовка была провозглашена на верфях Гамбурга, а в Бремене вспыхнула революция.

Одновременно революция охватила другие города: Ганновер, Кельн, Магдебург, Брауншвейг, Лейпциг и Дрезден, где были сформированы Советы рабочих и солдат. С 4 по 9 ноября вся Северная Германия, Юг и Центр перешли в руки Советов.

Движение, которое по своему началу могло считаться преимущественно военным мятежом, впервые приобрело ярко выраженный политический характер в Мюнхене, где в ночь на 8 ноября после грандиозной манифестации независимых социалистов вспыхнули серьезные беспорядки. Королевская семья была изгнана, а республика — провозглашена.

За редким исключением революционеры не встретили никакого сопротивления. Буржуазия не реагировала. Было достаточно того, чтобы три десятка матросов из Киля вошли в город или чтобы группа солдат, возвращающихся с фронта, появилась у ратуши. Немедленно все подчинялись их приказам, и Советы могли утвердиться у власти без единого выстрела. В этой революции, не встретившей серьезного сопротивления и представлявшей собой скорее крушение старого режима, чье основание для существования исчезло, для полной завершенности не хватало лишь падения столицы и отречения монарха.

В Берлине военные власти предались защите города. 5-го числа было объявлено осадное положение, а 7-го декрет запретил формирование Советов солдат и рабочих «по русскому образцу».

Но в тот же день социал-демократы направили канцлеру Максимилиану Баденскому статс-секретаря Шейдемана, бывшего носителем ультиматума с требованиями немедленной отмены декрета, запрещающего собрания; такой трансформации правительства Пруссии, при которой лица, управляющие ею, имели бы ту же политическую окраску, что и большинство рейхстага; укрепления социал-демократического влияния в правительстве; и, наконец, отречения императора и отказа кронпринца от всех прав на трон.

Хотя они столкнулись с неизбежной революцией, были свергнуты лишь официальные лица и чиновники. Буржуазия здесь, как и повсюду, наблюдала пассивно и не пыталась оказать сопротивление.

Что касается Максимилиана Баденского, то он надеялся найти почву для переговоров. Он обдумывал меры по дальнейшей парламентаризации старого правительства и помышлял о немедленном созыве учредительного собрания для выработки новой конституции. Тем временем он не отвечал на ультиматум социал-демократов. В ответ на это в Берлине были организованы Советы рабочих и солдат, которые заявили о себе своей первой акцией утром 9 ноября, объявив всеобщую забастовку.

Канцлер больше не мог медлить с действиями. 9-го числа в два часа пополудни, после телефонного разговора с Вильгельмом II, он официально объявил, что император отрекся от престола, а кронпринц от него отказался. Он заявил, что сам он, Максимилиан Баденский, останется на своем посту до назначения регента. Он предложит регенту назначить канцлером лидера социал-демократов Эберта и созвать избирательные коллегии с целью избрания национального учредительного собрания, которому будет поручено направить будущее государства.

Таким образом, канцлер до последнего момента надеялся осуществить практически легитимным путем переход от старой Германии к новой. Но давление событий оказалось слишком сильным для него, и реализовать свою надежду он не смог.

Ранней пополудни Эберт в сопровождении Шейдемана явился в канцелярию и от имени своей партии заявил, что во избежание кровопролития и поддержания общественного порядка они считают необходимым взять власть в свои руки и возглавить руководство правительством. Когда вице-канцлер фон Пайер спросил Эберта, намерен ли он руководить правительством на основе Конституции или от имени Советов рабочих и солдат, Эберт ответил: «В рамках конституции». После короткого совещания и ввиду того, что войска в Берлине предали старое правительство, кабинет Максимилиана решил передать в руки Эберта полномочия имперского канцлера «при условии одобрения законодательным органом». Эберт немедленно вступил в должность без решения вопроса о регентстве.

Но социалистические партии настаивали на провозглашении республики. Это провозглашение состоялось спустя несколько минут после вступления Эберта в должность канцлера. В ответ на крики многолюдного собрания перед рейхстагом Шейдеман вышел на террасу и заявил по сути следующее: «Мы победили по всему фронту. Старого режима больше нет. Эберт — канцлер. Наш депутат, лейтенант Гёре, — товарищ министра войны. Мы должны теперь закрепить нашу победу, и ничто не остановит наше шествие. Гогенцоллерны отреклись. Позаботимся о том, чтобы этот великолепный день ничем не был омрачен. Пусть это будет день вечной славы в истории Германии. Да здравствует Германская республика!»

В тот же день и практически в тот же час аналогичные события произошли во всех землях Германии. Повсюду под угрозой и давлением Советов рабочих и солдат старые ландтаги и старые правительства исчезли. Короли, великие герцоги и герцоги подали в отставку или были просто заменены. Республика была провозглашена. Можно сказать, что 9 ноября 1918 года, когда в два часа пополудни перед рейхстагом Шейдеман провозгласил Республику, древний режим в Германии пал.

С этой даты все органы государственной власти, олицетворявшие старый режим, исчезли или подверглись полной трансформации.

Бундесрат, в котором был воплощен суверенитет старого рейха, прекратил свое существование в прежнем качестве. Правда, новые лидеры рейха разрешили бундесрату «право продолжать осуществление административных полномочий в соответствии с законами и правилами» (декрет от 14 ноября 1918 года); таким образом, продолжал существовать бундесрат с ограниченными полномочиями. Но это был уже не тот старый бундесрат, поскольку правительства отдельных штатов, изменившись в результате революции, прислали новых делегатов, которые представляли уже не князей, а республики.

Естественно, об императоре больше не могло быть и речи. Потеряв корону 9 ноября, он 10-го числа бежал через голландскую границу как частное лицо, и его письмо из Амеронгена от 28 ноября 1918 года, в котором он, Вильгельм II, заявлял, что он эксплицитно и навсегда отказывается от прусской короны и тем самым «от имперской германской короны», имело, так сказать, лишь моральный эффект.

После отставки Максимилиана Баденского имперского канцлера больше не существовало. Правда, он передал свои полномочия Эберту, но, как мы увидим вскорости, Эберт не считал себя таковым за исключением нескольких часов.

Что касается рейхстага, последняя сессия которого завершилась 26 октября 1918 года, то после революции он не был распущен в строгом смысле слова. В то же время никакого формального роспуска не требовалось, поскольку новый суверенитет уже утвердился и занял место старого рейхстага. Между тем, пользуясь тем обстоятельством, что в отношении старого рейхстага не было принято никакого официального решения, председатель этого собрания Ференбах отказался признать его подразумеваемый роспуск. 12 ноября 1918 года он обратился к депутатам с циркуляром, в котором объявил, что ввиду требований момента и без согласия правительства он созонт рейхстаг, оставляя за собой право объявить позднее время и место собрания. Революционное правительство уведомило тогда Ференбаха, что в этом случае возникнет конфликт. Несмотря на это, несколько дней спустя Ференбах повторил объявление о созыве. Но старый рейхстаг больше никогда не собирался. В феврале 1919 года он был распущен декретом, который также объявлял его последней сессией дату 9 ноября 1918 года.

3. — РЕСПУБЛИКА СОВЕТОВ.

Пока империя рушилась, на руинах старого здания быстро возводилось новое сооружение. На смену империи — правительству буржуазной и военной олигархии — в один миг пришла диктатура пролетарских масс, республика рабочего класса. Повсюду формировались Советы рабочих и солдат, которые, взяв политическую власть в свои руки, отныне представали единственными и реальными носителями суверенитета.

Однако Советам не хватало необходимого единства в целях и действиях. Новые правящие силы разделяли две диаметрально противоположные тенденции. С одной стороны, члены Социал-демократической партии внутри Советов преследовали чисто политическую цель — создание германской республики на демократической основе, которая должна была быть осуществлена Учредительным собранием, созываемым как можно скорее. С другой стороны, независимые социалисты, коммунисты, спартакисты и другие элементы левого толка выдвинули в качестве главной цели изменение экономическое — быструю и полную социализацию всех средств производства. Но они также имели в виду и политическую задачу — установление диктатуры пролетариата по образцу Русской Советской Республики через полную организацию системы Советов рабочих и солдат. Конкретным вопросом, по которому вспыхнул антагонизм между этими двумя группами, был вопрос о созыве или несозыве нового учредительного собрания.

Революция несомненно была делом независимых. Их лидер Эрнст Дьомиг ездил в Москву изучать большевистское движение, и Россия вернулась вместе с ним в лице Иоффе и его пропагандистских агентов. Еще во время январских забастовок 1918 года, организованных ими, в Германии впервые появились Советы рабочих; а в дни, предшествовавшие ноябрьскому восстанию 1918 года, в Киле, как и в Берлине, тайным образом формировались Советы рабочих и солдат. Социал-демократы же до последнего момента предостерегали народ от последствий необдуманного восстания. Но когда успех мятежей стал казаться очевидным, выяснилось, что многие из тех, кто осуждал его, теперь присоединяются к нему. Благодаря Максимилиану Баденскому у власти 9 ноября 1918 года оказались социал-демократы, Эберт и Шейдеман, а также профсоюзы. История германской революции — это история революции, совершенной одной политической группировкой, плоды которой пожинает другая. Сначала обе социалистические партии разделили власть поровну. Но после нескольких недель сотрудничества социал-демократы отстранили независимых и остались у руля правления в полном одиночестве.

1. Сначала обе социалистические партии разделяют управление поровну. — 9 ноября ранним днем Эберт получил от бывшего имперского кабинета функции имперского канцлера. В то время он считал себя таковым. Его намерением было назначить Шейдемана и Ландсберга статс-секретарями, но сохранить в кабинете старых статс-секретарей; вдобавок к этому в правительство должны были войти независимые социалисты. Он немедленно провозгласил несколько декретов за подписью «Имперский канцлер Эберт».

Необходимо отметить, что до того момента происходившие перемены безусловно представляли собой революцию, но революцию на редкость умеренную. Правда, конституционное право не предоставляло канцлеру полномочий назначать своего преемника; с юридической точки зрения назначение Эберта определенно составляло нарушение старого конституционного закона. Тем не менее во внешнем облике новое правительство во главе с Эбертом стремилось казаться выражением воли прежнего правительства. Идея принципиально нового права еще не заявила о себе.

Однако в течение нескольких часов ситуация полностью изменилась. Независимые выдвинули в качестве условия своего вхождения в правительство следующее двоякое требование: кабинет должен состоять исключительно из социалистов, и он должен официально признать, что политический суверенитет принадлежит Советам рабочих и солдат. На следующий день социал-демократы приняли эти условия — ибо независимые по-прежнему обладали реальной силой и «улица принадлежала им» — и было сформировано правительство из шести руководителей. Оно включало трех социал-демократов: Эберта, Шейдемана и Ландсберга — и трех независимых: Гаазе, Дитмана и Барта. [5] Вечером в цирке Буша состоялось пленарное заседание Советов рабочих и солдат Берлина. Это собрание приняло резолюцию, в которой провозглашалось следующее: «Старой Германии больше нет. Династии ушли навсегда. Обладатели тронов лишены своей власти. Германия теперь — Республика, Социалистическая Республика. Советы рабочих и солдат ныне являются носителями политической власти». Затем собрание назначило исполнительный комитет (Vollzugsrat) из двадцати четырех членов — шести социал-демократов, шести независимых и двенадцати солдат — и провозгласило руководителями правительства шестерых названных выше лиц.

После этого совещания было сформировано правительство. Оно образовало «коллегию», все члены которой обладали равными правами и которая приняла название «Совет народных уполномоченных» (Rat der Volksbeauftragten); Эберт и Гаазе были назначены председателями. Все правительственные декреты должны были провозглашаться этими двумя лицами по взаимному согласию и подписываться ими совместно. Это было, так сказать, двоевластие на посту канцлера.

Таким образом, Совет народных уполномоченных оказался наделен политической властью Генеральным собранием советов рабочих и солдатских депутатов Берлина. Воспользовавшись своей властью немедленно, Совет уполномоченных выпустил 12 ноября 1918 года прокламацию, представлявшую собой декларацию прав нового режима: осадное положение было отменено. Свобода собраний и митингов была восстановлена без каких-либо ограничений. Все политические преступления были амнистированы. Восьмичасовой рабочий день вступил в силу 1 января 1919 года. Все последующие выборы должны были проводиться на основе равного, прямого и всеобщего избирательного права при пропорциональном представительстве для всех мужчин и женщин, достигших двадцатилетнего возраста, и т. д.

Однако вскоре между Советом народных уполномоченных и Исполнительным комитетом советов рабочих и солдатских депутатов Берлина возникли разногласия. Каждый из этих двух органов считал себя главным носителем суверенитета и выпускал прокламации с распоряжениями. Возникла острая необходимость четко ограничить их соответствующие полномочия. Именно это стало целью соглашения, достигнутого этими двумя органами 22 ноября 1918 года.

Согласно условиям этого соглашения, суверенитет целиком принадлежал Исполнительному комитету. Совет уполномоченных должен был осуществлять исполнительную власть под постоянным контролем Исполнительного комитета.

Последний обладал правом назначать или отзывать членов Совета уполномоченных. На деле ситуация выглядела несколько иначе, поскольку Совет уполномоченных в известной мере осуществлял законодательную власть, в соответствии с которой заявлял о своем праве издавать декреты, имеющие силу законов.

В течение месяца оба органа работали в таком согласии. Разумеется, случались и столкновения. Чиновники старого режима с нетерпением переносили надзор со стороны советов рабочих и солдатских депутатов. Циркулировали подстрекательские слухи о расточительности, с которой эти советы управляли государственными финансами. Хуже всего было то, что по всей стране росло сопротивление Исполнительному комитету советов рабочих и солдатских депутатов, который, состоя исключительно из берлинских представителей, претендовал на представление советов всей Германии и фактически действовал так, будто был уполномочен советами всей страны. Тот факт, что 23 ноября этот Исполнительный комитет пополнился определенным числом делегатов советов рабочих и солдатских депутатов из других государств, помимо Пруссии, делегатов, имевших полномочия обсуждать вопросы, затрагивающие всю Германию, не укрепил позиции Исполнительного комитета. Между тем, однако, его аппарат, казалось, функционировал.

2. Социал-демократы устраняют независимых и берут власть в свои руки. — В развернувшейся между социалистами борьбе социал-демократы заручились поддержкой сначала отдельных государств, а затем — общего Конгресса советов рабочих и солдатских депутатов.

1. Начиная с 10 ноября Эберт и его партия демонстрировали все большую решимость созвать учредительное собрание. Тем не менее они не пытались действовать немедленно, сдерживаемые силой, все еще находившейся в руках советов. Но 25 ноября под названием «конференция германских союзных государств» в Берлине состоялось заседание представителей революционных правительств нескольких государств. Его возглавлял народный уполномоченный Эберт.

Говоря о предстоящей конституции, Эберт заявил: «Система сотрудничества между правительством рейха и союзными государствами, которая должна быть определена весьма четко, должна быть установлена Национальным собранием. Правительство твердо решило созвать это Национальное собрание в кратчайшие сроки. До тех пор между рейхом и государствами может быть заключено лишь временное соглашение». В ходе дискуссии были высказаны самые противоречивые мнения; но в конце концов подавляющее большинство присутствовавших делегатов приняло следующую резолюцию из двух пунктов:

«Именно Национальному собранию должна быть доверена власть по установлению конституции рейха. До тех пор же советами рабочих и солдатских депутатов являются выразителями воли народа».

Опираясь на это решение, Совет народных уполномоченных 30 ноября обнародовал декрет о выборах в Национальное собрание.

2. Всеобщий конгресс советов рабочих и солдатских депутатов на своих заседаниях в Берлине с 16 по 20 декабря больше, чем любой другой фактор, предоставил социал-демократам возможность, к которой они стремились, — избавиться от Исполнительного комитета советов рабочих и солдатских депутатов Берлина и тем самым нанести решительный удар по системе советов в целом. Социал-демократы имели подавляющее большинство на этом конгрессе, и делегаты, хорошо дисциплинированные и мало знакомые с парламентскими дебатами, пунктуально выполняли инструкции, данные им официальными ораторами.

Конгресс принял ряд важных резолюций:

a. Советская система отвергается. — 19 декабря 334 голосами против 98 конгресс отклонил предложение Даумига о том, что «при любых обстоятельствах следует придерживаться советской системы как основы социалистической республики в том смысле, что советы будут обладать высшей законодательной, исполнительной и судебной властью».

b. Совет народных уполномоченных укрепляется. — Конгресс, объявивший себя облеченным всей полнотой политической власти, делегировал законодательную и исполнительную власть Совету народных уполномоченных до созыва Национального собрания. Кроме того, он назначил центральный комитет (Zentralrat) советов рабочих и солдатских депутатов Германии в составе двадцати семи членов, который должен был осуществлять парламентский контроль над германским и прусским кабинетами; иными словами, согласно официальному разъяснению народного уполномоченного Гаазе, все законопроекты должны были представляться Советом народных уполномоченных Центральному комитету и обсуждаться им. Центральный комитет имел право назначать и отзывать народных уполномоченных для Пруссии и для рейха. Наконец, Совет народных уполномоченных должен был назначить при каждом государственном секретаре двух делегатов — социал-демократа и независимого, которые поручались ведением дел в министерствах. Что же касается Исполнительного комитета советов рабочих и солдатских депутатов Берлина, то конгресс ограничил его полномочия лишь вопросами, касающимися берлинской группы.

c. Выборы в Национальное собрание проводятся 19 января 1919 года. — Победа социал-демократов была полной. Независимые из-за небольшого числа избранных ими представителей отказались войти в состав Центрального комитета, который в результате состоял только из социал-демократов и возглавлялся сначала Лайнертом, а затем Максом Коэном, причем оба придерживались весьма умеренных взглядов. Конфликт между Исполнительным комитетом советов рабочих и солдатских депутатов Берлина и Центральным комитетом никогда не доставлял правительству никаких хлопот.

Но независимые и спартакисты вовсе не были намерены сдаваться, поскольку считали себя хозяевами положения на улице, по крайней мере отчасти. И рождественская неделя 1918 года в Берлине выдалась кровавой. Отряд матросов, обосноравшийся в королевском замке и отказавшийся покинуть его вопреки приказам прусского правительства, попытался захватить народных уполномоченных Эберта и Ландсберга, чтобы держать их в качестве заложников в связи с невыплатой причитающегося им жалованья. Их попытка потерпела неудачу, и правительство вызвало войска, чтобы заставить матросов покинуть замок. В Берлине вспыхнули кровопролитные бои, продолжавшиеся до самого Рождества.

Эти события привели к правительственному кризису. 29 декабря независимые Гаазе, Дитман и Барт ушли в отставку из Совета народных уполномоченных; после чего оставшиеся три уполномоченных немедленно подали свои прошения об отставке в Центральный комитет. Последний вновь назначил трех социал-демократов и доукомплектовал правительство, добавив к ним трех новых уполномоченных — все они были социал-демократами: Носке, Виссель, Лебе. Лебе отказался, и его пост остался вакантным; но Носке и Виссель вошли в правительство. Шейдеман заменил Гаазе на посту сопредседателя вместе с Эбертом.

Независимые и коммунисты предприняли еще одну попытку. 3 января независимые, вошедшие в правительство Пруссии, подали в отставку. Но Айххорн, со времени революции возглавлявший берлинскую полицию, отказался сложить свои полномочия и, будучи смещен, отказался покинуть свой пост. Это стало сигналом к настоящему восстанию, которое не без оснований называли «второй революцией». Отряды спартакистов сошлись в кровавых столкновениях на улицах с войсками Носке, и дело завершилось убийством Карла Либкнехта и Розы Люксембург.

Когда три дня спустя состоялись выборы в Национальное собрание, Германия оказалась под управлением исключительно социал-демократического правительства.

РАЗДЕЛ II НАЦИОНАЛЬНОЕ УЧРЕДИТЕЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

Главной задачей Национального собрания, избранного 19 января 1919 года, было заключение мира и создание новой конституции для Германии. Однако, учитывая проблемы, с которыми оно столкнулось, будет трудно точно понять, как оно пришло к той или иной позиции и как примирить намерения различных принятых резолюций, если постоянно не иметь в виду дух, в котором они разрабатывались, силы, столкнувшиеся внутри Собрания, и их соотношение друг с другом — если не проследить хотя бы в общих чертах тот долгий процесс выработки, в ходе которого осуществлялась работа Собрания.

1. — СОСТАВ СОБРАНИЯ.

Учредительное собрание было избрано на основе, пожалуй, самого демократичного избирательного права из всех известных.

Избирателями являлись все немцы: мужчины и женщины, солдаты и офицеры, неимущие и немощные, при условии, что они достигли двадцатилетнего возраста. Избирательным правом обладали все граждане, являвшиеся немцами по меньшей мере в течение года.

Выборы проходили на основе партийных списков, которые нельзя было «дробить», то есть избиратель не мог голосовать за кандидатов из разных списков; однако партиям предоставлялась возможность выдвигать списки совместно.

Распределение мест производилось по системе пропорционального представительства, известной под названием д’Ондта.

Эти выборы привели в Собрание 423 депутата, из них 39 женщин.

На крайнем правом фланге находились немецкие националисты (Deutschnationalen) в количестве сорока двух человек. Они являлись бывшими консерваторами, о которых меньше всего можно сказать, что они чему-то научились за время войны. Это была партия крупных землевладельцев и крупных промышленников. В политическом отношении в декабре 1918 года они высказались за восстановление монархии и выразили готовность принять парламентскую монархию. В экономическом отношении они не потребовали ни единой реформы. Будучи реакционными в политике, в экономических вопросах они были сугубо консервативными. Их лидеры — Клеменс фон Дельбрюк, бывший министр императора и бывший глава имперского гражданского кабинета, Дюрингер — возвышали свой голос каждый раз, когда требовалось защитить старый режим, выступая против любого сокращения доли Пруссии в управлении и борясь со всеми демократичными институтами.

Слева от них заседали двадцать два члена Немецкой народной партии (Deutsche Volkspartei). Название ново; их идеи напоминали взгляды бывших национал-либералов. [6] Это была партия деловых людей. О будущей форме правления они ничего не говорили. По сути, большинство из них оставались монархистами, но это был второстепенный вопрос. Их главная забота заключалась в том, чтобы установить в спокойном и хорошо регулируемом государстве свободу торговли и гарантию защиты частной собственности. Они не закрывали глаза полностью на реалии текущего момента и намеревались тщательно изучить определенные реформы, противостоять которым было бы бесполезно; такие как новые государственные монополии, участие рабочих в контроле над производством и т. д. По своим настроениям они были националистами и не подписали бы никакой мирный договор, кроме того, который гарантировал бы экономическое процветание Германии. Они были демократами в том смысле, что выступали за строгой юридическое равенство всех лиц. Эту группу возглавлял Штреземан, чья ловкость в ведении парламентской игры была широко признана.

Далее шел Центр с восемьюдесятью девятью депутатами. Из всех партий эта оставалась наиболее верной самой себе с момента своего основания. Ее программа не изменилась. Она содержала несколько положений, которые составляли ее прочный костяк и за которые партия была готова бороться изо всех сил: союз Церкви и государства, конфессиональные государственные школы, свобода обучения и т. д. По политическим и экономическим проблемам момента Центр, безусловно, имел свое мнение; но он всегда заканчивал тем, что шел на уступки, необходимые для защиты основных принципов религиозного государства и свободы преподавания. Среди избранных от Центра были Ференбах, председательствовавший в Собрании, Тримборн, профессор Байерле и Эрцбергер, чья неутомимая деятельность и безграничная находчивость обеспечили ему, пожалуй, преобладающую роль в правительстве на несколько месяцев, и который наравне с министром финансов должен был осуществить коренную реформу германской финансовой системы.

Затем шли семьдесят четыре демократа. Их партия родилась после революции 1918 года в результате слияния старых прогрессистов с той группой национал-либералов, которая не примкнула к Народной партии. Их программа была программой классического либерализма: национальный суверенитет, всеобщее избирательное право, равные права всех граждан, индивидуальные права, право частной собственности и торговли. Они выступали против вмешательства государства, за исключением чрезвычайных обстоятельств. Эта партия пыталась сплотить вокруг себя всех немцев, выступавших за буржуазную республику, и была решительна в своем противодействии как реакции, так и революционному социализму. Эта группа насчитывала среди своих членов некоторых людей, чья личная значимость произвела впечатление на Собрание и которые сыграли, пожалуй, важнейшие роли в выработке конституции — Хаусманн, председатель конституционного комитета; Фридрих Науман, чей идеализм проявился в полной мере, когда он предложил вместе с Байерле перечень основных прав и обязанностей немцев; Дернбург, министр колоний при старом режиме и министр финансов в период революции; Кох из Касселя, будущий министр, и другие.

Имелось 163 социал-демократа. Они составляли самую многочисленную группу в Собрании, но, привыкнув к легким отрицаниям оппозиции, казалось, мало были подготовлены к той созидательной роли, в ту пору особенно сложной, которую их избирательный успех внезапно призвал их исполнить. Теоретически они объявляли себя верными эрфуртской программе и марксистской теории классовой борьбы. Но в то же время они заявляли о своей вере в демократию, выступали против всякой диктатуры и рассчитывали исключительно на всеобщее избирательное право и парламентский режим для проведения своих социалистических реформ. Именно из этой социал-демократической группы вышли три канцлера, управлявших Германией во время заседаний Национального собрания, — Шейдеман, Бауэр и Герман Мюллер. К этой группе принадлежали Легин, президент Федерация труда Германии, Виссель, который в качестве министра тщетно пытался организовать систематический контроль над бизнесом, а также министры Носке, Давид, депутат Зинцхаймер, составивший замечательный доклад о советах рабочих, и другие.

Наконец, шла группа независимых, насчитывавшая двадцать два человека. Они обвиняли социал-демократов в предательстве дела социализма. Что касается их собственной программы, то они не детализировали никаких мер более конкретно, чем социал-демократы. Они ограничились требованием немедленного начала социализации в целях сокрушения господства капитала, максимального подъема производства и распределения его плодов среди всех граждан. Их ораторами были Кон и Гаазе, бывший народный уполномоченный, который позже был убит в июле 1919 года.

Подводя итог, можно представить следующую таблицу сил соответствующих партий в Национальном собрании:

PARTY | VOTES | DEPUTIES
German National People’s Party | 3,200,000 | 42 | (3 women)
German People’s Party | 1,200,000 | 22 | (1 woman)
Centre | 6,000,000 | 89 | (6 women)
Democrats | 5,600,000 | 74 | (7 women)
Social Democrats | 11,400,000 | 163 | (17 women)
Independents | 2,300,000 | 22 | (3 women)
Other parties | 500,000 | 9 | (2 women)

Кроме того, войска с Западного фронта направили двух депутатов, оба социал-демократы.

2. — ВРЕМЕННАЯ КОНСТИТУЦИЯ ОТ 10 ФЕВРАЛЯ 1919 ГОДА.

Национальное учредительное собрание заседало в Веймаре 6 февраля 1919 года. Оно благоразумно избежало заседаний в Берлине, где оно оказалось бы легкой добычей для организаторов бунтов и восстаний.

Будучи избрано народом, Собрание воплощало в себе народный суверенитет. Оно представляло собой высшую власть. Эта власть была единодушно признана за ним.

Первым вопросом, с которым Собранию пришлось иметь дело, был вопрос о временном правительстве Германии. Правда, Конституция должна была быть принята Собранием в дальнейшем; но это потребовало бы труда как минимум на несколько месяцев. Тем временем Германии необходимо было управляться во внутренних делах некоторым органом, созданным в духе демократии и способным представлять ее за рубежом через делегатов немецкого народа. Необходимо было принять временную конституцию, причем принять немедленно.

8 февраля государственный секретарь внутренних дел Пройс представил проект временного правительства рейха. Это была лишь импровизация. Начиная с 25 января 1919 года конференция из более чем ста представителей различных государств заседала совместно с министром внутренних дел для рассмотрения проекта этой временной конституции. Представленный Пройсом проект был ими одобрен. Это дало уверенность в том, что никаких принципиальных возражений возникать не будет. С другой стороны, чтобы обеспечить его быстрое голосование, автор проекта благоразумно избежал всех щекотливых вопросов, немедленное урегулирование которых не было обязательным; а в тех вопросах, с которыми ему пришлось иметь дело, он мудро поступил в духе компромисса. Благодаря этим мерам предосторожности проект Пройса был принят 10 февраля. Он касался следующих четырех пунктов:

1. Конституционные законы. — Национальное собрание должно было сохранить всю полноту власти при рассмотрении этой сферы. Будучи избранным прежде всего для того, чтобы наделить Германию конституцией, оно видело в этом свою главную задачу.

Только Собрание могло решать конституционные вопросы и могло делать это, не консультируясь ни с кем другим. Между тем, однако, сохраняя контроль, члены могли ограничить себя в полномочиях, если пожелали бы — и это один из примеров во временной конституции, характеризующийся ее духом компромисса, — если такое ограничение представлялось им отвечающим общим интересам и необходимым для оперативного выполнения их работы. Фактически Национальное собрание ограничило себя в этом вопросе конституции лишь по одному пункту, имеющему фундаментальное значение, — территориальному статусу государств. Согласно статье 4, абзацу 2 закона, касающегося этого вопроса, «территории входящих в состав республик не могут быть изменены без их согласия». Это означало, что суверенное Национальное собрание не позволяло даже самому себе изменять территориальную карту Германии. Министр Пройс пояснил Собранию, что он вынужден пойти на эту уступку, поскольку они не могут росчерком пера и простым решением изменить границы соответствующих государств без их согласия. Это положение было необходимо для того, чтобы успокоить государства, учитывая прежде всего объявленные намерения правительства рейха о территориальном укрупнении и разделе Пруссии. Но Пройс определенно уточнил, что это положение будет действовать лишь до окончательного решения по Конституции со стороны Собрания. Ибо в этой Конституции Национальное собрание могло по собственной воле и без каких-либо ограничений принять любое угодное ему решение. Другими словами, после окончательного принятия Конституции государства больше не могли ссылаться на статью 4, абзац 3 закона от 10 февраля 1919 года, чтобы препятствовать применению статьи 18 Веймарской конституции, [7] на тот случай, если какое-либо отдельное государство пожелает этого.

2. Обычные законы. — У Национального собрания помимо Конституции была и другая работа. Они признали (статья 1 закона от 10 февраля 1919 года), что помимо Конституции им необходимо голосовать за «другие неотложные законы для рейха». Но здесь, в отличие от процедуры принятия конституционных законов, Национальное собрание не принимало законы иначе как по согласованию с представителями отдельных государств. Ни один проект не мог стать законом до тех пор, пока он не был принят как представителями отдельных государств, так и Национальным собранием. С этой целью законом от 10 февраля 1919 года была создана Государственная комиссия.

Эта комиссия во многих отношениях напоминала старый бундесрат, но в некоторых других существенно от него отличалась. Она состояла из представителей всех германских государств, правительства которых опирались на доверие к ним их представительных собраний, избранных на основе всеобщего избирательного права. Каждое государство имело по меньшей мере один голос; но более крупные государства могли иметь дополнительные голоса: один голос за каждый миллион жителей, причем остаток сверх этого засчитывался как дополнительный голос при условии, что этот остаток равнялся по меньшей мере числу жителей наименее населенного государства в рейхе. Ни одному государству не разрешалось иметь более двух третей от общего числа голосов. Некоторые авторы считают эту реформу важной. «Традиционная пропорция представительства нарушена», — пишет Апельт в «Das Werden der neuen Reichsverfassung, Deutsche Juristen Zeitung», 1919, стр. 205. — «Ее заменил современный принцип распределения влияния в соответствии с численностью жителей». Но мы не должны заблуждаться. Применение абзаца 2 закона от 10 февраля привело к следующему: Пруссия получила 19 голосов, Бавария — 7, Саксония — 5, Вюртемберг — 3, Великое герцогство Баден — 3, Великое герцогство Гессен — 2; остальные государства — по одному, всего 58, а после слияния двух государств Ройсс — 57. Таким образом, Пруссия получила на два голоса больше, чем в бундесрате, Бавария и Саксония — каждая на один голос больше, Вюртемберг, Гессен, Мекленбург-Шверин и Брауншвейг — каждый по меньшей мере на один голос. Если учесть потерю Эльзас-Лотарингии и исчезновение двух государств Ройсс, весьма примечательно отметить, что в бундесрате и в Государственной комиссии общее число голосов было совершенно одинаковым, а распределение — почти одинаковым в обоих.

Однако Государственная комиссия отличалась от бундесрата в других отношениях, особенно в полномочиях. Правда, как и прежде, никакой закон не мог быть принят иначе как с одобрения Собрания. Но теперь центр тяжести политической власти сместился от собрания государств к народному собранию. Отсюда вытекали следующие последствия: ранее, если законопроект, исходивший от президентства империи, не набирал большинства в бундесрате, он не мог рассматриваться рейхстагом и тем самым окончательно хоронился. Теперь же правительство могло представить на решение Национального собрания проект, отклоненный Государственной комиссией. Ранее также при разногласиях между двумя собраниями по поводу законопроекта, который рейхстаг принял, а бундесрат отверг, последнее слово оставалось за стороной, сказавшей «нет», то есть за бундесратом, где проект естественным образом и хоронился. Теперь же правительство никоим образом не было связано решением большинства Государственной комиссии и всегда могло вновь вынести на рассмотрение Национального собрания проект, потерпевший неудачу в комиссии. Члены правительства рейха и члены Государственной комиссии имели право участвовать в заседаниях Национального собрания и защищать свои соответствующие точки зрения; но окончательное решение всегда принимало Национальное собрание. Если же разногласия между двумя собраниями не удавалось преодолеть, президент рейха имел право вынести этот спор на решение всенародного референдума. Эта ситуация, однако, пока еще не возникала.

Различия между прежним бундесратом и новой Государственной комиссией были значительными. Поборники единого рейха критиковали комиссию как препятствие на пути к основанию единой Германской Республики, и это возражение с их точки зрения казалось оправданным. Следует также отметить, что временная конституция не уточняет, какой именно орган — парламент или правительство каждого государства-участника — назначает делегатов в комиссию. Мы знаем лишь то, что члены Государственной комиссии имели императивный мандат, поскольку ее представители отстаивали точку зрения своих правительств.

Закон вступал в силу тогда, когда он принимался как Национальным собранием, так и Государственной комиссией.

3. Президент рейха. — Временная конституция поставила во главе рейха президента.

Президент рейха должен был избираться абсолютным большинством голосов Национального собрания. Он должен был оставаться у власти до вступления в должность президента, избранного в соответствии с постоянной конституцией.

Во избежание прений, которые задержали бы принятие закона, и чтобы не детализировать полномочия президента, положение в общем наделяло его полномочиями главы государства в современной республике.

Тем не менее Временная конституция специально описывала власть президента по определенным частным вопросам, которые в силу особых обстоятельств и немецких традиций были особенно деликатными. Право объявлять войну и заключать мир было отнято у него и передано Национальному собранию. Однако он представлял рейх в международных отношениях, аккредитовывал и принимал послов и подписывал договоры. Но в этом последнем отношении его право ограничивалось двумя ограничениями. Он не мог без согласия Национального собрания и Государственной комиссии заключать какие-либо договоры, содержащие вопросы, полномочия по которым принадлежали этим органам; а если бы Германия вступила в Лигу наций, исключающую секретные договоры, все договоры с государствами, являющимися членами этой лиги, должны были бы представляться на одобрение Национального собрания и Государственной комиссии. Иными словами, секретные договоры в принципе запрещались; но во избежание постановки Германии в невыгодное положение по отношению к другим государствам было оговорено, что этот запрет будет действовать только в отношении договоров с другими государствами, которые запрещали секретные договоры.

4. Министры. — Президент рейха назначил министерство, порученное управлением рейхом.

Закон ничего не уточнял об организации министерства. Тем не менее в нем содержалось несколько положений, которые четко указывали на по существу парламентский режим. Так, министры могли оставаться у власти лишь до тех пор, пока они пользовались доверием Собрания. Декреты и ордонансы президента вступали в силу только тогда, когда они были подписаны министром. Министры несли ответственность перед Национальным собранием за руководство своими ведомствами.

Временная конституция от 10 февраля вступила в силу сразу же после ее принятия. [8] После этого естественным образом последовала серия из двух актов.

Сначала власти, получившие свои полномочия от революции, сложили их в руки Национального собрания. 10 февраля народный уполномоченный Шейдеман заявил перед Собранием: «Поскольку Национальное собрание заседает и Временная конституция принята, историческая миссия, возложенная на нас как на временное правительство, завершена. Мы возвращаем полномочия, полученные нами от революции, в руки Национального собрания».

На следующий день, 11 февраля, перед Собранием было зачитано письмо Центрального комитета Германской Социалистической Республики, в котором следует отметить три предложения. Во-первых, Центральный комитет возвращал Германскому национальному собранию полномочия, которыми он обладал в силу власти, предоставленной ему Конгрессом советов рабочих и солдатских депутатов. Во-вторых, он требовал включения советов рабочих и солдатских депутатов в будущую Конституцию империи для укрепления представительства трудящихся и защиты интересов производителей, а также для обеспечения народной организации вооруженных сил империи. В-третьих, он со всей энергией выступал против опасного возобновления прав суверенитета отдельных государств, когда эти права выходили за рамки вопросов, затрагивающих автономию и культуру государств.

Оставалась задача организации нового правительства в соответствии с положениями закона. 11 февраля народный уполномоченный Эберт был избран президентом рейха 277 голосами из 328 возможных. Он сложил с себя полномочия депутата и назначил министерство во главе с Шейдеманом. Поскольку Давид, избранный председателем Собрания, был также назначен членом министерства без портфеля, 12 февраля его сменил на посту председателя Национального собрания Ференбах.

3. — ПРИНЯТИЕ КОНСТИТУЦИИ И ДОПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ.

Разработка постоянной Конституции продолжалась почти семь месяцев. Были предварительные проекты, проекты и дополнительные проекты; они изучались на совещаниях со штатами, в подкомитетах и комитетах, а также на пленарных заседаниях Национального собрания с бесчисленными изменениями и модификациями вплоть до последней минуты.

Человеком, который непрерывно находился на передовой в течение всей этой работы и которого можно считать главным автором Конституции, был профессор Пройс.

До революции он принадлежал к Прогрессивной партии; после нее он примкнул к демократам. Статс-секретарь внутренних дел с 15 февраля 1918 года; министр внутренних дел в кабинете Шейдемана в феврале 1919 года; представитель правительства в Национальном собрании по обсуждению Конституции, когда в июне 1919 года он оставил свой пост, — именно на нем с начала и до конца лежало главное бремя этих дискуссий. Будучи знатоком государственного права, в политике он проявил себя по существу реалистом. Он упорно боролся за идеи, выдвинутые им в его первом проекте, — необходимость объединения рейха и расчленения Пруссии, необходимость формирования доверия к демократии, превосходство парламентского режима. Он боролся за них до самого конца с силой аргументации и таким изобилием ресурсов, что бо́льшая часть его идей пережила любые нападки. Конечно, окончательный текст Конституции весьма сильно отличается от его первоначального проекта; Пройс не недооценивал те силы и влияния, с которыми ему пришлось иметь дело; тем не менее он добился огромной поддержки по своим главным положениям и действительно является главным творцом веймарского творения.

Конституция была принята 31 июля 262 голосами за при 75 против. Проголосовали против немецкие националисты, Немецкая народная партия, независимые, Баварский крестьянский союз и несколько членов Баварской народной партии, среди них доктор Хайм.

Она была обнародована и опубликована 11 августа 1919 года и вступила в силу немедленно.

Заключив мир и приняв Конституцию, Национальное собрание, казалось бы, должно было распуститься. Но оно этого не сделало. Оно обладало полномочиями определять продолжительность своего мандата. Собрание сочло, что его работа не завершена 11 августа 1919 года, поскольку оставалось решить еще две задачи: первой из них было составление и принятие основных законов, необходимых для применения конституции. Последняя в ряде своих положений требовала принятия серии специальных законов и обычных законов, регулирующих детали, на которые в ходе обсуждения Конституции у членов не хватило времени или по которым они не смогли прийти к согласию. Среди таковых были законы, регулирующие выборы в рейхстаг и президента рейха, законы об инициативе и референдуме, о чрезвычайном положении, армии, советах рабочих и экономических советах, законы, регулирующие передачу железных дорог и почтовых систем различных государств под контроль рейха, и т. д.

Собрание вдобавок сочло себя обязанным изучить и принять законы не обязательно конституционного характера, но крайне необходимые рейху. На первом месте по важности стояли законы, призванные создать финансовые ресурсы, в которых рейх остро нуждался для покрытия огромных расходов, возложенных на него мирным договором, потерь пяти лет войны и возросших государственных расходов. Также настоятельно необходимо было принять законы, регулирующие пенсии и пособия раненым, увечным и вдовам войны и т. д.

Но с момента вступления Конституции в силу 11 августа Германия оказалась в условиях нового конституционного режима. Это был уже не режим Временной конституции от 10 февраля 1919 года; эта Конституция была отменена окончательной. В то же время она еще не вступила в полноценный режим окончательной Конституции, поскольку та предусматривала рейхстаг, и никому не пришло бы в голову созывать рейхстаг одновременно с заседанием Национального собрания. Это был переходный режим: с 12 августа 1919 года по 6 июня 1920 года действовала Конституция от 11 августа, но Национальное собрание выполняло функции рейхстага, а президент рейха, избранный Национальным собранием, оставался в должности до тех пор, пока народ не изберет его преемника (статья 180 Конституции).

В соответствии с этим решением 21 августа 1919 года президент рейха Эберт принес присягу на верность новой Конституции перед Национальным собранием в ходе его последнего заседания в Веймаре.

С 30 сентября Собрание заседало в Берлине во дворце рейхстага, где оно обсудило и приняло важное финансовое законодательство, включавшее «закон о подоходном налоге», другой — «о налоге на потребление спиртных напитков» и еще несколько, касающихся «фабрично-заводских советов и оказания помощи нуждающимся по всему рейху».

В начале марта 1920 года партии правого толка, надеявшиеся посредством новых выборов добиться значительного увеличения своего влияния, внесли предложение, в котором содержалась просьба к рейху немедленно огласить, какие законопроекты он рассчитывает представить Собранию до его роспуска; они также потребовали, чтобы Собрание как можно скорее представило предложения, регулирующие выборы в рейхстаг, выборы президента, инициативу и референдум, и вдобавок предложили Собранию объявить о своем роспуске 1 мая 1920 года. Это предложение было отклонено 10 марта после того, как министр внутренних дел Кох указал законы, которые еще предстояло принять. Он настаивал на необходимости глубокого изучения проекта закона, регулирующего выборы в рейхстаг, и на том, что первый рейхстаг республики не должен избираться на основе положений временного и малоизученного закона. Он заявил, что Национальное собрание не может быть распущено, а выборы не могут состояться ранее осени 1920 года.

Но два дня спустя произошел путч Каппа и Лютвица. Берлин оказался в руках военной фракции, которая открыто объявила о своем намерении вернуть старый режим. Законное правительство бежало в Штутгарт, где оно поспешно созвало Национальное собрание. Повсюду была объявлена всеобщая забастовка. Потерпев поражение из-за этого, Капп и Лютвиц бежали, а законное правительство вернулось в Берлин. Но рабочие отказались возобновить работу, не получив предварительно гарантий, которые они считали необходимыми против возвращения военной диктатуры. Затем последовал также смуты в Рурской области и оккупация немецких городов на правом берегу Рейна франко-бельгийскими войсками.

Все эти события были слишком значительными и слишком коренным образом нарушали политическую ситуацию, чтобы можно было продолжать работу без немедленной консультации с народом Германии. Поэтому, поспешно приняв последние из неотложных законов, в особенности избирательные положения, Собрание распустилось в конце мая 1920 года.

ГЛАВА II НА ПУТИ К УНИТАРНОМУ ГОСУДАРСТВУ

Первым вопросом, с которым Национальное собрание столкнулось и который необходимо было решить, являлся вопрос о том, останется ли Германский рейх федеративным государством или же он превратится в унитарное государство, или же — если достижение промежуточного решения было возможно — в какой степени он сможет разделять черты того или иного типа государства.

Унитарное государство обладает нераздельным и исключительным суверенитетом. В нем налицо единство права, власти и воли при наличии одной Конституции, одного управления и одной власти. Образцом такого унитарного государства является Франция. Унитарному государству противостоит сложное государство, в котором сосуществуют несколько суверенитетов — как государств-членов, так и центрального правительства.

Ибо существует два основных типа федеративных государств: конфедерация государств, в основе которой лежит международный договор и выражение воли которой есть лишь сумма волеизъявлений ее государств-членов (каждое входящее в состав государство сохраняет свой суверенитет, однако определенные атрибуты этого суверенитета осуществляются совместно через конфедеративные органы); и федеративное государство, в основе которого лежит конституция и которое обладает суверенитетом, необходимым для выполнения его обязанностей, осуществления его прав и выражения его независимой воли.

Но само собой разумеется, что эти понятия носят по существу относительный характер. Между унитарным государством и конфедерацией государств лежит целый ряд типов государств, переходящих один в другой посредством незаметных нюансов, типов, отличающихся друг от друга в зависимости от того, в какой степени государства-члены призываются к сотрудничеству в формировании общей воли. Более того, федеративное государство никогда не бывает статичным в том смысле, что его институты никогда не перестают меняться, стремясь либо к унитаризму — то есть к укреплению федеративных связей или даже к их исчезновению посредством полного слияния входящих в состав государств, — либо к федерализму, то есть к ослаблению связей или даже к их исчезновению путем роспуска сложного государства.

В каждом сложном государстве несомненно одновременно присутствуют тенденции обоих родов. Теоретически они могут даже уравновешивать друг друга. Но это равновесие никогда не достигается полностью, и в зависимости от того, какая из этих тенденций берет верх над другой, сложное государство более или менее быстро движется к унитаризму или к федерализму. [9]

До войны Германская империя представляла собой федеративное государство с унитарными тенденциями. После войны эти тенденции укрепились. Ибо крушение империи и ее армии, экономический кризис, последовавший за войной и усугубивший революцию, сепаратистские тенденции, проявившиеся тут и там на немецкой земле, и финансовые тяготы, обрушившиеся на Германию, — все это убедило ее руководителей в том, что для спасения Германии и ее возрождения существует лишь одно возможное средство: сосредоточить всю власть в руках тех, кто стоит у руля империи, и, как следствие, в максимальной степени уменьшить полномочия государств-членов (если не подавить их окончательно), чтобы направить все имеющиеся усилия в единое русло и использовать их по максимуму, избегая при этом любой непроизводительной растраты энергии и распыления сил.

В чем выразилась эта эволюция? Насколько далеко Учредительное собрание продвинулось по пути унитаризации рейха? Останется ли Германский рейх федеративным государством?

Чтобы ответить на эти вопросы, мы должны последовательно рассмотреть: (a) сохраняют ли государства самоопределение и в частности остаются ли они хозяевами своей территории; (b) сохраняют ли государства право наделять себя собственными конституциями и законами и самоуправляться; (c) и, наконец, участвуют ли государства как таковые в формировании воли рейха. Эта последняя проблема будет исследована при изучении организации государственной власти, в частности полномочий рейхсрата. Настоящая глава будет посвящена изучению первых двух аспектов.

РАЗДЕЛ I ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЙ СТАТУС ГОСУДАРСТВ

Территория является одним из существенных элементов государства. В конфедеративном государстве центральное правительство не может навязывать государствам-членам изменения или обмен территориями, слияние или разделение их соответствующих владений. Таков был в принципах режим, преобладавший в старой Германской империи. Исторический состав отдельных государств в том виде, в каком они находились, когда их монархи подписали федеральный договор в 1871 году, был гарантирован, и территории отдельных государств защищались Конституцией в той географической целостности, с которой они вошли в империю.

Веймарская конституция, напротив, выдвинула принцип подвижности границ. Но он был принят лишь после самых яростных и страстных дебатов, и не без изменений, которые своеобразным образом ограничили его применение. Ибо в центре дебатов и непрерывно доминировал в них не что иной, как вопрос о расчленении Пруссии. Ключевое соображение заключалось в следующем: юридически решение большинства организационных проблем, которые должна была разрешить Конституция, зависело от того, сохранит или не сохранит Пруссия свою территориальную целостность. Но политическая проблема также была серьезной. Если Пруссия останется в прежнем виде, не станет ли она снова осуществлять свою былую гегемонию над Германией со всеми вытекающими отсюда опасностями для внутренней и внешней политики рейха, опасностями упорной реакции внутри страны и ненасытного пангерманизма за ее пределами?

1. — ПРОБЛЕМА РАСЧЛЕНЕНИЯ ПРУССИИ.

В ноябре 1918 года по всей Германии ощущалось мощнейшее центробежное движение. Народные массы видели в рейхе не более чем союз государей и прусское господство. Именно государям и Пруссии они приписывали неискупимую вину в развязывании войны и ее проигрыше. На протяжении нескольких недель безграничного отчаяния раздавались два крика: «Долой государей!» и, превыше него, «Отделение от Пруссии!» Следует добавить, что за этими криками отчасти стояла невысказанная надежда на то, что, покинув рейх, удастся в той или иной степени избежать угрожающих последствий поражения. Рейх казался стоящим на грани распада. [10]

Но некоторые люди сразу осознали, что если Германию предстояло спасти, единственным действенным средством было возрождение в народе чувства национального единства и перестройка рейха на новых базах. Необходимо было создать унитарную республику и сокрушить владычество Пруссии.

Эти две фундаментальные цели были самоочевидными и взаимообусловленными. Ибо, учитывая диспропорцию в силах, существовавшую между Пруссией и другими государствами, чем больше увеличивалась власть рейха в ущерб государствам, тем сильнее укреплялось господство Пруссии, поскольку тем самым Пруссия становилась всемогущей внутри рейха. Если, следовательно, централизующий характер Конституции должен был быть подчеркнут, необходимо было столкнуться со следующей дилеммой. Либо Пруссия в ее существующем виде должна была быть принята рейхом, и в таком случае Германская республика на деле превратилась бы в унитарную Прусскую республику, в которой непрусские партии были бы подчинены воле Пруссии. Либо, если этого положения дел следовало избежать и желаемо было унитарное государство с центральной волей, Пруссию надлежало упразднить — либо путем раздела по ее собственной воле, либо путем раздела, навязанного ей рейхом. [11] Именно эту последнюю альтернативу выбрал статс-секретарь Пройс, когда ему было поручено составление проекта Конституции.

Отдельные государства, указывал он, были порождением чисто династической политики, которая почти повсюду шла вразрез с естественными связями населения и рас, разделяя то, что должно было быть единым, и объединяя элементы, не имевшие ничего общего. Лишь республика обладает возможностью — и это также ее долг — воссоединить то, что принадлежало друг другу. Фундаментальный вопрос внутреннего устройства Германии заключается в следующем: можно ли сохранить централизованное Прусское государство в составе будущей Германской республики? На этот вопрос Пройс после философских и исторических размышлений ответил отрицательно. Он потребовал территориального перераспределения государств на основе права народов на самоопределение, в соответствии с их потребностями и политическими и экономическими склонностями, при вмешательстве, с санкции и под руководством рейха. Пройс неизменно настаивал на том, что Пруссия не является нацией, а представляет собой искусственное образование, возникшее в результате политических случайностей царствующего дома, покупок, браков, завоеваний и т. д. Прусское государство не образует органического целого и не скреплено ни экономическими, ни культурными связями. Оно представляет собой несовершенное германское государство, «здание удачи». Даже если признать, что оно было некогда незаменимо, поскольку в определенной мере служило внутренней связкой, теперь оно изжило свою полезность как государство. Национальное единство Германии в целом является жизненно важным вопросом для немецкого народа, а следовательно, и для Германской республики. Крайне необходимо, чтобы различные расы, жившие в вынужденном единстве в Пруссии, были немедленно поставлены под суверенитет рейха, вместо того чтобы быть «омедеватизированными» государством, которое вклинивается между ними и рейхом. Лишь путем упразднения Пруссии эти слои населения могут обеспечить себе равенство, на которое они имеют право наряду с другими германскими государствами. Только путем расчленения Пруссии малые государства Севера и Центральной Германии могут превратиться в жизнеспособные общины. То, что неполно соединенное государство с сорока миллионами немцев, то есть Пруссия, могло сосуществовать с более полным единством семидесяти миллионов немцев, противоестественно и является политическим противоречием. Поэтому немецкий народ должен быть свободен в создании в составе рейха новых германских республик без учета фактических границ существующих германских государств, насколько экономические условия и исторические соображения допускают формирование новых государств. Вновь созданные государства должны насчитывать по меньшей мере по два миллиона жителей каждое. Слияние нескольких государств-членов в новое государство может быть осуществлено посредством межгосударственного договора, составленного заинтересованными государствами и одобренного их парламентами, а также правительством рейха. Если население какой-либо территории желает отделиться от государства, которому оно принадлежало, чтобы объединиться с одной или несколькими другими Германскими республиками или образовать для себя независимую республику в составе рейха, необходимо прибегнуть к плебисциту.

Эти предложения вызвали самую яростную оппозицию. Как на заседаниях комиссий, так и на пленарных заседаниях Собрания постоянно подчеркивались два положения. С одной стороны, положение не могло оставаться прежним, поскольку внутренние границы страны были слишком запутаны, а некоторые государства — слишком малы и бессильны, чтобы надлежащим образом выполнять свои обязанности. С другой стороны, было невозможно помыслить о радикальной трансформации и надеяться на осуществление совершенно новой перегруппировки, если бы это пришлось делать на чисто рациональных принципах. Революция, возможно, и смогла бы осуществить эту трансформацию, но республика была еще недостаточно сильна, чтобы взять на себя эту задачу, тем более что она была чрезмерно поглощена проблемой конституции. Настаивание на полном решении этой проблемы, даже если бы это не грозило полным провалом, означало бы слишком большую потерю времени. Необходимо было найти компромисс.

Условия такого компромисса найти было чрезвычайно трудно. Ибо никакие изменения на территориях различных государств не могли быть осуществлены без посягательства на территорию Пруссии, которая имеет «анклавы» или владения в большинстве государств, чья трансформация планировалась. Если бы даже ограничиться слиянием нескольких малых государств — в чем все единогласно признавали острую необходимость, — это можно было бы сделать только путем отнятия у Пруссии того или иного куска ее территории. С какой бы стороны ни подходили к этой проблеме, неизбежно возникал вопрос о расчленении Пруссии. И из-за этого вопроса разгорелся конфликт.

Некоторые из членов следовали в русле предложения, представленного Пройсом относительно раздела Пруссии; но они пошли гораздо дальше и точно указали, какую именно территорию они считают необходимым у нее отобрать.

Прежде всего это был вопрос Рейнской области. Через Тримборна, официального представителя партии Центра, депутатов Кельна и Ах、ена, жители рейнской земли предъявили свои требования. Пруссия, порождение политической династии, представляет собой совокупность различных рас, поскольку не существует никакой прусской нации. Люди, живущие на берегах Рейна, чувствуют себя ущемленными по сравнению с другими германскими расами, поскольку они не находятся в прямом контакте с рейхом и представлены в нем лишь через посредство Пруссии. Отсюда вытекает, что рейнцы не могут свободно выражать свои исконные устремления и развивать собственную культуру. Они страдают во всех отношениях от того, что не имеют собственной администрации и вынуждены терпеть над собой прусских чиновников.

Возражения, исходившие с прусской стороны против образования рейнского государства, были несостоятельными, настаивали сторонники последнего. Отделение Рейнской области от Пруссии не обязательно должно влечь за собой отделение от рейха. Напротив, Рейнская область оказалась бы более прочно и тесно сплочена с рейхом, если бы она принадлежала ему напрямую, а не являлась лишь частью Пруссии. Они также не признавали довод о том, будто Рейнская область должна принадлежать Пруссии для экономического дополнения относительно бедных восточных провинций Пруссии. «Старый плач о бедном Востоке и богатом Западе сегодня умер», — настаивали рейнцы. Война и революция нанесли индустриальному Рейну несравненно больший ущерб, чем сельским восточным провинциям. Наконец, хотя возможно, что в течение определенного, несомненно короткого периода в Германии могут возникнуть беспорядки, вызванные созданием нового государства, они были бы менее вредны, чем сохранение на Рейне ситуации, которая оставалась бы постоянным источником смут. В заключение представители Рейнской области потребовали создания Западногерманской республики, которая включила бы в себя рейнские провинции, часть Вестфалии и территории Ольденбурга и Бремена.

С другой стороны, представители Ганновера потребовали справедливости в отношении насильственной аннексии, которой он подвергся в 1866 году. В Собрании сформировалась «немецко-ганноверская» группа, которая потребовала «свободного Ганновера в составе новой Германии». Речь шла о слиянии Нижней Саксонии с Ганновером и Брауншвейгом.

Точно так же малые государства Центральной Германии желали слиться в единое государство, которое вобрало бы в себя также часть территории Пруссии и область Эрфурта и образовало бы государство Тюрингию.

На эти требования представители Пруссии, в частности прусский министр юстиции Хайнце и немецкий националист Дюрингер, ответили, что сепаратисты — это крысы, бегущие с тонущего корабля; и они выступили с энергичной защитой Пруссии.

Во-первых, настаивали они, Пруссия уже не та, что была до революции. Раньше это было мощное государство, пользовавшееся всеми преимуществами гегемонии и всеми привилегиями, проистекавшими из того факта, что германский император был королем Пруссии. Сегодня, говорили они, Пруссия, чей военный хребет сломан, оказывается экономически и финансово разоренной, а все ее старые прерогативы отобраны. Более того, ее прежняя избирательная система, основанная на цензовом голосовании, канула в лету, и все элементы, включая рейнские, смогут впредь заявлять о себе на равных основаниях.

Существующую ныне Пруссию следует сохранить, продолжали они. Ее расчленение навредит рейху больше, чем послужит ему. Только мощные государства, располагающие значительными финансовыми ресурсами, способны справляться с бесчисленными обязанностями, которые сегодня ложатся на общественные организмы. Мало того что прусская культура необходима для развития культуры немецкой, крушение Пруссии повлекло бы за собой крушение Германии; ибо Пруссия — это цемент, который скрепляет единство рейха и оказывает услуги, пропорциональные ее величию. Кроме того, каков был бы результат расчленения Пруссии? Помимо того, что сторонники расчленения абсолютно не способны указать число и протяженность государств, на которые они расчленили бы Пруссию, ее раздробление повлекло бы за собой значительную потерю в мощи и духе, во времени и в деньгах. Ибо каждое новое государство захочет иметь новый административный аппарат, полный во всех отношениях, отдельную конституцию, отдельный парламент, отдельное законодательство и так далее. Эти государства в силу своей слабости окажутся не в состоянии выполнять возлагающиеся на них обязательства. Более того, ничто не было более нелогичным, чем создание новых государств, если хочется рано или поздно реализовать единство рейха; ибо каждое из этих государств послужит в дальнейшем лишь еще одним препятствием на пути к такому единству.

Наконец, заявляли пруссаки, Пруссия, которая уже отдала всё и пожертвовала всем ради величия Империи, готова отказаться еще в большей степени, на благо рейха, от того, что еще осталось от ее независимости, при условии, что остальные государства поступят так же.

Но именно это требование делало предложение неприемлемым для остальных. «Жертвуя рейху всем тем, что оставалось» от древних прав Пруссии, последняя в действительности ничего не жертвовала; напротив, она очень многое приобретала. Ибо, будучи хозяином рейха, каковым она являлась бы, она обеспечивала тем самым не только всё то, что привносила в него, но и всё то, что вносили в него другие государства. Таким образом, Пройс неизменно возвращался к одной и той же дилемме: либо Германия под прусской гегемонией, либо Пруссия, растворенная в рейхе.

В зависимости от позиции, занятой ими по этому вопросу, члены Комитета по конституции поддержали либо текст, принятый совещанием государств, либо проект, выдвинутый правительством.

Стало необходимым выяснить, кто в конечном счете будет решать вопрос о территориальном распределении. Совещание государств отвечало, что решать должны только заинтересованные государства, иначе понятия государств не останется вовсе. Правительство настаивало на том, что именно оно должно быть решающей силой, поскольку оно являлось естественным арбитром между государствами и только оно контролировало ситуацию в достаточной мере, чтобы разрешить проблему в соответствии с политическими и экономическими соображениями, которые были задействованы. Только рейх может осуществить необходимое перераспределение в соответствии с последовательным планом. Такое перераспределение должно было регулироваться законом. Третье течение мнений по этому вопросу исходило в особенности от поборников создания рейнской республики, которые настаивали на передаче вопроса о территориальном перераспределении на народный референдум и утверждали, что воля населения, выраженная таким образом, должна быть высшим руководством для территориального перераспределения.

После предварительного рассмотрения вопроса представленный ему комитет внес проект, согласно которому территориальные изменения должны были регулироваться законом, который, однако, должен был требоваться либо затронутым населением, либо преобладающим общим интересом. Решать это в последней инстанции должен был рейх. Против этого первого проекта комитета 29 марта были выдвинуты возражения со стороны южногерманских государств; и начались переговоры между правительством, представителями этих государств и представителями партий большинства. 29 мая был подписан компромисс, который после незначительных изменений, внесенных 5 июня Комитетом по конституции, предусматривал, что территориальные изменения должны быть приняты в принципе затронутыми государствами и одобрены рейхом. Если государства отказывали в своем согласии, эти изменения не могли быть осуществлены иначе как посредством закона, принимающего форму положения конституции; но этот закон не мог быть принят, если затрагиваемое население не требовало его или если этого не требовал преобладающий общий интерес. Эта новая редакция усилила роль государств, но также увеличила сложность процедуры при любом расчленении. Однако она не исключала гипотезу расчленения, осуществляемого вопреки воле заинтересованных государств.

Дебаты вновь и вновь возвращались к этой редакции; и когда вопрос дошел до второго чтения в Национальном собрании, была представлена поправка, составленная Лебе от социал-демократов, Тримборном от Центра и Хайле от демократов, которая после весьма долгих обсуждений между правительством и представителями государств существенно изменила редакцию Комитета по конституции. С одной стороны, территориальные изменения облегчались в том смысле, что отныне новые государства могли создаваться даже вопреки желаниям заинтересованных государств посредством простого закона; ибо они хотели избежать, например, ситуации, при которой Пруссия или другое государство могли бы полностью предотвратить любое территориальное изменение, сделав невозможным достижение необходимого большинства для голосования, нужного для принятия конституционного закона. С другой стороны, создание такого нового государства затруднялось в том смысле, что оно значительно усложняло условия, в соответствии с которыми затрагиваемое население могло выражать свои желания. Но самое главное — и это было главным положением поправки — оговаривалось, что никакие территориальные изменения не могут быть осуществлены против воли заинтересованных государств до истечения двухлетнего периода после официального принятия Конституции.

Таким образом, Пруссия была гарантирована по меньшей мере на два года от расчленения.

Это последнее положение было направлено против Рейнской области, чье положение, как было ясно указано на Собрании, лежало в основе всех обсуждений. Было заявлено, что Рейнская область нуждается прежде всего в спокойствии в тех конкретных обстоятельствах, в которых она оказалась; что, будучи оккупирована иностранными войсками, она может решить свои территориальные потребности лишь с трудом; и что, превыше всего, создание государства на берегах Рейна будет рассматриваться за рубежом как прелюдия к полной независимости этого государства от Германского рейха; и что «необходимо поддерживать единство фронта против французского империализма». В русле этого аргумента далее настаивали на том, что расчленение Пруссии было главной целью войны, развязанной врагами Германии, и создание Рейнской республики будет использовано ими как дополнительная победа. Это привело к тому, что депутаты от рейнских провинций заявили с трибуны Собрания о своей верности рейху и о том, что какими бы ни были их желания видеть Рейнскую область организованной в государство, они поддержат поправку Лебе — Тримборна — Хайле, включая отсрочку на два года их справедливых требований.

Поправка была принята голосами 169 против 71 при 10 воздержавшихся.

Эту редакцию еще нельзя было считать окончательной, поскольку при ее вынесении на третье чтение перед Собранием была представлена новая редакция в форме новой поправки Лебе, Тримборна и Хайле, которая видоизменила первоначальный вариант. Предложенные изменения касались метода исчисления большинства, необходимого при народном голосовании для определения территориальных изменений. Прусский министр внутренних дел Хайне пожаловался, что компромисс, ранее принятый после столь долгих дебатов, был изменен в последний момент в ходе конференций, на которые представители заинтересованных государств не были приглашены. Он предпочитал первоначальный вариант; тем не менее он принял новый, поскольку был убежден, что Конституцию придется пересмотреть в нескольких ее частях. Он добавил несколько интересных заявлений. Опасно, сказал он, стремиться к реализации единства внутри рейха путем создания новых государств, которые почти сразу же после этого должны будут отказаться от своего вновь обретенного суверенитета и раствориться в рейхе в целом. Это был бы бесполезный крюк. Хайне пообещал содействовать созданию государства Тюрингия и уступить ему часть прусской территории при условии, что предварительно между этим государством и Пруссией будет заключен договор, регулирующий административные и экономические отношения между ними. Но он решительно выступил против предложения создать государство Верхняя Силезия и прежде всего против создания Рейнской республики. Эта республика, указал он, объединит территории левого берега Рейна, оккупированные неприятелем, и территории правого берега, управляемые Пруссией. Такое объединение, дабы не сказать больше, далеко от сохранения немецкого духа на левом берегу, повлечет за собой риск подвергнуть правый берег тем же влияниям, которые преобладали на другом, и тем самым создать значительную опасность заражения для правого берега.

Наконец, поправка Лебе — Тримборна — Хайле в ее новой редакции была принята Собранием.

В то же время Собрание приняло резолюцию, которая предлагала Правительству учредить центральное ведомство, где были бы представлены различные государства; ведомство, функция которого заключалась бы в подготовке программ перегруппировки территории в соответствии с общим планом. В июле 1920 года в рейхсрате с согласия государств была сформирована комиссия, которая должна была посвятить себя этой задаче. Министр внутренних дел рейха Кох охарактеризовал ее программу как «федерацию и децентрализацию».

2. — ИЗМЕНЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ.

Территориальный статус государств регулируется статьей 18 Конституции.

Это, как мы уже говорили, компромисс; его ведущая идея заключается в том, чтобы укрепить и сблизить узы единства внутри рейха на основе нового перераспределения территории в соответствии с экономическими и социальными интересами и с учетом пожеланий населения. Правда, это имеет ценность лишь программы без позитивной законодательной силы; тем не менее это имеет свое значение; это представляет собой принцип постепенного пересмотра территорий государств, пересмотра, чьи новые единицы образовали бы органические подразделения рейха, которые служили бы в максимальной степени интересам всего немецкого народа. Идея, которая должна направлять эту территориальную перегруппировку, должна заключаться исключительно в интересах немецкой нации в ее ансамбле. Территориальный статус государств больше не имеет, как прежде, абсолютной ценности сам по себе, но впредь подчинен условию обеспечения им в наибольшей возможной мере наивысшего благополучия рейха в целом. В этом, несомненно, заключается победа унитарной идеи.

Таким образом, границы будут «подвижными», и их изменение должно будет служить развитию общего благосостояния. Именно рейх должен будет призван председательствовать в вопросе нового передела территорий, поскольку он один является носителем суверенитета в Германии и поскольку он один находится в положении поддерживать равный баланс между разнообразными и частными интересами государств. Никакое территориальное изменение вообще, будь то слияние, разделение или создание государства, не будет возможно или действенно, какими бы ни были условия для его завершения, без закона, принятого рейхом.

В дополнение — и это общее правило должно соблюдаться каждый раз, когда предполагается изменение, не составляющее исключения, прямо предусмотренного, — такой закон рейха должен быть принят в форме конституционного закона.

Это правило имеет три исключения, в которых достаточно обычного закона рейха при условии реализации определенного ряда других условий.

(1) Обычный закон достаточен, когда изменение, разделение или объединение территорий происходит с согласия заинтересованных государств. Это согласие проявляется в форме декларации правительств государств; ибо эти правительства в силу конституции пользуются доверием народа, поскольку предполагается, что они являются как демократическими, так и республиканскими; в таком случае плебисцит излишен.

(2) Но могут возникать случаи, когда население желает отделиться от государства, которому оно принадлежит, вопреки желаниям правительства этого государства. Конституция предусматривает, что воля этого населения должна быть исполнена. Согласно статье 18, обычного закона достаточно для разрешения территориальных изменений или создания государств, если заинтересованные государства не дают на то своего согласия, но если того требует воля населения и в то же время этого требует преобладающий интерес рейха. Это положение явно направлено против Пруссии; ибо если в таком случае потребуется конституционный закон, Пруссия будет располагать достаточным количеством голосов в Собраниях, чтобы предотвратить изменения, которых она не желала. Таким образом, расчленение Пруссии теоретически становится возможным благодаря этому положению. Но мы знаем, что это положение неприменимо до 12 августа 1921 года.

Остается выяснить, как воля населения может проявиться в ходе применения последнего положения.

К населению может обратиться правительство рейха, которое может назначить немедленный плебисцит; либо население может проявить инициативу и возложить на правительство рейха обязанность назначить плебисцит. Эта инициатива должна быть подписана третью жителей территории, отделение которой испрашивается. Плебисцит в таком случае должен быть назначен правительством рейха.

Независимо от того, назначен ли плебисцит правительством или является результатом народной инициативы, он для того, чтобы иметь силу, должен удовлетворять следующим условиям большинства. Они должны получить: а) три пятых от общего числа поданных голосов; б) большинство голосов жителей, обладающих избирательным правом; в) и, наконец, когда речь идет о разделении территории, которая желает отделиться от своего государства, должно быть опрошено население всего округа или административного подразделения, частью которого оно являлось; это делается во избежание расколов из-за местных распрей. Иными словами, плебисцит должен распространяться на весь округ, даже если часть, желающая отделиться, составляет лишь фракцию этого округа. Тем не менее статья 18 предусматривает в практических целях одно исключение из этого третьего условия. Это относится к исключительным округам, то есть к частям территории, которые не имеют географического родства с округом, к которому они принадлежат. В таком случае специальный закон рейха может постановить, что воля населения этого специального округа является достаточной и что всё население округа, к которому он принадлежит, опрашивать не требуется.

После того как плебисцит вынес утвердительный вердикт, правительство рейха должно представить в рейхстаг проект закона, необходимый для осуществления территориальных изменений, желаемых населением.

(3) Обычный закон достаточен для изменения внешних границ государства, то есть границ самого рейха, когда таковые обусловлены мирным договором. Когда эти изменения должны быть осуществлены иначе как в особом случае мирного договора, должно быть получено согласие затрагиваемого государства (статья 78).

Таковы положения Конституции, касающиеся территориального статуса государств, но следует напомнить, что некоторые из этих положений — те, которые направлены на территориальные изменения, основанные на желаниях населения, но вопреки воле правительства их штата — вступают в силу лишь через два года после принятия конституции. Таким образом, вплоть до 12 августа 1921 года ни один клочок территории Пруссии, Баварии, Гессена, Ольденбурга, оккупированной иностранными армиями, не мог быть конституционно отнят у этих государств без их желания. Цель, преследуемая учредительным Собранием при принятии этого положения, состояла в том, чтобы бороться с сепаратистскими попытками держав, чьи армии оккупируют германскую землю, и избежать всяких видимостей и возможностей расчленения до тех пор, пока революционное брожение и политические беспорядки не подойдут к концу.

3. — СОЗДАНИЕ ГОСУДАРСТВА — ТЮРИНГИЯ.

Положения, которые мы разъяснили, уже были приведены в исполнение. В рейхе появилось новое государство, созданное путем слияния нескольких прежних государств.

Почти сразу же после ноябрьской революции 1918 года в Центральной Германии зародился проект слияния нескольких тамошних государств и образования из их территорий государства «Тюрингия».

Сначала воссоединились два государства Рейсс. 21 декабря 1918 года они организовали общую администрацию, и слияние вступило в силу 4 апреля 1919 года. Это новое государство предстало впоследствии в качестве своеобразного центра кристаллизации. Первым государством, присоединившимся к этому движению, стала республика Альтенбург, с которой у Рейсса было много общего в интересах.

Но это развитие в направлении федерации государств Центральной Германии вскоре было прервано и казалось на время даже окончательно остановленным. Люди, продвигавшие проект расширения этого движения, вынашивали идею создания «Великой Тюрингии», которая включала бы в себя важные части прусской территории и имела бы в качестве экономического и политического центра и в качестве столицы прусский город Эрфурт.

Осуществление этого плана вызвало яростную оппозицию со стороны правительства Пруссии, какую оно проявляло всякий раз, когда поднимался вопрос об отчуждении от него любой части его территории. Он также столкнулся с сильным возражением со стороны властей и населения Эрфурта, которые предпочитали сиюминутную выгоду принадлежности к наиболее мощному германскому государству возможной выгоде от превращения в важный элемент в новом государстве. Проект «Великой Тюрингии» был оставлен, и усилия продолжались по-прежнему для формирования государства, которое включило бы в себя все государства Тюрингии без присвоения какой-либо прусской территории.

Из восьми республик Центральной Германии, включенных в этот план слияния, одна, а именно Кобург, отказалась присоединиться к движению. Эта республика, проведя 30 октября плебисцит с целью выяснить, желает ли население принадлежать к Баварии или к будущей «Тюрингии», получила 3 460 голосов за Тюрингию и 16 102 голоса за Баварию. Это воссоединение с Баварией было затем завершено с согласия Баварии посредством закона рейха от 30 апреля 1920 года.

Что касается семи других республик — Саксен-Веймар-Эйзенаха, Саксен-Альтенбурга, Рейсса, Саксен-Готы, Шварцбург-Рудольштадта, Шварцбург-Зондерсхаузена и Саксен-Майнингена, — то они заключили «договор», посредством которого объединились в «сообщество» для подготовки своего полного слияния.

Для этой цели договор предусматривал два органа:

а) Народный совет, законодательный орган «Сообщества», состоящий из представителей каждого из семи ландтагов;

б) Совет государств, исполнительный орган, состоящий из представителей каждого из семи правительств.

Эти органы имели своей миссией изучение и принятие всех предварительных мер, необходимых для слияния. Чтобы позволить выполнение этой миссии, государства передали им все необходимые законодательные и административные полномочия. Законы, проголосованные Народным советом, поэтому были обязательными на территории всех семи государств. Они действовали в особенности в отношении правительств и административных властей этих государств.

Общие органы были дополнительно проинструктированы подготовить Конституцию их будущего государства.

Когда все эти необходимые предварительные положения были приняты, рейх объявил слияние состоявшимся. Поскольку все заинтересованные государства находились в согласии с этим шагом, было достаточно обычного закона; и он датирован 30 апреля 1920 года.

РАЗДЕЛ II РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ МЕЖДУ РЕЙХОМ И ГОСУДАРСТВАМИ

Унитарный характер Конституции проявлялся не только в том факте, что она признавала в принципиальном плане право рейха регулировать территориальный статус государств. Он проявлялся также в пунктах, касающихся разделения власти между рейхом и государствами, — положениях, которые отобрали у последних и передали рейху значительное количество полномочий конституционного характера, а также законодательных и административных.

1. — КОНСТИТУЦИЯ ГОСУДАРСТВ.

Конституция Германской империи 1871 года признавала за государствами-членами право выбирать любые конституции по своему усмотрению. Империя никогда не интересовалась ни формой правления, выбранной любым из ее государств, ни различными положениями, которые они включали в свои конституции.

Германия была тем самым единственным федеративным государством, которое оставляло, по крайней мере теоретически, такую свободу действий своим государствам-членам. Соединенные Штаты и Швейцария, например, навязывают определенные фундаментальные положения конституциям своих составных частей, касающиеся формы их государственного устройства.

Эта свобода действий не могла существовать в новой Германии, поскольку рейх, приняв демократическую и республиканскую конституцию, не мог, не осуждая самые принципы, на которых он был построен, согласиться с тем, чтобы те или иные государства-члены оставались монархическими. Будучи запрещенной в рейхе, монархия должна была быть также заперта и в государствах. К тому же сосуществование как монархий, так и республик в составе рейха обладало бы чем-то настолько внутренне несогласованным, что это шло бы вразрез с централизующей тенденцией, которая столь ревностно продвигалась.

Статья 17 указывает поэтому государствам основы, на которых они должны возводить свои будущие конституции, чтобы обеспечить гармонию принципов между Конституцией рейха и конституциями государств. Эти основы должны были быть аналогичны тем, которые служат фундаментом Конституции рейха. Эти принципы можно сгруппировать по трем направлениям:

1. Демократический принцип. — Вся власть исходит от народа; как следствие, национальные представители должны избираться народным голосованием; то есть они должны избираться всеми немцами, мужчинами и женщинами, посредством всеобщего, равного, прямого и тайного голосования по правилам пропорционального представительства. То же самое относится и к муниципальным советам. С другой стороны, государства остаются свободными предусматривать различные режимы голосования на выборах в общинах, округах и провинциях.

2. Республиканская форма правления. — Всякая монархическая реставрация запрещена.

3. Парламентское правление. — Но это положение было желательно лишь Учредительному Собранию; оно не является строго обязательным. Пройс формально заявлял на заседании комитета, что любая конституция, например такая, как в Швейцарии, которая предусматривала совет, избираемый народным голосованием, была бы допустима; но исключался режим деспотизма, при котором правительство было бы полностью независимо от народного Собрания. В остальном было мало важно, приняло ли государство однопалатную систему или двухпалатную.

Эти три принципа были приняты без серьезных трудностей. Однако следует отметить двоякий момент. Во-первых, все немцы могли голосовать во всех государствах на выборах народной палаты, то есть, например, баварец мог голосовать на выборах прусского ландтага. Это положение является одним из принципов, которые почти полностью подавили националистический мотив отдельных государств; оно явно характерно для унитарной тенденции конституции. В дополнение к этому статья 17 добавляет к общим условиям специальное условие в случае местных выборов: для избирательного права необходим годичный срок проживания в округе.

В Национальном собрании ораторы от партий правого толка пространно настаивали на разнице, существующей между политическими выборами и чисто местными выборами. На последних было необходимо прежде всего, чтобы избиратель выбирал людей, известных как лица, знакомые с местными потребностями и компетентные в их удовлетворении. Эти положения бесспорны, но вывод, который немецкие националисты извлекали из них, заключался в том, чтобы быть избирателем в округе, нужно быть собственником в нем. Эти выводы были отвергнуты Собранием как противоречащие демократическому принципу, и годичный срок проживания стал единственным условием, принятым в конечном счете.

2. — ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ РЕЙХА.

Государства ограничены не только в своем праве принимать любую конституцию по своему усмотрению; они также значительно ограничены в законодательной власти властью рейха.

I. — ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ГРАНИЦЫ ВЛАСТИ.

Уже Конституция 1871 года зарезервировала за рейхом определенное количество вопросов, по которым только он имел право законодательствовать. Таким образом, иностранные дела, гражданство, таможня, косвенные налоги, железные дороги, почта и телеграф, гражданское, уголовное и торговое законодательство, армия, флот, полиция и регулирование печати — всё это было включено в законодательную компетенцию рейха. В меморандуме, представленном Пройсом в его проекте Конституции, он настаивал на необходимости пересмотра этого разделения полномочий. Он выдвинул в качестве принципа, что все государственные функции, естественным образом принадлежащие национальной общности как таковой, должны быть сконцентрированы в руках рейха более решительно, более эксклюзивно и более четко, чем в предыдущей конституции. С другой стороны, автономия и свободное управление меньших общностей, начиная с коммун, нашли бы свое завершение и свое наиболее полное развитие в республиках, которые должны быть составлены в объединенные группы в соответствии с характером их населения и их экономической структурой.

В ходе этой работы столкнулись две тенденции: необходимость развития и укрепления единства рейха и необходимость, с другой стороны, обеспечения за государствами достаточно индивидуального существования. Был достигнут компромисс; но централизующая тенденция оказалась подчеркнута сильнее, чем когда-либо прежде; и она зашла так далеко, насколько это возможно без полного подавления оснований для существования государств.

Полномочия рейха расширены в большей или меньшей степени в зависимости от обстоятельств. Они могут быть, если использовать технические выражения, принятые в Германии, исключительными, конкурирующими и нормативными.

1. Компетенция рейха является исключительной, когда только он имеет право законодательствовать в том отношении, что государства не могут принимать законы по вопросам, затрагивающим эту компетенцию рейха, даже если рейх воздерживается от использования этого права. Эти вопросы перечислены в статье 6, которая содержит важные инновации по сравнению с прежней конституцией.

Отношения с иностранными государствами отныне составляют исключительную прерогативу рейха. Государства теряют активное и пассивное право посольств и не могут вступать в отношения с иностранными государствами иначе как через посредство рейха. Однако статья 78 дает им право заключать договоры с иностранными державами по вопросам, относящимся к их собственным законодательным сферам, например по проблемам пограничной полиции. Но эти договоры должны дополнительно заручиться согласием рейха.

Другим новшеством является унификация армии. Вместо прежних контингентов отныне существует армия рейха, в руках которой сосредоточены все средства защиты Германии. Армия отныне с этой точки зрения поставлена на ту же основу, что и флот.

Точно так же возрастает власть рейха над внутренней ситуацией — положения, согласно которым только рейх обладает властью законодательствовать по вопросам почты, телеграфа и телефонов. Правда, прежняя конституция выдвигала принцип, согласно которому почта и телеграф Германской империи должны быть организованы и управляемы единообразным образом; но это положение и принцип были сведены на нет тем фактом, что они не применялись в Баварии и Вюртемберге, поскольку эти государства в силу специальных договоров обладали «особыми» правами. Но эти права были аннулированы настоящей конституцией.

Наконец, следует отметить, что статьи 89 и 97 Конституции предоставили рейху право управлять железными дорогами и водными путями, обслуживающими общую торговлю. Этим правом рейх воспользовался, присвоив в апреле 1920 года железные дороги, принадлежавшие различным государствам.

2. Вторую группу предметов, входящих в сферу полномочий рейха, составляли вопросы, по которым Конституция давала рейху право законодательствовать в приоритетном порядке, не исключая при этом законодательные органы различных государств, так что в рейхе и в государствах могло существовать конкурирующее законодательство, причем государства сохраняли право законодательствовать до тех пор, пока рейх не использует свое собственное право законодательствовать по этим вопросам.

This group is defined in the Constitution by Articles 7, 8 and 9.

Статья 7 кратко резюмирует, как и статья 4 старой Конституции, сферу конкурирующего законодательства, но значительно дополняет перечень, укрепляя здесь единство рейха и добавляя к предметам, входящим в конкурирующую законодательную компетенцию рейха, такие важные вопросы, как помощь и забота о матерях, младенцах, детях и молодежи; а также вопросы, касающиеся профессионального представительства, социализации национального богатства, экономических предприятий, а также организации коллективных предприятий. К этому, еще более укрепляя компетенцию рейха, статья 12, часть 2 добавляет, что правительство рейха имеет право вето на законы, принятые государствами и касающиеся социализации, если эти законы затрагивают благосостояние всего населения рейха.

Статья 8 вводит в Конституцию, вопреки яростному сопротивлению государств, принцип финансового суверенитета рейха и фискальной централизации в нем. Эта статья дает рейху право завладеть всеми источниками дохода, оговаривая, однако, что он должен оставить государствам ресурсы, достаточные для их существования. Это положение представляет собой важный шаг вперед на пути к единству рейха и значительно укрепляет финансовую компетенцию рейха по сравнению с его прежним положением.

Статья 9 также касается конкурирующей компетенции рейха в вопросах, касающихся общественного благосостояния и защиты порядка и общественной безопасности; но под этим заголовком имеется ограничение: «в той мере, в какой станет необходимым принятие единообразного законодательства». Это ограничение, однако, не имеет особого значения, ибо, как и в случае с вопросами, рассматриваемыми в статье 7, рейх не использует свое право законодательства иначе, как чувствуя в этом необходимость. Ограничение, предусмотренное статьей 9, объясняется тем фактом, что власть рейха в этих вопросах естественным образом встречала сопротивление со стороны государств и что приходилось идти на компромисс; они пришли к соглашению, что рейх не будет браться за эти вопросы заранее и в первую очередь.

3. Помимо «исключительного» и «конкурирующего» законодательства существует также «нормативное» законодательство. Оно предусмотрено статьями 10 и 11 и заключается в праве рейха «устанавливать принципы, просто оставляя детали на усмотрение и исполнение законодателей штата».

Согласно статье 10, к этому роду законодательства относятся вопросы жизненной важности с точки зрения культуры и социальных соображений. Уже во второй своей части Конституция принимает определенное количество принципов, которым подчиняются как законодатели рейха, так и законодатели государств.

Статья 11 касается «нормативной» компетенции рейха над финансовым законодательством государств. Рейху было необходимо законодательствовать по этому вопросу, иначе существовало опасение, что государства, заботяясь о собственных финансовых нуждах, истощат источники доходов, необходимые рейху.

II. — ВЛАСТЬ НАЦИОНАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ НАД ГОСУДАРСТВЕННЫМИ.

Каковы бы ни были точность и строгость разделения полномочий между рейхом и государствами, между ними тем не менее могут возникать конфликты. В таких случаях было естественно, что рейх заявлял для своих законов: «авторитет Империи превосходит авторитет государств».

3. — АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СЛУЖБЫ РЕЙХА.

До революции рейх в принципе не имел собственной администрации; исполнение законов Империи обеспечивалось, как правило, чиновниками государств-членов под контролем рейха. Новая Конституция, правда, сохранила тот же принцип, но предусмотрела исключения первостепенной важности. Здесь следует отметить три гипотезы:

1. Определенные полномочия принадлежат исключительно рейху. Это те полномочия, которые мы перечислили как содержащиеся в статье 6. Рейх обладает исключительным правом законодательствовать по этим вопросам, но вдобавок он обладает также исключительным правом исполнять эти законы; то есть он создает и направляет административные службы, необходимые для обеспечения применения положений, обнародовать которые он имеет исключительное право. Иностранные дела, армия, флот и т. д. управляются непосредственно рейхом. Но вдобавок по вопросам, которые принадлежат как рейху, так и государству на паритетных началах и которые были переданы в руки рейха, последний создал специальную администрацию, которой руководит сам, — финансовую.

2. В других случаях, когда рейх имеет право законодательствовать и пользуется им, он все же оставляет заботу об исполнении этих законов чиновникам государства. Хотя эти государственные службы учреждаются и организуются в соответствии с законами рейха, их функционирование обеспечивается исключительно должностными лицами государства. Раньше существовала и сегодня существует гипотеза общей власти в вопросах общественной безопасности, помощи и рейха.

3. Наконец, в третьей серии случаев государства обладают исключительной компетенцией. Они могут как издавать законы, так и осуществлять управление.

Из этих трех гипотез наиболее важной с нашей нынешней точки зрения является первая. Признанное за рейхом право иметь государственные службы, предназначенные для применения его законов и актов, позволяет ему организовывать общественные администрации и иметь чиновников, подчиненных непосредственно рейху на всей германской территории. Единство рейха значительно укрепляется тем фактом, что основные государственные службы — армия, финансы, дипломатический корпус, почта, телеграф, железные дороги — отныне полностью сосредоточены в его руках.

К тому же, когда рейх не организует собственную администрацию или когда он оставляет государствам задачу законодательствовать по предметам, которые содержатся в законодательной компетенции рейха, последний отнюдь не ослабляется в своей власти в этой сфере. Ибо он обладает в таких случаях правом контроля над административными властями этих государств, и это право было заметно укреплено Конституцией 1919 года по сравнению с его прежней властью.

Согласно условиям статьи 15, абзац 2, контроль со стороны рейха может осуществляться правительством рейха по вопросам, по которым последнее имеет право законодательствовать. Это означает, что контроль со стороны рейха распространяется не только на сферы, которые уже были закреплены за ним законодательством рейха, но и на вопросы, по которым он имеет право законодательствовать, даже если он еще не воспользовался таким правом.

Средствами, с помощью которых осуществляются эти права контроля, являются следующие:

а) Общие инструкции, адресованные властям государств для исполнения законов рейха. Эти инструкции правительства рейха являются обязательными для различных властей государств. Но инструкции подчиненным властям этих государств не должны даваться при конкретном применении этих законов, иначе эти власти могли бы получать противоречивые приказы из разных источников; и таким образом правительства государств могли бы потерять всякий авторитет.

б) Контроль рейха осуществляется вдобавок путем направления правительствам государств комиссаров, заряженных надзором за исполнением законов рейха. Такие комиссары могут даже направляться с согласия правительств государств к подчиненным властям. В последнем случае следует даже признать, что рейх имеет право требовать открытия ему досье государственных властей, и с согласия правительств государств рейх может допрашивать свидетелей, принимать показания и проводить обследования в пределах провинций государства.

c) Наконец, рейх может потребовать устранения упущений, допущенных при исполнении его законов.

Совокупность всех этих мер представляет собой усиление контрольных полномочий рейха по сравнению с прежним режимом. С одной стороны, новым является признанное за рейхом право направлять комиссаров в подчиненные ведомства, правда, с согласия правительств земель. Раньше таких имперских комиссаров принимали только сами правительства земель, в то время как сегодня допускается прямой доступ к подчиненным инстанциям. Кроме того и прежде всего, когда возникают трудности, особенно из-за недостаточности мер, принимаемых властями земель, полномочие разрешать эти трудности больше не принадлежит, как раньше, коллегии, образованной из представителей земель, каковой был бундесрат, а отныне входит в компетенцию независимых органов рейха, таких как правительство рейха или Высший суд рейха.

4. — ПРАВОСУДИЕ И ВЫСШИЙ СУД

Централизующее влияние Учредительного собрания проявляется, наконец, в принятых им положениях, касающихся организации правосудия. Как известно, в Германии правосудие, особенно в том виде, в каком оно регулируется законами об организации судебной власти, Гражданско-процессуальным кодексом и Уголовно-процессуальным кодексом, отправляется судами земель. У рейха был лишь один судебный орган — рейхсgericht, полномочия которого в принципе аналогичны полномочиям Кассационного суда (высшей судебной инстанции по апелляциям в Франции). Новая конституция ничего в этой системе не изменила. Предложение, внесенное в комитет с целью предоставить рейху полный контроль над отправлением правосудия и сделать всех судьей чиновниками рейха, было отклонено. Как и прежде, единственным авторитетом рейха в этой области остается рейхсgericht.

Но конституция учредила новый судебный орган, юрисдикция которого распространяется на все важные дела общенационального значения и который тем самым представляет собой мощный элемент централизации: это Высший суд. Задачу организации этого суда конституция возлагает на специальный закон. До вступления этого закона в силу полномочия суда возложены на сенат в составе семи членов, из которых четыре назначаются рейхстагом и два — рейхсгерихтом.

Полномочия Высшего суда определяются конституцией. Именно этот суд рассматривает споры, которые могут возникать между землями в случаях деления имущества при изменении или разделении территорий. Этот же суд разрешает конституционные споры внутри земли, когда в самой земле нет компетентного трибунала для рассмотрения такого вопроса. Этот суд рассматривает споры о публичных правах, возникающие между различными землями либо между землей и рейхом, если ни один другой трибунал рейха не обладает юрисдикцией в отношении такого спора. Кроме того, этот суд осуществляет производство по искам, предъявляемым рейхстагом против президента, канцлера и министров рейха в связи с виновным нарушением конституции или законов рейха.

РАЗДЕЛ III ЮРИДИЧЕСКАЯ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ СТРУКТУРА РЕЙХА

Описав положения, которые регулируют распределение полномочий и территории и определяют взаимные отношения рейха и земель, мы можем теперь попытаться дать определение рейха и уточнить его отношения с землями в политическом и юридическом отношении.

1. — ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ РЕЙХ ФЕДЕРАТИВНЫМ ГОСУДАРСТВОМ?

Раньше, когда заходила речь о германской конституции, возникал вопрос: «Является ли Германская империя федеративным государством или конфедерацией государств?» Сегодня, когда говорят о Веймарской конституции, задают вопрос: «Является ли рейх федеративным государством или унитарным государством?»

Почти все немецкие юристы пытались ответить на этот вопрос и разделились в своих ответах почти поровну. Некоторые из них отмечают, что земли больше не имеют права определять форму своего правления и не могут больше изменять органические положения своих конституций; что рейх может предписывать территориальные изменения против их воли и даже распоряжаться о создании новых образований внутри страны. Рейх контролирует суверенитет, а также жизнь и смерть германских земель. Он может вопреки их воле лишить их суверенитета. Новая финансовая конституция рейха, вступившая в силу 1 октября 1919 года, окончательно отняла все то, что оставалось от их прав государств, и все финансовые полномочия земель перешли в руки рейха. Земли больше не являются независимыми государствами, они представляют собой лишь автономные административные образования в составе рейха. Рейх превратился в единое децентрализованное государство. [15]

Другие юристы подчеркивают те характеристики земель, которые сближают их по своей природе с государствами в собственном смысле слова. Конституция признала, что если суверенитет в рейхе исходит от всего народа, то суверенитет в землях также исходит непосредственно от народа этих земель. Из этого логически вытекает, что эта власть осуществляется внутри земель в пределах их юрисдикции и через органы земель на основе их конституции. Конституция признала, что земли имеют собственную территорию, поскольку территория рейха состоит из территорий земель. Последние также обладают собственными индивидуальными законодательными и административными организациями. Стоит лишь добавить, что если бы рейх исчез, земли все равно могли бы существовать и продолжать жить в соответствии со своими конституциями, что доказывает, что их суверенитет принадлежит им, а не передан рейху. Наконец, и это главный аргумент, в рейхстаге земли представлены как таковые и в качестве таковых участвуют в формировании воли рейха. Это делает его, следовательно, федеративным государством. [16]

Национальное собрание не пожелало занять определенную позицию по этому вопросу и по собственной инициативе приняло совершенно бесцветную декларацию, оставляющую открытыми двери для любых мнений. В то время как отдельные земли в конституции 1871 года назывались «союзными государствами», впоследствии в проекте Пройса они именовались «республиками», в проекте, представленном правительством, — «государствами-членами» и, наконец, в проекте конституционной комиссии и в окончательном тексте — «ландами».

Фактически, однако, трудно понять интерес к этому вопросу. Какая разница, являются ли земли государствами или провинциями, до тех пор пока их полномочия и обязанности строго определены конституцией? Из одних только их названий мы не можем вывести ничего практически информативного об их природе. Это академический вопрос, который за три поколения не продвинулся ни на шаг, который изучают, но ничего по его поводу не предпринимают, ибо в нем нет никакой реальности.

На самом деле невозможно указать точный и материальный критерий, в соответствии с которым следует различать государство и автономную провинцию, не имеющую права называться государством.

Не существует четко определенных категорий, которые можно было бы раз и навсегда классифицировать и по которым можно было бы распределить различные государственные и провинциальные образования.

Существуют лишь образования, которые в зависимости от различных обстоятельств обладают большей или меньшей полнотой власти. Они отличаются друг от друга не по качеству или природе, а по количеству, по совокупности полномочий, которые они могут осуществлять. Здесь можно лишь задаться вопросом, больше ли земли в том виде, в каком они определены конституцией, похожи на тип, обычно называемый государством, или на тип, обычно называемый автономной провинцией; и можно сказать, если угодно, что они в большей степени первое, чем второе. [17]

2. — ПРУССИЯ И РЕЙХ

Существует второй вопрос, представляющий более непосредственный интерес: как распределяются политические силы в рейхе и в каких отношениях они находятся друг с другом.

Конституция увеличила власть центрального государства, и без того значительную при старом режиме, по сравнению с отдельными землями; земли значительно потеряли в своем значении в той мере, в какой приобрел рейх. У них, несомненно, есть теоретическое право осуществлять законодательную деятельность; но рейх издает законы по всем вопросам, имеющим хоть какое-то значение, и сфера законодательной деятельности земель тем самым сводится почти к нулю.

У них в принципе имеются судебные и административные службы, но во всех важных аспектах, таких как отношения с иностранными государствами, военное управление, железные дороги, водные пути, почта и телеграф, их полномочия были отобраны; вся сфера финансового законодательства также перешла к рейху, и они больше не могут существовать иначе как за счет субсидий от рейха.

У них есть территориальный суверенитет; однако конституционный закон, а в определенных случаях даже обычный закон может изменить эту территорию против их воли.

У них по-прежнему есть свои граждане; но каждый немцев может пользоваться в любой земле рейха теми же правами и нести те же обязанности, что и гражданин его собственной земли.

В действительности земли больше не имеют значения, а рейх всемогущ. Такова ситуация, которой завершились централизаторские тенденции Учредительного собрания. Но мы возвращаемся к этому в проблеме, которая ставится следующим образом: сохранила ли Пруссия ту гегемонию, которую она фактически осуществляла при империи, и сохранила ли она ее в такой степени, при которой любое усиление централизующего характера республики приведет лишь к росту мощи Пруссии в сегодняшней Германии? Профессор Шюккинг однажды сказал Национальному собранию, что всю историю Германии — прошлую и будущую — можно резюмировать так: «До 1867 года Пруссия была против рейха; с 1867 по 1918 год Пруссия была над рейхом; отныне рейх должен быть над Пруссией». [18] Будет ли когда-либо достигнуто это свершение? В какой степени прусская гегемония уменьшилась после ноября 1918 года?

Конституция содержит несколько важных положений, затрагивающих этот вопрос. Пруссия утратила все преимущества, проистекавшие из того факта, что германский император был королем Пруссии; привилегии, которыми она пользовалась в законодательной инициативе, в военных делах и в финансовых вопросах, исчезли; бундесрат, в котором она игравший преобладающую роль и который сам по себе был самым мощным органом империи, теперь сведен к рейхсрату, который больше ничего не может предотвратить. Больше нет канцлера, назначаемого императором-королем и являющегося главой всей политики империи и всего управления; полномочия императора переданы избранному всем народом президенту рейха; Пруссия может даже против своей воли — правда, не в течение двух лет — быть лишена нескольких частей своей территории и видеть их превращенными в новые государства или присоединенными к другим государствам. На все эти урезания прав Пруссия дала согласие сама. Достаточны ли они для того, чтобы полностью подавить политическое господство, которое Пруссия осуществляла над германскими государствами, малыми и великими? Похоже, что нет, ибо по-прежнему остается непреложным следующий факт: Пруссия представляет четыре седьмых общей численности населения рейха, то есть одна только Пруссия обладает большинством. Поскольку рейх является демократией, в которой большинство суверенно, Пруссии по важным вопросам гарантирована возможность всегда навязывать свою волю Германии.

Средством защиты от этого очевидно является разделение Пруссии на несколько государств. Но Учредительное собрание не имело ни желания, ни сил прибегнуть к этому; так что сегодня Пруссия все еще находится над рейхом.

Возможно, существует иное средство; и именно на него возлагают все надежды те, кто хочет поставить рейх над Пруссией. Это предоставление прусским провинциям очень широкой автономии таким образом, чтобы их полномочия постепенно расширялись и они мало-помалу сближались с государствами, чьи полномочия сокращаются. Необходимо осуществить максимально полную децентрализацию, чтобы эти провинции, оставаясь в составе Пруссии, обладали достаточными средствами для самостоятельной жизни и могли отражать свои особые черты в различных актах своей политической жизни. Необходимо было бы — и в этом заключается наибольшая трудность проблемы — сохранить в этих провинциях прусское законодательство и в то же время наделить их правом законодательной инициативы и обеспечить им достаточно независимое управление.

Все это лишь проекты, и невозможно сказать, в какой степени они осуществимы. Однако мы увидим, что Веймарская конституция робко предприняла попытку их реализации.

ГЛАВА III ДЕМОКРАТИЧЕСКИЙ ПРИНЦИП

Если Национальное собрание и не реализовало до конца унитарное государство и оставило следы федеративного режима, оно полностью признало принцип национального суверенитета и применило его в большей степени, чем любая другая страна в мире.

РАЗДЕЛ I ПРИНЦИП

Демократический принцип был принят большинством Национального собрания без каких-либо затруднений. Но в общественном мнении проявились определенные тенденции, которые либо прямо противоречат этому принципу, либо совместимость которых с ним вызывает сомнения; некоторые из них получили и продолжают приобретать активных и влиятельных сторонников.

Поэтому важно определить по отношению к принципу национального суверенитета те теории, с которыми он сталкивается на практике.

1. — ВЛАСТЬ ГОСУДАРСТВА ИСХОДИТ ОТ НАРОДА

Демократия определяется как правление народа; демократическое правительство — это правительство, в котором суверенитет принадлежит народу, или, выражаясь точнее, правительство, в котором воля большинства определяет суверенитет.

Как мы уже знаем, этот принцип на практике полностью игнорировался в Германии до революции. Согласно конституции 1871 года, суверенитет принадлежал совокупности союзных монархов, причем Германия управлялась объединением монархов под всемогущим руководством одного из них — короля Пруссии.

Такая система очевидным образом не могла пережить исчезновение самих монархов; после революции демократический принцип, которому Бисмарк придал видимость выражения, создав избираемый на основе всеобщего избирательного права рейхстаг, нашел свое полное применение. Установлению правления большинства способствовало прежде всего следующее обстоятельство: германские князья правили и вели себя как монархи божьей милостью; при их режиме не могло развиться ни одно социальный класс, которому можно было бы передать определенную политическую власть, которую народ привык бы воспринимать как авторитетную. В Германии не было ни политического дворянства, ни буржуазии, наделенной политической властью. Так что когда суверенитет выпал из ослабевших рук монархов, его мог перенять только народ.

Следовательно, народ суверенен. Немецкие юристы продолжают утверждать, что народ перестает быть объектом суверенитета и становится субъектом суверенитета.

Но мы находимся в федеративном государстве, и проблема становится более сложной из-за особой формы государства. Ибо здесь существуют, по крайней мере теоретически, два суверенитета: суверенитет рейха и суверенитет земель. Какой суверенитет является первичным?

В комитетах представители земель естественно поддерживали последнюю из этих альтернатив. Для них бывшие земли в момент подписания союзного договора передали федеративному государству определенное количество своих полномочий, но сохранили остальные. Революция ничего не изменила в этой ситуации; она отбросила династии, но ничуть не изменила целостность и права отдельных земель. Поэтому именно в этих землях изначально обитает суверенитет. Суверенитет рейха носит лишь производный характер; хотя рейх больше не является союзом монархов, он безусловно является союзом составляющих его республик.

Эта теория не восторжествовала. Правда, нельзя было зайти так далеко, чтобы признать, что суверенитет земель проистекает из суверенитета рейха и даруется им последним; но столь же верно и то, что нельзя признать, будто суверенитет земель прямо ограничен правами, которые рейх приписывает самому себе. Было признано, следовательно, что народ суверенен в рейхе, но что он в равной степени и на тех же основаниях суверен в землях в сферах деятельности, которые оставлены за землями.

Таков принцип, провозглашенный статьей 1, абзац 2 Конституции. Однако это не значит, что не предпринимались попытки и предложения пробить в нем брешь или сделать из него спорные выводы. Изучение этих попыток и предложений позволит нам точнее понять смысл и значение этого принципа.

2. — СИСТЕМА СОВЕТОВ, ИЛИ ДИКТАТУРА ПРОЛЕТАРИАТА

Первые проекты, сформулированные и выдвинутые против этого принципа, на осуществление которых независимые социал-демократы и коммунисты направили все усилия, можно охарактеризовать в двух словах: они были направлены на то, чтобы передать всю политическую и экономическую власть рабочим советам, организовать диктатуру пролетариата.

Эти предложения, особенно те, что были разработаны Доймигом, теоретиком независимых, можно резюмировать следующим образом:

Парламентская система — и тому есть доказательства — бессильна обеспечить торжество социал-демократии. Мировая революция, если она хочет победить быстро — а победить она должна быстро, ибо пролетариат больше не может ждать, — не может достичь своих целей иными методами. Как в России в 1905 и 1917 годах, так и в Германии необходимые перемены могут стать лишь результатом деятельности рабочих советов. Только в советах возможно объединение пролетариата. Только советы обеспечивают сотрудничество физических и интеллектуальных работников, которое Россия еще не смогла осуществить, но которое должно и может быть осуществлено. Система советов в ее окончательном виде реализует самую совершенную форму демократии, ибо она предоставляет политическое и экономическое равенство всем своим гражданам. В ожидании ее окончательного торжества, однако, может потребоваться провозглашение диктатуры пролетариата; но эта диктатура будет не тяжелее той, которую несет на себе сам пролетариат. Она продлится, если потребуется, до полного слияния социальных классов, которое покончит с классовой борьбой, до наступления интегрального социализма.

Поэтому вся власть советам! Никакого разделения влияния, никакого соприкосновения политических собраний и экономических советов! Советы являются незаменимым инструментом для перманентной замены капиталистического режима социалистическим. Это означает, что они должны выполнять две серии функций: политические и экономические. В политическом отношении система советов объединяет в одном организме как парламент, так и управление, делая тем самым возможным тот постоянный контроль над управлением, который парламентский режим не способен осуществлять, и поддерживая постоянный надзор избирателей за избранными. В экономическом отношении советы следят за выполнением мер по обобществлению; впоследствии они становятся регуляторами производства и потребления.

Этой двойственности функций соответствует двойная организация. Политическая система опирается на рабочие советы в собственном смысле слова (Arbeiterräte); экономическая система опирается на фабрично-заводские советы (Betriebsräte).

В каждой коммуне рабочие, служащие и крестьяне, организованные по возможности по профессиональным группам, избирают рабочих советников — по одному на каждые 1000 избирателей. Задача этих советников в ожидании окончательной организации системы советов заключается в контроле за муниципальным управлением. Их делегаты образуют местные советы (Kreisarbeiterräte); делегаты последних, в свою очередь, составляют окружные советы (Bezirksräte). Кроме того, до тех пор пока Германская республика все еще не объединена, в столице каждой земли заседает Центральный совет земель (Landeszentralrat). Эти различные организации соответственно отвечают за контроль над управлением на каждом уровне иерархии. На вершине же здания заседает Съезд советов, который осуществляет всю полноту политической власти и заседания которого должны проходить по меньшей мере каждые три месяца. Этот съезд избирает Центральный совет (Zentralrat), который назначает народных уполномоченных и осуществляет за ними контроль. Короче говоря, это копия русской системы.

Параллельно с этой политической организацией на каждой фабрике, предприятии и т. д. создается фабрично-заводской совет (Betriebsrat), избираемый рабочими и служащими из расчета один делегат на 100 избирателей. Мелкие фабрики и сельские предприятия объединяются в избирательные единицы; то же касается и представителей свободных профессий. Фабрично-заводские советы призваны защищать интересы персонала и осуществлять контроль над предприятиями, на которых они работают. Они участвуют в проведении в жизнь мер по обобществлению. Но их деятельность, ограниченная рамками фабрики или предприятия, не может претендовать на охват всех проблем производства. Поэтому Германия разделена на определенное количество экономических районов (Wirtschaftsbezirke). В каждом из таких районов фабрично-заводские советы каждой отрасли промышленности и торговли назначают совет групп этого района (Bezirksgruppenrat). Все советские группы в одном районе назначают делегатов, собрание которых составляет экономический совет этого района (Bezirkswirtschaftsrat). Аналогичным образом районные советы групп каждой отрасли промышленности избирают для всего рейха Совет групп рейха (Reichswirtschaftsrat), которому поручено общее руководство экономической жизнью и который по соглашению с Центральным советом определяет в переходный период необходимые меры для поддержания производства и применения законов об обобществлении. Экономические советы районов и Национальный совет могут при необходимости привлекать к своей работе экспертов, экономистов и т. д.

Вся эта столь простая в теории система опирается на выборы рабочих в качестве советников в рабочие советы и фабрично-заводские советы. Состав избирательного корпуса приобретает поэтому особое значение. Фундаментальный принцип, в отношении которого Доймиг и его друзья не допускали никаких уступок, заключался в том, что ни один предприниматель в качестве такового не мог принимать участия в системе. Избирателями могут быть только служащие. Исключение делается в пользу крестьян, «которые не используют постоянно наемных сельскохозяйственных рабочих». Вторым постулатом является то, что избранные лица должны оставаться под постоянным контролем избирателей. Следовательно, избирательный корпус волен отозвать их в любое время, когда сочтет это нужным. Во всяком случае, рабочий советник не должен оставаться в этой должности более двенадцати месяцев. Он должен оставаться рабочим, а не становиться чиновником.

Такова организация, которую предлагали независимые социал-демократы и коммунисты. Сама по себе она содержит доказательство своего противоречия демократическому принципу, ибо только часть нации — физические и умственные работники, служащие, пролетариат — получала бы право руководить общественными делами. И это соображение, не говоря уже обо всех прочих критических замечаниях, которые можно высказать в адрес системы (таких как по меньшей мере нынешняя некомпетентность рабочих управлять государством, неизбежное установление царства террора и т. д.), сплотило против нее не только буржуазные партии, но и всех социал-демократов, которые полагаются на триумф социалистической идеи с помощью демократических и парламентских средств. «Я не хочу долго останавливаться на изучении вопроса о «диктатуре рабочих советов против демократии», — сказал один из авторов конституции от социал-демократов. — Мне достаточно показать, что эта диктатура противоречит демократии, что мы должны выбирать между диктатурой меньшинства, с одной стороны, и демократией или правлением большинства — с другой. Комитет по конституции высказался в пользу демократии, контроля со стороны подавляющего большинства народа. Идея диктатуры советов поэтому отвергнута». (Зинцхаймер на заседании Собрания 21 июля 1919 года; см. Heilfron, op. cit., vol. vi, p. 4265.) Со стороны демократов звучала критика: «Те, кто требует всей власти для советов, кто хочет сосредоточить в руках советов все управление и все законодательство, настолько неопределенны в отношении средств реализации своих требований, что удивляет... как программа, столь мало проработанная, может выдвигаться без малейшего объяснения того, как она должна быть реализована... Мы отвергаем наделение советов политическими правами. Мы решительно и безоговорочно отвергаем прежде всего диктатуру класса, которая лежит в основе этих советов... Мы отвергаем также советы как органы контроля. Сама идея организации советов в качестве нового контрольного собрания рядом с каждым уже существующим собранием представляется нам несовместимой с демократией». (Эркеленц, заседание Национального собрания, 21 июля 1919 г. См. Heilfron, op. cit., vol. vi, p. 4236-4328.)

Таким образом, система советов была отвергнута Национальным собранием. Тем не менее следует отметить, что она не осталась простой формулой изолированных теоретиков. Организация советов в соответствии с только что изложенным планом выдвигалась в качестве программы всех независимых социал-демократов и коммунистов, и, как мы увидим, эти две партии сумели подать 5 337 712 голосов на выборах 6 июня 1920 года, проведя в рейхстаг 83 депутата.

3. — ПАЛАТА ТРУДА, ИЛИ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ ПАРЛАМЕНТ

Существует другой проект, который был отвергнут во имя демократического принципа, но сторонники которого заявляли о его совместимости с этим принципом и который во всяком случае при различных модификациях имел решительных сторонников почти во всех партиях. Это план создания палаты труда (Kammer der Arbeit) или профессионального парламента.

Идея предоставления профессиональным интересам специального представительства не нова, но после революции она изучалась в Германии группой публицистов и политологов, которые проникли в суть проекта, возможно, глубже, чем когда-либо прежде, и придали ему новую форму, внедрив в него новые концепции.

Сторонники палаты труда заявляют, что в настоящее время, в современных государствах, важнейшей обязанностью правительства является организация экономической жизни нации. Эта обязанность приобретает особую актуальность в стране, вся экономика которой была перевернута и разорена губительной войной и революцией и которая, если не решится встать на новый путь, рискует рухнуть под бременем своих внешних и внутренних долгов.

Для того чтобы экономически реконструировать Германию, нельзя полагаться на политический парламент. Изучение истории парламентской системы приводит к убеждению, что если парламент и оказался адекватным органом политического законодательства, он тем не менее общепризнанно не способен разрешать возникающие перед ним экономические и социальные проблемы. Парламентская система, то есть система, состоящая в формировании правительства партиями большинства, является в гораздо большей степени продуктом классического либерализма, нежели создателем новых социальных и экономических форм. Все идеи, актуальные сегодня и составляющие руководящие принципы нашей политической жизни, а именно: демократия, национальный суверенитет, формирование народной воли, разделение властей — относятся к эпохе, когда экономическая деятельность государства подвергалась яростным нападкам. Создав свою политическую систему, либерализм довольствуется формами, отвечающими исключительно чисто политическим требованиям.

Но сегодня взгляды на роль государства меняются. Государство за последние несколько десятилетий постепенно перестало ограничивать свою деятельность ролью «ночного сторожа», которую отвел ему либерализм; органы государства все в большей степени вынуждены оказывать влияние на общественную экономику. Современного парламентаризма недостаточно для того, чтобы позволить государству выполнять свои новые обязанности. Ибо политические палаты разделены на партии, которые группируются в соответствии с изменчивыми идеологическими концепциями, основанными на идее «должного», идее, доминирующей в партиях. Но занимая позицию в соответствии с такими догмами и политическими аксиомами, невозможно приобрести необходимые технические знания для оценки и суждения по экономическим вопросам. В этом деле существует лишь один метод обучения — изучение фактов экономической жизни. Из этого само собой следует вывод. Мы должны, если и не упразднять политический парламент фактически, то по крайней мере поставить рядом с ним специальные органы, призванные выполнять экономические обязанности государства. (См.: August Müller, Socialisierung oder Socialismus? Berlin, 1919.)

И этими органами не могут быть никто иные, как советы — рабочие советы, советы производителей.

Не будем сразу кричать: большевизм! Верно, что система рабочих советов родилась в России. Впервые появившись во время революции 1905 года, мы видим их возрождение в 1917 году, но их породили не большевики. Советы возникли потому, что в дореволюционной России закон не терпел рабочих союзов. В результате единственной формой, которую могла принять организация для борьбы с царской тиранией, было выдвижение на каждой фабрике, предприятии и т. д. людей, которым можно было доверять. В 1917 году русские рабочие советы составляли самую прочную опору демократии; они были самыми твердыми сторонниками правительства, сформированного Керенским. Но когда большевики захватили власть, они раздавили демократические советы в том смысле, что больше не позволяли им избирать своих членов на должности, и сами, будучи большевиками, назначали людей представлять эти союзы. Именно таким образом они воздвигли свою диктатуру — диктатуру небольшой группы под лозунгом «Вся власть рабочим советам!». Но появление рабочих советов не имеет ничего общего с большевизмом. [19]

К политическому представительству необходимо присоединить экономическое представительство, состоящее по существу из советов. Сохраняются рабочие советы, отчасти напоминающие те, что организовывал Доймиг; им должно быть поручено представительство прав рабочих, которые до сих пор защищались профсоюзами.

Но рядом с ними должны быть созданы советы по производству (Produktionsräte), которым поручено, как подсказывает их название, надзор за производством. В каждой местности и для каждой отрасли экономической деятельности будет организован совет производства. Предприятия данной местности будут представлены равным числом делегатов от предпринимателей и делегатов от служащих, ибо принцип паритета между предпринимателями и служащими является абсолютным. Над производственными советами коммун будут надстроены для каждой отрасли советы групп, советы провинции и т. д., вплоть до Центрального производственного совета (Zentralproduktionsrat). Таким образом, для всей территории рейха существуют Центральный совет металлургического производства, Центральный совет пивоваренной промышленности, Центральный совет химического производства и т. д.

Кроме того, на каждом этапе вышеупомянутой структуры имеется соответствующий экономический совет или палата труда, образуемая путем собрания делегатов производственных советов этого уровня.

Объединение делегатов производственных советов каждого уровня составляет палату труда, то есть наряду с политическим собранием коммуны, округа, провинции, а также наряду с Национальным собранием имеется место для коммунальной палаты труда, районной палаты труда, провинциальной палаты труда и Национальной палаты труда, где представлены все экономические интересы коммуны, округа, провинции и рейха. Посредством палаты труда производители как производители участвуют в политической жизни. Это экономический парламент рядом с политическим парламентом. Ни в коммуне, ни в провинции, ни в рейхе ни одно собрание, избранное по чисто привычным демократическим принципам (Volkskammer), не может само по себе выносить вердикты или принципиальные решения. Постановление коммунального собрания должно было бы представляться на утверждение соответствующей палаты труда точно так же, как закон, принятый Национальным собранием, должен быть ратифицирован Национальной палатой труда, независимо от его предмета. Таким образом, палата труда играет роль второй палаты, и ее вето не может быть преодолено иначе, как если народные палаты в течение трех лет подряд проголосуют за одни и те же положения в одинаковых выражениях в отношении спорного вопроса. Палата труда и народная палата имеют равное право инициировать референдум. Наконец, палата труда в принципе должна первой рассматривать все проекты экономического характера и может, когда сочтет нужным, выступить с инициативой внесения законопроекта.

Между этой программой и программой независимых существуют глубокие различия. Эта программа отводит место предпринимателям; пролетариат не всемогущ; и если она наделяет органы, представляющие рабочих, частью публичной власти, она тем самым не отказывается полностью от предпринимателей. Следовательно, нет ни диктатуры пролетариата, ни диктатуры советов; есть политический парламент и другая палата, в которой предпринимателям разрешено сохранять право на существование, сотрудничая на равных основаниях и в равной мере с рабочими в руководстве общественными делами.

С чисто демократической точки зрения против этой системы могут быть выдвинуты самые серьезные возражения, которые и были высказаны в полном объеме.

Во-первых, заявляли демократы, эти торговые палаты не могут состоять из людей, обладающих достаточными знаниями и опытом в экономических вопросах, иначе как путем их отбора из числа предпринимателей, служащих и рабочих в различных отраслях любой данной промышленности. Но эти люди лично крайне заинтересованы в тех проблемах, которые они должны решать. Велика опасность того, что они будут принимать решения не из соображений общего интереса, а из соображений особых интересов своей конкретной отрасли или собственной торговли. Решения совета, состоящего из представителей различных предприятий, будут продиктованы делегатами наиболее представленных предприятий; и если интересы всех профессий, имеющих голос в советах, могут о чем-то договориться за счет интересов, не представленных там, можно быть уверенным, что будет выбрано именно это решение. Доказательство этого уже налицо: производственные советы всегда растут за счет потребителей.

Сторонники палаты труда, продолжают демократы, совершают фундаментальную ошибку. Они считают, что в экономических вопросах существуют только такие проблемы, которые могут быть изучены техниками и которые те могут разрешить единственно возможным и очевидным образом. На самом деле, однако, даже в чисто экономических вопросах мы всегда спрашиваем не о том, что есть, а о том, что должно быть, чего мы от них хотим и чего мы можем добиться. Технические знания обстоятельств, причин и последствий, естественно, необходимы для серьезного решения. Но даже после самого научного исследования почти всегда, и прежде всего в важных вопросах, приходят к различным выводам лишь потому, что преследовались разные цели. Эти выводы всегда продиктованы политическими концепциями. Техники могут определить наилучшую систему уборки улиц; хотя даже здесь политическим вопросом может быть знание того, может или должна ли применяться такая система, которая является лучшей, но также и самой дорогой. Но когда дело доходит до вопросов о воскресном отдыхе, о том, следует ли поощрять женский труд, нужно ли и как распределять землю, как организовать отношения между капиталом и трудом на крупных современных предприятиях и, пожалуй, прежде всего, кто должен платить налоги — все эти вопросы и бесконечное множество других порождают проблемы не знания, а воли. Это вопросы, в которых речь идет не об экономике, а о положении человека, его правах, его свободе и его достоинстве в рамках экономики. Это вопрос о праве принимать решения для коллектива по предмету коллективных интересов. Решать должен не техник, а политический человек.

Последнее и решающее возражение, заключают демократы, против системы профессионального парламента заключается в том, что он заменяет или уничтожает демократическую палату, избранную равным голосованием всех, то есть саму демократию, и подменяет ее профессиональной палатой, избранной на основе множественного голоса привилегированных лиц. Вспомним предложение, которое прусские консерваторы представили за два месяца до революции 1918 года с целью осуществить, как они утверждали, равенство избирательного права. Каждый избиратель должен был иметь один голос в своей профессиональной группе; однако представительство, предусматриваемое этим предложением, заключалось в том, что группа фермеров должна была получить одно место на каждые 12 295 избирателей, в то время как их батраки получили бы не более одного места на каждые 110 530, причем землевладелец обладал бы избирательной силой в десять раз большей, чем у сельскохозяйственного рабочего, в шесть раз большей, чем у фабричного рабочего, и в полтора раза большей, чем у государственного служащего. Правда, распределение мандатов в палате труда не привело бы к столь антидемократическим последствиям; но проект этой палаты основан на основополагающем принципе паритета между предпринимателями и рабочими; предполагается, что они строго равны по численности. Это было бы само собой разумеющимся и вполне понятным, если бы двум группам приходилось решать вопросы, в которых их взаимные интересы противоположны, или если бы речь шла о чисто техническом вопросе, где число делегатов не принимается во внимание. Но абсолютно невозможно допустить, чтобы сформированное таким образом собрание принимало решения или голосовало по резолюциям, ибо численно равное представительство как предпринимателей, так и служащих очевидным образом соответствовало бы гораздо большей доле избирателей для одного класса, чем для другого. В любой отрасли, например, предприниматель представляет значительно меньшее число избирателей, чем рабочий, и придать его голосу в руководстве общественными делами влияние, равное влиянию рабочего, было бы с точки зрения демократии абсурдом. Одно из двух. Либо места в профессиональном парламенте распределяются между профессиями в соответствии с количеством избирателей в каждой из них, причем представители избираются в каждой профессии равным голосованием всех без различия между предпринимателем и служащим — в этом случае получится дублирование политического парламента, относительно которого самое меньшее, что можно сказать, так это то, что в нем нет никакой видимой пользы. Либо количество мест, причитающихся каждой профессии, должно измеряться экономической или социальной важностью этой профессии, основывая представительство в каждой профессии на принципе паритета — в этом случае получится парламент привилегированных, осужденный демократическим идеалом. Собранное таким образом собрание вполне могло бы составлять доклады и давать заключения по вопросам, в которых оно обладает специальной компетенцией. Но оно не может быть парламентом, обладающим правами, равными правам политического парламента.

Таковы возражения, выдвигаемые демократами против учреждения палаты труда, и их силу нельзя отрицать. Но сторонники экономического парламента отвечают с энтузиазмом.

Эти возражения, говорят они, все исходят с точки зрения формальной демократии, то есть точки зрения, которая учитывает лишь внешние формы демократии, довольствуясь чисто теоретическим равенством прав и равенством между гражданами, вовсе не соответствующим фактам реальности, которые сводят это равенство на нет. Этой форме демократии, осужденной сегодня реальностью, необходимо противопоставить реальную демократию, в которой принимается во внимание та особая роль, которую играют определенные элементы в жизни нации. Формальная демократия была полностью реализована путем предоставления всем мужчинам и женщинам права голоса. Этого недостаточно. В современной демократии общественной экономике должно быть отведено ее надлежащее место, которое находится на переднем плане. Производители как таковые должны играть преобладающую роль в государстве, ибо остальные члены сообщества живут лишь как паразиты за счет их труда, и государство существует исключительно благодаря труду производителей. Никакое решение не может быть принято в государстве, если оно не принято производителями; последние должны быть пробным камнем всех решений.

Производители предлагаются в качестве участников специальной палаты не из-за их технической компетенции. А потому, что они судят о вещах с точки зрения производства, которое в современной демократии должно иметь больший вес, чем любое другое. Речь идет не об упразднении политического парламента, а о размещении рядом с ним экономического парламента, через который может быть услышан голос производителей и посредством которого идеология политиков может быть скорректирована реализмом людей дела.

Нельзя допустить никакого разделения компетенции между двумя парламентами таким образом, чтобы в палату труда передавались только социальные и экономические вопросы. Это различие между политическими делами и экономическими делами абсолютно невозможно, ибо экономика, политика и общая культура образуют единство, которое необходимо уважать. Именно на производстве, на «созидании» покоится существование народа и вся его материальная и интеллектуальная жизнь. Поэтому оба парламента должны обладать равной властью для изучения этих вопросов. Они также должны обладать равными правами. Предоставление экономической палате только права составлять доклады и давать заключения и даже противопоставлять ей лишь свое вето было бы совершенно недостаточным и не соответствовало бы той первостепенной роли, которую производители играют в жизни нации.

Излишне, продолжают сторонники профессионального парламента, приводить аргументы, подтверждение которым постоянно дает история. В странах, практикующих систему двух палат, одна из двух палат всегда приобретает большее значение, чем другая, и играет преобладающую роль. Это палата, которая лучше всего выражает волю нации и лучше всего удовлетворяет ее потребности. Другая палата может какое-то время сопротивляться, но в конце концов она всегда вынуждена капитулировать. До сих пор эту преобладающую роль играли нижние палаты, которые, являясь продуктом всеобщего избирательного права, всегда ближе к народу, пользуются большим его доверием и точнее отражают его чаяния. Давайте создадим теперь рядом с бывшей нижней палатой палату труда и оставим ей заботу об определении своего собственного будущего. Она либо превратится в парламент привилегированных, принимающий решения, которые не будут соответствовать истинным потребностям нации, и в этом случае она будет быстро уничтожена более популярной палатой; либо, с другой стороны, она окажется более практичной и полезной для народа палатой. В неизбежных конфликтах, которые возникнут между двумя палатами, за экономической палатой будет стоять поддержка народа. В случае референдума национальный суверенитет выскажется в пользу палаты труда, и тогда традиционная роль нижней палаты перейдет к палате труда. Сторонники профессионального парламента убеждены, что осуществится именно этот последний вариант.

Германское Учредительное собрание последовало их предложению лишь в очень незначительной степени; пожалуй, достаточно для того, чтобы попытаться провести эксперимент, рекомендованный сторонниками профессионального парламента. Собрание создало экономический совет, о котором будут судить по его делам, хотя он, согласно конституции, лишен какой-либо реальной политической власти. На данный момент достаточно сказать, что в принципиальном отношении им движет классическая точка зрения формальной демократии.

4. — ПОЛИТИЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОФСОЮЗОВ

Между тем, однако, произошло несколько событий, которые казались подтверждающими аргументы сторонников палаты труда, утверждающих, что естественная эволюция событий должна вскоре привести к появлению этой палаты.

Как мы знаем, 13 марта 1920 года контрреволюционные войска под командованием генерала пехоты фон Лютвица захватили Берлин, законное правительство покинуло столицу, а генеральный директор сельского хозяйства Капп был провозглашен одновременно канцлером империи и премьер-министром Пруссии. Это был coup de main офицеров и бывших реакционных чиновников, все действия которых были направлены на восстановление старого режима. 14-го числа профсоюзы рабочих и служащих направили ультиматум новым хозяевам Берлина с требованием немедленно уйти. Поскольку этот ультиматум не был выполнен, 15 марта была объявлена всеобщая забастовка.

Контрреволюционное правительство продержалось четыре дня; затем, сломленное всеобщей забастовкой, оно пало.

Но прежде чем отдать рабочим и служащим приказ вернуться к работе, руководители профсоюзов пожелали получить гарантии против повторения нового государственного переворота. В связи с этим 18 марта они созвали представителей партий большинства на конференцию, на которой предъявили им следующий новый ультиматум. Эти представители должны были принять от имени своих групп — которые тем самым оказывались связанными — выдвинутые против них требования; в противном случае всеобщая забастовка будет продолжена в более жесткой форме. Профсоюзы не колеблясь пошли бы, в случае необходимости, на то, чтобы воспрепятствовать возвращению в Берлин правительства и Национального собрания. Они были готовы даже взять на себя ответственность за гражданскую войну. Представители демократов и Центра отказались брать на себя обязательства от имени своих партий. Они пообещали лишь сделать все от них зависящее, чтобы добиться принятия требований профсоюзов.

Что касается самих требований, то они были выдвинуты профсоюзными лидерами и после долгого обсуждения и некоторых изменений приняты представителями политических партий. Эти требования составили знаменитое соглашение, известное в Германии как «восемь пунктов». В частности, они предоставляли профсоюзам право осуществлять подлинное вето на назначение министров и формирование министерства. [20]

После заключения этого соглашения законное правительство вернулось в Берлин. Но затем настала его очередь вести переговоры с профсоюзами и пытаться удовлетворить их новые требования. [21] Получив эти новые обязательства, лидеры профсоюзов отдали приказ о прекращении всеобщей забастовки и возобновлении работы.

Между тем в соответствии с «восемью пунктами» был сформирован кабинет Бауэра. Кризис казался исчерпанным 24 марта простой заменой нескольких министров; однако профсоюзы выразили недовольство новым составом кабинета. Они больше не желали видеть министром финансов Куно, генерального директора пароходного общества «Гамбург-Америка», и потребовали отставки двух бывших министров, Шлицке и Шиффера, которых обвиняли в переговорах с Каппом и Лютвицем. После долгих переговоров профсоюзы сняли свои возражения против сохранения Шлицке в министерстве, но продолжили настаивать на отводе Куно и Шиффера. Вследствие этого оба они отказались от попыток войти в министерство или остаться в нем; однако демократы встали на защиту Шиффера, и весь кабинет был вынужден подать в отставку. С согласия профсоюзов он был заменен министерством, сформированным Германом Мюллером.

Между тем работа возобновлена не была, и в Руре развернулась гражданская война нового рода. С одной стороны, вооруженные рабочие, которые изначально организовались для борьбы против Каппа и Лютвица, оставались сплоченными и под оружием из опасения, что даже после завершения путча Каппа и Лютвица под иной личиной сохранится закамуфлированная военная диктатура. С другой стороны, тревогу у трудящегося населения вызывали отряды рейхсвера, некоторые из которых обвинялись рабочими в поддержке контрреволюционного правительства и чьи полномочия казались неограниченными. 21 марта в Билефельде состоялась конференция, на которой встретились члены конституционного правительства, делегаты партий большинства, а также представители независимых социал-демократов и рабочих организаций. Сначала было заключено «перемирие», а затем достигнуто соглашение, известное в Германии как «Билефельдское соглашение», в соответствии с которым к берлинским «восемью пунктам» добавлялся «девятый». Это должно было, по крайней мере на это надеялись, привести к роспуску революционных организаций и восстановлению законных административных властей. [22]

Несмотря на это соглашение, бои продолжались, и 6 апреля профсоюзы, к которым примкнули обе социалистические партии, предъявили правительству очередной ультиматум. Но это был как раз тот момент, когда франко-бельгийские войска оккупировали немецкие города на правом берегу Рейна, и все внимание после этого переключилось исключительно на внешнюю политику.

Таковы факты. Коалиционные партии попытались оправдать их и доказать, что императивные предписания, адресованные профсоюзами правительству, которому приходилось уступать почти по всем пунктам, не составляли нарушения конституционного принципа национального суверенитета. Они указывали на то, что первый из «восьми пунктов» прямо признает права национального представительства; что решающее влияние, предоставленное профсоюзам в вопросах социального и экономического законодательства, должно было осуществляться через посредство представителей, выступающих от имени профсоюзов в министерствах, ведающих подготовкой законов; и что последнее слово, следовательно, всегда оставалось за народным представительством; что, хотя верно то, что профсоюзы протестовали против назначения или сохранения в министерстве Куно и Шиффера, тем не менее в действительности кабинет Германа Мюллера был сформирован по обычным правилам после соглашения с партиями большинства.

Другие члены правительственных партий, напротив, ссылались на смягчающие обстоятельства. Министр почт и телеграфов Гизберт, участвовавший в заключении «Билефельдского соглашения», заявил, что он не желает исследовать, противоречит ли это соглашение Конституции или соответствует ей; ибо «чрезвычайные эпохи и чрезвычайные обстоятельства требуют чрезвычайных мер. Убеждение тех, кто участвовал в конференции (в Билефельде), заключается в том, что это соглашение было единственной возможностью избежать хаоса и опустошения на территории Рура». [23]

Но оппозиционные партии единодушно настаивали на том, что позиция правительства действительно противоречит принципу национального суверенитета. В демократическом государстве решать должен только парламент, избранный всем народом; только он может назначать правительство и несет ответственность за свои решения и назначения исключительно перед самим народом страны. Что касается профессиональных ассоциаций, то их функция заключается в защите исключительно корпоративных интересов их членов, и они не имеют права вторгаться в политическую сферу. В событиях марта-апреля 1920 года профсоюзы, выйдя за рамки своей профессиональной сферы, проявили себя истинными хозяевами парламента и кабинета министров, которым пришлось подчиниться их предписаниям. Независимые социал-демократы ликовали и провозглашали, что отныне правительство поставлено под определенный надзор организованного пролетариата. Партии правого толка с возмущением отказывались признавать «параллельное правительство» (Nebenregierung) над правительством законным. «Отныне, — писала одна из оппозиционных газет, — рабочие организации могут заявить, что их приказы всегда выполняются. Правда, демократы кажутся обеспокоенными сложившимся положением дел. Но какое это имеет значение? Германией правят всего три партии — рабочие, служащие и чиновники». [24]

Эти утверждения, несомненно, являются преувеличением в двух отношениях. Между тем следует отметить один факт, имеющий здесь важное значение. Пока правительство весло переговоры с профсоюзами о формировании министерства, газеты публиковали яростные протесты профессиональных ассоциаций, а также других профсоюзов и групп служащих и чиновников, которые требовали, чтобы им тоже разрешили участвовать в переговорах. Ибо они не понимали, почему профсоюзы должны обладать исключительной привилегией участвовать, например, в выборе министров, — и с демократической точки зрения невозможно отрицать убедительность их позиции.

Не делая из этих фактов каких-либо преждевременных выводов, можно задасться вопросом, не правы ли сторонники Экономического парламента, утверждающие, что формальная демократия больше не способна отвечать реальным потребностям народа.

События марта-апреля 1920 года, утверждают они, продемонстрировали полную неспособность политических властей преодолеть любую трудность, как только она становится хоть сколько-нибудь серьезной. Один из них писал: «Политическая партия вот-вот станет излишней организацией; ее вытесняет или, возможно, поглощает профессиональная ассоциация». [25] Новая эпоха требует новых политических форм. Верно, что недопустимо, чтобы определенный класс профсоюзов присваивал себе право навязывать свою волю правительству всего народа. С другой стороны, нельзя думать, что в будущем профсоюзы откажутся от использования средств, которые до сих пор доказывали свою силу. Остается лишь одно средство: привлечь другие производительные силы нации к политической работе профсоюзов; превратить эту нынешнюю нерегулярную и безответственную политическую деятельность в конституционное сотрудничество с государственным управлением. Именно здесь события марта продемонстрировали необходимость изменения нынешней системы. Тем самым эти события предстают одним из шагов, ведущих от формальной демократии к демократии подлинной, от чисто политического парламентаризма прошлого к политико-экономическому парламентаризму будущего.

РАЗДЕЛ II ПРИМЕНЕНИЕ

Демократический принцип составляет одну из основ, на которых строится Конституция от 11 августа; более или менее непосредственное его применение обнаруживается в большинстве институтов, предусмотренных этой Конституцией. Мы ограничимся здесь изучением главных и наиболее прямых проявлений такого применения.

1. — РЕСПУБЛИКА.

Нормальной формой правления при демократии является республика. Логично, что если народ суверенен и если вся власть исходит от народа, глава государства, как и другие его органы, должен избираться народом и черпать свои полномочия из его воли. Верно то, что могут существовать и существуют демократические монархии, такие как, например, Англия. Но такое совмещение монархии и демократии с точки зрения теории трудно оправдать, а на практике оно может поддерживаться лишь путем сведения реальной власти монарха практически к нулю. Следовательно, демократическая Германия должна быть республикой. На практике Национальное собрание пришло к республике в гораздо меньшей степени в силу логической необходимости, чем под воздействием насущной потребности; подобно французскому Собранию 1875 года, оно приняло республиканскую форму потому, что ему было трудно, если не невозможно, поступить иначе. Похоже, что крупные современные демократии становятся республиками лишь тогда, когда монархия на деле доказывает свою невозможность. Республика в самом начале — лишь последнее средство; и это необходимо осознавать и иметь в виду.

До революции в Германии ничто не носило республиканского характера. Почти полностью лишенный политического духа и собственного суждения, немецкий народ позволил убедить себя в том, что дела нации лучше и надежнее всего ведутся исключительно в руках монархии, армии и бюрократии; и он закономерно пришел к мысли, что процветание Германии в экономической и технической областях, а также ее социальное развитие служат неопровержимым доказательством превосходства монархической системы. Ни одна политическая партия не помышляла о том, чтобы включить в свою программу установление республики. Даже сами социал-демократы искренне не верили в то, что настало время требовать установления республиканской формы правления. Они даже полагали, что экономические и социальные интересы рабочего класса могут быть надежнее гарантированы сильной монархией, чем республикой и демократией «капиталистов».

После революции ситуация коренным образом изменилась. Внезапный и полный крах монархии в одночасье продемонстрировал со всей убедительностью факта, что эта монархия, несмотря на свою кажущуюся мощь, оказалась неспособной выполнять обязанности, исполнение которых только и могло оправдать ее существование. У мощной монархии не было никакой четкой и скоординированной внешней политики; она обратила против Германии все деятельные силы мира; она оказалась неспособной использовать в полной мере военный и экономический потенциал немецкого народа для доведения отчаянной войны до приемлемого исхода; она не сумела осуществить незаменимые внутренние реформы. После 9 ноября можно сказать, что в Германии не осталось роялистов; монархия стала поистине невозможной, и рейх мог продолжать свое существование исключительно как республика. [26]

Позднее монархический флаг вновь появился, сплотив вокруг себя все разочарования и недовольства. Во время обсуждения проекта Конституции немецкие националисты, в том числе бывший министр Дельбрюк, громко заявляли, что предпочитают конституционную парламентарную монархию республиканскому правлению; однако другие партии за ними не последовали. В статье 1 Конституции было закреплено, что «Германский рейх является республикой», а в статье 17 — что «каждое государство должно иметь республиканскую конституцию».

В качестве символа этого изменения формы правления Конституция изменила цвета немецкого флага, отказавшись от черно-бело-красного знамени старого режима и приняв черно-красно-золотые цвета в силу их исторического значения; эти цвета на протяжении девятнадцатого века неизменно символизировали в различных кругах стремление к политической свободе и немецкому национальному единству.

Тем не менее Конституция не присваивает новому немецкому государству наименование «республика», а сохраняет название «рейх». Независимые социал-демократы протестовали против этого, настаивая на том, что слово «рейх» всегда будет переводиться на французский и английский языки как «империя» и что это слово будет всегда означать для иностранных держав все то, что подразумевает милитаристское господство — деспотическое подчинение и опасный пангерманизм, которые характеризовали старую империю. Но Пройс, поддержанный всеми остальными партиями, заметил, что за рубежом слово «рейх» не может переводиться как «империя» иначе как из недобросовестности, ибо статья 1 прямо указывает, что Германия является республикой, и республиканский характер государства отчетливо виден даже при самом беглом чтении текста Конституции. По его мнению, отличительной чертой Конституции было то, что она выдвигает на первый план немецкое единство. «В конце концов, наше историческое развитие заключено именно в словах „рейх“ и „Германский рейх“, с которыми связаны усилия немецкого народа, направленные на достижение единства и воссоздание национального единства. Я полагаю, что сохранение слова „рейх“ полностью совместимо с тем ярким акцентом на республиканский характер, которым проникнута вся Конституция». [27]

2. — ВСЕОБЩЕЕ ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО, ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ И ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО.

Поскольку демократия есть управление государством на основе воли большинства, следующей непростой задачей является выявление этой воли.

Прежде всего, существует ли такая воля? Гегель однажды сказал: «Народ — это та часть государства, которая не ведает, чего она хочет». На первый взгляд это кажется справедливым. Как много людей, которые, сталкиваясь с политической проблемой, оказываются совершенно неспособными к суждению и принятию решения. В отношении вопросов первостепенной важности в современной политике широкая масса индивидов, к какому бы классу они ни принадлежали, остается нерешительной и неопределенной. В народной массе в конечном счете отсутствует твердая и осознанная воля. Миром в политических вопросах правят неопределенные и темные импульсы. И если таковы изолированные волеизъявления индивидов, то чего можно ожидать от их совокупности? Возможно ли извлечь из суммы этих отрицаний что-либо позитивное и вычленить из этих мимолетных импульсов нечто напоминающее коллективную волю?

Индивидуальные волеизъявления не только слишком слабы и малоосознанны; они также чересчур разнородны и противоречивы, чтобы из них можно было сложить единое целое. Это хаос бесконечно разнообразных устремлений; из-за чего абсурдным представляется замысел попытаться посредством выборов получить парламент, который станет верным зеркалом этих хаотичных устремлений.

И тем не менее народная воля не должна быть и не может быть мифом, ибо она встречается на каждой странице современной истории, и ее мощь ощущается повсюду. Ее воздействие заметно при зарождении конституционных государств и на каждом этапе их усиления; будь то в победоносном натиске принципа национальностей или в развитии социалистической идеи. Все эти движения — и сколь многие другие! — свидетельствовали о том, что в широких массах живет активная и мощная воля. Разве в войне не народная воля побуждает массы идти на жертвы, которые казались немыслимыми? Народная воля существует, и любые доводы, выдвигаемые против ее существования, несостоятельны.

Следовательно, необходимо предметно рассмотреть то, как на практике выражается в современных политических демократиях то, что справедливо считается народной волей. Если свести все процессы этого формирования к их существенным элементам, отбросив все усложнения, способные внести погрешность, обнаружится следующее: между индивидом и народом в целом неизбежно встает третий элемент — политическая партия. Что с того, что в некоторых отношениях можно думать, будто даже при самых благоприятных обстоятельствах она представляет собой лишь необходимое зло? Политическая партия — это политическое средство не только незаменимое, но и плодотворное, и абсолютно рациональное. Ее важнейшая функция заключается в том, чтобы трансформировать изолированные волеизъявления в коллективную волю всего ансамбля. В этом также примиряются кажущееся противоречие между фактом отсутствия у толпы осознанной воли и постулатом народной воли. Тенденции индивидов, какими бы хаотичными они ни были, коренным образом меняют свою природу, когда они соединяются с равными или схожими тенденциями множества других индивидов. Из соприкосновения этих смутных и тревожных импульсов рождается осознанная и ясная коллективная воля. Определенные особо мощные побудительные силы отделяются от прочих и сливаются со смежными течениями, чтобы создать и укрепить движение, способное увлечь за собой массы. Лишь когда хаос оказывается таким образом организован и когда импульсы превращаются в силы, эти силы приобретают политическое значение и могут сопоставляться и сталкиваться в парламенте.

Такова первостепенная функция политической партии в демократическом обществе, и позитивное законодательство должно быть таковым, чтобы позволить ей выполнять эту задачу, дабы мощная народная воля яснее и проще прояснялась и формулировалась ею. Мы должны рассмотреть то, как это воплощено в немецком законодательстве.

В соответствии с демократическим принципом Конституция в статье 22 устанавливает: «Депутаты избираются на основе всеобщего, равного, прямого и тайного избирательного права всеми мужчинами и женщинами старше двадцати лет в соответствии с принципами пропорционального представительства. Днем выборов должен быть воскресный день или праздничный день. Детали регулируются национальным законом о выборах».

Этот закон датирован 27 апреля 1920 года и сам по себе был дополнен постановлением от 1 мая 1920 года, которое конкретизирует порядок каждого применения.

I. — ОБЩИЕ ПРИНЦИПЫ.

Система, согласно которой избирались депутаты Национального собрания, не принесла полного удовлетворения.

Главное возражение, выдвигавшееся против нее, было направлено прежде всего против закона от 30 ноября, разрешающего партиям объединять свои списки кандидатов — привилегия, от которой закономерно страдали партии, не шедшие ни на какие союзы и компромиссы. Подобные списки подвергались критике за развращение политической морали и искажение результатов выборов.

Но также полагали, что распределение представительства по системе Д’Ондта позволяет заглушать небольшие группы и что после распределения мест по различным округам остаются голоса, не получающие представительства, в ущерб малым партиям.

Отмечалось также, что разделение территории рейха на избирательные округа было произведено неудачно, причем некоторые округа в целом оказались гораздо чересчур обширными. Как правило, в Национальном собрании приходилось в среднем одиннадцать членов на округ, и опыт показал, что это число слишком велико для того, чтобы депутаты могли хорошо знать нужды своих округов и поддерживать тесный контакт со своими избирателями.

Поэтому было решено отказаться от системы Д’Ондта и принять автоматическую систему, которая была закреплена в статье 24 Конституции Бадена и более известна как баденская система. Она определяется в вышеупомянутой статье следующим образом: «Каждой партии или группе избирателей предоставляется один мандат на каждые десять тысяч голосов, поданных за ее список кандидатов. В каждом округе неиспользованные голоса суммируются в масштабе всей страны, и им выделяется представительство в соответствии с описанным выше принципом. Каждому остатку, превышающему 7500 голосов, предоставляется одно место».

Оригинальность системы заключается в следующем: во-первых, число членов, вместо того чтобы фиксироваться в зависимости от численности населения или избирателей, зависит от числа реально голосующих таким образом, что подсчитать количество депутатов, которые составят собрание, можно только после выборов. Последнее, следовательно, окажется многочисленнее, если избирателей будет больше. Кроме того, здесь имеет место наложение бюллетеней. Голоса, не задействованные в бюллетенях первой степени, перераспределяются в список второй степени, где производится новое распределение мест.

Этот механизм имеет очевидные преимущества. Он гарантирует каждой партии ровно столько мест, сколько она должна получить в соответствии с числом поданных за нее голосов на территории всего государства. Он обеспечивает максимальное использование остатков голосов и, следовательно, наилучшим образом удовлетворяет требованиям пропорционального представительства. Тем самым устраняются любые попытки правительства или большинства осуществить хитроумное и нечестное деление страны на искусственные избирательные округа. К тому же эта система позволяет партиям предоставлять места кандидатам, обладающим исключительным парламентским опытом и играющим политическую роль первого порядка, но чурающимся участия в местных политических баталиях, которые могут рассматриваться как одна из главных причин падения личностного авторитета парламента. Общеимперский список позволяет каждому избирателю голосовать одновременно как за человека, пользующегося доверием на местах, который знает нужды своего округа и своих избирателей, так и за лидеров, руководящих его партией.

Баденская система, в свою очередь, может применяться в различных модификациях. Чтобы дать общественности возможность обсудить эти варианты и высказать свое мнение по данному вопросу, правительство рейха в январе 1920 года опубликовало три предварительных проекта закона о выборах, каждый из которых определял и регламентировал определенную модификацию.

Проект А вводил баденскую систему в ее чистейшем виде. Он предусматривал избирательные округа, в которых число избирателей в целом было достаточным для избрания шести депутатов; неиспользованные голоса в каждом округе немедленно суммировались бы в имперский список, где представительство распределялось бы тем же образом, что и внутри округа.

Проект Б предусматривал избирательные округа с четырьмя депутатами в каждом. Но между окружными списками и имперским списком должен был появиться третий: несколько смежных избирательных округов объединялись в «группу округов», в пределах которой должны были выставляться списки, именуемые «списками групп округов». Неиспользованные голоса в избирательных округах сначала суммировались бы внутри «объединения округов» и зачислялись на счет списка этого объединения. После этого имперский список получал бы лишь неиспользованные остатки каждой группы.

Проект В предусматривал избирательные округа того же масштаба и группы округов того же характера, что и Проект Б. Но партии были бы вольны выставлять или не выставлять списки в группах округов, при том понимании, что, если они решали выставить на выборы список кандидатов в каждой группе округов, они не могли выставлять списки внутри округов этой группы. Данное положение было призвано удовлетворить следующую потребность. Группы избирателей, недостаточно многочисленные для того, чтобы с первого раза получить одно или несколько мест в том или ином округе, могли объединяться в группы одной и той же партии для смежных округов с целью выставления общего списка (списка группы округов), который распространялся бы на всю группу или лишь на некоторые округа, входящие в нее. В то время как крупные партии, во избежание неудобств громоздких списков, выставляли бы в целом список кандидатов по округам, малые партии могли бы выставлять лишь один список на несколько округов, что позволило бы им получить места, которые они иначе не смогли бы завоевать.

Проект закона о выборах, представленный кабинетом министров в рейхсрат 2 марта 1920 года, задействовал механизм Проекта В.

Кабинет обосновал свой выбор следующим образом: лишь в небольших округах можно поддерживать столь необходимый контакт между избирателями и их депутатами и избегать длинных списков кандидатов, которые неизменно ведут к неприятным сюрпризам. Если избирательные округа сократить максимум до четырех депутатов в каждом, как того требовал Проект В, первый кандидат в каждом списке в целом имел бы наибольшие шансы быть избранным; что в большинстве случаев обеспечивало бы представительство наиболее разумным избирателям округа. Критика, которую можно высказать в адрес имперского списка в том отношении, что в парламент может быть направлено определенное число членов, избранных не напрямую народом, а исполнительными комитетами партий, в Проекте В сведена к минимуму по сравнению с Проектом А благодаря введению списков групп округов. Тем самым количество депутатов, избираемых по имперскому списку, уменьшается, а влияние исполнительных комитетов партий снижается в пользу влияния местных организаций.

С другой стороны, Проект Б не мог получить поддержки. Составление, проверка и публикация каждого из списков кандидатов для каждой из трех ступеней, на которые производилось бы распределение мест, должны были составить серьезные трудности, учитывая сжатые сроки, отведенные на подготовку выборов. Согласно статье 63 Конституции, выборы должны проводиться не позднее шестидесяти дней после истечения срока полномочий легислатуры или роспуска рейхстага. Избирательные органы не смогли бы, не прибегая к поспешной и отчаянной работе, обеспечить за столь короткое время подготовку выборов трех ступеней. Вдобавок система Б имеет тот недостаток, что требует значительного числа кандидатов, прежде чем удастся хотя бы приблизительно предсказать, сколько кандидатов каждой из первых двух ступеней окажется избрано. Впрочем, она действительно обладала тем преимуществом, что сводила к минимуму число кандидатов, избранных по имперскому списку.

Наконец, Проект В, предоставляя группам избирателей выбор между выставлением окружных списков или объединением групп соседних округов для выставления общего списка, наилучшим образом отвечал потребности партий наиболее эффективно распределить свои силы в различных округах. Он позволял им, так сказать, группировать свои округа по своему усмотрению, в соответствии со своими конкретными нуждами.

Такова была в общих чертах система, разработанная правительством и представленная в рейхсрат. Но прежде чем это собрание завершило ее рассмотрение, произошли события марта 1920 года, коренным образом изменившие политическую ситуацию и сделавшие всеобщие выборы на предстоящий июнь неизбежными. Вместо того чтобы тщательно изучить представленный правительством проект, как они того намеревались, Национальное собрание, рассматривая данный проект 27 марта, было вынуждено перейти к голосованию как можно скорее. Правительство также не защищало свой проект с какой-либо особой последовательностью. Министр внутренних дел Кох пояснил, что правительство придерживается прежде всего принципа автоматической системы и объединения остатков в имперский список. Что касается разделения территории Германии на новые избирательные округа, более мелкие и более равные по площади, чем те, что использовались при выборах в Национальное собрание, но такие округа, которые можно было объединять в «группы округов», то это было интересным нововведением. Однако для реализации этого потребовалось бы принять в совокупности проекты, допущенные в Собрание. Между тем возникал вопрос, смогут ли партийные организации приспособиться к столь радикальному изменению деления на округа, учитывая тот короткий срок, который им оставался до выборов. Министр переложил ответ на этот вопрос на самих депутатов, как находящихся в более тесном контакте со своими партийными организациями. Собрание решило в принципе сохранить избирательные округа, которые служили при их собственных выборах; единственными модификациями должны были стать те, необходимость которых диктовалась весьма серьезными изъянами распределения.

Отвергнув новое распределение округов, Собрание было также логически вынуждено отвергнуть и институт «списков групп округов» в качестве замены окружных списков; тем самым оно вернулось к системе Проекта А — фиксированным округам для всех партий и отнесению остатков на имперский список.

Следовательно, этот имперский список был бы представлен, если бы в него не внесли некоторые изменения в силу серьезных неудобств. Главным из таких возражений было следующее: при попытке распределить голоса, поданные избирателями за Национальное собрание, по механизму, предусмотренному Проектом А, выяснилось, что 18 процентов членов рейхстага, то есть почти одна пятая, избирались бы по имперскому списку, и было подсчитано, что такой результат на выборах в будущие рейхстаги мало совместим с конституционным принципом прямого голосования. Было решено, отвергнув «списки групп округов», тем не менее создать группы округов. Политические партии могли заранее заявить, что они «объединяют» внутри этих групп целиком или частично свои окружные списки таким образом, чтобы голоса, поданные за эти списки и оставшиеся неиспользованными, закреплялись за теми окружными списками, которые получили наибольшее количество голосов. Лишь после этого второго перераспределения остатки передавались бы в имперский список. Цель состояла в том, чтобы избежать ситуации, при которой путем передачи остатков в «соединенные» списки и в имперский список крупные политические партии рисковали бы понести потери в пользу малых групп избирателей, которые не смогли бы собрать в каком-либо округе значительное число голосов.

По этой причине было принято следующее двойное распределение. Ни одна партия не получит права на место путем «соединения» своих окружных списков, если один из ее списков не набрал по меньшей мере 30 000 голосов (половины числа, необходимого для избрания депутата). Ни одной партии не может быть выделено по имперскому списку большее количество членов рейхстага, чем было избрано от этой партии в округах по окружным спискам.

II. — ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО И ИЗБИРАТЕЛЬНОСТЬ.

В принципиальном плане каждый немецкий гражданин в возрасте двадцати лет является избирателем, без различия пола.

Основания для лишения отдельных лиц избирательного права сведены к минимуму. Этого права лишены лишь те, кто находится под опекой, и те, кто был лишен гражданских прав по решению суда. Банкроты и лица, получающие общественное пособие, сохраняли свои избирательные права, в отличие от своего положения до войны. Военнослужащие, принявшие участие в выборах в Национальное собрание, вновь лишались избирательного права до тех пор, пока они оставались на действительной службе. Наконец, некоторые другие условия, не влекущие за собой утрату избирательного права, тем не менее препятствовали его осуществлению: содержание в психиатрических лечебницах и тюремное заключение, включая предварительное заключение. Законы оговаривали, однако, что лица, заключенные в тюрьму по политическим мотивам, могут требовать принятия мер, позволяющих им реализовать право голоса.

Чтобы иметь возможность голосовать, будучи избирателем, необходимо быть внесенным в избирательный список или списки избирателей либо иметь на руках «избирательное свидетельство». Эти последние два института неизвестны во Франции и нуждаются в пояснении.

Германия игнорирует принцип, известный как бессрочность избирательных списков. До революции избирательные списки в принципиальном плане пересоставлялись к каждых выборах в рейхстаг. Но предоставление женщинам избирательного права, удвоившее число избирателей, и тот факт, что отныне избиратели рейха должны были голосовать не только каждые четыре года на выборах в рейхстаг, но также при избрании президента и в случаях референдума, народной инициативы и плебисцитов, предусмотренных Конституцией, увеличили трудности сохранения прежней системы в чистом виде.

Помимо этого, выдвигались различные предложения полностью отменить ее и заменить процедурой, которая вообще избавляла бы от избирательных списков. Каждому избирателю выдавался бы «избирательный паспорт» или «удостоверение гражданина» [28], чего было бы достаточно для реализации права голоса. Но эти предложения были отвергнуты из-за значительной стоимости паспортов или удостоверений и технических трудностей обеспечения всех избирателей надлежащими фотографиями, которых требовала эта схема; кроме того, для определенных видов голосования, таких как плебисциты и народные инициативы, необходимо, чтобы было известно точное число лиц, имеющих право голоса, что при предложенных системах оказалось бы затруднительным.

Другое предложение добилось большего успеха — это предложение об избирательных карточках. Данная система заключается в том, что избирательные списки вместо административных органов составляются самими избирателями. Для этого общины выдают своим избирателям карточки, состоящие из нескольких талонов. Избиратель заполняет свою карточку и возвращает ее муниципалитету, который проверяет и дополняет ее. Затем карточки направляются в центр избирательного округа и нумеруются. После этого талоны отрываются. Талоны номер 1 образуют избирательные списки; талоны номер 2 образуют дубликат; талоны номер 3 отправляются обратно избирателям. Последний талон служит для избирателя доказательством того, что он внесен в списки избирателей, и подтверждает перед избирательной комиссией его личность и номер, который он имеет в списке. Это его карточка для голосования.

Эта система представляет собой упрощение в том смысле, что она избавляет от составления алфавитного указателя и перекладывает часть работы на избирателя. Но несмотря на эти преимущества, она не была принята полностью. Закон о выборах предусматривает, что различные округа перед каждыми выборами должны готовить списки своих избирателей; при этом за ними сохраняется право выбора: составлять ли этот список по обычному правилу для избирательных списков или же по процедуре избирательных карточек.

Избиратель вносится в список того округа, в котором он проживает, и теоретически предполагается, что голосовать он должен именно там. Но из этого правила есть исключение: если в день выборов он находится вне дома либо по служебным причинам, требующим разъездов во время выборов, либо в силу необходимости находиться на каком-либо курорте, либо потому, что ему пришлось сменить место жительства до выборов, он может потребовать избирательное свидетельство [29], которое позволит ему голосовать в любом избирательном округе рейха.

Это нововведение представляется малоопасным, поскольку в новой избирательной системе политическая партия никогда не заинтересована в получении большего числа голосов в одном округе по сравнению с другим.

Каждый избиратель может быть кандидатом в депутаты рейхстага при соблюдении двойного условия: в день выборов ему должно исполниться двадцать пять лет, и он должен состоять в немецком гражданстве не менее года. В дополнение к этому он должен быть надлежащим образом включен в список кандидатов.

Напомним, что на выборах в Национальное собрание пассивным избирательным правом обладал каждый избиратель; таким образом, членом собрания можно было избраться в возрасте двадцати лет. На практике, однако, самому молодому из избранных было двадцать семь лет. Новый закон вернулся к правилу, применявшемуся в прежнем рейхстаге, установив минимальный возраст в двадцать пять лет.

Следует отметить, что те лица, которые без окончательного лишения избирательного права лишь отстранены от голосования в силу определенных особых обстоятельств — нахождения на действительной службе, тюремного заключения или ошибочного исключения из списков избирателей, — обладают правом быть избранными. Точно так же правом быть избранными обладают и государственные служащие. Германскому праву не известны относительные ограничения пассивного избирательного права, допускаемые французским публичным правом.

III. — ПОДГОТОВКА ВЫБОРОВ.

В стране с шестидесятимиллионным населением, из которого более половины составляют избиратели и принимают участие в голосовании, особенно там, где принята система пропорционального представительства, подготовка выборов приобретает особое значение. Необходимо обеспечить такую организацию, которая позволяет каждому избирателю реализовать свое право и по возможности облегчает это.

С этой целью германское законодательство предусматривает довольно сложный механизм. Прежде всего, оно устанавливает сетку из тридцати пяти избирательных округов, на которые делится территория рейха, и семнадцать групп округов, на которые эти округа объединяются.

Затем оно учреждает целую серию назначаемых администрацией органов, на которые возложена обязанность следить за тем, чтобы избирательная процедура осуществлялась надлежащим образом. Такими органами являются:

1. Избирательные комитеты, в функции которых входит проверка списков кандидатов, объединение таких списков и подведение итогов выборов для каждой ступени распределения мест в рейхстаге. Существуют избирательные комитеты для каждого округа, для каждой группы округов и комитет рейха. 2. Управляющие выборами, которые председательствуют в избирательных комитетах и чья функция на каждом этапе распределения мест заключается в том, чтобы совещаться с представителями политических партий, принимать списки кандидатов и заявления, в которых партии «соединяют» свои списки или формируют имперский список; эти управляющие объявляют решения. 3. Председатели участковых избирательных комиссий, которые руководят избирательными действиями на своих участках. 4. Участковые избирательные комиссии, состоящие, помимо председателя, из трех членов и шести ассистентов, которые следят за голосованием и выносят решения о действительности бюллетеней. 5. Доверенные лица политических партий, выступающие в качестве посредников между ними и административными органами. 6. Раздатчики избирательных конвертов и т. д.

Закон очень четко определяет порядок составления и представления списков кандидатов. Для каждой партии имеются или могут иметься окружные списки и имперский список; списки для групп округов отсутствуют. Эти списки должны включать только тех кандидатов, которые обладают пассивным избирательным правом, причем статус избираемости кандидата проверяется компетентным избирательным комитетом. Списки должны быть подписаны 50 или 20 избирателями в зависимости от того, предназначен ли список для округа или для рейха. Кандидат может фигурировать в списках разных округов, но не более одного раза в пределах одного и того же округа.

Каждая партия может «соединять» свои списки; это отличается от «групп» списков, которые допускались на выборах в Национальное собрание. «Группа» списков представляла собой соглашение между подписавшимися сторонами двух или более списков разных партий, причем намерение состояло в том, чтобы при подсчете голосов эти списки рассматривались как один и тот же список в противовес другим спискам. Следовательно, это был избирательный союз между различными партиями в пределах одного и того же округа. Подобные объединения списков, как мы видели, теперь запрещены. Новый закон, напротив, предусматривает возможность «соединять» списки, то есть осуществлять объединение списков одной и той же партии в различных избирательных округах с целью наилучшего использования избирательных остатков. Чтобы быть действительной, эта комбинация должна происходить в пределах одной и той же группы округов и между списками, принадлежащими к одной партии, то есть объединенными в один имперский список.

IV. — РАСПРЕДЕЛЕНИЕ МЕСТ.

Места распределяются между списками.

Каждый окружной список получает один мандат на каждые 60 000 голосов, поданных за него в данном округе; следовательно, число избранных зависит уже не от волеизъявления избирателей или численности населения, а от количества проголосовавших.

Голоса, которые не могут войти в этот подсчет ввиду того, что их число меньше 60 000, остаются неиспользованными, если список не был соединен с другим в той же группе округов или если он не был объединен в имперский список. Но если, как это бывает обычно, дело обстоит иначе, с голосами поступают по-разному в зависимости от того, выполняется ли одно из двух следующих условий:

(a) Если окружные списки одной и той же партии соединены вместе в пределах группы округов, голоса, составляющие описанные выше остатки, суммируются, и партия получает столько мест, сколько групп по 60 000 содержится в общей сумме. Эти места присуждаются тому списку, который получил наибольший остаток, при условии, что этот окружной список уже набрал по меньшей мере 30 000 голосов. Замысел состоит в том, чтобы избежать ситуации, при которой малые группы путем объединения своих списков могут получить место тогда, когда они не набрали ни в одном округе половины голосов, необходимых для избрания депутата рейхстага. Если это условие не выполнено, остатки голосов не используются.

(b) Если окружные списки не объединены, все эти фрагменты голосов немедленно переносятся в имперский список. Сюда же направляются фрагменты голосов, остающиеся после операции, предусмотренной в предыдущем положении.

(c) Имперский список получает одно место на каждые 60 000 приходящихся на него голосов. Помимо этого, каждый остаток, превышающий 30 000, приравнивается к 60 000. Но имперский список никогда не может получить больше мест, чем общее число мандатов, завоеванных окружными списками, избыточные остатки которых были объединены в нем; ибо и здесь замысел состоит в том, чтобы избежать ситуации, при которой малые группы могут получить больше мест посредством имперского списка, чем они получили прямым голосованием в самих округах.

Распределение мест между кандидатами одного и того же списка в силу системы, исключающей «расщепление» и соединение списков, чрезвычайно просто. Избранные лица определяются в соответствии с тем порядком, в котором их фамилии указаны в списках, так что воля избирателей не играет в этом вопросе никакой роли.

V. — ПРАКТИЧЕСКОЕ ДЕЙСТВИЕ ЗАКОНА.

Описанная нами избирательная система применялась впервые на выборах в первый рейхстаг Германской республики 6 июня 1920 года. С чисто технической точки зрения она, судя по всему, сработала удовлетворительно. Прежде всего представляет интерес вопрос о том, как проявили себя два главных нововведения на этих выборах: женское избирательное право и автоматическое распределение мест.

I. — Женщины голосовали уже в январе 1919 года на выборах в Национальное собрание. Они голосовали в значительном количестве. Из женщин, обладающих правом голоса, проголосовали 83 процента. Процент среди мужчин составил 82,4, что приблизительно совпадает с женским показателем. Но это равенство исчезает, если мы рассмотрим пропорцию в разрезе возрастов голосовавших. Среди избирателей-мужчин в возрасте двадцати лет проголосовали лишь 59,6 процента; тогда как среди женщин того же возраста проголосовали 80,5 процента. Таким образом, молодые женщины проявили вдвое большую ревностность в использовании новых привилегий, предоставленных обоим полам. Из избирателей в возрасте от двадцати одного до двадцати пяти лет проголосовали 70 процентов мужчин и 80,9 процента женщин. Но статистика меняется, когда мы переходим к более старшим группам. В возрасте старше двадцати пяти лет голосовали 84,8 процента мужчин и лишь 82,6 процента женщин.

На выборах в июне 1921 года женщин голосовало меньше, чем годом ранее, и на этот раз в пропорциональном отношении бо́льшая активность была отмечена среди мужчин.

Но в 1920 году в нескольких округах был проведен эксперимент, который не практиковался в 1919 году. Мужчины и женщины в этих округах голосовали на раздельных избирательных участках, чтобы определить их относительное влияние в различных партиях. Среди прочего мы приведем два примера, полученных в городах с различной политической окраской.

В Кельне на участках, где проводился этот эксперимент, проголосовали 119 263 мужчины и 110 364 женщины. Голоса распределились следующим образом:

Centre | 32,964 | men | 49,154 | women
Social Democrats | 36,295 | “ | 24,134 | “
People’s Party | 17,768 | “ | 15,944 | “
Independents | 18,245 | “ | 8,973 | “
Democrats | 6,554 | “ | 4,677 | “
German Nationals | 3,190 | “ | 3,422 | “

В Шпандау проголосовали 23 294 мужчины и 23 359 женщин. Из каждых 100 мужчин и 100 женщин различные партии получают следующую долю:

Independents | 35.4 | men | 32.6 | women
Social Democrats | 21.3 | “ | 19.3 | “
German Nationals | 12.8 | “ | 16.7 | “
People’s Party | 12.5 | “ | 14.5 | “
Democrats | 8.3 | “ | 7.5 | “
Communists | 6.3 | “ | 4.2 | “
Centre | 3.2 | “ | 5.0 | “
Other parties | .2 | “ | .2 | “

Таким образом, в обоих округах женщины активнее голосовали за Центр и партии правого толка.

От общего числа голосов, поданных за Независимую социалистическую партию, 33 процента приходилось на женщин. В Социал-демократической партии эта доля возрастала до 40 процентов. Для правых партий процент составлял 52. В то время как в Центре женщины составляли 60 процентов.

Газеты левого толка с горечью отмечали эту иронию истории, заключающуюся в том, что поддержку женщинам оказывают именно те партии, которые всегда выступали против женского избирательного права.

II. Применение автоматической системы дало несколько интересных результатов.

По всей Германии было подано 26 017 590 голосов. Это обеспечило рейхстагу 466 мест. Голоса и места распределились следующим образом:

Parties | Votes | Seats
Social Democrats | 5,614,456 | 112
Centre | 3,540,830 | 68
Democrats | 2,202,394 | 45
German Nationals | 3,736,778 | 66
People’s Party | 3,606,316 | 62
Independents | 4,895,317 | 81
Communists | 441,995 | 2
Bavarian Peasants’ Union | 218,884 | 4
Guelphs | 319,100 | 5
Christian Federalists | 1,171,722 | 21

Может показаться удивительным, что коммунисты, получив 441 995 голосов, получили лишь два места. Это объясняется тем, что, хотя они выставили списки во всех округах, они не набрали более 60 000 голосов — то есть одного места — ни в одном округе, кроме Хемница. Голоса, поданные за них в других округах, и избыток сверх 60 000, полученный в Хемнице, были перенесены на их список по рейху. Но там они не могли получить более одного места в соответствии с положением о том, что никакой список по рейху не может получить больше мест, чем число мест, которое соответствующая партия завоевала в округах напрямую.

Из избранных депутатов 329 были избраны напрямую в избирательных округах; 44 — в окружных группах; 51 — по спискам рейха; еще 42 депутата были направлены территориями, на которых были назначены плебисциты. Эти округа не участвовали в выборах и сохраняли до введения новой системы то представительство, которое они получили на выборах в Национальное собрание.

Наконец, следует отметить то, что можно было предвидеть и на что был направлен закон: число неиспользованных голосов чрезвычайно мало. Наименьшим отброшенным фрагментом стали голоса Народной партии — 8 851 голос; затем шли независимые с 9 872 голосами; социал-демократы с 11 457 голосами и т. д.

Случаи, когда остаток более чем в 30 000 голосов приравнивался к 60 000 и благодаря этому получал места, были следующими: демократы, немецкие националисты, христианские федералисты.

3. ПРЯМОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО.

Всеобщее избирательное право — это средство, с помощью которого суверенный народ выражает свою волю при демократии. После окончания выборов он оставляет избранным им представителям свободу руководить от его имени делами государства. Это система представительного правления. В то же время народ предоставляет своим представителям лишь ограниченные полномочия и оставляет за собой право самостоятельно решать определенные особо важные вопросы. В таком случае налицо прямое правление. Эта система очевидным образом представляет собой непосредственное применение демократической идеи; и можно сказать, что наиболее демократична та конституция, которая в наибольшей степени прибегает к прямому правлению.

Национальное собрание без каких-либо затруднений признало принцип прямого правления в Конституции. Согласно выражению Пройса, прямое правление сегодня является «постулатом демократии»; к этому социал-демократ Куарк добавил, что прямое правление представляет собой «существенный элемент демократии, для которого сегодня найдены позитивные, практические и научные формы в соответствии с установленными принципами государственного права». [30]

Но в этой форме правления содержится не только логическое следствие принципа национального суверенитета; в ней кроются также и определенные значительные преимущества.

Во-первых, следует отметить воспитательное значение того факта, что народ непосредственно участвует в ведении общественных дел. Правда, в странах, уже применивших эту форму правления, порой случается, что решение народа, далеко не составляя прогресса, фактически знаменует собой, если не регресс, то по меньшей мере застой в развитии социального законодательства или даже в каком-либо вопросе общей политики. Тем не менее сами усилия, которые предпринимаются для убеждения народа и возвращения его к первоосновам, составляют наилучший вид гражданского просвещения и дают ему политический опыт, ценность которого при демократии невозможно переоценить. Сотрудничество широких слоев населения в создании законов и в политической жизни глубоко просвещает массы в принципах их Конституции; и институт, который был установлен в стране после ожесточенной борьбы, возможно, после нескольких поражений, становится после этого практически неприступным или не может быть отменен иначе как с крайним трудом.

Кроме того, прямое правление представляет собой наилучшую систему демократического контроля над органами государства. В демократии необходимо заботиться об установлении контроля над контролем, ибо демократическое правление по своей сути есть царство доверия. Судьбы нации не должны поэтому зависеть исключительно от парламента. Хотя можно быть сторонником парламентского правления, все же можно опасаться, что мощное большинство установит подлинную диктатуру и станет угнетать меньшинства; либо что большинство, сформированное случайными комбинациями, окажется неспособным к действиям и на неопределенный срок затянет принятие мер, которых с нетерпением ждет народ.

Следовательно, в Германии есть место для прямого правления; но в какой степени? Сначала это место кажется весьма ограниченным. Пройс, который в своем проекте Конституции воспользовался им весьма ограничено, представлял прямое правление удобным прежде всего для малых государств; но он сомневался, что его можно применить самым разнообразным образом в такой крупной стране, как Германия. Несмотря на это мнение, прямое правление мало-мальски завоевывало позиции и в окончательном тексте занимает значительное место. В Конституции можно найти не только классические формы конституционной и законодательной инициативы и референдума, подобные тем, что, например, традиционно применялись в швейцарской и американской демократиях; но мы находим в ней и новые применения прямого правления.

Народ выражает свое мнение не только по поводу текста закона. Он выступает также великим политическим судьей, верховным арбитром, которому должны передаваться все трудности жизневажного для нации значения. Народ предоставляет избранным им органам право издавать законы и управлять; но если между этими органами возникает разногласие или если эти органы после их назначения не склоняются перед волей народа, он вмешивается сам по призыву одного из органов или по собственной инициативе. Прямое правление проявляется, следовательно, при возникновении конфликта либо между органами национального представительства, либо между этим представительством и самой нацией. В этих двух случаях именно народ решает конфликт.

Во-первых, таким образом, разногласие может возникнуть между органами национального представительства. Учитывая множество таких органов, вопросы, по которым народ призывается к вмешательству, могут быть самого разного рода.

(1) Конфликт может возникнуть между двумя законодательными палатами рейха. Если рейхстаг и рейхсрат не могут прийти к согласию по тексту закона, президент рейха может или обязан, в зависимости от обстоятельств, распорядиться о вынесении текста на народный референдум. Условия, на которых должен проводиться этот референдум, различаются в зависимости от того, является ли рассматриваемый закон конституционным или обычным.

Если рассматриваемый закон представляет собой поправку к Конституции, предполагается (статья 76), что это изменение было принято рейхстагом и отклонено рейхсратом. Если рейхстаг не уступает этому возражению и упорствует в своем первоначальном решении либо изменяет его, но способом, не полностью отвечающим требованиям рейхсрата, последний может потребовать проведения референдума, и президент обязан его назначить.

Если же, с другой стороны, речь идет об обычном законе, вновь предполагается, что рейхсрат возразил против закона, проголосованного рейхстагом, и что последний пренебрегает этим возражением. Президенту в таком случае дозволяется решить, останется ли ситуация прежней — то есть проект закона не будет принят, — или же разногласие между двумя палатами будет вынесено на референдум. Кроме того, следует отметить, что эти вопросы, выносимые на референдум народу, должны ограничиваться расхождениями, возникающими между двумя палатами, и что народ выносит решение либо в пользу текста одной палаты, либо в пользу текста другой. Если однако рейхстаг собрал двух третей голосов большинства против возражения, выдвинутого рейхсратом, выбор со стороны президента тем самым ограничивается. Он может лишь либо провозгласить или опубликовать закон, либо передать его на рассмотрение народу.

(2) Конфликт может возникнуть между парламентом и президентом; и это может иметь два совершенно разных аспекта.

Обе палаты находятся в согласии относительно текста закона, который президент не одобряет; это первый вид конфликта. В таком случае, если только президент не желает обнародовать принятый закон, он должен вынести текст на референдум (статья 73, абз. 2). По сути, это очень сильное право вето, предоставленное президенту и доставшееся ему без особых затруднений. Независимые же, в соответствии со своим тезисом о бесполезности президента, не хотели предоставлять это право апелляции к народу в таком случае никому, кроме ответственного министра. Члены же Германской народной партии выступали против предоставления этой власти как бесполезной, поскольку она дублирует право президента распускать парламент. Большинство же Собрания с ними не согласилось.

Немецкие националисты увидели в этой мере новую возможность укрепить авторитет президента и не упустили представившейся им возможности. Партии же коалиции, с другой стороны, чувствовали, что, наделяя президента этими полномочиями, они лишь логически применяют свои демократические принципы. Референдум представлялся им вдобавок в этом конкретном случае не столько увеличением полномочий президента, сколько средством исправления того факта, что его полномочия слишком велики. Демократия, по их мнению, может с меньшим риском предоставить себе сильную исполнительную власть, если она также включает в число ее прерогатив право созывать референдум в случае конфликта, что тем самым позволило бы народу выносить решение по конфликту. С другой стороны, сторонники принципа разделения властей поддержали такое использование референдума, которое казалось им более соответствующим их принципам, чем право роспуска рейхстага.

Иной вид конфликта, который может возникнуть между рейхстагом и президентом, касается не просто вопросов законодательства, но общей политики. Согласно условиям статьи 43, абз. 2, «президент может быть смещен по воле народа на основании предложения Национального собрания». Это положение было принято без обсуждения, и его присутствие в немецкой Конституции вполне понятно. Национальное собрание пожелало создать сильного президента; фактически оно наделило его почти абсолютной властью. Он является лицом, которому народ доверяет наряду с рейхстагом и кабинетом министров. Если он предает это доверие, кто же, кроме самого народа, должен решать это? Но если он сохранил доверие народа, чего бояться от того, что его приведут перед народ как перед трибунал? В дополнение к этому статья 43 мудро уточняет, что голосование, посредством которого рейхстаг решает вынести вопрос о смещении президента на суд общественности, должно собрать большинство в две трети голосов. Наконец, та же статья логично предусматривает, что если народ в таком случае вы высказывается против смещения президента, рейхстаг тем самым распускается, ибо именно последний в подобной ситуации перестает находиться в контакте с народом.

(3) Конфликт также может возникнуть внутри самого рейхстага. Гипотеза предусмотрена статьей 73, абз. 2 следующим образом: «Закон, обнародование которого отсрочено по требованию по меньшей мере одной трети Национального собрания, выносится на усмотрение народа, если об этом ходатайствует одна двадцатая часть имеющих право голоса избирателей».

Эта процедура усложняет работу законодателя. Доктор Хайнце, член Германской народной партии, развил следующий аргумент с большой силой: проект закона был направлен кабинетом министров с одобрения рейхсрата в рейхстаг, который, однако, принимает по нему иной текст. Этот текст возвращается в рейхсрат, который заявляет на него возражение. Рейхстаг при повторном рассмотрении текста принимает компромисс, как это происходит в подавляющем большинстве реальных случаев. Но в рейхстаге всегда имеется меньшинство, выступающее против этого компромисса, меньшинство, которое предлагает отсрочить обнародование закона и вынести его на референдум. Чтобы это предложение вступило в силу, требуется, чтобы одна двадцатая часть избирателей рейха поддержала его, что в случае успеха принуждает к народному референдуму по этому вопросу. Эта процедура чрезвычайно сложна и часто может становиться опасной. Ибо одна треть рейхстага, вынуждаемая стоящей за ней партией или группой, может чувствовать себя обязанным предложить народу референдум даже тогда, когда рейхстаг и рейхсрат благополучно заключили точное соглашение. В это соглашение оказывается внедренным референдум со всеми его рисками. [31]

Несмотря на эту критику, текст был принят, поскольку в Германии кабинеты министров чаще всего формируются путем временной коалиции партий; и рассматриваемое положение имеет следствием продление жизни существующей коалиции и разрешение споров, благодаря чему избегается развал коалиции или роспуск рейхстага.

(4) Конфликт, наконец, может возникнуть между правительством рейха и правительством отдельного государства по вопросу, пожалуй, наиболее серьезному из всех, какие могут возникнуть в федеративном государстве, — по вопросу о территориальном устройстве государств-членов. Предположим, встает вопрос либо об изменении территориальных границ государства, либо о создании нового государства. Если одно из затрагиваемых государств отказывается дать свое согласие, тогда у населения запрашивается мнение, и оно принимает решение.

Существует иной вид конфликта, возможно, более серьезный, чем те, что мы только что рассмотрели. Это конфликты, возникающие между народом и его представителями. Предположим, что последние не выполняют положения или приказания, данные им народом. Народ в таком случае берет дело в свои руки при содействии представителей или без него и навязывает им свою волю. Подобная процедура представляет собой народную инициативу.

Но и здесь следует различать несколько гипотез:

(1) Народ, например, желает закона, которого представители ему не дают. Должно ли народу быть предоставлено право самому претворить этот закон в жизнь?

Правые партии Собрания поддержали отрицательный ответ на этот вопрос с заметной силой. Они утверждали, что предоставить народу такое право законодательной инициативы — значит установить правило недоверия к правомочным органам национального представительства. Раз эти органы избраны, они несут ответственность за свои решения перед лицом нации, и последняя должна предоставить им свободу действий. Подчинять же представителей непрерывному контролю со стороны народа — это преувеличенная демократизация. К тому же, если рейхстаг не принимает закон, требуемый народом, у президента, лица, которому нация оказала доверие, остается лишь распустить рейхстаг. Кроме того, современные законы слишком сложны, чтобы народ был способен выносить квалифицированное суждение обо всем, о чем ему заблагорассудится.

Сторонники такой инициативы возражали, что контроль подобного рода над парламентом не может быть установлен путем оставления всего на усмотрение одного лишь президента рейха. Могут возникнуть случаи, когда и президент, и рейхстаг потеряли связь с общественным мнением; в таком случае необходимо, чтобы народ заставил услышать свой голос. Истиной, рожденной опытом, является также и то, что все великие политические и социальные мысли сначала являются продуктом очень малых групп, и лишь постепенно они внедряются в массы. Инициатива представляет собой лишь особую форму этой эволюции, и она также дает то преимущество, что предоставляет народному движению шанс сосредоточиться на конкретном и важном вопросе вместо того, чтобы, как на обычных выборах, распыляться среди множества вопросов неравного интереса. Наконец, пример Швейцарии весьма ободряет. Наглядным доказательством там служит то, что народ зачастую видит яснее своего правительства и что инициатива является самым прочным бастионом против посягательств экстремистов. В конечном счете возможность народной инициативы делает политическую деятельность правительства более живой и влияет на государственные институты демократически в весьма желательном смысле.

В конце концов законодательная инициатива со стороны народа была включена в Конституцию (статья 73, абз. 3), но на определенных условиях. Требуется представление подробного законопроекта во избежание возможности того, что народ будет призван решать лишь по общему принципу, по поводу которого очень легко создать искусственное волнение. Предусматривается, что одна десятая часть избирателей нации должна поддержать этот законопроект. По получении этого одобрения кабинет министров обязан представить текст в рейхстаг, изложив при этом собственную позицию по нему. Собрание затем либо принимает законопроект, удовлетворяя тем самым народ; либо изменяет или отклоняет его, в каковой ситуации прибегают к референдуму, на котором народ решает в качестве последней инстанции.

(2) Вторая гипотеза заключается в том, когда конфликт между народом и его представителями, или частью его представителей, происходит, как в уже описанном нами случае, когда треть членов рейхстага требует отсрочки обнародования закона. Напомним, что в таком случае референдум является обязательным, если одна двадцатая часть избирателей нации поддерживает требование этих депутатов. В этом усматривается сочетание инициативы и референдума. Действия депутатов меньшинства рейхстага с целью добиться референдума должны быть поддержаны уже значительным числом избирателей страны.

Но следует отметить — и это в равной степени относится к обоим упоминаемым нами видам инициативы, — что согласно условиям статьи 73, абз. 4, определенные законы не подлежат народной инициативе и, следовательно, референдуму. Это законы, которые в силу своего финансового характера предлагают избирателям слишком сильной соблазн воспользоваться своим суверенитетом для отстаивания собственных личных интересов. Таковы законы о бюджетах и налогах, а также законы, касающиеся жалованья государственных служащих.

(3) Наконец, существует последний случай, в котором может действовать народная инициатива. Это случай, предусмотренный статьей 18, абз. 4, согласно которому население желает, чтобы правительство его государства и правительство рейха приступили к изменению территории государства или созданию нового. Если одна треть жителей требует этого, кабинет рейха обязан назначить референдум.

Таковы условия и пределы, в рамках которых Конституция предусматривает прямое правление внутри рейха. Она предписывает принятие закона, регулирующего детали применения выдвигаемых ею принципов; однако до настоящего времени этот закон еще не принят. Кабинет министров, впрочем, внес соответствующий законопроект. [32]

В случае разногласий между органами государства, то есть в случае, когда народ призывается одним из конфликтующих органов, правительство предлагает применять, с необходимыми изменениями (mutatis mutandis), процедуру, предписанную избирательным законом.

Для инициативы процедура, естественно, более сложна, ибо она состоит из двух фаз. Часть народа берет на себя инициативу и собирает в ее поддержку подписи. Если эта поддержка достигает числа, предписанного Конституцией, назначается референдум. Таким образом, за инициативой всегда следует референдум, если в промежутке авторы инициативы не получили удовлетворения иным образом.

Трудность заключается в эффективной организации первой фазы этой процедуры, в надлежащем запуске инициативы в собственном смысле слова в стране, насчитывающей в среднем тридцать миллионов голосующих избирателей. В швейцарских кантонах и в Соединенных Штатах Америки инициатива зарождается путем сбора подписей под петицией. В Швейцарии такие подписи избирателей часто требуют удостоверения; однако это ведет к значительным трудностям, ибо зачастую избиратели подписывают свои имена через других лиц, уполномоченных ими на это. В некоторых штатах США условия осуществления права инициативы различны. Часто бывает достаточно, чтобы лица, собирающие подписи под такими петициями, давали гарантии того, что подписавшиеся являются лицами, имеющими право голоса.

В Германии считают, что подобная система не может быть принята, и рассматривают процедуру, при которой избиратели записывались бы в списки, предоставленные в их распоряжение окружными властями. Кроме того, формальности включения в эти списки должна предшествовать проверка, целью которой является выяснение того, соблюдены ли условия, предусмотренные Конституцией для начала народной инициативы. Это положение имеет своей целью устранение инициатив, заведомо обреченных на провал. Это позволило бы государственным властям после принятия принципа инициативы официально объявить о такой возможности, чтобы дать народу шанс занять позицию по этому вопросу.

Требование о допущении инициативы должно быть заявлено по меньшей мере пятью тысячами избирателей. Когда предложение о начале инициативы допущено, все избиратели могут проголосовать по нему в течение периода, который обычно составляет около тридцати дней. Это голосование проводится под эгидой окружных властей, которым задача сбора и подсчета подписей поручается тем самым в качестве одной из их официальных обязанностей.

Если собранные таким образом подписи достаточны по количеству, референдум, если о нем принято решение, проводится в соответствии с указанными выше положениями, которые аналогичны процедуре выборов.

ГЛАВА IV ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

Демократия, прежде всего насчитывающая семьдесят миллионов жителей, как бы широко она ни прибегала к прямому правлению, тем не менее не может управлять сама себя таким образом. Она должна обеспечить себя представителями, ответственными за руководство государственными делами. Демократия по определению предполагает представительное правление.

Но это правление может принимать различные аспекты, и республика — ибо мы видели, что республика является нормальной формой демократического правления — может быть организована в соответствии с тремя различными принципами.

Можно отметить в зависимости от типа президентскую республику, такую как Соединенные Штаты Америки, которая стремится реализовать разделение властей настолько полно, насколько это возможно, и в которой избранный народом президент и его министры или секретари, назначенные президентом, никогда не несут ответственности перед парламентом. Затем существует коллегиальная республика, такая как Швейцария и ганзейские города, в которой президент заменяется коллегией, выступающей наряду с парламентом органом народного суверенитета и осуществляющей исполнительную власть. Эта коллегия избирается народным представительным органом и зависит от него. Наконец, существует парламентская республика, существующая, например, во Франции.

Нам известно, из чего складывается парламентский строй. Здесь также законодательная и исполнительная власти разделены и до определенной степени независимы. Но обе они не могут осуществлять свои функции иначе как во взаимодействии. С одной стороны, определенное разделение; с другой стороны, определенное взаимодействие — взаимодействие раздельных и независимых властей. Функционирование этой системы обеспечивается весьма простым механизмом. Президент назначает своих министров, но эти министры не могут приступить к исполнению функций или оставаться в качестве таковых до тех пор, пока они не получили доверия национального представительного органа. В день, когда эти министры теряют это доверие, они также теряют свою власть. Парламент поэтому осуществляет не только законодательную власть; он также контролирует исполнительные действия. Глава государства назначает своих министров, но он не волен назначать их по своему усмотрению. Он должен брать тех, кто указан большинством палаты, и отправлять их в отставку, когда палата их отстраняет.

Именно эту последнюю систему избрала немецкая Конституция. Можно выразить по этому поводу удивление. Ибо разве не была Германия классическим местом для шуток над «парламентским кретинизмом»? Тем не менее она избрала парламентаризм. По словам члена рейхстага Коха, «лучшей формой выражения демократии является парламентаризм. Мы не знаем никакой другой формы, превосходящей его, и поэтому решили сделать парламентаризм одним из фундаментов нового здания». [33]

При этом механизмы, которые установила Конституция и через которые должна функционировать парламентская система, — будь то из-за федеративной формы государства или из-за новых идей, внесенных при ее создании, — являются более многочисленными и более сложными, чем в большинстве других стран. Имеются рейхстаг, президент, кабинет министров, рейхсрат и Экономический совет.

Последний будет изучен в разделе этой книги, посвященном экономической конституции. В настоящей главе мы изучим остальные органы и исследуем, в какой мере они способны обеспечить и обеспечивают на деле Германии выбранное ею парламентское правление.

РАЗДЕЛ I РЕЙХСТАГ

Рейхстаг существовал еще при режиме 1871 года. Но его полномочия стали гораздо более обширными, ибо теперь он является главным представителем народа, от которого проистекает суверенитет. Он выступает главным держателем народного суверенитета. В соответствии с принципами парламентского правления он издает законы и контролирует кабинет министров. Правила, определяющие его состав и уточняющие его полномочия, должны поэтому быть таковыми, чтобы позволить ему полностью выполнять свою двойную роль.

1. ПРИВИЛЕГИИ И ГАРАНТИИ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ РЕЙХСТАГУ.

Рейхстаг, которому поручено выражение воли суверенного народа, должен иметь возможность свободно проявлять эту волю. Будучи наделен функцией контроля над кабинетом министров, он должен быть защищен от любых возможных посягательств со стороны последнего. С этой целью Конституция содержит ряд положений, которые предоставляют рейхстагу как органу, а также его членам как индивидуумам совокупность гарантий, призванных обеспечить им полную независимость от кабинета министров.

(1) Рейхстаг, рассматриваемый в целом, обладает определенным числом привилегий и гарантий, гораздо более многочисленных, чем те, что допускались для бывшего рейхстага и аналогичных тем, которыми в целом обладают парламенты в других свободных странах. С этой целью немецкая Конституция содержит несколько особенностей.

Известно, что право политических собраний выносить решения о правомочности своих членов и правильности их выборов составляет одну из их традиционных прерогатив, к которой они привязывались наиболее сильно. Ибо они видели в ней оружие против исполнительной власти, которое следует использовать в случаях, когда последняя искушается злоупотреблением своей властью и оказанием давления на выборы. Также большинство демократических стран наделяют свои палаты правом расследовать выборы своих членов и суверенным образом решать вопрос о действительности этих выборов. Таково правило, в частности, во Франции; таково было правило в Германии вплоть до 1919 года. Но новая Конституция отказывается от этой традиции в том смысле, что вместо того, чтобы оставлять избирательные споры самому рейхстагу, она поручает их специальному трибуналу, действующему при рейхстаге: Избирательной комиссии (Wahlprüfungsgericht). Это нововведение, однако, не было вдохновлено никаким желанием ограничить права рейхстага. Оно было продиктовано политическими соображениями. Прежний рейхстаг, когда он проверял выборы своих членов, вместо того чтобы руководствоваться исключительно юридическими мотивами, часто позволял вести себя политическим соображениям. Проверка выборов сама по себе является судебным актом, и политическое собрание плохо подготовлено к выполнению такой функции. Вот почему английский парламент уже поручил функцию суждения о выборах своих членов отдельному трибуналу. Не заходя так далеко, новая Конституция Германии передает споры в смешанный трибунал, в котором заседают как члены рейхстага, так и, в целях обеспечения беспристрастного применения правовых предписаний, профессиональные судьи.

Избирательная комиссия включает членов рейхстага, избранных в нее всем составом законодательного органа, а также членов Административного трибунала; до создания этого органа они состоят из членов Национального суда, или Reichsgericht. Они назначаются президентом рейха по предложению председателя комиссии. Чтобы начать работу, Избирательная комиссия должна состоять из следующих лиц: пяти судей, из которых трое должны быть членами рейхстага, и двух магистратов. Процедуру возглавляет комиссар, назначенный президентом рейха. Этот комиссар специально уполномочен на проведение расследований. В Германии надеются, что вследствие введения пропорционального представительства избирательные споры станут менее частыми, чем прежде, и что судебные решения по выборам, выносимые этой комиссией, будут иметь меньшее значение для партий, чем в прошлом.

Будучи избранным и пройдя проверку выборов, может ли рейхстаг свободно собираться и продолжать работу так, как ему угодно? Иными словами, может ли он быть постоянным, то есть имеет ли он право самостоятельно определять дату и продолжительность своих сессий? Здесь возможна двойная опасность. Разве создание постоянного собрания не придало бы парламенту опасный перевес? Но разве предоставление исполнительной власти неограниченного права созывать, откладывать и распускать парламент не означало бы предоставления прерогативы, неприемлемой для демократической страны и опасной для поддержания ее институтов?

При старом режиме рейхстаг не мог собраться или начать свою работу без того, чтобы не быть созванным императором и экспрессно открытым им. Тем не менее Конституция предусматривала, что рейхстаг должен созываться по меньшей мере один раз в год. Но император имел право откладывать заседания собрания; а последнее не имело права заседать и продолжать свою работу вопреки воле императора. Право императора в этом отношении имело лишь одно ограничение: отсрочка заседаний рейхстага не могла продолжаться более тридцати дней без согласия собрания, и она не могла быть возобновлена в течение той же сессии. С другой стороны, рейхстаг не мог завершить свои сессии без согласия императора. Он мог лишь прерывать свои заседания.

Новая Конституция дает рейхстагу право созывать себя и собираться по собственной воле. Именно рейхстаг решает, когда ему собираться и как долго должна продолжаться его сессия. Он не созывается и не распускается президентом рейха. Согласно Веймарской конституции рейхстаг собирается впервые не позднее тридцатого дня после выборов. Кроме того, он обязан собираться каждый год в первую среду ноября по месту нахождения правительства. Рейхстаг также самостоятельно решает вопрос о завершении своих сессий и о дне возобновления заседаний. Однако президент обязан в двух случаях созвать рейхстаг в время, предшествующее ежегодной дате, установленной Конституцией, или дате, установленной рейхстагом для возобновления его заседаний. Такими ситуациями являются: а) когда этого требует президент рейха, б) когда этого требует по меньшей мере треть членов рейхстага.

Будучи независимым от кабинета министров, рейхстаг должен быть обеспечен правом свободно вести обсуждения без страха перед беспорядками и восстаниями. Большинство правительств не имеют специального законодательства на этот счет. Они оставляют за собранием, которому придана специальная стража, право защищать себя. События, однако, продемонстрировали, что в Берлине революционеры либо крайне левого, либо крайне правого толка становятся, когда они того пожелают, «хозяевами улицы». Необходимо было предусмотреть более действенные меры, чем те, что преобладают в других местах. Соответственно, Национальным собранием был принят закон от 8 мая 1920 года «О защите здания рейхстага и ландтага (государственного собрания)». [34] Этот закон очерчивает вокруг этих зданий охраняемый периметр, внутрь пределов которого не могут проникать вооруженные войска, а также предусматривает различные меры, делающие эти здания адекватным укрытием от любого государственного переворота (coup de main), который в любой момент может исходить от революционеров.

2. Члены рейхстага как индивидуумы пользуются, подобно рейхстагу в целом, привилегиями и гарантиями, необходимыми для обеспечения их независимости. Предоставляемое им в этом отношении положение весьма аналогично тому, которое другие демократические страны обеспечивают членам своих народных законодательных органов. Они получают вознаграждение. [35] Они «безответственны и неприкосновенны».

2. РЕГЛАМЕНТ РЕЙХСТАГА.

Защищенные от кабинета министров, от восстаний и от лиц, имеющих виды на их независимость, депутаты рейхстага могут и должны организоваться таким образом, чтобы обеспечить своей работе максимальную эффективность. Императивно необходимо, чтобы большинство могло навязать свою волю без принесения в жертву прав меньшинства. С этой целью статья 26 гласит: «Национальное собрание выбирает своего председателя, вице-председателя и своих секретарей. Оно регулирует собственную процедуру».

Национальное собрание переняло процедуру старого рейхстага, и новый рейхстаг, судя по всему, также продолжил ее.

Между тем Национальным собранием было принято изменение исключительной важности. До того члены рейхстага делились по жребию на бюро, и те избирали комитеты. Бюро больше не существует; а основным механизмом, от которого зависит функционирование собрания, является группа или фракция, каждая из которых состоит из всех членов рейхстага, принадлежащих к одной и той же партии.

Согласно регламенту рейхстага, ни одна партия не может образовать такую фракцию, если она не насчитывает по меньшей мере пятнадцать членов. Сегодня именно эти группы выдвигают кандидатуры в различные комитеты собрания на основе пропорционального представительства. [36] Группа играет в Германии роль гораздо более важную, чем, например, во Франции, из-за строгой партийной дисциплины, царящей в этих группах. Для каждого нового вопроса, выносимого на рассмотрение рейхстага, каждая группа собирает своих членов, которые обсуждают между собой позицию, которую следует занять, и то, как группа в целом будет голосовать. Когда вопрос является наиболее важным, проводятся межфракционные совещания. На эти совещания созываются либо все члены определенных групп, либо только доверенные лица или руководители этих групп. Иногда две или более родственные группы совещаются совместно; иногда это группы партий большинства. Таким образом, либо в отдельных группах, либо совместно различные политические фракции заранее решают свою линию действий; и когда дело доходит до обсуждения в собрании, все уже решено. Публичные заседания собрания представляют собой лишь некое подобие шоу, в ходе которого оратор от каждой партии обычно поднимается на трибуну, чтобы ознакомить общественное мнение с мотивами, определившими занятие его группой той или иной позиции. Определенная доля драматического интереса при этом теряется, но, пожалуй, элемент неожиданности заменяется более тщательно обдуманным и зрелым решением.

Затем приступают к голосованию. Голосование по доверенности не признается. В голосовании могут принимать участие только присутствующие, которое теоретически проводится путем «сидения» и «вставания».

В случае сомнения всем членам предлагается покинуть зал, а затем войти вновь, причем те, кто голосует «за», входят в одну дверь, а те, кто голосует «против», — в другую. Возможно также поименное голосование, если этого требуют пятьдесят членов и если собрание принимает такое решение. В этом случае членам раздаются бюллетени разных цветов. Эти бюллетени содержат имена депутатов и одну из следующих отметок: «за», «против» или «воздерживаюсь». В момент голосования лидеры различных групп поднимают свои бюллетени над головой, и это движение немедленно повторяют все члены их групп. Затем бюллетени передаются голосующими секретарям, которые опускают их в урны для голосования. Поддерживается надзор за тем, чтобы присутствующие не голосовали за отсутствующих членов. Эта процедура представляет тройное преимущество: придание воздержавшемуся голосу его точного значения, поддержание строгой дисциплины внутри групп и предотвращение голосования отсутствующих членов.

3. ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТЬ ПОЛНОМОЧИЙ РЕЙХСТАГА.

Вопрос о сроке, на который должны избираться члены политических собраний, всегда является щекотливым. Он вызывал в Германии много оживленных дискуссий как в комитетах, так и на пленарных заседаниях.

При Империи рейхстаг первоначально избирался на три года. С 1888 года он избирался на пять лет. Следует ли сохранить этот срок?

Левые независимые считали, что мотив, побудивший к изменению в 1888 году, а именно страх перед слишком частыми выборами, не заслуживает рассмотрения. Они утверждали, что необходимо быстро дать немецкому народу недостающее ему политическое образование и что частые выборы — лучший инструмент для этого. Они заявляли, что в истинной демократии народу должна быть предоставлена возможность заявлять о себе так часто, как это возможно.

Правые возражали, что во всех парламентах первый год после всеобщих выборов можно сказать потерян из-за необходимой подготовительной работы; и потому что старые и новые члены должны привыкнуть работать вместе, прежде чем их усилия достигнут ощутимой эффективности.

Пройс добавил, что вопрос, который следовало выяснить, заключался в том, желателен парламентаризм или нет. Парламент, говорил он, неэффективен в той степени, в какой короток срок, на который он избирается. В Америке Палата представителей, правда, избирается на два года, но она не является центром власти и парламентского авторитета. Сенат обладает большим авторитетом, чем Палата, и он избирается на шесть лет. Вдобавок в Америке невозможно роспуск парламента. Если устанавливается двухлетний период и если к тому же допускается право роспуска, которое само по себе уже является средством против слишком затянутого срока, развитие парламентской системы станет в результате чрезвычайно затрудненным.

Наконец, при третьем чтении законопроекта собрание пришло к среднему сроку. Продолжительность полномочий членов рейхстага была установлена в четыре года.

4. ПОЛНОМОЧИЯ РЕЙХСТАГА.

Рейхстаг является главным держателем народного суверенитета; в качестве такового он выступает важнейшим органом национального представительства. Его деятельность проявляется в различных формах, и по сравнению со старой Конституцией его пределы были значительно расширены. Хотя он прежде всего является законодательным органом, он также осуществляет непрерывное воздействие на исполнительную власть.

I. ПОЛНОМОЧИЯ РЕЙХСТАГА КАК ГЛАВНОГО ДЕРЖАТЕЛЯ СУВЕРЕНИТЕТА.

Поскольку рейхстаг является главным представителем суверенного народа, ему естественно выпадать на долю говорить всякий раз, когда в национальной или международной жизни государства необходимо выразить или претворить волю народа. Это та роль, которая перешла к парламенту во всех демократических странах, и это также миссия, возложенная на рейхстаг немецкой Конституцией. Ситуации, в которых это собрание выступает рупором народа, бывают трех видов:

1. Предоставление амнистии. Амнистия представляет собой меру общего характера, посредством которой суверен с целью всеобщего умиротворения объявляет те или иные преступления юридически искупленными. В немецкой Конституции амнистия должна провозглашаться в форме закона. Здесь применяется обычная процедура принятия закона.

2. Объявление войны и заключение мира. Эти прокламации точно так же должны производиться в форме законов.

3. Договоры о союзе и международные договоры. Каждый из них теоретически заключается президентом рейха; но когда эти договоры затрагивают вопросы, которые урегулированы или могут быть урегулированы исключительно законом рейха, такие соглашения не имеют силы без согласия Национального собрания (статья 45). Эта гипотеза отличается, таким образом, от двух первых только что рассмотренных. В тех случаях требовался закон, то есть рейхсрат обладал правом протеста, и президент мог лишь подготовить и исполнить решение рейхстага в той же мере, в какой он вынужден готовить другие законы рейха. Однако в случаях договоров требуется совпадение воль как рейхстага, так и президента. Это соглашение требуется даже для международной действительности договора, но оно самодостаточно, и рейхсрат, вероятно, не имел бы права протестовать против такого заключения. [37]

II. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ.

В отличие от условий Конституции 1871 года, которая разделяла право законодательства между бундесратом и рейхстагом, но отдавала предпочтение первому, новая Конституция отводит рейхстагу главную роль в законодательной работе. Право издавать законы прямо возложено на него. «Общегосударственные законы принимаются Национальным собранием» (статья 68). Но это фундаментальное право рейхстага ограничено важными полномочиями, предоставленными рейхсрату, президенту и народу.

Главным сотрудником рейхстага с точки зрения законодательства является рейхсрат. Поскольку рейх является, по крайней мере теоретически, федеративным государством, Конституция предоставляет рейхсрату, который «представляет германские государства в законодательстве и управлении рейха», право важного сотрудничества в законодательных вопросах. Но это право не столь обширно, каким обладал старый бундесрат.

Оно заключается прежде всего в том, что никакой законопроект не может быть представлен в рейхстаг до тех пор, пока он не был предварительно принят рейхсратом. Однако это положение не представляет собой, как прежде, абсолютного препятствия. Когда рейхсрат не одобряет законопроект, представленный ему кабинетом министров, этот проект может быть без согласия рейхсрата тем не менее направлен в рейхстаг. Кабинет в таком случае обязан лишь изложить рейхстагу при представлении этого законопроекта разногласие рейхсрата (статья 69).

Сотрудничество рейхсрата проявляется также в его праве протеста против законов, принятых рейхстагом. Эти законы в теории должны приниматься с выраженного или молчаливого одобрения рейхсрата, но это положение не является абсолютным. Если фактически после протеста рейхсрата между этим органом и рейхстагом не достигается согласия, президенту рейха надлежит решить, будет ли проект закона им заброшен или же он прибегнет к референдуму против решения, принятого рейхсратом. Если этот законопроект набирает в рейхстаге поддержку большинства в две трети голосов, президент имеет тогда вопреки протесту рейхсрата право обнародовать и опубликовать закон без какого-либо дальнейшего голосования по нему со стороны рейхстага. Но он может также вместо этого обнародования назначить референдум, если не хочет брать на себя ответственность за решение этого конфликта рейхстага и рейхсрата.

Таким образом, существует два пути преодоления оппозиции рейхсрата: либо референдум, либо голосование двух третей за закон со стороны рейхстага в сочетании с одобрением президента.

С другой стороны, когда это большинство в две трети не может быть собрано в рейхстаге, существует два пути для того, чтобы оппозиция в рейхсрате стала действенной. Во-первых, президент может оставаться пассивным после протеста рейхсрата, то есть он может не назначать референдум. Сотрудничество рейхсрата и президента в таком случае перевешивает решение рейхстага, который не смог собрать большинство в две трети голосов в свою пользу. Другим способом, которым протест рейхсрата может стать действенным, является поддержка референдумом возражения рейхсрата и отклонение проекта, проголосованного рейхстагом.

Во-вторых, законодательная власть рейхстага ограничена полномочиями, возложенными на президента в определенных вопросах. Он обладает правом вето в отношении любого закона, принятого рейхстагом, в том смысле, что согласно статье 73 он не обязан обнародовать принятые законы и может в течение месяца вынести их на референдум. Если президент убежден, что законопроект, принятый рейхстагом с согласия рейхсрата, противоречит интересам народа, или если против него выдвинуты серьезные возражения иного характера, или если он считает, что закон не соответствует представлениям народа, его положение как независимого органа народного суверенитета дает ему право и возлагает на него обязанность вынести этот проект на референдум. Кроме того, Конституция (статья 72) уполномочивает его не принимать во внимание требование одной трети членов рейхстага об отсрочке обнародования закона, принятого рейхстагом и одобренного рейхсратом. Таким образом, он может обнародовать принятый закон и придать ему юридическую силу, когда рейхстаг и рейхсрат объявляют его срочным.

В-третьих, законодательная власть рейхстага ограничена правом, зарезервированным за самим народом, принимать решения, а в определенных случаях — непосредственно высказываться по тому или иному законопроекту. Таковы случаи, которые мы описали как касающиеся конституционных положений о народной инициативе и референдуме.

Наконец, в качестве четвертого законодательного фактора необходимо отметить Экономический совет, чьи полномочия, правда, нельзя считать ограничением власти рейхстага, однако его можно привлекать к сотрудничеству с последним при подготовке законов.

Таковы органы, участвующие в законодательной работе. Теперь мы должны рассмотреть, каким образом они функционируют и как закон проходит через этот сложный механизм.

Инициатива принятия закона может исходить при любом из следующих условий:

1. Правительство рейха, то есть кабинет министров, в первую очередь обладает правом законодательной инициативы. Теоретически кабинет должен действовать с согласия рейхсрата; но в случае отказа в таком согласии кабинет может тем не менее представить законопроект в рейхстаг вместе с изложением своей позиции. (Статья 69.)

2. Члены рейхстага также могут вносить законопроекты. (Статья 68.)

3. Рейхсрат также обладает правом законодательной инициативы. Теоретически он должен действовать в отношении законопроекта в согласии с кабинетом. Но если последний отказывает в своем согласии на законопроект, рейхсрат все равно может представить его в рейхстаг вместе с изложением своей точки зрения на него. (Статья 69.)

4. Сам народ может выступить с инициативой принятия закона. (Статья 73.)

5. Наконец, в вопросах социальной и экономической политики Временный экономический совет также имеет право предлагать законопроекты; но и здесь требуется согласие кабинета на эти законопроекты. Однако, если кабинет отказывает в своем согласии на законопроект, он все равно обязан представить это предложение в рейхстаг, одновременно изложив свое мнение.

После того как закон предложен, как происходит голосование и принятие? Здесь также необходимо различать несколько различных видов ситуаций:

1. Обычная процедура — это голосование по законопроекту в рейхстаге по согласованию с рейхсратом. Законопроект может быть представлен кабинетом, должным образом рассмотрен рейхсратом по согласованию и без изменений, и принят рейхстагом в том виде, в каком он есть. Либо изменения, внесенные рейхсратом, могут быть одобрены рейхстагом. Либо рейхсрат может принять без возражений изменения, проголосованные рейхстагом. Либо, после протеста рейхсрата против законопроекта, принятого рейхстагом, между двумя палатами может быть достигнуто соглашение после повторного рассмотрения законопроекта рейхстагом.

2. Если соглашение между рейхстагом и рейхсратом не может быть достигнуто, то есть если рейхсрат выразил возражение против законопроекта, проголосованного рейхстагом, а повторное рассмотрение последним не привело к соглашению между двумя органами по законопроекту, кабинет может выбрать другой путь. Президент может решить, что, поскольку соглашение по законопроекту между рейхстагом и рейхсратом невозможно, дело остается в текущем состоянии; тогда закон не вступает в силу. Если это решение его не устраивает, он может назначить референдум по вопросу, который составляет предмет разногласий между двумя палатами, и закон вступает в силу, когда референдум санкционирует решение рейхстага.

3. Если в ходе разбирательства при наличии разногласий между рейхстагом и рейхсратом рейхстаг после протеста рейхсрата настаивает на своем первоначальном решении и поддерживает его большинством не менее двух третей голосов участвующих в голосовании, президент имеет выбор: либо проигнорировать протест рейхсрата и обнародовать закон, либо назначить референдум. Его решение должно быть принято в течение трех месяцев после решения рейхстага. В этом случае закон может вступить в силу либо посредством голосования рейхстага вместе с благоприятным решением президента, либо посредством голосования рейхстага вместе с санкцией референдума.

4. Президент может в случае законопроекта, принятого как рейхстагом, так и рейхсратом по согласованию, воспользоваться своим правом вето; то есть он может не обнародовать закон, а обязан вынести его на референдум. В этом случае закон не вступает в силу, если референдум не поддержит решение рейхстага. Если референдум высказывается против него, закон окончательно отклоняется. Конституция не говорит, может ли президент в таком случае предложить изменение законопроекта и вынести это изменение на другой референдум. Следовательно, мы должны сделать вывод, что он не может этого сделать.

5. Если одна двадцатая часть избирателей требует, чтобы закон, уже принятый рейхстагом, был вынесен на референдум, и если в то же время по требованию одной трети членов рейхстага обнародование этого закона было отложено, то последний не может вступить в силу иначе, как после одобрения его на референдуме. Если референдум высказывается против законопроекта, последний отклоняется. Но эта возможность не существует в том случае, если и рейхсрат, и рейхстаг объявили закон срочным. В таком случае президент может обнародовать закон, несмотря на требование о его отсрочке.

6. Наконец, остается исключительный случай, когда народная инициатива одной десятой части избирателей предлагает проект закона. В таком случае закон, если он принят на референдуме, вступает в силу, независимо от того, был ли законопроект принят без изменений рейхстагом, или с изменениями, внесенными им, или даже вопреки отклонению рейхстага.

Таким образом, видно, что к референдуму никогда не прибегают, если рейхстаг предварительно не провел голосование по данному вопросу. Решения народа, следовательно, выступают как своего рода контроль и сдерживание решений рейхстага.

Описанная процедура является той, которая соблюдается для всех обычных законов. [38]

Теоретически она применима и к конституционным законам, то есть законам, которые, согласно Конституции, должны приниматься в форме конституционных законов; но в таких случаях существуют определенные модификации процедуры.

Согласно старой Конституции, изменения в нее могли быть внесены теми же средствами, что и обычные законы. Новая Конституция ставит конституционный закон под особую защиту и требует получения определенного фиксированного большинства для любого изменения Конституции. Решения рейхстага, направленные на такое изменение, недействительны, если не присутствует две трети от установленного законом числа членов и если за такое изменение не проголосуют по крайней мере две трети присутствующих. Таким же образом решения рейхсрата, направленные на изменение Конституции, должны получить большинство в две трети всех поданных голосов в свою пользу.

Конституция содержит особое положение на случай, если конституционное изменение должно быть реализовано по инициативе народа. В таком случае изменение должны одобрить не менее половины избирателей. Это особое большинство было введено в качестве условия по следующей причине: необходимо было предусмотреть ситуацию, при которой рейхстаг отклоняет конституционное изменение, предложенное народной инициативой. Против такого голосования со стороны рейхстага, который может не поддерживать предложенное конституционное изменение, решение народа в пользу изменения, чтобы вступить в силу, должно быть поддержано не менее чем половиной народа. Однако, если рейхстаг голосует в пользу конституционного изменения, для референдума достаточно получить большинство голосов участвующих в голосовании при условии, что в голосовании приняло участие большинство избирателей. Следовательно, если рейхстаг проголосовал за конституционную поправку большинством в две трети голосов и если эта поправка была вынесена президентом на референдум, достаточно для аннулирования благоприятного голосования рейхстага, если половина избирателей рейха примет участие в голосовании и большинство участвующих в голосовании выскажется против поправки. Иными словами, для осуществления конституционной поправки посредством референдума достаточно простого большинства, если рейхстаг проголосовал за такую поправку; но если одобрение рейхстага должно быть аннулировано в таком случае, требуется установленное большинство.

Другое положение Конституции касается случая, когда между рейхстагом и рейхсратом возникает разногласие по конституционному вопросу. В целом, когда рейхстаг, вопреки протесту рейхсрата, сохраняет свою позицию большинством в две трети голосов, президент имеет выбор: либо обнародовать закон, проголосованный рейхстагом вопреки протесту рейхсрата, либо назначить референдум. В вопросе о конституционной поправке, чтобы усилить позицию рейхсрата, выбор президента ограничен. В таком случае, если рейхсрат требует референдума, президент не может обнародовать закон, даже если он был принят двумя третями голосов рейхстага. Это требование должно быть предъявлено в течение двух недель после принятия законопроекта рейхстагом. Если в течение этого времени рейхсрат не воспользовался своим правом, только что описанным, президент восстанавливает свое право выбора между обнародованием и референдумом.

III. — КОНТРОЛЬНАЯ ВЛАСТЬ.

В парламентской системе парламент осуществляет непрерывный контроль за действиями кабинета, причем такой контроль заключается в ответственности министров. Как это организовано в Германии и каким образом это фактически осуществляется?

Прежде всего необходимо отметить, что Конституция не дает контроля над кабинетом никому, кроме рейхстага. Только перед рейхстагом министры несут политическую ответственность. Другие собрания, созданные Конституцией, в частности рейхсрат, в этом отношении не имеют власти. С другой стороны, доверие рейхстага абсолютно необходимо кабинету. Если рейхстаг выражает недоверие министерству или министру, особенно если рейхстаг выражает отсутствие доверия, министерство или министр должны уйти в отставку. (Статья 54.) Чтобы придать голосованию Национального собрания полную гарантию исполнения, Конституция предусматривает, что рейхстаг может привлечь президента и кабинет к ответственности перед Верховным судом и потребовать, чтобы народ высказался по вопросу об отстранении президента. (Статья 43.)

Средства, с помощью которых рейхстаг осуществляет свой контроль над кабинетом, с некоторыми незначительными процедурными различиями, такие же в Германии, как и в большинстве парламентских правительств.

Рейхстаг может, во-первых, потребовать присутствия канцлера или министров на своих заседаниях, будь то в комитете или на пленарном заседании. Канцлер, министры и уполномоченные имеют право присутствовать на всех заседаниях рейхстага и его комитетов. Представители кабинета имеют право быть выслушанными по своему требованию на заседаниях рейхстага, даже вопреки повестке дня. Они подчиняются дисциплинарной власти президента.

Члены рейхстага могут обращаться с вопросами к кабинету. Вопрос должен быть адресован в письменном виде, и если его автор согласен, кабинет может ответить на него письменно. С другой стороны, он не должен рассматриваться на публичном заседании рейхстага, кроме как во вторник или пятницу в начале повестки дня. Затем он зачитывается его автором. Министр, которому задан вопрос, или кто-то, уполномоченный кабинетом, отвечает. Но после этого ответа не может последовать никакого обсуждения или какого-либо предложения. Только автор вопроса может взять слово после министра, и только для того, чтобы дополнить или исправить свой вопрос. Естественно, сразу после вопроса голосование не проводится, и не разрешается превращать вопрос в интерпелляцию, как это может быть сделано, например, во Франции.

Парламентский вопрос, по-видимому, играет гораздо меньшую роль в Германии, чем в Англии или даже во Франции, если сравнивать немецкую процедуру письменного вопроса с французской. За первые шесть месяцев своего существования Национальное собрание направило кабинету около 280 вопросов, большинство из них на открытых заседаниях. Большинство заседаний во вторник и пятницу начинаются с серии вопросов; некоторые из них — с пятнадцатью-двадцатью вопросами.

Конституция не говорит об интерпелляциях ни слова больше, чем о вопросах; но первые составляют существенную практику парламентского режима. Она существовала в меньшей степени при старом режиме. Она была по необходимости сохранена и развита при новом.

Интерпелляция должна быть подписана тринадцатью членами. Таким образом, интерпеллирует уже не отдельное лицо, а партия, и отдельное лицо является лишь представителем партии. Когда интерпелляция сделана, кабинет заявляет либо о том, что он готов ответить немедленно, либо назначает дату своего ответа по согласованию с президентом Собрания. Теоретически этот ответ должен быть дан в течение двух недель. Само собой разумеется, что, в отличие от того, что канцлер позволял себе при Империи, канцлер и министры рейха сегодня не пользуются правом, все еще предоставленным им регламентом, отказываться отвечать на интерпелляцию или отказываться назвать дату, в которую они были бы готовы ответить.

Интерпелляция вносится в повестку дня на день среди других предметов, по которым Собрание должно совещаться. После того как высказались представитель партии, которая интерпеллирует, и представитель кабинета, обсуждение не следует, если только не потребуют этого по крайней мере пятьдесят присутствующих членов. В таком случае все присутствующие могут по очереди взять слово. Когда все ораторы закончили, присутствующие объявляют обсуждение закрытым, и собрание автоматически и без голосования переходит к следующему предмету повестки дня.

Однако регламент предусматривает, что в ходе обсуждения и интерпелляции могут быть представлены предложения, подписанные по крайней мере тридцатью присутствующими членами, требующие, чтобы собрание заявило, соответствует или не соответствует позиция, которую кабинет занял по делу, ставшему предметом интерпелляции, мнениям рейхстага. Затем проводится голосование — если только по крайней мере тридцать присутствующих членов не потребуют отложить голосование до следующего заседания, причем такая отсрочка является их правом.

На практике, однако, вышеуказанное положение используется редко, и интерпелляции редко заканчиваются голосованием; ибо это имело бы своей целью смещение министерства или министра. Такое изменение происходит, как мы увидим, при совершенно иных обстоятельствах. Поэтому интерпелляции используются только для того, чтобы дать партиям возможность представить свои точки зрения на ту или иную проблему, поднятую политическими обстоятельствами момента.

Из этого вытекает двоякое следствие. Во-первых, интерпелляций гораздо меньше, чем во Франции. За первые шесть месяцев своего существования Национальное собрание обсудило только около десяти интерпелляций. Во-вторых, будучи редко прямой причиной смещения кабинетов, они вызывают меньше волнения в политических кругах и в общественном мнении, и поэтому Собрание может обсуждать проблему, воплощенную в интерпелляции, возможно, более объективно.

Контроль рейхстага над кабинетом может осуществляться также посредством парламентского следственного комитета. Это новшество в немецком публичном праве. В своем первом проекте Конституция не разрешала создание следственных комитетов, кроме случаев, когда ставится под сомнение искренность или законность акта кабинета. Но Национальное собрание пошло дальше этого и, за исключением случая фактического отсутствия доверия к кабинету со стороны рейхстага, последний принимает на себя право без ограничений назначать следственные комитеты. Эти комитеты могут, например, создаваться для изучения экономических и других важных вопросов.

Рейхстаг должен приступить к назначению следственного комитета, если этого потребует пятая часть его членов. Процедура, по которой эти комитеты могут действовать, вовсе не предписана. Конституция говорит лишь о том, что такой комитет может принимать такие показания на открытом заседании, которые он сам или авторы предложения о расследовании могут счесть необходимыми. Но большинством в две трети голосов комитет может решить, что заседания не будут публичными. Суды и административные органы обязаны выполнять запросы этих комитетов с целью получения доказательств. Файлы этих органов по требованию открыты для этих комитетов.

Рейхстаг назначает, кроме того, два постоянных комитета. Один из них — по иностранным делам. Его цель — поставить внешнюю политику кабинета под постоянный надзор народного представительства. Он может после закрытия сессии рейхстага, или когда полномочия рейхстага истекли, или после роспуска рейхстага оставаться у власти до тех пор, пока Национальное собрание не соберется вновь. Его заседания теоретически не являются публичными. Однако большинство в две трети голосов может распорядиться, чтобы они были таковыми. Он обладает теми же полномочиями, что и следственный комитет.

Во время обсуждения проекта Конституции были выдвинуты серьезные возражения против учреждения Комитета по иностранным делам. Утверждалось, что этот комитет заранее будет выражением недоверия к кабинету и как орган надзора окажет особенно неприятное влияние на внешнюю политику. На это был дан ответ, что в странах, в которых были назначены комитеты по иностранным делам, не было свидетельств неблагоприятных результатов. Кроме того, этот комитет был бы в первую очередь не комитетом надзора, а организмом, который в вопросах внешней политики оказывал бы влияние политически опытных деятелей рейхстага на профессиональные органы дипломатической службы.

Второй постоянный комитет, предусмотренный Конституцией, имеет своей целью контроль за деятельностью кабинета рейха, когда рейхстаг не заседает, между последним заседанием одного рейхстага и открытием нового.

Этот комитет, который сформирован по образцу учреждения, уже существовавшего до Революции в Великом герцогстве Баден, должен в период, когда рейхстаг не собран, защищать право народного представительства против кабинета рейха. Он должен на постоянной основе следить за тем, чтобы управление осуществлялось в соответствии с законами, решениями рейхстага и волей народа. Он не может заседать, кроме как когда рейхстаг не заседает. Он также обладает полномочиями следственного комитета.

Когда Конституция обсуждалась до ее принятия, этот комитет также был предметом многих оживленных возражений. Некоторые считали, что кабинет, пока он пользуется доверием рейхстага, не нуждается в специальном органе надзора. Этот комитет, продолжали его противники, был лишь применением концепции, которая предполагала оппозицию между кабинетом и народным представительством. Он был несовместим, следовательно, с принципом парламентаризма, который покоится на гармонии кабинета и Парламента. Но большинство Национального собрания считало, напротив, что этот комитет будет полностью соответствовать по характеру рейхстагу как органу контроля и будет соответствовать доверию и доброй воле, от которых зависит кабинет.

РАЗДЕЛ II ПРЕЗИДЕНТ РЕЙХА

Парламентская система предполагает, наряду с Парламентом, избранным народом, титульного главу государства с исполнительной властью, который сам не несет политической ответственности, но при содействии министров, которые несут ответственность, сотрудничает с Парламентом в различных функциях государства. Основываясь, следовательно, на принципе парламентского правления, немецкая Конституция ставит во главе рейха президента, положение которого соответствует в целом положению всех глав государств в парламентских странах. Конституция также пытается создать в рамках общей структуры парламентской системы новый тип главы государства. Поэтому важно точно изучить основные характеристики этих положений.

1. — НЕОБХОДИМОСТЬ СИЛЬНОГО ПРЕЗИДЕНТА

Доминирующая идея, которая направляла учредительное собрание, когда они составляли положения, касающиеся президента, была такова: немецкая парламентская республика требует, чтобы ее президент был могущественным.

Должен быть президент. Независимые не хотели его. «Президент либо будет строго придерживаться границ функций, которые принадлежат ему согласно парламентскому принципу, — сказал их представитель Хаазе, — в этом случае именно его министры будут осуществлять его полномочия. Он будет, таким образом, играть чисто декоративную роль, следовательно, бесполезную и ту, за которую Немецкая Республика не может позволить себе платить. Либо он превысит свои законные полномочия, и кабинет будет вынужден развиваться в направлении режима личной автократии. Достаточно для целей управления страной, чтобы действовало Министерство в гармонии с народным представительством». [39]

Эти идеи не имели шансов возобладать. В комитете Пройс боролся с ними энергично. Президент, считал он, может быть заменен двумя способами: либо директорией, избранной народом, либо директорией, избранной Парламентом. Директория сама называла бы своих министров. Кабинет, таким образом составленный, был бы обречен на инерцию и, неспособный принять какое-либо решение, «кричал бы о Бонапарте». Министры, которые должны были бы нести ответственность перед Парламентом, были бы практически лишены власти, а Парламент, имея контроль только над министрами, сам был бы ослаблен. Можно было бы также рассмотреть следующую систему: Парламент мог бы напрямую избрать коллегию, члены которой сами управляли бы различными министерскими ведомствами; то есть вместо того, чтобы назначаться президентом, министры избирались бы Парламентом. Это швейцарская система. Но такой кабинет, допустимый в маленькой стране, не мог бы существовать в Германии, ибо распределение портфелей зависит не от чисто логических предпосылок, а от относительной силы среди различных партий рейхстага. В министерстве, таким образом составленном, не могло бы быть единства руководства. Прежде всего, нужен был персонаж, который был бы в Конституции твердым центром. Чем больше комитетов и чем больше выборов, тем больше становится потребность иметь фиксированную точку, к которой могут быть прикреплены различные нити в сети Конституции. Поэтому должен быть президент.

Этот президент должен быть могущественным. Могущественный глава государства необходим прежде всего в Германии, где люди любят, чтобы ими управляли. Это особенно необходимо в такой революционный период, который переживает рейх. Должен быть президент, который будет достойным представителем нации и который будет адекватно олицетворять, со всей необходимой властью, такое значительное государство, как рейх. Президент должен быть могущественным, чтобы также действовать как противовес Парламенту, который без него мог бы стать всемогущим.

Вот почему, прежде всего, президент рейха не должен походить на президента Французской Республики. Тот факт, что во Франции президент избирается Национальным собранием, порождает конституционную ситуацию, полную неудобств. Президент там — лишь чисто представительная фигура, Парламент приобрел абсолютное всемогущество, что прямо противоречит истинной демократии. Парламентаризм, который хочет Германия, — это парламентаризм, механизм которого контролируется народом; а не парламентаризм, в котором президент сведен к полной бездеятельности и не имеет другой заботы, кроме как оставаться в наилучших отношениях с Палатами. Члены Учредительного собрания, поддерживая это осуждение — единодушное в Германии — французской системы, цитировали профессора Редслоба, согласно которому парламентаризм во Франции полностью фальсифицирован. [40]

Но президент рейха не должен походить и на президента Соединенных Штатов. Правда, в Германии в конце 1918 и в начале 1919 года было много тех, кто желал в качестве главы государства человека, который мог бы действовать и представлять рейх с независимостью и властью Вильсона. Но это желание, по-видимому, не возобладало. Учредительное собрание, во всяком случае, хотело открыть в Германии парламентский режим; тогда как в Америке Палата представителей имеет только законодательную власть, а исполнительная власть полностью покоится в руках президента. Собрание решило дать рейхстагу право сотрудничать в исполнительной деятельности и осуществлять контроль над администрацией. Кроме того, президент в Америке сам назначает свой кабинет, не заботясь о том, имеют ли его секретари доверие Палаты, перед которой они не несут ответственности. Он наделен опасным всемогуществом, несовместимым с парламентским режимом. Американская система, следовательно, как и французская система, должна быть отвергнута.

Ни одна из форм существующих республиканских правительств не была полностью подходящей для Немецкой Республики; для ее использования должен был быть создан новый тип главы государства. Должен был быть создан впервые истинный парламентаризм, отличный от несовершенного парламентаризма, существующего во Франции. Французский парламентаризм состоит из всемогущества Парламента, который в течение четырех лет действует свободно от всякого контроля со стороны народа. После каждых выборов демократия во Франции не играет никакой роли. В истинном парламентаризме, однако, Парламент не всемогущ; но подлежит контролю, осуществляемому демократической властью, и эта власть должна быть, в Германии, президентом.

Проблема, следовательно, состоит в том, чтобы учредить в Республике то, что сейчас существует только в парламентских монархиях, то есть главу государства, достаточно могущественного, чтобы действовать как противовес Парламенту и контролировать последнего от имени народа, не давая ему, однако, такой власти, которая, при злоупотреблении ею, позволила бы ему доминировать или уничтожить права Парламента и установить антидемократическое правление. Посмотрим, как немецкая Конституция решила эту проблему.

2. — ВЫБОРЫ ПРЕЗИДЕНТА И ПРОДОЛЖИТЕЛЬНОСТЬ ЕГО СРОКА.

Чтобы дать президенту рейха власть и независимость, которые она сочла необходимыми, Национальное собрание обеспечило ему очень сильную личную позицию.

С этой целью Конституция заявляет прежде всего, что он должен быть избран всем немецким народом (статья 41); то есть плебисцит. Президент избирается теми же избирателями, что и сам Парламент. Таким образом, президент и рейхстаг исходят из одного источника, чистой народной воли. Таким образом, есть уверенность, что если один из этих двух органов отвергает направление, желаемое народом, или отклоняется от направления, желаемого народом, другой орган немедленно сможет применить необходимую корректировку. Президент может быть искомым противовесом власти рейхстага, ибо он поистине человек, которому доверено народом, делегированный ими управлять вместе с рейхстагом.

Эта система не лишена опасности. Мы видели это в самой Германии, когда в марте 1920 года распространился слух, что маршал Гинденбург будет кандидатом на пост президента рейха, кандидатура, прямо одобренная бывшим Императором, та, которая, казалось, открывала путь для монархической реставрации. Социал-демократы тогда заявили, что избрание президента всем народом — это институт, республиканский только по видимости; что он в действительности гораздо более монархический, чем республиканский; что президент, избранный народом, может присвоить себе власть, которая будет тяжело давить на функционирование правительственного механизма; что учреждение избрания президента народом подвергнет его личность спорам и нападкам, которые серьезно скомпрометируют его достоинство. Они, социал-демократы, предвидели возможность поддержать снова предложение, которое они уже делали во время обсуждения Конституции, но которое они отозвали, согласно которому президент должен был бы избираться рейхстагом. Демократы, встревоженные перспективой конфликта, который мог возникнуть между рейхстагом и президентом, избранным народом, казались готовыми поддержать такое предложение. Центр воздержался от решения по этому вопросу. Но ничего нельзя было сделать без Центра, ибо, поскольку это был вопрос о конституционной поправке, большинство в две трети голосов Национального собрания было необходимо, и его нельзя было получить без Центра. Путч Каппа и Лютвица имел тем временем эффект на эти дискуссии, теперь хорошо известный. Демократы сделали из него вывод, что впредь все попытки установить военную кандидатуру будут обречены на провал и что народ никогда не выдвинет и не поддержит диктатора; и что поэтому больше нет необходимости изменять Конституцию по этому пункту.

Каждый немец имеет право быть избранным при условии, что ему тридцать пять лет. Предложение в комитете, так же как и текст Конституции при втором чтении, заявляли об абсолютной неизбираемости членов семей, которые когда-либо правили государством в Германской Империи. Это положение было отменено при третьем чтении большинством, состоящим из немецких националистов, Народной партии и Центра. Мотив, выраженный представителями этих партий, заключался в том, что эта мера будет представлять собой закон об исключении самого постыдного рода, противоречащий принципам Конституции, что это было признание слабости и признание отсутствия прочности в благах, предоставленных победами Революции.

Но как должен быть избран президент? После долгого обсуждения Национальное собрание решило, что выборы президента не должны регулироваться Конституцией, а что этот вопрос должен быть оставлен обычному закону. Собрание не смогло решить ни в пользу предложения кабинета, ни в пользу предложения Комитета по Конституции. Предложение кабинета предусматривало всеобщие выборы. Если в первом туре ни один кандидат не получил большинства поданных голосов, должен был состояться второй, в котором могли участвовать только два кандидата, получившие наибольшее число голосов в первом туре. Из этих двух кандидатов был бы избран тот, кто получил большинство.

Это предложение вызвало серьезные возражения в Конституционном комитете. Считалось, что, учитывая множественность политических партий, вероятно, что в первом туре представится большое число кандидатов и, следовательно, во втором туре ни один из двух выживших кандидатов не привлечет на свою сторону какую-либо важную часть всего народа. С другой стороны, было бы трудно до первого голосования осуществить какое-либо объединение соседних партий на общей кандидатуре, потому что до этого момента различные группы не знали бы, какие возможности есть для избрания их собственных кандидатов. Во всяком случае, позиция президента была бы ослаблена, ибо большое число тех, кто голосует за него, делало бы это не столько из симпатии к нему, сколько для того, чтобы не допустить другого лица, еще менее пользующегося их доверием. Все критические замечания, которые делались в другое время против голосования по прежнему избирательному закону, были бы применимы здесь с большей силой, поскольку речь шла об избрании личности, которая должна быть наделена высшим достоинством в рейхе.

Осудив этот метод выборов, комитет принял предложение, которое казалось им наиболее противоположным этому: должен быть избран тот кандидат, который получил в первом туре наибольшее число голосов (относительное большинство). Если эта система устраняла некоторые неудобства голосования, против нее тем не менее можно было выдвинуть, и с большей силой, то же возражение, что и против предыдущего предложения, а именно, что, учитывая разделение политических партий, каким оно было, во главе нации мог быть призван человек, который имел бы за собой относительно небольшую часть немецкого населения.

Согласно третьему предложению, второго голосования можно было избежать следующим образом. Избирателю было бы разрешено указать в первом туре второе лицо, которому он отдал бы свой голос, если бы его первый кандидат не получил необходимого числа голосов. Это предложение имело своей точкой зрения идею, что соседние группы или партии могли бы таким образом и заранее осуществить избирательные компромиссы в том случае, если ни один из их кандидатов в одиночку не переживет первый тур. Таким образом, было бы преимущество в том, что второй тур был бы ненужным. Но эта система не была лишена опасности, ибо, во-первых, ей не хватало простоты, а во-вторых, не было ничего, что показывало бы, что избиратели будут при этом придерживаться соглашений, заключенных их партиями. Хорошо дисциплинированная партия, в которой избиратели придерживались соглашений, сделанных вождями их партии, рисковала бы оказаться в невыгодном положении по этой системе по отношению к партии, в которой не было никакой дисциплины вообще. Существовала опасность при принятии этого предложения, что выборы привели бы к результату, который не выражал бы истинно реальное желание народа, но который зависел бы от тактики и более или менее эффективной дисциплины партий.

Ни одно из этих предложений не было принято, оставалась возможной только одна процедура. Это было проведение двух туров, но не ограничивать второй тур двумя кандидатами и объявлять избранным кандидата, который получил наибольшее число голосов. Таким образом, ни одна группа не обязана лишать себя кандидата, который мог бы победить. Но когда различные кандидаты измерили свои силы в первом туре, партии могли бы затем свободно прийти к соглашению, основанному на точных результатах. Не было бы также обязательным, чтобы это соглашение было основано просто и исключительно на пропорции голосов, полученных в первом туре. Партии могли бы договориться о кандидате, который в первом туре не был представлен. Можно было надеяться, что политическая ситуация, будучи до некоторой степени проясненной первым голосованием, приведет к значительному уменьшению числа кандидатов, с результатом, что избранный президент получил бы большинство всех голосов; или, по крайней мере, что он получил бы число голосов гораздо большее, чем если бы он считался избранным в первом туре простым относительным большинством. Голос, который кандидат получил бы таким образом, был бы дан ему свободным выбором населения; он был бы гораздо больше человеком, которому доверяет народ, чем если бы большинство избирателей проголосовало за него, будучи ограниченными процедурой голосования. Но отмена второго тура не могла быть осуществлена без потери в то же время ясности, с которой должна выражаться народная воля.

Такова система, которая была окончательно принята как закон о выборах президента 4 марта 1920 года. Согласно условиям статьи 4 этого закона: «Избран тот, кто получил более половины всех действительных голосов. Если никто не получает этого большинства, должен быть проведен второй тур, после которого кандидат, получивший относительное большинство действительных голосов, считается избранным. В случае, если кандидаты получают равное число голосов, выборы решаются жребием». [41]

Президент избирается на семь лет и может быть переизбран. Выбор на столь долгий срок и возможность переизбрания тесно соответствовали преобладающей идее, согласно которой президент должен составлять фиксированную и постоянную точку в конституционном механизме. «Признавая, — сказал Пройс, — что институты, установленные нашей Конституцией, должны быть как можно глубже запечатлены демократическим характером, лучше всего для прочности всего здания, чтобы в какой-то его части был долговечный и твердый каркас». Социал-демократы заметили, что чем дольше срок полномочий президента, тем труднее будет осуществить смену лица, и, следовательно, тем больше была опасность увидеть пожизненного президента. Они предложили установить пять лет в качестве срока, на который президент мог оставаться у власти, и сделать переизбрание более одного раза невозможным. Но это предложение было отвергнуто.

Установив срок президентской власти, Конституция должна была предусмотреть ситуацию, в которой президент перестает функционировать до нормального истечения своих полномочий или оказывается неспособным осуществлять их. Не было желания, как в Соединенных Штатах, учреждать вице-президента, который, как постоянный представитель и возможный преемник президента, имел бы статус, по словам Пройса, «республиканского кронпринца». Положения, которые были затем приняты, гораздо более гибкие.

В случае, если президент прекращает свои функции до их нормального истечения, то есть в случае смерти, отставки или импичмента, немедленно проводятся новые выборы.

В случае, если он не может выполнять свои обязанности, необходимо сделать различие в зависимости от того, кажется ли эта неспособность кратковременной или длительной. В первом случае, то есть в случае легкой болезни или из-за короткой поездки за границу, или в первые дни инвалидности, которая кажется вероятной к продлению, или в интервале между смертью президента и избранием его преемника, место президента заполняется канцлером. Во втором случае, то есть в случае серьезной болезни или безумия, или когда рейхстагом было принято предложение об импичменте президента, или начато уголовное преследование президента перед Национальным судом, Конституция решает, что обычный закон должен определить прямо, кем будет заполнено его место. Этот закон может, в зависимости от обстоятельств, либо установить временного вице-президента, либо временно возложить функции президента на канцлера до тех пор, пока президент не сможет возобновить должность или не закончит свой срок.

3. — ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА.

Полномочия, возложенные на президента рейха Конституцией, в целом аналогичны тем, которыми обладает каждый глава государства в парламентской стране. Точно так же, как рейхстаг осуществляет, помимо своих чисто законодательных полномочий, контроль над кабинетом и его администрацией, точно так же, если принципы парламентской системы должны быть применены, президент должен быть наделен, помимо своей строго исполнительной власти, полномочиями, которые позволяют ему сотрудничать в законодательной работе и осуществлять контроль над самим рейхстагом.

Именно это, в сущности, и предусматривает Конституция. Президент рейха обладает исполнительными полномочиями. Он назначает министров, он представляет рейх в международных отношениях, он назначает всех гражданских и военных служащих, он является верховным главнокомандующим силами рейха на суше и на море, он осуществляет право помилования и он может издавать постановления. [42] Он также обладает полномочиями законодательного характера. Только он имеет право обнародовать и публиковать принятые законы. Он осуществляет своего рода право вето в отношении этих законов; и он может, в зависимости от обстоятельств, в сложных условиях, которые мы уже изучили, либо замедлить вступление этих законов в действие, либо вынести их на народ посредством референдума. Наконец, он осуществляет определенный контроль над рейхстагом. Он может приказать президенту рейхстага созвать это Собрание раньше нормальной даты его заседания. Он назначает судебных членов избирательной комиссии по спорным выборам в рейхстаг. Он может распустить рейхстаг и т. д.

Само собой разумеется, что ни в одном из этих случаев президент не может предпринять действие, не заручившись поддержкой и контрассигнатурой министра. Это существенное условие парламентского режима.

Но чтобы усилить действие президента и дать его позиции место реального превосходства, которое для него желательно, Конституция доверяет ему определенное число полномочий, которые мы должны отметить особо, ибо они, возможно, специфичны для немецкого президентства и придают ему особый характер.

Президент осуществляет чрезвычайно мощный контроль над законодательной работой рейхстага. Когда закон принят, он может, прежде чем обнародовать его, вынести его на референдум. Он может, когда рейхстаг и рейхсрат объявили срочным закон, который они приняли, обнародовать его немедленно, даже если треть рейхстага потребовала, чтобы его обнародование было отложено (статья 72). Цель такого требования об отсрочке — дать противникам закона шанс подготовить референдум и приступить к нему. Тот факт, что президент имеет право не действовать по такой отсрочке и придать закону немедленную юридическую силу, обнародовав его, дает ему шанс предотвратить такой референдум. В его праве также, когда нет согласия между рейхстагом и рейхсратом по тексту законопроекта, либо решить, что закон не вступает в силу и не должен вступать в действие, либо решить в пользу референдума. Он свободен, наконец, когда закон был принят в рейхстаге большинством в две трети голосов вопреки протесту рейхсрата, либо обнародовать этот закон, либо, если он не желает брать на себя ответственность за это, вынести на референдум вопрос, по которому рейхстаг и рейхсрат не согласны.

Президент командует всеми вооруженными силами рейха. Он с этой точки зрения является прямым преемником Императора. Он обладает, следовательно, властью, называемой имперской экзекуцией; то есть, когда государство не выполняет обязательства, наложенные на него Конституцией или законом рейха, он имеет право принудить его сделать это с помощью вооруженной силы. Но, прежде всего, он имеет право объявить осадное положение.

Это специфический пункт в немецкой Конституции. В то время как во Франции осадное положение не может быть объявлено иначе, как законом, в Германии достаточно объявить его посредством простого приказа президента. Статья 48 дает ему право, когда безопасность и общественный порядок серьезно затронуты или находятся под угрозой, принимать необходимые меры для восстановления безопасности и общественного порядка и при необходимости использовать для этого вооруженную силу. Но для того, чтобы он мог прибегнуть к этим исключительным мерам, спокойствие и общественная безопасность должны быть серьезно затронуты или находиться под угрозой. Но только он имеет право решать, если и когда это условие выполнено. Таким же образом только он решает, какие меры необходимы для восстановления порядка. Он может, в частности — Конституция прямо дает ему это право, но только в общем виде — приостановить индивидуальные свободы. Что касается деталей в этом вопросе, Конституция предусматривала принятие обычного закона, который должен был бы предписать детали более полно; но этот закон еще не был принят. Принято признавать, что до тех пор, пока такой закон не был принят, власть президента в этом отношении остается неограниченной. Он может поэтому не только распорядиться всеми мерами, которые кажутся ему необходимыми для той или иной чрезвычайной ситуации, но он может также посредством ордонанса предписать общие и постоянные меры. Он может установить наказания или увеличить те, которые предусмотрены уголовным кодексом. Он может также учредить специальные суды. Это, по сути, диктатура.

Этой чрезвычайной властью, которая была ему дана, президент пользуется в очень большой степени. Германия, правда, переживает особенно неспокойный период, и вероятно, что это ответственно за большое число ордонансов, изданных президентом, создающих осадные положения. Есть регионы, которые почти постоянно находятся в осадном положении, в частности Рур. В 1920 году Берлин оставался в осадном положении с 13 января по 28 мая.

Способы применения этих высоких исполнительных полномочий чрезвычайно разнообразны, и в зависимости от обстоятельств предписанные меры представляют собой более или менее серьезную угрозу правам личности. В критических ситуациях вся власть переходит к военному министру, который может осуществлять ее самостоятельно или передавать своим подчиненным, и которому в гражданском управлении помогает уполномоченный кабинета министров. Вводятся наказания: поджог, незаконное использование взрывчатых веществ, затопление, повреждение железных дорог и сопротивление представителям власти во время беспорядков караются смертной казнью. Создаются чрезвычайные военно-полевые суды, наделенные широкими полномочиями. Военные власти могут даже учреждать военно-полевые суды, назначаемые командирами войск, которым поручено подавление беспорядков, и возглавляемые офицером этих войск. В менее серьезных ситуациях власть на соответствующей территории передается уполномоченному гражданского правительства, назначаемому министром внутренних дел. Свобода личности приостанавливается, но сохраняются определенные гарантии. Вводятся тюремное заключение и штрафы. Между этими двумя крайними типами осадного положения существует целая гамма более или менее суровых мер; и почти ежедневно появляются новые постановления, устанавливающие осадное положение в одном регионе, ужесточающие его в другом, ослабляющие здесь и отменяющие там. Существуют территории, объявленные на осадном положении, на которых эта ненормальная ситуация не проявляется ни в одном практическом ограничении; там это лишь мера предосторожности со стороны правительства. Но есть и другие, где происходят репрессии ужасающе жестокого характера.

Единственное ограничение, которое Конституция предусмотрела для этого всемогущества исполнительной власти, заключается в обязательстве, возложенном на президента, знакомить рейхстаг со всеми мерами, принятыми им в силу статьи 48; и в праве, предоставленном Конституцией рейхстагу, требовать отмены этих мер. Именно из-за такого требования кабинет министров был вынужден 28 мая 1920 года отменить действовавшее тогда осадное положение на всей территории рейха, за исключением Рура, чтобы позволить провести выборы 6 июня в нормальных условиях.

Партии правого толка, для которых власть, предоставленная президенту, казалась недостаточно сильной, хотели наделить его еще одним полномочием — правом назначать референдум или распускать рейхстаг без контрасигнатуры министра. Они утверждали, что президент никогда не сможет получить контрасигнатуру министра на роспуск рейхстага или апеллировать к народу против рейхстага, поскольку министры в своем служебном положении зависят от доверия, которое оказывает им рейхстаг. Поэтому в таком случае президенту необходимо будет сформировать новое министерство, которое контрасигнует его указ. Но если избиратели страны проголосуют против президента, ему придется вернуть к власти прежнее министерство. Какая польза от этого окольного пути?

Однако Пройс решительно защищал необходимость контрасигнатуры, продиктованную принципами республиканской демократии и парламентаризма.

Он начал с рассмотрения гипотезы о референдуме. В такой ситуации, сказал он, возможны два варианта. Либо президент и министр согласны назначить референдум; в этом случае стал бы министр отказывать в своей контрасигнатуре? Это противоречило бы нормальным отношениям, которые должны существовать между президентом и его министерством; тем более что референдум подлежит определенным условиям, установленным Конституцией, и эти условия должны соблюдаться, а кто-то должен нести ответственность в случае их нарушения. Либо в другом, более важном случае, министерство против референдума; они полны решимости не допустить совершения столь важного в политическом отношении акта вопреки их здравому смыслу. В такой ситуации министерство немедленно уйдет в отставку, и президенту, не имея возможности оставаться без министерства, пришлось бы сформировать новое. Таким образом, независимо от того, требуется ли контрасигнатура министра на таких указах, ситуация завершается сменой министерства. Но естественнее, если президент хочет совершить акт вопреки политическим убеждениям своего министерства, чтобы он искал кабинет, который возьмет на себя ответственность за этот акт.

Ситуация вполне аналогична в отношении роспуска рейхстага. Если президент распускает рейхстаг и хочет одержать верх над его большинством, он больше не может удерживать министерство, поддерживаемое этим большинством. Роспуск проистекает из того факта, что президент стремится путем новых выборов превратить большинство в меньшинство, а меньшинство — в большинство. Поэтому он должен задать себе этот вопрос: какую политическую комбинацию я могу использовать? С таким расчетом приходится сталкиваться, если президенту не разрешено назначать роспуск рейхстага иначе как с контрасигнатурой министра. Президент не является абсолютно зависимым от большинства; он может попытаться, апеллируя к народу, сделать из меньшинства другое большинство, но в этом случае он должен включить в это меньшинство государственных деятелей, которые возьмут на себя ответственность за такую попытку.

Таким образом, президент может назначить референдум и распустить рейхстаг; но эти два решения, как и все остальные, должны быть контрасигнованы министром.

В дополнение к полномочиям, которые мы только что рассмотрели и все из которых прямо предусмотрены Конституцией, существуют другие, которыми президент обладает, поскольку они логически вытекают даже из практики парламентского режима. Безусловно, он имеет право требовать отчетов от министров и любую информацию от них о ходе дел. Он также имеет право присутствовать на заседаниях кабинета; и хотя верно, что он не имеет там права голоса, он может приходить туда, когда ему угодно, и председательствовать.

4. — ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ПРЕЗИДЕНТА.

Ответственность порождает власть, и нет власти без ответственности. Какие бы полномочия ни давала Конституция главе государства, они останутся мертвой буквой, если он не сможет лично нести ответственность за осуществление этих полномочий. Президент Соединенных Штатов, который таким образом несет ответственность, действительно правит. При парламентском режиме глава государства не несет ответственности; отсюда его слабость. Но германская Конституция желает одновременно парламентского режима и сильного президентства. Поэтому она должна искать почву для сочетания того и другого.

(1) Политически президент рейха теоретически не несет ответственности. Это означает, что он не может быть смещен вотумом недоверия со стороны рейхстага. Все его акты должны быть контрасигнованы министром, и именно последний берет на себя ответственность за них и один несет последствия.

Однако существует предел этой политической безответственности президента. Если конфликт между президентом и рейхстагом действительно непримирим, он может представить конфликт на суд народа, который и принимает решение. В этой связи напоминается, что согласно статье 42 рейхстаг решением, принятым большинством в две трети голосов, может потребовать от народа голосования по вопросу об импичменте президента. Если народ одобряет, президент прекращает свои функции; в этом проявляется своего рода политическая ответственность президента.

(2) Президент рейха несет уголовную ответственность. Необходимо рассмотреть две гипотезы:

(а) Президент мог совершить какое-либо преступление, за которое обычное уголовное право предусматривает наказание. Может ли он быть привлечен к ответственности перед обычными судами как обычное частное лицо? Этот вопрос бурно обсуждался в Комитете по Конституции. Не было желания, чтобы президент был освобожден от всякой уголовной ответственности. Но, с другой стороны, было столь же нежелательно, чтобы он был поставлен в то же положение, что и обычные граждане, поскольку это поставило бы его в менее благоприятное положение, чем то, которое Конституция предоставляет членам рейхстага. В конечном итоге было решено, что, подобно последним, он не может быть привлечен к уголовной ответственности в течение срока своих полномочий, кроме как с разрешения рейхстага.

(б) Или президент может быть виновен в нарушении Конституции или закона рейха. В этом случае статья 59 предусматривает, что он может быть привлечен рейхстагом к ответственности в Верховном суде. Предложение об импичменте должно быть подписано не менее чем ста членами и поддержано большинством в две трети голосов. Но здесь необходимо уточнить, что речь идет о правовой процедуре и что, следовательно, это преследование может быть основано только на нарушении определенного положения Конституции или закона. В случае простого политического расхождения во мнениях между рейхстагом и президентом может быть поставлен вопрос только о политической ответственности за это дело, и единственный путь, открытый для рейхстага, — это импичмент, одобренный народом.

Какое наказание может вынести Верховный суд президенту в случае обвинительного вердикта? Учредительное собрание сначала приняло положение, согласно которому суд мог просто объявить президента смещенным или объявить его неспособным занимать какую-либо государственную должность. Однако в конечном итоге было решено оставить этот вопрос закону, организующему Верховный суд.

Но может возникнуть ситуация, в которой акт, совершенный президентом, представляет собой одновременно как нарушение уголовного закона, так и нарушение Конституции. Что должно рассматриваться в первую очередь: обычный трибунал или Верховный суд? После долгих колебаний Учредительное собрание решило оставить и этот вопрос будущему закону, касающемуся Верховного суда.

(3) Президент, наконец, несет гражданскую ответственность за любые акты причинения ущерба, которые он может совершить. Хотя он не является государственным служащим в буквальном смысле этого слова, в этом отношении он подчиняется тем же правилам, что и государственные служащие рейха. (Закон об ответственности государственных служащих от 22 марта 1910 г.)

РАЗДЕЛ III КАБИНЕТ МИНИСТРОВ РЕЙХА

Кабинет министров при парламентском правлении составляет связующее звено между парламентом и главой государства. В Германии он должен играть еще более важную роль, поскольку и рейхстаг, и президент избираются непосредственно народом и теоретически обладают одинаковыми равными полномочиями. Поэтому необходимо, чтобы между ними существовал механизм сотрудничества и равновесия.

Но этот механизм чрезвычайно деликатен. Роль министерства, всегда очень сложная, зависит прежде всего от традиций и обстоятельств, связанных с конкретными людьми. Какие отношения должны существовать между президентом и премьер-министром; между премьер-министром и другими членами кабинета; и в какой мере один должен быть подчинен другим? Каково точное положение кабинета по отношению к палате? Является ли он ее руководителем, или он должен ограничиваться исполнением решений палаты? Это вопросы степени, которые требуют или могут требовать различных решений в каждой стране для каждого министерства.

Трудно, если не невозможно, решить это заранее в полной и детальной форме. В Англии нет письменного положения о том, как должен функционировать механизм кабинета. Во Франции в Конституции есть несколько расплывчатых и недостаточных положений. Но германская Конституция попыталась сформулировать общие правила, согласно которым должно действовать правительство кабинета.

Проект Пройса не содержал ни одной детали по этому пункту; он ограничивался провозглашением принципа парламентского правления. Против этой сдержанности раздавались критические замечания как в комитете, так и на пленарных заседаниях Собрания. Бывший министр фон Дельбрюк критиковал проект Пройса за отсутствие достаточной гарантии того, что организм правительства будет развиваться определенным образом и в желаемом для него направлении. Он утверждал, что эволюция такого важного организма, как министерство, не должна быть отдана на волю случая и что должны быть установлены по крайней мере общие линии, согласно которым он должен развиваться. Затем он указал некоторые из этих руководящих принципов, и они были включены в Конституцию.

Национальное собрание, безусловно, предприняло в этом отношении важную попытку, и мы изучим правила, которые оно таким образом установило. Затем мы рассмотрим, как эти правила работают на практике.

1. — КАНЦЛЕР И МИНИСТРЫ СОГЛАСНО КОНСТИТУЦИИ.

В терминологии Веймара министерство называется «Национальным кабинетом». Статья 52 гласит: «Национальный кабинет состоит из национального канцлера и национальных министров». Таким образом, констатируется различие — фундаментальное в германской системе — между канцлером и министрами.

Напомним, как был организован кабинет старой Империи. Канцлер, собственно говоря, был единственным министром; а статс-секретари, которыми он был окружен или представлен, были просто высокопоставленными государственными служащими, абсолютно подчиненными канцлеру. Эти статс-секретари никогда не собирались вместе для обсуждения общественных дел; каждый из них свободно решал дела своего ведомства и исполнял их. Но статс-секретари должны были обращаться к канцлеру каждый раз, когда между их ведомствами возникало разногласие по поводу любого предполагаемого закона или любой административной меры. Такое обсуждение часто затягивалось на месяцы, потому что канцлер не был в состоянии выразить мнение или вынести решение по очень сложной проблеме. Это была бюрократическая система.

Эту систему с ее очевидными неудобствами фон Дельбрюк предложил заменить коллегиальной. Министры образуют кабинет, в который передаются все вопросы, касающиеся общей политики или затрагивающие компетенцию их отдельных ведомств. Премьер-министр — лишь первый среди них, primus inter pares; решение принимается всем кабинетом, который, естественно, берет на себя все бремя ответственности.

Учредительное собрание поддержало промежуточное решение, которое сочетало в себе как бюрократическую, так и коллегиальную системы. Оно приняло своего рода ограниченную коллегиальную систему. Канцлер не является, как раньше, единственным министром рейха; он министр на тех же основаниях, что и другие члены кабинета, но он обладает характером, отличным от характера других министров. Не будучи иерархическим начальником над ними, он находится на другом уровне и пользуется определенными правами по сравнению с остальными.

Это различие, установленное Учредительным собранием между двумя элементами правительства — канцлером, с одной стороны, и министрами, с другой, — проявляется в трех аспектах: в назначении министров, их прерогативах и их ответственности.

(1) Они назначаются по-разному. Канцлер назначается президентом рейха, который, естественно, должен руководствоваться при этом политической ситуацией. В зависимости от обстоятельств президент обязан назначить какого-либо партийного лидера из группы, формирующей большинство в рейхстаге; или его выбор может быть сделан среди нескольких политических фигур в соответствии с комбинацией, возможной среди партий большинства. Правда, министры также назначаются президентом рейха, но по представлению канцлера, и кажется, что на практике президент всегда связан этим соображением. Канцлер не может быть отозван; его функции прекращаются только в результате отставки или из-за того, что он смещен большинством рейхстага. Министры, с другой стороны, могут быть отозваны, и решение может быть принято здесь также президентом рейха по предложению канцлера.

(2) В отношении полномочий существует еще более глубокое различие между канцлером и министрами. Принцип таков: канцлер определяет и только он определяет общий курс политики кабинета. Другие министры руководят делами своих соответствующих ведомств по линиям, установленным канцлером в его общей политике. (Статья 56.) Другими словами, кажется, что германская Конституция, не говоря об этом прямо, хочет установить классическое различие между «управлением» и «администрированием». Канцлер управляет, другие члены кабинета администрируют. Это существенное различие повторяется более или менее четко во всех положениях, касающихся полномочий министров.

Последние имеют своей важнейшей функцией осуществление тех полномочий, главным держателем которых является президент рейха. Они подготавливают и контрасигнуют указы президента. Но все ли они без разбора контрасигнуют все указы и может ли каждый министр контрасигновать любое из решений президента? Отнюдь нет. Канцлер контрасигнует все решения, касающиеся общей политики кабинета, но он также уполномочен подписывать другие указы. Министры контрасигнуют только указы, касающиеся их соответствующих ведомств. Из этого следует следующее: когда указ президента контрасигнован министром, можно считать, что кабинет считает его чисто административным делом. Каждое решение, представляющее определенную политическую важность, контрасигнуется либо только канцлером, либо как канцлером, так и министром, чье ведомство затронуто. Министры имеют во вторую очередь свои собственные полномочия. Они принимают общие или индивидуальные решения, которые подписывают сами. Эти решения бывают двух видов: некоторые из них должны обсуждаться и приниматься в Совете министров; другие решения принимаются министрами индивидуально.

Существуют прежде всего полномочия, которые министры осуществляют в Совете министров, и именно здесь еще более отчетливо проявляется смешанный характер правил, предусмотренных Конституцией. Преобладающее положение, предоставленное канцлеру, проистекает из того факта, что он председательствует в Совете министров — когда президент рейха не присутствует; и того факта, что в случае равенства голосов он принимает решение. Можно спросить, может ли канцлер оказаться в меньшинстве и что вытекло бы из такой ситуации. Теоретически, согласно коллегиальному принципу, решение, принятое большинством, должно всегда исполняться. Но кажется, что министерство не может идти против мнения канцлера, который один имеет право определять общие линии политики и который, кроме того, всегда может использовать угрозу отставки, что тем самым повлекло бы за собой падение всего министерства. Совет министров имеет свой собственный порядок процедуры, который должен быть одобрен президентом.

С другой стороны, коллегиальная система оказывается очень широко применяемой в совокупности положений, наделяющих Совет министров некоторыми из наиболее важных полномочий, которые должным образом принадлежат министрам. Канцлер определяет общий курс политики, которой должно следовать правительство; но министры должны следить за тем, чтобы в их различных ведомствах проводимая политика соответствовала этому общему курсу, а также чтобы их индивидуальная политика не вступала в конфликт с интересами или политикой других ведомств. Также сама Конституция перечисляет определенное количество вопросов, которые не могут рассматриваться иначе как в Совете министров; и она предусматривает, что обычные законы могут расширять количество и характер этих вопросов. Они заключаются в следующем:

(1) Все проекты законов. В отличие от того, что происходит во Франции, инициатива в законах принадлежит не главе государства, а Совету министров. Все проекты законов, исходящие от кабинета, должны обсуждаться и составляться в Совете, прежде чем быть направленными в рейхстаг.

(2) Все вопросы, которые затрагивают сферы полномочий различных министров и по которым последние не могут частным образом прийти к соглашению.

(3) Полномочие издавать указы. В Германии нет органа, который имел бы общую власть издавать все указы. Конкретный орган может предписывать указы только в своих собственных пределах и к цели, назначенной ему Конституцией или обычными законами. Мы видели, что такой случай имеет место для президента; и такой же случай имеет место для кабинета. Кабинет рейха может предписывать правила трех видов:

(а) Иногда кабинет рейха имеет полномочие предписывать только правило. Это особенно имеет место, когда он должен предписать административные меры общего характера, необходимые для исполнения закона. (Статья 77.)

(б) Иногда кабинет не может предписать правило иначе как с одобрения рейхсрата. Это особенно имеет место в обстоятельствах, на которые направлены статьи 88, 91, 77, пар. 2 Конституции.

(в) Наконец, закон от 17 апреля 1919 г. «Об упрощенной форме законодательства, касающегося экономики в переходный период», дает кабинету рейха право при определенных условиях принимать посредством декретов то, что равносильно подлинным законам. Согласно этому закону, кабинет может предписывать правила, имеющие силу закона, и, следовательно, может даже изменять законы, принятые ранее, при условии, что он имеет согласие рейхсрата и комитета из двадцати восьми членов, назначенных Национальным собранием. Министры, наконец, имеют полномочия, которые они осуществляют индивидуально. Они теоретически являются чисто административными полномочиями.

(3) Различие, установленное Конституцией между канцлером и министрами, повторяется в вопросе об их политической ответственности. Поскольку их роли различны, логично, что их ответственность действует при различных условиях.

Канцлер и министры одинаково ответственны перед рейхстагом. Они «требуют для отправления своих должностей доверия Национального собрания. Каждый из них должен уйти в отставку, если Национальное собрание официальной резолюцией отзывает свое доверие», — гласит статья 54. Следуя букве этой статьи, можно полагать, что нет коллективной ответственности и что должны уйти в отставку только те министры, против которых принят вотум недоверия. Однако это не кажется подлинным смыслом статьи 54. Это становится более ясным, когда сравниваешь ее со статьей 56. Эти две статьи вместе указывают следующее. Канцлер и министры ответственны перед рейхстагом одинаковым образом, но сферы их ответственности различны. Канцлер ответственен за общий курс политики, то есть за принципы и планы широкого масштаба, за исключением административных мер. С другой стороны, министры ответственны не за общий курс политики, а за то, как они руководят своими ведомствами. Кроме того, политическая ответственность всех министров вовлечена в решения, принятые ими в Совете.

Что касается уголовной и гражданской ответственности, канцлер и министр поставлены на одну ногу и отвечают за уголовные и гражданские правонарушения на тех же условиях, что и президент рейха.

2. — РАБОТА КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВИЛ; КАК ФОРМИРУЕТСЯ, РАБОТАЕТ И РАСПУСКАЕТСЯ МИНИСТЕРСТВО.

Замечено, что Конституция предприняла своего рода кодификацию правил для парламентского режима, каким его задумали авторы. Она пытается дать таким образом гарантию, что этот режим, новый в Германии, будет развиваться по фиксированному курсу, который она для него начертала. Интересно узнать, как до сих пор германские государственные деятели соблюдали эти правила. Для этого кажется, что лучше всего сделать — это описать, как министерство фактически формируется, работает и распускается.

(1) Обычно, и так должно быть согласно германской Конституции, когда речь идет о формировании нового министерства, глава государства поручает какому-либо политическому лидеру задачу составить кабинет и взять на себя руководство его делами. Этот человек выбирает сотрудников, с которыми он согласен или может прийти к соглашению о том, что они будут работать сообща для реализации конкретной программы. Сформированное таким образом министерство представляется парламенту и предъявляет ему свою программу. Если парламент принимает, министерство приступает к работе. В противном случае оно отзывается. В любом случае министерский кризис разрешается за несколько дней.

В Германии формирование министерства — это всегда чрезвычайно сложное дело. Вместо только двух великих партий — что кажется идеальным условием или, во всяком случае, традиционной ситуацией при нормальном функционировании парламентского режима — в Германии пять или шесть партий, ни одна из которых не состоит из достаточного количества членов, чтобы иметь в себе большинство. Кроме того, трудности кабинета почти неразрешимы, и партия, которая принимает участие в правящей власти, осознает риск, которому она немедленно подвергается при его осуществлении. Точно так же различные партии не всегда с доброй волей поддаются этому риску и часто предпочитают эгоистичную позицию и удобную роль оппозиции, а не тяжелую и опасную задачу управления. В то время как любая политическая партия, достойная этого имени, должна иметь отличную программу, в которую она верит, и не должна желать ничего лучшего, чем прийти к власти, чтобы реализовать такую программу, политические партии в Германии, мало уверенные в своих программах, предпочитают, прежде чем пытаться их применять, подождать, пока недостаточность программ других партий не будет предварительно продемонстрирована.

Когда открывается министерский кризис, начинается в то же время период трудных переговоров. Каждая политическая группа встречается и обсуждает позицию, которую она займет, решая, примет ли она участие в кабинете или нет. Ответ на этот последний вопрос зависит чаще всего от того, будут ли участвовать в власти некоторые другие группы. Затем доверенные люди или лидеры различных партий встречаются вместе, чтобы найти основу для соглашения. Президент рейха, естественно, поддерживает связь с этими переговорами; иногда они проводятся в его присутствии. Программа будущего кабинета обсуждается и, прежде всего, выбор будущих министров. Когда соглашение достигнуто, президент рейха делает свои назначения. Был один случай, однако, когда задача формирования кабинета была чрезвычайно трудной. Это было после выборов 6 июня 1920 года, которые дали различным партиям такое распределение численной силы, что никакое большинство не было практически возможно, какая бы комбинация ни пробовалась. Различные группы встречались и ссорились, но не могли прийти к соглашению. Тогда президент поручил члену Центра не составлять кабинет, а служить посредником между различными партиями и привести их к соглашению. Именно из этой подготовки вышло министерство Ференбаха. Таким образом, кабинет составляется не актом, свободным решением президента, а соглашением, достигнутым партиями.

Из этого вытекают два последствия:

Во-первых, эти кризисы очень долгие. Тот, в котором был сформирован кабинет Ференбаха, длился девятнадцать дней. В стране, чья ситуация трудна во всех отношениях, как ситуация Германии, такой промежуток времени без кабинета, полностью занятый совещаниями и дискуссиями между политиками, является очевидно плачевным положением дел.

Другое последствие заключается в том, что не только министерства не являются однородными, что является необходимым следствием того факта, что ни одна партия не имеет большинства в рейхстаге, но также они являются неоднородными фиксированным и неизменным образом. Чтобы составить кабинет, должно соблюдаться тройное правило. Во-первых, министры должны быть взяты из различных политических партий, которые входят в кабинет; те лица, которые не являются членами рейхстага, выбираются из числа членов партии, представленной в Национальном собрании. Во-вторых, каждая партия имеет право на количество министров, пропорциональное количеству ее членов в рейхстаге. Единственное исключение из этого правила заключается в том, что количество членов в кабинете, принадлежащих к одной и той же партии, должно оставаться таким же, как в только что отброшенном министерстве; и если министр отзывается, партия, к которой он принадлежит, назначает его преемника. Если из-за особых обстоятельств другая политическая группа призывается заполнить вакансию, эта группа взамен в качестве компенсации другой группе уступает одно из министерских мест, занимаемых ею. В-третьих, состав министерства должен оставаться неизменным на всю сессию законодательного органа.

Первое министерство, сформированное после встречи Учредительного собрания в феврале 1919 года, состояло из Шейдемана, его президента, одиннадцати членов в качестве руководителей ведомств и трех министров без портфеля. Партиями, которые приняли правительство в коалиции, были социал-демократы, которые имели 163 члена в Собрании, демократы с 74 членами и Центр с 89. Социал-демократы имели ровно столько же, сколько две другие группы вместе взятые. В кабинете из четырнадцати членов, следовательно, они имели семь мест, среди них место президента. Другие места были распределены: четыре демократам и три Центру. В течение всего периода Учредительного собрания — за исключением трех месяцев лета 1919 года, когда демократы, которые не хотели подписывать мирный договор, оставались добровольно в стороне — министерство и министры могли меняться, но состав министерства оставался практически идентичным. Последний кабинет, сформированный при этом Собрании, кабинет Германа Мюллера, включал в момент своего формирования, в марте 1920 года, одиннадцать министров, из которых один был без портфеля. И было понятно, что позже он будет дополнен добавлением трех других министров, тогда еще не назначенных. Среди одиннадцати членов сначала было пять социал-демократов, три демократа и три члена Центра. Что касается первого министерства, сформированного после выборов 1920 года, то оно состояло из пяти членов Центра, среди них Ференбах, трех членов Народной партии и двух демократов; что соответствовало приблизительно соответствующим силам групп в рейхстаге, а именно 68, 62, 45 членов.

Обычно количество министров переменчиво. Вместо того чтобы иметь фиксированное количество ведомств, соответствующее рациональному распределению дел, создаются или упраздняются министерства в соответствии с потребностями, которые должны быть удовлетворены, чтобы удовлетворить требования той или иной политической группы. Министерство Шейдемана имело министра финансов. Но министерства Бауэра, Германа Мюллера и Ференбаха имели, в дополнение к министру финансов, также министра казначейства. С другой стороны, в кабинете Шейдемана был министр экономики Виссель и министр продовольствия Роберт Шмидт. Эти два министра сохранили свои портфели в кабинете Бауэра, сформированном в июне 1919 года. Затем, из-за разногласий, возникших между Висселем и другими членами кабинета, Виссель ушел в отставку. Но он не был заменен, и два поста в кабинете были объединены. Однако они снова были разделены и снабжены отдельными названиями в кабинетах Германа Мюллера и Ференбаха. Подобная ситуация существует в случае министров без портфеля, количество которых, когда они есть, переменчиво.

Иногда, несмотря на все возможные переговоры и комбинации, различные группы, необходимые для коалиции, командующей большинством, не могут прийти к соглашению. Поскольку правительство должно тем не менее быть окончательно сформировано, та или иная группа, которая отказалась войти в комбинацию, обещает тем не менее либо свою поддержку, либо свой нейтралитет тем, кто имел неосторожность участвовать в кабинете. Когда кабинет Ференбаха был сформирован, он мог рассчитывать только на голос групп, представленных в нем, и, следовательно, командовал только 200 голосами в Собрании из 466 членов. Но социал-демократы обещали не свергать министерство до новых выборов. Следствием этого является то, что кабинет, так поставленный, на самом деле не является своим собственным хозяином, и этот должен был уступить до определенной степени предписаниям социал-демократов. Но с другой стороны, последние, хотя они отказались войти в комбинацию, были косвенно ответственны за акты министерства до тех пор, пока они терпели их у власти.

Когда необходимые соглашения заключены, министерство появляется перед рейхстагом. Оно зачитывает свою декларацию и программу, и начинается грандиозная политическая дискуссия. Но программа, будучи заранее представленной группам, иногда даже исправленной и переписанной на межгрупповых встречах, министерство уверено в большинстве, и речи являются лишь манифестами, посредством которых каждая партия объясняет, почему она за или против министерства.

(2) Парламентское правительство на практике может принимать одну из двух различных форм: правительство кабинета или правительство Собрания. При правительстве кабинета управляет Совет министров, и именно они дают направление общей политики. Он является руководителем и начальником Собрания, чье доверие поддерживает его. С другой стороны, называют правительством Собрания, когда министерство ограничивается исполнением решений парламента и следованием инициативе последнего.

В Германии, хотя нельзя сказать, что рейхстаг осуществляет значительную власть над ними, кажется, что министры проявляют мало инициативы и что они довольствуются чаще всего следованием направлению, данному им Собранием. Именно соглашение, которое преобладало при формировании кабинета, продолжается как политика. Министры являются либо президентами соответствующих политических групп, либо были назначены этими группами. Как, следовательно, они могут быть полностью независимыми? Здесь есть некоторые факторы, аналогичные тому, что называли во Франции «блоком левых» при министре Комбе. Все важные меры сначала обсуждаются между правительством и группами, и министерство не действует иначе как в согласии с группами большинства. Вместо того чтобы поставить себя во главе большинства и взять на себя ответственность за меры, которые оно считает необходимым принять, кабинет приходит к пониманию с ним. Возможно, нельзя сказать, что оно следует направлениям, данным ему большинством. Но оно не действует, во всяком случае, пока не будет сначала уверено в поддержке большинства. Возможно, также, в критических обстоятельствах, которые переживает Германия, и учитывая способ, которым организованы ее группы, невозможно поступить иначе. Глава кабинета, назначенный главой исполнительной власти по программе, данной ему для реализации этой программы, может действовать с независимостью, если эта программа создает свое собственное большинство. Даже если оно не может командовать стабильным большинством, оно может опереться на некоторые из групп меньшинства и, в зависимости от обстоятельств, может создать различные большинства. Есть акты, которые никто не может критиковать, и есть успехи, которые сводят на нет оппозицию. Но такой случай не в Германии, где министерство должно придерживаться контракта, который преобладал при его организации.

(3) Предыдущих замечаний достаточно, чтобы объяснить следующий факт: с момента установления парламентского режима в Германии ни одно министерство никогда не было свергнуто рейхстагом. Как это может быть, если оно соответствует условию своего соглашения и если перед каждым рискованным решением оно обеспечивает себе одобрение большинства? С другой стороны, если оно не может получить это одобрение или если оно не хочет принять политику, желаемую группами большинства, почему оно должно идти перед Собранием и вступать в битву, проигранную заранее? Оно уходит в отставку.

Министерство, следовательно, никогда не свергается; оно отступает, или, точнее, оно не отступает, а меняется. Количество людей, доступных для министерства, очень ограничено, и группы представляют почти всегда одних и тех же людей. Существует заранее определенное знание о том, кто те люди, которые войдут в кабинет, как только узнаешь, какие группы будут участвовать в формировании. Далее, возможности комбинаций внутри данной палаты достаточно ограничены. С начала февраля 1919 года только четыре группы участвовали в власти, из них Народная партия участвовала только после июня 1920 года. Неизбежно, следовательно, что в каждой новой комбинации остаются по крайней мере две группы, которые уже принадлежали к предыдущей. Вполне естественно, эти группы оставляют, без исключения, одних и тех же людей у власти. Зачем менять? Значительная часть предыдущего министерства, следовательно, поддерживается в каждом новом министерстве.

В июне 1919 года кабинет Шейдемана, который состоял из социал-демократов, демократов и членов Центра, был заменен кабинетом Бауэра, в который вошли только Центр и социал-демократы. Члены этих двух групп, которые были в кабинете Шейдемана, остались в кабинете Бауэра, и было достаточно заменить членами этих двух групп вакансии, оставленные Шейдеманом и демократами. В марте 1920 года кабинет Бауэра, в который демократы вошли в октябре 1919 года, попытался сделать новое изменение после государственного переворота Каппа. Состоялись конференции, в которых приняли участие президент рейха, министры и представители партий, на которых обсуждался вопрос о том, какие министры должны остаться и какие должны уйти.

Чем дольше затягивалась дискуссия, тем больше росло количество министров, которые должны остаться. Но профсоюзы вмешались и потребовали отставки всего кабинета. Бауэр согласился. Тем не менее кабинет, который был затем составлен Германом Мюллером, сохранил нескольких членов предыдущего кабинета, в частности самого Германа Мюллера, который из министра иностранных дел стал канцлером, и Бауэра, который из канцлера стал министром казначейства. Та же процедура имела место при составлении кабинета Ференбаха. Ожидалось, что министерство, приходящее после выборов, которые выразили значительное изменение в политической ситуации, и после того, как социал-демократы ушли из власти и Народная партия прибыла, переведет это изменение более глубокой модификацией, чем обычно, кабинета. Но из тринадцати членов пять были членами предыдущего кабинета.

Не кажется, следовательно, что попытка, сделанная Конституцией урегулировать настолько точно, насколько это может быть сделано, функционирование правительства кабинета имела до сих пор какой-либо заметный эффект на практику парламентаризма. Германия начинает с точки, которой другие страны, в которых парламентское правительство действовало годами, едва достигли, если они вообще достигли ее. Сконцентрированный кабинет, кабинет республиканской обороны, кабинет перехода, блок Центра — являются ли это случайными деформациями парламентского режима или это формы, к которым он должен неизбежно стремиться? Нам говорят в Германии, что эти практики, очевидно мало совместимые с концепцией парламентаризма или с правилами, предусмотренными в их Конституции, объясняются состоянием революции, в котором страна все еще находится; и что они исчезнут, если когда-нибудь Германия восстановит свое равновесие, и уступят место правильному и полному применению конституционного правила.

РАЗДЕЛ IV РЕЙХСРАТ

Рейхсрат помещен Конституцией рядом с рейхстагом, президентом и кабинетом и имеет своей ролью представление, после них, государств рейха в законодательных и административных делах.

1. — ОБЩИЕ ЧЕРТЫ РЕЙХСРАТА.

Рейхсрат составляет связующее звено сотрудничества между рейхом и государствами. В то время как воля всего германского народа, взятого вместе, проявляется через рейхстаг, рейхсрат переводит волю государств, такой, какой она задумана правительствами или кабинетами этих государств.

Рейхсрат является представителем в рейхе федералистского принципа. Это федералистский орган рейха. В этой роли он присоединяется к унитарным органам и дополняет их.

Рейхсрат является преемником Комиссии государств Временной Конституции и бундесрата старой Конституции. Но поскольку унитарная идея сделала важный прогресс, рейхстаг был наделен полномочиями значительно менее обширными, чем полномочия бундесрата. Последний, который представлял конфедеративные правительства коллективно, был держателем суверенитета при Империи. Рейхсрат, с другой стороны, поскольку новая Конституция поместила суверенитет в германский народ, является лишь органом, посредством которого правительства государств участвуют в законодательных и административных полномочиях рейха. Вместо того чтобы быть наделенным, по сравнению с рейхстагом, полномочиями, равными или превосходящими его, как был бывший бундесрат, он получил лишь очень ограниченные права.

Вопрос о том, не было бы лучше организовать вместо рейхсрата Палату государств, которая представляла бы не различные кабинеты, а население государств, бурно обсуждался. Можно напомнить, что именно это решение предложил Пройс: Палата государств, состоящая из делегатов германских республик. Эти делегаты избирались бы диетами республик и выбирались бы из числа граждан этих республик. В принципе, каждое государство имело бы делегата на каждый миллион жителей.

Такой организм представлял бы собой очень характерное применение централистской идеи. Но думали, что это создало бы рядом с рейхстагом новое народное представительство и что это не приняло бы во внимание необходимость организации представительства государств. Что было нужно на самом деле, это создание органа, внутри которого реализовалось бы равновесие между голосами и потребностями рейха, с одной стороны, и голосами и потребностями государств, с другой; если не желали подавить полностью федеральную структуру рейха и сделать из него просто унитарное государство. Этот организм должен был бы включать технических и профессиональных представителей интересов государств, оставляя в стороне идею партий и все программы партий. То есть должны были бы быть представители правительств государств, а не просто политические представители. Национальное собрание решило создать рейхсрат, организованный по модели бывшего бундесрата, представляющий правительства государств и наделенный менее обширными полномочиями.

Рейхсрат отличается глубоко по авторитету от старого бундесрата. Он потерял полностью суверенный характер бундесрата. Он не имеет даже права издавать административные правила, это право было отнято у него и дано кабинету. Он перестал быть, по сравнению с рейхстагом, законодательным органом, наделенным правами, равными правам рейхстага; и он имеет не более чем очень ограниченное право сотрудничать с ним в законодательной работе.

Это учреждение, следовательно, охватывает как историческую традицию, так и фактическую ситуацию рейха. Но оно отмечает в то же время прогресс в смысле более сильного единства рейха, и оно должно в будущем облегчить новое развитие унитарной идеи.

2. — СОСТАВ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ РЕЙХСРАТА.

«В Национальном совете каждое государство имеет по крайней мере один голос. В случае более крупных государств один голос предоставляется на каждый миллион жителей. Любой избыток, равный по крайней мере населению самого маленького государства, считается эквивалентным полному миллиону. Ни одно государство не должно быть аккредитовано более чем двумя пятыми всех голосов». (Статья 61.)

Первоначальное предложение предусматривало, что через три года после вступления Конституции в силу малые государства, имеющие менее миллиона жителей, потеряют свое право быть представленными в рейхсрате. Очевидной целью этого положения было принудить косвенными средствами малые государства объединиться, а также предотвратить ненужное дробление территорий с целью создания новых государств. Эта мера, однако, не была принята комитетом. Мы знаем, что вместо нее комитет и Национальное собрание приняли резолюцию, приглашающую правительство вмешаться в надежде реализовать союз малых государств.

Раннее распределение мест после принятия Конституции на основе статьи 61 дало Пруссии двадцать пять голосов из общего числа шестидесяти трех в рейхсрате. Но, как мы знаем, после мая 1920 года семь малых государств Центральной Германии образовали государство Тюрингия, которое имело 1 584 324 жителя и имело право на два голоса. Этим число непрусских голосов в рейхсрате было уменьшено на пять, что также уменьшило количество голосов, исходящих от Пруссии, с ее прежних двадцати пяти до двадцати двух. До тех пор, пока не будут сделаны новые изменения во внутренней географической конфигурации рейха, распределение голосов в рейхсрате будет следующим: Пруссия — двадцать два; Бавария — семь; Саксония — пять; Вюртемберг — три; Баден — три; Гессен — два; Тюрингия — два; другие государства — по одному. Итого — пятьдесят пять.

Государства представлены членами своих кабинетов. Так было при старом режиме. Существует, однако, существенное различие, ибо кабинеты теперь зависят от доверия к ним диет, избранных всеобщим голосованием. Именно общественное мнение правит в государствах теперь, а не воля автократического правительства, независимого от этого мнения. Правительство государства ответственно перед диетой за то, как его представители осуществляют свои мандаты в рейхсрате, присутствуют ли члены кабинета сами там или они представлены государственными служащими. Прежние положения, касающиеся инструкций, данных кабинетами государств своим полномочным представителям в рейхсрате, а также меры по обеспечению того, чтобы представители каждого государства присоединялись к общему голосованию, стали бесполезными и не были включены в Конституцию.

Положение, согласно которому все земли представлены своими кабинетами, было, однако, изменено в одном отношении. Статья 63 гласит, что в распоряжении прусского кабинета будет находиться лишь половина прусских голосов, а другая половина — в распоряжении администраций прусских провинций. Таким образом, Национальное собрание, у которого не хватило сил непосредственно осуществить расчленение Прусского государства и которое откладывало на два с лишним года любые усилия в этом направлении, тем не менее попыталось предвосхитить эту реформу. По-видимому, если прусские провинции будут постепенно получать все больше автономии, если предоставленные им полномочия станут сопоставимы с все более сокращающимися полномочиями земель, то их приравнивание к землям, отличным от Пруссии, будет облегчено и ускорено тем фактом, что эти провинции, подобно землям, непосредственно представлены в рейхсрате. Каждая из них сможет защищать свой собственный частный интерес, возможно, отличный от интересов других провинций. Каждая провинция, прежде всего, сможет защищать свои права и отстаивать свои интересы в случае конфликта с интересами Прусского государства, чья доминирующая централизация будет таким образом сломлена.

Это решение не является полностью удовлетворительным, поскольку перегруппировка, которая должна быть проведена в рейхе, должна быть продиктована прежде всего социальными и экономическими соображениями. И она должна иметь своей целью создание автономного органа, способного к саморазвитию и продуктивности. Прежде всего в этой работе следует игнорировать исторические границы земель, поскольку эти границы были проведены для удовлетворения династических интересов или для закрепления результатов победоносных войн. То, что верно для внутренних областей рейха, верно и для Пруссии. Прусские провинции не являются естественными организмами, в интересах которых следовало бы создавать и развивать политическую жизнь.

Тем не менее, статья 63, за неимением иного положения, представляет собой прогресс, который, однако, пока не кажется близким к реализации. Эта статья предусматривает, по сути, что порядок распределения прусских голосов, находящихся в распоряжении провинций, должен регулироваться прусским государственным законом; а статья 168 предусматривает, что до принятия этого закона, но не более чем на один год, все прусские голоса в рейхсрате могут подаваться членами государственного кабинета. Этот закон должен был быть уже принят и применен. Однако этого сделано не было, и прусское правительство запросило и получило изменение статьи 168, которое продлевает срок, предоставленный Пруссии, и дает ей время до 1 июля 1921 года для принятия этого закона. В обоснование этой просьбы Пруссия заявила, что сокращение общего числа ее голосов в рейхсрате до двадцати двух затруднило распределение этого числа между провинциями. В действительности же прусское правительство при республике остается верным своей традиционной тактике, которая заключается в противодействии любому развитию и прогрессу посредством самой упорной пассивности. До тех пор, пока не будет принят новый порядок представительства, двадцать два прусских голоса будут подаваться членами прусского кабинета или назначенными им делегатами.

Рейхсрат имеет право создавать свои собственные комитеты. Но привилегии, которыми пользовались некоторые земли, в частности Пруссия, в комитетах старого бундесрата, упразднены; в частности, ни одна земля не может впредь иметь более одного голоса в любом комитете (статья 62). Рейхсрат, в отличие от рейхстага, не имеет права свободно собираться. Он должен созываться кабинетом рейха. Тем не менее, он имеет право созвать себя сам, если такое требование поступит от трети его членов. Именно кабинет председательствует в рейхсрате и его комитетах; но кабинет не имеет права голоса ни в тех, ни в других. Рейхсрат имеет право и полномочия требовать присутствия членов кабинета на своих заседаниях или заседаниях своих комитетов. Он может пригласить туда канцлера и министров, и последние обязаны присутствовать. Приглашенные имеют право в любое время быть выслушанными в ходе обсуждений. Благодаря этому рейхсрат имеет возможность участвовать в политике рейха. Правда, Конституция не гарантирует ему никакого фиксированного влияния. Какую власть он сможет осуществлять в будущем, будет зависеть от качества его работы и от личностей, которыми будут представлены земли. Кабинет рейха, как и все члены рейхсрата, уполномочен предлагать меры в рейхсрате. Пленарные заседания последнего, в отличие от заседаний бундесрата, теоретически являются публичными; заседания его комитетов — нет. Решения принимаются простым большинством голосов присутствующих.

3. — ПОЛНОМОЧИЯ РЕЙХСРАТА.

Бывший бундесрат был органом, который имел в законодательных вопросах те же права, что и рейхстаг. Кроме того, он осуществлял важные исполнительные функции; в частности, он имел право издавать общие административные предписания для исполнения законов рейха. Он был центральным административным органом в вопросах, касающихся таможни и налогов. Он решал конфликты конституционного характера, а также вопросы о судебных ошибках. Из всех этих полномочий лишь немногие перешли к рейхсрату. Чтобы подчеркнуть идею единства рейха и суверенитета всего немецкого народа в рейхе, новая Конституция в значительной степени ограничивает полномочия рейхсрата. Однако она оставила ему определенное право участвовать в законотворчестве и в осуществлении исполнительной власти.

В законодательных вопросах, напомним, все законопроекты со стороны кабинета должны сначала представляться в рейхсрат; теоретически они должны быть приняты им до представления в рейхстаг. Но, как мы знаем, это согласие не является обязательным, и правительство может его игнорировать. Напомним также, что рейхсрат имеет право протестовать против любого закона, принятого рейхстагом; но его протест может быть отклонен при определенных условиях.

Рейхсрат уже воспользовался своим правом протеста. Это произошло в связи с законопроектом о повышении почтовых сборов. Национальное собрание, действуя в качестве рейхстага, проголосовало за положение, согласно которому пересылка официальных документов по почте должна оплачиваться уже не получателем, а отправителем. Представители Пруссии, Баварии и Саксонии раскритиковали эту меру в рейхсрате и нашли поддержку в Собрании в размере большинства в тридцать восемь голосов. После чего рейхсрат 29 апреля 1920 года заявил протест против этой меры. Затем законопроект вернулся в Национальное собрание; но конфликт закончился компромиссом, без прибегания к процедуре, предусмотренной Конституцией для такого случая.

Рейхсрат по-прежнему обладает некоторыми исполнительными полномочиями. С одной стороны, Конституция и закон часто предусматривают, что постановление кабинета рейха должно быть санкционировано рейхсратом. С другой стороны, закон от 17 апреля 1919 года «об упрощенной форме законодательства по экономическим вопросам» предусматривает, что постановления, изданные кабинетом по этому вопросу, должны быть одобрены как рейхсратом, так и комитетом из двадцати восьми членов Собрания. Рейхсрат и Комитет в этом случае имеют абсолютно равные права. Наконец, статья 67 предусматривает, что рейхсрат должен быть информирован национальными ведомствами о ведении государственных дел.

ГЛАВА V ОСНОВНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ НЕМЦЕВ

Вторая часть Веймарской конституции целиком посвящена основным правам и обязанностям немцев. Это Декларация прав новой Германии. Помимо нескольких статей, относящихся исключительно к экономической организации рейха, пять разделов этой части содержат длинный перечень прав и обязанностей, предоставленных немцам или возложенных на них. Углубление в детали этого перечня означало бы предпринять изучение всего немецкого публичного и частного права. Тем не менее, необходимо попытаться наметить основные идеи.

1. — ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОСНОВНЫХ ПРАВ И ОБЯЗАННОСТЕЙ.

Статьи, касающиеся основных прав и обязанностей, во время обсуждения проекта Конституции были предметом оживленных разногласий. Ставился вопрос о том, необходимо ли и полезно ли включать такие положения в Конституцию; более того, каждое из этих положений одно за другим подвергалось дебатам. Бисмарковская конституция 1871 года не содержит декларации прав. С другой стороны, авторы проекта Конституции 1849 года предложили такое огромное количество основных прав и с таким рвением занялись их разработкой, что Учредительное собрание того времени не смогло добиться того, чтобы его услышали, и это поражение в значительной степени способствовало провалу всего проекта таких прав.

Первое предложение кабинета, следуя традиции предложения 1849 года, а также Декларации прав Французской революции, а также американской, бельгийской и прусской конституций, перечисляло в нескольких параграфах некоторые существенные правовые принципы и провозглашало некоторые фундаментальные догмы, которые в течение столетия и во всех цивилизованных странах считались самоочевидными истинами. Но в Конституционном комитете дискуссия вышла далеко за рамки этих общих положений. Стремясь создать интеллектуальный фон, на котором должны были действовать правосудие и администрация, желая также предоставить в форме некоторых внушительных максим руководство для ведения некоторых из наиболее важных дел в правовой сфере и обеспечить прочный фундамент для юридической культуры немецкого народа, члены Конституционного комитета назначили подкомитет, который подготовил новый проект, чьи положения были включены в проект кабинета, в различные законопроекты, подготовленные по частной инициативе, а также в новые конституции Бадена и Вюртемберга. В составлении этого нового проекта главная роль принадлежала Бейерле, члену партии Центра.

В ходе дискуссий в подкомитете, в Комитете, а также на пленарном заседании проявились три течения. Одни хотели радикально подавить все декларации прав в Конституции рейха; ибо они видели в этих принципах не стабильную систему, а лишь собрание «деклараций и декламаций», к которым были добавлены некоторые правовые максимы, уже фигурирующие в других законах. Другие хотели сохранить систему, воплощенную в проекте кабинета, добавив к ней, однако, несколько положений для обеспечения защиты прав, приобретенных религиозными конфессиями. Третья группа, среди которых был главным образом Фридрих Науман, считала, что проект кабинета, даже в таком расширенном виде, является регрессом и не соответствует действительному развитию немецкой культуры. Они требовали заменить его декларацией основных прав, которая представляла бы собой признание основных идей, характеризующих самое последнее развитие этой культуры.

Конституционный комитет, а вслед за ним и само Национальное собрание, выбрали средний путь. Предложения Наумана в целом были отвергнуты; и было решено не вписывать в Конституцию, в политических фразах и афоризмах без какого-либо юридического содержания, полное и торжественное признание руководящих идей настоящего и будущего. Тем не менее, в Конституцию было решено включить определенное количество политических максим и «программных мыслей». Сделав это, Учредительное собрание пожелало, по словам Дюрингера, дать фундамент существующей правовой культуре и предоставить зеркало немецкой юридической жизни, и в то же время дать программу для будущего юридического развития. Кроме того, проголосованные принципы, поскольку они будут фигурировать в тексте Конституции, должны были быть поставлены под прямую гарантию Конституции и, таким образом, стать частью основного закона рейха. Собрание надеялось, наконец, что эти статьи будут выполнять определенную образовательную функцию. Они должны были составить основу гражданского и политического воспитания народа. Основные права должны были стать не только «краеугольным камнем здания, но и должны были стать субстанцией, благодаря которой Конституция жила бы».

Это была великолепная программа; к сожалению, ее было трудно осуществить, и самые суровые критические замечания были, по-видимому, справедливо высказаны в адрес того, как она была реализована.

Когда составлялись статьи, касающиеся основных прав и обязанностей, члены Национального собрания по необходимости оставались партийными людьми и руководствовались, даже когда голосовали по философско-правовым вопросам, партийными соображениями. Также некоторые из этих «основных прав» имели вид просто выдержек из программ или брошюр политических партий. С другой стороны, члены, которые их составляли, естественно, выдвигали на первый план проблемы, которые во время дискуссий были злободневными вопросами как в парламенте, так и в общественном мнении. В результате вторая часть Конституции регулирует вопросы дня, а не будущего, и издает предписания для обстоятельств больше, чем провозглашает основные права.

Однако все это было бы допустимо, если бы существовала одна большая партия, которая могла бы без стеснения и без труда включить свои собственные принципы в Конституцию; или даже если бы существовали две или более партии с довольно схожими концепциями, которые смогли бы договориться об основных правах. Была бы по крайней мере Декларация прав, которая могла бы соответствовать концепциям большинства. Но такого большинства в Национальном собрании не было. Конечно, было внушительное большинство, которое согласилось на демократическую Конституцию. Но по вопросам школ, церкви, семьи, а также экономических и аграрных реформ — вопросам, которые должны были быть рассмотрены в изложении основных прав — в Национальном собрании и в партиях большинства существовало такое расхождение мнений, что невозможно было построить из этого какое-либо логическое или связное здание. Также, читая каждое положение основных прав, можно угадать, какая партия предоставила первую часть фразы, а какая — вторую. Когда, например, ссылаясь на собственность, читаешь: «Право собственности гарантируется Конституцией. Его содержание и границы определяются законом»; или когда в статье 152 фраза гласит: «Существует экономическая свобода в мере, указанной законом», каждый, каковы бы ни были его личные концепции, может оказаться полностью удовлетворенным, в зависимости от того, на первые или последние слова каждого положения делается упор. Этот очевидный компромисс между политическими партиями по столь широко расходящимся политическим концепциям был решительно отмечен членом Собрания Кохом, который охарактеризовал основные права как «интерфракционную политическую программу».

С юридической точки зрения недостатки этой программы не менее серьезны. Чрезвычайно трудно, если не невозможно, знать, какой авторитет и какое значение следует придавать основным правам. Что именно означает такая фраза, как в статье 109? «Привилегии или дискриминация по признаку рождения или сословия, признанные законом, отменяются». Препятствует ли, опять же, положение статьи 115, согласно которому «жилище каждого немца является его святилищем и неприкосновенно», уполномоченному по строительству делить просторные помещения для борьбы с жилищным кризисом?

Что еще более прискорбно, так это то, что Конституция никогда не уточняет, в какой степени основные права имеют или не имеют юридическую силу. Прекращают ли действие все ранее принятые законы, которые несовместимы с основными правами в Конституции, в тот момент, когда Конституция вступает в силу? Не должно ли это решение применяться только к законам, принятым после принятия Конституции, и к тем их положениям, которые противоречат Конституции? Или нужно толковать так, что основные права не имеют иного значения, кроме как принуждать законодателей приводить существующее законодательство в соответствие с принципами, которые провозглашают эти права, и голосовать только за законы, соответствующие этим принципам? Наконец, не являются ли эти основные права просто общими указаниями, от которых можно ожидать такой моральной силы, какую они могут навязать законодателю?

Была предпринята попытка внести некоторую ясность в хаос дискуссий по этому вопросу. Сначала было внесено предложение, согласно которому каждый имел право жаловаться в суд на все вредоносные нарушения основных прав. Оно было отвергнуто; ибо иначе любой, принадлежащий к средним слоям, мог бы жаловаться на основании положения статьи 164, согласно которому «независимый... средний класс должен поощряться», и утверждать, что это положение является мертвой буквой. Однако при первом чтении было проголосовано положение, согласно которому основные права должны составлять «курс и ограничение для законодательства, администрации и юриспруденции в рейхе и в землях». Эта фраза усилила бы, без какой-либо двусмысленности, непосредственную юридическую эффективность основных прав. Однако при втором чтении она была отменена, ибо она была бы применима только к положениям, имеющим позитивное содержание, и имела бы, помимо этого, лишь характер абстрактной максимы для схоластических учебников. Поэтому было решено никоим образом не уточнять юридическое значение статей Конституции, касающихся основных прав и обязанностей. Законодателям, судьям и государственным служащим в будущем предстояло толковать каждую из этих статей отдельно и руководствоваться результатами этого толкования. Если, однако, можно попытаться дать такое толкование, то представляется, что эти статьи, с точки зрения их юридической эффективности, можно разделить на три категории.

(1) Те, которые имеют силу закона. Они создают фактически и непосредственно некое новое право и, следовательно, отменяют противоречащие положения предшествующих законов. Такова, например, статья 109, пар. 6: «Ни один немец не может принимать титул или орден от иностранного правительства».

(2) Другие ограничиваются тем, что указывают законодателям рейха и земель курс, которому они должны следовать в будущем, и предписывают законы, которые они должны принять. Но эти положения сами по себе не составляют законов и, следовательно, не могут ipso facto отменять противоречащие положения в предшествующих законах. Таков принцип статьи 145, согласно которому «обучение и школьные принадлежности... являются бесплатными». Это не может иметь своим следствием немедленную отмену платежей учащимися в школах за предоставленные им принадлежности. Нет сомнения, что принцип бесплатности не может вступить в действие иначе, как через специальный закон, прямо предписанный.

(3) Другие положения выражают общие истины, которые чаще всего являются обычными философско-правовыми общими местами, чей точный смысл и значение в таком тексте, как Конституция, трудно уловить. Например, трудно увидеть особое значение, которое может иметь фраза в конституционном документе, подобная той, которая провозглашает, что брак находится под особой защитой Конституции.

Как бы ни были разнообразны концепции, преобладавшие при составлении основных прав, и какой бы неопределенностью они ни отличались с юридической точки зрения, тем не менее, при обзоре всей второй части Веймарской конституции можно обнаружить в этих статьях некоторые общие характеристики и раскрыть фундаментальные идеи, вдохновившие большинство Учредительного собрания.

Очевидно, что Собрание понимало основные права и обязанности совершенно иначе, чем авторы предшествующих Деклараций прав в Америке, Франции или даже в Германии. Эти декларации были вдохновлены чисто индивидуалистической доктриной. Человек по своей природе свободен и независим; он обладает правами, которые ограничены лишь такими другими правами, которые обеспечат другим людям пользование теми же правами, что и его. Из этого вытекает двоякое следствие. Во-первых, он может действовать по своему собственному праву, при условии, что он ограничивает себя пределами соответствующего права. В рамках этих прав он поистине суверенен, и государство не может посягать на них, чтобы наложить какое-либо обязательство. С другой стороны, наоборот, государство не обязано оказывать никакой позитивной услуги или залога в пользу индивида. Оно должно воздерживаться от всякого вмешательства и позволить ему свободную индивидуальную деятельность. Государство ничего не должно индивиду, который, в свою очередь, ничего не может от него требовать.

Эта доктрина не появляется в новой немецкой Конституции. Собрание в Веймаре заменило ее концепцией, в силу которой человек, хотя все еще, правда, пользуясь определенным количеством индивидуальных прерогатив, тем не менее должен поставить их на службу коллективу. Во всем, что касается свободы в собственном смысле слова, собственности, средств производства, интеллектуального развития человека, везде обнаруживается эта доминирующая идея социальной функции человека. Индивидуальные свободы больше не являются самоцелью, и они больше не составляют независимого блага. Они ограничены и обусловлены обязанностью индивида сотрудничать в благополучии и развитии коллектива. Они не имеют ценности и не защищены иначе, как в той мере, в какой они служат для выполнения этого социального долга.

2. — ОСНОВНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ИНДИВИДА.

Конституция начинается с перечисления как можно полнее индивидуальных свобод, таких как традиционно фигурирующие в большинстве деклараций прав. Ни одна из них не упущена, и были даже добавлены другие: равенство, по крайней мере в теории, мужчин и женщин; защита меньшинств; право на тайну телеграфных и телефонных сообщений; свобода мнений, распространенная на проявления мысли посредством кинофильмов и т. д.

Можно, следовательно, применить к немцам классическую таблицу индивидуальных свобод.

Во-первых, гражданское равенство. Упразднение привилегий по рождению или сословию. Титулы дворянства не имеют иной ценности, кроме как часть имени. Титулы не могут быть присвоены иначе, как если они обозначают занятие или должность. Государство больше не может жаловать ордена или почетные знаки, и ни один немец не может принимать титул или орден от иностранного правительства.

Затем идут индивидуальные свободы в собственном смысле слова; не только право приходить и уходить, но также право селиться в любой части рейха, эмигрировать в любую негерманскую страну, быть защищенным от выдачи иностранному правительству для судебного преследования или наказания; гарантия против произвольных арестов, тюремного заключения и других наказаний; неприкосновенность жилища и переписки.

В-третьих, право на свободу деятельности; свобода заниматься трудом, торговлей и промышленностью; свобода вероисповедания и совести; свобода исповедовать религию; свобода обучения; свобода публично выражать свои мысли словами, речами, печатными материалами, рисунками, фильмами и любым другим способом; свобода собраний и ассоциаций.

В-четвертых, свобода индивидуальной собственности. Она не может быть экспроприирована иначе, как для общего блага, в силу законодательного положения и должна быть возмещена.

Перечень прав и обязанностей полон, но идея, которая преобладала при его принятии, отличается от той, которая вдохновляла авторов предшествующих Деклараций прав. При признании свобод индивида цель состоит уже не в том, чтобы защитить его от государства, а в том, чтобы позволить ему наиболее эффективным образом сотрудничать в благополучии всех.

Это ведет естественным образом к наложению на свободу индивида определенного количества ограничений, доселе неизвестных. С другой стороны, это налагает на государство определенное количество новых обязанностей, выполнение которых дает, как следствие, новые права индивиду.

I. — Индивидуальные права подлежат определенным новым ограничениям в интересах коллектива. — Индивид больше не просто имеет право на труд. Это его обязанность. Это обязательство предусмотрено статьей 1, пар. 1, закона о социализации от 23 марта 1919 года, которая стала статьей 163, пар. 1, Конституции: «Каждый немец имеет, без ущерба для своей личной свободы, моральную обязанность использовать свои интеллектуальные и физические силы так, как того требует благополучие общества».

Правда, следовательно, что личная свобода обусловлена. Проект закона о социализации, представленный кабинетом, не содержал этих условий, и социал-демократический министр Виссель на открытом заседании Национального собрания прямо отверг принцип свободы индивида. Таким же образом социал-демократы и независимые предложили поправки, согласно которым единственной свободой, гарантированной индивиду, была свобода выбора профессии; это одно право использовано, свобода индивида была тем самым исчерпана, и он должен был в дальнейшем вести себя исключительно в соответствии с потребностями общества. Но коалиция всех представителей буржуазных партий, организовавшаяся против концепций, лежащих в основе социалистического предложения, положение о принципе свободы занятости было введено в закон от 23 марта 1919 года и в Конституцию.

Сохраняя свою личную свободу, следовательно, каждый немец также имеет труд как свою моральную обязанность; то есть он должен вносить весь экономический труд, на который он способен в соответствии со своими физическими и интеллектуальными способностями. Кроме того, этот труд должен соответствовать определенному условию; он должен быть таким, как того «требует благополучие общества».

В Германии многие видят в этом положении центральный пункт закона и считают, что он представляет собой реальный переход от старого мира к новому. Раньше каждый немец мог, под защитой закона, так распоряжаться своим трудом, что он служил только его эгоистическим целям. Без учета интересов своих сограждан или интересов общества он мог, при условии, что он соблюдал внешние формы закона, так сказать, «идти по трупам», не нарушая ни одного правового положения. В общем и целом, за исключением незначительных исключений, в век экономического либерализма царил неограниченный эгоизм индивида, защищенный пословицей qui jure suo utitur, nemine lædit. Закон о социализации радикально изменил это положение дел. Впредь каждый немец обязан, ради благополучия всего немецкого народа, предоставлять весь производительный труд, на который он способен, и должен воздерживаться от всякого действия, способного помешать этому благополучию. Только в этих пределах экономический эгоизм может впредь двигаться.

Однако эта новая обязанность трудиться пока является лишь «моральной обязанностью». Эти слова, которых не было в первоначальном проекте кабинета, были добавлены Конституционным комитетом; и независимые пытались, но тщетно, добиться их исключения. Не кажется, однако, что большинство, которое их приняло, когда-либо придавало им ясный, недвусмысленный смысл. Одно ясно, однако; закон хотел провести различие между моральной обязанностью и позитивным юридическим обязательством, исполнение которого может быть прямо принудительно. Но, возможно, можно истолковать это положение таким образом, что нарушение обязанности трудиться может повлечь за собой юридические последствия, которые могут иметь результатом право со стороны государства осуществлять косвенное принуждение к индивиду, который не выполняет свою обязанность. Немец, который не работает или который позволяет доминировать в своей работе чисто эгоистическим целям, больше не имеет права требовать защиты законов; он не может требовать, чтобы его труд был защищен рейхом. Возможно, можно даже зайти так далеко, чтобы апеллировать к статье Гражданского кодекса, согласно которой всякая правовая процедура, нарушающая добрые нравы, ничтожна; и считать ее применимой к актам и договорам, которые не соответствуют моральной обязанности, наложенной законом о социализации и Конституцией. Таким же образом, возможно, может быть применена и статья 826 Гражданского кодекса, согласно которой всякий, кто образом, противным добрым нравам, умышленно причиняет ущерб другим, обязан возместить этот ущерб; и можно утверждать, что акт или договор, вдохновленный эгоистической целью, подпадает под действие этого закона и влечет за собой в таком случае обязательство компенсировать общество.

Будучи обязанным работать, является ли индивид хотя бы хозяином продукта своего труда? Может ли он распоряжаться своей собственностью, как пожелает? Больше нет. Как и в случае с его трудом, индивид должен поставить свою собственность на службу обществу. И та же идея, которая привела к ограничению его свободы труда, теперь ведет к соответствующему ограничению его права на собственность; «Права собственности подразумевают обязанности собственности» (статья 153). Эти ограничения бывают нескольких видов.

Во-первых, это экспроприация. Правда, это уже допускалось в индивидуалистической доктрине. Но эта доктрина ограничивала право экспроприации со стороны государства узкими рамками, поскольку она строго предписывала случаи, в которых государство могло использовать это право, и всегда предусматривала выплату справедливого и, как правило, заранее установленного возмещения. Эти две гарантии, данные владельцам собственности, поразительно уменьшены в новом немецком конституционном праве. С одной стороны, правда, сохраняется принцип, что к экспроприации нельзя прибегать иначе, как для благополучия общества. Но это понятие общего благополучия было особенно эластичным. Так, в статье 155 государству разрешается экспроприировать в случаях жилищных кризисов, в интересах заселения и освоения земель или в целях улучшения сельского хозяйства. Так, Закон о социализации, а вслед за ним и Конституция в статье 156 позволяют государству передавать в общественную собственность частные коммерческие предприятия, приспособленные для социализации. С другой стороны, принцип справедливого возмещения, по-видимому, был сохранен. Однако существует лишь один случай, в котором возмещение наложено и гарантировано Конституцией; это тот случай, когда рейх экспроприирует «собственность земель, муниципалитетов и ассоциаций общественного пользования». Во всех остальных случаях применяется ограничение, предусмотренное статьей 153; экспроприация происходит с возмещением, «поскольку иное не предусмотрено национальным законом».

В дополнение к экспроприации Конституция предусматривает другие ограничения права собственности:

Землевладельцы находятся под обязательством возделывать ее и использовать. Однако не предусмотрено никаких положений на случай, если эта обязанность не выполняется.

Право наследования гарантировано, но государство имеет право взять часть наследства в соответствии с положениями, определенными законами рейха, в частности фискальными законами.

Увеличение стоимости земли, возникающее без приложения труда или капитала к собственности, поступает на пользу обществу в целом.

Майораты распускаются. Это положение является обязательным предписанием, наложенным на законодательные органы земель, которое обязывает их положить конец майоратам, ибо этот вопрос передан Гражданским кодексом правам земель. Под майоратами понимается правовой институт, посредством которого имущество, особенно земельные владения, из-за ограничения права продажи и установления определенного наследования, предусмотренного завещанием, создает для владеющей семьи в лице держателя майората экономическое положение безопасности и тем самым повышенного преимущества. Эти майораты часто уходят корнями глубоко в прошлое, но они очень часты в Германии, до такой степени, что земельные владения, подпадающие под это законодательство, составляют, например, в Пруссии около семи процентов всех земельных владений, с примерно двумя с половиной миллионами гектаров. В некоторых секторах майоратная собственность представляет около двадцати двух процентов всего сельскохозяйственного обслуживания. Уже давно ставится вопрос о том, не следует ли упразднить этот институт, который ведет к концентрации все большего количества земли в руках все меньшего числа людей. В частности, против майоратов выдвигается аргумент, что общество не может позволить, чтобы простое решение, принятое частной волей собственника, увековечивалось; что майораты имеют неблагоприятный эффект на распределение земли и что они, в конечном счете, стремятся уничтожить мелкую и среднюю собственность. Из этого само собой следует, что с победой демократической идеи и в эпоху, в которую тенденция состоит в том, чтобы разделить каждый кусок земли насколько возможно, майораты должны быть распущены. Оставляя землям законодательство об этом роспуске, Конституция лишь логически применила демократические принципы, на которых она основывается.

II. — В свою очередь, государство обязано выполнить определенное количество обязанностей в пользу индивидов. — Классическая индивидуалистическая доктрина ограничивает права государства, но не налагает на него никакой позитивной услуги, никакого обязательства в пользу своих граждан. Государство должно воздерживаться от определенных вмешательств, но индивид не может требовать от него большего. Немецкое конституционное право, однако, принимает другую концепцию, и, хотя оно ограничивает индивидуальные права в пользу общества, оно также налагает на последнее обязательства в пользу индивида. Из этого возникают в пользу последнего новые права, соответствующие ограничениям, которым он подлежит.

Индивид обязан работать, но государство обязано дать ему шанс работать, должно защищать его труд и, в зависимости от обстоятельств, должно обеспечить его необходимым для жизни. Из этого выводится для индивида право на труд, право на защиту его труда и право на существование.

Государство должно предоставить работу индивиду. Это обязательство объясняется очень легко. Когда индивиду предоставлена свобода использовать свой труд, как ему угодно, то есть когда он свободен работать исключительно в интересах чисто эгоистических целей, ему также должно быть оставлено право искать такую работу и распоряжаться своим трудом, где и как ему угодно. Общество дистанцируется от работы, в которой оно не является прямым бенефициаром или от которой оно может даже пострадать. Но если оно требует от индивида, чтобы он посвятил себя только такому труду, который принесет пользу всей нации, и если оно запрещает ему, следовательно, определенное количество занятий, которые приносят пользу только индивиду, необходимо, чтобы оно приняло меры, чтобы гарантировать ему достаточную оплачиваемую работу. Статья 163, пар. 2, предусматривает поэтому: «Каждый немец должен иметь возможность зарабатывать на жизнь экономическим трудом».

Из чего именно состоит эта обязанность со стороны государства? Это, конечно, не юридическое обязательство, которое дает индивиду право требовать перед судом исполнения этого обещания. Это обещание, которое дает Конституция и которое она достаточно выполняет, если рейх учреждает общую систему, чтобы сделать известными все доступные возможности для работы. Индивид может спросить только, какая работа доступна и какая есть возможность ее получить. Предложение Закона о социализации предусматривало, что каждый немец должен получить работу, соответствующую его силам. Окончательный текст этого закона, как и текст Конституции, ограничивается предписанием, что каждому немцу должна быть предоставлена возможность зарабатывать на жизнь экономическим трудом, то есть трудом, который производит товары, используя в полной мере доступные условия работы. Кроме того, компенсация индивиду должна быть достаточной для существования.

Государство, кроме того, защищает труд. Закон о социализации объявляет, что сила труда является самым ценным экономическим благом, и он налагает на рейх юридическое обязательство защищать его. Веймарская конституция применяет в статье 157 условия закона от 23 марта, за исключением слов «самым ценным экономическим благом». Но Конституция также расширяет и организует в общих чертах обязанность государства в этом отношении. Она усиливает эту обязанность, прямо указывая в своей статье 158, что интеллектуальный труд также находится под особой защитой рейха. Что касается мер по защите труда, некоторые из них подпадают под внутреннее право, другие — под международное право. Внутри самого рейха Конституция предписывает создание единообразного трудового законодательства. Кроме того, она гарантирует каждому индивиду и каждой профессии свободу организации для защиты и развития условий труда и экономической жизни, и она предоставляет каждому служащему и рабочему свободное время, необходимое для выполнения гражданских обязанностей и свободных общественных функций, которые могут быть ему даны. Наконец, она обещает полную систему социального страхования, которая должна быть установлена для поддержания здоровья и стандартов в труде. В международных отношениях Конституция налагает на рейх обязательство защищать за рубежом продукты немецкой науки, искусства и техники и стремиться к установлению международного регулирования правового статуса работников.

Наконец, государство должно обеспечить потребности индивидов, оставшихся без работы; и это обязательство логически вытекает из принципа, который вдохновляет всю эту часть Конституции. Поскольку рейх налагает на каждого немца обязательство работать только на благо общества, он должен позаботиться — помимо любых гуманитарных или финансовых соображений — о том, чтобы способность каждого немца к труду поддерживалась как можно дольше и на как можно более высоком уровне. Вот почему, не довольствуясь лишь защитой этой способности к труду, Закон о социализации и Конституция предусматривают, что каждый немец должен получать то, что необходимо для его существования, в той мере, в какой возможность адекватного трудоустройства не может быть ему обеспечена (статья 163).

Проект Закона о социализации предусматривал в качестве условия этой обязанности со стороны государства, что индивид не смог найти работу. Окончательный текст закона, который также использует Конституция, предусматривает только то, что такая возможность трудоустройства не была предложена.

Бремя доказательства таким образом перевернуто по сравнению с общим правилом, и отношения чисто пассивные со стороны индивида в этом отношении достаточно, чтобы дать ему право на общественную помощь. С другой стороны, недостаточно для выполнения всех таких обязательств со стороны государства, если оно просто предлагает индивиду любую работу вообще. Ибо это не служит обществу никоим образом, как наиболее заинтересованной стороне, когда индивид занят работой, для которой он не приспособлен. Общество, следовательно, должно добыть работу, соответствующую умственным и физическим силам индивида и его способностям. Если государству не удается сделать это, оно обязано обеспечить ему существование.

Чтобы привести в действие принципы, таким образом провозглашенные Конституцией, необходимы различные законы — закон о предложении работы, закон, защищающий труд, закон о помощи, которая должна быть оказана безработным. Такие законы еще не были приняты. Однако было принято определенное количество постановлений, которые составляют со стороны рейха начало исполнения новых обязательств, наложенных на него.

Во-первых, были приняты меры для обеспечения работой индивидов. С этой целью, помимо постановления от 9 декабря 1918 года, которое налагает на муниципалитеты обязательство организации бюро по трудоустройству, публичных и беспристрастных, существует также постановление от 5 мая 1920 года, создающее для рейха бюро, посвященное поиску работы. Это агентство имеет своей главной функцией обзор рынка труда и редактирование периодических бюллетеней о ситуации на этом рынке с целью установления равновесия между спросом и предложением в различных регионах и в различных профессиях.

Меры были приняты также для защиты труда. Первый шаг к созданию единообразного трудового законодательства был сделан временным постановлением от 24 января 1919 года, которое, дополняя разделы Гражданского кодекса, регулирует труд в сельскохозяйственных и лесных эксплуатациях. Законодательство о социальном страховании, такое как оно кодифицировано в законе Империи от июля 1911 года, т. е. как страхование от болезни, несчастного случая, инвалидности и смерти, было дополнено различными положениями, в частности законом от 29 декабря 1919 года, касающимся защиты беременных женщин.

Наконец, касательно обязательства обеспечить существование безработных, были изданы различные постановления, которые были кодифицированы постановлением от 26 января 1920 года. Согласно этим постановлениям, обязанность организации службы по обеспечению потребностей безработных — службы, которая не должна принимать характер благотворительности — ложится на муниципалитеты, которым финансово помогает рейх в размере шести двенадцатых от общего расхода и земля с четырьмя двенадцатыми от этого расхода. Муниципалитеты должны отказать в этой помощи тем, кто не принимает предложенную им работу, даже если эта работа не соответствует профессии отказывающегося и даже если она должна быть выполнена вдали от дома, при условии всегда, что эта работа адаптирована к физической способности безработного. Единственное основание, на котором можно отказаться от такой работы, — это то, что оплата недостаточна, учитывая местные условия, чтобы содержать индивида и, если он женат, его семью.

Точно так же, как ограничения свободы труда создали для государства ряд обязанностей, касающихся трудоустройства индивидов, так и ограничения прав частной собственности, как следствие, породили ряд обязательств со стороны государства обеспечить каждому, если не минимум собственности, то по крайней мере минимум благополучия.

Конституция гарантирует индивидуальную собственность, но при условии, что распределение и использование земли не представляют собой злоупотреблений. Цель этого состоит в том, чтобы «обеспечить каждому немцу здоровое жилище и... усадьбу, соответствующую его потребностям» (статья 155). С этой целью колонизация должна поощряться, развитие сельского хозяйства и использование почвы должны продвигаться; должен быть проведен обзор всех минеральных ресурсов и всех экономически полезных сил природы.

В соответствии со своей концепцией обязанностей государства Учредительное собрание наметило обширную программу аграрной и социальной политики. Кроме того, они сами приняли несколько законов, которые составляют начало исполнения этой программы и которые предназначены направлять будущее законодательство.

Чтобы обеспечить каждому немцу жилище и усадьбу, рейх сначала обнародовал декрет от 31 июля 1919 года «О маленьких садах и маленьких фермах», согласно которому участки земли, которые не могут быть использованы прибыльно, должны сдаваться в аренду по ставкам, установленным административными органами после экспертной оценки, или могут быть сданы в аренду, а позже субарендованы, для садов, органами власти.

Позже был принят закон от 11 апреля 1919 года «о колонизации». Этот закон обязывает государство создавать внутренние колонии и мелкие предприятия. С этой целью территория, принадлежащая государству, должна быть выставлена на продажу «коллективным колонизационным предприятиям»; эти предприятия могут субсидироваться посредством экспроприаций болот и необработанных участков. Они имеют право преимущественной покупки при продаже участков земли менее двадцати пяти гектаров. С другой стороны, для развития колонизационных участков должны быть организованы «ассоциации для предоставления участков» во всех округах, где более десяти процентов возделываемой почвы находится в руках крупных владельцев, то есть более ста гектаров на владельца. Эти ассоциации, сформированные союзом крупных землевладельцев, должны, по требованию коллективных колонизационных предприятий, предоставить в распоряжение последних по разумным ценам участки земли, взятые из крупных владений. Их обязательства в этом отношении прекращаются, когда они таким образом передали для колонизации треть используемой поверхности крупных владений или когда общая площадь этих владений составляет не более десяти процентов площади округа. Право преимущественной покупки колонизационными предприятиями в отношении крупных владений осуществляется через ассоциации для предоставления участков. В срочных случаях эти ассоциации могут действовать посредством экспроприации.

Рейх, наконец, чтобы обеспечить жилище индивидам, должен принять целый ряд мер в случае жилищных кризисов. Еще до Революции декрет от 23 сентября 1918 года дал муниципалитетам право принимать постановления для предотвращения сноса зданий или их использования для иных целей, кроме жилищных. Муниципалитеты имели право составлять договоры аренды, даже против желания владельцев, через посредничество «офисов по распределению жилья» и присваивать все неиспользуемые здания с целью их переоборудования в жилища. Более поздний декрет от 7 ноября 1918 года предусматривал, что ассоциации муниципалитетов и группы муниципалитетов могут быть созданы для борьбы с жилищными кризисами. После Революции новый декрет от 15 января 1919 года содержал более важные положения для удовлетворения самых срочных потребностей, созданных такими кризисами. Кабинеты земель были обязаны назначить «жилищных комиссаров», ответственных за заботу о бездомных семьях и создание мелких и средних соответствующих жилищ. С этой целью они получили значительные полномочия. Они могли экспроприировать в упрощенном порядке пустующие здания, которые они считали необходимыми, или возводить такие здания на землях, которые они имели право сдавать в аренду на сроки до тридцати лет. Они могли отступать от требований законодательных положений, экспроприировать черепицу и другие строительные материалы, необходимые для быстрого строительства зданий; они могли изымать строительный лес и запрещать ненужное строительство. Служба этих Жилищных комиссаров находилась под руководством Министра труда рейха.

Наконец, в целях защиты арендаторов постановления от 23 сентября 1918 года и от 22 июня 1919 года, санкционированные и дополненные законом от 11 мая 1920 года, значительно ограничивают права собственников по распоряжению жилыми помещениями и наделяют «ведомства по распределению жилья» широкими полномочиями в отношении сдачи квартир внаем и условий проживания. В частности, согласно закону 1920 года, если нехватка жилья влечет за собой серьезные неудобства, земли могут с согласия министра рейха разрешить или обязать муниципалитеты принять меры, которые представляют собой посягательство на свободу выбора места жительства и неприкосновенность жилища, при условии, что эти меры являются прямо необходимыми для преодоления жилищного кризиса или борьбы с ним. Кроме того, данный закон устанавливает, что решения, принятые в ходе борьбы с нехваткой жилья, могут исполняться в административном порядке.

3. — ОСНОВНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ОБЩЕСТВЕННЫХ ОБЪЕДИНЕНИЙ.

Учредительное собрание не ограничилось составлением перечня прав и обязанностей отдельного лица. Социальные концепции, которыми оно руководствовалось, побудили его провозгласить вслед за правами и обязанностями индивидов права и обязанности определенных групп и сообществ, которые, по его мнению, играют особо важную роль в обществе — семьи, объединений, муниципалитетов, государственной службы.

I. — Семья. — Впервые семья, естественная основа всей упорядоченной национальной жизни, упоминается в Декларации прав современного государства. Веймарская конституция формулирует общие принципы, которые должны определять законодательство, касающееся брака, воспитания и защиты детей, а также обязанностей родителей по воспитанию.

Статья 119 ставит брак под особую защиту Конституции. Брак, образующий основу семейной жизни и от которого зависит рост населения нации, основывается на равноправии обоих полов. Брак и семья признаются основой, на которой зиждется общественная жизнь, и первичным источником, из которого развиваются немецкие обычаи и культура. Вследствие этого статья 119 провозглашает законодательный курс, имеющий значительное социальное и политическое значение. Она предписывает заботу о чистоте, здоровье и социальном развитии семьи в качестве обязанности государства и муниципалитетов. Многодетные семьи имеют право на уравнительную помощь. Материнство имеет право на защиту и заботу со стороны государства.

В ходе обсуждения проекта Конституции вносились предложения облегчить участь внебрачных детей. Они были направлены на то, чтобы приравнять с точки зрения семейных прав внебрачных детей к законнорожденным. Большинство Национального собрания решило, ввиду трудностей регулирования вопросов частного права в конституционном тексте, оставить этот вопрос на усмотрение законодательства и последующего развития. Собрание ограничилось лишь формированием руководящих принципов. Законодательство должно обеспечить внебрачным детям те же условия для физического, умственного и социального развития, что и законнорожденным. Однако, будучи убежденным в необходимости законодательной реформы по данному вопросу, Собрание приняло резолюцию о том, что как можно скорее и законодательным путем должно быть осуществлено новое упорядочение правового и социального статуса внебрачных детей.

Что касается образования, статья 120 лишь провозглашает, что родители имеют право и обязанность воспитывать своих детей: «Физическое, умственное и нравственное воспитание потомства является высшей обязанностью и естественным правом родителей». Но государство не должно оставлять это полностью на усмотрение родителей и вмешивается как орган надзора. Политическое сообщество следит за выполнением родителями возложенных на них обязанностей.

Кроме того, государство берет на себя в общем виде обязательство по защите молодежи; забота о детях и молодежи подпадает под законодательную власть рейха. В качестве руководства для выполнения этого обязательства статья 122 уточняет, что молодежь должна быть защищена от эксплуатации, а также от физического и умственного пренебрежения.

II. — Объединения. — Право на собрания и объединения уже регулировалось законом от 19 апреля 1908 года; кроме того, Гражданское уложение содержало некоторые положения о приобретении гражданских прав. Конституция ограничивается принятием принципов, лежащих в основе этих законов, но вносит определенные изменения в действующее законодательство.

Что касается свободы собраний, статья 123 придерживается ранее принятых правил: «Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия без уведомления или особого разрешения». Обязанность предварительно уведомлять власти о публичных собраниях, которая существовала ранее, отменена. Более того, в то время как закон 1908 года требовал, чтобы публичные собрания под открытым небом и манифестации на улицах и площадях получали предварительное разрешение полиции — разрешение, о котором необходимо было ходатайствовать не менее чем за двадцать четыре часа, — Конституция, напротив, провозглашает, что теоретически эти собрания свободны и не нуждаются в разрешении. Она добавляет, однако, что в интересах безопасности и общественного порядка свобода собраний может быть ограничена законом, причем это ограничение состоит не в необходимости получения разрешения, а лишь в обязанности заранее уведомить полицию.

Что касается свободы объединений, Конституция по-прежнему придерживается принципа постановлений 1908 года. «Все немцы имеют право образовывать союзы или общества для целей, не противоречащих уголовному закону. Это право не может быть ограничено превентивными мерами» (статья 124). Объединения могут приобрести правовой статус в соответствии с правилами, предусмотренными Гражданским уложением. До сих пор эти правила давали административным органам право препятствовать приобретению правового статуса объединениями политического, социального или религиозного характера. Это противодействие приводило к тому, что соответствующие объединения не вносились в реестр объединений и тем самым не могли приобрести правосубъектность. Это ограничение отменяется Конституцией как противоречащее современному принципу, согласно которому свобода объединений должна оставаться неприкосновенной. С этой целью прямо предусмотрено: «Каждое объединение имеет право на инкорпорацию в соответствии с гражданским правом. Ни одному объединению не может быть отказано в этом праве на том основании, что оно преследует политическую, социально-политическую или религиозную цель».

III. — Муниципалитеты. — Статья 127 гласит: «Муниципалитеты и союзы муниципалитетов имеют право на самоуправление...». Таким образом, принцип децентрализации оказывается включенным в перечень основных прав.

Конституция провозглашает, что эта автономия должна осуществляться «в пределах законов».

IV. — Государственные служащие. — Наконец, Конституция переходит к вопросу о государственных служащих, которому она посвящает не менее шести статей.

До вступления Конституции в силу статус государственных служащих Империи регулировался законом о государственных служащих от 31 марта 1873 года с изменениями, внесенными законом от 18 мая 1907 года. Новая Конституция оставила этот закон в силе, но дополнила его рядом общих правил, некоторые из которых были заимствованы из предыдущих законов, применявшихся к государственным служащим Империи, и которые отныне призваны действовать для всех немецких государственных служащих, а также служащих земель и публично-правовых корпораций.

Принципы, служащие отправной точкой, таковы: государственные служащие находятся на службе не у партии, находящейся у власти, а у общества; поэтому государственные служащие, остающиеся верными обществу всю свою жизнь, имеют право на пожизненное пребывание в должности и гарантию финансово обеспеченного положения; наконец, вне своей должности каждый государственный служащий является никем иным, как любым другим гражданином. Эти принципы Конституция применяет в положениях, касающихся свободного доступа всех граждан к публичным должностям, политической свободы государственных служащих и, наконец, их финансовой ответственности.

(1) «Все граждане без различия допускаются к публичным должностям в соответствии с законами и согласно своим способностям и заслугам» (статья 128). В будущем законы земель больше не могут требовать гражданства конкретной земли в качестве условия для поступления на государственную службу; ибо Конституция прямо предусматривает, что граждане должны допускаться к публичным должностям «без различия». Кроме того, статья 110, п. 2, формально провозглашает: «Каждый немец имеет в каждой земле Содружества те же права и обязанности, что и граждане этой земли». С другой стороны, статья 16 предусматривает, что, как правило, чиновники, непосредственно отвечающие за управление службами, которые зависят непосредственно от рейха и которые прикомандированы к земле, должны быть гражданами этой земли. Из этого следует сделать вывод, что государственные служащие земли могут, как правило, набираться из числа граждан этой земли, не нарушая духа Конституции.

Уже в предыдущих законах не было юридических препятствий для допуска женщин на государственную службу. Конституция, тем временем, провозглашает: «Все дискриминации в отношении женщин на государственной службе отменяются». Этим — как логическим следствием положения статьи 109, согласно которому мужчины и женщины имеют в принципе одинаковые гражданские права и обязанности — устраняются все препятствия для допуска женщин на государственную службу на тех же условиях, что и мужчин.

(2) Государственные служащие в принципе назначаются пожизненно. Однако предусмотрены исключения: либо в случае, если будущее законодательство о государственных служащих будет содержать противоположные положения, либо если до тех пор закон о государственных служащих Империи и законы земель предусматривали иное правило. Предложение Независимых, согласно которому государственные служащие должны избираться и тем самым терять все гарантии, которые предоставляют им Конституция и законы, было отклонено подавляющим большинством. Приобретенные права государственных служащих должны быть неприкосновенны. Иски по денежным вопросам должны рассматриваться судами. Государственные служащие не могут быть временно отстранены от должности, отправлены в отставку на время или навсегда, либо переведены на новую работу более низкого характера иначе, как на условиях и в формах, предусмотренных законом, а не простыми произвольными административными мерами.

Против любой дисциплинарной меры государственные служащие могут подавать протесты и возбуждать процедуру о возмещении ущерба. Кроме того, система секретных отчетов о наемных работниках отменена. Каждый государственный служащий имеет право ознакомиться со своим личным делом, и никакая порочащая запись не может быть внесена в него без предоставления служащему возможности объясниться по этому поводу.

(3) Государственные служащие находятся на службе у государства, у общества, а вовсе не являются слугами партии или партии, находящейся у власти. Вследствие этого они сохраняют свободу политических убеждений и объединений. Был предусмотрен последующий закон рейха об организациях, в которых представлены государственные служащие и которые должны сотрудничать в регулировании всех касающихся их вопросов. Та же идея, которая привела к признанию права рабочих и служащих на сотрудничество в форме производственных рабочих советов, применяется к государственным служащим и дает им право сотрудничать во всех касающихся их делах.

(4) Наконец, Конституция единообразно для всего рейха, как для государственных служащих земель, так и для лиц, занятых в публично-правовых корпорациях, предписывает пределы финансовой ответственности государственных служащих.

Ответственность государственных служащих регулируется параграфом 838 Гражданского уложения. «Каждый служащий, который вследствие умысла или неосторожности нарушает обязанность, возложенную на него его должностью, к ущербу третьей стороны, должен возместить этой стороне причиненный таким образом ущерб». Что касается порядка присуждения этой компенсации, Гражданское уложение оставляет это на усмотрение законодательных органов отдельных земель. Воспользовавшись этим разрешением, большинство земель в индивидуальном порядке решили, что ответственность вместо государственных служащих несет государство и что государственная казна берет на себя возмещение ущерба в пределах, за которые отвечает государственный служащий, при этом казна, однако, сохраняет право регрессного иска к государственному служащему. Пруссия приняла эту систему в законе от 1 апреля 1909 года, и Империя последовала ей в отношении служащих Империи в законе от 22 мая 1910 года. Однако все еще существуют земли-члены, например, Саксония, в которых это решение еще не принято и где государственные служащие по-прежнему несут прямую ответственность перед любым лицом, которое понесло ущерб по их вине.

Конституция подтверждает в статье 131 положение дел, существующее в большинстве земель и в рейхе, и провозглашает, что если государственный чиновник при осуществлении власти, предоставленной ему законом, не выполняет свою служебную обязанность по отношению к какому-либо третьему лицу, ответственность берет на себя государство или публично-правовая корпорация, на службе у которой находится чиновник. Право регрессного иска к чиновнику сохраняется.

4. — РЕЛИГИЯ И ЦЕРКВИ.

Декларации прав обычно содержат, и справедливо, принципы, касающиеся свободы вероисповедания и свободного отправления культов. Но Веймарская конституция не могла ограничиться в этом пункте традиционными общими максимами. Вопрос об отношениях церкви и государства составляет существенную статью программы Центра, а также программы социал-демократов. Их решения казались противоречащими друг другу. Центр хотел гарантировать Церкви привилегированное и преобладающее положение внутри государства. Эрфуртская программа, напротив, объявляла религию сугубо частным делом и отказывалась от всех субсидий, взимаемых из государственных ресурсов в пользу церковных или религиозных нужд. Но эти две партии вступили в тот момент в коалицию, которая вместе с демократами управляла рейхом. Поскольку ни одна из этих двух противоположных концепций не смогла взять верх, конфликт двух теорий был окончательно разрешен компромиссом, который до своего завершения потребовал трудоемких переговоров.

Конституция прежде всего провозглашает принцип свободы вероисповедания и совести и свободного отправления религии. Эти свободы прямо ставятся Конституцией под защиту государства. Они гарантированы от любого посягательства, с какой бы стороны оно ни исходило. Но общие законы государства остаются в силе, и свобода вероисповедания оказывается ограниченной общими правилами поддержания порядка и общественной безопасности. Любое злоупотребление при осуществлении свободы вероисповедания наказывается по обычному закону. Гражданские права и обязанности не должны ограничиваться или обусловливаться осуществлением свободы вероисповедания. Пользование гражданскими и политическими правами, а также допуск к публичным должностям не зависят от исповедуемой религии. Никто не обязан разглашать свои религиозные убеждения перед каким бы то ни было органом власти, и право органа власти наводить справки о том, к какой секте принадлежит лицо, не может осуществляться иначе, как в случаях, когда от этого зависят права и обязанности лица, как, например, в вопросе о церковной десятине или в вопросе об опеке или обучении; или когда это необходимо для сбора статистики, предписанного законом. Никто не может быть принужден посещать какую-либо церковную церемонию или принимать участие в религиозном обряде. Никто не может быть принужден использовать религиозную присягу, как это предписывалось ранее в гражданском и уголовном процессе. Достаточно при принесении присяги, чтобы присягающий заявил без религиозной формулы: «Клянусь!»

С другой стороны, Конституция содержит несколько положений, касающихся отправления религии. Воскресенья и установленные законом праздничные дни остаются защищенными законом как дни отдыха и духовного назидания.

После принятия этих принципов оставалась сложная проблема отношений государства и Церкви. Было принято следующее решение: нет ни полного отделения, ни тесного союза Церквей и государства. Церкви эмансипированы от государства, но пользуются определенными привилегиями.

Церкви свободны. «Государственной церкви не существует». Союз, который ранее существовал между Церковью и государством, например, в Пруссии и в большинстве немецких земель между ними и евангелической церковью, исчез, и принцип, согласно которому религиозные дела зависят от государства, отменен.

Эта свобода Церквей проявляется, во-первых, в том, что создание религиозных деноминаций и сект свободно и что собрание религиозных деноминаций в союзы внутри рейха не подлежит никаким ограничениям. Она также проявляется в полной независимости Церквей по отношению к государству. Каждая религиозная деноминация управляет и ведет свои дела свободно, при условии, что она соблюдает законы, применимые ко всем. Она ведет свою работу без сотрудничества государства или муниципалитета. Новая система реализует таким образом эмансипацию церковного управления от светского контроля. Государство не может ни издавать постановления, затрагивающие веру, ни назначать кого-либо на церковную службу, ни требовать, чтобы его согласие требовалось для назначений, сделанных церковной властью.

Однако Конституция не доводит принцип отделения Церкви от государства до такой степени, чтобы позволить религиозным деноминациям не более чем сугубо частные права, предоставляемые законом физическим лицам. Признавая социальную силу и значение в общественной жизни, которыми обладают Церкви, Конституция предоставляет им привилегии, подобные тем, что даны публично-правовым корпорациям. Религиозные деноминации, существовавшие в Германии во время принятия Конституции, остаются признанными в качестве публично-правовых корпораций. Что касается других подобных организаций, те же права предоставляются им по представлению правительства земли, если по своему уставу и достаточному числу своих приверженцев они предлагают гарантии постоянства. Признавая, что теоретически меньшие религиозные группы, часовни и секты могут быть наделены правами, подобными правам основных церквей, целью вышеуказанного ограничения является предотвращение приобретения эфемерными организациями статуса публично-правовых корпораций.

Конституция прямо не указывает, из чего состоят права публично-правовых корпораций, ибо эти права вытекают из положений, содержащихся в законодательстве различных земель. В общем виде, однако, публично-правовые корпорации, помимо правового статуса, который дает им частное право, находятся под особой защитой государства. Их организации являются косвенно государственными органами, и они имеют право взимать налоги. Это право, практически самое важное из тех, что предоставлены публично-правовым корпорациям, прямо подчеркнуто и гарантировано в Конституции.

Религиозные деноминации, являющиеся публично-правовыми корпорациями, имеют право взимать налоги на основе списков, установленных для сбора гражданских налогов. Право взимать налоги, предоставленное публичным религиозным деноминациям, ограничивается, как правило, их членами. Они могут, однако, в исключительных случаях взимать налоги с некоторых других налогоплательщиков, в частности корпораций и акционерных обществ и т. д., в той же мере, что и со своих единоверцев, если законы конкретной земли это разрешают.

Если несколько религиозных организаций объединяются в один союз, последний, без необходимости получения какого-либо специального разрешения, становится публично-правовой корпорацией. Это положение важно и было проголосовано из уважения к евангелическим церквям земель, которые до сих пор были территориально разделены и которые стремятся объединиться в немецкую церковную организацию, подобную той, которая должна была быть сформирована после исчезновения режима, при котором правящие князья управляли церквями.

Финансовое положение религиозных организаций регулируется статьей 138. Имущество и другие права религиозных организаций и союзов для содержания их культурных, образовательных и благотворительных учреждений, их фонды и другое имущество гарантированы. Вследствие отделения Церкви от государства Конституция предусматривает, что обязательства, до сих пор возложенные на государство по финансовому участию в расходах Церквей, больше не существуют. Но в этом пункте Конституция идет на компромисс. Платежи, причитающиеся от государства Церквям в силу какого-либо закона или законного титула на таковые, должны быть заменены государственным законодательством на основаниях, установленных рейхом. Земли, однако, не могут приступить к этому до тех пор, пока закон рейха не установит эти основания. До тех пор эти платежи продолжаются (статьи 138 и 179).

Ликвидация должна включать не только платежи, причитающиеся в силу закона или договора, но также те, что причитаются в силу какого-либо специального законного титула, в частности те, что основываются на обычном праве и традиции.

Вопрос о том, сохраняется ли в новом законодательстве, касающемся Церквей, какое-либо особое право надзора со стороны земель, не может быть решен единообразно. Собственно говоря, права надзора со стороны земель не существует. Но последние могут осуществлять над Церквями тот же контроль, что и над публично-правовыми корпорациями, в целях поддержания порядка и общественной безопасности.

5. — ОБРАЗОВАНИЕ И ШКОЛЫ.

Регулировав вопрос об отношениях между Церковью и государством, Учредительное собрание перешло к проблеме образования. Оно подошло к ней в том же духе, который вдохновлял положения, принятые им в отношении основных прав и обязанностей. И здесь оно стремилось придать своей работе выраженный социальный характер; и в очень значительной мере оно преуспело.

Однако статьи, касающиеся школ, были предметом долгих обсуждений и оживленных дискуссий в комитете и на пленарном заседании Конституционного собрания. В дебатах о школах, об отношениях Церкви и государства и об отношениях школ и церквей проявились две конфликтующие концепции. В то время как Центр и партии Правых выступали в принципе за религиозные школы, социал-демократы отстаивали идею светских школ, и потребовались долгие переговоры, чтобы найти компромисс между этими двумя, казалось бы, непримиримыми доктринами.

Конституция в своем окончательном тексте содержит положения, касающиеся государственного обучения, а также частного обучения, равно как и положения, применимые к обоим из них.

I. — Государственное обучение должно образовывать «организованное целое». То есть оно не должно состоять из совокупности школ разных видов без какой-либо логической связи между ними; но, напротив, оно должно быть систематически организовано таким образом, чтобы каждый вид школы был частью гармоничного целого, построенного по рациональному плану и отвечающего определенной цели. Это обучение должно быть систематизировано путем сотрудничества рейха, земель и муниципалитетов.

Но какие принципы должны направлять эту организацию и каковы должны быть ее цели? Именно здесь вновь проявляется социальная доктрина Учредительного собрания. Государственное обучение, детальная организация которого оставлена на усмотрение обычных законов, подлежащих принятию, должно обладать определенными характеристиками, все из которых проистекают из одной и той же идеи — гарантировать каждому индивиду максимум развития с тем, чтобы он мог наиболее эффективным образом содействовать благополучию общества.

(1) В основе образовательного здания лежит общая или начальная школа (Grundschule), которая дает всем детям равное образование с точки зрения продолжительности и содержания. Это принцип «единой» школы. Это не означает, однако, что повсюду и во всех землях государственные школы должны быть организованы по неизменному образцу. Они едины в том смысле, что они едины в концепции, лежащей в основе их создания, в том, что они вдохновлены во всех отношениях и исключительно одними и теми же демократическими принципами, что не делается различий в обучении и что экономическое и социальное положение, а также религиозные убеждения родителей намеренно игнорируются при предоставлении детям права на образование.

(2) Над общими школами стоят средние и высшие школы. Конституция не говорит, как они должны быть организованы. Она указывает лишь идею, которая должна служить руководством для законодателей, когда они строят образовательное здание. Государство не должно поддаваться воле и желаниям индивидов, но должно руководствоваться прежде всего способностями и интересами детей.

(3) Все дети, естественно, не обязаны проходить весь образовательный курс, но существует обязательный минимум обучения. Образовательные обязательства заметно расширены в Конституции по сравнению с их прежними пределами. «Посещение школы обязательно. Эта обязанность выполняется посещением начальных школ в течение не менее восьми учебных лет и школ продолженного образования до достижения восемнадцатилетнего возраста». Раньше обязанность посещать школу составляла только семь лет для государственных школ. Дополнительное обучение, таким образом, становится существенной частью государственного образования во всем рейхе.

(4) Обучение бесплатно, по крайней мере в начальных и дополнительных школах. Это необходимый результат обязательного образования. Средние и высшие школы теоретически не бесплатны, но «для облегчения посещения средних и высших школ лицами в стесненных обстоятельствах Содружеством, землями и муниципалитетами должна предоставляться государственная помощь, в частности, помощь родителям детей, признанных квалифицированными для обучения в средних и высших школах, до завершения обучения».

(5) Обучение в государственных школах, за некоторыми исключениями, остается религиозным. Самые серьезные споры возникли по этому пункту. Несомненно, очевидный прогресс был достигнут путем вывода государственной школы из-под местного надзора представителей духовенства; и путем подчинения отныне государственного обучения в целом всеобъемлющему контролю государства. Муниципалитеты могут, кроме того, быть призваны участвовать в этом надзоре. Это позволит будущим образовательным законам рейха и административным законам земель дать муниципалитету долю в надзоре за обучением — не только за работой школ, но и за духом, в котором оно ведется. Даже родителям будет предоставлено право сотрудничать в нем, а учителям будет предоставлено право голоса в управлении. Надзор за школами со стороны рейха будет отныне осуществляться исключительно государственными служащими, для которых это будет основной функцией и которые будут специально назначены для этой цели.

Но главный вопрос заключался в том, должна ли государственная школа, даже при надзоре со стороны государства, быть нейтральной или она должна оставаться религиозной в преподавании.

Были представлены три системы. Одной была система светской школы, где религиозное обучение не дается. Другой была смешанная школа, куда принимаются дети всех религиозных вероисповеданий без различия и где родители указывают, желают ли они, чтобы их дети получали религиозное обучение, и если да, то какое. Третьей была конфессиональная система, собственно говоря, в которой государственная школа специализируется по религиозным деноминациям, причем каждая деноминация имеет свою собственную школу, где ребенок получает религиозное обучение своей деноминации.

Дискуссии по этому вопросу прошли через три последовательные фазы. Сначала было достигнуто некоторое соглашение о плане, согласно которому школы были бы смешанными, теоретически, но конфессиональная школа, собственно говоря, не была бы полностью исключена; ибо закон мог бы допустить, по предложению родителей, создание школ, в которые принимались бы только дети одной деноминации.

Поскольку этот компромисс не полностью удовлетворял Центр, который использовал свое влияние, чтобы добиться изменений, был принят новый план. Он ввел конфессиональную школу, собственно говоря, в Конституцию. Согласно этому плану, желание родителей решало бы, должна ли школа быть светской, смешанной или конфессиональной, причем свободный выбор родителей ограничивался лишь требованиями хорошо организованного обучения. Партии Левых энергично противостояли этому. Самым серьезным возражением, которое они выдвинули, было то, что это повлекло бы за собой необходимость для некоторых земель, таких как Баден и Гессен, которые уже юридически ввели смешанные школы, отказаться от них снова. После этого был достигнут новый компромисс, который в новой форме стал окончательным текстом. Конфессиональные школы и светские школы составляли бы исключения и не могли бы быть созданы иначе, как по требованию глав семей и при условии соблюдения требований хорошо организованного обучения. Что касается остального, образовательные вопросы должны регулироваться: принципы — образовательным законом рейха, детали — законодательством земель.

Таким образом, в принципе государственная школа является смешанной. Государственную школу посещают все дети, независимо от того, к какой религии они принадлежат, и религиозное обучение является частью регулярной школьной программы (статья 149). Преподавание религиозного обучения в школе должно происходить в рамках общих рамок образовательного законодательства. Другими словами, не церковь, а государство дает обучение. Именно государство должно взять в свои руки организацию религиозного обучения. Именно государство решает, какое место религиозное обучение должно занимать в его учебной программе. Само собой разумеется, однако, что содержание религиозного обучения должно быть в согласии с принципами соответствующего религиозного общества. Ни один учитель, согласно статье 149, п. 2, не может быть принужден давать религиозное обучение или участвовать в религиозных обрядах. Точно так же ни один ученик не обязан принимать религиозное обучение или участвовать в церковных церемониях и празднествах. Они могут быть принуждены к этому только в том случае, если лица, имеющие право решать об их религиозном воспитании, выразят желание, чтобы они это делали.

Но государственные светские школы и государственные конфессиональные школы, собственно говоря, также могут продолжать существовать, и их существование конституционно гарантировано. Эти школы, на том же основании, что и смешанные школы, являются начальными школами, на которых может основываться среднее и высшее образование. Но они не могут быть созданы в муниципалитетах иначе, как при определенных указанных условиях. Прежде всего, должно быть формальное требование со стороны достаточного числа глав семей. Затем организация запрашиваемой школы должна соответствовать высоким образовательным стандартам. Из всего этого можно сделать вывод, что система единой школы и переход от государственной школы к среднему и высшему образованию не должны быть нарушены. Кроме того, организация обучения, основанная на разнообразных профессиональных потребностях, не должна быть сделана невозможной. Наконец, государственное обучение не должно быть затруднено ненужным созданием бесполезных и неэффективных школ. Желания глав семей, насколько это возможно и в соответствии с вышеуказанными условиями, должны быть приняты во внимание, а их предложения приняты. Вопросы детализации, такие как: что понимается под «главой семьи»; сколько таковых достаточно в пределах муниципалитета, чтобы иметь возможность требовать конфессиональную или светскую школу; сколько школ должно быть и какого вида, должны быть урегулированы образовательными законами рейха и законами земель, которые должны следовать законам рейха.

II. — Частное обучение разрешено (статья 142). Однако эта свобода подлежит важным ограничениям (статья 147) в случае частных школ, рассматриваемых как заменители государственных школ.

В общем, учреждения частного обучения, независимо от ступени, могут быть созданы только с разрешения государства. Это разрешение подлежит следующим условиям: программа и оборудование частных школ не должны быть ниже программы и оборудования государственных школ. Научная подготовка учителей частных школ должна быть такого же высокого уровня, как и у учителей государственных школ. Экономическое и правовое положение учителей частных школ должно быть гарантировано. Наконец, частные школы не могут стать школами класса или касты.

Начальные частные школы подчинены Конституцией нескольким особым условиям. Их создание разрешается, когда в каком-либо муниципалитете не существует для меньшинства глав семей, чьи потребности должны быть приняты во внимание, государственной школы их деноминации или такой, которая соответствует их этической системе. Такая школа может быть также создана, если органы образования признают в требованиях такой группы особый педагогический интерес. Конституционные положения, касающиеся программ и бесплатного обучения, применяются также к частным начальным школам.

Частные подготовительные школы отменены.

Наконец, для частных школ, которые не являются заменителями государственных школ, таких как коммерческие и профессиональные школы, законы, действовавшие ранее, продолжают действовать.

III. — Конституция содержит ряд положений для обучения, как государственного, так и частного. Она предусматривает, что профессиональное обучение и нравственное и гражданское воспитание должны быть частью программы всех школ. Посредством профессионального обучения дети должны быть приведены к пониманию огромного значения труда как для индивида, так и для общества в целом. Гражданское обучение должно ознакомить детей с правами и обязанностями граждан, с организацией немецкого государства и с общественной жизнью Германии. С этой целью каждый учащийся по завершении курса обязательного образования должен получить экземпляр Конституции.

Таковы положения, касающиеся обучения в школах. Они составляют, по сравнению с прежним положением дел, значительное изменение. Но эти положения не могут быть эффективно введены в действие иначе, как серией законов со стороны рейха, а также земель, процесс, который грозит быть долгим по времени.

Однако в апреле 1920 года первый закон по этому вопросу был принят Национальным собранием. Это был закон о начальной школе. Согласно этому закону, начальные школы должны быть организованы так, чтобы первые четыре года могли одновременно служить подготовкой к среднему и высшему образованию. Каждый ребенок, успешно окончивший высший класс начальной школы, должен быть достаточно подготовлен, чтобы немедленно поступить в среднюю или высшую школу. Государственные подготовительные школы и государственные подготовительные классы отменены. Что касается частных подготовительных школ, их подавление произойдет только после достаточно долгой отсрочки; их полная отмена не должна произойти до начала 1929-1930 учебного года; поскольку экономические трудности препятствуют более ранней отмене этих школ, и должны быть приняты меры для обеспечения учителей, которые будут таким образом лишены своих занятий. Частное обучение не разрешается, кроме как в особых случаях, и может только при особых обстоятельствах быть заменено начальной школой. Закон не затрагивает обучение и воспитание во вспомогательных классах; он также не касается обучения детей, физически или умственно больных.

Кроме того, был принят ряд интересных нововведений в законодательство. Они имеют своей целью участие родителей и учеников в управлении школами. С одной стороны, в средних школах организованы Студенческие советы (Schulgemeinden). Эти советы формируются учениками трех старших классов, которые периодически встречаются на собраниях для обсуждения вопросов обучения — образовательных дел, ежеквартальных отчетов, дисциплины, обязанностей и т. д. Учителя присутствуют на этих собраниях без права голоса. До сих пор эти собрания имели только право предлагать реформы без власти пока делать их оперативными. С другой стороны, родители избирают для каждой школы Родительский совет, по одному члену на каждые пятьдесят учеников. Этот совет занимается в основном классами, экзаменами и дисциплиной. Если ученик совершил проступок, влекущий возможность исключения из школ, именно перед этим советом этот вопрос и рассматривается. Учителя иногда допускаются к этим обсуждениям, но не имеют права голоса.

ГЛАВА VI ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ И ОБОБЩЕСТВЛЕНИЕ

Конституция возлагает на каждого немца обязанность труда. Недостаточно в современных государствах, особенно в побежденном в войне, чтобы каждый в нем просто работал, если этот труд не направлен в определенном духе, следуя данному плану и к определенной цели. Фундаментальная идея, которая вдохновляла Учредительное собрание в последних положениях его работы, такова: вся немецкая система хозяйства, государственная и частная, разрушена или снесена войной. Германия не может мечтать о подъеме из своих руин, если она не реализует немедленные и радикальные реформы. Она должна полностью реконструировать свою прежнюю экономическую систему. Вся страна должна стать огромным предприятием, направляемым сознательной волей, нацеленной на определенную цель. Все силы страны, солидно организованные и научно используемые, должны быть так управляемы, чтобы был обеспечен максимум производства.

С этой целью предусматриваются две серии реформ. Они суммируются в этих словах: «советы» и «обобществленное хозяйство». С одной стороны, проектируется Экономическая конституция, чьи органы прогрессивно предназначены быть параллельными органам политической Конституции. С другой стороны, делается попытка реализовать в организации производства и распределения экономическую систему, которая является промежуточной между системой частного хозяйства, с одной стороны, и чисто социалистическим режимом, с другой.

Ничего систематического, однако, еще не было достигнуто. Почва новая. Застигнутые врасплох Революцией, теоретики новых систем еще не зафиксировали свои схемы и не разработали полные и связные планы. С другой стороны, большинство Национального собрания сформировано коалицией партий, чьи экономические концепции отличаются еще больше, чем их политические концепции. Эта нехватка определенности и эти различия ставят под угрозу всякую эффективную реализацию решения. Но необходимость реформ ощущалась императивно, и экономические трудности настолько серьезны и угрожающи, что они не могут ждать бесконечно решения. Далее, есть очень много людей, которые беспокойны и которые не колеблются прибегать к всеобщим забастовкам и даже к бунтам, когда правительства колеблются слишком долго в осуществлении реформы, от которой они надеются на улучшение своей участи. Вот почему напрасно искать план в целом или логический порядок в положениях, которые мы собираемся изучить. Большинство из них были приняты собранием, неуверенным в работе, которую оно должно делать, тем, которое выполняло свои задачи весьма поспешно и подчинялось давлению внешних сил, более мощных, чем оно само.

РАЗДЕЛ I ЭКОНОМИЧЕСКАЯ КОНСТИТУЦИЯ

Экономическая конституция покоится целиком на идее Советов. Напоминаем, что система Советов, даже при принципе паритета, который сторонники Профессионального парламента хотели ей придать, была оставлена вне политической Конституции, но включена в Экономическую конституцию, для которой она формирует каркас.

1. — «ЗАКРЕПЛЕНИЕ» СОВЕТОВ В КОНСТИТУЦИИ.

До Революции, говорили социалисты и профсоюзные деятели, в Германии не было ни политической автономии, ни экономической автономии. Точно так же, как в их политической жизни народ управлялся кликой юнкеров и бюрократов, так и в их экономической жизни народ находился под абсолютным господством предпринимателя. Эта автократия капиталистов выражалась юридически в том, что условия труда фиксировались исключительно работодателями. Всемогущество последних было, однако, модифицировано коллективными договорами, заключенными между ними и профсоюзами. Хотя верно, что эти соглашения или сделки не имели юридических гарантий, тем не менее, благодаря существованию рабочих организаций, посредством этих соглашений было установлено договорное и равноправное рабочее право.

Революция 1918 года ввела в Германии политическую демократию. Республиканское правительство в своем становлении даже сделало несколько шагов по пути экономической демократии. Реформы, такие как предоставление полной свободы организации, отмена постановлений о заработной плате и исключительных законов против сельскохозяйственных рабочих, а также защита рабочих и наемных служащих от произвольного увольнения, безусловно, знаменуют интересный прогресс.

Но социалисты, за которыми в этом пункте последовало Национальное собрание, считали, что эти реформы носят лишь подготовительный характер. Истинная экономическая демократия не может довольствоваться простым признанием рабочих организаций и коллективных договоров. Экономическая демократия не может быть установлена, и, следовательно, экономическая и социальная трансформация не может быть осуществлена, если рабочий класс не может осуществлять на производство влияние, которое ему причитается. Должна быть предусмотрена организация, которая предоставляет рабочим право активно участвовать в определении целей и обязанностей профессии и предприятия; которая делает из рабочих соучастников капиталиста. Должно быть в каждом округе, в землях и в рейхе создано экономическое представительство, в котором рабочие и служащие будут представлены рядом со своими работодателями и в котором на равных началах они будут призваны сотрудничать в регулировании всех экономических вопросов. Таков тезис; и все усилия и борьба, которые мы будем наблюдать, сосредоточены вокруг проблемы предоставления рабочему классу права соучастия (Mitbestimmungsrecht); и вокруг проблемы организации этого права. Но до сих пор ничего не было сделано, кроме заявления некоторых неопределенных принципов и наброска первых мер их реализации.

Эти проблемы не были новыми. Уже до войны закон 1891 года предусматривал «Комитеты рабочих» на фабриках, с которыми можно было консультироваться по положениям фабричных правил; но поскольку формирование этих комитетов зависело целиком от доброй воли работодателей, рабочие смотрели с малой симпатией на это учреждение. Фактически, такие комитеты существовали на нескольких тысячах фабрик, но их деятельность ограничивалась управлением доходами от штрафов и учреждением благотворительной работы.

Во время войны роль рабочих значительно возросла в значении. Законы об обязательной патриотической службе, которые отнимали у них свободу труда, были обязаны им компенсацией. Были установлены поэтому на всех предприятиях, где было более пятидесяти занятых, «комитеты рабочих», которые избирались всеми рабочими и имели определенные функции. Были, кроме того, «совместные арбитражные комитеты», где конфликты между работодателями и служащими разрешались. «Комитеты по решениям» также существовали, заряженные выносить решения по другим вопросам, поднятым законом о патриотической службе. Эти различные организмы сразу заняли важное место в экономической жизни.

С приходом Революции профсоюзы легко получили некоторые реформы, за которые они боролись долгое время и которые составляли их непосредственные требования.

15 ноября профсоюзы заключили соглашение с ассоциациями работодателей, которое послужило основой важного развития, начатого в эту дату и известного как «трудовое содружество» (Arbeitsgemeinschaft). Arbeitsgemeinschaft появилось за несколько месяцев до конца войны, но приняло роль первостепенной важности в новой организации экономической Германии.

Arbeitsgemeinschaft было определено как «объединение больших ассоциаций работодателей и рабочих для регулирования взаимных отношений между работодателями и рабочими и для решения сообща всех экономических и социальных вопросов, касающихся индустрии и труда».

Существенным принципом Arbeitsgemeinschaft является принцип паритета. В соглашении от 15 ноября профсоюзы признаются профессиональными представителями рабочих. Им предоставляется самая полная свобода организации. Соглашение специфицирует в качестве своих практических задач кормление ветеранов, распределение сырья и регулирование сообща трудовых споров. Для разрешения текущих вопросов был организован специальный комитет, состоящий наполовину из работодателей и наполовину из рабочих.

Несколько дней спустя, 4 декабря 1918 года, был составлен «устав Arbeitsgemeinschaft работодателей и служащих Германии». Все немецкие индустрии были разделены на определенное число групп, которые имели общие органы, состоящие наполовину из работодателей и наполовину из рабочих, каждый избранный своими соответствующими организациями. Был, кроме того, центральный совет, который был Arbeitsgemeinschaft всех работодателей и организованных рабочих всех немецких индустрий. Его члены были избраны группами из их членства; и эти в свою очередь избрали Центральный комитет, который исполнял решения Центрального совета.

Все эти органы — и этот пункт должен быть подчеркнут — были составлены наполовину из работодателей и наполовину из рабочих. Принцип паритета находится в основе всей организации Arbeitsgemeinschaften. Таким образом, все экономические и социальные вопросы, касающиеся индустрии и труда, регулировались комитетами, в которых ассоциации работодателей и профсоюзы были каждый представлены одной половиной в каждом комитете. Arbeitsgemeinschaft — это мирный договор.

Кроме того, 23 декабря 1918 года Комиссары Народа подписали декрет «о коллективных договорах, комитетах рабочих и работодателей и арбитраже трудовых споров». Этот декрет поддерживал комитеты, которые были развиты во время войны в силу закона о патриотической службе, и увеличил их полномочия. Здесь тоже весь механизм покоился на принципе паритета. Согласно этому декрету, комитеты рабочих и работодателей должны были быть организованы во всех индустриях, во всех административных органах и во всех офисах, где было не менее двадцати рабочих или служащих. Они имели своей миссией защиту экономических интересов рабочих и служащих против работодателей на фабриках, в административных органах и офисах. Комитеты должны были контролировать в сотрудничестве с боссами выполнение различных положений в коллективных контрактах. На фабриках, где не было коллективного контракта, комитеты должны были сотрудничать в регулировании заработной платы и других условий труда в согласии с экономическими представителями рабочих и служащих. Их задачей было, кроме того, поддерживать хорошие отношения среди рабочих, а также между рабочими и работодателями.

Казалось бы, эволюция, начавшаяся таким образом, могла бы продолжаться нормально и без затруднений, и что экономические и социальные проблемы, порожденные реорганизацией Германии, могли бы в дальнейшем регулироваться трудовыми содружествами (Arbeitsgemeinschaften), то есть путем прямого соглашения между союзами работодателей и профсоюзами. Однако проблема была в значительной степени осложнена внедрением и быстрым распространением в Германии русских революционных идей. Совет существенно отличается от описанного выше комитета. В то время как в последнем работодатели и наемные работники поставлены в равные условия, а сам комитет становится чисто экономическим институтом, Совет, согласно русскому представлению, является политической организацией, цель которой — устранение работодателей и установление диктатуры пролетариата. Совет должен сосредоточить в своих руках всю политическую и экономическую власть государства.

Что касается этой концепции политического всемогущества Совета, мы видели, что на следующий день после революции возникло мощное противодействие и что в январе 1919 года социал-демократы сохранили полный контроль над властью, устранив независимых социалистов. Мы знаем, однако, что эта борьба продолжалась, и следует напомнить, какие организации независимые социалисты предусматривали и хотели создать, чтобы обеспечить рабочим советам политический суверенитет, на который они претендуют. Параллельно с политической борьбой между социал-демократами и независимыми социалистами развивалась другая, в экономической сфере, между профсоюзами и советами, которые оказались в конфликте как по вопросу о том, какие реформы должны требоваться рабочим классом, так и по вопросу о роли, которую эти две группировки должны соответственно сохранять в борьбе за признание своих требований.

Профсоюзы заявили, что удовлетворены соглашением, которое они заключили с работодателями, а также декретом от 23 декабря 1918 года, который Легин, президент Генеральной комиссии профсоюзов, назвал «Великой хартией труда». Они были убеждены, что в дальнейшем остается только ждать, пока время логично и мирно разовьет роль трудовых содружеств и комитетов, предусмотренных декретом 1918 года. Они не верили, что в этой эволюции есть место для советов. Именно они, профсоюзы, до того момента были единственными, кто занимался экономическими вопросами, и они не собирались позволить особым группам, действующим на отдельных фабриках, лишить их традиционной миссии. Легин, в частности, не хотел слышать ни о каких советах. Ему казалось, что они не способны «встроиться в существующую иерархию рабочих организаций и органов». Он протестовал против любых уступок системе советов и заявлял, что единственными органами, способными защищать экономические интересы рабочего класса, являются профсоюзы.

Но все более значительная часть рабочего класса, привлеченная пылкой пропагандой теоретиков системы советов, физически и морально подавленная нищетой и безработицей, раздраженная ошибками кабинета министров и разочарованная бессилием Веймарского учредительного собрания, сплотилась вокруг доктрин советов. Они больше не верили, что профсоюзы способны возглавить битву, которая обеспечила бы рабочим преобладающую роль, принадлежащую им в экономических вопросах. Во время войны, сотрудничая с милитаристами и бюрократами империи, они показали, что всегда готовы к компромиссам. Ими руководили настоящие функционеры, вся карьера которых развивалась в рамках профсоюзного аппарата и которые не имели никакой квалификации для представления интересов рабочего класса. Чтобы добиться того, чего хочет рабочий класс, эти требования должны быть взяты в руки органами, исходящими непосредственно от рабочих — боевыми организациями, способными вести быструю и энергичную борьбу, — и этими органами являются рабочие советы. Советы должны быть поставлены выше профсоюзов, и именно им принадлежит право решать, какие кампании следует проводить.

Между этими двумя противоположными концепциями возникла промежуточная теория. Профсоюзные деятели более поздней школы и христианские профсоюзные деятели, как бы энергично они ни отвергали всякую экономическую диктатуру советов, тем не менее считали, что в таких теориях есть доля истины и справедливости. Гисберт, занимающий важное положение в христианских профсоюзах и будущий министр почт, писал в апреле: «Мы недостаточно оценили и, прежде всего, слишком поздно осознали степень здравой истины в идее советов. Причина этого в том, что эта идея пришла к нам из России как политическая концепция, а также потому, что она прибыла в сопровождении всех трагических проявлений русской революции. Если система советов обеспечивает рабочим право более полно участвовать в организации и развитии экономической жизни, то она не может не способствовать, если это делается разумным образом, пробуждению любви к труду и установлению тесного единства интересов между работодателями и наемными работниками».

Что касается кабинета министров, то он с самого начала заявил о своем несогласии с советами, и в официальном сообщении от 26 февраля 1919 года Шейдеман, председатель Совета министров, объявил, что кабинет никогда не рассматривал вопрос о введении системы советов в Германии и что, прежде всего, если советам и должна быть отведена какая-либо роль, то она может быть только ролью посредника между работодателями и профсоюзами.

Но вскоре для кабинета и профсоюзов стало невозможным оставаться на этой почти полностью отрицательной позиции, поскольку борьба за право соучастия (Mitbestimmungsrecht) перестала быть просто дискуссией теоретиков. В начале марта рабочие металлургической промышленности объявили всеобщую забастовку в Берлине, а в апреле то же самое сделали горняки Центральной Германии.

Кабинет министров был вынужден изменить свою точку зрения. Приняв в Веймаре делегацию бастующих, пришедшую предъявить ему ультиматум, Шейдеман дезавуировал сообщение от 26 февраля и взял на себя письменное обязательство обеспечить признание принципа советов в Конституции. Месяц спустя он выполнил свое обещание. 5 апреля новая нота известила о том, на каких условиях и в какой степени кабинет предполагает возможность организации и использования советов. Он предложил внести в Конституцию статью, провозглашающую в общих чертах право рабочих участвовать совместно и на равных началах с работодателями в регулировании вопросов заработной платы и труда, а также в развитии производительных сил в общих экономических интересах. Наряду со специальными рабочими советами должны были существовать смешанные советы, обладающие общими экономическими полномочиями.

Со своей стороны, профсоюзы также были вынуждены искать рабочую базу и в конечном итоге согласились на введение советов в экономическую жизнь Германии при условии, что будет проведено очень четкое разграничение между полномочиями фабрично-заводских рабочих советов и экономических советов, с одной стороны, и полномочиями самих профсоюзов — с другой. Другим условием было то, что профсоюзам должны быть даны гарантии, что рабочие советы будут выполнять свою миссию в согласии с профсоюзами. На Нюрнбергском съезде в июле 1919 года профсоюзы обязались использовать все свое влияние, чтобы обеспечить рабочим и служащим право соучастия (Mitbestimmungsrecht) в различных отраслях промышленности и помочь фабрично-заводским рабочим советам играть эффективную роль.

2. — КОНСТИТУЦИОННЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ СОВЕТОВ.

Таким образом, было решено признать за наемными рабочими и служащими право на сотрудничество в управлении производством и то, что все участники национальной производственной организации должны сотрудничать в регулировании экономических вопросов. Эта идея развита и частично реализована в положениях статьи 165, которые составляют фундамент будущей экономической конституции.

Конституция выдвигает идею о том, что экономическая организация страны должна идти двумя различными путями и поэтому должна иметь две различные серии органов — «рабочие советы» и «экономические советы». Эта двойная организация основана на соображениях, которые были выражены членом Собрания Зинцхаймером на заседании Национального собрания 21 июля следующим образом: «В экономической жизни существует как конфликт, так и общность интересов. Конфликт, который существует в нашей экономической жизни и который невозможно не заметить, — это конфликт между капиталом и трудом. Поэтому необходимо, поскольку работодатели уже представлены публично в торговых палатах и т. д., чтобы сторона труда также получила специальное публичное представительство, которое включало бы всех наемных рабочих и служащих. Миссия этого представительства должна состоять в том, чтобы выражать все интересы рабочего класса как такового организованным образом через публичный орган представительства. Этот публичный орган представительства — рабочий совет. Этот совет является односторонним представительством интересов. Его цель — усиление и реализация экономического влияния рабочего класса. Но в экономической жизни есть не только конфликт, есть также общность интересов. Последняя основана на общем интересе в производстве как со стороны работодателя, так и со стороны работника. Экономические советы имеют своей миссией, в отличие от рабочих советов, реализацию этих общих “производственных обязанностей”, которые в равной степени возложены на работодателей и работников. Они должны удовлетворять все интересы производства и привлекать к сотрудничеству для производства все участвующие в нем элементы, чтобы увеличить производство, уменьшить его издержки и регулировать его, насколько это возможно, в соответствии с соображениями общественного блага».

Рабочие советы — это: фабрично-заводские рабочие советы для каждого предприятия; окружные рабочие советы, организованные для каждого экономического округа; и Имперский рабочий совет, чья власть распространяется на всю территорию Германии. Эти советы имеют своей миссией защиту социальных и экономических интересов рабочих.

Экономические советы организованы в соответствии с географическим делением. Они состоят из окружных экономических советов и Имперского экономического совета. Первые состоят из объединения окружных рабочих советов с соответствующими представителями работодателей и других заинтересованных слоев населения. Имперский экономический совет состоит из объединения Имперского рабочего совета с соответствующими представителями работодателей и других «заинтересованных слоев населения». Конституция не уточняет, что следует понимать под этим последним выражением. В Конституционном комитете было единогласно решено, что потребители должны быть особо представлены в экономических советах. Создание этих советов является обязательным, и законодатели связаны Конституцией в принятии необходимых законов на этот счет.

Кроме того, могут быть созданы «автономные органы» (статья 156, абзац 2), управление которыми возлагается на экономические советы, организованные не по регионам, а по отраслям промышленности. В отличие от региональных экономических советов, создание этих автономных органов является лишь факультативным; они должны быть организованы, гласит Конституция, «в случае настоятельной необходимости».

Конституция определяет с несколько большей детализацией, чем для рабочих советов, полномочия будущих экономических советов. Они имеют своей целью, помимо общих экономических обязанностей, сотрудничество в исполнении законов об обобществлении. Кроме того, экономические советы автономных органов отвечают за управление предприятиями, переданными в ведение обобществленного хозяйства, такими как угольная, калийная промышленность и т. д.

Наконец, Имперский экономический совет должен обладать определенными политическими функциями, и тем самым Конституция идет на уступку сторонникам учреждения экономического парламента. Принятое решение представляет собой средний путь между взглядами последних и сторонников чисто формальной демократии. Оно дает Имперскому экономическому совету определенное политическое влияние, но не предоставляет ему абсолютно никакой исполнительной власти. Он имеет право быть заслушанным по всем законопроектам социального и экономического характера до того, как они будут представлены в рейхстаг кабинетом министров. Он имеет, кроме того, право сам предлагать законы по социальным и экономическим вопросам, и кабинет обязан, даже если он не одобряет эти проекты, вынести их на рассмотрение рейхстага. Он может лишь представить свою собственную точку зрения в противовес точке зрения экономического совета. Наконец, последний может направить представителя из числа своих членов для представления своего предложения в рейхстаге. Положение экономического совета в целом в социальной и экономической сфере весьма аналогично положению рейхсрата.

Существование и деятельность свободных профессиональных объединений, то есть союзов рабочих и работодателей, не затрагиваются учреждением советов. Статья 165, абзац 1, прямо признает профессиональные организации рабочих и работодателей. Теоретически сферы, в которых действуют советы и эти организации соответственно, различны, и различия между ними естественно вытекают из различия в целях двух организаций. После принятия Конституции, как и до нее, эти союзы служащих и рабочих имели своей функцией регулирование условий труда и заработной платы с помощью коллективных договоров; тогда как рабочие советы и экономические советы занимаются вопросами, отличными от договорного определения условий труда и заработной платы. Но мы скоро увидим, что на практике это разделение чрезвычайно трудно поддерживать и что оно порождает значительные трудности между советами и профсоюзами.

3. — ФАБРИЧНО-ЗАВОДСКИЕ РАБОЧИЕ СОВЕТЫ.

I. — Из различных органов, предусмотренных Конституцией, какие должны быть созданы первыми?

Некоторые хотели начать сверху. Они хотели, говорили они, сначала организовать Имперский экономический совет и немедленно возложить на него важные функции, приписанные ему Конституцией, поскольку в условиях, преобладающих в Германии в настоящее время, эти полномочия не должны оставаться без титульного руководства. Они также желали, чтобы Имперский экономический совет подготовил и предложил законопроекты, необходимые для организации низших советов. Другими словами, от Имперского экономического совета требовалось стать Учредительным собранием для будущей экономической конституции.

Другие хотели начать снизу, чтобы возводить здание постепенно, а не строить верхний этаж до того, как нижний будет достаточно построен, чтобы обеспечить прочный фундамент.

Именно последнее мнение возобладало. 9 августа 1919 года кабинет министров объявил о законопроекте по созданию фабрично-заводских рабочих советов. Было срочно необходимо, заявил кабинет, чтобы эти советы были созданы первыми, потому что на многих предприятиях уже существовали рабочие советы; некоторые из них были созданы положениями коллективных договоров, другие — волей рабочих, которая проявилась во время революции, но оба вида рабочих советов совершенно не имели правового статуса.

Законопроект выражал идею о том, что власть, до сих пор предоставленная комитетам служащих и наемных рабочих, должна быть передана фабрично-заводским рабочим советам, но что эти полномочия должны быть значительно расширены. Этот законопроект был таким, какого можно было ожидать от кабинета, в котором сотрудничали, помимо социал-демократов, Центр и демократы. Он соответствовал экономическим и социальным идеям профсоюзных деятелей всех оттенков, идеям эволюционным, а не революционным.

Справа и слева в адрес этого законопроекта направлялась самая решительная критика.

Работодатели признавали, что необходимо учредить рабочее представительство в каждой отрасли и на каждом предприятии, и они приняли создание советов, в которых были бы представлены как работодатели, так и рабочие, которые обсуждали бы вопросы труда и заработной платы, которые контролировали бы исполнение коллективных договоров и которые служили бы посредником между рабочими и хозяевами. Но они энергично отвергали все меры, которые под более или менее окольными предлогами стремились признать за рабочими какое-либо право контроля над производством или управлением предприятиями, поскольку купцы и промышленники должны прежде всего иметь свободу действий. Они энергично протестовали против всех положений, которые давали советам право вмешиваться в руководство бизнесом, в вопросы найма и увольнения; точно так же они отвергали предложения о том, чтобы рабочим было позволено участвовать в рассмотрении новых технических методов и чтобы они, работодатели, должны были представлять свои балансовые отчеты рабочим, раскрывать суммы своих прибылей или убытков и принимать рабочих в качестве членов административного совета.

Сторонники чистой доктрины советов, с другой стороны, критиковали предложение кабинета по противоположной причине: потому что оно не организовывало реальное рабочее представительство, а только советы, в которых работодатели и рабочие имеют одинаковые права. Невозможно примирить труд и капитал, говорили они; ибо сотрудничество этих двух неизбежно должно закончиться господством работодателей над рабочими. Советы должны состоять исключительно из рабочих, которые имели бы абсолютное право контролировать производство. Полномочия, данные законопроектом советам, были иллюзорными; они были бы лишь мелкими профсоюзами. Регулирование производства осталось бы нетронутым, как и прежде. Этим советам было бы позволено раз в год изучать балансовые отчеты каждого предприятия, но они не могли бы контролировать руководство его делами, его закупки, его продажи или его прибыли. Единственным реальным преимуществом было бы то, что можно было бы обсуждать вопросы найма и увольнения.

Таким образом, атакованный и раскритикованный законопроект после самых страстных дискуссий, после многих важных изменений был наконец принят 19 января 213 голосами против 64. Это закон от 4 февраля 1920 года.

II. — Организация фабрично-заводских рабочих советов должна быть достаточно гибкой, чтобы позволить им выполнять свою миссию, независимо от важности или формы фабрики. Они не должны быть ни слишком маленькими, ни слишком громоздкими; они должны включать как работодателей, так и наемных работников; каждая из этих групп должна быть в состоянии защищать свои частные интересы; избирательное право должно быть полностью демократическим, а меньшинствам должно быть обеспечено представительство, что налагает обязательство установления пропорционального представительства; делегаты всегда должны руководствоваться своими обязанностями как представителей. Как следствие последнего, должно быть предусмотрено, чтобы собрание избирателей имело возможность отозвать свою поддержку своих представителей и отозвать их. Большая часть этих условий была реализована законом от 4 февраля.

Формы, которые могут принимать фабрично-заводские рабочие советы, чрезвычайно разнообразны.

Существует, прежде всего, «фабрично-заводской рабочий совет» в собственном смысле слова, который существует в каждой промышленной или коммерческой единице и во всех государственных и частных администрациях, где есть по крайней мере двадцать рабочих.

Члены фабрично-заводского рабочего совета из числа наемных рабочих составляют «рабочий совет», а члены из числа служащих составляют «совет служащих». Если фабрично-заводской рабочий совет имеет более девяти членов, он избирает в соответствии с принципами пропорционального представительства «фабричный комитет» из пяти членов. Если фабрично-заводской рабочий совет включает как представителей рабочих, так и представителей служащих, каждая из этих двух групп должна быть представлена в фабричном комитете.

«Общий фабрично-заводской рабочий совет» должен быть создан для предприятий одного и того же рода, расположенных в одной местности или в соседних местностях и принадлежащих одним и тем же владельцам, если фабрично-заводской рабочий совет на каждом предприятии так решит. Эта организация может либо оставаться в сопоставлении с фабрично-заводскими рабочими советами различных предприятий, либо она может заменить их. В этом случае он функционирует как общий фабрично-заводской рабочий совет.

«Председатель цеха» должен быть избран вместо фабрично-заводского рабочего совета на предприятиях, где занято менее двадцати рабочих, из которых по крайней мере пять должны быть избирателями.

Существует, наконец, «фабричное собрание», состоящее из всех штатных сотрудников фабрики. Оно созывается президентом фабричного совета. Он обязан созвать его, если работодатель или по крайней мере одна четверть рабочих потребуют этого.

III. — Полномочия фабрично-заводских рабочих советов бывают двух видов: социальные и экономические. За одним или двумя исключениями, они оба носят чисто совещательный характер.

СОЦИАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ:

(А) Условия труда.

(1) Фабрично-заводской рабочий совет контролирует исполнение законных декретов, коллективных договоров и арбитражных решений в пользу рабочих. Регулирование условий труда путем коллективных договоров остается основной целью профессиональных союзов. Фабрично-заводские рабочие советы не могут и не должны заменять это общее профсоюзное соглашение регулированием, которое вмешивалось бы между рабочими любой отдельной фабрики и руководством этой фабрики, ибо условия труда, особенно тарифные сетки, должны устанавливаться не просто в соответствии с условиями, преобладающими на какой-либо отдельной фабрике, а в соответствии с общим положением в отрасли. С другой стороны, фабрично-заводские рабочие советы должны следить за тем, чтобы условия труда, согласованные между союзом производителей и рабочими организациями, строго выполнялись, и должны урегулировать любые трудности, которые могут возникнуть при их применении. Каждый совет должен выполнять ту же функцию в отношении исполнения арбитражных решений и выполнения законодательных нормативных положений, касающихся положения рабочих.

(2) Фабрично-заводские рабочие советы сотрудничают в установлении заработной платы и других условий труда, когда эти вопросы не урегулированы коллективным договором. Но подразумевается, что даже в таком случае фабрично-заводские рабочие советы должны действовать в согласии с соответствующими профсоюзами.

(3) Они сотрудничают с работодателем в принятии правил для фабрики в рамках действующих коллективных договоров.

(4) Они рассматривают вопросы пенсий для раненых ветеранов и компенсации для тех, кто пострадал во время работы.

(5) Они устанавливают по соглашению с работодателями правила, касающиеся найма наемных рабочих и служащих, и имеют право возражать против их увольнения. В отношении первого закон уточняет, что правила, касающиеся найма, не должны содержать положения, в силу которого наем рабочего зависел бы от его политической, военной, религиозной или профсоюзной деятельности. Когда эти правила позволяют это, право фабрично-заводского рабочего совета, в той мере, в какой оно касается найма рабочего, отменяется, и именно хозяин или его представитель в дальнейшем решает в каждом конкретном случае найма. Но если хозяин или его представитель нарушает правило договора, совет рабочих или совет служащих может заявить протест. Если соглашение не достигается между хозяином и советом, трудность передается в компетентный арбитражный комитет, который решает окончательно. С другой стороны, в отношении увольнений закон от 9 февраля дает уволенному рабочему право обжаловать его в рабочем совете, и, если соглашение не достигается этим советом, обжаловать в арбитражном комитете в любом из следующих обстоятельств: (а) если увольнение связано с тем, что рабочий активен в определенных политических, военных, конфессиональных или профсоюзных делах или что он принадлежит или не принадлежит к той или иной политической, конфессиональной или рабочей организации; (б) если увольнение без причины; (в) если рабочий уволен, потому что он отказался выполнять любую работу, отличную от той, которая была согласована при его найме; (г) если увольнение кажется особенно суровым и оправданным ни отношением рабочего, ни ситуацией в отрасли.

(Б) Разногласия между работодателями и рабочими.

Фабрично-заводские рабочие советы поддерживают гармонию среди рабочих, а также между ними и работодателем, и обеспечивают свободу организации среди рабочих. Они должны помогать избегать всех неприятностей или беспорядков, которые могут создать трудности между работодателями и рабочими, и если таковые возникают, они должны устранить неприятность как можно скорее.

Не дело фабрично-заводских рабочих советов принимать чью-либо сторону в экономических спорах в пользу той или иной тенденции. Это орган всех рабочих любой отрасли, взятых вместе, и он должен позволить любой рабочей организации, к какой бы тенденции она ни принадлежала, пользоваться всеми правами и всем контролем, на которые она имеет право.

(В) Благополучие рабочих.

(1) Фабрично-заводские рабочие советы должны бороться с опасностями производственных травм и заболеваний.

(2) Они должны сотрудничать в создании пенсионных фондов, строительстве рабочих домов и других институтов благополучия на фабрике.

Экономические полномочия. — (1) Фабрично-заводской рабочий совет помогает своими техническими советами работодателю в придании фабрике как можно более высокой экономической эффективности и сотрудничает во внедрении на фабрике новых методов работы. Это сотрудничество со стороны фабрично-заводского рабочего совета предполагает, что работодатель держит его в курсе состояния дел в отрасли и наиболее важных событий в ней. Поэтому совет может потребовать, чтобы работодатель предоставил фабричному комитету или совету всю необходимую информацию о работе и положении рабочих, и чтобы он показал платежные ведомости — с целью сверки с графиками, согласованными коллективными договорами, — и все другие документы, необходимые для контроля за исполнением коллективных договоров. Это право инспекции ограничено в двух отношениях. С одной стороны, фабрично-заводской рабочий совет может изучать записи только об экономических аспектах фабрики, исключая тем самым все политические, профсоюзные, милитаристские, конфессиональные, научные или другие расследования со стороны советов. С другой стороны, закон уточняет, что это право проверки не должно осуществляться таким образом, чтобы оно ставило под угрозу секреты фабрики или торговли. Вопрос остается в том, что следует понимать как секрет фабрики или торговли; это должно быть решено судебным решением. С первого момента комментаторы закона от 4 февраля придерживались мнения, что деловые контракты, записи о прибылях и убытках, графики и платежные ведомости, сметы себестоимости и покупная цена сырья не являются вопросами, которые фабрично-заводским рабочим советам запрещено расследовать. Кроме того, работодатель должен по крайней мере раз в квартал предоставлять фабрично-заводскому рабочему совету отчет о ситуации и прогрессе в целом фабрики, о ее выпуске и о ее перспективных потребностях в плане рабочих. Наконец, фабричный совет может потребовать, чтобы каждый год балансовый отчет фабрики и отчет о прибылях и убытках за предыдущий год представлялись фабричному комитету или совету, если нет фабричного комитета.

(2) На фабриках, имеющих административные советы, наемные рабочие и служащие представлены в этих советах одним или двумя делегатами. Это представительство рабочих в административных советах вызвало среди работодателей самое живое противодействие. Проект кабинета предусматривал, что представители рабочих имеют те же права и обязанности, что и другие члены административных советов. Но Национальное собрание не последовало за кабинетом в этом пункте и ограничило власть представителей рабочих в административном совете простым изложением интересов и требований рабочих, а также исполнением их голосов и пожеланий, касающихся организации фабрики. Кроме того, это представительство должно регулироваться специальным законом, и, до тех пор пока такой закон не принят, закон от 4 февраля ограничивается предписанием, что представители рабочих имеют место и голос на всех заседаниях административного совета, но что они не получают никакого вознаграждения, кроме оплаты за время присутствия на заседаниях. Они обязаны хранить в тайне то, что они узнают на заседаниях совета. Основной дух, предназначенный для представительства рабочих в административном совете, обозначен следующим образом: «Предоставление столь обширной власти, превращающей право совместного обсуждения, обычно предоставляемое рабочему классу, в право совместного решения, предлагается в убеждении, что ничто так не способствует увеличению любви к труду, чувства ответственности и производительности отраслей, как право, предоставленное рабочим сотрудничать под свою собственную ответственность в высшем руководстве фабрик».

Нельзя закончить изучение экономических полномочий фабрично-заводских рабочих советов, не сказав ни слова о вопросе сотрудничества этих советов в процессе обобществления. Сторонники теории советов всегда решительно настаивали на этом сотрудничестве, чтобы оправдать необходимость предоставления максимальной власти фабрично-заводскому рабочему совету. Но закон от 4 февраля не предоставляет этим советам в экономических вопросах ничего, кроме полномочий совещательного характера, едва ли даже уступая им право решения; он также не дает им никаких привилегий, кроме привилегии поддерживать и помогать своим работодателям в достижении целей фабрики. Тем самым отрицается всякое действие со стороны фабрично-заводских рабочих советов, которое могло бы непосредственно повлиять на обобществление самой фабрики. Закон от 4 февраля, по-видимому, занимает точку зрения, противоположную точке зрения обобществления.

Обобществление — это работа, отнесенная исключительно к ведению государства и законодательства. Она не может быть включена в миссию рабочих представительств на фабрике. Обобществлять — значит изменять экономическую организацию и право собственности, и это изменение не может быть сделано иначе, как законом. Далее, никакая отдельная фабрика не может быть обобществлена сама по себе, то есть быть преобразована сама по себе в собственность сообщества. Работа по обобществлению должна быть предпринята целыми отраслями промышленности. Для выполнения этой работы компетентны не фабрично-заводские рабочие советы, а только парламентское представительство всего народа.

Однако среди сторонников фабрично-заводских рабочих советов некоторые надеются, что эти советы смогут дать рабочим социалистическое образование, предоставив им шанс участвовать в экономических делах. Они верят, что благодаря рабочим советам в конечном итоге сформируется рабочий класс, готовый под свою ответственность выполнять административные обязанности в социалистическом содружестве. Фабрично-заводские рабочие советы, по их мнению, будут школой социализма.

4. — ПРОФСОЮЗЫ И СОВЕТЫ.

Таков в общих чертах закон от 4 февраля 1920 года. Первые выборы фабрично-заводских рабочих советов состоялись в течение последовавшего месяца мая. Немедленно вспыхнули споры и соперничество, более яростные, чем прежде, между профсоюзами и сторонниками систем советов по поводу роли, которую должны играть фабрично-заводские рабочие советы, и особенно по поводу отношений, которые должны существовать между этими советами и профсоюзами.

Профсоюзные лидеры хотели сохранить свою традиционную политику, «политику заработной платы» совместного комитета и трудового содружества (Arbeitsgemeinschaft). Они считали, что экономические и социальные реформы могут быть осуществлены только постепенно, учитывая сложность экономических явлений, и они были убеждены, что необходимая эволюция произойдет естественно, благодаря сотрудничеству организаций работодателей и наемных работников в трудовых содружествах.

Развитие этих органов после революции, по-видимому, подтверждает их мнение. На основе соглашений, заключенных в декабре 1918 года, трудовые содружества получили значительное распространение. Мало-помалу органы, предусмотренные уставом от 4 декабря 1918 года, были созданы и расширены. Не только были установлены индивидуальные трудовые содружества между организациями работодателей и наемных работников, но они также были сформированы в более крупные группы. Например, трудовое содружество Рурских шахт, содружества Саара, Саксонии и Верхней Силезии объединились в центральное трудовое содружество, которое представляет интересы всей угольной промышленности Германии. Оно управляется Центральным советом, состоящим, конечно, из равного числа делегатов работодателей и рабочих. Большое количество других отраслей организовалось по той же модели, и они также добавили над местными органами Центральный совет, который представляет общие профессиональные интересы. Наконец, Центральные комитеты различных отраслей объединились и таким образом создали 12 декабря 1919 года центральное трудовое содружество, которое составляет высшую организацию и которое отвечает за урегулирование путем прямых соглашений между работодателями и наемными работниками на паритетной основе всех проблем, которые затрагивают жизнь отраслей и профессий в Германии. Оно подразделяется на четырнадцать профессиональных групп: железо, продовольствие, строительство, текстиль, одежда, бумага, кожа, транспорт, стекло и керамика, химия, масла и жиры, лесные и земельные рабочие, шахты и лесоматериалы. Центральный исполнительный комитет (Central Vorstand) состоит из двадцати трех членов, выбранных работодателями, и двадцати трех — рабочими. Созданы другие комитеты, на которые Центральный комитет возлагает часть своей работы. Семь таких уже были созданы: по изучению заработной платы, трудового законодательства, экономической политики, сырья, угля и транспорта, тарифов, исполнения мирного договора и внутренних правил трудового содружества.

Все это движение, говорят профсоюзы, представляет собой неоспоримый прогресс. На смену враждебным интересам работодателя и наемного работника приходит интерес профессии в целом, что создает у работодателей и рабочих одной и той же профессии сознание общности их интересов и порождает среди различных отраслей плодотворное соперничество. В объединении трудовых содружеств всех отраслей конфликтующие интересы приходят в равновесие и нейтрализуются, и остается только общее сознание национальных интересов.

Что могут сделать фабрично-заводские рабочие советы, кроме как войти в рамки уже существующих органов и, направляемые профсоюзами, помочь в развитии этих органов? Другими словами, фабрично-заводские рабочие советы — и это также формальная воля законодателя — должны быть делегатами профсоюзов на каждой фабрике, чтобы контролировать там применение соглашений, принятых профсоюзами и союзами работодателей. Кроме того, что могли бы сделать фабрично-заводские рабочие советы, если бы за ними не стояла сила сильных организаций профсоюзов? Фабрично-заводской рабочий совет, который не мог бы рассчитывать на поддержку сильного профсоюза, не мог бы осуществлять никакой полезной деятельности вообще. Он был бы мягким воском в руках работодателей. Если они хотят делать эффективную работу, фабрично-заводские рабочие советы, даже если они являются прямым порождением рабочих фабрики, должны вести себя как органы профсоюза и могут играть важную роль только в том случае, если они идут рука об руку с профсоюзом.

Эта зависимость фабрично-заводских рабочих советов от профсоюза естественно порождает два соображения. Фабрично-заводской рабочий совет не имеет ресурсов, тогда как профсоюз богат; один не может предпринять ничего без помощи другого. Но естественно, он не получит этой помощи, если не подчинится данному ему руководству. С другой стороны, чтобы адекватно обсуждать с работодателем трудные проблемы, которые входят в компетенцию фабрично-заводского рабочего совета, требуется предварительное образование, которого рабочий не имеет, если у него нет долгого опыта профсоюзной жизни. Ему часто не хватает знаний и опыта, которые нельзя приобрести иначе, как медленно и в школе профсоюзов. По этой причине также фабрично-заводские рабочие советы должны следовать профсоюзному руководству.

Чемпионы системы советов не признают этого подчинения фабрично-заводских рабочих советов профсоюзам. Существует существенная разница между ними, заявляют они. Профсоюз имеет своей исключительной миссией подготовку и руководство борьбой за заработную плату и условия труда при режиме капиталистического производства. Фабрично-заводской рабочий совет борется за новую систему производства. И его миссия — подготовить рабочий класс к тому, чтобы взять в свои руки руководство производством. Вот почему организация фабрично-заводского рабочего совета должна быть независимой от профсоюзов и должна развиваться вне рамок профсоюзов.

Задача, которую должны выполнить фабрично-заводские рабочие советы и которая должна служить основой всей их будущей деятельности, — это достижение единства фронта всего рабочего класса. Профсоюзы еще не решились взять на себя инициативу в этой фундаментальной реформе. В настоящее время рабочие все еще разбросаны примерно по пятидесяти профсоюзам, которые делятся еще дальше на ряд секций и отделений. Существует неразрывная сеть коллективных договоров, «тарифов» и соглашений о заработной плате вплоть до самой маленькой рабочей группы, представляющая собой огромное количество работы; но это ни в малейшей степени не может улучшить экономическое положение рабочего класса.

Одну вещь нужно немедленно упразднить — трудовое содружество, потому что оно противоречит доктрине классовой борьбы и потому что под предлогом сотрудничества оно обеспечивает господство капиталиста над рабочим.

Что касается профсоюзов, чемпионы фабрично-заводского рабочего совета признают, что последние, хотя и работая по другому плану, должны оставаться в тесном контакте с первыми. Но есть необходимая реформа, которую нужно реализовать. Организация по профессиям должна быть заменена организацией по отраслям или фабрикам. Другими словами, все профессии, функционирующие в одно и то же время в одной и той же отрасли, должны быть сгруппированы в рамках одной и той же организации. Другими словами, разделение ассоциаций наемных рабочих от ассоциаций служащих должно быть покончено. Напротив, все физические и интеллектуальные работники одной и той же отрасли должны объединиться и посвятить все свои усилия общей цели.

Наконец, заявили сторонники советов, фабрично-заводские рабочие советы не могут оставаться изолированными в различных отдельных отраслях. Они могут выполнить свою функцию только в том случае, если они объединятся в окружные собрания и организуются таким образом, чтобы создать «Центральный орган фабрично-заводских рабочих советов», который будет направлять деятельность всех фабрично-заводских рабочих советов Германии.

Эти аргументы не остались без эффекта для профсоюзных лидеров. Они все еще поддерживали, естественно, принцип, что фабрично-заводские рабочие советы должны войти в профсоюзную организацию и что они должны оставаться органом последней. Но они заявили о своей готовности принять большую часть реформ, требуемых их критиками.

Более того, Генеральная федерация труда и Генеральная федерация служащих организовали «Центральный союз фабрично-заводского рабочего совета», цель которого — объединить фабрично-заводские рабочие советы с союзами наемных рабочих и служащих и включить их в общую профсоюзную организацию. С этой целью они предприняли полную местную организацию фабрично-заводских рабочих советов. Сначала окружные комитеты профсоюзов должны были приступить к перераспределению фабрично-заводских рабочих советов на пятнадцать промышленных групп. Каждая промышленная группа должна была независимо решать вопросы, которые касаются профессий, включенных в эту группу. Групповой совет должен был включать члена профсоюза или соответствующего союза служащих. Эта организация по группам должна была обеспечить сотрудничество фабрично-заводских рабочих советов на отраслевой основе и тем самым попытаться встретить критику сторонников советов. Над различными промышленными группами были предусмотрены три органа, которые представляли бы фабрично-заводские рабочие советы в целом: Генеральное собрание всех фабрично-заводских рабочих советов, Центральный совет и Центральный комитет.

Миссия профсоюзной организации фабрично-заводских рабочих советов состояла бы в том, чтобы дать последним профсоюзное руководство и развитие, объединить на фабриках все доступные экономические и социальные силы и использовать эти силы для защиты общих интересов всех рабочих. Таким образом, существует разделение труда между традиционной миссией профсоюзных отделений и миссией их местных комитетов, на которых по-прежнему лежали бы обязанности специфически профсоюзной организации, тогда как вопросы общей социальной и экономической политики были бы переданы «Центральному фабрично-заводскому рабочему совету». Из этого следует, что две параллельные организации должны работать рука об руку и должны консультироваться друг с другом по всем вопросам, тем самым устраняя всякую возможность конфликта.

Таков был план, должным образом разработанный профсоюзами, который в это время представлен для обсуждения в общем порядке фабрично-заводскими рабочими советами и профессиональными ассоциациями Германии. Естественно, невозможно предсказать, что получится из этих обсуждений. Все, что можно сказать в настоящее время, это то, что члены фабрично-заводских рабочих советов почти исключительно избираются из числа наемных рабочих и служащих, уже активных в профсоюзах, и, таким образом, концепция, за которую профсоюзы, по-видимому, держатся превыше всего остального, — включение фабрично-заводских рабочих советов в профсоюзные ассоциации — кажется, обречена на то, чтобы реализоваться сама собой.

5. — ВРЕМЕННЫЙ ЭКОНОМИЧЕСКИЙ СОВЕТ.

Эти дискуссии, эти колебания, эти трудности до сих пор мешали правительству представить необходимые законопроекты для создания и организации советов, иных, чем фабрично-заводские рабочие советы, предусмотренные Конституцией. В мае 1920 года была попытка предложить закон о «местных рабочих советах». Но правительство заявило, что оно еще не пришло к ясному представлению об отношениях между фабрично-заводскими рабочими советами, будущими экономическими советами и организациями работодателей, и что оно все еще продолжает свои исследования.

Ввиду невозможности продолжать строительство структуры снизу, было решено изменить метод и, вернувшись к системе, отвергнутой годом ранее, с покорностью была предпринята попытка продолжить сверху. Таким образом был создан «Временный экономический совет».

Организация этого совета, временного, как он должен быть, не прошла без представления больших трудностей, которые интересно суммировать.

I. — Этот совет должен состоять из представителей всех экономических, сельскохозяйственных, коммерческих и промышленных интересов. Первый вопрос, который возник, заключался в том, чтобы зафиксировать число представителей, которое должно быть разрешено каждому различному интересу. Естественно, возникли яростные конфликты, каждый интерес боролся за как можно большее представительство. Вместо того чтобы установить пропорцию, основанную на относительной важности различных профессий в экономической жизни Германии, и придерживаться этой пропорции, кабинет увеличивал общее число членов экономического совета по мере того, как тот или иной интерес требовал более сильного представительства, с результатом, что число представителей, первоначально установленное в сто, увеличилось до 280 и в конечном итоге стало 326. Ясно, что результирующая пропорция, которая возникла из этих последовательных увеличений, благоприятствует сельскому хозяйству в ущерб промышленности и средним классам.

Место было дано представителям потребителей; неразумно, по мнению некоторых критиков. Ибо можно понять добавление потребителей к собранию производителей какой-либо одной промышленной группы, например, угля, который растет всегда за счет потребителей. Но в экономическом совете все отрасли и профессии по определению представлены; производители в одной отрасли являются потребителями во всех остальных, и нет необходимости добавлять к ним, чтобы представлять интересы потребителей, дополнительных представителей, которые по гипотезе являются только потребителями.

326 членов экономического совета распределены следующим образом:

68 представителей сельского и лесного хозяйства.

6 представителей рыночных отраслей и рыболовства.

68 представителей общей промышленности.

44 представителя торговли, банков и страхования.

34 представителя транспортных предприятий.

36 представителей малого бизнеса и малых отраслей.

30 представителей потребителей (муниципалитеты, потребительские ассоциации и организации женщин).

16 представителей государственных служащих и свободных профессий.

24 других лица, назначенных правительством.

II. — Затем последовал вопрос о том, как должны назначаться делегаты каждой группы. Дискуссия вернулась к вопросу о том, должны ли эти делегаты назначаться по профессии или по региону. Там, где работодатели и рабочие были сгруппированы, принципа паритета естественно придерживались. Сельское хозяйство, например, которое имеет право на 44 делегата, было представлено 22 землевладельцами и 22 сельскохозяйственными рабочими. С другой стороны, способ номинации во всех группах, представляющих рабочих, предлагал лишь немногие проблемы, ибо — по крайней мере до тех пор, пока фабрично-заводские рабочие советы не объединились и не организовались географически по всему рейху — единственными рабочими организациями являются организации профсоюзов; то есть организации почти исключительно профессиональные, и рабочие делегаты в экономический совет не могут быть избраны иначе, как посредством этих организаций. Но проблема стала гораздо более сложной в случае выборов представителей работодателей и владельцев собственности. У них, помимо их промышленных ассоциаций, были органы регионального представительства, такие как торговые палаты, сельскохозяйственные палаты, советы по торговле и т. д. Должны ли их делегаты повсеместно избираться региональными органами или ассоциациями? Рейхсрат ответил: торговыми палатами; а Национальное собрание высказалось за ассоциации.

Сторонники представительства через торговые палаты указывали на то, что эти палаты, согласно действующему законодательству, являются единственными представителями промышленности и торговли в публичном праве; что они охватывают все промышленные и торговые круги, рассматриваемые как с профессиональной, так и с региональной точки зрения, и что они представляют собой избирательный корпус, более полный, чем организации на чисто профессиональной основе; и что, в отличие от ассоциаций, торговые палаты избираются всеми промышленниками и торговцами, внесенными в торговый реестр.

Сторонники ассоциаций отвечали, что, сколь велики ни были бы заслуги торговых палат как местных и региональных корпораций, они почти не играют никакой роли в общественном хозяйстве Германии. Их влияние на управление экономикой практически равно нулю; а в вопросах проектов новых законов они ограничены принятием резолюций, которые не имеют никаких последствий. Специальные же деловые ассоциации, хотя и не имея официального статуса в публичном праве, приобретают все большее значение в общественном хозяйстве Германии. Самое важное — сформировать Экономический совет из «руководителей» — наиболее выдающихся людей каждой отрасли, будь то с Севера или Юга, Запада или Востока.

Принятое решение не кажется особенно удачным. Из шестидесяти восьми промышленных делегатов сорок восемь представляют профессиональные подразделения, а двадцать — региональные группы. Из первых сорок два назначены трудовым содружеством работодателей и промышленных рабочих Германии (двадцать один работодатель и двадцать один рабочий); шесть других представляют Угольный совет и Калийный совет. Из региональных представителей двадцать работодателей назначены торговыми и сельскохозяйственными палатами, но двадцать рабочих назначены рабочим элементом Центрального трудового содружества.

III. Полномочия Временного экономического совета не совсем такие же, как у окончательного Экономического совета, предусмотренного Конституцией.

Он должен — и это была его основная миссия — создать структуру, на основе которой будет возведен будущий Экономический совет, и определить порядок его избрания. Это требует от него предварительной организации рабочих советов, помимо советов фабричных рабочих, и экономических советов для каждой местности, которые, согласно Конституции, должны способствовать формированию Имперского экономического совета.

Кроме того, Временный экономический совет должен рассматривать проекты всех важных законов экономического и социального характера, которые Кабинет обязан представлять ему для получения заключения перед внесением их в парламент. Он должен быть заслушан по предложениям о декретах и важных постановлениях. Он сам имеет право вносить законодательные предложения.

Эти полномочия такие же, как те, что проектировались для окончательного Экономического совета. Но они различаются в одном важном отношении. В то время как, согласно Конституции, Экономический совет будет иметь право, при расхождении во мнениях с Кабинетом, представлять свою точку зрения через одного из своих членов в рейхстаге, не было сочтено возможным по конституционным причинам признать такое же право за Временным экономическим советом.

В целом, однако, Временный экономический совет рассматривается как уже сформированный Экономический парламент, и в начале своей работы он так и воспринимался прессой.

Он не заслуживает этого названия, так как не обладает правом принятия решений. Это чисто технический совет, который консультирует Кабинет по основным экономическим вопросам. Он отличается от обычных технических советов тем, что вместо назначения большинство его членов избирается. Поэтому его нельзя критиковать с точки зрения формальной демократии так, как можно критиковать любой парламент, сформированный по принципу паритета, а именно: что каждый член-работодатель представляет гораздо меньше избирателей, чем члены-рабочие. Поскольку здесь речь идет о совете экспертов, самым важным было собрать наиболее квалифицированных авторитетов со всей страны. Очевидно, поэтому, что в нынешнем положении дел таких авторитетов гораздо легче найти среди работодателей, чем среди рабочих. Относительная пропорция этих двух элементов внутри Временного экономического совета мало что значит, поскольку решение остается исключительно за собранием, избранным всеобщим голосованием.

Между тем, однако, не следует недооценивать важность услуг, которые может быть призван оказать Экономический совет. Неоспоримо, что в своем нынешнем составе он собрал почти всех людей, считающихся сегодня в Германии наиболее опытными и подготовленными авторитетами в экономических вопросах. Не следует также упускать из виду, что большое число этих людей, помимо их личной значимости, имеют за собой поддержку всей мощи чрезвычайно влиятельных профессиональных и экономических ассоциаций, которыми они были избраны.

Экономическому совету угрожает одна непосредственная опасность. Она заключается в том, что люди, составляющие его, позволят направлять себя в технических вопросах, которые они должны изучить, партийными соображениями. Он может разделиться — что естественно — на группы работодателей, группы рабочих, группы аграриев, промышленников и торговцев. Если он окажется собранием консерваторов, демократов, католиков и социалистов, он обречен на бесплодность.

Если, однако, Экономический совет избежит этой опасности, он окажет, прежде всего, услугу по оздоровлению самой политической атмосферы. Члены будут вполне законно защищать только те интересы, представительство которых им было поручено. Таким образом, экономическим группам не нужно будет действовать косвенно через посредничество политических представителей. Они смогут четко выражать свою точку зрения и напрямую поддерживать свои интересы. Политические партии тоже выиграют от этого; ибо они освободятся от всех соображений интереса и им больше не придется усложнять технические проблемы, навязывая им свои общие политические концепции. Что касается авторитета, который приобретет Экономический совет, то он полностью зависит от него самого, будет ли он сведен к нулю или станет преобладающим, и его будущее находится в его собственных руках.

Бывший статс-секретарь фон Дельбрюк заявил перед Национальным собранием — говоря, правда, об Экономическом совете, который должен быть организован согласно Конституции, но Временный экономический совет тем не менее является его предшественником, — что Экономический совет, без сомнения, является наряду с рейхстагом и рейхсратом третьим законодательным собранием. Ибо такое собрание, «призванное обсуждать важнейшие вопросы национальной жизни, неизбежно будет иметь естественную тенденцию к расширению своих полномочий. Мы, несомненно, находимся накануне периода, в который рейхстаг и рейхсрат будут рассматриваться как одна чаша весов, а Экономический совет — как другая. Узрите в этом совершенно новую политическую эволюцию. Настанет день, когда Экономический совет будет стремиться стать наследником рейхсрата и занять его место».

Сбудется ли это предсказание? Оно сбудется, если Экономический совет сможет оказать правительству и народу услуги, которых они от него ожидают. Оно не сбудется, если он не заслужит того, чтобы его слушали, и не будет знать, как заставить себя слушать.

РАЗДЕЛ II СОЦИАЛИЗАЦИЯ

Для того чтобы восстановить в Германии общественное и частное хозяйство, разрушенное войной и революцией, недостаточно предоставить производителям особое право на сотрудничество в регулировании экономических вопросов; недостаточно и признать за рабочим классом право на совместное обсуждение при определении этих вопросов. Есть надежда, что такие меры увеличат производство. Но необходимо также, чтобы ни одна часть производства не была потеряна и чтобы вся она была максимально использована на благо общества. Таким образом, возникает вопрос, способен ли строй производства и распределения богатств, преобладающий при капиталистическом режиме, даже если его улучшить, достичь такой цели; не лучше ли было бы заменить его новой системой, социалистической или иной, дающей максимальную гарантию того, что производство принесет пользу всему обществу.

Мы должны выяснить, какую позицию заняло Учредительное собрание по этому вопросу и какое решение оно приняло.

1. ПРОБЛЕМА СОЦИАЛИЗАЦИИ.

На следующий день после революции власть полностью перешла в руки социалистов, то есть, по определению, людей, чья программа может быть резюмирована в следующих словах: отмена частной собственности и переход в руки государства всех средств капиталистического производства.

Независимые, несомненно, сразу же приступили бы к реализации этой программы. Но мы видели, что они обладали властью лишь короткое время; а социал-демократы казались менее торопливыми в выполнении своих обещаний.

На данный момент политическая революция была достаточна, чтобы поглотить всю их деятельность, и они отложили экономическую революцию. Они заявили, что отрасль не может быть социализирована, пока она не «созрела» для такой меры. Но, далее заявили они, эта зрелость не может быть внезапно достигнута голосованием парламента или даже решением большинства народа. Это продукт медленного социального развития, которое может найти свое выражение в голосовании большинства, но которое не может быть тем самым ускорено. По правде говоря, социал-демократы, которых события прижали к стене, осознали, как трудно претворить в жизнь расплывчатые теории, которыми они до сих пор довольствовались. Они не только поняли, что решение экономических вопросов, поднятых социализацией, чрезвычайно сложно, но и убедились, что необходимо сначала укрепить некоторые элементы немецкой экономической жизни, пережившие войну и ее печальный исход, прежде чем приступать к экспериментам, которые могут привести к их краху. Поэтому они решили более глубоко изучить проблемы социализации, прежде чем переходить к ее реализации. С этой целью они создали в ноябре 1918 года «Комитет по социализации», который должен был быть не официальным органом, а свободным научным комитетом, ответственным за составление докладов и предложений по вопросу социализации. Он состоял из одиннадцати членов под председательством Каутского.

Но нетерпение масс не дало социалистическому Кабинету передышки, в которой он нуждался. Народ, которому годами обещали отмену частной капиталистической собственности и который видел в реализации социалистической программы конец жалкого положения, в которое его ввергли война и революция, требовал немедленных мер. Всеобщая забастовка, вспыхнувшая в Берлине в марте 1919 года и которая, как мы видели, побудила Кабинет пообещать «закрепление» Советов в Конституции, также подтолкнула его в спешке подготовить два законопроекта — один о социализации, другой о регулировании угольной промышленности, причем оба проекта были приняты Национальным собранием в течение нескольких дней. Оба закона датированы 23 марта 1919 года. Первый — это то, что в Германии называют «рамочным законом» или «скелетным законом». Он указывает различные формы, согласно которым социализация частных предприятий может стать действенной, и условия, в которых эти предприятия, будучи социализированными, могут эксплуатироваться. Второй применяет эти принципы непосредственно к угольной промышленности. Кроме того, другой закон, принятый несколько дней спустя, 29 апреля 1919 года, регулировал по тем же принципам калийную промышленность.

После чего члены Комитета по социализации, которые жаловались на то, что их работа постоянно затрудняется Кабинетом, а их рекомендации остаются без внимания, подали в отставку 7 апреля 1919 года.

С другой стороны, министр народного хозяйства, социал-демократ Рудольф Виссель, сочтя меры по социализации, принятые или предложенные Кабинетом, слишком робкими и недостаточными, 7 мая направил Совету министров меморандум, который вызвал большой резонанс по всей Германии, как только стал известен.

Кабинет, по словам Висселя, проводил политику непоследовательную и лишенную единства. Внутри Совета министров избегали принятия решений по фундаментальным вопросам, чтобы не подвергать опасности коалицию; а немногие принятые меры были компромиссами, продиктованными необходимостью.

Между тем экономическое положение Германии находилось в почти отчаянном состоянии, и угрожающей катастрофы можно было избежать, только полностью преобразовав систему производства, преобладавшую в мирное время. Виссель заявил, что он не говорит об экспроприации, ибо это не сделало бы ничего, кроме как заменило бы частный капитализм государственным, то есть одного эксплуататора другим. Но он имел в виду ограничение незаконных прибылей, регулирование цен и контроль над распределением прибылей. Производство и потребление должны быть организованы согласно скоординированному плану таким образом, чтобы предприятия могли эксплуатироваться в интересах всех, а не исключительно ради прибыли немногих. Было необходимо действовать путем какого-то общего решения, а не разрозненными и изолированными попытками.

Основными мерами, немедленного принятия которых требовал Виссель, были следующие:

(1) Организация системы Советов специальным законом, не дожидаясь принятия Конституции. Они должны включать организации рабочих и работодателей, региональные и профессиональные. Последние, которые опирались бы на принцип паритета трудового содружества, имели бы своей миссией руководство экономикой в той профессии, которую они представляют, причем это руководство должно следовать принципам, установленным Кабинетом. Должен быть, кроме того, Экономический совет, который будет высшим органом всего немецкого коллективного хозяйства.

(2) Другие отрасли производства должны регулироваться по образцу регулирования, уже действующего для угля и калия. Следующими, подлежащими такому регулированию, должны стать электроэнергетика и зерновые.

(3) Государство должно принимать все более важное участие в функционировании и прибылях промышленных предприятий. Посредством налога на наследство и налога на капитал в руки государства должна быть передана большая часть промышленных состояний. Вместо взимания этих налогов деньгами или военными займами государство должно стать собственником части предприятий в форме акций.

(4) Акции и облигации промышленных концернов государства будут управляться не министром, а национальным банком, который будет вести свои дела согласно чисто экономическим правилам, исключая все политические соображения.

Благодаря этим двум последним мерам будет реализовано то, что сторонники этой системы называют «прогрессивной медиатизацией капитала».

(5) Будут созданы фонды в несколько миллиардов марок, которые будут управляться ведомством, действующим в тесной связи с профессиональной экономической организацией и предназначенным для обеспечения занятости немецких рабочих.

(6) Стоимость предметов первой необходимости, которые Германия должна импортировать, значительно превышает стоимость отечественных товаров. Это обстоятельство вынуждает повышать заработную плату, что, в свою очередь, вызывает рост стоимости жизни и снижает ценность денег. Чтобы противодействовать этому, часть всей заработной платы должна впредь распределяться в виде продовольствия, одежды и т. д. Кредиты будут открываться финансистами и государством.

(7) Временно право на забастовку в некоторых отраслях, жизненно важных для немецкой экономики, будет ограничено. Решение о прекращении работы должно будет приниматься девятью десятыми тех, кто занят в этой отрасли.

(8) Для реализации этой программы число министров, которые будут заниматься экономическими вопросами, будет сокращено до трех. Они составят внутри Кабинета «Экономический комитет», указаниям которого должны будут беспрекословно следовать политические министры.

В целом этот проект был направлен на реализацию состояния, промежуточного между капитализмом и социализмом.

Защищаемый среди социалистов лишь небольшой группой доктринеров, этот проект имел против себя одновременно Независимых, буржуазные партии и социал-демократов. Независимые выступали против него, потому что он позволял капиталу сохраниться. Буржуазные партии выступали против него, потому что контролируемая экономика препятствовала свободной игре экономических факторов и парализовала инициативу. Социал-демократы выступали против него из страха вызвать недовольство Центра и демократов, в которых они нуждались, чтобы удержаться у власти. Особенно против проекта Висселя выступали профсоюзные концепции, поддерживаемые в Кабинете министром продовольствия Робертом Шмидтом. Он представил контрпроект, который воплощал аргумент, противопоставляемый социалистами правительства теоретикам социализма. Работа по социализации, говорили они, должна быть предпринята, но медленно, и социализация отрасли должна ждать, пока эта отрасль не станет достаточно зрелой. Эта последняя концепция возобладала, и в июле 1919 года Виссель ушел в отставку. После этого должности министра народного хозяйства и министра продовольствия были объединены, и Роберт Шмидт получил объединенный пост.

Следовательно, следовало ожидать, что процесс социализации будет значительно замедлен. Фактически, Конституция августа ограничилась уточнением и расширением в нескольких отношениях принципов закона о социализации от 23 марта; и в течение нескольких месяцев был принят только один закон в этом направлении — закон от 31 декабря 1919 года о социализации электроэнергетики.

Но народ снова вмешался. Можно вспомнить, что один из «восьми пунктов» соглашения, навязанного Кабинету профсоюзами после путча Каппа, предусматривал, что Комитет по социализации должен быть немедленно созван вновь, что в него должны быть включены представители профессиональных ассоциаций, что новые отрасли должны быть социализированы и что социализация уже декретированных отраслей должна быть обеспечена.

В соответствии с этими обязательствами Кабинет в начале мая 1920 года представил рейхстагу законопроект, который предусматривал муниципализацию определенного числа промышленных предприятий, и вновь созвал Комитет по социализации. Членам этого комитета, которым было разрешено пополнить свои ряды новыми коллегами при условии, что общее число членов не превысит тридцати, была дана двойная миссия. Во-первых, они должны были изучить и прояснить фундаментальные принципы социализма с целью определения общих линий, по которым должна быть преобразована капиталистическая система. Затем они должны были представить конкретные и немедленные предложения, которые, вдохновленные законами коллективного хозяйства, позволили бы обществу напрямую использовать природные ресурсы и источники энергии. Комитет должен был также изучить, как функционируют уже социализированные отрасли, какие результаты были достигнуты, и предложить, если необходимо, все нужные изменения.

2. КОЛЛЕКТИВНОЕ ХОЗЯЙСТВО.

Все эти труды, все эти исследования, все эти дискуссии о проблеме социализации имели один результат. Они показали, насколько запутанным, даже среди социалистов, является понятие социализма; что за одним и тем же словом могут скрываться две крайне разные экономические системы и что между капиталистической системой и полным социализмом может существовать целая серия почти незаметных градаций.

Конституция провозглашает следующий принцип: экономическая организация должна перестать быть подчиненной соображениям частных интересов, чтобы впредь она могла быть вдохновлена исключительно соображениями общественных интересов. Частные интересы должны быть подчинены коллективным интересам. Нынешний экономический режим, основанный на частной собственности, должен быть заменен новым режимом, основанным на коллективной собственности (обобществленное хозяйство). Что под этим понимается?

В самом широком смысле выражение «коллективное хозяйство» может быть определено как организация, следующая определенному заранее установленному плану, экономической системы страны с целью, с одной стороны, получения как можно большего увеличения производства путем объединения всех сил, влияющих на экономику; и, с другой стороны, с целью выделения надлежащей части продукта обществу или его производительным членам. Таким образом, система коллективного хозяйства — это любая система, которая увеличивает общественное влияние на частное предприятие при условии, что это приводит к более справедливому управлению и распределению, особенно в случаях монополизированных отраслей, уже организованных в тресты или картели.

На практике принцип коллективного хозяйства может применяться в трех различных формах:

(1) Государство может немедленно и полностью взять на себя собственность на отрасли, которые оно желает подчинить новому режиму, и направлять само и в одиночку, с помощью своих государственных служащих, отрасли, которые оно захватило. Это полная социализация.

(2) Государство может ограничиться участием в собственности на некоторые частные предприятия. Оно владеет, например, определенным количеством акций корпорации. В таком случае оно не управляет предприятием полностью, но имеет право соучастия в общем руководстве делами. Это частичная социализация.

(3) Наконец, государство может оставить в руках частных лиц собственность на предприятия, которые оно желает подчинить принципам коллективного хозяйства; но оно объединяет, если необходимо, принудительно, всех тех, кто принадлежит к одной отрасли или к одной категории отраслей, таких как химия, уголь, металлургия и т. д. Таким образом объединенные предприятия управляются посредством органов, в которых представлены все категории населения, заинтересованные в этом, такие как владельцы, рабочие, профсоюзные деятели, потребители и т. д. Эти органы должны руководствоваться в управлении, которое они осуществляют, прежде всего заботой об общих интересах общества. Это коллективное хозяйство в собственном смысле слова или национализация.

Эта последняя форма коллективного хозяйства особенно интересна, надо сказать. Ибо, с одной стороны, она позволяет избежать справедливой критики бюрократии и вымогательства, обычно направляемой против социализма в собственном смысле слова. С другой стороны, она учитывает основные требования рабочего класса в настоящее время, признавая за рабочими право участвовать в управлении деловыми предприятиями.

Конституция не делает четкого выбора между этими тремя различными методами применения принципов коллективного хозяйства в широком смысле этого слова. Она объявляет все три возможными и оставляет обычному законодателю, всякий раз, когда желательно регулировать отрасль в общих интересах, задачу выбора направления, которое он желает придать таким правилам, и режима, которому он желает подчинить рассматриваемую отрасль.

(1) В сущности, согласно условиям статьи 156 Конституции, рейх может переводить частные деловые предприятия в общественную собственность, то есть брать собственность на себя для рейха, земель или муниципалитетов.

(2) Рейх может участвовать сам или заставлять земли или муниципалитеты участвовать в управлении этими предприятиями, или может обеспечить себе иным образом решающее влияние на эти предприятия.

(3) Или, наконец, не забирая себе все или часть этих предприятий, рейх может регулировать на основе автономии и согласно принципам коллективного хозяйства производство и распределение богатств.

В этом последнем случае Конституция уточняет, что деловые предприятия, которые подпадают под меру национализации, должны сформировать «автономный орган» (Selbstverwaltungskörper). Это новая форма в публичном праве. «Автономный орган» несколько аналогичен обычным публичным корпорациям. Он управляет собой с помощью необходимых для него органов. Он пользуется большой независимостью, но тем не менее подлежит надзору со стороны государства. Статья 156, пар. 2, Конституции уточняет, что когда законодательство подчиняет данную отрасль системе национализации и организует автономный орган, оно должно сформировать административные органы этого органа таким образом, чтобы было обеспечено сотрудничество всех производящих элементов народа, чтобы служащие и наемные рабочие участвовали в управлении и чтобы производство и распределение удовлетворяли прежде всего интересы общества.

Эти органы формируют промышленные экономические советы, которые мы уже рассмотрели. Пример проиллюстрирует эту гипотезу. Законодатель решает, например, подчинить химическую промышленность режиму коллективного хозяйства. Он объединяет, следовательно, все мануфактуры химических продуктов в своего рода обязательный картель, причем связь, объединяющая различные мануфактуры, более или менее тесна в зависимости от обстоятельств. Система управления «автономными органами» будет состоять в учреждении одного или нескольких организмов, таких как Экономические советы химической промышленности, в которых будут представлены все заинтересованные лица, ассоциации и советы и которые будут управлять вместе немецкой химической промышленностью. Химическая промышленность таким образом сформирует автономный орган, то есть своего рода публичную корпорацию под надзором государства. Дальше этого, однако, в настоящее время невозможно уточнить отличительные черты этой новой правовой категории. Мы должны подождать, пока законодательство организует ряд автономных органов, прежде чем мы сможем точно определить их общие характеристики и дать им место в коллективных институтах публичного права. Еще менее возможно, естественно, предсказать экономические последствия, к которым они могут привести.

Однако Конституция не сочла, что она должна дать обычному законодателю абсолютную свободу действовать по своему усмотрению при принятии мер по более или менее полной социализации. Поэтому она предусмотрела определенные ограничения на осуществление прав, которые она предоставляет законодателю.

(1) Только законодатель рейха может принимать меры по социализации.

(2) Ни одна отрасль не может быть социализирована, кроме случаев, когда она «созрела для этой социализации». Это так называемая оговорка о зрелости.

(3) Предприятия, которые законодатель желает организовать как «автономные органы», не могут быть подвергнуты этому, кроме как «в случае неотложной необходимости».

Эти два последних ограничения могут показаться очень важными. В действительности, однако, они представляют собой чисто фиктивное ограничение; ибо законодатель является единственным судьей, всякий раз, когда он желает социализировать отрасль, относительно того, является ли эта отрасль «зрелой» или нет, и является ли случай неотложной необходимостью.

(4) Остается, наконец, вопрос о возмещении. Как можно легко представить, во время обсуждения проекта закона о социализации, а также во время обсуждения проекта Конституции, этот вопрос обсуждался очень энергично. Социалистические партии не хотели, чтобы в тексте закона или Конституции делались какие-либо намеки на этот вопрос. Буржуазные партии требовали, чтобы по крайней мере в случае полной социализации государство было абсолютно обязано предоставить возмещение. Прийти к соглашению было невозможно. Так что, хотя принцип возмещения был включен, законодателю было оставлено право, всякий раз, когда он принимает специальный закон, декретирующий меру социализации, решать, предоставляется ли возмещение или нет и в каком объеме.

В соответствии с вышеуказанными положениями определенное число отраслей было переведено под режим коллективной собственности, где они находятся на пороге преобразования.

Для угольной, калийной и металлургической промышленности законы от 23 марта, от 29 апреля 1919 года и постановление от 1 апреля 1920 года выбрали систему коллективной собственности в собственном смысле слова. То есть отрасли угля, калия и металлургии, хотя и в очень ограниченной степени, были организованы в автономные органы, самоуправляющиеся под надзором рейха.

Что касается электроэнергетики, закон от 31 декабря 1919 года предусматривает, что электрические станции, которые приобрели определенное значение, станут собственностью рейха, причем последний, однако, предоставляет соответствующее возмещение.

Проект закона, касающегося муниципализации, наконец, предусматривает, что муниципалитеты могут, с разрешения рейха, переводить в режим коллективной собственности частные предприятия, которые служат преимущественно общим местным нуждам. Полная власть дана муниципалитетам над всем, что касается транспорта, воды, газа, кинематографов, театров, погребения, бань и т. д. Эти предприятия могут быть либо полностью взяты в собственность муниципалитетов, либо организованы в автономные органы. В принципе муниципалитет обязан возместить ущерб во всех таких случаях.

Здесь невозможно подробно рассмотреть эти или более поздние законы. Интересно, однако, посвятить несколько страниц описанию в очень общем виде, ввиду огромной важности угольной промышленности в настоящее время, системы, в которую она была преобразована.

3. РЕГУЛИРОВАНИЕ УГОЛЬНОЙ ПРОМЫШЛЕННОСТИ.

Кризис в угольной промышленности, который сегодня существует почти в каждой стране мира, побудил различные правительства принять различные меры, чтобы либо предотвратить его, либо уменьшить. В целом добыча угля осталась в сфере частного хозяйства. Распределение, однако, перешло более или менее полностью в сферу коллективного хозяйства. Системы распределения, к которым прибегли различные страны, различны. В зависимости от данных обстоятельств они принимают тот или иной из трех возможных способов общественного хозяйства. Во Франции распределение добытого или импортированного угля осуществляется самим государством. В Германии это делается группой организмов, в которых представлены различные заинтересованные элементы населения, но в которых временно преобладают владельцы шахт.

Целесообразно изучить сначала существующую систему в угольной промышленности, чтобы лучше понять изменения, которые мы рассматриваем.

I. Как регулируется законом от 23 марта 1919 года и декретом от 21 августа того же года, механизм угольной промышленности состоит из трех органов: Ассоциация угледобытчиков, Национальная ассоциация и Национальный угольный совет.

Германский рейх разделен на определенное число районов добычи угля. В каждом районе все ассоциации владельцев шахт должны сформировать Ассоциацию угледобытчиков. Если это не может быть достигнуто добровольно, министр народного хозяйства промульгирует организацию посредством декрета. Каждая Ассоциация угледобытчиков должна иметь Административный совет, в котором обязательно должно быть разрешено представительство рабочих. Кроме того, в Административные советы пяти крупнейших ассоциаций должен быть допущен представитель наемных служащих. Административный совет обладает властью, обычно предоставляемой административным советам акционерных компаний Коммерческим кодексом; он назначает своего собственного президента. Таким же образом все владельцы газовых заводов, производящих кокс, объединены для всей территории рейха в Ассоциацию производителей угольного газа, сформированную по тому же образцу, что и Ассоциации угледобытчиков.

Ассоциации угледобытчиков, Ассоциация производителей угольного газа и германские земли, которые принадлежат в силу владения шахтами к Ассоциациям угледобытчиков, объединены в Национальную угольную ассоциацию. Она имеет Административный совет, в который должны быть включены три наемных рабочих и служащих и один представитель потребителей.

Национальный угольный совет состоит из шестидесяти членов — представителей земель, организаций владельцев шахт, наемных рабочих, конторских служащих, потребителей и т. д. Он созывается так часто, как того требуют условия, и по крайней мере раз в шесть месяцев. Он должен, кроме того, быть созван, если по крайней мере десять его членов или министр народного хозяйства рейха потребуют этого. Он принимает решения большинством голосов. Он создает три технических комитета: Экономический комитет по горному строительству, Экономический комитет по использованию горючих материалов и Социальный комитет шахт. Каждый член Национального угольного совета должен принадлежать к комитету. Расходы на администрацию Национального угольного совета и его комитетов несут Национальные ассоциации угледобытчиков.

Каждый из этих органов имеет свои особые полномочия.

Национальный угольный совет направляет экономику горючих материалов, в которую включены импорт и экспорт, согласно принципам коллективного хозяйства под надзором рейха. Он должен утверждать уставы, согласно которым организованы Ассоциации угледобытчиков и Национальная угольная ассоциация. Национальный угольный совет может декретировать общую политику управления горючими материалами, в частности для ликвидации непроизводительных предприятий и для защиты потребителей. Он следит за тем, чтобы Национальная угольная ассоциация и технические комитеты Угольного совета работали согласно тем же принципам и в когерентной системе. Он может требовать информацию от любого из органов, которые участвуют в топливной промышленности; и власти и комитеты обязаны оказать ему любую помощь, которую он потребует. Технические комитеты собирают все важные данные, основанные на практике и опыте, изучают все вопросы, которые входят в их область, и готовят решения для Национального угольного совета.

Национальная угольная ассоциация контролирует применение общей политики и решений, декретированных Национальным угольным советом, и регулирует детали исполнения этих декретов. Она должна утверждать общие условия поставок угля Ассоциациями угледобытчиков. Она устанавливает и публикует продажные цены на топливо, принимая во внимание предложения, сделанные союзами, и интересы потребителей. По этому пункту она должна обеспечить одинаковое обращение для потребительских обществ, как и для оптовиков, и следить за тем, чтобы каждый потребитель, который берет по крайней мере полную вагоноотправку угля на шахте или в пункте доставки, получал топливо на заранее определенных условиях при оплате наличными. Наконец, Национальная угольная ассоциация имеет полномочия в вопросах импорта и экспорта.

Ассоциации угледобытчиков контролируют применение декретов, изданных Национальным угольным советом и Национальной угольной ассоциацией, и в рамках этих декретов регулируют производство, использование и потребление со стороны своих членов. Они сами продают топливо, которое должно быть предоставлено в их распоряжение их членами, за счет последних. Полномочия Ассоциации производителей угольного газа аналогичны.

Горнодобывающие компании могут предъявлять претензии и протесты против регулирования Ассоциаций, членами которых они являются, апеллируя к Национальной угольной ассоциации и далее к Национальному угольному совету.

Если какая-либо мера со стороны Национального угольного совета, Национальной угольной ассоциации или Ассоциаций угледобытчиков нарушает какое-либо приобретенное право, лицо или ассоциация, понесшие ущерб, имеют право на соответствующее возмещение. На это возмещение можно подать иск в обычные суды.

Полномочия рейха, земель и муниципалитетов установлены декретом августа 1919 года следующим образом:

Рейх через посредничество министра народного хозяйства осуществляет общий контроль над топливной экономикой. Министр может, в частности, снизить цену на уголь, установленную Национальной угольной ассоциацией. Он может также организовать представительство потребителей топлива, представительство с полномочиями устанавливать розничную цену на уголь. Расходы, понесенные рейхом при исполнении закона о регулировании угля, до минимума в 200 000 марок в год, должны нестись Национальной угольной ассоциацией.

Земли, представленные Комитетом по торговле и промышленности в рейхсрате, уполномочены участвовать в обсуждениях Национального угольного совета и его комитетов, но только с совещательными полномочиями. Фискальные органы уполномочены требовать информацию у Национального угольного совета рейха и его комитетов, а также у Национальных угольных ассоциаций и Ассоциаций угледобытчиков.

Муниципалитеты с населением не менее 10 000 человек и группы и союзы муниципалитетов, после того как выслушали претензии торговцев и потребителей и руководствуясь оптовой ценой на уголь, установленной Национальной угольной ассоциацией, сами уполномочены устанавливать розничную цену на своих территориях.

II. Вышеописанное регулирование было далеко от того, чтобы дать полное удовлетворение. Оно подверглось нападкам как со стороны потребителей, так и со стороны социалистов. Последние критикуют его за то, что оно недостаточно далеко продвинулось по пути национализации. Первые, с другой стороны, жалуются, что цены устанавливаются собранием, в котором владельцы угля составляют очень большое большинство (Национальная угольная ассоциация), и что другие интересы не могут быть достаточно услышаны. Результатом этой системы является то, что производители угля всегда приходят к соглашению в ущерб потребителям и постоянно повышают цену на уголь.

Следует признать социалистам, что в системе, установленной законом от 23 марта 1919 года, принципы коллективного хозяйства применяются самым экономным образом. Единственный совет, в котором существует паритет между работодателями и рабочими, — это Национальный угольный совет, но роль этого совета сведена к минимуму. Настоящими директорами и администраторами угольной промышленности являются Ассоциации угледобытчиков и Национальная угольная ассоциация. Национальный угольный совет почти не имеет эффективной власти. Что касается Кабинета, то право министра народного хозяйства наложить вето на меры, принятые Национальной угольной ассоциацией, и, в частности, снизить законом цены, установленные последней, считается социалистами совершенно недостаточным ввиду тесного сотрудничества владельцев угольных шахт и торговцев, объединившихся против него.

В мае 1920 года Кабинетом был разработан законопроект. Он предусматривал упразднение Национальной угольной ассоциации и передачу ее полномочий Национальным угольным советам; кроме того, влияние потребителей должно было быть значительно увеличено внутри Национального угольного совета. Но Учредительное собрание закрылось до того, как этот проект мог быть ими рассмотрен.

Между тем было осуществлено изменение. В конце мая 1920 года было согласовано, что решения Национальной угольной ассоциации впредь не будут действовать, если они не приняты по согласованию с «Великой комиссией» Национального угольного совета. Если соглашение не достигнуто, вопрос должен быть вынесен на рассмотрение самого Национального угольного совета, который после этого принимает решение, причем его решение становится обязательным для Ассоциации.

III. Но этой реформы было недостаточно, и вопрос о полном преобразовании регулирования угольной промышленности был представлен на тщательное рассмотрение Комитету по социализации. В одном все были единодушны — существующий режим не может продолжаться. Временный экономический совет на своем заседании 24 июля, Кабинет рейха на заседании рейхстага 5 августа и Комитет по социализации заявили, что угольная промышленность должна впредь быть полностью подчинена принципам коллективного хозяйства; что наемные рабочие и служащие в этой отрасли должны быть включены в число ответственных директоров отрасли; и что прибыли, полученные от эксплуатации шахт частным капиталом, должны быть значительно уменьшены.

Что касается практических средств реализации этих рекомендаций, Комитет по социализации не смог прийти к соглашению и представил два различных предложения.

Первое, предложение Ледерера, подписанное десятью из двадцати одного члена, требовало немедленной экспроприации и национализации всех шахт. Владельцы шахт получили бы возмещение в форме облигаций, приносящих фиксированный процент, и собственность на эти шахты была бы передана автономному органу, называемому «Германская угольная корпорация». Эта корпорация должна управляться Национальным угольным советом, который назначает «директорат» для управления делами. Право назначать промышленных руководителей, а также ответственность за техническую эксплуатацию переходит к Национальному угольному совету и Директорату. Бонусы за производство должны выдаваться директорам, наемным служащим и рабочим.

Авторы этого предложения настаивают на том факте, что они не учреждают государственный социализм для шахт со всеми его сопутствующими фискальными и бюрократическими опасностями; и чтобы подчеркнуть, к чему они стремятся, они предлагают, чтобы шахты, ныне принадлежащие рейху и землям, были изъяты у них и переданы Германскому угольному содружеству.

Цены будут устанавливаться рейхом, на бюджеты которого будут отнесены прибыли от эксплуатации — и, несомненно, убытки.

Второе предложение, предложение Ратенау, подписанное одиннадцатью членами из двадцати одного, не заходит так далеко по пути национализации. Нынешние владельцы шахт, согласно этому плану, временно сохраняют свою собственность, но их права на нее значительно сокращаются. Распределение и продажа продуктов перестают гарантироваться Национальной угольной ассоциацией — которая, по сути, упраздняется — и передаются Национальному угольному совету и Директорату, четыре из пяти членов которого избираются Советом; пятый, президент, назначается министром народного хозяйства.

Основное новшество состоит в следующем. В то время как раньше продажа угля осуществлялась на основе индивидуальных эксплуатаций, согласно этому проекту каждая шахта передает Национальному угольному совету всю свою продукцию, и чистая цена усредняется согласно бухгалтерским книгам. Национальный совет, следовательно, имеет монополию на оптовую торговлю и устанавливает продажные цены. В дополнение к чистой стоимости Совет кредитует шахте (1) стоимость доставки и проценты и амортизацию облигаций предприятий; (2) проценты и амортизацию новых инвестиций; (3) нормальный фиксированный процент на операционный капитал, используемый в эксплуатациях; (4) бонусы, установленные согласно графику, за увеличение выпуска каждой эксплуатации; или вычеты в случае уменьшения выпуска.

Национальный совет может потребовать инаугурации новых проектов, или эксплуатации могут предложить улучшения с одобрения Совета при условии, что либо Совет, либо предприниматель предоставит необходимые средства. Наконец, чтобы сохранить свободную игру частной инициативы, предприниматель может, даже вопреки Национальному совету, делать инвестиции, но на свой страх и риск.

Благодаря этим положениям предприниматель теряет всякий интерес к повышению цены на уголь, ибо торговля им и коммерческие прибыли ему запрещены. Также установление высоких чистых цен не служит ему ни в чем, поскольку его книги проверяются должным образом уполномоченными аудиторами Национального совета. Единственный путь, оставленный ему для получения больших прибылей, — это улучшить свою эксплуатацию в ее экономических и социальных аспектах. Интерес или прибыль, которые до сих пор правили экономикой, сохранены в форме, но они больше не могут работать иначе, как в общих интересах. Положение управляющего будет зависеть, как и сегодня, от объективного экономического успеха.

Кабинет рейха объявил о своем намерении вскоре представить законопроект, который примет в общих чертах предложение Ратенау. Уже владельцы шахт обсуждают в прессе вопрос о «зрелости» шахт и способе расчета стоимости производства. Но выше частного интереса есть коллективный интерес, и возникнет вопрос, не рискует ли система, предложенная Комитетом по социализации и Кабинетом, стать более обременительной, чем прибыльной для самого общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Мы проанализировали на предыдущих страницах основные положения германской Конституции. В ней есть большое число других положений, которые пришлось намеренно опустить из этого анализа, либо потому, что они также встречаются во всех других конституциях мира, таких как принцип, изложенный статьей 102, что судьи независимы — положения, которые вовсе не служат для характеристики работы Веймара; или, с другой стороны, потому, что они были продиктованы исключительно необходимостью решения проблем, созданных особыми обстоятельствами, в которых оказался рейх; таких как положения статьи 88 и последующих, касающихся почты, железных дорог и судоходных водных путей. Эти положения представляют лишь незначительный интерес с общей конституционной точки зрения.

В своем окончательном варианте Конституция 1919 года повсюду несет на себе отпечаток компромиссов, которые приходилось заключать между партиями, представленными в Собрании, практически по каждой затронутой проблеме. Почти по каждому вопросу, который должно было решить Учредительное собрание, велись торги между противоречивыми интересами и теориями противоборствующих партий. Если взять эти статьи Конституции одну за другой, можно составить баланс каждой партии и отметить пункты, по которым она добилась своего, и те, по которым ей пришлось пойти на компромисс. Социал-демократы хотели заменить федеративную Империю унитарным государством, тогда как Центр, чье сотрудничество было необходимо социал-демократам для удержания власти, защищал федералистскую идею. Итоговый результат представляет собой заметную победу социал-демократов. Однако в вопросе об отношениях Церкви и государства Центр добился решения, которое гораздо ближе к их желаниям, чем к желаниям социал-демократов. Иногда проблемы неконституционного характера смешивались с переговорами по Конституции. Известно, например, что социал-демократы обеспечили подпись Центра под Версальским договором только в обмен на согласие социал-демократов на компромиссные положения об образовании.

Тем не менее продукт этих переговоров и этих сделок представляет собой труд, существенные характеристики которого достаточно ясно обозначены и чьи смелые контуры, по-видимому, отвечают требованиям, предъявляемым ко всем конституциям такого рода.

С точки зрения юридической техники Веймарская конституция в целом сделана хорошо. Добросовестно, научно люди, которые ее составляли, изучали иностранные конституции, подвергали их самой строгой критике, проверяли их на соответствие конкретным требованиям рейха и особому характеру его народа. Здесь они подражали, там они проявляли инициативу. Естественно, они не смогли полностью отрешиться от суждений, предпочтений и предрассудков, преобладающих в их стране. Возможно, со строго немецкой точки зрения, это даже лучше. Работа сильно отмечена их чертами. Она логична и изощренна, смела, сложна и иногда неясна, тщательно продумана и прочно сконструирована.

Но какими бы техническими достоинствами ни обладал юридический документ, он мало чего стоит, если не приспосабливается к реалиям, для которых создан, и если он недостаточно силен, чтобы противостоять направленным против него ударам и справиться с ними. Обладает ли Веймарская конституция достаточной устойчивостью, чтобы выдержать все неизбежные нападки, которые будут на нее направлены, и может ли она гарантировать немецкому народу упорядоченную общественную жизнь и стабильное правительство?

Мы знаем основы, на которых она построена: политически — унитаризм, парламентская демократия, республика; экономически — участие рабочего класса в управлении промышленностью, эволюция в сторону национализации отраслей, наиболее важных для национальной жизни. Политические институты в более или менее различных формах были испытаны другими народами, которые не жаловались на них. Успешны ли будут эти институты, будучи адаптированными, для немецкого народа? Экономические институты новы. Какова будет их ценность?

Вопрос серьезен, ибо в этом логически выстроенном здании все части взаимозависимы, и целое не устоит, если части не будут прочными. Крах любой из них потянет за собой остальные. Политические институты не будут функционировать, если экономические положения не обеспечат промышленности и торговле достаточного процветания. Но экономические институты будут сметены, если правительство окажется подавленным и перестанет выполнять свою миссию.

Конституция начинается с того, что делает рейх государством, настолько унитарным, насколько это возможно, не подавляя полностью всякий след федеративного режима. Но существуют сильные центробежные тенденции. В Пруссии есть несколько провинций, которые требуют сформировать их в отдельные государства. По всему рейху есть несколько государств, которые требуют возврата к чисто федеративному режиму, если не полного отделения от Германского рейха. Будут ли эти тенденции достаточно сильны, чтобы привести к ослаблению унитарной связи, если не к дезинтеграции рейха? Мы уже указывали на разницу, например, отделяющую католическую, крестьянскую и консервативную Баварию от протестантской, промышленной и социалистической Пруссии. Государства могли без особых трудностей переносить гегемонию победоносной, могущественной, процветающей Пруссии, гегемонию, от которой они выигрывали. Но те же самые государства возмущены мыслью о том, что Пруссия, которую они считают ответственной за поражение и которую они теперь видят значительно ослабленной, должна хотеть по-прежнему держать их под своим ярмом и пытаться под предлогом единства поглотить рейх. Они чувствуют это тем сильнее, что будущее мрачно. Пруссия была опасно поражена, и может показаться более выгодным не связывать слишком тесно свои собственные интересы с интересами такого государства.

В очередной раз Пруссия держит судьбу Германии в своих руках. Если, отказавшись от позиции, которую она занимала со времен Революции, Пруссия разрешит трансформацию некоторых своих провинций в государства или если она предоставит им автономию настолько большую, что они фактически будут ассимилированы в государства, тогда федералистские или сепаратистские тенденции, вероятно, потеряют большую часть своей силы, и унитаризм, желаемый Конституцией, сможет сохраниться и даже развиваться. Но если Пруссия, полагаясь на свою силу и престиж, пусть даже уменьшенные, будет настаивать на том, чтобы удерживать другие немецкие государства, хотят они того или нет, в рейхе, в котором она доминирует, тогда может случиться так, что федералистские или сепаратистские тенденции возобладают.

Политические институты Германии настолько сильно пропитаны демократической идеей, насколько это возможно. Большинство суверенно. Но есть меньшинства, справа и слева, которые стремятся к диктатуре. Представляется маловероятным, что другая попытка, подобная попытке Каппа и Лютвица, увенчается успехом лучше, чем последняя, — по крайней мере, если не произойдет внезапного и полного изменения политической ориентации народа. С другой стороны, независимые, для которых даже в Берлине государственный переворот может быть, пожалуй, достаточно легким, знают, что против них выступило бы подавляющее большинство немецкого народа, и их лидеры открыто заявляют, что их час еще не пробил. Если в области демократической доктрины и кажется вероятным изменение, то, вероятно, оно проявится в форме права, прямо предоставленного экономическим ассоциациям или, еще более общим образом, производителям, оказывать особое и прямое влияние на правительство. Если Временный экономический совет преуспеет, возможно, что Германия расширит эксперимент и попытается создать настоящий Экономический парламент.

Парламентское правление принято, но к нему относятся с недоверием. Была также введена целая серия мер, таких как референдум, инициатива, выдвижение и импичмент Президента народом, которые являются не только логическим применением демократического принципа, но и гарантией против любых возможных злоупотреблений парламентаризмом. Это блестящее доказательство доверия к демократии. Будущее покажет, оправдано ли оно.

На самом деле референдум и инициатива ожидают закона, который должен их организовать. Что дадут эти институты в такой огромной стране, как Германия? Легко увидеть, что они значительно увеличат нагрузку на правительственный аппарат, и задаешься вопросом, не возникнет ли риск полного паралича его функционирования. Для успеха этих институтов мы должны предполагать достаточно твердое политическое образование и интеллект, общественность, которая знает свои желания и то, как заставить их преобладать, Парламент и Кабинет, умеющие распознавать желания нации и готовые подчиниться им. Из-за недоверия к парламентаризму было решено, что Президент должен избираться непосредственно народом. Он наделен властью нацией и поставлен рядом с рейхстагом, чтобы контролировать его. Но не может ли он стать слишком сильным, и нет ли опасности, что он злоупотребит своими полномочиями к великому ущербу для свободы и самой демократии? Нынешний Президент был избран Национальным собранием. При всей значительности полномочий, которые дает ему Конституция, он фактически является одним из наименее могущественных глав государств в мире. Будет ли иначе, когда он будет избран всем народом? Будет ли он достаточно силен или слишком силен?

Эта демократия, которая не боится плебисцита, прямо исключила монархическую форму для рейха и для государств. Тем не менее здесь и там, особенно в Баварии, существуют монархические заговоры. Хватит ли у Конституции и здесь сил, чтобы добиться повиновения? На данный момент не кажется, что монархическая реставрация, независимо от того, какой династии претендент, имела бы серьезные шансы на успех. Ибо до тех пор, пока не возникнет новое положение дел, рабочий класс, который допустил бы диктатуру, осуществляемую им самим, вероятно, будет противостоять любой попытке возврата к упраздненному личному режиму.

Экономическая конституция отходит от старых обычаев гораздо дальше, чем политическая конституция.

Идея советов, вероятно, является единственной действительно новой идеей, появившейся в публичном праве современных государств после войны. Немецкое право дало этой идее торжественное освящение и воплотило ее в Конституции. Но до сих пор оно дало ей лишь самое ограниченное применение. Фабрично-заводские рабочие советы едва начали функционировать, и рабочий класс еще не имеет ясного представления о том, каким образом он будет использовать власть, данную законом этим новым организмам.

Доктрина советов естественно ведет к национализации. Ибо доверить управление всей отраслью промышленности Экономическим советам, в которых рабочие представлены наряду с работодателями и потребителями, — значит применить право соучастия. Но другие соображения также способствуют тому, чтобы эта система занимала все более важное место. «Свободная игра экономических сил» больше не поддерживается. Повсюду утверждается, что классический либерализм отжил свое и что для улучшения экономической ситуации, столь крайне неблагоприятной во всех современных государствах, недостаточно позволить вещам свободно идти своим чередом. Теперь считается, что «невмешательство» ведет к банкротству. Больше не верят в прежние принципы, которые считали абсолютными право на частную собственность, право на труд, свободу торговли и свободу договора. Сегодня эти права считаются ограниченными общим благом и должны осуществляться индивидом в интересах всех.

Поскольку вопрос о принципе, по-видимому, решен, проблема становится почти исключительно практической. Определенное количество отраслей промышленности стало более или менее национализированным или даже обобществленным и станет еще более таковым, причем их число, вероятно, также будет расти. Дискуссия теперь, кажется, ведется только о способах применения, о степени необходимой «зрелости»; о том, созрела ли та или иная отрасль; о методе расчета стоимости эксплуатации; о премиях за выработку и т. д., и т. д.

Подобно идее советов, эта доктрина национализации, кажется, приобретает все большее значение. Что из этого выйдет для Германии и для государств, которые пойдут по этому пути? Не являются ли эти новые формулы эфемерным результатом потрясений, вызванных войной? Или они, улучшенные и проверенные практикой, будут окончательно установлены в экономической организации всех современных народов? Принесут ли они странам, которые их примут, крах или экономическое процветание и социальный мир? По этим вопросам можно лишь поставить вопросительные знаки. В любом случае, однако, важно следить за немецким экспериментом с величайшим возможным интересом.

ГЛОССАРИЙ

German | Translation
Reich | Commonwealth
Reichs- | of the Commonwealth, national
Reichsarbeiterrat | National Workers’ Council
Reichsgericht | National Judicial Court
Reichskanzler | National Chancellor
Reichsminister | National Minister
Reichsministerium, pl., -IEN | National Department
Reichspräsident | President of the Commonwealth, National President
Reichsrat | National Council
Reichsregierung | National Cabinet
Reichstag | National Assembly
Reichsverwaltungsgericht | National Administrative Court
Reichswirtschaftsrat | National Economic Council
Land | State (an integral part of the Commonwealth)
Landes- | of the State, State
Landesregierung | State Cabinet
Landtag | State Assembly
Wahlprüfungsgericht | Electoral Commission
Staat | country, state (one of the family of nations); referring to Germany, it designates the Commonwealth and separate States as a single political entity.
Staatsgerichtshof | Supreme Judicial Court
STAATLICH | political
FREISTAATLICH | republican

ПРИЛОЖЕНИЕ КОНСТИТУЦИЯ ГЕРМАНСКОГО РЕЙХА

ПРЕАМБУЛА

Немецкий народ, объединенный во всех своих частях и вдохновленный решимостью обновить и укрепить свой рейх в свободе и справедливости, сохранить мир как внутри страны, так и за ее пределами и способствовать социальному прогрессу, принял следующую Конституцию.

ЧАСТЬ ПЕРВАЯ Устройство и функции рейха

РАЗДЕЛ I РЕЙХ И ГОСУДАРСТВА

СТАТЬЯ 1

Германский рейх является республикой.

Политическая власть исходит от народа.

СТАТЬЯ 2

Территория рейха состоит из территорий германских государств. Другие территории могут быть включены в состав рейха имперским законом, если их жители, осуществляя право на самоопределение, этого пожелают.

СТАТЬЯ 3

Государственные цвета — черный, красный и золотой. Торговый флаг — черный, белый и красный с государственными цветами в верхнем внутреннем углу.

СТАТЬЯ 4

Общепризнанные нормы международного права признаются неотъемлемой частью права Германского рейха.

СТАТЬЯ 5

Политическая власть осуществляется в делах рейха имперским правительством в соответствии с Конституцией рейха, а в делах государств — правительствами государств в соответствии с конституциями государств.

СТАТЬЯ 6

Рейх обладает исключительной компетенцией в отношении:

1. Иностранных дел;

2. Колониальных дел;

3. Гражданства, свободы передвижения и проживания, иммиграции и эмиграции, а также экстрадиции;

4. Организации национальной обороны;

5. Монетного дела;

6. Таможенного дела, включая объединение таможенных и торговых округов и свободный обмен товарами;

7. Почты и телеграфа, включая телефоны.

СТАТЬЯ 7

Рейх обладает компетенцией в отношении:

1. Гражданского права;

2. Уголовного права;

3. Судопроизводства, включая исполнение наказаний и официальное сотрудничество между административными органами;

4. Паспортов и надзора за иностранцами;

5. Общественного призрения и борьбы с бродяжничеством;

6. Прессы, объединений и собраний;

7. Демографических проблем; защиты материнства, младенчества, детства и юности;

8. Общественного здравоохранения, ветеринарии, защиты растений от болезней и вредителей;

9. Трудового права, социального страхования, защиты наемных работников и других служащих, а также бирж труда;

10. Создания имперских организаций профессионального представительства;

11. Обеспечения ветеранов войны и их иждивенцев;

12. Права экспроприации;

13. Обобществления природных ресурсов и хозяйственных предприятий, а также производства, изготовления, распределения и установления цен на экономические блага для нужд общества;

14. Торговли, мер и весов, выпуска бумажных денег, банковского дела, а также фондовых и товарных бирж;

15. Торговли продуктами питания и другими предметами первой необходимости, а также предметами роскоши;

16. Промышленности и горного дела;

17. Страхования;

18. Морского судоходства, глубоководного и прибрежного рыболовства;

19. Железных дорог, внутреннего судоходства, сообщения с помощью механических транспортных средств на суше, на море и в воздухе; строительства шоссейных дорог, поскольку это относится к общему сообщению и национальной обороне;

20. Театров и кинематографа.

СТАТЬЯ 8

Рейх также обладает компетенцией в отношении налогообложения и других источников дохода, поскольку они могут быть востребованы полностью или частично для его целей. Если рейх претендует на какой-либо источник дохода, который ранее принадлежал государствам, он должен учитывать финансовые потребности государств.

СТАТЬЯ 9

Всякий раз, когда необходимо установить единообразные правила, рейх обладает компетенцией в отношении:

1. Содействия социальному обеспечению;

2. Охраны общественного порядка и безопасности.

СТАТЬЯ 10

Рейх может устанавливать законом основные принципы относительно:

1. Прав и обязанностей религиозных объединений;

2. Образования, включая высшее образование и библиотеки для научных целей;

3. Права должностных лиц всех публично-правовых корпораций;

4. Земельного права, распределения земли, поселений и усадеб, ограничений на земельную собственность, жилищного строительства и распределения населения;

5. Погребения умерших.

СТАТЬЯ 11

Рейх может устанавливать законом основные принципы относительно действительности и порядка взимания налогов государств, чтобы предотвратить:

1. Ущерб доходам или торговым отношениям рейха;

2. Двойное налогообложение;

3. Наложение чрезмерных обременений или обременений, ограничивающих торговлю при использовании средств и органов общественного сообщения;

4. Налоговую дискриминацию продукции других государств в пользу отечественной продукции в межгосударственной и местной торговле; или

5. Экспортные премии;

или в целях защиты важных социальных интересов.

СТАТЬЯ 12

Пока и поскольку рейх не осуществляет свою компетенцию, такая компетенция остается за государствами. Это не применяется в случаях, когда рейх обладает исключительной компетенцией.

Имперское правительство может возражать против законов государств, относящихся к предметам статьи 7, пункта 13, всякий раз, когда это затрагивает общее благосостояние рейха.

СТАТЬЯ 13

Законы рейха имеют преимущественную силу над законами государств, которые им противоречат.

Если возникает сомнение или разногласие относительно того, соответствует ли законодательство штата праву рейха, соответствующие органы рейха или центральные органы государств, в соответствии с более конкретными положениями имперского закона, могут прибегнуть к решению верховного суда рейха.

СТАТЬЯ 14

Законы рейха исполняются органами государств, если имперским законом не предусмотрено иное.

СТАТЬЯ 15

Имперское правительство осуществляет надзор за ведением дел, в отношении которых рейх обладает компетенцией.

Поскольку законы рейха должны исполняться органами государств, имперское правительство может издавать общие инструкции. Оно имеет право направлять комиссаров в центральные органы государств, а с их согласия — в подчиненные органы государств для надзора за исполнением имперских законов.

Правительства государств обязаны по требованию имперского правительства устранять любые недостатки в исполнении имперских законов. В случае спора как имперское правительство, так и правительство штата могут прибегнуть к решению Верховного суда, если имперским законом не предписан другой суд.

СТАТЬЯ 16

Должностные лица, непосредственно отвечающие за управление делами рейха в любом государстве, как правило, должны быть гражданами этого государства. Должностные лица, служащие и рабочие имперской администрации должны, если они того пожелают, быть трудоустроены в округах, где они проживают, насколько это возможно и не противоречит их подготовке и требованиям службы.

СТАТЬЯ 17

Каждое государство должно иметь республиканскую конституцию. Представители народа должны избираться всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием всех немецких граждан, как мужчин, так и женщин, в соответствии с принципами пропорционального представительства. Правительство штата должно пользоваться доверием представителей народа.

Принципы, в соответствии с которыми избираются представители народа, применяются также к муниципальным выборам; однако законом штата может быть установлен ценз оседлости, не превышающий одного года проживания в муниципалитете, для таких выборов.

СТАТЬЯ 18

Разделение рейха на государства должно служить высшим экономическим и культурным интересам народа после самого тщательного учета пожеланий затронутого населения. Границы государств могут быть изменены, и новые государства могут быть созданы в составе рейха в процессе конституционной поправки.

С согласия непосредственно затронутых государств требуется лишь обычный закон рейха.

Обычного закона рейха будет достаточно и в том случае, если одно из затронутых государств не дает согласия, при условии, что изменение границ или создание нового государства желаемо заинтересованным населением и также требуется преобладающим национальным интересом.

Пожелания населения должны быть установлены путем референдума. Имперское правительство назначает референдум по требованию одной трети жителей, имеющих право голоса в Национальное собрание на территории, подлежащей отделению.

Для изменения границы или создания нового государства требуются три пятых поданных голосов, но не менее большинства квалифицированных избирателей. Даже если речь идет об отделении только части прусского административного округа, баварского округа или, в других государствах, соответствующего административного округа, должны быть установлены пожелания населения всего округа. Если нет физического контакта между территорией, подлежащей отделению, и остальной частью округа, пожелания населения округа, подлежащего отделению, могут быть признаны окончательными специальным законом рейха.

После того как согласие населения будет установлено, имперское правительство вносит в Национальное собрание законопроект, пригодный для принятия.

Если возникает какой-либо спор о разделе имущества в связи с таким объединением или отделением, он будет разрешен по жалобе любой из сторон Верховным судом Германского рейха.

СТАТЬЯ 19

Если внутри государства возникают споры по поводу Конституции, для разрешения которых нет компетентного суда, или если возникают споры публично-правового характера между различными государствами или между государством и рейхом, они будут разрешены по жалобе одной из сторон Верховным судом Германского рейха, если не компетентен другой судебный орган рейха.

Президент рейха исполняет решения Верховного суда.

РАЗДЕЛ II НАЦИОНАЛЬНОЕ СОБРАНИЕ

СТАТЬЯ 20

Национальное собрание состоит из делегатов немецкого народа.

СТАТЬЯ 21

Делегаты являются представителями всего народа. Они подчиняются только своей совести и не связаны никакими инструкциями.

СТАТЬЯ 22

Делегаты избираются всеобщим, равным, прямым и тайным голосованием всеми мужчинами и женщинами старше двадцати лет в соответствии с принципами пропорционального представительства. День выборов должен быть воскресеньем или праздничным днем.

Детали будут урегулированы имперским избирательным законом.

СТАТЬЯ 23

Национальное собрание избирается на четыре года. Новые выборы должны состояться самое позднее на шестидесятый день после истечения его срока.

Национальное собрание собирается самое позднее на тридцатый день после выборов.

СТАТЬЯ 24

Национальное собрание собирается каждый год в первую среду ноября в месте нахождения имперского правительства. Президент Национального собрания должен созвать его раньше, если этого потребует Президент рейха или не менее одной трети членов Национального собрания.

Национальное собрание определяет окончание своей сессии и день возобновления заседаний.

СТАТЬЯ 25

Президент рейха может распустить Национальное собрание, но только один раз по одной и той же причине.

Новые выборы происходят самое позднее на шестидесятый день после такого роспуска.

СТАТЬЯ 26

Национальное собрание выбирает своего Президента, Вице-президента и секретарей. Оно регулирует свой собственный порядок работы.

СТАТЬЯ 27

В период между сессиями или во время проведения выборов Президент и Вице-президент предыдущей сессии ведут его дела.

СТАТЬЯ 28

Президент осуществляет управление и охрану здания Национального собрания. Управление зданием подлежит его руководству; он контролирует его доходы и расходы в соответствии с положениями бюджета и представляет рейх во всех юридических делах и в судебных процессах, возникающих во время его управления.

СТАТЬЯ 29

Заседания Национального собрания являются публичными. По требованию пятидесяти членов публика может быть удалена голосованием двух третей голосов.

СТАТЬЯ 30

Правдивые и точные отчеты о заседаниях Национального собрания, собрания штата или их комитетов в публичных заседаниях пользуются абсолютным иммунитетом.

СТАТЬЯ 31

При Национальном собрании будет организована Избирательная комиссия для решения спорных выборов. Она также будет решать, утратил ли делегат свое место.

Избирательная комиссия состоит из членов Национального собрания, выбранных последним на срок полномочий Собрания, и членов Имперского административного суда, назначаемых Президентом рейха по представлению президиума этого суда.

Эта Избирательная комиссия выносит решение после публичных слушаний кворумом из трех членов Национального собрания и двух судебных членов.

Производство, помимо слушаний перед Избирательной комиссией, будет вестись имперским комиссаром, назначенным Президентом рейха. В остальном процедура будет регулироваться Избирательной комиссией.

СТАТЬЯ 32

Национальное собрание действует большинством голосов, если Конституцией не предусмотрено иное. Для проведения выборов Национальным собранием оно может в своих правилах процедуры делать исключения.

Кворум для ведения дел будет регулироваться правилами процедуры.

СТАТЬЯ 33

Национальное собрание и его комитеты могут потребовать присутствия имперского канцлера и любого имперского министра.

Имперский канцлер, имперские министры и назначенные ими комиссары имеют право присутствовать на заседаниях Национального собрания и его комитетов. Государства имеют право направлять своих полномочных представителей на эти заседания для изложения взглядов своих правительств по рассматриваемым вопросам.

По их требованию представители правительств должны быть выслушаны во время обсуждений, а представители имперского правительства должны быть выслушаны даже вне установленного порядка ведения дел.

Они подчиняются власти председательствующего в вопросах порядка.

СТАТЬЯ 34

Национальное собрание имеет право, а по предложению одной пятой своих членов — обязанность назначать следственные комитеты. Эти комитеты на публичных заседаниях расследуют доказательства, которые они или инициаторы считают необходимыми. Публика может быть удалена голосованием двух третей голосов следственного комитета. Правила процедуры регулируют деятельность комитета и определяют число его членов.

Судебные и административные органы обязаны выполнять запросы этих комитетов о предоставлении информации, а записи органов должны по запросу представляться им.

Положения уголовно-процессуального кодекса применяются, насколько это уместно, к запросам этих комитетов и содействующих им органов, но тайна переписки и других почтовых, телеграфных и телефонных служб остается неприкосновенной.

СТАТЬЯ 35

Национальное собрание назначает Постоянный комитет по иностранным делам, который может действовать также вне заседаний Национального собрания и после истечения срока его полномочий или роспуска до созыва нового Национального собрания. Его заседания не являются публичными, если комитет голосованием двух третей голосов не постановит иное.

Национальное собрание также назначает Постоянный комитет для защиты прав представителей народа против имперского правительства во время перерыва и после истечения срока, на который оно было избрано.

Эти комитеты обладают правами следственных комитетов.

СТАТЬЯ 36

Ни один член Национального собрания или собрания штата не может в любое время подвергаться судебному или дисциплинарному преследованию или нести ответственность вне палаты, к которой он принадлежит, за свое голосование или свои мнения, высказанные при исполнении своих обязанностей.

СТАТЬЯ 37

Ни один член Национального собрания или собрания штата не может во время сессии без согласия палаты, к которой он принадлежит, подвергаться расследованию или аресту за какое-либо наказуемое деяние, если он не пойман на месте преступления или не задержан не позднее следующего дня.

Аналогичное согласие требуется в случае любого другого ограничения личной свободы, которое препятствует исполнению делегатом своих обязанностей.

Любое уголовное преследование против члена Национального собрания или собрания штата, а также любой арест или иное ограничение его личной свободы должны по требованию палаты, к которой он принадлежит, быть приостановлены на время сессии.

СТАТЬЯ 38

Члены Национального собрания и собраний штатов имеют право отказаться давать показания относительно лиц, которые предоставили им информацию в их официальном качестве, или которым они предоставили информацию при исполнении своих официальных обязанностей, или относительно самой информации. В отношении изъятия бумаг их положение такое же, как у лиц, которые по закону имеют право отказаться давать показания.

Обыск или изъятие могут проводиться в помещениях Национального собрания или собрания штата только с согласия его Президента.

СТАТЬЯ 39

Гражданские служащие и военнослужащие не нуждаются в отпуске для исполнения своих обязанностей в качестве членов Национального собрания или собрания штата.

Если они становятся кандидатами на выборы в эти органы, им должен быть предоставлен необходимый отпуск для подготовки к выборам.

СТАТЬЯ 40

Члены Национального собрания имеют право на бесплатный проезд по всем немецким железным дорогам, а также компенсацию, установленную имперским законом.

РАЗДЕЛ III ИМПЕРСКИЙ ПРЕЗИДЕНТ И ИМПЕРСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

СТАТЬЯ 41

Имперский президент избирается всем немецким народом.

Каждый немец, достигший тридцатипятилетнего возраста, имеет право быть избранным.

Детали будут урегулированы имперским законом.

СТАТЬЯ 42

Имперский президент при вступлении в должность приносит перед Национальным собранием следующую присягу:

Я клянусь посвятить все свои силы благополучию немецкого народа, приумножать его процветание, оберегать его от ущерба, соблюдать Конституцию и законы рейха, добросовестно исполнять свои обязанности и справедливо относиться ко всем.

Допускается добавление религиозного заверения.

СТАТЬЯ 43

Срок полномочий имперского президента составляет семь лет. Он может быть переизбран.

Президент может быть отстранен от должности до истечения срока его полномочий голосованием народа по предложению Национального собрания. Решение Национального собрания в таком случае требует большинства в две трети голосов. После такого действия Президент отстраняется от дальнейшего исполнения своих обязанностей. Отказ народа отстранить Президента имеет эффект новых выборов и влечет за собой роспуск Национального собрания.

Имперский президент не может быть подвергнут уголовному преследованию без согласия Национального собрания.

СТАТЬЯ 44

Имперский президент не может одновременно быть членом Национального собрания.

СТАТЬЯ 45

Имперский президент представляет рейх в вопросах международного права. Он заключает от имени рейха союзы и другие договоры с иностранными державами. Он аккредитует и принимает послов.

Война объявляется и мир заключается имперским законом.

Союзы и договоры с иностранными государствами, относящиеся к предметам компетенции рейха, требуют согласия Национального собрания.

СТАТЬЯ 46

Президент назначает и увольняет гражданских и военных должностных лиц рейха, если законом не предусмотрено иное. Он может делегировать это право назначения или увольнения другим органам.

СТАТЬЯ 47

Имперский президент обладает верховным командованием над всеми вооруженными силами рейха.

СТАТЬЯ 48

Если какое-либо государство не выполняет обязанности, возложенные на него Конституцией или имперскими законами, имперский президент может принудить его к исполнению вооруженной силой.

Если общественная безопасность и порядок в Германском рейхе существенно нарушены или находятся под угрозой, имперский президент может принять необходимые меры для восстановления общественной безопасности и порядка и, при необходимости, вмешаться с помощью вооруженной силы. С этой целью он может временно приостановить действие основных прав, установленных в статьях 114, 115, 117, 118, 123, 124 и 153.

Имперский президент должен немедленно информировать Национальное собрание обо всех мерах, принятых на основании параграфов 1 или 2 этой статьи. Эти меры должны быть отменены по требованию Национального собрания.

Если существует опасность промедления, правительство штата может для своей территории принять временные меры, указанные в параграфе 2. Эти меры должны быть отменены по требованию имперского президента или Национального собрания.

Детали будут урегулированы имперским законом.

СТАТЬЯ 49

Имперский президент осуществляет право помилования для рейха.

Имперские амнистии требуют имперского закона.

СТАТЬЯ 50

Все приказы и распоряжения имперского президента, включая те, что касаются вооруженных сил, требуют для своей действительности контрассигнации имперского канцлера или соответствующего имперского министра. Контрассигнацией принимается ответственность.

СТАТЬЯ 51

Имперский президент временно замещается в случае нетрудоспособности имперским канцлером. Если такая нетрудоспособность, вероятно, продлится значительное время, он замещается в порядке, который будет определен имперским законом.

Та же процедура применяется в случае преждевременной вакансии должности Президента до завершения новых выборов.

СТАТЬЯ 52

Имперское правительство состоит из имперского канцлера и имперских министров.

СТАТЬЯ 53

Имперский канцлер и по его предложению имперские министры назначаются и увольняются имперским президентом.

СТАТЬЯ 54

Имперский канцлер и имперские министры требуют для управления своими должностями доверия Национального собрания. Каждый из них должен уйти в отставку, если Национальное собрание формальной резолюцией выразит им недоверие.

СТАТЬЯ 55

Имперский канцлер председательствует в имперском правительстве и ведет его дела в соответствии с правилами процедуры, которые будут составлены имперским правительством и утверждены имперским президентом.

СТАТЬЯ 56

Имперский канцлер определяет общую линию политики и несет за нее ответственность перед Национальным собранием. В соответствии с этой общей политикой каждый имперский министр ведет независимо дела, вверенные ему, и несет индивидуальную ответственность перед Национальным собранием.

СТАТЬЯ 57

Имперские министры должны представлять имперскому правительству для рассмотрения и решения все проекты законов и другие вопросы, для которых эта процедура предписана Конституцией или законом, а также разногласия по вопросам, которые касаются ведомств нескольких имперских министров.

СТАТЬЯ 58

Имперское правительство принимает решения большинством голосов. В случае равенства голосов голос председательствующего является решающим.

СТАТЬЯ 59

Национальное собрание уполномочено предъявить импичмент имперскому президенту, имперскому канцлеру и имперским министрам перед Верховным судом Германского рейха за любое умышленное нарушение Конституции или законов рейха. Предложение об импичменте должно быть подписано не менее чем ста членами Национального собрания и требует одобрения большинства, предписанного для поправок к Конституции. Детали будут урегулированы имперским законом, касающимся Верховного суда.

РАЗДЕЛ IV НАЦИОНАЛЬНЫЙ СОВЕТ

СТАТЬЯ 60

Для представительства германских государств в имперском законодательстве и управлении будет организован Национальный совет.

СТАТЬЯ 61

В Национальном совете каждое государство имеет не менее одного голоса. В случае более крупных государств один голос предоставляется на каждый миллион жителей. Любой избыток, равный по крайней мере населению наименьшего государства, считается эквивалентным полному миллиону. Ни одно государство не может иметь более двух пятых всех голосов.

[Германская Австрия после ее объединения с Германским рейхом получит право участия в Национальном совете с количеством голосов, соответствующим ее населению. До этого времени представители Германской Австрии имеют совещательный голос.] [71]

Количество голосов определяется заново Национальным советом после каждой общей переписи населения.

СТАТЬЯ 62

В комитетах, сформированных Национальным советом из своих членов, ни одно государство не будет иметь более одного голоса.

СТАТЬЯ 63

Государства будут представлены в Национальном совете членами своих правительств. Половина прусских голосов, однако, будет в распоряжении прусских провинциальных администраций в соответствии с законом штата.

Земли имеют право направлять в рейхсрат столько представителей, сколько они имеют голосов.

СТАТЬЯ 64

Имперское правительство обязано созывать рейхсрат по требованию одной трети его членов.

СТАТЬЯ 65

Председательство в рейхсрате и его комитетах осуществляется членом имперского правительства. Члены имперского правительства имеют право, а по требованию [рейхсрата] — и обязанность, принимать участие в заседаниях рейхсрата и его комитетов. Они должны быть выслушаны в любое время по их требованию во время обсуждений.

СТАТЬЯ 66

Имперское правительство, а также каждый член рейхсрата, имеют право вносить предложения в рейхсрат.

Рейхсрат регулирует свой порядок ведения дел посредством регламента.

Пленарные заседания рейхсрата являются открытыми. В соответствии с регламентом общественность может быть не допущена во время обсуждения отдельных вопросов.

Решения принимаются большинством голосов присутствующих.

СТАТЬЯ 67

Имперские ведомства должны информировать рейхсрат о ведении имперских дел. При обсуждении важных вопросов соответствующие комитеты рейхсрата должны созываться имперскими ведомствами.

РАЗДЕЛ V ИМПЕРСКОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО

СТАТЬЯ 68

Законопроекты вносятся имперским правительством или членами рейхстага.

Имперские законы принимаются рейхстагом.

СТАТЬЯ 69

Внесение законопроектов имперским правительством требует согласия рейхсрата. Если соглашение между имперским правительством и рейхсратом не достигнуто, имперское правительство может тем не менее внести законопроект, но обязано указать на разногласия с рейхсратом.

Если рейхсрат принимает законопроект, с которым не согласно имперское правительство, последнее обязано внести этот законопроект в рейхстаг вместе с изложением своей позиции.

СТАТЬЯ 70

Имперский президент должен подготовить законы, принятые в конституционном порядке, и в течение одного месяца опубликовать их в Имперском вестнике законов.

СТАТЬЯ 71

Имперские законы вступают в силу, если не предусмотрено иное, на четырнадцатый день после дня их опубликования в Имперском вестнике законов в имперской столице.

СТАТЬЯ 72

Обнародование имперского закона может быть отложено на два месяца, если этого требует одна треть рейхстага. Законы, которые рейхстаг и рейхсрат объявляют срочными, могут быть обнародованы имперским президентом независимо от этого требования.

СТАТЬЯ 73

Закон, принятый рейхстагом, должен быть передан на рассмотрение народа до его обнародования, если имперский президент распорядится об этом в течение месяца.

Закон, обнародование которого отложено по требованию по меньшей мере одной трети рейхстага, должен быть представлен на рассмотрение народа, если этого потребует одна двадцатая часть избирателей, обладающих правом голоса.

Народное голосование также проводится по мере, инициированной народом, если этого потребует одна десятая часть избирателей, обладающих правом голоса. К такому требованию должен быть приложен полностью разработанный законопроект. Имперское правительство представляет законопроект вместе с изложением своей позиции в рейхстаг. Народное голосование не проводится, если желаемый законопроект принимается рейхстагом без изменений.

Народное голосование по бюджету, налоговым законам и законам, касающимся классификации и оплаты труда государственных служащих, может проводиться только с санкции имперского президента.

Процедура, связанная с народным референдумом и народной инициативой, будет регулироваться имперским законом.

СТАТЬЯ 74

Рейхсрат имеет право возражать против законов, принятых рейхстагом.

Возражение должно быть подано в имперское правительство в течение двух недель после окончательного голосования в рейхстаге и должно быть обосновано не позднее чем в течение еще двух недель.

В случае возражения закон возвращается в рейхстаг для повторного рассмотрения. Если соглашение между рейхстагом и рейхсратом не достигнуто, имперский президент может в течение трех месяцев передать предмет спора на рассмотрение народа. Если президент не пользуется этим правом, закон не вступает в силу. Если рейхстаг отклоняет возражение рейхсрата большинством в две трети голосов, президент должен в течение трех месяцев обнародовать закон в форме, принятой рейхстагом, или передать его на рассмотрение народа.

СТАТЬЯ 75

Акт рейхстага может быть аннулирован народным голосованием только в том случае, если в голосовании примет участие большинство лиц, обладающих правом голоса.

СТАТЬЯ 76

Конституция может быть изменена в законодательном порядке. Однако акты рейхстага, касающиеся изменения Конституции, вступают в силу только в том случае, если присутствует две трети установленного числа членов и по меньшей мере две трети присутствующих дают свое согласие. Акты рейхсрата, касающиеся изменения Конституции, также требуют большинства в две трети всех поданных голосов. Если поправка к Конституции должна быть принята народом посредством народной инициативы, требуется согласие большинства избирателей, обладающих правом голоса.

Если рейхстаг принимает поправку к Конституции вопреки возражению рейхсрата, президент не может обнародовать этот закон, если рейхсрат в течение двух недель потребует проведения народного голосования.

СТАТЬЯ 77

Имперское правительство издает общие административные предписания, необходимые для исполнения имперских законов, постольку, поскольку законы не предусматривают иного. Оно должно получить согласие рейхсрата, если исполнение имперских законов возложено на органы власти земель.

РАЗДЕЛ VI ИМПЕРСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ

СТАТЬЯ 78

Ведение отношений с иностранными государствами является исключительной функцией рейха.

Земли в вопросах, подпадающих под их юрисдикцию, могут заключать договоры с иностранными государствами; такие договоры требуют согласия рейха.

Соглашения с иностранными государствами относительно изменения государственных границ будут заключаться рейхом с согласия соответствующей земли. Изменения границ могут производиться только на основании имперского закона, за исключением случаев, когда речь идет лишь об уточнении границ незаселенных районов.

Для обеспечения представительства интересов, возникающих из особых экономических отношений отдельных земель с иностранными государствами или из их близости к иностранным государствам, рейх определяет необходимые меры и мероприятия по согласованию с соответствующими землями.

СТАТЬЯ 79

Имперская оборона является функцией рейха. Организация немецкого народа для обороны будет единообразно регулироваться имперским законом с должным учетом особенностей населения отдельных земель.

СТАТЬЯ 80

Колониальная политика является исключительной функцией рейха.

СТАТЬЯ 81

Все немецкие торговые суда составляют единый торговый флот.

СТАТЬЯ 82

Германия образует таможенную и торговую территорию, окруженную общей таможенной границей.

Таможенная граница совпадает с государственной границей. На морском побережье берег материка и островов, принадлежащих государственной территории, составляет таможенную границу. Могут быть сделаны отступления для прохождения таможенной границы в океане и на других водоемах.

Иностранные территории или части территорий могут быть включены в таможенную зону посредством международных договоров или соглашений.

Части территории могут быть исключены из таможенной зоны в соответствии с особыми требованиями. В случае свободных портов это исключение может быть отменено только путем внесения поправки в Конституцию.

Районы, исключенные из таможенной зоны, могут быть включены в иностранную таможенную зону посредством международных договоров или соглашений.

Все продукты природы или промышленности, а также произведения искусства, являющиеся предметами свободной торговли внутри рейха, могут перевозиться в любом направлении через границы земель и муниципалитетов. Исключения допускаются на основании имперского закона.

СТАТЬЯ 83

Таможенные пошлины и налоги на предметы потребления администрируются имперскими органами власти.

В связи с имперским налоговым администрированием имперскими органами власти должны быть предусмотрены меры, которые позволят землям защищать свои особые сельскохозяйственные, коммерческие, торговые и промышленные интересы.

СТАТЬЯ 84

Рейх имеет право регулировать законом:

1. Организацию налоговых администраций земель в той мере, в какой это требуется для единообразного и беспристрастного исполнения имперских налоговых законов;

2. Организацию и функции органов, ответственных за надзор за исполнением имперских налоговых законов;

3. Расчеты с землями;

4. Возмещение административных расходов в связи с исполнением имперских налоговых законов.

СТАТЬЯ 85

Все доходы и расходы рейха должны быть оценены на каждый финансовый год и внесены в бюджет.

Бюджет принимается законом до начала финансового года.

Ассигнования обычно предоставляются на один год; в особых случаях они могут быть предоставлены на более длительный срок. В остальном положения, выходящие за рамки финансового года или не относящиеся к имперским доходам и расходам или их администрированию, недопустимы в имперском бюджетном законе.

Рейхстаг не может увеличивать ассигнования в бюджетном законопроекте или вносить новые статьи без согласия рейхсрата.

Согласие рейхсрата может не требоваться в соответствии с положениями статьи 74.

СТАТЬЯ 86

В следующем финансовом году имперский министр финансов представит рейхсрату и рейхстагу отчет о распоряжении всеми имперскими доходами для освобождения имперского правительства от ответственности. Аудит этого отчета будет регулироваться имперским законом.

СТАТЬЯ 87

Средства могут быть получены путем заимствования только в случае чрезвычайной необходимости и, как правило, только для расходов на производственные цели. Такое получение средств, а также принятие рейхом любых финансовых обязательств допускается только на основании имперского закона.

СТАТЬЯ 88

Почтовая и телеграфная службы, вместе с телефонной службой, являются исключительными функциями рейха.

Почтовые марки являются едиными для всего рейха.

Имперское правительство с согласия рейхсрата издает правила, предписывающие условия и тарифы за использование средств связи. С согласия рейхсрата оно может делегировать это полномочие генеральному почтмейстеру.

Имперское правительство с согласия рейхсрата создает консультативный совет для сотрудничества при обсуждении вопросов, касающихся почтовых, телеграфных и телефонных служб и тарифов.

Только рейх заключает договоры, касающиеся связи с иностранными государствами.

СТАТЬЯ 89

Обязанностью рейха является приобретение в собственность железных дорог, служащих средствами общего общественного сообщения, и эксплуатация их как единой транспортной системы.

Права земель на приобретение частных железных дорог передаются рейху по его требованию.

СТАТЬЯ 90

С принятием железных дорог рейх также приобретает право экспроприации и суверенные полномочия земель, относящиеся к железнодорожным делам. Верховный суд решает споры, касающиеся объема этих прав.

СТАТЬЯ 91

Имперское правительство с согласия рейхсрата издает правила, регулирующие строительство, эксплуатацию и движение железных дорог. С согласия рейхсрата оно может делегировать это полномочие соответствующему имперскому министру.

СТАТЬЯ 92

Имперские железные дороги, независимо от включения их бюджета и счетов в общий бюджет и счета рейха, должны управляться как независимое хозяйственное предприятие, которое должно покрывать свои собственные расходы, включая проценты и амортизацию железнодорожного долга, и накапливать железнодорожный резервный фонд. Размер амортизации и резервного фонда, а также цели, на которые может быть использован резервный фонд, регулируются специальным законом.

СТАТЬЯ 93

Имперское правительство с согласия рейхсрата создает консультативные советы для имперских железных дорог для сотрудничества при обсуждении вопросов железнодорожного обслуживания и тарифов.

СТАТЬЯ 94

Если рейх берет на себя эксплуатацию железных дорог, служащих средствами общего общественного сообщения в каком-либо районе, дополнительные железные дороги, служащие средствами общего общественного сообщения в этом районе, могут строиться только рейхом или с его согласия. Если новое строительство или изменение существующих имперских железнодорожных систем затрагивает сферу полномочий полиции земли, имперская железнодорожная администрация перед принятием решения должна выслушать органы власти земли.

Там, где рейх еще не взял на себя эксплуатацию железных дорог, он может за свой счет на основании имперского закона прокладывать железные дороги, признанные необходимыми для использования в качестве средств общего общественного сообщения или для имперской обороны, даже вопреки возражениям земель, по территории которых они будут проходить, не ущемляя, однако, суверенных полномочий земель, или он может передать строительство другому лицу для исполнения, вместе с предоставлением права экспроприации, если это необходимо.

Каждая железнодорожная администрация должна дать согласие на соединение с другими дорогами за счет последних.

СТАТЬЯ 95

Железные дороги, служащие средствами общего общественного сообщения, которые не эксплуатируются рейхом, подлежат надзору со стороны рейха.

Железные дороги, подлежащие имперскому надзору, должны прокладываться и оборудоваться в соответствии с едиными стандартами, установленными рейхом. Они должны содержаться в безопасном эксплуатационном состоянии и развиваться в соответствии с требованиями движения. Сооружения и оборудование для пассажирских и грузовых перевозок должны содержаться и развиваться в соответствии с потребностями.

Надзор за тарифами призван обеспечить недискриминационные и умеренные железнодорожные сборы.

СТАТЬЯ 96

Все железные дороги, включая те, которые не служат средствами общего общественного сообщения, должны соблюдать требования рейха в том, что касается использования дорог в целях имперской обороны.

СТАТЬЯ 97

Обязанностью рейха является приобретение в собственность и эксплуатация всех водных путей, служащих средствами общего общественного сообщения.

После того как они были приняты, водные пути, служащие средствами общего общественного сообщения, могут строиться или расширяться только рейхом или с его согласия.

При управлении, развитии или строительстве таких водных путей потребности сельского хозяйства и водоснабжения должны защищаться по согласованию с землями. Их улучшение также должно приниматься во внимание.

Каждая администрация водных путей должна дать согласие на соединение с другими внутренними водными путями за счет последних. Такое же обязательство существует для строительства соединения между внутренними водными путями и железными дорогами.

При принятии водных путей рейх приобретает право экспроприации, контроль над тарифами и полицейскую власть над водными путями и судоходством.

Обязанности ассоциаций по улучшению рек в отношении развития естественных водных путей в бассейнах Рейна, Везера и Эльбы принимаются рейхом.

СТАТЬЯ 98

Консультативные имперские советы по водным путям будут сформированы в соответствии с подробными правилами, изданными имперским правительством с согласия рейхсрата, для сотрудничества в управлении водными путями.

СТАТЬЯ 99

Сборы на естественных водных путях могут взиматься только за такие работы, сооружения и другие приспособления, которые предназначены для облегчения движения. В случае государственных и муниципальных общественных работ они не могут превышать необходимых затрат на строительство и содержание. Затраты на строительство и содержание работ, предназначенных не исключительно для облегчения движения, но также и для других целей, могут быть покрыты лишь в пропорциональной степени за счет навигационных сборов. Проценты и амортизационные отчисления на инвестированный капитал включаются в затраты на строительство.

Положения предыдущего абзаца применяются к сборам, взимаемым за искусственные водные пути и за приспособления в связи с ними, а также в гаванях.

Общие затраты на водный путь, речной бассейн или систему водных путей могут приниматься во внимание при определении навигационных сборов в области внутреннего водного транспорта.

Эти положения применяются также к сплаву леса по судоходным водным путям.

Только рейх взимает с иностранных судов и их грузов иные или более высокие сборы, чем с немецких судов и их грузов.

Для получения средств на содержание и развитие немецкой системы водных путей рейх может законом призывать судоходные интересы к взносам также и иными способами [чем сборами].

СТАТЬЯ 100

Для покрытия расходов на содержание и строительство путей внутреннего судоходства любое лицо или группа лиц, которые иными способами, чем через судоходство, получают прибыль от строительства плотин, могут также призываться на основании имперского закона к взносам, если задействовано несколько земель или рейх несет расходы по строительству.

СТАТЬЯ 101

Обязанностью рейха является приобретение в собственность и эксплуатация всех средств навигации, особенно маяков, плавучих маяков, буев, поплавков и сигнальных огней. После того как они были приняты, средства навигации могут устанавливаться или расширяться только рейхом или с его согласия.

РАЗДЕЛ VII ОТПРАВЛЕНИЕ ПРАВОСУДИЯ

СТАТЬЯ 102

Судьи независимы и подчиняются только закону.

СТАТЬЯ 103

Обычная юрисдикция будет осуществляться Имперским судебным судом и судами земель.

СТАТЬЯ 104

Судьи обычной юрисдикции назначаются пожизненно. Они могут быть против своей воли постоянно или временно отстранены от должности, или переведены на другую должность, или отправлены в отставку только на основании судебного решения и по причинам и в формах, предусмотренных законом. Закон может установить возрастной предел, по достижении которого судьи могут быть отправлены в отставку.

Временное отстранение от должности в соответствии с законом не затрагивается этой статьей.

Если происходит реорганизация судов или судебных округов, департамент юстиции земли может распорядиться о принудительном переводе в другой суд или отстранении от должности, но только с выплатой полного оклада.

Эти положения не применяются к судьям коммерческих трибуналов, заседателям и присяжным.

СТАТЬЯ 105

Чрезвычайные суды незаконны. Никто не может быть лишен подсудности своему законному судье. Положения закона, касающиеся военных судов и трибуналов, не затрагиваются настоящим. Военные суды чести упраздняются.

СТАТЬЯ 106

Военная юрисдикция упраздняется, за исключением военного времени и на борту военных кораблей. Детали будут регулироваться имперским законом.

СТАТЬЯ 107

В рейхе и в землях должны быть административные суды в соответствии с законами для защиты личности от приказов и постановлений административных органов.

СТАТЬЯ 108

В соответствии с имперским законом будет учрежден Верховный судебный суд для Германского рейха.

ЧАСТЬ ВТОРАЯ Основные права и обязанности немцев

РАЗДЕЛ I ЛИЧНОСТЬ

СТАТЬЯ 109

Все немцы равны перед законом.

Мужчины и женщины имеют в основном одинаковые гражданские права и обязанности.

Привилегии или дискриминация по признаку рождения или сословия, признанные законом, упраздняются. Дворянские титулы будут рассматриваться лишь как часть имени и впредь не могут присваиваться.

Титулы могут присваиваться только тогда, когда они обозначают должность или профессию; академические степени не затрагиваются этим положением.

Ордена и почетные знаки отличия не могут присваиваться государством.

Ни один немец не может принимать титул или орден от иностранного правительства.

СТАТЬЯ 110

Гражданство в рейхе и в землях будет приобретаться и утрачиваться в соответствии с положениями имперского закона. Каждый гражданин земли является в то же время гражданином рейха.

Каждый немец имеет те же права и обязанности в каждой земле рейха, что и граждане этой земли.

СТАТЬЯ 111

Все немцы пользуются правом свободно передвигаться и проживать по всему рейху. Каждый имеет право пребывания и поселения в любом месте в пределах рейха, право приобретать землю и заниматься любой приносящей доход деятельностью. Никакие ограничения не могут быть наложены, кроме как на основании имперского закона.

СТАТЬЯ 112

Каждый немец имеет право эмигрировать в иностранные государства. Эмиграция может быть ограничена только имперским законом.

Все немецкие граждане, как внутри, так и вне территории рейха, имеют право на его защиту в отношении иностранных государств.

Ни один немец не может быть выдан иностранному правительству для судебного преследования или наказания.

СТАТЬЯ 113

Тем элементам народа, которые говорят на иностранном языке, не должно чиниться препятствий законодательными или административными действиями в их свободном и характерном развитии, особенно в использовании их родного языка в школах или в вопросах внутреннего управления и отправления правосудия.

СТАТЬЯ 114

Личная свобода неприкосновенна. Вмешательство в личную свободу или ее ограничение посредством официальных действий допускается только на основании закона.

Лица, лишенные свободы, должны быть проинформированы не позднее следующего дня, на каком основании и по каким причинам они были лишены свободы, и они должны без промедления получить возможность представить возражения против такого лишения свободы.

СТАТЬЯ 115

Жилище каждого немца является его убежищем и неприкосновенно. Исключения допускаются только на основании закона.

СТАТЬЯ 116

Деяние может быть наказуемо только в том случае, если наказание было установлено законом до совершения деяния.

СТАТЬЯ 117

Тайна почтовых, телеграфных и телефонных сообщений неприкосновенна. Исключения могут быть разрешены только имперским законом.

СТАТЬЯ 118

Каждый немец имеет право в пределах общих законов свободно выражать свое мнение устно, письменно, в печати, посредством изображения или любым другим способом. Никакие отношения, вытекающие из его трудовой деятельности, не могут препятствовать ему в осуществлении этого права, и никто не может подвергать его дискриминации, если он пользуется этим правом.

Цензуры не существует, хотя законом могут быть предусмотрены исключительные положения в случае кинофильмов. Также допустимы правовые меры для борьбы с непристойной и безнравственной литературой, а также для защиты молодежи на публичных представлениях и зрелищах.

РАЗДЕЛ II ОБЩЕСТВЕННАЯ ЖИЗНЬ

СТАТЬЯ 119

Брак, как основа семейной жизни и поддержания и роста нации, находится под особой защитой Конституции. Он основан на равных правах обоих полов.

Поддержание чистоты, здоровья и социального прогресса семьи является задачей государства и муниципалитетов. Семьи с многочисленными детьми имеют право на выравнивающую помощь.

Материнство имеет право на защиту и заботу со стороны государства.

СТАТЬЯ 120

Физическое, умственное и нравственное воспитание потомства является высшим долгом и естественным правом родителей, деятельность которых контролируется политическим сообществом.

СТАТЬЯ 121

Внебрачным детям законом должны быть предоставлены те же возможности для их физического, умственного и нравственного развития, что и законнорожденным детям.

СТАТЬЯ 122

Молодежь должна быть защищена от эксплуатации, а также от пренебрежения их нравственным, умственным или физическим благополучием. Необходимые меры должны быть приняты государством и муниципалитетом.

Принудительные защитные меры могут быть назначены только на основании закона.

СТАТЬЯ 123

Все немцы имеют право собираться мирно и без оружия без уведомления или специального разрешения.

Предварительное уведомление может требоваться имперским законом для собраний под открытым небом, и такие собрания могут быть запрещены в случае непосредственной угрозы общественной безопасности.

СТАТЬЯ 124

Все немцы имеют право создавать ассоциации или общества для целей, не противоречащих уголовному закону. Это право не может быть ограничено превентивными мерами. Те же положения применяются к религиозным ассоциациям и обществам.

Каждая ассоциация имеет право на регистрацию в соответствии с гражданским правом. Ни одной ассоциации не может быть отказано в этом праве на том основании, что она преследует политическую, социально-политическую или религиозную цель.

СТАТЬЯ 125

Свобода и тайна голосования гарантируются. Детали будут регулироваться избирательными законами.

СТАТЬЯ 126

Каждый немец имеет право подавать петиции или жалобы в письменном виде в соответствующие органы власти или представителям народа. Это право может осуществляться как отдельными лицами, так и несколькими лицами вместе.

СТАТЬЯ 127

Муниципалитеты и союзы муниципалитетов имеют право на самоуправление в пределах законов.

СТАТЬЯ 128

Все граждане без различия имеют право занимать государственные должности в соответствии с законами и в зависимости от их способностей и заслуг.

Всякая дискриминация женщин на государственной службе упраздняется.

Принципы служебных отношений будут регулироваться имперским законом.

СТАТЬЯ 129

Государственные служащие назначаются пожизненно, если законом не предусмотрено иное. Пенсии и обеспечение для иждивенцев будут регулироваться законом. Должным образом приобретенные права государственных служащих неприкосновенны. Требования государственных служащих, основанные на имущественных правах, могут быть установлены в судебном порядке.

Государственные служащие могут быть отстранены от должности, временно или постоянно отправлены в отставку или переведены на другие должности с меньшим окладом только при соблюдении законно предписанных условий и форм.

Должен быть установлен процесс обжалования дисциплинарного взыскания и возможность пересмотра. Отчеты неблагоприятного характера в отношении государственного служащего не должны вноситься в его личное дело, пока он не получит возможность высказаться. Государственным служащим также должно быть разрешено знакомиться со своими личными делами.

Неприкосновенность должным образом приобретенных прав и преимущество судебных процессов для установления требований, основанных на имущественных правах, также гарантируются, особенно кадровым военным. В остальном их положение регулируется имперским законом.

СТАТЬЯ 130

Государственные служащие являются слугами всего общества, а не его части.

Всем государственным служащим гарантируется свобода политических убеждений и ассоциаций.

Государственные служащие получают особое представительство в своем официальном качестве в соответствии с более точными положениями имперского закона.

СТАТЬЯ 131

Если государственный служащий при осуществлении возложенной на него законом власти не выполняет свою служебную обязанность по отношению к какому-либо третьему лицу, ответственность несет государство или публичная корпорация, на службе у которой находится служащий. Право регресса [государства или публичной корпорации] против служащего сохраняется. Обычный судебный процесс не может быть исключен.

Подробные правила будут установлены соответствующим законодательным органом.

СТАТЬЯ 132

Каждый немец в соответствии с законами обязан принимать почетные должности.

СТАТЬЯ 133

Все граждане обязаны в соответствии с законами оказывать личные услуги государству и муниципалитету.

Обязанность военной службы будет определена в соответствии с положениями закона об имперской обороне. Он определит также, в какой мере отдельные основные права будут ограничены в их применении к членам вооруженных сил, чтобы последние могли выполнять свои обязанности и поддерживалась дисциплина.

СТАТЬЯ 134

Все граждане без различия вносят вклад в соответствии со своими средствами в покрытие всех общественных расходов, как это может быть предусмотрено законом.

РАЗДЕЛ III РЕЛИГИЯ И РЕЛИГИОЗНЫЕ ОБЩЕСТВА

СТАТЬЯ 135

Все жители рейха пользуются полной свободой вероисповедания и совести. Свободное отправление религии гарантируется Конституцией и находится под общественной защитой. Эта статья оставляет общие законы без изменений.

СТАТЬЯ 136

Гражданские и политические права и обязанности не обусловлены и не ограничены отправлением религиозной свободы.

Пользование гражданскими и политическими правами, а также право занимать государственные должности не зависят от религиозных убеждений.

Никто не обязан раскрывать свои религиозные убеждения.

Органы власти имеют право спрашивать о религиозной принадлежности только в той мере, в какой от этого зависят права и обязанности, или в целях статистического учета, предписанного законом.

Никто не может быть принужден к посещению церковной церемонии или празднества, к участию в религиозных обрядах или к использованию какой-либо религиозной клятвы.

СТАТЬЯ 137

Государственной церкви не существует.

Свобода ассоциаций в религиозных обществах гарантируется. Объединение религиозных обществ в пределах рейха не подлежит никаким ограничениям.

Каждое религиозное общество регулирует и управляет своими делами самостоятельно в пределах общего закона. Оно назначает своих должностных лиц без вмешательства государства или гражданского муниципалитета.

Религиозные общества могут быть зарегистрированы в соответствии с общими положениями гражданского права.

Существующие религиозные общества остаются в той же мере, что и прежде, публичными юридическими лицами. Те же права предоставляются другим религиозным обществам, если по своей конституции и количеству членов они предлагают гарантию постоянства. Если ряд таких публичных религиозных обществ объединяется, этот союз также является публичным юридическим лицом.

Религиозные общества, признанные законом как юридические лица, имеют право на основе гражданских налоговых списков взимать налоги в соответствии с положениями законов соответствующих земель.

Ассоциации, целью которых является культивирование системы этики, имеют те же привилегии, что и религиозные общества.

Издание дальнейших правил, необходимых для выполнения этих положений, относится к юрисдикции земель.

СТАТЬЯ 138

Государственные взносы религиозным обществам, санкционированные законом, договором или каким-либо специальным грантом, будут заменены законодательством земель. Общие принципы такого законодательства будут определены рейхом.

Собственность религиозных обществ и союзов и другие права на их культурные, образовательные и благотворительные учреждения, фонды и другое имущество гарантируются.

СТАТЬЯ 139

Воскресенья и установленные законом праздничные дни остаются под защитой закона как дни отдыха и духовного назидания.

СТАТЬЯ 140

Членам вооруженных сил должен быть предоставлен необходимый отпуск для выполнения их религиозных обязанностей.

СТАТЬЯ 141

Поскольку существует потребность в религиозных службах и духовном окормлении в больницах, тюрьмах или других общественных учреждениях, религиозным обществам должно быть разрешено отправлять религиозные обряды, но при этом следует избегать всякого принуждения.

РАЗДЕЛ IV ОБРАЗОВАНИЕ И ШКОЛЫ

СТАТЬЯ 142

Искусство, наука и преподавание их свободны. Государство гарантирует их защиту и принимает участие в их поддержке.

СТАТЬЯ 143

Образование молодежи должно обеспечиваться через государственные учреждения. В их создании сотрудничают рейх, земли и муниципалитеты.

Подготовка учителей будет регулироваться единообразно для рейха в соответствии с общепризнанными принципами высшего образования.

Учителя в государственных школах имеют права и обязанности государственных служащих.

СТАТЬЯ 144

Вся школьная система находится под надзором государства; оно может предоставить долю в этом муниципалитетам. Надзор за школами будет осуществляться технически подготовленными должностными лицами, которые должны посвящать свое время главным образом этой обязанности.

СТАТЬЯ 145

Посещение школы является обязательным. Это обязательство выполняется посещением начальных школ в течение не менее восьми учебных лет и школ продолженного образования до достижения восемнадцатилетнего возраста. Обучение и школьные принадлежности в начальных школах и школах продолженного образования являются бесплатными.

СТАТЬЯ 146

Государственная школьная система должна быть систематически организована. На фундаменте общих начальных школ строится система среднего и высшего образования. Развитие среднего и высшего образования должно определяться в соответствии с потребностями всех видов профессий, и принятие ребенка в конкретную школу должно зависеть от его квалификации и склонностей, а не от экономического и социального положения или религии его родителей.

Тем не менее, в пределах муниципалитетов, по ходатайству тех, кто имеет право на обучение, должны быть созданы общие школы их веры или этической системы, постольку, поскольку это не мешает системе школьного управления в значении абзаца 1. Пожелания тех, кто имеет право на обучение, должны учитываться насколько возможно. Детали будут регулироваться законами земель в соответствии с принципами, которые должны быть предписаны имперским законом.

Для облегчения посещения средних и высших школ лицами в стесненных обстоятельствах должна быть предоставлена государственная помощь со стороны рейха, земель и муниципалитетов, в частности, помощь родителям детей, признанных квалифицированными для обучения в средних и высших школах, до завершения обучения.

СТАТЬЯ 147

Частные школы, как замена государственных школ, требуют одобрения государства и подлежат законам земель. Одобрение должно быть предоставлено, если частные школы не уступают государственным школам в своих образовательных целях и оборудовании, а также в научной подготовке своих учителей, и если не поощряется разделение учеников в соответствии с богатством их родителей. Одобрение должно быть отклонено, если экономический и правовой статус учителей не является достаточно обеспеченным.

Частные начальные школы допускаются только в том случае, если для меньшинства тех, кто имеет право на обучение, чьи пожелания должны учитываться в соответствии со статьей 146, абзац 2, в муниципалитете нет государственной начальной школы их веры или этической системы, или если орган управления образованием признает особый педагогический интерес.

Частные подготовительные школы упраздняются.

Действующее право остается в силе в отношении частных школ, которые не служат заменой государственных школ.

СТАТЬЯ 148

Все школы должны прививать нравственное воспитание, гражданские чувства, а также личную и профессиональную эффективность в духе немецкой национальной культуры и международного примирения.

При обучении в государственных школах следует проявлять осторожность, чтобы не задеть чувства тех, кто придерживается иного мнения.

Граждановедение и трудовое обучение включены в школьную программу. Каждый ученик получает копию Конституции по завершении обязательного курса обучения.

Общая школьная система, включая внеуниверситетскую работу, должна поддерживаться рейхом, землями и муниципалитетами.

СТАТЬЯ 149

Религиозное обучение входит в обычную школьную программу, за исключением неконфессиональных (светских) школ. Преподавание религиозного обучения регулируется школьными законами. Религиозное обучение преподается в соответствии с принципами соответствующего религиозного общества, без ущерба для права надзора со стороны государства.

Преподавание религиозного обучения и использование церковных обрядов является добровольным для учителей, а участие учеников в религиозных занятиях, а также в церковных обрядах и празднествах остается на усмотрение лиц, имеющих право определять религиозное воспитание ребенка.

Теологические факультеты в университетах сохраняются.

СТАТЬЯ 150

Художественные, исторические и природные памятники, а также ландшафты пользуются защитой и заботой государства.

Предотвращение вывоза немецких художественных ценностей из страны является функцией рейха.

РАЗДЕЛ V ХОЗЯЙСТВЕННАЯ ЖИЗНЬ

СТАТЬЯ 151

Регулирование хозяйственной жизни должно соответствовать принципам справедливости с целью обеспечения гуманных условий жизни для всех. В этих пределах охраняется хозяйственная свобода личности.

Законное принуждение допускается только для защиты прав, находящихся под угрозой, или для удовлетворения насущных потребностей общего блага.

Свобода торговли и промышленности гарантируется в соответствии с имперскими законами.

СТАТЬЯ 152

В хозяйственных отношениях действует свобода договора в соответствии с законами.

Ростовщичество запрещено. Сделки, противоречащие добрым нравам, являются недействительными.

СТАТЬЯ 153

Право частной собственности гарантируется Конституцией. Ее содержание и пределы определяются законом.

Экспроприация может быть произведена только в интересах общества и на законном основании. Если иное не предусмотрено имперским законом, за нее должно быть выплачено справедливое вознаграждение. В случае спора о размере вознаграждения право обращения в обычные суды сохраняется, если иное не предусмотрено имперским законом. Имущество земель, общин и союзов общественной пользы может быть отчуждено рейхом только при условии выплаты вознаграждения.

Собственность обязывает. Пользование ею должно одновременно служить общему благу.

СТАТЬЯ 154

Право наследования гарантируется в соответствии с гражданским правом.

Доля государства в наследстве определяется в соответствии с законами.

СТАТЬЯ 155

Распределение и использование земли находятся под надзором государства таким образом, чтобы предотвратить ее нецелевое использование и способствовать обеспечению каждого немца здоровым жилищем, а всех немецких семей, особенно многодетных, — семейным очагом, соответствующим их потребностям. При принятии закона о семейном очаге особое внимание должно быть уделено ветеранам войны.

Земельная собственность, приобретение которой необходимо для удовлетворения потребности в жилье, содействия поселениям и мелиорации или улучшения сельского хозяйства, может быть экспроприирована. Фидеикомиссы подлежат упразднению.

Обработка и использование земли являются обязанностью землевладельца перед обществом. Прирост стоимости земли, возникший без затрат труда или капитала на этот участок, поступает на пользу всему обществу.

Все минеральные ресурсы и все экономически полезные силы природы подлежат контролю государства. Частные регалии подлежат передаче государству в порядке, установленном законом.

СТАТЬЯ 156

Рейх может законом, без ущерба для права на вознаграждение и при надлежащем применении положений об экспроприации, перевести в общественную собственность частные хозяйственные предприятия, пригодные для обобществления. Сам рейх, земли или общины могут участвовать в управлении хозяйственными предприятиями и объединениями или иным образом обеспечить себе в них решающее влияние.

Кроме того, в случае неотложной необходимости рейх, если это отвечает интересам обобществленного хозяйства, может законом объединять хозяйственные предприятия и объединения на основе административной автономии, чтобы обеспечить сотрудничество всех производственных сил народа, предоставить работодателям и работникам участие в управлении, а также регулировать производство, подготовку, распределение, использование и денежную оценку, а также импорт и экспорт экономических благ на принципах обобществленного хозяйства.

Кооперативные общества производителей и потребителей, а также их объединения по их требованию и с учетом их организационной формы и особенностей включаются в систему обобществленного хозяйства.

СТАТЬЯ 157

Труд находится под особой защитой рейха.

Рейх примет единое трудовое законодательство.

СТАТЬЯ 158

Интеллектуальный труд, права автора, изобретателя и художника пользуются защитой и заботой рейха.

Продукты немецкой науки, искусства и технической мысли также должны быть признаны и защищены за рубежом посредством международных соглашений.

СТАТЬЯ 159

Право на объединение для защиты и улучшения условий труда и экономических условий гарантируется каждому и всем профессиям. Все соглашения и меры, направленные на ограничение или стеснение этой свободы, являются незаконными.

СТАТЬЯ 160

Каждый, кто работает по найму или является рабочим, имеет право на отпуск, необходимый для осуществления своих гражданских прав, а также, если это существенно не вредит производству, для выполнения возложенных на него почетных общественных обязанностей. В какой мере сохраняется право на вознаграждение, определяется законом.

СТАТЬЯ 161

В целях сохранения здоровья и трудоспособности, защиты материнства, а также обеспечения от экономических последствий старости, инвалидности и жизненных невзгод рейх примет всеобъемлющую систему страхования, в управлении которой будут преобладать застрахованные лица.

СТАТЬЯ 162

Рейх обязуется содействовать международному регулированию правового статуса работников, которое должно стремиться к установлению стандартного минимума социальных прав для всего рабочего класса мира.

СТАТЬЯ 163

Каждый немец, без ущерба для своей личной свободы, имеет моральный долг использовать свои интеллектуальные и физические силы так, как того требует благо общества.

Каждому немцу должна быть предоставлена возможность зарабатывать на жизнь хозяйственным трудом. До тех пор, пока подходящая работа не может быть ему предоставлена, его содержание будет обеспечено. Детали будут урегулированы специальными имперскими законами.

СТАТЬЯ 164

Независимый средний класс в сельском хозяйстве, промышленности и торговле должен поддерживаться законодательством и администрацией и быть защищен от угнетения и эксплуатации.

СТАТЬЯ 165

Рабочие и служащие призваны на равных началах сотрудничать с работодателями в регулировании заработной платы и условий труда, а также в общем экономическом развитии производительных сил. Организации обеих сторон и соглашения между ними признаются.

Рабочие и служащие имеют право на представительство в местных рабочих советах, организованных для каждого предприятия в данной местности, а также в окружных рабочих советах, организованных для каждого экономического района, и в Имперском рабочем совете для защиты своих социальных и экономических интересов.

Окружные рабочие советы и Имперский рабочий совет встречаются вместе с представителями работодателей и другими заинтересованными группами населения в окружных экономических советах и в Имперском экономическом совете для выполнения совместных экономических задач и сотрудничества в реализации законов об обобществлении. Окружные экономические советы и Имперский экономический совет должны быть сформированы таким образом, чтобы в них были представлены все существенные профессиональные группы в соответствии с их экономическим и социальным значением.

Законопроекты фундаментального значения, касающиеся социальной и экономической политики, до их внесения [в Национальное собрание] должны представляться Имперским кабинетом в Имперский экономический совет для рассмотрения. Имперский экономический совет имеет право сам предлагать такие меры для принятия в качестве закона. Если Имперский кабинет их не одобряет, он тем не менее обязан внести их в Национальное собрание вместе с изложением своей позиции. Имперский экономический совет может поручить представление своего законопроекта одному из своих членов перед Национальным собранием.

Надзорные и административные функции могут быть делегированы рабочим советам и экономическим советам в пределах их соответствующих территорий.

Регулирование организации и обязанностей рабочих советов и экономических советов, а также их отношений с другими общественными органами, наделенными административной автономией, является исключительной функцией рейха.

РАЗДЕЛ VI ПЕРЕХОДНЫЕ И ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

СТАТЬЯ 166

До создания Имперского административного суда его место в организации Избирательной комиссии занимает Имперский судебный суд.

СТАТЬЯ 167

Положения статьи 18, абзацы 3–6, вступают в силу через два года после провозглашения имперской Конституции.

СТАТЬЯ 168

До принятия закона земли, как предусмотрено в статье 63, но не более чем на один год, все прусские голоса в Имперском совете могут подаваться членами кабинета земли.

СТАТЬЯ 169

Имперский кабинет определит, когда вступят в силу положения статьи 83, абзац 1.

Временно, на разумный срок, сбор и управление таможенными пошлинами и налогами на предметы потребления могут быть оставлены за землями по их усмотрению.

СТАТЬЯ 170

Почтовое и телеграфное управление Баварии и Вюртемберга будут переданы рейху не позднее 1 апреля 1921 года.

Если к 1 октября 1920 года не будет достигнуто соглашение об условиях этого, вопрос будет решен Верховным судом.

Права и обязанности Баварии и Вюртемберга остаются в силе до тех пор, пока владение не будет передано рейху. Тем не менее, почтовые и телеграфные отношения с соседними иностранными государствами будут регулироваться исключительно рейхом.

СТАТЬЯ 171

Государственные железные дороги, каналы и средства навигации будут переданы рейху не позднее 1 апреля 1921 года.

Если к 1 октября 1920 года не будет достигнуто соглашение об условиях этого, вопрос будет решен Верховным судом.

СТАТЬЯ 172

До вступления в силу имперского закона о Верховном суде его полномочия будут осуществляться Сенатом из семи членов, четверо из которых избираются Национальным собранием, а трое — Имперским судебным судом, причем каждый избирает из числа своих членов. Сенат сам регулирует свой порядок работы.

СТАТЬЯ 173

До принятия имперского закона в соответствии со статьей 138 существующие государственные взносы религиозным обществам, будь то санкционированные законом, договором или специальным грантом, будут продолжены.

СТАТЬЯ 174

До принятия имперского закона, предусмотренного в статье 146, абзац 2, существующее правовое положение сохраняется. Закон должен уделить особое внимание тем частям рейха, где в настоящее время законом не предусмотрено создание раздельных школ для разных религиозных конфессий.

СТАТЬЯ 175

Положения статьи 109 не распространяются на ордена и награды, присвоенные за заслуги в военные годы 1914–1919.

СТАТЬЯ 176

Все государственные служащие и члены вооруженных сил должны принести присягу на верность этой Конституции. Детали будут урегулированы указом Имперского президента.

СТАТЬЯ 177

Везде, где действующими законами предусмотрено принесение присяги в форме религиозного обряда, присяга может быть законно принесена в форме простого утверждения лицом, принимающим присягу: «Я клянусь». В остальном содержание присяги, предусмотренной законами, остается неизменным.

СТАТЬЯ 178

Конституция Германской империи от 16 апреля 1871 года и закон от 10 февраля 1919 года, касающийся временного правительства рейха, отменяются.

Другие законы и постановления империи остаются в силе, поскольку они не противоречат этой Конституции. Положения Мирного договора, подписанного 28 июня 1919 года в Версале, не затрагиваются Конституцией.

Официальные постановления, законно изданные на основании ранее действовавших законов, сохраняют свою силу до тех пор, пока не будут заменены другими постановлениями или законодательством.

СТАТЬЯ 179

Поскольку в законах или исполнительных распоряжениях содержатся ссылки на положения и институты, которые отменяются этой Конституцией, их место занимают соответствующие положения и институты этой Конституции. В частности, Национальное собрание занимает место Национального учредительного собрания, Имперский совет — место Комитета государств, а Имперский президент, избранный на основании этой Конституции, — место Имперского президента, избранного на основании закона о временном правительстве.

Полномочие издавать исполнительные распоряжения, возложенное на Комитет государств в соответствии с ранее действовавшими положениями, передается Имперскому кабинету; для издания исполнительных распоряжений требуется согласие Имперского совета в соответствии с положениями этой Конституции.

СТАТЬЯ 180

До созыва первого Национального собрания Национальное учредительное собрание будет функционировать как Национальное собрание. До вступления в должность первого Имперского президента этот пост будет занимать Имперский президент, избранный на основании закона о временном правительстве.

СТАТЬЯ 181

Немецкий народ постановил и установил эту Конституцию через свое Национальное учредительное собрание. Она вступает в силу со дня ее провозглашения.

Schwarzburg, August 11, 1919

(Подпись)

Имперский президент

ЭБЕРТ

Имперский кабинет

БАУЭР ЭРЦБЕРГЕР ГЕРМАН МЮЛЛЕР Д-Р ДАВИД НОСКЕ ШМИДТ ШЛИКЕ ГИЗБЕРТС Д-Р МАЙЕР Д-Р БЕЛЛЬ

СНОСКИ

[1] Пруссия, Бавария, Саксония, Вюртемберг, Баден, Гессен, Мекленбург-Шверин, Саксен-Веймар, Мекленбург-Стрелиц, Ольденбург, Брауншвейг, Саксен-Мейнинген, Саксен-Альтенбург, Саксен-Кобург-Гота, Анхальт, Шварцбург-Рудольштадт, Шварцбург-Зондерсхаузен, Вальдек, Рейсс (старшая линия), Рейсс (младшая линия), Шаумбург-Липпе, Липпе, Любек, Бремен и Гамбург.

[2] См. Joseph-Barthelémy, les Institutions politiques de l’Allemagne contemporaine, Paris, Alcan, 1915.

[3] См. Laband, Die geschichtliche Entwicklung der Reichsverfassung в Jahrbuch des oeffentlichen Rechts, 1907, стр. 1 и сл.

[4] Piloty, Die Umformung der Reichsregierung und die Reichsverfassung, Deutsche Juristen Zeitung, 1918, стр. 651 и сл.; Stier-Somlo, Reichsverfassung, стр. 6.

Стр. 13, сноска 1. См. текст этих требований в Gentizon, la Révolution allemande. 1 том. Payot, Paris, 1919, стр. 222.

[5] Интересно отметить, что за исключением Барта все эти люди были членами рейхстага до Революции.

[6] См. Jean de Granvilliers, Essai sur le libéralisme allemand, Paris, 1914.

[7] См. стр. 73 и сл. этой книги.

[8] Немецкие юристы с большим удовольствием указывают на следующий конституционный курьез: условием, необходимым для того, чтобы закон, принятый парламентом, вступил в силу, является его провозглашение, то есть удостоверение и опубликование. Но эти операции предполагают наличие правительства. Однако закон от 10 февраля создал правительство; но этот закон не мог быть провозглашен правительством, которое само это провозглашение и создавало. Поэтому было решено, что закон должен вступить в силу немедленно и быть удостоверен президентом Национального собрания.

[9] Эти понятия «унитаризма» и «федерализма» должны сравниваться с «централизмом» и «партикуляризмом», которые соответствуют им, но, тем не менее, также отличаются от них. Когда говорят о «партикуляризме», имеют в виду, помимо правовых и политических различий, которые могут существовать между государствами-членами федеративного государства, особенности расы, особые черты культуры, географические и этнографические характеристики, которые придают населению свой собственный отпечаток и отчетливое коллективное чувство. Политический «партикуляризм» и федералистские тенденции могут сосуществовать естественным образом; но «партикуляризм» не обязательно является антицентралистским: «партикуляризм», вдохновленный любовью к малой родине и ее индивидуальности, придает населению определенное национальное сознание, которое не обязательно антагонистично установлению сильной центральной власти. С другой стороны, «унитаризм», если он сохраняет за государством характер федеративного государства и не стремится к полному слиянию государств-членов, вполне может признавать, что расы и провинции желают индивидуального существования, и может быть готов предоставить им соответствующую свободу.

[10] См. Preuss, Deutschlands republikanische Reichsverfassung, стр. 8.

[11] См. Jacobi, Einheitsstaat oder Bundesstaat, Leipzig, 1919.

[12] После Революции Кобург отделился от Саксен-Кобург-Готы и стал отдельным государством без решения какого-либо органа, санкционирующего эту ситуацию.

[13] В этом было подлинное временно федеративное государство внутри федерального немецкого государства. В течение нескольких месяцев в Центральной Германии существовало тройное наложение государств.

[14] Тем не менее, следует признать, что за исключением ганзейских городов монархическая форма подразумевалась. Для Пруссии она была обязательной.

[15] См. Giese, Die Reichsverfassung, vom II, August, 1919, стр. 65; Jacobi, Einheitsstaat oder Bundesstaat, стр. 6 и сл.; Poetsch, Handausgabe der Reichsverfassung, стр. 25 и сл.; Wenzel, Festgabe für Bergbohn, 1919, стр. 159 и сл.

[16] См. Stier-Somlo, op. cit., стр. 79 и сл.; Walter Jellinek, Revolution und Reichsverfassung, в Jahrbuch des öffentlichen Rechts, стр. 81; Arndt, Reichsverfassung, 1919, стр. 35.

[17] В действительности земли до сих пор обмениваются послами, и в официальном немецком языке соглашения, достигнутые либо между двумя государствами, либо между несколькими, носят название Staatsverträge (международные договоры). См. в частности международный договор, принятый между рейхом, с одной стороны, и Пруссией, Баварией, Саксонией, Вюртембергом, Баденом, Гессеном, Мекленбург-Шверином и Ольденбургом, с другой, касающийся передачи рейху железных дорог этих земель, договор, одобренный Национальным собранием 30 апреля 1920 года.

[18] См. Heilfron, Die deutsche Nationalversammlung im Jahre 1919, том ii, стр. 1176.

[19] См. Julius Kaliski, Der Kern des Rätegedanken, в Welt-Echo, июнь 1919.

[20] Вот точный текст: «1. Для немедленного формирования кабинетов в империи и в Пруссии вопросы индивидуальных назначений будут решаться политическими партиями по согласованию с организациями рабочих, служащих и государственных служащих, принимающих участие во всеобщей забастовке, и этим организациям будет предоставлено решающее влияние в новой политике экономического и социального законодательства, все с целью защиты прав народного представительства. 2. Немедленное разоружение и наказание всех виновных в участии в пронунсиаменто или свержении конституционного правительства, а также всех государственных служащих, которые предоставили себя в распоряжение незаконных правительств. 3. Все государственные и промышленные администрации должны быть радикально очищены от контрреволюционных личностей, в частности от тех, кто участвует в управлении, и эти личности должны быть заменены доверенными элементами. Восстановление на работе всех представителей организаций в государственных службах, которые стали жертвами дисциплинарных мер. 4. Скорейшая реализация административной реформы на демократической основе при сотрудничестве экономических организаций наемных рабочих, служащих и государственных служащих. 5. Немедленное исполнение всех существующих законов и принятие новых социальных законов, которые предоставят наемным рабочим, служащим и государственным служащим полное социальное и экономическое равенство; и немедленное принятие либерального законодательства в интересах государственных служащих. 6. Немедленное обобществление отраслей промышленности, созревших для обобществления, на основе решений Комитета по обобществлению, в котором должны принять участие представители профессиональных организаций. Немедленный созыв Комитета по обобществлению. Передача империи угольных и калийных корпораций. 7. Более эффективное присвоение и, если нужно, экспроприация имеющихся предметов первой необходимости; более решительная борьба с ростовщиками и спекулянтами в сельских районах и в городах; гарантии того, что обязательства по поставкам будут выполнены, обеспеченные организацией обществ по поставке товаров, и установление определенных штрафов и наказаний за все нарушения этих обязательств по злому умыслу. 8. Роспуск всех контрреволюционных военных организаций, которые не остались верны Конституции, и их замена организациями, набранными из масс испытанного республиканского населения, в частности рабочих, служащих и организованных государственных служащих, без предпочтения какому-либо классу. При этой реорганизации права всех войск и организаций, которые остались верны, должны оставаться нетронутыми».

[21] Отступление берлинских войск к линии Шпрее; снятие осадного положения; отсутствие нападений на вооруженных рабочих, особенно в Руре; переговоры с рабочими организациями с целью вербовки рабочих в войска прусской полиции безопасности.

[22] Основные положения новых «Девяти пунктов»: 1. Войска рейхсвера остаются на своих позициях и не должны наступать на промышленный район иначе как с прямого разрешения Кабинета. 2. Красная армия распускается и сдает оружие. 3. Адекватная полиция обеспечивается конституционными властями при поддержке «комитетов общественного порядка» и «местных армий», состоящих из рабочих, служащих и государственных служащих всех партий. 4. «Комитеты действия» и «исполнительные комитеты» распускаются.

[23] Deutsche Allgemeine Zeitung, 28 марта 1920.

[24] Lokal Anzeiger, 8 апреля, вечер.

[25] Lensch, Erwünschte Nachwirkungen, в Der Tag, № 83.

[26] Preuss, Deutschlands republikanische Reichsverfassung.

[27] Заседание 2 июля. (Heilfron, op. cit., том V, стр. 2960-2961.)

[28] Между этими двумя способами есть различия в деталях, но они не имеют значения.

[29] Происхождение этого положения восходит к «сертификату», который выдавался на выборах в Национальное собрание солдатам и матросам, возвращающимся с фронта, и войскам, назначенным на службу для поддержания порядка на избирательных участках.

[30] Заседание 7 июля 1919 г. (Heilfron, op cit., том V, стр. 3314.)

[31] Заседание 7 июля 1919 г. (Heilfron, op. cit., том V, стр. 3299-3300.)

[32] См. анализ этого законопроекта в Deutsche Juristen Zeitung, 1920, стр. 385.

[33] Heilfron, op. cit., том II, стр. 969.

[34] Reichsgesetzblatt, 1920, стр. 909.

[35] Бисмарк всегда был против предоставления жалованья членам рейхстага. Он надеялся тем самым предотвратить превращение политики в карьеру. Члены рейхстага с 1906 года получали компенсацию, которая, первоначально установленная в размере 3000 марок в год, была увеличена в 1918 году до 5000. Членам Национального собрания платили 1000 марок в месяц. Новый рейхстаг на одном из своих первых заседаний решил (1) что его члены должны получать 1500 марок в месяц; (2) что те из его членов, которые в перерывах между заседаниями рейхстага работали в комитетах, должны получать 50 марок в день. Кроме того, члены рейхстага имеют право бесплатно ездить на всех железных дорогах рейха.

[36] Раньше было шесть важных постоянных комитетов: по процедуре, петициям, торговле и промышленности, финансам и таможне, юстиции и бюджету. Мы увидим, что Конституция добавила к этому списку комитет по иностранным делам и комитет по защите прав народного представительства, когда рейхстаг не заседает. Само собой разумеется, что рейхстаг может назначать специальные комитеты для тех или иных функций, по которым принято решение.

[37] Таким образом, существует три вида договоров: те, которые заключаются законом рейха, те, которые заключаются по соглашению между Президентом и рейхстагом, и те, которые заключаются только Президентом.

[38] Следует отметить, что, вопреки практике в большинстве парламентских стран, не делается различия между обычными законами и финансовыми законами. Последние, в частности бюджет, законы об аудите, займы, подлежат такому же регулированию, как и первые. Это объясняется тем, что, в отличие от большинства других парламентских стран, Германия не практикует, собственно говоря, двухпалатную систему.

[39] Heilfron, op. cit., том V, стр. 3193.

[40] См. в целом работу Redslob, Die parlamentarische Regierung in ihrer wahren und in ihrer unechten Form, Tübingen, 1918. Любопытно отметить, что каждый аргумент и все исследования Редслоба берут в качестве отправной точки критику, адресованную профессором Дюги французской системе, в частности в его Traité de Droit Constitutionnel, 1911, том I, стр. 411-412.

[41] Этот закон никогда не применялся. Президент Эберт, ныне занимающий этот пост, был, как помнится, избран Национальным собранием.

[42] Президент рейха не обладает тем, что во Франции называется le pouvoir réglementaire, то есть правом издавать общие постановления, обязательные для всех граждан. Он не может издавать постановления такого рода, за исключением случаев, когда Конституция или обычный закон дают ему специальное право на это. В таком случае он либо издает постановление, естественно, с контрассигнатурой министра (например, статьи 48, 49, 51, 59 Конституции), либо должен сначала получить согласие рейхстага.

[43] См. в частности декрет от 19 марта 1920 г., Reichsgesetzblatt, 1920, стр. 467.

[44] На заседании Комитета по Конституции 4 апреля 1919 года Пройс, тогдашний министр внутренних дел, заявил, что такова уже практика в Германии и что президент Эберт председательствовал на самых важных заседаниях Совета министров.

[45] Он включает в дополнение двух членов, которые не принадлежат ни к какой партии — министра иностранных дел и министра транспорта.

[46] Статья 64 предусматривала также, что после воссоединения Австрии с Германским рейхом последняя будет иметь право быть представленной в рейхстаге численно пропорционально размеру своего населения. До такого объединения представители Германской Австрии имели бы только совещательный голос. Это положение, противоречащее как букве, так и духу статьи 80 Мирного договора, вызвало протест со стороны Верховного совета союзных держав и их партнеров. Первая нота от 2 сентября 1919 года потребовала отмены оскорбительного положения путем внесения поправки в Конституцию в течение двух недель. 5 сентября немецкое правительство ответило, что ни одна статья Конституции не может противоречить Мирному договору, ибо статья 78, абзац 2, прямо предусматривает, что никакое конституционное положение не может содержать каких-либо посягательств на договор. Этот ответ справедливо показался союзникам недостаточным. Статья 78, абзац 2, представляет собой, правда, со стороны составителей Конституции отличную меру предосторожности против противоречий между Конституцией и Договором, не предусмотренных заранее и выявленных на практике. Но противоречие, указанное нотой союзников от 2 сентября, было слишком ясным и очевидным, чтобы быть случайным. Поэтому союзные державы потребовали, чтобы немецкое правительство направило посредством дипломатического документа интерпретацию, содержащуюся в его ноте от 5 сентября. Вот, следовательно, текст дополнительной декларации, составленной немецким кабинетом и ратифицированной Национальным собранием:

«Нижеподписавшиеся, должным образом уполномоченные от имени немецкого правительства, признают и заявляют, что все положения Германской Конституции от 11 августа 1919 года, которые противоречат условиям Мирного договора, подписанного в Версале 28 июня 1919 года, не имеют силы, и что, в частности, допуск представителей Австрии в качестве членов рейхстага не может быть осуществлен, если только в соответствии со статьей 80 Мирного договора Лига Наций не санкционирует изменение международного положения Австрии. Настоящая декларация должна быть ратифицирована компетентными органами в течение двух недель после вступления Мирного договора в силу».

[47] Комитеты, сформированные таким образом, насчитывают одиннадцать членов, и каждый состоит из девяти членов. Это комитеты по иностранным делам, политической экономии, внутреннему управлению, торговле и аудиту, налогам и таможне, юстиции, Конституции и внутреннему регулированию, армии, флоту и исполнению Мирного договора.

[48] См. Koch, Die Grundrechte in der Verfassung, Deutsche Juristen Zeitung, 1919, стр. 609 и сл.

[49] Следует отметить, что это положение было декретировано законом; следовательно, не может быть вопроса относительно того, является ли оно положением, имеющим силу закона, или только моральной максимой. Это законодательное положение. Тот факт, что оно было позже включено в Конституцию, имеет лишь тот эффект, что предотвращает его отмену или изменение иначе, как путем внесения поправки в Конституцию.

[50] Этот принцип гражданского права стал теперь также положением конституционного права (статья 152).

[51] Следует также отметить, что до сих пор земли еще не выполнили это предписание Конституции. В Пруссии, в частности, не похоже, чтобы уже были приняты меры против «фидеикомиссов».

[52] Reichsgesetzblatt, 1920, стр. 876.

[53] Вопрос о продолжительности рабочего дня не был затронут Конституцией. До сих пор он регулировался исключительно специальными декретами, основанными на восьмичасовом рабочем дне. Декреты от 23 ноября 1918 года и от 17 декабря 1918 года ввели восьмичасовой рабочий день для рабочих в промышленности, за исключением отраслей, которые не должны прерываться. Декрет от 23 ноября 1918 года предписал продолжительность рабочего дня в пекарнях; декрет от 18 марта 1919 года сделал то же самое для служащих. Общий закон, который предусматривает восьмичасовой рабочий день и регулирует его применение, находится в стадии подготовки.

[54] Reichsgesetzblatt, 1920, стр. 98.

[55] До сих пор не было организовано страхование от безработицы.

[56] Политические партии интересовались этими выборами, платформа была «за или против религиозного обучения». Число избранных социалистов было меньше, чем буржуазных партий.

[57] См. Главу III.

[58] Max Schippel, Schicksalstunden der Arbeitsgemeinschaft, Sozialistische Monatshefte, 1920, стр. 328.

[59] Он был изменен законом от 31 мая 1920 года. (Reichsgesetzblatt, 1920, стр. 1128.)

[60] Deutsche Allgemeine Zeitung, 29 апреля, вечер.

[61] В дискуссии, которая возникла по этому поводу, выражение, использованное в ней, приобрело популярность и находится в текущем употреблении. Бастующие требовали и получили «закрепление» Советов в Конституции.

[62] См. стр. 307.

[63] Напомним, что для получения увеличения полномочий для Советов фабричных рабочих Независимые организовали большую манифестацию в Берлине в январе 1920 года, в ходе которой около сорока участников манифестации были убиты на ступенях рейхстага.

[64] Эти предприятия: Акционерные общества, общества с ограниченной ответственностью, общества взаимного страхования и, в конечном счете, общества с ограниченной ответственностью.

[65] См. Paul Umbreit, das Betriebsrätegesetz, Berlin, 1920, стр. 20-21.

[66] Он встретился впервые 30 июня 1920 года.

[67] Этот меморандум не представлял личного мнения министра. Идеи, выраженные в нем, были мнениями группы, которая включала как социалистические, так и буржуазные элементы, людей вроде Вальтера Ратенау, фон Мёллендорфа (заместитель государственного секретаря при Висселе), Андреаса, банкира, Георга Бернхарда, редактора Vossiche Zeitung, и других.

[68] Reier, Sozialisierungsgesetze, Berlin, 1920, стр. 14.

[69] Виссель, тогдашний министр народного хозяйства, 7 марта 1919 года перед Национальным собранием так определил коллективное хозяйство в собственном смысле слова: «Коллективное хозяйство означает организацию и управление частными хозяйственными предприятиями в интересах рейха, подчинение частных интересов коллективным интересам. Применение этого общего принципа к частным случаям должно быть адаптировано к особым условиям различных отраслей хозяйства. Ничего не может быть хуже, чем хотеть сделать хозяйство жестко единообразным. Каждая экономическая группа — это разный организм, который требует форм, соответствующих ему. Это, кажется, указано во внешних формах союза, таких как капиталистическое хозяйство, практикуемое в своих ассоциациях и картелях. Но дух, который преобладает в этих организациях, должен быть поднят над чисто частными соображениями до чувства ответственности перед народом в целом, до концепции коллективного хозяйства. Коллективное хозяйство не означает государственное хозяйство, но автономию. Государство не является хозяином хозяйства. Оно может и должно осуществлять верховный надзор и удерживать в равновесии противоборствующие интересы со справедливостью и мудростью».

[70] Эти шестьдесят членов распределяются следующим образом:

3 представителя земель;

15 представителей организаций угольщиков;

15 представителей шахтеров;

1 работодатель и 1 рабочий на газовых заводах;

2 служащих технической службы шахт;

1 служащий коммерческой службы шахт;

5 торговцев углем;

1 служащий в оптовой торговле углем;

2 работодателя и 2 рабочих в отраслях, использующих уголь;

2 представителя потребительских обществ;

1 user of coal in the cities, 1 in the country;

2 представителя мелких отраслей, использующих уголь;

1 потребитель угля для железных дорог;

1 потребитель угля для морской навигации;

1 потребитель угля для речной навигации;

3 эксперта по шахтам и котлам.

Представители земель назначаются Имперским советом из числа муниципальных администраций и потребителей угля. Представители работодателей и работников в горнодобывающей промышленности, а также двенадцать представителей ассоциаций угольщиков избираются шахтными группами Arbeitsgemeinschaft. Два представителя назначаются прусским министром торговли и промышленности. Представители торговли углем назначаются Немецким конгрессом торговли и промышленности. Представители работодателей и работников отраслей, использующих уголь, и представители работников газовых заводов избираются их Arbeitsgemeinschaften. Представители мелких отраслей, использующих уголь, избираются Немецкими торговыми и промышленными палатами. Остальные представители назначаются по совету тех, кого они представляют, министром народного хозяйства рейха.

[71] Вычеркнуто по требованию Верховного совета союзных и ассоциированных держав. Верховный совет адресовал Германии следующее требование 2 сентября 1919 года:

«Союзные и ассоциированные державы изучили Германскую Конституцию от 11 августа 1919 года. Они отмечают, что положения второго абзаца статьи 61 составляют формальное нарушение статьи 80 Мирного договора, подписанного в Версале 28 июня 1919 года. Это нарушение является двойным:

«1. Статья 61, предусматривая допуск Австрии в Имперский совет, ассимилирует эту Республику с немецкими землями, составляющими Германскую империю — ассимиляция, которая несовместима с уважением независимости Австрии.

«2. Допуская и предусматривая участие Австрии в Совете империи, статья 61 создает политическую связь и общее политическое действие между Германией и Австрией в абсолютном противоречии с независимостью последней.

«Вследствие этого союзные и ассоциированные державы, напомнив немецкому правительству, что статья 178 Германской Конституции объявляет, что «положения Версальского договора не могут быть затронуты Конституцией», приглашают немецкое правительство принять необходимые меры, чтобы без промедления изгладить это нарушение, объявив статью 61, абзац 2, недействительной.

«Без ущерба для последующих мер в случае отказа, и в силу Мирного договора (и в частности статьи 29), союзные и ассоциированные державы информируют немецкое правительство, что это нарушение его обязательств по существенному пункту вынудит их, если удовлетворение не будет дано их справедливому требованию в течение 15 дней со дня настоящей ноты, немедленно приказать расширение их оккупации на правом берегу Рейна».

Статья 29 Мирного договора относится к Карте № 1, которая показывает границы Германии и предусматривает, что текст статей 27 и 28 будет окончательным в отношении этих границ. Статья 80 гласит следующее:

«Германия признает и будет строго уважать независимость Австрии в пределах границ, которые могут быть установлены в Договоре между этим государством и главными союзными и ассоциированными державами; она соглашается, что эта независимость будет неотчуждаемой, за исключением согласия Совета Лиги Наций».

Дипломатический акт был подписан в Париже 22 сентября 1919 года представителями главных союзных и ассоциированных держав и Германии в следующих выражениях:

«Нижеподписавшийся, должным образом уполномоченный и действующий от имени немецкого правительства, признает и заявляет, что все положения Германской Конституции от 11 августа 1919 года, которые противоречат условиям Мирного договора, подписанного в Версале 28 июня 1919 года, являются недействительными.

«Немецкое правительство заявляет и признает, что вследствие этого абзац 2 статьи 61 указанной Конституции является недействительным, и что, в частности, допуск австрийских представителей в рейхстаг мог бы иметь место только в случае согласия Совета Лиги Наций на соответствующее изменение международного положения Австрии.

«Настоящая декларация должна быть одобрена компетентным немецким законодательным органом в течение двух недель после вступления в силу Мирного договора.

«Совершено в Версале, 22 сентября 1919 года, в присутствии нижеподписавшихся представителей главных союзных и ассоциированных держав».