Электронный текст подготовлен Дейвом Клайном, Кристин П. Траверс и Командой онлайн-корректоров Проекта Гутенберг (http://www.pgdp.net)

ГОСУДАРСТВА ЕВРОПЫ

МАКМИЛЛАН КОМПАНИ НЬЮ-ЙОРК · БОСТОН · ЧИКАГО ДАЛЛАС · САН-ФРАНЦИСКО

МАКМИЛЛАН И КО., ЛИМИТЕД ЛОНДОН · БОМБЕЙ · КАЛЬКУТТА МЕЛЬБУРН

МАКМИЛЛАН КО. КАНАДЫ, ЛТД. ТОРОНТО

ГОСУДАРСТВА ЕВРОПЫ

АВТОР

ФРЕДЕРИК ОСТИН ОГГ, доктор философии

ПРОФЕССОР ПОЛИТОЛОГИИ УНИВЕРСИТЕТА ВИСКОНСИНА АВТОР КНИГИ «СОЦИАЛЬНЫЙ ПРОГРЕСС В СОВРЕМЕННОЙ ЕВРОПЕ»

Нью-Йорк МАКМИЛЛАН КОМПАНИ 1918

Все права защищены

Авторское право, 1913 г. Макмиллан компани. Набрано и застереотипировано. Опубликовано в феврале 1913 г. Переиздано в июле, декабре 1913 г.; июне 1914 г.; августе 1915 г.; июле 1916 г.; сентябре 1917 г.

Моему отцу

ПРЕДИСЛОВИЕ

Общеизвестно, что в первые годы двадцатого века во многих частях цивилизованного мира наблюдалось существенное оживление интереса к принципам и проблемам человеческого управления. Соединенные Штаты счастливым образом принадлежат к числу тех стран, где можно наблюдать это явление, и в последнее время мы стали свидетелями не только создания обществ и учреждения журналов, призванных способствовать исследованиям в этой области, но и заметного увеличения числа и укрепления курсов по политологии для студентов наших колледжей и университетов, а также развития клубов, дискуссионных площадок, курсов повышения квалификации и других возможностей для расширения политических знаний и стимулирования политического мышления широких масс населения. Цель этой книги — способствовать осознанному изучению государственного управления путем предоставления практических описаний систем управления различных стран западной и центральной Европы в том виде, в каком они сформировались и функционируют в настоящее время. Задуманная и подготовленная в первую очередь как учебник для использования на курсах в колледжах, эта книга тем не менее, как предполагается, может оказаться полезной для всех тех, кого интерес к предмету побуждает искать информацию именно такого рода, какая здесь представлена.

Содержание книги определялось главным образом тремя соображениями. Во-первых, было сочтено желательным предоставить широкие возможности для сравнительного изучения политических институтов, особенно в силу хорошо известного факта, что система управления небольшой страны может демонстрировать — и часто демонстрирует — элементы новизны и важности, которые не уступают тем, что наблюдаются в политической организации более крупного государства. Именно поэтому в книгу включены описания правительств как малых, так и крупных держав западной и центральной Европы; а первоначальный замысел попытаться рассмотреть также правительства восточных стран был отброшен — с некоторым сожалением — исключительно из-за нехватки места и по той причине, что эта часть планируемой работы, вероятно, не отвечала бы никакой острой необходимости в рамках обычных курсов колледжа. Во-вторых, предполагается, что осознанное изучение современных систем правления должно на всех этапах включать тщательный учет исторических истоков и развития этих систем правления. Следовательно, значительный объем текста посвящен очеркам конституционной истории, которые тем не менее во всех случаях организованы так, что их можно легко опустить, если это будет сочтено целесообразным. В случае стран, политические системы которых претерпели общую реорганизацию в эпоху революций и Наполеона, было сочтено нецелесообразным упоминать — даже вкратце — об исторических событиях, предшествовавших концу XVIII века. В-третьих, было сочтено желательным включить в книгу некоторую информацию о политических партиях и институтах местного самоуправления.

В столь обширной области для большинства затронутых тем удалось осуществить лишь вводный обзор. В сносках читатель найдет ссылки на книги, документы и периодические материалы самого разного типа, и есть надежда, что некоторые из них послужат руководствoм для студентов и читателей, стремящихся получить более глубокую информацию.

Подготовке книги способствовали ободрение и экспертные советы, оказанные мне рядом преподавателей государственного управления в колледжах и университетах из различных регионов страны. И я постоянно получал терпеливую и проницательную помощь со стороны моей жены. Однако ответственность ни за план, ни за детали работы не может быть возложена ни на кого, кроме меня самого. Я могу лишь надеяться, что среди множества фактов — некоторые из которых ускользают от внимания, а многие подвержены постоянным изменениям, — которые я попытался здесь изложить, не так много серьезных и искажающих суть ошибок ускользнуло от моего внимания.

Фредерик Остин Огг. Кембридж, штат Массачусетс, 10 января 1913 г.

TABLE OF CONTENTS

ЧАСТЬ I. — ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

ГЛАВА

I. Основы конституции

Значение исторического контекста

Англосаксонские истоки

Нормандско-плантагенетский период

Возникновение парламента

Административное и судебное развитие

Монархия Тюдоров

Парламент при Тюдорах

Стюарты: корона и парламент

Поздние Стюарты: революция 1688–1689 годов

II. Конституция с XVII века

Корона и парламент после 1789 года

Возникновение кабинета и политических партий

Шотландская и ирландская унии

Природа и источники конституции

Гибкость конституции

III. Корона и министерство

Корона: правовой статус и привилегии

Полномочия короны

Значение и сила монархии

Тайный совет, министерство и кабинет

Исполнительные ведомства

Кабинет: состав и характер

Кабинет в действии

IV. Парламент: Палата общин

Палата общин до 1832 года

Парламентская реформа 1832–1885 годов

Избирательное право и избирательные вопросы сегодняшнего дня

Избирательная процедура и регламент

V. Парламент: Палата лордов

Состав

Реформа Палаты лордов: вопрос до 1909 года

Вопрос Палаты лордов в 1909–1911 годах

Акт о парламенте 1911 года и последующий период

VI. Парламент: организация, функции, процедура

Созыв палат

Организация Палаты общин

Организация Палаты лордов

Привилегии палат и членов парламента

Функции парламента

Общие аспекты парламентской процедуры

Ведение дел в обеих палатах

VII. Потические партии

Парламентаризм и партийная система

Партии в конце XVIII и первой половине XIX века

Вторая эпоха преобладания вигов [либералов], 1830–1874 годы

Вторая эпоха преобладания консерваторов, 1874–1905 годы

Либеральное возрождение

Правление либералов, 1906–1912 годы

Современные партии

VIII. Судопроизводство и местное самоуправление

Английское право

Нижестоящие суды

Вышестоящие суды

Local Government to the Municipal Corporations Act, 1835

Реформа местного самоуправления, 1835–1912 годы

Местное и центральное самоуправление

Местное самоуправление сегодня: сельские районы

Местное самоуправление сегодня: города

ЧАСТЬ II. — ГЕРМАНИЯ

IX. Империя и ее конституция

Политическое развитие до 1848 года

Создание империи

Конституция: природа империи

Империя и государства

X. Имперское правительство: император, канцлер и союзный совет

Император

Канцлер

Бундесрат

XI. Имперское правительство: рейхстаг, партии, судебная система

Состав рейхстага — избирательная система

Организация и полномочия рейхстага

Возникновение политических партий

Партийная политика после 1878 года

Партии с 1907 года

Право и правосудие

XII. Конституция Пруссии — корона и министерство

Германские государства и их правительства

Становление конституционализма в Пруссии

Корона и министерство

XIII. Прусский ландтаг — местное самоуправление

Состав ландтага

Движение за избирательную реформу

Организация и функции ландтага

Местное самоуправление: истоки и принципы

Местное самоуправление: округа и органы

XIV. Малые германские государства — Эльзас-Лотарингия

Наиболее важные монархии

Меньшие монархии и города-республики

Эльзас-Лотарингия

ЧАСТЬ III. — ФРАНЦИЯ

XV. Конституции с 1789 года

Столетие политической нестабильности

Эпоха революции и Наполеона

От Реставрации до революции 1848 года

Вторая республика и Вторая империя

Установление Третьей республики

Конституция сегодняшнего дня

XVI. Президент, министерство и парламент

Президент

Министерство

Парламент: Сенат и Палата депутатов

Проблема избирательной реформы

XVII. Парламентская процедура — политические партии

Организация и работа палат

Политические партии с 1871 года

XVIII. Судопроизводство и местное самоуправление

Французское право

Суды

Местное самоуправление: развитие с 1789 года

Местное самоуправление сегодня

ЧАСТЬ IV. — ИТАЛИЯ

XIX. Конституционное развитие в XIX веке

Эпоха Наполеона

Реставрация и революция 1848 года

Достижение объединения

Конституция

XX. Итальянская государственная система

Корона и министерство

Парламент: Сенат

Палата депутатов — парламентская процедура

Судебная власть

Местное самоуправление

XXI. Государство и церковь — политические партии

Квиринал и Ватикан

Партии и министерства, 1861–1896 годы

Эпоха коалиционных министерств, 1896–1912 годы

Этапы партийной политики

ЧАСТЬ V. — ШВЕЙЦАРИЯ

XXII. Конституционная система — кантоны

Конфедерация и ее конституции

Нация и государства

Кантональное законодательство: референдум и инициатива

Кантональные исполнительная и судебная власти

XXIII. Федеральное правительство

Исполнительная власть

Законодательство: Федеральное собрание

Законодательство: референдум и инициатива

Политические партии

Судебная власть

ЧАСТЬ VI. — АВСТРО-ВЕНГРИЯ

XXIV. Австро-Венгрия до Австрийско-венгерского соглашения

Политическое развитие Австрии до 1815 года

Политическое развитие Венгрии до 1815 года

Эпоха Меттерниха

Революция 1848 года

Возрождение конституционализма: Австрийско-венгерское соглашение

XXV. Правительство и партии Австрии

Конституция

Корона и министерство

Рейхсрат — избирательная система

Политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXVI. Правительство и партии Венгрии

Конституция

Корона и министерство

Парламент — избирательная система

Политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXVII. Австро-Венгрия: общее правительство

Общие органы управления

Территории Боснии и Герцеговины

ЧАСТЬ VII. — НИДЕРЛАНДЫ

XXVIII. Правительство Голландии

Столетие политического развития

Корона и министерство

Генеральные штаты и политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXIX. Правительство Бельгии

Конституция — корона и министерство

Палаты парламента — избирательная система

Партии и избирательная реформа с 1894 года — парламентская процедура

Судебная власть и местное самоуправление

ЧАСТЬ VIII. — СКАНДИНАВИЯ

XXX. Правительство Дании

Развитие до 1814 года

Становление конституционализма, 1814–1866 годы

Корона и министерство

Ригсдаг — политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXXI. Шведско-норвежская уния и правительство Норвегии

Политическое развитие до 1814 года

Шведско-норвежская уния, 1814–1905 годы

Конституция Норвегии — корона и министерство

Стортинг — политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXXII. Правительство Швеции

Конституция — корона и министерство

Риксдаг — избирательная система

Деятельность Риксдага — политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

ЧАСТЬ IX. — ИБЕРИЙСКИЕ ГОСУДАРСТВА

XXXIII. Правительство Испании.

Истоки конституционализма

Политическое и конституционное развитие, 1833–1876 годы

Действующая конституция

Корона и министерство

Кортесы

Политические партии

Судебная власть и местное самоуправление

XXXIV. Правительство Португалии

Столетие политического развития

Управление королевством

Революция 1910 года

Конституция 1911 года

ГОСУДАРСТВА ЕВРОПЫ

ЧАСТЬ I. — ВЕЛИКОБРИТАНИЯ

ГЛАВА I

ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИИ

I. Значение исторического контекста

1. Политическое превосходство Великобритании. — Сообщают, что Георг III назвал английскую конституцию совершеннейшим из творений человеческих. Едва ли нужно разделять это утверждение безоговорочно, чтобы проникнуться пониманием того, как уместно начать обзор систем государственного управления современной Европы с изучения политических принципов, норм и практик современной Британии. История ни одной другой европейской нации, во-первых, не демонстрирует столь длительного, непрерывного и упорядоченного развития институтов. Формы и органы управления ни одного другого государства не изучались с большим интересом и не копировались с более очевидным результатом. Государственная политика ни одной другой организованной общности людей не оказывала столь сильного влияния на формирование прогресса — социального, экономического и политического — цивилизованного мира. Более того, для американского студента знакомство с институтами европейского континента станет проще и привлекательнее, если оно начнется с совокупности институтов, которые лежат в основе многого как американского, так и континентального. Правда, существует немало аспектов, в которых система государственного управления современных Соединенных Штатов сегодня ближе к французской, немецкой, швейцарской или даже итальянской, чем к британской. Однако связь между британской и американской системами носит в основном характер исторической преемственности, в то время как связь между французской или немецкой и американской возникает во многом в результате простого подражания или случайного сходства.

2. Преемственность институциональной истории. — Ни одно правительство нельзя адекватно изучать в отрыве от исторического развития, которое сделало его таковым, каким оно является; а это обычно означает прослеживание истоков и изменений, охватывающих длительный период времени. Люди порой воображали, что создают систему управления с чистого листа (de novo), и порой случается — как во Франции в 1791 году и в Португалии в 1911 году, — что устанавливается режим, имеющий мало видимой связи с прошлым. Однако история демонстрирует, во-первых, что такой режим склонен увековечивать больше от старого, чем предполагается в данный момент, и, во-вторых, что если он не связан жизненно со старым, шансы на достижение им стабижности или долговечности ничтожно малы. В Германии, например, если институты империи в 1871 году были по существу новыми, системы управления отдельных союзных государств, а также городов и местных округов демонстрировали многочисленные элементы, восходящие по своему происхождению к средневековью. Во Франции, если центральные институты и даже политическое устройство департаментов и округов не предшествуют революции, коммуна, в которой протекает повседневная политическая жизнь обычного гражданина, в основном осталась такой же, как в эпоху Людовика XIV.

Если элемент преемственности столь важен в политической системе Германии, Франции или Швейцарии, то в английской системе он является фундаментальным. Будет преувеличением сказать, что самый поразительный аспект английской конституционной истории — это постоянное сохранение перед лицом неизбежных перемен преобладающей доли институтов, уходящих корнями в далекое прошлое. «Главная трудность, с которой сталкивается изучающий английскую конституцию как совокупность правовых норм, — замечает ученый комментатор, — заключается в том, что он никогда не может отвлечься от истории. Едва ли найдется хоть одно правило, которое не имело бы долгой истории или которое можно было бы понять без некоторого учета обстоятельств, при которых оно впервые возникло» [1]. Цель данного тома — описать европейские государства в их сегодняшнем существовании и функционировании. Тем не менее во всех случаях необходимо будет уделить некоторое внимание истокам и развитию описываемых политических органов и практик. Применительно к Великобритании это означает не что иное, как обзор — сколь угодно краткий — тысячелетней истории.

II. Англосаксонские истоки

Самая ранняя форма английской конституции существовала в столетия, предшествовавшие нормандскому завоеванию. Политическая организация германских захватчиков Британии носила самый рудиментарный характер, однако обстоятельства завоевания и колонизации острова стимулировали значительную разработку правительственного аппарата и полномочий. С точки зрения последующей институциональной истории наиболее важными чертами англосаксонской системы управления были королевская власть, утенагемот и единицы местного самоуправления — шир (графство), сотен (сотня), боро и тауншип [2].

3. Королевская власть. — Истоки англосаксонской королевской власти окутаны неясностью, но несомненно, что король более поздних времен изначально был не более чем вождем победоносной боевой дружины. В ходе завоевания покоренного острова многие вожди достигли королевского достоинства, но с ходом политической консолидации одна королевская династия за другой угасали, старые племенные королевства превращались в простые административные районы более крупных королевств, и в конце концов в девятом веке все захваченные части страны оказались под контролем единого государя. Саксонская королевская власть была выборной, патриархальной и ограниченной по своим полномочиям. Короли избирались влиятельными людьми, заседавшими в совете, и хотя это достоинство передавалось по наследству в семье, предположительно происходившей от богов, непосредственного наследника вполне могли обойти вниманием в пользу более дальнего, но более способного родственника [3]. Как в языческие, так и в христианские времена королевская должность наделялась ярко выраженным сакральным характером. Уже в 690 году Ине был королем «по милости Божией». Однако реальная власть короля происходила главным образом из достоинства его должности и личного влияния конкретного монарха [4]. Король был прежде всего вождем на войне. Он был законодателем, но его «приговоры» (доумы) обычно формулировались лишь после консультаций с мудрецами и касались главным образом поддержания мира. Он был верховным судьей, и все преступления и нарушения мира стали рассматриваться как посягательства на него; однако он не заседал в суде и на практике мало занимался отправлением правосудия. Он не имел никакого прямого контроля над местными делами.

С королем в осуществлении государственных дел сотрудничал совет мудрецов, или утенагемот. Состав этого органа, определявшийся главным образом волей конкретного монарха, с течением времени сильно менялся. Чаще всего на заседания призывались члены королевской семьи, высшее духовенство, королевские геситы или тегны, элдормены, управлявшие ширами, другие ведущие должностные лица государства и двора, а также главные землевладельцы, державшие земли непосредственно от короля. Представители, избираемые народом, туда не входили. Как правило, витан созывался три-четыре раза в год. Действуя совместно с королем, он издавал законы, вводил налоги, заключал договоры, назначал элдорменов и епископов и время от времени рассматривал дела, не разрешенные в судах шира и сотни. Именно витан избирал короля; и поскольку он мог сместить его, король был обязан признавать определенную ответственность перед ним. «Важной и яркой чертой нашей конституционной истории, — отмечает Ансон, — является то, что король теоретически никогда не действовал в государственных делах без совета и согласия коллегии советников» [5].

5. Тауншип, боро и сотня. — В силу своей устойчивости и относительной неизменности с давних времен до конца XIX века первостепенное значение приобрели англосаксонские установления, касающиеся местного управления и администрации. Наименьшей административной единицей был тауншип, обычно включавший деревню, окруженную пахотными землями, лугами и лесами. Таун-мут представлял собой первичное собрание свободных людей деревни, на котором под председательством рива (старосты) управлялись дела тауншипа. Разновидностью тауншипа был бург, или боро, население которого, как правило, было больше, а политическая независимость — выше; однако устройство его управления было очень близко к устройству обычного тауншипа. Группа тауншипов составляла сотню. Во главе сотни стоял сотенный старейшина (hundred-man), обычно избираемый, но нередко назначаемый крупным землевладельцем или прелатом, которому принадлежали земли сотни. Ему помогал совет из двенадцати или более свободных людей. В суде сотни (hundred-moot) был введен принцип представительства, поскольку на заседания этого органа регулярно являлись рив, приходской священник и четверо «лучших людей» от каждого тауншипа и боро, входивших в состав сотни. Суд сотни заседал не реже раза в месяц и имел своей главной функцией разрешение споров и решение гражданских, уголовных и церковных дел.

6. Шир. — Над сотней стоял шир. Первоначально ширы, как правило, представляли собой области, занятые небольшими, но независимыми племенами; со временем они превратились в административные единицы объединенного королевства. Во главе шира стоял элдормен, назначаемый королем и витаном, как правило, из числа видных людей шира. В подчинении у него сначала находился, но со временем затмил его шир-рив, или шериф, который по сути являлся представителем короны, направленным для принятия под свое начало королевских земель в шире, сбора королевских доходов и получения доли короля от штрафов, налагаемых в судах. Каждый шир имел свой мут, и в силу того, что ширы и епископства обычно совпадали по территории, епископ заседал вместе с элдорменом в качестве сопредседателя этого собрания. По крайней мере теоретически суд шира (shire-moot) представлял собой собрание свободных людей шира. Он заседал, как правило, дважды в год, и на него имели право приходить все свободные люди лично или через представителей. Те, кто не желал присутствовать лично, имели возможность направить в качестве выразителей своей позиции ривов или управителей, так что этот орган приобретал характер смешанного — первичного и представительного — собрания. Суд шира разрешал споры, касающиеся землевладения, рассматривал иски, по которым невозможно было добиться слушания в суде сотни, и осуществлял сопутствующую церковную юрисдикцию [6].

III. Нормандско-плантагенетский период

Ко времени прихода Вильгельма Завоевателя в 1066 году в английской политической системе можно считать прочно закрепившимися два основополагающих принципа. Первый заключался в глубоком местном самоуправлении. Второй состоял в обязанности короля во всех вопросах первостепенной важности, таких как введение налогов и принятие законов, испрашивать совета и согласия какой-то части своих подданных. В период, начавшийся с Завоевания, ни один из этих принципов не был полностью разрушен, однако нормандская эпоха отчетливо выделяется как время, когда рычаги управления были сосредоточены в руках короля и его непосредственных агентов в степени, неизвестной в любое предшествующее время. Опираясь на уже заложенные основы настолько, насколько это было возможно, Вильгельм сумел повернуть последствия Завоевания так, чтобы обратить их преимущества практически полностью в пользу короны. Феодализм, землевладение, военная служба, налогообложение, церковь — всему этому силой или хитростью был придан такой уклон, что воля суверена приобрела практическую силу закона, а традиционно слабая английская монархия оказалась на грани чистейшего абсолютизма.

7. Расширение централизованного контроля. — Что касается реального механизма управления, главным достижением нормандско-плантагенетского периода стали перестройка и консолидация административных органов. Несмотря на то что местные институты саксонского происхождения в значительной степени уважались (благодаря чему они и поныне остаются самым весомым англосаксонским вкладом в английский государственный строй), произошло примечательное объединение этих до сих пор в значительной мере обособленных институтов с учреждениями центральной власти. Это было достигнуто частично путем роспуска эрлств, угрожавших монархии в поздние саксонские времена, и частично за счет колоссального роста власти и значения шерифов. Еще в большей степени это было достигнуто благодаря организации двух великих ведомств управления — судебного и финансового, — которые возглавлялись сановниками королевского двора и укомплектованы постоянными штатами квалифицированных чиновников. Судебное ведомство включало в себя курию (Curia), а финансовое — казначейство (Exchequer). Во главе первого стоял канцлер, во главе второго — казначей. Главные чиновники в обоих ведомствах составляли единую группу людей, заседающих то в качестве юстициариев (justitiarii), то в качестве баронов (barones) казначейства. Доходы и издержки от отправления правосудия, а также поступления и выплаты казначейства были лишь разными сторонами одних и тех же фундаментальных государственных забот [7]. Судьи курии, собиравшие суды на выездных сессиях по всему королевству, и шерифы, которые дважды в год приезжали для отчета перед баронами казначейства о суммах, подлежащих уплате с широв, служили реальными и осязаемыми агентами, с помощью которых центральная и местная власти были связаны воедино. Как будет показано, именно из нормандской курии со временем непосредственно выросли те разнообразные административные ведомства, руководители которых составляют нынешнее реальное исполнительное руководство британской нации.

8. Король и Большой совет. — Не будучи скованными конституционными ограничениями, Завоеватель и его ближайшие преемники признавали в отношении королевской власти лишь те пределы, которые навязывались могущественными и мятежными подданными. Тем не менее с самого начала с королем был связан орган, известный как Общий, или Большой, совет (Commune Concilium). «Трижды в год, — повествует Англосаксонская хроника, — король Вильгельм носил свою корону каждый год, пока находился в Англии: на Пасху он носил ее в Винчестере, на Пятидесятницу — в Вестминстере, а на Рождество — в Глостере; и в это время все люди Англии были с ним — архиепископы, епископы и аббаты, эрлы, тегны и рыцари». Под фразой «все люди Англии» следует понимать лишь высшее духовенство, главные должностные лица государства и королевских прямых вассалов (tenants-in-chief) — по сути, только тех из наиболее влиятельных среди них, кто вызывался к присутствию суверена персонально. Однако, по крайней мере теоретически, нормандские короли привыкли консультироваться с этим собранием магнатов точно так же, как их предшественники привыкли консультироваться с утенагемотом по всем важным вопросам законодательства, финансов и государственной политики. Можно действительно сказать, что именно развитие этого Совета составляет центральный предмет английской конституционной истории; ибо «из него, прямо или косвенно, тем или иным путем развились парламент, кабинет министров и суды» [8].

9. Плантагенетская монархия. — В течение полутора столетий после смерти Завоевателя энергия монархии сильно колебалась, однако вплоть до дней короля Иоанна нельзя говорить о какой-либо утрате власти или независимости, которая превышала бы масштабы преходящего обстоятельства. В хартии, дарованной в начале своего правления в 1100 году, Генрих I подтвердил вольности своих подданных и пообещал уважать законы Эдуарда Исповедника; однако новый государь не предполагал — и никто не помышлял, что он намерен предполагать, — ослаблять какую-либо из существенных и законных властных прерогатив, переданных ему от отца и брата. Правление Стефана (1135–1154) стало эпохой анархии, к счастью не имеющей параллелей в истории нации. В ходе этого периода королевская власть упала до низшей точки со времен датских набегов. Но способный и невероятно энергичный Генрих II (1154–1189) восстановил все утраченное и добавил немало от себя. «Генрих II, — говорили о нем, — нашел нацию, изнуренную мизерностью анархии, и нация нашла в Генрихе II короля со страстью к управлению» [9]. С фундаментальной целью привести всех своих подданных к равенству перед лицом единой системы права великий плантогенетский государь начал решительную войну как против мятежной знати, так и против независимого духовенства. Он не преуспел полностью, особенно в своем конфликте с духовенством, но он эффективно предотвратил возвращение нации к феодальному хаосу и закрепил за королевским законом санкцию, которой он едва знал даже во времена Завоевателя. Правление Генриха II было объявлено «положившим начало господству права» [10]. Возобновив и поставив на постоянную основу провинциальные объезды королевских судей как для судебных, так и для фискальных целей, а также распространив в местном отправлении правосудия и финансов принцип присяжных, Генрих внес фундаментальный вклад в развитие английского общего права (Common Law), суда присяжных и современной иерархии судов. Назначая шерифами юристов или солдат, а не крупных баронов, он укреплял влияние центральной власти в местных делах. Заменив военную службу денежным платежом (скутажем) и возродив древнюю систему ополчения (фирд), он взял под эффективный королевский контроль вооруженные силы нации. Частым созывом Большого совета и систематическим вынесением на его рассмотрение важных дел он способствовал повышению значения института, благодаря расширению которого век спустя суждено было появиться парламенту.

10. Великая хартия вольностей, 1215 г. — Период правления Ричарда I (1189–1199) в конституционных вопросах являлся продолжением правления Генриха II. Ричард отсутствовал в королевстве почти на протяжении всего правления, но под руководством чиновников, воспитанных Генрихом, правительственный механизм действовал в целом по-прежнему. При Иоанне (1199–1216) произошел спуск механизмов управления, вызванный главным образом упорством суверена в уклонении от определенных ограничений королевской власти, которые уже приобрели характер устоявшихся правил конституции. Одно из них запрещало королю вводить новые налоги иначе как с совета и согласия Большого совета. Другое предписывало, что человек не может быть оштрафован или иным образом лишен своего имущества иначе как на основании судебного приговора. Эти и другие принципы Иоанн систематически игнорировал, в результате чего со временем оказался без сторонников и перед лицом альтернативы: либо быть смещенным, либо принять гарантию свобод, объединившихся в требовании таковых баронов, церкви и народа. Результатом стало обнародование 15 июня 1215 года Великой хартии вольностей.

Ни один документ в анналах какой-либо нации не превосходит по важности Великую хартию вольностей. Вся английская конституционная история, как заметил однажды епископ Стаббс, представляет собой лишь один длинный комментарий к ней. Значение Хартии проистекает не просто из того факта, что она была исторгнута у нежелавшего уступать суверена совместными действиями различных сословий общества (действиями, которые во Франции и других континентальных странах никогда в средние века не становились возможными), но главным образом из того выдающегося свода фундаментальных принципов английского управления, который в ней воплотился в той мере, в какой эти принципы созрели к XIII веку. Хартия содержала мало нового или вовсе не содержала такового. Ее авторы, бароны, стремились лишь собрать в относительно кратком документе те принципы и обычаи, которые лучшие короли Англии имели обыкновение соблюдать, но которые в дурные дни Ричарда и Иоанна постоянно обходили стороной. Не было и мысли о новой форме правления или новом своде законов, речь шла скорее об исправлении текущих и практических злоупотреблений. Не новая конституция, а хорошее управление в соответствии со старой — вот какова была главная цель. Совершенно естественно поэтому, что документ в большинстве своих важнейших положений опирался на хартию, дарованную Генрихом I в 1100 году, точно так же как тот документ опирался в основном на справедливые законы Эдуарда Исповедника. Подобным же образом Хартия 1215 года в свою очередь стала фундаментом, к которому имели обыкновение возвращаться при последующих подтверждениях конституционной свободы; и под большим или меньшим давлением сама Хартия «подтверждалась» многочисленными государями, которые сами оказывались не слишком склонными соблюдать ее принципы.

По сути Хартия представляла собой договор между королем и его недовольными подданными. Она являлась по преимуществу феодальным документом, и большинство ее положений касалось в первую очередь привилегий и прав баронов. Тем не менее она содержит положения, затронувшие все слои общества, и особо примечательно то, что бароны и духовенство обязались в ней распространить на своих зависимых людей те же обычаи и вольности, которых они сами требовали от короны. В целом Хартия гарантировала свободу церкви, заново и в точных терминах определила пережитки феодальных порядков и обычаев, обеспечила защиту прав боро, гарантировала безопасность собственности и торговли, а также закрепила важные правила, касающиеся управления и права, в частности то, что всякий раз, когда король предлагает начисление скутажей или необычных пошлин, он должен испрашивать совета Генерального совета, состоящего из прямых вассалов, вызываемых индивидуально в случае более крупных из них и через шерифов в случае менее значительных. Определенные общие положения — например, обязательство в том, что правосудие не должно ни продаваться, ни покупаться, а также предписание о том, что свободный человек не может быть заключен в тюрьму, объявлен вне закона или лишен имущества иначе как по суду равных ему или по закону страны — на деле значили значительно меньше, чем их иногда интерпретировали [11]. Тем не менее даже они служили подчеркиванию фундаментального принципа, на котором должен был покоиться политический и правовой уклад, а именно принципа беспристрастного и неизменного правосудия [12].

IV. Возникновение парламента

11. Зачатки представительного принципа. — XIII век стал несомненно одним из важнейших периодов в развитии английской конституции. Он ознаменовался не только борьбой, завершившейся дарованием Великой хартии вольностей, но и зарождением парламента в его основных чертах. Формирующей эпохой в истории парламента можно назвать, точнее говоря, вторую половину правления Генриха III (1216–1272) наряду с правлением короля-законодателя Эдуарда I (1272–1307). Создание парламента в том виде, в каком мы его знаем, произошло посредством заметного расширения нормандско-плантагенетского Большого совета путем введения представительных элементов, за которым последовало разделение разнородной массы членов на две равноправные палаты. Представительный принцип не был в Англии новшеством в XIII веке. Как уже отмечалось, он ярко проявлялся в системе местного управления англосаксонских времен. Однако принято считать, что в ходе формирования парламента этот принцип проистекает из практики XII века по избранию оценщиков для определения стоимости недвижимого и личного имущества в целях налогообложения, а также присяжных для представления сведений о преступлениях королевским судьям. Так, саладинова десятина Генриха II 1188 года — первый общегосударственный налог на доходы и движимое имущество — исчислялась, по крайней мере отчасти, жребиями из соседей, избиравшихся налогоплательщиками различных приходов и в некотором смысле представлявших их. К началу XIII века в сознании англичан быстро укоренялась идея не только о том, что налогоплательщик должен иметь право голоса при введении налогов, но и о том, что между представительством и налогообложением существует определенная естественная и неизбежная связь. В Великой хартии вольностей, как уже говорилось, оговаривалось, что при начислении скутажей и всех феодальных сборов, за исключением трех общепризнанных, король должен испрашивать совета Генерального совета. Генеральный совет начала XIII века не был регулярно представительным органом, однако придать ему представительный характер не выходило за рамки возможностей, и на практике было сделано именно это. Для облегчения процесса сбора налогов центральным властям показалось целесообразным перенести в сферу общегосударственных дел тот принцип народного представительства, который уже успешно служил в сфере местного правосудия и финансов; и из этой адаптации шаг за шагом выросло превращение старого собрания феодальных магнатов в национальное парламентское собрание.

12. Ранние парламенты. — Средством, с помощью которого была осуществлена эта трансформация, стало, во-первых, как уже говорилось, введение в Совет новых представительных элементов. Первый шаг в этом направлении был сделан в 1213 году, когда король Иоанн, стесненный фискальными и политическими трудностями, направил шерифам серию предписаний (вритов), повелевающих прислать по четыре благоразумных рыцаря от каждого графства для участия в совещательном совете, который должен был состояться в Оксфорде. Эта практика приживалась медленно. В 1254 году Генрих III, остро нуждавшийся в деньгах для ведения войн в Гаскони, потребовал от шерифов прислать по два рыцаря от каждого графства для совещания с баронами и духовенством относительно субсидий, которые должны быть предоставлены короне. Желаемое вотирование средств было отклонено, и давно назревавший конфликт между королем и баронами перерос в гражданскую войну. Но в ходе последовавшей борьбы основы парламента были заложены еще прочнее. После поражения короля при Льюисе в 1264 году лидер баронов Симон де Монфор созвал парламент, состоявший не только из баронов и духовенства, но также из четырех рыцарей от каждого шира, а в Лондоне в следующем году он велел снова собрать — в дополнение к пяти эрлам, восемьнадцати баронам и большому числу духовенства — двух рыцарей от каждого из широв и двух буржуа от каждого из двадцати одного города, известных своим дружественным отношением к делу баронов. Эти действия носили по сути революционный и несанкционированный характер. Даже собрание 1265 года, как отмечает Стаббс, во многом выглядело партийным съездом, и нет никаких свидетельств того, что его инициатор задумывал созыв такого органа на регулярной или частой основе, или даже повторный созыв вообще. Тем не менее теперь впервые представители городов были привлечены к политическому сотрудничеству с баронами, духовенством и рыцарями; и это обстоятельство было полно надежд. В течение последующих тридцати лет состоялось несколько «парламентов», хотя степень участия в них рыцарей и буржуа остается неясной. Этот период был временем экспериментов. В 1273 году четыре рыцаря от каждого шира и четыре горожанина от каждого города присоединились к магнатам в принесении присяги на верность новому и отсутствующему суверену Эдуарду I. Первый Вестминстерский статут 1275 года объявляет себя принятым с согласия «общности королевства». В 1283 году состоялся парламент, почти точно дублировавший парламент 1265 года. В 1290 и снова в 1294 годах проходили парламенты, в которых, однако, представительство городов было опущено.

Собрание, которое заложило основу для всей последующей традиции, — это так называемый Образцовый парламент Эдуарда I 1295 года. На этот парламент король персонально вызвал двух архиепископов, всех епископов, высших аббатов, а также наиболее влиятельных графов и баронов; в то время как каждому шерифу предписывалось обеспечить избрание двух рыцарей от каждого графства, двух горожан от каждого города и двух буржуа от каждого боро. Каждому епископу было разрешено, кроме того, привести с собой своего приора или декана соборного капитула, архидьяконов своей епархии, одного проктора или представителя от соборного капитула и двух клириков своей епархии. В фактически созванном парламенте заседали 2 архиепископа, 18 епископов с их низшим духовенством, 66 аббатов, 3 главы религиозных орденов, 9 графов, 41 барон, 63 рыцаря графств и 172 представителя городов и боро — в общей сложности около 400 человек. Таким образом, в собрании присутствовали — лично или через представителей — все сословия английского общества, и нерегулярное начинание Симона де Монфора наконец приобрело законный характер. После Эдуарда I парламент можно считать утвердившимся институтом королевства. Его заседания еще долго оставались эпизодическими и нерегулярными, а его полномочия время от времени колоссально менялись, но роль, которую он играл в жизни нации, становилась все более важной.

13. Установление двухпалатной системы. — Подобно своему аналогу во Франции, Генеральным штатам, английский парламент включал три великих сословия, или чина — дворянство, духовенство и общины, из которых, помимо крестьянства, состояло средневековое общество во всех странах западной Европы. Однако в процессе формирования внутренней структуры в итоге образовалось две палаты, а не три, как во Франции. Изначально три сословия заседали раздельно. Их главной задачей было вотирование субсидий, и, поскольку действовал принцип, согласно которому налог должен вводиться теми, кому предстоит его платить, естественным путем было раздельное предоставление лордами своих щитовых денег и вспомоществований, общинниками — десятин и пятнадцатых, а духовенством — субсидий. Более того, есть основания полагать, что порой даже рыцари и буржуа совещались отдельно. Постепенно, однако, возникли определенные совпадения интересов, которые привели к изменению перво pratiques. Во-первых, низшее духовенство, для которого участие было обременительным и которое предпочитало вотировать свои взносы на специальных церковных собраниях, известных как конвокации Кентербери и Йорка, сумело полностью избавиться от обязанности членства. Во-вторых, высшее духовенство и высшие бароны обнаружили достаточно масштабные общие интересы, чтобы легко объединиться в один орган. Подобным же образом мелкие бароны сочли свои интересы по существу идентичными интересам сельских фригольдеров, представленных рыцарями графств, а также интересам буржуа. Результатом стало постепенное разделение всего состава участников на две большие группы, одна из которых исторически стала Палатой лордов, а другая — Палатой общин. В начале правления Эдуарда III (1327–1377) три сословия все еще заседали раздельно, но к концу этого периода двухпалатная структура, судя по всему, окончательно утвердилась. Нет никаких свидетельств того, что на каком-либо этапе своей истории эти три группы когда-либо заседали как единый орган. Едва ли стоит подчеркивать, что весь ход английской истории начиная с XIV века глубоко затронут тем фактом, что национальное собрание приняло форму двух палат, а не одной (как шотландское), трех (как французское) или четырех (как шведское). Если бы не выход из состава низшего духовенства, число палат вполне могло бы оказаться равным трем.

14. Финансовые и законодательные полномочия. — Структурно английский парламент является порождением Средних веков; политически он представляет собой продукт современности и, в немалой степени, прошедшего столетия. Однако еще до окончания Средневековья он приобрел совокупность полномочий, которые по меньшей мере обещали его превращение в великую равноправную, если не преобладающую, силу в государстве. Во-первых, он добился утверждения двух основополагающих принципов государственных финансов: (1) право вводить налоги любого рода находится в его руках и (2) корона не может налагать никаких прямых налогов без его согласия, равно как и никаких косвенных налогов, за исключением тех, которые могут быть оправданы на основе обычаев, признанных в Великой хартии вольностей. Когда Эдуард I подтвердил Хартию в 1297 году, он согласился с тем, что впредь никакие тальяжи или вспомоществования не должны взиматься без согласия архиепископов, епископов, графов, баронов, рыцарей, буржуа и других свободных людей земли. Статут 1340 года подтвердил этот принцип еще более определенно. В 1395 году появилась формула, используемая по сей день при вынесении парламентских грантов: «общинами по совету и с согласия духовных и светских лордов». А в 1407 году Генрих IV распространил королевское одобрение на принцип, согласно которому денежные субсидии должны инициироваться общинами, одобряться лордами и лишь после этого представляться королю. На смену древней теории налогообложения по сословиям медленно, но неизбежно пришла современная доктрина финансового первенства общин.

Вторым направлением, на котором парламент добился решающего прогресса до окончания средневекового периода, стали полномочия в области обычного законодательства. Изначально парламент вообще не мыслился в строгом смысле как законодательный орган. Магнаты, составлявшие Большой совет, пользовались правом консультировать королю по законодательным вопросам, и их преемники в парламенте продолжали делать то же самое, однако простолюдины, привлеченные туда в XIII веке, присутствовали там, по существу, для финансовых, а не законодательных целей. Это различие, однако, было трудно поддерживать, и по мере дальнейшего роста парламентского органа в конечном счете было признано, что законодательный характер присущ всему его составу. В начале XIV века законы издавались, технически, королем с согласия магнатов по просьбе простолюдинов. Рыцари и буржуа признавались просителями законов, а не законодателями. Они могли просить о принятии статута или о более четком определении закона, но именно король и его советники окончательно определяли, требуется ли законодательство и какую форму оно должно принять. Даже когда закон, о котором просили, обещан был, нередки были случаи, когда замысел общин сводился на нет, поскольку текст меры, как правило, составлялся лишь после роспуска парламента, причем как форма, так и содержание определялись произвольно короной и советом, и между петицией и статутом могло существовать — и часто существовало — вопиющее расхождение.

15. Развитие законодательного процесса. — Согласно памятному статуту 1322 года, изданному в период правления Эдуарда II, оговаривалось, что «вопросы, подлежащие решению в отношении положения нашего лорда-короля и его наследников, а также в отношении положения королевства и народа, должны рассматриваться, согласовываться и решаться в парламентах нашим лордом-королем и с согласия прелатов, графов и баронов, и общности королевства; так, как это бывало заведено прежде». [13] Считается, что эта декларация закрепила не только сугубо законодательный характер парламента, однако и законодательное равноправие простолюдинов с магнатами. Оставалось, однако, заменить право петиции правом законодательства посредством законопроектов. На протяжении XIV века парламент, и особенно общины, настойчиво добивались явного признания принципа, согласно которому статут в своей окончательной редакции должен быть идентичен петиции, на которой он основывался. В 1414 году Генрих V даровал согласие на то, чтобы «впредь ничего не принималось по петициям его общин вопреки их просьбам, в силу чего они оказались бы связаны без их согласия». [14] Это обещание на практике стремились обходить, и в конце правления Генриха VI произошло изменение процедуры, в соответствии с которой отныне меры должны были вноситься в любую из палат в виде оформленных законопроектов. Законодательный процесс теперь по существу развернулся в обратную сторону. За общинами было закреплено право инициативы наравне с лордами; корона была ограничена правом вето или согласия. Изменение процедуры нашло отражение в изменении формулы. Статуты стали издаваться «высочайшим величеством Короля по совету и с согласия духовных и светских лордов и общин, заседающих в этом настоящем Парламенте, и властью оных». И эти слова составляют формулу, с которой начинается каждый акт парламента и поныне. Технически законы издавались и до сих пор издаются короной; практически же парламент, некогда бывший лишь органом петиций и советов, превратился в полнокровное законодательное собрание.

На протяжении конца XIV и первой половины XV веков рост самоутверждения парламента был поразительным. Дважды в течение XIV века — в 1327 и 1399 годах — он осуществлял фундаментальную прерогативу смещения суверена и возведения на престол преемника. [15] А до окончания ланкастерской эпохи он занял более жесткие позиции, потребовав права ассигнования (а не только вотирования) субсидий, отчета государственных органов за израсходованные денежные средства, смещения неугодных министров и ежегодного созыва двух палат. Во время гражданских войн второй половины XV века парламентская активность и влияние заметно снизились, и к началу эпохи Тюдоров в 1485 году этот орган находился далеко не в столь благоприятном положении, в каком он пребывал пятьюдесятью годами ранее. Как будет показано, его закат продолжался в основном на протяжении всей эпохи Тюдоров. И тем не менее его общие контуры были навсегда зафиксированы, а его сохранение в конституционной системе — несомненно гарантировано. [16]

V. Административное и судебное развитие

16. Постоянный совет. — Таким образом, одним из путей, по которым закладывались основы современной английской системы государственного управления, стало преобразование Нормандского Большого совета в полуаристократическое, полудемократическое собрание, известное как парламент. Параллельным путем стало развитие из Большого совета органа, после XIII века называвшегося Постоянным, а после XV века — Тайным советом, а также четырех главных судебных судов. Посредством весьма постепенного процесса те члены первоначального Совета, которые были тем или иным образом непосредственно связаны с двором или системой управления, приобрели статус, отличный от статуса их коллег. Большой совет заседал нерегулярно и редко. Точно так же заседал и парламент. Но служба при дворе и государственные дела должны были продолжаться непрерывно, и для ведения этих дел вырос орган, который поначалу представлял собой по сути постоянную комиссию, внутренний круг Совета, но со временем приобрел фактически независимое положение и для отличия стал именоваться Постоянным советом. Состав этого органа периодически менялся. Определенные должностные лица входили в него регулярно, в то время как остальные члены получали свои места по специальному вызову короны. Его полномочия были огромны, будучи одновременно административными, судебными и финансовыми, а объем дел, требующих его внимания, неуклонно возрастал.

17. Суды общего права. — В результате произошло три изменения. Во-первых, Постоянный совет на практике приобрел полную независимость от более старого и крупного органа. Во-вторых, для облегчения выполнения его работы в него ввели подготовленных юристов, экспертов по финансам и людей с другими видами специальных способностей — часто тех, кто по своему рангу был лишь простолюдинами. Наконец, из этого органа выделилась череда комитетов, каждому из которых поручалась конкретная отрасль административной или судебной деятельности. Таким образом возникли четыре великих суда: (1) Суд казначейства, которому передавалась юрисдикция по всем финансовым делам, в которых была напрямую задействована корона; (2) Суд общих тяжб с юрисдикцией по гражданским делам между подданными; (3) Суд королевской скамьи, номинально возглавляемый самим королем и ведавший самыми разными делами, для которых не было предусмотрено иного порядка; и (4) Суд канцлера, который под председательством канцлера рассматривал и разрешал дела, затрагивающие принципы справедливости. Дифференциация этих трибуналов, начавшаяся в начале XII века, завершилась к середине XIV века. Технически все они являлись судами равного уровня, апелляции на решения которых подавались Королю в Совете; и от той судебной прерогативы, которую Совет в целом таким образом сохранил, до сих пор существуют, как будет отмечено, определенные пережитки. Ко времени правления Генриха VI (1422–1461) расширение состава и специализация функций Постоянного совета зашли настолько далеко, что Совет полностью перестал быть рабочим органом. В конечном итоге произошло то, что, подобно тому как Постоянный совет был образован путем отбора из первоначального Большого совета, из разросшегося Постоянного совета в XV веке был сформирован меньший по численности и более компактный административный орган, за которым закрепилось название «Тайный совет». [17]

VI. Монархия Тюдоров

18. Народный абсолютизм. — Главным фактором тюдоровского периода английской истории (1485–1603) являются сила и доминирование монархии. Из Войн Роз нация вышла в состоянии, когда ей прежде всего требовались дисциплина и покой. Задачей Тюдоров было неуклонно насаждать первое и систематически способствовать второму. Этот период характеризовался подавлением аристократической анархии, учреждением чрезвычайных трибуналов для привлечения к ответственности могущественных правонарушителей, наказанием бродяжничества, обеспечением работой безработных, стимулированием торговли, организацией военно-морского флота на постоянной основе, поощрением распространения благосостояния и образования, содействием росту сильного среднего класса — короче говоря, эпохой, в которую из хаоса был создан порядок, а из слабости — сила. Все это было делом правительства, которое ношило ярко выраженный патерналистский, даже сугубо деспотический характер, и на какое-то время развитие парламентского механизма оказалось полностью остановлено. Но следует отметить, что вопрос в Англии XVI века стоял не между сильной монархией с одной стороны и парламентским правлением с другой. Альтернативой являлись, скорее, сильная монархия и баронская анархия. Нация прекрасно это понимала и из двух вариантов решительно предпочитала первый.

«Монархия Тюдоров, — отмечает один английский ученый, — в отличие от большинства других деспотизмов, не опиралась ни на золото, ни на силу, ни на владение огромными имениями, ни на неограниченное налогообложение или постоянную армию. Она покоилась на добровольной поддержке нации в целом — поддержке, обусловленной глубоко укоренившимся убеждением в том, что сильная исполнительная власть необходима для национального единства и что перед лицом опасностей, угрожавших стране как внутри страны, так и за ее пределами, суверену следует предоставить полную свободу действий. Именно это убеждение, инстинктивно ощущаемое, а не четко осознаваемое, позволило Генриху VIII не только сокрушить открытый мятеж, но и пресекать малейшие признаки оппозиции его воле, регулировать совесть своих подданных и расширять юридическое понятие измены до доселе неизвестных пределов. Именно оно сделало возможным для министров Эдуарда VI навязать протестантский режим католическому большинству и позволило Марии заключить ненавистный брак и втянуть страну в гибельную войну. Наконец, именно оно дало Елизавете возможность проводить собственную линию во внутренней и внешней политике, откладывать на тридцать лет войну с Испанией и почти в одиночку противостоять давлению в пользу дальнейших церковных перемен. Тюдоровская монархия была по сути национальной монархией. Она пользовалась популярностью у народных масс и активно поддерживалась влиятельными классами — дворянством, джентри, юристами, купцами, которые заседали в качестве членов парламента в Вестминстере, собирали ополчения графств в качестве лордов-лейтенантов или несли бремя местного самоуправления в качестве магистратов боро и мировых судей». [18]

19. Тайный совет. — Эпоху Тюдоров и ранних Стюартов метко называют периодом «правления посредством совета». Парламент продолжал осуществлять определенный контроль над законодательством и налогообложением, но именно в Тайном совете и через него, наряду с некоторыми подчиненными советами, абсолютная монархия главным образом и выполняла свою работу. Тайный совет — или просто «Совет» — обычно насчитывал около семнадцати или восемнадцати человек, хотя при Генрихе VIII его численность одно время приближалась к сорока. Советники почти неизменно являлись членами той или иной палаты парламента — устройство, которое облегчало правительству контроль над деятельностью этого органа, но еще не предполагало никакой признанной ответственности исполнительной ветви власти перед законодательной. После королевы Марии советниками за редким исключением были светские лица. Технически функции Совета носили исключительно совещательный характер, однако на практике даже те монархи, вроде Генриха VIII и Елизаветы, которые отличались наибольшей бдительностью и трудолюбием, были вынуждены предоставлять советникам широкую свободу действий в ведении государственных дел, а при ранних Стюартах Совет практически управлял королевством. Постоянно представляя суверена, который, как предполагалось, неизменно присутствовал на его заседаниях, Совет осуществлял надзор за административной деятельностью, регулировал торговлю, выдавал лицензии, контролировал прессу, следил за судами, вынюхивал заговоры, принимал меры по подавлению мятежей, контролировал передвижения флота, содействовал управлению церковными делами и, короче говоря, рассматривал и принимал решения практически по всем государственным вопросам. В силу своего права издавать приказы или ордонансы он обладал полузаконодательной властью; посредством регулирования торговли, управления займами и добровольными поборами, а также определения военных повинностей он активно участвовал в контроле над налогообложением; и под председательством короны он обладал функциями высшего трибунала, юрисдикция которого, отчасти первоначальная, а отчасти апелляционная, была обширной и отличалась сугубо деспотическим характером. [19]

20. Другие советы: Звездная палата. — В 1487 году был создан специальный трибунал, состоявший поначалу из семи крупных чиновников и членов Совета, включая двух судей, для особого рассмотрения дел, связанных с нарушением законов правонарушителями, которые были слишком могущественны, чтобы до них можно было добраться с помощью обычных судов. Это был трибунал, впоследствии известный по месту своих заседаний как Суд Звездной палаты. Фактически он с самого начала являлся комитетом Тайного совета, уполномоченным осуществлять юрисдикцию, которую на самом деле долгое время осуществлял внеправовым образом Совет в целом. Отношения между этими двумя институтами на практике имели тенденцию становиться все более тесными, и к середине XVI века Звездная палата была расширена за счет включения всех членов Совета вместе с двумя главными судьями; и поскольку Звездная палата обладала санкцией статута, которой у Совета не было, судебные дела старого органа регулярно решались его членами, заседавшими под личиной нового. Тенденция тюдоровского режима к концилярному типу правления проявляется также в создании многочисленных вспомогательных советов и судов, история которых здесь не может быть изложена. Большинство из них возникло во время правления Генриха VIII. Главное значение имели: (1) Северный совет, учрежденный в 1539 году; (2) Совет Уэльса, утвержденный статутом 1542 года; (3) Суд Замковой палаты, воспроизводивший в Ирландии основные черты английской Звездной палаты; (4) Суды по делам об аугментациях, первично-плодовых сборах и аннатах, а также опеке; и (5) елизаветинский Суд высокой комиссии. [20]

VII. Парламент при Тюдорах

21. Контроль со стороны короны. — Тюдоры в целом, и особенно Генрих VIII и Елизавета, рассматривали парламент как инструмент, который должен использоваться короной, а не как какую-либо независимую, равноправную силу в государстве. Когда предстояло ввести новшества, подобные тем, что проводил Генрих VIII, политика Тюдоров заключалась в том, чтобы облачить их в одежды парламентаризма, дабы придать им видимость и санкцию народных мер; а когда требовалось получить субсидии, считалось целесообразным придать им аналогичным образом видимость добровольных даров со стороны нации. В намерения Тюдоров, однако, вовсе не входило позволять парламенту инициировать меры или хотя бы осуществлять какую-либо реальную свободу действий при принятии, изменении или отклонении предложений, исходивших от правительства. Существовало несколько способов, с помощью которых корона ухитрялась препятствовать возвышению парламента над тем подчиненным положением, которое этот орган занимал к моменту восшествия на престол Генриха VII. Одним из них была практика нерегулярного и редкого созыва парламента и скорого завершения его сессий. Другим, применявльшимся особенно активно во время министерства Томаса Кромвеля при Генрихе VIII и в правление Елизаветы, было вмешательство в свободу выборов в боро и графствах. Третьей была привычка, также отмеченная при Генрихе VIII и Елизавете, диктовать и направлять все существенное в работе палат. Генрих VIII систематически третировал свои парламенты; Елизавета же с помощью уговоров, лести, обмана и других искусств, которыми она владела в совершенстве, достигала с помощью менее шумных методов того же общего результата. Мера навязывались палатам с категоричным требованием их принятия; нежелательные проекты, исходившие от частных лиц, пресекались; а фундаментальные парламентские привилегии свободы слова, свободы от ареста и доступа к суверену произвольно приостанавливались или иным образом вопиющим образом нарушались.

22. Независимость короны. — Наконец, следует упомянуть определенные приемы, с помощью которых корона получала возможность обходить ограничения, теоретически налагаемые признанными полномочиями парламента. Одним из них было издание прокламаций. В XVI веке в целом утверждалось, что суверене, действуя самостоятельно или по совету Совета, могут издавать прокламации, регулирующие свободу подданного, до тех пор пока такие эдикты не нарушают статут или общее право. Как следствие, также утверждалось, что корона может отступать от действия закона в отдельных случаях и во времена кризисов. Сфера, охватываемая этими прерогативами, была широкой и неопределенной, и в руках агрессивного монарха они представляли собой серьезное посягательство на полномочия по законодательству, номинально возложенные на парламент. Верно, что акт 1539 года, наделявший королевские прокламации силой закона, был отменен в 1547 году; однако прокламации продолжали — особенно при Елизавете и Якове I — не только оставаться многочисленными, но и неуклонно проводиться в жизнь посредством наказаний, налагаемых через Звездную палату. Важнейшим полномочием парламента в XVI веке оставалось вотирование субсидий. Но в отношении финансов, как и в отношении законодательства, корона обладала эффективными средствами обхода парламентского контроля. Во-первых, суверен располагал крупными доходами от коронных земель, феодальных прав, судебных сборов и церковных выплат, к которым парламент не имел абсолютно никакого отношения. Во-вторых, крупные косвенные налоги — таможенные пошлины, а также пошлины на вино и шерсть — в XVI веке вотировались при восшествии суверена на престол на весь срок правления. Лишь в отношении чрезвычайных налогов — «субсидий» и «десятин и пятнадцатых» — парламент находился в положении, позволяющем эффективно определять финансовые судьбы правительства; если не считать того, разумеется, что парламент всегда мог критиковать финансовые ухищрения короны, такие как продажа монополий, взимание «пошлин» и сбор добровольных поборов, и влиять, по возможности, на политику, проводимую в отношении этих вопросов.

23. Палата лордов в 1485 году. — Несмотря на многочисленные критические замечания, о которых говорилось выше, парламент в период Тюдоров отнюдь не стоял на месте. Огромная власть и независимость палат, особенно общин, проявившиеся в XVII веке, были результатом существенного, хотя и более или менее скрытого роста на протяжении предыдущих ста пятидесяти лет. Состав двух палат к моменту восшествия на престол Генриха VII не был четко определен. Палата лордов представляла собой лишь небольшой орган. Она включала просто тех лордов, светских и духовных, которые имели право получать от короля специальную указную грамоту, то есть индивидуальный вызов, при созыве парламента. Их число было неопределенным. Право архиепископов, епископов и аббатов на получение вызова было извечным и неоспоримым, хотя аббаты на практике уклонялись от своей обязанности посещать заседания, за исключением тех случаев, когда можно было доказать, что как военные держатели короны они обязаны выполнять парламентскую службу. Среди светской знати выбор отдельных лиц для вызова, по-видимому, изначально зависел от королевского усмотрения. В конце концов, однако, закрепился принцип, согласно которому лицо, однажды вызванное, должно вызываться всякий раз, когда возникает такая необходимость, и что, кроме того, его старший сын после него должен вызываться аналогичным образом. То, что поначалу было обязанностью, со временем превратилось в привилегию и знак отличия, и к моменту, когда это произошло, юридически утвердилось правило, согласно которому король не мог удерживать указ о вызове от наследника лица, которое было однажды вызвано и подчинилось вызову, заняв свое место. В течение XIV века общая численность членов палаты колебалась около отметки 150. Из-за ухода некоторых аббатов и упадка сословия баронов в XV веке этот орган стал еще меньше. Число светских лордов, вызванных на первый парламент Генриха VII, составляло всего 29.

24. Палата общин в 1485 году. — Палата общин в начале тюдоровского периода насчитывала около 300 членов. Она включала 74 рыцаря графств, представлявших все сорок английских графств, за исключением трех, а также колеблющееся число представителей городов и боро. В Образцовом парламенте 1295 года число представленных городских округов составляло 166, но с течением времени это число уменьшалось — отчасти из-за дискриминации, периодически практиковавшейся при выборе боро для представительства, а отчасти из-за того, что в периоды, когда представительство не приносило ощутимых результатов, налогоплательщики боро скупились на выплату двух шиллингов в день своим представителям, в некоторых случаях доходя до того, что вообще отказывались от отправки членов. Ко времени Эдуарда IV (1399–1413) число представленных городов упало до 111. В начале XV века члены от графств избирались всей массой фригольдеров, присутствовавших в суде графства, но по статуту 1429 года избирательное право было ограничено фригольдерами, проживавшими в графстве и владевшими землей с годовой стоимостью аренды в сорок шиллингов, что эквивалентно, пожалуй, примерно 30–40 фунтам стерлингов в ценах сегодняшнего дня. Это правило, принятое изначально с прямой целью лишить избирательных прав «крайне большое и возмутительное число людей либо малого достатка, либо никакой ценности», которые претендовали на избирательное равенство с «достойными рыцарями и эсквайрами», продолжало действовать без изменений до 1832 года. Избирательные системы, действовавшие в боро, демонстрировали во все времена величайшее разнообразие, и до 1832 года никогда не предпринималось серьезных попыток установить единообразие практики. В одних местах (так называемых боро со скотом и лотом) избирательным правом пользовались все налогоплательщики; в других — владельцы определенных недвижимых имуществ (избирательный ценз «барджа»); в третьих (боро «потволлоперов») — все граждане, имевшие собственные очаги; во многих — муниципальная корпорация, члены гильдии или даже близлежащие землевладельцы. Устройство выборов в боро охватывало весь спектр от подлинной демократии до самой узкой олигархии.

25. Развитие при Тюдорах: Состав. — В период Тюдоров состав обеих палат претерпел важные изменения. В лордах главным изменением стало замещение духовного преобладания светским. Это было достигнуто двумя путями. Первым стало численное увеличение наследственных пэров с тридцати шести в начале правления Генриха VIII примерно до восьмидесяти к моменту восшествия на престол Якова I. Вторым стало устранение двадцати восьми аббатов в связи с закрытием монастырей Генрихом VIII, лишь частично компенсированное созданием в то время шести новых епархий. В 1509 году число духовных лордов составляло сорок восемь; в 1603 году их было всего двадцать шесть. Палата общин при Тюдорах увеличилась в размерах практически вдвое. Окончательное включение Уэльса в 1535 году означало добавление двадцати пяти членов. В 1536 и 1543 годах к представительству были допущены графства Монмут и Честер. За этим последовало наделение избирательными правами ряда боро, и к концу правления Генриха VIII представительство графств было увеличено с 74 до 90, а представительство боро доведено до 252, что обеспечило палате общую численность членов в 342 человека. В период правления Эдуарда VI было создано двадцать новых избирательных округов, а при Марии — двадцать один. Но самым заметным ростом стало увеличение, имевшее место при Елизавете, чистым результатом которого стало появление 62 новых представителей боро — в некоторых случаях от боро, которые впервые приобрели право представительства, в других — от боро, которые некогда обладали этим правом, но из-за неиспользования считались утратившими его. Общий прирост численного состава общин в период Тюдоров составил 166 человек. Не вызывает сомнений то, что в нескольких случаях парламентское представительство расширялось с конкретной целью повлиять на политический облик народной палаты. Но в целом причину столь заметного роста, особенно членов от боро, следует искать в растущем просостоянии страны и в том доверии, которое Тюдоры привыкли оказывать торговым и промышленным слоям населения.

26. Другие изменения. — Вторым аспектом, по которому парламент в тюдоровскую эпоху претерпел изменения, стали постоянство и сессии. До Генриха VIII срок жизни парламента ограничивался, как правило, одной сессией, и сессии были краткими. Однако теперь парламенты перестали быть собраниями, распускаемыми сразу после завершения какого-то конкретного дела, и многие из них собирались в течение нескольких последовательных сессий. Реформационный парламент Генриха VIII заседал семь лет. За сорок пять лет правления Елизаветы было созвано десять парламентов и тринадцать сессий. Один из этих парламентов длился одиннадцать лет, хотя собирался всего три раза. Верно, что парламенты Елизаветы заседали в общей сложности чуть менее трех лет, то есть в среднем за время правления немногим более трех недель в год. Но суть в том, что медленно, но эффективно парламент как институт приобретал признанное положение в политической системе нации. В 1589 году судебный секретарь Томас Смит опубликовал книгу под названием «Содружество Англии и образ правления в ней», в которой был сформулирован основополагающий тезис о том, что «высшая и абсолютная власть королевства Англии заключается в парламенте»; и нет никаких свидетельств того, что провозглашение этой доктрины, даже со стороны придворного чиновника, вызвало серьезный протест или разногласия. Именно в период Тюдоров, кроме того, обе палаты ввели ведение журналов, а назначение комитетов и многочисленные другие аспекты современной парламентской процедуры берут свое начало именно здесь.

Наконец, елизаветинская часть этого периода стала эпохой, в течение которой произошел вполне реальный рост независимости настроений и столь же заметный прогресс в осознании своей силы со стороны народной палаты. Еще до смерти Елизаветы наблюдались с трудом сдерживаемые проявления ощущения того, что тюдоровская монархия выполнила свою задачу и что настало время для более широкого парламентского контроля. В 1603 году яснее всего было то обстоятельство, что суверен, который рассчитывал ладить со своими общинами, должен был быть одновременно либеральным и тактичным. Тот факт, что Стюарты обладали первым из этих качеств лишь в весьма ограниченной степени, а вторым — вовсе нет, является фактом, вокруг которого вращается целая глава английской конституционной истории. [21]

VIII. Стюарты: Корона и парламент

27. Абсолютизм становится невозможным. — На протяжении большей части XVII века главный интерес в английской политике сосредоточен на борьбе, которая велась между нацией, представленной в парламенте, и государями династии Стюартов. Вопрос, как выразился один писатель, заключался «сначала в том, должно ли правление осуществляться королем или королем в парламенте, а впоследствии — в том, должен ли править король или должен править парламент». [22] Государи из династии Стюартов не принесли на английский трон никаких новых политических принципов. Когда Яков I в речи перед парламентом 21 марта 1610 года заявил, что монархия «есть высочайшая вещь на земле» и что «подобно тому как спорить о том, что может сделать Бог, является богохульством... так и для подданных является крамолой спорить о том, что может сделать Король на вершине своего могущества», [23] он лишь выразил концепцию королевской прерогативы, которая сидела в уме каждого Тюдора, но которую ни один Тюдор не был настолько бестактен, чтобы публично провозглашать. Первые два Стюарта с уверенностью рассчитывали сохранить ту же меру абсолютизма, которую поддерживали их предшественники-Тюдоры — ни больше ни меньше. Было, однако, несколько причин, почему для них это оказалось невозможным. Первая проистекала из их собственного темперамента. Прямолинейность, неспособность чувствовать общественную волю и склонность постоянно настаивать на мельчайших определениях прерогативы, столь ярко характеризовавшие членов рода Стюартов, неминуемо оттолкнули бы англичан XVII века даже при самых благоприятных обстоятельствах. Второе соображение заключается в том, что, как прекрасно осознавала нация, в изменившихся условиях уже не было прежней необходимости в сильной монархии, какая существовала когда-то. Закон и порядок были давно обеспечены; всякая опасность феодальной реакции была эффективно устранена; иностранного вторжения больше не следовало бояться. Сильная монархия сослужила неоценимую службу, но эта задача была выполнена.

28. Защита прав общин. — Наконец, налицо был факт колоссального роста парламента как органа народной воли. Быстрота этого развития в дни Елизаветы сильно затушевывается — как тогда, так и сейчас — склонностью нации позволить королеве дожить свои дни, серьезно не переча ее целям. Но масштаб этого явления становится вполне очевидным после 1603 года. В замечательном документе, известном как «Апология общин» от 20 июня 1604 года, народная палата почтительно, но откровенно изложила новому государю то, что она считала своими правами и, через них, правами нации. «Какую причину имеем мы, ваши бедные общины, — говорится в обращении, — оберегать наши привилегии, очевидно само по себе для всех людей. Прерогативы правителей могут легко расти и растут ежедневно; привилегии подданных в большинстве своем пребывают в неизменном положении. Они могут быть сохранены благодаря благому провидению и заботе, но будучи раз утрачены, восстанавливаются не иначе как с великой смутой. Права и свободы общин Англии заключаются главным образом в следующих трех вещах: во-первых, чтобы графства, города и боро Англии через представительство имели свободный выбор тех лиц, которых они наделяют доверием представлять их; во-вторых, чтобы избранные лица во время работы парламента, а также при прибытии и убытии были свободны от стеснений, арестов и тюремного заключения; в-третьих, чтобы в парламенте они могли свободно высказывать свои убеждения без цензуры и контроля, проявляя при этом должное уважение к верховному суду парламента, то есть к Вашему Величеству и обеим палатам, которые все в данном случае составляют единое политическое тело, главой коего является ваше Высочество». [24] Проницательность политической философии, открывающей этот пассаж, может сравниться лишь с лаконичностью, с которой перечисляются фундаментальные права общин как единого целого. К этому перечислению исторически следует добавить пункт, содержащийся в петиции общин от 23 мая 1610 года, который гласит: «Мы почитаем древним, всеобщим и несомненным правом парламента свободно обсуждать все вопросы, которые надлежащим образом касаются подданника, его прав или положения; каковое свобода дебатов будучи однажды пресечена, тем самым подрывается самая сущность свободы парламента». [25] Повод для этого последнего утверждения права возник из присущего королю предположения о том, что существуют различные важные государственные вопросы, например, введение налогов и ведение внешних сношений, которые парламент не имеет права даже обсуждать.

29. Парламенты Якова I и Карла I. — Тирания Якова I и Карла I выражалась главным образом в издании прокламаций без санкции статута и взыскании налогов без согласия парламента. Парламент в период 1603–1640 годов созывался редко и неоднократно распускался или отсрочивался, чтобы пресечь его расследования, заглушить его протесты или сорвать планируемые им меры. Несмотря на неудобства постоянных перерывов, общины ухитрялись вести с короной борьбу, которая по сути носила непрерывный характер. В период правления Якова I (1603–1625) было созвано четыре парламента. Первый из них, длившийся с 1604 по 1611 год, созывался на сессии шесть раз. Он крайне разгневал короля своими возражениями против его мер, и особенно упорством, с которым он удерживал субсидии в ожидании устранения жалоб. Второй парламент, созванный в 1614 году, безуспешно повторил жалобы своего предшественника и был распущен, не приняв ни единого закона. Третий, в 1621 году, возродил институт импичмента (находившийся в спячке со времен Генриха VII), подтвердил право палат обсуждать внешние сношения и отомстил новым заявлением о вольностях за арест одного из своих членов. Четвертый, в 1624 году, отменил монополии и возобновил атаку на прокламации. Первый парламент Карла I, созванный в 1625 году, подверг критике политику нового суверена и был распущен. Второй, в 1626 году, был распущен во избежание импичмента любимого министра короля, герцога Бэкингема. Третий, в 1628–1629 годах, составил памятную Петицию о праве, на которую король дал неохотное согласие и в которой прямо запрещались произвольные аресты, постой солдат, введение военного времени в мирное время, а также навязывание даров, займов, добровольных поборов или налогов без согласия парламента. [26] Четвертый парламент Карла, так называемый Короткий парламент 1640 года, последовал за одиннадцатью годами личного правления и не проявил готовности отказаться от отстоявших себя прав. Пятый — Долгий парламент, созванный также в 1640 году, предал суду и казнил главных советников короля, отменил Звездную палату и несколько других специальных судов и советов тюдоровского происхождения, объявил незаконным взыскание корабельной подати и пошлин на вино и шерсть без согласия парламента, предусмотрел созыв парламента в трехлетний срок после роспуска нынешнего и поставил короля в положение, когда он был вынужден либо уступить, либо прибегнуть к войне.

30. Содружество и Протекторат. — Между политической теорией, отстаиваемой королями-Стюартами, и теорией парламентского большинства оказалось невозможно достичь компромисса. Гражданская война велась, в конечном счете, ради того, чтобы определить, какая из этих двух теорий восторжествует. Следует подчеркнуть, что парламентарии вступили в борьбу без какого-либо намерения устанавливать правительство одного только парламента — ни по форме, ни по существу. Из Великой ремонстрации 1641 года [27] достаточно ясно следует, что они помышляли лишь о наложении конституционных ограничений на корону наряду с внедрением определенных конкретных изменений в политическом и церковном строе, например, упразднением епископата. Кульминация же борьбы в виде поражения и казни короля открыла двери для всевозможных конституционных нововведений, и между 1649 и 1660 годами нации довелось пройти через эпоху политических экспериментов, к счастью не имеющих аналогов в ее истории. 19 мая 1649 года, после того как королевская власть и Палата лордов были упразднены как одинаково «бесполезные и опасные», [28] парламент для завершения дела преобразований провозгласил содружество, или республику; а на большой печати была выбита легенда: «В первый год свободы по милости Божьей восстановленной». В период существования Содружества (1649–1654) выдвигались различные планы создания парламента, избираемого на основе всеобщего избирательного права для мужчин, однако ни Охвостье, ни народ в целом не питали к заложенному здесь основополагающему принципу глубоких симпатий. В 1654 году была введена в действие конституция — первая среди письменных конституций в современной Европе, — известная как Орудие управления. [29] Предусмотренная в ней система, которая должна была распространиться на три страны — Англию, Шотландию и Ирландию, — включала в качестве исполнительной власти пожизненного Протектора, которому помогал совет из тринадцати-двадцати одного члена, а в качестве законодательного органа — однопалатный парламент из 460 членов, избираемых раз в три года всеми гражданами, обладавшими имуществом стоимостью в 300 фунтов стерлингов. [30] Кромвель принял пост Протектора, и последующие шесть лет составляют период, обычно именуемый Протекторатом.

Правительство, предусмотренное Орудием, имело лишь посредственный успех. Отношения между Кромвелем и его парламентами большую часть времени были явно напряженными, и особенно острые споры вызывал вопрос о том, распространяются ли полномочия парламента на пересмотр конституции. В 1657 году Протектора попросили принять титул короля. Он отказался это сделать, но принял новую конституцию — Скромную петицию и совет, в которой был сделан шаг к возвращению к системе управления, сметенной в 1649 году. [31] Этот шаг заключался главным образом в восстановлении двухпалатного парламента — Палаты общин и, за неимением лучшего названия, «Другой палаты». Республиканство, однако, не пустило корни. Более проницательные люди, включая Кромвеля, все это время осознавали, что английский народ в глубине души оставался роялистским, и будет преувеличением сказать, что с самого начала реставрация монархии была неизбежна. Еще до смерти Кромвеля в 1658 году тенденция в этом направлении была отчетливо видна, а после того как рука великого Протектора ушла с руля, такое завершение стало вопросом лишь времени и средств. 25 мая 1660 года Карл II, обязавшись даровать общую амнистию и принять такие меры урегулирования в отношении религии, какие определит парламент, высадился в Дувре и был встречен всеобщим, без малейших исключений, ликованием. [32]

IX. Поздние Стюарты: Революция 1688–1689 годов

31. Карл II и Яков II. — На протяжении периода 1660–1689 годов разыгрался последний грандиозный эксперимент по определению того, мог ли — или желал ли — Стюарт править конституционным образом. Конституция, в соответствии с которой, как предполагалось, должны были править Карл II и Яков II, представляла собой свод законов, сформировавшихся в течение предыдущих веков и дополненных важными реформами, проведенными Долгим парламентом в 1641 году. Урегулирование 1660 года стало реставрацией не только монархии, но и парламента как по структуре, так и по функциям. Обе палаты были восстановлены на прежних основаниях, и им принадлежала власть принимать все законы и санкционировать все налоги. Дух, если не буква, соглашения, в соответствии с которым династия Стюартов была восстановлена, запрещал дальнейшее наведение налогов произвольным декретом короны и любое осуществление законодательной власти одной лишь короной — будь то в положительном смысле посредством прокламации или в отрицательном посредством изъятия из закона. Оно требовало, чтобы впредь характер и размеры государственных расходов после расследования предавались гласности перед обеими палатами и чтобы министры могли регулярно привлекаться к ответственности за свои действия и действия суверена. Благодушный Карл II (1660–1685) большую часть времени ухитрялся держаться в предписанных ему рамках. Он недолюбливал религиозные мероприятия своего первого парламента, но понимал, что новые выборы могут привести к избранию Палаты общин, которая придется ему еще больше не по нраву, и поэтому Кавалерский парламент сохранялся на протяжении всего периода 1661–1679 годов. Парламентская история последних лет его правления вращалась вокруг вопроса об исключении из престолонаследия католического брата короля, Якова, и приобрела особый интерес из-за конфликта группировок, предвосхитившего политические партии; однако Карл неуклонно сохранял позицию, которая по меньшей мере не подвергала опасности его собственное пребывание на троне.

Яков II (1685–1688) был человеком совершенно иного склада. Он был Стюартом из Стюартов, безоговорочно преданным доктрине божественного права и настолько бестактным, что даже не утруждал себя скрывать это. Он был способен, трудолюбив и честен, но упрям и нетерпим. Он начал с обещания сохранить «правление, установленное законом». Однако та легкость, с которой было подавлено восстание Монмута в 1685 году, ввела его в заблуждение, заставив думать, будто освободив католиков от действия существующих законов, он со временем сможет реализовать свое стремление восстановить католицизм в Англии. Поэтому он приступил к изданию декретов, отменяющих принятые парламентом статуты, учреждению церковной комиссии в нарушение парламентского закона 1641 года и обнародованию в 1687 году декларации о веротерпимости, предоставлявшей всем католикам и нонконформистам свободу в религиозных делах, которая явно отрицалась законами страны. [33] Этим произвольным возобновлением древней прерогативы теория, лежавшая в основе Реставрации, была полностью разрушена.

32. Революция: Билль о правах. — Не предвидя избавления от абсолютистских методов и будучи побуждаемы прежде всего рождением в 1688 году наследника мужского пола у короля, группа ведущих деятелей, представлявших различные политические группировки, обратилась к штатгальтеру Голландии Вильгельму, принцу Оранскому, с приглашением прибыть в Англию для отстаивания и защиты конституционных свобод королевства. Результатом стала бескровная революция 1688 года. 5 ноября Вильгельм высадился в Торки и направился к Лондону. Яков, обнаружив, что у него нет сторонников, предложил тщетные уступки, а впоследствии бежал ко двору своего союзника, короля Франции Людовика XIV. Временный орган, состоявший из лордов, бывших общинников и должностных лиц, обратился к Вильгельму с просьбой исполнять обязанности временного «правителя», пока народ не изберет национальный «конвент». [34] Этот конвент собрался 22 января 1689 года, постановил, что Яков в силу своего бегства должен считаться отрекшимся от престола, и возвел на трон в качестве совместных суверенов Вильгельма и Марию с тем пониманием, что фактическое управление королевством возлагается на короля.

Революция 1688–1689 годов ознаменовалась оформлением в письменном виде немалой части английской конституции в ее тогдашнем виде. 19 февраля 1689 года новые суверены официально приняли Декларацию прав, составленную конвентом, и актом Парламента от 16 декабря того же года этот документ под названием Билля о правах был включен в состав права страны. В нем были конкретно отвергнуты долгий перечень прерогатив, на которые претендовал последний Стюарт, — в частности, права освобождать от соблюдения законов, учреждать церковные комиссии, взимать налоги без согласия парламента и содержать постоянную армию под исключительным контролем короны. В нем также были гарантированы определенные основополагающие права, которые в ходе споров XVII века неоднократно подвергались сомнению, включая права на петицию, свободу выборов и свободу слова для членов Парламента. [35] Была подтверждена необходимость частых заседаний Парламента и включена статья о престолонаследии, согласно которой католики и лица, вступающие в брак с католиками, исключались из числа претендентов на трон. В Билле о правах таким образом суммировались основные результаты Революции и, в более отдаленной перспективе, всего парламентского движения XVII века. С его принятием доктрина божественного права навсегда исчезла из сферы практической английской политики. Сами обстоятельства воцарения Вильгельма III определили, что королевский статус впредь оставался основанным не на неотъемлемом или приобретенном праве, а ставился в зависимость от национальной воли. [36]

ГЛАВА II

КОНСТИТУЦИЯ СО ВРЕМЕНИ СЕMИДЕСЯТОГО ВЕКА

I. Корона и парламент после 1789 года

33. Элементы стабильности и перемен. — Структурно система английского государственного управления к концу XVII века была в основном сформирована. Ограниченная монархия, министерство, две палаты парламента, суды и местные административные органы к тому времени сложились примерно в таком же виде, в каком они существуют поныне. Более того, были прочно заложены основополагающие принципы, на которых функционирует английское правительство. Законы могли приниматься только «королем в парламенте»; налоги могли взиматься только таким же образом; свобода личности охранялась множеством конкретных и неоднократно возобновляемых гарантий. Однако на практике английская конституция 1689 года была весьма далека от английской конституции 1912 года. Переворот, в результате которого последний Стюарт был изгнан с трона, не только ознаменовал собой кульминацию революции, начавшейся в 1640 году; он положил начало более масштабной революции — мирной, но глубокой, — в ходе которой система государственного управления королевства расширялась, развивалась в новых направлениях и последовательно адаптировалась к свежим и меняющимся условиям. Ни в один момент от Вильгельма III до Георга V не происходило намеренного пересмотра системы государственного управления в целом. За исключением редких парламентских актов и судебных решений, происходившие конституционные изменения редко получали документальное выражение. И тем не менее едва ли будет преувеличением сказать, что почти все принципы и практики, составляющие сегодня действующую конституцию Соединенного Королевства, возникли или претерпели изменения в течение XVIII и XIX веков. Описывая в последующих главах основные аспекты этой системы государственного управления, нам придется часто ссылаться на эти более поздние конституционные изменения, и предпринимать их описание здесь было бы лишь повторением. Перечисление и краткая характеристика некоторых из наиболее важных из них послужат на данный момент для того, чтобы подчеркнуть конституционную значимость рассматриваемого периода.

34. Снижение авторитета короны. — Во-первых, можно упомянуть постепенное затмение короны и установление полного и несомненного главенства Парламента. В результате Революции 1688–1689 годов суверен был окончательно лишен ряда важных прерогатив. Однако Вильгельм III не был номинальной фигурой, и корона была далека от того, чтобы превратиться в бессильный институт. Совершенно отчетливо понимая условия, на которых его приняли в Англии, Вильгельм тем не менее не пытался скрывать свою врожденную страсть к власти. Он претендовал на прерогативы, которые его сторонники-виги неохотно признавали, и привычно исполнял лично и с поразительным эффектом функции суверена, премьера, министра иностранных дел и военного автократа. [37] Его преемница Анна, хотя и была апатична, вряд ли меньше была привязана к интересам сильной монархии. Лишь с восшествием на престол Ганноверской династии в 1714 году большая часть тех государственных полномочий, которые корона сохраняла до тех пор, неизбежно ускользнула в руки министров и Парламента. Георг I (1714–1727) и Георг II (1727–1760) не были теми ничтожными фигурами, какими их изображали, но, будучи чуждыми английскому языку, обычаям и политическим институтам, они могли лишь весьма посредственно защищать доставшиеся им в наследство прерогативы. При Георге III (1760–1820) наблюдалось явное возрождение монархической идеи. Король, хоть и упрямый и стоявший ниже среднего уровня по своему интеллектуальному развитию, был честным, отважным и амбициозным. Он гордился званием англичанина и, главное, был полон решимости вернуть короне хотя бы часть того престижа и авторитета, которые утратили его предшественники. Все более олигархический характер Парламента в тот период и распад правящей партии вигов создали условия, вполне благоприятные для реализации королевской программы, и на протяжении по крайней мере двух десятков лет влияние, оказываемое сувереном лично на правительство и политику, превосходило все, что наблюдалось со времен Вильгельма III. В 1780 году Палата общин выразила свою тревогу, приняв ряд резолюций, первая из которых недвусмысленно утверждала, что «влияние короны возросло, возрастает и должно быть уменьшено».

Однако после отставки лорда Норта в 1782 году влияние суверена заметно снизилось, и в течение более позднего периода его царствования, омраченного душевной болезнью короля, все завоеванное для монархии было снова утрачено. В период Регентства (1810–1820) и во время правления реакционного и запятнанного скандалами Георга IV (1820–1830) популярность короны, если не ее власть, достигла своей наинизшей точки. Во времена добродушного Вильгельма IV (1830–1837) популярность была возвращена, но не власть. Долгое правление добродетельной Виктории (1837–1901) послужило полной реабилитации монархии в уважении и привязанности британского народа — результату, стабильность которого более поздние монархи ничем не ослабили. Как будет отмечено в другом месте, влияние, которое суверен может оказывать и в течение последних трех четвертей века оказывал на фактическое ведение государственных дел, далеко не незначительно. Но, как также будет подчеркнуто, это влияние — лишь тень той власти, которой корона некогда (даже в начале XVIII века) обладала. Оно носит по большей части личный, а не юридический характер; оно утверждается в сфере внешних отношений гораздо больше, чем в сфере внутренних дел; и перед лицом противо воли нации, выраженной через Парламент, оно фактически бессильно. [38]

35. Главенство Палаты общин. — Вторым преобразованием, осуществленным в действующей конституции после 1689 года, является смещение центра тяжести в Парламенте из Палаты лордов в Палату общин, наряду с заметной демократизацией представительной палаты. Во времена Вильгельма и Анны Палата лордов была явно более солидной и влиятельной, чем Палата общин. Однако в период деятельности министерства Уолпола (1721–1742) общины быстро поднялись до положения преобладающей законодательной ветви власти. Одной из способствовавших этому причин стал Акт о семилетнем парламенте 1716 года, в соответствии с которым срок полномочий парламента был продлен с трех лет до семи, что повысило непрерывность и привлекательность членства в Палате общин. Второй причиной стало возрастающее значение финансовой власти, которой обладала Палата общин. Третьей причиной был тот факт, что Уолпол на протяжении всего своего длительного министерства неизменно заседал в качестве члена нижней палаты и сделал ее ареной своей замечательной деятельности. Установление верховенства Палаты общин в ее тогдашнем составе не означало, однако, торжества народного правления. Это был лишь шаг к этой цели. Палата общин в XVIII веке состояла из членов, избираемых в графствах и боро на основе крайне ограниченного избирательного права или назначаемых напрямую закрытыми корпорациями либо отдельными магнатами; и Парламенту в течение XIX века предстояло путем серии памятных статутов последовательно распространить избирательное право на группы людей, до того политически бесправные, перераспределить парламентские места так, чтобы политическое влияние распределялось с некоторой справедливостью среди избирателей, а также урегулировать условия, на которых должны осуществляться избирательные кампании, проводиться выборы и осуществляться другие операции народного правления. Главное значение среди актов, которыми это было достигнуто, имеют Закон о реформе 1832 года, Закон о народном представительстве 1867 года, Закон о тайном голосовании 1872 года, Закон о коррупционных и незаконных практиках 1883 года, Закон о народном представительстве 1884 года и Закон о перераспределении мест 1885 года. Характер этих мер будет объяснен далее. [39]

II. Возвышение кабинета и политических партий

36. Истоки кабинета. — В-третьих, рассматриваемый период важен благодаря развитию в его рамках наиболее примечательной особенности сегодняшней английской конституционной системы, а именно кабинета. Создание кабинета было постепенным процессом, и как сам процесс, так и его результат совершенно неизвестны букве английского права. Принято считать непосредственным предшественником кабинета так называемую «кабал» Карла II, то есть неформальную группу лиц, которых этот суверен выбирал из Тайного совета и у которых неофициально спрашивал совета вместо самого Совета. На самом деле, главным образом из-за растущей громоздкости Тайного совета, практика обращения за советом к специально созданному комитету, или внутреннему кругу, этого органа намного предшествовала Карлу II. Некоторые прослеживают ее до столь отдаленного периода, как правление Генриха III, и известно, что при Карле I существовало не только само это явление, но и название «кабинетный совет» (cabinet council). Сущностное обоснование создания кабинета было сформулировано Карлом II в 1679 году в заявлении о том, что «большое число членов Совета сделало его непригодным для секретности и оперативности, которые необходимы вверенных великих делах». Растущий авторитет избранного круга советников стал объектом неоднократных нападок, и название «кабинет» (происходящее от привычки короля принимать членов в небольшой личной комнате, или кабинете, в королевском дворце) сначала применялось как упрек. Однако это нововведение отвечало подлинной потребности, и к 1689 году его сохранение было обеспечено. Сам Тайный совет в большем составе продолжал существовать и существует поныне; но его полномочия уже давно стали чисто номинальными. [40]

37. Установление принципов кабинетно-правительственной системы. — При Вильгельме III кабинет быстро приобрел тот характер, который он носит сегодня. Потерпев неудачу в попытке управлять с помощью кабинета, включавшего как вигов, так и тори, Вильгельм в 1693–1696 годах собрал вокруг себя круг советников, состоявший исключительно из вигов, и вскоре навсегда утвердился принцип, согласно которому кабинетная группа должна состоять из людей, которые по всем важным вопросам государственной политики находятся в существенном согласии. До конца XVIII века окончательно закрепилось представление о кабинете как о теле, которое обязательно состоит: а) из членов Парламента, б) придерживающихся одинаковых политических взглядов, в) выбранных из партии, обладающей большинством в Палате общин, г) проводящих согласованную политику, д) несущих общую ответственность, которая выражается в коллективной отставке в случае парламентского порицания, и е) признающих общую подчиненность одному главному министру. [41] В эпоху королевской слабости в XVIII веке кабинет приобрел известную независимость, которая позволила ему стать для всех практических нужд правящим органом королевства; и под ограничением строгой подотчетности Палате общин он по существу выполняет эту функцию и сегодня. Его члены, как выяснится, являются одновременно главами основных исполнительных ведомств, лидерами в законодательных палатах и авторами чуть ли не всей правительственной политики и деятельности. [42]

38. Зарождение политических партий. — Четвертым этапом государственного развития в рассматриваемый период является подъем политических партий и закрепление более широких аспектов современной партийной системы. Ни в одной нации сегодня партия не играет более важной роли, чем в Великобритании. Будучи неизвестной письменным частям конституции и почти неизвестной обычному праву, партийное руководство и партийная деятельность тем не менее имеют постоянное и фундаментальное значение в реальном управлении государством. Истоки политических партий в Англии четко приходятся на XVII век. По мнению Маколея, самыми первыми группами, к которым можно применить название политических партий, были элементы кавалеров и круглоголовых в том виде, в каком они выстроились после принятия Великой ремонстрации Долгим парламентом в 1641 году. Первыми группами, однако, которые можно считать в существенно-аналогичном ключе политическими партиями сегодняшнего дня, обладавшими преемственностью, неизменностью принципов и некоторой степенью компактности организации, были виги и тори эпохи Карла II. Разделившись первоначально по вопросу об исключении Якова, эти два течения с течением времени заняли четко определенные и принципиально непримиримые позиции по важнейшим общественным вопросам того времени. В общих чертах виги выступали за религиозную веротерпимость и за парламентское верховенство в управлении; тори — за англиканство и прерогативу. И долгое время после того, как стюартовская монархия ушла в прошлое, эти две великие партии продолжали свою борьбу по этим и другим вопросам. После безуспешной попытки управлять при сотрудничестве обеих партий Вильгельм III, как уже отмечалось, окончательно оперелся на поддержку вигов. Однако с восшествием на престол королевы Анны в 1702 году виги были отстранены от должности, а тори (уже имевшие вкус к власти в 1698–1701 годах) были приведены к управлению. Они удерживали власть большую часть правления королевы Анны, но при восшествии на престол Георга I были вынуждены уступить место своим соперникам, и период 1714–1761 годов стал временем непрерывного господства вигов. Это был, конечно, период развития кабинетной системы, и между возникновением этой системы и ростом партийного правления существовала тесная и неизбежная связь. К концу XVIII века укоренилось незыблемое правило, согласно которому кабинет должен состоять из лиц, разделяющих взгляды партии, доминирующей в то время в Палате общин, а возвращение нацией в представительную палату большинства, враждебного правящему министерству, должно сопровождаться отставкой министерства. [43]

III. Унии с Шотландией и Ирландией

39. Уния с Шотландией 1707 года. — Наконец, можно упомянуть важные изменения в структуре государственного управления, которые возникли из Акта об унии с Шотландией 1707 года и Акта об унии с Ирландией 1801 года. За исключением короткого периода Протектората, юридические отношения между Англией и Уэльсом, с одной стороны, и королевством Шотландия, с другой, с 1603 по 1707 год представляли собой простую личную унию через корону. У Шотландии был свой парламент, своя государственная церковь, свои законы, свои суды, своя армия и своя финансовая система. Актом 1707 года была создана уния гораздо более существенного рода. Обе страны были объединены в единое королевство, отныне известное как Великобритания. Шотландский парламент был упразднен, и шотландскому дворянству и народу было предоставлено представительство в британском парламенте в Вестминстере. Квота общин была установлена в сорок пять человек (тридцать избирались графствами и пятнадцать боро), а пэров (избираемых всем составом шотландских пэров в начале каждого парламента) — в шестнадцать. Все законы, касающиеся торговли, акцизов и таможенных пошлин, должны были быть единообразными на территории обеих стран, но местные законы Шотландии по другим вопросам продолжали действовать с учетом пересмотра общим парламентом. Шотландская судебная система осталась неизменной; [44] равно как и статус государственной Пресвитерианской церкви. [45]

40. Уния с Ирландией 1801 года. — История Ирландии в большинстве ее аспектов представляет собой историю завоеванной территории, и вплоть до конца XVIII века конституционный статус страны большую часть времени приближался к статусу коронной колонии. В Средние века общее право и институты Англии были внедрены в заселенной части острова (Пейле), и начал развиваться парламент английского типа; однако Закон Пойнингса 1494 года, требуя согласия английского короля и совета для созыва ирландского парламента, предписывая, чтобы все законопроекты, рассматриваемые ирландским парламентом, сначала рассматривались английским парламентом, и объявляя все существующие статуты английского парламента обязательными для Ирландии, эффективно подавлял парламентское развитие Ирландии вплоть до его отмены в 1782 году. С середины XVII века католики были лишены права быть членами парламента, а с начала XVIII века — права голоса на парламентских выборах. Отмена Закона Пойнингса в 1782 году и устранение дискриминации католиков десять лет спустя улучшили ситуацию, однако в конце XVIII века ирландское государственное устройство все еще оставалось весьма неудовлетворительным. Парламент был независим в издании законов, но не в контроле над управлением; и он в истинном смысле не был национальным и представительным органом. Политика, на которой настаивал Питт, а именно установление законодательной унии по плану той, что уже существовала между Англией и Шотландией, постепенно утвердилась в сознании членов Парламента как более осуществимая, чем любая другая.

Акт об унии, создающий «Соединенное Королевство Великобритании и Ирландии», был принят ирландским парламентом в феврале 1800 года и британским парламентом пять месяцев спустя, а 1 января 1801 года он вступил в силу. Согласно условиям этой меры ирландский парламент был упразднен, и предусматривалось, что Ирландия будет представлена в общем парламенте [46] четырьмя духовными лордами и двадцатью восемью светскими пэрами, избираемыми ирландским пэристством пожизненно, а также ста членами Палаты общин (шестьдесят четыре от графств, тридцать пять от боро и один от Дублинского университета). Англиканская церковь Ирландии была объединена с государственной Церковью Англии, хотя впоследствии, в 1869 году, она была лишена статуса государственной и финансового обеспечения. Уния с Ирландией носила характер договора, и хотя во многих отношениях заложенные в ней условия за последние сто лет претерпели изменения, ее основы остаются неизменными по сей день. Именно эти основы, особенно ассимиляция Ирландии с Великобританией в законодательных целях, являются объектом неустанных атак со стороны гомруллеров и других националистических и реформистских элементов. [47]

IV. Природа и источники конституции

41. Неуловимость конституции. — Описание британской государственной системы, которое будет предпринято далее, прояснится благодаря паре замечаний в этом месте о том характере, который приобрела английская конституция сегодня, о форме, в которой она существует, и об источниках, из которых она почерпнута. Термин «конституция», как принято понимать, может использоваться для обозначения письменного акта фундаментального закона, созданного учредительным собранием, составленного обычным законодательным органом или провозглашенного по единоличной воле диктатора или монарха; или же, с равным успехом, он может применяться для обозначения совокупности обычаев, законов и прецедентов, лишь частично или даже вовсе не облеченных в письменную форму, в соответствии с которыми функционирует механизм данной системы государственного управления. Конституция Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии относится ко второму типу. Студент, желающий собрать воедино принципы и свести в таблицу рабочие детали британского конституционного строя, не найдет ни единого документа, ни какого-либо собрания документов, в которых все это было бы полностью или хотя бы в значительной степени изложено. Для выполнения такой задачи потребовалось бы детально изучить тысячелетие и более истории, взять статут здесь и судебное решение там, постоянно принимать во внимание возникновение и кристаллизацию политических обычаев и исследовать до самых глубин механизмы управления, законотворчества, налогообложения, выборов и судебного процесса в том виде, в каком они действовали и фактически функционируют на глазах у наблюдателя. Будучи передовой среди своих собратьев по древности, всеохватности и оригинальности, британская конституция является одновременно наименее осязаемой и наиболее широко влиятельной среди европейских сводов фундаментальных законов.

42. Составные элементы: закон. — Элементы, из которых сегодня состоит эта конституция, классифицировались по-разному. Для текущих целей их можно объединить в пять основных категорий. Во-первых, это договоры и другие международные соглашения, которые в Великобритании, как и в Соединенных Штатах, наделены характером высшего закона страны. Во-вторых, существует группа торжественных соглашений, заключавшихся в моменты национальных кризисов между сторонами, представлявшими противоположные или договаривающиеся политические силы. Таковы Великая хартия вольностей, Петиция о праве и Билль о правах. Третья и более обширная категория включает в себя парламентские статуты, которые дополняют или изменяют государственные полномочия либо процедуру. Статуты этого типа определенно включают Акт о хабеас корпус 1679 года, Акт об устроении 1701 года, Акт о семилетнем парламенте 1716 года, Закон Фокса о диффамации 1792 года, Законы о реформе 1832, 1867 и 1884 годов, Закон о муниципальных корпорациях 1835 года, Закон о парламентских и муниципальных выборах 1872 года, Законы о местном самоуправлении 1888 и 1894 годов и Парламентский акт 1911 года. В-четвертых, существует общее право — огромный массив правовых предписаний и обычаев, которые на протяжении веков приобрели фундаментальный и неизменный характер. Первые три упомянутых элемента, то есть договоры, торжественные политические соглашения и статуты, существуют исключительно или почти исключительно в письменной форме. Однако нормы общего права не были сведены в письменную форму, за исключением той их части, которая содержится в отчетах, юридических мнениях и, в частности, авторитетных судебных решениях, таких как решения о правах присяжных, о прерогативе короны, о привилегиях палат Парламента и их членов, а также о правах и обязанностях полиции.

43. Составные элементы: конвенции. — Наконец, существуют те части конституции, которые мистер Дайси метко назвал «конвенциями». [48] «Закон» конституции, охватывающий четыре перечисленные категории элементов, во всех отношениях, будь то письменный или неписаный, подлежит обеспечению судами; конвенции же, хотя они и могут относиться — и нередко относятся — к вопросам жизненной важности, судами не обеспечиваются. Конвенции состоят из договоренностей, практик и привычек, которыми регулируется большая часть реальной деятельности государственных органов. Они могли приобрести выражение в письменной форме, но они не фигурируют в сборниках статутов или в каком-либо акте, который может стать основой для иска в суде. Например, конвенцией конституции является правило, запрещающее королю налагать вето на меру, принятую палатами Парламента. Если бы суверен в наши дни действительно наложил вето на законопроект, политические последствия могли бы быть серьезными, но не могло бы возникнуть сомнений в чистой законности этого деяния. Именно в силу конвенции, а не закона конституции, министры уходят в отставку, когда перестают пользоваться доверием Палаты общин; законопроект должен быть прочитан три раза перед окончательным голосованием по нему в Палате общин; Парламент созывается ежегодно и состоит из двух палат. Кабинет и все то, за что кабинет как таковой выступает, покоится исключительно на конвенции. На эти вещи и на многое другое студент, занимающийся исключительно конституционным правом британской нации, может обращать мало внимания или вовсе не обращать. Но тот, кто стремится понять конституционную систему в ее реальном виде и функционировании, должен сосредоточить внимание на конвенциях столь же неуклонно, сколь и на позитивных нормах права. Если конвенции и не следует рассматривать в техническом смысле как части конституции, они по меньшей мере не менее обязательны на практике, чем эти нормы; и они могут даже в большей степени определять деятельность государственной власти. [49] Английская конституция действительно представляет собой, как охарактеризовал ее мистер Брайс, «массу прецедентов, носимых в человеческих умах или записанных на бумаге, изречений юристов или государственных деятелей, обычаев, традиций, договоренностей и убеждений, множество статутов, смешанных с обычаями и покрытых паразитическим наростом судебных решений и политических привычек». [50] Ни в один момент не предпринималось попыток собрать и свести воедино эту колоссальную массу разрозненного материала, и вряд ли такая попытка когда-либо будет предпринята. «Англичане, — замечает французский критик Бутми, — оставили различные части своей конституции там, где их отложили волны истории; они не пытались свести их воедино, классифицировать или дополнить, либо составить из них последовательное или связное целое». [51]

V. Гибкость конституции

44. Аспекты непрерывности и перемен. — В продолжение сказанного уместны два наблюдения, представляющие противоположные стороны одной и той же истины. Первое заключается в том, что в отношении принципов и многих практик английской конституции в высшей степени справедливо то, что, говоря известными словами епископа Стаббса, корни настоящего уходят глубоко в прошлое. [52] Второе заключается в том, что английская конституция представляет собой живой организм, настолько непрерывно подвергающийся изменениям, что любая предпринятая ее попытка описания рискует устареть едва ли не раньше, чем будет завершена. Ни в один момент, как писал мистер Фриман, «связь между настоящим и прошлым не разрывалась; ни в один момент англичане не садились за сочинение совершенно новой конституции в угоду какой-нибудь ослепительной теории». [53] Напротив, каждый шаг в развитии конституционной системы был естественным следствием какого-то более раннего шага. Правда, произошли большие изменения. Назвать лишь самый очевидный пример: автократическое царствование было заменено парламентским правительством, основанным на последовательной политической демократии. Тем не менее переходы неизменно были столь постепенными, уважение к традиции столь привычным, а склонность цепляться за древние названия и формы, даже когда дух изменился, столь глубоко укоренившейся, что конституционная история Англии демонстрирует элементы преемственности, которым нет равных ни в одной другой стране Европы.

Буква письменной конституции может оставаться неизменной на протяжении многих десятилетий, как это было с итальянским Статутом 1848 года и как это происходило с американской конституцией в период между 1804 и 1865 годами. Однако ни одна конституционная система долго не стоит на месте, и меньше всего — система английского типа, в которой почти отсутствует даже та формальная жесткость, что проистекает из письменных текстов. Не имея фиксированной и упорядоченной формы, изначально заданной какой-либо высшей властью, конституция Соединенного Королевства сохранила на протяжении всей своей истории заметно высокую степень гибкости. Сегодня она вовсе не такова, какой была пятьдесят лет назад; через пятьдесят лет она будет совсем не такой, какова сегодня. В прошлые времена изменения сопровождались насилием или по крайней мере чрезвычайными проявлениями национальной воли. В наши дни они внедряются через обычные и мирные процессы законодательства, судебного толкования и административной практики. Иногда, как в случае с недавним пересмотром статуса Палаты лордов, они сопровождаются жаркими спорами и широкими общественными волнениями. Нередко, однако, они представляют собой неизбежные и не встречающие противодействия дополнения к существующему закону или практике и почти не замечаются нацией в целом.

45. Учредительные полномочия Парламента. — Основным средством, с помощью которого сегодня осуществляются изменения в английской конституции, являются акты Парламента. Следует отметить, что в Великобритании нет и никогда не было попыток провести различие между полномочиями учредительными и полномочиями законодательными. Все они в равной степени возложены на Парламент, и в отношении процессов принятия, отмены и пересмотра нет абсолютно никакой разницы между мерой, затрагивающей фундаментальные принципы системы государственного управления, и статутом, касающимся самого обыденного предмета обычного законодательства. «Наш парламент, — замечает мистер Энсон, — может принимать законы, защищающие диких птиц или моллюсков, и с помощью той же процедуры может разорвать связь между Церковью и Государством, либо наделить политической властью два миллиона граждан и перераспределить ее между новыми избирательными округами». [54] Краеугольным камнем права конституции является, по сути, безусловное всемогущество, которым Парламент обладает как в сфере создания конституции, так и в обычном законодательстве. В Парламенте воплощена высшая воля нации; и хотя время от времени эта воля может заявлять о себе самым разным и даже противоречивым образом, в любой данный момент ее заявления являются окончательными.

46. Что такое «конституционные» законы? — Из этой неограниченной компетенции Парламента вытекают два важнейших факта. Один из них заключается в том, что различие между «конституционными» законами, с одной стороны, и обычными статутами, с другой, не столь очевидно и не столь существенно, как в большинстве систем государственного управления. Сама концепция конституционного права развивалась у англичан медленно, и это словосочетание до сих пор редко используется в юридических дискуссиях. В Соединенных Штатах конституционные поправки или дополнения, по крайней мере в той мере, в какой они принимают письменную форму, исходят из источников и реализуются посредством процессов, отличных от тех, что приняты при принятии обычных статутов. В большинстве континентальных стран учредительный процесс по крайней мере несколько отличается от того, что применяется при принятии простых законов. И эти специально разработанные процессы призваны подчеркнуть существенное отличие конечного продукта от творений обычных законодательных органов. В Великобритании же, как выяснилось, нет никакой разницы в процедуре, и различие между правом конституции и обычным статутным правом нередко почти невозможно проследить. Если его вообще удается проследить, оно должно выводиться из обстоятельств принятия. Некоторые меры, например Акт о хабеас корпус, Акт об устроении и Парламентский акт 1911 года, очевидно относятся к самым фундаментальным и долговечным аспектам государства. Другие столь же явно имеют дело с эфемерными и чисто законодательными вопросами. Где именно следует провести грань между ними, не может сказать никто. По мнению мистера Брайса, именно из-за этого препятствия в первую очередь не предпринималось попыток свести английскую конституцию к форме единого фундаментального акта. [55]

47. Все части конституции подлежат изменению. — Во-вторых, ни одна часть конституции не защищена от изменения или отмены рукой Парламента. Французский наблюдатель Токвиль был настолько поражен этим фактом, что зашел так далеко, утверждая, будто английской конституции на самом деле вовсе не существует. [56] Однако Токвиль писал с точки зрения человека, который воспринимает конституцию как непременно «акт особой святости, отличный по своему характеру от всех других законов и изменяемый только посредством особой процедуры, в большей или меньшей степени отличающейся от обычных форм законодательства»; [57] и это представление в настоящее время повсеместно признается совершенно неадекватным. В любом надлежащем смысле английская конституция существует. Немалая ее часть действительно облечена в письменную форму. И стоит отметить, что на практике в наши дни в Англии начинает складываться некоторая доля того разграничения между учредительными и законодательными функциями, которое существует в других странах. Нет никакого стремления лишить Парламент его учредительных полномочий; но крепнет мнение, что при планировании фундаментальных и далеко идущих нововведений не следует предпринимать действий до тех пор, пока не будет произведено обращение к нации посредством всеобщих выборов, на которых целесообразность предлагаемых изменений будет вынесена на обсуждение в качестве четкого вопроса. Суть этого принципа, выражаясь широко, заключается в том, что Парламент должен осуществлять свои учредительные полномочия по любому важному вопросу только под санкцией прямого народного мандата. Именно в знак уважения к этому принципу были назначены выборы в декабре 1910 года, целиком и полностью вращавшиеся вокруг вопроса о реформе Палаты лордов. Таким образом, в то время как во многих континентальных странах различие между учредительными и законодательными функциями в настоящее время несколько стирается, в Великобритании отчетливо прослеживается тенденция в определенной мере установить разграничение в этом вопросе, которое долгое время на практике не существовало.

По сути, любая мера Парламента, каково бы ни было ее содержание и при каких бы обстоятельствах она ни принималась, является «конституционной» в том смысле, что она юридически действительна и подлежит исполнению. Когда англичанин заявляет о какой-то мере, что она неконституционна, он имеет в виду лишь то, что она несовместима с предыдущим актом, устоявшимся обычаем, принципами международного права или общепринятыми стандартами морали. Такая мера, если она принята в надлежащей форме Парламентом, становится неотъемлемой частью права страны и в качестве таковой будет применяться судами. Не существует средств сделать ее недействительной, кроме отмены тем же или последующим парламентом. В Англии, как и в европейских странах в целом, судебные органы не наделены полномочиями выносить решения о конституционной действительности законодательных актов. Каждый такой акт является ipso facto действительным, касается ли он самого тривиального предмета обычного законодательства или органического устройства государства; и ни одно лицо или орган, помимо самого Парламента, не обладает правом отменить его или признать недействительным. [58]

ГЛАВА III

КОРОНА И МИНИСТЕРСТВО

I. Корона: юридический статус и привилегии

48. Контрасты теории и факта. — Правительство Соединенного Королевства в своей конечной теории является абсолютной монархией, по форме — ограниченной конституционной монархией, а на деле — подлинной демократией. [59] Во главе его стоит суверен, который одновременно является высшим исполнительным лицом, координирующей законодательной инстанцией (и, теоретически, многим большим), источником правосудия и чести, «высшим правителем» Церкви, главнокомандующим армией и флотом, хранителем мира и parens patriae, а также ex officio опекуном беспомощных и нуждающихся. По закону вся земля удерживается напрямую или косвенно от него. Парламент существует исключительно по его воле. Те, кто заседает в нем, созываются его предписанием, а привилегия голосования за члена нижней палаты является лишь избирательным правом, а не правом, независимым от его пожалования. Технически суверен никогда не умирает; происходит лишь переход короны, то есть передача царской власти от одного лица к другому, и государство никогда не остается без признанного главы.

Сделанные утверждения с достаточной точностью отражают конечную теорию статуса короны в системе государственного управления. Однако в отношении формы и факта этой системы в ее реальном функционировании едва ли возможно сделать утверждения, которые создали бы более ошибочное впечатление. Масштаб расхождения, существующего здесь между теорией и фактом, станет очевидным по мере изучения организации и работы исполнительного, законодательного и судебного ведомств правительства королевства. Прежде всего, однако, необходимо уделить внимание некоторым из более внешних аспектов положения, занимаемого монархом.

49. Право на трон: Акт об устроении 1701 года. — После Революции 1688 года право на английский трон основывалось исключительно на воле нации, выраженной в парламентском акте. Статутом, регулирующим престолонаследие, является Акт об устроении, принятый торийским парламентом в 1701 году, которым было предусмотрено, что в отсутствие наследников Вильгельма III и Анны корона и все принадлежащие к ней прерогативы «будут, останутся и перейдут к высочайшей принцессе Софии и наследникам ее тела, являющимся протестантами». [60] София, внучка Якова I, была вдовой курфюрста Ганноверского, и хотя в 1701 году она не была первой в естественном порядке престолонаследия, она была первой среди оставшихся в живых наследников-протестантов. Именно в силу упомянутого акта после смерти Анны в 1714 году трон перешел к сыну немецкой курфюрстицы (Георгу I). Нынешний суверен, Георг V, является восьмым представителем Ганноверской династии. Хотя для Парламента было бы вполне в пределах его компетенции отменить Акт об устроении и передать корону члену какого-либо другого дома, помимо ганноверского, в таком акте, разумеется, нет необходимости, и можно ожидать, что трон продолжит переходить от одного члена нынешней королевской семьи к другому в строгом соответствии с принципами наследственности и первородства. Правила престолонаследия по сути идентичны тем, что регулируют наследование недвижимого имущества по общему праву. [61] Как правило, наследует старший сын суверена — Принц Уэльский. [62] Если его нет в живых, наследство переходит к его потомству — мужскому или женскому. Если такового нет, престолонаследие переходит ко второму сыну суверена или к его потомству; а в случае их отсутствия — к старшему из оставшихся в живых сыновей или его потомству. Если вакансия не заполняется сыном или через сына, дочери и их потомство наследуют в аналогичном порядке. Никакой католик не может наследовать, равно как и тот, кто вступит в брак с католиком; и Актом 1701 года было оговорено, что каждое лицо, которое достигнет трона, «должно вступить в общение с Церковью Англии, установленной законом». Если после восшествия на престол суверен объявит себя католиком или вступит в брак с католиком, его подданные будут освобождены от своей присяги верности. Более того, от суверена требуется принести при коронации присягу, в которой отрекаются от догматов католицизма. До 1910 года формулировка этой присяги, составленная в период, когда церковные распри еще были пылкими, [63] была таковой, что оскорбляла не только католиков, но и умеренно настроенных людей всех вероисповеданий. Актом парламента, принятым в преддверии коронации Георга V, язык, используемый в присяге, был сделан гораздо менее предосудительным. Теперь от суверена требуется лишь заявить, «что он является верным протестантом и что он будет, согласно истинному смыслу актов, обеспечивающих протестантское престолонаследие на трон Королевства, поддерживать и отстаивать упомянутые акты изо всех своих сил в соответствии с законом».

50. Регентства. — Возраст совершеннолетия суверена составляет восемнадцать лет. Конституции большинства монархических государств содержат более или менее детальные положения относительно установления регентства в случае несовершеннолетия или недееспособности суверена. В Великобритании, напротив, сложилась практика принимать положения на случай каждого подобного непредвиденного обстоятельства по мере его возникновения. Регентство может быть создано и регент назначен только актом Парламента. Однако парламентские акты вступают в силу лишь после получения согласия короны, и иногда случалось так, что суверен, для которого требовалось назначить регента, был неспособен совершить любое правительственное действие. В таком случае обычно прибегали к некоторой юридической фикции, с помощью которой сохранялось хотя бы видимость регулярности. Акт о регентстве регулярно определяет пределы полномочий регента и устанавливает конкретные гарантии в отношении интересов как суверена, так и нации. [64]

51. Королевские привилегии: Цивильный лист. — Суверен способен владеть землей и другим имуществом и распоряжаться им точно так же, как любой частный гражданин. Однако огромные накопления имущества, которые в одно время составляли основной источник доходов короны, перешли в собственность государства и как таковые управляются исключительно под руководством Парламента. Взамен доходов, получаемых ранее от земли и других независимых источников, суверену для содержания королевского двора была выделена фиксированная ежегодная субсидия, вотируемая под наименованием Цивильного листа, сумма которой определяется заново в начале каждого правления. Цивильный лист был учрежден актом 1689 года, которым Парламент зафиксировал выплату королю определенной суммы на покрытие личных расходов, выплату жалованья гражданским служащим и другие расходы, тем самым впервые отделив частные расходы короны от государственных затрат нации. [65] Сумма, выделенная Вильгельму III, составляла 700 000 фунтов стерлингов. Георг III в обмен на фиксированный Цивильный лист отказался от своей доли в наследственных доходах короны, а Вильгельм IV пошел дальше и в обмен на Цивильный лист в размере 510 000 фунтов стерлингов в год отказался не только от наследственных доходов, но и от большой группы разнообразных и случайных источников поступлений. [66] При восшествии на престол королевы Виктории Цивильный лист был установлен на уровне 385 000 фунтов стерлингов. Сумма была сравнительно небольшой, но тогда была использована возможность окончательно передать Парламенту обеспечение всех расходов, должным образом связанных с содержанием государства. В дополнение к различным аннуитетам, выплачиваемым детям королевской семьи, Цивильный лист Эдуарда VII, установленный Актом от 2 июля 1901 года, составил 470 000 фунтов стерлингов, из которых 110 000 фунтов стерлингов были выделены на тайную косу короля и королевы, 125 000 фунтов стерлингов — на жалованье и выходные пособия королевского двора, и 193 000 фунтов стерлингов — на расходы по содержанию двора. При восшествии на престол Георга V в 1910 году Цивильный лист был сохранен в размере 470 000 фунтов стерлингов. [67]

Суверен пользуется неограниченным иммунитетом от политической ответственности и от личного принудительного взыскания. Теория права издавна гласит, что король не может совершить неправого поступка, что означает, что за свои публичные акты министры суверена должны нести полную ответственность, а за свое частное поведение он не может быть привлечен к ответу ни в каком суде или в рамках какого-либо судебного процесса. Он не может быть арестован, его имущество не может быть подвергнуто описи, и до тех пор, пока дворец остается королевской резиденцией, в нем невозможно выполнение никакого судебного процесса. Строго говоря, доходы принадлежат королю, откуда проистекает то, что сам король освобожден от налогообложения, хотя земли, приобретенные на средства из тайной косы, облагаются налогом. И существует множество мелких привилегий, таких как использование особой ливреи и право на королевский салют, на которые суверен как таковой имеет регулярное право.

II. Полномочия короны

52. Источники: прерогатива. — В последнем счете за короной закреплен огромный объем власти. Совокупность полномочий, независимо от того, осуществляются ли они сувереном непосредственно или нет, имеет двоякое происхождение. Во-первых, существуют полномочия, которые были определены или предоставлены напрямую актами парламента. Однако существуют и другие — более многочисленные и важные, — которые опираются на простую основу обычая или общего права. Полномочия, относящиеся к статутной группе, как правило, носят конкретный характер и легко устанавливаются. Но те, которые составляют древние обычные права короны, то есть прерогативу, не всегда поддаются точному разграничению. Прерогатива определяется Дайси как «остаток дискреционной или произвольной власти, который в любое время на законных основаниях остается в руках короны». Ее элементы устанавливаются не на основании статутов, а на основании прецедентов, и ее источниками, как их перечисляет Энсон, являются: (1) остаток исполнительной власти, которой король на ранних этапах английской истории обладал во всех ветвях управления; (2) пережитки власти, некогда принадлежавшей королю как феодальному вождю страны; и (3) атрибуты, которыми корона наделена в силу юридической теории, например атрибут бессрочности, популярно выражаемый афоризмом «король никогда не умирает», и атрибут непогрешимости суждения, аналогичным образом выражаемый поговоркой «король не может совершить неправду». Наиболее значительным элементом прерогативы является тот, который Энсон упоминает первым, а именно власть, которую король перенес — вопреки превращению системы управления в более народную — из тех дней, когда королевская власть не была ограничена так, как она ограничивается с XVII века. Далее следует отметить, что немалая часть королевских полномочий в их нынешнем виде представляет собой первоначальную прерогативу, переработанную и ограниченную актами парламента, так что во многих случаях становится трудно определить, существует ли данная власть в силу статута, которым она должна считаться абсолютно определенной, или же в силу предшествующей прерогативы, которая может быть способна к более или менее произвольному расширению или толкованию. Номинально суверен по-прежнему правит божественным правом. Во главе каждого публичного предписания сегодня стоят слова: «Георг V, милостью Божьей король Великобритании и Ирландии». Однако никакой принцип действующего конституционного строя не установлен с большей ясностью, чем тот, в соответствии с которым прерогативы короны могут определяться, ограничиваться или расширяться высшей законодательной властью. Среди прерогатив, некогда на которые заявлялись притязания и которые некогда осуществлялись, но давным-авно стали устаревшими в силу запретительного законодательства, можно упомянуть взимание налогов без согласия парламента, приостановление действия законов или освобождение от их соблюдения, учреждение трибуналов, действующих не в соответствии с обычным порядком правосудия, объявление имущества осужденных изменников конфискованным, закупку провизии для двора, преимущественное право покупки и отчуждение земель короны по своему усмотрению.

53. Полномочия: теоретические и фактические. — Однако не происхождение королевской власти, а скорее порядок ее осуществления определяет сущность монархии в Великобритании сегодня. Исследователь этой стороны вопроса сталкивается с самого начала с парадоксом, который нашел удобное выражение в афоризме о том, что король царствует, но не управляет. Смысл этого афоризма заключается в том, что, хотя суверен обладает всем присущим монархии достоинством, ему доверено фактически осуществлять лишь в весьма ограниченной мере те полномочия, которые связаны с делами государственного управления. Технически все законы создаются короной в парламенте; все судебные решения выносятся короной через суды; все законы исполняются и все административные акты совершаются короной. Но на деле законы принимаются парламентом независимо; вердикты выносятся трибуналами, чья независимость от королевского доминирования полностью обеспечена; а исполнительные функции государства осуществляются почти исключительно министрами и их подчиненными. Тот, кто хочет понять, чем является английская монархия на самом деле, должен постоянно принимать во внимание как то, что король делает и может делать теоретически, так и то, что он делает и может делать на практике. Дело дополнительно осложняется тем фактом, что некогда бывшие у него полномочия были утрачены, что другие, от которых никогда официально не отказывались, так долго оставались неиспользованными, что можно вполне обоснованно дискутировать о том, существуют ли они до сих пор, и что никогда не было и вряд ли когда-либо будет предпринято попытки категорически перечислить или исчерпывающе определить круг полномочий — будь то теоретических или фактических.

54. Исполнительные полномочия. — Оставляя на время без внимания средства их фактического осуществления, можно сказать, что нынешние полномочия короны распадаются на две основные группы. Первая включает в себя те из них, которые по своему характеру носят по преимуществу исполнительный характер; вторая — те, которые разделяются с обеими палатами парламента и, следовательно, являются преимущественно законодательными. Первая группа явно является более важной. Она включает в себя: (1) назначение, прямое или косвенное, всех национальных государственных должностных лиц, за исключением некоторых должностных лиц палат парламента и нескольких маловажных наследственных сановников; (2) отстранение, при необходимости, всех назначенных должностных лиц, за исключением судей, членов Совета по делам Индии и генерального контролера и ревизора; (3) исполнение всех законов и надзор за исполнительным аппаратом государства во всех его ветвях; (4) расходование государственных средств в соответствии с ассигнованиями, проголосованными парламентом; (5) помилование лиц, совершивших преступления против уголовного закона (за некоторыми исключениями), как до, так и после вынесения приговора; (6) дарование хартий об инкорпорации, поскольку это не запрещено статутом; (7) возведение в звание всех пэров и пожалование всех титулов и наград; (8) чеканку всей монеты; (9) созыв Конвокации и, в силу статуса главы установленной церкви, фактическое назначение архиепископов, епископов и большинства деканов и каноников; (10) верховное командование армией и флотом, включающее формирование вооруженных сил нации и управление ими при соблюдении лишь тех условий, которые может установить парламент; (11) представление нации во всех ее отношениях с иностранными державами, включая назначение всех дипломатических и консульских агентов, а также ведение переговоров и заключение мира; и (12) осуществление — в значительной степени на основании статутных полномочий, предоставленных в течение последнего полувека — надзора или контроля в отношении местного самоуправления, образования, общественного здравоохранения, бродяжничества, жилищного строительства и самого широкого круга других социальных и промышленных интересов.

55. Состав исполнительной власти. — Исполнительная ветвь власти, посредством которой осуществляются эти полномочия, состоит из суверена, кабинета министров и всей иерархии административных служащих, простирающейся сверху вниз — от руководителей ведомств и парламентских заместителей министров в Лондоне через различные категории клерков вплоть до наименее значительных сотрудников налогового ведомства и почты. Существуют различные точки зрения, с которых главу исполнительной власти можно мыслить как суверена, премьер-министра, кабинет в целом или короля и кабинет совместно. Что касается исполнительных функций, суверен по закону обладает почти столь же непререкаемой властью, как и во времена личной и абсолютной монархии. Министры — лишь его советники, местные административные органы — его агенты. Управление ведется полностью от его имени. На практике, однако, высшие исполнительные акты упомянутых видов совершаются министрами; либо, если они совершаются короной непосредственно, они не предпринимаются без ведома и согласия министров. Министры, а не суверен, могут быть привлечены к ответственности парламентом за каждый совершенный исполнительный акт, и вполне логично, что они должны контролировать время и содержание таких актов. Как правило, именно премьер-министр выступает от имени министерской группы и представляет ее иным образом. В целом же с законом и фактом лучше всего согласуется мнение, согласно которому исполнительную власть в рамках действующей конституции следует рассматривать как состоящую из короны в ее представлении и советах министров.

56. Корона и законодательство. — Вторая общая группа полномочий, возложенных на корону, включает в себя те, которые относятся к законодательству. Технически вся законодательная власть принадлежит «королю в парламенте», под чем понимается король, действующий в сотрудничестве с обеими палатами. Парламент ведет дела только по усмотрению короны. Корона созывает и распускает палаты, и она уполномочена в любое время распустить Палату общин. Кроме того, никакой акт парламента не имеет силы без согласия короны. Тем не менее именно в законодательной, а не в исполнительной сфере корона понесла самые тяжелые потери в фактической власти. Было время, когда корона обладала неотъемлемой правотворческой властью и посредством прокламаций и ордонансов независимо пополняла массив подлежащего исполнению права. Сегодня суверен не может осуществлять такую власть, за исключением лишь коронных колоний. Правда, ордонансы, обладающие силой закона, издаются по-прежнему, и их число и значение неуклонно возрастают. Но во всех случаях эти ордонансы были и должны быть специально санкционированы статутом. Будучи «статутными предписаниями», они исходят исключительно из делегированной власти и не имеют никакого отношения к древнему ордонансу в силу прерогативы. Король не может даже в силу какого-либо присущего ему полномочия обнародовать ордонансы в дополнение к парламентским статутам — то есть то самое, что французский президент, итальянский король и практически любой континентальный правитель могут делать с полной правомерностью. Более того, властью собственного авторитета суверен не может изменить ни на йоту закон страны. Было время, когда корона заявляла права на издание законов, которые были должным образом приняты и введены в действие, приостанавливать их действие или освобождать от них, и осуществляла это право. Однако эта практика была определенно запрещена в Билле о правах, и ни один суверен со времен последнего Стюарта не пытался возродить эту прерогативу. Еще одним аспектом древнего участия короля в законодательной функции было влияние на состав Палаты общин посредством права наделять боро привилегией избирать членов. Это право, от которого никогда прямо не отказывались, в настоящее время считается утраченным вследствие неиспользования. Наконец, право отказывать в согласии на меру, принятую в парламенте, не использовалось со времен королевы Анны, и хотя юридически оно все еще существует, всеми признается, что для любых практических целей оно прекратило свое существование.

57. Принципы, определяющие фактическое осуществление полномочий. — После того как сделаны все оговорки, полномочия британской короны сегодня составляют поразительную по своему масштабу совокупность. «В целом, — говорит Лоуэлл, — исполнительная власть короны с точки зрения закона очень широка, гораздо шире, чем у главы государства во многих странах, и едва ли не столь же обширна, как та, которой обладает монарх в любом правительстве, не являющемся абсолютным деспотизмом; и хотя корона не имеет присущей ей законодательной власти, иначе как во взаимодействии с парламентом, ей предоставлены статутом весьма большие полномочия по делегированному законодательству... со времени воцарения Ганноверской династии новые полномочия, предоставленные короне статутом, вероятно, с избытком компенсировали утрату прерогативой тех полномочий, которые были либо ограничены тем же процессом, либо устарели вследствие неиспользования. Большая часть прерогативы в том виде, в каком она существовала в то время, осталась юридически закрепленной за короной и может осуществляться сегодня».

58. Следующее фундаментальное обстоятельство, на которое следует обратить внимание, заключается в том, что упомянутые здесь расширенные полномочия осуществляются не королем лично, а министрами, к выбору которых суверен имеет лишь самое отдаленное отношение и над актами которых он осуществляет лишь эпизодический и внеправовой контроль. В основе всего конституционного строя лежат два принципа, действие которых, казалось бы, сводит суверена к полной ничтожности. Первый заключается в том, что корона не должна совершать никаких важных правительственных актов иначе как через посредство министров. Второй заключается в том, что эти министры несут абсолютную ответственность перед парламентом за каждый публичный акт, который они совершают. Из этих принципов проистекает фикция о том, что «король не может совершить неправду», что юридически означает, будто суверен не может быть признан виновным в совершении неправомерных действий (и что поэтому против него не может быть возбуждено судебное преследование), а политически — что министры несут ответственность (единолично в мелких делах и совместно в более весомых) за все, что делается от имени короны. «С конституционной точки зрения, — пишет один английский авторитет, — действие этого правила настолько универсально, что в жизни короля нет ни единого момента, от его воцарения до его кончины, в течение которого не было бы кого-то, ответственного перед парламентом за его публичное поведение; и не может быть такого осуществления власти короны, для которого она не нашла бы министра, готового взять на себя ответственность». В континентальных странах ответственность министров устанавливается очень часто конкретным и писаным конституционным положением. В Великобритании она существует просто в силу совокупности неписаных принципов, или конвенций, конституции; тем не менее она не менее реальна. В ведении государственных дел кабинет должен сообразоваться с волей большинства в Палате общин; в противном случае колесо государственного управления было бы заблокировано. Отсюда следует, что корона вынуждена принимать со всей возможной любезностью те меры, которые министерство, работая с парламентским большинством, формулирует и за которые оно готово нести ответственность. Королю, разумеется, открыт путь к тому, чтобы отговаривать министров от определенного курса действий. Но если их невозможно остановить и если они пользуются поддержкой парламентского большинства, суверену не остается ничего другого, кроме как смириться.

58. Назначение министров. — При назначении нового премьер-министра после отставки кабинета король юридически ничем не связан; но и здесь на практике он обязан назвать признанного лидера доминирующей партии и тем самым следовать курсом, при котором не остается места для проявления усмотрения. Лишь тогда, когда нет четко признанного лидера или когда обстоятельства вынуждают сформировать коалиционный кабинет, у суверена появляется реальная возможность выбрать премьер-министра из числа более или менее подходящих кандидатур. При назначении остальных министров и всех лиц, чьи должности считаются политическими, корона неизменно уступает суждению премьер-министра. Тронная речь при открытии парламента пишется министрами; все официальные сообщения короны проходят через их руки; пэры возводятся в звание и награды жалуются в соответствии с их советом; меры разрабатываются и исполнительные акты предпринимаются ими, иногда без ведома суверена и изредка даже вопреки его желаниям.

III. Значение и сила монарха

59. Реальная власть и служение короны. — Было бы ошибкой, однако, заключать, что царствование в Англии не имеет значения или что даже власть, осуществляемая короной лично, незначительна. Напротив, польза, приносимая короной, неоспорима, а влияние, оказываемое на ход государственных дел, может быть решающим. Суверен, по словам Бейджхота, обладает тремя правами: правом на консультации, правом ободрять и правом предупреждать. «Король, обладающий большим умом и проницательностью, — добавляется к этому, — не пожелал бы никаких других». Несмотря на то что на протяжении более чем двухсот лет суверен не присутствовал на заседаниях кабинета и тем самым лишен возможности напрямую влиять на обсуждения министров как единого целого, король поддерживает тесный контакт с премьер-министром, а заседания кабинета, на которых должны быть сформулированы важные направления политики, нередко предваряются совещанием, на котором рассматриваемый вопрос более или менее полно разбирается королем и главой правительства. То обстоятельство, что древнее отношение поменялось местами и теперь именно король дает советы, а кабинет принимает решения, вовсе не означает, что совещательная функция не имеет значения. Королева Виктория многократно оказывала решающее влияние на государственные меры своего царствования, особенно в отношении ведения внешних связей. Степень такого влияния не может быть зафиксирована документально, поскольку министры фактически связаны обязательством не предавать огласке тот факт, что решение по государственному вопросу было принято по инициативе суверена. Однако общеизвестно — если сослаться на недавний пример, — что Эдуард VII одобрял и поощрял армейские реформы Холдейна, что он пытался отговорить Палату лордов от отклонения бюджета Ллойд-Джорджа 1909 года и что он препятствовал вынесению в какой бы то ни было форме вопроса о реорганизации верхней палаты. Иными словами, хотя покойный король, будучи конституционным монархом, довольствовался тем, что оставался в тени политических споров, он не только имел собственное мнение, но и не стеснялся делать его достоянием гласности; и в выработке и осуществлении либеральной программы его советы порой становились важным фактором.

60. Почему выживает монархия. — Монархия в Великобритании представляет собой прочную и, насколько можно предвидеть, долговечную реальность. На протяжении бурных 1909–1911 годов, когда нация была взбудоражена вопросом о конституционной реформе так, как не будоражилась на протяжении поколений, и когда всякого рода проекты горячо отстаивались и столь же горячо оспаривались, абсолютно каждая предложенная программа принимала за аксиому сохранение монархии как неотъемлемой части системы государственного управления. Во время всеобщей критики, которой подвергалась наследственная Палата лордов, наследственная монархия избежала ее полностью. Причины этого многочисленны и сложны. Они отчасти проистекают — хотя отнюдь не в такой степени, как иногда воображают, — из того факта, что монархия в Англии является почтенным институтом, а присущий англичанину консерватизм, позволяя ему время от времени регулировать и модифицировать ее, удерживает его от столь революционного шага, как ее упразднение. То, что в определенные заметные эпохи, как в период Кромвеля, а затем в 1688 году, монархия была обязана самим своим существованием консервативному инстинкту английского народа, хорошо известно каждому изучающему историю. Но сегодня, как и всегда, этот институт покоится на гораздо более прочной основе, чем простое национальное пристрастие. Монархия остается неприступно укрепленной потому, что корона, помимо того, что она составляет привычную черту государственного хозяйствования, выполняет конкретные задачи, которые всеобщим признанием считаются чрезвычайно ценными, если не незаменимыми. Как социальный, моральный и церемониальный институт и как видимый символ единства нации король и двор занимают неизмеримое место в жизни и мыслях народа; и даже в сфере государственного управления — если воспользоваться образом Лоуэлла — если корона уже не является движущей силой корабля государства, то она служит мачтой, на которую крепится парус, и в качестве таковой представляет собой не только полезную, но и существенную часть судна. Весь государственный порядок Великобритании держится на парламентской системе, и нигде эта система не была приведена к удовлетворительному функционированию без наличия какой-либо центральной, но по сути обособленной фигуры — будь то король или, как во Франции, президент с атрибутами королевской власти. В основе своей именно потому, что английский народ осознал, будто монархия не обязательно несовместима с народным правлением, монархия и сохранилась. Если бы ощущалось, что монархия неизбежно стоит на пути демократического прогресса, невозможно было бы представить, чтобы все силы традиции смогли протащить ее сквозь последние семьдесят пять или восемьдесят лет. Как бы то ни было, в то время как полвека назад в стране существовала небольшая республиканская группа, любившая утверждать, что монархия является лишь источником ненужных расходов, сегодня в любом слое общества едва ли остается какой-либо след антимонархических настроений.

IV. Тайный совет, министерство и кабинет

61. Тайный совет. — Тот, кто хочет понять способы, с помощью которых полномочия короны осуществляются на практике, должен начать с того, чтобы твердо зафиксировать в сознании природу и взаимосвязи трех различных, но тесно связанных между собой институтов: Тайного совета, министерства и кабинета. Как уже отмечалось, Тайный совет на протяжении долгого периода английской истории представлял собой круг лиц, которые консультировали корону и в определенной степени помогали в надзоре за управлением. Число советников с течением времени сильно менялось, но оно неизменно оказывалось слишком большим, чтобы допускать необходимую оперативность и секретность, и главным образом по этой причине у короны вошло в обыкновение выбирать в качестве советников группу лиц менее многочисленную и, возможно, более надежную, чем вся совокупность государственных функциониров, именуемая Тайным советом. Так возник кабинет, который на протяжении всей своей истории был лишь внутренним кругом, неизвестным закону, более старого и крупного института. Тайный совет существует и поныне, и как в законе, так и в теории он все еще остается совещательным органом короны. Член кабинета обладает полномочиями и известен закону только как тайный советник. Однако на деле Тайный совет, некогда имевший огромное влияние в государственных делах, теперь как таковой практически бессилен. Те части достоинства его древнего положения в конституции, которые за ним сохранились, носят чисто формальный и церемониальный характер. Он не проводит заседаний совещательного характера, и хотя юридически его действия по-прежнему необходимы для многих публичных мер, таких как подготовка прокламаций и приказов в Совете, эти действия могут совершаться всего тремя лицами. Все члены кабинета являются членами Совета, так что даже одна пятая или одна шестая часть группы кабинета способна удовлетворить любое законное требование, предъявляемое к Совету в целом. Все советники назначаются короной и остаются в должности пожизненно или до отставки. Их число не ограничено, и единственным цензом, необходимым для назначения, является британское происхождение. Члены делятся на три группы: (1) члены кабинета; (2) лица, занимающие определенные важные неполитические должности, которые по обычаю имеют право на назначение; (3) лица, выдающиеся в политике, литературе, праве или науке либо отмеченные за заслуги перед короной, которым это достоинство присваивается в качестве почётного звания. Члены регулярно носят титул «Достопочтенный». Председатель Совета, назначаемый короной, занимает в Палате лордов место сразу после лорда-канцлера и лорда-казначея.

62. Министерство и кабинет. — Другая правительственная группа, которая, подобно Тайному совету, отличается от кабинета, в то же время включая его в себя, — это министерство. Министерство представляет собой многочисленный и изменчивый корпус функциониров, некоторые из которых занимают важнейшие государственные посты и делят свои усилия между консультированием короны (то есть формированием государственной политики) и управлением делами своих ведомств, в то время как другие, занимающие менее значительные исполнительные посты, не имеют совещательной функции за исключением косвенной. Первая группа включает в себя, по крайней мере приблизительно, кабинет. Большинство глав ведомств регулярно и неизменно входят в кабинет. Некоторые входят в него, как правило, хотя и не всегда. Ещё несколько человек, обладающих меньшим весом, могут быть допущены в него, но вряд ли будут. Наконец, большое число парламентских заместителей министров, партийных «кнутов» и должностных лиц королевского двора наверняка не будут допущены.

V. Исполнительные ведомства

Как в отношении происхождения, так и в отношении юридического статуса исполнительные ведомства центрального правительства Великобритании мало соответствуют тому типу, который характерен для их аналогов в логичных и внутренне согласованных системах управления большинства континентальных стран. Тем не менее под давлением обычая и парламентского контроля они были приведены по существу к единому стилю организации и общему порядку административной процедуры. Практически в каждом случае во главе ведомства стоит один ответственный министр, которому обычно помогает один или несколько парламентских заместителей министра, а на более удаленном уровне — больший или меньший аппарат неполитических чиновников, которые выполняют реальную работу ведомства и чья несменяемость не зависит от политических судеб их руководителей.

63. Казначейство. — Среди многочисленных ведомств одни представляют собой пережитки великих государственных должностей прежних времен, другие являются ответвлениями древнего секретариата, а третьи включают в себя советы и комиссии, учрежденные в сравнительно недавние дни. К первой группе относятся должности лорда-верховного казначея, лорда-верховного канцлера и лорда-верховного адмирала. С начала XVI века до смерти короны Анны главным должностным лицом Казначейства был лорд-верховный казначей. Однако с 1714 года эта должность регулярно замещается коллегиально (находится в комиссии). Обязанности, связанные с ней, были возложены на совет, состоящий из определенных лордов Казначейства, и в настоящее время никто не носит титул лорда-верховного казначея. При формировании кабинета группа лордов Казначейства обновляется, и пост Первого лорда, как правило, берет на себя премьер-министр. Однако на практике этот совет никогда не созывается, некоторые из его членов вообще не имеют никакого отношения к Казначейству, а функции этого важнейшего из всех ведомств на практике осуществляются канцлером казначейства, которому помогают младшие лорды и заместители министров. Эксичер, то есть ведомство, занимающееся главным образом сбором налогов, на деле, хотя и не по названию, является подразделением Совета Казначейства. Внутри Казначейства и непосредственно под руководством канцлера составляется ежегодный бюджет, содержащий отчет о предполагаемых расходах на год и программу налогообложения, рассчитанную на получение необходимого дохода. Казначейство осуществляет общий контроль над всеми другими ведомствами государственной службы, например над почтовым ведомством и Таможенным управлением, в которых собираются или расходуются государственные средства.

64. Адмиралтейств-совет и должность лорда-канцлера. — Вторым из древних государственных ведомств, сохранившихся лишь в виде коллегиального органа, является должность лорда-верховного адмирала. Функции этого важного поста возлагаются сегодня на Адмиралтейств-совет, состоящий в строгом смысле из Первого лорда, четырех военно-морских лордов (военно-морских экспертов, обычно высокого ранга) и гражданского лорда, с которыми, однако, заседают несколько парламентских и постоянных секретарей. Первый лорд неизменно является членом кабинета, и хотя юридически статус всех шести лордов идентичен, на практике положение Первого лорда весьма близко к положению морского министра в континентальных странах. В отличие от лордов Казначейства, лорды Адмиралтейства действительно собираются и ведут дела.

Третьей из исполнительных должностей, представляющих собой пережитки ранних времен, является должность лорда-верховного канцлера. В Великобритании нет какого-либо отдельного должностного лица, которое занимало бы даже приблизительно то положение, которое в других местах занимает министр юстиции или генеральный прокурор, но наиболее важным из нескольких должностных лиц, восполняющих этот пробел, является лорд-канцлер. «Величайший сановник, — говорит Лоуэлл, — в британском правительстве, лицо, наделенное по закону самыми возвышенными и разнообразными функциями, единственный крупный государственный деятель, сохранивший свои древние права, человек, который бросает вызов доктрине разделения властей больше, чем любое другое лицо на земле, — это лорд-канцлер». Лорд-канцлер неизменно является членом кабинета. Он является главным судьей в Высоком суде правосудия и в Апелляционном суде. Он назначает и смещает мировых судьей и судей судов графств, а также оказывает большое влияние на назначения на более высокие судебные посты. Он прикладывает Великую печать там, где это необходимо для придания действительности актам короны, и выполняет самые разнообразные другие более или менее формальные обязанности. Наконец, именно лорд-верховный канцлер председательствует в Палате лордов.

65. Пять государственных секретарей. — Пять крупных ведомств сегодня представляют собой результат любопытной эволюции древнего государственного секретариата. Первоначально существовало лишь одно должностное лицо, носившее звание государственного секретаря. В начале XVIII века было добавлено второе должностное лицо, хотя новая должность не создавалась. В конце столетия было добавлено третье, после Крымской войны — четвертое, а после Индийского восстания 1857 года — пятое. Соответственно, сейчас имеется пять «основных государственных секретарей», каждый из которых теоретически занимает одну и ту же должность и каждый из них, за исключением нескольких статутных ограничений, юридически компетентен выполнять функции любого из остальных или всех вместе. На практике каждый из пяти строго придерживается своей собственной сферы. Эта группа включает в себя: (1) государственного секретаря по делам внутренних ведомств (министерства внутренних дел), которому помогает парламентский заместитель министра и большой штат постоянных чинов и который обладает функциями самого разного рода — теми, которые в целом принадлежат древнему секретариату и не были переданы в ведение других ведомств; (2) государственного секретаря по иностранным делам, возглавляющего ведомство, которое не только ведет внешние сношения, но и управляет делами тех протекторатов, которые не связаны тесно ни с одной из колоний; (3) государственного секретаря по делам колоний; (4) военного министра (государственного секретаря по вопросам войны); и (5) государственного секретаря по делам Индии, которому помогает специальный Совет по делам Индии в составе от десяти до четырнадцати членов.

66. Административные советы. — Третья общая группа ведомств включает те, которые возникли в результате учреждения в сравнительно недавние годы различных административных советов или комиссий. Два из них — Торговый совет и Совет по делам образования — возникли как комитеты Тайного совета. Еще три — Совет по делам сельского хозяйства, Совет по общественным работам и Совет местного самоуправления — представляют собой развитие административных комиссий, изначально не задумывавшихся как наделенные политическим характером. Все они являются по сути независимыми и равноправными правительственными ведомствами. Состав и функции Торгового совета регулируются приказом в Совете при вступлении на престол каждого монарха, однако характер остальных четырех определяется исключительно статутом. Во главе каждого стоит председатель (за исключением того, что глава Совета по общественным работам именуется Первым комиссаром), а членский состав включает пять государственных секретарей и переменное число других важных сановников. Однако это членство носит лишь номинальный характер. Ни один из советов фактически не заседает, и работа каждого выполняется исключительно его председателем, в некоторых случаях с помощью парламентского заместителя министра. «На практике, следовательно, эти советы являются юридическими фантомами, предоставляющими воображаемых коллег для единственного ответственного министра». Очень часто председатели допускаются в кабинет, но иногда этого не происходит.

VI. Кабинет: состав и характер

67. Постоянные и временные члены. — Кабинет представляет собой переменную группу главных министров государства, на которых возлагается задача индивидуального управления делами соответствующих ведомств и коллективная задача выработки политики и руководства деятельностью правительства в целом. Положение, занимаемое кабинетом в конституционной системе, аномально, но чрезвычайно важно. Как уже отмечалось, кабинет как таковой неизвестен английскому закону. Юридически член кабинета получает свою административную функцию из факта назначения на министерский пост, а совещательную — из членства в Тайном совете. Кабинет существует как неформальная, внеправовая министерская группа, в руки которой в ходе долгого исторического развития перешло высшее руководство как исполнительной, так и законодательной деятельностью государства. Состав этого органа определяется главным образом обычаем, но отчасти и сиюминутными обстоятельствами. Определенные главы министерств включаются в него неизменно: Первый лорд Казначейства, лорд-канцлер, канцлер казначейства, пять государственных секретарей и Первый лорд Адмиралтейства. Два сановника, не обладающих административными функциями, а именно лорд-председатель Тайного совета и хранитель Малой печати, также неизменно включаются в него. Помимо этого, состав группы кабинета оставляется на усмотрение премьер-министра. Важность конкретной должности в данный момент и пожелания назначенца, наряду с общими соображениями партийной целесообразности, вполне могут играть роль при принятии решения относительно предоставления мест отдельным главам ведомств. В последние годы председатели Торгового совета, Совета по делам образования и Совета местного самоуправления регулярно включались в состав кабинета наряду с лорд-лейтенантом или главным секретарем по делам Ирландии. Министр по делам Шотландии и канцлер герцогства Ланкастерского обычно включаются; генеральный почтмейстер и председатель Совета по делам сельского хозяйства — часто, а Первый комиссар по общественным работам и лорд-канцлер по делам Ирландии — временами.

68. Увеличение численности. — Тенденция явно направлена на увеличение численности этого органа. Более заметные кабинеты XVIII века содержали, как правило, не более семи-десяти членов. В первой половине XIX века это число возросло до тринадцати или четыллех, а на протяжении периода Гладстона — Дизраэли оно редко опускалось ниже этого уровня. Второй кабинет Салисбери при своей отставке в 1892 году насчитывал семнадцать членов, а когда после выборов 1900 года третье правительство Салисбери было реконструировано, кабинет достиг численности в двадцать членов. Кабинет Бальфура 1905 года и сменивший его кабинет Кэмпбелл-Баннермана также насчитывали по двадцать человек. Увеличение числа членов объясняется несколькими причинами, в особенности давлением, которое оказывают амбициозные государственные деятели ради допуска в этот влиятельный круг, растущей необходимостью обеспечивать представительство различных элементов и интересов внутри доминирующей партии, умножением государственной деятельности, требующей руководства со стороны новых и важных ведомств, и стремлением предоставить каждому значительному ответвлению административной системы по меньшей мере одного представителя. Эффект заключается в создании определенной громоздкости, во избежание которой, как помнится, кабинет и был первоначально учрежден. Лишь благодаря доминированию в кабинете нескольких наиболее влиятельных его членов может быть сохранена оперативность, и в последние годы наметилась тенденция к выделению внутреннего круга, который находился бы по отношению ко всему кабинету в некотором роде в таком же отношении, в каком кабинет находится к министерству. Развитие в этом направлении воспринимается со страхом многими людьми, которые считают, что концентрация власти в руках «внутреннего кабинета» вполне может не сопровождаться соразмерной концентрацией признанной ответственности. На протяжении более чем десятилетия критика чрезмерных размеров группы кабинета свободно звучала по многочисленным поводам и со стороны многих наблюдателей.

69. Назначение премьер-министра. — Когда формируется новый кабинет, первым шагом является назначение премьер-министра. Юридически выбор лежит на короне, однако соображения практической политики, как правило, не оставляют никакого пространства для проявления усмотрения. Корона естественным образом призывает государственного деятелья, способного заручиться поддержкой большинства в Палате общин. Если уходящее министерство «пало», то есть потеряло свое парламентское большинство, новым премьер-министром наверняка станет признанный лидер партии, которая ранее играла роль оппозиции. Если же сдвига в партийном статусе не произошло, пост премьер-министра будет доверен кому-либо из коллег или, по крайней мере, соратников по партии уходящего премьер-министра, названному при необходимости лидерами партии. Так, когда в 1894 году Гладстон ушел в отставку по причине физической немощи, либеральные лидеры в обеих палатах провели совещание по вопросу о том, должен ли его сменить сир Уильям Вернон-Харкорт или лорд Розбери. Они рекомендовали лорда Розбери, который незамедлительно был назначен королевой. Если бы в силу каких-либо обстоятельств пост премьер-министра достался оппозиции в тот момент, когда руководство этим элементом находится под вопросом, корона руководствовалась бы точно так же негласно выраженной волей наиболее влиятельных членов партии. Хотя назначение премьер-министра остается единственным важным правительственным актом, который совершается сувереном напрямую, даже здесь сущность власти утрачена и сохраняется лишь форма.

70. Подбор остальных членов. — Остальные члены кабинета подбираются премьер-министром, как правило, после консультаций с ведущими членами партии. Технически происходит следующее: первый министр передает в руки суверена список лиц, которых он рекомендует для назначения на главные государственные посты. Корона принимает этот список, и в «Лондон Газетт» незамедлительно появляется сообщение о том, что названные лица были выбраны короной для руководства соответствующими ведомствами. Официально о «кабинете» не упоминается вовсе. При подборе своих коллег премьер-министр теоретически имеет полную свободу действий. На практике он связан необходимостью соблюдать многочисленные принципы и учитывать различные прецеденты и практические условия. При определении структуры каждого кабинета необходимо неукоснительно придерживаться двух принципов. Все члены должны иметь места в той или иной из двух палат парламента, и все они должны быть идентифицированы с правящей партией или, по крайней мере, с союзной политической группой. Было время, когда личное правление короля было еще реальностью, когда Палата общин отказывалась допускать в свой состав лиц, занимавших должности на службе короны, и эта дисквалификация нашла юридическое выражение еще в Акте об устроении 1701 года. Однако по мере созревания парламентского правления в XVIII веке то, что некогда справедливо считалось предосудительным, стало вопросом несомненной целесообразности, если не необходимостью. Когда министры стали реальной исполнительной властью нации, было вполне логично, что они должны быть уполномочены появляться на заседаниях обеих палат для внесения и отстаивания законопроектов и объяснения действий правительства. Министры регулярно занимали места в верхней палате, и не только были сняты все возражения против их членства в нижней палате, но по обычаю укоренилось непреложное правило, согласно которому члены кабинета и вообще министры должны набираться исключительно из числа членов обеих палат. Согласно положению акта 1707 года, лица нетитульного звания, которым предложено назначение в кабинет, за некоторыми исключениями, по-прежнему обязаны освободить свои места и обратиться к своим избирателям за переизбранием. Однако переизбрание почти неизменно происходит само собой и без оппозиции. Следует отметить, что существуют два способа, позволяющих ввести в кабинет желанного члена, который на момент назначения не имеет места в парламенте. Назначенный может быть возведен в звание пэра либо он может выставить свою кандидатуру на выборах в Палату общин и, победив, получить право на министерский пост.

71. Распределение между палатами парламента. — С середины XVIII века срок пребывания на посту премьер-министра примерно поровну делился между пэрами и лицами нетитульного звания, однако распределение мест в кабинете между двумя палатами было крайне переменчивым. Первый кабинет царствования Георга III насчитывал четырнадцать членов, тринадцать из которых заседали в Палате лордов, и вообще на протяжении XVIII века пэры, как правило, сильно преобладали. Однако с ростом значения Палаты общин и особенно после Закона о реформе 1832 года появилась тенденция привлекать все большую долю членов кабинета из палаты, где находится эпицентр английской политики. Согласно юридическому предписанию, один из государственных секретарей должен заседать в верхней палате; а хранитель Малой печати, лорд-канцлер и лорд-председатель Совета почти неизменно являются пэрами. Помимо этого, нет никаких жестких требований ни в законе, ни в обычае. В кабинетах последнего времени число пэров и не-пэров в целом было близко к равенству. Чтобы заполнить различные посты, премьер-министр должен подобрать лучших людей, которых он может заполучить — не обязательно самых способных, но тех, кто будет работать вместе наиболее эффективно, — уделяя лишь второстепенное внимание вопросу о том, заседают ли они в той или иной законодательной палате. Ведомство, чей глава заседает в Палате общин, обязательно представлено в Палате лордов заместителем министра или другим официальным представителем, и наоборот.

72. Политическая солидарность. — Второй фундаментальный принцип, определяющий структуру кабинета, требует, чтобы его члены разделяли одну политическую веру. Вильгельм III пытался править с кабинетом, в котором были как виги, так и тори, но результатом стала путаница, и этот эксперимент был оставлен. За исключением периода господства Уолпола, кабинеты XVIII века весьма часто включали людей с более или менее разнящимися политическими пристрастиями, но постепенно укрепилось убеждение в том, что в интересах единства и эффективности политическая солидарность группы кабинета незаменима. Последний случай, когда предлагалось сформировать кабинет из совершенно разнородных политических элементов, имел место в 1812 году. Этот план был отвергнут, и с того дня по сей день кабинеты формируются регулярно если не из людей, принадлежащих к одной политической партии, то по крайней мере из тех, кто разделяет в основном важнейшие вопросы политики и выразил готовность сотрудничать в реализации заданной программы действий. Фундаментальным требованием является единство. Либерал-юнионист может занимать пост в консервативном кабинете, а лейборист — в либеральной администрации, но он не может выступать против правительства по какому-либо важному вопросу и рассчитывать на сохранение своего членства, за исключением прямого разрешения премьер-министра. Обязанность каждого члена кабинета — соглашаться с коллегами или делать вид, что он с ними согласен. Если он не способен на это, ему не остается иного пути, кроме отставки.

73. Другие соображения, определяющие назначения. — При подборе своих коллег премьер-министр действует в условиях иных практических ограничений. Одно из них — прочно укоренившееся правило, согласно которому выжившие члены последнего кабинета той же партии, поскольку они находятся в активной политической жизни и желают назначения, должны получать приоритетное рассмотрение. Кроме того, обычно должны включаться члены партии, которые получили особую известность и влияние в парламенте. По правде говоря, как отмечает Бейджхот, независимый выбор премьер-министра находит свое применение не столько в определении кадрового состава кабинета, сколько в распределении должностей между выбранными членами; и даже здесь он часто вынужден подчинять свои желания склонностям, восприимчивости и способностям своих будущих коллег. Согласно выразительному сравнению Лоуэлла, задача премьер-министра «похожа на составление фигуры из блоков, которых слишком много для этой цели и формы которых не подходят идеально друг к другу».

VII. Кабинет в действии

74. Ответственность министров. — В своем реальном функционировании английская система кабинета предполагает неизменное применение трех принципов: (1) ответственности министров кабинета перед парламентом; (2) закрытости заседаний кабинета; и (3) тесной координации группы кабинета под руководством премьер-министра. Каждый министр, независимо от того, входит он в кабинет или нет, несет индивидуальную ответственность перед парламентом, что на практике означает перед Палатой общин, за все свои публичные акты. Если ему выносится вотум порицания, он должен уйти в отставку. В начале XVIII века отставка члена кабинета не влияла на положение его коллег, и первым кабинетом, ушедшим в отставку в полном составе, стал кабинет лорда Норта в 1782 году. Впоследствии, однако, министерский корпус развивался настолько компактно, что во внешнем мире и даже перед парламентом отдельный должностной сотрудник оказался эффективно подчинен группе. С 1866 года ни один член кабинета не уходил в отставку в одиночку вследствие неблагоприятного голосования в парламенте. Если отдельный министр впадает в серьезную немилость, с почти абсолютной вероятностью происходит одно из двух: либо коллеги убеждают провинившегося члена изменить курс или подать в отставку до того, как будет вынесено официальное парламентское порицание, либо кабинет в целом встает на защиту данного министра и разделяет его судьбу. Это не что иное, как утверждение того, что на практике ответственность кабинета носит коллективный, а не индивидуальный характер, что значительно повышает ее серьезность и эффективность. Эта ответственность охватывает весь спектр актов исполнительного органа государственной власти, будь они расценены как акты короны или самих министров, и составляет самую отличительную черту английской парламентской системы. Раньше единственным средством, с помощью которого парламент мог привлекать министров к ответственности, было импичмент. Однако с развитием принципа министерской ответственности как необходимого дополнения парламентского правления этот эпизодический и насильственный процесс был вытеснен непрерывным, неотвратимым и мирным законодательным надзором. Импичмент министров кабинета можно считать, по сути, устаревшим.

75. Как может быть свергнуто министерство. — Фундаментальным принципом современной конституции является то, что кабинет остается у власти лишь до тех пор, пока он пользуется доверием и поддержкой большинства в Палате общин. Существует по меньшей мере четыре способа, с помощью которых парламентское большинство может выразить свое недовольство кабинетом и тем самым принудить его к отставке. Оно может принять простой вотум «недоверия», не указывая для этого никакой определенной причины. Оно может вынести вотум порицания, критикуя кабинет за какое-то конкретное действие. Оно может провалить меру, которую кабинет отстаивает и объявляет жизненно важной. Или оно может принять законопроект вопреки советам министров. Кабинет не обязан обращать внимание на неблагоприятное голосование в Палате лордов; но когда любое из четырех указанных голосований проходит в нижней палате, премьер-министр и его коллеги должны сделать одно из двух: уйти в отставку или обратиться к стране. Если ясно, что кабинет потерял поддержку не только парламента, но и электората, единственным честным для министерства путем является отставка. Если же возникают сомнения относительно того, действительно ли парламентское большинство представляет страну по спорным вопросам, министры имеют основания просить суверен распустить парламент и назначить всеобщие выборы. В такой ситуации министерство продолжает оставаться у власти на временной основе. Если по итогам выборов возвращается большинство, склонное поддерживать министров, кабинет получает новую отсрочку. Если же новое парламентское большинство оказывается враждебным, министерству не остается иного выхода, кроме отставки. Новый парламент будет созван в кратчайшие из возможных сроков, однако еще до его созыва побежденный кабинет, как правило, подаст в отставку, и к управлению приступит новое правительство во главе с лидером бывшей оппозиции. В период, необходимый для передачи власти, вряд ли будут предприниматься какие-либо действия, кроме рутинных дел.

76. Секретность заседаний. — Неуклонно подотчетный Палате общин и императивно обязанный уйти в отставку в полном составе, когда он больше не способен располагать рабочим большинством в этом органе, кабинет должен во всякое время использовать любое средство, которое может позволить ему представить сплоченный и внушительный фронт. Такими двумя средствами являются секретность и руководство премьера. Общеизвестен тот принцип, что группа людей, собранных вместе для согласования и проведения общей политики от имени широкого и разнообразного избирательного округа, с большей вероятностью преуспеет, если разногласия, которые неизбежно должны возникнуть в их рядах, не предаются огласке. Именно в дань уважения этому принципу германский бундесрат по сей день ведет свои дела за закрытыми дверями, и по аналогичной причине публика не допускалась на заседания конвента, которым была выработана нынешняя конституция Соединенных Штатов. Извещения о заседаниях английского кабинета и имена присутствующих членов регулярно появляются в прессе, однако относительно обсуждавшихся вопросов, высказанных мнений и принятых решений не сообщается ни слова, ни официально, ни неофициально. Присяга о секретности, требуемая от всех тайных советников, в особой степени обязательна для должностного лица кабинета. Даже монарх удостаивается лишь изложения рассмотренных тем, наряду с которым иногда представляется официальный проект тех решений, которые требуют его согласия. В первой половине девятнадцатого века велись скудные протоколы заседаний, но в настоящее время присутствие какого-либо канцелярского сотрудника не допускается и никаких записей вовсе не ведется. Для знания прошлых дел члены полагаются на собственную память или память своих коллег, дополняемую временами частными записями. Заседания, которые проводятся лишь по мере необходимости (обычно столь часто, сколь раз в неделю во время сессий парламента), отличаются примечательной неформальностью. Нет даже фиксированного места проведения заседаний: члены собираются то в министерстве иностранных дел, то в доме премьера, то, в зависимости от обстоятельств, почти в любом удобном месте.

77. Руководство премьера. — Единство кабинета дополнительно охраняется и подчеркивается руководством премьер-министра. Долгое время после возвышения кабинета до контролирующего влияния в государстве члены министерского корпуса продолжали находиться предположительно на равных основаниях как в отношении ранга, так и авторитета. Однако привычное воздержание ранних Ганноверов от посещения заседаний кабинета оставило эту группу по существу без руководителя, и в ходе естественного процесса развития члены постепенно стали признавать фактическое председательство со стороны одного из своих рядов. Со временем то, что было простым председательством, превратилось в полновесное руководство, короче говоря, в должность премьера сегодняшнего дня. Общепринято считается, что первым лицом, исполнявшим функции премьер-министра в современном смысле, был сэр Роберт Уолпол, первый лорд казначейства с 1715 по 1717 год и с 1721 по 1742 год. Выражение «премьер-министр» в то время не использовалось, но то, что реалии этой должности существовали, указывает внесенное в Палату общин предложение с нападками на Уолпола на том основании, что он «захватил в свои руки каждую ветвь управления; достиг единоличного руководства делами; монополизировал все полномочия короны; завладел распределением всех должностей, пенсий, титулов и наград», — почти точно, как выражается один писатель, то, что делает и от чего ожидается делать нынешний премьер.

Ко времени формирования министерства младшего Питта в 1783 году преобладание премьера среди его коллег стало свершившимся фактом и признавалось абсолютно легитимным. Огромная власть премьера, возникающая непосредственно на руинах королевской прерогативы, была фактически доведена до завершения, когда в последние годы Георга III закрепилось правило, согласно которому при формировании министерства король должен лишь ратифицировать выбор должностных лиц, сделанный премьером. Лишь в 1906 году должность премьера была признана законом, но на протяжении более чем столетия никакая другая государственная должность в стране не могла сравниться с ней по объему реальной правящей власти. Внутри министерства, точнее кабинета, премьер является руководящей силой. Он председательствует, как правило, на заседаниях кабинета; он советуется с коллегами по всем вопросам, имеющим значение для благополучия администрации; и, хотя он будет уклоняться от этого, он может потребовать от своих коллег согласия со своими взглядами под угрозой своей отставки. Он занимает одну из высших государственных должностей, обычно должность первого лорда казначейства; и, хотя ординарно его собственный портфель не потребует много его времени или энергии, он должен поддерживать столь пристальный надзор, сколь возможно, за делами каждого из ведомств, в которые были помещены его ставленники. Премьер-министр является, кроме того, связующим звеном между кабинетом и, с одной стороны, короной, а с другой — парламентом. От имени кабинета он консультируется с монархом, сообщая информацию относительно министерских актов и синопсисы ежедневных дебатов в парламенте. В палате, членом которой он является, он представляет кабинет в целом, делает заявления, необходимые относительно общих аспектов политики правительства, и выступает, как правило, по каждому общему или важному предполагаемому законодательному акту. Как с точки зрения теории, так и исторического факта, премьер, который принадлежит к Палате общин, находится в более выгодном положении, чем тот, кто заседает в палате лордов.

78. Центральное положение кабинета. — В английской правительственной системе кабинет во всех смыслах является краеугольным камнем свода. Его функции являются как исполнительными, так и законодательными, и действительно, используя образ Бэжота, он включает в себя дефис, который соединяет, и пряжку, которая скрепляет исполнительный и законодательный департаменты вместе. Как уже отмечалось, назначение короны отнюдь не является чисто декоративным. Тем не менее, реальным исполнительным органом нации является кабинет. Именно в кругу кабинета принимаются решения по административным политикам, и именно министры кабинета и их подчиненные в различных департаментах проводят эти политики и законы страны в целом в жизнь. С другой стороны, члены кабинета не только занимают места в том или ином из домов парламента; коллективно они направляют процессы законодательства. Они — в первую очередь премьер-министр — готовят тронную речь, в которой при открытии парламентской сессии рассматривается состояние страны и излагается программа законодательства. Они формулируют, вносят, объясняют и отстаивают необходимые законодательные меры по всевозможным предметам; и хотя законопроекты могут внести в любой палате рядовые члены, признанным принципом является то, что все меры большой важности должны исходить непосредственно или косвенно от кабинета. Статистика демонстрирует, что меры, внесенные рядовыми членами, имеют лишь бесконечно малый шанс на принятие.

По сути, кабинет представляет собой парламентский комитет, избранный, как прямо выражается Бэжоты, для управления нацией. Если кабинетная группа не представляет идеи и цели парламента в целом, она по меньшей мере представляет таковые большинства преобладающей палаты; и этого вполне достаточно, чтобы обеспечить ей на время срока ее полномочий всесторонний контроль над ситуацией. Основным фактом политической системы является партийный контроль, а внутри партии властью, которая правит, является кабинет. «Механизм, — говорит Лоуэлл, — представляет собой колеса в колесах; внешнее кольцо состоит из партии, имеющей большинство в Палате общин; следующее кольцо — министерство, включающее людей, наиболее активных внутри этой партии; и самое меньшее из всех — кабинет, содержащий реальных лидеров или вождей. Посредством этого обеспечивается то единство партийного действия, которое зависит от сосредоточения направляющей власти в руках органа, достаточно малого, чтобы прийти к согласию, и достаточно влиятельного, чтобы осуществлять контроль».

ГЛАВА IV

ПАРЛАМЕНТ: ПАЛАТА ОБЩИН

79. Древность и важность. — Британский парламент является одновременно старейшим, наиболее всеобъемлющим по юрисдикции и наиболее мощным среди современных законодательных собраний. По своей структуре и в некоторой степени по функциям он является продуктом, как уже выяснилось, Средних веков. Термин «парламент», использовавшийся первоначально для обозначения дискуссии или конференции, был официально применен к Великому совету в 1275 году; и к началу четырнадцатого века институт, который англичане знают сегодня под этим названием, отчетливо возник, будучи тогда, по сути, тем, чем технически он является до сих пор — королем и тремя сословиями королевства, то есть духовными лордами, светскими лордами и общинами. На протяжении более чем ста лет три сословия заседали и совещались раздельно. Однако к концу правления Эдуарда III (1327–1377) принцип двухпалатности закрепился, и на протяжении всей своей последующей истории (за исключением эпохи экспериментов Кромвеля) парламент непрерывно состоял, помимо короля, из двух ветвей, существующих в настоящее время: Палаты лордов и Палаты общин, или, строго говоря, лордов парламента и представителей общин.

Сфера юрисдикции, которую шаг за шагом эти палаты, как раздельно, так и совместно, приобрели, расширялась до тех пор, пока, насколько простираются владения британской короны, она не охватывает почти всю область человеческого управления. И в пределах этого огромного простора политического контроля компетенция палат не знает ни в теории, ни на практике никаких ограничений. «Британский парламент, ... — пишет мистер Брайс, — может создавать и отменять любой и каждый закон, изменять форму правления или престолонаследие, вмешиваться в ход правосудия, упразднять самые священные частные права гражданина. Между ним и народом в целом не существует юридического различия, поскольку вся полнота прав и полномочий народа сосредоточена в нем, точно так же, как если бы вся нация присутствовала в зале, где он заседает. С точки зрения юридической теории он является нацией, будучи историческим преемником фолькмота наших тевтонских предков. Как практически, так и юридически он является сегодня единственным и достаточным хранилищем авторитета нации; и он поэтому в сфере права безответствен и всемогущен». Независимо от того, является ли рассматриваемое дело учредительным или законодательным, церковным или светским, право парламента — или, точнее, «Короля в Парламенте» — обсуждать и распоряжаться является неоспоримым.

I. Палата общин до 1832 года

80. Нынешнее преобладание. — Юридически, как было объяснено, парламент состоит из короля, духовных лордов, светских лордов и общин. Однако в практических целях это одна лишь Палата общин. «Когда, — как писал Спенсер Уолпол четверть века назад, — министр консультируется с парламентом, он консультируется с Палатой общин; когда королева распускает парламент, она распускает Палату общин. Новый парламент — это просто новая Палата общин». Собрание «представителей общин» в Вестминстере является и долгое время было, без сомнения, важнейшим органом управления в королевстве. Палата общин в настоящее время состоит из 670 членов, из которых 465 заседают от английских избирательных округов, 30 — от уэльских, 72 — от шотландских и 103 — от ирландских. Девять членов избираются при несколько особых условиях университетами, но остальные 661 избираются в округах графств или боро на основе избирательных правил, которые, хотя и основаны на цензах проживания и собственности, мало в чем уступают всеобщему избирательному праву мужчин. Палата является одновременно преобладающим хранилищем власти в национальном правительстве и главным органом народной воли. Именно в результате своего длительного и трудного развития Великобритания достигла демократии в национальном правительстве; и влияние британской демократии в том виде, в каком она воплощена в Палате общин, на политические идеи и государственные институты окружающего мира, как англоязычного, так и неанглоязычного, просто не поддается исчислению.

81. Недемократический характер в начале девятнадцатого века. — «Добродетель, дух, сущность Палаты общин, — заявлял некогда Эдмунд Бёрк, — заключаются в том, что она является точным отражением нации». Однако в восемнадцатом веке, когда было сделано это утверждение, Палата общин по своему существу была далека от того, чтобы составлять такое «отражение». Действительно, вплоть до значительного продвижения девятнадцатого века номинально народная парламентская ветвь в реальности представляла не массу нации, а аристократические и правящие элементы, в лучшем случае — состоятельные средние классы; и правильная оценка состава и характера палаты в ее нынешнем виде требует некоторого упоминания процесса, посредством которого было осуществлено ее омоложение. В 1832 году — в год первого великого закона о реформе — Палата общин состояла из 658 членов, из которых 186 представляли сорок графств, а 472 заседали от двухсот трех боро. Распределение как членов от графств, так и членов от боро было случайным и вопиюще несправедливым. В Соединенных Штатах и во многих европейских странах конституционным положением требуется, чтобы после десятилетней переписи проводилось перераспределение мест в народной законодательной палате, целью которого, конечно же, является сохранение существенного равенства среди избирательных округов и, в конечном счете, существенного паритета политической власти среди избирателей. Однако ни в один из моментов в Великобритании не существовало ни законодательства, ни подобия традиции в отношении этого вопроса. Перераспределение происходило лишь частично и через нерегулярные интервалы, и лишь в немногие моменты в истории нации округа, представленные в Вестминстере, были хотя бы приблизительно равными. За исключением того, что в 1707 году было добавлено сорок пять членов для представления Шотландии, а в 1801 году — сто для заседания от Ирландии, идентичность округов, представленных в общинах, оставалась практически неизменной со времен правления Карла II до реформы 1832 года.

82. Потребность в перераспределении мест. — Однако изменения населения в отношении как роста, так и распределения, приходящиеся на этот протяженный период, были огромными. В 1689 году население Англии и Уэльса не превышало 5 500 000 человек. Перепись 1831 года выявила в этих странах население в 14 000 000 человек. В XVII и начале XVIII века основная масса английского населения проживала на юге и востоке. Ливерпуль был лишь незначительным городом, Манчестер — деревней, а Бирмингем — песчаным холмом. Но промышленная революция привела к колоссальному спросу на уголь, железо и гидроэнергию, и после 1775 года промышленный центр, а также центр населения страны быстро сместились к северу. В доселе почти необитаемых долинах Ланкашира и Йоркшира выросло множество фабричных городов и поселков. В парламенте эти быстро растущие слои населения были либо вопиюще недопредставлены, либо не представлены вовсе. В 1831 году десять самых южных графств Англии содержали население в 3 260 000 человек и направляли в парламент 235 членов. В то же время шесть самых северных графств содержали население в 3 594 000 человек, но направляли лишь 68 членов. Корнуолл с 300 000 жителей имел 42 представителя; Ланкашир с 1 330 000 — 14. Среди городов Бирмингем и Манчестер, каждый с населением свыше 100 000 человек, а также Лидс и Шеффилд, каждый с 50 000, не имели никакого представительства вообще. С другой стороны, право на представительство имели боро, которые содержали смехотворно малое население или даже не имели населения вовсе. Гаттон в Суррее был парком; Олд-Сарум в Уилтшире был заброшенным холмом; остатки того, что когда-то было Данвичем, находились под волнами Северного моря. Боссини в Корнуолле был деревушкой из трех коттеджей, восемь из девяти избирателей которой принадлежали к одной семье. Но Боссини отправлял двух членов в Палату общин.

83. Избирательное право в графствах и боро в 1831 году. — Мало того, что наблюдалось вопиющее несоответствие парламентского представительства распределению населения; там, где право представительства существовало, избирательные правила, по которым избирались члены, были безнадежно разнородными и нелиберальными. Первоначально, как было отмечено, представители графств избирались в суде графства всеми лицами, которые имели право присутствовать и принимать участие в разбирательстве этого органа. В 1429 году, в период правления Генриха VI, был принят акт, якобы направленный на предотвращение мятежных и беспорядочных выборов, в котором оговаривалось, что отныне избиратели графства должны включать лишь таких мужчин-резидентов графства, которые владели свободной землей или недвижимостью, приносящей арендную плату в размере не менее сорока шиллингов в год сверх всех расходов. Держателям по аренде, копигольдерам, мелким свободным собственникам и всем неземлевладельцам избирательное право было отказано полностью. Еще в XV и XVI веках число сорок шиллинговых фригольдеров было невеликим. С концентрацией земли в руках меньшего числа лиц, вызванной аграрной революцией XVIII и начала XIX века, оно составляло все более уменьшающуюся долю по отношению к совокупному населению графства, и к 1832 году избиратели графства состояли, как правило, лишь из горстки крупных землевладельцев. Внутри боро избирательные правила, существовавшие на упомянутую дату, были сложными и разнообразными до невозможности общего описания. Многим боро было предоставлено парламентское представительство самыми произвольными и случайными методами, и ни в какой момент до 1830 года не существовало законодательства, которое хотя бы пыталось регулировать условия голосования в них. Существовали «скот и лот» боро, «потволлоперские» боро, бургажные боро, корпоративные или «закрытые» боро, и боро «фристайлеров» (свободных граждан), если упомянуть лишь наиболее важные из различаемых типов. В некоторых из них избирательное право было, по крайней мере в теории, довольно демократическим; но в большинстве из них оно ограничивалось обычаем или местным регулированием небольшими группами собственников или налогоплательщиков, членами муниципальных корпораций или даже членами привилегированной гильдии. За редкими исключениями, избирательное право в боро было нелогичным, эксклюзивным и нерасширяемым.

84. Политическая коррупция. — Третий факт, касающийся избирательных условий в раннем девятнадцатом веке, — это поразительная распространенность нелегитимного политического влияния и чистой коррупции. Члены от боро очень часто были вовсе не истинными представителями, а ставленниками пэров, влиятельных общинников или правительства. Подсчитано, что из 472 членов от боро не более 137 можно считать избранными в каком-либо надлежащем смысле. Остальные заседали от «гнилых» боро или от «карманных» боро, население которых было настолько скудным или послушным, что боро можно было, так сказать, носить в кармане у магната. Во всем Корнуолле насчитывалось лишь тысяча избирателей. Из сорока двух мест, принадлежавших этой части страны, двадцать контролировались семью пэрами, двадцать один — аналогично одиннадцатью общинниками, и лишь одно заполнялось свободным голосованием. В 1780 году герцог Ричмонд утверждал, что явное большинство Палаты общин избирается шестью тысячами человек. Взяточничество и другие формы коррупции были настолько обычным делом, что только самые бесстыдные случаи привлекали внимание общественности. Открыто покупались и продавались не только голоса, но и места, и существовало общее понимание того, что от 5 000 до 7 000 фунтов стерлингов — это та сумма, которую политический соискатель мог ожидать быть вынужденным заплатить торговцу местами в боро за обеспечение своего избрания. Места нередко рекламировались для продажи в печати и даже сдавались внаем на срок.

II. Парламентская реформа, 1832–1885 гг.

85. Требование реформ до 1832 года. — Активное требование реформирования описанных условий предшествовало девятнадцатому веку. Действительно, еще в 1690 году Джон Локк клеймил абсурдность царившей избирательной системы, хотя в то время они были незначительными по сравнению с тем, чем они стали к 1832 году; а во второй половине восемнадцатого века ряд интересных предложений о реформах — в частности, старшего Питта в 1766 году, Уилкса в 1776 году и младшего Питта в 1785 году — широко, хотя и безрезультатно, обсуждался. В 1780 году группа общественно активных людей создала Общество конституционной информации, которое в течение последующего десятилетия активно вело пропаганду в пользу парламентского обновления, и на собрании под эгидой этой организации и под председательством Чарльза Джеймса Фокса была составлена программа, настаивавшая на столь радикальных инновациях, как установление всеобщего избирательного права для мужчин, создание равных избирательных округов, оплата труда членов, отмена имущественного ценза для членов и принятие тайного голосования. Революция во Франции и затяжная борьба с Наполеоном приостановили движение за реформы, но после 1815 года агитация возобновилась с новой силой. Экономические и социальные беды нации в десятилетие, следовавшее за восстановлением мира, были многочисленны, и укрепилось убеждение, что лишь посредством реконструкции парламента можно достичь адекватных мер улучшения. Склонность торийских правительств того периода состояла в том, чтобы сопротивляться народному требованию или, в крайнем случае, уступать изменениям, которые не затрагивали аристократический характер парламентских палат. Но реформаторы отказывались отвлекаться от своей фундаментальной цели, и в конце концов силы традиции, консерватизма и вековых интересов были вынуждены уступить.

86. Акт о реформе 1832 года. — Первым заметным триумфом стало принятие Закона о реформе 1832 года. Изменения, произведенные этим памятным законодательным актом, носили двойственный характер: первый касался распределения мест в парламенте, второй — расширения избирательного права. Число шотландских членов было увеличено с 45 до 54; ирландских — со 100 до 105; английских и уэльских — сокращено с 513 до 499. Общего перераспределения мест не проводилось, не было и попыток привести парламентские округа в точное и единообразное соответствие с данными переписи. Однако самые вопиющие несправедливости прежних условий были устранены. Пятьдесят шесть боро с населением менее 2 000 человек были полностью лишены представительства; тридцать одно с населением от 2 000 до 4 000 было сокращено с двух членов до одного, а одно было сокращено с четырех членов до двух. 143 места, освободившиеся таким образом, были перераспределены, а совокупное число (658) осталось прежним. Двадцати двум крупным боро, до тех пор не представленным, было предоставлено по два члена каждому; еще двадцати одному был предоставлен один дополнительный член; и в общей сложности шестьдесят пять мест были выделены двадцати семи английским графствам, а оставшиеся тринадцать — Шотландии и Ирландии. Перераспределение привело к заметному усилению политической власти северных и северо-центральных районов страны. Изменения, внесенные в избирательное право, были многочисленными и важными. В графствах сорок шиллинговый фригольдерский ценз с некоторыми ограничениями был сохранен; однако избирательное право было распространено на всех арендаторов и копигольдеров земли с арендной платой не менее 10 фунтов стерлингов в год и на арендаторов по воле (tenants-at-will), владеющих имуществом стоимостью 50 фунтов стерлингов в год. В боро право голоса было предоставлено всем «оккупантам» (домовладельцам/съемщикам) домов стоимостью 10 фунтов стерлингов в год. Общее число наделенных избирательным правом лиц составило приблизительно 455 000 человек. Базируясь исключительно на владении или найме недвижимости значительной стоимости, реформа не дошла до допуска к политической власти огромной массы фабричных рабочих и сельскохозяйственных батраков, и по этой причине она подверглась ожесточенной обструкции со стороны более продвинутых либеральных элементов. Если же избирательное право и не было распространено на массы, оно оказалось заметно ближе к ним; и — что было почти столь же важно — оно было сделано в существенной мере единообразным впервые во всем королевстве.

87. Чартистское движение. — Акт 1832 года не обладал никакими элементами окончательности. Его авторы в целом были довольны, но с течением времени становилось все более очевидным, что нация — нет. Политическая власть по-прежнему была сосредоточена у магнатов королевства, горожан, способных платить ежегодную арендную плату в 10 фунтов стерлингов, и зажиточных копигольдеров и арендаторов сельских районов. Влиятельные виги и тори одинаково настаивали на том, что дальнейшие новшества немыслимы, но радикалы и трудящиеся массы столь же решительно настаивали на том, чтобы начатая реформа была доведена до своего логического завершения. Требования, на которых делался особый акцент, были собраны в «шесть пунктов» Народной хартии, обнародованной в окончательном виде 8 мая 1838 года. Эти шесть пунктов были следующими: (1) всеобщее избирательное право для мужчин старше двадцати одного года, (2) равные избирательные округа, (3) голосование тайным бюллетенем, (4) ежегодные сессии парламента, (5) отмена имущественного ценза для членов Палаты общин и (6) оплата труда членов. Самого перечисления этих требований достаточно, чтобы выявить политическую отсталость Англии трехчетвертной давности. Мало того, что избирательное право все еще оставалось сурово ограниченным, а основа представительства — устаревшей и несправедливой; голосование было устным и публичным, а для избрания требовался имущественный ценз.

88. Акт о народном представительстве 1867 года. — После десятилетия зрелищной пропаганды чартизм потерпел крах, не достигнув осязаемых результатов. Тем не менее, был недалек тот день, когда силы реформ, отрезвленные и возглавляемые практичными государственными деятелями, смогли реализовать одну за другой свои фундаментальные цели. В 1858 году второе правительство Дерби согласилось на принятие меры, посредством которой были отменены все имущественные цензы, доселе требовавшиеся от английских, уэльских и ирландских членов, а после 1860 года проекты расширения избирательного права рассматривались со все возрастающей серьезностью. В 1867 году третье правительство Дерби, чьей направляющей силой был Дизраэли, провело законопроект, предусматривающий избирательную реформу более радикального характера, чем когда-либо просили или желали кто-либо, кроме самых бескомпромиссных радикалов. Этот Акт о народном представительстве лишь незначительно изменил распределение парламентских мест. Общее число мест осталось прежним, как и квота Ирландии в 105 мест; представительство Шотландии было увеличено с 54 до 60, в то время как представительство Англии и Уэльса было уменьшено с 499 до 493; и в ходе проведенного перераспределения одиннадцать боро лишились права представительства, а еще тридцать пять были сокращены с двух членов до одного. Освободившиеся таким образом пятьдесят два места были использованы для наделения избирательным правом двенадцати новых боро и трех университетских округов, а также для увеличения представительства ряда наиболее густонаселенных городов и графств.

Наиболее важными положениями акта были, однако, те, которые касались избирательного права. В Англии и Уэльсе избирательное право в графствах гарантировалось мужчинам, чей фригольд имел ценность сорока шиллингов в год, копигольдерам и арендаторам с годовым доходом в 5 фунтов и домовладельцам, чья арендная плата составляла не менее 12 фунтов в год. Избирательное право для арендаторов с цензом в двенадцать фунтов было новым, а ценз для копигольдеров и арендаторов был снижен с 10 до 5 фунтов; в остальном избирательное право в графствах осталось неизменным. Избирательное право в боро претерпело коренные изменения. Прежде лица квалифицировались для голосования в качестве домовладельцев только в том случае, если их дом стоил не менее 10 фунтов в год. Теперь это право предоставлялось каждому мужчине, который занимал в качестве собственника или арендатора в течение двенадцати месяцев жилой дом или любую его часть, используемую в качестве отдельного жилища, независимо от его стоимости. Другое новоустановленное избирательное право предоставляло право голоса всем постояльцам, занимающим в течение не менее года комнаты чистой стоимостью без мебели в 10 фунтов в год. Эффект этих положений заключался в наделении избирательным правом городского рабочего класса, подобно тому как акт 1832 года наделил им преимущественно городские средние классы. Настолько широким в этот момент стало городское избирательное право, что для его последующей модификации почти не осталось места. Изначально задуманное, предложение Дизраэли должно было увеличить электорат не более чем на 100 000 человек; в измененном и принятом виде оно практически удвоило население избирателей, подняв его с 1 370 793 непосредственно перед 1867 годом до 2 526 423 в 1871 году. Актом 1832 года средние классы получили избирательные права; актом 1867 года политическая власть в немалой степени перешла в руки масс. Вне сферы политического влияния теперь оставались лишь две большие группы людей — сельскохозяйственные батраки и шахтеры.

89. Акт о народном представительстве 1884 года. — То, что избирательные цензы в одной категории округов были демонстративно более либеральными, чем в другой, являлось аномалией, и в период, когда аномалии наконец устранялись из английской избирательной системы, исправление этого не могло затянуться надолго. 5 февраля 1884 года второе министерство Гладстона выполнило предвыборное обещание, внеся законопроект, распространяющий на графства те же избирательные правила, которые были установлены в 1867 году в городах. Мера прошла в Общинах, но была отвергнута Лордами по той причине, что она не сопровождалась законопроектом о перераспределении мест. Благодаря соглашению между двумя палатами угроза тупика была предотвращена, и результатом стало то, что до конца года Лорды приняли правительственный законопроект с тем пониманием, что его принятие должно непосредственно сопровождаться внесением законопроекта о перераспределении. Акт о народном представительстве 1884 года имеет форму разрозненную и трудную для понимания, но его эффект легко сформулировать. Им были установлены единообразное домохозяйское избирательное право и единообразное квартирантское избирательное право во всех графствах и боро Соединенного Королевства. Владение любой землей или недвижимостью чистой годовой стоимостью в 10 фунтов было сделано цензом как в боро, так и в графствах; а лица, занимающие дом в силу должности или работы, должны были считаться «домовладельцами» для целей акта. Мера удвоила электорат графств и увеличила общий электорат примерно на 2 000 000, или приблизительно на сорок процентов. Ее важнейшим эффектом стало наделение избирательными правами рабочего в деревне, как акт 1867 года наделил ими рабочего в городе.

90. Акт о перераспределении мест 1885 года. — В 1885 году при сотрудничестве двух великих партий был принят обещанный Акт о перераспределении мест. Теперь впервые в английской истории была предпринята попытка распределить представительство в Палате общин в чем-то близком к строгому соответствию плотности населения. Во-первых, общее число членов было увеличено с 658 до 670, причем из этого числа 103 были выделены Ирландии, 72 — Шотландии и 495 — Англии и Уэльсу. Во-вторых, метод, посредством которого осуществлялись прежние перераспределения, то есть более или менее произвольный перевод мест из вопиюще перепредставленных боро в более населенные боро и графства, был заменен методом, основанным на принципе равных избирательных округов, каждый из которых избирает одного члена. В теории предполагалось, что округ охватывает 50 000 человек. Боро с населением менее 15 000 жителей были лишены статуса самостоятельных боро, став для избирательных целей частями тех графств, в которых они располагались. Боро с населением от 15 000 до 50 000 жителей имели право сохранить или, если они ранее не были представлены, получить по одному члену каждое. Боро с населением от 50 000 до 165 000 получали двух членов, а с населением более 165 000 — трех, с добавлением одного на каждые дополнительные 50 000 человек. Тот же общий принцип соблюдался и в графствах. Так, город Ливерпуль, который до 1885 года направлял в парламент трех членов, распался на девять отдельных округов, каждый из которых избирал по одному члену, а крупное северное графство Ланкашир, которое с 1867 года было разделено на четыре части, каждая из которых избирала по два члена, теперь было разбито на двадцать три округа с одним членом каждый. Боро, которые до 1885 года избирали двух членов и при перераспределении сохранили это число, остались едиными округами для избрания этих двух членов. Таких боро на сегодняшний день насчитывается двадцать три. Они вместе с лондонским Сити и тремя университетами — Оксфордским, Кембриджским и Дублинским — составляют существующие двадцать семь двухмандатных округов. Путем разделения графств, старых боро с числом членов более двух и новых боро всего с двумя членами все округа, кроме этих двадцати семи, были преобразованы в отдельные одномандатные избирательные округа, каждый со своим собственным именем и идентичностью.

III. Избирательное право и вопросы выборов сегодняшнего дня

91. Избирательное право как оно есть. — Посредством мер 1884 и 1885 годов Палата общин была поставлена на широкую демократическую основу. Обе меры стоят сегодня в статутах, и ни одна из них не была изменена ни в какой существенной детали. В отношении существующих избирательных прав имеются два преобладающих факта. Один из них заключается в том, что индивиды как таковые не обладают привилегией голосования; напротив, обладание этой привилегией определяется почти неизменно в связи с владением или наймом недвижимости. Другой состоит в том, что избирательная система, будучи в существенной мере единообразной по всему королевству, тем не менее является самой сложной в Европе. Существуют три важных избирательных права, которые являются всеобщими, и два, которые таковыми не являются. В первую группу входят: (1) владение в качестве собственника или нанимателя землей или недвижимостью чистой годовой стоимостью в 10 фунтов; (2) владение в качестве собственника или нанимателя жилым домом или частью дома, используемой в качестве отдельного жилища, независимо от его стоимости; и (3) владение жильем стоимостью без мебели в 10 фунтов в год. Два избирательных права, которые не являются всеобщими: (1) владение землей стоимостью сорок шиллингов в год или владение землей на определенных иных оговоренных условиях — это применимо только к графствам и в небольшой степени к боро, являющимся графствами сами по себе; и (2) проживание фригольдеров в тех городах, где они имели право голоса до 1832 года. Условия и исключения, сопровождающие эти различные избирательные права, столь многочисленные, что мало кто в Англии, кроме юристов, претендует на то, чтобы знать их все, а объем судебных разбирательств, проистекающих из попыток провести различие между «домовладельцем» и «квартирантом» и из других технических деталей предмета, огромен. Избиратели должны достичь двадцати одного года, и имеется несколько сложных требований в отношении периода владения землей и проживания, а также в отношении выполнения формальностей регистрации. Существуют также различные сопутствующие дисквалификации. Ни один пэр, за исключением ирландского пэра, обладающего местом в Палате общин, не может голосовать; лица, работающие в качестве агентов на выборах, агитаторов, клерков или рассыльных, не могут голосовать, равно как и должностные лица по проведению выборов в округах, за исключением случаев, когда это необходимо для преодоления равенства голосов двух кандидатов; а иностранцы, лица, осужденные за тяжкие преступления, и, на оговоренных условиях, лица, получающие общественную благотворительность, аналогичным образом лишены этих прав. В совокупности, однако, существующие избирательные права приближаются заметно близко к всеобщему избирательному праву мужчин. Подсчитано, что отношение избирателей к населению составляет примерно один к шести, тогда как нормальная доля мужчин старше двадцати одного года, без учета нищих, преступников и других лиц, обычно дисквалифицируемых законом, составляет чуть менее одного из четырех. Единственные классы взрослых мужчин, в настоящее время регулярно исключаемые из избирательной привилегии, — это домашняя прислуга, холостяки, живущие с родителями и не занимающие помещений от своего собственного имени, и лица, чья смена места жительства периодически лишает их голоса.

«Нынешнее состояние избирательного права, — утверждает Лоуэлл, — поистине историческое, а не рациональное. Оно сложно, неопределенно, дорого в требуемом механизме и исключает определенное количество людей, которых исключать нет никаких причин, в то время как допускает множество людей, которых допускать не следует, если кого-либо вообще должно лишать прав». Запрошлые поколения с самых разных сторон раздавались требования о том, чтобы условия избирательного права и, по сути, избирательная система в целом были пересмотрены, скоординированы и либерализованы; и на момент написания (1912 год) в парламенте находится мера фундаментального значения, направленная в эту сторону. Избирательные изменения, которые наиболее широко пропагандировались, по крайней мере в последние годы, насчитывают четыре пункта: (1) новое распределение мест в общинах в соответствии с расселением населения; (2) расширение избирательного права на классы мужчин, в настоящее время лишенные его; (3) отмена множественного голоса; и (4) предоставление избирательных прав женщинам.

92. Вопрос о перераспределении мест. — Как уже отмечалось, Акт о перераспределении мест 1885 года установил округа, в которых наблюдалось некоторое приближение к равенству. Этот принцип далеко не полностью претворялся в жизнь. Например, вновь созданный боро Челси насчитывал свыше 90 000 человек, в то время как старый боро Виндзор — менее 20 000. Но неравенства, оставленные актом без внимания, были незначительны по сравнению с теми, которые возникли за четверть века, в течение которого не проводилось никакого перераспределения вообще. В 1901 году наименее населенный округ Соединенного Королевства, боро Ньюри в Ирландии, насчитывал лишь 13 137 человек, в то время как южный дивизион графства Эссекс — 217 030; тем не менее каждый из них был представлен одним членом. Это означает, конечно, вопиющее несоответствие в весе народных голосов и, по сути, сверхпредставительство определенных взглядов и интересов. В январе 1902 года поправка к парламентскому адресу, призывающая к желательности перераспределения, бурно дебатировалась в общинах, и накануне своего падения летом 1905 года правительство Бальфура представило Резолюцию о перераспределении, призванную удовлетворить требования пропагандистов принципа «один голос — одна ценность». В то время отмечалось, что если сразу после реформы 1885 года наибольший коэффициент несоответствия между округами составлял 5,8 к 1, то за двадцать лет он возрос до 16,5 к 1. Предложенный план предусматривал установление среднего населения, представляемого одним членом, в пределах от 50 000 до 65 000, выделение восемнадцати дополнительных мест Англии и Уэльсу и четырех — Шотландии, сокращение квоты Ирландии на двадцать два и такие дальнейшие перестройки, которые снизили бы коэффициент наибольшего несоответствия до 6,8 к 1. Под решением спикера о том, что резолюция требует разделения на восемь или девять частей для обсуждения по отдельности, предложение было отозвано. Было объявлено, что законопроект по этому вопросу будет внесен, но скорая отставка министерства сделала это невозможным, и в последующие годы этот аспект избирательной реформы уступил первенство другим вопросам.

Особая трудность, присущая этому предмету, создается специфическим положением Ирландии. Вследствие сокращения населения Ирландии за прошедшие полвека эта часть Соединенного Королевства оказалась заметно перепредставленной в Вестминстере. Средний ирландский общинник заседает всего от 44 147 человек, в то время как средний английский член представляет 66 971. Если бы новое распределение было произведено в строгой пропорции к членам, Ирландия потеряла бы 30 мест, а Уэльс — три, в то время как Шотландия приобрела бы одно, а Англия — около 30. Однако ирландский народ утверждает, что Акт об унии 1800 года, которым Ирландии гарантировалось не менее ста парламентских мест, носит характер договора, условия которого не могут быть нарушены иначе как с согласия обеих договаривающихся сторон; и пока ирландцам не разрешено иметь отдельный парламент, можно рассчитывать на то, что они будут сопротивляться, как сопротивлялись в 1905 году, любому предложению, предусматривающему сокращение их избирательной силы в парламенте Соединенного Королевства.

93. Проблема множественного голоса. — Помимо предоставления избирательных прав женщинам, главными вопросами избирательного права в Великобритании сегодня являются те, которые касаются наделения привилегией голосования взрослых мужчин, все еще лишенных ее, отмены множественного голоса и общего упрощения и унификации избирательных правил. Проблема множественного голоса стара. Согласно действующему законодательству, избиратель не может голосовать более одного раза в одном округе, равно как и более чем в одном дивизионе одного и того же боро; но помимо этого, и за исключением того, что не запрещено требованиями ценза оседлости, он имеет право голосовать в каждом округе, в котором он обладает цензом. В Соединенных Штатах и в большинстве европейских стран человек обладает лишь одним голосом, и любая иная договоренность противоречила бы принципу гражданского равенства, который лежит в основе народного правления. В Англии неоднократно предпринимались попытки добиться установления неизменного правила «один человек — один голос», но пока без успеха. Число множественных избирателей — около 525 000 — относительно невелико, однако если вспомнить, что отдельный избиратель может подать во время парламентских выборов пятнадцать или двадцать голосов, то можно заметить, что этого числа вполне достаточно для того, чтобы склонить чашу весов во многих упорных избирательных округах. Подавляющая доля множественных избирателей связана с консервативной партией, откуда проистекает то, что либералы враждебны этой привилегии и были таковыми долгое время. После триумфа либералов на выборах 1906 года был внесен Законопроект о множественном голосовании, требующий, чтобы каждый избиратель, обладающий более чем одним голосом, был зарегистрирован в округе по своему выбору и ни в каком другом. Мера прошла через Общины большинством в 333 голоса против 104, однако консервативное большинство в Лордах добилось ее провала, заявляя, что, хотя оно готово рассмотреть полную схему избирательной реформы, предложенный законопроект таковым не является.

94. Законопроект об избирательном праве 1912 года. — Вскоре после окончательного принятия в августе 1911 года Парламентского акта, которым было обеспечено полное преобладание Общин как в финансовых, так и в законодательных вопросах, либеральное правительство мистера Асквита заявило о своем намерении в скором времени представить всеобъемлющую меру избирательной реформы. Зимой 1911–1912 годов проект был сформулирован, а в начале лета 1912 года законопроект был внесен. Принятие этой меры в ее основных чертах вполне вероятно, хотя на момент написания она отнюдь не гарантирована. В основном законопроект предусматривает три реформы. Во-первых, он заменяет нынешнюю сложную и нелогичную сеть избирательных прав простым цензом оседлости или занятости, распространяя тем самым привилегию голосования практически на всех взрослых мужчин. Во-вторых, он упрощает процесс регистрации и, по сути, наделяет избирательными правами большое количество мужчин, которые в прошлом не могли голосовать из-за смены места жительства или трудностей регистрационного процесса. Наконец, он полностью отменяет как множественный голос, так и отдельное представительство университетов. Эффект первых двух из этих положений, по оценкам, увеличит электорат на 2 500 000 голосов, а эффект третьего — уменьшит его более чем на 600 000; так что совокупным результатом всех трех станет увеличение существующего электората с восьми миллионов до десяти миллионов. В общей сложности двадцать восемь статутов об избирательном праве полностью, а сорок четыре других частично отменяются законопроектом. Основанием, по которому мера на ее ранних этапах подвергалась главным образом нападкам, было отсутствие в ней положения о перераспределении мест. Защита правительства состояла в том, что, хотя острая необходимость перераспределения признается, такое перераспределение может быть осуществлено только после того, как станет точно известно, какими будут избирательные правила королевства.

95. Вопрос о женском избирательном праве. — Можно заметить, что Законопроект об избирательном праве ограничивает избирательное право взрослыми мужчинами. Однако эта мера была намеренно сформирована так, чтобы позволить включение поправки, предусматривающей наделение избирательными правами женщин. Малоизвестен тот факт, что английские женщины с надлежащими цензами некогда обладали избирательным правом на национальных выборах. Сами они не допускались к голосованию, но женщина имела привилегию временно передавать свой ценз любому мужчине, и до XVII века эта привилегия временами использовалась. Действительно, лишь с принятием Закона о реформе 1832 года избирательное право, путем введения фразы «лица мужского пола», фактически закрепило парламентский электорат исключительно за мужчинами. Первая заметная попытка, предпринятая в парламенте для восстановления и расширения женского избирательного права, принадлежала Джону Стюарту Миллю в 1867 году. Его предложенная поправка к закону о реформе того года была отклонена 196 голосами против 73. В 1870 году мера по женскому избирательному праву, составленная доктором Панкхерстом и внесенная в Общины Джоном Брайтом, прошла второе чтение большинством в тридцать три голоса, но впоследствии была отклонена. В течение семидесятых и в начале восьмидесятых годов велась энергичная пропаганда, и почти каждая сессия приносила свой урожай законопроектов о женском избирательном праве. Была предпринята решительная попытка добиться включения пункта о женском избирательном праве в Законопроект о реформе 1884 года. Предложенная поправка поддерживалась очень широко прессой, но из-за угрозы Гладстона о том, что в случае принятия поправки вся мера будет отозвана, проект был заброшен. Следующая важная глава в истории движения была открыта созданием в 1903 году Женского социально-политического союза. В 1904 году был внесен законопроект об избирательном праве, но он не стал законом. Однако за последнее десятилетие это движение добилось значительных успехов и благодаря своему зрелищному характеру привлекло к себе широкое внимание. В марте 1912 года мера об избирательном праве женщин была отклонена в Палате общин с незначительным перевесом в 222 голоса против 208. Премьер Асквит выступает против женского избирательного права, но его коллеги по министерству почти поровну разделены по этому вопросу, и вполне возможно, что мера по женскому избирательному праву может быть проведена под видом поправки к находящемуся на рассмотрении Законопроекту об избирательном праве. Если бы это произошло и цензы были сделаны идентичными мужским, число женщин-избирательниц составило бы приблизительно 10 500 000.

96. Требования к кандидатам на выборах. Регламент, определяющий требования, необходимые для избрания в парламент, в настоящее время в целом прост и либерален. Ценз оседлости был заменен в XVIII веке имущественным цензом; однако, как уже отмечалось, в 1858 году он также был отменен. Присяга на верность и присяги, налагающие религиозные тесты, некогда служили препятствием для многих, но теперь от члена парламента требуется лишь очень простая присяга или подтверждение верности в форме, совместимой с любыми оттенками религиозных убеждений или их отсутствием. Любой совершеннолетний британский подданный мужского пола имеет право баллотироваться на выборах, если он не принадлежит к одной из немногих небольших групп — в частности, к пэрам (за исключением ирландских); духовенству Римско-католической церкви, Церкви Англии и Церкви Шотландии; определенным должностным лицам; банкротам; а также лицам, осужденным за государственную измену, тяжкое преступление или коррупционные правонарушения. От члена парламента не требуется быть жителем избирательного округа, который он представляет. Избранный должным образом кандидат не может избежать членства путем отставки. Он может быть исключен, но единственный способ для него добровольно покинуть палату — это принятие какого-либо государственного поста, занимающий который ipso facto утрачивает право на членство. Для этой цели сохраняются два или три синекуры, из которых наиболее известна должность смотрителя Чилтернских сотен. Депутат, желающий отказаться от своего места, добивается своей цели, подавая заявление на одну из этих должностей, получая ее и, после того как он утратил право на мандат, слагая с себя полномочия.

IV. Избирательная процедура и правила

97. Избирательные Вриты и дни выборов. Когда парламент распускается, королевская прокламация, в которой объявляется о роспуске, выражает желание короны заручиться советом народа и возвещает волю и соизволение суверенного государя созвать новый парламент. Используя эту прокламацию в качестве ордера, канцлеры Великобритании и Ирландии незамедлительно издают избирательные вриты, адресованные возвращающим офицерам графств и боро, то есть во всех шотландских и ирландских избирательных округах, а также в английских графствах — шерифам или их заместителям, а в английских боро — мэрам. Форма этих вритов, равно как и характер избирательной процедуры в целом, предписана Законом о парламентских и муниципальных выборах 1872 года, широко известным как Закон о тайном голосовании. При получении надлежащего врита возвращающий офицер объявляет день и место выборов, а также день голосования, если известно, что выборы будут состязательными. В графствах выборы должны состояться в течение девяти дней, в боро — в течение четырех дней после получения врита, однако в рамках этих сроков дата устанавливается в каждом избирательном округе возвращающим офицером. В день выборов происходят следующие фактические события: (1) все кандидаты на места официально выдвигаются; (2) если в течение часа с момента, назначенного для выборов, число выдвинутых кандидатов не превышает количество подлежащих замещению мест, избрание этих кандидатов объявляется незамедлительно; и (3) если проводится состязательное голосование, выборы откладываются на день голосования, назначаемый возвращающим офицером, который должен состояться в графствах через два-шесть дней, а в боро — не позднее чем через три дня.

98. Голосование. До 1872 года кандидаты выдвигались устно (viva voce) на «хастингах» — сооруженной для этой цели открытой платформе; но в настоящее время выдвижение кандидатур осуществляется в письменном виде. Требуется, чтобы кандидата предложил зарегистрированный избиратель избирательного округа и чтобы его выдвижение было официально поддержано девятью другими избирателями. Доля безальтернативных выборов неизменно велика (особенно в Ирландии, где во многих случаях выступать против кандидата националистов бесполезно), иногда достигая четверти и даже трети. Голосование в пределах отдельного избирательного округа завершается в течение одного дня, часы голосования — с восьми часов утра до восьми часов вечера, однако в силу описанного порядка общенациональные выборы неизменно растягиваются на период, превышающий две недели. Эта система, разумеется, действует в интересах избирателя, обладающего несколькими голосами, который имеет возможность изо дня в день участвовать в голосовании в широко разнесенных избирательных округах. Для удобства избирателей избирательные округа регулярно делятся на участки или районы. Когда надлежащим образом квалифицированный и зарегистрированный избиратель появляется на участке для голосования, ему выдается избирательный бюллетень, содержащий имена кандидатов. Он проходит с ним в зашторенную кабину и ставит крестик напротив имени или имен тех, за кого желает проголосовать, после чего бюллетень опускается в ящик. По завершении голосования ящики пересылаются возвращающему офицеру избирательного округа, голоса подсчитываются, и объявляется результат. Врит, послуживший полномочием для возвращающего офицера, снабжается свидетельством о выборах на оборотной стороне и возвращается клерку Короны в Канцлерстве. Следует отметить, однако, что в университетах Закон о тайном голосовании не применяется. В этих избирательных округах избиратель может подать свой голос устно или передать его через доверенное лицо из места своего проживания.

99. Частота выборов: избирательная кампания. Всеобщие выборы в Великобритании не проводятся с периодической регулярностью. Единственное обязательное требование в данном вопросе заключается в том, что выборы должны быть назначены, когда парламент достигает максимального срока жизни, разрешенного ему законом. До 1694 года никаких положений на этот счет не существовало, и король мог сохранять парламент столько, сколько пожелает. Карл II удерживал созванный при его вступлении на престол парламент в течение семнадцати лет. Однако с 1694 по 1716 год максимальный срок полномочий парламента составлял три года; с 1716 по 1911 год — семь лет; сегодня он составляет пять лет. На практике парламенты никогда не работают в течение максимального периода, и нормой стал средний интервал между выборами в три-четыре года. В большинстве случаев выборы более или менее неожиданно провоцируются обращением потерпевшего поражение кабинета министров к народу, и нередко случается так, что выборы почти полностью сводятся к одному-единственному вопросу и тем самым приобретают характер национального референдума по обсуждаемой проблеме. Это в превосходной степени относилось к последним всеобщим выборам — выборам декабря 1910 года, на которых страну просили поддержать правительство Асквита в его стремлении обуздать независимую власть Палаты лордов. В любом случае предвыборная кампания, предшествующая выборам, носит кратковременный характер, хотя и продолжается на протяжении всего избирательного периода, а в случае неопределенности исхода имеет тенденцию скорее нарастать, чем убывать по своей интенсивности. Обращения к избирателям осуществляются главным образом посредством публичных выступлений, полемической и иллюстрированной прессы, распространения брошюр и листовок, парадов и массовых митингов, а также широкого использования плакатов, карикатур и прочих средств, призванных привлечь и сконцентрировать внимание. Планы разрабатываются, аргументы формулируются, а лидерство в публичной агитации берут на себя члены Правительства во главе с премьер-министром и, с другой стороны, лица, являющиеся признанными лидерами парламентской Оппозиции.

100. Регулирование избирательных расходов. Было время — и еще на памяти живущих ныне людей, — когда английские парламентские выборы сопровождались коррупционными практиками, настолько всеобщими и бесстыдными, что они казались скорее комичными, нежели предосудительными. Избиратели как само собой разумеющееся принимали подношения, предлагавшиеся им, ели, пили, кумили и пировали за счет кандидата на протяжении всего избирательного периода, и их почитали людьми действительно совестливыми, если в конце концов они не перебегали на сторону оппозиции. Печально известное Нортгемптонское голосование 1768 года, в ходе которого группа избирателей численностью менее тысячи человек принимала знаки гостеприимства от сторонников трех кандидатов на общую сумму, превышающую миллион фунтов стерлингов, было, конечно, исключением; однако история бесчисленных других случаев отличалась от него лишь суммами затрат. Сегодня сложилось совершенно иное положение дел. Из одной из наиболее коррумпированных Великобритания превратилась в одну из самых образцовых наций во всем, что касается приличий избирательной процедуры. Закон о тайном голосовании 1872 года содержал положения, призванные усилить действовавшие ранее законы о борьбе с коррупционными практиками, но реальным поворотным пунктом стало принятие всеобъемлющего Закона о коррупционных и незаконных практиках 1883 года. Данной мерой взяточничество (в семи перечисленных формах) и угощение избирателей карались тюремным заключением или штрафом и, при различных условиях, политическим поражением в правах. Количество и функции лиц, которые могут наниматься кандидатом для помощи в кампании, были строго регламентированы; от каждого кандидата требовалось иметь единственного уполномоченного агента, отвечающего за расходование всех денежных средств (за исключением оговоренных «личных» расходов) в пользу кандидата и обязанного представить возвращающему офицеру в течение тридцать пяти дней после выборов заверенное присягой заявление, охватывающее все доходы и расходы. И, наконец, закон установил по скользящей шкале, пропорционально размерам избирательных округов, максимальные суммы, которые кандидаты могут законно расходовать. В боро с числом зарегистрированных избирателей не более 2000 эта сумма составляет 350 фунтов стерлингов с добавлением 30 фунтов за каждую тысячу избирателей сверх указанного числа. В сельских округах, где надлежащие издержки, как правило, выше, разрешается сумма в 650 фунтов стерлингов, если число зарегистрированных избирателей не дотягивает до 2000, с добавлением 60 фунтов за каждую дополнительную тысячу. Помимо этих сумм, кандидату разрешаются траты в размере 100 фунтов стерлингов на расходы сугубо личного характера.

Диапазон расходов, разрешенных таким образом по закону, разумеется, значителен, и материалы судебных дел по выборам показывают, что на практике эти лимиты нередко превышаются. Тем не менее следствием закона стало неоспоримое сдерживание денежных трат со стороны кандидатов, очищение политики и в то же время предоставление возможности баллотироваться людям с умеренным достатком, которые в противном случае оказались бы в крайне невыгодном положении по сравнению со своими более богатыми и расточительными конкурентами. Представляется интересным отметить, что из-за неучастия государства в избирательных расходах на плечи кандидатов ложатся определенные издержки, неизвестные в Соединенных Штатах и других странах. Счета, представленные возвращающим офицером, должны быть оплачены кандидатами в пределах избирательного округа, и эти счета покрывают публикацию уведомлений о выборах, подготовку и предоставление бланков для выдвижения кандидатур, стоимость штампов, избирательных бюллетеней, участков для голосования и печати, гонорары клерков и, наконец, дорожные расходы и вознаграждение самого возвращающего офицера. Доля этих издержек, приходящаяся на кандидата, может составить всего 25 фунтов стерлингов, но вероятнее всего окажется в пределах от 200 до 300 фунтов и может подняться до 600 фунтов.

ГЛАВА V

ПАРЛАМЕНТ: ПАЛАТА ЛОРДОВ

I. Состав

101. Истоки. За возможным исключением венгерской Палаты магнатов, британская Палата лордов является древнейшей второй палатой среди парламентских органов. Кроме того, она является самой многочисленной и наиболее чисто наследственной среди вторых палат. Ее происхождение можно проследить напрямую от Великого совета эпохи Плантагенетов и, по мнению некоторых ученых, от витенагемота англосаксонских времен. К Совету изначально принадлежали знать и духовенство — высшее и низшее. Практически этот орган состоял из наиболее влиятельных церковников и могущественных держателей королевских ленов, непосредственно подчиненных короне. С течением времени низшее духовенство сочло более удобным сосредоточить свое внимание на заседаниях церковного собрания, известного как Конвокация, в то время как мелкая знать — то есть более бедные и мало влиятельные дворяне — сочла выгодным связать свою судьбу не с великими баронами и графами, как это было прежде, а с зажиточными, хотя и не принадлежавшими к титулованной знати рыцарями графств. Из элементов, которые остались — высшего духовенства и великих нобилей — напрямую развилась Палата лордов. Младшие же бароны, рыцари графств и горожане, напротив, объединились, чтобы сформировать Палату общин.

102. Принцы крови и потомственные пэры. В отношении своего фундаментального устройства Палата лордов претерпела лишь незначительные изменения за многие столетия своего существования. Однако в отношении состава и численности этого органа изменения были многочисленными и важными. В настоящее время в палате заседает по меньшей мере шесть отчетливых групп членов, заседающих на различных основаниях и обладающих далеко не одинаковым статусом. Первая включает принцев королевской крови, достигших совершеннолетия. Их число переменчиво, но, разумеется, никогда не бывает большим. Они имеют старшинство перед остальной знатью, но на практике редко участвуют в заседаниях Палаты. Вторая группа является самой важной из всех. Она включает пэров с наследственными местами и сама по себе обоснованно делится на три группы: пэров Англии, созданных до унии с Шотландией в 1707 году, пэров Великобритании, созданных между упомянутой датой и унией с Ирландией в 1801 году, и пэров Соединенного Королевства, созданных после этой даты. Технически пэры создаются короной; но на практике их создание в значительной степени контролируется премьер-министром; и этот акт может совершаться с целью чествования выдающихся людей в области права, литературы, науки или бизнеса либо с более практической целью изменения политической окраски верхней палаты. Полномочия по созданию пэристских титулов ничем не ограничены, и, поскольку это единственный способ, с помощью которого состав данного органа может быть увеличен по усмотрению, эти полномочия используются нередко. Изначально право заседать в качестве пэра давалось просто индивидуальным вритом вызова либо тем фактом, что такой врит был выдан предку данного лица, но этот метод давным-давно был заменен официальным пожалованием патентных грамот, сопровождаемым вручением надлежащего врита. За исключением подлежащих упоминанию случаев, пэристские титулы являются наследственными, и наследник занимает свое парламентское место по достижении двадцати одного года. Пэры делятся на пять рангов: герцоги, маркизы, графы, виконты и бароны. Сложные правила, регулирующие старшинство этих классов, имеют большое социальное, но второстепенное политическое значение.

103. Пэры-представители Шотландии и Ирландии. Третья группа членов включает пэров-представителей Шотландии. Согласно положениям Акта об унии 1707 года, при созыве нового парламента вся совокупность шотландских пэров избирает шестнадцать человек из своего числа для заседания в качестве их представителей в Вестминстере. По традиции выборы происходят во дворце Холируд в городе Эдинбурге. Акт 1707 года не предусматривал создания шотландских пэров, вследствие чего в результате пресечения дворянских родов и периодического пожалования пэристского титула Соединенного Королевства шотландскому пэру общее число шотландских пэристских титулов сократилось со 165 до 33. Срок полномочий шотландского пэра-представителя в Вестминстере истекает с окончанием полномочий парламента. Четвертая группа членов — ирландская. Актом об унии 1800 года было предусмотрено, что места в Палате лордов предоставляются не всем ирландским пэрам, а лишь двадцати восьми из них, избираемым пожизненно всей совокупностью ирландских пэров. Число ирландских пэристских титулов было поставлено в условия постепенного сокращения и ныне находится ниже установленного максимума в сто человек. В отличие от английских и шотландских пэров, ирландские пэры, если они не избраны в Палату лордов, могут баллотироваться на выборах в Палату общин, хотя и не могут представлять ирландские избирательные округа. Однако, являясь членами Палаты общин, они не могут быть избраны в Палату лордов, равно как и не могут участвовать в избрании пэров-представителей.

104. Лорды-апеллянты. Пятая группа членов включает лордов-апеллянтов по ординарным делам, которые отличаются от других созданных короной пэров тем, что их места не являются наследственными. Одна из функций Палаты лордов заключается в том, чтобы служить высшим национальным апелляционным судом. Вполне логично, что в состав этого органа должно входить определенное число наиболее выдающихся юристов королевства, и далее — что судебные дела палаты должны рассматриваться по большей частью этим корпусом экспертов. В 1876 году был принят Закон о судебной юрисдикции, разрешивший назначение двух (впоследствии число было увеличено до четырех) «судебных лордов» с титулом барона, а законодательство 1887 года сделало срок полномочий этих членов, дотоле обусловленный продолжающимся отправлением судебных функций, бессрочным пожизненно. В настоящее время эти четыре судьи под председательством Лорд-канцлера фактически составляют высший трибунал королевства. Трех из них достаточно для образования кворума при рассмотрении судебных дел, и хотя другие члены палаты с юридическим складом ума могут участвовать — и технически каждый член имеет на это право, — в большинстве случаев этот узкий круг отправляет судебную функцию совершенно самостоятельно.

105. Духовные лорды. Наконец, существуют церковные члены — не пэры, но «духовные лорды». В XV веке духовные лорды численно превосходили светских лордов; но после роспуска монастырей в царствование Генриха VIII, приведшего к устранению аббатов, духовный контингент навсегда оказался в меньшинстве. В настоящее время квота церковных членов ограничена на основании законодательного регулирования 26 местами. В Шотландии, чьей государственной церковью является пресвитерианская, таковых нет. Между 1801 и 1869 годами в Ирландии было четыре таких члена, но после лишения ирландской церкви статуса государственной в 1869 году их не осталось вовсе. В Англии пять церковнослужителей по закону неизменно имеют право на места, а именно: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также епископы Лондона, Дарема и Винчестера. Среди остальных епископов закон разрешает занимать места 21 человеку в порядке старшинства. Поэтому всегда есть несколько английских епископов — в 1909 году их было десять, — которые не являются членами палаты. Все церковные члены сохраняют свои места в течение срока отправления обязанностей по их соответствующим кафедрам, но, разумеется, не передают свои права наследникам или, за исключением упомянутой пятерки, обязательно своим преемникам по должности. Епископы и архиепископы избираются номинально деканом и капитулом диоцеза; но при возникновении вакансии суверенный монарх направляет congé d'élire (разрешение на выборы), содержащее имя лица, подлежащего избранию, так что на практике назначение производится короной, действующей по совету премьер-министра. Епископства создаются актом Парламента.

106. Цензы и численность членов. Пэру может быть воспрепятщено занимать место в палате в силу любого из нескольких оснований для дисквалификации. Он должен достичь возраста двадцати одного года; он не должен быть иностранцем; он не должен быть банкротом; он не должен отбывать наказание по приговору за тяжкое преступление. С другой стороны, человек, унаследовавший пэристский титул, не может отказаться от наследства. Не раз это правило становилось вопросом политического значения, поскольку его действие иногда означало, что способный и амбициозный общинник был вынужден отказаться от своего места в более важной палате и занять совершенно нежелательное для него место в верхнем сенате. В 1895 году мистер Уильям У. Палмер, впоследствии лорд Селборн, унаследовав пэристский титул, но желая на некоторое время остаться в Палате общин, подверг это правило практической проверке, пренебрегнув подачей заявления на получение врита вызова в качестве пэра. Однако решение Палаты общин заключалось в том, что он обязан принять членство в верхней палате и тем самым уступить место, которое он занимал в нижней.

Палата лордов насчитывает сегодня 620 членов. В более ранние периоды своей истории она была гораздо менее многочисленным органом, и поистине ее наиболее заметный рост произошел за последние сто пятьдесят лет. Во время правления Генриха VII насчитывалось не более восьмидесяти членов, большинство из которых составляли духовные лица. В первый парламент Карла II было вызвано 139 человек. К моменту смерти Вильгельма III список верхней палаты насчитывал 192 имени. При кончине королевы Анны это число составляло 209; при Георге I — 216; при Георге II — 229; при Георге III — 339; при Георге IV — 396; при Вильгельме IV — 456. В период между 1830 и 1898 годами было пожаловано 364 пэристских титула — 222 при либеральных кабинетах (охватывающих в общей сложности сорок лет) и 142 при консерваторах (охватывающих двадцать семь лет). Более половины сегодняшних пэров были созданы за последние пятьдесят лет, а из оставшихся лишь ничтожная доля может быть названа древней.

II. Реформа лордов: вопрос до 1909 года

107. Статус палаты. В качестве законотворческого органа Палата лордов старше Палаты общин. В начале XIV века существовала теория, согласно которой магнаты одобряли законодательство, тогда как общины лишь петиционировали о нем. Однако в статуте 1322 года законодательный характер парламента в целом был эффективно признан, и одновременно с этим — законодательное равенство общин с магнатами. С тех пор и вплоть до самого недавнего времени обе палаты юридически находились на равных координационных началах, и каждый законодательный акт требовал одобрения обеих сторон. Верно то, что в течение XIX века происходил заметный рост законодательного преобладания со стороны Палаты общин, пока, в конце концов, не было достигнуто положение, при котором все важные меры сначала представлялись в этой палате, а лорды с абсолютной уверенностью не препятствовали окончательному принятию любого проекта, который нация в лице ее народного представительства несомненно одобряла. И все же в многочисленных случаях законопроекты, а иногда — как в случае с биллем Гладстона о гомруле в 1893 году — весьма важные, отклонялись на корню; и во все времена палата сдерживала нижнюю палату и оказывала мощное влияние на реальный ход законотворческой работы. Однако в силу положений акта 1911 года статус и законодательные функции Палаты лордов претерпели глубокие изменения, и адекватное понимание работы британского парламента в наши дни требует некоторого обзора перемен, произведенных этим замечательным законодательным актом.

На протяжении более чем столетия «исправление или упразднение» лордов оставалось среди наиболее широко обсуждаемых общественный вопросов в Соединенном Королевстве. Вопрос касался главным образом «исправления», поскольку число лиц, серьезно выступавших за полное упразднение палаты, было невеликим, а их влияние — слабым. Полезность второй палаты — как в демократической, так и в нелиберальной конституционной системе — признается весьма всеобщим образом, и никто не предполагает, что Палата лордов когда-либо будет полностью сметена с лица земли ради создания нового и совершенно иного парламентского органа. Если бы народу Великобритании сегодня пришлось принимать для себя de novo цельную систему государственного управления, они вполне могли бы не включить в эту систему институт природы нынешней Палаты лордов; но поскольку палата существует и уходит корнями в вековую национальную практику и традиции, увековечивание ее в той или иной форме можно считать гарантированным.

108. Разрыв между лордами и нацией. Обвинения, выдвигавшиеся против Палаты лордов, носили радикальный и разнообразный характер. Они основывались на сугубо наследственном характере членства, на малочисленности присутствующих на заседаниях и слабом интересе, проявляемом большинством членов, а также на поспешном и зачастую поверхностном характере рассмотрения, уделяемого государственным мерам. Однако в своей основе грандиозная атака, обрушенная на лордов, имела своим импульсом убежденность широких масс людей в том, что палата в ее существующем виде настойчиво и осознанно отстаивает интересы, которые не являются интересами нации в целом. До парламентских реформ XIX века Палата общин едва ли была более представительна для народа, чем верхняя палата. Обе находились под контролем земельной аристократии, и между ними, как правило, наблюдалось существенное согласие. Однако после 1832 года территориальные интересы, хотя и оставаясь сильными, уже не доминировали в Общинах, и раскол между лордами, с одной стороны, и Общинами, все более представлявшими массы нации, с другой, стал серьезным фактором в политике и управлении королевством. Реформаторские меры 1867 и 1884 годов, установившие по сути систему всеобщего избирательного права для мужчин на парламентских выборах, превратили Палату общин в орган подлинной демократии. Развитие кабинетной системы привело к тому, что в сферу контроля народа попал и действующий исполнительный орган. Но Палата лордов не претерпела соразмерной трансформации. Она оставалась и до сих пор остается внутренне и неизбежно консервативным органом, представляющим в основном интересы земельной собственности, враждебным к изменениям, которые кажутся угрожающими собственности и установленному порядку, и отождествляемым со всеми силами, стремящимися увековечить дворянство и Англиканскую церковь в качестве оплотов государства. Просто оставаясь на месте, пока остальные ведомства системы государственного управления подвергались демократизации, вторая палата фактически превратилась в политический аномальный феномен.

109. Более ранние проекты реформ. Проекты реформы лордов были не чужды и до 1832 года, но именно с этой даты, и более конкретно в течение последнего полувека, вопрос реформ обсуждался наиболее энергично. Некоторые из примечательных предложений, которые выдвигались, касаются состава палаты, другие — ее полномочий и функций, а третьи — того и другого вместе. В отношении состава этого органа предложения, выносившиеся на обсуждение, чаще всего предусматривали сокращение размеров палаты, исключение духовных членов и замену, полностью или частично, специально назначенных членов вместо тех, кто в настоящее время заседает по наследственному праву. Еще в 1834 году выдвигалось требование о том, чтобы архиепископы и епископы Государственной церкви были «освобождены от своих законодательных и судебных обязанностей», и это требование, исходившее главным образом от нонконформистов, неоднократно озвучивалось в последующие годы. В 1835 году сопротивление пэров мерам, принятым Общинами, вызвало бурю народного недовольства таких масштабов, что не один из членов палаты мрачно предсказывал скорый снос этого органа, и на протяжении последующих десятилетий внутри членского состава и за его пределами все сильнее укоренялась идея о неизбежности перемен. В 1869 году билль лорда Рассела, предусматривающий постепенное внедрение пожизненных пэров, был отклонен при третьем чтении, и в том же году проект графа Грея, а в 1874 году предложения лорда Розбери и лорда Инчикуина потерпели крах. Отклонение лордами мер, поддерживаемых правительством Гладстона в 1881–1883 годах, вновь привлекло к палате народную немилость, и в 1884 году лорд Розбери внес предложение «о назначении специального комитета для рассмотрения наилучших способов содействия эффективности этой Палаты», предполагая, что в палату могут быть введены представители нации в целом и даже трудящихся классов. Это предложение было подавляющим большинством отвергнуто, но в 1888 году оно было возобновлено, и в том году правительство Солсбери представило два билля о реформе: один предусматривал постепенное создание пятидесяти пожизненных пэристских титулов для пожалованья выдающимся деятелям в области права, дипломатии и административной службы, а другой (популярно известный как «Билль о паршивых овцах») — прекращение выдачи вритов вызова нежелательным членам пэристского сословия. Однако после второго чтения эти билли были отозваны, а предпринятая лордом Карнарвоном в 1889 году попытка реанимировать второй из них не увенчалась успехом.

110. Лорды и либеральное правительство, 1906–1907 гг. С тех пор и до 1907 года этот вопрос в основном находился в затишье. Значительную часть этого периода у власти находилась партия юнионистов, и между верхней палатой, четыре пятых членов которой были юнионистами, и юнионистским большинством в Общинах легко поддерживалось существенное согласие. Во время либеральной администрации 1893–1894 годов лорды отклонили второй билль Гладстона о гомруле, а также изуродовали и провалили другие меры; но, хотя либеральные лидеры настаивали на том, что воля народа была сорвана, призыв к реформе второй палаты совершенно не возымел действия. С установлением кабинета Кэмпбелла-Баннермана в декабре 1905 года либералы вступили в период, доказавший свою долговременность у власти, и вопрос о лордах неизбежно вновь вышел на передний план публичных дискуссий. В результате настаивания лордов на изменении основ правительственного Билля об образовании в конце 1906 года и открыто проявившейся склонности юнионистской верхней палаты чинить препятствия либеральной программе в самых разных направлениях, борьба между палатами вновь приобрела угрожающие масштабы. Резолюция, внесенная премьер-министром 24 июня 1907 года, была принята Общинами после трехдневных дебатов 385 голосами против 100 в следующей редакции: «Что в целях претворения в жизнь воли народа, как она выражена избранными представителями, необходимо, чтобы полномочия другой Палаты изменять или отклонять билли, принятые этой Палатой, были законодательно ограничены таким образом, чтобы гарантировать, что в рамках единого парламента окончательное решение Общин восторжествует». Было объявлено, что будет внесен билль, реализующий суть этого заявления, и предполагалось, что план правительства предусматривает сокращение максимального срока жизни парламента с семи лет до пяти и введение системы согласительных комитетов, посредством которых при случае могло бы достигаться соглашение между двумя палатами, оставляя за Общинами исключительное право после третьего отклонения лордами принять меру в качестве закона самостоятельно. Однако, будучи поглощено проектами общего законодательства, правительство отложило и в конечном счете отказалось от внесения своего билля.

В верхней палате довольно подробно обсуждался билль, внесенный лордом Ньютоном, предусматривающий: (1) сокращение наследственного элемента путем требования, чтобы пэр только по праву рождения имел право заседать лишь в том случае, если он избран (на один парламент) в качестве пэра-представителя или обладает другими оговоренными квалификациями, и (2) назначение короной максимум ста пожизненных пэров. Билль был отозван, но было решено создать Специальный комитет по Палате лордов под председательством лорда Розбери, и в декабре 1908 года этот комитет представил план реформы, согласно которому: (1) сам по себе пэристский титул не должен давать держателю право на место в палате; (2) наследственные пэры, включая таковых из Шотландии и Ирландии, должны избирать двести представителей для заседания в верхней палате на каждый парламент; (3) наследственные пэры, занимавшие определенные выдающиеся посты в правительстве, армии и на флоте, должны иметь право заседать без выборов; (4) епископы должны избирать восемь представителей, в то время как архиепископы должны заседать по праву; и (5) корона должна быть наделена правом ежегодно вызывать четырех пожизненных пэров до тех пор, пока общее число не превысит сорок. Эта серия предложений абсолютно не удовлетворила требования либералов, и никаких действий по ней предпринято не было. Но следует отметить, что Билль лордов о реконструкции 1911 года, который будет описан ниже, в немалой степени основывался на информации и рекомендациях, исходивших от комитета Розбери.

III. Вопрос о лордах, 1909–1911 гг.

111. Лорды и финансовые билль. В ноябре 1909 года вопрос был вновь открыт неожиданным образом в результате отклонения лордами правительственного Финансового билля, в который входили далеко идущие предложения канцлера казначейства мистера Ллойд-Джорджа относительно пересмотра национального налогообложения. Этот шаг верхней палаты, хотя и не противоречащий букве закона, настолько серьезно нарушил давние установившиеся обычаи, что противниками его было объявлено по сути революционным. Безусловно, результатом стал запуск изменения первостепенной важности в конституции королевства. Приоритет Общин в финансовой сфере был установлен на раннем этапе парламентской истории; причем временной приоритет превратился в абсолютное доминирование. Еще в 1407 году Генрих IV признал принцип, согласно которому денежные субсидии должны инициироваться в Общинах, одобряться лордами и впоследствии докладываться короне. Эта процедура соблюдалась не всегда, но после восстановления обеими палатами своих нормальных функций после Реставрации 1660 года право общин занимать ведущую позицию в фискальных делах утверждалось настойчиво и непрерывно. В 1671 году Общины приняли резолюцию «о том, что во всех видах помощи, оказываемой королю Общинами, ставка или налог не должны изменяться лордами», а резолюция 1678 года подтверждала, что все биллы, предоставляющие субсидии, «должны исходить от Общин». Лорды никогда официально не признавали действительность этих принципов; но, отказываясь рассматривать фискальные меры, зародившиеся в верхней палате, и принимать предложенные там финансовые поправки, Общины успешно добивались их соблюдения.

Правила на этот счет, на которых настаивали Общины, были суммированы следующим образом: (1) Лорды не должны инициировать никаких законодательных предложений, воплощенных в публичном билле и налагающих обременение на народ, будь то посредством налогов, сборов или иным образом, либо регулирующих администрирование или применение средств, собранных посредством такого обременения; и (2) лорды не должны изменять любые подобные законодательные предложения путем изменения суммы сбора, сферы его применения, срока действия, способа обложения, взимания или сбора либо администрирования или применения средств, собранных посредством такого сбора. Эти правила, хотя и не воплощенные ни в каком законе или постоянном регламенте, на протяжении веков настолько повсеместно соблюдались в практике обеих палат, что стали для всех практических целей частью конституционной системы — конвенциональной, правда, но от этого не менее обязательной. Из их соблюдения следовало: (1) что с верхней палатой никогда не консультировались по поводу ежегодных смет, сумм собираемых средств или целей, на которые эти суммы должны быть направлены; (2) что предложения по налогообложению поступали к ней только в готовом виде и в обстоятельствах, препятствующих критике; и (3) что, поскольку политика исполнительной власти контролируется главным образом через посредство финансовой власти «кошелька», верхняя палата полностью утратила средства осуществления такого контроля. В 1860 году лорды, как уже упоминалось, осмелились отклонить билль об отмене пошлин на бумагу; но этот случай был использован Общинами для принятия резолюции, энергично подтверждающей подчиненное положение второй палаты в финансах, и на следующий год отмена бумажных пошлин была включена в ежегодный бюджет и проведена силой. Впоследствии стало неизменной практикой уступать место всем налоговым предложениям в едином грандиозном Финансовом билле года, что, конечно, лишало лордов возможности отклонить подобное предложение иначе как путем отклонения всего билля целиком, частью которого оно являлось.

112. Финансовый билль 1909 года и резолюции Асквита. Отклонение Финансового билля в 1909 году, последовавшее за отклонением других важных мер, одобренных либеральным большинством в Общинах, поставило в острой форме вопрос о власти лордов над финансовыми биллами и спровоцировало кризис в отношениях между двумя палатами. С одной стороны, Палата общин приняла 349 голосами против 134 памятную резолюцию о том, что «действие Палаты лордов, отказавшейся провести в закон положения, выработанные Палатой общин для финансирования года, является нарушением конституции и узурпацией привилегий Палаты общин»; а с другой — кабинет Асквита мгновенно принял решение о том, что ситуация требует обращения к стране. В январе 1910 года состоялись всеобщие выборы, в результате которых правительство удержалось у власти, хотя и с уменьшенным большинством; и при созыве нового парламента в феврале тронная речь пообещала, что вскоре будут представлены предложения «с целью определения отношений между палатами Парламента таким образом, чтобы обеспечить нераздельную власть Палаты общин над финансами и ее преобладание в законодательстве». Финансовый билль текущего года был внесен повторно и на этот раз успешно проведен; но в преддверии его появления премьер-министр представил Палате общин серию резолюций следующего содержания: (1) что Палата лордов должна быть законодательно лишена возможности отклонять или изменять финансовый билль; (2) что право вето палаты на другие биллы должно быть ограничено законом; и (3) что продолжительность срока полномочий парламента должна быть ограничена максимальным периодом в пять лет. В ходе дебатов по этим резолюциям стало ясно, что правительство не желает упразднения лордов, а лишь хочет ограничить законодательную компетенцию палаты консультациями, пересмотром и, при условии соблюдения надлежащих гарантий, задержкой. 14 апреля 1910 года резолюции были приняты Общинами со значительным перевесом голосов, и опираясь на них как на основу, правительство приступило к разработке своего билля по этому вопросу.

Между тем 14 марта в Палате лордов лордом Розбери была внесена независимая серия резолюций следующего содержания: (1) что сильная и эффективная вторая палата является не просто частью британской конституции, но необходима для благосостояния государства и баланса Парламента; (2) что такая палата лучше всего может быть получена путем реформы и реконструирования Палаты лордов; и (3) что необходимым предварительным условием для такой реформы и реконструирования является принятие принципа, согласно которому обладание пэристским титулом само по себе больше не должно влечь за собой право заседать и голосовать в Палате. Первые две из этих резолюций были согласованы без голосования; третья, несмотря на ожесточенное сопротивление, в конце концов была принята 175 голосами против 17.

113. Юнионисты и референдум. Смерть короля 6 мая приостановила рассмотрение этого вопроса, и в течение последующего лета надежды сосредоточились на «конституционной конференции», в которой участвовали по восемь представителей от двух палат и двух главных партий. Было проведено в общей сложности двадцать одно заседание, но все усилия достичь соглашения оказались тщетными, и при возобновлении заседаний Парламента 15 ноября проблема была возвращена для решения палатам и стране. 17 ноября в Палате лордов была принята без голосования новая резолюция, внесенная лордом Розбери, о том, что впредь Палата лордов должна состоять из лордов Парламента, частично избираемых всей совокупностью наследственных пэров из своего числа и по назначению короны, частично заседающих в силу занимаемых должностей и имеющейся квалификации, а частично назначаемых извне рядов пэристского сословия. Несколько дней спустя, после внесения правительственного билля о Парламенте во вторую палату (21 ноября), лорд Лансдаун, лидер Оппозиции в этой палате, выступил с новой серией резолюций, призванных прояснить позицию юнионистов в преддверии выборов, объявленных на следующий месяц. В отношении финансовых биллов заявлялось, что лорды «готовы отказаться от своего конституционного права отклонять или изменять финансовые биллы, которые носят чисто финансовый характер», при условии обеспечения адекватных мер против «пристегивания» посторонних положений, передачи вопросов о том, является ли билль или какое-либо его положение чисто финансовым, совместному комитету двух палат (под председательством спикера Общин, имеющего решающий голос), и рассмотрения билля, признанного таким комитетом не чисто финансовым, на совместном заседании двух палат. В отношении всех мер, помимо тех, для которых предусмотрен такой порядок, в резолюциях заявлялось, что «если между двумя палатами возникает разногласие в отношении любого билля, не являющегося финансовым, в течение двух последовательных сессий с интервалом не менее одного года, и такое разногласие не может быть урегулировано никакими другими средствами, оно должно быть разрешено на совместном заседании, состоящем из членов двух палат; при условии, что если разногласие касается вопроса исключительной важности и не было должным образом представлено на суд народа, оно не передается на совместное заседание, а выносится на решение избирателей посредством референдума». Можно заметить, что эти резолюции были едва ли менее радикальными, чем те, которые были проведены через Общины правительством. Их принятие означало отмену абсолютного вето второй палаты и вполне могло повлечь за собой доверение интересов, дорогих сердцу пэров, рискам общенационального референдума. Тем не менее резолюции были согласованы без голосования, и поскольку обе партии фактически признали существующую законодательную систему неудовлетворительной, избирателям предложили сделать выбор между двумя предложенными таким образом детально разработанными альтернативами.

114. Принятие Билля о Парламенте, 1911 г. Обращение к стране в декабре принесло результаты, практически тождественные результатам выборов предыдущего января. Правительство обеспечило большинство в 127 голосов, и в новом парламенте, собравшемся 6 февраля, Билль о Парламенте был внесен повторно без изменений. На том основании, что эта мера была конкретно представлена народу и одобрена им, кабинет потребовал ее скорейшего принятия двумя палатами. 15 мая билль прошел третье чтение в Общинах 362 голосами против 241. На стадии комитетского обсуждения было предложено свыше тысячи поправок. Но правительство твердо стояло за документ в его первоначальной редакции и, хотя приняло несколько сопутствующих изменений, в итоге добилось по существу своего.

Между тем в начале мая лорд Лансдаун внес в верхнюю палату всеобъемлющий билль, который облек в форму для законодательного оформления программу реконструкции, подписаться под которой в создавшихся обстоятельствах были готовы умеренные элементы в этой палате. Лансдаунский билль о реконструкции предлагал с самого начала сократить состав палаты до 350 человек. Принцы крови и два архиепископа должны были сохранить членство, но число епископов, имеющих право заседать, сокращалось до пяти, причем они должны были избираться каждые три года всей совокупностью высших прелатов по принципу пропорционального представительства. Остальной состав членов должен был включать лордов парламента следующим образом: (1) 100 человек, избираемых от пэров, обладающих тщательно оговоренными квалификациями, сроком на двенадцать лет на основе принципа пропорционального представительства всей совокупностью наследственных пэров (включая шотландских и ирландских), причем четверть этого числа выбывает каждые три года; (2) 120 членов, избираемых избирательными коллегами, состоящими из членов Палаты общин, разделенных для этой цели на местные группы, каждая из которых возвращает от трех до двенадцати человек на условиях сроков полномочий, аналогичных действующим для первого класса; и (3) 100 человек, назначаемых из числа пэров или извне короной по представлению премьер-министра с учетом соотношения сил партий в Палате общин и на вышеупомянутых условиях пребывания в должности. Далее оговаривалось, что пэры, не заседающие в Палате лордов, имеют право баллотироваться в Палату общин, и что, за исключением случая «незаменимого» возведения члена кабинета или экс-министра в пэров, для короны будет незаконно присваивать достоинство наследственного пэра более чем пяти лицам в течение любого отдельного года.

Этот комплекс предложений, как можно заметить, касался исключительно состава верхней палаты. Либеральные лидеры предпочитали подходить к проблеме с другой стороны и гарантировать преобладание Общин путем наложения жестких ограничений на полномочия, которые лорды при заданных условиях могли осуществлять. Билль лорда Лансдауна — печально охарактеризованный его автором как «смертельный удар по Палате лордов, какой многие из нас знали ее столь долго», — опоздал, и палата, позволив прочитать его во втором чтении без голосования, была вынуждена отказаться от него в пользу правительственной меры. 20 июля Билль о Парламенте, измененный таким образом, чтобы исключить из сферы его действия законодательство, затрагивающее конституцию и другие вопросы «исключительной важности», был принят без голосования. Предложенные поправки были крайне нежелательны для либералов, и кабинет, полагаясь на достигнутую в ноябре прошлого года договоренность с королем относительно создания пэров, благожелательных к правительственной программе, дал понять, что никакой компромисс по принципиальным вопросам рассматриваться не может. Столкнувшись с перспективой массового «наводнения» палаты новыми пэрами, Оппозиция отступила к политике воздержания, и хотя значительное число «стоящих до конца» держалось до последнего, группа юнионистов, достаточная для проведения меры, присоединилась к сторонникам правительства 10 августа в голосовании за то, чтобы не настаивать на поправках лордов, что означало по сути одобрение билля в том виде, в каком он был принят нижней палатой. Королевское согласие было дано 18 августа.

IV. Закон о Парламенте 1911 года и после

115. Положения, касающиеся финансовых биллей. В своей преамбуле Закон о Парламенте обещает дальнейшее законодательство, которое определит как состав, так и полномочия второй палаты, «сконструированной на народной, а не наследственной основе»; но сам закон касается исключительно полномочий палаты в ее нынешнем составе. Общий смысл меры заключается в определении условий, при которых, в то время как нормальные методы законодательства остаются неизменными, финансовые биллы и предложения общего законодательства тем не менее могут быть приняты в качестве закона без согласия верхней палаты. Первое ключевое положение заключается в том, что публичный билль, принятый Палатой общин и удостоверенный спикером как «финансовый билль» в рамках условий закона, должен, если общины не распорядятся иначе, стать актом Парламента после выражения королевского согласия, несмотря на то, что Палата лордов могла не дать согласие на билль в течение одного месяца после того, как он был направлен в эту палату. Финансовый билль определяется как «публичный билль, который, по мнению спикера, содержит только положения, касающиеся всех или любого из следующих предметов: введение, отмена, сложение, изменение или регулирование налогообложения; введение для выплаты долга или иных финансовых целей обременений на Консолидированный фонд или на средства, предоставляемые Парламентом, либо изменение или отмена любых таких обременений; субсидии; ассигнование, получение, хранение, выдача или аудит счетов публичных денег; привлечение или гарантия любого займа либо его выплата; либо второстепенные вопросы, сопутствующие этим предметам или любому из них». Удостоверение спикера, выданное в соответствии с этим законом, является окончательным для всех целей. Оно не может быть подвергнуто сомнению ни в каком суде общей юрисдикции.

116. Положения, касающиеся других публичных законопроектов. — Второе фундаментальное условие заключается в том, что любой другой публичный законопроект (за исключением законопроекта об утверждении временного постановления или законопроекта о продлении максимального срока полномочий парламента свыше пяти лет), который принимается Палатой общин в три сессии подряд (независимо от того, проходят ли они в рамках одного и того же парламента) и который, будучи направлен в Палату лордов по меньшей мере за один месяц в каждом случае до окончания сессии, отклоняется этой палатой в каждую из таких сессий, становится, если Палата общин не распорядится иначе, актом парламента после того, как на него будет получено королевское согласие, несмотря на то что Палата лордов не дала своего согласия на законопроект. Требуется, чтобы между датой второго чтения такого законопроекта (то есть первой реальной возможностью для его обсуждения) в первой из этих сессий Палаты общин и окончательным принятием законопроекта в третьей из сессий прошло по меньшей мере два года. Чтобы подпасть под действие положений данного акта, мера должна быть при своем первоначальном и окончательном рассмотрении «одним и тем же законопроектом», то есть в ней не должно быть никаких изменений, кроме тех, которые вызваны истечением времени. Законопроект считается «отклоненным» лордами, если он не принят или если в него внесены поправки, с которыми Палата общин не согласна или которые Палата общин не предлагает Палате лордов при втором или третьем рассмотрении законопроекта.

117. Последствия принятия акта. — В силу перечисленных положений равноправное и независимое положение, которое по закону, если не по факту, британская верхняя палата как законодательный орган занимала на протяжении столетий, было результативно подорвано. В сфере законодательства лорды, правда, все еще могут оказывать весьма значительное влияние. В эту палату должен направляться каждый проект финансового и законодательного характера, который предполагается принять в качестве закона, и по-прежнему ничто, кроме определенной меры обычая, не мешает внесению даже самых важных нефинансовых мер прежде всего именно в эту палату. Однако однократное представление любого денежного законопроекта удовлетворяет юридическому требованию и гарантирует, что мера станет законом. Ибо такой законопроект не будет представлен до тех пор, пока он не будет принят общинами, а будучи инициирован кабинетом, он не будет внесен в эту палату до тех пор, пока не обеспечено согласие исполнительной власти. Верхней палате отводится один месяц на то, чтобы одобрить или отклонить законопроект, но, что касается принятия закона, результат в любом случае остается тем же. В отношении обычного законодательства Палата лордов по-прежнему обладает вето — вето, однако, которое уже не является абсолютным, а носит лишь отлагательный характер. Условия, необходимые для принятия нефинансового законодательства без согласия лордов, создать непросто, но их осуществление вовсе не является невозможным. Путем неоднократного отклонения предлагаемых мер лорды могут повлиять на общественные настроения или иным образом вызвать изменение обстоятельств и тем самым сорвать первоначальный замысел общин, и это тем более возможно, поскольку до того, как нефинансовая мера может быть проведена вопреки вето лордов, должен пройти минимальный двухлетний период. Но преемственность политических расстановок сил и законодательного курса в Великобритании обычно такова, что то исключительное законодательное старшинство, которое было предоставлено общинам, на практике должно означать не что иное, как абсолютную правотворческую власть.

118. Возможные дальнейшие изменения и сопряженные с ними трудности. — Что будущее готовит для Палаты лордов, предвидеть невозможно. Парламентский акт, как уже отмечалось, сулит дальнейшее законодательство, которое определит как состав, так и полномочия второй палаты, сформированной на народной, а не на наследственной основе; однако никаких шагов в этом направлении публично еще не предпринято (1912 г.), равно как не было сделано и никаких авторитетных заявлений о намерениях. [162] Многие англичане сегодня придерживаются мнения, что, как заявлял Джон Брайт, «наследственная Палата лордов не является и не может быть вечной в свободной стране». Тем не менее признается, что палата в ее нынешнем составе включает в себя большое количество добросовестных, выдающихся и способных людей, что неоднократно этот орган налагал здравое ограничение на народную ветвь и что порой он истолковывал волю нации более корректно, чем сама народная ветвь. Наиболее разумной программой реформы представляется не полная реорганизация палаты на ненаследственной основе, а (1) принятие принципа Розбери о том, что само по себе владение пэрством не дает права заседать в палате, (2) допуск к членству значительного числа лиц, представляющих всю совокупность пэров, и (3) введение солидной квоты пожизненных пэров, назначаемых в силу юридических познаний, опыта государственного управления и иных качеств пригодности и выдающегося положения. [163]

Следует, однако, заметить, что ни эта программа, ни любая другая из тех, что могут быть предложены (если только речь не идет о всеобщих выборах), не дает серьезных оснований надеяться на гармоничные отношения между верхней палатой и либеральным правительством. Палата лордов — любая Палата лордов, в которой члены заседают пожизненно или по наследству — неизбежно консервативна по своим политическим тенденциям и симпатиям, что означает, при нынешних условиях, неизбежное доминирование в палате приверженцев партии юнионистов. История показывает, что даже лица, назначаемые в верхнюю палу в качестве либералов, со временем почти неизменно становятся сторонниками юнионизма. В результате, хотя кабинету юнионистов гарантирована поддержка со стороны рабочего большинства в обеих палатах, либеральное правительство не может рассчитывать на то, чтобы когда-либо оказаться в большинстве у лордов. Его меры будет легко провести в нижней палате, но трудно или невозможно — в верхней. Это был центральный факт ситуации, из которой вырос Парламентский акт 1911 года. Посредством этого законодательного акта либералы стремились найти способ выбраться из тупика, в который их столь часто заводило противодействие лордов. Однако степень, в которой осуществленные меры выполнят свое предназначение, еще предстоит выяснить. [164] «Верхняя палата в истинной парламентской системе, — говорит Лоуэлл, — не может быть приведена в постоянное согласие с господствующей в данный момент партией без полного разрушения ее независимости; а превращение Палаты лордов в простое орудие в руках каждого кабинета было бы практически невозможным и политически нелепым». [165] В этом, судя по всему, по-прежнему заключается главная дилемма британской политики.

ГЛАВА VI

ПАРЛАМЕНТ: ОРГАНИЗАЦИЯ, ФУНКЦИИ, ПРОЦЕДУРА

I. Созыв палат

119. Сессии. — Законом требуется, чтобы парламент собирался по меньшей мере раз в три года; [166] однако в силу огромной перегрузки делами и, в частности, обычая, запрещающего голосование по ассигнованиям на срок более одного года, заседания на практике проводятся ежегодно. Сессия начинается обычно около первого февраля и продолжается с краткими перерывами на праздники до августа или сентября. Требуется, чтобы обе палаты неизменно созывались вместе. Каждая из них может уйти на перерыв независимо от другой, и корона не может принудить к перерыву ни ту, ни другую. Пророгация, завершающая сессию, и роспуск, прекращающий существование парламента, должны назначаться для обеих палат совместно. И то, и другое происходит технически по повелению короны, а фактически по решению министерства. Пророгация назначается на определенную дату и прекращает все незавершенные дела; однако возобновление заседаний палат может быть либо отсрочено, либо ускорено королевской прокламацией.

120. Открытие работы парламента. — В начале сессии члены обеих палат собираются прежде всего в своих соответствующих залах. После этого общины вызываются в зал лордов, где зачитываются патентные грамоты, разрешающие проведение сессии, и лорд-канцлер оглашает пожелание короны о том, чтобы общины приступили к избранию спикера. Общины удаляются для решения этого вопроса, и на следующий день вновь избранный должностное лицо в сопровождении членов палаты предстает перед барьерной линией Палаты лордов, объявляет о своем избрании и через лорд-канцлера получает королевское одобрение. Потребовав и получив гарантию «древних и несомненных прав и привилегий общин», спикер и члены палаты затем удаляются в свои помещения, где приводятся к приведению к присяге. Если, как нередко случается, король встречается с парламентом лично, он направляется в торжественной обстановке, вероятно, на следующий день, в Палату лордов и занимает свое место на троне, а лорд-камергер получает указание передать женоносцу Черного жезла распоряжение вновь потребовать присутствия общин. Если монарх не присутствует, королевские уполномоченные поручают женоносцу запросить присутствия общин. В любом случае общины предстают перед монархом, и король (или, в его отсутствие, лорд-канцлер) зачитывает тронную речь, в которой лаконично сообщается о характере дел, на которые следует обратить внимание. После удаления суверена общины снова удаляются, тронная речь зачитывается повторно, в каждой палате голосуется ответный адрес, и правительство приступает к внесению финансовых и законодательных предложений. В том случае, если сессия не является первой сессией парламента, выборы спикера и приведение к присяге опускаются. [167]

121. Вестминстерский дворец. — С самого начала парламентской истории местом заседаний палат регулярно являлся Вестминстер на левом берегу Темзы. Последним парламентом, заседавшим в каком-либо другом месте, был третий Оксфордский парламент Карла II в 1681 году. Вестминстерский дворец, в средние века находившийся за пределами главного города королевства, хотя и близко к нему, долгое время был важнейшей из королевских резиденций, и было вполне естественно, что его великие залы и помещения наряду с примыкающим аббатством постоянно использовались для парламентских заседаний. Из огромного сооружения, известного сегодня как Вестминстер (до сих пор технически являющегося королевским дворцом, хотя и не служащего королевской резиденцией), практически все части, за исключением старого Вестминстер-холла, были построены после пожара 1834 года. Лорды впервые заняли свои нынешние помещения в 1847 году, а общины — в 1850 году. [168]

122. Залы Палаты общин и Палаты лордов. — С противоположных сторон центрального вестибюля коридоры ведут в залы, в которых проходят заседания обоих органов, причем эти залы расположены друг напротив друга таким образом, что трон короля в южном конце Палаты лордов виден с кресла спикера в северном конце Палаты общин. Помещение, занимаемое общинами, невелико: его длина составляет всего семьдесят пять футов, а ширина — сорок пять. Оно пересечено широким проходом, у верхнего конца которого находится большой стол для использования клерком и его помощниками, а за ним — возвышающееся под балдахином кресло спикера. «Напротив прохода с каждой стороны длинные ряды скамей с высокими спинками, обтянутых темно-зеленой кожей, поднимаются вверх ярус за ярусом к стенам помещения; а сквозь них, под прямым углом к проходу, проходит узкий проход, известный как гангвей (проход между рядами). По периметру помещения также тянется галерея, причем та ее часть, которая обращена к спикеру, отдана посетителям, в то время как передние ряды на противоположном конце принадлежат репортерам, а позади них, перед еще более высокой галереей, стоит тяжелая ширма, подобная тем, что воздвигаются в турецких мечетях для сокрытия присутствия женщин, и используемая здесь для той же цели». [169] Ряды скамей со стороны галереи зарезервированы за членами палаты, но они не предоставляют особо привлекательных мест и занимаются редко, за исключением случаев особого интереса. В самом зале заседаний имеется менее 350 мест на 670 членов. Как правило, даже они заняты не полностью, поскольку здесь нет письменных столов, и тот член палаты, который хочет почитать, пописать или заняться чем-то иным, отправляется в библиотеку или другие смежные комнаты. Передняя скамья у верхнего конца прохода, справа от спикера, известна как скамья правительства и зарезервирована за членами правительства. Соответствующая скамья слева от спикера аналогичным образом зарезервирована за лидерами оппозиции. Насколько это возможно при отсутствии строгого распределения мест, члены с явной партийной принадлежностью располагаются позади своих лидеров, в то время как члены с более независимой позицией занимают места ниже гангвея. «Случайность того обстоятельства, что Палата общин заседает в узком помещении со скамьями, обращенными друг к другу, а не, подобно большинству континентальных легислатур, в полукруглом пространстве с местами, расположенными как в театре, способствует двухпартийной системе и препятствует образованию плавно перетекающих друг в друга групп». [170]

Зал, занимаемый лордами, меньше по размеру и отделан более затейливо, чем тот, который занимают общины. В нем имеются поперечные скамьи, но в целом описанное расположение дублируется. Для светских и церемониальных целей среди членов существует фиксированный порядок старшинства. [171] Однако в самом зале рассадка организована без учета этого порядка, за исключением того, что епископы сидят группой. Пэры-министры занимают скамьи справа от шерстяного мешка, а оппозиция — слева, в то время как члены, предпочитающие сохранять нейтралитет, занимают места на поперечных скамьях между столом и барьером. [172]

II. Организация Палаты общин

123. Часы заседаний. — В семнадцатом веке заседания общин регулярно начинались в 8.30 или 9 часов утра и завершались с наступлением темноты. В восемнадцатом веке и далеко в девятнадцатом они обычно начинались не раньше 3 или 4 часов дня и затягивались, по крайней мере нередко, ближе к рассвету. Однако в 1888 году постоянным ордером полночь была установлена в качестве часа «прерывания» обычных дел, а в 1906 году этот час был перенесен на 11 часов. В настоящее время палата регулярно собирается по понедельникам, вторникам, средам и четвергам в 2.45 и продолжает заседание в течение всего вечера, причем перерыв, ранее разрешавшийся для обеда, был отменен в 1906 году. По пятницам, выделяемым до конца сессии для рассмотрения законопроектов частных членов, часом созыва является 12 часов. На заседаниях в дни, отличные от пятницы, первый час или более обычно уходит на мелкие вопросы формального характера, а также на постановку вопросов министрам и ответы на них, так что до официальных дел, назначенных на день, дело доходит примерно к 4 часам. [173]

124. Должностные лица. — Главными должностными лицами палаты являются спикер, клерк и два его помощника, сержант по оружию и его заместители, капеллан, а также председатель и заместитель председателя по путям и средствам. Клерк и сержант по оружию вместе со своими помощниками назначаются пожизненно короной по представлению премьер-министра, тогда как спикер, а также председатель и заместитель председателя по путям и средствам избираются палатой на один парламент. [174] Все они, за исключением председателя и его заместителя, строго говоря, являются внеполитическими должностными лицами. Клерк подписывает все распоряжения палаты, визирует законопроекты, направленные лордам или возвращенные ими, зачитывает все то, что требуется зачитать во время заседаний, ведет протокол заседаний палаты и при содействии спикера осуществляет надзор за подготовкой официального журнала. Сержант по оружию сопровождает спикера, обеспечивает исполнение распоряжений палаты и приводит к барьеру палаты лиц, вызванных или имеющих право там предстать. Председатель по путям и средствам (в его отсутствие — заместитель председателя) председательствует на дебатах палаты, когда этот орган заседает в качестве комитета всей палаты, [175] и осуществляет надзор за законодательством по частным законопроектам. Будучи политическим должностным лицом, он в обоих качествах сохраняет строго беспартийную позицию.

125. Пост спикера. — Пост спикера возник из потребности палаты, когда она была лишь петиционным органом, в признанном выражителе мнения, и хотя достоверная череда спикеров начинается со сэра Томаса Хангерфорда, занимавшего эту должность в последнем парламенте Эдуарда III (1377 г.), есть все основания полагать, что даже в более ранние времена существовали лица, чьи функции были по существу аналогичными. Спикер избирается в начале работы парламента палатой и из числа ее членов, и его пребывание в должности, если оно не прерывается отставкой или смертью, продолжается в течение срока полномочий этого парламента. Выбор палаты подлежит одобрению короны; однако, в то время как в прежние времена воля короля имела здесь очень большой вес, последним случаем отклонения избранного спикера короной был 1679 год. Хотя номинально спикер избирается, фактически он выбирается министерством, и его почти наверняка подбирают в первую очередь из правящей партии. В течение девятнадцатого века, однако, вошло в обычай переизбирать спикера до тех пор, пока он готов служить, независимо от его партийной принадлежности.

126. Функции и полномочия спикера. — Функции спикера регулируются отчасти обычаем, отчасти правилами палаты и отчасти общим законодательством. Они многочисленны и в совокупности чрезвычайно важны. Спикер является, прежде всего, председательствующим лицом палаты. В этом качестве он представляет собой строго беспартийного модератора, в задачи которого входит поддержание порядка во время дебатов, вынесение решений по процедурным вопросам, постановка вопросов на голосование и объявление результатов разделов. Беспартийный аспект британского спикерства резко отличает эту должность от ее американского аналога. «Для любой английской партии в парламенте, — говорит мистер Брайс, — имеет мало значения, вышел ли занимающий кресло из их собственных или из враждебных рядов... Обычай, столь же сильный, как закон, запрещает ему оказывать помощь своей стороне даже посредством частных советов. Какая бы информация касательно парламентского права ни казалась ему доступной для разглашения, она должна в равной степени находиться в распоряжении каждого члена». [176] За исключением случая равенства голосов, спикер не голосует, даже когда палата заседает в комитете и он не занимает председательского кресла. Во-вторых, спикер является выразителем интересов и представителем палаты, будь то при истребовании привилегий, передаче резолюций или выдаче ордеров. Было время, когда он в не меньшей степени был выразителем воли короля, чем глашатаем общин, но рост независимости народной палаты позволил ему давным-годно отбросить эту двойственную и чрезвычайно сложную роль. Более того, спикер провозглашает и толкует, хотя ни в коем случае не создает, закон палаты. «Там, — говорит Ильберт, — где прецеденты, постановления и регламенты палаты являются недостаточными или неопределенными ориентирами, он должен рассмотреть, какой курс был бы наиболее согласован с обычаями, традициями и достоинством палаты, а также с правами и интересами ее членов, и по этим вопросам его совету обычно следуют, а его решения ставятся под сомнение крайне редко... На протяжении многих поколений уважение, неизменно оказываемое лицу, занимающему кресло, являлось предметом восхищенных комментариев иностранных наблюдателей». [177] Наконец, следует отметить тот факт, что Парламентским актом 1911 года спикеру предоставлено исключительное право при возникновении вопросов определять, должен ли данный законопроект рассматриваться в качестве денежного или нет. [178] От его решения может зависеть вся политика правительства в отношении той или иной меры и даже судьба самой меры. Символом власти спикера является булава, которую носят перед ним, когда он официально входит в палату или покидает ее, и которая лежит на столе перед ним, когда он находится в кресле. Он имеет официальную резиденцию в Вестминстере и получает жалование в размере 5000 фунтов стерлингов в год, выплачиваемое из Консолидированного фонда, благодаря чему оно не подлежит изменению при рассмотрении ежегодных законов об ассигнованиях. При выходе в отставку спикер, как правило, получает пенсию и возводится в пэрское достоинство. [179]

127. Кворум. — Согласно резолюции 1640 года, кворум для ведения дел в общинах составляет сорок человек. Если в какой-либо момент во время заседания внимание спикера привлекается к тому факту, что присутствует менее сорока членов, двухминутные песочные часы, стоящие на столе клерка, переворачиваются, и члены палаты вызываются из всех частей здания так же, как для раздельного голосования. По истечении отведенных двух минут спикер подсчитывает присутствующих членов, и если их оказывается меньше сорока, палата откладывает заседание до времени, назначенного для следующего регулярного заседания. За исключением случаев особого интереса, количество членов, реально занимающих скамьи, по всей видимости, составляет менее двухсот, хотя большинство остальных членов находятся внутри здания или, во всяком случае, неподалеку.

128. Виды комитетов. — Подобно всем крупным и многочисленным законодательным органам, Палата общин ускоряет рассмотрение возложенных на нее дел посредством использования комитетов. Еще в период Елизаветы передача законопроекта после его второго чтения специальному комитету была устоявшейся практикой, а в царствование Карла I вошло в обычай передавать меры комитетам всей палаты. Комитеты палаты сегодня можно разделить на пять категорий: (1) Комитет всей палаты; (2) специальные комитеты по публичным законопроектам; (3) сессионные комитеты; (4) постоянные комитеты по публичным законопроектам; и (5) комитеты по частным законопроектам. До 1907 года публичный законопроект после своего второго чтения обычно направлялся в Комитет всей палаты; с указанной даты он поступает туда только в том случае, если палата принимает соответствующее решение. Комитет всей палаты — это просто Палата общин, на заседаниях которой вместо спикера председательствует председатель комитетов и которая действует по процедурным правилам, допускающим практически неограниченное обсуждение и иным образом способствующим свободному рассмотрению деталей меры. Когда рассматриваемый предмет относится к обеспечению доходов, этот орган технически именуется Комитетом по путям и средствам; когда же к ассигнованиям — он называется Комитетом всей палаты по снабжению или просто Комитетом по снабжению.

129. Специальные и сессионные комитеты. — Специальные комитеты состоят, как правило, из пятнадцати членов и создаются для расследования и подготовки докладов по конкретным предметам или мерам. Именно через них палата собирает доказательства, допрашивает свидетелей и иным образом получает информацию, необходимую для квалифицированного законодательного процесса. После того как специальный комитет выполняет непосредственную задачу, ради которой он был создан, он прекращает свое существование. Каждый такой комитет избирает своего председателя и ведет подробные протоколы своих заседаний, которые вместе с его официальным докладом включаются в публикуемые парламентские документы сессии. Члены могут избираться палатой, но на практике назначение некоторых или всех из них возлагается на Комитет по отбору, который сам состоит из одиннадцати членов, избираемых палатой в начале каждой сессии. Этот Комитет по отбору, назначающий членов не только специальных комитетов, но также постоянных комитетов и комитетов по частным и местным законопроектам, формируется после консультаций между лидерами правительства и оппозиции; а комитеты, членов которых он определяет, всегда формируются таким образом, чтобы в них было большинство, благосклонное к правительству. Количество специальных комитетов, разумеется, варьируется, но оно никогда не бывает малым. Несколько комитетов создаются на целый год и известны как сессионные комитеты. Примером таковых является сам Комитет по отбору; другими являются Комитет по государственным счетам и Комитет по государственным петициям.

130. Постоянные комитеты. — Начиная с 1882 года были созданы определенные крупные постоянные комитеты с общей целью дальнейшей экономии времени палаты. В результате изменения постоянных ордеров палаты, произведенного в 1907 году, количество таких комитетов было увеличено с двух до четырех, и все законопроекты, за исключением денежных, частных и законопроектов об утверждении временных постановлений — то есть все публичные нефинансовые предложения — должны направляться в один из таких комитетов (спикер определяет, в какой именно), если палата не распорядится иначе. Ожидается, что меры, направленные таким образом, будут столь тщательно рассмотрены в комитете, что отнимут совсем немного времени у палаты. Каждый из четырех комитетов состоит из шестидесяти — восьмидесяти членов, назначаемых Комитетом по отбору таким образом, чтобы по своему кадровому составу они точно отражали структуру палаты в целом. Один из них, состоящий из всех представителей шотландских избирательных округов и пятнадцати других членов, сформирован с особым расчетом на ведение дел, касающихся Шотландии. Председатели четырех комитетов выбираются (из своего состава) «коллегией председателей» в составе не более чем восьми членов, назначаемых Комитетом по отбору. Процедура работы постоянных комитетов тесно приближена к процедуре Комитета всей палаты, и по сути они выполняют роль дублеров этого более крупного органа. [180]

III. Организация Палаты лордов

131. Заседания и посещаемость. — Требуется, чтобы обе палаты парламента созывались неизменно вместе, и одна не может быть распущена пророгацией без другой. Однако фактические заседания лордов гораздо короче и носят более размеренный характер, чем заседания общин. Как правило, верхняя палата собирается лишь четыре раза в неделю — по понедельникам, четвергам и пятницам в 4.30, а по вторникам в 5.30. Из-за нехватки дел или нежелания тратить время на рассмотрение мер, чье неизбежное принятие гарантировано, заседания нередко завершаются в течение часа, хотя, разумеется, бывают случаи, когда палата заседает серьезно и весьма продолжительно. Кворум для ведения дел установлен в количестве трех человек; хотя справедливости ради стоит отметить, что если по законопроекту происходит раздельное голосование и обнаруживается, что присутствует менее тридцати членов, вопрос объявляется нерешенным. За исключением торжественных случаев и периодов, когда рассматривается мера, в судьбе которой члены непосредственно заинтересованы, посещаемость всегда скудная. Есть члены, которые после выполнения формальностей, сопряженных с вступлением в должность, редко, а в некоторых случаях и никогда не появляются среди своих коллег. В результате получается, что, несмотря на то что номинально Палата лордов является одним из крупнейших в мире законодательных собраний, на практике этот орган обнаруживает мало громоздкости, обычно присущей столь масштабным совещательным органам. Эффективность палаты скорее может пострадать от низкой посещаемости, чем от чего-либо другого.

132. Должностные лица. — Должностные лица Палаты лордов в значительной степени назначаются, хотя отчасти и избираются. За исключением судебного процесса над пэром, [181] председательствующим лицом является лорд-канцлер, назначаемый короной по совету премьер-министра. Обязанность председательствовать у лордов, как уже объяснялось, — лишь одна из многих, возложенных на это незаурядное должностное лицо. [182] Если на момент своего назначения лицо не является пэром, оно с высокой долей вероятности будет возведено в это достоинство, хотя юридического требования на этот счет не существует. Теория заключается в том, что шерстяной мешок, образующий место председательствующего лица, не находится внутри самого зала заседаний [183] и что само должностное лицо в качестве такового не является членом этого органа. Предоставленные ему полномочия даже не дотягивают до тех, которыми обычно обладает модератор. В случае если два или более пэра запрашивают право обратиться к палате, сами пэры решают, кому из них предоставить слово. Порядок в дебатах обеспечивается не канцлером, а членами палаты, и когда они выступают, они обращаются не к председательствующему, а к «милордам». Хотя, будучи пэром, канцлер может выступать и голосовать, как любой другой член, в качестве председательствующего лица он не обладает правом решающего голоса. Короче говоря, положение, занимаемое канцлером в палате, является практически чисто формальным. Помимо «заместителей спикера», назначенных председательствовать в отсутствие канцлера, остальными должностными лицами лордов, обязанными своими постами правительственному назначению, являются клерк парламента, ведущий протоколы; сержант по оружию, неотлучно находящийся при председательствующем лице и исполняющий обязанности хранителя булавы; а также женоносец Черного жезла — напыщенное должностное лицо, в чьи функции входит созыв общин, когда требуется их присутствие, и выполнение более или менее полезной роли во время других церемониальных мероприятий. Единственным важным должностным лицом, избираемым самой палатой, является лорд — председатель комитетов, в чьи обязанности входит председательствование в Комитете всей палаты.

IV. Привилегии палат и их членов

133. Характер и объем привилегий. — На основе отчасти обычая, а отчасти статута существует совокупность четко установленных привилегий, некоторые из которых принадлежат общинам как палате, некоторые аналогичным образом лордам, а некоторые — отдельным членам обеих палат. Привилегии, которые при открытии работы парламента вновь избранный спикер запрашивает и без всяких оговорок получает для возглавляемой им палаты, включают в себя главным образом свободу от ареста, свободу слова, доступ к суверену и «благосклонное толкование» действий палаты. Свобода от ареста пользуется членами палаты в течение сессии и сорокадневного периода до и после нее, но она не защищает члена палаты от последствий любого уголовно наказуемого деяния или, в гражданских исках, от любого процесса, кроме ареста. Свобода слова, окончательно гарантированная в Билле о правах, означает просто, что член палаты не может быть привлечен к ответственности по юридической процедуре вне парламента за все, что он мог сказать в ходе дебатов или заседаний палаты, к которой принадлежит. Право доступа к суверену принадлежит общинам коллективно через спикера, но лордам — индивидуально. С ростом парламентского правления оно и привилегия «благосклонного толкования» утратили практическое значение. Еще одной выжившей привилегией является освобождение от обязанности служить присяжным, хотя уже нельзя отказаться от явки в суд в качестве свидетеля. Каждая палата пользуется привилегией — для всех практических целей в настоящее время правом — регулировать собственный распорядок, заключать под стражу за неуважение к суду и разрешать споры о выборах. Последнюю упомянутую функцию Палата общин, однако, делегировала судам. Рьяно оберегаемой привилегией лордов является судебное разбирательство по всем делам о государственной измене или тяжких уголовных преступлениях самой верхней палатой под председательством лорда-стюарда, назначаемого короной. Лорды освобождены от ареста по гражданским делам не только во время, непосредственно перед сессиями и сразу после них, но и во всякое время, и они пользуются всеми правами, привилегиями и отличиями, которые в силу закона или обычая стали неотъемлемы от их различных титулов.

134. Жалованье членов Палаты общин. — До недавнего времени тот факт, что за работу в парламенте не полагалось жалования, препятствовал избранию в общины людей, не обладавших независимыми средствами. Несколько лет Лейбористская партия имела обыкновение выделять средства, благодаря которым ее представители имели возможность содержать себя в столице, [184] но эта договоренность затрагивала лишь небольшую группу членов и носила сугубо частный и случайный характер. Публичное и систематическое жалование членам палаты, чтобы бедные, но способные люди не отсекались от общин, требовалось чартистами три четверти века назад, и время от времени после 1870 года велась агитация в пользу такой политики. В 1893 году и снова в 1895 году в общинах была принята резолюция в пользу выплаты жалования членам палаты, а 7 марта 1906 года была проведена резолюция о том, что каждому члену должно выплачиваться жалование в размере 300 фунтов стерлингов ежегодно. Но лишь в 1911 году меру подобного рода удалось провести через верхнюю палату. Новый импульс был дан Осборнским судебным решением, в котором по апелляции на решения судов низших инстанций Палата лордов постановила в декабре 1909 года, что выплата жалованья парламентским членам как таковым из членских взносов, собираемых рабочими организациями, противоречит закону. Объявление этого решения сопровождалось упорной агитацией за законодательство, отменяющее данное постановление. В связи с бюджетом, представленным общинам канцлером казначейства 16 мая 1911 года, было внесено предложение не принимать меры в ту или иную сторону по решению лордов, а предусмотреть выплату всем неофициальным членам Палаты общин ежегодного жалованья в размере 400 фунтов стерлингов; и без промедления и сколько-нибудь значительной оппозиции предложение было оформлено в виде закона. Размер предусмотренного жалованья невелик, но его вполне достаточно, чтобы сделать выдвижение кандидатур на места возможным для множества людей, которые раньше ни при каких обстоятельствах не могли и помыслить о государственной карьере. [185]

V. Функции парламента

Когда король созывает две палаты, он делает это, «желая и решая как можно скорее встретиться со своим народом и испросить его совета в парламенте». Никакого упоминания о законодательных или финансовых делах не делается, и формально парламент по-прежнему остается в сути своей тем, чем он изначально был исключительно, то есть чисто совещательным собранием. На практике, однако, простое обсуждение публичных вопросов и предоставление советов короне превратилось лишь в одну из нескольких отличительных парламентских функций. Новыми функциями, которые с течением времени приобретали все возрастающее значение, по сути являются три. Первая — это критика, предполагающая регулярный контроль и проверку мер исполнительных и административных органов. Вторая — осуществление судебной власти в определенных пределах. Третья, и самая главная, — это функция публичного и частного законодательства, а также финансового контроля.

135. Критика: министерская ответственность. — Парламент не управляет и не предназначен для управления. Никогда, кроме тех случаев, когда Долгий парламент брал на себя управление общественными делами через комитеты из числа своих членов, парламент не проявлял склонности сосредоточить непосредственно в своих руках те государственные полномочия, которые носят исполнительный характер. В то же время рост парламентского правления означал установление связи между исполнительной властью и парламентскими палатами (прежде всего общинами) настолько тесной, насколько это возможно, пока сохраняется обособленность организации. Должностные лица, составляющие работающую исполнительную власть, неизменно являются членами парламента. Они инициируют публичные меры, вносят их, отстаивают и защищают, и в целом направляют и контролируют ведение публичных дел как внутри палат, за их пределами. Но за каждое действие они несут прямую ответственность перед Палатой общин. Они могут оставаться у власти лишь до тех пор, пока их поддерживает большинство в этой палате. И их деятельность постоянно подвергается рассмотрению и критике посредством запросов, официальных расследований и, при необходимости, судебной процедуры.

В компетенцию любого члена палаты входит обращение с вопросом к любому министру короны, который также является членом палаты, для получения информации. За исключением особых случаев, о вопросах необходимо уведомлять по меньшей мере за один день, и примерно три четверти часа выделяется на четырех заседаниях еженедельно для постановки таких вопросов и ответов на них. Министр может ответить или отказаться от ответа, но если не удастся показать, что отказ проистекает из законных соображений публичного интереса, его политические последствия могут оказаться обременительными. В любом случае дебаты не проводятся, и в этом отношении английская практика отличается от французской «интерпелляции». [186] Задавание вопросов может приводить к злоупотреблениям, но, как отмечает Ильберт, «нет более ценной защиты от злоупотреблений в управлении, нет более эффективного метода привлечения прожектора критики к действиям или бездействию исполнительной власти и ее подчиненных. Министру приходится постоянно спрашивать себя не только о том, можно ли защитить его действия и действия тех, за кого он отвечает, с юридической или технической точки зрения, но и какой ответ он сможет дать, если об этом спросят в палате, и как этот ответ будет воспринят». [187] Любой член палаты имеет привилегию вынести предложение о выражении вотума недоверия правительству или любому его члену или ведомству, и подобное предложение, когда оно исходит от лидера оппозиции, представляет собой вотум доверия, от результата которого может зависеть дальнейшее пребывание министерства у власти. Посредством запроса к правительству или конкретному ведомству о предоставлении информации, создания парламентских комитетов, ведомственных комитетов или королевских комиссий и, в частности, путем использования бесчисленных возможностей, предоставляемых принятием законов об ассигнованиях, Палата общин может еще больше возложить на исполнительную власть самую всестороннюю ответственность и контроль. «Сильное исполнительное правительство, смягчаемое и контролируемое постоянной, бдительной и представительной критикой», — таков идеал, на который нацелены парламентские институты Великобритании. [188]

136. Судебные полномочия: импичмент и опала. — Функции судебного характера, которые в качестве Высокого суда парламента выполняют обе палаты, имеют второстепенное значение и не требуют пространного обсуждения. Насколько это касается законодательства по данному вопросу, они включают в себя: (1) полномочия, которыми обладает каждая из палат в отношении организации и поведения собственного членского состава; (2) полномочия лордов судить собственных членов, обвиненных в государственной измене или тяжких уголовных преступлениях; (3) юрисдикцию лордов в качестве высшей апелляционной инстанции для Соединенного Королевства; (4) полномочия обеих палат, действующих совместно, проводить импичменты государственных должностных лиц и принимать билль об опале; и (5) осуществление смещения некоторых видов государственных должностных лиц посредством обращения обеих палат к короне. В те дни, когда король и министры были склонны бросать вызов закону и уклоняться от ответственности, власть импичмента общинами у барьера лордов, зародившаяся еще в царствование Эдуарда III, имела важнейшее значение. Однако по мере того, как Палата общин развивала свою компетентность до точки, когда она оказалась способна рассматривать и контролировать поведение министров с такой тщательностью и непрерывностью, что делало невозможным ведение дел без парламентского большинства, импичмент утратил свое значение и вышел из употребления. Последний случай возбуждения процедуры импичмента имел место в 1805 году. [189] Процедура посредством билля об опале, вытекающая из законодательного всемогущества парламента и следующая обычному ходу законодательного процесса, также устарела.

137. Палата лордов в качестве суда. — Самой важной среди сохранившихся парламентских функций судебного характера является осуществление апелляционной юрисдикции Палатой лордов. Судебная власть лордов представляет собой аномалию, хотя в том виде, в каком она реально осуществляется, она серьезно не противоречит принципу, запрещающему совмещение судебных и законодательных полномочий в одних руках. Исторически она возникла из смешения функций двух групп людей, которые долгое время в основном совпадали по своему составу, а именно Большого совета, с одной стороны, и лордов парламента — с другой. В царствование Генриха IV общины специально просили освободить их от судебных дел, и выжившая парламентская юрисдикция с тех пор признавалась принадлежащей исключительно Палате лордов. С ранних пор эта юрисдикция была, как и сегодня, как первоначальной, так и апелляционной. В качестве суда первой инстанции палата приобрела право судить пэров, обвиненных в государственной измене и тяжких уголовных преступлениях, и по обвинению Палаты общин привлекать к ответственности посредством процедуры импичмента правонарушителей, не принадлежащих к пэрскому сословию. В настоящее время эти полномочия не имеют никакого практического значения.

Однако положение лордов как апелляционного трибунала по-прежнему остается фундаментальным фактом судебной системы. Начав с контроля в порядке апелляции над судами общего права в Англии, палата со временем приобрела аналогичный контроль над английскими судами канцлерства и в конечном счете над судами как Шотландии, так и Ирландии. Ее юрисдикция остановилась только перед судами духовными и судами отдаленных частей империи, апелляции из которых заслушиваются в Судебном комитете Тайного совета. Согласно Закону о Верховном суде и суде справедливости 1873 года, которым были реорганизованы высшие суды королевства, апелляционная юрисдикция лордов была упразднена полностью; но в 1876 году, до того как эта мера вступила в силу, план был изменен и был принят Закон об апелляционной юрисдикции, согласно которому апелляционные функции лордов были восстановлены и было предусмотрено создание сначала двух, позже трех, а в конечном счете четырех оплачиваемых пожизненных пэров, выбираемых из числа выдающихся юристов и известных как лорды-судьи апелляционной инстанции. В той мере, в какой апелляционная юрисдикция палаты вообще регулируется статутом, сегодня она регламентируется этим актом. Номинально судебные дела рассматриваются палатой в целом, и каждый член имеет право не только присутствовать, но и участвовать в вынесении решений. Фактически такие дела рассматриваются небольшой группой судебно-правовых лордов (требуется присутствие лишь троих) под председательством лорд-канцлера, и неписаное правило, запрещающее присутствие на судебных заседаниях любых лиц, кроме судебно-правовых лордов, соблюдается столь же строго, как и любое из десятка других важных соглашений конституции. [190] Согласно акту 1876 года, судебно-правовые лорды имеют право заседать и выносить решения от имени палаты в любое время, независимо от того, заседает ли парламент. [191] Заседание суда технически является заседанием лордов, и все предпринятые действия вносятся в Журнал палаты как часть ее производства. [192]

138. Контроль за законодательством и финансами. — Главными и абсолютно самыми необходимыми целями, которым сегодня служит парламент, являются законодательство и финансовый контроль. Многие меры, как важные, так и неважные, в соответствии с которыми регулируются дела королевства, носят лишь временный характер и требуют ежегодного возобновления, а объем нового законодательства, в котором непрерывно возникает нужда, практически не ограничен. Аналогичным образом, используя слова Энсона, доходы, поступающие в распоряжение короны и которыми можно распоряжаться независимо от парламента, вряд ли обеспечат ведение дел управления в течение хотя бы одного дня, [193] и парламент (фактически Палата общин) своими законами об ассигнованиях не только делает возможным законное расходование практически всех государственных средств; он обеспечивает посредством своих мер налогообложения те фонды, из которых производятся ассигнования.

VI. Общие аспекты парламентской процедуры

В силу высочайшего значения, которое придается законодательной и финансовой деятельности обеих палат, необходимо обратить внимание на характер процедуры, которую эта деятельность влечет за собой. Для поставленной цели достаточно будет рассказать лишь о наиболее важных принципах процедуры применительно к трем фундаментальным фазам законодательной работы: (1) принятию нефинансовых публичных законопроектов, (2) принятию денежных законопроектов и (3) прохождении частных законопроектов. И по меньшей мере в пределах первых двух из этих областей преобладание общин таково, что описывать следует процедуру исключительно этой палаты. Процедура рассмотрения законопроектов в обеих палатах в целом одинакова, хотя, как иллюстрируется тем фактом, что поправки к законопроектам могут вноситься у лордов на любой стадии, а у общин — только на оговоренных стадиях, методы ведения дел в верхней палате более гибкие, чем те, что преобладают в нижней.

139. Фундаментальные принципы. — Законодательное всемогущество парламента было подчеркнуто в достаточной мере. [194] Мера любого рода по любому мыслимому вопросу может быть внесена и, если достаточное количество членов настроено соответствующим образом, принята в качестве закона. Никакая мера не может стать законом до тех пор, пока она не представлена на рассмотрение обеих палат, но согласно условиям Парламентского акта 1911 года было облегчено превращение в закон денежных законопроектов и сделано невозможным для законопроектов иного рода обретение силы закона без согласия Палаты лордов. В обычном порядке мера вносится в одну палату, проходит три чтения, направляется в другую палату, проходит там через ту же процедуру, передается в Палату лордов в ожидании королевского согласия [195] и после получения согласия в качестве само собой разумеющегося провозглашается законом. Законопроекты, как правило, могут вноситься в любую палату правительством или частным членом. Важно, однако, заметить, во-первых, что определенные категории мер должны исходить из той или иной палаты (например, денежные законопроекты — из общин, а билкли об опале и другие судебные законопроекты — из лордов), и, во-вторых, что с ростом руководящей роли правительства в законодательстве значение, если не число, законопроектов, внесенных в частном порядке, имеет тенденцию неуклонно снижаться, равно как и шансы на их принятие.

140. Публичные законопроекты: первое и второе чтения. — Этапы, через которые должен пройти публичный законопроект (внесенный правительством или частным членом) в общинах, по-прежнему многочисленны, но благодаря превращению некоторых из них в чистые формальности, не предполагающие ни дебатов, ни голосования, фактический законодательный процесс стал гораздо более оперативным, чем прежде. Необходимыми стадиями принятия законопроекта в любой палате, как правило, являются пять: первое чтение, второе чтение, рассмотрение комитетом, доклад комитета и третье чтение. Раньше внесение меры почти неизменно влекло за собой пространную речь, объясняющую характер предложения, за которой следовали дебаты и голосование, порой занимавшие в общей сложности несколько заседаний. Ныне лишь самые важные правительственные законопроекты вносятся подобным образом. В случае всех остальных законопроектов первое чтение стало простой формальностью, не предполагающей ничего, кроме ходатайства со стороны члена палаты (официального или частного) о разрешении внести меру и предоставления разрешения палатой, почти неизменно без обсуждения. По всем мерам, за исключением важнейших правительственных проектов, возможность для дебатов впервые предоставляется во время второго чтения, хотя обсуждение на этой стадии должно касаться общих принципов, а не деталей. Посредством принятия предложения о том, чтобы законопроект был прочитан во второй раз «через шесть месяцев» (или в какую-либо иную дату, приходящуюся за пределами предполагаемых рамок сессии), мера может быть отклонена на этом этапе.

141. Публичные законопроекты: последующие стадии. — Законопроект, успешно прошедший второе чтение, считается «переданным в комитет». До 1907 года он обычно направлялся в комитет всей палаты. В настоящее время он направляется туда, если это финансовый законопроект или законопроект об утверждении временного постановления, либо если палата отдает такое распоряжение по иным основаниям; в противном случае он передается в один из четырех постоянных комитетов, причем распределение осуществляется спикером. Это та стадия, на которой положения законопроекта рассматриваются подробно и вносятся поправки. Однако после второго чтения законопроект может быть передан в специальный комитет, и в таком случае в процедуру добавляется еще один этап: после возвращения из специального комитета законопроект поступает в комитет всей палаты или в один из постоянных комитетов. В конце концов законопроект докладывается палате. Если он представлен постоянным комитетом или, в измененном виде, комитетом всей палаты, палата рассматривает его заново и достаточно подробно; в противном случае «стадия доклада» опускается. Наконец, наступает третье чтение, причем вопрос теперь заключается в том, одобряет ли палата законопроект в целом. На этой стадии любые поправки, выходящие за рамки редакционных изменений, требуют повторной передачи в комитет. Прохождение законопроекта через эти последовательные стадии занимает, как правило, несколько дней, а иногда и несколько недель, однако вполне возможно, что весь процесс завершится в течение одного заседания. Будучи принятым в палате, в которой он был инициирован, законопроект доставляется клерком в другую палату, где он проходит по существу ту же процедуру. Если вносятся поправки, он отправляется обратно, чтобы предложенные изменения могли быть рассмотрены первой палатой. Если они согласованы, законопроект направляется на королевское утверждение. Если они отвергаются и согласие между двумя палатами не может быть достигнуто, законопроект отклоняется.

142. Финансовые законопроекты: акты об ассигнованиях и финансовые акты. — Процедура рассмотрения финансовых законопроектов существенно отличается от описанной выше. В ее основе лежат два фундаментальных принципа, закрепленных в регламенте Палаты общин в течение первого квартала XVIII века. Один из них предписывает, что никакая петиция или предложение о выделении денежных средств не должны рассматриваться иначе как в комитете всей палаты. Другой запрещает принимать какие-либо петиции или рассматривать какие-либо предложения о покрытии расходов за счет государственного дохода без рекомендации со стороны короны. Хотя технически эти принципы применяются только к ассигнованиям, они уже давно с равным соблюдением применяются и к сбору доходов. Все конкретные меры по расходованию денежных средств и все предложения о введении нового налогообложения или увеличении существующего должны исходить от короны, то есть на практике от кабинета. Рядовой член парламента не может идти дальше внесения резолюций чисто общего характера, одобряющих тот или иной вид расходов, за исключением того, что он имеет право предложить отменить или снизить налоги, в отношении которых правительство не предлагало изменений.

Ежегодно вносятся и проводятся два крупных финансовых акта: акт об ассигнованиях, в который сведены все ассигнования на государственные услуги на год, и финансовый акт, в который входят все постановления, касающиеся доходов и государственного долга. До окончания финансового года (31 марта) министерство представляет Палате общин совокупность смет на «услуги снабжения», первоначально составленных правительственными ведомствами, проверенных казначейством и утвержденных кабинетом. В начале сессии палата преобразуется в комитет всей палаты по снабжению, на котором резолюции о снабжении обсуждаются, принимаются и докладываются. Эти резолюции воплощаются в законопроекты, которые в целях удобства принимаются периодически в ходе сессии. Но по ее окончании все они объединяются в один общий акт об ассигнованиях. Следует отметить, что более половины государственных расходов, например цивильный лист, жалование судьям, пенсии и проценты по государственному долгу, обеспечиваются постоянными актами, возлагающими расходы на консолидированный фонд, и не подлежат ежегодному рассмотрению парламентом.

143. Бюджет. — Как только это становится возможным после окончания финансового года, палата, собирающаяся для этой цели в качестве комитета путей и средств, получает от канцлера казначейства его бюджет, или ежегодный отчет о счетах. Отчет обычно состоит из трех частей: обзора доходов и расходов за истекший год, предварительного баланса на предстоящий год и серии предложений об отмене, изменении или новом введении налогов. Доходы, как и расходы, в значительной степени являются «постоянными», тем не менее весьма значительная их доля обеспечивается посредством ежегодных голосований. В комитете путей и средств палата рассматривает предложения канцлера, и после того, как они докладываются и облекаются в форму законопроекта, они обретают силу закона с согласия короны, хотя уже не обязательно лордов. До 1861 года в финансовые резолюции и законопроект, в который они воплощались, было принято включать только ежегодные и временные налоги, но вследствие отклонения лордами в 1860 году отдельного финансового акта об отмене пошлин на бумагу сложилась практика включать в единый законопроект — так называемый финансовый законопроект — положения обо всех налогах, как временных, так и постоянных. На практике Палата общин редко отказывается одобрить финансовые меры, рекомендованные правительством. Палата не обладает полномочиями предлагать ни расходы, ни налогообложение, а то право, которым она обладает для отказа или сокращения запрашиваемых сборов и ассигнований, используется редко. «В финансовом отношении, — говорит Лоуэлл, — ее работа является скорее надзором, чем руководством; и ее реальная полезность заключается в обеспечении гласности и критики, а не в контроле над расходами». Теория, лежащая в основе финансовой процедуры, была ясно резюмирована следующим образом: «Корона требует денег, общины их выделяют, а лорды дают согласие на выделение; но общины не вотируют деньги, если они не требуются короной; и не вводят или не увеличивают налоги, если они не необходимы для удовлетворения тех потребностей в средствах, которые они вотировали или собираются вотировать, и для покрытия общих дефицитов в доходах. Корона не имеет никакого отношения к характеру или распределению налогов; но основой всякого парламентского налогообложения является его необходимость для государственной службы, как это заявлено короной через ее конституционных советников».

144. Частные законопроекты: характер и процедура. — С точки зрения процедуры не существует различия между правительственным законопроектом и законопроектом рядового члена парламента. Оба они являются публичными законопроектами. Однако частный законопроект обрабатывается в порядке, во многом специфическом. Публичный законопроект — это законопроект, который затрагивает общие интересы государства и целью которого предположительно является содействие общему благу. Частный законопроект — это законопроект, который имеет в виду интересы какой-то конкретной местности, лица или группы лиц. Самая частая цель частных законопроектов — дать возможность частным лицам объединяться для осуществления работ общественного значения — строительства железных или трамвайных путей, сооружения гаваней или причалов, осушения болот, снабжения водой, газом или электричеством и предпринятия самых разнообразных других начинаний, которые в Соединенных Штатах регулировались бы главным образом легислатурами штатов и городскими советами — на свой страх и риск и, по крайней мере отчасти, ради собственной прибыли. Все частные законопроекты берут начало в петициях, которые должны быть поданы до открытия сессии, во время которой они будут рассматриваться. Их представление и различные стадии их прохождения регулируются весьма подробными и жесткими правилами, причем с инициаторов и противников взимаются сборы, так что принятие важного частного законопроекта становится для непосредственно заинтересованных сторон дорогостоящим процессом, а для казначейства — источником немалых доходов.

После проверки и одобрения парламентскими чиновниками, известными как экзаменаторы петиций о частных законопроектах, частный законопроект вносится в одну из двух палат. Его внесение равносильно его первому чтению. При втором чтении могут происходить дебаты по принципиальным положениям законопроекта, после чего законопроект в случае возражений передается в комитет по частным законопроектам, состоящий из четырех членов и незаинтересованного референта. Если законопроект не встречает возражений, то есть если не было подано никаких неблагоприятных петиций со стороны собственников, корпораций или других заинтересованных сторон, согласительный комитет, в соответствии с постоянным ордером 1903 года, состоит из председателя и заместителя председателя по путям и средствам, двух других членов палаты, назначаемых комитетом по отбору, и советника спикера. Стадия рассмотрения оспариваемого законопроекта в комитете приобретает по существу судебный характер. Стороны и их противники представлены адвокатами, заслушиваются свидетели и принимаются заключения экспертов. После доклада комитета законопроект проходит свой путь в соответствии с теми же правилами, которые регулируют прохождение публичных законопроектов.

145. Временные постановления. — Однако следует отметить две вещи. Во-первых, хотя в теории различие между публичным и частным законопроектом ясно, на практике провести разделительную линию довольно сложно, и в результате произошло признание неопределенной категории «гибридных» законопроектов, отчасти публичных и отчасти частных по своему содержанию и обрабатываемых при одних обстоятельствах как первые, а при других — как вторые, или даже в соответствии с процедурой, сочетающей черты тех и других. Второй факт, который следует отметить, заключается в том, что отчасти для сокращения расходов, а отчасти для получения благосклонности соответствующего исполнительного ведомства для инициаторов предприятий, требующих парламентского санкционирования, вошло в практику использование механизма, известного как временные постановления. Временное постановление — это постановление, издаваемое после детального расследования правительственным ведомством и разрешающее в предварительном порядке осуществление проекта, в отношении которого была подана заявка. В конечном счете оно требует санкции парламента, но такие постановления представляются палатам группами различными ведомствами, и их ратификация практически гарантирована заранее. Лоуэлл отмечает, что в 1898–1901 годах и десятой части временных постановлений, представленных парламенту, не было оказано противодействия, и лишь одно не было принято.

VII. Ведение дел в обеих палатах

«Как я могу изучить правила общин?» — спросил однажды ирландский депутат у мистер Парнелла. «Нарушая их», — был философский ответ. Представляя собой накопленные за столетия сознательно принятые правила, переплетенные и покрытые неписаным обычаем, кодекс процедур, регулирующий ведение дел в Палате общин, поистине сложен и громоздок. Лорд Палмерстон признавался, что так и не овладел им полностью, а Гладстон нередко случайно нарушал «правила палаты». До XIX века правила разрабатывались, как отмечает Ансон, с двумя целями: защитить палату от поспешных и необдуманных действий, навязываемых министрами короля, и обеспечить честную игру между партиями в палате и право быть услышанными для всех. Лишь в 1811 году правительственным делам было разрешено получить признанное преимущество в определенные дни; однако история процедуческой деятельности общин с этого момента представляет собой хронику: (1) общего сокращения времени, в течение которого рядовые члены могут предаваться обсуждению вопросов или мер, находящихся за пределами законодательной программы правительства, (2) возрастающего ограничения возможностей поднимать общие вопросы на различных стадиях правительственной деятельности и (3) сокращения времени, отводимого на обсуждение вообще тех проектов, на одобрение которых палат испрашивает правительство.

146. Правила. — Правила, регулирующие дебаты и этикет, не только сложны, но в некоторых случаях глубокой древности. В той мере, в какой они были сведены в письменную форму, можно сказать, что они включают: (1) «постоянные ордеры» постоянного характера, (2) «сессионные ордеры», действующие только в течение одной сессии, и (3) «общие ордеры», неопределенные в отношении периода применения. В ходе дебатов все выступления обращены к спикеру, и в случае, если слово запрашивают несколько членов, спикер скрупулезно беспристрастно определяет, кому оно будет предоставлено. Во время «голосования разделением» и при закрытых дверях члены выступают сидя и в головных уборах, но во всех остальных случаях они говорят стоя и с непокрытой головой. Речь нельзя читать по рукописи, и в компетенцию спикера входит не только предупреждать члена парламента о нерелевантности или повторениях, но и заставлять его прекратить выступление. Член палаты, чье поведение предосудительно, может быть удален и по решению палаты отстранен от работы. За исключением работы в комитете, член палаты не может выступать дважды по одному и тому же вопросу, хотя ему может быть предоставлено слово во второй раз для объяснения части своей речи, которая была неправильно понята. Чрезмерная обструкция не терпится, и спикер может отказаться ставить на голосование предложение, которое он считает затягивающим процесс.

147. Клозура и гильотина. — Для дальнейшего ограничения дебатов в любое время доступны два важных и жестких средства. Одно из них — обычная клозура, а другое — «гильотина». Клозура восходит к 1881 году. Она была введена в постоянные ордеры палаты в 1882 году, а свой нынешний вид приобрела в 1888 году. Она возникла из попыток палаты обуздать невыносимую обструкционистскую тактику, применявшуюся поколение назад ирландскими националистами, но в силу возрастающего объема дел, подлежащих разрешению, и тенденции крупных совещательных органов тратить время впустую, она оказалась слишком полезной, чтобы от нее отказываться. «После того как вопрос был предложен, — гласит постоянный ордер 26, — член палаты, поднимающийся со своего места, может заявить о вынесении предложения „чтобы вопрос был теперь поставлен на голосование“, и если креслу не покажется, что такое предложение является злоупотреблением правилами палаты или нарушением прав меньшинства, вопрос „чтобы вопрос был теперь поставлен на голосование“ ставится немедленно и решается без поправок или дебатов». Таким образом, обсуждение может быть прервано мгновенно и спровоцировано голосование. Однако клозура не действует, если число членов, голосующих за ее принятие в большинстве, составляет по крайней мере сто человек, а в постоянном комитете — двадцать.

Более эффективным средством общего характера, с помощью которого ограничивается обсуждение и облегчается ведение дел, является так называемая «клозура по частям», или «гильотина». Когда она применяется, палата до рассмотрения законопроекта согласовывает распределение времени по различным частям или стадиям меры, и по истечении каждого периода дебаты, независимо от того, завершены они или нет, прекращаются, проводится голосование, и большинство принимает ту часть законопроекта, на которую пала гильотина. В последние годы этот инструмент применяется почти неизменно, когда важный правительственный законопроект резервируется для рассмотрения в комитете всей палаты. Его преимущество заключается в экономии времени и обеспечении того, чтобы к определенной дате было принято окончательное решение по мере. До середины XIX века свобода обсуждения в общинах была практически ничем не ограничена, за исключением того, что авторитетный знаток английской парламентской практики назвал «самонавязанной парламентской дисциплиной партий». Огромные перемены, которые произошли, объясняются двумя главными причинами: перегруженностью делами и ростом обструкционизма. Среди прочего это привело к обострению партийных различий и к временному игнорированию прав меньшинств.

148. Голосования и разделения. — Когда дебаты по всему законопроекту или его части завершаются, происходит голосование, которое технически может влечь за собой «разделение», а может и не влечь. Спикер или председатель излагает вопрос, ставящийся на голосование, и призывает заявить „за“ и „против“. Он объявляет видимый результат, и если его решение не оспаривается, голосование фиксируется именно так. Однако если кто-либо из членов возражает, посторонних просят удалиться (за исключением мест, зарезервированных для них), по всему зданию звонят электрические звонки, двухминутные песочные часы переворачиваются, и по истечении этого времени двери запираются. Затем вопрос повторяется и проводится еще одно устное голосование. Если по-прежнему наблюдается несогласие с объявленным результатом, спикер назначает разделение. Сторонники проходят в лобби по правую руку от спикера, а противники — в лобби по левую руку, и всех их подсчитывают четыре теллера, назначенные спикером, по два от каждой стороны, когда члены возвращаются на свои места в палате. Этот метод проведения разделения претерпел лишь незначительные изменения с 1836 года. Согласно постоянному ордеру 1888 года, спикер уполномочен в случае, если он считает требование о разделении затягивающим или безответственным, призвать сторонников и противников встать на своих местах и быть подсчитанными; однако необходимость прибегать к этому отклонению от установленной практики возникает редко. Метод «паринга» не является неизвестным, и когда вопрос имеет политическое значение, это становится очевидным по активности партийных «уик-эндов» (в значении кнутов/организаторов) в интересах представляемых ими сил.

149. Процедура у лордов. — Правила процедуры Палаты лордов просты в теории и еще проще на практике. Номинально все важные меры после двухкратного чтения рассматриваются в комитете всей палаты, передаются в постоянный комитет для текстовой ревизии, докладываются и получают окончательное принятие или отклонение. На практике этот процесс может быть сокращен. Например, немногие законопроекты фактически передаются в ревизионный комитет. Для изучения таких мер, которые кажутся в этом нуждающимися, на сессию создаются комитеты, а другие создаются по мере возникновения необходимости в них, однако относительный досуг палаты позволяет проводить дебаты в рамках комитета всей палаты по любой мере, которую члены действительно хотят обсудить. Преднамеренная обструкция практически неизвестна, так что никогда не возникало необходимости в принятии какой-либо формы клозуры. Важные вопросы решаются, как правило, разделением. Когда вопрос ставится, те члены, которые желают подать утвердительный голос, направляются в лобби по правую руку от шерстяного мешка, те, кто выступает против предложения, занимают места в соответствующем лобби слева, и обе группы подсчитываются теллерами, назначенными председательствующим. Член палаты может воздержаться от голосования, заняв место на «ступенях трона», что технически считается нахождением вне палаты. До 1868 года отсутствующие члены могли голосовать по доверенности, но эта неоправданная привилегия, отмененная постоянным ордером в упомянутом году, скорее всего, никогда не будет возрождена.

ГЛАВА VII

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ

I. Парламентаризм и партийная система

150. Партийное правление. — С описанной парламентской системой правления тесно связана характерная британская система правления посредством партий. Более того, между ними существует не просто тесная связь; они суть лишь разные аспекты одного и того же рабочего механизма. Общественными делами королевства в любой данный момент времени, как выяснилось, управляет корпус министров, действующий совместно с поддерживающим большинством в Палате общин и через него. Эти министры принадлежат к одной из двух великих политических партий, лишь с эпизодическим и побочным представлением мелких аффилированных политических групп. Их сторонники в общинах — в основном их сопартийцы, а их пребывание у власти зависит от судеб их партии в парламенте и по всей стране. Они являются одновременно работающей исполнительной властью, руководящим органом в законодательстве, а также лидерами и глашатаями этой партии. Им постоянно противостоит оппозиция, состоящая из влиятельных выразителей противоположного политического кредо, которые в свою очередь возглавляют рядовых членов своей партийной организации; и если в какой-то момент находящиеся у власти министры теряют поддерживающее большинство в общинах, будь то из-за неблагоприятных результатов национальных выборов или по иным причинам, они уходят в отставку, и оппозиция берет власть на себя. Таким образом, парламентская система и партийная система неразрывно связаны, причем первая является исторически порождением второй. Главным образом именно через посредство партийного духа, партийной борьбы и партийного единства постепенно установилась та единая и коллективная ответственность министров, которая лежит в основе парламентского правления; и без сплоченности и стабильности, которые привносятся в политическую деятельность партийной организацией, функционирование парламентской системы было бы невозможным. Закон британской конституции не требует существования партий; напротив, он не признает их и не выделяет им места. Однако конвенции как предполагают их, так и требуют.

151. Двухпартийная организация. — Взаимосвязь между парламентаризмом и партийным правлением объясняется в немалой степени тем обстоятельством, что число крупных партий в Соединенном Королевстве равно всего двум. Определенные континентальные нации, в особенности Франция и Италия, обладают формами парламентского правления, принятыми в сравнительно недавнее время и в значительной степени заимствованными у Великобритании. Однако в этих странах множественность партий эффективно препятствует функционированию парламентской системы в том виде, в каком эта система работает по ту сторону пролива. Министерства неизменно должны состоять из представителей ряда по сути независимых групп. Они склонны быть несогласованными, неспособными сколько-нибудь удовлетворительно осуществлять совокупную волю правительственной коалиции в народной палате и, следовательно, недолговечными. Несмотря на появление в последние десятилетия ирландских националистов и лейбористской группы, в Великобритании по-прежнему верно, как это было с момента первого появления там политических партий, что две ведущие партийные принадлежности делят между собой преданность массы нации. Поражение одной означает триумф другой, и каждая из них в отдельности обычно способна управлять самостоятельно в случае возвышения до власти. Это означает, с одной стороны, гораздо более глубокое доминирование правящей партии, чем может быть приобретено одной партией во Франции или Италии, а с другой стороны, уникальную концентрацию ответственности и, как следствие, повышенную отзывчивость на волю общества. Лидеры той партии, которая в данный момент находится на подъеме, управляют нацией в силу того, что, будучи лидерами этой партии, они выбираются без сомнений и двусмысленностей на главные государственные посты.

II. Партии в конце XVIII и первой половине XIX веков

152. Виги и тори. — О происхождении политических партий в Англии в XVII веке, развитии вигов и тори после революции 1688–1689 годов и длительном господстве вигов в период правления Георга I и Георга II уже упоминалось в другом месте. В течение XVIII века парламентская система утверждалась лишь медленно, и раз за разом партийные линии практически исчезали. Однако повторяющееся соперничество элементов вигов и тори постепенно привело к обычному признанию ответственности министров, а эта ответственность в свою очередь стимулировала усиление партийного разграничения. Попытки Георга III возродить королевскую прерогативу привели к появлению корпуса новых тори — не якобитов, а ганноверцев, которые поддерживали короля в его целях, и в то же время заставили силы оппозиции сплотиться и проявлять большую бдительность. На протяжении всего века тон партийной политики оставался неизменно низким. Взятки и другие формы коррупции процветали, а рычаги государственного и местного управления находились регулярно в руках аристократического меньшинства, которое правилось в собственных интересах. Пик интриг был достигнут в 1783 году, когда старые тори во главе с лордом Нортом объединились со старыми вигами во главе с Чарльзом Джеймсом Фоксом, чтобы удержать власть и ограничить влияние короля. Коалиция оказалась безуспешной, и поражение Индийского законопроекта Фокса в декабре 1783 года стало поводом для возвышения младшего Питта на пост премьер-министра, за которым в течение трех месяцев последовало проведение национальных выборов, положивших конец семидесятилетнему господству вигов.

153. Господство тори, 1783–1830. — На протяжении последующих сорока шести лет, вплоть до 1830 года, новая партия тори оставалась у власти практически непрерывно, хотя следует отметить, что после 1790 года состав и характер этой партии претерпели важные изменения. Первое десятилетие периода министерства Питта (1784–1801) было временем зарождающейся, но активной пропаганды в пользу конституционных, финансовых и социальных реформ, и правительство было не против поддержать ряд планировавшихся изменений. Однако вспышка и развитие революции во Франции полностью изменили ситуацию. Крупные землевладельцы, составлявшие доминирующий элемент в партии вигов, испытывали отвращение к принципам революции и неустанно, в сезон и вне сезона, требовали войны с Францией. Они заручились поддержкой парламентских кругов в целом, и Питт со своими коллегами были вынуждены поддаться опасениям и требованиям этих кругов. Война была объявлена Францией, но спровоцирована главным образом враждебным отношением английского народа и правительства. Внутри страны всякая пропаганда реформ была подавлена, и как тори, так и виги на протяжении четверти века международных конфликтов неизменно указывали на злоупотребления, сопровождавшие переворот во Франции, как на свидетельство того, чего можно ожидать в Англии или где бы то ни было, как только путь будет открыт для необузданных инноваций.

Тори находились у власти большую часть военного периода, и в 1815 году их положение казалось несокрушимым. Однако в годы министерства лорда Ливерпуля (1812–1827) их позиции постепенно ослабевали. Они стремились заручиться поддержкой масс и много рассуждали об аристократической замкнутости вигов, однако своей главной заботой почитали сохранение в абсолютно неприкосновенном виде конституции королевства и поддерживающего ее политического и социального порядка. Пока Англия была вовлечена в борьбу не на жизнь, а на смерть с Наполеоном, сдерживать инновации было легко, но после 1815 года эта задача стала быстро усложняться. В царствование Георга IV (1820–1830) наиболее прогрессивные лидеры тори, в особенности Каннинг, Хаскиссон и Пиль, признали, что требования нации должны быть удовлетворены в некоторых пунктах, и ряд либерализирующих мер было позволено провести через парламент, хотя ни одна из них напрямую не затрагивала самые серьезные проблемы того времени. В 1830 году отставка министерства герцога Веллингтона ознаменовала конец затянувшегося господства тори, и с министерством под председательством графа Серая виги вернулись к власти. За исключением нескольких коротких перерывов, они и их преемники, либералы, занимали посты вплоть до 1874 года.

III. Вторая эра господства вигов [либералов], 1830–1874

154. Либералы и реформы. — Политическая история этой второй великой эры господства вигов распадается примерно на четыре-пять этапов. Первый, простирающийся от прихода к власти министерства Серая в 1830 году до парламентских выборов 1841 года, был эпохой заметных реформ, предпринятых и проведенных главным образом вигами при сотрудничестве различных радикальных элементов и недовольных тори. Это был период первого Акта о реформе (1832), отмены рабства в британских колониях (1833), начала парламентских ассигнований на государственное образование (1833), Фабричного акта 1833 года, нового Закона о бедных (1834), Акта о муниципальных корпорациях (1835) и ряда других мер, призванных удовлетворить насущные требования человечности и общественных интересов. Более того, это было время, когда в обиход вошла партийная номенклатура более поздних дней. Название вигов было полностью вытеснено названием либералов, в то время как название тори, хотя и не было полностью исключено из повседневного использования, в значительной степени заменилось термином консерваторов. Либералы в эти годы были исключительно партией реформ, однако нельзя делать вывод, что консерваторы сопротивлялись любым изменениям или отказывали в поддержке всем мерам по улучшению.

155. От Пиля до Палмерстона. — Вторым этапом рассматриваемого периода было консервативное министерство сэра Роберта Пиля (1841–1846), созданное в результате решительного поражения вигов на выборах 1841 года. Памятным достижением правительства Пиля стала отмена «хлебных законов» и отказ от практически всей протекционистской системы; однако тарифная политика премьер-министра расколола партию консерваторов на протекционистов, или старых консерваторов, во главе с Дизраэли и лордом Дерби, и сторонников свободной торговли, или либеральных консерваторов, во главе с Абердином и Гладстоном, и этот раскол позволил либералам под руководством лорда Джона Рассела вернуть себе посты в 1847 году. Третий этап периода, то есть с 1847 по 1859 год, характеризовался министерской нестабильностью. Споры между Расселом и Палмерстоном, министром иностранных дел, подорвали позиции либералов, и в 1852 году консерваторы под руководством Дерби вернулись к власти. Однако в 1853 году консерваторы-фритредеры присоединились к либералам, свергли Дерби и привели к власти коалиционное министерство во главе с Абердином. Это правительство удерживалось до 1855 года, когда из-за недовольства, вызванного его руководством участием Англии в Крымской войне, Абердин подал в отставку, и его сменил Палмерстон, возглавивший другое либеральное министерство. Внешнеполитические трудности отстранили Палмерстона от власти в начале 1858 года, и формирование второго министерства Дерби ознаменовало кратковременное возвращение консерваторов к контролю. Потерпев поражение, однако, по резолюции с осуждением правительства за неадекватность внесенного им в 1859 году законопроекта о реформе, а также за неспособность лорда Дерби предотвратить войну между Францией и Австрией, министерство подало в отставку в апреле 1859 года, и лорд Палмерстон вернулся к власти с Гладстоном и лордом Джоном Расселом в качестве коллег. Принятие Гладстоном поста в правительстве Палмерстона означало окончательный разрыв пелитов с партией консерваторов и отказ от всяких надежд на ту реконструкцию, над которой трудились и Гладстон, и Дерби.

156. Партийное обновление. — Четвертый и заключительный этап либерального периода охватывал 1859–1874 годы. Его важность проистекает не только из того факта, что именно в этой точке было достигнуто кульминационное могущество либералов в XIX веке, но и из того дополнительного факта, что именно в эти годы либеральная партия претерпела трансформацию и популяризацию, сделавшую ее впервые по-настоящему достойной носящегося ею имени. Пока был жив Палмерстон, либералы старой школы, люди, не любившие радикализм и довольствовавшиеся реформой 1832 года, находились на подъеме, но после смерти премьер-министра 18 октября 1865 года новые идеи и влияния заявили о себе, и новая либеральная партия стремительно вышла на первый план. Эта возрожденная партия, лидером которой был Гладстон, решительно отвергла идеал laissez-faire, переняла многочисленные принципы радикалов и под лозунгами «мира, сокращения расходов и реформ» стала настаивать на более широком парламентском избирательном праве и на новом законодательстве для защиты и общего улучшения масс. Однако новому либерализму противостоял новый консерватизм, главным выразителем которого был Дизраэли. Новые консерваторы также выступали за избирательную реформу и законодательство в интересах народа, хотя и уделяли последнему больше внимания, чем первому; и они особенно благоволили твердой внешней политике, расширению британских интересов во всех частях света и принятию плана колониальной федерации. Казалось, по крайней мере, что они заботятся о мире и экономии меньше, чем либералы.

Настроения и тенденции партий по мере того, как они постепенно оформлялись в течение третьей четверти XIX века, были метко охарактеризованы недавним автором следующим образом: «Партии, во главе которых стояли Гладстон и Дизраэли, были связаны непрерывной исторической преемственностью с двумя великими секциями или фракциями аристократии, или наследственной олигархии, правившей Великобританией в XVIII веке. Но каждая из них была трансформирована национальными изменениями со времен Билля о реформе. Виги стали либералами, тори стали консерваторами. Либеральная партия впитала часть принципов Французской революции. Теперь они выступали за индивидуальную свободу, делая особый акцент на свободе торговли, свободе договоров и свободе конкуренции. Они поставили перед собой задачу разрушить господство землевладельца и церкви, сбросить оковы протекционизма и установить равенство перед законом. Их принятие эгалитарных принципов привело их к усвоению демократических идеалов, к пропаганде расширения избирательного права и эмансипации рабочего класса. Такие принципы, хотя и не революционные, в некоторой степени носят разрушительный характер по своей тенденции; и их принятие либералами заставило партию тори сплотиться на защиту существующего порядка вещей. Они заявляли, что выступают за корону, церковь и конституцию. Неотвратимый ход событий вынудил их принять демократические принципы и провести демократические реформы. Фактически они предпочитали проводить такие реформы сами, чтобы можно было уважать те гарантии, которые они считали необходимыми. Поскольку демократические принципы были приняты, обе партии сделали своей целью исправление несправедливостей; но консерваторы демонстрировали естественную предрасположенность исправлять те несправедливости, которые проистекали из чрезмерной свободы конкуренции, в то время как либералы больше стремились исправить те, которые являлись результатом наследственных или обычных привилегий. Гармония государства заключается в равновесии между двумя противоборствующими силами свободы и порядка. Либералы делали больший упор на свободу, консерваторы придавали большее значение порядку и устоявшейся власти».

157. Первое министерство Гладстона. — После смерти Палмерстона в 1865 году лорд Джон Рассел во второй раз стал премьер-министром, но в течение следующего года внесенный правительством законопроект об избирательной реформе был отклонен в общинах главным образом усилиями группы старых либералов («адулламитов»), выступавших против изменения избирательной системы, и по странному стечению обстоятельств именно чисто консервативному министерству Дерби-Дизраэли 1866–1868 годов довелось не только провести первую избирательную реформу со времен 1832 года, но и придать этой реформе ту степень глубины, на которой до тех пор не решались настаивать никто, кроме самых передовых радикалов. Результаты удвоения электората проявились в солидном большинстве, которое новые либералы приобрели на выборах 1868 года, и министерство Дизраэли (Дерби ушел в отставку в начале года) уступило место правительству под председательством несомненного лидера новых либеральных сил Гладстона. Годы 1868–1874, охватываемые первым министерством Гладстона, были отмечены замечательной серией реформ, включая отделение церкви в Ирландии от государства (1869), принятие ирландского земельного законопроекта (1870), установление государственного контроля над начальным образованием (1870) и принятие австралийского бюллетеня на парламентских выборах (1872). Наконец, потерпев поражение по ирландскому университетскому законопроекту, министерство подало в отставку, и когда на выборах 1874 года страна была призвана к ответу, консерваторы получили явное парламентское большинство в пятьдесят мест. По сути, это было первое по-настоящему надежное большинство, которым партия обладала с 1842 года. Дизраэли стал премьер-министром, а Дерби — министром иностранных дел.

IV. Вторая эра консервативного господства, 1874–1905

158. Вопрос ирландского гомруля. — В течение пяти лет жизни второго министерства Дизраэли британский империализм достиг своего пика. Реформы правительства Гладстона не были отменены, но лидеры консерваторов интересовались главным образом внешними и колониальными вопросами, а внутренним делам уделялось лишь скудное внимание. Результатом стало общественное недовольство, и на выборах 1880 года либералы получили парламентское большинство более чем в сто мест. Второму правительству Гладстона, сформированному в этот момент, предстояло урегулировать ряд трудностей на границах империи; но душа министерства не лежала к такого рода работе, и путь был расчищен как можно быстрее для возвращения к рассмотрению проблем внутреннего характера. В 1884 году был проведен Акт о народном представительстве, а в 1885 году — Акт о перераспределении мест. Но теперь, и на протяжении полутора последующих десятилетий, вопросом, затмевавшим все остальные, стал вопрос о гомруле для Ирландии. По этому вопросу, в его разнообразных аспектах, отныне поднимались и падали правительства, раскалывались и перегруппировывались партии. В 1885 году сторонники Парнелла, или ирландские националисты, разгневанные безразличием Гладстона к гомрулю и воспользовавшись непопулярностью министерства, проистекавшей из провала его египетской политики, добились поражения правительства по мере, касающейся налогообложения пива и спиртных напитков. Маркиз Солсбери, который после смерти лорда Биконсфилда в 1881 году стал лидером консерваторов, сформировал правительство; но, полностью завися от ирландского националистического альянса и при этом безоговорочно обязавшись выступать против гомруля, министерство Солсбери с самого начала оказалось в невозможном положении.

159. Либерал-юнионисты. — Выборы в конце 1885 года принесли консерваторам 249 мест, ирландским националистам — 86, а либералам — 335, и 28 января 1886 года министерство Солсбери ушло в отставку. Гладстон вернулся к власти, и гомруль занял свое место в официальной программе либеральной партии. Затем последовало 8 апреля 1886 года внесение первого из памятных законопроектов Гладстона о гомруле. Эта мера предоставляла ирландцам отдельный парламент в Дублине, лишала их представительства в Вестминстере и требовала от них нести соразмерную долю расходов имперского правительства. Она была отклонена общинами при втором чтении. Консерваторы выступили против нее единым фронтом, многие ирландские националисты были ею недовольны, и более ста членов-либералов во главе с Джозефом Чемберленом наотрез отказались следовать за большинством своих сопартийцев в голосовании за нее. Под названием либерал-юнионистов эти диссиденты в конечном итоге полностью порвали со своей прежней принадлежностью; и, все более склоняясь к позиции, занимаемой консерваторами, они закончили тем, что растворили свою идентичность в рядах этой партии. Однако их присоединение принесло консерваторам новую энергию, новые вопросы и даже новое название, ибо в более поздние дни термин консерваторов стал весьма повсеместно вытесняться термином юнионистов.

160. Второе министерство Солсбери и четвертое министерство Гладстона. — За поражением гомруля последовало проведение национальных выборов, результатом которых стало избрание 316 консерваторов, 78 либерал-юнионистов, 191 гладстоновского либерала и 85 ирландских националистов. Объединенные юнионисты имели большинство в 118 мест, и 26 июля 1886 года недолговечное третье правительство Гладстона сменилось вторым министерством под председательством маркиза Солсбери. Однако гомруль не был мертв. В годы министерства Солсбери (1886–1892) власти были вынуждены уделять много внимания ирландским делам, и в 1892 году либералы вернулись к власти на платформе, прямо предусматривавшей гомруль для Ирландии. Консервативный призыв к стране в этот раз был сделан на том основании, во-первых, что гомрулю следует оказывать сопротивление, и, во-вторых, что достижения правительства в реформах и созидательном законодательстве дают партии право на продолжение пребывания у власти; но в новом парламенте было оппозиционное большинство в сорок мест, и 18 августа Гладстона в четвёртый раз попросили сформировать министерство. Выборы 1892 года интересны тем, что они ознаменовали первое появление независимых представителей труда в парламенте. Делегаты шахтеров и сельскохозяйственный рабочий избирались и раньше, но во всех случаях они идентифицировали себя с радикальным крылом либералов. Однако теперь вернулись четыре члена, включая Джона Бернса и Кейра Харди, которые предпочли держаться обособленно и, как они выражались, «заседать в оппозиции до тех пор, пока они не перейдут через палату для формирования лейбористского правительства». Законопроект о гомруле, который Гладстон внес 13 февраля 1893 года, отличался от своего предшественника 1886 года главным образом тем, что не исключал ирландцев из представительства в Вестминстере. Он был принят в Палате общин, хотя и с итоговым большинством всего в тридцать четыре голоса, но у лордов он был отклонен голосованием 419 против 41. Перед лицом столь грозного препятствия, какое представляло оппозиционное большинство в верхней палате, продолжать настаивать на этом вопросе казалось бесполезным. Лорды, чья власть в законодательстве в этот момент стала больше, чем когда-либо со времен 1832 года, систематически чинили правительству препятствия на каждом шагу, и 3 марта 1894 года Гладстон, уставший от парламентской борьбы старик, ушел с поста. Его последняя речь в общинах содержала резкую критику Палаты лордов с прогнозом столкновения, которое в конечном итоге приведет (и, по сути, привело) к реорганизации этой палаты.

161. Третье и четвертое министерства Солсбери. — На время граф Розбери, бывший министром иностранных дел, взял на себя обязанности премьер-министра, и в политике правительства не произошло никаких разрывов. Однако в июне 1895 года министерство потерпело поражение на заседании общин, и маркиз Солсбери был в третий раз приглашен сформировать правительство. Отставка Гладстона обнажила многочисленные трещины внутри либеральной партии, и когда новое министерство в июле обратилось к стране с гомрулем в качестве преобладающего вопроса, его сторонники получили в общинах большинство в 152 места по сравнению с либералами и националистами вместе взятыми. Либерал-юнионисты провели 71 члена, и для еще более прочного цементирования консервативно-юнионистского альянса лорд Солсбери сформировал министерство, в котором юнионистские элементы были искусно представлены Джозефом Чемберленом в качестве министра по делам колоний, виконтом Гошеном в качестве первого лорда Адмиралтейства и герцогом Девонширским в качестве председателя Совета. Сам премьер-министр вернулся на пост министра иностранных дел, а его племянник Артур Дж. Бальфур, ставший теперь вновь лидером правительства в общинах, — на пост первого лорда Казначейства. Приход третьего министерства Солсбери ознаменовал начало юнионистского господства, продолжавшегося непрерывно целое десятилетие. В 1902 году лорд Солсбери, чье четвертое министерство, отсчитывающееся от выборов 1900 года, являлось продолжением третьего, ушел из общественной жизни, но на посту премьер-министра его сменил г-н Бальфур, а персональный состав и политика правительства в остальном остались неизменными.

162. Юнионистский империализм: выборы 1900 года. — На протяжении большей части этого юнионистского десятилетия либеральная партия, разрываемая фракционными спорами и личными соперничествами, представляла собой лишь слабую оппозицию. Вопрос о гомруле отошел на задний план; и хотя юнионисты провели значительный объем социального и промышленного законодательства, интересы периода сосредоточиваются главным образом на правительственной политике и достижениях в сфере внешней и колониальной политики. Самым горячо оспариваемым вопросом десятилетия был империализм; самой авторитетной общественной фигурой был Джозеф Чемберлен; самым заметным предпринятым делом была война в Южной Африке. В 1900 году лидеры министерства решили воспользоваться общественным духом, порожденным войной, чтобы обеспечить юнионистам новый срок полномочий. Парламент был распущен, и накануне объявления об аннексии Трансвааля были проведены всеобщие выборы. Либералы, возглавляемые с начала 1899 года сэром Генри Кэмпбелл-Баннерманом, обвинили юнионистов в пренебрежении социальными и промышленными вопросами, обязались провести образовательную, жилищную и умеренную реформы и стремились особенно убедить электорат в том, что им можно безопасно доверить защиту законных интересов империи. Правительство навязало борьбу почти исключительно на почве южноафриканской политики и, представив оппозицию в виде «маленьких англичан», вышло к народу с аргументом, что с выбранного в Южной Африке пути не может быть возврата и что нынешнее министерство имеет право на возможность довести до конца начатую работу. Этот призыв увенчался полным успехом. Консерваторы получили 334 места, а либерал-юнионисты — 68 (всего 402), в то время как либералы и лейбористы провели лишь 186, а националисты — 82 (всего 268). Правительственное большинство в новом парламенте составило таким образом 134 места, почти точно повторяя показатель 1895 года.

После выборов раздоры в рядах либералов вспыхнули с новой силой. Крыло Розбери утверждало, что раз южноафриканская война началась, долг всех англичан — поддерживать ее, и что юнионистское правительство следует критиковать исключительно на почве бесхозяйственности. В июле 1901 года Кэмпбелл-Баннерман, побуждаемый слабостью своего положения, потребовал от сопартийцев либо ратифицировать, либо отвергнуть его лидерство в партии в общинах. Одобрение было получено, но никакого прогресса в достижении согласия по политическим вопросам достигнуто не было. Внимательным наблюдателям стало очевидно, что эффективного возрождения либерализма не произойдет до тех пор, пока не завершится война в Южной Африке и не будут решены связанные с ней более крупные имперские проблемы. Какое-то время единственной четкой парламентской оппозицией, предлагаемой правительству, были откровенно пробоурские националисты.

V.\nЛиберальное возрождение

163. Вопрос о реформе тарифов.\n— Возрождение либеральной партии произошло в 1902–1905 годах. Оно было предзнаменовано знаменитой честерфилдской речью лорда Розбери, произнесенной 16 декабря 1901 года, хотя непосредственным эффектом этого выступления стало лишь усиление партийных разногласий, [221] а стало оно возможным благодаря переключению внимания нации с войны на внутренние вопросы и интересы. Более конкретно, оно явилось следствием оппозиционного настроя против правительственного Закона об образовании 1902 года, общественного неодобрения того, что казалось растущим высокомерием юнионистского большинства в Палате лордов, и, прежде всего, той деморализации, которая была посеяна в рядах юнионистов из-за возникновения вопроса о преференциальных тарифах. В речи перед своими избирателями в Бирмингеме 15 мая 1903 года г-н Чемберлен, незадолго до того вернувшийся из поездки в Южную Африку и находившийся теперь на вершине своего престижа, поразил нацию заявлением о том, что настало время для Великобритании отказаться от доктрин свободной торговли манчестерской школы и теснее сплотить Империю, одновременно способствуя экономическим интересам как колоний, так и метрополии путем принятия системы преференциальных пошлин на импортируемые продукты питания. Позднее в том же году талантливый выразитель этой революционной программы развернул активную агитационную кампанию в защиту своих предложений, и была создана крупная представительная комиссия по тарифам, которой было поручено после должного расследования разработать тарифную систему, отвечающую заявленным потребностям. Среди лидеров юнионистов незамедлительно возникло разделение мнений, предвещавшее открытый раскол. Рядовые члены партии были озадачены и нерешительны, и на протяжении многих месяцев эта тема поглощала все внимание, вытесняя практически все остальное. [222]

В этой ситуации либералы нашли свою возможность. Практически единогласно выступая против предложенного отступления, они с жаром взяли на себя роль защитников «священного принципа свободной торговли» Англии и максимально использовали призыв, с которым теперь можно было обратиться к рабочим классам в защиту дешевого хлеба. Г-н Чемберлен отрицал, что его план означает масштабный пересмотр экономической политики государства, но, по мнению большинства людей, вопрос был поставлен ребром: между общим принципом свободной торговли и принципом протекционизма. На протяжении 1904 и 1905 годов правительство ощущало нарастающее затруднение из-за фискального вопроса, а также из-за трудностей, сопровождавших применение Закона об образовании, регулирование труда китайцев в Южной Африке и решение ряда других неотложных задач; дополнительные выборы столь неизменно завершались поражениями юнионистов, что это явно предвещало неизбежное возвращение либералов к власти.

164. Либералы у власти: выборы 1906 года.\n— Долго колеблясь, но в последний момент несколько резко склонившись перед надвигающейся бурей, г-н Бальфур подал в отставку 4 декабря 1905 года. Правительство имело в Палате общин рабочее большинство в семьдесят шесть мест, а парламент, избранный в 1900 году, должен был просуществовать еще год. В Палате лордов юнионисты превосходили своих оппонентов десять к одному. Однако популярность администрации катастрофически упала, а препятствия, созданные фискальным расколом, казались непреодолимыми. Не имея возможности полностью следовать за г-ном Чемберленом в его проектах, премьер-министр устал пытаться балансировать на канате двусмысленности между сторонниками свободной торговли и протекционистским крылом своей партии. Не желая, однако, давать своим противникам преимущество, которое проистекало бы из немедленного роспуска парламента и назначения выборов, строящихся на четких вопросах, поднятых итогами десятилетнего правления юнионистов, он предпочел просто подать в отставку и тем самым принудить к формированию нового правительства, которое само окажется перед лицом немедленного испытания, когда наступят неизбежные выборы.

В день отставки г-на Бальфура король назначил премьер-министром либерального лидера сэра Генри Кэмпбелл-Баннермана, который незамедлительно сформировал кабинет министров довольно исключительной силы, в котором сам премьер занял пост Первого лорда казначейства, сэр Эдвард Грей — министра иностранных дел, г-н Герберт Х. Асквит — канцлера казначейства, г-н Ричард Б. Холдейн — военного министра, лорд Твидмут — министра военно-морского флота, г-н Дэвид Ллойд-Джордж — председателя Торговой палаты, г-н Джон Бернс — председателя Совета местного самоуправления, г-н Огюстин Биррелл — председателя Совета по образованию, а г-н Джеймс Брайс — главного секретаря по делам Ирландии. 8 января 1906 года «хаки-парламент» был распущен, были назначены всеобщие выборы, а открытие нового парламента было намечено на самую раннюю законную дату — 13 февраля. Кампания, последовавшая за этим, была самой оживленной в новейшей британской истории, за исключением кампании 1910 года. Юнионисты, сами будучи разделенными без надежды на примирение по вопросу тарифов, возлагали свои надежды на раскол либеральных сил из-за проблемы гомруля. Либералы же неизменно отказывались выводить ирландский вопрос на передний план. Признавая, что гомруль в ближайшем будущем невозможен, но обещая проводить политику, предполагающую его постепенное установление, они сумели перенести центр борьбы главным образом на противостояние свободной торговли и протекционизма и, в целом, направить свои самые сокрушительные удары на фискальные показатели и фискальную политику оппонентов. Результатом стал триумф либералов. Из общего числа 6 555 301 голоса [223] 4 026 704 были отданы за кандидатов от либералов, националистов и лейбористов и лишь 2 528 597 — за консерваторов и юнионистов. В Палату общин прошли 374 либерала, 84 националиста, 54 лейбориста, 131 консерватор и 27 либеральных юнионистов, что обеспечило либералам и их союзникам явное преобладание в 354 голоса. [224] До выборов внимательные наблюдатели считали возвращение либералов к власти неизбежным, но победы такого масштаба не могли вообразить даже самые ярые доброжелатели партии. [225]

VI.\nПравление либералов, 1906–1912 гг.

165. Мандат либералов.\n— Либеральное преобладание, закрепленное таким образом выборами 1906 года, продолжалось непрерывно до момента написания этой книги (1912 г.), и охваченные им годы во многих отношениях стали самыми важными в политической истории современной Великобритании. Значимость этого периода проистекает главным образом из колоссального объема социального и экономического законодательства, принятие которого предпринималось в эти годы. Значительная часть этого законодательства была успешно проведена в жизнь и действует до сих пор. Однако некоторые важные части не были в итоге приняты, главным образом вследствие противодействия юнионистского большинства в палате лордов; а прямым результатом череды столкновений между либералами и лордами стали важные конституционные преобразования, вошедшие в уже описанный Закон о парламенте 1911 года. Говоря в целом, либералы вернулись к власти в 1906 году, потому что нация желала осуществления определенных шагов, которые юнионисты казались неспособными или не склонными предпринять. Наиболее важными среди них были: (1) сокращение государственных расходов и сдерживание национальной расточительности; (2) отмена налогов, введенных во время Южноафриканской войны; (3) реформа армии; и (4) осуществление масштабной программы социальных реформ, включающей введение пенсий по старости, борьбу с безработицей, регулирование торговли спиртными напитками и освобождение образования от церковного доминирования. Нация также настаивала на том, чтобы система свободной торговли сохранялась без ущемлений. К осуществлению всей этой политики и многому другому либералы безоговорочно привергли себя, вступив в должность.

166. Деятельность партии.\n— В годы, разделявшие выборы 1906 и 1910 годов, либеральные правительственные кабинеты под последовательным руководством г-на Кэмпбелл-Баннермана и г-на Асквита [226] предпринимали честные усилия для выполнения предвыборных обещаний партии. Они остановили тревожный рост государственного долга и предусмотрели сокращение долга темпами, с которыми могли сравниться лишь два кратких периода со времени середины XIX века. Они отменили примерно половину военных налогов, которые все еще действовали, когда они вступили в должность. В вопросе национальных расходов они добились временного сокращения, хотя нормальный рост гражданских расходов, введение пенсий по старости и, прежде всего, требование имущих кругов поддерживать двухдержавный военно-морской стандарт привели в конечном счете к увеличению, а не уменьшению сумм, закладываемых в ежегодный бюджет. В соответствии с планом, разработанным г-ном Холдейном, они реорганизовали армию. Они сохранили свободную торговлю. Они не добились продвижения к гомрулю, но приняли в 1909 году законопроект об ирландских университетах и законопроект о покупке ирландских земель, которые считались крайне благоприятными для ирландских интересов. Прежде всего, они трудились над удовлетворением потребности нации в социальном законодательстве. Распространенность безработицы, страдания, порожденные массовой бедностью, возобновление забастовок и других промышленных беспорядков, растущие масштабы эмиграции и другие связанные с ними аспекты современной социальной неустроенности Англии способствовали тому, что в общественном сознании непоколебимо укоренилась идея о том, что государство должно планировать, осуществлять и нести издержки масштабных проектов социального и промышленного улучшения, а также демократизации и реформ. В реализации тех частей своей программы, которые относятся к этим вопросам, либералы добились лишь частичного успеха. Они приняли важное трудовое законодательство, включая закон об achtчасовом рабочем дне в шахтах, Закон о биржах труда и Законы о трудовых спорах, а также создали на основании закона 1908 года сложную систему пенсий по старости. Однако из-за противодействия Палаты лордов они не смогли принять законопроект 1906 года об отмене множественного голосования, горячо оспариваемую меру 1906 года, предусматривающую лишение школ деноминационного характера, Закона об иммигрантах 1906 года, Закона о стоимости земли 1907 года, Закона о лицензировании 1908 года, Закона о выборах в Лондоне 1909 года и, наконец, Финансового закона 1909 года, отклонение которого лордами спровоцировало роспуск парламента и назначение выборов на январь 1910 года.

167. Либералы против лордов: выборы января 1910 года.\n— Четыре года конфликта с подавляющей оппозицией в верхней палате привели либералов в положение, из которого они не могли и не хотели двигаться дальше, пока не будут урегулированы определенные фундаментальные вопросы. Первым было обеспечение доходов, достаточных для удовлетворения растущих запросов казначейства. Вторым было изменение статуса лордов с целью гарантировать преобладание народной палаты парламента в финансовых и законодательных делах. В течение двух лет (1909–1911 гг.), пока эти великие проблемы висели в воздухе, нация была взбудоражена до глубины души, а партийный конфликт достиг беспрецедентной интенсивности. В сфере финансов юнионисты и либералы в основном сходились на политике — особенно в отношении пенсий по старости и военно-морского могущества, — которая делала неизбежным увеличение расходов; расходились же они скорее в том, какими средствами должны добываться необходимые средства. Решением, предложенным в бюджете Ллойд-Джорджа 1909 года, стало введение новых налогов на землю и увеличение пошлин на лицензии на продажу спиртных напитков, а также налогов на доходы и наследство. Новое бремя было сконструировано так, чтобы пасть почти исключительно на имущие классы, особенно землевладельческие. В противовес этому плану юнионисты предложили альтернативу в виде реформы тарифов, настаивая на том, чтобы необходимые доходы поступали за счет пошлин, налагаемых главным образом на импортируемые продукты питания, хотя члены партии, выступавшие за свободную торговлю, не могли последовательно поддержать это предложение. Отклонение Финансового закона Палатой лордов 30 ноября 1909 года, отбросившее три столетия нерушимого прецедента, поставило на повестку дня вопрос о реформировании или упразднении лордов, и хотя избирательная борьба января 1910 года велась непосредственно вокруг правительственных предложений по финансам, вопрос о лордах никоим образом не удавалось отодвинуть на задний план. Результаты этих выборов разочаровали все партии, кроме националистов. Окончательные итоги отдали либералам 274 места, юнионистам — 273, националистам — 82 и лейбористам — 41. Правительство Асквита оказалось все еще у власти, но в абсолютной зависимости от сотрудничества групп лейбористов и националистов. По затронутым важнейшим вопросам не было вынесено какого-либо четкого мнения, но было заранее предрешено, что налоговые предложения будут приняты, что будет предпринята определенная реорганизация Палаты лордов и что свободная торговля пока не будет оставлена ни в какой мере. [227]

168. Триумф либералов: выборы декабря 1910 года.\n— События последующих полутора лет были описаны в другом месте. [228] Они включали в себя главным образом: (1) повторное внесение и принятие Финансового закона 1909 года; (2) выдвижение г-ном Асквитом правительственных предложений, касающихся изменения отношений между двумя палатами парламента; (3) принятие Палатой лордов принципа запланированной лордом Розбери схемы реформы верхней палаты; (4) прерывание и отсрочку борьбы в связи со смертью Эдуарда VII; (5) провал Консультативной конференции летом 1910 года; (6) принятие второй палатой реформаторских резолюций лорда Лэнсдауна; (7) роспуск парламента после десяти месяцев существования с целью предоставить возможность нового обращения к стране по конкретному вопросу реформы второй палаты; (8) выборы в декабре 1910 года и созыв нового парламента в январе 1911 года; и (9) повторное внесение и окончательное принятие летом 1911 года эпохального Парламентского законопроекта правительства. На декабрьских выборах противоборствующие силы окопались настолько прочно, что партийные квоты в Палате общин остались практически неизменными. После выборов они выглядели следующим образом: либералы — 272; юнионисты — 272; националисты — 76; независимые националисты (последователи Уильяма О'Брайена) — 8; лейбористы — 42. Юнионисты существенно укрепили свои позиции в Ланкашире, Девоншире и Корнуолле, но потеряли позиции в Лондоне и в нескольких боро по всей стране. Все еще завися от благосклонности малых партий, правительство вновь обратилось к ограничению права вето лордов и к программе социального улучшения, которой в недавние месяцы ажиотажа уделялось скудное внимание. Усилия в одном направлении принесли плоды в виде Парламентского акта, одобренного короной 18 августа 1911 года; в то же время с другой стороны существенные результаты были достигнуты в принятии 16 декабря 1911 года далеко идущей меры, учреждающей национальную систему страхования как от болезни, так и от безработицы. [229]

VII.\nПартии сегодняшнего дня

169. Значение понятий «либерал» и «консерватор».\n— Из четырех политических партий современной Великобритании одна, ирландская националистическая, локализована в Ирландии и имеет своей главной целью достижение единственной задачи ирландского гомруля; [230] другая, лейбористская партия, состоит почти исключительно из рабочих, преимущественно членов тред-юнионов, и существует для продвижения интересов трудящихся масс; в то время как две более старые и мощные партии, либеральная и консервативная (или юнионистская), носят широко национальный характер по своим избирательным округам и универсальны по охвату своих принципов и политики. Важно отметить, однако, что, хотя программа националистов по меньшей мере до определенного момента совершенно точна, а программа лейбористов едва ли менее того, в разграничении, отделяющем две основные партии друг от друга, несмотря на накал повторяющихся избирательных и парламентских боев, осталось мало фундаментального или постоянного. Даже названия «либерал» и «консерватор» на самом деле обозначают гораздо меньше, чем можно было бы предполагать. В течение поколения, начавшегося с Закона о реформе 1832 года, либералы действительно расширили избирательное право на средние классы, реформировали закон о бедных, пересмотрели уголовное законодательство, внедрили новую и более удовлетворительную систему муниципального управления, учредили государственное обеспечение начального образования, приняли статуты для защиты общественного здоровья, сняли ограничения с диссидентов и содействовали свержению протекционистской системы. Но если консерваторы периода 1830–1870 годов в целом играли роль, предполагаемую их партийным наименованием, их позиция тем не менее отнюдь не всегда была позицией обструкционистов, и во времена руководства Дизраэли они стали едва ли менее реформаторской партией, чем их оппоненты. Начиная с Закона о реформе 1867 года, им можно поставить в заслугу длинный список прогрессивных и даже революционных мер, и в последние годы они и либералы соревновались в отстаивании пенсий по старости, фабричного законодательства, страхования от несчастных случаев, жилищных законов и других видов передовых и исправительных правительственных мер. Различия, разделяющие две партии, заключаются не столько в принципах или политической догме, сколько в политике в отношении непосредственных и конкретных мер, и особенно в отношении к определенным важным организациям и интересам. Либералы заявляют, что они более доверяют народу и больше заботятся о народном благосостоянии, однако консерваторы выдвигают возражение, которое обладает правдоподобием. Вероятно, верно, что либералы поддерживали мир и экономию с большей решимостью, чем их соперники, однако, что касается расходов, либеральная администрация сегодня тратит больше денег, чем когда-либо тратило консервативное правительство в мирное время. Либералы, по-видимому, более внимательны к интересам Шотландии, Уэльса и Ирландии, но эта разница не так велика, как иногда предполагается.

170. Актуальные вопросы современности.\n— Помимо тарифного вопроса (а консерваторы далеко не едины в отношении программы Чемберлена), главными вопросами, разделяющими две ведущие партии сегодня, являются те, которые проистекают из благожелательного отношения консерваторов к Палате лордов, государственной церкви, землевладельцам и содержателям питейных заведений. Большинство политических баталий последних лет велось по вопросам, касающимся устройства верхней палаты, конфессионального контроля над образованием, отделения церкви от государства, налогообложения земли и регулирования торговли спиртными напитками, и во всех этих делах либералы настаивали на изменениях, которые их оппоненты либо полностью не одобряют, либо желают ограничить более узкими рамками, чем те, что предлагаются. Проведя Парламентский акт 1911 года, предоставляющий средство, с помощью которого законы могут приниматься вопреки протесту консервативного большинства в лордах, либералы достигли своего величайшего триумфа со времен 1832 года. Партия сегодня привержена большому числу далеко идущих проектов, включая расширение социального страхования, пересмотр избирательной системы, установление гомруля и, в конечном счете, реорганизацию второй палаты, как это обещано в преамбуле Парламентского акта. На дату написания (октябрь 1912 г.) в парламенте находятся на рассмотрении эпохальная мера о предоставлении гомруля Ирландии, [231] а также другая мера по пересмотру избирательной системы, [232] важный законопроект об отделении церкви от государства в Уэльсе, мера, фактически аннулирующая принцип, заложенный в Осборнском решении, [233] и несколько второстепенных правительственных предложений. Недавние победы либералов были одержаны при поддержке голосов лейбористов и ирландских националистов, и можно ожидать, что уступки, которые были и продолжают делаться интересам этих вспомогательных партий, глубоко повлияют на ход законодательства в период продолжения либерального господства. [234] Можно сказать, что имеются признаки того, что либералы обладают меньшей силой по всей стране, чем они демонстрировали в критические 1910–1911 годы. На тридцати восьми дополнительных выборах, в которых участвовали юнионисты с декабря 1910 года, либералы понесли чистый убыток в восемь мест; и одним из проигранных состязаний стало состязание в Мидлотиане — округе, который долгое время представлял Гладстон и который в сентябре 1912 года впервые за тридцать восемь лет избрал консервативного депутата. Существует предание, что когда либеральное правительство терпит поражение в Мидлотиане, конец этого правительства недалек. Предсказания в таких вопросах, однако, бесполезны. Между тем юнионисты продолжают оставаться разделенными по вопросу тарифов, но в целом они едины в оппозиции к слому древней конституционной системы, хотя они больше принципиально не выступают против умеренной реформы Палаты лордов. В речи, произнесенной в Лидсе 16 ноября 1911 года, новый парламентский лидер партии г-н Бонар Лоу [235] перечислил в качестве ближайших целей юнионистов: (1) противодействие правительственной схеме отделения валлийской церкви, (2) сопротивление гомрулю, (3) борьбу за реформу тарифов как единственный жизнеспособный способ решения проблемы безработицы и (4) защиту любой ценой единства Империи.

171. Состав партий.\n— Обе великие партии в их нынешнем составе обладают солидной силой во всех частях королевства, за исключением Ирландии: либералы преобладают в Шотландии, Уэльсе и северной Англии, а консерваторы — на юге и юго-западе. В рядах консерваторов обнаруживается большая часть людей с титулами, богатством и социальным положением; почти все духовенство государственной церкви и часть диссидентов; большинство университетских выпускников [236] и членов коллегии адвокатов; большинство процветающих торговцев, фабрикантов и финансистов; большинство служащих и примерно половина лавочников и владельцев магазинов; а также весьма значительная масса, хотя в наши дни уже не половина, рабочих. Во второй половине XIX века зажиточный и аристократический вигский элемент в либеральной партии перешел в основном в ряды консерваторов, [237] и по сей день либеральная партия содержит лишь малую долю знати и богатства королевства. Она является преимущественно организацией средних и народных классов.

172. Независимая рабочая партия.\n— Лейбористская партия сегодняшнего дня является продуктом в значительной степени двух взаимосвязанных явлений: социализма и тред-юнионизма. Еще в 1868 году два человека добивались мест в парламенте в качестве представителей труда, а на выборах 1874 года насчитывалось не менее тридцати трех рабочих кандидатов, двое из которых преуспели. Крупные промышленные потрясения последующих лет, особенно забастовка лондонских докеров в 1889 году, наряду с появлением новых организаций, состоящих из неквалифицированных рабочих и явно зараженных социализмом, породили спрос на вмешательство государства в улучшение условий труда и привели в конце концов к организации Независимой рабочей партии в 1893 году. Цель этой партии, изложенная в ее конституции и правилах, носит по сути социалистический характер, а именно: «установление коллективного владения и контроля над средствами производства, распределения и обмена»; а первоначально заявленная рабочая программа включает: (1) всеобщий восьмичасовой рабочий день, (2) отмену сверхурочных, сдельной работы и детского труда для лиц моложе четырнадцати лет, (3) государственное обеспечение больных, инвалидов и престарелых, (4) бесплатное, внеконфессиональное образование всех ступеней, (5) уничтожение посредством налогообложения нетрудовых доходов и (6) всеобщее разоружение. К этой программе были добавлены избирательное право для женщин, второе голосование на парламентских выборах, муниципальный контроль над торговлей спиртными напитками и больницами, а также ряд других предлагаемых нововведений. На выборах 1895 года партия выдвинула двадцать восемь кандидатов, но ни один из них не преуспел, а Кейр Харди, основатель и президент, потерял место, которое он занимал с 1892 года. В 1900 году она одержала свою первую парламентскую победу в виде переизбрания Харди, а в 1906 году, когда волна радикализма была на подъеме, семь ее кандидатов и шестнадцать членов были избраны в Палату общин.

173. Лейбористская партия сегодня.\n— Независимая рабочая партия на протяжении всей своей истории была откровенно социалистической. Она искала и добилась приверженности тысяч рабочих, некоторые из которых являются социалистами, а некоторые нет. Но ее характер слишком радикален, чтобы привлечь массу членов тред-юнионов, и рядом с ней выросла более крупная и широкая организация, известная просто как Лейбористская партия. Конгресс тред-юнионов, прошедший в Лондоне в сентябре 1899 года, созвал собрание представителей всех кооперативных, профессиональных, социалистических и рабоче-классовых организаций, которые были готовы участвовать в попытке увеличить представительство труда в парламенте. Этот орган провел свою первую встречу в Лондоне в феврале 1900 года, и была сформирована организация, в которой правящими силами стали политически настроенные, но несоциалистические тред-юнионы. Целью этого объединения было заявлено «создание особой рабочей группы в парламенте, которая будет иметь собственных кнутов [парламентских организаторов] и согласовывать свою собственную политику, включающую готовность сотрудничать с любой партией, которая в данное время занята продвижением законодательства в прямых интересах труда». Рост организации был быстрым, и в 1906 году название, использовавшееся ранее, а именно Комитет представительства труда, уступило место названию «Лейбористская партия». На выборах 1906 года двадцать девять из пятидесяти одного кандидата этой партии были избраны в Палату общин. Принимая во внимание одиннадцать членов, связанных с шахтерскими организациями, и четырнадцать других, бывших независимыми лейбористами или либерал-лейбористами («либ-лабами»), избранный в 1906 году парламент содержал рабочий контингент общей численностью в пятьдесят четыре члена. С 1908 года происходило объединение рабочих сил, представленных в Вестминстере, и, хотя на выборах 1910 года некоторые места были потеряны, сегодня в Палате общин заседает сорок два представителя труда. Вся эта группа независима от либерального правительства, но дружественна к нему; и поскольку либералы постоянно нуждаются в поддержке лейбористов, ее влияние на законодательство совершенно несоразмерно ее численности. [238]

ГЛАВА VIII

ПРАВОСУДИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

I.\nАнглийское право

Преобладающим принципом в правительственной системе Великобритании сегодня является верховенство права, что на практике означает две вещи: во-первых, ни один человек не может быть лишен свободы или собственности иначе как на основании нарушения закона, доказанного в одном из обычных судов, и, во-вторых, ни один человек не стоит выше закона, и за каждое нарушение закона может быть получено возмещение, какими бы ни были положение или характер правонарушителя. [239] На этих фундаментальных гарантиях на протяжении веков было возведено здание личной свободы, которое придает британской нации одно из ее главных отличий. Влияние английских концепций и правовых форм, кроме того, имело большое значение при формировании континентальных правовых систем; а за пределами Европы, и особенно в англоязычных странах обоих полушарий, английское право в Новое время стало едва ли не самым универсальным и решающим формообразующим фактором в правовом развитии.

174. Статутное право и общее право.\n— По меньшей мере с XVII века право понималось в Англии исключительно как совокупность норм, независимо от их происхождения или природы, которые могут принудительно исполняться в обычных судах. По мере своего формирования оно распадается на две основные категории. Одна — статутное право, другая — общее право. Статутное право состоит из конкретных актов парламента, дополненных подзаконными актами, правилами и положениями, принятыми на основании парламентской санкции официальными лицами и органами. Хронологически оно начинается в 1235 году, в царствование Генриха III; и поскольку оно изменяется и дополняется практически на каждой сессии парламента, его объем стал колоссальным. Более всеобъемлющая и фундаментальная часть английского права, однако, есть и всегда была общим правом. Общее право является продуктом развития, а не законодательства. Нельзя назвать точную дату его зарождения, поскольку в столь ранний период, от которого сохранились отчеты о судебных решениях, существование свода законов, не исходящего от законодателей, принималось как само собой разумеющееся. Задолго до конца Средних веков основы общего права приобрели не только бесспорную санкцию, но также полную внутреннюю согласованность и единообразие. Несмотря на значительно возросшую законодательную активность современности, все же можно сказать, что нормы общего права являются фундаментальными, а законы парламента — лишь второстепенными. Статуты регулярно предполагают принципы общего права и в значительной степени являются, как выразился один писатель, «приложениями и опечатками» этого права, неполными и бессмысленными вне связи с правовым порядком, которым они поддерживаются и охватываются. [240] Так, никакой акт парламента не предписывает в общих выражениях, чтобы человек платил свои долги, исполнял свои контракты или выплачивал возмещение за ущерб от правонарушения или клеветы. Статуты определяют способы, в соответствии с которыми эти обязательства должны выполняться, но сами обязательства проистекают исключительно из общего права. Тем не менее действует твердое правило: если статуты вступают в конфликт с общим правом, преобладают статуты. Безграничная компетенция парламента включает в себя полномочие отменять или изменять в любой момент любой принцип или практику общего права, в то время как, с другой стороны, никакое развитие общего права не может отменить акт парламента.

175. Форма права.\n— Статутное право неизменно принимает, разумеется, письменную форму. Акты парламента можно найти в внушительных печатных сборниках, к которым ежегодно добавляется значительный том. Однако для общего права не существует единого или авторитетного текста. Общее право изначально формировалось как неписаное право и в значительной степени сохраняет этот характер до сих пор. Источники же, из которых необходимо черпать знания о нем, по большей части находятся в письменной или печатной форме. Наиболее важными являются: (1) решения судей английских судов (публиковавшиеся анонимно в Ежегодниках со времен Эдуарда I до Генриха VIII, а после этого — юристами, публиковавшими отчеты под собственными именами), которые по меньшей мере с XVI века приобрели вес прецедентов и в наши дни являются практически абсолютным основанием для решения аналогичных дел; (2) решения судов других стран, в которых применяется право, происходящее из английского, причем такие решения, разумеется, не являются обязательными, но обладают большим влиянием; и (3) определенные «авторитетные книги», написанные учеными юристами прежних времен, такие как комментарий Кока к «Тенюрам» Литлтона XVII века и трактат Фостера о законах короны XVIII века. Некоторые небольшие отрасли общего права действительно были кодифицированы в форме статутов, среди них право товариществ, право купли-продажи и право векселей.

176. Нормы права справедливости.\n— Существует еще один свод английского права, который требует упоминания, а именно нормы права справедливости. Эти нормы ведут свое происхождение от отправления необычного рода правосудия королевским канцлером в средневековые времена — практики, возникшей в силу чистой необходимости исправлять обиды, вызванные упущениями или действиями регулярно учрежденных трибуналов. Вмешательство со стороны канцлера, которое начиналось как вопрос особой милости в необычных делах, постепенно стало устоявшейся практикой, и, вопреки первоначальному замыслу, возник свод четких и обособленных норм права справедливости, которые к XVII веку приобрели систематический характер, а также суд канцлера, в котором эти нормы всегда подлежали принудительному исполнению. Отчеты о делах права справедливости стали непрерывными, и выдающиеся юристы начали специализироваться на процедуре права справедливости. Развившиеся таким образом нормы права справедливости во многом разделяют природу общего права, дополнением или приложением которого они, по сути, должны считаться; и практически, хотя и не теоретически, они преобладают над любыми положениями обычного общего права, с которыми они могут оказаться несовместимы. Их общая цель — предоставить средства защиты прав, которые существуют с точки зрения морали, но которые суды общего права не могут или не хотят защищать. До 1875 года они отправлялись трибуналами, отдельными от обычных судов. В настоящее время они отправляются не раздельно, но тем не менее сохраняют свой ярко выраженный характер. [241]

II.\nНижестоящие суды

177. Иерархия трибуналов.\n— В большинстве континентальных стран проводится различие между обычным правом и тем, что известного как административное право, то есть совокупностью норм, регулирующих поведение государственных служащих и, в частности, разрешение споров между этими служащими в их официальном качестве и частными гражданами. Эта дифференциация права обычно влечет за собой поддержание административных судов, отделенных от обычных трибуналов, в которых рассматриваются и разрешаются административные дела. В Великобритании, однако, не существует такого понятия, как административное право, и, как следствие, нет необходимости в административных судах. Государственные служащие, от министров до низов, подсудны процедурам обычных трибуналов точно так же, как и все остальные категории людей. Более простая в этом отношении, чем континентальные системы судов, английская система тем не менее является одной из самых сложных и запутанных в мире. В ней есть черты, которые по своему происхождению являются средневековыми, другие, которые обязаны своим существованием реформаторским начинаниям начала XIX века, и еще третьи, история которых насчитывает едва ли больше поколения. Если свести систему к ее простейшему виду, она включает внизу три основные разновидности трибуналов — суды графств для гражданских дел и суды мировых судьей и уголовные суды боро для уголовных дел, а наверху — Верховный суд судопроизводства в двух ветвях, то есть Высокий суд правосудия и Апелляционный суд, в дополнение к Судебному комитету Тайного совета, Палате лордов и ряду других эпизодических или специальных центральных трибуналов. [242]

178. Суды графств.\n— Суды графств нынешнего дня были учреждены на основании Закона о судах графств 1846 года, и следует отметить, что они никоим образом не связаны с историческими судами шира или графства. Они известны как суды графств, но фактически область их юрисдикции представляет собой округ, который не только меньше графства, но и не имеет с ним никакой связи. В Англии в настоящее время насчитывается около пятисот таких округов, причем целью этого устройства является приближение органов правосудия к народу и тем самым сокращение расходов и задержек, связанных с судебными разбирательствами. [243] Объем дел, подлежащих рассмотрению в округе, недостаточен, чтобы занять судью в течение сколько-нибудь значительной части его рабочего времени, и округа сгруппированы примерно в пятьдесят округов-схем (circuits), в каждый из которых Лорд-канцлер назначает одного судью, который проводит заседание в каждом округе своей схемы примерно раз в месяц. Судья заседает почти неизменно без присяжных, хотя, если сумма иска очень мала, любая из сторон судебного процесса имеет право запросить участие жюри из восьми человек. Юрисдикция судов графств неоднократно расширялась, в частности по статуту 1905 года, но она все еще не так обширна, как, по мнению многих людей, должна быть. По нескольким вопросам, таким как определенные иски рабочих о травмах, эта юрисдикция является исключительной, но по большинству пунктов она совпадает с юрисдикцией Высокого суда правосудия, и дела общего права, права справедливости, о банкротстве, наследственные и адмиралтейские дела могут возбуждаться по усмотрению истца в любом трибунале, с тем ограничением, что суд графства не может принимать дело к юрисдикции, когда оспариваемая стоимость превышает определенную сумму, обычно 100 фунтов стерлингов по делам общего права и 500 фунтов стерлингов по делам права справедливости. По всем вопросам права допускается апелляция в Высокий суд; но апелляции редки. [244]

179. Мировые судьи.\n— Суды графств существуют исключительно для разрешения гражданских дел. Соответствующими местными трибуналами для отправления уголовного правосудия являются суды мировых судей, а в некоторых городах — другие суды, которым были переданы полномочия мировых судей. Графство обычно является территорией юрисдикции мировых судей, и за редким исключением каждое графство имеет отдельную «мировую комиссию», [245] состоящую из всех судей Верховного суда судопроизводства, всех членов Тайного совета и таких других лиц, которых корона в лице Лорд-канцлера может назначить мировыми судьями по рекомендации Лорда-лейтенанта или самостоятельно. [246] Лорд-лейтенант является главой мировых судей и хранителем архивов графства. Во многих графствах список мировых судей насчитывает триста или четыреста имен (в Ланкашире — восемьсот), но следует заметить, что некоторые из назначенных лиц не принимают присягу, необходимую для квалификации к судейской службе, и что реальная работа выполняется в каждом графстве сравнительно небольшим числом лиц. Мировые судьи служат без жалованья, но эта должность пользуется большим местным авторитетом, и назначения на нее широко вожделенны. До 1906 года имущественный ценз [247] требовался от всех, кроме определенных категорий назначенных лиц, чье положение считалось достаточной гарантией пригодности, но в упомянутом году либералы добились его отмены. Мировые судьи по-прежнему по большей части набираются из класса сельских джентльменов. Они могут быть смещены короной, но срок полномочий почти неизменно пожизненный.

180. Полномочия мировых судей.\n— Одно время функции мировых судей носили как административный, так и судебный характер, но по Закону о местном самоуправлении 1888 года функции административного характера были почти полностью переданы вновь созданным советам графств, [248] и сегодня мировые судьи являются судебными должностными лицами практически исключительно. Их судебная работа может осуществляться в трех условиях, а именно: мировыми судьями, действующими единолично, двумя или более мировыми судьями, заседающими на малых сессиях (petty sessions), и всем составом мировых судьей графства, собравшимся на четвертные сессии (quarter sessions). Полномочия мирового судьи, действующего в одиночку, в значительной степени аналогичны полномочиям обычного полицейского магистрата. Он может отдавать приказы об аресте правонарушителей; он проводит предварительные дознания и освобождает обвиняемых либо предает их суду по обвинению большого жюри; и он рассматривает дела, связанные с маловажными нарушениями закона, и налагает небольшие взыскания. Мировые судьи, заседающие по двое на малых сессиях, осуществляют обширную упрощенную юрисдикцию в отношении правонарушений, детально указанных законом. [249] Они заседают без присяжных, но апелляция, как правило, может быть подана мировым судьям на четвертных сессиях и даже по вопросам права в Высокий суд. Четыре раза в год все мировые судьи графства или те из них, кто пожелает присутствовать, собираются на четвертные сессии. Юрисдикция, осуществляемая здесь, отчасти является апелляционной, а отчасти первоначальной. Суд рассматривает без присяжных все дела, по которым подана апелляция с малых сессий, и рассматривает с участием присяжных и после обвинительного заключения большим жюри все дела, касающиеся правонарушений не маловажного характера, за исключением того, что самые серьезные правонарушения, наказываемые в большинстве случаев смертной казнью или пожизненным заключением, зарезервированы для рассмотрения на ассизах, то есть судьями из Вестминстера, выезжающими на выездные сессии (circuit). Посредством судебных приказов о mandamus и certiorari фактическое производство четвертных сессий нередко контролируется вышестоящими судами. [250]

181. Специальное устройство боро.\n— Меньшие боро, не имеющие отдельных мировых комиссий, для целей уголовного правосудия являются просто частями тех графств, в которых они расположены. Однако во многих более крупных боро были установлены такие судебные порядки, в результате которых боро выводится из юрисдикции графства. Некоторые из них имеют мировую комиссию, но не имеют четвертных сессий. В них мировые судьи могут осуществлять, помимо обычных функций полицейского магистрата, только упрощенную юрисдикцию. Другие имеют суд четвертных сессий; однако следует заметить, что там, где этот трибунал существует, его работа фактически выполняется рекордером — барристером, назначаемым короной и получающим жалованье от боро.

III.\nВышестоящие суды

182. Верховный суд судопроизводства: Высокий суд.\n— Вышестоящие трибуналы в судебной системе когда-то были многочисленными и чрезвычайно сложными. Однако после их реорганизации великим Законом о судопроизводстве 1873 года, который вместе с поправочным законом вступил в силу ближе к концу 1875 года, они приобрели значительную степень упорядоченности и даже простоты. Мера 1873 года отменила апелляционную юрисдикцию Палаты лордов, но поправочный закон три года спустя отменил это изменение, и, как было объяснено в другом месте, Палата лордов по-прежнему остается судом очень большого значения. [251] Помимо лордов, однако, высшие суды королевства — суд Канцлерта, три великих суда общего права, суды Адмиралтейства, по делам о завещаниях и разводах и промежуточные апелляционные суды от этих судов первой инстанции — были объединены законодательством 1873–1875 годов в одну грандиозную организацию, Верховный суд судопроизводства, который затем был разделен на две ветви: Высокий суд правосудия и Апелляционный суд. Высокому суду правосудия была поручена общая юрисдикция, гражданская и уголовная, в качестве суда первой инстанции, а также в качестве апелляционного суда по отношению к нижестоящим судам. Его юрисдикция по существу представляет собой совокупность юрисдикций трибуналов, которые он заменил, и различные отделения, на которые он распадается, в определенной степени увековечивают названия и функции тех трибуналов. Первоначально таких отделений было пять. Сегодня их три: Канцлерское (Chancery), Королевской скамьи (King's Bench) (с которым отделения общих тяжб (Common Pleas) и Казначейства (Exchequer) были объединены указом тайного совета от 16 декабря 1880 г.) и отделение завещаний, разводов и адмиралтейства. Любой судья Высокого суда может заседать в трибунале, принадлежащем к любому из этих отделений. Лорд-канцлер председательствует в Канцлерском отделении, главный судья — в отделении Королевской скамьи. Число судей непостоянно. Канцлерское отделение в настоящее время насчитывает шесть судей, отделение Королевской скамьи — пятнадцать, а отделение завещаний, разводов и адмиралтейства — всего два. Все, кроме канцлера (который является членом кабинета министров, обязанным своим положением выбору премьер-министра), назначаются короной по совету канцлера, и все занимают должности во время хорошего поведения, но могут быть смещены по адресам обеих палат парламента. Судьи Высокого суда заседают как единолично, так и группами. Обычное рассмотрение дел осуществляется в рамках различных оговоренных условий одним судьей либо в Вестминстере, либо на выездных сессиях. Судьи, отправляющиеся на выездные сессии, берутся, как правило, из отделения Королевской скамьи, и когда рассматриваются как гражданские, так и уголовные дела, они обычно путешествуют парами: один занимается гражданскими делами, а другой — уголовными. Судьи также заседают без присяжных в дивизионных судах, состоящих из двух или более членов, для рассмотрения апелляций из нижестоящих трибуналов, ходатайств о новых судебных разбирательствах и заявлений о выдаче судебных приказов. Высокий суд никогда не заседает как единый орган, равно как и Канцлерское отделение или отделение Королевской скамьи.

183. Верховный суд судопроизводства: Апелляционный суд.\n— Второй ветвью Верховного суда судопроизводства является Апелляционный суд. Этот трибунал состоит из Мастера свитков (Master of the Rolls) и пяти лордов-апелляционных судей, назначаемых короной по совету Лорда-канцлера. Председатели трех отделений Высокого суда также являются членами, но они редко участвуют в работе суда; а с 1891 года лица, занимавшие пост канцлера, являются членами ex-officio, хотя они заседают только в том случае, если решают выполнить просьбу канцлера сделать это. Суд регулярно выполняет свои функции в двух секциях по три члена в каждой, хотя для некоторых вопросов требуется присутствие только двух судей. Заседания проводятся только в Лондоне. Юрисдикция суда является исключительно апелляционной, и его работа в значительной степени заключается в рассмотрении апелляции по гражданским делам, переносимым из Высокого суда. До 1907 года не существовало общего права на апелляцию по уголовным делам. Однако в соответствии с Законом об уголовных апелляциях того же года был учрежден Апелляционный уголовный суд, в который любое осужденное лицо может подать апелляцию по вопросу права и, при оговоренных условиях, также по вопросу факта. Этот трибунал состоит из Лорда главного судьи и восьми судей Королевской скамьи, назначенных им с согласия Лорда-канцлера. Следовательно, он не имеет непосредственной связи с Апелляционным судом.

184. Палата лордов и Судебный комитет.\n— Среди высших трибуналов есть еще два весьма важных: Палата лордов и Судебный комитет Тайного совета. Функции Палаты лордов как суда последней инстанции были описаны в другом месте. [252] Законом 1876 года апелляционная юрисдикция лордов, отозванная законом 1873 года, была восстановлена, и были предусмотрены меры по укреплению юридического элемента в палате путем создания пожизненных пэров, известных как ординарные лорды-апелляции (Lords of Appeal in Ordinary). Согласно действующему законодательству, апелляция в лорды может быть подана с любого постановления или решения Апелляционного суда в Англии и всех шотландских и ирландских судов, из которых до 1876 года могли подаваться апелляции. Судебный комитет Тайного совета был создан в 1833 году для принятия юрисдикции над разнообразными делами, ранее рассматривавшимися и решавшимися номинально Советом в целом. Состав этого органа неоднократно менялся. В настоящее время членами являются ординарные лорды-апелляции, те члены Тайного совета, которые занимают или занимали высокие судебные должности, два других тайных советника, назначаемых по усмотрению короны, и, как правило, один или два получающих жалованье члена, которые занимали судебные должности в Индии или колониях. Таким образом, состав членов велик, но для слушания дела необходимо присутствие лишь четырех членов, и можно отметить, что работающими членами Комитета преимущественно являются те четыре «судебных лорда», которые также составляют работающий судебный элемент в Палате лордов. Делом Судебного комитета является рассмотрение и разрешение любого вопроса, который может быть передан ему короной, но главным образом — рассмотрение окончательных апелляций из церковных судов, судов Нормандских островов и острова Мэн, из судов колоний и доминионов, а также из английских судов, учрежденных по договорам в зарубежных странах. Его решения выносятся под видом «совета короне» и, в отличие от решений лордов, они должны иметь видимость по крайней мере единогласия. [253]

IV. Local Government to the Municipal Corporations Act, 1835

185. Периоды в истории местного самоуправления. — Ни одно описание системы государственного управления не может считаться адекватным, если оно не учитывает органы и способы, посредством которых полномочия власти приближаются к народу, а также те, с помощью которых народ в большей или меньшей степени самостоятельно регулирует свои местные общественные дела. Особенно справедливо это в отношении такого государственного строя, как английский, в котором местное самоуправление является фундаментальным, а не второстепенным фактом. История местных институтов в Англии охватывает огромный промежуток времени, а также поразительный размах общественной организации и деятельности, и далеко не последними по важности ее этапами являются те, которые проявились в самые недавние времена. Говоря в целом, ее можно разделить на четыре весьма неравных периода. Первый, простирающийся от расселения саксов до норманнского завоевания, ознаменовался созданием характерных английских административных единиц — широв, сотен и тауншипов — и утверждением принципа широкого народного местного самоуправления. Второй, охватывающий период от Завоевания до XIV века, характеризовался общим усилением централизации и соответствующим сокращением местной автономии. Третий, простирающийся от XIV века до принятия Закона о местном самоуправлении 1888 года, был по преимуществу периодом аристократического контроля над местными делами, правления того же класса сквайров, который до 1832 года, если не до 1867 года, привычно доминировал в парламенте. Последний период, охватывающий время с 1888 года по настоящее время, примечателен в особой степени происходившей в его рамках демократизацией и систематизацией механизмов местного управления.

186. Графство и приход до 1832 года. — Трансформация, в результате которой институты местного самоуправления пришли к своему нынешнему статусу, шла параллельно с революционным преобразованием парламента в ходе девятнадцатого столетия и в значительной мере проистекала из него. Особого внимания заслуживают два периода перемен: один последовал вскоре после Акта о реформе 1832 года и завершился принятием Закона о муниципальных корпорациях 1835 года, а другой последовал аналогичным образом за Актом о народном представительстве 1884 года и принес свои плоды в Законе о местном самоуправлении 1888 года и Законе о районных и приходских советах 1894 года. В начале столетия сельское управление осуществлялось главным образом в шире, или графстве, и в гражданском приходе, или приходе для бедных; городское управление — в корпоративных городах, или муниципальных боро. Насчитывалось пятьдесят два графства. Большинство из них имели саксонское происхождение, хотя некоторые стали результатом поглощений или делимитаций, происходивших в более поздние века. Последними были добавлены валлийские графства. Часто меняясь в отношении своих точных функций, графства сохраняли от начала и до конца большую долю значимости, и в начале девятнадцатого столетия они все еще оставались главными областями местной управленческой деятельности. С саксонских времен до XIV века доминирующей фигурой в управлении графством был шериф, но в царствование Эдуарда III были созданы мировые судьи, в чьи руки в течение последующих пятисот лет перешли по существу все административные и судебные дела графства. Эти сановники назначались короной, главным образом из числа мелких землевладельцев и сельского духовенства, и, как правило, на практике представляли собой мелкотравчатую олигархию, чье ведение общественных дел вдохновлялось аристократическими, куда в большей степени, чем демократическими, идеалами.

Основным делением графства был гражданский приход, обычно, но не всегда совпадавший с церковным приходом. Руководящих органов прихода было два — вестри (либо открытое для всех плательщиков налогов, либо состоящее из избранных представителей), которое ведало общими делами, и блюстители бедных, которые согласно елизаветинскому статуту 1601 года были уполномочены находить работу для трудоспособных бедных, оказывать другие виды помощи по мере необходимости и вводить местный налог для покрытия расходов на свою деятельность. После принятия Акта Гилберта 1782 года приходы были объединены в группы для целей призрения бедных, и советы опекунов, назначаемые мировыми судьями, стали реальными инстанциями в управлении помощью бедным, а также в большинстве других вопросов. Злоупотребления, порождаемые системой призрения бедных, нередко были ужасающими.

187. Боро до 1832 года. — Корпоративные города в Англии и Уэльсе в 1832 году насчитывали 246 единиц. Они представляли собой центры сосредоточения населения, которые на основе хартий, дарованных короной, стали обособленными областями местного самоуправления. Однако они не стояли полностью отдельно от организации графств и приходов. Напротив, за исключением случаев, когда они прямо освобождались условиями своих хартий, они подчинялись власти мировых судей и руководящих органов тех приходов, в юрисдикции которых находились. Их стиль правления определялся главным образом положениями их хартий, и поскольку эти документы демонстрировали заметное разнообразие, единообразие организации полностью отсутствовало. Как правило, однако, боро представляло собой закрытую корпорацию, а бюргеры, или «фритюхеры», за которыми были закреплены особые торговые и финансовые права и абсолютная монополия на властные полномочия, составляли лишь малую часть общей массы граждан. Руководящим органом боро был городской совет, члены которого либо избирались фритюхерами, либо пополнялись путем кооптации. Управление неизменно носило олигархический и бесконтрольный характер; иногда оно было неэффективным и коррумпированным.

188. Новый закон о бедных (1834) и Закон о муниципальных корпорациях (1835). — Реформы, осуществленные после 1832 года в области парламентской организации и процедуры, едва ли более примечательны, чем преобразования, совершенные за тот же период в сфере местного самоуправления. Достаточно упомянуть лишь главные шаги, благодаря которым местная система управления была приведена к нынешнему высокому уровню демократичности и эффективности. Среди тем, к которым обратился первый реформированный парламент, было бедственное состояние, в которое пришло вспомоществование бедным, и начальный этап оздоровления местного самоуправления ознаменовался принятием Закона о внесении поправок в закон о бедных 1834 года, отменившего внеприходскую помощь для трудоспособных, предусмотревшего перегруппировку приходов в «союзы бедных» и учредившего национальную Комиссию по делам бедных. Управление помощью внутри союзов было поручено практически исключительно вновь созданным советам опекунов, состоявшим отчасти из мировых судей, заседающих по должности, а отчасти из членов, специально избираемых налогоплательщиками. Мероприятия, предусмотренные актом, оказались весьма успешными, и они существуют практически в неизменном виде по сей день. Вторым заметным изменением стало преобразование, осуществленное Законом о муниципальных корпорациях 1835 года. Наделение избирательными правами больших масс горожан в 1832 году неизбежно привело к требованию демократизации аристократического управления боро, и в течение трех лет это требование было удовлетворено в столь радикальном статуте, что дает основания утверждать: с его принятием начинается новейшая история английского города. Шестьдесят девять старых корпоративных городов в силу своей незначимости были лишены статуса боро. Город Лондон не затронули, но повсюду в остальных местах муниципальные корпорации были расширены так, чтобы юридически олицетворять все население боро. Освященная веками муниципальная олигархия была сокрушена предоставлением избирательного права всем налогоплательщикам, городские советы были сделаны полностью выборными, торговые монополии и привилегии были сметены, а также был внедрен ряд других реформ. Однако с принятием этой важной меры работа по реформированию на время затормозилась, и подвергавшаяся широкой критике система управления графствами посредством назначаемых магистратов на сессиях мировых судей просуществовала до 1888 года.

V. Реформа местного самоуправления, 1835–1912 гг.

189. Путаница с областями и юрисдикциями в середине столетия. — На протяжении раннего и среднего периодов викторианской эпохи законодательство о местном самоуправлении было обильным, но носило скорее частный, чем общий характер. Оно касалось главным образом содержания шоссейных дорог и мест захоронения, планировки и организации округов в целях улучшения санитарных условий, создания округов «на основе актов об улучшении» и, что особенно важно, создания школьных округов и управления ими в соответствии с Законом о начальном образовании 1870 года. С каждым новым законом путаница в юрисдикциях и ведомствах возрастала. Господствующая политика заключалась в том, чтобы под каждую новую потребность по мере ее возникновения создавать специальный механизм, призванный удовлетворить именно эту конкретную потребность, и принимаемые меры редко или никогда не были единообразными по всей стране и не имели никакой логической связи с уже существовавшими мерами для иных целей. К 1871 году страна, как выражается Лоуэлл, была разделена на графства, союзы и приходы, усеяна боро, а также дорожными, похоронными, санитарными, благоустроительными, школьными и прочими округами, и из этих территорий ни одна, за исключением приходов и союзов, не имела никакой необходимой связи со всеми остальными. Пытаясь приспособить структуру административной системы к стремительно меняющимся условиям быстро растущего населения, парламент громоздил акт за актом, в результате чего возникла настоящая чаща переплетающихся юрисдикций, одинаково озадачивающая исследователя и подрывающая упорядоченное и экономное администрирование. Подсчитано, что в 1883 году в Англии и Уэльсе насчитывалось не менее 27 069 независимых местных властей, и что налогоплательщик облагался восемнадцатью различными видами сборов.

190. Закон о местном самоуправление 1888 года и Закон о районных и приходских советах 1894 года. — Вскоре после принятия Закона о начальном образовании 1870 года реформы стали предприниматься как в направлении концентрации местной исполнительной власти, так и в направлении перестройки и упрощения местных административных округов. В 1871 году Совет по делам бедных (который сменил Комиссию по делам бедных в 1847 году) был преобразован в Совет местного самоуправления с целью сосредоточить в одном ведомстве надзор за законами, касающимися общественного здравоохранения, помощи бедным и местного самоуправления; и когда в 1872 году вся страна была разделена на городские и сельские санитарные округа, эта работа была проделана нарочито таким образом, чтобы свести к минимуму неизбежное приумножение существующих сложностей административной системы. Однако двумя актами, благодаря которым в основном удалось навести порядок после хаоса, стали Закон о местном самоуправлении 1888 года и Закон о районных и приходских советах 1894 года. Первый из них, обычно именуемый Законом о советах графств, стал продолжением Акта о народном представительстве 1884 года и был определенно нацелен на то, чтобы наделить вновь получившее избирательные права сельское население большим контролем над делами графств. Акт создал шестьдесят два административных графства (некоторые совпадали по территории с ранее существовавшими графствами, другие охватывали их подразделения) и около трех десятков «боро-графств», включавших города с населением более 50 000 человек. В каждом графстве и боро-графстве был учрежден совет, по меньшей мере две трети членов которого являлись выборными, и к этому совету перешли административные функции мировых судей, оставив этим сановникам старого режима мало полномочий, кроме судебного характера. Демократизация сельского управления, осуществленная консервативным кабинетом лорда Солсбери в 1888 году, была дополнена положениями Закона о районных и приходских советах, проведенного либеральным кабинетом в 1894 году. Эта мера предусматривала: (1) что каждое графство должно быть разделено на районы, городские и сельские, а каждый район — на приходы, и (2) что в каждом районе и в каждом сельском приходе с населением более трехсот человек должен быть избранный совет, в то время как в наименьших приходах должно существовать первичное собрание всех лиц, чьи имена внесены в список избирателей по вопросам местного самоуправления и парламентским выборам. К приходским советам и собраниям перешли все гражданские функции вестри, оставляя за этими органами контроль исключительно над церковными вопросами, в то время как районным советам, как сельским, так и городским, были поручены вопросы контроля над санитарным состоянием и шоссейными дорогами.

Результат актов 1888 и 1894 годов оказался двойственным. Во-первых, они передали административные дела сельских районов страны почти исключительно в руки народно избранных органов. Во-вторых, их принятие предоставило возможность для немедленной или постепенной отмены всех местных органов управления, за исключением советов графств, муниципальных, районных и приходских советов, советов опекунов и школьных советов, и тем самым они внесли огромный вклад в то поступательное упрощение системы местного управления, которое представляет собой одно из наиболее отрадных событий последних лет. Один лишь акт 1894 года упразднил около 8000 инстанций. После 1894 года консолидация органов и ликвидация округов зашли еще дальше, причем наиболее заметным шагом стала отмена школьных советов по Закону об образовании 1902 года и передача функций этих органов советам графств, боро и районов. Как мажоритарный, так и миноритарный доклады недавней Комиссии по делам бедных, представленные в 1909 году, рекомендуют упразднить область приходского союза; однако парламент пока не предпринял никаких действий по этому вопросу.

VI. Местное и центральное управление

Система местного самоуправления в ее нынешнем виде отнюдь не свободна от аномалий, однако она демонстрирует порядок и простоту, которые полностью отсутствовали поколение назад. Разнообразие административных округов уменьшилось, число должностных лиц сократилось, а их взаимоотношения упростились, руководящая рука центральных властей в местных делах укрепилась. Если говорить кратко, ситуация выглядит следующим образом: все королевство делится на графства и боро-графства; графства подразделяются на районы (сельские и городские) и боро; последние подразделяются далее на приходы, которые перегруппированы в союзы бедных; в то время как город Лондон устроен по особой, присущей только ему схеме. Чтобы прояснить основы этой системы, необходимо лишь вкратце упомянуть о связи, существующей между местными и центральными административными органами, и указать главные черты каждой из названных единиц управления.

191. Пять центральных ведомств. — На протяжении большей части своей истории английское местное самоуправление предполагало меньший объем вмешательства и руководства со стороны центральных властей, чем местное самоуправление в различных континентальных странах. Даже сегодня общенациональное правительство не присутствует в графстве или боро в том смысле, в каком французское правительство в лице префекта присутствует в департаменте или прусское через посредство «администрации» присутствует в округе. Тем не менее примечательным аспектом английской административной реформы за последние три четверти века стал значительный рост централизованного контроля — если не технической централизации — в отношении помощи бедным, образования, финансов и других разнообразных функций местных органов управления. Сегодня существует пять министерских ведомств, которые в большей или меньшей степени осуществляют такой контроль. Одно из них, Министерство внутренних дел (Home Office), осуществляет особый надзор за полицией и инспекцией фабрик. Второе, Министерство образования (Board of Education), руководит всеми учебными заведениями, финансируемыми из общественных фондов, и осуществляет за ними надзор. Третье, Министерство сельского хозяйства (Board of Agriculture), контролирует соблюдение законов, касающихся рынков и болезней животных. Четвертое, Министерство торговли (Board of Trade), расследует и утверждает предприятия, связанные с водо-, газо- и электроснабжением, а также с другими формами «муниципальной коммерции». Самое главное из всех, Совет местного самоуправления, руководит всем, что касается исполнения законов о бедных и деятельности местных органов здравоохранения, контролирует финансовую деятельность местных органов и выполняет множество других надзорных функций, слишком обширных для перечисления. Полномочия этих ведомств в отношении местных дел реализуются различными способами, но главным образом путем издания предписаний и правил, дачи или неудаления согласия на предполагаемые меры местных органов, а также предоставления экспертных консультаций и руководства. Излишне добавлять, что полномочия и функции местных органов власти в любой момент подлежат контролю со стороны парламентского законодательства.

VII. Местное самоуправление сегодня: сельская местность

192. Административное графство. — После реформы 1888 года в Англии существуют графства двух принципиально разных типов. Во-первых, это исторические графства в количестве пятидесяти двух, которые сохраняются в качестве округов для парламентских выборов, а в некоторых случаях — для организации ополчения и отправления правосудия. Их должностные лица — лорд-лейтенант, шериф и мировые судьи — назначаются короной. Гораздо более важными, однако, являются административные графства в количестве шестидесяти двух, созданные и регулируемые законодательством о местном самоуправлении 1888 и 1894 годов. Шесть из этих административных графств географически совпадают с древними графствами, в то время как большинство остальных представляют собой лишь незначительные отклонения от исторических территорий, на базе которых они созданы. Йоркшир и Линкольншир были разделены каждое на три новых графства, а восемь других — каждое на два. Административные графства не включают в себя семьдесят четыре боро-графства, которые географически расположены внутри них, но они включают все не входящие в боро-графства боро и городские районы, так что они отнюдь не являются исключительно сельскими. Они чрезвычайно неравны по размеру и численности населения: наименьшим является Ратленд с 19 709 жителями, а наибольшим — Ланкашир с 1 827 436 жителями.

193. Совет графства. — Руководящим органом в каждом административном графстве является совет графства, орган, состоящий из: (1) советников, избираемых сроком на три года по одномандатным избирательным округам на основе тех же цензов избирательного права, что и в боро, за исключением того, что множественное голосование не разрешается, и (2) олдерменов, избираемых на шесть лет народно избранными советниками. Число олдерменов обычно составляет одну треть от числа остальных советников, и половина этой квоты переизбирается каждые три года. Между двумя категориями членов нет различий в полномочиях или функциях. Совет избирает председателя и заместителя председателя, которые занимают должность один год, но обычно переизбираются. Другими должностными лицами являются клерк, главный констебль, казначей, землемер (инспектор), общественный аналитик, различного рода инспекторы, должностные лица по вопросам образования и коронеры. Срок их полномочий не зависит от изменений в составе совета. Юридически председатель является лишь председательствующим лицом, хотя на практике его влияние может быть — и нередко бывает — больше, чем у любого другого члена. При выборах советников партийные настроения проявляются редко, и выборы весьма часто проходят без состязательности. Члены набираются в основном из землевладельцев, крупных фермеров и лиц свободных профессий, хотя изредка появляются и представители низшего среднего класса и трудящихся. Советы сильно различаются по численности, но среднее число членов составляет примерно семьдесят пять человек. Собрать стольких людей вместе через короткие промежутки времени непросто, и эти органы обычно заседают не чаще четырех раз в год, предписанных законом. Основная масса возложенных на них дел решается главным образом через комитеты. Из них одни, как например комитеты по финансам, образованию и лечебницам, требуются по закону; другие учреждаются по мере возникновения необходимости.

Полномочия и обязанности совета многочисленны и разнообразны. Главным образом, хотя и не полностью, они представляют собой бывшие административные функции мировых судей. В акте 1888 года они перечислены в шестнадцати различных категориях, важнейшими из которых являются: сбор, расходование и заем денежных средств; содержание имущества графства, зданий, мостов, психиатрических лечебниц, исправительных и ремесленных училищ; назначение низших административных служащих; выдача определенных лицензий, за исключением лицензий на продажу спиртных напитков; содержание основных магистралей и защита рек от загрязнения; исполнение различных правил, касающихся животных, рыб, птиц и насекомых. Согласно Закону об образовании 1902 года совет наделен широкими полномочиями в сфере образования. Он должен следить за тем, чтобы были созданы адекватные условия для начальных школ, и может оказывать поддержку в содержании учебных заведений более высоких ступеней. Контроль над полицией в пределах графства возлагается на объединенный комитет, представляющий совет и мировых судей. Наконец, совет может издавать подзаконные акты для графства, в определенной мере осуществлять надзор за мелкими сельскими органами власти и выполнять работу этих органов, когда они проявляют небрежность.

194. Сельский район. — Внутри административного графства имеется четыре вида территорий местного самоуправления — сельские районы, сельские приходы, городские районы и муниципальные боро. Сельских районов в Англии и Уэльсе насчитывается 672. Как правило, они совпадают по границам с сельскими союзами бедных или с сельскими частями союзов, которые являются одновременно сельскими и городскими; но они не могут включать части более чем одного графства. Руководящим органом района является совет, состоящий из лиц (причем женщины имеют право быть избранными), избираемых в большинстве случаев на трехлетний срок сельскими приходами в соответствии с численностью населения. Если не принято иного распоряжения, одна треть состава переизбирается каждый год. Члены в то же время представляют в совете опекунов союза те приходы, от которых они были избраны, хотя юридически эти два органа различны. Совет должен собираться по меньшей мере раз в месяц. Его председатель, который в течение срока своих полномочий является мировым судьей по должности, может избираться из числа советников или со стороны; то же самое относится и к членам комитетов. Основными штатным и постоянными должностными лицами являются клерк, казначей, врач, землемер и санитарные инспекторы. Функции советов касаются главным образом управления санитарным состоянием и дорогами. Эти органы в значительной мере отвечают за исполнение в сельской местности различных актов об общественном здравоохранении и ведают всеми дорогами, которые не классифицируются как «главные дороги». Для частичного покрытия расходов на это управление они уполномочены вводить районные налоги.

195. Приход. — Существует два типа приходов — сельские и городские, а их совокупное число в Англии и Уэльсе составляет приблизительно 15 000. Городские приходы не имеют общего административного значения, и упоминать о них здесь больше не нужно. Однако согласно акту 1894 года сельский приход в известной мере возродился из того вялого состояния, в которое он впал, и сегодня занимает заметное, хотя и скромное место в сельском административном строе. Характер его организации в определенной степени зависит от численности населения. В каждом приходе проводится собрание, в котором все лица, внесенные в списки избирателей по вопросам местного самоуправления и парламентским выборам (включая женщин и квартирантов), имеют привилегию участвовать. Это собрание избирает собственного председателя, а также выбирает ряд блюстителей, в чьи обязанности входит оценка и сбор определенных местных налогов, администрирование налога на бедные и составление списков избирателей и присяжных. Во всех приходах, население которых насчитывает не менее трехсот человек, имеется совет, состоящий из членов числом от пяти до пятнадцати (женщины имеют право избираться), которые обычно избираются сроком на три года. Перечень полномочий, которые могут осуществлять приходские власти, является пространным, если не внушительным. Он включает содержание пешеходных дорожек, управление гражданским приходским имуществом, обеспечение пожарной безопасности, инспекцию местной санитарии и назначение попечителей гражданских благотворительных организаций в пределах прихода. Однако скудость населения в огромном числе приходов, а также жесткие ограничения, налагаемые как законом, так и практическим состоянием дел на полномочия по введению налогов, в целом препятствуют властям в осуществлении многих или масштабных проектов. Общепризнанно, что приходы слишком малы, чтобы превратиться в такие очаги общественной активности, какими их видели авторы закона 1894 года. На практике приход — это чуть больше, чем единица для избрания представителей и сбора налогов.

Как уже отмечалось, для целей управления системой призрения бедных с 1834 года существовали союзы бедных, состоявшие из сгруппированных вместе нескольких приходов, как правило, без особых усилий добиться равенства по размеру или численности населения. Эти союзы нередко включают как сельские, так и городские приходы, и в таких случаях совет опекунов состоит из лиц, избранных районными советниками в сельских приходах союза, а также других лиц, которые избираются непосредственно в качестве опекунов в городских приходах и не имеют никаких иных функций. Условия, на которых осуществляется помощь бедным, довольно подробно предписаны в общих правилах, изданных Советом местного самоуправления в Лондоне, так что, за исключением вопросов введения налогов, сфера усмотрения, оставляемая советам опекунов, строго ограничена.

VIII. Местное самоуправление сегодня: городская местность

196. Городской район. — Среди территорий, в пределах которых управляются местные дела городских частей королевства, имеется несколько имеющих особое значение, хотя в действительности институты городского управления менее сложны, чем кажутся на первый взгляд. В основном правовой основой городской организации является Закон о консолидации муниципальных корпораций 1882 года, который представляет собой кодификацию Закона о муниципальных корпорациях 1835 года и массы последующего и изменяющего законодательства. Этот великий статут дополняется в ряде пунктов Законом о местном самоуправлении 1888 года, Законом о районных и приходских советах 1894 года, Законом об образовании 1902 года и другими нормативными актами последних тридцати лет. В самом низу иерархии среди городских единиц управления находится городской район, который отличается от обычного боро главным образом тем, что не имеет хартии, а его совет обладает меньшей властью, чем совет боро. Число городских районов приближается к восьмистам. Согласно положениям закона 1894 года, руководящим органом в каждом из них является совет, состоящий из членов, избираемых на три года, причем женщины имеют право быть избранными. Олдермены отсутствуют, и мэр не избирается. Совет выбирает собственного председателя и других должностных лиц и собирается по меньшей мере раз в месяц. Его функции, важнейшими из которых являются контроль за санитарным состоянием и дорогами, выполняются главным образом через комитеты. Районный совет не обладает никакими полицейскими и судебными привилегиями, которыми обычно пользуются советы боро. Он более жестко контролируется Советом местного самоуправления и, в общем, лишен «статуса и внешнего антуража муниципальной власти». И тем не менее на практике его полномочия едва ли менее обширны, чем полномочия совета полноценного боро. Новые городские районы могут создаваться в густонаселенных местностях совместными действиями совета графства и Совета местного самоуправления.

197. Боро и «города». — Стандартным типом муниципального образования является боро. Среди боро наблюдается определенное разнообразие, однако существующие различия носят скорее характер исторического развития и номенклатуры, нежели форм или функций управления. Существуют «муниципальные» боро, «боро-графства» и города. Любая несельская территория, которой была дарована хартия, оговаривающая права местного самоуправления, является боро. Территории такого рода, которые были выведены из юрисдикции административных графств, в которых они расположены, представляют собой боро-графства; те же, которые не были так выведены, являются муниципальными боро. Термин «город» когда-то употреблялся исключительно для обозначения мест, которые были или являлись резиденцией епископа. В настоящее время этот титул носят не только места такого рода, но также и те, которым он был присвоен королевским патентом. Однако, за исключением лондонского Сити, где единственные в Англии древние муниципальные институты сохранились повсеместно, этот термин не имеет политического значения. Управление городов идентично управлению боро, не являющимся городами. Следует также отметить, что если раньше боро, организованное для муниципальных целей, совпадало с боро, образованным для целей представительства в парламенте, то теперь между ними нет никакой необходимой связи. Присоединение территории к муниципальному боро не изменяет избирательный округ.

198. Виды боро. — Закон о муниципальных корпорациях 1835 года предусматривал создание 178 боро в Англии и Уэльсе и устанавливал условия, при которых их число могло время от времени увеличиваться посредством королевской хартии. Нередко хартии существовавших на тот момент боро имели средневековое происхождение. Начиная с 1875 года новые хартии даровались до тех пор, пока число боро не достигло примерно 350. Для получения хартии боро не устанавливается какого-либо фиксированного требования к численности населения. Каждая заявка рассматривается по существу, и хотя размер и значение городской общины имеют большой вес при принятии решения, другие факторы нередко играют роль, в результате чего одни боро очень малы, в то время как некоторые крупные городские центры еще не являются боро. Из нынешнего числа боро семьдесят четыре, или примерно одна пятая, являются боро-графствами. Актом 1888 года было предусмотрено, что каждое боро, которое имело или достигнет населения в 50 000 человек, должно для целей управления считаться отдельным графством и поэтому освобождаться от надзора, осуществляемого над делами муниципальных боро властями административных графств. Любое боро с населением, превышающим указанную цифру, может быть преобразовано в боро-графство простым распоряжением Совета местного самоуправления. В отличие от обычного муниципального боро, боро-графство не представлено в совете того графства, в котором оно расположено; напротив, совет боро осуществляет по существу эквивалент полномочий, обычно выполняемых советом графства, и является по всем практическим соображениям советом именно такого рода. Однако большая часть английских боро — это простые муниципальные боро, деятельность которых подвергается более или менее постоянному надзору со стороны властей графства.

199. Органы боро. — Различие между боро-графствами и муниципальными боро заключается, таким образом, в степени местной автономии, а не в формах или органах управления. Хартии всех боро были приведены к существенному согласию, и органы управления боро везде одинаковы. Руководящим органом является совет боро, который состоит из советников, олдерменов и мэра, заседающих как единый орган. Советники, число которых варьируется от девяти до более чем ста, избираются избирателями боро либо в целом по округу, либо по избирательным участкам сроком на три года, причем треть состава переизбирается ежегодно. Олдермены в количестве, равном одной трети от числа советников, избираются всем советом на шесть лет и обычно выбираются из числа советников с наибольшим опытом работы. Мэр избирается ежегодно советниками и олдерменами, зачастую из их собственного числа. В боро меньшего размера переизбрания не редкость. Работа во всех упомянутых качествах не оплачивается. Совет определяет собственные правила процедуры, и его работа в значительной мере осуществляется через комитеты, часть из которых требуется по закону, а другие создаются по мере необходимости; однако, в отличие от совета графства, совет боро не может делегировать этим комитетам никаких своих полномочий, кроме тех, которые касаются образования. Мэр председательствует на заседаниях совета, обычно исполняет обязанности члена комитетов по должности и представляет муниципалитет на церемониальных мероприятиях. Эта должность не является властной, хотя энергичный и тактичный мэр способен оказывать реальное влияние. Постоянные должностные лица совета включают клерка, казначея, медицинского работника, секретаря по делам образования и переменное число инспекторов и руководителей административных департаментов.

200. Совет боро. — Выступая в качестве представительного органа муниципалитета, совет контролирует корпоративную собственность, принимает и исполняет меры, касающиеся полиции и образования, вводит налоги и нередко управляет водными путями, трамваями, газовыми и электрическими предприятиями и разнообразными другими коммунальными предприятиями. Колоссально возросшая активность городских и районных советов в отношении «муниципальной коммерции» за последние четыре десятка лет вызвала широкие споры. Преследуемые цели в основном сводились к двум: предотвратить изъяны частной монополии и получить от доходных услуг средства, которые можно было бы противопоставить тяжелым бездоходным расходам, обусловленным действующим санитарным законодательством. И хотя метод муниципальной собственности встречает противодействие из-за требуемых им затрат и второстепенного вторжения в сферу частного предпринимательства, он применяется все шире, как, по правде говоря, это происходит и в Германии и других европейских странах. Помимо общих функций, совет боро является, в частности, санитарным органом, и среди его важнейших задач — исполнение правил, касающихся дренажа, жилищного строительства, рынков, больниц и, по сути, всей категории вопросов, предусмотренных в длинной серии актов об общественном здравоохранении. Расходы совета как муниципального органа покрываются из фонда, состоящего из сборов, штрафов и других поступлений от управления, а также из доходов от налога на боро, который взимается на тех же основаниях, что и налог на бедных; его расходы как санитарного органа покрываются из фонда, собираемого за счет общего районного налога. Для содействия управлению образованием, санитарией и полицией Парламент регулярно выделяет субсидии.

201. Управление Лондона. — Уникальное устройство управления Лондона является отчасти результатом исторического выживания, а отчасти — специального и сравнительно недавнего законодательства. Формально «сити» Лондона остается тем же, чем оно было на протяжении веков, то есть областью с собственным управлением, занимающей всего одну квадратную милю на левом берегу Темзы. Однако в результате серии мер, охватывающих период чуть более пятидесяти лет, весь регион, занятый густонаселенным мегаполисом, был вовлечен в тесно скоординированную систему местного управления. Лондон не затронул Закон о муниципальных корпорациях 1835 года, и изменения, сформировавшие современную систему управления, начали внедряться только с принятием Закона об управлении метрополией 1855 года. Управление сити было оставлено без изменений, но окружающие приходы, до того управлявшиеся независимо своими вестри, были в этот момент подчинены в определенных целях центральному органу, известному как Столичный совет по строительным работам. Закон о местном самоуправление 1888 года продвинул задачу организации на следующий этап. Совет по строительным работам был упразднен, внегородской Лондон был преобразован в административное графство площадью около 120 квадратных миль, и созданному вновь Лондонскому совету графства (избираемому налогоплательщиками) был передан разнообразный и весьма важный комплекс полномочий. Наконец, в 1899 году Закон об управлении Лондоном упростил ситуацию, устранив массу сохранившихся властей и юрисдикций и создав двадцать восемь столичных боро, каждое из которых имеет мэра, олдерменов и советников, подобных тем, что есть в любом провинциальном боро, хотя и со специально определенными и в финансовом отношении несколько ограниченными полномочиями. Внутри каждого боро находятся городские приходы, каждый со своим собственным вестри.

В центре столичной зоны по-прежнему стоит исторический Сити с его лорд-мэром, пожизненными олдерменами и ежегодно избираемыми советниками, устроенный по образцу, который почти не менялся на протяжении четырех с половиной веков. В пределах административного графства совет графства действует как центральный орган, а советы боро и приходские вестри служат местными органами. При этом сферы совместного управления по-прежнему значительно масштабнее графства и включают в себя, помимо прочего, округа Столичного водохозяйственного совета и Столичной полиции. Юрисдикция Столичной полиции распространяется на все приходы в радиусе пятнадцати миль от Чаринг-Кросса, то есть на территорию почти в 700 квадратных миль.

ЧАСТЬ II. — ГЕРМАНИЯ

ГЛАВА IX

ИМПЕРИЯ И ЕЕ КОНСТИТУЦИЯ

I. Политическое развитие до 1848 года

202. Наполеоновские преобразования. — Среди политических достижений прошедшего столетия немногие превосходят по важности и ни одно не превосходит по интересности создание нынешней Германской империи. Задачу германского объединения можно считать формально завершенной по случаю памятной церемонии 18 января 1871 года, когда в присутствии блестящего стечения князей и генералов, собравшихся в Зеркальной галерее во дворце французских королей в Версале, Вильгельм I, король Пруссии, был провозглашен Германским Императором. Однако за драматическим эпизодом в Версале стоял долгий процесс национализирующего развития, кульминацией которого стало лишь провозглашение имперского монарха. Истоки создания современной Германской империи следует прослеживать по меньшей мере с эпохи Наполеона.

Германия в 1814 году все еще была раздробленной и сравнительно отсталой, но она отнюдь не являлась Германией XVII и XVIII столетий. Преобразования, осуществленные к востоку от Рейна в период наполеоновского господства, были трехсторонними. Во-первых, после более чем тысячелетнего существования Священная Римская империя в 1806 году прекратила свое существование, и Германия, никогда до того со времен варварства не лишенная полностью политического единства, осталась даже без подобия или названия национальной принадлежности. Во-вторых, в течение этого периода произошла далеко идущая перестройка политического уклада германского мира, включавшая: (1) сокращение общего числа немецких государств — королевств, герцогств, княжеств, церковных владений и рыцарских земель — с трехсот с лишним до двух десятков; (2) возрастание значимости Австрии за счет приобретения отдельного имперского титула и возвышение Саксонии, Баварии и Вюртемберга из герцогств в королевства; и (3) появление определенных новых и более или менее искусственных политических образований, а именно Королевства Вестфалия, Великого герцогства Варшавского и Рейнского союза, с целью облегчить наполеоновское доминирование в центрально-северной Европе. Наконец, в нескольких государствах, в особенности в Пруссии, потрясения, вызванные наполеоновскими завоеваниями, подтолкнули к систематическим попыткам реформ, следствием чего стала революционная модернизация социальных и экономических условий, вполне сопоставимая с той, которая за это поколение была осуществлена во Франции.

Само по себе сокращение числа германских государств, сколь бы примечательным оно ни было, не означало неизбежно обретения большей меры национального единства, поскольку соперничество выживших государств имело тенденцию только усиливаться. Но если вертикальные разделительные линии, разделявшие страну, углубились, то горизонтальные линии, порожденные социальными и экономическими привилегиями, в этот период были в основном ликвидированы. Крепостное право было отменено; рыцарство как политическая сила исчезло; свободные города сократились до четырех; а те кастовые различия, которые уцелели, быстро утратили политическое значение. Благодаря заметному выравниванию общества была подготовлена почва для скоординированного национального развития, в то время как упразднение разнообразных республиканских и аристократических суверенитетов дало монархии как форме правления новые возможности для объединения и лидерства.

203. Венский конгресс и Конфедерация 1815 года. — Крах владычества Наполеона повлек за собой в Германии несколько меньший возврат к прежним порядкам, чем можно было ожидать. По правде говоря, вряд ли можно сказать, что это вообще повлекло за собой такой возврат. Рейнский союз был распущен, а Великое герцогство Варшавское и Королевство Вестфалия перестали существовать как таковые. Но Священная Римская империя не была возрождена; вновь приобретенные титулы государей Саксонии, Баварии и других государств были сохранены; несмотря на протесты медиатизированных князей, десятки германских государств, которые за это десятилетие были поглощены своими более мощными соседями или иным образом стерты с карты, не были восстановлены; и — что самое главное — социально-экономические перемены, придавшие этому периоду особый характер, по большей части не были отменены.

Как уже отмечалось, к концу наполеоновской эпохи Германия оказалась полностью лишенной политического единства как по имени, так и по сути. Правительства, сыгравшие главную роль в переустройстве Европы в 1814–1815 годах, сочли целесообразным восстановить определенную степень германского единства, хотя у большинства из них, как германских, так и негерманских, не было желания вызывать к жизни единую германскую нацию со значительной независимостью и силой. В Заключительный акт Венского конгресса, обнародованный 9 июня 1815 года, вошел проект конституции, подготовленный комитетом конгресса под председательством графа Меттерниха, в котором закладывался основной закон совершенно нового германского союза. В самой Германии после завершения конгрессом работы по переустройству насчитывалось тридцать восемь государств сильно различавшихся по размеру, значению и положению. Полномочиями конгресса эти государства были объединены теперь не в империю с общим сувереном, а в Бунд (Bund), или Конфедерацию, единственным центральным органом которой был Бундестаг (Bundestag), или Союзный сейм, заседавший во Франкфурте-на-Майне и состоявший из делегатов, уполномоченных государями входящих в союз государств и служивших под их непосредственным и абсолютным руководством. За исключением лишь некоторых вопросов, касающихся внешних отношений и войны, каждое из тридцать восьми государств сохранило свою автономию в неприкосновенности.

204. Сейм. — Сейм в подлинном смысле не был парламентским органом, а являлся скорее конгрессом суверенных государств. Номинально его полномочия были широки. Они включали как регулирование основного закона, так и выполнение функций обычного законодательства. Однако на практике власть этого органа была скудной, а осуществление усмотрения — абсолютно исключено. Члены, будучи делегатами князей, выступали и голосовали только так, как им предписывалось. Вопросы, касающиеся основных законов и органических институтов Конфедерации, а также «иные соглашения общего интереса», должны были решаться Сеймом в полном составе (in Plenum), при этом право голоса распределялось между государствами примерно пропорционально их значению. Из общего числа 69 голосов шесть главных государств имели по четыре голоса каждое. Подготовка мер для обсуждения на пленарном заседании была возложена на «ординарное собрание», меньшее собрание, в котором Австрия, Пруссия и девять других государств имели по одному голосу, а шесть курий (curiæ), объединявших остальные государства в группы, также имели по одному голосу. Председательство в обоих собраниях было постоянно закреплено за Австрией, а австрийская делегация обладала в каждом из них решающим голосом. Предложения принимались в меньшем органе простым большинством, но на пленарном заседании — только двумя третями голосов. Для принятия основных законов, изменения органических институтов, поправки индивидуальных прав и регулирования религиозных дел Федеральный акт объявлял недостаточность большинства голосов, и, хотя прямо это не оговаривалось, подразумевалось, что в таких случаях требуется единогласие. В самом деле, в начале истории Сейма председателю было торжественно поручено объявить, что основной закон Конфедерации, далёкий от того, чтобы подвергаться пересмотру, должен рассматриваться как абсолютно окончательный.

Конфедерация представляла собой — и задумывалась таковой — лишь рыхлейший вид союза суверенных держав. Партия германского единства, представленная Штейном и либералами в целом, начала с того, что сочла ее федеративным государством (Bundesstaat); но на открытии первой сессии Сейма (5 ноября 1816 г.) австрийские власти официально провозгласили ее конфедерацией государств (Staatenbund), и от этого решения, строго соответствовавшего как фактам ситуации, так и замыслу основателей, уйти было невозможно. Полномочия и функции, которыми была наделена Конфедерация, осуществлялись исключительно через государства и по отношению к ним, и с отдельным индивидом она не имела никаких прямых связей, будучи в этих отношениях по сути схожей с федеральным правительством Соединенных Штатов при Статьях о конфедерации. Функция Сейма фактически свелась чуть ли не к регистрации и обнародованию декретов венских властей.

205. Конституционный прогресс, 1815–1848 гг. — Несмотря на эти факты, десятилетие, завершающееся созданием Конфедерации 1815 года, внесло огромный вклад в расчистку пути для установления современного германского единства и энергичного и эффективного национального правительства. У значительной части немецкого народа зарождалось искреннее стремление не только к конституционализму в управлении, но и к существенному объединению немецкоязычного мира; а возросшая однородность и процветание Прусского королевства уже указывали на неизбежную реализацию этих чаяний под руководством этого мощного государства. История Германии в период с 1815 по 1848 год представляет собой историю во многом роста этих двух идей — конституционализма и национальности, а также беспощадной борьбы, которая велась между их выразителями и укрепившимися силами автократии и партикуляризма. Постепенно результаты этого конфликта нашли выражение в двух направлениях: (1) провозглашение либерализующих конституций в большинстве государств и (2) создание Таможенного союза (Церейн / Zollverein).

Первоначальный проект Федерального акта 1815 года обязывал каждого члена Конфедерации учредить конституцию в течение года. Однако в окончательной форме документа этот срок был опущен, и то, что было конкретным предписанием, превратилось лишь в общее обещание. Монархи двух преобладающих государств, Австрии и Пруссии, затянули выполнение этого обязательства и в конце концов вообще уклонились от него. Но во многих меньших государствах данное обещание было выполнено оперативно. На юге почва была расчищена в результате наполеоновского господства, и влияние французских политических экспериментов ощущалось более повсеместно, так что вполне естественно, что прогресс конституционализма шел там наиболее быстрыми темпами. Новая эра создания конституций была открыта обнародованием основного закона Шварцбург-Рудольштадта 8 января 1816 года. В быстрой последовательности последовали аналогичные дарования конституций в Шаумбург-Липпе — 15 января 1816 года; Вальдеке — 19 апреля 1816 года; великом герцогстве Саксен-Веймар-Эйзенах — 5 мая 1816 года; Саксен-Хильдбургхаузене — 19 марта 1818 года; Баварии — 26 мая 1818 года; Бадене — 22 августа 1818 года; Лихтенштейне — 9 ноября 1818 года; Вюртемберге — 25 сентября 1819 года; Ганновере — 7 декабря 1819 года; Брауншвейге — 25 апреля 1820 года и великом герцогстве Гессен — 17 декабря 1820 года. Документы, обнародованные позже в рассматриваемый период, включают конституции Саксен-Майнингена в 1829 году; Гессен-Касселя, Саксен-Альтенбурга и Саксонии в 1831 году; Гогенцоллерн-Зигмарингена в 1833 году; Липпе в 1836 году и Любека в 1846 году. В ряде упомянутых государств, включая Баварию, Баден, Вюртемберг и Саксонию, конституции, дарованные в то время, действуют и поныне. Многие из них были, а некоторые остаются весьма нелиберальными. Но в целом почва, выигранная в пользу конституционного и просвещенного правления благодаря их обнародованию, была огромной.

Распространение конституционализма сопровождалось постепенным созданием после 1818 года Таможенного союза (ЦФерейна). Это был таможенный союз, берущий свое начало в установлении свободы торговли на всей территории королевства Пруссии и распространявшийся от государства к государству до тех пор, пока к 1842 году в него не вошла вся Германия, за исключением ганзейских городов, Мекленбурга, Ганновера и Австрии. Союз поддерживался в целях, которые носили преимущественно коммерческий характер, но, приучая народ к согласованным действиям и постоянно подчеркивая его общие интересы, его следует рассматривать как внесший очень важный вклад в рост национального самосознания и солидарности. Под его эгидой меньшие государства целенаправленно обучались независимости от Австрии и опоре на прусское руководство.

II. Создание империи

206. Революция 1848 года. — Начиная с 1815 года либералы постоянно выступали за превращение Конфедерации в более прочный союз при конституционном строе правления. Если не считать обнародования ряда новых конституций земель, последствия революционных движений 1830 года имели в Германии малозначительные последствия. Но в период 1830–1848 годов условия сложились так, что для того, чтобы вызвать к востоку от Рейна народное восстание революционного масштаба, требовался лишь стимул близкой либеральной демонстрации. В конституционной истории германских стран Центральной Европы немногим периодам следует придавать столь же важное значение, как годам 1848–1849. Воспользовавшись интересом, порожденным современными революционными событиями во Франции, либеральные лидеры начали с того, что созвали 31 марта 1848 года в Хайдельберге Форпарламент, или предварительное собрание, которым были приняты меры для выборов на основе всеобщего избирательного права для мужчин национального собрания численностью около шестисот членов, задачей которого должно было стать составление конституции для объединенной германской нации. Это собрание, неохотно санкционированное Союзным сеймом, собралось 18 мая в вольном городе Франкфурте. Задача, которую предстояло решить, была грандиозной, и много ценного времени было потрачено на учелные, но неуместные споры. В конце концов было решено, что в новый союз должна быть принята не вся Австрия, а лишь ее германские части; что должна быть создана полнокровная парламентская система с ответственным министерством; и что парламент должен состоять из двух палат: нижняя должна избираться прямым всеобщим голосованием мужчин, а верхняя — наполовину состоять из членов, назначаемых государями, и наполовину из членов, избираемых на шесть лет законодательными органами отдельных государств. В качестве исполнительной власти некоторые желали директории из трех князей, а другие хотели иметь единого президента; но большинство в конце концов проголосовало за учреждение сана германского императора и предложение его Фридриху Вильгельму IV, королю Пруссии.

207. Реакция. — Отказ прусского монарха принять предложенный титул, за исключением невыполнимого условия о том, что все его братья-монархи в Германии дадут на это свое согласие, разрушил надежды патриотов. В мае 1849 года Франкфуртское собрание распалось. Вскоре после этого Пруссия, Саксония и Ганновер согласовали конституцию, в существенных чертах похожую на ту, что предложило Франкфуртское собрание. Другие государства приняли ее, и 20 марта 1850 года на ее основе был созван парламент в Эрфурте. Однако в силу восстановления сил Австрии и общего спада революционного движения по всей Германии этот эксперимент быстро потерпел крах. Концепция германской империи была сформулирована с некоторой определенностью, но время для ее реализации еще не наступило. Старая Конфедерация под австрийским господством осталась на арене. После потрясений, повлекших за собой принудительное обнародование конституции, восшествие на престол нового императора (нынешнего Франца Иосифа) и угрозу потери Венгрии, Богемии и итальянских владений, австрийская монархия восстановила свое равновесие и открыла новую эру реакции, в ходе которой была аннулирована не только конституция, дарованная в Вене, но также и конституция почти каждого из германских государств. [278]

В Пруссии результат оказался более благополучным. В январе 1850 года Фридрих Вильгельм IV даровал конституцию, которая учредила национальное законодательное собрание и предоставила части прусского народа возможность активного участия в управлении государством. Хотя этот документ и разочаровал либералов, он сохранился, претерпев некоторые изменения, до сегодняшнего дня в качестве основного закона прусского королевства; а тот факт, что Пруссия прочно стала конституционным государством, наряду с безысходным тупиком, возникшим между Пруссией и Австрией при попытках переустройства 1848–1849 годов, подчеркнул вывод о том, что будущее Германии связано скорее с Пруссией, чем с Австрией, и что, поистине, не может быть никакого надлежащего объединения германского народа до тех пор, пока одно из двух великих соперничающих государств не будет окончательно оттеснено. [279]

208. Война 1866 года. — С возвышением графа фон Бисмарка 23 сентября 1862 года на пост председателя прусского министерства дела стали быстро двигаться к неизбежному финалу. За месяц до назначения Бисмарка во Франкфурте состоялась конференция — так называемый Фюрстентаг, целью которой было предложение плана реорганизации Конфедерации. Предложенная схема предусматривала создание директории, собрания, состоящего из делегатов от различных ландтагов, и федерального апелляционного суда. Конференция проводилась по инициативе Австрии и была направлена прежде всего на сплочение либеральных сил против Пруссии. Последнее государство вполне закономерно отказалось участвовать в этих процедурах, и предприятие сошло на нет. Краткая передышка в быстро развивавшемся противостоянии была предоставлена австро-прусским союзом против Дании в 1864 году; но конечным результатом этого эпизода стало лишь предоставление повода для войны, которого желал Бисмарк. В 1866 году Пруссия выступила с проектом реорганизации Конфедерации (в действительности являвшимся встречной заявкой на поддержку народных масс), наиболее примечательными чертами которого были полное исключение Австрии из лиги и создание парламента, избираемого на основе всеобщего избирательного права для мужчин. Как и следовало ожидать, Союзный сейм отверг этот проект; после чего с целью приведения Австрии в состояние беспомощной изоляции Бисмарк и его августейший повелитель Вильгельм I в июне 1866 года объявили Конфедерацию распущенной и ввергли всю Германию в гражданскую войну.

209. Северогерманский союз, 1867 год. — Конфликт был коротким и острым. Его результатом стало сокрушительное поражение Австрии, и по Пражскому договору (23 августа 1866 года) гордая габсбургская монархия была вынуждена согласиться на реорганизацию германской федерации, в которой Австрии не отводилось никакого места. Ряд меньших государств, поддерживавших Австрию — Ганновер, Нассау, Гессен-Кассель и Франкфурт, — был незамедлительно инкорпорирован Пруссией декретом от 20 сентября 1866 года, [280] и среди группы уцелевших держав преобладание Пруссии стало более чем когда-либо неоспоримым. Осознавая однако, что государства юга — Бавария, Баден, Вюртемберг и Гессен-Дармштадт — пока еще не готовы к включению под централизованное управление, Пруссия на данный момент ограничилась созданием Северогерманского союза (Бунда), включавшего в себя государства к северу от реки Майн, всего двадцать два. 24 февраля 1867 года в Берлине был созван конституционный сейм, представлявший все входящие в союз государства и избранный на основе всеобщего избирательного права для мужчин и тайного голосования. Конституция, предварительно разработанная комитетом уполномоченных, обсуждалась с 9 марта по 16 апреля и была принята 230 голосами против 53. После ратификации законодательными органами различных государств документ вступил в действие 1 июля. Основных органов управления, которые он предусматривал, было три: (1) президиум, или президент, Конфедерации, причем эта должность была наследственной и закреплялась за королем Пруссии; (2) Союзный совет (Бундсрат), представлявший различные правительства; и (3) бундестаг, или сейм, состоящий из депутатов, избираемых непосредственно на основе всеобщего избирательного права для мужчин. Во всех практических целях Германская империя под гегемонией Пруссии стала реальностью.

210. Создание империи, 1871 год. — На первое время государства к югу от Майна были предоставлены самим себе, хотя конституция Союза была намеренно сформулирована так, чтобы разрешать и даже поощрять вступление новых членов. Очень скоро эти южные государства вошли в новый Таможенный союз 1867 года, поддерживаемый северными государствами, и вскоре они заключили с Пруссией договоры как о наступательном, так и об оборонительном союзе. Патриотический пыл, порожденный войной с Францией в 1870–1871 годах, оказался достаточным для завершения дела. Вопреки ожиданиям Наполеона III, южные государства предоставили войска и в остальном активно сотрудничали с пруссаками на протяжении всего конфликта, а перед его окончанием они дали понять, что готовы стать полноправными членами Конфедерации. На основе договорных соглашений, заключенных в ноябре 1870 года, было решено, что Северогерманская конфедерация должна быть заменена Германской империей, и что вместо титула президента, который носил прусский монарх, должен быть установлен титул «Deutscher Kaiser» — германский император. 18 января 1871 года в Версале Вильгельм, король Пруссии и президент Конфедерации, был официально провозглашен германским императором. Осада Парижа в то время еще продолжалась, и Франкфуртский договор, которым был заключен мир с Францией, был подписан лишь в мае следующего года. [281]

III. Конституция: природа империи

211. Выработка конституции. — Как предписывалось в договорах ноября 1870 года, впоследствии ратифицированных Союзным советом и бундестагом Северогерманской конфедерации, а также законодательными собраниями четырех присоединившихся государств, Германская империя юридически возникла 1 января 1871 года. Она в своей основе состояла из Конфедерации, которая в процессе расширения не утратила своей корпоративной идентичности, вместе с четырьмя государствами, договоры которых индивидуально связывали их с ней. Союз технически мыслился не как замененный новой империей, а скорее как увековеченный в ней. Однако вступление четырех южных государств с неизбежностью повлекло за собой значительное изменение первоначального характера объединения; и введенные нововведения потребовали общей реконструкции основного закона, на котором должна была основываться расширенная структура.

Элементами, имевшимися для построения конституции империи, являлись четыре: (1) конституция Северогерманской конфедерации, действовавшая с 1867 года; (2) договоры от 15 ноября 1870 года между Конфедерацией, с одной стороны, и великими герцогствами Баден и Гессен — с другой; (3) договор от 23 ноября 1870 года, которым было оформлено присоединение королевства Бавария; и (4) договор от 25 ноября 1870 года между Союзом, Баденом и Гессеном — с одной стороны, и королевством Вюртемберг — с другой. Каждый из этих договоров оговаривал точные условия, на которых должно было поддерживаться новое объединение, причем эти условия представляли собой, по сути, множество предполагаемых поправок к первоначальной конституции Союза. [282] По инициативе императора в начале 1871 года был подготовлен пересмотренный проект этой конституции, в который были включены такие изменения, которые стали необходимыми вследствие присоединения южных государств и создания императорского титула. 31 марта рейхстаг был созван в Берлине, и на его рассмотрение был незамедлительно представлен конституционный проект, на который Союзный совет уже дал свое согласие. 14 апреля документ был одобрен народной палатой, а два дня спустя он был обнародован в качестве высшего закона страны.

212. Содержание документа. — Выйдя из рук своих создателей, новая конституция представляла собой разумное слияние различных упомянутых основных документов, то есть конституции Конфедерации и договоров. В рамках ее семидесяти восьми статей большинство вопросов, с которыми обычно имеют дело в таких документах, находят достаточное место: природа и объем законодательной власти; состав, организация и процедура работы законодательных палат; привилегии и полномочия исполнительной власти; урегулирование споров и наказание за правонарушения против национальной власти; порядок внесения поправок в конституцию. Однако особенностью германской конституции является то, что она содержит детальные положения, касающиеся целого ряда вещей, относительно которых конституции, как правило, хранят молчание. Имеется обширный раздел о таможнях и торговле; другой — о железных дорогах; еще один — о почте и телеграфе; другой — о судоходстве; еще один — о финансах; и особенно подробный раздел, касающийся военной организации государства. Отчасти подробная разработка этих по сути законодательных предметов в рамках конституции определялась исключительно федеративным характером империи, что влекло за собой необходимость детального перечисления полномочий. Однако в большей степени это проистекало из лежавшего в основе стремления Бисмарка и Вильгельма I сгладить путь для превращения Германии в главную военную державу Европы. Помимо гарантии общего гражданства для всей Германии и равной защиты для всех граждан от иностранных держав, конституция содержит мало такого, что относится к статусу или привилегиям отдельного человека. В ней нет билля о правах и не упоминаются абстрактные принципы. Среди документов подобного рода ни один не носит более сугубо практического характера. [283]

213. Федеративный характер империи. — Политическая система современной Германии является продуктом векового партикуляристского государственного строительства, увенчанного в 1871 году частичной централизацией суверенных органов и полномочий. Империя состоит из двадцати пяти государств: четырех королевств (Пруссии, Баварии, Саксонии и Вюртемберга); шести великих герцогств (Бадена, Гессена, Мекленбург-Шверина, Саксен-Веймара, Мекленбург-Стрелица и Ольденбурга); пяти герцогств (Брауншвейга, Саксен-Майнингена, Саксен-Альтенбурга, Саксен-Кобург-Готы и Ангальта); семи княжеств (Шварцбург-Зондергаузена, Шварцбург-Рудольштадта, Вальдека, Ройсс старшей линии, Ройсс младшей линии, Липпе и Шаумбург-Липпе); и трех вольных городов (Гамбурга, Бремена и Любека). Эти государства варьируются по площади от Пруссии со 134 616 квадратными милями до Бремена с 99 милями; и по численности населения — от Пруссии с 40 163 333 жителями до Шаумбург-Липпе с 46 650 жителями. Существует также имперская земля (Reichsland) Эльзас-Лотарингия, статус которой до 1911 года был статусом чисто зависимой территории, но которая актом упомянутого года была возведена в состояние квазигосударственности. [284]

До образования в 1867 году Северогерманской конфедерации каждое из двадцати пяти государств было суверенным и по существу независимым. Каждое имело собственное правительственное устройство, и во многих случаях существующая политическая система имела значительную древность. С организацией Союза те государства, которые вошли в федерацию, уступили свою независимость и, предположительно, свой суверенитет; а с созданием империи все они отказались от любых претензий на абсолютную автономию, которые они еще поддерживали. И Союз, и империя были созданиями, строго говоря, государств, а не народа; и по сей день, как выразился один писатель, империя «является не юридическим лицом, состоящим из пятидесяти шести миллионов членов, в качестве которых выступают двадцать пять членов». [285] В то же время она не является тем, чем была старая Конфедерация 1815 года, то есть лигой князей. Это государство, учрежденное государствами и состоящее из них. [286]

IV. Империя и государства

214. Суверенитет и разделение полномочий. — Сами немцы не вполне согласны друг с другом относительно природы и точного нахождения суверенитета внутри империи, но вполне очевидно, что суверенитет в конечном значении этого столь часто используемого не по назначению термина принадлежит правительству империи, а не правительству какого-либо отдельного государства. Воплощением этого суверенитета, как покажет дальнейшее изложение, является не национальный парламент и не император, а Союзный совет, представляющий «совокупность» входящих в союз правительств. [287] Как в Соединенных Штатах, Швейцарии и федеративных государствах вообще, существует разделение правительственных полномочий между центральным правительственным учреждением и штатами (государствами). Важно отметить, что полномочия имперского правительства специально перечислены; полномочия же государств являются остаточными. Имперское правительство правомочно добиваться расширения переданных ему полномочий; но до тех пор, пока оно не делает этого в каком-либо конкретном направлении, власть правительств государств в этом направлении ничем не ограничена. С одной стороны, существует значительная сфера законодательной деятельности — в отношении гражданства, тарифов, мер, весов, чеканки монет, патентов, военных и военно-морских сил империи и т. д., — в которой империя в силу конституционного предписания обладает исключительным правом действовать. [288] С другой стороны, существует не менее обширная сфера, полностью зарезервированная за государствами: определение их собственного государственного устройства, законов о престолонаследии, отношений между церковью и государством, вопросов, относящихся к их внутреннему управлению; составление их собственных бюджетов, полицейских регламентов, законов о дорогах и законов, касающихся землевладения; контроль над народным образованием. Между ними лежит широкая и подвижная область, в которую может вступать каждая из сторон, но в пределах которой имперская власть, поскольку это оправдано конституцией, должна иметь приоритет перед властью отдельного государства. «Дела, над которыми государства сохраняют контроль, — говорит великий немецкий юрист, — не могут быть полностью отделены от тех, на которые распространяется компетенция империи. Различные полномочия правительства тесно связаны друг с другом. Они переплетаются и в то же время служат взаимными сдержками столькими способами и настолько связаны между собой, что нельзя надеяться провести между ними линию разграничения или воздвигнуть среди них китайскую стену разделения. Во всякой сфере своей деятельности государства сталкиваются с высшей властью, которой они обязаны подчиняться. Они вольны двигаться лишь в том кругу, который оставляет им имперское законодательство. Этот круг существует. Он ограничен империей, но не занят ею полностью... В определенном смысле можно сказать, что лишь по снисхождению империи государства вообще сохраняют свои политические права и что в худшем случае их положение является шатким». [289]

Между делом можно отметить, что налицо явная тенденция к сокращению сфер власти, которые прежде оставлялись за государствами. Одним из средств, с помощью которых это было достигнуто, является установление единообразных сводов законов по всей империи, содержащих правила в отношении множества предметов, которые в противном случае регулировались бы исключительно самими государствами. Наиболее важным среди них является великий Гражданский кодекс, вступивший в силу 1 января 1900 года. Другим средством достижения той же цели является рост в последние годы имперского законодательства, касающегося рабочего страхования, фабричных регламентов, условий труда и других вопросов социального и экономического характера. Нередко в последнее время государства или некоторые из них выражали протест против этой централизаторской тенденции и особенно против «пруссификации» империи, которую она, по-видимому, отчетливо влечет за собой. Во многих государствах, особенно на юге от Майна, сепаратистская традиция все еще очень сильна. В Баварии это верно в большей степени, чем где-либо еще, и в 1903 году новый баварский премьер-министр барон Подевильс сумел вызвать искренний энтузиазм в отношении своего правительства торжественным заявлением перед ландтагом о том, что он и его коллеги будут всеми силами бороться «против любой попытки сформировать будущее империи на иных началах, нежели федеративная основа, заложенная в имперской конституции».

215. Переплетение правительственных органов. — Функции законодательного характера, делегируемые имперскому правительству, многочисленны и обширны, и на практике они имеют тенденцию постоянно расширяться. Функции исполнительного и судебного характера гораздо более ограничены. В отношении внешних связей, военно-морского флота, а также почтовой и телеграфной службы управление абсолютно централизовано в органах империи; во всем остальном административные функции выполняются полностью или почти полностью через посредство органов государств. В Соединенных Штатах федеральное правительство по существу самодостаточно. Оно имеет собственных законодателей, администраторов и судей, которые осуществляют национальное правительство в значительной степени независимо от органов управления отдельных штатов. В Германии, где государство в некоторых отношениях занимает более возвышенное положение в федерации, чем его аналог в Америке, центральное правительство, за исключением упомянутых областей, полагается при исполнении своих мер на чиновников штатов. Империя устанавливает налоги и таможенные пошлины, но эти сборы взимаются государственными органами. Аналогичным образом правосудие отправляется не от имени империи, а от имени государства и судьями, состоящими на службе государства. С точки зрения механизма имперское правительство представляет собой поэтому лишь часть правительства. Само по себе оно не могло бы функционировать. Ему не хватает судебной власти; равно как и большей части административных органов, без которых простые полномочия по принятию законов тщетны. Выражаясь кратко, работающее правительство империи включает в себя гораздо больше, чем чисто имперские органы и функции; оно включает в себя также федеральные органы и функции, которыми обладают отдельные государства. [290]

216. Государства: прусская гегемония. — Юридически союз германских государств нерушим. Имперское правительство не наделено полномочиями исключить государство, объединить его с другим государством, разделить его или каким-либо иным образом изменить его статус в федерации. С другой стороны, ни одно государство не обладает правом на выход из состава союза либо на изменение своих полномочий или обязательств внутри империи. Если государство нарушает свои обязательства или отказывается подчиняться власти империи, федеральная армия по решению Союзного совета может быть мобилизована императором против него. [291]

Однако среди государств наблюдается вопиющее отсутствие равенства статуса и привилегий. Когда империя была сформирована, входящие в нее государства сильно различались по площади, численности населения и традиционным правам, и не было предпринято никаких попыток свести их к абсолютно единообразному положению. Пруссия, помимо того, что составляла движущую силу нового объединения, обладала населением, значительно превышающим совокупное население остальных двадцати четырех государств. Следствием этого стало то, что Пруссия неизбежно превратилась в преобладающую державную силу в империи. Король Пруссии является по должности (ex-officio) германским императором; прусские голоса в Союзном совете могут заблокировать любую предложенную поправку к конституции, а также любую меру, направленную на изменение армии, флота или налогов; кроме того, Пруссия контролирует председательство во всех постоянных комитетах Союзного совета. [292]

217. Военное устройство. — Другими привилегиями Пруссия обладает в силу не конституции, а соглашений со своими государствами-собратьями. Наиболее важная из них касается армии. Конституцией с самого начала было предусмотрено, что вооруженные силы империи должны быть организованы в единую структуру, управляемую имперским законом и находящуюся под верховным командованием императора. [293] Однако в отношении назначения младших офицеров и некоторых других вопросов юрисдикционные полномочия были оставлены за отдельными государствами. Эти полномочия сами по себе стоили немногого, и со временем все государства, кроме Баварии, Саксонии и Вюртемберга, дошли до того, что уступили Пруссии ту скудную военную власть, которая у них оставалась. [294] Таким образом Пруссия приобрела право комплектовать, обучать и назначать офицеров для контингентов двадцати одного государства — право, которое заметно увеличило ее и без того преобладающее влияние во всех делах военного характера. Технически не существует германской армии, точно так же как не существует германского военного министра. Каждое государство содержит свой контингент, и контингент, содержащийся государством, дислоцируется в обычном порядке в пределах этого государства. Однако в силу договоров все контингенты, кроме контингентов Баварии, Саксонии и Вюртемберга, управляются точно так же, как если бы они составляли неотъемлемые части прусского военного устройства. [295]

218. Особые права (Sonderrechte). — Однако Пруссия не одинока в обладании специальными привилегиями. Когда южные государства стали членами федерации, все они оговорили определенные особые права (Sonderrechte), признание которых было сделано условием, на котором они вошли в союз. Вюртемберг и Бавария, например, сохраняют на этой основе управление почтой и телеграфом в пределах своих границ, а Вюртемберг, Бавария и Баден обладают исключительным правом облагать налогом пиво и крепкие спиртные напитки, производимые соответственно в каждом государстве. Бавария сохраняет управление собственными железными дорогами. Одно время опасались, что особые привилегии, предоставленные южным государствам, будут представлять угрозу стабильности империи. Однако такие опасения в значительной степени оказались безосновательными. [296] В этой связи стоит отметить, что по имперской конституции право назначать и отправлять дипломатических (хотя и не консульских) агентов не отнято у отдельных государств. Тем не менее в большинстве случаев содержание дипломатических представителей за рубежом уже давно прекращено. Саксония, Бавария и Вюртемберг сохраняют сегодня свои посты только в Вене, Санкт-Петербурге и Ватикане.

219. Конституционные поправки. — В имперской конституции оговорено, что поправки могут приниматься посредством процедуры, идентичной процедуре обычного законодательного принятия, за исключением того, что поправка, против которой подано четырнадцать и более голосов в Союзном совете, считается отклоненной. Практическим следствием этого последнего положения является предоставление Пруссии, обладающей семьюдесятью голосами и контролирующей двадцать голосов в федеральной палате, абсолютного вето на все предложения, направленные на изменение конституции. Статьи конституции, которыми за конкретными государствами закрепляются особые права, могут быть изменены только с согласия затронутых государств. [297] В 1873, 1888 и 1893 годах в текст конституции вносились поправки, и в нескольких других случаях важные изменения были введены в действующую конституцию без соблюдения формальности изменения буквы самого документа.

ГЛАВА X

ИМПЕРСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: ИМПЕРАТОР, КАНЦЛЕР И СОЮЗНЫЙ СОВЕТ

I. Император

220. Статус и привилегии. — При Северогерманской конфедерации 1867–1871 годов за королем Пруссии были закреплены верховное командование федеральным флотом, функции федерального полководца (Bundesfeldherr), то есть главнокомандующего федеральной армией, и большая группа чисто правительственных полномочий, включая созыв, перерыв сессий и закрытие Союзного совета и бундестага, назначение и увольнение канцлера и других федеральных чиновников, обнародование федеральных законов и общее руководство федеральным управлением. Эти полномочия осуществлялись королем в качестве президента Конфедерации (Bundespræsidium), или высшего должностного лица федерации. При вступлении южных германских государств в 1870–1871 годах Бисмарк и его августейший повелитель решили снова использовать в Германии титул императора, хотя между империей, которая теперь принимала форму, и империей, прекратившей свое существование в 1806 году, никакой исторической связи не признавалось. Соответственно, конституция от 16 апреля 1871 года гласит, что «королю Пруссии принадлежит председательство в Конфедерации, и он носит титул Deutscher Kaiser (германский император)». [298]

Возрождение имперского титула и достоинства влекло за собой — и было призвано повлечь за собой — отсутствие каких-либо изменений в статусе президента Конфедерации, за исключением его официального наименования и некоторых его личных привилегий. Его отношения с государствами и с князьями федерации продолжались точно так же, как и прежде. Полномочия кайзера были и остаются полномочиями прежнего президента, и ничем не превышают их. Этот титул можно было бы истолковать как означающий монархию обычного толка; но по сути дела это не так. Здесь нет имперской короны, нет имперского цивильного листа, нет имперской «должности» как таковой. Король Пруссии в дополнение к своим чисто прусским прерогативам наделен по имперской конституции дополнительной прерогативой носить титул кайзера и осуществлять те полномочия, которые согласно конституции и законам возложены на носителя этого титула. Помимо прусской короны имперская функция не существует; откуда следует, что не существует никакого закона об имперском престолонаследии отдельно от прусского закона, регулирующего замещение прусского трона, [299] и что в случае регентства в Пруссии регент автоматически (ipso facto) будет выполнять функции императора. Среди главных привилегий, принадлежащих кайзеру как таковому, — право на особую защиту его личности и семьи, а также абсолютный иммунитет от судебного преследования. Не будучи подотчетным никакой высшей земной власти, император не может предстать перед каким-либо трибуналом или быть смещен с должности в судебном порядке. Нападения на его личность караются смертной казнью, а нападки в речи или письменно, которые признаются оскорблением величества (lèse majesté), подлежат особым и суровым наказаниям. [300]

221. Полномочия: военные дела и иностранные дела. — Король Пруссии автоматически (ipso facto) является императором, поэтому королевские и имперские функции, соединенные в руках одного монарха, неизбежно тесно взаимосвязаны. Существуют полномочия, которые принадлежат Вильгельму II сегодня исключительно в силу его положения в качестве короля Пруссии. Существуют другие, имперского характера, которыми он обладает в силу того факта, что, будучи королем Пруссии, он является также императором. На практике, если не по закону, существуют и другие, проистекающие из всеобъемлющего преобладания прусского королевства как государства внутри империи — в частности, способность придавать имперской политике такое направление, которое было бы невозможно, если бы, например, императором был король Вюртемберга, а не король Пруссии.

Функции императора как такового немногочисленны, но в той мере, в какой они существуют, они имеют фундаментальное значение. Во-первых, император является главнокомандующим армией и флотом. Он может контролировать организацию ландвера, или национальной обороны; определять численность и состав вооруженных контингентов; осуществлять надзор за оснащением и обучением войск; и мобилизовывать все вооруженные силы или любую их часть. [301] Вторая группа имперских функций — это функции, относящиеся к иностранным делам. «В обязанности императора входит, — гласит конституция, — представлять империю в международных делах, объявлять войну и заключать мир от имени империи, вступать в союзы и другие договоры с зарубежными странами, аккредитовывать послов и принимать их». [302] Однако власть императора во всех этих направлениях не является абсолютной. Одно важное ограничение проистекает из требования о том, что при любых обстоятельствах, за исключением нападения на федеральную территорию или ее побережье, война может быть объявлена только с согласия Союзного совета. Другое ограничение заключается в том, что поскольку договоры с иностранными государствами касаются вопросов, подлежащих регулированию имперским законодательством, «для их заключения требуется согласие Союзного совета, а для придания им силы необходимо одобрение рейхстага». [303]

222. Полномочия: законодательство и правосудие. — Третья группа функций имеет отношение к законодательству. Согласно конституции, император наделен правом созывать Союзный совет и рейхстаг, а также открывать, прерывать их заседания и закрывать их. [304] В соответствии с решениями Союзного совета законопроекты вносятся в рейхстаг от имени императора; и в обязанности императора входит подготовка и опубликование законов империи, а также надзор за их исполнением. [305] Постольку, поскольку это дозволено конституцией и принимаемыми время от времени законами, император может издавать декреты и постановления при контрукссировании канцлера. Строго говоря, император не обладает правом вето на меры, принятые в Союзном совете и рейхстаге, хотя на практике он может отказаться опубликовать закон, при принятии которого, по его мнению, не были соблюдены обычные формальные требования. Он не может удерживать меру просто по причине ее содержания.

Император далее наделен определенными прерогативами в отношении судебной власти. По предложению Союзного совета он назначает (хотя и не может смещать) членов Имперского суда (Reichsgericht); а Уголовно-процессуальным кодексом предусмотрено, что в случаях, когда Имперский суд выносит решение в качестве суда первой инстанции, император обладает правом помилования. Право помилования распространяется также на дела, рассматриваемые в консульских судах, призовых судах и других трибуналах, указанных в законе.

223. Полномочия: исполнение законов. — Наконец, исполнение законов возлагается на императора со следующим, однако, ограничением: по германской системе исполнение законов в значительной степени возложено на государства и их должностных лиц, так что мероприятия имперского правительства, исполнение которых специально не предусмотрено конституцией и законами, предположительно осуществляются установленными властями государств. Существуют, однако, имперские агенты, задачей которых является проверка выполнения имперских мер со стороны государств и сообщение императору о нарушениях или упущениях. Когда такие нарушения признаются достаточно серьезными, император может довести их до сведения Союзного совета, и этот орган может распорядиться об «экзекуции», то есть о демонстрации военной силы с целью принуждения оплошавшего государства. Проведение «экзекуции» возлагается на императора. [306] С общей функцией исполнительной власти связано право осуществления назначений. Конституцией предусмотрено, что император помимо назначения имперского канцлера назначает имперских чиновников, требует от них принесения присяги империи и при необходимости увольняет их. [307] Положение, которое занимает канцлер в имперской административной системе, столь весомо, что право назначения на должность канцлера и смещения с нее само по себе имеет очень большое значение; а контроль кайзера над управлением усиливается еще больше благодаря его праву назначения и смещения подчиненных чиновников. [308]

II. Канцлер

224. Отсутствие парламентской системы. — В сфере имперского управления место, занимаемое в других государственных системах министерством или кабинетом того или иного рода, занято единственным должностным лицом — имперским канцлером (Reichskanzler). При разработке имперской конституции намерением Бисмарка было придать имперскому управлению максимальную легкость и гармонию посредством непредоставления канцлеру никаких коллег и возложения на этого чиновника ответственности исключительно перед императором. Такая схема означала бы, очевидно, глубокую централизацию во всех имперских делах и полное отрицание чего бы то ни было в виде парламентской системы правления. Более либеральные члены учредительного рейхстага вынудили пойти на изменение первоначальной бисмарковской программы; так что, когда конституция приобрела свой постоянный вид, она содержала не только положение о том, что «имперский канцлер, назначаемый императором, председательствует в Союзном совете и осуществляет надзор за ведением его дел», но и многозначительную норму о том, что «декреты и постановления императора издаются от имени империи и требуют для своей действительности контрассигнатуры имперского канцлера, который тем самым принимает на себя ответственность за них». [309]

Номинально эта статья устанавливает принцип министерской ответственности, пусть даже имеется лишь один министр, на которого возлагается ответственность. Практически она не делает ничего подобного по той причине, что не предусмотрено никакого механизма для обеспечения ответственности. Нет даже указания на то, какому органу должна принадлежать ответственность. Статья, закрепляющая ответственность, заимствованная из прусской конституции, была просто пришита к имперскому документу и никогда не приводилась в органическую связь с ним. На практике имперское правительство всегда было способно вести дела ни на минуту не признавая за рейхстагом права смещать канцлера путем вотума недоверия. Канцлера можно критиковать, и вносимые им предложения могут быть отклонены; соображения целесообразности могут даже потребовать его отстранения его имперским господином; но он никогда не чувствовал себя обязанным уйти в отставку лишь по причине отсутствия поддержки в законодательной палате, как поступил бы британский или французский министр, оказавшийся в подобном положении. Это не означает, разумеется, что блокирование правительственной программы не может привести к практическому эффекту парламентского вотума «недоверия». Это означает просто, что канцлер в таком случае не находится под признанной обязанностью уйти в отставку. Отставка канцлера фон Бюлова во время кризиса 1908–1909 годов была более непроизвольной, чем отставка любого из его трех предшественников, но лица, наиболее сведущие в данных обстоятельствах, сходятся на том, что в ней не содержалось никакого намерения уступить парламентскому принципу. Падение канцлера было на самом деле лишь наказанием за попустительство народному возмущению, вызванному памятным интервью императора газете «Daily Telegraph», за которое сам канцлер нес, по крайней мере технически, ответственность. [310]

Существует положение конституции, [311] которое предоставляет канцлеру право делегировать полномочие представлять его любому другому члену Союзного совета; откуда следует, что канцлер сам должен быть членом этого органа. Отношения между империей и прусским королевством практическим образом требуют, кроме того, чтобы канцлер был связан с прусским контингентом в федеральной палате. Однако, поскольку император в своем качестве короля Пруссии назначает прусских делегатов в этот орган, он может сделать такое назначение во втором своем качестве, которое позволит ему при выборе в качестве имперского канцлера заручиться услугами желанного для него человека.

225. Функции: в Союзном совете и рейхстаге. — Говоря в целом, функции канцлера двояки. Первая проистекает из его положения внутри Союзного совета. Он не только представляет в этом органе, как и его прусские коллеги, короля Пруссии; он конституционно наделен председательством в нем и надзором за ведением его дел. Он определяет даты его сессий. Через его руки проходят все сообщения и предложения, как от государств, так и от рейхстага, направленные в его адрес, и он является его представителем во всех внешних сношениях. От имени императора он вносит в рейхстаг все меры, принятые Союзным советом; и в качестве члена Союзного совета, хотя и не в качестве имперского канцлера, он может выступать на заседаниях рейхстага для защиты и разъяснения предлагаемого законодательства. Меры, ставшие законами, имеют обязательную силу только после того, как они провозглашены канцлером, причем такое провозглашение регулярно осуществляется через официальный орган, известный как «Reichsgesetzblatt».

226. Функции: управление. — Вторая функция, столь неразрывно переплетенная с только что упомянутыми, что на практике их порой трудно четко разграничить, проистекает из положения канцлера в качестве главного административного должностного лица империи. Как уже отмечалось, работа по управлению при германской системе в значительной степени децентрализована и возложена на государства; однако высшая административная власть крайне сильно централизована, будучи сосредоточена в руках канцлера в степени, которой нет равных ни в одной другой нации Западной Европы. Как административное должностное лицо канцлер метко описан как «второе я» императора. Он назначается императором; он может быть им уволен; он выполняет свои функции исключительно в качестве агента и помощника императора; и хотя по букве конституции он подотчетен рейхстагу, на практике он подотчетен никому, кроме своего имперского господина.

До 1870 года административные функции Конфедерации были сосредоточены в едином ведомстве — Федеральной канцелярии (Bundeskanzleramt), которая состояла из трех отделов: «центрального офиса», почтового ведомства и телеграфного бюро. На тот момент дела, относящиеся к армии, флоту и иностранным делам, были доверены заботам соответствующих министерств Пруссии. В 1870 году было создано отдельное федеральное ведомство иностранных дел, а в следующем году — федеральное морское ведомство. Одно за другим учреждались другие ведомства, пока в 1879 году этот процесс не завершился преобразованием того, что осталось от Федеральной канцелярии, в министерство внутренних дел. Однако статус этих ведомств с самого начала совершенно не был похож на статус соответствующих ветвей большинства правительств. По сути дела они были и остаются лишь бюро Имперской канцелярии, и их руководители ни в коей мере не составляют коллегиальное министерство или кабинет. Каждый чиновник, возглавляющий ведомство, всецело обязан своим постом канцлеру и подотчетен не рейхстагу и даже не напрямую императору, а канцлеру. Некоторые из наиболее важных чиновников носят титул «статс-секретаря», но в любом случае юридически они являются не более чем экспертами и по существу неполитическими чиновниками административной иерархии, отвечающими перед канцлером за все свои действия. [312] В настоящее время существует семь основных ведомств: Ведомство иностранных дел, Колониальное ведомство, Имперское министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Имперское казначейство, Имперское адмиралтейство и Имперское почтовое ведомство. В силу природы вещей одни из них важнее других; помимо них существует несколько имперских бюро, в частности ведомства железных дорог, банка и комиссия по государственному долгу. Во всех ветвях имперской административной службы назначения и увольнения регулярно производятся канцлером от имени императора, и этой же властью обнародуются все административные регламенты. [313]

227. Делегирование полномочий. — Существуют два порядка, в соответствии с которыми функции канцлера могут быть возложены на заместителя. Согласно конституции, канцлер уполномочен, как отмечалось, делегировать любому другому члену Союзного совета полномочие представлять его в этом органе; и существует особая договоренность о том, что в таком случае, если подходящий прусский заместитель окажется недоступен, выбор должен пасть на баварца. Во-вторых, на основании закона от 17 марта 1878 года канцлер наделен правом требовать назначения заместителя или заместителей в своем качестве имперского министра. Назначение в таком случае производится не самим канцлером, а императором, причем может быть назначен либо общий заместитель (Generalstellvertreter), либо заместитель для выполнения функций канцлера в каком-то конкретном ведомстве (Specialstellvertreter). [314] В первом случае свобода выбора императора ничем не ограничена; во втором назначения должны производиться из числа руководителей затрагиваемого ведомства или ведомств. Канцлер может в любое время возобновить выполнение делегированных таким образом функций. [315]

III. Бундесрат

Если должность канцлера не имеет аналогов среди современных правительств, то в той же степени это относится и к Союзному совету, или Бундесрату. Ни одна черта германской политической системы не является более экстраординарной; ни одна, как заметил один писатель, не является в такой степени исконной. [316] Он не представляет собой «верхнюю палату» и даже, в обычном смысле, вообще не является совещательной палатой. Напротив, он служит центральным институтом всей имперской системы и как таковой обладает широким спектром функций, которые носят не только законодательный, но и административный, совещательный, судебный и дипломатический характер.

228. Состав: распределение голосов. —Бундесрат состоит из делегатов, назначаемых монархами монархических государств и сенатами свободных городов. В имперской конституции предписано, чтобы пятьдесят восемь голосов, на которые имеют право двадцать пять государств конфедерации, были распределены таким образом, чтобы Пруссия имела семнадцать, Бавария — шесть, Саксония — четыре, Вюртемберг — четыре, Баден — три, Гессен — три, Мекленбург-Шверин — два, Брунсвик — два, а семнадцать остальных государств — по одному. [317] За исключением увеличения баварской квоты с четырех до шести и прусской с четырех до семнадцати, эти цифры были просто перенесены из сейма Конфедерации 1815 года. Увеличение числа голосов Пруссии произошло в 1866 году за счет поглощения Ганновера, Гессен-Касселя, Гольштейн-Лауенбурга, Нассау и Франкфурта; Баварии — в результате таможенного союза по договору от 8 июля 1867 года. После принятия конституции 1871 года Пруссия приобрела по контракту голос правительства Вальдека, а также, благодаря установлению в 1884–1885 годах постоянного прусского регентства в Брунсвике, два голоса, на которые имеет право это государство; таким образом, общее число голосов, контролируемых правительством Пруссии, фактически возросло до двадцати.

Можно заметить, что распределение голосов, предусмотренное в конституции 1867–1871 годов, было в значительной степени произвольным. Иными словами, за исключением квот Пруссии и Баварии, оно было перенесено из конституции 1815 года без какой-либо попытки распределить голоса между отдельными государствами в точной пропорции к их численности населения, богатству или значению. На основе любой из этих баз Пруссии должно было быть предоставлено абсолютное большинство от общего числа голосов, а не скудная треть. В 1867 году население Пруссии составляло четыре пятых населения Северо-Германского союза, а в 1871 году — две трети населения Империи. То, что Пруссия уступила своим государствам-побратимам в общей сложности сорок один голос, оставив себе лишь семнадцать, было одним из тех соглашений, с помощью которых Бисмарк стремился обезопасить меньших членов федерации от слишком полного доминирования со стороны Прусского королевства.

229. Статус делегатов и порядок голосования. —Каждое государство уполномочено, хотя и не обязано, направить в Бундесрат количество делегатов, равное числу голосов, на которые это государство имеет право. Таким образом, полная квота членов составляет (после принятия Акта о конституции Эльзас-Лотарингии 1911 года) шестьдесят один человек. Юридически и в значительной степени практически статус делегата соответствует статусу не сенатора, а дипломата; при этом император обязан распространять на членов этого органа «обычную дипломатическую защиту». [318] Делегаты очень часто являются чиновниками, нередко министрами государств, которые они представляют. Они назначаются заново на каждую сессию и могут быть отозваны или заменены в любой момент. Чисто федеративный характер Бундесрата дополнительно подчеркивается двумя главными обстоятельствами. Члены выступают, действуют и голосуют регулярно не по собственному усмотрению, а согласно конкретным инструкциям правящих органов, которыми они аккредитованы. Лишь в редких случаях их инструкции оставляют им сколько-нибудь значительную степень независимости. Строго говоря, Бундесрат вовсе не является совещательным собранием; однако, в отличие от прежнего сейма, он представляет собой нечто большее, чем просто собрание послов государств. Во-вторых, подаваемые голоса являются голосами не отдельных членов, а государств, и они подаются неделимыми блоками делегациями государств, независимо от числа присутствующих членов. Так, Бавария имеет право на шесть голосов. Каковы бы ни были личные мнения шести баварских делегатов, все шесть баварских голосов подаются единогласно по любому возникающему вопросу. Даже не обязательно, чтобы в принятии решения фактически участвовали шесть делегатов. Один делегат может подать всю квоту голосов, на которую имеет право его государство. Двадцать голосов, контролируемых Пруссией, подаются неизменно единым блоком, откуда следует, что Пруссия обычно преобладает в палате. В нескольких случаях меньшим государствам удавалось объединиться в достаточных количествах, чтобы сорвать проект, на котором настаивала Пруссия, но подобная процедура является явно исключительной.

230. Сессии и процедура. —Бундесрат может быть созван императором, что фактически означает канцлером, в любое время. Конституция устанавливает, что должна проводиться по крайней мере одна сессия в год, и кроме того, что император обязан созывать этот орган всякий раз, когда созыва требует одна треть от общего числа голосов. Бундесрат может созываться «для подготовки дел» без рейхстага, однако рейхстаг не может созываться без Бундесрата. [319] Председательствующим на всех сессиях является канцлер или какое-либо другое лицо из состава этого органа, назначенное им в качестве заместителя. Каждый участник конфедерации, то есть каждое государство, имеет право предлагать меры и вносить ходатайства. Формулировка конституции запрещает императору как императору вносить предложения. Однако в качестве короля Пруссии он может выдвинуть любой проект через посредство прусской делегации; на практике же далеко не всегда считалось необходимым прибегать к этой уловке.

Слушания в Бундесрате неизменно закрыты для широкой публики; и хотя обычно по завершении сессии прессе предоставляется заявление об итогах заседаний, палата может проголосовать за то, чтобы полностью утаить эту информацию. Незавершенные к концу сессии дела могут быть возобновлены после возобновления работы точно так же, как если бы никакого перерыва не произошло. За некоторыми исключениями, для принятия меры достаточно простого большинства из шестидесяти одного голоса. В случае равенства голосов решающий голос принадлежит прусской делегации. Главными ограничениями при принятии решений простым большинством являются: (1) любое предложение о внесении поправок в конституцию может быть отклонено всего четырнадцатью голосами, откуда следует, что Пруссия обладает абсолютным вето на поправки; и (2) при разделении голосов по предлагаемому законодательству, касающемуся военных дел, военно-морского флота, таможенных пошлин и различных налогов на потребление, голос Пруссии преобладает, если он подан за сохранение статус-кво. [320]

231. Комитеты. —Работа Бундесрата заключается главным образом в подготовке мер на рассмотрение рейхстага, и значительная доля его труда выполняется в комитетах. В настоящее время имеется двенадцать постоянных комитетов — восемь предусмотрены самой конституцией и четыре существуют в силу регламента. Комитеты, предписанные конституцией, ведают армией и укреплениями; флотом; таможнями и налогами; торговлей; железными дорогами, почтой и телеграфом; судебными делами; отчетами; иностранными делами. При определенных ограничениях каждый из таких комитетов, создаваемых на один год, избирается самим Бундесратом путем тайного голосования, за исключением того, что император назначает членов комитета по делам флота и всех членов комитета по делам армии и укреплений, кроме одного. [321] Комитеты, существующие в силу регламента, ведают Эльзас-Лотарингией, железнодорожными грузовыми тарифами, регламентом и конституцией. Все комитеты состоят из семи членов, за исключением комитетов по иностранным делам и по делам флота, в которых насчитывается по пять членов; каждый комитет включает представителей по меньшей мере четырех государств. Пруссия удерживает за собой все посты председателей, кроме комитета по иностранным делам, который принадлежит Баварии.

232. Законодательные полномочия. —В силу ключевого положения, занимаемого Бундесратом в германской конституционной системе, функции этого органа являются основополагающими, а его полномочия — всеобъемлющими. Его компетенция носит в основном законодательный и финансовый характер, но отчасти также исполнительный и судебный. Конституция устанавливает, что законодательная власть Империи осуществляется Бундесратом и рейхстагом, причем для принятия закона необходимо и достаточно большинство голосов обоих органов. [322] Право законодательной инициативы прямо предоставлено рейхстагу, однако на практике оно осуществляется почти исключительно Бундесратом. Даже финансовые законопроекты почти неизменно зарождаются в высшей палате. При нормальной процедуре законопроекты подготавливаются, обсуждаются и ставятся на голосование в Бундесрате, передаются в рейхстаг на рассмотрение и одобрение, а затем возвращаются для дальнейшего изучения в Бундесрат перед их обнародованием императором. В любом случае окончательное одобрение меры должно происходить в Бундесрате, единственно чьей властью ей может быть придана сила закона. Строго говоря, именно Бундесрат создает законы при лишь простом согласии рейхстага.

233. Исполнительная власть. —Исполнительные функции Бундесрата представляют собой любопытную смесь, однако их общая сумма весьма значительна. Во-первых, этот орган обладает дополнительными административными полномочиями. Конституция требует от него принятия мер по «общим административным положениям и мероприятиям, необходимым для исполнения имперских законов, поскольку законом не предусмотрено иное», а также по «недостаткам, которые могут быть обнаружены при исполнении имперских законов». [323] Эта функция выполняется посредством издания ордонансов, составленных так, чтобы не противоречить конституции, действующему законодательству или надлежащим прерогативам любой учрежденной власти, имперской или государственной. Во-вторых, определенные полномочия, возложенные на императора, могут осуществляться только с согласия Бундесрата. Наиболее важными из них являются: (1) объявление войны, за исключением случая нападения на территорию или побережье Империи; (2) заключение договоров, поскольку они относятся к вопросам, подпадающим под сферу имперского законодательства; и (3) осуществление «экзекуции» против провинившегося государства. Наконец, с рейхстагом поддерживаются определенные отношения, предполагающие осуществление власти, которая по сути своей является исполнительной. С согласия императора Бундесрат может распустить народную палату; кроме того, каждый член Бундесрата имеет право явиться в рейхстаг и быть услышанным там в любое время по своему требованию, отчасти наподобие министра в парламентском правительстве. [324] На этот орган также возложены крупные функции, связанные с государственными финансами. Им подготавливается ежегодный бюджет, проверяются счета, которые Империя ведет с государствами, и поддерживаются важные контрольные отношения с Имперским банком, Комиссией по имперскому долгу и другими финансовыми учреждениями. Наконец, существует определенное участие в назначении на должности; ибо хотя эта власть как таковая возложена на императора, чиновники некоторых видов (например, судьи Имперского суда) фактически избираются Бундесратом, и во многих других случаях этот орган сохраняет признанное право утверждать производимые назначения.

234. Судебные полномочия. —В своем судебном качестве Бундесрат заседает в качестве высшей апелляционной инстанции, в которую могут передаваться дела из трибуналов какого-либо государства, если может быть доказано, что в этих трибуналах невозможно добиться правосудия. [325] Он также служит судом последней инстанции для разрешения споров между имперским правительством и отдельным государством или между двумя государствами, когда спорный вопрос не относится к области частного права и когда от одной из сторон поступает определенный запрос о действиях. Наконец, в спорах, касающихся конституционных вопросов в государствах, конституция которых не определяет орган для разрешения таких разногласий, Бундесрат обязан по просьбе одной из сторон добиться дружественного урегулирования либо, если это окажется невозможным, проследить за тем, чтобы спор был разрешен имперским законом. [326]

ГЛАВА XI

ИМПЕРСКОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО: РЕЙХСТАГ, ПАРТИИ, СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ

I. Состав рейхстага — Избирательная система

В полном контрасте с Бундесратом, который является чисто федеративным институтом, рейхстаг носит широко национальный характер. Он представляет не государства и даже не население государств, а народ Империи в целом. Из того, что было сказано о преобладании автократического принципа в германской системе, следует, что в ней нет места для парламентской палаты природы британской Палаты общин или французской Палаты депутатов. Тем не менее, сколь ни ограничены его функции, рейхстаг представляет собой одно из самых активных и интересных законодательных тел мира.

235. Распределение мест. —Члены рейхстага избираются сроком на пять лет [327] путем прямых и тайных выборов на основе голосования, которое проводится в определенный день по всей Империи. Число мест, предварительно установленное конституцией 1871 года в количестве 382, было увеличено до 397 законом от 25 июня 1873 года, предусматривавшим избрание пятнадцати членов от Эльзас-Лотарингии, и с тех пор оставалось неизменным. Избирательные «округа», или дистрикты, каждый из которых выбирает одного члена, были изначально спроектированы так, чтобы каждый из них охватывал 100 000 жителей, а также таким образом, чтобы ни один округ не охватывал части двух или более государств. С 1871 года перераспределения округов в Империи не проводилось, и численность населения в различных избирательных округах стала крайне неравномерной. Берлин с населением более двух миллионов человек по-прежнему имеет право всего на шесть мест; и диспропорция в других крупных городах и густонаселенных регионах выглядит почти столь же вопиющей. [328] Требование о перераспределении мест выдвигается уже давно; однако в силу склонности городских избирателей возвращать в рейхстаг социалистов или других радикалов правительство никогда не соглашалось пойти навстречу этому требованию. По государствам 397 мест распределены следующим образом: Пруссия — 236; Бавария — 48; Саксония — 23; Вюртемберг — 17; Эльзас-Лотарингия (имперская территория) — 15; Баден — 14; Гессен — 9; Мекленбург-Шверин — 6; Саксен-Веймар — 3; Ольденбург — 3; Брунсвик — 3; Гамбург — 3; Саксен-Мейнинген — 2; Саксен-Кобург-Гота — 2; Ангальт — 2; и все остальные — по одному. Как и в американской Палате представителей, государство имеет право на одного члена независимо от численности его населения.

236. Время и способ проведения выборов. —Избирательная процедура регулируется Законом о выборах от 31 мая 1869 года, измененным в незначительных деталях в последующие даты и распространенным в 1871 и 1873 годах соответственно на южные государства и на Эльзас-Лотарингию. Выборы проводятся единообразно по всей Империи в день, назначенный императором. В случае роспуска до истечения пятилетнего срока выборы должны состояться в течение шестидесяти дней, а новый рейхстаг должен быть созван не позднее чем через девяносто дней после роспуска. [329] Для избрания в первом туре требуется абсолютное большинство голосов, поданных в избирательном округе. Если ни один кандидат не получает такого большинства, две недели спустя проводится второй тур голосования (Stichwahl), в ходе которого выбор делается между двумя кандидатами, набравшими наибольшее число голосов при первом голосовании. В случае равенства голосов решение принимается жребием. [330] Тайна голосования особо охраняется правилами, принятыми 28 апреля 1903 года. Каждому избирателю при появлении на участке выдается конверт и белый избирательный бюллетень, имеющий официальный штамп. В кабине, устроенной для этой цели в помещении для голосования, он заполняет бюллетень и вкладывает его в конверт. Выходя из помещения, он передает конверт председательствующему или опускает его в урну для голосования. Будучи избранным, член рейхстага, согласно конституционному положению, является представителем не избравшего его округа, а народа Империи в целом, и он не может быть связан никаким распоряжением или инструкцией. [331]

237. Избирательное право. —Избирательное право носит широко демократический характер. Каждый мужчина, обладающий гражданством Империи и достигший двадцати пяти лет, имеет право голоса в том округе, в котором он имеет постоянное место жительства, при условии, что его имя внесено в списки избирателей. От него не требуется быть гражданином того государства, в котором он голосует. Единственные исключения из общего правила всеобщего избирательного права для мужчин возникают из-за лишения избирательных прав лиц, находящихся под опекой, банкротов, получателей общественной благотворительности, лиц, подвергшихся судебному лишению некоторых из своих гражданских прав, и лиц, находящихся на действительной службе в армии и на флоте. Любой гражданин мужского пола, обладающий правом голоса, достигший двадцати пяти лет или старше и проживающий в каком-либо государстве Империи не менее одного года, имеет право выставлять свою кандидатуру. От него не требуется быть гражданином того государства, от которого он стремится быть избранным. [332]

238. Привилегии членов. —Опасаясь, что если члены рейхстага получат право на вознаграждение за свои услуги, беднейшие классы обретут преобладание в палате, Бисмарк из года в год настаивал на безвозмездности представительства, и конституцией 1871 года жалованье было прямо запрещено. [333] В восьмидесятые годы Имперский апелляционный суд постановил, что выплата содержания социалистическим членам со стороны их сторонников является незаконной, [334] хотя в недавние времена подобные выплаты не были редкостью. Снова и снова в рейхстаге принимались меры, предусматривавшие выплату жалования всем членам из имперской казны, но они неизменно отвергались Бундесратом. 21 мая 1906 года такая мера была наконец принята обеими палатами; она предусматривала выплату в размере 3 000 марок за сессию (с удержанием по двадцать пять марок за каждый день отсутствия), а также бесплатный проезд по германским железным дорогам во время сессий, а также за восемь дней до их начала и после их окончания. С вступлением в силу этой меры Германия стала одной из нескольких европейских стран, где в сравнительно недавние годы членам народной законодательной палаты было предоставлено право на государственное вознаграждение. Специальные привилегии, которыми пользуются члены палаты, носят обычный характер. Ни один член не может быть привлечен к юридической ответственности вне палаты в любое время по причине своих высказываний или голосования внутри нее. Если член не застигнут при совершении правонарушения или в течение следующего дня, он не может быть арестован за любое уголовное преступление или за долги без согласия палаты; кроме того, по требованию палаты все уголовные преследования, возбужденные против члена, и любое задержание для судебного расследования или по гражданским делам должны быть приостановлены на время сессии. [335]

II. Организация и полномочия рейхстага

239. Сессии и должностные лица. —Конституция устанавливает, что рейхстаг и Бундесрат собираются ежегодно. Помимо этого и дополнительного требования о том, чтобы рейхстаг никогда не заседал в то время, когда не заседает Бундесрат, имперское правительство пользуется полной свободой в отношении созыва представительского органа. [336] Вызов рассылается императором, и сессии открываются им лично или через представителя. Император может отсрочить заседание собрания (хотя не более одного раза за сессию и никогда на срок более тридцати дней без его собственного согласия); им же с согласия Бундесрата оно может быть распущено. [337] Палата утверждает выборы своих членов, регулирует собственную процедуру и дисциплину, а также избирает своего председателя, вице-председателей и секретерей. [338] Согласно регламенту, принятому 10 февраля 1876 года, председатель и вице-председатель избираются при открытии первой сессии после всеобщих выборов на временный срок в четыре недели, по истечении которого проводятся выборы на оставшуюся часть сессии. При открытии каждой последующей сессии выборы этих должностных лиц на данную сессию проводятся немедленно. Секретарь избирается в начале каждой сессии на всю ее продолжительность.

240. Абтайлунген и комитеты. —При открытии сессии весь состав рейхстага делится по жребию на семь абтайлунген, или бюро, настолько равных, насколько это возможно сделать. Бюро французской Палаты депутатов реорганизуются раз в месяц, а итальянской — раз в два месяца, однако бюро рейхстага остаются без изменений на протяжении всей сессии, если только по предложению тридцати членов палата не примет решение о новом распределении. Функции бюро включают в себя главным образом проверку полномочий членов палаты и назначение членов комитетов. В рейхстаге имеется лишь один постоянный комитет — по выборам. Он сохраняется на протяжении всей сессии. Все остальные комитеты формируются по мере необходимости путем назначения по жребию равного числа членов каждым из семи бюро; хотя на практике составление списков комитетов ложится главным образом на партийных лидеров палаты. Функция комитетов заключается в предварительном рассмотрении мер и представлении докладов о них и относящихся к ним свидетельствах палате. Однако законопроекты не во всех случаях передаются в комитеты.

241. Методы работы. —Предлагаемые к принятию меры проходят через три чтения, которые стали обычными для современных законодательных собраний. Дебаты ведутся по правилам, очень напоминающим те, которые действуют в британской Палате общин, и явно менее ограничительным, чем те, что приняты во французской Палате депутатов. Члены Бундесрата, за которыми закреплена специальная скамья, имеют право появляться и выступать по своему усмотрению. Выступающие обращаются к палате с трибуны или со своих мест по своему выбору и говорят всякий раз, когда им удается добиться признания председательствующего лица, а не в жестком порядке, определяемом заранее подготовленным письменным списком, как во Франции. Подобно спикеру Палаты общин, председатель рейхстага является строго беспартийным модератором. Незыблемая традиция этой должности заключается в том, что во время дебатов председательствующий должен по очереди предоставлять слово сторонникам и противникам рассматриваемой меры. Как правило, закрытие дебатов может быть назначено по инициативе тридцати членов.

В отличие от заседаний Бундесрата, которые неизменно проходят за закрытыми дверями, заседания рейхстага, согласно конституционному положению, являются публичными. Однако по регламенту палата может перейти к закрытому заседанию по предложению председателя или десяти членов. Гластность дополнительно гарантируется конституционным положением о том, что «никто не может нести ответственности за правдивые отчеты о заседаниях публичных заседаний рейхстага». [339] Меры принимаются абсолютным большинством; и хотя обсуждение может продолжаться при отсутствии кворума, никакое голосование или иное действие не имеет силы, если на заседании не присутствует большинство от полного состава органа, то есть, начиная с 1873 года, 199 человек.

242. Полномочия. —Законодательная власть Империи принадлежит совместно рейхстагу и Бундесрату, и для принятия закона необходимо большинство голосов обоих органов. Так гласит конституция. Однако законодательные функции народной палаты на практике явно подчинены функциям Бундесрата. Рейхстаг не обладает такими полномочиями законодательной инициативы и усмотрения, какими обладают народные палаты Великобритании, Франции, Италии и США. Его согласие необходимо для принятия каждого закона, для утверждения каждой поправки к конституции и для ратификации каждого договора, затрагивающего вопросы в сфере имперского законодательства. Но законопроекты, включая те, что касаются финансов, обычно исходят от канцлера и Бундесрата; процедура, применяемая при формировании налоговых и военных мер, ставит рейхстаг в явно невыгодное положение; и в лучшем случае роль, которую палата может играть в публичной политике Империи, является негативной и вспомогательной. Она способна блокировать законодательство и подробно обсуждать политику правительства, но она не наделена конституцией достаточными полномочиями, чтобы стать эффективным инструментом контроля. Бундесрат с согласия императора правомочен в любой момент распустить народную палату, и, как уже отмечалось, такое действие совершается без малейшей доли той министерской ответственности, которая в других нациях обычно сопровождает право роспуска. Несколько раз после 1871 года рейхстаг распускался с прямой целью положить конец его обструкционизму. [340]

В регламенте палаты упоминается право интерпелляции, и к этой характерной континентальной законодательной практике время от времени прибегают. Однако нет никаких министров, к которым можно было бы обратиться с интерпелляцией, кроме канцлера, да и у него нет права появляться в рейхстаге иначе как в качестве члена Бундесрата. В результате интерпелляции на практике адресуются Бундесрату. Только там, где преобладает парламентская система, как во Франции и Италии, метод интерпелляции может приобретать большое значение. Возможность расширения возможностей для интерпелляции, которая предполагала бы право палаты принимать резолюции, выражающие удовлетворение или неудовольствие по поводу данного ответа, горячо, но в целом безрезультатно обсуждалась в рейхстаге в 1912 году. [341]

III. Рост политических партий

В Германии, как и в континентальных странах вообще, число политических групп исчисляется легионом. Многие из них слишком малы и нестабильны, чтобы их можно было по праву называть партиями; и, по правде говоря, ни одна из даже более крупных групп никогда не становилась настолько многочисленной, чтобы завоевать большинство в народной палате. Для принятия мер правительство вынуждено всегда полагаться на какую-либо коалицию или, в худшем случае, на членов группы, которая в данный момент держит баланс между двумя противоборствующими лагерями.

243. Консерваторы и прогрессисты. —Современная партийная ситуация сложилась в результате постепенного распадения двух крупных политических групп, с которыми Пруссия вступила в период министерства Бисмарка; и по сей день партии Германской империи и партии Прусского королевства в значительной степени идентичны. [342] Две первоначальные прусские группы представляли собой консерваторов и фортшритт, или прогрессистов, одна из которых на протяжении середины XIX века объединяла сторонников правительства, а другая — его противников. Консерваторы были преобладающей партией земельной аристократии северной и восточной Германии. В течение двадцати лет до 1867 года они полностью доминировали при прусском дворе и в армии. Однако после австрийской войны 1866 года консервативное преобладание было сломлено, и начался тот долгий процесс партийного распада, который привел германскую политическую жизнь к ее нынешнему запутанному состоянию. Сначала каждая из двух первоначальных партий распалась на две отдельные группы. Из консерваторов выросли свободные консерваторы (Frei-Conservativen); из фортшритта — Национал-либеральная партия (National-Liberal-Partei). В одном случае новая группа включала более прогрессивные элементы старой, в другом — более умеренные; так что в порядке радикальности партиями десятилетия после 1866 года являлись консерваторы, свободные консерваторы, национал-либералы и фортшриттспартей, или радикалы. Среди этих четырех групп Бисмарку удалось привлечь на сторону своей политики объединения Германии поддержку более умеренных, то есть второй и третьей. Ультраконсерваторы цеплялись за партикуляристский режим прежних дней, и с ними гений «железа и крови» окончательно порвал в 1866 году. Свободные консерваторы изначально включали просто те элементы первоначальной консервативной партии, которые были готовы следовать за Бисмарком.

244. Возвышение и преобладание национал-либералов. —Аналогичным образом среди прогрессистов произошло разделение во взглядах на то, какое отношение занять по отношению к бисмарковской программе. Более радикальное крыло партии, то есть то, которое сохранило название и политику первоначального фортшритта, отказалось оставить свою оппозицию милитаризму и монархизму, выступило против конституции 1867 года за ее нелиберальность и отказало правительству Бисмарка в какой-либо существенной поддержке. Однако большая часть членов партии была готова подчинить на время национализирующим проектам Бисмарка ту борьбу, которую объединенный фортшритт долго вел в пользу конституционализма. Партия бескомпромиссности была сильнее всего в Берлине и городах восточной Пруссии. Она была почти исключительно прусской. Национал-либералы же, напротив, рано стали партией по существу общегерманской, а не просто прусской. Еще до 1871 года они составляли как по численности, так и по силе преобладающую партию как в Пруссии, так и в Конфедерации в целом; а после 1871 года, когда националисты южных государств связали свою судьбу с национал-либералами, преобладание этой партии было обеспечено окончательно. На национал-либералов как на партию единства и единообразия Бисмарк полностью полагался в деле строительства Империи. Лишь в 1878 году, после того как партия потеряла контроль над рейхстагом вследствие реакции против либерализма, сопровождавшей великую религиозную распрю, известную как Культуркампф, канцлер получил возможность сбросить порой тягостные узы либерального союза.

245. Новые группы: Центр. —Между тем поле деятельности упомянутых партий с самого начала теснилось возрастающим числом вновь организованных партий и групп. Наиболее важными среди них являлись клерикалы, или Центр, и социал-демократы. Истоки Центра можно проследить до проекта, сформулированного в декабре 1870 года, по основанию новой партии — партии, которая должна была быть по сути католической и ставить своей целью защиту общества от радикализма, штатов против центрального правительства и школ от секуляризации. Излюбленной поговоркой основателей было то, что «при рождении Империи правосудие не присутствовало». Партия, завоевавшая силу сначала в рейнских и польских провинциях Пруссии и в Баварии, сумела на выборах 1871 года получить в общей сложности шестьдесят мест. Используемая католическим духовенством в течение последующего десятилетия для поддержания дела папства против махинаций Бисмарка, партия рано пустила глубокие корни; а благодаря абсолютному отождествлению в общественном сознании ее интересов с интересами католической церкви, что обеспечивало ее преобладание в южных землях, а также благодаря тому, что она всегда успешнее любого из своих соперников сохраняла компактность организации, она стала и продолжала оставаться почти непрерывно до настоящего времени сильнейшей по численности из всех политических групп в рейхстаге.

246. Новые группы: социал-демократы. —Социал-демократическая партия была основана в 1869 году под руководством Вильгельма Либкнехта и Августа Бебеля. В 1863 году в Лейпциге под вдохновением красноречивого марксиста Фердинанда Лассаля была организована Всеобщая германская рабочая ассоциация. Между двумя телами некоторое время шла ожесточенная борьба, но на съезде, состоявшемся в Готе в мае 1875 года, они (вместе с рядом других социалистических обществ) объединились в одну организацию, которая продолжает именоваться Социал-демократической партией по сей день. Развитие социализма в Империи между 1870 и 1880 годами как в отношении численности, так и эффективности организации носило феноменальный характер. На парламентских выборах 1871 года социал-демократическая партия набрала 124 655 голосов (три процента от общего числа), и в рейхстаг были избраны два социал-демократа. В 1874 году народное голосование принесло 351 952 голоса и девять избранных членов; в 1877 году оно составило 493 288, а число успешных кандидатов достигло двенадцати. Императором Вильгельмом I и его канцлером Бисмарком, как и правящими и состоятельными классами в целом, продвижение этого движения воспринималось с откровенно декларируемыми опасениями. Большинство крупных проектов имперского правительства встречало противодействие со стороны социал-демократов, и члены партии воспринимались как враги всего существующего порядка и даже самой цивилизации. Две попытки покушения на жизнь императора в 1878 году, предпринятые людьми, которые были социалистами, но отвергнутыми социалистами как единым целым, предоставили властям возможность начать кампанию против социалистов, и с 1878 по 1890 год антисоциалистическое законодательство самого решительного характера регулярно находилось в своде законов и в немалой степени претворялось в жизнь. В то же самое время, когда предпринимались усилия по искоренению социалистической пропаганды, была предпринята замечательная серия социальных реформ с осознанной целью не только способствовать общественному благосостоянию, но и выбить почву из-под ног у социалистов, или, как кто-то заметил, «вылечить Империю от социализма путем прививки». Наиболее важные шаги в этом направлении включали введение страхования по болезни в 1883 году, страхования от несчастных случаев в 1884 году и страхования по старости и инвалидности в 1889 году.

Некоторое время правительственные меры казались достигающими своей цели, и официальная пресса громко провозглашала, что социализм в Германии угас. На самом же деле социализм процветал на преследованиях. В час мнимого торжества Бисмарка социалистическая пропаганда скрытно велась в каждом уголке Империи. Партийный орган под названием «Социал-демократ» издавался в Швейцарии, и каждую неделю тысячи экземпляров просачивались через границу и передавались из рук в руки среди решительных читателей и новообращенных. Сохранялась сплоченная организация, была создана и содержалась хорошо наполненной казна, и социал-демократы справедливо утверждают сегодня, что своей превосходной организацией они в немалой степени обязаны бисмарковской эпохе репрессий. На выборах 1878 года партия подала лишь 437 158 голосов, но в 1884 году ее голоса составили 549 990 (9,7 процента от общего числа), а контингент представителей, прошедших в рейхстаг, насчитывал двадцать четыре человека. В 1890 году социалистический голос достиг огромного итога в 1 427 298 (19,7 процента от целого), а число представителей увеличилось до тридцати пяти. Репрессии явно потерпели крах, и в 1890 году рейхстаг с санкции нового императора Вильгельма II мудро отказался возобновлять статут, по которому применялись преследования.

247. Малые партии. —Помимо Центра и социал-демократов, новые партийные группы в Германии — гвельфы, поляки, датчане, эльзасцы, антисемиты и т. д. — невелики и относительно малозначимы. Все они партикуляристские и непримиримые; все они организованы на основе местных, расовых или религиозных интересов. По существу, кроме национал-либералов и социалистов, нельзя сказать, что хоть одна из германских политических групп, больших или малых, носит широкий национальный характер ни в своих принципах, ни в своем электорате. Гвельфы, или Ганноверская правая партия (Hanoverische Rechtspartei), объединяют непримиримых из числа старого ганноверского дворянства, которые отказываются признавать действительным угасание древней ганноверской династии путем смещения Георга V в 1866 году. Еще в 1898 году они провели в рейхстаг девять членов. В 1903 году они избрали только пять, а в 1907 году их представительство сократилось до одного депутата. В 1912 году их квота снова составила пять человек. Поляки объединяют славянских избирателей округов Западной Пруссии, Позена и Силезии, которые продолжают направлять в рейхстаг членов, выражающих протест против включения поляков в состав Пруссии и Империи. На выборах 1903 года они получили шестнадцать мест, в 1907 году — двадцать, а в 1912 году — восемьнадцать. Датчане северного Шлезвига поддерживают определенные требования об аннексии Дании, и меры, направленные на германизацию, вызывают у них горячее возмущение; однако число затронутых людей — не более 150 000 — столь мало, что их политическое влияние практически равно нулю. Как правило, в рейхстаге они имеют лишь одного представителя. Эльзасцы включают автономистов Эльзас-Лотарингии, а антисемиты образуют группу, первоначальной целью которой являлось сопротивление еврейскому влиянию и интересам.

IV. Партийная политика после 1878 года

248. Сменяющиеся «правительственные» партии. —Пересказывать здесь детали германской партийной истории за период после разрыва правительства с либералами в 1878 году невозможно. Можно упомянуть лишь несколько главных фактов. Между 1878 и 1887 годами в рейхстаге не было ни одной крупной партии, ни даже какой-либо устойчивой коалиции партий, на которую правительство могло бы опереться в своей поддержке. На время, в 1879 году, Бисмарк вступил в союз с Центром ради принятия своей новой политики протекционизма и знаменитой статьи Франкенштейна относительно матрикулярных взносов земель. [343] Оставленные на произвол судьбы национал-либералы распались, и в 1881 году остаток партии сумел получить лишь сорок пять мест. После выборов того года Центр обладал в рейхстаге относительным большинством в сорок голосов. В итоге, стремясь заручиться надежной поддержкой Центра, правительство постепенно отказалось от Культуркампфа, и на время Центр фактически занял положение, которое до 1878 года принадлежало национал-либералам. Однако выборы 1887 года вновь изменили ситуацию. Центр сохранил относительное большинство примерно в двадцать мест, но консерваторы, свободные консерваторы и национал-либералы сформировали коалицию и в совокупности получили 220 мест и, соответственно, контроль над рейхстагом. После этого консерваторы стали главной опорой правительства, а Центр на время скатился к нейтралитету. На выборах 1890 года коалиция, которая на деле строилась правительством на основе картеля, или соглашения, понесла тяжелые потери. Из 397 мест она провела лишь 130, [344] в то время как один лишь Центр получил 116. Одновременно с этим переворотом произошла отставка Бисмарка и возведение на пост канцлера генерала фон Каприви. За все годы своего пребывания в должности (1890–1894) Каприви не мог привычно опираться на поддержку какой-либо одной партии или группы партий, и для принятия своих мер правительство было вынуждено искать помощи то в одном, то в другом квартале, в зависимости от того, как диктовали обстоятельства.

249. Аграрное движение и подъем блока. —Два или три события этого периода выделяются с некоторой отчетливостью. Одним из них стал распад, по-видимому навсегда, фортшриттспартей, или партии радикалов, вследствие выборов 1893 года. Вторым стало возникновение затяжной борьбы правительства с аграриями. Аграрная группа, о которой слышно уже в 1876 году, объединяла преимущественно зернопроизводящих землевладельцев северной и восточной Германии. По договорам, заключенным в 1892–1894 годах с Австро-Венгрией, Италией, Бельгией, Россией и другими странами, германские импортные пошлины на зерно были значительно снижены в обмен на преимущества, предоставленные германским производителям. Низкие пошлины означали дешевые продукты питания, и при заключении этих договоров правительство с энтузиазмом поддерживалось не только Центром, но также социал-демократами и оставшимися в живых радикалами. Консерваторы разделились. Сторонники аграриев (особенно прусские землевладельцы) объединились с силами оппозиции. Но оставшаяся часть оказала правительству определенную поддержку. И из этого последнего факта выросло последнее политическое событие большого значения в период Каприви, а именно создание того блока, или объединения, Центра и консерваторов (в народе именуемого «сине-черным» блоком), на который правительству суждено было регулярно полагаться на протяжении полутора десятков лет. Во время канцлерства принца Хлодвига Гогенлоэ-Шиллингсфюрста (1894–1900) борьба с аграриями продолжалась, а преобладание блока стало устоявшимся фактом. Наконец, следует упомянуть быстро ускоряющийся рост социал-демократии. В 1893 году эта народная партия подала в общей сложности 1 876 738 голосов и провела сорок четыре представителя. В 1896 году ее голоса составили 2 007 076, а число избранных членов равнялось пятидесяти семи. В 1903 году ее голоса возросли до огромных масштабов в 3 008 000 (24 процента от общего числа, что больше, чем у любой другой отдельной партии), а квота в рейхстаге увеличилась до семидесяти девяти.

250. Выборы 1903 и 1907 годов. —На выборах 1903 года блок понес количественную потерю сил. Центр получил 102 места, консерваторы — 53, а свободные консерваторы, или «Партия империи» — 22, что составило в совокупности всего 177 мест. Однако благодаря искусному маневрированию канцлер фон Бюлов (1900–1908) ухитрялся в течение нескольких лет лавировать между противоборствующими силами и тем самым сохранять для всех практических целей работоспособность правительственной коалиции. Выборы в январе 1907 года, вызванные роспуском рейхстага после отказа этого органа вотировать правительственные колониальные сметы, представляли интерес главным образом по причине продолжающейся демонстрации сил Центра и падения числа представителей социал-демократов в рейхстаге. В ходе практического действия политических сил сложилось так, что Центр занимал в палате столь важную поворотную позицию, что правительство фактически полностью зависело от голосов этой партии при принятии своих мер. Совершенно естественно, что партия, осознавая свое влияние, была склонна ставить свою поддержку на контрактную основу и жестко торговаться с правительством за подчиненные ей голоса. Хотя правительство едва ли было в состоянии обойтись без клерикальной помощи, в 1907 году оно вполне охотно увидело бы сокрушение мощи и независимости Центра. Однако Центр не только не потерял мест в результате этой схватки, но фактически добился прироста на два мандата. С другой стороны, утешением для правительства стало то обстоятельство, что социал-демократы отступили назад. Они собрали в общей сложности 3 250 000 голосов избирателей по сравнению с 3 008 000 в 1903 году; но в силу устаревшего распределения мест, преобладающего в Империи, необычного голосования за другие партии, а также необычного сотрудничества партийных групп, противостоявших социал-демократам, их представительство в рейхстаге сократилось с 79 до 43 мест. [345]

V. Партии после 1907 года

251. Блок Бюлова. —Период деятельности рейхстага, избранного в 1907 году, был примечателен в германской политической истории главным образом благодаря затяжной борьбе за установление парламентского правления, развернувшейся внутри него — борьбе, которая началась с тупикового положения, вызвавшего роспуск 1906 года, достигла кульминации в финансовых дебатах 1908–1909 годов и в последующие годы постепенно утихла, оставив как статус партий, так и конституционный строй Империи в основном такими же, какими они были вначале. Еще до роспуска 1906 года консервативно-центристский блок был фактически разрушен, главным образом из-за отхода Центра, и на протяжении трех с лишним лет его сменило объединение консерваторов и либералов, обычно известное как «блок Бюлова». Однако эта комбинация никогда не была прочной, и в ходе конфликта вокруг предложенного правительством бюджета в ноябре 1908 года произошел возврат к старому выравниванию сил, и в течение последующих лет консервативно-клерикальный блок оставался преобладающим фактором в политической обстановке.

252. Выборы 1912 года: партии и вопросы. Рейхстаг 1907 года был распущен по истечении своего пятилетнего срока, и в январе 1912 года была избрана новая палата — тринадцатая с момента создания Империи. Борьба велась преимущественно вокруг мер, а не личностей, но общественный интерес, который она вызвала, был необычайным. В целом водораздел проходил между правительством и партиями блока, с одной стороны, и более сугубо народными партиями, особенно национал-либералами, радикалами и социал-демократами — с другой; [346] а вопросы определялись главным образом духом, целями и методами канцлера фон Бетман-Hолльвега и его консервативно-клерикальных союзников. Широкое недовольство вызывал предполагаемый реакционизм правительственных партий. Их возлагали на ответственность за финансовую реформу 1909 года, которая возложила чрезмерно тяжелое бремя на промышленность и торговлю, пощадив при этом землю и инвестированный капитал; их обвиняли в восстановлении ига католического Центра над лютеранским большинством; и им упрекали невыполнение обещания либерализовать архаичную систему избирательных округов Пруссии. Консерваторов в особенности атаковали за их неизменную монополию на патронаж и власть. В целом, однако, самым важным практическим вопросом был вопрос о тарифах. На протяжении всего года всеобщее недовольство было вызвано высокой стоимостью жизни, и правительство умоляли муниципалитеты, рабочие организации и политические общества инициировать проект снижения пошлин на импортируемые продукты питания. Требование оказалось тщетным, и канцлер дал понять стране, что правительство под консервативно-аграрным руководством будет стоять или пасть с боевым кличем «защита труда нации». По этому вопросу национал-либералы, будучи по склонности протекционистами, выступали на стороне правительства, в то время как радикалы, социал-демократы и некоторые из мелких групп заняли позицию четкой оппозиции.

253. Результаты и их значение. Общее число кандидатов в 397 избирательных округах составило 1428. Одни только социал-демократы имели кандидата в каждом избирательном округе — факт, подчеркивающий широкий национальный характер, который приобрела эта партия. Национал-либералы выставили кандидатов в 200 избирательных округах, Центр — в 183, радикалы — в 175 и консерваторы — в 132. Второй тур голосования потребовался в 191 избирательном округе, то есть почти в половине от общего их числа. Окончательные результаты выборов полностью оправдали общие ожидания наблюдателей в отношении того, что социал-демократы добьются огромных успехов. Призыв фон Бетман-Hолльвега к солидарности против социалистов не возымел такого эффекта, как аналогичный призыв фон Бюлова в 1907 году. Такт и личное влияние канцлера уступали таковым у его предшественника, а народные массы в 1912 году поднялись так, как не поднимались в более раннем случае. Результаты можно представить в виде следующей таблицы:

| Seats at dissolution | Seats acquired by elections of 1912
Centre | 103 |  | 90 |
Conservatives | 58 |  | 45 |
Free Conservatives | 25 |  | 13 |
Social Democrats | 53 |  | 110 |
National Liberals | 51 |  | 44 |
Radicals | 49 |  | 41 |
Poles | 20 |  | 18 |
Antisemites and Economic Union | 20 |  | 11 |
Guelfs or Hanoverians | 1 |  | 5 |
Alsatians, Danes, and Independents | 16 |  | 20 |
| —— |  | —— |
Total | 397 |  | 397 |

Две из трех партий Левой, то есть национал-либералы и радикалы, понесли существенные потери, но победа социал-демократов оказалась настолько сокрушительной, что в целом у Левой образовался чистый прирост в сорок два места. [347] С другой стороны, три партии блока понесли тяжелые потери — в общей сложности тридцать восемь мест. Число голосов избирателей, поданных за кандидатов блока, составило примерно 4 500 000; за кандидатов Левой — примерно 7 500 000. [348] В Берлине, пять из шести избирательных округов которого уже были представлены социал-демократами, была предпринята заметная попытка со стороны социалистов завоевать «кайзеровский район», в котором расположены Кайзерхоф, или императорская резиденция, и само местопребывание правительства. Попытка не удалась, но лишь во втором туре и с перевесом всего в семь голосов социалистический кандидат потерпел поражение от своего соперника-радикала. Как уже отмечалось, партии Левой совершенно обособлены и отнюдь не всегда способны объединяться в действиях по какому-либо общественному вопросу. Идеал, озвученный публицистом Науманном: «от Бассермана до Бебеля», означающий, что национал-либералы под руководством Бассермана должны через посредство радикалов объединиться для политических целей с социал-демократами под руководством Бебеля, пока еще не реализован. Тем не менее общность интересов и политики существовала давно, и выборы 1912 года впервые позволили комбинации этих трех групп и их союзников решительно перевесить любую комбинацию, которую могли противопоставить партии блока и их союзники. До выборов существовало явное правительственное большинство в восемьдесят девять голосов; после них — оппозиционное большинство по меньшей мере в четырнадцать голосов. Когда в феврале 1912 года открылся новый рейхстаг, лишь благодаря наихитрейшей тактике со стороны блока удалось предотвратить избрание социалистического лидера Бебеля председателем палаты.

254. Партии сегодня: консерваторы и Центр. Главным следствием выборов представляется подчеркивание уже проявившейся тенденции Германии разделиться на два крупных враждебных лагеря: один из них представляет военные, бюрократические, аграрные, финансовые классы и вообще силы сопротивления изменениям, а другой — современные демократические силы, экстремистские и в принципе даже революционные. Если не принимать в расчет мелкие партикуляристские группы, наиболее реакционной из существующих партий являются консерваторы, чья сила заключается главным образом в сельских провинциях Пруссии вдоль Балтийского моря. Наиболее радикальными являются социал-демократы, чья сила довольно равномерно распределена по штатам Империи, но в основном сосредоточена в городах. Между ними стоят Центр, радикалы и национал-либералы. Центр всегда включал в себя как аристократический, так и народный элементы, являясь, по сути, более близким к представлению всех классов людей в Империи, чем любая другая партия. Его численная сила черпается из крестьян и рабочих, и для сохранения своих позиций перед лицом социалистических призывов он был вынужден пойти на крупные уступки в направлении либерализма. Во всех пунктах, за исключением интересов католической церкви, он стремился быть умеренным и прогрессивным, и следует заметить, что он давно оставил свою непримиримую позицию по вопросам религии. Географически его сила заключается главным образом на юге, особенно в Баварии.

255. Социал-демократы. Формально революционная, германская социал-демократия включает в себя на самом деле весьма упорядоченную организацию, чьи экономико-политические догматы во многих пунктах настолько рациональны, что пользуются широкой поддержкой среди людей, не носящих партийного имени. На протяжении целого поколения партия неуклонно становилась все более практичной в своих требованиях и более оппортунистической в своей тактике. Вместо того чтобы противодействовать реформам, предпринимаемым на основе существующих институтов, как она когда-то привыкла делать в надежде добиться установления социалистического государства одним грандиозным ударом, она трудится ради таких реформ, которые признаются достижимыми, и удовлетворяет себя тем, что возвращается к своему идеалу лишь периодически и попутно. Высшим руководящим органом партии является съезд, состоящий из шести делегатов от каждого избирательного округа Империи, социалистических членов рейхстага и членов исполнительного комитета партии. Этот съезд собирается ежегодно для регулирования организации партии, обсуждения партийной политики и принятия мер по вопросам, представленным членами партии. Номинально принципы партии — это принципы Карла Маркса, а ее платформа — «Эрфуртская программа» 1891 года, предполагающая упразднение классового правления и самих классов, прекращение всякой эксплуатации труда и угнетения людей, уничтожение капитализма и введение экономического режима, при котором производство и распределение товаров будут контролироваться исключительно государством. Радикальные социалисты, то есть старожилы партии, цепляются за эти освященные веками статьи веры. Но масса младшего элемента партии, умело возглавляемая Эдуардом Бернштейном — «ревизионисты», как они себя называют, — считает марксистские доктрины во многих отношениях ошибочными и настаивает на том, чтобы Эрфуртская программа была пересмотрена и приведена в соответствие с практическим и позитивным духом сегодняшней партии. За исключением Бебеля и Каутского, каждый видный социалистический лидер в Германии в настоящее время причисляет себя к ревизионистскому движению. [349] Политическое значение этой ситуации проистекает из того факта, что «новые социалисты» готовы к систематическому сотрудничеству с прогрессивными элементами вне зависимости от их названия и происхождения. Уже социалисты Бадена, Вюртемберга и Баварии голосовали за местные государственные бюджеты и участвовали в придворных церемониях, и по многочисленным поводам они работали рука об руку не только на выборах, но и в рейхстаге, а также в ландтагах и советах с национал-либералами и радикалами. Для будущего здорового либерализма в Германии эта тенденция партии в направлении совместных и созидательных усилий предвещает много хорошего. На ежегодном съезде, состоявшемся в Хемнице в сентябре 1912 года, вопрос о ревизионизме дебатировался подробно и с большим чувством, но открытого раскола внутри партии удалось избежать, и герр Бебель был вновь избран председателем партии. По этому случаю было показано, что число членов партии составляло 970 112 человек, что на 133 550 больше по сравнению с предыдущим годом. Едва ли стоит упоминать, что из миллионов людей, которые в наши дни голосуют за кандидатов на должности от социал-демократов, едва ли четвертая часть причисляет себя к формальной партийной организации. [350]

VI. Право и правосудие

256. Двойственный характер. По вопросу отправления правосудия имперская конституция 1871 года содержала лишь одну статью, согласно которой Империи предоставлялось право «общего законодательства касательно обязательственного права, уголовного права, торгового права и векселей, а также судебного процесса». Поправкой, принятой 20 декабря 1873 года, эта статья была изменена следующим образом: «общего законодательства по всей сфере гражданского и уголовного права и судебного процесса». [351] Каждое из федеративных государств всегда имело и до сих пор имеет свою собственную судебную систему, и правосудие отправляется почти исключительно в судах, принадлежащих землям. Эти суды, однако, были объявлены также судами Империи, и с тем чтобы они могли быть систематизированы и условия правосудия могли быть сделаны единообразными на всей территории страны, федеральное правительство не замедлило воспользоваться регулирующими полномочиями, предоставленными в 1871 году и расширенными в 1873 году в процитированных конституционных положениях.

257. Разнообразие права до 1871 года. Во-первых, за последнее поколение была осуществлена унификация немецкого права, столь глубокая по своему характеру, что она заслуживает сравнения с систематизацией права Франции, которая была достигнута посредством Кодекса Наполеона. В 1871 году в состав Империи входило более двух десятков округов, каждый из которых обладал по сути своей особой совокупностью гражданского и уголовного права; и в довершение путаницы границы этих округов, хотя некогда и совпадавшие с пределами различных политических делений страны, таковыми больше не являлись. Случай Пруссии был типичным. В 1871 году старые прусские провинции жили по прусскому кодексу, обнародованному в 1794 году; рейнские провинции сохраняли Кодекс Наполеона, установленный Наполеоном во всей Германии к западу от Рейна; в поморских округах имелись значительные пережитки шведского права; в то время как территории, приобретенные после войны 1866 года, каждая имели свою собственную местную правовую систему. Лишь два немецких государства в 1871 году обладали относительно единообразной совокупностью права. Баден принял немецкий вариант Кодекса Наполеона, а Саксония в 1865 году ввела в действие кодекс собственного сочинения. Ни в один из периодов германской истории не существовало ни эффективного законотворчества, ни правовой кодификации, применимых ко всей территории, заключенной в пределах Империи. В сфере гражданского права, в сфере уголовного права и в сфере судопроизводства это разнообразие было в равной степени очевидным и досадным.

258. Подготовка кодексов. Реформа германского права после 1871 года заключалась главным образом в создании и принятии последовательных кодексов, каждый из которых стремился к существенной полноте в рамках определенной отрасли права. Эта задача поистине была начата еще до 1871 года. Еще в 1861 году государства согласовали кодекс, касающийся торговли и банковского дела, и этот кодекс был принят вновь в 1869 году Северогерманским союзом. [352] В 1869 году для Союза был разработан кодекс уголовного права, а в 1870 году — кодекс, касающийся мануфактур и труда. При создании Империи в 1871 году была учреждена комиссия, которой была поставлена задача составления правил гражданского и уголовного процесса, а также плана реорганизации судов. Начав со схемы гражданского судопроизводства, опубликованной в декабре 1872 года, комиссия представила подробный проект по каждому из трех предметов. Кодекс гражданского судопроизводства, которым были введены многие важные реформы в интересах гласности и быстроты, был встречен благосклонно. Тот же, что касался уголовного судопроизводства и предлагал отменить на всей территории Империи суд присяжных, встретил, однако, решительное сопротивление, и в результате все три доклада были переданы новой комиссии, которая полностью переработала первоначальные проекты, касающиеся уголовного судопроизводства и организации судов. В конце концов пересмотренные проекты были приняты. 1 октября 1879 года вступила в силу группа фундаментальных законов, в соответствии с которыми отправление правосудия на всей территории Империи контролируется с того дня и по сей день. Наиболее важными из них были Затопревосходительство... [точнее: Gerichtsverfassungsgesetz] Закон об организации судов от 27 января 1877 года, Civilprozessordnung, или Кодекс гражданского судопроизводства от 30 января 1877 года, и Strafprozessordnung, или Кодекс уголовного судопроизводства от 1 февраля 1877 года.

Оставалось лишь осуществить кодификацию гражданского права. Комитет, созданный для этой цели, завершил свою работу в 1887 году, а представленный им проект был передан для пересмотра новой комиссии, которая представила его в 1895 году. В измененном виде Гражданский кодекс был одобрен рейхстагом 18 августа 1896 года и введен в действие 1 января 1900 года. Исключая вопросы, относящиеся к землевладению (которые регулируются землями), Кодекс имеет дело не только со всеми обычными предметами гражданского права, но и с предметами, возникающими от соприкосновения частного права с публичным. [353]

259. Низовые суды. Благодаря этим и другим мерам было достигнуто то, что на всей территории Империи правосудие отправляется в трибуналах, должностные лица которых назначаются местными правительствами и которые выносят решения от их имени, но чья организация, полномочия и процессуальные правила подробно регулируются федеральным законом. Иерархия трибуналов, предусмотренная в Законе об организации судов, включает суды четырех степеней. В самом низу находятся амтсгерихты (Amtsgerichte), которых в Империи насчитывается примерно две тысячи. Это суды первой инстанции, состоящие обычно всего из одного судьи. В гражданских делах их юрисдикция распространяется на суммы до трехсот марок; в уголовных — на дела, предполагающие штраф в размере не более шестисот марок или тюремное заключение на срок не свыше трех месяцев. В уголовных делах судья заседает с двумя шеффенами (Schöffen), выбираемыми по жребию из списков присяжных. Помимо исковых дел, амтсгерихты ведают регистрацией земельных титулов, составлением завещаний, опекой и другими местными интересами.

Непосредственно над амтсгерихтами стоят 173 окружных суда, или ландгерихта (Landgerichte), каждый из которых состоит из председателя и переменного числа судей-заседателей. Каждый ландгерихт делится на гражданскую и уголовную палаты. Могут существовать и другие палаты, например палата по торговым делам (Kammer für Handelssachen). Председатель возглавляет полное заседание суда, а директор — каждую палату. Ландгерихт осуществляет пересмотр решений амтсгерихтов в апелляционном порядке и обладает более широкой юрисдикцией первой инстанции как по гражданским, так и по уголовным делам. Уголовная палата, состоящая из пяти судей (для вынесения обвинительного приговора необходимы голоса четырех из них), правомочна, например, рассматривать дела о тяжких преступлениях, караемых тюремным заключением на срок не более пяти лет. Для рассмотрения многих видов уголовных дел существуют специальные шувэргерехты (Schwurgerichte), или суды присяжных, заседающие под председательством трех судей ландгерихтов. Присяжные заседатели в количестве двенадцати человек выносят вердикт при согласии не менее восьми из них.

Еще выше ландгерихтов находятся оберландесгерихты (Oberlandesgerichte), коих в Империи насчитывается двадцать восемь, каждый в составе семи судей. Оберландесгерихты в значительной степени являются судами апелляционной инстанции. Каждый из них делится на гражданский и уголовный сенаты. Имеется председатель всего суда и аналогичное должностное лицо для каждого сената. [354]

260. Имперский суд (Reichsgericht). На вершине системы стоит Имперский суд (созданный законом от 1 октября 1879 года), который, за исключением некоторых административных, военных и консульских судов, [355] является единственным немецким трибуналом исключительно имперского, или федерального, характера. Он осуществляет юрисдикцию первой инстанции по делам о государственной измене против Империи и рассматривает апелляции на решения консульских судов и судов земель по вопросам имперского права. Его члены в количестве девяноста двух человек назначаются императором пожизненно по представлению союзного совета (Bundesrath) и объединяются в шесть гражданских и четыре уголовных сената. Заседания неизменно проводятся в Лейпциге, в королевстве Саксония.

Все судьи в судах земель назначаются монархами соответствующих земель. Имперский закон предписывает минимальные требования к квалификации, основанные на профессиональном образовании и опыте, причем за землями сохраняется свобода вводить любые дополнительные требования по усмотрению. Все судьи назначаются пожизненно, и все они получают жалованье, которое не может быть уменьшено; существуют и важные гарантии против произвольного перевода с одной должности на другую, равно как и от иных практик, которые могли бы послужить уменьшению беспристрастности и независимости судьи. [356]

ГЛАВА XII

КОНСТИТУЦИЯ ПРУССИИ: КОРОНА И МИНИСТЕРСТВО

I. Германские государства и их правительства

261. Варианты типов. В современных границах Германии насчитывается двадцать пять государств и одна имперская территория с определенными атрибутами государственности — Эльзас-Лотарингия. На протяжении большей части XIX века каждое из этих государств (а также нескольких тех, которые уже не существуют) обладало существенным суверенитетом, и каждое поддерживало собственный уклад в отношении форм правления и процедур. Под руководством Пруссии, как уже отмечалось, рыхлый Союз 1815 года был трансформирован в годы 1866–1871 в имперский союз, федеративный, но тем не менее мощный и неразрушимый, и учрежденным властям этой Империи был вверен огромный совокупный объем правительственных полномочий. Полномочия эти, однако, не были целиком изъяты из первоначальных прерогатив отдельных государств. В весьма заметной степени они представляли собой полномочия скорее дополнительного характера, благодаря которым вновь созданное центральное правительство получило возможность совершать в масштабах всей нации то, что при отсутствии такого центрального правительства не было бы ни средств, ни повода делать вообще. Лишь в определенных точках, как, например, в отношении взимания таможенных пошлин и налогов, первоначальная независимость отдельного государства была серьезно ущемлена условиями нового устройства.

Следовательно, говоря в целом, каждое из германских государств поддерживает по сей день правительство, которое по существу является самодостаточным. Ни одно из этих правительств не охватывает полностью всю ту область, которая подпадает под юрисдикцию суверенного государства; каждое из них урезано в различных точках высшей властью Империи; но каждое достаточно обширно, чтобы быть способным продолжать функционирование, если бы все остальные правительства Германии были мгновенно стерты с лица земли. [357] Из двадцати пяти государственных правительств три — правительства свободных городов Бремена, Гамбурга и Любека — являются аристократическими республиками; все остальные представляют собой монархию. Среди монархий имеется четыре королевства: Пруссия, Бавария, Саксония и Вюртемберг; шесть великих герцогств: Баден, Гессен, Мекленбург-Шверин, Мекленбург-Стрелиц, Ольденбург и Саксен-Веймар; пять герцогств: Ангальт, Брауншвейг, Саксен-Альтенбург, Саксен-Кобург-Гота и Саксен-Мейнинген; и семь княжеств: Липпе, Шварцбург-Рудольштадт, Шварцбург-Зондерхаузен, Шаумбург-Липпе, Рейсс старшей линии, Рейсс младшей линии и Вальдек-Пирмонт.

262. Преобладание Пруссии. С какой бы стороны ни подходить к германским общественным делам, факт, который выделяется с наибольшей отчетливостью, — это преобладающее положение, занимаемое королевством Пруссия. Каким образом Пруссия стала фактическим создателем Империи и каким образом она до такой степени доминирует в имперском правительстве, что это правительство и прусское порой неотделимы друг от друга, уже было отмечено. [358] Помимо чисто физического факта, что 134 616 квадратных миль из 208 780 германских и 40 163 333 человека из 64 903 333 жителей Империи являются пруссаками, сами условия, при которых возникло современное имперское устройство, предопределили, что Пруссия и все прусское будут пользоваться неизменным первенством во всем, что относится к германскому правительству и политике. Как в силу того, что они непосредственно простираются на страну, почти вдвое меньшую по площади, чем Франция, так и в силу их особого отношения к политической системе Империи, институты Пруссии требуют некоторого детального рассмотрения.

II. Зарождение конституционализма в Пруссии

263. Возрождение в период наполеоновских войн. Вследствие колеблющейся политики своего суверена Фридриха Вильгельма III, последовательных поражений ее армий при Йене, Ауэрштедте и в других местах, а также потери по Тильзитскому мирному договору 1807 года половины своей территории Пруссия извлекла из первого десятилетия наполеоновской эпохи почти исключительно унижения и бедствия. Однако в течение 1807–1815 годов ее положение чудесным образом улучшилось. При неудаче русского похода Наполеона в 1812 году Фридрих Вильгельм отбросил опасения и открыто союзничал с суверенами России и Австрии. Народ восстал единодушно, и в последовавшей титанической борьбе Пруссия сыграла роль, едва ли уступающую по значимости роли любой другой державы. В конце она была вознаграждена посредством Венского конгресса получением северной части Саксонии, Шведской Померании, своих старых владений к западу от Эльбы, герцогств Берг и Юлих и ряда других округов в Вестфалии и на Рейне. Ее площадь в 1815 году составляла 108 000 квадратных миль по сравнению со 122 000 в начале 1806 года; но потеря территории была более чем компенсирована произведенной заменой славянских земель на немецкие. [359] Однородность ее населения тем самым увеличилась, ее сугубо германский характер подчеркнут, а способность к германскому лидерству усилена.

Пруссия 1815 года отличалась от Пруссии десятилетней давности не только в отношении территории и населения. Вслед за унизительными бедствиями 1806 года началось нравственное возрождение, в ходе которого была осуществлена одна из самых быстрых и глубоких национальных трансформаций в истории. В 1807 году министр-государственник Фридриха Вильгельма Штейн осуществил отмену крепостного права и всех юридических различий, разделявших различные слои общества. [360] В 1808 году он реформировал муниципалитеты и наделил их важными полномочиями самоуправления. Серией радикальных мер он реконструировал министерские ведомства, провинциальные правительства и местный административный аппарат, в результате чего была создана исполнительная система, которая до сего дня требовала лишь незначительных модификаций. Во многих направлениях, особенно в связи с экономическими условиями, дело Штейна было продолжено трудами следующего министра — князя Гарденберга. Шарнхорстом и Гнейзенау был перетряхнут военный режим, и бездумная солдатчина, удерживаемая в повиновении страхом, превратилась в «союз всех моральных и физических энергий нации». Вильгельмом фон Гумбольдтом была создана современная прусская школьная система; в то время как Фихте, Арндт и плеяда других писателей придали импульс, благодаря которому патриотизм и стремления прусского народа поднялись на беспрецедентную высоту. [361]

264. Препятствия на пути установления конституции. Такая эпоха возрождения не могла не быть благоприятным периодом для роста либеральных принципов управления. В июне 1814 года и вновь в мае 1815 года король Фридрих Вильгельм пообещал посредством кабинетного приказа рассмотреть вопрос об установлении конституции, в которой предусматривались бы положения не только для провинциальных сословий, но и для национального ландтага. После Венского конгресса задача разработки такой конституции была действительно принята к исполнению. Но время еще не созрело. Либерализм пока набирал обороты лишь среди профессиональных классов, в то время как весьма влиятельная масса ультраконсервативных землевладельцев выступала неизменно против. Между восточными провинциями, все еще по духу феодальными, и западными, заметно затронутыми французскими революционными идеями, к тому же существовала скудная общность интересов. Партикуляристский дух был настолько силен, что различные провинции королевства нередко именовались в современных документах «нациями». Среди этих провинций некоторые сохранили сословную систему, преобладановавшую по всей Германии со времен Средневековья, однако в некоторых из тех, что попали под контроль Наполеона, сословия были отменены, а в других находились в подвешенном состоянии. В некоторых они никогда не существовали. Голосование на собраниях сословий происходило по сословиям, а не индивидуально, и функции этих органов редко выходили за рамки одобрения проектов налогообложения. Внутри провинций не существовало никакой подосновы народных институтов, способной послужить базисом для национальной парламентской системы.

Несмотря на эти сдерживающие обстоятельства, вполне вероятно, что какая-то конституция была бы установлена, если бы не эксцессы более ревностных либералов, кульминацией которых стало убийство драматурга Коцебу в 1819 году, в результате чего король впал в состояние сначала опасения, а затем и бескомпромиссной реакции. Взяв на себя солидарную ответственность за Карлсбадские декреты от 17 октября 1819 года, он полностью капитулировал перед режимом «стабильности», к которому все это время его призывал Меттерних. 11 июня 1821 года он созвал комиссию для организации системы провинциальных сословий; [362] но в то же время проект национальной конституции и национального ландтага был окончательно оставлен. Под воздействием репрессий прусский либерализм увял, и в течение оставшейся части царствования, то есть до 1840 года, вопрос о конституционализме поднимался нечасто. В Пруссии, как и в Австрии, широкомасштабные революционные демонстрации 1830 года вызвали малый отклик.

265. Ландтаг 1847 года. С вступлением на престол в 1840 году Фридриха Вильгельма IV, сына Фридриха Вильгельма III, надежды либералов ожили. Нового суверена считали человеком передовых идей. В определенной степени он таковым и являлся, что проявилось в его быстром отказе от узкой церковной политики отца и в других просвещенных актах. Но время показало, что его либерализм не был лишен вполне определенных пределов. 13 февраля 1847 года он зашел так далеко, что созвал Vereinigter Landtag, или «объединенный ландтаг» Пруссии, включавший всех членов существовавших восьми провинциальных собраний и организованный в две палаты — палату лордов и палату, содержащую три сословия: рыцарей, горожан и крестьян. Но исход оказался неудачным. Как и предсказывал Меттерних, заседание ландтага лишь предоставило возможность для решительного подтверждения конституционных чаяний, и собрание отказалось санкционировать займы, на которых настаивал суверен, до тех пор, пока его представительный характер не будет признан более полно. Король, со своей стороны, заявил, что никогда не позволит «стать между Всемогущим Богом на небесах и этой землей запятнанному пергаменту, чтобы править нами параграфами и заменить древнюю священную связь верности». Наступил полный тупик, и 26 июня ландтаг был распущен.

266. Революция 1848 года. Заря конституционализма, однако, была близка. Основной закон, по которому Пруссия управляется до сих пор, явился продуктом — одним из немногих уцелевших — широкомасштабного революционного движения 1848 года. По прибытии в Берлин известий о свержении Луи Филиппа (24 февраля) в Париже и падении Меттерниха (13 мая) в Вене прусские либералы с новой силой возобновили требования об установлении в Пруссии правления конституционного типа. Требование это было тесно связано с современным ему проектом создания новой конституционной Германской империи, но по сути своей существенно от него отличалось. Как показали странности Франкфуртского парламента (май 1848 г. — июнь 1849 г.), условия для создания тесно сплоченной империи еще не созрели; [363] и одной из причин этого было то, что необходимый шаг к такой кульминации должен был совершиться только сейчас, а именно — введение конституционного правления в важном королевстве Пруссия. Опасаясь, как бы сцены насилия, о которых сообщали из Парижа, не повторились в его собственной столице, Фридрих Вильгельм пошел навстречу требованиям своих подданных настолько, чтобы издать патент от 13 мая 1848 года, созывающий национальное собрание [364] для рассмотрения предложенной конституции. Каждому гражданину мужского пола старше двадцати пяти лет было предоставлено право участвовать в выборе выборщиков, которые в свою очередь избирали членов этого собрания. 22 мая 1848 года собрание заседало в Берлине и приступило к рассмотрению проекта основного закона, представленного ему королем. Заседание сопровождалось беспорядками в городе, а более радикальные депутаты еще сильнее накаляли общественные настроения, упорствуя в обсуждении отмены дворянства и множества других более или менее невыполнимых и революционных проектов. Король оскорбился тем, что собрание дерзнуло осуществлять учредительные функции независимо, и, заставив перенести заседания в соседний город Бранденбург, в сердцах распустил этот орган 5 декабря и обнародовал от собственного имени составленную им конституционную хартию.

267. Создание конституции. Ранее было обещано, что устанавливаемая конституция будет «согласована со свободно избранным и наделенным полными полномочиями собранием представителей нации»; но королю было подсказано, что выход из сложившегося затруднения лежит через самостоятельное издание конституционного акта с последующим предоставлением ландтагу, избранному на его основе впервые, права подвергнуть его законодательному пересмотру, и именно этот порядок действий был принят. [365] Были проведены выборы, и 26 февраля 1849 года палаты собрались. Формально признав акт от 5 декабря 1848 года законом страны, оба органа немедленно приступили к его пересмотру. Результатом стали разногласия и, в конечном счете, роспуск нижней палаты. Конституция 1848 года сопровождалась избирательным законом, устанавливающим голосование тайным бюллетенем и предоставляющим всем гражданам мужского пола равное избирательное право. После роспуска 1849 года королем была обнародована радикальная модификация этой демократической меры, упразднявшая тайное голосование и разделявшая парламентских выборщиков на три класса, чья сила голоса определялась имущественным цензом либо служебным и профессиональным положением. Иными словами, была введена та своеобразная трехклассная система, которая уже была не чужда прусским муниципалитетам и которая как на национальных, так и на городских выборах сохраняется по сей день во всем королевстве. На выборах, проведенных летом 1849 года в соответствии с этой системой, демократы участвовать отказались. В результате новые палаты, созванные 7 августа 1849 года, оказались достаточно сговорчивыми, и ими текст конституции после обсуждения и пересмотра статья за статьей наконец удостоился формального одобрения. В последний день января 1850 года документ был должным образом обнародован в Шарлоттенбурге. [366] Австрия, Россия и другие реакционные державы на протяжении следующего десятилетия упорно пытались склонить короля к отмене сделанной им уступки. Однако он отказался это сделать, и с некоторыми изменениями конституция 1850 года остается основным законом прусского королевства по сей день. [367]

268. Природа конституции. Конституция Пруссии скопирована с бельгийской. Положения, касающиеся полномочий короны, компетенции палат и функций министров, воспроизведены почти дословно из более старого акта. Тем не менее обе они покоятся на совершенно разных основах. Бельгийский основной закон начинается с утверждения, что «вся власть исходит от нации». Конституция Пруссии не выражает подобного чувства, и предусмотренная ею система государственного управления имеет в своем краеугольном камне всестороннее верховенство короны. [368] Либералы середины века были отнюдь не удовлетворены ею; и спустя шестьдесят лет она выделяется среди великих конституционных документов европейского мира своей столь бросающейся в глаза независимостью от основополагающих демократических принципов, что полностью оправдывает обвинения в анахронизме, которые реформаторы в Пруссии и повсюду выдвигают против нее в наши дни. Она предусматривает ответственность министров без указания средств, с помощью которых эта ответственность может быть обеспечена. Под ее эгидой поддерживается одна из самых архаичных и не демократических избирательных систем в Европе. И, как указывает Лоуэлл, даже там, где на бумаге она кажется либеральной, она порой куда менее либеральна, чем предполагает ее текст. Она содержит, например, билль о правах, который один насчитывает не менее сорока из ста одиннадцати постоянных статей акта. [369] В нем гарантируются личная свобода подданного, неприкосновенность собственности, неприкосновенность частной переписки, иммунитет от домашнего посещения, свобода печати, веротерпимость религиозных конфессий, свобода миграции и право на ассоциации и публичные собрания. Но наблюдается почти полный дефицит механизмов, с помощью которых можно придать силу некоторым из наиболее важных положений, касающихся этих вопросов. Некоторые гарантии того, что казалось бы самыми фундаментальными правами, как например права публичных собраний и свободы преподавания, сведены на практике к пустым фразам. [370]

Процесс конституционной поправки в Пруссии прост. С одобрения короля поправка может быть в любое время принята простым большинством двух законодательных палат с тем лишь особым требованием, что поправка, в отличие от статута, должна ставиться на голосование дважды, с интервалом в три недели между двумя голосованиями. За первые десять лет своего существования в конституцию вносились поправки не менее десяти раз. Из более поздних поправок было шесть, но ни одна из них не была новее поправки от 27 мая 1888 года. Прусская система поправок путем простейшего законодательного процесса была инкорпорирована в 1867 году в основной закон Северогерманского союза (за тем исключением, что в союзном совете требовалось голосование двух третей); и в 1871 году она была закреплена в конституции Империи. [371]

III. Корона и министерство

269. Статус короны. Во главе государства стоит король, в руках которого сосредоточена исполнительная власть и значительная доля законодательной власти. Корона передается по наследству по мужской линии дома Гогенцоллернов по принципу первородства. Наследник престола считается достигшим совершеннолетия по завершении своего восемнадцатого года жизни. Отмечалось, что германский император как таковой не имеет цивильного листа. Он в нем не нуждается по той причине, что в качестве короля Пруссии он имеет право на один из самых крупных цивильных листов, известных европейским правительствам. С учетом увеличения, предусмотренного законом от 20 февраля 1889 года, «рента дотации короны» (Krondotations Rente), фигурирующая в ежегодном прусском бюджете, составляет в совокупности 15 719 296 марок; помимо этого король пользуется доходами от огромного массива частного имущества, включающего замки, леса и имения в различных частях державы. Существуют также определенные специальные фонды, доходы от которых доступны для нужд королевской семьи.

270. Полномочия. Полномочия короны весьма обширны. [372] Пожалуй, не будет преувеличением сказать, что они превосходят те, которыми обладает любой другой европейский суверен. Король является главой армии и церкви, и в нем сосредоточены, прямо или косвенно, все функции исполнительного и административного характера. Все назначения на государственные должности производятся им непосредственно или под его эгидой. Верхняя законодательная палата пополняется почти исключительно по королевскому назначению. И все меры до того, как они становятся законом, требуют согласия короля; однако благодаря абсолютному контролю суверена над верхней палатой ни одна мера, которую он не одобряет, не может быть принята этим органом, так что никогда не возникает повода для осуществления формального вето. Выражаясь языком знаменитого немецкого юриста, король обладает «всей и неделимой властью государства во всей ее полноте. Поэтому было бы противоречащим природе монархического конституционного права Германии перечислять все индивидуальные полномочия короля... Напротив, его суверенное право охватывает все ветви правления. Все, что решается или осуществляется в государстве, происходит от имени короля. Он есть персонифицированная власть государства». [373] За исключением тех случаев, когда компетенция суверена прямо ограничена или урегулирована конституцией, она должна рассматриваться как абсолютная.

271. Министерство: состав и статус. Организация исполнительной власти — создание министерских портфелей, назначение министров и разграничение ведомственных функций — зависит исключительно от короля, за исключением, разумеется, необходимости добиваться от ландтага необходимых ассигнований. Начав во времена Штейна с пяти, число министерств постепенно увеличивалось, пока с 1878 года их не стало девять, а именно: иностранных дел; [374] внутренних; церковных, учебных и санитарных дел; торговли и промышленности; финансов; военное; юстиции; общественных работ; а также земледелия, государственных имуществ и лесов. Каждое министерство опирается на по существу независимую основу, и было предпринято мало попыток свести группу к единообразию или симметрии организации, которые характеризуют министерства Франции, Италии и других континентальных монархий. Главы ведомств, равно как и подчиненные, назначаются исключительно со ссылкой на их административную эффективность, а не, как в парламентских правительствах, с учетом их политики или их статуса в текущей политической ситуации. Они не обязаны быть и обычно не являются членами ни одной из законодательных палат.

Ибо существенно заметить, что в Пруссии министры подотчетны лишь суверену, что означает отсутствие парламентской системы в надлежащем смысле. Конституция, правда, предписывает, чтобы каждый акт короля контрассигновывался министром, который тем самым принимает на себя ответственность за него. [375] Но не существует механизма, посредством которого эту номинальную ответственность можно было бы на практике наполнить смыслом. Министры не уходят в отставку из-за вотума недоверия со стороны ландтага; и хотя по решению любой законодательной палаты они могут быть привлечены к суду за измену, взяточничество или нарушение конституции, в случае обвинительного приговора никаких наказаний не предусмотрено, так что это положение не имеет практического эффекта. [376] Каждый министр обладает правом выступать на трибуне любой палаты и быть услышанным в любое время, когда ни один из членов палаты фактически не говорит. Осуществляя эту привилегию, министр выступает непосредственным рупором короны, что обычно очевидно из тона его высказываний.

272. Министерство: организация и работа. Прусское министерство являет собой мало солидарности. Имеется «председатель совета министров», который неизменно является министром иностранных дел и одновременно канцлером Империи, но его функции отнюдь не таковы, как у соответствующего сановника во Франции и Италии. Никакой существенной власти над своими коллегами как председатель он не имеет вообще. [377] При отсутствии ответственности перед ландтагом нет повода для попыток прочно удерживать министерство в поддержке единой, последовательной программы. Министры по отдельности контролируются короной и подотчетны ей, и взгляды или политика одного вовсе не обязаны быть таковыми же у другого. В то же время, разумеется, в интересах эффективности желательно наличие некоторого объема единства и согласованных действий. Для достижения этого графом Гарденбергом был учрежден Staats-Ministerium, или Министерство штата (государственное министерство), занимающее в прусской исполнительной системе позицию, несколько похожую на ту, что занимает во французской Совет министров. [378] Государственное министерство состоит из девяти глав министерств вместе с имперскими статс-секретарями внутренних дел, иностранных дел и военно-морского флота. Оно проводит заседания по меньшей мере столь же часто, как раз в неделю, для обсуждения вопросов общего административного интереса, разработки законов или конституционных поправок, надзора за местным управлением и, в чрезвычайных ситуациях, обнародования ордонансов, обладающих силой закона до предстоящей сессии ландтага. Существуют определенные акты, например провозглашение осадного положения, которые могут совершаться только с санкции этого органа. Тем не менее остается фактом, что в нормальных условиях работа отдельных ведомств осуществляется независимо, а министерство демонстрирует меньшую сплоченность, чем любое другое в государстве масштаба и важности Пруссии. Следует заметить, что существует также Staatsrath, или Государственный совет (восходящий первоначально к 1604 году и возобновленный в 1817 году), состоящий из принцев, высших сановников государства, министров, судей и других влиятельных лиц, назначенных короной. С ним могут консультироваться по законодательным предложениям, спорам о сферах компетенции различных министерств и другим важным вопросам. По бесплодию функций, однако, равно как и по структуре, он сегодня имеет большое сходство с британским Тайным советом. [379]

273. Вспомогательные исполнительные органы. Два других исполнительных органа обладают значительной важностью. Это Oberrechnungskammer, или Высшая счетная палата, и Volkswirthschaftsrath, или Экономический совет. Высшая счетная палата существует непрерывно с 1714 года. Ее функцией является надзор и ревизия финансов ведомств, управление государственным долгом, а также приобретение и отчуждение государственного имущества. Ее председатель назначается короной по представлению Государственного министерства. Остальные ее члены назначаются короной по представлению собственного председателя с контрассигнацией председателя Государственного министерства. Все они пользуются сроком полномочий и иммунитетами судей, а орган в целом подотчетен не Государственному министерству, а непосредственно короне. По статусу и функциям она несколько близка к французской Счетной палате (Cour des Comptes). Та же группа лиц с дополнительными членами, назначенными союзным советом, служит Счетной палатой Империи. Экономический совет состоит из семидесяти пяти членов, назначенных королем сроком на пять лет. Его дело состоит в предварительном рассмотрении мер, кардинально затрагивающих крупные экономические интересы, определении того, каковой должна быть позиция Пруссии в союзном совете по этим мерам, и рекомендации королю определенных курсов действий в отношении них. Его функция носит чисто совещательный характер.

ГЛАВА XIII

ПРУССКИЙ ЛАНДТАГ — МЕСТНОЕ УПРАВЛЕНИЕ

I. Состав ландтага

274. Палата лордов: закон 1853 года. Законодательная власть в королевстве Пруссия разделяется королем с национальным собранием — ландтагом, состоящим из двух палат, из которых верхняя известна какхерренхаус (Herrenhaus), или Палата лордов, а нижняя — как Абгеордненхаус (Abgeordnetenhaus), или Палата представителей. Согласно первоначальным положениям конституции, Палата лордов состояла из: (1) совершеннолетних принцев королевской семьи; (2) глав прусских домов, происходящих непосредственно от прежней Империи; (3) глав семейств, назначенных королевским указом в отношении прав первородства и прямой линии; (4) 90 членов, избранных главными налогоплательщиками королевства; и (5) 30 членов, избранных муниципальными советами крупных городов. Законом от 7 мая 1853 года это устройство было отменено, и вместо него было постановлено, что палата должна составляться целиком из лиц, назначаемых короной по наследству или пожизненно; и на основании этой меры был обнародован 12 октября 1854 года королевский указ, которым состав этого органа был зафиксирован в основном в том виде, в каком он существует сегодня. Акт 1853 года запрещает дальнейшее изменение введенной таким образом системы иначе как с согласия ландтага; но это не меняет того факта, что нынешний состав прусской верхней палаты определяется не конституцией королевства, а королевским указом, санкционированным законодательным актом.

275. Палата лордов сегодня. — Компоненты палаты лордов сегодня представляют собой: (1) принцев королевской семьи, достигших совершеннолетия; (2) представителей Гогенцоллерн-Хехингена, Гогенцоллерн-Сигмарингена и шестнадцати других некогда суверенных семей Пруссии; (3) глав территориального дворянства, созданного королем, числом около пятидесяти членов; (4) ряд пожизненных пэров, избранных королем из числа богатых землевладельцев, крупных промышленников и известных людей; (5) восемь титулованных дворян, назначенных королем по предложению постоянных землевладельцев восьми старых провинций королевства; (6) представителей университетов, религиозных объединений и городов с населением более 50 000 жителей, представленных соответственно этими организациями, но в конечном итоге назначенных королем; и (7) неопределенное число членов, избранных королем пожизненно по любым основаниям и без каких-либо ограничений, за исключением того, что пэры должны достичь возраста тридцати лет.

Состав палаты, таким образом, чрезвычайно сложен. В ней есть члены ex-officio, члены по королевскому назначению, члены по наследственному праву. Но полномочия короны по назначению столь обширны, что этот орган в значительной степени приобретает характер королевского творения. Его состав пополняется почти исключительно за счет строго консервативной землевладельческой аристократии, так что по своему настроению и политике он склонен ни в коей мере не представлять массу нации, по крайней мере промышленные классы. Как правило, хотя и не всегда, палата готова горячо поддерживать мероприятия короны. В любом случае, благодаря осуществлению неограниченного права создания пэров, корона во все времена находится в положении, позволяющем контролировать ее действия. Число членов меняется, но обычно составляет около 300. [380]

276. Палата представителей. — Абгеордтенхаус, или Палата представителей, состоит из 443 членов: 362 от старого королевства, 80 добавленных в 1867 году для представления вновь приобретенных провинций и один добавленный в 1876 году для представления Лауэнбурга. Представители избираются сроком на пять лет, и избирательным правом обладает каждый пруссак, достигший тридцатилетнего возраста, уплачивавший налоги государству в течение не менее трех лет и чьи гражданские права не были ущемлены судебным приговором. Каждый пруссак, достигший двадцати пяти лет и имеющий право голоса на муниципальных выборах по месту своего жительства, имеет право участвовать в выборе депутата. На первый взгляд прусское избирательное право кажется явно либеральным. Однако это так лишь в том смысле, что сравнительно немногие взрослые мужчины исключены из участия в нем. В своей реальной работе оно является одним из самых недемократичных в Европе.

277. Избирательная система. — Представители избираются по избирательным округам, каждый из которых возвращает от одного до трех членов — как правило, два. Общего перераспределения мест не проводилось с 1860 года (хотя некоторые изменения были внесены в 1906 году), так что во многих округах, особенно в городских центрах, рост которых пришелся главным образом на последние пятьдесят лет, квота представителей грубо несоразмерна населению. До 1906 года весь город Берлин направлял в палату лишь девять членов, а его квота сейчас составляет только двенадцать. [381] Избиратели округа к тому же голосуют за представителя не напрямую. Существенными характеристиками прусской избирательной системы являются, во-первых, косвенный характер избирательного права и, во-вторых, его неравенство. Точный метод, с помощью которого избирается представитель [382], может быть указан следующим образом: (1) каждый округ (Kreis) или район делится на ряд урвальдбецирков (Urwahlbezirke), или подрайонов; (2) в каждом урвальдбецирке один вальман (Wahlman), или выборщик, приходится на каждые 250 жителей; (3) для избрания этих вальманов избиратели подрайона делятся на три класса, расположенные таким образом, что первый класс состоит из плательщиков прямых налогов, начиная с крупнейших плательщиков, которые в совокупности уплачивают одну треть налоговой квоты подрайона, второй класс включает следующих по значимости плательщиков, которые как группа платят вторую треть, а последний класс включает остальных; (4) каждый из этих классов избирает абсолютным большинством одну треть выборщиков, на которую имеет право урвальдбецирк; наконец, (5) все выборщики, избранные таким образом в различных урвальдбецирках округа, собираются вместе как коллегия выборщиков и избирают абсолютным большинством представителя для заседания в Абгеордтенхаусе в Берлине. [383]

278. Истоки и функционирование системы. — Главные черты этой уникальной системы были разработаны как компромисс между последовательной демократией, основанной на всеобщем избирательном праве, и управлением исключительно со стороны землевладельческой аристократии. Трехклассная система возникла в Рейнской провинции, где в соответствии с местным правительственным кодексом 1845 года она была применена на муниципальных выборах. В конституции 1850 года она была принята для использования на национальных выборах, а в последующие годы распространена на муниципальные выборы практически во всех частях королевства, так что она стала характерным и чуть ли не всеобщим прусским институтом. Едва ли стоит указывать на то, что эта схема передает основную часть политической власти, будь то в муниципалитете или в государстве, в руки людей богатства. Не менее чем в 2 214 урвальдбецирках треть прямых налогов выплачивается отдельным лицом, которое, следовательно, в одиночку составляет первый избирательный класс; а в 1 703 участках первый класс состоит всего из двух лиц. В большинстве случаев число наименее значительных налогоплательщиков, которые в совокупности выплачивают последнюю треть налоговой квоты, относительно велико. В целом по королевству в 1907 году оценивалось, что примерно три процента избирателей принадлежали к первому классу, около 9,5 процента — ко второму, а оставшиеся 87,5 — к третьему. Однако в отдельном участке, как и в государстве в целом, небольшая группа наверху обладает точно таким же политическим весом, как и крупная группа внизу, поскольку она имеет право избирать равное число вальманов. Результатом является сегрегация классов, которая, каковы бы ни были ее достоинства в определенных точках, имеет весьма сомнительную полезность в качестве основы правления.

Политический эффект заключается в том, чтобы дать колоссальное преимущество консервативным и аграрным интересам и практически полностью лишить социалистов и другие народные элементы представительства. На выборах 1903 года социал-демократы впервые предприняли организованную попытку завоевать места в ландтаге. При описанной системе в общей сложности 324 157 консервативных голосов хватило для избрания 143 представителей, однако 314 149 социал-демократических голосов не обеспечили прохождения ни единого члена. На имперских выборах того же года, проведенных по схеме равного избирательного права, народная партия направила в рейхстаг восемьдесят членов. На прусских выборах 1908 года социал-демократический голос, составивший примерно двадцать четыре процента от общего числа народных голосов, дал лишь семь членов из общего числа 443. Настолько вопиюще недемократична действующая система, что даже такой архиаристократ, как Бисмарк, однажды был вынужден заклеймить трехклассную систему как «самый жалкий и нелепый закон о выборах, который когда-либо был сформулирован в какой-либо стране». [384]

II. Движение за избирательную реформу

279. Сформулированная программа. — На протяжении более чем поколения в Пруссии продолжалась упорная агитация в пользу избирательной реформы. В 1883 и снова в 1886 году нижняя палата обсуждала, но отклонила проект замены существующего голосования устно (viva voce) тайным голосованием. В 1883 году социал-демократическая партия провозгласила свое намерение воздерживаться от голосования до тех пор, пока неравенства, порожденные «самой жалкой из всех избирательных систем», не будут устранены. Постепенно была выработана программа реформ, с которой социалисты, либералы и прогрессисты различных толков согласились полностью или частично, выдвинув четыре главных требования: (1) отмена дискриминации малого налогоплательщика; (2) введение тайного голосования; (3) замена косвенных выборов прямыми; и (4) перераспределение мест. И это сегодня те цели, к которым главным образом стремятся реформаторские элементы.

280. Усилия 1906 и 1908 годов. — В 1906 году был принят законопроект, увеличивающий число представителей с 433 до 443 и предусматривающий небольшое перераспределение мест, но радикальная поправка, предусматривающая прямое и всеобщее избирательное право и тайное голосование, встретила энергичное противодействие со стороны правительства и не была принята. В январе 1908 года по всей стране прошли заметные социалистические демонстрации в пользу установления равного всеобщего избирательного права для мужчин. Принц фон Бюлов, признавая существующую систему дефектной, выступил против введения в Пруссии избирательной системы империи, утверждая, что она несовместима с интересами государства, и настаивая на том, что любая разумная реформа избирательного права должна сохранять и обеспечивать преобладание широкой массы среднего класса и, следовательно, должна быть направлена на установление справедливой градации веса различных классов голосов. Было добавлено, что правительство рассмотрит вопрос о том, может ли эта цель быть лучше всего достигнута путем постановки избирательного права в зависимость исключительно от суммы налогов, уплачиваемых избирателем, либо путем учета возраста, образовательного уровня или других цензов. Когда радикалы внесли в нижнюю палату резолюцию, провозглашающую курс на равное избирательное право для мужчин, клерикалы и поляки поддержали ее, но консерваторы и национал-либералы всех мастей остались на стороне правительства, и резолюция была подавляющим большинством отклонена. Выборы июня 1908 года, на которых, как было отмечено, прошло семь членов-социал-демократов, показали, что даже при существующих избирательных порядках недовольство может находить некоторое выражение. Национал-либералы и свободные консерваторы, открыто выступавшие против расширения избирательного права, потеряли соответственно двенадцать и четыре места. Однако при повторном появлении радикальной резолюции она вновь была отвергнута.

281. Проект 1910 года. — Под влиянием народных демонстраций в Берлине и других важных городах по всему королевству правительство пришло к убеждению, что нецелесообразно слишком долго поддерживать свою доселе непреклонную позицию. В тронной речи 11 января 1910 года монарх объявил о скором внесении меры по избирательной реформе, и месяц спустя новому канцлеру фон Бетман-Хольвегу выпала нежеланная обязанность представить правительственный проект палатам. Сразу стало очевидно не только то, что предложение было подготовлено полностью под бюрократическим руководством, но и то, что истинной целью правительства было проведение через ландтаг законопроекта о выборах, призванного успокоить реформаторов без уступок существенным чертам существующей системы. Проект предусматривал вкратце: (1) сохранение трехчастной системы, хотя квота налогов, дающая допуск в первый класс, должна была быть снижена до единого уровня в пять тысяч марок (причем платежам сверх этой суммы никакого веса не придавалость), а избиратели с определенной степенью образования, занимающие определенные официальные посты или прослужившие установленное число лет в армии или на флоте, должны были распределяться по высшим классам без существенного учета их налоговых отчислений; (2) сохранение голосования устно (viva voce); (3) избрание выборщиков по округам, а не по урвальдбециркам; и (4) замену косвенного голосования прямым. О перераспределении мест не упоминалось, а тайное голосование было исключено специально. Перестановка классов не затрагивала фундаментальной трудности, и единственным требованием реформаторов, которое было действительно удовлетворено, оказалось требование прямых выборов. В своей речи в защиту меры канцлер прямо признал, что правительство неизменно выступает против избирательной системы, основанной на демократических принципах.

Эта схема была высмеяна либеральными элементами. В знак протеста против небрежности, с которой перед ними захлопнули дверь, рабочий класс в Берлине и других местах начал новую серию демонстраций, из-за которых правительство испытывало затруднения в течение нескольких недель. В ландтаге консервативные и свободно-консервативные партии, составлявшие правительственное большинство, твердо стояли за законопроект, будучи убеждены в том, что если изменения вообще необходимы, то предлагаемые законопроектом изменения будут менее нежелательными, чем те, на которых настаивали радикалы. Центр колебался, в то время как национал-либералы, поляки, социал-демократы и Прогрессивная народная партия твердо стояли в оппозиции. 13 февраля законопроект был передан в нижней палате в комитет, который представил его в измененном виде, предусматривающем тайное голосование, но не прямые выборы. 16 марта 283 голосами против 168 мера в этой измененной форме была принята палатой, причем все партии, кроме консерваторов и Центра, голосовали против нее. 29 апреля законопроект был принят в верхней палате 140 голосами против 94 в том виде, в каком он был представлен изначально. Все усилия правительства заставить нижнюю палату принять первоначальную меру оказались безрезультатными, и в результате 27 мая проект был отозван из палат. Пересмотр устаревшей избирательной системы в Пруссии, как национальной, так и муниципальной, остается злободневным вопросом, но согласие по конкретному проекту реформы пока еще далеко. Проблема колоссально усложнена жизнеспособными традициями аристократических земельных привилегий, проникающими в самые сокровенные уголки прусской политической системы. Что касается перераспределения мест, то фундаментальное препятствие заключается в соображении, что такой шаг со стороны Пруссии почти неизбежно повлечет за собой аналогичный шаг со стороны империи. В обоих случаях непреодолимое возражение с точки зрения правительства проистекает из огромного приобретения политической власти, которое перешло бы в результате такой реформы к социалистам и другим радикальным партиям. [385]

III. Организация и функции ландтага

282. Сессии и привилегии членов. — Максимальный срок полномочий ландтага составляет пять лет; однако нижняя палата может в любое время быть распущена короной. За роспуском должно последовать избрание новой палаты в течение шестидесяти дней, а предстоящая сессия обязана начаться в трехмесячный срок. Полномочие роспуска используется нередко, и бывали случаи роспуска вновь избранной палаты из-за ее нежелательного политического характера еще до того, как она собралась хотя бы на одно заседание. Согласно закону, ландтаг должен созываться на регулярную сессию ежегодно, в период между началом ноября и серединой следующего января. [386] Он может быть созван на чрезвычайную сессию в любое время. Без собственного согласия он не может быть отсрочен более чем на тридцать дней или более одного раза за сессию. За исключением случаев необходимости принятия мер по обеспечению регентства, палаты заседают раздельно; однако обе они должны созываться, открываться, отсрочиваться и распускаться одновременно.

Каждая палата утверждает полномочия своих членов; каждая избирает своих председателей, вице-председателей и секретарей; и каждая регулирует собственную дисциплину и порядок ведения дел. Заседания обеих палат являются публичными, за исключением случаев, когда по предложению председателя или десяти членов принимается решение закрыть двери. Члены рассматриваются как представители населения королевства в целом. Они не могут быть связаны какими-либо инструкциями; они также не могут быть привлечены к юридической ответственности за поданные голоса или за заявления, сделанные при исполнении своих законодательных функций. За исключением случаев поличного или ареста в течение двадцати четырех часов после него, ни один член любой из палат не может без согласия этой палаты быть арестован или подвергнут допросу по какому-либо уголовному преступлению. Члены нижней палаты получают и обязаны принимать дорожные расходы и суточные в размере пятнадцати марок во время сессий.

В начале каждого заседания Палата лордов делится на пять абтейлунген (Abtheilungen), или секций, а Палата представителей — на семь. В нижней палате деление производится по жребию, в верхней — председателем. В обоих случаях оно производится один раз на всю сессию, а не ежемесячно, как во Франции, или раз в два месяца, как в Италии. Функцией абтейлунген является назначение членов комитетов и, в нижней палате, предварительное рассмотрение результатов выборов. В каждой палате имеется восемь постоянных комитетов. Для рассмотрения конкретных мер по мере необходимости создаются специальные комитеты.

283. Полномочия. — Ландтаг является, конечно, прежде всего законодательным институтом. Но полномочия независимого обсуждения, которыми он обладает, заметно уступают тем, которыми пользуются британская Палата общин, французская Палата депутатов или любой из доброго десятка других европейских парламентских органов. Этот факт проистекает из относительно преобладающего влияния, которое оказывается правительством в его деятельности. Теоретически каждая палата обладает правом законодательной инициативы; на практике практически все законопроекты вносятся правительством, а палаты ограничиваются обсуждением и предложением поправок. Нередко случается так, что, как и в случае с Законопроектом об избирательной реформе 1910 года, нижняя палата настолько выхолащивает меру, что вынуждает правительство отозвать ее. Но, говоря в целом, можно сказать, что законодательные акты Пруссии проектируются и формулируются короной и министрами и лишь ратифицируются ландтагом. До сих пор остается открытым вопрос о том, распространяется ли положение о том, что все законы требуют согласия двух палат, при любых обстоятельствах на ассигнование денег. На практике ассигнования регулярно вотируются в палатах, и более того, требуется, чтобы бюджет и все финансовые меры представлялись сначала в нижнюю палату и принимались или отвергались целиком верхней; однако в годы, непосредственно предшествовавшие австрийской войне 1866 года, правительство заявляло и осуществляло право сбора и расходования государственных доходов на основе постоянных законов, тем самым фактически приостанавливая законодательную власть по ассигнованиям, и этот вопрос так и не был окончательно разрешен прусскими юристами в том смысле, не могло ли подобное повториться вновь. [387]

В сфере управления полномочия ландтага носят лишь номинальный характер. Согласно положениям конституции, каждая палата имеет право представлять меморандумы королю; передавать министрам адресованные ей документы и требовать объяснений относительно содержащихся в них жалоб; а также назначать комиссии для расследования предметов для собственного сведения. Право интерпелляции признается явно. Но, как уже отмечалось, министры на практике не перед подотчетны законодательным палатам, и ни они сами, ни сам король не могут быть принуждены обращать внимание, если они того не желают, на законодательные протесты, требования или порицания. Там, где парламентская система не существует, влияние законодательной ветви власти на вопросы управления, как правило, ограничивается простым выражением мнения.

IV. Местное самоуправление: истоки и принципы [388]

284. Меры Штайна и Гарденберга. — Истоки действующего сегодня в Прусском королевстве режима местного самоуправления в некоторой степени предвосхищают XIX век, но в значительной части восходят к периоду министерств Штайна — Гарденберга. Памятным Городским положением (Städt-Ordnung) от 19 ноября 1808 года Штайн учредил целостную муниципальную систему с бургомистрами, исполнительными коллегиями и городскими советами (все выборные), смел олигархию цехов, расширил избирательное право и даровал городам почти полную независимость даже в вопросах налогообложения. Указ 1831 года инициировал возрождение права центральных властей контролировать местное налогообложение и ввел ряд других изменений, однако в целом муниципальные порядки сегодняшнего дня базируются на указе Штайна. Более непосредственно они опираются на закон 1853 года, первоначально примененный только к шести восточным провинциям королевства, но в конечном итоге распространенный на остальные. Помимо введения трехклассной избирательной системы и некоторых других вопросов, этот закон тесно следует мере 1808 года и лишь консолидирует и расширяет ранее существовавшие порядки. [389] Ни Штайн, ни Гарденберг не касались устройства сельских общин (Gemeinden), но распространение во время наполеоновской оккупации французской общинной системы на все прусские территории к западу от Эльбы подготовило почву для по существу единообразной системы, установленной вестфальскими и рейнскими эдиктами 1841 и 1845 годов. Указы 1807 и 1811 годов отменили аристократическую основу древних округов (Kreise), и после 1815 года округ как единица местного самоуправления следующего за общиной уровня был распространен на все завоеванные или отвоеванные территории. Возрождение старой провинциальной организации также началось в 1815 году, когда королевство было разделено на десять провинций; и в том же году было создано двадцать шесть правительственных округов (Regierungsbezirke), по два или три в каждой провинции, каждый под управлением одной из правительственных коллегий (Regierungen), создание которых началось в 1808 году. [390]

285. Реформы Бисмарка. — На протяжении средней части XIX века административная система, лишь незначительно измененная законодательными актами, продолжала представлять собой любопытное сочетание элементов, бывших народными, и элементов узкобюрократических и, в некоторых случаях, по существу феодальных. Начиная с 1872 года, Бисмарк обратился к задаче координации, укрепления и в определенной степени либерализации местных институтов королевства. Целями, на которые он главным образом был нацелен, являлись упразднение условий, при которых становилось возможным время от времени захватывать весь механизм местного самоуправления отдельным социальным классом в собственных интересах, и установление системы, при которой все слои населения могли бы быть допущены к участию в управлении чисто местными делами. В ходе проведенной реформы многие черты английских местных институтов были скопированы с известной степенью точности. В ряде научных томов, вышедших между 1863 и 1872 годами, гениальность этих институтов была убедительно изложена юристом Рудольфом Гнайстом, чьей основной тезой было то, что неудача парламентского правления в Пруссии и его успех в Великобритании объяснялись различием систем местного самоуправления двух стран; [391] и эти труды заложили важную теоретическую базу под практические предложения, с которыми выступил Бисмарк. Ни Гнайст, ни Бисмарк не разделяли идеалы демократии, но оба верили, что местные административные власти должны включать не только оплачиваемую, экспертную бюрократию, но и значительный элемент неоплачиваемых непрофессиональных или неофициальных лиц, рекрутируемых, впрочем, главным образом из крупных землевладельцев и налогоплательщиков. Препятствия, которые предстояло преодолеть и которые проистекали из общественного равнодушия, противодействия существующей бюрократии, опасений консерваторов, а также местных различий и антипатий, были колоссальны, но действуя медленно и в примирительном духе, правительство в конце концов смогло реализовать большую часть своих планов. Первые акты — для округов в 1872 году и для провинций в 1875 году — применялись только к тем провинциям, которые составляли старую монархию, но в течение последующих десяти лет аналогичные меры были распространены на остальную часть королевства, и, наконец, после отставки Бисмарка задача была завершена изданием великого Городского и сельского общинного положения (Landgemeinde-Ordnung) для семи восточных провинций в 1891 году. Посредством этой серии актов административные методы и механизм королевства были сведены к тому характеру, которым они обладают сегодня.

286. Принципы административной системы. — Хотя эта система по-прежнему остается одной из самых сложных в Европе, она бесконечно проще, чем была некогда, и бюрократические силы в ней, если они все еще преобладают, подверглись целому ряду важных ограничений. Лежащие в ее основе принципы были резюмированы английским автором следующим образом: «Первый — это тщательное различие, проводимое между теми внутренними делами, которые, как считается, прямо затрагивают центральное правительство, и теми, которые признаются имеющими первостепенное значение только для местного интереса. Первая группа включает, помимо армии, государственные налоги и домены, церковные дела, полицию (в широком прусском значении этого термина) и надзор за местными властями, в то время как дороги, призрение бедных и ряд разного рода вопросов оставляются на усмотрение местных органов. Эти две группы тщательно разделяются даже тогда, когда они поручаются одному и тому же органу. Во-вторых, работа центрального правительства

В то же время следует отметить, что, хотя профессиональные, пожизненные держатели должностей продолжают преобладать так, как ни в одной другой крупной стране западной Европы, класс непрофессионалов велик и постоянно увеличивается. Как правило, первый класс является оплачиваемым, второй — нет; непрофессионалы представляют собой просто граждан, которые, движимые соображениями гражданского и социального характера, отдают свои услуги без перспективы денежного вознаграждения. Принцип системы, как характеризует его Эшли, — это правление экспертов, сдерживаемое непредвзятой критикой и силой кошелька и эффективно контролируемое центральными властями. И хотя детали устройств местного самоуправления заметно различаются от государства к государству, этот принцип, достигший своего наиполнейшего воплощения в Пруссии, можно сказать, лежит в основе местного самоуправления по всей империи в целом.

V. Местное самоуправление: округа и органы

287. Провинция. — Помимо городов, имеющих свои специальные формы правления, политическими единицами Пруссии в порядке их величины являются: (1) провинцио (Provinz), или провинция; (2) регирунговсбецирк (Regierungsbezirk), или район (округ); (3) крайс (Kreis), или округ; (4) амтсбецирк (Amtsbezirk), или судебная юрисдикция; и (5) гемайнде (Gemeinde), или община. Из них три — первая, третья и пятая — являются сферами как центрального управления, так и местного самоуправления; две — вторая и четвертая — существуют исключительно для административных целей. Провинций насчитывается двенадцать: Восточная Пруссия, Западная Пруссия, Бранденбург, Померания, Силезия, Позен, Вестфалия, Саксония, Ганновер, Рейнская провинция, Шлезвиг-Гольштейн и Гессен-Нассау. [393] В отличие от французских и итальянских департаментов, прусские провинции представляют собой исторические области с широко варьирующимися размерами и в некоторых случаях даже не полностью непрерывной территорией. Так, Ганновер географически представляет собой королевство, некогда объединенное с короной Великобритании, Шлезвиг-Гольштейн включает территории, отторгнутые от Дании в 1864 году, Саксония — это земля, взятая у Саксонского королевства по окончании наполеоновских войн, а Позен представляет собой окончательное приобретение Пруссии от разделов Польши XVIII века.

В организации провинции разделение функций, относящихся к делам королевства (Staatsgeschäfte), и функций, относящихся только к вопросам местного характера, осуществляется жестко. В круге (округе), как будет видно, оба ряда функций выполняются одним и тем же органом должностных лиц; в правительственном районе выполняемые функции носят исключительно общегосударственный, а не местный характер; но в провинции существуют не просто два ряда функций, а две совершенно обособленные группы должностных лиц.

288. Провинциальные органы центрального управления. — Для управления делами общего интереса, такими как полиция, просвещение и религия, органами в пределах провинции являются: (1) обер-президент (Oberpräsident), или главный президент, назначаемый королем представлять центральное управление в ведении всех тех дел, которые касаются всей провинции или выходят за рамки юрисдикции одного управления регирунговсбецирка [394], и (2) провинциальный совет (Provinzialrath), состоящий помимо обер-президента или его представителя в качестве председательствующего из одного профессионального члена, назначаемого на неопределенный срок министром внутренних дел, и пяти обычных членов-граждан, избираемых обычно сроком на шесть лет провинциальным комитетом (Ausschuss). Обер-президент является непосредственным агентом министерства, подобно префекту во Франции, хотя он является более солидным и важным функционером, чем его французский аналог. Тем не менее, в силу того факта, что большинство актов обер-президента имеют силу только после того, как получили согласие органа, большинство членов которого избирается в пределах провинции, бюрократический аспект его положения подвергается весьма важному ограничению.

289. Провинциальные органы самоуправления. — Рядом с этой официальной группой стоит другая, совершенно независимая от нее, для управления делами чисто местного значения. Ее органы включают: (1) провинциальный комитет (Provinzialausschuss), состоящий из семи-четырнадцати членов, избираемых на шесть лет провинциальным ландтагом не обязательно, но почти неизменно из числа его собственного состава; (2) ландсхауптмана (Landeshauptmann) или ландесдиректора (Landesdirektor), оплачиваемого исполнительного чиновника, избираемого ландтагом на шесть или двенадцать лет и утверждаемого короной; и (3) провинциальный ландтаг (Provinziallandtag), или провинциальное собрание. Ландсхауптман является исполнительным, провинциальный комитет — консультативным органом местного самоуправления; провинциальный ландтаг является провинциальным законодательным органом. Члены ландтага избираются на шесть лет (половина переизбирается каждые три года) диетами кругов (округов) и включают, как правило, местных административных чиновников округов, крупных землевладельцев и других состоятельных лиц. Сессии созываются короной по меньшей мере каждые два года. [395] Функции ландтага обширны. Они включают надзор за благотворительностью, шоссейными дорогами и промышленностью; вотирование местных налогов и их распределение между округами; принятие местных законов; хранение провинциального имущества; избрание ландсхауптмана и членов провинциального комитета; а также дачу советов по провинциальным вопросам по запросу центрального правительства. Ландтаг на практике менее независим, однако, чем это перечисление полномочий могло бы показать. Все его законодательство требует согласия короля; большинство его финансовых мероприятий должно представляться одному или нескольким министрам; а сам орган может быть в любое время распущен короной.

290. Правительственный район. — Каждая провинция делится на ряд регирунговсбецирков, или районов, которых в королевстве сейчас насчитывается тридцать пять. [396] В отличие от провинции, район существует исключительно для целей общего управления. Поэтому он не имеет органов самоуправления. Его правление (Regierung), или «администрация», состоит из корпуса профессиональных, получающих жалование чиновников, назначаемых короной и имеющих во главе регирунговсбециркспрезидента (Regierungspräsident), который в целом является самым важным чиновником на прусской местной службе. Предметы, подпадающие под юрисдикцию функционеров района, включая налогообложение, образование, религию, леса и т.д., весьма обширны, и работа по управлению осуществляется главным образом через «коллегии», или правления. Для ведения полиции и надзора за местными органами существует районный комитет (Bezirksausschuss), состоящий из регирунговсбециркспрезидента, двух других лиц, назначаемых короной, и четырех членов, избираемых провинциальным комитетом на шесть лет. Очень важной функцией, которой этот орган обладает с 1883 года, является заседание под председательством одного из его членов, назначенных за свои судебные квалификации, в качестве административного суда района. [397]

291. Округ (крайс). — В крайсе (Kreis), или округе, как и в провинции, существуют две четко различающиеся группы правительственных функций: общие и местные; но для управления и теми, и другими имеется единая иерархия должностных лиц. Число округов в королевстве составляет около 490 с населением от 20 000 до 80 000 человек. Каждый включает все лежащие в нем города с населением менее 25 000 человек. Город с населением более 25 000 человек обычно образуется по министерскому распоряжению в самостоятельный округ, и в этом случае функции управления осуществляются муниципальными властями. [398] Существенными органами управления в сельских округах (Landkreise) являются три: ландрат (Landrath), окружной комитет (Kreisausschuss) и окружной сейм (Kreistag). Ландрат назначается пожизненно короной, часто по выдвижению окружного сейма (Kreistag). Он заведует всеми административными делами — общими и местными — в пределах округа; исполняет функции начальника полиции; председательствует в окружном комитете и окружном сейме; и в целом занимает в округе то место, которое занимает в провинции обер-президент. С ним связан и организован под его председательством окружной комитет, состоящий из шести неофициальных членов, избираемых окружным сеймом на шесть лет. Помимо консультативных функций, окружной комитет заседает в качестве административного суда низшей инстанции.

Окружной сейм является законодательным органом округа. Его члены числом не менее двадцати пяти избираются сроком на шесть лет тремя ассоциациями (Verbände), или коллегиями: первая состоит из городов, вторая — из крупных сельских налогоплательщиков, третья — из сложной группы сельских интересов, в которой преобладают мелкие налогоплательщики и делегаты общинных собраний. [399] Окружной сейм — орган существенной важности. Он избирает прямо или косвенно всех выборных должностных лиц округа, района и провинции; он создает местные должности и регулирует их функции; он принимает законодательство местного характера; и он вотирует налоги, необходимые как для его собственного, так и для провинциального управления.

292. Община. — Наименьшей из прусских правительственных единиц является гемайнде (Gemeinde), или община. [400] Существует два четких типа общин: сельская (Landgemeinde) и городская (Stadtgemeinde). Управление сельских общин (их около 36 000) настолько разнообразно, что любое их общее описание практически невозможно. Они в значительной степени опираются на местный обычай, хотя в некоторых пунктах приведены к разумному единообразию на основе регулирующих статутов, подобных тем, что были приняты для общин восьми из двенадцати провинций в Положении о сельских общинах (Landgemeinde-ordnung) 1891 года. [401] В них неизменно имеется выборный шульце (Schulze), или главный магистрат. Ему обычно помогают от двух до шести заседателей (Schöffen) или советников. И обычно имеется правящий орган (Gemeindevertretung), состоящий из избранных представителей, когда насчитывается по меньшей мере сорок цензовых избирателей (в противном случае народ действует в качестве первичного собрания — Gemeindeversammlung), для решения вопросов, касающихся местных школ, церквей, дорог и подобных интересов. Следует отметить, однако, что большинство сельских общин настолько малы, что у них нет ни финансовых ресурсов, ни административных способностей для поддержания управления большой жизнеспособности. Такие действия, которые предпринимаются в них, совершаются почти неизменно с одобрения и под руководством властей округа, главным образом ландрата. [402]

В своем правительственном устройстве городские общины проявляют больше единообразия, чем сельские, хотя временами среди них наблюдаются большие различия. Обычные органы включают (1) штатдрат (Stadtrath), исполнительный орган, состоящий из бургомистра и ряда помощников, избираемых на шесть, девять или двенадцать лет или даже пожизненно, и (2) городское собрание (Stadtverordnete), или муниципальный совет, избираемый на срок от трех до шести лет, как правило, тем же электоратом, который выбирает членов нижней палаты прусского ландтага.

ГЛАВА XIV

МАЛЫЕ ГЕРМАНСКИЕ ГОСУДАРСТВА — ЭЛЬЗАС-ЛОТАРИНГИЯ

293. Существенное сходство политических институтов. — Преобладание Пруссии среди двадцати пяти государств, входящих в состав Германской империи, таково, что придает правительственной системе этого королевства интерес и значение, которые не присущи политическому устройству ни одного из остальных членов федерации. Тем не менее, ни одно описание германских правительств не было бы адекватным, если бы оно полностью игнорировало малые государства. Ряд этих государств, особенно Бавария, Баден, Вюртемберг и Саксония, имеют значительные размеры, а управляемое в них население приближается к населению или превышает население некоторых полностью независимых европейских наций, таких как Норвегия, Дания, Швейцария, Португалия и несколько государств юго-востока. Было бы излишним, однако, даже если бы это было возможно, описывать здесь двадцать пять по существу независимых германских систем правления. Несмотря на немаловажные различия, они — или подавляющее большинство из них — имеют много общих фундаментальных черт. Все они, кроме трех (Гамбург, Бремен и Любек), являются монархиями. Все они, кроме двух (Мекленбург-Шверин и Мекленбург-Стрелиц), имеют писаные конституции [403] и выборные законодательные палаты. В каждой из монархий полное отсутствие чего-либо в роде министерской ответственности перед парламентским органом оставляет путь открытым для поддержания энергичной и независимой королевской власти, и не будет преувеличением сказать, что во всех них, как это превосходно справедливо для Пруссии, принцип автократии лежит в основе как организации, так и методов управления. Устройство местного самоуправления и системы отправления правосудия в большинстве случаев были скопированы с Пруссии. Достаточно будет сказать очень кратко сначала о нескольких более важных монархиях, а впоследствии о городах-республиках.

I. Более важные монархии

294. Бавария: корона и министерство. — После Пруссии наиболее важным из германских государств как по площади, так и по населению является королевство Бавария. Действующая в настоящее время в Баварии конституция была провозглашена 26 мая 1818 года, хотя с этой даты она претерпела немалые изменения в процессе внесения поправок. [404] Первоначальный документ заменил основной закон от мая 1808 года, разработанный королем Баварии по подобию конституции, дарованной за несколько месяцев до этого Наполеоном королевству Вестфалия; и даже нынешние рамки правления несут в себе несомненные следы французского влияния. Функции и прерогативы короля и министров в существенных чертах такие же, как в Пруссии. [405] В дополнение к Государственному министерству, состоящему из семи глав ведомств, имеется совещательный Государственный совет (Staatsrath), включающий помимо министров одного принца королевской крови и восемь других членов. В соответствии с королевской прокламацией важные акты правительства требуют контрассигнации всех министров. Само по себе это не подразумевает какой-либо большей степени министерского подчинения, чем существует где-либо еще в германских правительствах, но стоит отметить, что в течение длительного периода, особенно после 1869 года, со стороны клерикалов предпринимались настойчивые попытки внедрить в баварскую систему принцип министерской ответственности в парламентском смысле этого слова, и что хотя эта попытка отнюдь не увенчалась полным успехом, верно то, что в Баварии министры занимают на практике несколько менее независимое положение, чем в других германских монархиях. Инструмент интерпелляции, например, не только существует в теории; он имеет значение, как в других местах Германии он не имеет, при практическом применении. Если министр не хочет отвечать на адресованную ему интерпелляцию, он по закону обязан по крайней мере назвать причины своего отказа. [406]

295. Баварский ландтаг. — Ландтаг Баварии состоит из двух палат. Верхняя, официально именуемая палатой имперских советников (Kammer der Reichsrate), состоит из принцев королевской семьи, высших сановников короны, высшего духовенства, потомственных дворян и пожизненных членов, назначаемых короной — всего около восьмидесяти пяти — девяноста человек. Нижняя палата, или палата депутатов (Abgeordnetenkammer), состоит из 163 членов. По закону 1881 года классовая система голосования в Баварии была заменена равным избирательным правом, распространенным на всех мужчин, уплачивающих прямой налог. Выборы оставались косвенными до 1906 года, когда было предусмотрено проведение выборов прямым и тайным голосованием. [407] Депутаты избираются сроком на шесть лет и распределяются таким образом, чтобы в норме один депутат приходился на каждые 38 000 человек. Каждый совершеннолетний житель имеет право голоса, если ко времени выборов он достиг двадцати пяти лет, был баварским гражданином не менее одного года и уплачивал государству прямой налог в течение по меньшей мере того же периода. Ландтаг должен созываться не реже одного раза в три года. [408] Бюджет составляется на двухлетней основе, так что сессии фактически проводятся раз в два года.

296. Саксония: корона и министерство. — Третьим среди государств империи по населению, хотя и пятым по площади, является королевство Саксония. Нынешняя саксонская конституция была обнародована 4 сентября 1831 года под влиянием революционных движений 1830 года. Ею монархия, управляемая по средневековой сословной системе, была превращена в монархию, управляемую, по крайней мере номинально, по современному репрезентативному режиму. Однако на практике введение конституционализма лишь очень незначительно смягчило реальную власть монарха. Король по-прежнему остается во всех смыслах верховной властью в государстве. [409] Он назначает и увольняет министров по своему усмотрению, издает ордонансы, обладающие силой закона, и осуществляет далеко идущий контроль за законодательным процессом. В случае отказа палат вотировать ассигнования, которые считаются необходимыми, он может даже собирать и расходовать доходы в течение года на основании, не отдельном от его собственного. Для целей административного надзора существуют министры войны, финансов, юстиции, иностранных дел, внутренних дел и просвещения, а министры в совокупности составляют Gesammt-Ministerium, или министерство штата. Акты короны контрассигнуются министром; но не существует средства, с помощью которого министра можно было бы заставить уйти в отставку против воли короля враждебной законодательной палатой.

297. Саксонские законодательные палаты. — Саксонское законодательное собрание (Standeversammlung) состоит из двух палат. Верхняя, именуемая просто Первой палатой, представляет собой составной орган, состоящий из сорока шести членов в дополнение к переменному числу взрослых принцев королевского дома. Членство включает главным образом: (1) важных прелатов; (2) определенных университетских чиновников; (3) собственников крупных имений: двенадцать избранных и десять назначенных королем пожизненно; (4) первых магистратов Дрездена и Лейпцига; (5) шесть бургомистров других городов, назначенных королем; и (6) пять дворян, названных пожизненно по свободному выбору короля. Нижняя палата состоит из девяноста одного депутата, из которых сорок три избираются городами, а сорок восемь — сельскими общинами. Одно время члены избирались прямым тайным голосованием при всеобщем и равном избирательном праве, основанном на небольшом налоговом цензе. Однако страх перед социализмом привел к принятию в 1896 году новой системы, при которой был сохранен налоговый ценз, прямые выборы были заменены косвенными, а публичное голосование — тайным, и была введена трехклассная схема, которая передала политическое преобладание в руки состоятельных граждан едва ли менее эффективно, чем это делает трехклассное устройство в Пруссии.

После долгих волнений реакционная мера 1896 года была заменена всеобъемлющим избирательным законом от 5 мая 1909 года, который восстановил прямое и тайное голосование и попытался оградить интересы собственности с помощью новой системы множественных голосов. В его нынешнем виде закон гласит: (1) все мужчины, достигшие двадцатипятилетнего возраста и уплачивающие прямые налоги, имеют право на один голос; (2) мужчины, владеющие двумя гектарами земли либо уплачивающие налог с годового дохода в 1250, 1400 или 1600 марок в зависимости от того, извлекается ли такой доход соответственно из земли, государственной должности или общих источников, а также мужчины, сдавшие определенные экзамены, имеют право на два голоса; (3) избиратели, ежегодно уплачивающие налоги, как указано выше, с дохода в 1600, 1900 или 2200 марок, либо владеющие четырьмя гектарами земли, либо зарабатывающие в качестве учителей, инженеров, художников или писателей доход в 1900 марок, обладают тремя голосами; (4) лица, уплачивающие налог, как указано выше, с дохода в 2200, 2500 или 2800 марок или владеющие восемью гектарами земли, имеют четыре голоса; и (5) каждый человек, принадлежащий к первому, второму или третьему из этих классов, получает дополнительный голос по достижении пятидесятилетнего возраста, причем общее число голосов, которыми обладает один избиратель, никогда не превышает четырех. Как ни странно, на первых выборах по этому закону в октябре 1909 года социалисты, ранее представленные лишь одним депутатом, получили двадцать пять мест, то есть более трети от общего их числа. Палаты должны созываться королем по меньшей мере раз в два года. Обе они могут предлагать законопроекты, но на практике руководство законодательной деятельностью в очень большой степени оставляется за королем и кабинетом.

298. Вюртемберг: корона и кабинет. — Конституция королевства Вюртемберг была обнародована после долгих политических споров 25 сентября 1819 года. Во главе государства стоит король, чьи полномочия в некоторых отношениях даже шире тех, что принадлежат другим германским государям. Требуется, чтобы все политические акты, за исключением пожалования дворянских титулов, совершались только с письменного одобрения министра; однако в силу абсолютного контроля короля над кабинетом это не является посягательством на существенную прерогативу короны. Министров насчитывается шесть. Все они вместе составляют Государственный кабинет, а вместе с некоторыми назначаемыми советниками они также образуют Geheimerrath, или Тайный совет, с которым монарх консультируется по своему усмотрению.

299. Собрание сословий: пропорциональное представительство. — Законодательный орган Вюртемберга известен как Standeversammlung, или Собрание сословий. Верхняя палата — Standesherren, или Палата лордов — состоит из принцев королевской семьи; других принцев на различных условиях; рыцарей; церковных сановников; и членов, назначаемых короной отчасти на оговоренных условиях, а отчасти без учета каких-либо обязательных соображений происхождения, богатства или религиозной принадлежности. Abgeordnetenhaus, или Палата депутатов, состоит из девяноста двух членов, избираемых сроком на шесть лет следующим образом: по одному от каждого из административных округов (Oberamtsbezirke); шесть от Штутгарта и по одному от каждого из шести других важных городов; девять от округа Неккар и Ягст; и восемь от округа Шварцвальд и Дунай. Выборы проводятся прямым и тайным голосованием на основе всеобщего избирательного права для мужчин старше двадцати пяти лет. По конституционной поправке от 16 июля 1906 года была введена система пропорционального представительства, при которой шесть депутатов Штутгарта и семнадцать депутатов от округов Неккар и Ягст и Шварцвальд и Дунай распределяются между различными политическими группами примерно пропорционально численности, достигнутой этими группами на выборах. Эта система, бывшая новшеством в Германии, была испытана на выборах в декабре 1906 года и январе 1907 года и большинством лиц была признана удовлетворительной.

Остальные шестьдесят девять представителей по-прежнему избираются в одномандатных округах. До поправки 1906 года палата состояла из семидесяти членов, избранных народным голосованием, и двадцати трех, заседальших в качестве представителей привилегированных или корпоративных интересов: тринадцать избирались землевладельческим дворянством, девять — сановниками протестантской и католической церквей, а также канцлер Тюбингенского университета.

300. Управление Бадена. — В июле 1808 года в Бадене был обнародован конституционный указ в подражание основному закону, который Наполеон в предыдущем году даровал королевству Вестфалия. 22 августа 1818 года этот документ был заменен ныне действующей конституцией. Исполнительная власть принадлежит великому герцогу с обычным положением о министерской контрасигнатуре. Законодательную власть монарх делит с ландтагом из двух палат. Согласно либерализующему закону от 24 августа 1904 года верхняя палата состоит из принцев правящей семьи, дворян, занимающих наследственные места, членов, назначаемых великим герцогом на четыре года, и представителей различных церковных, образовательных и других корпоративных интересов. Нижняя палата состоит из семидесяти трех представителей, избираемых на четыре года (двадцать четыре от городов и сорок девять от сельских районов) гражданами мужского пола старше двадцати пяти лет. В 1904 году прямые выборы сменили непрямые. Половина состава нижней палаты обновляется каждые два года. В Бадене наблюдался несколько больший прогресс, чем в большинстве германских государств, в направлении к либеральному и ответственному правлению.

II. Меньшие монархии и города-республики

301. Монархические вариации. — За относительно незначительными исключениями правительства остальных семнадцати германских монархий демонстрируют черты, в существенных чертах схожие с чертами описанных правительств. В каждом из государств, за исключением двух великих герцогств Мекленбург-Шверин и Мекленбург-Стрелиц, имеется письменная конституция, обнародованная в большинстве случаев во второй или третьей четверти девятнадцатого века. Исполнительная власть в каждом из них принадлежит монарху; законодательная — монарху и ландтагу, или собранию. Собрание обычно состоит из одной палаты с числом членов от двенадцати до сорока восьми; и в большинстве случаев члены избираются, по крайней мере отчасти, на основе всеобщего избирательного права мужчин. В некоторых государствах, например в княжестве Липпе, преобладает трехклассная избирательная система; и выборы по-прежнему очень часто являются непрямыми. Тенденция к либерализму однако почти всеобщая, и в последние годы был осуществлен ряд важных изменений, например введение прямых выборов вместо непрямых в Ольденбурге и Саксен-Веймаре в 1909 году. В тесно переплетенных великих герцогствах Мекленбургских общий ландтаг остается типично средневековым собранием сословий, основанным главным образом на землевладении.

302. Гамбург. — Три вольных города Гамбург, Бремен и Любек являются пережитками древнего Ганзейского союза. Все они имеют республиканские формы правления, различающиеся лишь в незначительных деталях. Конституция Гамбурга вступила в силу 1 января 1861 года и пересматривалась в 1879 и 1906 годах. Главными органами управления являются Сенат и Бюргершафт, или Палата буржуазии. Сенат состоит из восемнадцати членов, избираемых пожизненно Палатой буржуазии, но в соответствии с непрямым методом, разработанным так, что сам Сенат оказывает преобладающее влияние на выборах. Сенатор имеет привилегию уйти в отставку, если он того пожелает, по окончании шестилетнего периода или по достижении семидесяти лет. Из восемнадцати половина должна изучать финансы или право, в то время как из оставшихся девяти по крайней мере семь должны принадлежать к классу купцов. Палата буржуазии состоит из 160 членов, избираемых на шесть лет избирателями, чья квалификация основана на имуществе, уплате налогов или должности. Избирательный закон от 5 марта 1906 года ввел принцип пропорционального представительства, но не смог сломить господство имущих классов в палате. Половина состава обновляется раз в три года. Служба является неоплачиваемой и при обычных обстоятельствах обязательной.

Большая часть исполнительной власти принадлежит Сенату. По манере князя монархического государства этот орган назначает должностных лиц, назначает и инструктирует делегата в бундесрат, издает постановления и осуществляет надзор за управлением. Во главе каждого из девяти исполнительных ведомств стоит один сенатор. В вопросах законодательства полномочия Сената и Бюргершафта совпадают. Оба органа обладают правом законодательной инициативы, и все законы, договоры и финансовые соглашения должны получать одобрение обоих. Нижняя палата избирает и содержит Bürgerausschuss, или Комитет буржуазии, состоящий из двадцати пяти членов, в чью обязанность входит надзор за деятельностью Сената и исполнением законов. Заседания как Сената, так и Бюргершафта нерегулярны, но часты.

303. Любек и Бремен. — Управление Любека опирается на конституцию, провозглашенную 30 декабря 1848 года, но в последующие годы неоднократно переверставшуюся. Система в сущности схожа с действующей в Гамбурге, причем главные различия заключаются в том, что в Любеке весь состав Бюргершафта (120 человек) избирается гражданами напрямую, а Бюргершафт из тридцати членов выполняет более масштабные и независимые функции. Конституция Бремена восходит к 5 марта 1849 года, но пересматривалась в 1854, 1875 и трижды впоследствии. Как и в Любеке, Бюргершафт из 150 членов избирается всеми гражданами, но по классовой системе, в соответствии с которой граждане, учившиеся в университете, избирают четырнадцать членов; купцы — сорок; ремесленники и фабриканты — двадцать; а все остальные граждане, принесшие присягу бюрггера, — оставшиеся семьдесят шесть. Сенат состоит из четырнадцати членов.

III. Эльзас-Лотарингия

304. Первоначальная проблема организации. — По условиям Франкфуртского мира от 10 мая 1871 года Франция уступила Германии провинцию Эльзас и часть Лотарингии — в общей сложности 5605 квадратных миль горячего спорного спора территории, население которой, хотя и в значительной мере немецкое, тем не менее оставалось преимущественно французским. Положение, отведенное новоприобретенной территории внутри Империи, было аномальным. Оно определялось двумя главными соображениями: во-первых, тем фактом, что районы представляли собой завоеванную территорию, населенную недовольным народом и подверженную как внутренним беспорядкам, так и иностранному вторжению; и во-вторых, тем дополнительным фактом, что вновь созданная Империя состояла из федерации полуавтономных государств, в которую подчиненную территорию, приобретенную войной, было нелегко вписать. Присоединяемые земли могли бы, по идее, быть превращены в 1871 году в двадцать шестое государство Империи; но нигде эта политика даже не предлагалась. Они могли бы быть включены в одно из существующих государств или разделены между двумя или более из них; но это повлекло бы за собой трения в то время, когда стабильность нового режима еще не была обеспечена. Единственным путем, который казался осуществимым государственным деятелям и юристам того времени, было удерживать новые территории в качестве совместной собственности государств под суверенным контролем имперского правительства; и договоренность, найденная при осуществлении этой политики, увековечивалась с изменением лишь административного аппарата с 1871 года почти до сегодняшнего дня.

305. Имперская база управления. — До принятия спорного законопроекта о конституции Эльзас-Лотарингии 1911 года Эльзас-Лотарингия не являлась членом германской федерации, а была, напротив, простой зависимой территорией — рейхсландом, или имперской территорией. Начиная с фактической диктатуры императора, установленной по акту от 9 июня 1871 года, правительственные устройства на территории прошли через несколько этапов усложнения. В основном органы управления, использовавшиеся до 1911 года, и большая часть тех, что действуют до сих пор, были созданы или сохранены конституционным статутом от 4 июля 1879 года. Этим документом суверенитет над территориями был возложен конкретно на Империю; осуществление этого суверенитета возлагалось на кайзера, действовавшего единолично или во взаимодействии с бундесратом. Кайзер был представлен лично в Страсбурге, как и сейчас, штатгальтером, или генерал-губернатором, чьи полномочия были таковыми, какие император мог время от времени поручать ему. В Страсбурге также находилось министерство со статс-секретарем во главе и с назначаемыми кайзером статс-секретарями-помощниками, ведавшими четырьмя ведомствами; а также государственный совет, который был чисто совещательным органом, состоящим из секретаря и статс-секретарей-помощников, некоторых судебных чиновников и от восьми до двенадцати членов, специально назначаемых кайзером сроком на три года.

306. Земельный комитет. — Те привилегии самоуправления, которыми обладали жители территории, проистекали из особой и сложной системы, разработанной для законодательства. В 1874 году имперским указом был создан Landesausschuss, или Земельный комитет. Этот орган первоначально состоял из тридцати членов — по десять, избранных в каждом из трех округов Верхний Эльзас, Нижний Эльзас и Лотарингия. Его функцией поначалу было лишь давать экспертные советы по вопросам, относящимся к местному законодательству и налогообложению. Однако по закону 1877 года ему были доверены полномочия инициировать законодательство в вопросах, относящихся исключительно к территории. Меры любого рода, предназначенные исключительно для Эльзас-Лотарингии, могли проводиться посредством принятия постановления в Земельном комитете при условии, что они получили согласие бундесрата и были должным образом обнародованы императором. Комитет был расширен до пятидесяти восьми членов, тридцать четыре из которых избирались собраниями трех округов из числа их собственных членов, еще четыре выбирались общинными советами Страсбурга, Меца, Кольмара и Мюльхаузена, а двадцать избирались непрямым голосованием от двадцати трех округов, на которые делились территории.

307. Законодательные процессы. — Несколько условий, однако, действовали так, чтобы наложить на то, что могло бы показаться довольно либеральной системой, некоторые очень серьезные ограничения. Во-первых, не было никакой возможности законодательства, которое находилось бы полностью под контролем жителей территории. Законы, применимые исключительно к Пруссии, создаются исключительно в Пруссии прусскими властями, и точно так же законы любого другого из федеративных государств. Но законы Эльзас-Лотарингии, хотя они и могли приниматься в провинциальной законодательной палате, не приобретали юридической силы до тех пор, пока не были одобрены Империей через ее агентов — бундесрат и кайзера. во-вторых, упомянутый метод законодательства не занимал поле в одиночку. За незначительными исключениями, любая мера, которая могла быть принята описанным способом, могла быть принята и двумя другими путями, ни в одном из которых жители территории не имели никакого заметного влияния. Мера могла принять форму простого декрета кайзера с согласия бундесрата и рейхстага; или, в случае ордонанса, имеющего временную силу закона, она могла быть обнародована кайзером с согласия одного только бундесрата. Тот факт, что на практике Земельный комитет обычно действительно участвовал в законодательном процессе, в значительной степени нивелировался чрезвычайной громоздкостью и непрямолинейностью системы. Нормальная процедура создания закона для территории включала по меньшей мере восемь шагов: (1) проект составлялся штатгальтером; (2) он утверждался Государственным советом в Страсбурге; (3) он передавался через имперского канцлера кайзеру; (4) если он одобрял его, он отправлялся в Страсбург для получения контрасигнатуры штатгальтера; (5) он выносился на рассмотрение бундесрата, члены которого, будучи лишь делегатами, выясняли у своих суверенов, как им голосовать; (6) если все шло хорошо, Земельный комитет в Страсбурге проводил меру через обычные три чтения; (7) она снова возвращалась в бундесрат для утверждения; и (8) она обнародовалась императором — при условии, что он не сочтет нужным наложить вето и удержать ее, как он имел полное право сделать. Даже если такое обходное законотворчество само по себе считалось удовлетворительным, оставалось тревожное условие, что Земельный комитет покоился не на более прочной основе, чем совокупность имперских декретов, способных в любое время быть измененными или даже отмененными. Мало того, что он полностью лишался независимости действий, которой пользовались ландтаги федеративных государств; само его существование было шатким.

308. Движение за автономию. — В течение долгого периода на территории существовало настойчивое требование о предоставлении более независимого статуса, предполагающего в конечном итоге перевод Эльзас-Лотарингии на положение конституционного равенства с Саксонией, Баварией и другими федеративными государствами. В течение очень немногих лет после аннексии в Земельном комитете прежде всего возникла группа «автономистов» во главе со статс-секретарем бароном Цорном фон Булахом, которые неустанно настаивали на государственности для завоеванной территории, и в течение десятилетия кампания набрала обороты, пока не заручилась поддержкой людей всех политических убеждений и не стала главным объединяющим вопросом эльзасских настроений и энтузиазма. До последних лет напряженность международной ситуации была единственным фактором, достаточным для того, чтобы удерживать имперское правительство от предоставления этому требованию благоприятного рассмотрения. С течением времени опасность международного конфликта, в который оказалась бы вовлечена Эльзас-Лотарингия, однако заметно уменьшилась, и путь к пересмотру аномального статуса территории по существу чисто административных и конституционных вопросов был в этом отношении расчищен.

Программа автономистов, когда она наконец приобрела форму, охватывала четыре фундаментальных пункта: (1) возведение Эльзас-Лотарингии в членство Германской империи со всеми правами и иммунитетами, обычно принадлежащими существующим членам; (2) наделение исполнительной властью независимого главы государства, будь то король вновь созданной династии, пожизненно назначенный регент или даже президент республики; (3) учреждение внутри государства полноценного законодательного органа с полномочиями, эквивалентными тем, которыми пользуются ландтаги существующих государств; и (4) устранение кайзера, бундесрата и рейхстага от всякого законодательства, касающегося исключительно Эльзас-Лотарингии. Опираясь на сложившуюся ситуацию и принимая союз с Германией с такой благосклонностью, какую они могли собрать, и предполагая, что он является постоянным, сторонники автономии предложили извлечь максимум пользы из положения дел, которое не они выбирали.

309. Правительственный законопроект 1910 года. — Под давлением настойчивого общественного требования имперское правительство подготовило подробную меру по этому вопросу, которая после одобрения бундесратом была представлена в рейхстаг 17 декабря 1910 года. Хотя канцлер фон Бетман-Холльвег безоговорочно высказался за реформу, предложения правительства далеко отставали от требований лидеров автономистов. Главными чертами имперской программы были вкратце: (1) Эльзас-Лотарингия должна оставаться зависимой территорией Империи; (2) суверенная власть в ней должна продолжать осуществляться кайзером как представителем государств через своего привычного агента — штатгальтера в Страсбурге; (3) законодательные функции бундесрата и рейхстага в вопросах, относящихся исключительно к Эльзас-Лотарингии, должны быть прекращены; и (4) такое законодательство должно после этого приниматься двухпалатным сеймом в Страсбурге. Члены верхней палаты этого сейма числом не более тридцати шести должны были отчасти заседать по праву ex-officio, но некоторые должны были назначаться торговыми палатами и другими профессиональными и деловыми организациями, а максимум половина могла назначаться императором по представлению бундесрата. Шестьдесят членов нижней палаты должны были избираться всеобщим избирательным правом мужчин, но избиратели старше тридцати пяти лет должны были иметь два голоса, а те, кому за сорок пять, — три.

310. Законопроект изменен и принят, 1911 г. — Те, чьей целью было получение государственности для Эльзас-Лотарингии, объявили этот план неприемлемым. Он не менял правового статуса территории; утверждалось также, что он не сулит усиления местной независимости в законотворчестве или управлении. Консерваторы, с другой стороны, возражали против положения, предусмотренного для всеобщего избирательного права мужчин. После дебатов в рейхстаге мера была передана в специальный комитет, который представил поправки о том, что территория должна быть образована государством Империи, а штатгальтер должен назначаться пожизненно. От второй из этих поправок правительство категорически отказалось, но в конце концов было решено, что территория должна быть признана по существу государством Империи и в качестве таковой ей должны быть предоставлены три голоса в бундесрате. С 1879 года штатгальтер был уполномочен направлять в бундесрат четырех «комиссаров», которые могли выступать, когда рассматриваемый вопрос касался дел Эльзас-Лотарингии, но не могли голосовать. Поскольку по новому соглашению три члена, представляющие Эльзас-Лотарингию, должны были назначаться и инструктироваться штатгальтером, который сам практически является делегатом короля Пруссии, бундесрат настоял и добился специального условия: (1) голоса Эльзас-Лотарингии не должны засчитываться в пользу прусской точки зрения по какому-либо вопросу, кроме тех случаев, когда Пруссия сможет обеспечить большинство без таких голосов, и (2) они не должны засчитываться за или против какого-либо предложения по изменению имперской конституции. Пересмотренный законопроект был принят в рейхстаге 26 мая 1911 года, и в соответствии с декретом от 26 августа новая конституция была введена в действие 1 сентября.

311. Система управления сегодня. — Высшая исполнительная власть возложена, как и раньше, на императора. Она осуществляется в основном штатгальтером, который назначается императором и занимает должность по его усмотрению. За штатгальтером закреплены все права и привилегии в Эльзас-Лотарингии, которыми до сих пор владел и пользовался имперский канцлер. Он назначает и инструктирует полномочных представителей в бундесрате, а имперские приказы и декреты имеют юридическую силу только тогда, когда подписаны им. Все законы требуют согласия императора и двух палат сейма, причем годовой бюджет должен сначала представляться в нижнюю палату и должен быть принят или отвергнут целиком верхней палатой. Император имеет право созывать, откладывать и распускать палаты одновременно. Члены народного представительства избираются прямым и тайным голосованием и большинством голосов всеми гражданами Германии мужского пола двадцати пяти лет, прожившими в Эльзас-Лотарингии не менее трех лет; за исключением того, что годичное проживание дает право учителям и лицам, занимающим официальные посты. Предложение о множественном голосовании, содержавшееся в правительственном законопроекте 1910 года, было отброшено. Первая палата, избранная по новой системе — та, что была выбрана в октябре 1911 года, — содержала двадцать пять членов Центра, одиннадцать социалистов, десять членов Национальной группы Эльзас-Лотарингии, восемь либерал-демократов и шесть независимых. Независимая позиция, быстро занятая этим органом, вызвала со стороны императора в мае 1912 года угрозу о том, что новая конституция может быть отменена, а Эльзас-Лотарингия присоединена к Пруссии. Этот инцидент вызвал бурю критики, и за пределами ярой пангерманской прессы имперское заявление комментировалось повсеместно в негативном ключе.

ЧАСТЬ III.—ФРАНЦИЯ

ГЛАВА XV

КОНСТИТУЦИИ С 1789 ГОДА

I. Столетие политической нестабильности

Среди европейских государств первого порядка имеется лишь одна республика. В Великобритании заметный успех, с которым монархия была смягчена демократией, оставил сторонникам республиканского стиля правления скудную почву под ногами. Россия пока лишь частично вышла из политического статуса, в котором монархия является одновременно естественной и неизбежной. Германия и Италия в сравнительно недавние дни достигли национальной идентичности посредством процессов, абсолютно обусловленных монархическим руководством. И представляется практически немыслимым, чтобы разнородные национальности Австро-Венгрии столь долго удерживались вместе какой-либо силой, менее осязаемой и повелительной, чем личность общего суверена. Хотя в некоторых из этих случаев функции, обычно связываемые с монархией, более номинальны, чем реальны, остается фактом, что ни в одном из крупных европейских государств, кроме Франции, еще не было найдено целесообразным или возможным обойтись без королевской власти как агентства публичной власти.

312. Множественность конституций. — Цепь обстоятельств, посредством которой народ Франции пришел к своей нынешней республиканской форме правления, составляет одну из самых замечательных глав в истории современной Европы. После веков правительственной централизации в условиях, которые позволяли монархии делать свое лучшее и худшее, последовал гигантский раскол 1789 года, положивший начало череде конституционных изменений, которые придали политической истории французской нации в XIX веке более неустойчивый характер, чем тот, что демонстрировала общественная жизнь любого другого европейского государства. Франция сегодня управляется по своей одиннадцатой конституции со времени падения Бастилии. Все эти одиннадцать конституций, за исключением одной, действительно действовали в течение более или менее продолжительного периода. Но до основного закона, действующего в настоящее время, ни один из этих документов не дожил до своего двадцатилетия. Однажды порвав со своими древними устоями, нация на протяжении многих десятилетий стала игрушкой каждого течения, проносившегося по политическому морю. Лишь в нашем собственном поколении она, по-видимому, окончательно выровнялась для долгого и устойчивого плавания. Конституционная система Третьей республики является продуктом не упорядоченной эволюции, а раскола, экспериментирования, компромисса. Она представляет собой шаткий баланс, который был найден между теми силами радикализма и консерватизма, прогресса и реакции, для вечного конфликта которых Франция превосходным образом служила ареной с 1789 года. Ее связь с более отдаленным прошлым гораздо менее прямая и фундаментальная, чем связь правительственной системы Англии, России, Австро-Венгрии или скандинавских государств. Однако в определенных точках, как выяснится, эта связь жизненно важна. И отношение конституции 1871–1875 годов к нескольким документам, которым она непосредственно предшествовала, имеет существенное значение для наблюдения, поскольку эта совокупность основных законов представляет собой лишь последнюю в ряду мер, посредством которых Франция с 1789 года искала упорядоченности и стабильности в общественных делах. Некоторые из этих мер формировались под преобладающим влиянием радикальной демократии, некоторые — под влиянием монархической реакции; но все они представляют интерес и значение. Для поставленной цели будет достаточно вкратце рассмотреть главные аспекты нескольких конституционных систем, разработка или действие которых с некоторой прямотой способствовали политическим институтам и опыту сегодняшней Франции.

II. Революционная и наполеоновская эпоха

313. Конституция 1791 года. — За десятилетие, прошедшее между вспышкой революции и установлением Консульства, во Франции реально действовали две последовательные конституции: конституция от 3 сентября 1791 года, которая была по существу ниспровергнута восстанием 10 августа 1792 года, и конституция 5 фрюктидора III года (22 августа 1795 г.), прекращенная государственным переворотом 18 брюмера VIII года (9 ноября 1799 г.). Документ 1791 года, по сути представлявший собой компиляцию мер, проголосованных в 1789–1791 годах, был подготовлен комитетом, назначенным Национальным собранием 15 сентября 1789 года. Он был сформирован в основном людьми, которые желали сохранить форму монархии, уничтожив ее суть. Во главе государства было позволено остаться королю, лишенному, однако, многих его привычных прерогатив и обязанному осуществлять под жестким ограничением те немногие, что у него остались. «Королем французов» он отныне должен был быть «милостью Божьей и волей нации». Законодательный орган (Corps législatif) был составлен из одной палаты, 745 членов которой, избранные на двухлетний срок по системе непрямых выборов, распределялись между восемьюдесятью тремя вновь созданными департаментами на тройной основе протяженности, населения и уплаты прямых налогов. Только граждане мужского пола, достигшие двадцати пяти лет и уплачивающие прямые налоги в размере, эквивалентном трехдневному труду, имели право участвовать в выборе выборщиков, которыми, в свою очередь, избирались депутаты. Полномочия законодательного органа были обширными. В отношении мер общего характера король обладал лишь отлагательным вето; иными словами, любая мера, принятая тремя последовательными легислатурами, приобретала силу закона без санкции короля. Финансовые меры не могли быть подвергнуты вето вообще. Королю не давалось права отсрочивать или распускать законодательную палату, и без согласия этого органа никакое объявление войны и никакой договор не имели силы. Перед ним министры, возглавлявшие шесть исполнительных ведомств, несли полную ответственность. В соответствии с господствующими идеями суверенитета народа и разделения властей было предусмотрено, чтобы все судьи избирались народом, равно как и все местные административные органы.

314. Конституция I года (1793). — Конституция 1791 года просуществовала чуть меньше года. Избранный на ее основе Corps législatif после развязывания войны с Австрией уступил растущему требованию об отмене монархии, созвал учредительный конвент из 782 членов и проголосовал за собственное роспуск. 21 сентября 1792 года Конвент собрался и декретировал отмену монархии и установление республики. Помнив на время о цели своего создания, новое собрание назначило 11 октября комитет из девяти человек, которому была поручена задача разработки республиканской конституции. 15 февраля 1793 года комитет представил доклад, а 24 июня Конвент принял ультрареспубликанский государственный строй, главными чертами которого были исполнительный совет из двадцати четырех членов, избираемых законодательным органом из кандидатов, названных вторичными выборщиками департаментов; однопалатный Corps législatif, избираемый косвенно всеобщим избирательным правом мужчин сроком на один год, с полномочиями принимать «декреты», но лишь предлагать «законы»; и порядок, согласно которому проектируемые законы должны были передаваться первичным собраниям граждан для голосования по принципу референдума.

315. Конституция III года (1795). — Из-за интенсивности партийной борьбы внутри Конвента и критического состояния дел в целом конституция 1793 года, хотя и была должным образом ратифицирована народом, никогда не вводилась в действие. На основе декрета от 4 декабря 1793 года Конвент более двух лет поддерживал революционное временное правительство, и когда в октябре 1795 года этот орган прекратил свое существование, он оставил после себя в Конституции III года правительственный документ, существенно отличавшийся от предлагавшегося документа 1793 года. Конституция III года была составлена по спешному приказу Конвента комитетом из одиннадцати человек. Конвент принял план комитета с небольшими изменениями, и когда проект был вынесен на народное голосование, он был одобрен подавляющим большинством в 1 057 390 голосов против 49 997. 23 сентября 1795 года новый государственный строй был торжественно обнародован.

Документ 1795 года, подобно документу 1791 года, предварялся Декларацией прав человека и гражданина, в которой сжато излагались фундаментальные принципы революции. Законодательная власть с тех пор должна была осуществляться совместно двумя палатами — Советом пятисот и Советом старейшин, члены которых должны были избираться одними и теми же выборщиками, но на различных условиях избираемости. Срок полномочий членов обеих палат устанавливался в три года, а треть состава подлежала ежегодному обновлению. Избирательное право было шире, чем по конституции 1791 года, распространяясь теперь на всех граждан старше двадцати одного года, умевших читать и писать, занимавшихся ремеслом или подлежавших прямому налогообложению; однако прежняя система непрямых выборов посредством избирательных коллегий была сохранена. Только за нижней палатой было закреплено право законодательной инициативы. Старейшины, число которых было определено в 250 человек, могли одобрять или отвергать любую представленную им меру, но не имели права ее изменять. Исполнительная власть возлагалась на Директорию в составе пяти членов, избираемых сроком на пятилетний период с ежегодной заменой одного члена. Директоры выбирались Советом старейшин из двойной квоты кандидатов, предложенных Советом пятисот. Помимо создания плюралистической республиканской исполнительной власти, наиболее примечательной чертой конституции было введение двухпалатной законодательной системы, до того времени в основном отвергавшейся французскими реформаторами.

316. Конституция VIII года (1799): избирательная система. — Конституция III года действовала с октября 1795 года до государственного переворота Наполеона 18 брюмера VIII года (9 ноября 1799 г.). В течение полутора месяцев после упомянутого события был составлен новый основной закон, подготовленный в первую очередь во многом Наполеоном и Сиейесом, приведенный в окончательную форму двумя комиссиями, каждая из которых состояла из двадцати пяти членов старых советов, и впоследствии ратифицированный всенародным голосованием. Время от времени изменяемый важными органическими законами, Конституция VIII года (13 декабря 1799 г.) составляла основной закон, по которому Наполеон правил Францией до своего отречения в 1814 году.

Новый документ в девяноста пяти статьях был значительно короче замененного им, но схема управления, которую он предусматривал, была заметно сложнее той, что действовала ранее. В основном наполеоновская конституция затрагивала три предмета: избирательную систему, собрания и исполнительную власть. Номинально была установлена система всеобщего избирательного права мужчин. Однако условия, на которых должны были осуществляться избирательные права, делали этот план гораздо менее демократичным, чем он казался на первый взгляд. Схема была разработана Сиейесом под названием «списков нотаблей». В каждом общинном округе граждане в возрасте двадцати одного года, внесенные в гражданский реестр, уполномочивались выбирать одну десятую от своего числа для составления «общинного списка». Лица, названные в общинном списке, должны были выбрать в своем департаменте одну десятую от своего числа, образовавшую «департаментский список». И аналогично те, чьи имена фигурировали в департаментском списке, должны были выбрать одну десятую от своего числа, образовавшую «национальный список». Из этих трех списков по порядку должны были избираться — в значительной мере Сенатом — государственные служащие округов, департаментов и нации. Никакая избирательная схема никогда не разрабатывалась так, чтобы, основываясь на принципе всеобщего избирательного права мужчин, более эффективно отстранять народ от реального выбора государственных служащих, как местных, так и национальных.

317. Конституция VIII года: органы управления. — Национальных правительственных органов было четыре. Первым был Трибунат, состоявший из 100 членов, одна пятая которых обновлялась каждый год. Функция Трибуната заключалась в обсуждении законодательных мер, но не обязательно в их голосовании. Вторым был Corps législatif, или Законодательный корпус, из 300 членов, одна пятая которых обновлялась ежегодно. Этому собранию вменялась в обязанность власть голосовать по законодательным мерам, но не дебатировать по ним. Третьим был Сенат, состоявший первоначально из шестидесяти пожизненных членов, с увеличением в течение десяти лет до восьмидесяти. Сенат уполномочивался выносить решения о конституционности законов и избирать трибунов, законодателей и консулов из национального списка. Собственные ряды Сената должны были пополняться путем кооптации из тройных списков кандидатов, представляемых Трибунатом, Законодательным корпусом и Первым консулом. Наконец, существовал Государственный совет, организация которого оставлялась намеренно неопределенной. Его члены назначались Первым консулом, и их дело состояло главным образом в подготовке и отстаивании законодательных и административных мер.

Если при этой схеме законодательные органы были слабыми, то исполнительная власть была заметно сильной. Полномочия исполнительного характера возлагались на трех консулов, назначаемых Сенатом на десять лет с правом неограниченного переизбрания. Первому консулу предоставлялась власть обнародовать законы, назначать всех гражданских и военных должностных лиц и совершать множество других дел жизненной важности. Второму и третьему консулам давался лишь «совещательный голос». Было предусмотрено министерство, и по буквам конституции ни один акт правительства не имел силы, если не совершался по ордеру министра. Но на деле принцип безответственности пронизывал наполеоновский режим от самого Первого консула до низшего чиновника. Предоставление Наполеону в 1802 году пожизненного консульства и превращение Консульства в 1804 году в Империю лишь еще более полно сосредоточили в руках одного человека всю полноту правительственной власти во Франции.

III. От Реставрации до революции 1848 года

318. Констатиционная хартия 1814 года. — 3 мая 1814 года — через три недели после подписания Наполеоном Акта об отречении — вернувшийся король из династии Бурбонов Людовик XVIII въехал в Париж. Сенат уже сформулировал документ, обычно именуемый «сенаторской конституцией», который содержал проект либерализованной бурбонской монархии. Ни сам документ, ни его авторство не были приемлемы для нового суверена, и он передал задачу составления конституции комиссии, состоявшей из трех представителей короны, девяти сенаторов и девяти членов Законодательного корпуса. Задача была выполнена быстро. 4 июня новый документ под названием Констиуционная хартия был принят двумя палатами, а десять дней спустя введен в действие. С некоторыми изменениями, в основном в 1830 году, она оставалась основным законом Франции до революции 1848 года.

Правительственная система, предусмотренная Хартией, во многих отношениях была более либеральной, чем та, что господствовала при владычестве Наполеона. Во главе государства стоял неприкосновенный в своей личности король, в чьих руках сосредоточивались полномочия издавать ордонансы, производить назначения, объявлять войну, заключать договоры, командовать армиями и инициировать все меры законодательства. Но было учреждено двухпалатное законодательное собрание, перед которым министры короля могли быть подвергнуты импичменту и без согласия которого не мог быть принят ни один закон и не мог быть введен ни один налог. Верхняя палата, или Палата пэров, состояла из переменного числа членов, назначаемых короной по наследству или пожизненно. Нижняя палата, или Палата депутатов, состояла из представителей, избираемых в департаментах сроком на пять лет, причем одна пятая часть выбывала ежегодно. Было предусмотрено ежегодное собрание палат; и хотя предложение законов было прерогативой исключительно короны, оговаривалось, что любая палата может петиционировать короля с предложением внести меру, касающуюся какого-либо конкретного предмета. Хартия содержала всеобъемлющее перечисление и гарантию гражданских прав французских граждан.

319. Избирательная система. — Хартия предписывала квалификационные требования, предъявляемые к избирателям и депутатам, но не определяла порядок избрания депутатов. Этот пробел был восполнен законом о выборах от 5 февраля 1817 года. Установленной системой была система scrutin de liste. По ней избиратели — мужчины в возрасте не моложе тридцати лет, уплачивавшие каждый год прямой налог в размере не менее трехсот франков — должны были собираться в главном городе департамента и там выбирать всю квоту депутатов, на которую имел право департамент. Система оказалась весьма выгодной для либеральных элементов, чья сила залегала главным образом в городах, и в 1820 году, когда консервативные силы захватили контроль и инициировали всеобщую реакцию, была принята — хотя и после жарких дебатов — мера, полностью изменившая устройство. Состав палаты был увеличен с 258 до 430 человек, и на смену принципу scrutin de liste пришел принцип scrutin d'arrondissement. Каждый округ становился одномандатным избирательным округом, и избирателям разрешалось голосовать только за одного депутата. Таким образом было избрано 258 членов. Остальные 172 избирались в главных городах департаментов теми избирателями департамента, которые платили больше всего налогов — порядок, при котором около двенадцати тысяч более состоятельных избирателей обретали двойной голос. Голосование производилось бюллетенями, но от избирателя требовалось заполнить бюллетень в присутствии назначенного правительством лица и передать его ему в развернутом виде.

320. Либерализующие изменения 1830–1831 гг. — После вынужденного отречения Карла X в 1830 году парламентская комиссия подготовила пересмотр Хартии, который, будучи принят, был навязан новому суверену Луи-Филиппу и продолжал действовать в период Орлеанской монархии. Преамбула первоначального документа, в которой использовались формулировки, создававшие впечатление, что Хартия являлась даром со стороны короны, была исключена. Приостановление действия законов со стороны суверена прямо запрещалось. Каждой палате было предоставлено право инициировать законодательство, была провозглашена ответственность министров перед палатами, а заседания пэров, бывшие до сих пор секретными, стали публичными. Полное обновление депутатов, установленное в 1824 году, было продолжено, но срок полномочий был возвращен к пяти годам. Минимальный возраст избирателей был снижен с тридцати до двадцати пяти лет, а депутатов — с сорока до тридцати. Впоследствии, 19 апреля 1831 года, был принят закон, благодаря которому избирательное право — настолько ограниченное в конце наполеоновского режима, что при населении в 29 000 000 человек в 1814 году насчитывалось не 100 000 избирателей — было заметно расширено. Ценз прямого налога в триста франков был снижен до двухсот, а для определенных профессиональных классов — до ста. В результате этой модификации число избирателей удвоилось, хотя доля наделенных избирательным правом все еще составляла лишь один на сто пятьдесят человек от общего населения, и было бы ошибкой рассматривать правительство Орлеанского периода как более демократичное по своему эффекту, чем то, которому оно предшествовало. В худшем случае это было правительство за счет и для состоятельного среднего класса.

IV. Вторая республика и Вторая империя

321. Республиканская конституция 1848 года. — Свержение Орлеанской монархии в результате восстания 24 февраля 1848 года погрузило Францию в период тяжелой политической неустойчивости. На протяжении более пяти лет нация вновь экспериментировала с республиканизмом, чтобы в конце этого периода выйти из него в виде монархии, империи и владычества Бонапарта. Временное правительство, возникшее в результате революции, предварительно провозгласило республику и призвало нацию избрать по системе прямого всеобщего избирательного права мужчин собрание для разработки конституции. Выборы — первые в своем роде в истории Франции — прошли 23 апреля 1848 года, и Национальное учредительное собрание в составе девятисот членов, из которых восемьсот были умеренными республиканцами, заседало 4 мая в Париже. Летом проект конституции, подготовленный комитетом из восемнадцати человек, прошел должное обсуждение, и 4 ноября он был принят 739 голосами против 30.

Конституция 1848 года провозгласила республику вечной, а народ — суверенным. В ней утверждалось, кроме того, что разделение властей является главным условием свободного правления. Что касается органов государственной власти, она предусматривала, во-первых, законодательное собрание, состоящее из одной палаты в составе 750 депутатов [437], избираемых целиком на три года, напрямую тайным голосованием по принципу департаментского списка (scrutin de liste), выборщиками, единственными необходимыми требованиями к которым были возраст (двадцать один год) и отсутствие ограничений гражданских прав [438]. Исполнительная власть возлагалась на президента Республики, избираемого сроком на четыре года путем прямого и тайного голосования абсолютным большинством всех голосов, поданных во Франции и Алжире. При оговоренных условиях, например если ни один кандидат не получал абсолютного большинства и одновременно по меньшей мере двух миллионов голосов в совокупности, президент должен был избираться Собранием из пяти кандидатов, набравших наибольшее число голосов. За исключением случаев истечения четырехлетнего интервала, президент не подлежал переизбранию. На него возлагались широкие полномочия, включая право предлагать законопроекты, заключать и ратифицировать договоры с согласия Собрания, назначать и смещать министров и других гражданских и военных должностных лиц, а также распоряжаться вооруженными силами. В отношении функций и полномочий министров конституция не была конкретна, и вопрос о том, можно ли законным образом истолковывать этот акт как устанавливающий парламентскую систему правления, оставался одной из постоянных дискуссионных тем на протяжении всего периода его действия [439].

322. От республики к империи. — 10 декабря 1848 года Луи Наполеон, племянник первого Наполеона, был избран президентом подавляющим большинством голосов, а десятью днями позже вступил в должность. В мае 1849 года было избрано Собрание, две трети членов которого являлись убежденными монархистами; так что, как выразился один автор, и президент, самим фактом своего существования, и большинство Собрания были врагами конституции, на основе которой они были избраны [440]. Новый порядок, кроме того, полностью не смог пустить корни в масштабах всей нации. При таком положении дел крушение Республики было лишь вопросом времени. Избирательным законом от 31 мая 1850 года, требовавшим от избирателя постоянного проживания в течение трех лет вместо шести месяцев, правила проведения выборов 1849 года были подорваны, а электорат сократился на три миллиона, то есть фактически на треть [441]. 2 декабря 1851 года произошел тщательно спланированный государственный переворот (coup d'état), по случаю которого Собрание было распущено, избирательный закон 1849 года — восстановлен, а народ, собравшийся на первичных собраниях, призван доверить Президенту полномочия по пересмотру национальной конституции [442]. 20 декабря 7 439 216 голосами против 640 737 народ согласился с этим. После этого, хотя формально продолжая существовать еще год, Республика была уже фактически мертва. 7 ноября 1852 года завеса была сброшена. Сенатус-консюльт (senatus-consulte) постановил восстановить Империю [443], и в ходе плебисцита одиннадцать дней спустя народ 7 824 189 голосами против 253 145 одобрил содеянное. 2 декабря Наполеон III был провозглашен Императором французов.

323. Имперская конституция 1852 года. — Тем временем, 29 марта 1852 года, была введена в действие конституция [444], номинально республиканская, но на деле сильно напоминавшая ту, что действовала в последние годы Наполеона I. Замена позже в том же году президента, которому был предоставлен десятилетний срок полномочий, на императора была лишь вопросом деталей. Сенатус-консюльт (senatus-consulte) от 25 декабря внес все необходимые корректировки, и конституция 1852 года с периодическими изменениями оставалась основным законом Франции вплоть до крушения Империи в 1870 году. На императора возлагались весьма обширные полномочия. Его контроль над административной системой стал практически абсолютным. Он командовал армией и флотом, решал вопросы войны и мира, заключал договоры и даровал помилования. Только он обладал правом законодательной инициативы и провозглашения законов. Только перед ним были ответственны все министры, и от того парламентаризма, который существовал прежде, не осталось и следа. Имелось две законодательные палаты: Законодательный корпус (Corps législatif) из 251 члена, избираемого прямым мужским избирательным правом каждые шесть лет, и Сенат, состоящий из кардиналов, адмиралов и других членов по должности (ex-officio), а также переменного числа членов, назначаемых пожизненно императором. Полномочия Сената, осуществлявшиеся неизменно в тесном взаимодействии с главой государства, имели некоторое значение, но полномочия народной палаты были настолько ограничены, что либеральные правила проведения выборов давали лишь видимость, а не реальность демократии [445].

324. Конституционные изменения 1869–1870 годов. — На протяжении более чем двух десятилетий иллюзия народного правления поддерживалась как уместно. Страна процветала, и правительство, если и нелиберальное, было в целом просвещенным. Недовольство тем не менее нередко давало о себе знать, и особенно во вторую половину своего правления Император находил целесообразным не раз идти на уступки общественным настроениям. В конце шестидесятых годов он был вынужден смягчить законы, касавшиеся прессы и политических собраний, а в 1869–1870 годах он дошел до того, что одобрил серию мер, суливших значительное изменение всей системы государственного управления. Одной из них стал сенатус-консюльт (senatus-consulte) от 8 сентября 1869 года, согласно которому заседания Сената стали публичными, Законодательный корпус получил право избирать всех своих должностных лиц, а парламентская система была номинально восстановлена [446]. Однако в силу того обстоятельства, что министрам не разрешалось быть членами ни Законодательного корпуса, ни Сената и что они объявлялись по-прежнему ответственными перед короной, последствия последнего из упомянутых аспектов реформы оказались незначительными. Сенатус-консюльтом от 20 апреля 1870 года (одобренным на последовавшем 8 мая плебисците) были приняты еще более важные конституционные изменения. Во-первых, Сенат, который до того был фактически имперским советом, был преобразован в законодательную палату, равную по статусу Законодательному корпусу, и обеим палатам было предоставлено право законодательной инициативы. Во-вторых, из конституции было исключено положение о том, что министры должны зависеть исключительно от императора, что расчистило путь для более эффективной реализации парламентской системы правления. Наконец, оговаривалось, что впредь конституция должна изменяться только с прямого одобрения народа [447]. Однако эти реформы запоздали. Они появились лишь тогда, когда популярность Императора была натянута до предела, и из-за почти неминуемо приближающейся войны с Пруссией оставалось мало возможностей для проверки их эффективности.

V. Установление Третьей республики

325. Национальное собрание. — Нынешняя Французская республика была учреждена при обстоятельствах, суливших еще меньшую стабильность, чем та, что демонстрировалась ее предшественницами 1793 и 1848 годов [448]. Провозглашенная в мрачные дни, последовавшие за катастрофой при Седане, она была обязана своим существованием в самом начале тому факту, что после пленения Наполеона III пруссаками и полного крушения Империи возникла, как выразился Тьер, «вакуум власти». Провозглашение было издано 4 сентября 1870 года, когда война с Пруссией шла всего семь недель [449]. В течение оставшихся пяти месяцев противостояния суверенная власть во Франции осуществлялась Временным правительством национальной обороны во главе с генералом Трошю, спешно созданным для реагирования на чрезвычайную ситуацию Гамбеттой, Фавром, Ферри и другими бывшими членами Палаты депутатов. После капитуляции Парижа 28 января 1871 года были назначены выборы в национальное собрание, задачей которого было решить, следует ли продлевать войну и какие условия мира принять из рук победоносных немцев. На разработку новой избирательной системы времени не было. Вследствие этого избирательная процедура Второй республики, предписанная законом от 15 марта 1849 года, была возрождена [450], и на основе всеобщего избирательного права для мужчин 8 февраля было избрано собрание из 758 членов, представлявшее как Францию, так и колонии. Собравшись в Бордо 12 февраля, этот орган единогласным голосованием присвоил историку и парламентарию Тьеру титул «главы исполнительной власти» без фиксированного срока полномочий, проголосовал практически единогласно за прекращение военных действий и уполномочил Тьера приступить к немедленному ведению мирных переговоров.

326. Проблема постоянного правительства. — В ожидании дипломатического урегулирования Собрание было склонно отложить создание постоянной системы государственного управления. Но эту проблему нельзя было долго держать на заднем плане. Существовало несколько возможных решений. Партия легитимистов, то есть сторонников старой монархии Бурбонов, была полна решимости установить королевство во главе с графом Шамбором, внуком Карла X, свергнутого во время революции 1830 года. Точно так же партия орлеанистов настаивала на восстановлении дома Орлеанов, свергнутого в 1848 году, в лице графа Парижского, внука короля-гражданина Луи Филиппа. Меньшая группа тех, кто, несмотря на дискредитацию, которой подвергся дом Бонапартов в ходе войны, остался верен наполеоновской традиции, выступала за возрождение павшей империи плененного Наполеона III. Наконец, в Париже и некоторых частях провинции звучали бескомпромиссные требования окончательного установления республики [451]. В Собрании монархисты превосходили республиканцев по численности в пропорции пять к двум, и, хотя члены были избраны главным образом из-за их взглядов относительно мира, а не конституционных форм, пропорция по всей стране была, вероятно, примерно такой же. Перспективы республиканцев, однако, значительно улучшились благодаря тому факту, что монархисты, не имея ничего общего, кроме оппозиции республиканизму, безнадежно перессорились между собой [452].

327. Закон Риве 1871 года. — По мере того как из хода его заседаний роялистский характер Собрания начал вырисовываться с несомненной отчетливостью, со стороны республиканцев возникла бурная оппозиция затягиванию существования этого органа. Еще до подписания Франкфуртского мира 10 мая 1871 года произошло столкновение между Собранием и радикальным парижским людом, итогом которого стала кровопролитная война Коммуны в апреле-мае 1871 года [453]. Коммунары боролись в корне против государственной централизации, вне зависимости от того, влекло ли это за собой возрождение монархии или нет. Судьба республиканизма никоим образом не была связана с их делом, так что после того, как движение было подавлено правительством с поразительной безжалостностью, политическое будущее нации оставалось столь же неопределенным, как и прежде. Тьер остался на посту главы исполнительной власти, а Собрание, наделившее себя в силу собственного предположения полномочиями, неизмеримо превышавшими те, для осуществления которых оно было избрано, и не ограниченное никаким фиксированным сроком, не подавало ни малейшего признака намерения прекратить свою деятельность. Напротив, 31 августа 1871 года этот орган принял 491 голосом против 94 закон Риве, согласно которому существующий режим должен был увековечиваться на неопределенный срок [454]. Согласно этой мере, Собрание объявило себя обладателем неограниченного суверенитета, включающего осуществление как учредительной, так и законодательной власти. Главе исполнительной власти был присвоен титул Президента Французской республики; при этом оговаривалось, что впредь это должностное лицо несет ответственность перед Собранием и, по всей вероятности, может быть им смещено. С тех пор de facto существовала квазиреспублика с несовершенной парламентской системой правления, но она все еще не имела абсолютно никаких конституционных оснований.

328. Крах монархических программ. — Это аномальное положение дел продолжалось много месяцев, в течение которых Тьер и Собрание отлично служили нации, способствуя ее восстановлению от опустошений войны. Тьер, начинавший как конституционный монархист, все больше приходил к вере в республиканизм как в форму правления, которая меньше всего раскалывала бы французский народ, и в конце 1872 года он безоговорочно причислил себя к сторонникам республиканской программы. Тогда монархисты, объединившись на мгновение в убеждении, что ради блага их собственных дел Тьер должен быть смещен со своего влиятельного поста, добились в Собрании голосования большинства против него и тем самым побудили его подать в отставку 24 мая 1873 года [455]. Противники республиканизма теперь чувствовали, что настал час для прекращения правительственного режима, который все это время рассматривался ими как чисто временный. Монархист маршал Мак-Магон стал Президентом, было сформировано коалиционное министерство монархистов во главе с орлеанистом герцогом Брольи, а республиканизм в печати и политике был поставлен вне закона. Между легитимистами и орлеанистами был выработан изощренный компромисс, согласно которому бурбонский граф Шамбор должен был стать королем под именем Генриха V, а поскольку у него не было наследников, орлеанистский граф Парижский признавался его преемником. Однако весь этот проект пошел прахом из-за упорного отказа графа Шамбора отказаться от белого флага, который на протяжении веков был знаменем дома Бурбонов. Орлеанисты стояли за трехцветный флаг; и таким образом, из-за того, что большинству людей показалось бы вопросом явно второстепенного значения, выживание Республики было на время предопределено [456].

В надежде на то, что со временем они смогут набрать достаточную силу, чтобы посадить своего кандидата на трон без содействия со стороны легитимистов, орлеанисты объединились с бонапартистами и республиканцами 20 ноября 1873 года и проголосовали за то, чтобы зафиксировать срок полномочий президента Мак-Магона ровно в семь лет [457]. Орлеанисты исходили из того, что если в течение этого периода представится возможность возвести графа Парижского на трон, то Президент расчистит путь, уйдя в отставку. Однако эта возможность так и не представилась, и семилетний срок французского президентства, учрежденный таким образом монархистами в собственных интересах, был призван войти в постоянный механизм республиканского государства.

VI. Установление Третьей республики

329. Обстоятельства формирования. — Тем временем открывался путь к тому, чтобы Франция обрела то, чего ей в течение нескольких лет катастрофически не хватало, а именно — конституцию. 19 мая 1873 года министр Дюфор от имени правительства представил Собранию проекты двух органических мер, обе из которых в несколько измененном виде вошли в 1875 году в постоянную конституцию Республики. 24 мая произошла отставка президента Тьера, а также самого Дюфора, но в Собрании два предложенных законопроекта тем не менее были переданы комиссии из тридцати человек. Рассмотрение в комитете шло вяло, и само Собрание не спешило переходить к активным действиям. В течение последовавшего года выдвигались различные проекты и велись бессистемные дискуссии, но никакого прогресса не наблюдалось. Летом 1874 года была избрана новая комиссия из тридцати человек, на которую была возложена задача изучения всех многочисленных предложенных конституционных законов и подготовки доклада по ним. Большинство этой комиссии, будучи по склонности монархистами, ограничилось тем, что предложило в январе 1875 года закон, предусматривающий просто продление существования действующего «сепсенатнне» (семилетия). Лишь после упорных усилий и минимальным большинством голосов (353 против 352) республиканским силам в Собрании удалось провести поправку, предложенную депутатом Валлоном, в которой содержалось конкретное положение об избрании Президента Республики и, следовательно, по логичному выводу, о бессрочности самой Республики [458].

К тому времени, когда 1875 год перевалил за вторую половину, Собрание стряхнуло с себя летаргию и впервые в своей истории систематически занялось разработкой национальной конституции. К этому шагу его подтолкнули пропаганда Гамбетты и других республиканских лидеров, страх легитимистов и орлеанистов перед тем, что сложившаяся неоформленная ситуация приведет к возрождению бонапартизма, а также новый modus operandi, который был ловко согласован между республиканцами и орлеанистами. Убедившись, что орлеанистская монархия, по крайней мере на какое-то время, является невозможной, и предпочитая республику любому предложенному альтернативному варианту, орлеанистские члены Собрания оказали поддержку программе республиканцев в достаточном количестве, чтобы наконец сделать возможной выработку для нации консервативно-республиканской конституционной системы.

330. Тексты и общий характер. — Из органических законов, составляющих конституцию современной Франции, пять законов, датированных 1875 годом, имеют первостепенное значение: (1) закон от 24 февраля об организации Сената; (2) закон от 25 февраля — самый важный из всех — об организации государственных властей; (3) закон от 16 июля об отношениях государственных властей; (4) закон от 3 августа об избрании сенаторов; и (5) закон от 30 ноября об избрании депутатов. В совокупности эти меры иногда именуются «конституцией 1875 года». Другие, более поздние конституционные акты значительной важности включают: (1) закон от 22 июля 1879 года, касающийся местопребывания исполнительной власти и двух палат в Париже; (2) закон от 9 декабря 1884 года, вносящий поправки в существующие органические законы об организации Сената и избрании сенаторов; и (3) законы от 16 июня 1885 года, 13 февраля и 17 июля 1889 года, касающиеся избрания депутатов [459].

Берущая начало в описанных выше специфических условиях, являющаяся плодом труда органа, в котором лишь меньшинство испытывало к ней хоть малейший энтузиазм, конституция Французской республики существенно отличается от любого правительственного акта, с которым знаком англоязычный мир. Она отличается от британской тем, что облечена практически полностью в письменную форму. Она отличается от американской тем, что состоит не из единого документа, а из множества, и тем, что исходит не из великого учредительного собрания, наделенного конкретной задачей формулирования системы государственного управления, а из законотворческого органа, который на самом деле никогда формально не наделялся нацией даже полномочиями по собственно законодательной деятельности, а просто присвоил себе те функции конституционного строительства, которые счел нужным осуществлять [460]. Она состоит просто из органических законов, принятых главным образом временным Собранием 1871–1875 годов, но в определенной степени измененных и дополненных национальным парламентом в последующие годы. В отличие от большинства предшествовавших ей конституций во Франции, она не отличается упорядоченностью расположения или всеобъемлющим содержанием. В ней отсутствует что-либо напоминающее билль о правах [461], и ничего не говорится о суверенитете народа. Она хранит молчание даже в отношении многих существенных аспектов организации и практики государственного управления. В ней нет положений относительно ежегодных бюджетов, и она оставляет нетронутой всю сферу судебной власти. Этот документ устанавливает лишь определенные общие линии организации; все остальное отдается на откуп каналам обычного законодательства.

331. Поправки. — В 1875 году все партии желали, чтобы конституционные законы легко поддавались изменениям, и действительно, большинство людей того времени ожидали, что создаваемая система государственного управления рано или поздно претерпит коренные изменения. Процесс внесения поправок прописан в законе от 25 февраля 1875 года [462]. Поправки могут предлагаться Президентом Республики или любой из палат парламента. Когда Сенат и Палата депутатов большинством голосов в каждой из них объявляют пересмотр конституционных законов необходимым, обе палаты обязаны собраться в качестве Национального собрания, и поправки принимаются абсолютным большинством этого составного органа. В отличие от прежней французской практики, осуществление учредительной и обычной законодательной власти сосредоточено в руках одного и того же круга лиц, причем единственное различие в процедуре в обоих случаях проистекает из временного слияния палат для учредительных целей. Единственное ограничение, наложенное на полномочия Собрания по пересмотру, содержится в пункте, принятом в поправке от 14 августа 1884 года, который запрещает делать республиканскую форму правления предметом предлагаемого пересмотра. На практике поправки были немногочисленны, хотя некоторые из них — например, закон от 9 декабря 1884 года, изменяющий методы избрания сенаторов, а также законы от 16 июня 1885 года и от 13 февраля и 17 июля 1889 года, восстанавливающие одномандатные округа для выборов депутатов и запрещающие множественное выдвижение кандидатур — имели чрезвычайно важное значение.

ГЛАВА XVI

ПРЕЗИДЕНТ, КАБИНЕТ И ПАРЛАМЕНТ

I. Президент

В соответствии с французской системой государственного управления функции чисто исполнительного характера возложены на Президента Республики и кабинет при содействии многочисленного и весьма централизованного корпуса административных служащих. Институту президентства положил начало неспокойный период после прусской войны, когда всеобщее мнение склонялось к тому, что монархия в той или иной форме со временем будет восстановлена. Титул «Президент Республики» был создан в 1871 году; однако должность в ее нынешнем виде едва ли старше избрания маршала Мак-Магона в 1873 году. Характер и функции президентства в немалой степени определялись тем обстоятельством, что создатели этого высокого звания стремились лишь приучить французский народ к видимости личного верховенства и тем самым облегчить будущий переход к монархической системе. С учетом Тьера у Республики к настоящему моменту было девять президентов: Адольф Тьер (1871–1873), маршал Мак-Магон (1873–1879), Жюль Греви (1879–1887), Ф. Сади-Карно (1887–1894), Казимир-Перье (с июня 1894 по январь 1895 года), Феликс Фор (1895–1899), Эмиль Лубе (1899–1906), Арман Фалльер (1906–1913) и Раймон Пуанкаре, избранный в начале 1913 года.

332. Избрание и цензы. — Президент избирается срочно на семь лет коллегией выборщиков, состоящей из членов Сената и Палаты депутатов, которые заседают в Версале в качестве Национального собрания. Выбор осуществляется абсолютным большинством голосов объединенного органа. Конституционный закон от 16 июля 1875 года устанавливает, что по меньшей мере за месяц до истечения срока своих полномочий Президент должен созвать Национальное собрание для выборов преемника. В случае отсутствия такого созыва заседание происходит автоматически на пятнадцатый день до истечения срока; а в случае смерти или отставки Президента палаты обязаны собраться немедленно без специального созыва [463]. Вице-президента не существует, как и какого-либо закона о престолонаследии, поэтому всякий раз, когда президентский пост оказывается вакантным, должны проводиться новые выборы; и в какое бы время и при каких бы обстоятельствах они ни начались, срок полномочий вновь избранного Президента составляет по регламенту семь лет. Как это было в случае с убийством Сади-Карно в 1894 году, вакансия может возникнуть совершенно неожиданно. Однако даже при самых нормальных условиях выборы Президента во Франции не сопровождаются никаким периодом предвыборной агитации, который мог бы сравниться с аналогичным событием в Соединенных Штатах. Собрание неизменно избирает человека, который долгое время был членом одной из палат (и возможно, председательствовал в ней), имел опыт работы в комитетах и, как правило, на одном или нескольких министерских постах и который, прежде всего, не слишком агрессивен и властен. Выборы способны пройти через все стадии в течение сорока восьми часов. Требования, необходимые для избрания, чрезвычайно широки. До 1884 года любой гражданин мужского пола, независимо от возраста, принадлежности или обстоятельств, обладал пассивным избирательным правом. В упомянутом году члены семей, правивших во Франции, были лишены этого права, и это остается единственным формальным дисквалификационным признаком. Президент имеет право на неограниченное переизбрание [464].

333. Привилегии. — Президенту выплачивается сумма в 1 200 000 франков в год: половина в качестве жалования, половина на покрытие дорожных расходов и издержек, ложащихся на него как на официального представителя нации. Он проживает в Елисейском дворце, где в известной степени поддерживает пышность и церемониал, которые обычно ассоциируются только с монархией. Его достоинство защищено специальными и эффективными наказаниями за оскорбление и клевету. Подобно Президенту Соединенных Штатов, в течение срока своих полномочий он освобожден от процедур обычных судов; но, как и его американский коллега, он может быть судим Сенатом по статьям об импинджменте (обвинении), предъявленным нижней законодательной палатой. Президент Соединенных Штатов может быть подвергнут импичменту за «государственную измену, взяточничество и другие тяжкие преступления и проступки»; французский Президент может быть подвергнут импичменту только за государственную измену. С другой стороны, в то время как наказание, которое может быть наложено на американского Президента по решению Сената, ограничивается отстранением от должности и лишением права занимать должности, французская конституция не устанавливает никаких пределов для наказания, которому может быть подвергнут Президент, осужденный за государственную измену. С точки зрения закона он может быть приговорен к смертной казни.

334. Полномочия: участие в законотворчестве. — Президент обладает многочисленными и, по крайней мере на бумаге, грозными полномочиями. Первая группа относится к созданию законов. «Президент Республики, — гласит конституционный закон от 25 февраля 1875 года, — обладает правом законодательной инициативы наравне с членами обеих палат. Он провозглашает законы после того, как они вотированы обеими палатами; и он следит за их исполнением и обеспечивает его» [465]. Совместное обладание правом законодательной инициативы, осуществляемое через кабинет, — это то, чем не располагает американский Президент, который может лишь предлагать и рекомендовать меры, считающиеся им желательными. Президент Франции, напротив, обладает лишь отлагательным вето. Он может вернуть неугодную ему меру на новое рассмотрение в парламент; но если она принимается повторно даже простым большинством, он обязан провозгласить ее законом. Если же право вето практически не существует, Президент обладает важным прерогативом в виде права издавать ордонансы, имеющие силу дополнительного законодательства. Это могут быть не просто исполнительные распоряжения по детальным вопросам, подобные тем, что издаются Президентом США, а масштабные предписания, считающиеся существенными для применения законов в целом. Единственное ограничение заключается в том, что такие ордонансы не должны противоречить конституции или любому постановлению палат. Это полномочие, как ни странно, опирается не на какое-то эксплицитное конституционное положение, а исключительно на обычай. Право, которым обладает Президент с согласия Сената распускать Палату депутатов до истечения срока ее полномочий, тем самым приближая всеобщие выборы, также может служить средством оказания значительного влияния на законодательные процессы и результаты.

335. Полномочия: исполнительные и судебные. — Будучи главой национальной администрации, Президент назначает на все гражданские и военные должности, связанные с центральным правительством. Его назначения не требуют ратификации Сенатом или любым другим органом. Он может даже создавать указом новые должности. И его право освобождения от должности, за исключением определенных случаев, абсолютно ничем не ограничено. Назначения и смещения, однако, на практике осуществляются через кабинет, и в непосредственном распоряжении Президента нет никакого патронажа, кроме постов в его собственном домашнем хозяйстве. В отношении иностранных дел полномочия Президента более существенны. Подобно американскому Президенту, он представляет свою страну при отправке и принятии послов, министров, посланников и консулов, а также при переговорах и заключении договоров. Договоры, затрагивающие вопросы мира, торговли, территориальных владений, финансов или правового положения французов в иностранных государствах, требуют ратификации палат; другие не требуют таких действий, и даже иностранный союз может быть заключен исполнительной властью самостоятельно. В военной сфере Президент является главнокомандующим вооруженными силами нации — сухопутными и военно-морскими. Он не может объявлять войну без согласия палат; но через ведение иностранных дел он может в любой момент, во многом подобно Президенту Соединенных Штатов, создать ситуацию, при которой война станет неизбежной. Наконец, Президент наделен полномочиями помилования и отсрочки исполнения приговора, хотя амнистия может быть дарована только законом [466].

II. Кабинет

336. Значение в структуре правительства. — «Нет, — говорит английский писатель прошлого поколения, — ни одного живого должностного лица, которое занимало бы более жалкое положение, чем французский Президент. Старые короли Франции царствовали и управляли. Конституционный Король, согласно г-ну Тьеру, царствует, но не управляет. Президент Соединенных Штатов управляет, но не царствует. Президенту Французской республики выпало на долю ни не царствовать, ни не управлять» [467]. Слабость положения французского Президента проистекает конкретно из двух статей конституционного закона от 25 февраля 1875 года. Одна из них устанавливает, что «каждый акт Президента Республики должен быть контрассигнован министром». Другая предусматривает, что «министры несут коллективную ответственность перед палатами за общую политику правительства и индивидуальную — за свои личные действия» [468]. При действии этих принципов кабинет становится реальной исполнительной властью. Подобно суверену Великобритании, Президент не может совершать ошибок, поскольку акты, которые официально являются его актами, на самом деле выполняются министрами, которые одни (за исключением случаев государственной измены) несут за них ответственность. Избираемый членами парламента, Президент обычно принадлежит к той партийной группе, которая находится в данный момент на подъеме, и ею же держится в подчинении. Лидерами этой группы являются министры, и в весьма значительной степени Президент просто пассивно одобряет политику этой группы людей и подписывает и провозглашает меры, которые она проводит через палаты.

337. Организация и функции. — Министерские портфели создаются исполнительным указом. Их число несколько варьировалось. В 1875 году их было девять. В 1879 году был создан десятый. Между 1881 и 1887 годами их было одиннадцать. Сегодня их двенадцать, а именно: (1) внутренних дел; (2) финансов; (3) военный; (4) юстиции и культов; (5) морской; (6) колоний; (7) народного просвещения; (8) иностранных дел; (9) торговли; (10) сельского хозяйства; (11) общественных работ, почт, телеграфов и телефонов; и (12) труда. Портфели могут не только создаваться, но и перераспределяться простым исполнительным указом, хотя необходимые финансовые ассигнования, разумеется, обусловлены одобрением палат. Премьер-министр может занимать любой из министерских постов или даже два из них одновременно. Он назначается Президентом и, действуя совместно с Президентом, назначает своих коллег и распределяет между ними соответствующие портфели. Обычно, хотя и не обязательно, министры являются членами Сената или Палаты депутатов, главным образом последней [469]. Будучи членами палат или нет, они имеют право присутствовать на всех заседаниях обеих палат и принимать особо привилегированное участие в дебатах. Министры получают годовое жалование в размере 60 000 франков и проживают, как правило, в официальных особняках, содержащихся для глав ведомств, которыми они руководят.

В совокупности министры обладают двумя наборами функций, которые существенно различаются. Один они выполняют в качестве «совета», другой — в качестве «кабинета». В качестве совета они осуществляют общий надзор за исполнением законов в целях обеспечения эффективности и единства государственных дел. В случае смерти, недееспособности или отставки Президента Совет уполномочен исполнять обязанности главы государства до тех пор, пока Национальное собрание не выберет преемника. В качестве кабинета министры формулируют фундаментальную политику правительства и представляют его в палатах. Совет является административным органом и прямо признается законом; кабинет — политическим и таковым не признается. На заседаниях Совета Президент Республики не только присутствует, но и председательствует; на заседаниях кабинета он редко даже появляется. Однако, за исключением Президента, оба органа по своему персональному составу идентичны [470].

338. Парламентская система: множество партий. — На бумаге во Франции сегодня существует парламентская система правления, по существу схожая с той, что преобладает в Великобритании [471]. Полномочия Президента носят лишь номинальный характер. Реальную исполнительную власть составляют министры. Эти министры несут ответственность — коллективно по общим вопросам и индивидуально по частным — перед палатами, а на деле перед Палатой депутатов. При поражении по любому важному предложению они уходят в отставку в полном составе. Парламентское правление во Франции означает, однако, на практике нечто совершенно иное, чем то, что оно означает по ту сторону пролива. Главная причина этого кроется в совершенно ином статусе политических партий в двух странах. В Великобритании, хотя в последние годы и возникли мелкие политические группы, усложняющие ситуацию, политическая жизнь нации по-прежнему в значительной степени ограничивается двумя великими соперничающими партиями, которые противопоставляют друг другу относительно сплоченный фронт и между которыми вряд ли возможно какое-либо слияние или аффилиация. Во Франции, напротив, существует множество партий, и ни одна из них, по-видимому, никогда не окажется в положении, позволяющем ей доминировать в правительстве в одиночку. Выборы 1910 года прислали в Палату депутатов представителей не менее чем девяти различных политических групп. Ни одно министерство не может быть сформировано с надеждой на то, что оно сможет рассчитывать на рабочее большинство в Палате, если оно не представляет в своем составе коалицию нескольких партий. Правительство, сформированное таким образом, однако, почти неизбежно колеблется и недолговечно. Оно не способно угодить всем группам и интересам, на которые опирается; оно не смеет обидеть ни одно из них; в конечном итоге оно нередко вызывает недовольство у всех.

339. Частота министерских смен. — Именно из этого положения дел проистекает поразительная частота, с которой во Франции происходят министерские кризисы и смены кабинетов. Министерство г-на Пуанкаре, сформированное в январе 1912 года, было сорок пятым в истории французского парламентаризма с 1875 года — периода всего в тридцать семь лет. Между 1875 и 1900 годами прошло лишь четыре года без хотя бы одной смены кабинета. После 1900 года смены стали несколько менее частыми. Министерство Вальдека-Руссо 1899–1902 годов — самое долговечное с 1875 года — продержалось фактически три года; министерство Комба 1902–1905 годов просуществовало более двух с половиной лет; а министерство Клемансо 1906–1909 годов чуть-чуть не дотянуло до двух лет и девяти месяцев. Тем не менее в общей сложности девять министерств в течение тринадцати лет означают в среднем лишь полтора года на одно министерство. Справедливости ради следует сказать, что обычный «кризис» вряд ли влечет за собой полную смену кабинета. Потерпев поражение в Палате или не имея возможности продвигаться вперед, министерство в полном составе уходит в отставку; но, как правило, многие члены немедленно назначаются вновь, возможно, с изменением портфелей. Определенная преемственность проистекает также из того факта, что подчиненные служащие в различных ведомствах пользуются разумной стабильностью срока пребывания в должности. Тем не менее наиболее очевидная черта парламентского правления в его нынешнем виде во Франции и в других континентальных странах — его нестабильность. Лишь там, где, как в Англии, имеются две крупные партии, каждая из которых обладает солидарностью и достаточной силой в случае возвращения к власти для поддержки однородного и сочувствующего им министерства, можно в полной мере реализовать более желательные результаты парламентской системы. Пока нет никаких свидетельств того, что такие партии находятся во Франции в процессе зарождения [472].

340. Интерпелляция. — Непрочность положения французских министерств усугубляется таким парламентским инструментом, как интерпелляция. Как и в Великобритании, каждый член обеих палат обладает правом в любое время задать главе исполнительной власти прямой вопрос относительно любого государственного дела, которое без нарушения приличий может стать предметом открытого обсуждения. Однако министру нельзя задавать вопросы без его согласия, и инцидент обычно обходится без дебатов. Во Франции же любой член может направить министру интерпелляцию, призванную не получить информацию, а поставить правительство в оборонительную позицию и спровоцировать дебаты, которые могут закончиться свержением министерства на какой-нибудь чисто технической почве или по другому вопросу, сам по себе имеющему лишь второстепенное значение. Интерпелляция — это вызов. Она назначается специальным порядком на день, определенный палатой, и почти неизменно приводит к вотуму доверия или недоверия министрам. В том виде, в каком она применяется во Франции, интерпелляция слишком легко поддается целям чистой фракционности, чтобы ее можно было признать ценной чертой парламентской процедуры [473].

III. Парламент: Сенат и Палата депутатов

341. Двухпалатная система. — С роспуском Генеральных штатов в 1789 году Франция окончательно отказалась от парламентской системы, основанной на средневековом принципе сословий. На протяжении более чем ста лет, однако, схема парламентской организации, которая должна была прийти на смену отброшенной, оставалась неопределенной. Во время революции ультрадемократические реформаторы очень часто выступали за сохранение национального собрания из одной палаты, и лишь с про promulgation (провозглашением) конституции 1795 года была введена в действие структура правления, включавшая положение о двухпалатном законодательном органе. За двухпалатной системой 1795–1799 годов последовал аномальный законодательный режим Наполеона, но по Конституционной хартии 1814 года двухпалатный принцип был возрожден и непрерывно применялся в течение тридцати четырех лет. Законодательным органом Второй республики было однопалатное собрание, но элементом перехода ко Второй империи стало возрождение Сената, и на протяжении всего правления Наполеона III законодательные палаты номинально были двумя, хотя лишь в 1870 году Сенат как законодательный орган был уравнен в правах с Законодательным корпусом. В целом можно утверждать, что к периоду, когда конституция Третьей республики обрела форму, политический опыт нации доказал, что двухпалатная система является наиболее естественной, безопасной и эффективной. Первым положением Конституционного закона об организации государственных властей, принятого 25 февраля 1875 года, было то, что законотворческая власть Франции должна осуществляться национальным парламентом, состоящим из (1) Палаты депутатов и (2) Сената. Одно из них, как было решено, должно было опираться на широкую демократическую основу. Другое планировалось, как это принято в отношении вторых палат, несколько более удаленным от непосредственного контроля избирателей страны. Но обе палаты предназначались фундаментально для претворения в законы воли народа, в котором четко сосредоточен суверенитет французской нации. И даже самый беглый обзор французской системы государственного управления в ее нынешнем виде убедит в том, что структура и организация парламентского органа соответствуют обычаям демократического государства даже в большей степени, чем это предполагали основатели существующего порядка.

342. Сенат в его первоначальном виде. — Решив, что парламент должен состоять из двух ветвей, Национальное собрание в 1875 году столкнулось со сложной задачей формирования верхней палаты, которая не была бы простой копией нижней и в то же время не привносила бы в демократическую конституционную систему чужеродный элемент аристократии. Найденным решением стала палата, места в которой должны были быть полностью выборными, но не находиться в непосредственном распоряжении народа. Конституционным законом от 24 февраля 1875 года предусматривалось, что Сенат должен состоять из трехсот членов, из которых двести двадцать пять должны избираться департаментами и колониями и семьдесят пять — самим Национальным собранием [474]. Департаменты Сена и Нор уполномочивались избирать по пять сенаторов, остальные — по четыре, три или два, как указано в законе. Сенаторы от департаментов и колоний должны были избираться абсолютным большинством и по системе scrutin de liste коллегией, заседающей в административном центре департамента или колонии и состоящей из депутатов, генеральных советников и делегатов, избираемых по одному от каждого муниципального совета из числа избирателей коммун. Сенаторы, избираемые Собранием, должны были избираться по системе scrutin de liste и абсолютным большинством голосов. Никто не мог быть избран, если он не достиг сорокалетнего возраста и не пользовался в полном объеме гражданскими и политическими правами. Семидесяти пяти сенаторам, избранным Собранием, предписывалось сохранять свои места пожизненно, а возникающие вакансии должны были заполняться самим Сенатом. Все остальные члены должны были избираться на девять лет с обновлением на треть каждые три года.

343. Сенат: состав и выборы в настоящее время. — Разработанная таким образом система в основном действует и поныне. Главные отличия от нее заключаются в тех изменениях, которые были введены конституционным законом от 9 декабря 1884 года, постановившим: (1) что метод кооптации при выборах должен быть отменен и что, хотя нынешние пожизненные члены сохраняют свои места до конца жизни, все вакансии, возникающие впоследствии вследствие смерти таких членов, должны заполняться в департаментах обычным порядком, и (2) что коллегия выборщиков департамента должна быть расширена за счет включения в нее не просто одного делегата от каждого муниципального совета, а от одного до двадцати четырех (тридцати в случае Парижа) в зависимости от числа членов в совете [475]. Этим же законом члены семей, некогда правивших во Франции, объявлялись не имеющими права быть избранными; а согласно акту от 20 июля 1895 года никто не может стать членом той или иной палаты парламента, если он не выполнил закон о воинской обязанности.

Немногие из пожизненных членов дожили до сегодняшнего дня. Когда они исчезнут, французский Сенат будет представлять собой компактный корпус из трехсот человек, распределенных по департаментам примерно пропорционально численности населения и во всех случаях избираемых коллегиями выборщиков, все члены которых сами были избраны непосредственно народом. Нынешнее распределение дает департаменту Сена десять мест, департаменту Нор — восемь, другим — по пять, четыре, три и два вплоть до территории Бельфор, трех департаментов Алжира и колоний Мартиника, Гваделупа, Реюньон и Французская Вест-Индия, которые направляют по одному сенатору. Долгое время воспринимавшийся республиканцами с подозрением, Сенат стал рассматриваться французами в целом как, возможно, самое совершенное творение Республики [476]. В наши дни его состав пополняется преимущественно за счет депутатов, поэтому он включает в себя не только множество выдающихся людей в области литературы и науки, но и необычайно высокую долю опытных дебатеров и парламентариев. Ведущий американский авторитет отмечал, что он «состоит из столь внушительного корпуса людей, какого не сыскать ни в одной законодательной палате во всем мире» [477]. Заседания Сената с 1879 года проводятся во Дворце Люксембург — великолепном здании на левом берегу Сены, относящемся к началу XVII века [478].

344. Палата депутатов: состав. — 597 членов нижней законодательной палаты избираются непосредственно народом на условиях, регулируемых чередой избирательных законов, главным из которых является органический закон от 30 ноября 1875 года [479]. Избирательным правом наделяются все жители мужского пола, достигшие двадцати одного года и не являющиеся уголовными преступниками, банкротами, не состоящие под опекой и не находящиеся на действительной военной или военно-морской службе. Цензов образования или имущества не существует. Единственными требованиями являются внесение имени избирателя в списки избирателей и наличие доказанного шестимесячного проживания в коммуне, в которой он собирается голосовать. Условия предоставления избирательного права предписываются государством; однако ведение и ежегодный пересмотр избирательных списков возлагаются на коммуну, причем списки являются едиными для коммунальных, окружных, департаментских и национальных выборов. Французская система регистрации отличается исключительной эффективностью и, по сравнению с британской, дешевизной.

345. Избирательный округ и парламентские кандидатуры. — Избирательной единицей во Франции является округ (аррондисман) — административное подразделение департамента. Каждый аррондисман избирает одного депутата, если его население не превышает 100 000 человек; в противном случае он делится на одномандатные округа — по одному на каждые 100 000 жителей или оставшуюся часть от этого числа. Новое распределение проводится после каждой пятилетней переписи населения, когда каждому из восемьдесят шести департаментов выделяется квота представителей, пропорциональная численности населения. Нынешний метод выборов, при котором отдельный избиратель голосует в своем аррондисмане или округе только за одного депутата, известен как scrutin d'arrondissement. Установленный в 1876 году, scrutin d'arrondissement применялся до 1885 года, когда по воле Гамбетты был осуществлен переход к системе, при которой за депутатов от всего департамента голосовали по единому списку, подобно тому, как избираются выборщики президента в американском штате. Эта система — так называемый scrutin de liste — просуществовала лишь до 1889 года, когда вновь был восстановлен scrutin d'arrondissement [480].

Полный состав Палаты избирается одновременно на четырехлетний срок, за исключением тех случаев, когда Палата распускается раньше. От кандидата не требуется никакого выдвижения или подобных формальностей. Однако для участия в выборах он должен быть квалифицированным избирателем и достичь возраста двадцати пяти лет. Согласно закону от 30 ноября 1875 года, государственным служащим запрещается баллотироваться в округах, где их положение могло бы позволить им влиять на выборы, а по закону от 16 июня 1885 года члены семей, когда-либо царствовавших во Франции, лишены этого права. Все, что требуется от лица, обладающего необходимыми юридическими квалификациями и желающего стать кандидатом, — это за пять дней до выборов сдать префекту департамента, в котором должны состояться выборы, заверенную мэром декларацию с указанием названия избирательного округа, в котором он намеревается добиваться избрания. Даже эта незначительная формальность была введена лишь Законом о множественном выдвижении кандидатур 1889 года, которым оговаривается, что никто не может быть кандидатом более чем в одном округе. Французский электорат по общему признанию равнодушен к осуществлению избирательного права, но методы предвыборной борьбы, ставшие привычными в других странах, применяются систематически, и порой пробуждается немалая доля общественного интереса. [480]

346. Проведение парламентских выборов. — Избирательный процесс прост и недорог. Голосование осуществляется тайным бюллетенем, и голосование длится только один день. Как правило, голосование проходит в мэрии (mairie) или муниципальном здании коммуны под непосредственным наблюдением избирательного бюро, состоящего из председателя (обычно мэра), четырех асессоров и секретаря. Государство не предоставляет избирательные бюллетени, но можно рассчитывать на то, что один или несколько кандидатов восполнят этот недостаток. Подсчет голосов является публичным, и результат объявляется без промедления. Если обнаруживается, что ни один кандидат в округе не набрал абсолютного большинства поданных голосов и одновременно четвертой части от числа голосов, которые зарегистрированные избиратели округа по закону способны подать, назначается второе голосование (так называемый баллотаж) на воскресенье через неделю после предстоящего. Ни один из кандидатов, за которых голосовали, не выбывает из борьбы, если только не заявляет о добровольном снятии кандидатуры; новые кандидаты могут вступить в гонку даже в столь поздний день; и тот, кто во время второго голосования добивается простого большинства, объявляется избранным. По общему мнению наблюдателей, принцип второго тура голосования в том виде, в каком он применяется во Франции, не имеет особой решающей ценности. Центральное государтво посредством различных механизмов привыкло оказывать существенное влияние на парламентские выборы; однако все более или менее влиятельные политические группы в тот или иной момент извлекали выгоду из этой практики, и в настоящее время существует всеобщее согласие с ней, за исключением потерпевших поражение кандидатов, чьи перспективы были ею подорваны.

IV. Проблема избирательной реформы

347. Скрутен де лист и скрутен д'аррондисман. — В последние годы, особенно среди республиканцев и социалистов, возникло настойчивое требование коренной реформы избирательного процесса. Критики существующей системы далеко не едины в том, что именно было бы более предпочтительно, но в целом существуют две преобладающие программы. Одна из них призывает просто к отказу от скрутен д'аррондисман и возвращению к скрутен де лист. Другая предполагает как возвращение к скрутен де лист, так и принятие схемы пропорционального представительства. Аррондисман, как утверждают многие, слишком мал, чтобы удовлетворительно служить в качестве избирательной единицы. В столь ограниченной сфере более крупные интересы нации рискуют оказаться вне поля зрения, а политическая жизнь склонна сводиться к утомительному кругу компромиссов, демагогии и мелочей. Если бы, как утверждается, все депутаты от департамента избирались по единому списку, избиратель выше ценил бы свою привилегию, кандидат имел бы возможность вести более достойную кампанию, а общегосударственные вопросы реже затенялись бы проблемами и интересами частного и чисто локального характера. Профессор Дюги из Бордоского университета, являющийся одним из наиболее искусных представителей этой предлагаемой реформы, утверждает: (1) что схема скрутен де лист лучше согласуется с фундаментальной теорией представительства во Франции, согласно которой депутаты, отправляющиеся в Париж, выступают в качестве представителей нации в целом, а не отдельной местности; (2) что скрутен д'аррондисман облегчает коррупцию благодаря искушению, которое он предоставляет кандидатам делать избирателям обещания услуг, назначений и орденов, и (3) что преобладающая система существенно усиливает более или менее сомнительное влияние, которое правительство способно оказывать на избрание депутатов. [481] Не похоже, чтобы в период 1885–1889 годов, когда действовал скрутен де лист, были реализованы те весьма желательные цели, которых теперь надеются достичь путем его восстановления; более того, эта система оказалась более склонной к угрожающим действиям амбициозного Буланже, чем скрутен д'аррондисман мог бы это допустить. Однако справедливости ради следует отметить, что испытание этой системы было весьма кратковременным и пришлось на период необычайной политической нестабильности.

348. Пропорциональное представительство. — По мнению многих реформаторов, простое укрупнение избирательной единицы, каким бы желательным оно ни само по себе, отнюдь не было бы достаточным для того, чтобы поставить национальный парламент на прочно удовлетворительную основу. Во Франции растет спрос на принятие какой-либо схемы, при которой меньшинства в пределах отдельных департаментов получали бы право на пропорциональное представительство в Палате в Париже. Отсюда вторая программа реформ призывает не только к скрутен де лист, но и к пропорциональному представительству. За последние два десятилетия распространение идеи пропорционального представительства в Европе происходило быстро. Начавшись в 1891 году, этот механизм принимался один за другим швейцарскими кантонами, пока теперь он не используется в той или иной мере более чем в половине из них. С 1899 года Бельгия применяет его при избрании всех членов обеих палат своего парламента. В 1906 году он был принят Финляндией и германским государством Вюртемберг. В 1908 году Дания, в которой эта система применялась при избрании членов верхней палаты с 1867 года, распространила ее применение на выборы в муниципалитеты. [482] В 1907 году акт шведского парламента (подтвержденный после всеобщих выборов 1909 года) применил его к выборам в обе законодательные палаты, во все парламентские комитеты, а также в провинциальные и городские советы. Во Франции в 1909 году под руководством г-на Шарля Бенуа была организована Лига пропорционального представительства, которая в последние годы ведет очень активную и многообещающую пропаганду. Основные аргументы, используемые сторонниками предлагаемой реформы, заключаются в следующем: (1) ее принятие приведет к значительному увеличению общего числа голосов, поданных на парламентских выборах, поскольку избирателям, принадлежащим к партиям меньшинства, будет гарантировано реальное представительство; (2) больше не будет возможности для того, чтобы число избирателей, не представленных депутатами их собственных политических взглядов, превышало число столь представленных избирателей, как это происходит регулярно в настоящее время; [483] и (3) на парламент, в котором различные партии представлены пропорционально их силе на голосовании, можно положиться в том, что он узнает и исполнит волю нации с большей точностью, чем законодательный орган, избранный по принципу мажоритарной системы. [484]

349. Правительство и реформа. — На протяжении более чем десятилетия сменяющие друг друга министерства Франции были привержены делу избирательной реформы. В марте 1907 года специальный комитет Палаты депутатов (Комиссия всеобщего избирательного права), назначенный для рассмотрения различных законопроектов, представленных по этому вопросу, доложил схему пропорционального представительства, посредством которой, как полагали, можно было устранить определенные недостатки, присущие «списочной системе» Бельгии. Выборы должны были проводиться по системе скрутен де лист, и избирателю разрешалось подавать столько голосов, сколько имелось подлежащих замещению мест, и концентрировать столько из этих голосов, сколько он пожелает, на одном кандидате. [485] В ноябре 1909 года Палата депутатов приняла резолюцию в пользу установления как скрутен де лист, так и пропорционального представительства, однако никакого закона по этому вопросу принято не было, и на выборах апреля–мая 1910 года преобладающим вопросом, несомненно, был вопрос избирательной реформы. Согласно подсчетам Министерства внутренних дел, из 597 избранных в это время депутатов 94 не определили своего отношения к избирательной реформе; 35 выступали против каких-либо изменений существующей системы; 32 высказывались за несколько измененный скрутен д'аррондисман; 64 являлись сторонниками чистого скрутен де лист; 272 официально высказались в пользу скрутен де лист в сочетании с пропорциональным представительством; а 88 выступали за избирательную реформу, хотя и не были привязаны к какой-либо конкретной программе. Таким образом, большинство, выступавшее за изменения того или иного рода, оказалось заметно крупным.

350. Программа Бриана. — 30 июня 1910 года министерство Бриана выдвинуло план, который задумывался как альтернатива предложениям Комиссии всеобщего избирательного права. Его основные черты заключались в следующем: (1) возврат к скрутен де лист с департаментом в качестве избирательного округа, за исключением того, что департамент, имеющий право более чем на пятнадцать депутатов, в избирательных целях должен был разделяться, а имеющий менее четырех — объединяться с другим; (2) выделение одного депутата на каждые 70 000 жителей или основную их часть; (3) деление общего числа зарегистрированных в департаменте избирателей на число депутатов, на которое департамент должен иметь право, причем полученное частное служило средством определения числа депутатов, направляемых в Палату от каждого конкурирующего списка; (4) определение этого числа путем деления вышеупомянутого частного на среднее число голосов, полученных кандидатами каждого конкурирующего списка, что привносило элемент пропорционального представительства; (5) составление списков в каждом департаменте из кандидатов, выдвинутых ста избирателями; (6) ограничение каждого избирателя правом голосования только за один список; и (7) продление срока полномочий Палаты с четырех до шести лет, причем треть членов должна была избираться каждые два года. В правительственной декларации, сопровождавшей оглашение этого плана, премьер-министр Бриан заявил, что следствием скрутен д'аррондисман стало сужение политического кругозора депутатов; что избирательный округ должен быть расширен, дабы интересы нации преобладали над интересами отдельного округа; и что, хотя в демократии должно править большинство, правительство благосклонно относится к пропорциональному представительству постольку, поскольку принятие этого принципа может предотвратить подавление действительно важных меньшинств.

351. Законопроект об избирательной реформе 1912 года. — В феврале 1911 года, во время прохождения законопроекта Бриана об избирательной реформе, произошла смена министерств. Пришедшее ему на смену правительство Мони сохраняло в течение своего недолгого пребывания у власти (март–июнь 1911 года) благожелательное отношение, продемонстрированное его предшественником, и в начале этого периода Комиссия всеобщего избирательного права представила на рассмотрение Палаты проект нового закона, благодаря которому детали пропорционального плана были возвращены к более строгому соответствию с элементами бельгийской системы. В период министерства Кайо (с июня 1911 года по январь 1912 года) обсуждения продолжались, но прогресс был незначительным. Министерство Пуанкаре, сформированное в начале 1912 года, заявило, что нация настойчиво выразила свое стремление к глубокой реформе, и пообещало, что в продолжение работы, уже проделанной парламентской комиссией, оно предпримет шаги к принятию меры реформирования, которая «обеспечит более точное представительство политических партий и предоставит избранным ту свободу, которая необходима для подчинения местных интересов национальным во всех случаях». В течение первых месяцев 1912 года рассмотрение этого вопроса форсировалось в Палате, и 10 июля весь правительственный законопроект об избирательной реформе был принят 339 голосами против 217. На момент написания (октябрь 1912 года) этот законопроект находится на рассмотрении в Сенате. Законопроект в том виде, в каком он был принят в Палате, в сущности включает предложения Бриана 1910 года. [486] Благодаря возрождению скрутен де лист с крупным департаментом или группой мелких в качестве избирательного округа и с добавлением механизма представительства меньшинств этот закон в случае его вероятного окончательного принятия в значительной степени преобразует условия, в которых сегодня проводятся парламентские выборы.

ГЛАВА XVII

ПАРЛАМЕНТСКАЯ ПРОЦЕДУРА — ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ

I. Организация и работа палат

352. Сессии. — Согласно конституционному закону от 16 июля 1875 года, Палата депутатов и Сенат обязаны собираться ежегодно во второй вторник января, если они не созваны ранее Президентом Республики, и заседасть в течение по крайней мере пяти месяцев каждого года. Президент может созвать чрезвычайную сессию и обязан сделать это, если в любое время во время каникул абсолютное большинство обеих палат обратится с соответствующей просьбой. Президент может отсрочить заседания палат, но не более двух раз в течение одной сессии и каждый раз не более чем на один месяц. Заседания депутатов проводятся в Бурбонском дворце, расположенном в непосредственной близости от комплекса министерских зданий в конце бульвара Сен-Жермен, прямо через Сену от площади Согласия; заседания Сената — в Люксембургском дворце. Закон требует, чтобы заседания были открытыми, хотя предусмотрена возможность проведения периодических закрытых заседаний. С 1 января 1907 года депутаты получали 15 000 франков в год (увеличено законом от ноября 1906 года с 9 000); они имеют право за символическую плату бесплатно пользоваться всеми французскими железными дорогами. Жалование сенаторов идентично жалованию депутатов.

353. Должностные лица, бюро и комитеты. — Председательствующий в Палате депутатов именуется президентом. Он избирается Палатой и, будучи далеко не простым модератором, каким является спикер британской Палаты общин, как правило, представляет собой активного партийного деятеля, не склонного уступать председательское кресло ради участия в дебатах, и тем самым поразительно напоминает спикера американской Палаты представителей. Помимо президента, имеется четыре вице-президента, восемь секретарских должностей и три квестора, все они избираются Палатой. Вице-президенты при необходимости заменяют президента; секретари (половина из которых всегда должна находиться на дежурстве, когда заседает Палата) следят за протоколами заседаний и подсчитывают голоса при разделении; квесторы заведуют финансами Палаты. В совокупности эта группа из шестнадцати должностных лиц составляет то, что известного как «бюро» Палаты. Оно руководит делами этого органа во время сессии и при необходимости действует от его имени в период парламентских каникул.

Каждый месяц в ходе сессии весь состав Палаты делится по жребию на одиннадцать других бюро равного размера. Эти бюро собираются время от времени раздельно для проверки полномочий членов, официального рассмотрения законопроектов, еще не переданных в комитет, и, что важней всего, для выбора одного из своих членов для работы в каждом из комитетов Палаты. В случае особо важных комитетов Палата может поручить бюро назначить по два или даже по три члена от каждого. Так, Бюджетный комитет включает трех представителей от каждого бюро. Этот комитет и другой, созданный для проверки правительственных счетов, формируются сроком на один год. Остальные работают по одному месяцу. Теоретически, во всяком случае, каждый законопроект передается в комитет, созданный специально для этой цели; но на практике следствием такой процедуры стал бы столь сильный беспорядок, что более крупные комитеты (например, по труду, железным дорогам и армии) получают возможность приобрести известную существенную долю постоянства. Должности в комитетах совершенно повсеместно являются предметом торга со стороны партийных групп и лидеров. [487]

354. Процедура. — Сразу после созыва каждая из палат утверждает выборы собственных членов, избирает свое бюро из президента, вице-президентов, секретарей и квесторов, а также принимает собственные правила процедуры. В скором времени премьер-министр устно оглашает «министерскую декларацию», в которой излагаются политические курсы, принятые правительством; и некоторые из предложенных в ней мер, вероятно, займут приоритетное место в последующих дебатах. Зал заседаний каждого органа имеет полукруглую форму, в нем столько мест и столов, сколько членов подлежит размещению. В центре находится возвышающееся кресло для президента, а перед ним расположена трибуна, на которую обязан подняться каждый желающий выступить член. По обе стороны от трибуны располагаются стенографисты, чьи отчеты о заседаниях печатаются каждое утро в Официальном журнале (Journal Officiel). Первый ряд мест в полукруге лицом к трибуне зарезервирован для правительства, то есть членов министерства; позади располагаются остальные члены Палаты: радикалы слева от президента, а консерваторы справа от него.

Из бюро, на которые в начале каждого месяца делятся члены каждой палаты, в Депутатах имеется, как уже говорилось, одиннадцать, а в Сенате — девять. При внесении законопроекта он направляется прежде всего в эти бюро, каждое из которых назначает одного или нескольких комиссаров, которые, действуя совместно в качестве комитета, должны тщательно изучить законопроект. Отчет этого комитета печатается и распространяется, после чего в палате начинается общее обсуждение. Каждый законопроект должен пройти два чтения в каждой палате с интервалом в пять дней, если голосованием большинства не постановлено иное. Член, желающий принять участие в дебатах, заявляет о своем намерении, вписав свое имя в списки, ведущиеся секретарями. По предложению любого члена может быть применено закрытие преий и назначено голосование. Голосование может проводиться поднятием рук, вставанием или бюллетенями, в которых белый избирательный листок обозначает утвердительный ответ, а синий — отрицательный. Голосование по доверенности, долгое время допускавшееся, было недавно отменено. Никакое решение не является действительным, если в голосовании не приняло участия абсолютное большинство членов (151 в Сенате и 299 в Депутатах). В верхней палате заседания, как правило, протекают медленно и чинно; в нижней они более оживленны, а нередко и бурны. Обязанность поддерживать порядок на заседаниях возлагается на президента. В особо тяжелых случаях он уполномочен с согласия большинства палаты вынести порицание, влекущее за собой временное отстранение от участия в заседаниях. [488]

355. Полномочия и функции: Национальное собрание. — Говоря в целом, функции французских палат носят тройственный характер — учредительный, избирательный и законодательный. Первые две функции должны осуществляться обеими палатами совместно. Согласно конституционному закону от 25 февраля 1875 года, предусмотрен единственный способ изменения конституции Республики. «Палаты, — оговаривается в нем, — имеют право раздельными резолюциями, принятыми в каждой из них абсолютным большинством голосов, либо по собственной инициативе, либо по требованию Президента Республики, объявить пересмотр конституционных законов необходимым. После того как каждая из двух палат придет к такому решению, они собираются вместе в Национальное собрание для проведения пересмотра. Акты, касающиеся пересмотра конституционных законов в целом или в части, принимаются абсолютным большинством членов, составляющих Национальное собрание». [489] Таким образом, полномочие конституционного изменения всецело принадлежит парламентским палатам при соблюдении простого требования осуществлять его на совместном заседании. Единственным ограничением, наложенным на парламентское всемогущество в этом направлении, является пункт, принятый в поправке от 13 августа 1884 года, согласно которому «республиканская форма правления не может быть предметом предлагаемого пересмотра». [490] Как и в британской системе, учредительные и законодательные полномочия сосредоточены в одном и том же круге лиц; причем не только полномочия по созданию конституции, но и исключительное право выносить решения о конституционности или неконституционности законодательства. Главное различие заключается в том, что в то время как британский парламент осуществляет всю совокупность своих полномочий неизменным образом, французский парламент, действуя в своем учредительном качестве, следует специально разработанной процедуре.

Другой функцией, которой обладают обе палаты, заседая совместно, является избрание Президента Республики. В нормальных условиях палаты созываются в Национальное собрание для выбора Президента за месяц или более до истечения семилетнего президентского срока. В случае вакансии вследствие смерти, отставки или по причине каких-либо иных непредвиденных обстоятельств заседание Собрания происходит незамедлительно, без созыва. [491] Избрание проводится голосованием по бюллетеням и абсолютным большинством членов. Все заседания Национального собрания проводятся не в Париже, а в старом королевском дворце в Версале, который фактически являлся единственной резиденцией нынешнего республиканского правительства до 1879 года. Ни одна избирательная сессия не может превышать по длительности пять месяцев, отведенных на обычную законодательную сессию.

356. Законодательство и специальные полномочия. — Обе палаты обладают равными полномочиями во всем, что касается инициирования, принятия и изменения законов, за исключением того, что финансовые законопроекты должны вноситься и приниматься Палатой депутатов до их рассмотрения в верхней палате. За исключением этого ограничения, меры могут представляться в любой палате министрами от имени Президента или рядовыми членами. Обширный массив наполеоновского права, доживший до наших дней во Франции, заметно сузил сферу законодательной деятельности при Республике. В течение первого поколения после 1871 года было принято мало крупных статутов, за исключением тех, которые носили конституционный характер. Однако в наши дни феноменальное расширение социального и промышленного законодательства, ставшее яркой чертой общественной жизни большинства европейских наций, придало новую силу и продуктивность французской парламентской деятельности.

Каждая из палат обладает определенными функциями, свойственными только ей. Помимо инициирования финансовых законопроектов, главной подобной функцией депутатов является предъявление обвинений в импичменте Президенту или министрам. Сенат обладает исключительным правом рассматривать дела об импичменте. Ему предоставляется право дать согласие или отказать в нем, когда Президент предлагает распустить Палату депутатов до истечения срока ее полномочий. А декретом Президента, изданным в Совете министров, Сенат может быть учрежден в качестве судебного органа для суда над любым лицом, обвиняемым в посягательствах на безопасность государства. [492]

II. Политические партии после 1871 года

357. Республиканцы и консерваторы. — В более широких аспектах расстановка политических партий во Франции сегодня восходит к середине девятнадцатого века. В Национальном собрании 1848 года — первом представительном органе, избранном во Франции путем прямого всеобщего избирательного права, — линия раскола проходила отчетливо между республиканцами Левой стороны, желавшими сохранить Республику и вместе с ней либеральную меру демократии, и реакционерами Правой стороны, начавшими с настаивания на восстановлении церковных привилегий и буржуазного правления и закончившими во времена Законодательного собрания требованиями восстановления самой монархии. После государственного переворота (coup d'état) 1851 года обе группы были заглушены, хотя даже в политически застойную эпоху ранней Империи они не утратили своей идентичности полностью. Однако с возрождением после 1860 года бурной политической жизни они работали совместно и успешно над достижением свержения личного правления Наполеона III. При крушении Империи в 1870 году изначальный раскол проявился вновь. Избранное в 1871 году Национальное собрание делилось в целом на республиканцев и консерваторов (каковое название постепенно вытеснило название реакционеров), и в течение пяти лет существования этого чрезвычайно важного органа эти две крупные группы непрерывно боролись по высшему вопросу того времени, а именно о форме правления, которая должна быть постоянно принята для Франции. Каждая из групп включала в себя различные элементы. К республиканцам принадлежала радикальная Крайняя левая Гамбетты, Левая ГРЕВИ, Фрейсине и Лубе и Левоцентристская группа Тьера и Жюля Симона. К консерваторам принадлежала легитимистская Крайняя правая, орлеанистский Правоцентристский блок и, в конечном счете, империалисты. После окончательного установления в 1875 году республиканской конституции границы, разграничивающие эти различные элементы, стали менее отчетливыми, и республиканцы с консерваторами приобрели в каждом случае более однородный характер.

358. Подъем радикалов. — После первых выборов по новой конституции — в 1876 году — Сенат остался под контролем консерваторов, однако в Палате депутатов обнаружилось республиканское большинство более чем в два с половиной раза. С того дня и до настоящего времени республиканское преобладание в нижней палате поддерживалось непрерывно; а с 1882 года в Сенате также неизменно существовало республиканское большинство. Следует, конечно, отметить, что республиканский контроль в обеих палатах регулярно означал не абсолютное доминирование одной сплоченной партийной группы, а преобладание коалиции двух или более групп, широко определяемых как «республиканские». В начале восьмидесятых годов возникла процветающая группа, которая, возродив изначальную программу Гамбетты, приняла название радикалов, и на выборах 1885 года эта группа получила такое количество мест в Палате (150), при котором для республиканцев стало невозможным удерживать контроль в одиночку. Впоследствии образовалось три основных партийных блока — консерваторы и два республиканских течения: собственно республиканцы и радикалы. Поскольку ни одно из трех не было достаточно сильным для получения большинства, позволяющего править самостоятельно, политика долгой череды лет строилась на следовании одной из двух тактических линий — коалиции двух республиканских течений с целью совместного правления против консервативного меньшинства (так называемая политика «республиканской концентрации») и союзу одной из этих групп с Правой против другой республиканской группы (обычно именуемому «пацификацией»). Первым министерством «концентрации» было правительство Бриссона, сформированное в марте 1885 года; первым министерством «пацификации» стало правительство Рувье, сформированное в 1887 году. В середине девяностых годов предпринимались некоторые попытки создать и сохранить однородные кабинеты. Правительство Буржуа 1895–1896 годов состояло сплошь из радикалов, а правительство Мелина 1896–1898 годов — из умеренных республиканцев. Но на выборах 1898 года позиции республиканцев в Палате рухнули, и возникла необходимость вернуться с министерством Дюпюи к политике концентрации.

Между тем в начале девяностых годов из консервативной и республиканской крайностей соответственно выделились два новых партийных объединения. Из рядов консерваторов вышла группа католиков, которые по папскому предписанию заявили о своем намерении сплотиться для поддержки республиканцев; отсюда они получили наименование «присоединившихся» (ralliés). А из состава радикальной партии откололась группа социалистов столь значительного веса, что на выборах 1893 года она преуспела в получении пятидесяти мест.

359. Блок. — Новая эра в истории французских политических партий была ознаменована выборами в мае 1898 года. Около 250 мест, а вместе с ними и эффективный контроль над Палатой получили радикалы, социалисты и промежуточная группа радикалов-социалистов. Умеренные республиканцы, которым недавно было присвоено наименование прогрессистов, сократились до 200 мест, тогда как Правая сторона сохранила лишь 100. Только одни социалисты собрали почти двадцать процентов от общего числа голосов избирателей. Замечательная агитация, сопровождавшая дело Дрейфуса, привела к дальнейшему сплочению партий Левой стороны, и образовавшийся в результате блок не только неизменно существовал с того дня до настоящего времени, но и в значительной степени контролировал правительственную политику. Первым видным лидером и глашатаем этой коалиции был Вальдек-Руссо, премьер-министр с 1899 по 1902 год, а ее первым великим достижением стало отделение церкви от государства, осуществленное посредством Закона об ассоциациях от 1 июля 1901 года, отмены Конкордата 9 декабря 1905 года и закона от 2 января 1907 года, еще более ограничащего привилегии Римско-католической церкви во Франции. Социалист впервые вошел в состав кабинета министров. На выборах в апреле 1902 года политика правительства была оправдана возвращением 321 явного сторонника министерства и всего лишь 268 представителей оппозиции.

360. Выборы 1906 года. — 3 июня 1902 года самое долговечное министерство со времен установления Третьей республики завершило свое существование добровольной отставкой Вальдека-Руссо. Новый премьер-министр Комб принадлежал к радикальной партии, и антиклерикальная радикальная политика предыдущего правительства продолжалась в течение последующих двух с половиной лет, равно как и в период премьерства Рувье (1905–1906). В марте 1906 года было сформировано новое министерство, фактическим главой которого был Клемансо, а премьер-министром — радикал Сарриен, и на выборах, состоявшихся два месяца спустя, группы Левой стороны одержали еще одну убедительную победу. До голосования большинство, поддерживающее радикальную политику правительственного блока, могло собрать в Палате около 340 голосов; после голосования оно могло собрать по меньшей мере 400. Правая сторона сохранила свою численность (около 130 мест), однако Крайняя левая добилась решительных успехов за счет умеренных, или прогрессистов. Число мест прогрессистов, составлявшее 120 до выборов, сократилось вдвое; в то время как совокупность мест социалистов и радикалов-социалистов возросла до 230. Повсюду умеренный республиканизм пал под ударами социализма. В то же время было несомненно продемонстрировано, что антиклерикальные меры недавних правительств находились в существенном согласии с волей нации. 25 октября 1906 года Клемансо занял пост премьер-министра.

361. Выборы 1910 года. — Министерство Клемансо, просуществовавшее до июля 1909 года, приняло программу, которая была более откровенно социалистической, чем программы любого из его предшественников. Оно добавило к системе государственных железных дорог линию Великого Запада; оно инициировало прогрессивный подоходный налог и обеспечило прохождение этой меры через Палату; оно приняло новые и более суровые законы против клерикализма; и в целом оно выразило несомненную тенденцию современной Франции к отходу от индивидуализма периода Революции в направлении идеалов коллективизма. Сменившее его министерство Бриана следовало в том же русле, причем три его члена действительно были активными социалистами. Перед выборами апреля–мая 1910 года произошла определенная перегруппировка политических сил, но в целом никаких крупных изменений не произошло. Однако блок не раз проявлял признаки распада, и большинство партийных групп подошли к избирательной кампании лишенными гармонии и парализованными неопределенностью курса. Радикалы разделились по вопросу подоходного налога; социалисты — по вопросу отношения партии к профсоюзам; и все партии — по проблеме пропорционального представительства. То, что избиратели были не менее дезориентированы, чем партийные лидеры, следовало из того факта, что в 231 избирательном округе — почти беспрецедентное число [493] — потребовались вторые туры голосования. При столь запутавшихся вопросах результаты едва ли могли оказаться весьма значительными. Линии, разделяющие партийные группы во Франции сегодня, нередко являются и нечеткими, и изменчивыми, вследствие чего выразить силу партий точными цифрами, как это делается в случае партий Великобритании или США, не представляется возможным. Депутат может даже принадлежать к двум группам одновременно. Следовательно, состав Палаты после выборов 1910 года можно констатировать лишь приблизительно. Правую сторону составляли: (1) собственно Правая, 19; (2) Либеральное народное действие (Action Libérale Populaire), созданное изначально для борьбы с радикализмом Вальдека-Руссо, 34; (3) прогрессисты, относимые ныне к Правой стороне, 76 — всего 129 мест. К Левой стороне относились: (1) республиканцы, 73; (2) радикалы, 112; и (3) радикалы-социалисты, 149 — всего 334. Крайнюю левую составляли социалисты (независимые — 30; объединенные — 75), в общей сложности 105. Наконец, насчитывалось свыше 20 независимых. Дальнейшее преобладание Левой стороны было гарантировано, хотя ради продления своего господства радикалам и радикалам-социалистам пришлось заручиться поддержкой либо республиканцев, либо независимых социалистов. [494]

362. Изменения после 1871 года. — «Политическая история Франции со времен начала Республики, — отмечает ученый французский наблюдатель, — представляет собой вместо чередования двух партий с противоположными программами, подобных бельгийским или английским, непрерывную эволюцию по одной линии, постоянный рост силы партий, представляющих демократическую, антиклерикальную тенденцию». [495] Фундаментальное разделение на консерваторов и республиканцев сохраняется, но оба этих термина давным-давно утратили изначальную определенность своего значения. Консерваторы в массе своей перестали быть «реакционерами». Мало кто из них является даже роялистом, а старое разделение на легитимистов, орлеанистов и бонапартистов исчезло полностью. Правая сторона по сути является «республиканской», о чем свидетельствует и тот факт, что большинство ее членов в Палате — прогрессисты, чьи предшественники составляли истинную республиканскую партию поколения назад. Республиканские группы сегодняшнего дня включают в себя просто те многочисленные и грозные политические элементы, которые более республикански настроены — то есть более радикальны, — чем приверженцы Правой стороны. Однако сами по себе они представляют очень широкий диапазон радикализма.

363. Французский социализм. — История социализма во Франции после 1871 года была бурной. В течение семидесятых годов прозелитическая деятельность была направлена главным образом на то, чтобы повлиять на профсоюзы с целью их выступления за социализм. В 1879 году всеобщий конгресс профсоюзов в Марселе сделал желаемый шаг, но на съезде в следующем году в Гавре возник раскол между «коллективистами» и «кооператорами», который в действительности так и не был залечен. В течение восьмидесятых и девяностых годов процесс дезинтеграции продолжался, и возникло около полудюжины социалистических партий, помимо многочисленных местных групп независимых. В течение 1898–1901 годов предпринимались постоянные усилия по объединению различных социалистических элементов в некое подобие союза, и в 1900 году в Париже состоялся национальный конгресс всех французских социалистических партий и организаций. Одним из эпизодов дела Дрейфуса стало возвышение независимого социалиста Этьена Мильерана до портфеля в министерстве Вальдека-Руссо, и это событие стало поводом для нового социалистического раскола. Французская социалистическая партия (Parti Socialiste Français) во главе с красноречивым Жоресом одобряла оппортунизм Мильерана; Социалистическая партия Франции (Parti Socialiste de France) выступала против. Однако в 1905 году эти два органа слились в современную Социалистическую партию с программой, призывающей к социализации средств производства и обмена, то есть к преобразованию капиталистической организации общества в коллективистскую или коммунистическую организацию. Средством, с помощью которого партия намеревается осуществить это преобразование, является индустриальная и политическая организация рабочего класса. В отношении своей цели, своих идеалов и своих средств французская социалистическая партия, будучи готовой поддержать непосредственные реформы, требуемые трудящимися, в большей степени, чем германская социал-демократия, является партией классовой борьбы и революции. В 1885 году, когда французские социалисты вели свою первую кампанию на парламентских выборах, совокупное число социалистических голосов составляло всего 30 000. К 1889 году это число увеличилось до 120 000; к 1898 году — до 700 000; а к 1906 году — до 1 000 000. На выборах 1910 года число голосов избирателей увеличилось на 200 000, а число депутатов-социалистов возросло до 105. В последние годы социализм, ранее сосредоточенный почти исключительно в городах и селениях, стал укореняться среди наемных работников и даже мелких собственников в сельских районах страны. [496]

ГЛАВА XVIII

ПРАВОСУДИЕ И МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

I. Французское право

Право Франции имеет весьма сложное происхождение. Его истоки уходят далеко в римское право, каноническое право и германское право Средних веков. Еще в 1789 году не предпринималось попыток его полной кодификации. Правда, под воздействием череды королевских ордонансов к началу Революции уголовное право, гражданское и уголовное судопроизводство, а также торговое право были приведены к разумной мере единообразия. Однако гражданское право все еще существовало в форме «обычаев» (coutumiers), которые сильно различались от провинции к провинции. Кодекс гражданского права, который был бы установлен единообразно по всему королевству, повсеместно требовался в наказах (cahiers) 1789 года, и такой кодекс был прямо обещан в конституции 1791 года.

364. Кодекс Наполеона. — Некоторые начинания в деле кодификации были предприняты первыми двумя революционными собраниями, но разработка стройного плана началась лишь при Конвенте. [497] В период Консульства эта задача продолжалась, и прогресс шел быстро. Правительственный механизм по конституции 1799 года был достаточно громоздким, но он неплохо подходил для осуществления этого конкретного проекта. Специальной комиссии, назначенной Первым консулом, было поручено составление кодексов, а окончательное решение сложных или спорных вопросов ложилось на Государственный совет, чьи заседания Наполеон нередко вел лично. 31 марта 1804 года — менее чем за два месяца до провозглашения Империи — новый Гражданский кодекс французов (Code civil des Français) был обнародован целиком. 3 сентября 1807 года этому документу официально было присвоено название Кодекса Наполеона. Мерой 1818 года было восстановлено первоначальное наименование; однако декрет от 27 марта 1852 года возродил наполеоновскую номенклатуру. С 4 сентября 1870 года документ официально именуется просто Гражданским кодексом (Code Civil). По своей структуре Кодекс напоминает Институции Юстиниана. По содержанию он представляет собой весьма успешную комбинацию двух великих элементов, с которыми приходилось иметь дело составителям: древнего неоднородного права французских провинций и права, которое зародилось или оформилось в ходе Революции. [498]

С течением времени в Кодексе проявились определенные дефекты, и с 1871 года в него было внесено более ста изменений, как важных, так и второстепенных. По случаю празднования в 1904 году столетия его обнародования была создана внепарламентская комиссия, которой было поручено подготовить пересмотр документа. В основном подлежащие исправлению изъяны неизбежно возникли из-за появления новых интересов и развития новых условий после 1804 года, касающихся, например, страхования и труда. В Бельгии Кодекс Наполеона сохраняется по сей день, а кодексы Италии, Испании, Португалии, Голландии и многих латиноамериканских государств смоделированы по его образцу.

365. Другие кодексы. — Помимо Гражданского кодекса 1804 года, содержащего в общей сложности 2 281 статью, большая часть современного права Франции содержится в четырех великих кодексах, составленных и обнародованных в эпоху Консульства и Империи. Это: (1) Гражданский процессуальный кодекс, состоящий из 1 042 статей (1806 г.); (2) Торговый кодекс из 648 статей (1807 г.); (3) Кодекс уголовного следствия из 648 статей (1808 г.); и (4) Уголовный кодекс из 484 статей (1810 г.). [499] Последние два кодекса подверглись общему пересмотру в 1832 году, и были обнародованы различные дополнительные кодексы, например Лесной кодекс из 226 статей в 1827 году. Но модификации, введенные со времен Наполеона, затрагивали главным образом лишь детали или добавление изначально упущенных предметов. Ни один из кодексов в момент его обнародования не представлял собой нового свода законов. Напротив, все они, и особенно фундаментальный Гражданский кодекс 1804 года, лишь свели существующее право к систематизированной письменной форме, внеся порядок и единообразие туда, где раньше царили разнородность и даже хаос. В результате этого процесса французское право приобрело ту степень единства и точности, которой оно никогда ранее не обладало, однако с тем недостатком, что оно утратило гибкость и динамичный характер, некогда ему присущие. На протяжении прошедшего столетия вся Франция была страной одного писаного закона — закона столь исчерпывающего как по принципам, так и по деталям, что до сравнительно недавнего времени казалось, будто для его изменения нет ни пространства, ни причин. История французских парламентских собраний заметно затронута сужением сферы законодательства, вытекающим из этого обстоятельства. [500]

II. Суды

366. Обычные суды: мировой судья. — Во французской практике различие, проводимое между частным правом и публичным правом, настолько четкое, что было выстроено две иерархии судов — общая и административная, — каждая из которых поддерживает практически исключительную юрисдикцию в независимой сфере. Обычные суды включают гражданские и уголовные трибуналы, а также определенные специальные трибуналы, такие как коммерческие трибуналы (tribunaux de commerce). На самом низу находится суд мирового судьи (juge de paix) кантона. Этот трибунал был создан первым из революционных собраний и существует непрерывно до настоящего дня. Мировой судья рассматривает споры, сумма которых не превышает 600 франков, и правонарушения, наказуемые штрафом не более пятнадцати франков или тюремным заключением на срок не дольше пяти дней. По гражданским делам с суммой иска свыше 300 франков и по уголовным делам, влекущим тюремное заключение или штраф свыше пяти франков, допускается апелляция в вышестоящий суд.

367. Суды первой инстанции. — Сразу над судом мирового судьи располагается трибунал первой инстанции (tribunal de première instance) или окружной трибунал (tribunal d'arrondissement). Таких судов, за редким исключением, имеется по одному в каждом округе или районе. Каждый из них состоит из президента, по меньшей мере одного вице-президента и переменного числа судей, трое из которых образуют суд в полном составе. При каждом из них состоит прокурор (procureur) или государственный обвинитель. Этот трибунал рассматривает гражданские дела всех видов. При апелляциях на решения мировых судей, по искам, касающимся личного имущества на сумму 1500 франков, искам, касающимся земли на сумму шестьдесят франков в год, и всем делам о регистрации апелляция на его решения не допускается. Юрисдикция суда по уголовным делам распространяется на все правонарушения класса, известного как проступки (délits), то есть правонарушения, влекущие наказания более тяжкие, чем те, что связаны с правонарушениями, рассматриваемыми мировыми судьями, но менее серьезные, чем те, которые предписаны за преступления. Заседая в качестве уголовного суда, суд первой инстанции именуется исправительным трибуналом (tribunal correctionnel) или «исправительным судом». Все его решения по уголовным делам подлежат обжалованию.

368. Апелляционные суды и суды присяжных. — Над судами первой инстанции находятся двадцать шесть апелляционных судов (cours d'appel), каждый из которых осуществляет юрисдикцию на территории, включающей от одного до пяти департаментов. Во главе каждого стоит президент, и каждый поддерживает разветвленный парке (parquet), или постоянный штат должностных лиц, в который входят несколько генеральных прокуроров (procureurs-généraux) и генеральных адвокатов (avocats-généraux). Для отправления дел апелляционный суд делится на палаты, или секции, каждая из которых состоит из президента и четырех советников (conseillers) или судей. Основная функция суда заключается в рассмотрении апелляций как по гражданским, так и по уголовным делам из судов первой инстанции. Первичная юрисдикция носит ограниченный и сопутствующий характер.

С апелляционными судами тесно связаны суды присяжных (cours d'assises). Они не являются отдельными или постоянными трибуналами. Каждые три месяца в каждом департаменте, как правило, в его главном городе, учреждается суд ассизов, состоящий из специально назначенного члена апелляционного суда, в юрисдикцию которого входит данный департамент, и двух других магистратов, которые могут быть выбраны либо из числа остальных советников (conseillers) апелляционного суда, либо из судей местного суда первой инстанции. Суды ассизов занимаются исключительно тяжкими преступлениями, которые по Уголовному кодексу классифицируются как преступления. В них и только в них среди французских трибуналов регулярно используется институт присяжных. Жюри присяжных состоит из двенадцати человек, чей вердикт выносится простым большинством. Как в Великобритании и некоторых американских штатах, присяжные определяют факты, но не применяют закон.

369. Кассационный суд. — На вершине иерархии судов общей юрисдикции находится Кассационный суд. Этот суд заседает в Париже и по всем вопросам обычного частного права является высшим трибуналом государства. Он состоит из первого председателя, трех председателей палат и сорока пяти судей. При нем состоят генеральный прокурор и шесть генеральных адвокатов. Для практической работы он разделен на три палаты: Палата прошений (Chambre des Requêtes), которая осуществляет предварительное рассмотрение гражданских дел; Гражданский суд, который дает им окончательную оценку; и Уголовный суд, который разрешает уголовные дела в апелляционном порядке. В компетенцию Кассационного суда входит пересмотр решений любого трибунала во Франции, за исключением решений административного характера. Он выносит решения не по фактам, а по затронутым правовым принципам и по компетенции суда, вынесшего первоначальное решение. Отмененное решение называется cassé, то есть аннулированным. Цель Кассационного суда заключается не только в содействии интересам правосудия, но и в сохранении единства французской юриспруденции.

370. Назначение и срок полномочий судей. — Все судьи судов общей юрисдикции назначаются Президентом Республики по рекомендации и под ответственность Министра юстиции. За исключением мировых судей во Франции и судей всех рангов в Алжире и колониях, судьи занимают свои должности пожизненно при условии безупречного поведения; и, за исключением упомянутых категорий, ни один судебный чиновник не может быть уволен без согласия Кассационного суда. Существует, однако, возрастной ценз, варьирующийся в зависимости от официального ранга, по достижении которого ожидается и фактически требуется выход на пенсию. Мировые судьи, а также алжирские и колониальные судьи могут быть уволены Президентом. Заработная плата колеблется от 1600 франков в год для мирового судьи до 30 000 франков для Председателя Кассационного суда. [501]

371. Административное право и административные трибуналы. — Судебные иски, возникающие в ходе осуществления управления, подаются не в обычные суды, связанные с Министерством юстиции, а в специальные административные трибуналы, связанные с Министерством внутренних дел. Административные суды существуют для применения административного права, а административное право можно вкратце определить как совокупность правовых принципов, определяющих статус и ответственность государственных служащих, права и обязанности частных лиц в их взаимоотношениях с официальными представителями государства, а также процедуру, с помощью которой эти права и обязанности могут быть приведены в исполнение. Лежащая в его основе идея заключается в том, что правительство и каждый агент правительства обладают совокупностью прав, привилегий и прерогатив, которые резко отличаются от прав частного гражданина, и что характер и объем этих прав и привилегий должны определяться на принципах, существенно отличающихся от тех, которые регулируют определение прав и привилегий граждан по отношению друг к другу. Эта концепция чужда англоязычному миру, и ни Великобритания, ни какая-либо нация английского происхождения не обладает более чем редкими случайными следами административного права. Однако среди континентальных европейских государств поддержание совокупности принципов административного права — некодифицированных и гибких, но фундаментальных — является практически всеобщим. В некоторых государствах, например в Бельгии, нормы административного права толкуются и применяются обычными судами; но в других, как, например, во Франции, с ними имеет дело совершенно отдельная иерархия трибуналов, состоящая из чиновников на службе у правительства и подлежащих увольнению в любое время главой государства. «Во Франции, — как выразился один писатель, — существует один закон для гражданина и другой для государственного служащего, и поэтому исполнительная власть действительно независима от судебной, ибо правительство всегда имеет свободу рук и может нарушить закон, если захочет это сделать, не опасаясь ничего со стороны обычных судов». [502] Хотя это и не без прецедентов в Старом порядке, различие между обычным и административным правом во Франции было впервые четко установлено Наполеоном в конституции 1799 года, и система административных судов, созданная на основе этого акта, в значительной степени сохранилась до наших дней. [503]

372. Государственный совет. — Наиболее важным из административных трибуналов является Государственный совет (Conseil d'État), орган, который некогда обладал широкими функциями исполнительного и законодательного характера, но чье влияние сегодня проистекает почти исключительно из его высшей административной юрисдикции. Государственный совет состоит из 32 советников на действительной службе (en service ordinaire), 19 советников вне штата (en service extraordinaire, являющихся правительственными чиновниками, назначенными для охраны интересов различных министерств), 32 maîtres des requêtes (моите де рекет) и 40 аудиторов. Все члены назначаются Президентом и могут быть им уволены. Для организации работы орган разделен на четырех секций, каждая из которых соответствует группе из двух или трех министерств, и пятой секции, которая занимается более непосредственно вопросами административного права. В функции Совета входит рассмотрение и подготовка ответов на все вопросы, касающиеся административных дел, которые Правительство может поставить перед ним; и во всех административных судебных делах он является судом последней инстанции. Ниже него в каждом департаменте находится префектуральный совет (conseil de préfecture), который является судом первой инстанции во всех судебных спорах, возникающих из применения административного права. Специализированной функцией префектурального совета является определение действительности выборов в округах и муниципалитетах. [504]

373. Другие суды. — Между иерархией судов общей юрисдикции и иерархией административных трибуналов располагаются различные суды специального характера — коммерческие суды, счетоводные суды, суды народного просвещения. Существует Суд по конфликтам (Tribunal des Conflits), состоящий из Министра юстиции, трех членов Кассационного суда, трех членов Государственного совета и двух членов, избираемых этими семью. Под председательством Министра юстиции он определяет в случае сомнения или спора, какая юрисдикция — общая или административная — должна распространяться на конкретное дело. Наконец, можно напомнить тот факт, что для рассмотрения посягательств на безопасность государства, а также для судебного разбирательства по делу об импичменте Сенат может быть преобразован в высокий суд юстиции.

III. Местное самоуправление: развитие после 1789 года

374. Стабильность местных институтов. — Специалистам по политическим наукам хорошо известно, что государственные системы, как правило, менее стабильны наверху, чем внизу. Местные институты, укоренившиеся в интересах общины и поддерживаемые исконным консерватизмом обычного человека, пускают глубокие корни; центральные, национальные органы законотворчества и управления подвергаются воздействию более масштабных, дестабилизирующих сил, в результате чего вероятность изменений значительно возрастает. Ярким иллюстративным примером этого принципа служит история современной Франции. На протяжении века наиболее заметной нестабильности в организации центрального управления нации схема местного самоуправления, действующая по сей день, сохранилась почти в неприкосновенности. Ее истоки, правда, восходят к революции. В большинстве своих основных черт она была создана Национальным собранием 1789 года и Наполеоном и выросла на руинах системы, действие которой продолжалось на протяжении многих веков правления Капетингов и Бурбонов. Будучи установленной, она тем не менее оказалась достаточно жизнеспособной, чтобы увековечить себя при каждом из правительственных режимов, которые в период с 1800 года по настоящее время сменяли друг друга в истории нации.

375. Местное самоуправление при Старом порядке. — До революции французская административная система была централизованной и бюрократической, но разнородной и заведомо неэффективной. Провинции почти полностью перестали быть политическими единицами. Лишь в немногих из них сохранилось древнее собрание сословий, и нигде оно не обладало административными полномочиями, выходящими за рамки чисто формальных. «Губернаторы» более поздних времен, примерно соответствовавшие провинциям, также пришли в упадок, а губернаторы превратились в бездействующих пенсионеров. Политических единиц, обладавших определенной жизнеспособностью, было всего две — генералитет и коммуна. Генералитет представлял собой юрисдикцию королевского чиновника, известного как интендант, которому поручалось ведение дел любого рода в области управления. Количество генералитетов в королевстве варьировалось от тридцати до сорока. Коммуна была неделимой местной единицей, история которой не прерывалась со времен римского владычества в Галлии. Ее устройство в XVIII веке ношило внешне демократический характер. К коммунному собранию принадлежали все лица, подлежавшие талье, и этот орган избирал коммунальных должностных лиц, заботился о коммунальном имуществе и регулировал местные дела. Однако на практике степень реальной независимости, которой обладало собрание, была ничтожной. Интендант диктовал или контролировал практически каждое его действие. О подлинном местном самоуправлении во Франции до революции можно сказать, что его было мало или вовсе не было. [505]

376. Реорганизация 1789–1791 годов. — Одним из первых деяний Национального собрания 1789 года было беспощадное упразднение административной системы Старого порядка и замена ее порядком, который был практически полностью новым. Коммуны числом свыше сорока четырех тысяч были сохранены. Но провинции и генералитеты были ликвидированы, и на их месте была создана система департаментов, дистриктов и кантонов. Исторические границы, физические разграничения и социальные разделения учитывались лишь попутно. Всего было создано восемьдесят три департамента. В каждом из них насчитывалось в среднем шесть или семь дистриктов, а в каждом из них — в среднем восемь или девять кантонов. Кантоны, в свою очередь, состояли из сильно варьировавшегося числа коммун. Наиболее поразительными аспектами этой системы были ее симметричность и оторванность от истории и традиций. Департаменты, дистрикты и кантоны представляли и должны были представлять собой чистую доску (tabula rasa), на которой законодатели Франции могли отпечатать любой узор.

В тот период идеал демократии преобладал, и мерами 1789 года, подкрепленными конституцией 1791 года, все управление местными делами было перенесено одним ударом от агентов короны к избранным представителям новых административных единиц. В департаменте была создана административная группа из тридцати шести человек, избираемых сроком на два года и разделенная на исполнительную директорию из девяти человек и совещательный совет из двадцати семи. В дистрикте была создана аналогичная, но меньшая по размеру выборная директория и совет, а в коммуне было предусмотрено избрание на основе широкого демократического избирательного права мэра и совета. Кантон не использовался в административных целях. [506]

377. Возрождение централизации, 1795–1800 гг. — Опыт показал, что как в направлении демократии, так и в направлении децентрализации реформаторы зашли слишком далеко. С восстановлением порядка после окончания собственно революции в 1795 году возродилось правление официальных экспертов наряду с поддержанием над местными административными органами высокоцентрализованного надзора. Конституция III года (1795 г.), сохраняя принцип выборности в отношении местных должностных лиц, заменила коммуну кантоном в качестве базовой административной единицы и предусмотрела различными способами эффективный контроль над местными делами со стороны национального Директория. [507] При наполеоновском режиме, установленном в 1799–1800 гг., процесс централизации зашел еще дальше. Кантон был сведен до статуса судебного округа, а коммуна была восстановлена в качестве базовой административной единицы; [508] однако оговаривалось, что мэр, аджюны (adjoints), или помощники, и совет коммуны должны быть не выборными, а назначаться центральным правительством напрямую или через его департаментских агентов. Законом от 17 февраля 1800 года в каждом департаменте был учрежден префект, назначаемый Первым консулом, подотчетный только ему и наделенный функциями, которые были едва ли менее всеобъемлющими, чем те, которые во времена Старого порядка осуществлял интендант. Генеральный совет департамента был сохранен, но его от шестнадцати до двадцати четырех членов отныне назначались сроком на три года Первым консулом. Каждый департамент, кроме того, был разделен в административных целях на округа (arrondissements), в каждом из которых были учреждены супрефект и совет из одиннадцати членов, также назначаемые. Округ представлял собой по существу возрождение дистрикта, созданного законом от 22 декабря 1789 года и упраздненного конституцией 1795 года. Супрефект выполнял функции местного заместителя префекта, и одной из его главных обязанностей было оказание содействия в непрерывном и тесном надзоре за делами коммун в пределах его юрисдикции. [509]

378. От Наполеона до Третьей республики. — Наполеоновская административная система — простая, симметричная, бюрократическая и абсолютно централизованная — в значительной степени сохранилась во Франции до настоящего времени. [510] Наиболее важные изменения, которые в нее были внесены, проистекают из осторожного возрождения выборного начала в устройстве различных местных органов власти. Падение Наполеона не привело к сколько-нибудь существенным изменениям, и таковых не последовало вплоть до революции 1830 года. Однако во времена Орлеанской монархии строгость наполеоновской системы была в некоторой степени смягчена. Законом 1831 года муниципальный совет стал выборным, закон 1833 года сделал то же самое для советов департамента и округа, причем оба закона устанавливали довольно либеральный порядок в отношении местного избирательного права. В 1838 году полномочия обоих советов были существенно расширены. [511]

При установлении в 1848 году Второй республики основные черты действовавшей тогда административной системы были сохранены. Было лишь постановлено, что различные советы должны избираться на основе всеобщего избирательного права для мужчин и что в коммунах с населением менее шести тысяч человек совету разрешается избирать мэра и помощников, в то время как в более крупных коммунах назначения должны производиться, как и прежде, центральными властями. С превращением в 1851–1852 гг. Второй республики во Вторую империю эта тенденция к децентрализации претерпела отчетливый удар. На протяжении всего правления Наполеона III коммунальный совет продолжал избираться, по крайней мере номинально, на основе принципа всеобщего избирательного права для мужчин; но префектуральный надзор был настолько тщательным, что у советов оставалось очень мало инициативы или независимости в действиях. Даже привилегия мелких коммун выбирать собственных мэров была быстро утрачена, в то время как декретом от 25 марта 1852 года полномочия префекта в делах коммун были существенно расширены. Многие вопросы, касающиеся интересов департаментов и коммун, которые этот чиновник привык передавать властям в Париже, теперь были разрешены ему решать по своему усмотрению. На протяжении всей Второй империи префект, более чем когда-либо прежде, являлся стержнем административной системы. Несмотря на сохранение выборных советов в департаментах, округах и коммунах, местная автономия практически исчезла.

379. Изменения при Третьей республике. — При установлении Третьей республики наполеоновская система была упразднена лишь в некоторых своих наиболее произвольных аспектах. Национальное собрание 1871 года временно возродило схему, заложенную в конституции 1848 года, за тем исключением, что советам меньших коммун вновь было разрешено избирать мэров и помощников. Даже в такое смутное время, когда либеральные элементы настаивали на фундаментальных изменениях, было мало указаний на какое-либо реальное стремление французского народа к по сути децентрализованному административному режиму. В крайнем случае требование сводилось лишь к автономии коммуны, в то время как кантон, округ и департамент должны были продолжать управляться национальным правительством и в значительной степени в его интересах. Законом от 28 марта 1882 года это требование в пользу коммун было удовлетворено. Каждой коммуне, большой и малой (за исключением Парижа), было предоставлено право свободно выбирать всю свою квоту административных должностных лиц; и в великом муниципальном кодексе от 5 апреля 1884 года, составленном комиссией из девяти человек, образованной в предыдущем году, эта привилегия наряду с другими была прямо гарантирована. [512] Однако департаменты и округа по-прежнему оставались главным образом сферами, в которых общее правительство, действуя через своих собственных агентов, наглядно демонстрировало народу реальность и всеобъемлющий характер своей власти. И по сей день Франция представляет собой любопытное зрелище нации, в высшей степени демократической по своей конституции и центральному правительству, но при этом скованной жестким административным режимом сильнее, чем любое другое крупное государство западной Европы. [513]

IV. Местное самоуправление сегодня

380. Департамент: префект. — В административных целях Республика делится прежде всего на 86 департаментов, помимо которых существует «территория» Бельфор — остаток департамента Верхний Рейн, большая часть которого отошла к Германии в 1871 году. С 1881 года к трем департаментам Алжира отношение строится в целом так же, как если бы они входили в состав континентальной Франции.

Во главе каждого из департаментов стоит префект, назначаемый и смещаемый номинально Президентом Республики, а на деле — Министром внутренних дел. Префект, являющийся безусловно важнейшим из всех местных должностных лиц, в то же время выступает агентом общего правительства и исполнительным главой департамента в управлении местными делами. В качестве агента общего правительства он в одних случаях действует на основании детальных инструкций, в других — пользуется широким кругом полномочий по усмотрению. Его полномочия распространяются практически на все общественные вопросы, затрагивающие департамент. Он осуществляет надзор за исполнением законов; поддерживает жесткий контроль над всеми административными должностными лицами департамента, в случае необходимости аннулируя их действия; предоставляет властям в Париже информацию и консультации относительно дел департамента; производит назначения на различные подчиненные должности; осуществляет надзор за коммунами, некоторые из мер которых вступают в силу только после получения его одобрения; а в определенных случаях, указанных законом, выступает в качестве судьи. Ему помогают секретарь и префектуральный совет (conseil de préfecture), назначаемые Президентом. Этот префектуральный совет, состоящий из трех-девяти членов, консультирует префекта и в определенных случаях осуществляет юрисдикцию в качестве административного трибунала. Префект является по существу политическим чиновником. Своим назначением он нередко обязан политическим соображениям, и с падением министерства его срок полномочий, как правило, прекращается.

381. Департамент: генеральный совет. — Как исполнительный глава департамента префект обязан работать с генеральным советом (conseil général), представляющим собой представительное собрание, избираемое жителями департамента на основе всеобщего избирательного права для мужчин. Этот совет включает по одному члену, выбираемому в каждом кантоне сроком на шесть лет, причем половина состава обновляется каждые три года. Реальные полномочия этого органа невелики. Помимо распределения прямых налогов между округами, они сводятся в основном к управлению шоссейными дорогами, каналами, школами, приютами и аналогичными объектами. Вопросы политического характера или национального значения из рассмотрения сурово исключаются. У совета бывает лишь две очередные сессии в год — одна длится не более пятнадцати дней, другая — не более месяца. Более длинная сессия начинается регулярно в августе и посвящена рассмотрению бюджета. В промежутках между сессиями совет представлен постоянной делегацией (commission départementale) из четырех-семи членов. Ни совет, ни делегация не обладают сколько-нибудь значительным контролем над префектом. Акты совета могут быть ветованы Президентом Республики, и, за исключением периодов сессий национального парламента, этот орган может быть распущен той же властью. Департамент представляет собой по существу искусственную политическую единицу. За полтора века своего существования он не стал — и, более того, ему преднамеренно мешали стать — сферой энергичной, независимой правительственной деятельности. [514]

382. Округ и кантон. — Следующим за департаментом идет округ (arrondissement), или дистрикт, созданный первоначально в 1799 году. В границах Франции сегодня насчитывается 362 таких округа. За исключением тех, что находятся в департаменте Сена, и трех, содержащих столицы департаментов в других местах, каждый имеет в своем главном городе супрефекта, который служит окружным представителем префекта. Каждый из них имеет окружной совет (conseil d'arrondissement), состоящий по меньшей мере из девяти членов, избираемых на основе всеобщего избирательного права для мужчин сроком на шесть лет. Но поскольку округ не имеет корпоративной личности, имущества и бюджета, совет обладает лишь одной важной функцией, а именно распределением между коммунами их квот налогов, возложенных на округ генеральным советом департамента. Тем не менее округ является избирательным округом для Палаты депутатов, а также обычно местом нахождения суда первой инстанции. [515]

Кантон является избирательной и судебной, но не строго административной единицей. Это территория, с которой избираются члены как департаментского генерального совета, так и совета округа, и она составляет юрисдикцию мирового судьи. Общее число кантонов составляет 2911. Как правило, каждый содержит около дюжины коммун, хотя несколько более крупных коммун настолько населены, что делятся на ряд кантонов.

383. Коммуна. — Самым фундаментальным из административных делений Франции и единственным, чьи истоки предшествуют революции, является коммуна. Коммуна является одновременно территориальным делением и корпоративной личностью. «С одной стороны, — если использовать выражения недавнего автора, — это участок территории, точные границы которого были определены законом от 22 декабря 1789 года или каким-либо последующим законом или декретом; ибо законом 1789 года все местные единицы, имевшие отдельную идентичность в период старого режима, были авторитетно признаны коммунами, и со времени этого акта имел место ряд упразднений, разделений, укрупнений и созданий коммунальных единиц. С другой стороны, коммуна представляет собой скопление граждан, объединенных совместной жизнью в общей местности и имеющих общий интерес к коммунальному имуществу. Коммуна числится юридическим лицом: она может выступать истцом и ответчиком, заключать контракты, приобретать или передавать имущество — она может, в общем, осуществлять все обычные права корпорации». [516]

Всего коммун по данным земельной описи 1909 года насчитывается 36 229. Как по размеру, так и по численности населения они чрезвычайно варьируются. Некоторые включают лишь крошечные деревушки с двумя-тремя десятками жителей; другие включают такие города, как Бордо, Лион и Марсель, каждый с населением, превышающим четверть миллиона человек. По последней переписи 27 000 коммун имели население менее одной тысячи; 17 000 — менее пятисот; 9 000 — менее трехсот; 137 — менее пятидесяти. С другой стороны, 250 имели население свыше десяти тысяч каждая, а четырнадцать — свыше ста тысяч. По площади они варьируются от нескольких акров до 254 540 акров коммуны Арль. [517]

384. Коммунальный совет. — За исключением Парижа и Лиона, все коммуны организованы и управляются одинаково. В каждой имеется совет, члены которого избираются на основе всеобщего избирательного права для мужчин и, как правило, по принципу списка кандидатов (scrutin de liste) сроком на четыре года. Этот орган обновляется полностью в первое воскресенье мая каждого четвертого года. В коммунах с населением менее пятисот человек число советников составляет десять; в тех, где население превышает пятьсот человек, число распределяется на такой основе, при которой коммуна с шестидесятитысячным населением имеет совет из тридцати шести человек, что является максимумом. Совет проводит ежегодно четыре очередные сессии — в феврале, мае, августе и ноябре, — помимо которых префектом, супрефектом или мэром в любое время могут созываться специальные заседания. Сессии проводятся в мэрии (mairie) или здании муниципалитета и регулярно открыты для публики. За исключением майской сессии, во время которой рассматривается бюджет, заседание не может быть продлено более чем на пятнадцать дней, за исключением случаев согласия супрефекта. Нормальный максимум майского заседания составляет шесть недель.

Широко говоря, функции совета можно сказать включают управление чисто местными делами коммуны, а также формулирование и выражение местных нужд и требований. В кодексе 1884 года полномочия этого органа определены с чрезвычайной детальностью. Некоторые из них носят чисто совещательный характер и осуществляются тогда, когда совет призывается высшими административными властями для выражения местного интереса или желания по конкретному вопросу. Высказанное таким образом мнение может быть или не быть учтено. Другие полномочия предполагают инициирование советом определенных видов мер, которые, однако, могут быть претворены в жизнь только с согласия высших властей. Среди тринадцати таких мер, перечисленных в кодексе, наиболее важными являются те, которые касаются покупки, продажи или иного юридического распоряжения имуществом, принадлежащим коммуне. Наконец, существует группа полномочий — относящихся главным образом к различным коммунальным службам, например, паркам, противопожарной защите и т. д., — которые возложены на коммунальные власти (совет и мэра) независимо. Но преобладающим фактом является то, что даже сегодня автономия коммуны подчинена многочисленным и важным ограничениям. Многие коммунальные меры становятся действительными только после получения одобрения префекта, и практически любая из них может быть приостановлена или аннулирована этим должностным лицом. Некоторые требуют согласия департаментского совета или даже Президента Республики; и декретом Президента сам совет может быть распущен в любое время.

385. Мэр и его помощники. — Исполнительным главой коммуны является мэр (maire), который избирается муниципальным советом тайным голосованием из числа его собственных членов сроком на четыре года. С мэром связан в коммунах с населением 2500 жителей или менее помощник (adjoint), выбираемый аналогичным образом. В коммунах с населением от 2500 до 10 000 жителей имеется два помощника, а в тех, где насчитывается более 10 000 человек, добавляется еще один на каждые 25 000 человек сверх названной цифры. Однако, за исключением Лиона, где их семнадцать, число не может превышать двенадцати. Мэр играет двойную роль исполнительного главы коммуны и представителя (хотя и не назначенного лица) центрального правительства. Полномочия, осуществлению которых он предается, широко варьируются в зависимости от размера и значения коммуны. Но в целом можно сказать, что он назначает на большинство муниципальных должностей, публикует законы и декреты и издает постановления (arrêtés) или ордонансы, контролирует финансы, организует местную полицию и руководит ею, исполняет меры общественного здравоохранения и безопасности, охраняет имущественные интересы коммуны и представляет коммуну в судебных делах и на церемониальных мероприятиях.

Функции должности мэра на практике распределяются мэром между помощниками, каждому из которых поручается конкретное ведомство, такое как ведомство улиц, санитарии или противопожарной защиты. Как правило, мэр оставляет за собой контроль над полицией. Однако за действия помощников мэр несет прямую ответственность, и все действия, будь то мэра или помощников, касающиеся интересов общего правительства, совершаются под строжайшим надзором префектуральных властей. Мэр может быть отстранен от должности на месяц префектом или на три месяца Министром внутренних дел; и он может быть полностью смещен с должности по распоряжению Президента.

Несмотря на налагаемые на нее ограничения, коммуна остается истинным центром местной жизни во Франции. [518] Ее деятельность, пусть даже на достаточно мелком уровне, охватывает весь спектр финансов, торговли, промышленности, образования, религии и политики. Дух общины настолько силен, что общественное мнение лишь в редких случаях согласно на упразднение коммуны или даже на объединение двух или более крошечных; и, по праву, кодекс 1884 года признал незыблемость коммунальной идентичности, разрешив предпринимать изменения границ коммун департаментскими властями только после проведения расследования (enquête) и надлежащего учета местных настроений. За исключением специального декрета Президента Республики, нельзя изменить даже название коммуны.

ЧАСТЬ IV. ИТАЛИЯ

ГЛАВА XIX

КОНСТИТУЦИОННОЕ РАЗВИТИЕ В XIX ВЕКЕ

I. Эпоха Наполеона

386. Италия в конце XVIII века. — Доминирующими силами в европейской политике после Французской революции были двойные принципы национальной принадлежности и демократии; и нигде плоды этих принципов не проявлялись столь ярко, как на долгое время раздробленном и управлявшемся из рук вон плохо полуострове Италия. Пробуждение итальянского народа к новому осознанию единства, силы и устремлений можно датировать наполеоновским вторжением 1796 года, и первую фазу Рисорджименто (Risorgimento), или «возрождения», следовательно, можно считать совпадающей с эпохой французского господства, то есть с 1796–1814 гг. К началу этого периода две неитальянские династии разделяли власть над большей частью Италии. Австрийским Габсбургам принадлежали богатые герцогства Милан (включая Мантую) и Тоскана, а также преобладающее влияние в Модене. Испанским Бурбонам принадлежало герцогство Парма и важное Неаполитанское королевство, включая Сицилию. Независимых государств было шесть — Сардинское королевство (включавшее Пьемонт, остров Сардинию и, номинально, Савойю и Ниццу), где единственно во всей Италии теплилась некоторая доля туземной политической жизнеспособности; Папская область; мелкие монархии Лукка и Сан-Марино; и две древние республики Венеция и Генуя, давно лишившиеся своих империй, морской мощи и экономического и политического значения. Почти повсеместно царил абсолютизм, и в большинстве государств, особенно южных, абсолютизм был синонимом коррупции и угнетения.

387. Цизальпинская республика, 1797 г. — В течение двух десятилетий, охватывавших государственную деятельность Наполеона, задачей французов было полностью перевернуть давнее политическое устройство Италии, полностью упразднить господство Австрии и заменить его господством Франции, насадить в Италии совершенно новый и революционизирующий комплекс политических и правовых институтов и, совершенно непреднамеренно, раздуть в пламя патриотическое рвение, которое на протяжении поколений тлело почти незаметно. Начало этих преобразований произошло непосредственно в результате блестящего наполеоновского набега 1796 года. Один за другим при продвижении победоносных французов отпадали государи, которые под английской и австрийской опекой до того были союзниками против Франции. Король Неаполя запросил перемирия; Папа заключил мир; при Арколе и Риволи австрийская мощь была сокрушена. 16 октября 1796 года с одобрения завоевателя была провозглашена Цизпаданская республика, включившая Модену, Реджо, Феррару и Болонью; а 27 марта 1797 года для нового государства была обнародована конституция, которая после принятия представителями четырех округов была ратифицирована голосованием народа. Эта конституция — первая в истории современной Италии — была смоделирована непосредственно по французскому акту 1795 года. Она предусматривала законодательный совет из шестидесяти членов с исключительным правом предлагать меры, другой совет из тридцати членов с правом одобрять или отвергать меры и исполнительную директорию из трех человек, избираемую законодательными органами.

В Ломбардии аналогичное движение привело к аналогичным результатам. Весной и в начале лета 1797 года четыре комиссии, созданные Наполеоном, разработали конституцию, которая также воспроизводила все основные черты французской модели, и 9 июля в Милане с блестящей церемонией была открыта Транспаданская республика. Были предусмотрены директория и два законодательных совета в составе соответственно ста шестидесяти и восьмидесяти членов; а первые директора, представители и другие должностные лица были назначены Наполеоном. По настоятельным просьбам циспаданцев обе республики были объединены 15 июля, и объединенному государству было присвоено название Цизальпинская республика. [519] В течение предшествующего мая древняя, но беспомощная венецианская республика была раздавлена, и когда по Кампоформийскому мирному договору от 17 октября 1797 года Австрия была приведена к признанию нового цизальпинского государства, она была в некоторой степени компенсирована передачей ей большей части венецианских территорий, включая город Венецию. [520]

388. Лигурийская, Римская и Партенопейская республики, 1797–1799 гг. — Тем временем в июне 1797 года древняя генуэзская республика подверглась переустройству. Правящая олигархия, изгнанная от власти Наполеоном, уступила место демократии умеренного типа, причем законодательные функции были возложены на две палаты, избираемые народом, а исполнительная власть была передана дожю и двенадцати сенаторам; новому государству, французскому во всем, кроме названия, было дано наименование Лигурийская республика. Лигурийская конституция была принята народом 2 декабря 1797 года. Зимой 1797–1798 гг. Французская директория, открыто враждебная папству, настойчиво поощряла демократическую партию в Риме к свержению светской власти и созданию независимой республики. 15 февраля 1798 года с помощью французского оружия демократы одержали верх, собрались на Форуме, объявили о восстановлении Римской республики и избрали главой государства орган из семи консулов. Престарелый понтифик Пий VI подвергся дурному обращению и в конечном счете был выслан во Францию. Для новой Тиберинской, или Римской, республики была обнародована 20 марта 1798 года конституция, предусматривавшая привычные два совета — Сенат из тридцати членов и Трибунат из шестидесяти — и директорию, названную консульством, состоящую из пяти консулов, избираемых советами. В течение года после этого (23 января 1799 г.), после столкновения между французскими войсками и неаполитанским сувереном Фердинандом IV, Неаполь был взят, и южное королевство было превращено в Партенопейскую республику. Там была обнародована конституция, предусматривавшая директорию из пяти членов, Сенат из пятидесяти членов, обладавший исключительным правом законодательной инициативы, и Трибунат из ста двадцати. [521]

389. Конституционные пересмотры. — Во время отсутствия Наполеона в египетской экспедиции армии Франции терпели неоднократные неудачи в Италии, и к концу 1799 года все завоеванное для Франции казалось потерянным или близким к тому. Однако в результате кампании, завершившейся при Маренго (14 июня 1800 г.), Наполеон не только закрепил свое вновь обретенное положение во Франции, но и снова поставил Италию на колени. По условиям Люневильского договора (9 февраля 1801 г.) Австрия признала реконструированные Цизальпинскую и Лигурийскую республики, в то время как Модена и Тоскана вернулись под французский контроль, а французское преобладание в других местах было прочно установлено. 21 сентября 1802 года Пьемонт был организован в шесть департаментов и включен в состав Французской Республики. Зимой 1802–1803 гг. конституции Цизальпинской и Лигурийской республик были пересмотрены в интересах того же автократического господства, которое уже быстро зрело во Франции. В каждой республике были созданы сначала три органа — исполнительная консутта (consulta), [522] законодательный орган из 150 членов и суд, — которые избирались тремя избирательными коллегиями, включавшими (1) possidenti, или землевладельцев, (2) dotti, или ученых и духовенство, и (3) commercianti, или купцов и торговцев; но законодательный орган мог быть полностью обойден консуттой, а консутта была немногим больше чем органом Наполеона. Между тем Цизальпинская республика была переименована в Итальянскую республику. В течение года новые конституции, оказавшиеся слишком демократическими, были пересмотрены таким образом, что вместо законодательного органа был создан сенат из тридцати членов под председательством дожа, в котором были сконцентрированы все политические и административные полномочия.

390. Итальянское королевство (1805 г.) и наполеоновское Неаполитанское королевство, 1807 г. — Условие Люневильского договора о том, что итальянские республики должны оставаться полностью независимыми от Франции, все время игнорировалось. Политические и коммерческие они были лишь зависимыми территориями, и после провозглашения Французской империи (18 мая 1804 г.) этот факт был признан открыто. Наполеону казалось нелепым, чтобы император французов был покровителем республик. Насколько мало завоевателя заботила политическая свобода итальянцев, было продемонстрировано много раз, и никогда — более убедительно, чем в циничном обращении с Венецией. Более того, никто лучше не знал, насколько итальянцы не подготовлены к самоуправлению. Постепенно поэтому был разработан проект превращения Итальянской республики в королевство, которое было бы данником Франции. Желание Наполеона состояло в том, чтобы его старший брат Жозеф занял трон этого королевства. Но Жозеф, не желая подвергать риску свои шансы на престолонаследие во Франции, возражал, как и младший брат Луи. Результатом стало то, что конституционным статутом от 17 марта 1805 года Император призвал себя на трон Италии, и 26 мая последовавшего года в соборе в Милане возложил на собственную голову железную корону старых ломбардских королей. Пасынок суверена Эжен Богарне был назначен регентом. В июне того же года в ответ на петицию, которую инициировал сам Наполеон, Лигурийская республика была провозглашена неотъемлемой частью Французской империи. За этим незамедлительно последовало присоединение Пармы и Пьяченцы.

Против коалиции Великобритании, России, Австрии и Неаполя, вызванной к жизни непосредственно аннексией Лигурии, Наполеон действовал полностью успешно. По Прессбургскому договору (26 декабря 1806 г.) Австрия уступила Итальянскому королевству свою часть Венеции вместе с провинциями Истрия и Далмация. [523] После энергичной кампании, проведенной Жозефом Бонапартом, восстановленная семья Бурбонов была снова изгнана из Неаполя, после чего Жозеф позволил утвердить себя там в качестве короля. В 1808 году его сменил амбициозный маршал и зять Наполеона Мюрат. Из Байонны Жозеф издал конституцию для своих бывших подданных, предусматривавшую государственный совет из двадцати шести — тридцати шести членов и единую законодательную палату из ста членов, из которых восемьдесят должны были назначаться королем, а двадцать — избираться коллегерами выборщиков. Однако лишь в 1815 году, и то лишь в течение нескольких недель, этот акт фактически действовал.

391. Конец французского господства. — Наконец, под полный контроль были приведены папские территории. После затяжных трений с Папой Наполеон сначала (2 апреля 1808 г.) присоединил к Итальянскому королевству папскую марку Анкона и герцогства Урбино, Мачерата и Камерина, а затем (декретами от 17 мая 1809 г. и 17 февраля 1810 г.) добавил к Французской империи сам Рим и Патримониум Санкт-Петри (Patrimonium Petri). Римская территория была разделена на два департамента, и в них, как и во всех итальянских провинциях, попавших под власть Наполеона, была установлена тщательно продуманная французская система права и управления. Во все зависимые округа без исключения был распространен Кодекс Наполеона, и в них были организованы советы, суды и органы контроля, по существу аналогичные тем, что составляли наполеоновский правительственный режим во Франции. В них также были предприняты общественные работы, меры в области народного образования и социальные реформы, аналогичные тем, которые во Франции составляли наиболее прочные и благотворные аспекты наполеоновского господства. Впервые со времен Юстиниана весь полуостров оказался под единой политической системой — фактически, если не по названию.

Однако если подъем французского могущества в Италии был блестящим, то крах этого могущества оказался быстрым и полным. Он последовал сразу за русской кампанией Наполеона и поражением при Лейпциге. Окончательная капитуляция, последовавшая за первым отречением Наполеона, была подписана 16 апреля 1814 года вице-королем Богарне, после чего австрийцы восстановили свое владычество на севере, Бурбоны — на юге, и вся проблема постоянного урегулирования была передана конгрессу держав в Веене. [524]

II. Реставрация и революция 1848 года

387. Италия в 1815 г. — По Заключительному акту Венского конгресса от 9 июня 1815 года Италия была возвращена в такое состояние, при котором название полуострова могло быть метко охарактеризовано Меттернихом лишь как географическое выражение. В основном, хотя и не во всем, произошел возврат к ситуации донаполеоновских времен. Когда сделки дипломатов завершились, оказалось, что всего осталось десять итальянских государств, а именно: Сардинское королевство, Ломбардо-Венецианское королевство, Парма, Модена, Лукка, Тоскана, Монако, Сан-Марино, Неаполитанское королевство и Папская область. Сардинскому королевству, реконструированному при Виктора Эммануэле I, Франция возвратила Ниццу и Савойю, и к нему была присоединена бывшая республика Генуя. Ломбардо-Венецианское королевство, включавшее герцогство Милан и все континентальные владения бывшей венецианской республики, включая Истрию и Далмацию, было передано во владение Австрии. [525] Тоскана была возвращена великому герцогом Фердинандом III Габсбург-Лотарингским; герцогство Модена — Франциску IV, сыну эрцгерцога Фердинанда Австрийского; Парма и Пьяченца были переданы Марии Луизе, дочери австрийского императора и жене Наполеона; герцогство Лукка — Марии Луизе Бурбон-Пармской. На юге Фердинанд IV Неаполитанский, восстановленный во всех своих прежних владениях, был признан под новым титулом Фердинанда I. И, наконец, Папа Пий VII, долгое время содержавшийся Наполеоном в полузаключении в Фонтенбло, вернул себе всю территорию, которая ранее принадлежала Святому престолу.

Относительно всего этого устройства очевидны два факта. Первый заключается в том, что в Италии 1815 года не было даже подобия национального единства. Второй заключается в том, что преобладание Австрии было едва ли менее полным, чем во времена Наполеона было преобладание французов. Ломбардо-Венецианское королевство Австрия удерживала напрямую; Тосканой, Моденой и Пармой правили австрийские принцы; Фердинанд Неаполитанский был австрийским союзником и обязался не вводить в своих владениях принципы управления, несовместимые с теми, которые применялись австрийцами на севере; в то время как даже Виктор Эммануил Сардинский — единственный крупный туземный государь на полуострове, помимо Папы, — обязался заключить вечный союз с Австрией. [526]

393. Предвестия единства. — «Италия, — писал Наполеон спустя некоторое время после своего изгнания на остров Святой Елены, — изолированная своими естественными границами, суверенно предназначена сформировать великую и могущественную нацию. Италия — одна нация; единство языка, обычаев и литературы должно в более или менее отдаленном будущем объединить ее жителей под управлением единого правительства. И без малейшего сомнения Рим будет избран итальянцами в качестве их столицы». [527] В то время, когда было написано это пророчество, объединение Италии казалось на первый взгляд наименее вероятным из всех событий. Тем не менее оно было неизбежным, и следует признать, что Наполеон внес в него немаловажный вклад. По выражению одного недавнего автора, «зверства австрийских мундиров в голубелом сукне на севере [прим. переводчика: традиционно 'white coats' переводится как белые мундиры, но здесь буквальный или принятый стиль сохранен], неумные репрессии, характерные тогда для Савойского дома, мелочная злобность герцога Моденского, средневековый обскурантизм папы и кардиналов в центре полуострова и клоунские эксцессы Фердинанда на юге не смогли изгладить из умов итальянцев воспоминание о благах, извлеченных из справедливых законов, энергичного управления и просвещенных целей великого императора. Суровая, но спасительная школа, которую они прошли под его руководством, научила их тому, что они равны северным расам как в советской палате, так и на поле боя. Она также открыла им ту истину, которая, будучи однажды осознана, никогда не может быть забыта, а именно: несмотря на различия в климате, характере и речи, во всех существенных аспектах они представляют собой нацию». [528] Не будет преувеличением сказать, что Наполеон посеял семена итальянского единства.

394. Попытка революции, 1820–1832 гг. — С 1815 по 1848 год австрийское влияние, формировавшееся во многом под воздействием Меттерниха, повсеместно носило реакционный характер, и на протяжении этого длительного периода ни в одном уголке Италии не существовало правительства, которое не было бы абсолютистским. Ни одно из государств не имело конституции, парламента или какого-либо следа популярной политической процедуры. В июле 1820 года Фердинанд Неаполитанский под давлением революционного выступления был вынужден провозгласить конституцию, которая была идентична той, что в том же году была навязана Фердинанду VII Испанскому. Этот готовый документ предусматривал избираемый народом однопалатный парламент, наделенный широкими полномочиями; государственный совет, состоящий из двадцати четырех членов для консультирования короля; независимую судебную систему; а также парламентскую депутацию из семи членов, избираемых парламентом, в чьи обязанности в случае роспуска парламента входило обеспечение соблюдения конституции. В марте 1821 года в Пьемонте разразилась революция, и после того как мягкий по характеру король Виктор Эммануил отрекся от престола в пользу своего брата Карла Альберта, временный регент, принц Кариньяно, под давлением уступил народу копию испанского основного закона. Однако как в Неаполе, так и в Пьемонте потерпели полное поражение. Реформаторы продемонстрировали отсутствие единства целей, и когда с санкции великих континентальных держав Австрия вмешалась, каждый проблеск конституционализма был незамедлительно потушен. Аналогичным образом в 1831–1832 годах в Модене, Парме и Папской области вспыхнули масштабные восстания, сопровождавшиеся несколько более явными признаками растущего национального духа; но вновь при поддержке Австрии эти выступления были подавлены. [529]

395. Революция 1848 года и новые конституции. — Поворотным моментом стал великий год революций — 1848-й. В течение трироковых и сороковых годов посредством публичной агитации, создания «Молодой Италии» Мадзини, распространения патриотической литературы и самыми разнообразными другими способами почва систематически готовилась для рисорджименто, к которому стремились сердца патриотов и пророков. В 1846 году папа либеральных взглядов Пий IX инициировал серию реформ, и этому примеру незамедлительно последовали правители Пьемонта (Сардинии) и Тосканы. В январе 1848 года в Неаполе вспыхнула новая революция, и в течение месяца Фердинанд II был вынужден уступить общественному требованию о принятии конституции. Документ, провозглашенный 10 февраля, предусматривал создание законодательного органа, состоящего из палаты пэров, назначаемых королем пожизненно, и палаты депутатов, избираемых народом. 15 февраля правитель Тосканы Леопольд II даровал своим подданным конституцию аналогичного характера, предусматривающую полноценную представительную систему.

5 февраля муниципалитет Турина, выражая требование, с которым согласились многие представители знати и высшие государственные чиновники, обратился к Карлу Альберту Пьемонтскому с петицией о даровании конституции. Три дня спустя, по завершении серии тайных заседаний своего совета, монарх объявил, что «по своей свободной и полной воле» считает пришедшим время распространить на своих подданных полноценную представительную систему правления, и 4 марта был обнародован примечательный документ — Statuto fondamentale del Regno, смоделированный по образцу измененной французской Хартии 1830 года, — который без каких-либо изменений текста доживает до наших дней в качестве конституции Итальянского королевства. [530] 14 марта папа выпустил документ, известный как Statuto fondamentale del Governo temporale, которым учреждались два законодательных органа — высший совет и палата депутатов — и государственный совет в составе десяти членов и двадцати четырех советников, на который возлагалась задача подготовки законопроектов. Законопроекты, принятые парламентом, подлежали представлению Верховному понтифику, который после их обсуждения на консистории давал им окончательное одобрение либо отказывал в нем. Не успел год перевалить за половину, как известия о свержении Луи-Филиппа, восстании в Германии и падении Меттерниха вновь ввергли всю Италию в пучину мятежей. Под давлением народных требований папа и король Неаполя направили войска на помощь северным государствам в деле освобождения полуострова от австрийского деспотизма, и некоторое время под руководством пьемонтского монарха Карла Альберта вся Италия казалась объединенной в широкомасштабном националистическом движении. 10 июля учредительное собрание в Неаполе приняло новую и чрезвычайно либеральную конституцию, а 9 февраля 1849 года, после разрыва между папой и римским парламентом, светская власть папства была вновь упразднена, и Рим под соответствующей конституцией был провозглашен республикой. [531]

396. Реакция. — Реакция, однако, была стремительной и казалась практически полной. При первой же возможности король Неаполя вышел из войны, аннулировал дарованную им конституцию и обратил силы либерализма в бегство. При содействии Франции, Австрии и Неаполя папа покончил с Римской республикой и восстановил светскую власть во всем ее величии. Силами австрийского оружия одно за другим были сокрушены мятежные государства севера и центра, и австрийское влияние в этом регионе вернулось к прежнему уровню доминирования. Конституционализм уступил место абсолютизму, а либералы, деморализованные и разобщенные, повсеместно были загнаны в угол. Лишь в Пьемонте, чей монарх после горького поражения при Новаре отрекся от престола в пользу своего сына Виктора Эммануила II (23 марта 1849 г.), сохранилось хоть какое-то подобие политической независимости или гражданских свобод. [532]

III. Достижение объединения

397. Руководящая роль Пьемонта. — Виктор Эммануил продолжал оставаться глух к любым призывам отменить конституцию, дарованную его отцом, и логика ситуации стала недвусмысленно указывать на Пьемонт как на надежду патриотического дела. После 1848 года создание итальянской нации превращается, по сути, в историю пьемонтской организации, лидерства, завоеваний и экспансии. Честный и придерживающийся либеральных взглядов Виктор Эммануил не был государственным деятелем первого ранга, но он обладал мудростью разглядеть и опереться на государственный талант одного из самых выдающихся министров в истории современной Европы — графа Кавура. Когда в 1850 году Кавур вошел в состав пьемонтского кабинета, он уже был известен как страстный сторонник как конституционализма, так и национального объединения, а после того как в 1852 году он занял пост премьер-министра, ему предоставили фактически полную свободу действий в проведении политики, призванной способствовать достижению этих целей. Первоначальная цель короля и его министра заключалась в том, чтобы добиться изгнания австрийского влияния из Италии и организовать различные государства полуострова в конфедерацию под номинальным руководством папы, но при реальном верховенстве суверена Пьемонта. В конечном счете план претерпел изменения, предполагавшие не что иной, как объединение всей страны под эгидой централизованного национального светского правительства.

398. Аннексии 1859–1860 годов. — В 1855 году Кавур подписал наступательный и оборонительный союз с Францией, а в 1859 году Пьемонт при покровительстве своего союзника спровоцировал войну с Австрией. Согласно договоренности, достигнутой Кавуром и императором Наполеоном III в Пломбьере (20 июня 1858 г.), Австрия должна была быть полностью изгнана с итальянской земли; Ломбардо-Венеция, небольшие северные герцогства, папские легации и, возможно, Марки подлежали присоединению к Пьемонту с образованием Королевства Верхняя Италия; Умбрия и Тоскана образовывали Королевство Центральная Италия; папа сохранял за собой Рим, а Фердинанд — Неаполь; при этом четыре сформированных таким государством образования объединялись в Итальянскую конфедерацию. В последовавшем конфликте австрийцы потерпели сокрушительное поражение, однако их единственной непосредственной потерей стало древнее герцогство Ломбардия. Несмотря на хвастливые заверения Наполеона освободить Италию до Адриатики, Венеция оставалась под властью Габсбургов еще семь лет. На условиях Цюрихского договора (10 ноября), ратифицировавшего предварительные условия Виллафранки (11 июля), Ломбардия была присоединена к Пьемонту. За годы до этого (8 июня 1848 г.) ломбардский плебисцит по вопросу о таком присоединении дал результат в 561 002 голоса «за» при 681 голосе «против». [533]

Выигрыш от присоединения Ломбардии в известной мере уравновешивался уступкой Савойи и Ниццы Франции в соответствии с соглашением, заключенным до начала войны. По сути же, блага, полученные Пьемонтом в результате австрийской войны, были огромны. Вдохновленная энергией и перспективами пьемонтского лидерства, значительная часть Центральной Италии подняла восстание и объявила о присоединении к владениям Виктора Эммануила. В сентябре 1859 года четыре собрания, представлявшие соответственно великое герцогство Тоскану, герцогства Модену и Парму, а также Романью (северную часть Папской области), заседавшие во Флоренции, Модене, Парме и Болонье, единогласно проголосовали за вхождение в состав Пьемонта. В марте 1860 года выбор между аннексией и независимостью был поставлен на голосование жителей каждого из этих регионов, причем все совершеннолетние мужчины имели право голоса, что в итоге принесло 792 577 голосов «за» при общем числе проголосовавших 807 502 человека. На основании полномочий, предоставленных пьемонтским парламентом, король принял эти территории, причем официальное провозглашение включения Пармы, Модены и Романьи было датировано 18 марта, а Тосканы — 22 марта. Незамедлительно были избраны депутаты для представления аннексированных провинций, и 2 апреля 1860 года расширенный парламент собрался в Турине. В течение года население королевства увеличилось более чем в два раза. Теперь оно составляло 11 000 000 человек, или примерно половину населения всего полуострова.

399. Дальнейшие аннексии: Королевство Италия, 1861 г. — Тем временем программа Кавура и короля была расширена и стала включать в себя полноценное объединение всей страны. С поразительной быстротой эта задача двигалась к своему завершению. При поддержке Гарибальди и его знаменитой Тысячи жители Сицилии и Неаполя изгнали своего суверена из династии Бурбонов и на плебисците 21 октября 1860 года проголосовали 1 734 117 голосами против 10 979 за присоединение к Пьемонту. Одновременно Умбрия и Марки были заняты пьемонтскими войсками, оставив папе лишь Вечный город и небольшую прилегающую к нему территорию. Набрав соответственно 97 040 голосов против 380 и 133 077 против 1 212, эти регионы высказались за аннексию, и 17 декабря 1860 года королевским декретом было объявлено об их окончательном включении наряду с присоединением Неаполя. 27 января 1861 года состоялись всеобщие выборы, а 18 февраля в Турине собрался новый, расширенный парламент, который 18 марта провозгласил объединенное Королевство Италия. На все новые территории был распространен памятный Statuto, дарованный Пьемонту Карлом Альбертом тринадцатью годами ранее, и Виктор Эммануил II был признан «милостью Божьей и волей нации королем Италии». [534]

400. Завершение объединения, 1866–1871 гг. — Оставалось лишь консолидировать королевство и осуществить присоединение двух итальянских областей — Венеции и Рима, которые все еще оставались в руках иностранных государств. Венеция была приобретена в прямом следствии союза Италии с Пруссией против Австрии в 1866 году. Плебисцит 21–22 октября 1866 года, последовавший за принудительной уступкой Венеции Австрией 3 октября, принес 647 246 голосов «за» присоединение при 47 «против». Объединение было санкционировано декретом от 4 ноября 1866 года и ратифицировано законом от 18 июля 1867 года. Завоевание Рима стало возможным четыре года спустя в силу обстоятельств франко-германской войны. Укреплялось убеждение в том, что в конечном счете Рим должен стать столицей королевства, и когда в 1870 году был выведен из-под охраны папства тот гарнизон, который Франция содержала в Италии с 1849 года, этой возможностью воспользовались, чтобы перейти от безуспешных дипломатических усилий к военным демонстрациям. 20 сентября войска генерала Кадорны с боем вошли в город, и папа капитулировал. 2 октября народ проголосовал 133 681 голосом против 1 507 за аннексию; 9 октября аннексия была провозглашена; а 31 декабря она была ратифицирована актом парламента. Гарантии независимости, которые предстояло предоставить папству, оставалось определить в последующем статуте. [535] Актом от 3 февраля 1871 года столица королевства — перенесенная было в 1865 году из Турина во Флоренцию — была перенесена в Рим; и в Вечном городе 27 ноября того же года собрался одиннадцатый парламент со времени революции 1848 года, четвертый со времени провозглашения Итальянского королевства и первый с момента завершения итальянского единства. [536]

IV. Конституция

401. Statuto. — Формальной конституцией Итальянского королевства в настоящее время является Statuto fondamentale del Regno, дарованный 4 марта 1848 года Карлом Альбертом своим пьемонтским подданным. Этот документ незамедлительно распространялся на каждую из территорий, последовательно присоединявшихся к пьемонтскому королевству на основе народных ратификаций, или плебисцитов; и когда в 1861 году королевство Пьемонт превратилось в Итальянское королевство, основополагающий закон, подвергшийся лишь незначительным изменениям, продолжил действовать. Statuto изначально даровался как королевская хартия, и его автор, судя по всему, рассчитывал, что он будет носить окончательный характер, по крайней мере до тех пор, пока его целиком не заменит какой-либо иной документ. В то же время нет оснований сомневаться в том, что с самого начала предполагалась возможность внесения поправок посредством обычного законодательного процесса. Во всяком случае, в документ не было включено никаких положений, касающихся его пересмотра, и таковые никогда не добавлялись. Начиная с 1861 года неоднократно высказывались и даже обсуждались возможные модификации конституционного текста, однако ни одна из них не была принята. Но это не означает, что конституционная система Италии все это время оставалась неизменной. Напротив, эта система продемонстрировала замечательную жизнеспособность, способность к росту и адаптации. В Италии, как и в других государствах, писаная конституция во многих важных аспектах дополняется неписаным обычаем, и итальянские юристы ныне в целом сходятся на том, что обычай правомерно рассматривать как источник публичного права.

402. Законодательные поправки. — Более важным вопросом, однако, является расширение и переосмысление конституции через парламентское законотворчество. В первые годы существования королевства наблюдалась склонность довольно тщательно соблюдать на практике различие между функциями и полномочиями законодательного характера и таковыми же конституционного характера. Постепенно, однако, крепло убеждение в том, что конституционная система нации может изменяться в ходе обычного законодательного процесса, и сегодня в Италии теория парламентской всемогущности утвердилась едва ли не столь же прочно, как в Великобритании. Парламентские палаты никогда прямо не заявляли о намерении изменить хотя бы одну статью Statuto, однако многочисленные принятые ими меры с очевидным умыслом урезали этот документ в одних местах, дополняли в других и изменяли как его дух, так и применение. Проявлялась забота о том, чтобы такие акты находились в гармонии с народной волей, и на практике они редко выносятся на окончательное голосование до тех пор, пока стране не будет предоставлена возможность высказаться по ним на всеобщих выборах. Общепринятая ныне доктрина была убедительно сформулирована Криспи на заседании 23 июля 1881 года следующим образом: «Я не признаю неприкосновенности Statuto. Статуты создаются для того, чтобы не давать правительствам пятиться назад, а не для того, чтобы препятствовать их движению вперед. Перед нами не может быть ничего, кроме прогресса... Если мы сохраним основной закон государства неизменным, мы желаем неподвижности и должны отвергнуть все достижения, сделанные до сих пор конституционными властями. Я понимаю, что в Statuto Карла Альберта ничего не говорится о пересмотре, и это было благоразумно. Но как следует интерпретировать это молчание? Его следует понимать в том смысле, что для итальянской конституции вовсе не обязательно прямое созывание учредительного собрания, но парламент в своем обычном режиме работы всегда является одновременно учредительным и учрежденным. Всякий раз, когда общественное мнение дозревает до реформы, долг парламента — принять ее, даже если эта реформа влечет за собой изменение статьи Statuto». [537] Именно в русле изложенных здесь принципов — если упомянуть лишь несколько примеров — в свод законов были внесены закон от 6 декабря 1865 года, регулирующий организацию судебной системы, Закон о папских гарантиях 1871 года, а также меры 1882 и 1895 годов по пересмотру и расширению избирательного права.

403. Характер конституции. — Statuto, насчитывающий восемьдесят четыре статьи, представляет собой довольно объемный документ. В нем последовательно рассматриваются Корона, права и обязанности граждан, Сенат, Палата депутатов, министры, судебная система, а также вопросы различного характера. Декларация прав, содержащаяся в статьях 24–32, гарантирует всем жителям королевства равенство перед законом, личную свободу, неприкосновенность жилища и собственности, свободу печати, освобождение от внепарламентского налогообложения и, с оговорками, свободу собраний. Однако следует постоянно помнить, что Statuto настолько оброс законодательными актами и обычаями, что понять действующую конституцию королевства сегодня — будь то в отношении общих принципов или конкретных государственных органов — путем изучения одного только этого документа невозможно. Выражаясь словами одного итальянского публициста, итальянская конституция больше не сводится к Статуту Карла Альберта. Он составляет лишь начало нового порядка вещей. Многие институты были трансформированы законами, декретами, обычаями и пренебрежением ими, вследствие чего итальянская конституция приобрела кумулятивный характер, представляя собой организм права, сгруппированный вокруг первоначального ядра, которым является Statuto. [538]

ГЛАВА XX

ИТАЛЬЯНСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ СИСТЕМА

I. Корона и министерство

404. Статус суверена. — Конституционная система Италии представляет собой, согласно терминологии Statuto, «представительное монархическое правление». Трон является наследственным в соответствии с принципами салического закона; то есть он может наследоваться только мужчинами и по мужской линии. Предусмотрены детальные положения на случай осуществления королевской власти при несовершеннолетии или недееспособности суверена. В период несовершеннолетия (которое заканчивается с достижением королем восемнадцати лет) принц, следующий в порядке престолонаследия, при условии достижения им двадцати одного года, уполномочен действовать в качестве регента. При отсутствии родственников-мужчин регентство переходит к королеве-матери, а при отсутствии королевы-матери регент избирается законодательной палатой. [539] При восшествии на престол король обязан принести в присутствии законодательных палат присягу добросовестно поддерживать и соблюдать конституцию королевства. Монарх объявляется священным и неприкосновенным в своей личности, и ему устанавливается цивильный лист в размере 16 050 000 лир, из каковой суммы, однако, в настоящее время один миллион лир ежегодно выплачивается обратно государству. С 1870 года королевской резиденцией служит Квиринальский дворец (Palazzo del Quirinale), дворец, который на протяжении поколений благодаря своему возвышенному и здоровому расположению был весьма любим папами.

405. Полномочия и функции Короны. — На бумаге полномочия короны кажутся огромными; на деле же они гораздо менее значительны, что неизбежно везде, где монархия смягчена парламентаризмом. Согласно Statuto, исполнительная власть сосредоточена исключительно в руках короля, и теоретически она по-прежнему принадлежит только ему. Однако осуществление ее почти полностью возлагается на группу министров, которые подотчетны не короне, а парламенту. Ни в одной континентальной стране не наблюдалось столь осознанного и безоговорочного принятия основных принципов, лежащих в основе парламентской системы Великобритании. Ни один из трех монархов объединенной Италии никогда ни на мгновение не стремился установить что-либо вроде личного правления. Принцип, согласно которому министерство образует работающую исполнительную власть и постоянно подотчетно нижней палате парламента, столь долго соблюдался на практике, что теперь рассматривается как непреложный закон конституции. При этих ограничениях король тем не менее утверждает и обнародует законы, дарует помилования и смягчает приговоры, объявляет войну, командует всеми вооруженными силами и флотом, заключает договоры, издает ордонансы, назначает сенаторов и осуществляет назначения на все государственные должности. [540] Statuto предусматривает, что договоры, влекущие за собой финансовые обязательства или изменения территории государства, вступают в силу только после получения санкции законодательных палат. На практике договоры всех видов регулярно представляются на такое одобрение, за исключением разве тех, которые содержат военные конвенции или иностранные союзы. Право вето существует, но на практике оно никогда не применяется. Король редко посещает заседания кабинета, на которых обсуждается политика правительства и формулируются его меры, и, за исключением назначения премьер-министра в случае правительственного кризиса и сферы внешних связей, можно сказать, что королевская власть лишь эпизодически оказывает непосредственное влияние на государственные дела. Однако как глава нации и видимый символ ее с таким трудом достигнутого единства монарх выполняет безусловно полезную функцию. Правящая семья и особенно нынешний суверен Виктор Эммануил III чрезвычайно популярны по всей стране; так что, хотя в Италии, как и повсюду среди европейских монархий, существует открытый республиканский элемент, есть все основания полагать, что институт монархии окажется долговечным.

406. Министерство: состав. — Из сказанного следует, что министерство в Италии, как и в Великобритании и Франции, представляет собой фактическую исполнительную власть. Номинально оно состоит из руководителей ведомств, хотя временами кто-либо из членов назначается без портфеля. В настоящее время имеется одиннадцать ведомств, а именно: Иностранные дела; Военное ведомство; Морское ведомство; Внутренние дела; Финансы; Казначейство; [541] Народное просвещение; Общественные работы; Юстиция и вероисповедания; Торговля, промышленность и сельское хозяйство; а также Почты и телеграфы. Как правило, премьер-министр, или «председатель совета», занимает портфель министра внутренних дел. Он назначается королем, и поскольку из-за множественности итальянских политических партий зачастую отсутствует четко выраженный «лидер оппозиции», подобный тем, что почти неизменно готовы взять на себя власть в Великобритании, при принятии решения о назначении остается простор для значительного усмотрения. Все остальные члены министерства назначаются короной по предложению премьер-министра. В соответствии с положениями закона от 12 февраля 1888 года каждому министру помогает статс-секретарь.

Все министры и статс-секретари обладают правом присутствовать на заседаниях любой из законодательных палат и быть выслушанными по первому требованию; однако никто из них не имеет права голоса ни в том, ни в другом органе, если он не является его членом. [542] Для того чтобы иметь право на назначение на министерский портфель или пост статс-секретаря, необязательно быть членом какой-либо из палат; но если назначенное лицо не состоит в таковом членстве, оно обычно стремится занять следующее освободившееся кресло в палате депутатов, если к тому времени не будет возведено в достоинство сенатора. На практике министры регулярно подбираются из числа членов парламента и преимущественно из Палаты депутатов. Лишь изредка пост премьер-министра доставался сенатору. Военный министр и министр военно-морского флота, подбираемые главным образом по соображениям профессиональной квалификации, часто являются членами Сената по специальному назначению.

407. Министерство: организация и функции. — Внутренняя организация министерства — взаимоотношения между отдельными ведомствами и отношения, поддерживаемые каждым министром с премьер-министром — в значительной степени регулируется декретом от 28 марта 1867 года, вновь обнародованным с незначительными изменениями 25 августа 1876 года. Числу вопросов, которые в обязательном порядке выносятся на рассмотрение совета министров, принадлежат все законопроекты, подлежащие внесению в палаты, все договоры, все конфликты административной юрисдикции, все предложения, касающиеся положения Церкви, петиции от палат, а также назначения сенаторов, дипломатических представителей и широкого круга административных и судебных должностных лиц. Законом далее перечисляется обширный круг вопросов, которые должны доводиться до сведения министерства, хотя совершение действий по ним не делается обязательным; при этом круг предметов, которые по инициативе премьер-министра или других министров могут быть вынесены на рассмотрение, намеренно оставлен неограниченным. В обязанности премьер-министра входит созыв министров на совет, председательствование на их дебатах, поддержание в отношении как административных методов, так и политического курса столь высокой степени министерского единообразия и солидарности, сколь это возможно, а также истребование время от времени от своих коллег полных и подробных отчетов о делах каждого из ведомств. Однако в силу множественности партийных групп в палатах, неизбежной политически композитной природы каждого кабинета и в целом нестабильного политического состояния страны министерства редко обладают подлинным единством и в управлении общественными делами, как правило, испытывают затруднения из-за внутренних трений. «Итальянское министерство, — отмечает способный французский автор, — очевидно, неспособно эффективно выполнять тройную задачу парламентского кабинета. Оно осуществляет исполнительную власть от имени короля и под его авторитетом; но оно не всегда умеет удержать парламент в границах надлежащего контроля и вынуждено терпеть вмешательство депутатов в административную деятельность. Посредством использования инициативы и влияния на акты парламента оно является силой, которая движет законодательство; но нередко ему недостает авторитета, необходимого для проталкивания предпринятых им реформ, и палата с легкостью ускользает из-под его контроля. Оно стремится поддерживать гармонию между двумя властями (исполнительной и законодательной); но повторяющиеся поражения, которые оно терпит, демонстрируют, до какой степени его работа тормозится дезорганизацией партий». [543] За все свои действия министры несут прямую ответственность перед парламентом, что на деле означает перед Палатой депутатов; и никакой закон или правительственная мера не могут быть приведены в исполнение до тех пор, пока они не получат подписи одного или нескольких членов министерской группы, которые тем самым явно берут на себя ответственность за них.

408. Издание ордонансов. — Административная система Италии скопирована главным образом с французской. Стремясь к достижению национальной гомогенности, основатели королевства чрезмерно предались своей склонности к централизации, в результате чего Италия регулярно демонстрирует смесь бюрократизма и либерализма, которая еще больше сбивает с толку, чем та, что преобладает во Французской Республике. Теоретически административная система носит широко демократический и терпимый характер; на практике она не редко служит инструментом для применения самых произвольных приемов. Злоупотребления чаще всего проистекают из полномочий, предоставленных административным чиновникам для дополнения законодательства путем издания и обеспечения исполнения ордонансов. Конституция устанавливает, что Исполнительная власть «издает декреты и регламенты, необходимые для исполнения законов, не приостанавливая их исполнения и не предоставляя от них изъятий». [544] Однако на практике эта власть растягивается даже сильнее, чем аналогичная власть Исполнительной власти во Франции, что нередко приводит к созданию временного законодательства или даже к фактическому отрицанию парламентских актов. Парламент редко склонен очень жестко отстаивать свои права; более того, он порой прямо делегирует министерству осуществление широчайших законодательных полномочий. Окончательный текст великого избирательного закона 1882 года, например, вообще никогда не рассматривался в палатах. Обсудив этот вопрос вволю, обе палаты просто возложили на Правительство задачу по составлению окончательного проекта меры и ее обнародованию посредством исполнительного декрета. Такая же процедура соблюдалась и в других фундаментальных вопросах. Причем прерогативой издания ордонансов свободно пользуются не только министры в Риме, но и местные административные агенты. «Действительно, — как замечает Лоуэлл, — предпочтение административных регламентов, которые правительство может изменить в любой момент, жестким статутам глубоко укоренилось в латинских расах и представляется особенно ярко выраженным в Италии». [545]

II. Парламент: Сенат

409. Состав. — Законодательная власть в Италии осуществляется совместно королем и парламентом, причем последний состоит из двух палат — верхней, Senato, и нижней, Camera de' Deputati. Сенат полностью состоит из членов, назначаемых короной пожизненно. Этот орган в истинном смысле не является палатой пэров. Его места не передаются по наследству, и его члены представляют не только крупных собственников страны, но и широкий круг государственных служащих и выдающихся деятелей. При осуществлении назначений суверен ограничен необходимостью брать всех назначаемых лиц из двадцати одного оговоренного класса граждан, причем от сенаторов требуется достижение минимального возраста в сорока лет. Категории, из которых производятся назначения, — включая высших духовных лиц, министров государства, послов, депутатов с длительным стажем работы, юридических и административных чиновников, лиц, состоявших в течение по меньшей мере семи лет членами Королевской академии наук или Высшего совета народного просвещения — можно в общих чертах свести к трем: (1) высшие должностные лица церкви и государства; (2) лица, прославившиеся в науке или литературе либо принесшие стране известность какими-либо заслугами или достоинствами; и (3) лица, которые в течение не менее трех лет уплачивали прямой налог на имущество или торговый налог в размере не менее 3000 лир (600 долларов). Общее число членов на момент вступления Statuto в силу в 1848 году составляло 78 человек; в 1910 году это число равнялось 383. Последняя из названных цифр включала председателя Палаты депутатов, 147 экс-депутатов с шестилетним стажем работы (или лиц, которые избирались в такое же число парламентов), одного государственного министра, шесть статс-секретарей, пять послов, двух чрезвычайных посланников, 23 должностных лица кассационного и других судов, 33 военных и военно-морских чиновника, восьми членов государственного совета, 21 провинциального чиновника, 41 члена Королевской академии наук, трех членов Высшего совета народного просвещения, двух лиц, оказавших выдающиеся услуги стране, 71 плательщика прямых налогов в размере 3000 лир и 19 прочих разрозненных представителей нескольких категорий. Отсутствие церковных иерархов объясняется разрывом с Ватиканом. Последние члены этой категории были назначены в 1866 году.

410. Законодательная слабость. — Прерогатива сенатских назначений несколько раз использовалась с конкретной целью повлиять на политический облик верхней палаты. В 1886 году одним махом был сделан сорок один назначенец; в 1890 году — семьдесят пять; а в 1892 году — сорок два. Сенат ревниво охраняет свое право определять, правомерно ли считать назначенное лицо принадлежащим к одной из двадцати одной оговоренной категории, и если он решает, что таковой не обладает надлежащей правомочностью, ему отказывают в месте. Но пока суверен четко держится в рамках перечисленных классов, никаких практических ограничений на его право назначения наложено быть не может. [546] На практике назначение королем означало регулярное назначение министерством, располагающим большинством в нижней палате; и столь легким и эффективным оказался процесс «затопления» палаты новыми членами, что законодательная независимость Сената оказалась сведена практически к нулю. В целом можно сказать, что этот орган выполняет функцию пересматривающей палаты, но более не является ни инициирующей, ни сдерживающей. В период 1861–1910 годов правительство внесло в Палату депутатов в общей сложности 7 569 законодательных предложений, а в Сенат — лишь 598; при этом число законопроектов, зародившихся внутри самого Сената за этот же период, составило всего тридцать девять. По объему и кругу законодательной деятельности назначаемый сенат Италии явно уступает избираемому сенату Франции. [547]

411. Планируемая реформа. — В последние годы возникло настойчивое требование реформы Сената с тем, чтобы этот орган был приближен к народу и восстановлен в качестве энергичной и полезной второй палаты. Весной 1910 года этот вопрос довольно подробно обсуждался в самом Сенате, и по предложению министерства была создана специальная комиссия из девяти членов для изучения «своевременности, метода и масштаба» предлагаемых реформ. 5 декабря 1910 года эта комиссия представила подробный доклад, написанный главным образом сенатором Арколео, одним из лидеров среди итальянских авторитетов по конституционному праву. Указав на то, что среди европейских наций переустройство и модернизация верхних палат представляют собой предмет большого текущего интереса, комиссия предложила тщательно продуманный план популяризации и укрепления сенатского корпуса. Суть плана заключалась вкратце в следующем: (1) отныне палата должна состоять из 350 членов; (2) членство должно быть разделено на три категории, именуемые соответственно должностными лицами, деятелями науки и образования, а также лицами политического или экономического статуса; и (3) члены первой категории числом не более 120 должны назначаться короной, как и все члены в настоящее время; члены же двух других категорий должны избираться пятнадцатью специальными коллегиями, сформированными так, чтобы их состав представлял реальные и разнообразные группы интересов по всей стране. Университетские профессора, организованные для этой цели в качестве избирательной коллегии, например, должны быть уполномочены избирать контингент из тридцати представителей. К числу других элементов, допускаемых к опредему участию в выборах, относились бы бывшие депутаты, крупные налогоплательщики, провинциальные и общинные собрания, торговые палаты, сельскохозяйственные общества и рабочие ассоциации. Первоначальная идея авторов этого проекта заключалась в том, что в результате его принятия между Сенатом и разнообразными силами, питающими жизнь нации, установится более тесный контакт, чем тот, который возможен при существующем порядке. К сожалению, как полагают многие, Сенат проголосовал против утверждения проекта комиссии. Он ограничился лишь голосованием в пользу расширения круга категорий граждан, из которых могут назначаться сенаторы королем, хотя в феврале 1911 года он зашел так далеко, что попросил министерство представить новые предложения и, в частности, предложение о наделении Сената правом выбора своего председателя. В деле решения стоящих проблем (по состоянию на 1912 год) никакого дальнейшего прогресса достигнуто не было. Тем не менее вполне вероятно, что по какому-либо плану модернизации, аналогичному подготовленному комиссией 1910 года, в конечном итоге будет достигнуто соглашение. [548]

412. Привилегии и полномочия. — В Сенате в его нынешнем составе председатель и вице-президент назначаются королем; секретарей палата выбирает из числа собственных членов. Привилегии членов определены детально. Ни один сенатор не может быть арестован иначе как по приказу самого Сената, если только он не был застигнут при совершении преступления; причем Сенат выступает единственным судьей в отношении предполагаемых проступков своих членов — любопытное дублирование древней прерогативы британской Палаты лордов. Министры подотчетны исключительно нижней палате, и хотя имели место случаи, когда министр уходил в отставку из-за неблагоприятного голосования в Сенате, в целом можно утверждать, что значение Сената в парламентском режиме явно второстепенно. Обе палаты обладают равными законодательными полномочиями, за исключением того, что все меры, вводящие налоги или относящиеся к бюджету, должны в обязательном порядке представляться сначала в Палату депутатов. По декрету короны Сенат может быть преобразован в Высший суд юстиции для рассмотрения дел о государственной измене или покушениях на безопасность государства, а также для суда над министрами, преданными суду Палатой депутатов. Действуя в этом качестве, орган выступает в роли трибунала правосудия, а не политической организации; однако ему запрещено заниматься какими-либо судебными делами, кроме тех, для рассмотрения которых он был созван. [549]

III. Палата депутатов — Парламентская процедура

413. Состав: Закон об избирательном праве 1882 г. — Нижняя законодательная палата состоит из 508 членов, избираемых избирателями королевства на основе положений избирательного закона от 28 марта 1895 года. Ни в одной стране западной Европы право голоса не является столь ограниченным, как в Италии; тем не менее движение к широко демократической системе избирательного права было неуклонным и, по-видимому, столь быстрым, сколь позволяли условия. История избирательного права со времени создания нынешнего королевства распадается на три периода, разграниченных избирательными законами 1882 и 1895 годов. До 1882 года избирательное право в основном определялось законом от 17 декабря 1860 года с изменениями, внесенными поправками июля 1875 года и мая 1877 года. Оно ограничивалось собственниками имущества, которые умели читать и писать, достигли двадцати пяти лет и выплачивали ежегодный налог в размере не менее сорока лир. При этой системе правом голоса обладало менее двух с половиной процентов населения. [550]

В 1882 году, после долгого обсуждения этого вопроса, Правительство провело через парламент серию мер, скоординированных в королевском декрете от 24 сентября, согласно которым имущественный ценз был снижен с сорока лир до девятнадцати лир восьмидесяти сантимов, а возрастной порог опущен до двадцати одного года. Ценз неграмотности был сохранен, при этом поощрялась грамотность путем предоставления избирательного права независимо от имущественного положения всем мужчинам старше двадцати одного года, получившим начальное школьное образование. В других направлениях были проведены незначительные расширения. Совокупным результатом закона 1882 года стало увеличение числа избирателей одним махом с 627 838 до 2 049 461 человека, причем около двух третей новых избирателей получили право голоса благодаря способности соответствовать образовательному цензу. Косвенным эффектом реформы стало усиление политического влияния городов, поскольку в них доля неграмотных была ниже, чем в сельских районах. Мелкие землевладельцы, хотя и отличавшиеся более консервативным темпераментом и нередко лучшим экономическим положением, чем городские ремесленники, обычно не могли выполнить образовательный ценз.

Закон 1882 года предусматривал выборы по общему списку, то есть на основе принципа scrutinio di lista. Закон от 8 мая 1891 года отменил общую избирательную систему и создал комиссию, разделившую страну на 508 избирательных округов, каждый из которых имел право избирать одного депутата. Законом от 28 июня 1892 года были внедрены различные реформы в области контроля и надзора за выборами, а другим законом от 11 июля 1894 года установлены новые положения по пересмотру избирательных списков и списков зарегистрированных избирателей. Наконец, 28 марта 1895 года был обнародован подробный королевский декрет, которым заново координировался весь массив избирательных законов, принятых со времени установления конституционного правления и продолжавших действовать на тот момент. Существующая система не претерпела фундаментальных изменений, хотя метод составления списков избирателей изменился, в результате чего число избирателей несколько сократилось.

414. Избирательное право сегодня. — Итальянский избиратель сегодня должен отвечать следующим требованиям: (1) итальянское гражданство; (2) возраст двадцать один год или старше; (3) умение читать и писать; и (4) успешная сдача экзаменов по предметам, входящим в курс обязательного начального образования. Последнее требование, однако, не требуется от должностных лиц, выпускников колледжей, лиц свободных профессий, лиц, прослуживших два года в армии, граждан, выплачивающих прямой ежегодный налог в размере не менее девятнадцати лир восьмидесяти сантимов, лиц, уплачивающих сельскохозяйственную арендную плату в размере 500 лир, тех, кто платит квартплату от 150 лир в коммунах с населением 2 500 человек до 400 лир в коммунах с населением свыше 150 000 человек, и некоторых менее значительных категорий. Угроза неграмотности казалась в Италии столь серьезной во все времена, что введение всеобщего избирательного права для мужчин предлагалось лишь изредка. При существующей системе распространение образования автоматически влечет за собой расширение избирательного права, хотя препятствия на пути всеобщего образования до сих пор столь форсированы, что демократизация государства продвигается медленно. [551] В 1904 году число зарегистрированных избирателей составляло 2 541 327 человек — 29 процентов мужского населения старше двадцати одного года и 7,67 процента всего населения, — за исключением 26 056 избирателей, временно лишенных права голоса в связи с прохождением действительной военной службы. На выборах в ноябре 1904 года число проголосовавших избирателей, имевших на то право, составило 1 593 886 человек, или лишь 62,7 процента от обладавших этой привилегией. Процент зарегистрированных избирателей, реально принимающих участие в голосовании, снижается из-за прозаического характера итальянских избирательных кампаний, влияния папского Non Expedit, [552] и пуще всего — из-за привычного безразличия граждан, которые, по правде говоря, по большей части никогда не выказывали неутолимой жажды обладания правом голоса. За исключением социалистов, ни одна партия не имеет четкой, последовательной программы; никто, опять же кроме социалистов, не пытается систематически будоражить избирателей во время выборов.

415. Избирательная реформа. — Несмотря на эти факты, в последние годы наблюдалось несколько настойчивое требование избирательной реформы. Министерство Луццати пало в марте 1911 года главным образом потому, что предложенный им план расширения избирательного права не должен был вступить в силу до 1913 года. 10 июня 1911 года сменившее его министерство Джолитти внесло в Палату текст меры, которая в случае принятия вела бы к установлению всеобщего избирательного права для мужчин. Предложение заключалось в том, чтобы предоставить право голоса практически всем гражданам мужского пола старше тридцати лет и всем старше двадцати одного года, прошедшим обязательную военную службу, независимо от их способности читать и писать. Этот проект после долгих дебатов был принят Палатой депутатов в начале 1912 года подавляющим большинством в 392 голоса против 61. В случае его окончательного принятия существующий корпус избирателей увеличится с трех миллионов в два с половиной раза, что потребует масштабного пересмотра избирательных методов и механизмов. Основаниями, выдвигаемыми в пользу изменения, являются, во-первых, пример других наций и, во-вторых, политический и экономический прогресс, достигнутый Италией за последнее поколение. Серьезные исследователи сомневаются в том, что настало время для столь радикального шага. Половина предполагаемого электората была бы абсолютно неграмотной. [553]

416. Избирательная процедура. —За исключением периода 1882–1891 годов, когда применялся списочный голосования (scrutinio di lista), депутаты избирались единообразно от одномандатных избирательных округов. На сегодняшний день насчитывается 508 таких избирательных округов. Ни один кандидат не считается избранным, если он не набирает число голосов, превышающее одну шестую от общего числа зарегистрированных избирателей в избирательном округе, а также не получает абсолютное большинство всех поданных голосов. Если после голосования обнаруживается, ровно ни один кандидат не отвечает этому требованию, ровно через неделю проводится второй тур голосования (ballottaggio). На каждом избирательном участке председательствующий и «счетчики» выбираются присутствующими избирателями. Метод голосования прост. В кабине для голосования стоит стол, на котором установлены две квадратные стеклянные урны: одна пустая, а другая с избирательными бюллетенями. По мере того как список зарегистрированных избирателей зачитывается в алфавитном порядке, каждый человек подходит вперед, получает избирательный бюллетень, берет его на соседний стол и пишет на нем имя кандидата, за которого желает проголосовать, складывает бюллетень и опускает его в урну, предназначенную для этой цели. После того как список зачитан до конца, любой избиратель, отсутствовавший в момент вызова его имени, имеет право опустить свой бюллетень аналогичным образом. Часы работы избирательных участков простираются, как правило, с 9 часов утра до 4 часов вечера.

417. Цензы и привилегии членов парламента. —От депутата не требуется быть жителем избирательного округа, от которого он избирается. Тем не менее он должен быть гражданином; должен достичь возраста не менее тридцати лет; должен обладать в полном объеме гражданскими и политическими правами; и не должен принадлежать ни к одной из категорий или профессий, члены которых лишены этого права по закону. Все получающие жалование государственные служащие, все лица, получающие стипендии от государства, и все лица, рукоположенные в сан священника или занимающие церковные должности, дисквалифицируются безоговорочно. Более того, хотя офицеры армии и флота, министры, заместители министров и различные другие высшие должностные лица могут быть избраны, их число ни в коем случае не должно превышать сорока, не считая министров и заместителей министров. Ни сенаторы, ни депутаты не получают жалования или иного вознаграждения, — факт, который несомненно объясняет в некоторой степени неизменно слабую посещаемость палат. Тем не менее членам парламента разрешено бесплатно путешествовать по всей Италии по железной дороге или на пароходах, принадлежащих линиям, которые имеют правительственный контракт, содержащий соответствующее условие. Меры, предусматривающие выплату содержания членам парламента, предлагались время от времени, но ни одна из них не получила одобрения обеих палат. Мера подобного рода, представленная в 1882 году Франческо Криспи в бытность его депутатом, была отклонена нижней палатой. Совсем недавно в избирательном законопроекте, проголосованном Палатой депутатов в 1912 году, предусмотрено вознаграждение для депутатов; однако на момент написания окончательное решение по этому проекту еще не принято. Депутаты избираются номинально на пятилетний срок, который является максимальной продолжительностью полномочий парламента. На практике же роспуск парламента практически неизбежно происходит до истечения полного срока, и средний интервал между выборами ближе к трем годам, чем к пяти. Если по какой-либо причине депутат прекращает исполнение своих обязанностей, избирательный округ, который его избрал, незамедлительно призывается избрать нового представителя.

418. Палаты: организация. —Конституция прямо не предписывает, чтобы парламент собирался ежегодно. В ней лишь оговаривается, что сессии обеих палат должны начинаться и заканчиваться одновременно, что заседание одной палаты в то время, когда другая не заседает, является незаконным, и что меры, принятые при таких обстоятельствах, недействительны. Однако обычай и административные потребности делают обязательным для короны созыв палат по крайней мере на одну сессию каждый год, если только, как это иногда случалось, сессия не затягивается настолько, что продолжается, с периодическими перерывами, в течение всего года или даже двух лет.

417. Президент и вице-президент Сената назначаются короной, но президент, вице-президенты и секретари нижней палаты избираются самой палатой из числа ее собственных членов в начале каждой сессии на весь срок сессии. Президент Палаты депутатов, хотя и наделен полномочиями назначать определенные комитеты, такие как комитеты по регламенту и по проверке спорных выборов, нередко переизбирается вновь и вновь без учета партийной принадлежности, по примеру спикера британской Палаты общин. Численный состав Палаты депутатов делится на девять uffici, или секций, а состав Сената — на пять. Новое деление путем жеребьевки происходит каждые два месяца. Основная функция uffici заключается в избрании тех комитетов, для формирования которых не предусмотрено иного порядка. В каждой палате наиболее важный из всех комитетов — комитет по бюджету — избирается непосредственно палатой. В Палате депутатов некоторые другие комитеты избираются тем же путем, в то время как комитеты по выборам и по регламенту, как уже было сказано, назначаются президентом. Но комитеты, специально создаваемые для рассмотрения конкретных законопроектов, формируются из членов, выбираемых из различных uffici, если только палата не предпочитает определить иной способ.

419. Палаты: процедура. —Каждая палата вырабатывает собственные правила процедуры. Конституцией установлено, что заседания должны быть открытыми (с оговоркой, что по письменному запросу десяти членов могут проводиться закрытые заседания); что официальным языком является итальянский; что ни одно заседание или голосование любой из палат не имеет силы, если на нем не присутствует абсолютное большинство членов; и что ни одна палата не должна принимать никаких делегаций или заслушивать каких-либо лиц, кроме членов законодательного органа, министров и уполномоченных правительства. За исключением вопросов финансов, законопроекты по любому вопросу могут вноситься в любую палату и по инициативе правительства, и по инициативе частных членов, хотя на практике все важные предложения исходят из Квиринальского дворца. Министры регулярно выступают на заседаниях обеих палат, чтобы отстаивать правительственные законопроекты и отвечать на запросы. Право интерпелляции используется нередко, хотя дебаты и голосование, следующие за выражением недоверия кабинету, проводятся обычно по истечении нескольких дней, а не сразу, как во французской системе, что в некоторой степени предохраняет от поспешности в действиях. Законопроект, принятый в одной палате, передается на рассмотрение в другую. После принятия обеими палатами он представляется королю на утверждение, которое на практике никогда не задерживается. Законопроект, отклоненный короной или любой из палат, не может быть внесен повторно в течение той же сессии. Голосование проводится путем вставания и сидения, делением на группы или тайным голосованием. Третий из этих методов является обязательным при всех окончательных голосованиях по законам и по вопросам личного характера. Специально предписано, чтобы депутаты представляли нацию в целом, а не те избирательные округи, от которых они избраны, и в этих целях избиратели не могут налагать на них обязательные наказы. За исключением случаев задержания при совершении преступления, депутаты освобождаются от ареста на время проведения сессии, и против них не может быть возбуждено уголовное преследование без предварительного согласия палаты. Ни сенаторы, ни представители не могут быть привлечены к ответственности за мнения, выраженные или за голоса, поданые при исполнении ими своих официальных функций.

IV. Судебная власть

420. Общие аспекты. —Положения Статута относительно отправления правосудия носят краткий и общий характер. В нем заявляется, что правосудие исходит от короля и отправляется от его имени судьями, которых он назначает. Эти судьи после трех лет службы несменяемы. Судебные разбирательства по гражданским делам и слушания по уголовным делам должны быть открытыми. Никто не может быть лишен своей обычной судебной юрисдикции; и никакие изменения в отношении судов, трибуналов или судей не могут быть внесены иначе как законом. На основе этих принципов была выстроена система трибуналов, которая лишь в немногих важных аспектах отличается от систем, действующих в других латинских странах Европы. Она состоит отчасти из судов, унаследованных от периода, предшествовавшего объединению Италии, а отчасти из судов, обязанных своим существованием законодательству после 1861 года. Моделью, по которой развивалась эта система, является судебная иерархия Франции, и она отличается от последней разве что наличием, как будет показано, пяти в значительной степени независимых кассационных судов вместо одного.

421. Суды общей юрисдикции. —Для отправления правосудия королевство разделено на 1535 мандаментов (mandamenti), 162 округов трибуналов и 20 округов апелляционных судов. В пределах каждого мандамента находится претура (pretura), или магистратура, которая осуществляет юрисдикцию по гражданским делам и по делам о проступках (contravvenzioni) и правонарушениях (delitti), наказуемых лишением свободы на срок не более трех месяцев, изгнанием на срок не более одного года или штрафом на сумму не более 1000 лир. По незначительным гражданским делам с суммами, не превышающими 100 лир, юрисдикция возложена на мировых судей (giudici conciliatori), которые также по запросу выступают в качестве арбитров по делам, связанным с любой суммой. В каждом из тринадцати крупнейших городов имеется претура, осуществляющая исключительно уголовную юрисдикцию. Непосредственно над преторами стоят уголовные суды — по одному в каждом из 162 округов трибуналов. Они осуществляют юрисдикцию в первой инстанции по правонарушениям, предполагающим максимальное лишение свободы на срок до десяти лет или штраф в размере более 1000 лир. К ним могут подаваться апелляции на решения преторов. С ними тесно связаны суды присяжных, которые обладают юрисдикцией первой инстанции по делам, предусматривающим наказание в виде пожизненного заключения или на срок от минимальных пяти до максимальных десяти лет. За исключением тех случаев, когда Сенат конституирован как Верховный суд справедливости, эти трибуналы обладают исключительной юрисдикцией по всем преступлениям печати и по всем делам, связанным с посягательствами на безопасность государства. Как правило, суды присяжных используют присяжных заседателей. На их решения не может быть подана апелляция, за исключением вопросов формы, и апелляция подается исключительно в кассационный суд в Риме. Из уголовных трибуналов апелляции по делам, не рассматриваемым судами присяжных, подаются в двадцать апелляционных судов.

Наверху системы находятся пять в значительной степени независимых кассационных судов, расположенных в старых столицах: Турине, Флоренции, Неаполе, Палермо и Риме. Каждый из них осуществляет в пределах своей территории окончательную юрисдикцию по всем делам, связанным с общим гражданским правом. Правда, кассационному суду в Риме была предоставлена исключительная юрисдикция в спорах о компетенции между различными судами, спорах между судами и административными органами, по передаче судебных дел из одного трибунала в другой, по кассационным жалобам по уголовным делам и по ряду других специальных вопросов. Но помимо этого пять трибуналов абсолютно равны по функциям; не существует апелляции из одного суда в другой, и решения, принятые одним судом, не образуют прецедентов, которые остальные были бы обязаны признавать. Одним из самых поразительных аспектов итальянской судебной системы действительно является ее нехватка централизации; хотя следует добавить, что централизующий принцип, который с 1870 года столь заметно доминировал во всех других ведомствах правительства, постепенно завоевывает позиции и в судебной системе.

422. Административные суды. —В Италии, как и в континентальных странах в целом, сохраняется четкое различие между публичным и частным правом; но разделение функций судов общей юрисдикции и административных судов выражено гораздо менее отчетливо, чем во Франции и других местах. Действительно, в 1865 году уцелевшие административные суды государств, вошедших в состав королевства, были упразднены, и было установлено, что суды общей юрисдикции должны осуществлять неограниченную юрисдикцию по всем уголовным делам и по всем гражданским делам, в которых, по решению Государственного совета, затрагивалось гражданское или политическое право. Эта система работала плохо, и законами от 2 июня 1889 года и 1 мая 1890 года специальная секция Государственного совета (состоящая из председателя и восьми советников, назначаемых королем) была выделена для выполнения функций административного суда, в то время как одновременно низшая административная юрисдикция была возложена на джунту (giunta) провинции (префекта и определенных помощников). На практике в настоящее время, когда ставится под сомнение законность действий административных должностных лиц, суды общей юрисдикции осуществляют юрисдикцию, если речь идет о частном праве (right); если же речь идет исключительно о частном интересе (interest), дело передается на решение в административный трибунал. В большинстве континентальных стран все дела, связанные с законностью официальных действий, подпадают под юрисдикцию административных судов.

V. Местное самоуправление

423. Историческая основа. —В своих древних территориальных делениях Италия некогда обладала основой естественной и здравой децентрализованной системы местного самоуправления. Однако вместо того чтобы воспользоваться ею, основатели нынешнего королевства предпочли свести государство к tabula rasa и возвести внутри него совершенно новую и симметричную иерархию территориальных делений и правительственных органов. Большим статутом от 20 марта 1865 года в королевстве была внедрена система провинциальной и коммунальной организации, основы которой были заимствованы отчасти у Бельгии, но в большей степени у Франции. Функции и взаимоотношения различных местных органов были расширены и приобрели свой нынешний вид в законе от 30 декабря 1888 года, дополненном и измененном актами от 7 июля 1889 года и 11 июля 1894 года. Французский образец соблюдался повсеместно настолько строго, что сходство между двумя системами граничит с полным дублированием. Следовательно, итальянская система не нуждается в каком-либо подробном самостоятельном описании.

Единицы местного самоуправления насчитывают четыре штуки — провинция, чиркондаро (circondaro), мандаманто (mandamento) и коммуна. Из них только первые две обладают жизнеспособностью, особыми интересами и определенной мерой автономии; и во всей этой серии прослеживается тот же принцип глубокой централизации, который является выдающейся характеристикой системы местного управления Франции. Чиркондаро, соответствующий французскому округу (arrondissement), представляет собой по сути избирательный округ. Строго говоря, в королевстве насчитывается 197 чиркондариев; но 87 районов, составляющих провинцию Мантуя и восемь провинций Венеции, также являются чиркондариями во всем, кроме названия. 1806 мандаментов (mandamenti), или кантонов, являются лишь подразделениями провинций в административных целях.

424. Провинция: префект и совет. —В королевстве имеется 69 провинций, значительно различающихся по размеру, но со средней численностью населения от 450 000 до 500 000 человек. Итальянская провинция тесно соответствует французскому департаменту. Во главе ее стоит префект, назначаемый короной и непосредственно подчиненный министру внутренних дел. Подобно французскому префекту, итальянский префект является политическим чиновником, и этот факт не только влияет на его назначение, но и сильно отражается на его поведении в должности. Как представитель и агент центрального правительства префект публикует и исполняет законы, осуществляет надзор за провинциальной администрацией, открывает и закрывает заседания провинциального совета, а также санкционирует или налагает вето на решения этого органа и в целом защищает интересы правительства в провинции.

В каждой провинции имеется совет численностью от 20 до 60 членов, избираемый сроком на шесть лет на основе избирательного права, несколько более широкого, чем то, которое действует на парламентских выборах. Половина состава обновляется каждые три года. Совет собирается регулярно один раз в год, номинально на месячную сессию; однако чрезвычайная сессия может быть созвана в любое время префектом, депутацией или по требованию одной трети членов совета. Помимо голосования по провинциальному бюджету, полномочия совета относительно скудны. Отчасти, например в отношении содержания дорог, контроля над средним и техническим образованием и участия в надзоре за благотворительностью, они являются обязательными; отчасти они носят лишь факультативный характер. Депутация, или комиссия, из шести-десяти человек, избираемая советом из числа его членов, представляет совет в промежутках между его заседаниями и ведет текущие дела. При префекте состоит префектуральный совет из трех членов, назначаемых правительством, и кроме того ему помогает джунта (giunta) из шести членов, четыре из которых избираются провинциальным советом, а остальные два набираются из префектурального совета. В задачу джунты входит помощь префекту и субпрефектам в надзоре за местной администрацией и выполнение функций трибунала для рассмотрения дел, возникающих на основе административного права. Префект и джунта обладают значительными и в значительной степени дискреционными полномочиями контроля за деятельностью совета; а префект, поскольку он представляет исключительно центральное правительство, может быть призван к ответу только своими начальниками в Риме.

425. Коммуна: синдак и совет. —Как и во Франции, коммуна является наименее искусственной и наиболее активной единицей местного самоуправления. В июне 1911 года в Италии насчитывалось в общей сложности 8323 коммуны, помимо четырех городов в Сардинии, не вошедших в коммунальную организацию. Каждая коммуна имеет совет численностью от 15 до 80 членов в зависимости от численности населения, избираемый сроком на шесть лет, причем половина состава переизбирается каждые три года. Коммунальный избирательный ценз заметно шире парламентского. Он распространяется на всех итальянских граждан в возрасте двадцати одного года, умеющих читать и писать, при условии, что они состоят в парламентском списке, платят любой прямой ежегодный налог в пользу коммуны или выполняют различные другие очень простые условия. Совет проводит две регулярные сессии в год, хотя в крупных городах он на практике собирается гораздо чаще. В перерывах между заседаниями его работу ведет джунта, которая служит комитетом для исполнения постановлений совета и составления его бюджета и регламента. Полномочия совета обширны. Он обязан содержать улицы, дороги и рынки; обеспечивать начальное образование; принимать надлежащие меры для помощи бедным, регистрации рождений, смертей и избирателей; устанавливать правила полиции и тюрем; и, в зависимости от различных условий, заниматься самыми разнообразными другими вопросами. Круг его необязательных видов деятельности практически безграничен. Совет может создавать театры, основывать музеи, субсидировать общественные развлечения и, по сути, идти практически на любые меры в регулировании местных дел и расходовании местных средств.

В качестве своего главного должностного лица каждая коммуна имеет синдака (sindaco), то есть старосту или мэра. До 1896 года синдак избирался коммунальным советом из числа его членов, если коммуна имела более 10 000 жителей или являлась столицей провинции или чиркондаро; в противном случае он назначался из числа членов совета королем. В подавляющем большинстве коммун процедура была второго типа. С 1896 года синдак неизменно избирается во всех коммунах советом сроком на три года вместе с секретарем, избираемым сначала на два, а впоследствии на сроки не менее шести лет. Несмотря на то что в настоящее время синдак повсеместно избирается коммунальным советом, его положение не является исключительно положением исполнительного главы местного сообщества. Подобно префекту, он является правительственным чиновником, который, за исключением самых исключительных обстоятельств, может быть смещен только с разрешения префекта. Он не может быть призван к ответу никем, кроме своего начальства, и на него нельзя подать в суд иначе как с разрешения короны.

ГЛАВА XXI

ГОСУДАРСТВО И ЦЕРКОВЬ — ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПАРТИИ

I. Квиринал и Ватикан

Италия отличается от других важных наций тем, что в ней находится по сути государство в государстве. Столица королевства является одновременно столицей католического мира — административным центром правительства, которое не только абсолютно независимо от правительства итальянской нации, но и в немалой степени враждебно ему. Едва ли нужно отмечать, что последствия этой аномальной ситуации глубоко затрагивают практическую деятельность правительства и особенно кристаллизацию и программы политических партий на полуострове.

426. Прекращение светской власти. —Одной из целей, к осуществлению которой направляли свои усилия основатели королевства, было воплощение идеала Кавура: «свободная церковь в свободном государстве». Последовательное применение этого принципа оказалось невозможным, но на пути к нему был достигнут такой прогресс, который представляет собой для Италии подлинную революцию. 20 сентября 1870 года вооруженные силы короля Виктора Эммануила пересекли границы мелкого папского владения вокруг Рима, вошли в город и несколькими решительными ударами сокрушили всякое силовое сопротивление суверенитету объединенной итальянской нации. Папа Пий IX решительно отказался смириться с потерей своего светского владения, но был бессилен предотвратить ее. Его единственная надежда на компенсацию заключалась в возможном вмешательстве католических держав в его пользу — надежда, которая в результате разгрома Францией Пруссии и падения императора Наполеона III оказалась крайне призрачной. Однако возможность вмешательства была достаточно значительной, чтобы вызвать реальную озабоченность со стороны Виктора Эммануила и тех, кто был привязан к интересам молодой нации. Отчасти для того, чтобы предотвратить осложнения за рубежом, а также из искреннего стремления урегулировать сложную ситуацию, правительство поспешило разработать то, что оно считало справедливым, безопасным и почетным урегулированием своих отношений с папской властью. Результатом стал основополагающий статут, известный как Закон о папских гарантиях, принятый 21 марта 1871 года после жаркой парламентской борьбы, длившейся свыше двух месяцев, и обнародованный 13 мая следующего года.

427. Закон о папских гарантиях 1871 года: папские прерогативы. —Этот важный закон, который остается неизменным по сей день, распадается на две основные части. Первая касается прерогатив Верховного понтифика и Святого Престола; вторая регулирует правовые отношения между церковью и государством внутри королевства. В серии из тринадцати статей перечисляется совокупность папских привилегий, которая превращает Ватикан в суверенную и независимую по сути державу. Прежде всего Папа объявляется священным и неприкосновенным, а любое преступление против его личности наказывается тем же наказанием, что и аналогичное преступление против личности короля. Во-вторых, итальянское правительство «жалует Верховному понтифику в пределах королевства суверенные почести и гарантирует ему превосходство, обычно оказываемое ему католическими государями». Дипломатические агенты, аккредитованные при нем, и посланники, которых он может направлять в иностранные государства, имеют право на все прерогативы и иммунитеты, которые международное право предоставляет дипломатическим агентам в целом. В качестве замены доходов, утраченных вследствие потери светского владения, Папе устанавливается постоянный доход, выплачиваемый из государственной казны. Для нужд Святого Престола — содержания и охраны апостольских дворцов, вознаграждения и пенсий страже и сотрудникам, содержания ватиканских музеев и библиотеки, а также любых других необходимых целей — ежегодно резервируется сумма в 3 225 000 лир (645 000 долларов), которая должна быть «внесена в большую книгу государственного долга как вечный и неотчуждаемый доход Святого Престола». Возложенное таким образом на государство обязательство никогда не может быть аннулировано, а оговоренная сумма не может быть уменьшена. Более того, прямо гарантируется постоянное владение Ватиканским и Латеранским дворцами со всеми зданиями, музеями, библиотеками, садами и землями, к ним относящимися (включая собор Святого Петра), а также виллой в Кастель-Гандольфо, и оговаривается не только то, что это имущество освобождено от всех налогов, сборов и изъятия для государственных нужд, но и то, что, кроме как с папского разрешения, ни один государственный чиновник или агент при исполнении своих служебных обязанностей не имеет права даже входить в папские дворцы или владения, либо в любое место, где в любое время может заседать конклав или экуменический совет. Во время вакансии папского престола никакой судебный или политический чиновник не может под каким бы то ни было предлогом посягать на личную свободу кардиналов, и правительство особо обязуется следить за тем, чтобы конклавы и экуменические советы не подвергались беспокойству со стороны внешних беспорядков.

428. Папская свобода в отправлении духовных функций. —В отправлении духовных функций независимость Святого Престола полностью обеспечена. Папа может свободно переписываться с епископами и со «всем католическим миром» без вмешательства со стороны правительства. Бумаги, документы, книги и регистры, хранящиеся в папских офисах или в конгрегациях исключительно духовного характера, освобождаются от всех юридических процедур осмотра, обыска или секвестра, и духовные лица не могут привлекаться гражданскими властями к ответственности за официальное участие в провозглашении любого акта, относящегося к духовному служению Святого Престола. Для облегчения управления папскими делами предоставляется право содержать отдельные почтовые и телеграфные отделения, пересылать опечатанные пакеты корреспонденции под папской печатью напрямую или через итальянскую почту, а также отправлять курьеров, которые в пределах королевства ставятся наравне с посланниками иностранных государств.

429. Правовые отношения церкви и государства. —Правила, которыми более конкретно регулируются отношения церкви и государства, начинаются с отмены всех ограничений на право членов католического духовенства собираться в религиозных целях. За исключением временных положений, экзекватура (exequatur), плацет (placet) и все другие формы гражданского разрешения духовных мер отменяются. Государство отказывается от своего старого права назначения на епископские кафедры, и от самих епископов больше не требуется приносить присягу на верность королю. В вопросах духовной дисциплины оговаривается, что не должно быть никаких апелляций в гражданские суды на решения церковных властей. Если, однако, какое-либо церковное решение или акт противоречит закону государства, подрывает общественный порядок или посягает на права отдельных лиц, оно ipso facto не имеет никакой силы; и в отношении этих вопросов государство признается единственным судьей. Короче говоря, церкви предоставляется очень большая мера свободы и автономии; но в то же время она не наделяется привилегией быть выведенной за рамки публичного права. Если ее действия представляют собой правонарушения, они подпадают под действие положений обычного уголовного кодекса.

430. Папская оппозиция существующей системе. —Меры, включенные таким образом в Закон о гарантиях, никогда не получали одобрения папства. Они основываются исключительно на авторитете государства. Папа Пий IX, категорически отказавшись принять их, издал 15 мая 1871 года энциклику епископам Церкви, отвергающую Закон и призывающую католических государей повсеместно содействовать восстановлению светской власти. Этот призыв остался без ответа, и Папа вернулся к обструкционистской политике абсолютного поддержания отсутствия каких-либо отношений с Итальянским королевством. Его преемник, Лев XIII, сохранил по сути ту же позицию, и хотя множество раз намекалось, что нынешний Папа, Пий X, более склонен к примирительной политике, тем не менее остается фактом, что единственное признание, оказываемое Квириналу Ватиканом, носит чисто пассивный и невольный характер. Папа упорно продолжает считать себя «узником Ватикана». Он не хочет даже ступать за пределы выделенного ему крошечного владения, поскольку его поступки могут быть истолкованы как фактическое признание законности власти королевства в Вечном городе. Ни единого пенни из аннуитета, выплата которого Святому Престолу была оговорена в 1871 году, не было тронуто. Сам аннуитет был сделан итальянским правительством предметом пятилетней давности (quinquennial prescription), так что в случае признания Закона папством в любое время можно было бы востребовать квоту не более чем за пять лет с процентами.

Что касается степени верности, с которой правительство выполнило обязательства, взятые им на себя по Закону, то здесь, естественно, существуют большие расхождения во мнении. Авторы, пожалуй, самой авторитетной книги об Италии, написанной с отстраненной и беспристрастной точки зрения, говорят, что «в целом приходится прийти к выводу, что правительство истолковало Закон о гарантиях в собственных интересах, но что главную ответственность за трудности в его толковании несут краткость и неполнота самого Закона». Несомненно, можно утверждать, что дух Закона соблюдался последовательно, хотя требования временных интересов нередко вынуждали пренебрегать его буквой. Пока Ватикан упорно держится в стороне от сотрудничества в этом вопросе, Закон очевидно не может выполняться с той спонтанностью и полнотой, которые задумывались его создателями. Ситуация является неудачной как для государства, так и для церкви и подрывает наилучшие интересы итальянского народа.

II. Партии и кабинеты, 1861–1896

431. Зарождение партий: преобладание консерваторов, 1861–1876. —В Италии, как и во Франции, политические партии многочисленны, а их избирательные базы и программы подвержены быстрым и ошеломляющим колебаниям. В самые первые дни существования королевства партийные линии не были четко очерченными. В парламенте, избранном в январе 1861 года, сторонники Кавура насчитывали 407 человек, в то время как сила оппозиции составляла лишь 36. Однако после смерти Кавура 6 июня 1861 года раскол, который уже начал отделять радикалов, или Левых, от консерваторов, или Правых, усилился, и Левые быстро росли численностью и влиянием. В период между 1861 и 1870 годами две партии расходились главным образом по вопросу завершения итальянского единства: консерваторы выступали за политику осторожности и промедления, а радикалы настаивали на форсировании этого вопроса при первой же возможности. За исключением коротких интервалов в 1862 и 1867 годах, когда радикалы под руководством Ратгацци одерживали верх, правительство в указанный период управлялось консервативными кабинетами Рикасоли (преемника Кавура), Мингетти, Ла Марморы, Менабреа и Ланцы. Каждое из правительств Ратгацци имело своим главным следствием вторжение Гарибальди на папскую территорию, и каждое падало в первую очередь из-за страха нации перед тем, что его пребывание у власти будет означать войну с Францией. Объединение полуострова было оставлено на долю консерваторов.

После 1870 года господство консерваторов затянулось до 1876 года. Правительство Ланцы, самым выдающимся членом которого был министр финансов Селла, просуществовало до 10 июля 1873 года, а второй кабинет Мингетти, выделявшийся способным министром иностранных дел Висконти-Веностой, завершил этот период к 18 марта 1876 года. На эти два кабинета легла огромная задача по дальнейшему упорядочению государственной системы королевства и особенно наведению порядка в национальных финансах из царившего хаоса. Эта работа была выполнена эффективно, но после ее завершения нация была более чем готова отстранить консерваторов от власти. Консервативное правительство было честным и эффективным, но оно было жестким, а временами и суровым. Оно решительно выступило против демократии Гарибальди, Криспи и Депретиса; оно стремилось удерживать важные государственные посты в руках своих непосредственных сторонников; а в осуществлении своей финансовой политики оно было требовательным и даже безжалостным. 18 марта 1876 года правительство Мингетти обнаружило отсутствие у себя большинства в Палате, после чего ушло в отставку и было заменено радикальным кабинетом под председательством Депретиса, преемника Ратгацци в руководстве Левыми. Последовавшие в ноябре национальные выборы принесли новому правительству подавляющее парламентское большинство в 421 голос против 87.

432. Правление радикалов, 1876–1896. —До прихода к власти лидеры радикалов столь резко критиковали финансовую и административную политику своих оппонентов, что многие ожидали от них полного крушения существующего государственного порядка. Однако, как почти неизменно случается при таких обстоятельствах, когда «оппозиционеры» становились «правящими», их точка зрения и, следовательно, их цели претерпевали удивительную трансформацию. Почти во всем существенном политика и даже методы консерваторов были продолжены, и значение политического переворота 1876 года проистекает не из какого-либо сдвига от одного стиля управления к другому, а из его влияния на состав и расстановку самих партий. За время своего пятнадцатилетнего преобладания Правые вновь и вновь демонстрировали вопиющее отсутствие внутренней согласованности; тем не менее их единство было на самом деле значительно более прочным, чем единство Левых. Пока радикалы занимали положение противников правительства, они действительно могли создавать видимость единого фронта. Но когда им выпало формировать кабинеты, разрабатывать и принимать законы и осуществлять управление, сразу же обнаружилось, что у них нет ни созидательной программы, ни единого руководства. В результате по приходе к власти Левые незамедлительно распались на те несколько групп, из которых они состояли, и в дальнейшем между этими группами никогда не было прочного сотрудничества, за редкими интервалами, когда сотрудничество было необходимо для предотвращения возвращения консерваторов к власти.

433. Кабинеты Депретиса, 1876–1887. —Та часть партии, которая первой приобрела преобладание, была более умеренной под руководством Депретиса. Можно сказать, что ее программа охватывала расширение избирательного права, проведение в жизнь прав государства по отношению к церкви, несовместимость депутатского мандата с занятием государственной должности, сохранение военной и военно-морской политики, учрежденной консерваторами, и в конечном счете финансовую реформу, хотя улучшению налогообложения не уделялось такого внимания, какого нация была вправе ожидать. За исключением коротких периодов правления двух кабинетов Кайроли в 1878 и 1879–1881 годах, Депретис оставался на посту премьер-министра с 1876 года до своей смерти летом 1887 года. Снова и снова в этот период состав кабинета менялся. Министры, ставшие непопулярными, заменялись новыми, и разделяющие принципы между партиями исчезли настолько полно, что в 1883 году был сформирован кабинет Депретиса, представлявший коалицию умеренных Левых и Правых. Коалиция, однако, оказалась неудачной, и когда 27 июля 1887 года Депретис умер, он оставил после себя правительство, представлявшее скорее слияние умеренного и радикального крыльев Левых. Из-за раздробленного состояния партий Депретис мог привычно игнорировать основные принципы парламентаризма и на протяжении многих лет поддерживать правительство, которое жило сегодняшним днем за счет мелких маневров. Избирательное право, правда, было расширено законом 1882 года, и некоторые из наиболее одиозных налогов, например вызвавший много нареканий налог на помол, были отменены. Но избирательная коррупция прощалась, если не поощрялась; государственная служба была деградирована до простой машины министерского большинства; а нация была втянута в весьма сомнительную политику колониальной экспансии, союза с Германией и Австрией и протекционистских пошлин.

434. Первые кабинеты Криспи, Рудини и Джолитти, 1887–1893. —Преемником Депретиса стал Криспи, по сути единственный человек первоклассного государственного ума в рядах Левых. На его долю выпало благополучно провести нацию через кризисы, связанные со смертью (9 января 1878 года) короля Виктора Эммануила II и смертью (7 февраля того же года) Папы Пия IX. Личность Криспи была гораздо более сильной, чем личность Депретиса, и тот контроль над политической ситуацией, которого он добился, ставил его положение практически на уровень диктатора. Выборы 1876 года свели на нет старые Правые как оппозиционную партию, и хотя до министерства Криспи наблюдалось некоторое восстановление их позиций, Левые продолжали оставаться у власти практически безраздельно. На выборах в ноябре 1890 года правительство получило подавляющее большинство. Тем не менее, во многом из-за своего неукротимого нрава, Криспи позволил в конце января 1891 года загнать себя консерваторами в такое положение, при котором единственным выходом для него оставалась отставка.

Последовал переходный период, в течение которого хаос партийных групп проявился более чем когда-либо. Кабинет Рудини, состоявший из представителей как Правых, так и Левых, просуществовал чуть больше года. 5 мая 1892 года формирование кабинета было поручено королем Умбертом Джолитти, пьемонтскому депутату и в прошлом министру финансов в кабинете Криспи. В результате получилось правительство, поддерживаемое группами Центра и Левых, но против которого выступали группы Правых и Крайне левых. Парламент был распущен, и в течение последующего ноября прошли национальные выборы, на которых путем применения грубейшего официального давления правительство смогло одержать убедительную победу. Период правления кабинета Джолитти, отмеченный раболепной внешней политикой, практически полным крахом государственных финансов и скандалами 1893 года, связанными с управлением государственными банками, особенно Banca Romana, вполне может считаться самым неудачным в итальянской истории со времени завершения национального единства. Разоблачения, сделанные 23 ноября 1893 года комитетом, назначенным парламентом для расследования банковских скандалов, носили такой характер, что кабинет Джолитти ушел в отставку 24 ноября, даже не потребовав вотума доверия. После долгих задержек 10 декабря был сформирован новый кабинет во главе с Криспи, чье возвращение к власти было продиктовано убеждением нации в том, что никто другой не способен справиться со столь отчаянным положением.

435. Второй кабинет Криспи, 1893–1896. —Второй кабинет Криспи находился у власти с декабря 1893 года по март 1896 года. В политическом отношении этот период был временем крайней нестабильности. Опираясь на Центр и Левых, в основном так же, как и Джолитти, правительство подавляло беспорядки, проводило экономию и предприняло амбициозную попытку колониального расширения в Восточной Африке. Но ему противостояли Крайне левые, значительная часть Правых и сторонники Джолитти, так что его положение всегда оставалось шатким. В декабре 1894 года Джолитти обнародовал документы, которые якобы доказывали, что сам Криспи был замешан в банковских злоупотреблениях. Попытка добиться падения премьер-министра не увенчалась успехом, хотя между кабинетом и палатами разгорелась настоящая война, в ходе которой были отброшены даже видимости парламентского правления. На выборах в мае 1895 года правительство одержало победу, и лишь из-за народного возмущения, вызванного провалом эритрейского предприятия, 5 марта 1896 года Криспи и его коллеги окончательно сложили с себя полномочия.

III. Эпоха коалиционных кабинетов, 1896–1912

В течение периода, завершившегося отставкой Криспи, сменявшие друг друга правительства, хотя временами и включавшие представителей более чем одной политической группы, обычно демонстрировали значительную степень сплоченности. Однако после 1896 года наступила эпоха, в ходе которой растущая множественность партий принесла плоды в виде кабинетов поразительно пестрого состава. Вместо довольно прочных партий консерваторов и радикалов семидесятых годов теперь существовало с десяток противоборствующих фракций, одни из которых были прочными, а другие — лишь преходящими. Ни одно правительство не могло продержаться и месяца без поддержки союза нескольких из этих групп. Но такие союзы в силу природы вещей носили искусственный и временный характер, и министерская стабильность стала тем, чем она остается и по сей день, — вещью, к которой все стремятся, но которой редко наслаждаются.

436. Второй кабинет Рудини и кабинеты Пеллукса, 1896–1900. —Генералу Рикотти-Маньяни при падении Криспи в 1896 году была поручена задача формирования нового кабинета. После некоторой задержки пост премьер-министра был передан Рудини, ставшему лидером Правых. Новое правительство, созданное с целью привлечь поддержку как Правых, так и Крайне левых, поставило своей главной задачей устранение Криспи с политической арены. Со временем его внешняя политика заметно укрепилась благодаря возвращению Висконти-Веносты спустя двадцать лет на пост министра иностранных дел, но внутренними делами управляли крайне неэффективно. Связанный секретным соглашением с Кавалотти, лидером Крайне левых, Рудини был вынужден постоянно подчиняться радикальному диктату, а выборы 1899 года, проведенные специально для разгрома сторонников Криспи, еще шире открыли двери возможностей для социалистов, республиканцев и радикальных элементов в целом. Кабинет Рудини продержался до 18 июня 1898 года, когда был свергнут в результате беспорядков в южной Италии, вызванных ростом цен на хлеб.

29 июня 1898 года генерал Пеллукс сформировал кабинет, который был политически по сути бесцветным и чья непосредственная программа заключалась исключительно в принятии закона об общественной безопасности, разработанного при предыдущем кабинете. Когда в июне 1900 года правительство распустило парламент и обратилось к стране, результатом стал очередной заметный рост влияния радикалов. В новой палате экстремисты — радикалы, республиканцы и социалисты — насчитывали почти 100 человек, то есть вдвое больше своей прежней численности. Правительство Пеллукса немедленно ушло в отставку, и (24 июня 1900 года) было сформировано либеральное правительство под руководством Сарачцо, председателя Сената. Пять недель спустя после убийства короля Умберта состоялось восшествие на престол нынешнего государя Виктора Эммануила III.

437. Кабинеты Сарачцо и Дзанарделли, 1900–1903. —Кабинет Сарачцо, сформированный как правительство умиротворения, был свергнут 7 февраля 1901 года из-за его выжидательной позиции в отношении забастовки докеров в Генуе. Его сменил кабинет, в который вошел Джолитти (получивший портфель министра внутренних дел) и во главе которого встал Дзанарделли, долгое время бывший лидером более радикального крыла радикалов. Члены нового правительства набирались из нескольких групп. Трое принадлежали к последователям Дзанарделли, трое были сторонниками Джолитти, трое принадлежали к Правым, один был криспианцем и двое — независимыми. Тем не менее столь вынужденная опора на поддержку Крайне левых привела к тому, что формирование этого кабинета послужило толчком к заметному продвижению вперед крайних групп, особенно социалистов.

438. Джолитти, Фортис и Соннино, 1903–1909. —В октябре 1903 года премьер-министр Дзанарделли ушел в отставку по состоянию здоровья, и кабинет был сформирован заново под руководством Джолитти. Помимо премьер-министра, его наиболее выдающимися членами были Титтони, министр иностранных дел, и Луццатти, министр финансов. Положение нового правительства было непрочным, и хотя ноябрьские выборы 1904 года привели к возвращению солидного правительственного большинства, кабинет, осознавая, что ему на самом деле не хватает поддержки страны, подал в отставку в марте 1905 года. Новый и бесцветный кабинет Фортиса просуществовал меньше года, то есть до 2 февраля 1906 года. Коалиционный кабинет Соннино оказался еще менее долговечным. Общеизвестный государственный талант Соннино вместе с тем фактом, что способные люди, такие как Луццатти и Гвиччардини, были поставлены во главе различных министерств, давали основания надеяться на достижение большей парламентской стабильности. Но надежда оказалась тщетной, и 17 мая 1906 года кабинет сложил свои полномочия. Как ни странно, столь желанная стабильность была достигнута при новом правительстве Джолитти, состоявшем, как и должно быть у всех итальянских правительств в те дни, из представителей ряда политических групп. Отчасти благодаря проницательности премьер-министра и его коллег, а отчасти в силу чистых обстоятельств кабинет Джолитти неуклонно удерживал свои позиции до 2 декабря 1909 года, хотя, как едва ли нужно отмечать, за эти три с половиной года происходили многочисленные изменения в замещении отдельных портфелей.

439. Второй кабинет Соннино и кабинеты Луццатти, 1909–1911. —С уходом Джолитти был сформирован второй кабинет Соннино, состоявший из элементов, набранных из всех умеренных групп — от либеральных Правых до демократических Левых. Объявленная им программа включала избирательную реформу, улучшение начального образования, меры по поощрению сельского хозяйства, реорганизацию местного налогообложения, сокращение срока военной службы до двух лет и множество других амбициозных проектов. Однако второе правительство Соннино оказалось не более удачливым, чем первое, и в разгар смут вокруг дебатов по законопроекту о судоходных конвенциях премьер-министр и его коллеги сочли себя вынужденными уйти в отставку 21 марта 1910 года.

Джолитти отказался попытаться сформировать новое правительство, и эта задача перешла к бывшему министру финансов Луццатти. В новом кабинете премьер-министр и еще один член представляли либеральное крыло правых; один член представлял Центр; трое были сторонниками Джолитти; двое — радикалами; один — социалистом; и двое заявили о своей независимости от всех групп. Все те преимущества, которые можно было бы ожидать от правительства с широким представительством, вполне оправданно ожидались от этой комбинации; хотя и было хорошо понятно, что пестрый характер министерства неизбежно отразится на единстве и влиянии правительства. Программа, объявленная кабинетом Луццатти, была не менее амбициозной, чем та, которую выдвинул его предшественник. В нее вошли установление пропорционального представительства, расширение избирательного права, меры по борьбе с безработицей и другими экономическими бедами, обязательное страхование сельскохозяйственных рабочих, противодействие клирикальным интригам и предотвращение антиклерикальных провокаций, а также обычное обязательство сохранять Тройственный союз.

440. Джолитти и левые, 1911 г.— Срок полномочий правительства Луццатти составил едва ли двенадцать месяцев. 29 марта 1911 года Джолитти вернулся на пост премьер-министра, ознаменовав свое возвращение к власти провозглашением в Палате программы политических мер, которая, по крайней мере на время, заручилась поддержкой всех более значимых партийных групп. Состав нового правительства лишь незначительно отличался от состава прежнего, однако не скрывался тот факт, что Джолитти опирался в своей поддержке главным образом на более радикальные элементы нации и что, кроме того, он делал это с полного согласия короля. Ярким свидетельством тому стало приглашение, направленное социалистическому лидеру Биссолати занять пост в министерстве. Возникли определенные препятствия, помешавшие принятию предложенной должности, но когда программа правительства формировалась, Биссолати неоднократно призывали к консультациям, и считается, что заявление министерства в пользу всеобщего избирательного права и сокращения военных и военно-морских расходов было вдохновлено непосредственно влиянием социалистов. Социализм в Италии, как можно заметить, не является полностью антимонархическим, как во Франции и Испании; напротив, он постоянно стремится подчинить политические вопросы и цели социальным. Сам Биссолати является представителем эволюционного типа социализма, подобно Бриану во Франции. В первом голосовании о доверии правительству Джолитти приняли участие либералы Джолитти, Демократические левые, радикалы и часть социалистов — короче говоря, широкая коалиция левых сил. Смещение политического центра тяжести влево, симптомом которого стало это голосование, является самым фундаментальным аспектом политической ситуации в современной Италии, равно как и во Франции. На протяжении более чем поколения группировка партий и фракций была такова, что исключала формирование сплоченного и дисциплинированного большинства, способного и желающего взяться за решение великих социальных вопросов, которые сменяющие друг друга министерства вписывали в свои программы. Но представляется невозможным исключать, что рабочая антанта среди левых групп со временем сможет обеспечить законодательную стабильность, необходимую для систематического и плодотворного законотворчества.

IV. Фазы партийной политики

441. Отсутствие консервативной партии: последствия.— «С самого начала, — говорит один итальянский писатель, — устройство наших партий определялось вовсе не великими историческими или политическими соображениями, а соображениями чисто личного характера, и этот аспект становился все более выраженным по мере нашего продвижения в конституционном развитии. Естественные условия, окружавшие зарождение и рост новой нации, не позволили сформировать истинную консервативную партию, которая могла бы противостоять либеральной партии. Либеральная партия, заняв поэтому все поле, эмпирически разделилась на группы, не менее эмпирически названные правыми и левыми в соответствии с простыми различиями оттенков и форм, а возможно, и личных склонностей».

Короче говоря, преобладающими фактами, касающимися политических партий в Италии, являются два: (1) отсутствие какой-либо подлинной консервативной партии, которая практически в каждом другом европейском государстве играет более или менее важную роль, и (2) раскол либеральных сил, которые в иных условиях обязаны были бы объединиться против консерваторов, на ряд фракционных групп, в значительной степени управляемых фракционными лидерами и не желающих объединяться иначе как в случайные коалиции ради сиюминутной выгоды. Отсутствие подлинной консервативной партии объясняется главным образом аномальной ситуацией, которая сложилась с 1870 года в отношении церкви и государства. До последних лет этот важный элемент — клерикалы, которые в нормальных условиях составляли бы, подобно своему аналогу во Франции, основу консервативной партии, — упорно придерживался сугубо пассивной политики воздержания от национального политической жизни. В эволюции партийных группировок он не принимал никакого участия, и в парламенте он был полностью не представлен. До недавнего времени все активные партийные группы были по сути «либеральными», и редко какая-либо из них выдвигала программу, которая придавала бы ей какое-либо жизненно важное отличие от соперников. Каждая из них представляла собой не более чем фракцию, объединенную личными связями, колеблющуюся по своему составу и руководству, борющуюся теми средствами, которые на данный момент казались надежными для получения должностных привилегий. Широких национальных политических проблем не существовало, точно так же, как, по сути, не было и поистине национальных партий.

442. Группы Крайней левой.— В последнее время наметилось определенное развитие в направлении национальных партий и стабильных партийных программ. Это происходит главным образом благодаря росту Крайней левой и особенно социалистов. Хотя эти последствия пока еще едва заметны, так что политика страны по-прежнему демонстрирует всю изменчивость, неэффективность и хаос, характерные для системы групп, развитие partiti populari, которые в совокупности составляют Крайнюю левую, то есть республиканцев, радикалов и социалистов, является интересным политическим феноменом. Республиканцы не многочисленны и плохо организованы. Будучи совершенно бессильными между 1870 и 1890 годами, они добились немалых успехов в ходе борьбы против Криспи; однако подъем социализма ослабил их, и теперь можно сказать, что партия находится в явном упадке. Используя выразительное выражение итальянцев, республиканцы — это лишь quattro noci in un sacco, четыре ореха, гремящие в мешке. Радикалы сильнее, и их перспективы гораздо более многообещающие. Они являются монархистами, недовольными дурным управлением старых партий, но не доверяющими социализму. Они черпают свои силы главным образом среди ремесленников и мелкой буржуазии и наиболее сильны в Ломбардии, Венеции и Тоскане.

443. Подъем социализма.— Во многих отношениях главным фактом современной итальянской политики является замечательный рост Социалистической партии. Истоки социалистического движения в Италии можно проследить до Риминского конгресса 1872 года, но в течение значительного периода итальянский социализм было трудно отличить от бакунинского анархизма, и лишь к 1890 году грань между ними была проведена с точностью. В 1891 году был основан коллективистский журнал Critica Sociale, и в том же году состоялся первый итальянский конгресс, носящий отчетливо социалистический характер. В 1892 году произошел окончательный разрыв с анархистами, и с этого времени социализм в Италии ни в каких существенных деталях не отличался от своего аналога в других странах. Между 1891 и 1893 годами новая партия состояла в союзе с правыми, но беспощадная политика репрессий Криспи в 1894 году привела к тому, что радикальные группы — республиканцы, радикалы и социалисты — постепенно перешли к сотрудничеству, и именно к этому периоду следует относить истоки нынешней коалиции групп Крайней левой. В течение 1895–1900 годов социалисты окончательно заняли позицию передового крыла крупной парламентской партии с весьма определенной программой политических и социальных реформ. Эта «минимальная программа», по мере того как она постепенно приобретала очертания, стала включать в качестве своих наиболее существенных черт установление всеобщего избирательного права для взрослых обоих полов, оплату труда депутатов и членов местных советов, принятие более гуманного уголовного кодекса, замену регулярной армии национальной милицией, улучшение фабричного законодательства, обязательное страхование от болезней, реформу законов, регулирующих отношения между землевладельцами и арендаторами, национализацию железных дорог и шахт, расширение обязательного образования, отмену пошлин на продукты питания, а также принятие прогрессивного подоходного налога и налога на наследство. Широкое недовольство итальянцев старыми партиями, практический характер социалистической программы и сравнительно талантливое руководство социалистическими силами в совокупности обеспечили социализму огромный рост за последние пятнадцать лет. В 1895 году партия собрала 60 000 голосов и провела в Палату депутатов 12 членов. В 1897 году она собрала 108 000 голосов и провела 16 членов. В дальнейшем квота мест, полученных на последовавших выборах, возросла следующим образом: в 1900 году — 33; в 1904 году — 26; в 1906 году — 42; и в 1909 году — 43.

444. Католики и политика: Non Expedit.— Помимо роста социализма, наиболее важным событием в недавней итальянской политике стало изменение отношения Святого Престола к участию католиков в политической жизни. Термин «католик» в Италии имеет множество значений. С одной стороны, он обозначает самую массу народа — 97,1 процента в 1910 году, — которые не являются протестантами, греками, иудеями или приверженцами какой-либо иной веры, кроме римской католической. В другом смысле он обозначает ту гораздо меньшую часть населения, которая регулярно и преданно соблюдает католические предписания богослужения. Наконец, он обозначает также еще меньшую группу людей, которые беспрекословно подчиняются Папе во всех вопросах, как гражданских, так и церковных, и которые с папского благословения начинают составлять организованную силу в политике. После того как стало очевидно, что Святой Престол не может надеяться на помощь со стороны католических держав в возвращении своих светских владений и привычной независимости, в Ватикане была постепенно выработана политика, в соответствии с которой на итальянское государство должно было оказываться давление изнутри. Эта политика предполагала воздержание от участия в национальной политической жизни со стороны как можно большего числа граждан, которых удавалось убедить признать право папского управления руководить их гражданским поведением. В знак протеста против предполагаемых узурпаций светской власти папа Пий IX в 1883 году обнародовал памятный декрет Non Expedit, в котором было объявлено «нецелесообразным», чтобы католики голосовали на парламентских выборах. Лев XIII придерживался аналогичной позиции; а в 1895 году он пошел на шаг дальше, прямо запретив то, что до этого объявлялось просто нецелесообразным.

Ни до, ни после декрета папы Льва о запрете политика воздержания не проводилась в жизнь широко, и очень многие католики, как в Италии, так и за ее пределами, горячо выступали против нее. Ограничение применялось только к парламентским, а не к муниципальным выборам; тем не менее на тех и других процент обладающих избирательным правом граждан, явившихся к избирательным урнам, продолжал оставаться весьма близким, и есть все основания полагать, что малочисленность этих процентов во все времена объяснялась скорее привычным безразличием итальянского электората, нежели сдерживающим воздействием папского вето. Тем не менее в сильно католической провинции Бергамо и в некоторых других местах папские предписания, по общему признанию, существенно сократили ту часть голосов на парламентских выборах, которая в противном случае была бы нормальной.

445. Смягчение папского запрета.— На выборах 1904 года многие католики, которые до сих пор воздерживались от голосования, объединились со сторонниками правительства у избирательных урн в попытке сдержать растущее влияние более радикальных политических групп, оправдывая свое поведение убеждением в том, что борьба с социализмом является фундаментальной католической обязанностью. Папа Лев XIII был готов признать убедительность этого аргумента, и в июне следующего года была издана энциклика, которая вменяла в обязанность католикам повсюду, включая Италию, участвовать в поддержании социального порядка, а также разрешала и даже предписывала им принимать участие в политической борьбе в защиту социального порядка везде и тогда, когда он оказывается явно под угрозой. В то же время такое участие должно быть не беспорядочным, а дисциплинированным. Оно должно осуществляться под руководством церковной иерархии и с явного одобрения Ватикана. Теоретически и в качестве общего правила Non Expedit остается в силе. Но там, где жесткое применение закона открывало бы путь к торжеству врагов общества и религии (каковыми, с точки зрения Ватикана, неизбежно являются социалисты), это правило по просьбе епископа и с санкции Святого Престола должно отменяться. Следствием этой новой политики является то, что при определенных обстоятельствах католики не просто голосуют, но и могут выставлять свои кандидатуры на парламентских выборах. В энциклике предписано, что такие кандидатуры разрешаются только там, где это абсолютно необходимо для предотвращения избрания явного противника Церкви, только там, где есть реальный шанс на успех, и только с одобрения соответствующих иерархических властей; и даже в этом случае кандидат должен добиваться поста не как католик, а вопреки тому, что он католик.

Частичная отмена Non Expedit имела два очевидных последствия. Во-первых, она значительно стимулировала политическую активность католиков. На выборах 1906 и 1909 годов число католических избирателей и католических кандидатов было больше, чем когда-либо прежде, и в Палате депутатов группа клерикальных членов подает надежды на достижение некоторого реального значения. Вторым результатом стало, с другой стороны, оживление антиклерикального духа с заметным укреплением радикально-республиканско-социалистического блока. Предоставив левым объединяющую проблему, папство, возможно, еще докажет, что оно невольно оказало услугу именно тем элементам, против которых оно уполномочило своих приверженцев вести беспощадную войну.

446. Выборы 1909 года.— Что касается парламентского представительства различных партийных групп, то выборы последнего десятилетия приводили к периодическим изменениям, имеющим значение, но ситуация сегодня не слишком отличается от той, что была в начале столетия. В Палате, избранной в 1900 году, Крайняя левая получила в общей сложности 107 мест. В 1904 году это число упало до 77. Однако в 1906 году радикалы получили 44 места, социалисты — 42, а республиканцы — 23, что составило в совокупности 109 мест; а после выборов 7 и 14 марта 1909 года квоты составили соответственно 37, 43 и 23 места, в сумме составив 103 места. Спад в 1904 году объясняется главным образом активностью католиков на выборах того года, а восстановление в 1906 году — тем фактом, что социалисты, отрезвленные своими неудачами, тем временем отказались от наиболее экстремальных фаз своей революционной пропаганды. Выборы 1909 года были ускорены роспуском Палаты Джолитти 6 февраля, главным образом вследствие недовольства нации примирительным отношением министерства к Австро-Венгрии после аннексии этой державой территорий Боснии и Герцеговины. Несмотря на волнение, предшествовавшее ей, кампания, однако, была вялой. Внешнеполитическая ситуация как проблема вскоре была забыта, и никакой преобладающий национальный вопрос не занял ее место. Левые сделали все возможное, чтобы увеличить свое парламентское представительство, а католики проявили активность больше, чем когда-либо. Эти две силы, однако, в некоторой степени уравновесили друг друга, и масса нации, до которой не дошла ни одна из них, вернула привычное подавляющее правительственное большинство. Когда различные избирательные споры были разрешены, оказалось, что квота мест, сохраненная каждой из партийных групп в Палате, выглядит следующим образом: радикалы — 37; социалисты — 43; республиканцы — 23; католики — 16; Конституционная оппозиция (не отделенная от правительства по какому-либо жизненно важному принципиальному вопросу) — 42; и министериалы, или сторонники правительства, — 346. Эти сторонники правительства включают людей с самыми разными политическими взглядами, но в совокупности они примерно соответствуют тем элементам, которые в других странах принято называть либералами, прогрессистами или умеренными.

ЧАСТЬ V.— ШВЕЙЦАРИЯ

ГЛАВА XXII

КОНСТИТУЦИОННАЯ СИСТЕМА — КАНТОНЫ

I. Конфедерация и ее конституция

Среди правительств современной Европы правительство федеративной республики Швейцария уникально; а конституционные эксперименты, которые предпринимались и предпринимаются швейцарским народом, придают нации значение для исследователя политики, совершенно несоразмерное с ее размерами и численностью населения. Нигде в наши дни принципы федерализма, множественной исполнительной власти, пропорционального представительства, инициативы и референдума, а также, можно сказать, радикальной демократии в целом не подвергались испытанию столь радикальным образом. Результаты, достигнутые в столь ограниченной сфере и в условиях столь необычных в отношении расы, религии и исторической традиции, могут приниматься или не приниматься в качестве доказательства универсальной применимости этих принципов. По меньшей мере они представляют несомненный интерес.

447. Конфедерация в XVIII веке.— В том виде, в каком она существует сегодня, Швейцарская Конфедерация является продуктом середины и второй половины XIX века. Однако ее истоки восходят к гораздо более раннему периоду. Начиная с союза трех лесных кантонов Ури, Швиц и Унтервальден в 1291 году, Конфедерация строилась путем постепенного создания новых кантонов, разделения старых, реорганизации зависимых территорий и развития федеральной правительственной системы, наложенной на конституционное устройство союзных государств. В 1789 году, когда Французская директория по наущению Наполеона взяла на себя труд произвести революцию в Швейцарии, Конфедерация состояла из тринадцати кантонов. С ней были связаны определенные Zugewandte Orte, или союзные округа, некоторые из которых впоследствии были преобразованы в кантоны, а также ряд Gemeine Vogteien, или зависимых территорий. Конфедерация представляла собой просто Staatenbund, или союз по сути автономных государств. Ее единственным органом совместных действий был сейм, в котором каждый кантон имел право на один голос. За исключением вопросов сугубо совещательного характера, полномочия этого сейма были поиску скудными. Что касается кантонов, то одни из них были умеренно демократическими, другие — сугубо аристократическими. Политический уклад всех их в значительной мере представлял собой пережитки Средневековья.

448. Гельветическая республика.— Результатом французского вмешательства 1798 года стало то, что рыхло организованная Швейцарская конфедерация почти мгновенно превратилась в централизованную республику, зависимую от Франции и живущую по конституции, которая по существу являлась копией французского акта 1795 года. Согласно условиям этой конституции, территории Конфедерации были разделены на двадцать три административных округа, лишь в редких случаях совпадавших с прежними кантонами, было установлено единое швейцарское гражданство, введено общее избирательное право, гарантированы свобода слова и печати, а также обеспечено единство денежного обращения, почтовой службы и уголовного права. Было создано правительство с широкими полномочиями и резиденцией в Люцерне, чьи органы включали Большой совет депутатов, избираемых косвенным путем в кантонах пропорционально численности населения, Сенат из четырех делегатов от каждого кантона (вместе с выбывающими членами Директории) и Исполнительную директорию из пяти членов, с которыми в административных целях были связаны четыре назначенных руководителя департаментов. Французское вмешательство было безжалостным, и навязанный швейцарцам правительственный порядок не имел корней в национальной традиции или интересах. Этот эпизод, однако, послужил тому, чтобы разорвать оковы средневековья и тем самым внести вклад в возможное создание модернизированной нации. 2 июля 1802 года, после серии тяжелых гражданских беспорядков, конституция 1798 года была заменена новым, но схожим актом, который был навязан силой вопреки народному голосованию.

449. Акт о посредничестве 1803 года.— В сложившихся обстоятельствах реакция была неизбежной, и триумф «федералистов» наступил быстрее, чем можно было ожидать. Уступая преобладающим настроениям на территориях, Наполеон 19 февраля 1803 года обнародовал памятный Акт о посредничестве, которым санкционировал восстановление политической системы, носившей по сути федеративный характер. Снова была создана рыхлая конфедерация на основе конституции, которая, однако, предусматривала центральное правительство, являвшееся гораздо более прочным, чем то, которое существовало до 1798 года. Право, например, объявлять войну и заключать договоры, полностью отнятое у отдельных кантонов, было прямо возложено на федеральный Сейм. К тринадцати первоначальным кантонам были добавлены шесть новых — Аргау, Тургау, Во, Тичино и Граубюнден (Санкт-Галлен и Граубюнден); первые четыре были образованы из округов, которые при старом режиме имели статус подчиненной территории, а последние два были прежде «союзными государствами». В Сейме шести кантонам (Берн, Цюрих, Во, Аргау, Санкт-Галлен и Граубюнден), чье население превышало 100 000 человек, было предоставлено по два голоса каждому. Все остальные сохранили право только на один голос. Исполнительная власть Конфедерации по очереди возлагалась на шесть кантонов: Берн, Фрибур, Люцерн, Цюрих, Базель и Золотурн; «директорский» кантон именовался Vorort, а его высшее должностное лицо — Landammann Конфедерации. Принцип централизации в значительной степени был отброшен; однако Наполеон не позволил посягать на равенство гражданских прав, введенное французами. Можно также отметить, что с присоединением вновь созданных кантонов, включавших большие массы людей, говоривших на французском, итальянском и ретороманском языках, союз перестал быть столь преимущественно немецким, каким он был до того.

450. Пакт 1815 года и возрождение партикуляризма.— Акт о посредничестве, в целом вполне приемлемый для большинства швейцарского народа, за исключением того, что он был навязан иностранной державой, оставался в силе до 1813 года. В течение этого десятилетия Швейцария находилась в существенной зависимости от Франции. С падением Наполеона ситуация изменилась, и 29 декабря 1813 года четырнадцать кантонов через своих представителей, собравшихся в Цюрихе, объявили этот акт утратившим силу. Возглавляемые Берном, восемь старых кантонов приняли решение вернуться к системе, действовавшей до 1798 года, что подразумевало сведение шести недавно созданных кантонов к их прежнему подчиненному статусу. Однако по вдохновению царя Александра I большинство союзников отказалось одобрить эту программу, и после того как Венский конгресс организовал присоединение к конфедерации трех союзных округов Вале, Женевы и Невшателя, самими швейцарцами была разработана конституция, известная как «Федеральный пакт», которая была официально одобрена двадцатью двумя кантонами в Цюрихе 7 августа 1815 года.

Этим актом узы, связывавшие федерацию, были ослаблены еще больше. Кантоны восстановили почти ту меру независимости, которой они обладали до французского вмешательства. Сейм был сохранен на основе уже одного голоса для каждого кантона, независимо от его размера или численности населения. Он обладал некоторыми полномочиями — например, правом объявлять войну или мир с согласия трех четвертей кантонов, — но практически не существовало средств, с помощью которых этот орган мог бы обеспечить исполнение принимаемых им декретов. Исполнительная власть Конфедерации была возложена на правительства трех кантонов: Цюриха, Люцерна и Берна, которые, как оговаривалось, должны были поочередно исполнять обязанности, каждый в течение двух лет. Практически все гарантии общего гражданства, веротерпимости и индивидуальной свободы, введенные французами, были аннулированы, и в течение десятилетия после 1815 года тенденция в большинстве более важных кантонов была не только партикуляристской, но и сугубо реакционной. Более мелкие и бедные из них в значительной степени сохранили свои демократические институты, особенно свои Landesgemeinden, или первичные собрания, но только после 1830 года и отчасти под влиянием революционных движений того года большинство кантональных правительств претерпело то возрождение в отношении избирательного права и статуса личности, которое лежало в основе преобразовательных движений 1848 года.

451. Попытка конституционного пересмотра: Зондербунд.— Период между 1830 и 1848 годами ознаменовался не менее чем тридцатью пересмотрами кантональных конституций, и все они были направлены на расширение демократии. Цели либеральных лидеров того времени, однако, выходили за рамки демократизации отдельных кантонов. То, к чему они стремились в конечном счете, было создание посредством укрепления Конфедерации более эффективной нации. По предложению кантона Тургау в 1832 году был уполномочен комитет для разработки пересмотра Пакта. Полученный документ сохранял федеративный характер нации, но предусматривал создание постоянного федерального исполнительного органа, федерального суда и централизацию таможен, почтовой службы, монетного дела и военного обучения. Небольшим большинством этот проект в 1833 году был отклонен. Он был слишком радикален, чтобы быть приемлемым для консерваторов, и недостаточно радикален, чтобы понравиться передовым либералам.

Препятствия, которые предстояло преодолеть — местный консерватизм, межкантональная ревность и религиозная неоднородность, — были огромными. Конфедерация не раз казалась находящейся на грани распада. В сентябре 1843 года семь католических кантонов заключили союз, известный как Зондербунд, с целью защиты своих особых интересов и особенно предотвращения любой реорганизации конфедерации, которая повлекла бы за собой уменьшение католических привилегий; а в декабре 1845 года это объединение было преобразовано в вооруженную лигу. В июле 1847 года Сейм, заседавший в Берне, постановил распустить Зондербунд; однако мятежные кантоны отказались оставить выбранный ими курс, и лишь после восемнадцатидневного вооруженного конфликта обструкционистская лига была подавлена.

452. Конституция 1848 года и пересмотр 1874 года.— Эта война стоила того, поскольку кризис, который она спровоцировала, предоставил либералам возможность добиться принятия совершенно новой конституции. Некоторое время перспективы омрачались возможностью иностранного вмешательства, но с началом революции 1848 года в Париже эта опасность была эффективно устранена. В результате через посредство комитета из четыдеяти человек, созданного, по сути, 17 февраля 1848 года — за неделю до свержения Луи-Филиппа, — националисты приступили к свободному включению желаемых реформ в конституционный проект, и этот акт Сейм тут же слегка пересмотрел и вынес на народное утверждение. Голосами 15 1/2 кантонов (с населением 1 900 000 человек) против 6 1/2 (с населением 290 000 человек) новая конституция была одобрена.

Принятие конституции 1848 года, обеспечившее умеренное возрождение правительственного режима 1798–1803 годов, стало несомненной победой партии радикалов, или централизаторов. В течение двух последовавших десятилетий эта партия сохраняла полный контроль над федеральным правительством, а в 1872 году она представила проект новой конституции, чьи тенденции к централизации были выражены еще сильнее. На народном голосовании эта предложенная конституция была отвергнута. Тем не менее был подготовлен другой проект, и 19 апреля 1874 года голосами 14 1/2 кантонов против 7 1/2 он был принят. За него было подано 340 149 голосов против 198 013. Впоследствии в него неоднократно вносились поправки, и акт 1874 года составляет основной закон Швейцарской Конфедерации и поныне, хотя важно отметить, что он представляет собой лишь пересмотр конституции 1848 года. Как заметил один недавний автор: «Единственным регионом континента, которому бури 1848 года принесли непосредственную пользу, была Швейцария, ибо именно им она обязана своим превращением в хорошо организованное федеративное государство».

II. Нация и государства

453. Господство федерального принципа.— В своей преамбуле швейцарская конституция провозглашает своей целью «укрепить союз Конфедерации, а также поддержать и содействовать единству, силе и чести швейцарской нации»; а во второй статье она подтверждает, что целью Конфедерации является «обеспечение независимости страны от иностранных государств, поддержание мира и порядка внутри страны, защита свободы и прав конфедератов, а также содействие их общему благосостоянию». Использование термина «нация» (который, как ни странно, нигде не встречается в конституции Соединенных Штатов) могло бы означать гораздо большую степень централизации, чем существует на самом деле. Ибо хотя следствием конституции 1848 года стало превращение рыхло организованного союза в прочно построенное государство — превращение, как сказали бы немцы, Staatenbund в Bundesstaat, — достигнутая степень консолидации отставала и до сих пор несколько отстает от той, которая была реализована в Соединенных Штатах и даже в Германии. В Конфедерации насчитывается двадцать два кантона, из которых три (Унтервальден, Базель и Аппенцелль) разделились на полукантоны; так что на самом деле имеется двадцать пять политических единиц, каждая со своим собственным правительством, своими собственными законами и своими собственными политическими условиями. По своей территории эти кантоны варьируются от 2773 до 14 квадратных миль, а по численности населения — от 642 744 до 13 796 человек; и главным фактом швейцарской правительственной системы является замечательная степень политической независимости, которой обладают эти образования, как малые, так и большие.

454. Суверенитет кантонов.— В Соединенных Штатах на протяжении длительного периода существовало принципиальное расхождение во мнениях относительно суверенитета отдельных штатов, составляющих Союз. Конституция не содержит прямого утверждения на этот счет, и взгляды, отстаиваемые как сторонниками национального государства, так и защитниками прав штатов, всегда неизбежно определялись толкованием истории и публичного права. В Швейцарии, напротив, по главному вопросу нет места сомнениям. «Кантоны суверенны, — утверждает конституция, — поскольку их суверенитет не ограничен федеральной конституцией, и в качестве таковых они осуществляют все те права, которые не делегированы федеральному правительству». Как и в Соединенных Штатах, федеральное правительство ограничено осуществлением делегированных полномочий, в то время как федеративные государства свободны осуществлять любые полномочия, которые не делегированы исключительно нации и не запрещены штатам. Однако в швейцарской конституции разграничение полномочий, особенно законодательного характера, значительно более детально, чем в американском акте, так что остается сравнительно мало места для разногласий по поводу того, что является «делегированным», а что нет.

455. Федеральный контроль над кантонами.— По аналогии с Соединенными Штатами, где нация гарантирует каждому из штатов республиканскую форму правления, Швейцарская Конфедерация гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет (в пределах, установленных основным законом), их конституции, свободу и права их народа, а также привилегии и полномочия, которые народ предоставил лицам, облеченным властью. Кантоны уполномочены и даже обязаны обращаться к Конфедерации за гарантией своих конституций, и оговаривается, что такая гарантия должна предоставляться во всех случаях, когда может быть доказано, что рассматриваемая конституция не содержит ничего противоречащего положениям федеральной конституции, что она гарантирует осуществление политических прав в соответствии с республиканскими формами, что она ратифицирована народом и может быть изменена в любое время большинством граждан. Кантональная конституция, не получившая одобрения двух палат федерального собрания, не имеет силы; то же самое относится даже к малейшей поправке. Контроль федерального правительства над конституционными системами штатов является, таким образом, более непосредственным, если не более эффективным, чем в Соединенных Штатах, где после принятия штата в Союз федеральная власть может повлиять на его конституционное устройство только через судебные органы. Наконец, в случае восстания правительство Конфедерации обладает правом вмешательства в дела кантона с запросом о таком вмешательстве со стороны конституционных органов кантона или без него. Это право было весьма эффективно применено во время беспорядков в Тичино в 1889–1890 годах.

Подобно американским штатам, но в отличие от германских, швейцарские кантоны пользуются полным равенством статуса и прав. Им запрещено вступать между собой в союзы или договоры политического характера, хотя им разрешено заключать межкантональные соглашения по законодательным, административным и судебным вопросам при условии, что такие соглашения при проверке федеральными чиновниками будут признаны свободными от положений, противоречащих федеральной конституции или ущемляющих права какого-либо кантона. В случае споров между кантонами спорные вопросы подлежат передаче на решение федерального правительства, а отдельный кантон должен полностью воздерживаться от применения насилия и даже от военных приготовлений.

456. Полномочия, отнесенные исключительно к ведению Конфедерации.— В тексте конституции разделение полномочий между федеральным правительством и правительствами кантонов является детальным, хотя и далеко не систематическим. Наиболее четкое представление о существующем устройстве можно получить, пожалуй, отметив, что предусмотрены три главные категории полномочий: (1) те, осуществление которых составляет исключительное право Конфедерации, причем одни из них являются чисто разрешительными, а другие обязательными; (2) те, которые Конфедерация обязана или имеет право осуществлять совместно с кантонами; и (3) те, осуществление которых не допускается вовсе.

Из полномочий, полностью возложенных на Конфедерацию, наиболее важными являются объявление войны, заключение мира, а также заключение союзов и договоров с иностранными державами, особенно договоров, касающихся тарифов и торговли. Конфедерации запрещено содержать регулярную армию, и никакой кантон без разрешения федеральных властей не может содержать вооруженные силы численностью более трехсот человек. Тем не менее по закону 1907 года каждый гражданин Швейцарии мужского пола в возрасте от двадцати до сорока восьми лет подлежит воинской повинности, а конституция возлагает на Конфедерацию не только исключительное право объявления войны, но также организацию национальных вооруженных сил и контроль над ними. Нейтральный статус, которым в силу международного соглашения наделена Швейцария, делает войну, в которую была бы втянута нация (во всяком случае, иную, чем гражданский конфликт), крайне маловероятной. В сфере международных отношений кантоны сохраняют право заключать с иностранными державами договоры, касающиеся приграничных и полицейских отношений, а также управления общественным имуществом. Все остальные аспекты дипломатических сношений возложены исключительно на Конфедерацию. Другие функции, закрепленные исключительно за федеральными властями, включают контроль над почтовой службой и телеграфом; чеканку монеты и поддержание денежной системы; выпуск банкнот и других видов бумажных денег; установление стандартов мер и весов; сохранение государственной монополии на производство и продажу пороха; а также принятие дополнительного законодательства, касающегося места жительства и гражданства.

457. Конкурирующие полномочия и полномочия, в которых отказано Конфедерации.— Среди полномочий, которые возложены на Конфедерацию для осуществления в более или менее тесном сотрудничестве с правительствами кантонов, выделяются: (1) обеспечение народного образования, причем кантоны поддерживают систему обязательного начального обучения, а Конфедерация субсидирует учебные заведения высшего ранга; (2) регулирование детского труда, условий труда на производстве, эмиграции и страхования; (3) содержание шоссейных дорог; (4) регулирование деятельности прессы; и (5) поддержание общественного порядка и мира между членами различных религиозных организаций.

На власти как Конфедерации, так и кантонов наложен ряд прямых запретов. Нельзя заключать никакие договоры, по которым обязуются предоставлять войска другим странам. Ни один кантон не может изгнать со своей территории собственного гражданина или лишить его прав. Ни одно лицо не может быть принуждено стать членом религиозного общества, получать религиозное образование, совершать какой-либо религиозный обряд или подвергаться наказанию какого-либо рода по причине своих религиозных убеждений. Нельзя выносить смертный приговор за политическое преступление. Короче говоря, запреты, которые конституция накладывает на федеральные и кантональные власти, по сути представляют собой билль о правах, сопоставимый с любым другим, который можно найти в современной европейской конституции.

458. Общие аспекты.— Главное, что следует отметить, заключается в том, что в соответствии со швейцарской конституцией, как и с германской, законодательные полномочия федерального правительства обширны, в то время как исполнительная власть и особенно исполнительный аппарат скудны. Конфедерация обладает полномочиями издавать законы по многим вопросам: воинская повинность, строительство и эксплуатация железных дорог, образование, труд, налогообложение, монополии, страхование, торговля, чеканка монеты, банковское дело, гражданство, гражданские права, банкротство, уголовное право и многочисленные другие сферы. В отношении налогообложения федеральное правительство обладает меньшими полномочиями, чем правительство Германии, и явно меньшими, чем правительство Соединенных Штатов, поскольку эти полномочия ограничены единственной сферой таможенного законодательства; однако практически во всех остальных направлениях законодательная компетенция швейцарских центральных властей шире. Стоит также отметить, что централизующая тенденция после 1874 года нашла выражение в ряде конституционных поправок, следствием которых стало существенное расширение сферы федерального законодательства. Среди них можно упомянуть поправку от 11 июля 1897 года, предоставляющую Конфедерации право принимать законы, касающиеся торговли пищевыми продуктами, поправку от 13 ноября 1898 года, расширяющую федеральную законодательную власть на сферу гражданского и уголовного права, поправку от 5 июля 1908 года, наделяющую Конфедерацию правом принимать единые правила в отношении ремесел и торговли (тем самым охватывая по существу всю сферу промышленного законодательства в ведении Конфедерации), и поправку от 25 октября 1908 года, ставящую использование гидроэнергии под надзор центральных властей.

В сфере административных функций преобладает принцип возложения на федеральные органы минимума полномочий. За исключением руководства внешними сношениями, управления таможней, почтовой и телеграфной службами, алкогольной и пороховой монополиями, а также контроля над арсеналами и армией во время военных действий, федеральное правительство осуществляет непосредственно лишь незначительные исполнительные полномочия. Лишь в отношении правительств кантонов его административные полномочия велики; да и то они носят исключительно контрольный характер. По ряду важнейших вопросов конституция оставляет за кантоном право принимать и исполнять законы, одновременно возлагая на Конфедерацию право инспектировать и даже обеспечивать исполнение таких мер. Так, оговаривается, что кантоны должны обеспечивать начальное обучение, которое должно быть обязательным, светским и бесплатным; и что «Конфедерация принимает необходимые меры против тех кантонов, которые не выполняют этих обязанностей». Таким образом, федеральное правительство не только обеспечивает исполнение федерального закона через своих собственных чиновников или через чиновников кантона; оно контролирует принятие и исполнение мер, предписанных кантонам конституцией.

III. Кантональное законодательство: референдум и инициатива

459. Разнообразие кантональных институтов.— В своих фундаментальных чертах федеральное правительство Швейцарии во многом представляет собой адаптацию политических принципов и органов, наиболее распространенных в отдельных кантонах; откуда следует, что понимание механизма федерации обусловлено знакомством с устройством кантона. Однако какое-либо описание, применимое к правительственным системам всех двадцати пяти кантонов и полукантонов, невозможно. Различия между ними как по структуре, так и по процедуре по меньшей мере столь же обычны и значительны, как и между правительствами американских штатов. Каждый кантон имеет свою собственную конституцию, и Конфедерация обязана гарантировать сохранение этого акта независимо от содержащихся в нем положений, при единственном условии, как уже отмечалось, чтобы в нем не было ничего противоречащего федеральной конституции, чтобы он устанавливал республиканскую систему правления и чтобы он был ратифицирован народом и мог изменяться по требованию большинства. Конституции кантонов изменяются легко и часто; но хотя можно утверждать, что в силу своей гибкости они тяготеют скорее к большей, чем к меньшей единоформности, сохраняющееся между ними разнообразие по-прежнему ярко свидетельствует об их сепаратистском происхождении и характере.

Точка, в которой правительства кантонов различаются наиболее сильно, касается порядка осуществления функций законодательства. Принимая природу законодательного процесса в качестве основы для деления, можно сказать, что существует два класса кантональных правительств. Один из них включает те, в которых высшие общественные полномочия сосредоточены в Landesgemeinde, или первичном собрании граждан; другой — те, в которых такие полномочия переданы органу из избранных представителей. Второй класс, как выяснится, в свою очередь распадается на две группы: те, в которых применение референдума является обязательным, и те, в которых оно носит лишь факультативный характер.

460. Ландсгемайнде.— До французского вмешательства 1798 года в Конфедерации насчитывалось не менее одиннадцати кантонов, правительство которых было устроено по типу ландсгемайнде. Сегодня осталось лишь шесть кантонов и полукантонов — а именно Ури, Гларус, два Унтервальдена и два Аппенцелля. В силу различных обстоятельств, но главным образом из-за того, что ландсгемайнде по мере роста населения становилось все более громоздким, остальные перешли к представительной системе. Все те кантонеры, где этот институт сохранился, имеют небольшую площадь и расположены в более редкогосто населенных горных районах, где условия жизни примитивны и где мало поводов для правительственной сложности.

Номинально ландсгемайнде представляет собой собрание, состоящее из всех граждан кантона мужского пола, достигших совершеннолетия. Фактически это собрание тех, кто имеет возможность или желание присутствовать. Собрание собирается регулярно раз в год, в апреле или мае, в центрально расположенном месте в пределах кантона, обычно на открытой лугу. При возникновении необходимости может быть созвана внеочередная сессия. Вместе с мужчинами обычно приходят женщины и дети, и это событие принимает характер живописного, хотя и торжественного и церемониального праздника. Под председательством ландаманна, или высшего должностного лица кантона, собрание оперативно выносит решения по любым предложениям, которые могут быть представлены ему со стороны Landrath, или Большого совета. В более крупных собраниях право дебатов отсутствует. Меры просто принимаются или отвергаются. Однако на более мелких собраниях все еще возможно сохранять некоторую ограниченную привилегию обсуждения. Если не требуется проведение тайного голосования, голосование проводится поднятием рук. Теоретически любой гражданин обладает правом инициировать предложения. На практике, однако, практически все меры исходят от Большого совета, и если частный гражданин желает выдвинуть предложение, от него ожидают, что он выскажет его Совету, а не внесет его лично на самом собрании. Компетенция ландсгемайнде несколько варьируется от кантона к кантону, но во всех случаях она весьма обширна. Собрание санкционирует пересмотр конституции, принимает все законы, вводит прямые налоги, предоставляет общественные привилегии, учреждает должности и избирает всех исполнительных и судебных должностных лиц кантона. Прямо или косвенно оно выполняет действительно все основные функции управления. Это суверенный орган демократии столь радикальной, какой мир еще никогда не знал.

461. Большой совет.— В каждом кантоне, независимо от того, принадлежит ли он к типу ландсгемайнде, существует избираемый народом представительный орган — Большой совет, который выполняет большую или меньшую работу в процессе законодательства. Этот орган называют по-разному: Grosser Rath, Landrath и Kantonsrath. В кантонах, сохраняющих ландсгемайнде, функции Большого совета носят вспомогательный характер. Он выбирает мелких чиновников, проверяет отчеты и принимает неважные постановления; но его главная задача — подготовка мер для рассмотрения ландсгемайнде. Однако в тех кантонах, где ландсгемайнде не существует, Большой совет является более важным институтом, поскольку там он представляет собой единственный законотворческий орган, который когда-либо собирается в одном месте и в одно время. Там, где существует обязательный референдум, то есть где все законодательные меры выносятся на прямое всенародное голосование, решения Совета носят лишь предварительный характер. Но там, где референдум является факультативным, Совет приобретает во многих вопросах сущность окончательной власти.

Члены Большого совета избираются регулярно по округам прямым всенародным голосованием. Размеры избирательных округов варьируются от 188 человек в Обвальдене и 250 во Внутреннем Аппенцелле до 1500 в Санкт-Галлене и Цюрихе и 2500 в Берне. К избирателям относятся все лица мужского пола, достигшие двадцатилетнего возраста и обладающие в полном объеме гражданскими правами. Срок полномочий членов Совета составляет от одного года до шести лет, но обычно равен трем или четырем годам. Как правило, проводится два заседания в год, а в некоторых кантонах — большее их число. Начиная с кантона Тичино в 1891 году, в системах управления нескольких кантонов и двух городов — Берна и Базеля — был введен принцип пропорционального представительства. Детали различаются, но общий принцип заключается в том, что каждая политическая партия имеет право на места в Большом совете в пропорции, максимально приближенной к доле голосов, поданных за партию от общего числа голосов, поданных в кантоне. Кантоны, в которых этот принцип действует, разделены на округа, каждый из которых имеет право на двух или более представителей, а отдельный избиратель, не имея права подавать более одного голоса за конкретного кандидата, подает число голосов, соответствующее числу замещаемых мест. [609]

462. Референдум: истоки и функционирование. — Самым интересным, если не самым характерным из швейцарских политических институтов является референдум. Истоки референдума в Швейцарии можно проследить по меньшей мере до XVI века. Этот принцип применялся прежде всего в сложноустроенных системах управления двух территорий — Граубюндена и Вале, которые впоследствии стали кантонами, но в упомянутый период были лишь округами, аффилированными с Конфедерацией. В конце XVI века следы того же принципа обнаруживались в Берне и Цюрихе. И поистине, политическое устройство ранней Конфедерации предполагало использование механизма, который по меньшей мере весьма напоминал референдум. Делегаты, направляемые кантонами на сейм, получали полномочия лишь ad audiendum et referendum; иными словами, им было поручено не давать окончательного согласия на предложения, а лишь выслушивать их и передавать кантональным правительствам для окончательного решения.

Однако в своем нынешнем виде швейцарский референдум возник в кантоне Санкт-Галлен в 1830 году. Он представляет собой сугубо творение XIX века и должен рассматриваться как продукт политической философии Руссо, фундаментальный постулат которой заключался в том, что законы должны приниматься не через представителей, а непосредственно народом. [610] Принцип референдума может применяться в двух принципиально различных направлениях, а именно: к конституциям и конституционным поправкам, а также к обычным законам. Референдум применительно к конституционным актам существует в настоящее время во всех без исключения швейцарских кантонах. [611] Тем не менее он никоим образом не является специфической особенностью Швейцарии. Этот же принцип применяется в ряде англоязычных стран, а также временами в других местах. С другой стороны, референдум применительно к обычным законам является сугубо швейцарским. В наши дни он внедряется в некоторых американских штатах и в других местах, но по своему происхождению и духу он швейцарский. Введенный отчасти для удовлетворения потребности, порожденной несовершенной системой представительства, а отчасти из уважения к передовой демократической теории, референдум в отношении обычных законов существует сегодня в каждом кантоне Швейцарии, за исключением лишь кантона Фрибур. В одних кантонах референдум является обязательным, в других — «факультативным», или необязательным. Там, где референдум обязателен, каждая законодательная мера должна выноситься на всенародное голосование; там, где он необязателен, мера выносится на голосование только по требованию определенного числа или доли избирателей. Петиция с призывом провести референдум должна быть представлена в исполнительный совет кантона, как правило, в течение тридцати дней после принятия меры, по которой предлагается провести голосование. Число подписавшихся, необходимое для того, чтобы петиция имела силу, варьируется от 500 в Цуге до 6000 в Санкт-Галлене. Аналогичным образом доля избирателей, правомочных отклонить меру, является переменной. В некоторых кантонах требуется большинство всех наделенных избирательными правами граждан; в других — простое большинство фактически голосующих по рассматриваемому вопросу. В случае всенародного отклонения меры, принятой законодательным органом кантона, исполнительный совет направляет соответствующее уведомление в законодательный орган, который после этого объявляет данную меру недействительной. [612]

463. Народная инициатива. — Дополнением к референдуму служит народная инициатива. Посредством осуществления одного института народ может предотвратить вступление в силу закона или конституционной поправки, против которых он возражает. Посредством осуществления другого он может не только привлечь внимание законодательного органа к желаемым мерам, но и добиться принятия таких мер вопреки безразличию или противодействию законодательного органа. В текущих политических дискурсах и в ходе их практического применения эти два института тесно связаны между собой. Тем не менее они вполне различны, что иллюстрируется тем фактом, что первые случаи принятия инициативы в Швейцарии имели место в тех кантонах (Во в 1845 году и Ааргау в 1852 году), в которых референдум еще не существовал. Среди швейцарских кантонов право народной законодательной инициативы в настоящее время является практически всеобщим. Оно установлено во всех кантонах, кроме Фрибура, Люцерна и Вале. Как правило, меры могут предлагаться той же долей избирателей, которая правомочна отменить меру, переданную из законодательного органа; и любая мера, предложенная требуемым числом избирателей, должна быть принята к рассмотрению законодательным органом в течение установленного срока. Если законодательный орган желает подготовить контрпроект, который будет вынесен на голосование наряду с предложенным народом проектом, он может это сделать. Но первоначальное предложение в любом случае должно быть представлено народу вместе с мнением законодательного органа о нем; и решение народа является окончательным. [613]

IV. Исполнительная и судебная власть кантонов

464. Государственный совет. — Исполнительная власть в кантоне обычно возлагается на административный совет, который по-разному называется: Regierungsrath, Standeskommission или Conseil d'État. Государственный совет (используя это словосочетание для обозначения каждого органа подобного рода, как бы он ни назывался) состоит из пяти-тринадцати членов, срок полномочий которых составляет от одного года до пяти лет. Более чем в половине кантонов члены избираются народным голосованием; в остальных они избираются Большим советом, или законодательным органом. Из состава Государственного совета (в редких случаях — законодательным органом) выбирается председатель, или президент, в немецких кантонах именуемый ландамманом. [614] Должность ландаммана является почетной и уважаемой, по крайней мере на местном уровне, однако она не наделена широкими полномочиями. Ландамман является главным представителем кантона, но юридически его статус едва ли превосходит статус его коллег-советников. Функции Совета охватывают исполнение законов, поддержание порядка, составление финансовых отчетов, подготовку законопроектов, вынесение решений по апелляционным делам и, в целом, защиту интересов кантона. Для удобства функции Совета разделены между департаментами, за каждым из которых закреплен один из советников. Все действия, однако, совершаются от имени Совета в целом. В тех кантонах, которые имеют полноценные законодательные палаты, советники могут посещать заседания и выступать на них, хотя, как правило, они не имеют права голоса.

465. Местное управление. — В целях управления все кантоны, за исключением нескольких небольших, разделены на округа (всего 187), во главе каждого из которых стоит префект или бециркзамман. Это должностное лицо, независимо от того, избрано ли оно Государственным советом, Большим советом или даже населением округа, во всех смыслах является представителем кантонального правительства. Иногда ему помогает бециркрат, или окружной совет; зачастую такого совета нет. В Швице в каждом из шести округов имеется бециркгемайнде, или народное собрание, но это совершенно исключительное явление.

Каждый кантон состоит из коммун, или гемайнде (Gemeinden), и эти коммуны числом 3164 составляют наиболее глубоко укоренившиеся политические единицы страны. Юридически каждая из них состоит из всех проживающих в пределах коммуны граждан Швейцарии мужского пола старше двадцати лет, находящихся там в течение по меньшей мере трех месяцев. Собрание этих лиц известной как собрание общины (Gemeindeversammlung, или assemblée générale). На нем избираются исполнительный совет (общинный совет, или conseil municipal) и мэр (президент общины). Принципом, которого в целом придерживаются кантональные правительства, является то, что в работе местного управления должно в максимально возможной степени использоваться участие мэров городов, старост деревень и других мелких местных должностных лиц. [615]

466. Судебная система. — Каждый кантон обладает судебной системой, которая в основном является самодостаточной. Судьи избираются народом. Иерархии гражданских судов — вермитлер (Vermittler), или мировой судья, бециркзгерихт (Bezirksgericht), или окружной суд, и кантонсгерихт (Kantonsgericht) — соответствует иерархия судов для рассмотрения уголовных дел, причем специальный комитет или палата кантонсгерихта служит уголовным судом последней инстанции. Лишь в немногих и совершенно исключительных случаях дело может быть обжаловано из кантонального суда в федеральный.

ГЛАВА XXIII

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

I. Исполнительная власть

467. Федеральный совет: президент. — При разработке швейцарской конституции, как и при разработке американской, возник вопрос об единоличном или коллегиальном исполнительном органе. В Соединенных Штатах недостатки, предположительно присущие исполнительной власти, состоящей из ряда лиц, которые не несут индивидуальной ответственности и вряд ли способны к полной гармонии в работе, определили решение в пользу единого президента. В Швейцарии же кантональная традиция коллегиальной исполнительной власти в сочетании с преувеличенным страхом перед концентрацией власти обусловила выбор в пользу другой альтернативы. В Швейцарской Конфедерации есть президент. Но, как будет показано далее, его статус совершенно отличен от статуса Президента Соединенных Штатов, а также от статуса Президента Франции. Швейцарская исполнительная власть представляет собой скорее бундесрат, или Федеральный совет, в котором президент является едва ли больше чем председателем.

«Высшая руководящая и исполнительная власть Конфедерации, — гласит конституция, — осуществляется Федеральным советом, состоящим из семи членов». [616] Члены Федерального совета избираются Федеральным собранием, то есть Национальным советом и Советом штатов на совместном заседании, из числа всех граждан, имеющих право быть избранными в Национальный совет, или народный законодательный орган, с тем лишь условием, что от одного и того же кантона не может быть выбрано более одного члена. Номинально срок полномочий членов составляет три года; на практике он является переменным, поскольку всякий раз, когда Национальный совет распускается до истечения своего трехлетнего периода, новое Собрание незамедлительно приступает к избранию нового Федерального совета. Два должностных лица, именуемые соответственно Президентом Конфедерации и Вице-президентом Федерального совета, избираются Собранием ежегодно из числа семи членов Совета. Уходящий в отставку президент не может быть избран президентом или вице-президентом на следующий год; никакой член также не может занимать пост вице-президента в течение двух лет подряд. По обычаю вице-президент регулярно сменяет президента на посту. Функция президента как такового заключается просто в председательствовании на заседаниях Совета. Он обладает не большим объемом власти, чем любой из его шести коллег. Подобно каждому из них, он принимает на себя непосредственное руководство одним из главных исполнительных департаментов. [617] Единственная особенность его статуса заключается в том, что он выполняет церемониальные обязанности, связанные с номинальным главенством в государстве, и получает жалованье в размере 13 500 франков вместо 12 000 франков, получаемых каждым из остальных советников. Он никоим образом не является «главой исполнительной власти».

468. Исполнительные департаменты. — Деятельность Совета распределена между семью департаментами: иностранных дел, внутренних дел, юстиции и полиции, военных дел, налогов и финансов, почт и железных дорог, а также торговли, промышленности и сельского хозяйства. Во главе каждого департамента стоит член Совета, и каждому из них Президент время от времени поручает вопросы для рассмотрения, которые надлежащим образом подпадают под его ведомство. Однако конституцией оговорено, что такое распределение производится исключительно с целью облегчения изучения дел и их оперативного решения. Все решения должны исходить от Совета как единого органа. [618] Обычно советник остается во главе департамента в течение значительного ряда лет, [619] и следует добавить, что в связи с увеличением общего объема правительственных дел руководитель департамента пользуется сегодня большей степенью независимости, чем прежде. Кворум Совета составляет четыре члена, и ни один член не может отсутствовать на заседании без уважительной причины. За исключением выборов, голосование проводится устно (viva voce), а краткий отчет о заседаниях регулярно публикуется в официальном вестнике Республики.

469. Фактический характер Совета. — Федеральный совет, хотя в определенных аспектах и напоминает кабинет, кабинетом не является, и никакого правления кабинета министров или парламентской системы в Швейцарии не существует. Совет действительно готовит законопроекты и вносит их на рассмотрение Собрания. Его члены даже выступают на заседаниях обеих палат и защищают эти меры. Но советники не являются и не могут являться членами Собрания; они не обязательно представляют единую политическую партию, убеждения или программу; они не обязательно согласны друг с другом относительно достоинств или недостатков конкретного законодательного предложения; и если большинство Собрания отвергает их позицию, они даже не помышляют об отставке, поскольку каждый член был избран индивидуальным голосованием на фиксированный срок. [620] Другими словами, Совет представляет собой в сущности то, что сами швейцарские авторы называли его, а именно: исполнительный комитет Федерального собрания. Он обладает значительной степенью сплоченности, но исключительно для целей повседневной работы. Во всех отношениях выше его стоит Собрание — настолько, что даже его самые обычные административные меры могут быть отменены, — и против Собрания Совет не имеет ни малейшей конституционной прерогативы. В Собрании сосредоточена высшая власть, и в случае столкновения курсов то, что приказывает Собрание, Совет исполняет. Отношения между исполнительной и законодательной ветвями власти столь же тесны, как и в парламентской системе, однако эти отношения носят совершенно иной характер. [621]

470. Функции Совета. — Функции Совета являются одновременно исполнительными, законодательными и судебными. В исполнительной сфере в обязанности этого органа входит «исполнение законов и постановлений Конфедерации, а также решений Федерального суда»; надзор за внешними интересами Конфедерации и ведение внешних отношений; защита благосостояния государства, как внешнего, так и внутреннего; осуществление назначения на должности, которые не возложены на какой-либо иной орган; управление финансами Конфедерации, внесение бюджета и представление отчетов о доходах и расходах; надзор за деятельностью всех должностных лиц и служащих Конфедерации; обеспечение соблюдения федеральной конституции и гарантий кантональных конституций; а также руководство федеральным военным ведомством. Что касается законодательства, то в обязанности Совета входит внесение законопроектов или резолюций в Федеральное собрание и высказывание своего мнения по предложениям, представленным палатами или кантонами; кроме того, он обязан представлять Собранию на каждой очередной сессии отчет о своей собственной деятельности, а также доклад о внутреннем положении дел и внешних связях государства. [622] Совет не обладает правом вето на меры Собрания. Судебные функции Совета проистекают из того факта, что в Швейцарии отсутствуют административные суды, в силу чего различные виды административных дел, выведенные из юрисдикции Федерального суда, на практике рассматриваются непосредственно Федеральным собором, как правило, с возможностью апелляции в Собрание. [623]

II. Законодательная власть: Федеральное собрание

При условии прямого сохранения суверенных прав народа и кантонов конституция возлагает осуществление высшей власти Конфедерации на Федеральное собрание (Bundesversammlung). В отличие от кантональных законодательных органов, Федеральное собрание состоит из двух палат — Национального совета (Nationalrath) и Совета штатов (Ständerath). [624] Одна из них представляет собой по сути палату представителей, а другая — сенат. Принятие в конституции 1848 года доселе не испробованного принципа бикамерализма стало результатом компромисса между противоречивыми требованиями того же рода, которые звучали на Филадельфийском конвенте 1787 года, — а именно требованием меньших федеративных единиц об одинаковой политической силе и требованием более крупных единиц о пропорциональной зависимости такой силы от численности населения.

471. Национальный совет: состав и организация. — Национальный совет состоит из депутатов, избираемых на всеобщих выборах сроком на три года на основе прямого избирательного права для мужчин. Конституция устанавливает, что от каждых 20 000 жителей или их главной дроби должен избираться один представитель, а после каждой десятилетней переписи населения производится перераспределение мест. Избирательные округа сформированы так, что ни один из них не включает части разных кантонов; однако они различаются по размерам и имеют неодинаковое количество представителей в зависимости от численности населения. Внутри округа все представители, если их больше одного, избираются по общему списку, и отдельный избиратель имеет право голосовать за такое количество кандидатов, которое равно числу подлежащих замещению мест. Квота представителей, приходящаяся на различные кантоны в соответствии с этим порядком, варьируется от одного в Ури и Цуге до двадцати двух в Цюрихе и двадцати девяти в Берне. Каждый кантон и каждый из шести полукантонов имеет право по меньшей мере на одного депутата. Общее количество депутатов в 1911 году составляло 189. Избирательный корпус состоит из всех швейцарцев мужского пола, достигших двадцатилетнего возраста и обладающих правом голоса в пределах соответствующих кантонов. Образование избирательных округов, а также регулирование порядка проведения федеральных выборов осуществляются на основании положений конституции посредством федерального статута. Голосование во всех случаях является тайным, а выборы проводятся всегда в один и тот же день (последнее воскресенье октября) по всей стране. Для избрания необходимо абсолютное большинство поданных голосов, за исключением того, что после двух безуспешных попыток получить такое большинство в округе на третьем голосовании достаточно простого большинства. За исключением того, что в состав Совета не могут избираться лица духовного звания, право быть избранным в Национальный совет имеет каждый гражданин, обладающий федеральным избирательным правом. [625] Члены Совета получают небольшое жалованье, размер которого пропорционален дням фактического присутствия и выплачивается из федеральной казны.

На каждой очередной или внеочередной сессии Национальный совет избирает из числа своих членов президента, вице-президента и четырех счетчиков голосов, с тем однако условием, что член, занимавший пост президента в ходе очередной сессии, не может быть избран ни президентом, ни вице-президентом на следующей очередной сессии, а один и тот же член не может быть вице-президентом в течение двух очередных сессий подряд. Во всех выборах внутри Национального совета президент участвует наравне с любым другим членом; в законодательных вопросах он имеет право голоса только в случае равенства голосов. Президент, вице-президент и счетчики голосов вместе составляют «бюро» Совета, которое выдвигает кандидатуры в большинство комитетов, ведет подсчет голосов и осуществляет текущую работу. [626]

472. Совет штатов: состав и статус. — Внешне швейцарский Совет штатов напоминает американский Сенат, и общепризнано, что создатели конституции 1848 года учредили этот институт не только в силу неизбежной тенденции в определенной мере увековечить чисто федеративные черты старого Сейма, но также вследствие осознанного намерения создать законодательный орган, который выполнял бы по существу те дополнительные и сдерживающие функции, которые в Соединенных Штатах были возложены на верхнюю палату. Однако на практике швейцарский Совет имеет мало общего со своим американским аналогом. Он состоит из сорока четырех членов, по два от каждого кантона; и в этом отношении он действительно напоминает Сенат. Однако порядок избрания и квалификационные требования к членам, а также срок полномочий и условия оплаты труда регулируются не конституцией или федеральной властью, как аналогичные вопросы в Соединенных Штатах, а напротив, полностью отдаются на усмотрение отдельных кантонов. Следствием этого является полное отсутствие единообразия в столь важных вопросах. В некоторых кантонах члены избираются всенародным голосованием; в других — законодательным собранием. В одних они избираются на один год; в других — на два; в третьих — на три. В результате Совету обычно не хватает компактности и внутренней устойчивости. Еще более серьезным обстоятельством является то, что функции верхней палаты во всех отношениях идентичны функциям нижней. Американский сенат обладает собственной властью и авторитетом, совершенно независимыми от Палаты представителей; швейцарский Совет не имеет ничего подобного. Даже его организация представляет собой практически точную копию организации нижней палаты. [627] В первые годы действия нынешней конституционной системы Совет пользовался высоким престижем и влиянием; но в силу описанных условий этот орган со временем пришел в упадок. Способные и амбициозные государственные деятели обычно предпочитают входить в состав нижней палаты. Верхняя палата обладает широкими полномочиями — номинально равными полномочиям нижней палаты — и нередко действовала с достаточной независимостью, чтобы провалить меры, за которые выступал Национальный совет. Но, не являясь тем слабым подобием верхней палаты, которое обычно ассоциируется с парламентской системой правления, он тем не менее по существу лишен инициативы и независимости истинного сената. [628]

473. Полномочия Федерального собрания. — В конституции оговорено, что Национальный совет и Совет штатов имеют право рассматривать все вопросы, отнесенные к компетенции Конфедерации и не переданные какому-либо другому федеральному органу. [629] Сфера этой компетенции огромна. Прежде всего, существуют определенные функции, которые обе палаты выполняют на совместном заседании под руководством президента Национального совета. Они носят избирательный и судебный характер и включают: (1) избрание Федерального совета, или исполнительного комитета Конфедерации, федеральных судей, канцлера [630] и генералов федеральной армии; (2) помилование; и (3) разрешение юрисдикционных конфликтов между различными ветвями федеральной системы управления.

Гораздо более обширны полномочия, которые палаты осуществляют раздельно и одновременно. Конституция требует, чтобы советы собирались по меньшей мере раз в год. На практике они заседают в июне и декабре каждого года, причем очередные сессии обычно продолжаются четыре-пять недель. По требованию одной четвертой членов Национального совета или пяти кантонов должна быть созвана внеочередная сессия, и велика вероятность проведения одной такой сессии ежегодно, как правило, в марте. Полномочия, возложенные на палаты для осуществления в рамках их совместной деятельности, могут классифицироваться по-разному. Наиболее важными из них являются: (1) принятие законов и постановлений об организации и выборах федеральных органов, а также по всем вопросам, отнесенным конституцией к федеральной компетенции; (2) ведение внешних отношений, в частности заключение договоров и союзов с иностранными державами, надзор за конвенциями, заключаемыми кантонами (в случае протеста Федерального совета или любого кантона против таких кантональных соглашений), объявление войны и заключение мира, а также принятие мер по обеспечению безопасности, независимости и нейтралитета Конфедерации; (3) контроль над федеральной армией; (4) утверждение ежегодного бюджета, санкционирование федеральных займов и проверка государственных счетов; (5) принятие мер по обеспечению соблюдения положений федеральной конституции, выполнению гарантий кантональных конституций, исполнению федеральных обязательств и надзору за федеральным управлением и федеральными судами; и (6) пересмотр федеральной конституции. [631] Как можно заметить, полномочия, осуществляемые палатами, носят главным образом законодательный, но также в немалой степени исполнительный и судебный характер; как уже подчеркивалось, оба совета составляют реальный руководящий орган Конфедерации.

474. Процедура Собрания. — Федеральные законы, декреты и резолюции принимаются только с согласия обоих советов. Любая мера может исходить из любой палаты и быть внесена любым членом. Существуют комитеты по различным вопросам, но законопроекты передаются им только по специальному голосованию. Члены комитетов избираются палатой напрямую или «бюро» палаты, в зависимости от того, как решит сама палата. В каждой палате для ведения дел необходим кворум в виде большинства членов, а меры принимаются простым большинством. Заседания, как правило, являются публичными. Членам прямо запрещается получать от своих избирателей или от кантональных правительств указания относительно того, как они должны голосовать. [632]

III. Законодательная власть: референдум и народная инициатива

Из сферы кантональной законодательной процедуры в федеральное законотворчество был перенесен фундаментальный принцип референдума. Федеральный референдум существует в настоящее время в двух формах: факультативной (необязательной) и обязательной. Первая появилась впервые в пересмотренной конституции 1874 года и применяется исключительно к проектам обычного законодательства. Вторая была установлена конституцией 1848 года и применяется исключительно к предлагаемым поправкам к этому акту.

475. Факультативный референдум: законы и резолюции. — После опубликования закона, принятого Федеральным собранием, он обычно вступает в испытательный период сроком на девяносто дней, в течение которого при соблюдении определенных условий он может быть передан непосредственно народу для ратификации или отклонения. Единственное исключение составляют те меры, которые, по заявлению советов, носят скорее частный, чем общий характер, а также те, которые признаны «срочными». Такие акты вступают в силу немедленно. Но все остальные приостанавливаются до тех пор, пока не появится надлежащая возможность для проведения референдума. В любой момент в течение девяностодневного периода может быть потребовано проведение референдума либо непосредственно народом, либо кантональными правительствами. Петиции, подписанные 30 000 избирателей или принятые законодательными органами восьми кантонов, делают для Федерального совета обязательным организацию вынесения меры на референдум в течение четырех недель после объявления о требовании. Метод проведения референдума тщательно предписан федеральным законодательством. Каждый гражданин, обладающий неповрежденными гражданскими правами, имеет право голоса, и голосование проходит под надзором властей коммуны и кантона. Если в большинстве кантонов за рассматриваемую мерность подано большинство голосов, Федеральный совет провозглашает этот факт, и мера немедленно вступает в силу. Противоположное же большинство делает меру недействительной. В случае если референдум не требуется, мера, разумеется, автоматически вступает в силу по истечении девяностодневного периода. С момента своего введения в федеральную конституцию принцип законодательного референдума применялся к немалому числу законодательных проектов. Действительно, доля законов, подпадающих под действие этой системы и выносившихся на всенародное голосование, хотя и значительно варьировалась с течением времени, составляла около десяти процентов; и из мер, по которым реально проводилось голосование, несколько важных были отклонены. Во всех случаях требования исходили непосредственно от граждан-заявителей, а не от кантональных правительств. [633]

476. Обязательный референдум: конституционные поправки. — В применении к законам и резолюциям референдум является факультативным; в применении к конституционным поправкам он обязателен. Пересмотр швейцарской конституции может быть осуществлен в любое время, полностью или частично, и самыми разными способами. В случае если законодательные советы способны прийти к соглашению о плане пересмотра, они голосуют за принятие предлагаемой поправки точно так же, как если бы это был обычный статут, после чего она представляется народу для принятия или отклонения. Однако если обе палаты не согласны по вопросу о полном пересмотре или если не менее 50 000 избирателей требуют полного пересмотра, перед народом должен быть поставлен предварительный вопрос о том, нужен ли пересмотр вообще. Если воля большинства окажется утвердительной, должны быть избраны новые законодательные советы, на которые возлагается обязанность исполнения народного мандата.

Когда речь идет лишь о частичном пересмотре, процедура несколько иная. Частичный пересмотр может быть инициирован либо советами, либо по петиции 50 000 избирателей. При представлении народной петиции возможны четыре варианта действий: (1) если проект представлен в общих чертах и советы согласны с ним, они придают предложению конкретную форму и выносят его на рассмотрение народа; (2) если советы не согласны с проектом, они выносят на усмотрение народа предварительный вопрос о том, желательна ли поправка общего предложенного типа, и в случае положительного голосования продолжают пересмотр; (3) если петиция представлена в конкретной и окончательной форме и советы согласны с ней, проект незамедлительно выносится на суд народа; и (4) если советы не согласны с конкретным выдвинутым таким образом проектом, они могут подготовить собственный проект или рекомендовать отклонить предлагаемую поправку, причем они могут представить свой контрпроект или рекомендацию одновременно с представлением народу петиции в порядке инициативы. [634] Ни при каких обстоятельствах поправка не может быть введена в действие до тех пор, пока она не получит одобрения большинства проголосовавших по ней в большинстве кантонов. Из семнадцати конституционных поправок, представленных Федеральным собранием в период с 1874 по 1908 год, двенадцать были ратифицированы и пять отклонены.

477. Народная инициатива. — Право народной инициативы при пересмотре конституции было установлено поправкой от 5 июля 1891 года благодаря совместным усилиям всех антирадикальных партий и групп. Целью, лежавшей в основе поправки, было разрушение монополии, которой долгое время пользовались радикалы, путем предоставления в руки любых пятидесяти тысяч граждан полномочия принуждать федеральное правительство принимать к рассмотрению предлагаемые изменения в конституцию, готовить проекты, относящиеся к ним, и выносить эти проекты на окончательное решение народа. Когда эта система была создана, многие люди всерьез опасались, что открыт путь к частым, ненужным и революционным изменениям, которые подорвут стабильность государства. Однако подобные опасения оказались беспочвенными. За два десятка лет на голосование было вынесено лишь девять поправок, инициированных народом, и только три из них были включены в основополагающий закон. Одна из трех, принятая в запрещала еврейский метод убоя животных и являлась чистым продуктом антисемитского движения. Две другие были приняты в 1908 году. Одна впервые разрешала федеральным властям издавать законы по вопросам, связанным с ремеслами и профессиями; другая запрещала производство и продажу абсента. Правда, был предложен ряд других более или менее радикальных поправок, но все они потерпели неудачу при принятии. Так, в 1894 году канул в лету социалистический план, в соответствии с которым государство обязывалось обеспечивать работой каждого трудоспособного человека, а в том же году — проект выплаты кантонам премии в размере двух франков на душу населения за счет быстро растущих доходов от таможенных пошлин. [635] Аналогичным образом в 1900 году провалились две интересные планируемые реформы, касающиеся федеральной избирательной системы. Одна из них предусматривала введение в различных кантонах принципа пропорционального представительства при выборах членов Национального совета. Другая предусматривала избрание членов Федерального совета не так, как в настоящее время, Общим собранием, а путем прямого народного голосования, когда вся масса избирателей голосует не по кантонам, а как единый национальный избирательный округ. В июне 1900 года оба эти избирательных предложения были отвергнуты законодательными палатами, а в последовавшем ноябре народ ратифицировал это отклонение. В 1903 году аналогичным образом было отклонено предложение основывать представительство в Национальном совете не на общей численности населения страны, а исключительно на швейцарском населении. В 1909–1910 годах проект пропорционального представительства возрождался, но с отрицательным результатом. [636]

Среди реформ, которые активно обсуждались в последние годы, было распространение инициативы и обязательного референдума на все федеральное законодательство. Обе эти нормы пока применяются только к конституционным поправкам. В 1906 году Федеральный совет зашел так далеко, что представил законодательным советам предложение, призванное достичь первой из этих целей. Смысл предложения заключался в том, что пятьдесят тысяч избирателей или восемь кантонов должны иметь право в любое время требовать принятия, изменения или отмены любого рода федерального закона или федерального декрета. В декабре 1906 года проект обсуждался в Национальном совете, после чего был передан в Федеральный совет для дальнейшего рассмотрения. Предложение все еще находится на рассмотрении, но его окончательное принятие вероятно. [637]

IV. Политические партии

478. Центизм против федерализма. — До середины XIX века самым фундаментальным политическим вопросом в современной Швейцарии был вопрос о централизации, а самым устойчивым политическим расколом среди народа был тот, который отделял «централистов» от «федералистов». Было время, когда уничтожение кантонов и создание полностью консолидированного государства не только открыто отстаивалось, но и уверенно прогнозировалось. Однако с установлением разумного компромисса, воплощенного в конституции 1848 года, проблема централизации отошла на задний план. «Централисты» продолжали существовать и существуют поныне; но этот термин уже давно стал обозначать просто людей, которые при должном уважении к настроениям кантонов обычно направляют свое влияние на укрепление центральных органов власти.

Конституция 1848 года была детищем объединения централистских элементов, получивших общее название радикалов. Радикалам противостояли федералисты-умеренные. В период между 1848 и 1874 годами контролирующее влияние неизменно удерживалось радикалами, хотя в течение десятилетия 1850–1860 годов происходило слияние партий, в результате которого в течение многих лет существовала крайне запутанная политическая ситуация. Постепенно сформировалась трехчленная группировка партий, которая непрерывно существовала от эпохи конституционного пересмотра 1874 года до наших дней. Три партии, расставленные таким образом в Национальном совете на протяжении более чем поколения, суть: (1) правые, или клерикалы; (2) левые, или радикалы; и (3) центр, или либералы. К ним в самые последние годы добавилась небольшая, но растущая группа крайне левых, включающая ультрадемократов и социалистов.

479. Партии сегодняшнего дня. — Основа обособления правых носит прежде всего религиозный характер. Эта партия является сугубо клерикальной, и ее фундаментальной целью является защита католической церкви и интересов католического населения. В католических кантонах она занимает позиции практически в одиночку и везде является наиболее сплоченной и ревностной из партий, хотя даже в ней наблюдается определенное разделение мнений и политики. Левая, или радикальная партия всегда представляла собой комбинацию самых разных оттенков радикализма и демократии. Ее наибольшая сила заключается в преимущественно протестантских кантонах, и она отчетливо антиклерикальна. Значительные части партии уже давно перестали быть подлинно радикальными, хотя с одной стороны происходит незаметное вливание в ряды передовых демократов и социалистов. На протяжении многих лет партии неизменно не хватало сплоченности. Между консервативными правыми и радикальными левыми располагается центр, или либеральная группа, которой больше всего не хватает единства, но которая сохраняет традиционные швейцарские принципы личной свободы вопреки тенденции государства к патернализму. Либералы не сильны количественно, но они включают богатых и влиятельных людей (в основном консервативных протестантов), и в формировании экономической политики, в которой они главным образом заинтересованы, они порой оказывают мощное влияние. В годы, непосредственно следовавшие за конституционным пересмотром 1874 года, ни одна из этих трех партий не обладала в Федеральном собрании устойчивым большинством, вследствие чего центр был способен удерживать равновесие между двумя другими. Однако постепенно радикалы вернули себе прежнее преобладание, и в последующие годы их перевес, особенно в нижней палате, неуклонно возрастал.

480. Партийная стабильность и сила. — Относительно политических партий Швейцарии заслуживают особого внимания две или три вещи. Первая из них — это замечательная стабильность, которую эти партии, несмотря на их очевидный недостаток сплоченности, демонстрируют как с точки зрения партийной идентичности, так и партийной силы. За исключением социалистов, которые перестали голосовать и действовать вместе с радикалами, с 1874 года не возникло ни одной новой политической партии. Сколь многочисленными и разнообразными ни были политические проблемы этих четырех десятилетий, ни одна из них не породила новую партийную группировку. И, за исключением постепенного увеличения силы радикалов, о котором упоминалось, в этот период не произошло никаких заслуживающих внимания изменений в относительной силе партийных групп. Внезапные колебания, столь обычные в других странах, в Швейцарии совершенно неизвестны. Причины этого разнообразны и не до конца ясны, но среди них судя по всему выступают кратковременность национальных законодательных сессий, отсутствие федерального патронажа, посредством которого мог бы подогреваться партийный энтузиазм, косвенный метод избрания Федерального совета, а также принципиально внепартийный характер референдума. [638] Сила партий в Национальном совете после выборов 1878 года составляла: клерикалы — 35; либералы — 31; радикалы — 69. После выборов 1881 года она была следующей: клерикалы — 36; либералы — 26; радикалы — 83. В этих пропорциях шесть трехлетних выборов в период между 1884 и 1902 годами не принесли существенных изменений, хотя в 1890 году социалисты несколько нарушили баланс, завоевав шесть мест. После переписи 1900 года число членов Совета было увеличено со 147 до 167, и результаты выборов 1902 года распределились следующим образом: клерикалы — 35; либералы — 25; радикалы — 97; социалисты — 9; независимые — 1. В 1905 году радикалы, которые до этого сотрудничали с социалистами во многих избирательных округах, порвали с ними по вопросу военной политики, в результате чего социалистический контингент в Совете сократился до двух человек. Однако в 1908 и 1911 годах социалисты в некоторой степени восстановили позиции; так что в целом партийная ситуация в Совете сегодня остается очень близкой к тому, что было десять лет назад. Благодаря всеобщему избирательному праву радикалы непрерывно удерживают контроль, хотя народ снова и снова без колебаний отклоняет меры, разработанные радикальными администраторами и законодателями и вынесенные на всенародное голосование.

481. Инертность партий. — Второй важный факт в отношении партий Швейцарии заключается в их почти полном отсутствии организации и аппарата. Партии представляют собой нечто едва большее, чем группы людей, придерживающихся схожих взглядов на общественные вопросы. Искателей должностей немного, а профессиональных политиков — еще меньше. Выборы нередко проходят на безальтернативной основе, и лишь изредка они служат пробуждению какого-либо значительного общественного энтузиазма. Здесь нет руководителей избирательных кампаний и фондов, нет предвыборных платформ, нет национальных комитетов, нет сложной системы кокусов или съездов. Кандидаты в члены Национального совета выдвигаются политическими собраниями в отдельных округах, но процедуры зачастую носят почти исключительно внепартийный характер. Время от времени проводятся политические конгрессы и существует несколько политических ассоциаций, но их деятельность ограничена и сравнительно малозначима. Поскольку партийная энергия в какой-то мере и существует, она тратится главным образом на местные проблемы и борьбу внутри кантонов.

Наконец, необходимо отметить, что правительство Швейцарии вовсе не является правительством партийного типа. Федеральный совет регулярно включает представителей более чем одной партии, и в нем не делается попыток сохранить однородный партийный характер. Даже в законодательных советах партийные соображения носят лишь сопутствующий характер. Партийные линии проводятся далеко не по всем общественным вопросам, а там, где они проводятся, редко наблюдается та сплоченность и партийная дисциплина, к которой привыкли законодательные собрания в других нациях. Свидетельством второстепенной важности партийного разделения служит тот факт, что члены Национального совета располагаются не по группам в соответствии с партийной принадлежностью, а как правило так, что все депутаты одного кантона занимают соседние места. Поскольку Федеральный совет избирается Федеральным собранием, он практически неизбежно отражает преобладающий политический колорит этого органа. Но в условиях полного отсутствия парламентской системы нет никаких принципиальных причин для того, чтобы исполнительный и законодательный органы находились в политическом согласии. [639]

V. Судебная власть

482. Федеральный суд: гражданская юрисдикция. — В отношении своей организации швейцарская федеральная судебная система очень проста; в отношении функций она чрезвычайно сложна. Она включает лишь один трибунал — бундесгерихт (Bundesgericht), или Федеральный суд. Суд, созданный изначально в 1848 году, сегодня состоит из шестнадцати судей и девяти запасных членов, избираемых Федеральным собранием сроком на шесть лет. Любой гражданин, имеющий право быть избранным в Национальный совет, может быть избран в Федеральный суд, однако Собрание обязано позаботиться о том, чтобы все три официально признанных языка — немецкий, французский и итальянский — были представлены. Председатель и вице-президент суда назначаются Собранием сроком на два года, но суд уполномочен самостоятельно формировать свой секретариат и назначать его должностных лиц. Судьям запрещается заседать в любой из палат федерального законодательного органа, занимать любую другую должность или заниматься какой-либо посторонней деятельностью или профессией. Их ежегодное жалованье составляет 12 000 франков. Резиденцией суда является Лозанна во французской провинции Во.

Юрисдикция Федерального суда распространяется не только на обычные гражданские и уголовные дела, но и на дела, возникающие из публичного права. Компетенция трибунала по гражданским делам весьма значительна. Она распространяется на все иски между Конфедерацией и кантонами; между Конфедерацией и корпорациями или частными лицами, когда такие корпорации или частные лица выступают в качестве истцов и когда оспариваемая сумма превышает 3000 франков; между кантонами; а также между кантонами и корпорациями или частными лицами по просьбе сторон и когда оспариваемая сумма превышает 3000 франков. Конституция уполномочивает Конфедерацию расширять путем законодательства компетенцию суда, [640] и время от времени ему открывались различные специфические сферы гражданской юрисдикции, такие как транспорт и банкротство. В дополнение к суду первой инстанции по всем названным вопросам конституция требует от суда осуществления апелляционной юрисдикции по делам, переносимым в порядке апелляции по взаимному согласию сторон из судов кантонов. Для рассмотрения гражданских дел суд делится на две палаты по семь членов в каждой, возглавляемые соответственно председателем и вице-президентом.

483. Юрисдикция по уголовным делам и публичному праву. — Уголовная юрисдикция трибунала менее обширна. Она охватывает в основном дела о государственной измене против Конфедерации, преступлениях и проступках против международного права, политических преступлениях и проступках столь серьезного характера, что они вызывают вооруженное федеральное вмешательство, а также обвинения против должностных лиц, назначенных федеральным органом, когда такой орган обращается с заявлением в Федеральный суд. По делам, подпадающим под любую из этих категорий, суд обязан привлекать присяжных для решения вопросов факта. С согласия Федерального собрания уголовные дела иного рода могут передаваться в Федеральный суд правительствами кантонов. Для судебного разбирательства по уголовным делам суд ежегодно делится на четыре палаты, каждая из которых состоит из трех членов, за исключением четвертой и высшей — кассационного суда (Kassationshof), или Апелляционного суда, в котором их пять. Конфедерация разделена на три округа ассизов (Assizenbezirke), и время от времени в каждом из них заседает одна из уголовных палат.

В сфере публичного права суду подведомственны конфликты юрисдикции между федеральными и кантональными властями, конфликты между кантонами, возникающие из вопросов публичного права, жалобы на нарушение конституционных прав граждан, а также жалобы частных лиц в связи с нарушением конкордатов или договоров. На практике объем полномочий, которые кажутся таким образом предоставленными, существенно ограничен оговоркой о том, что «конфликты административной юрисдикции зарезервированы и подлежат разрешению в порядке, предписанном федеральным законодательством». [641] Законодательство, принятое во исполнение этой оговорки, вывело из-под юрисдикции суда длинный перечень возможных предметов судебных споров. Подобно европейским судам в целом, швейцарский Федеральный суд не обладает полномочиями определять конституционность законов — как федеральных, так и кантональных. Напротив, он обязан применять все законы, принятые любым надлежащим органом. [642]

484. Гражданский кодекс. — В 1898 году нация посредством референдума приняла принцип унификации всех кантональных правовых систем, гражданских и уголовных, в виде свода федеральных законов. Эта задача выполнялась на протяжении более чем десятилетия: эксперты готовили проекты и время от времени передавали их на критику специальным комиссиям и общественному мнению. В начале 1908 года Собрание приняло разработанный таким образом подробный Гражданский кодекс, и 1 января 1912 года этот монументальный свод законов вступил в силу. Им были отменены или изменены многие устоявшиеся обычаи внутри отдельных кантонов; однако гуманный и прогрессивный характер Кодекса снискал ему такую меру общественного одобрения, что не возникло даже требования о вынесении этого акта на референдум.

ЧАСТЬ VI — АВСТРО-ВЕНГРИЯ

ГЛАВА XXIV

АВСТРО-ВЕНГРИЯ ДО АВСГЛЕЙХА

485. Дуалистическая монархия. — Дуалистическая монархия Австро-Венгрия, занимающая одну шестую часть площади и насчитывающая одну восьмую часть населения всей Европы, представляет собой аномалию среди наций. Строго говоря, она состоит из двух суверенных государств, каждое из которых имеет практически полностью завершенную собственную систему управления. Одно из них официально именуется «Королевствами и землями, представленными в Рейхсрате», но более привычно называется Цислейтанией, или Австрийской империей. Другое, официально обозначаемое как «Земли короны Святого Стефана», обычно называется Транслейтанией, или Венгерским королевством. В силу определенных исторических и политических связей они объединены под официальным названием Österreichisch-ungarische Monarchie, или Австро-Венгерская монархия. В одном государстве общий монарх является императором, в другом — апостолическим королем.

«Если, — говорит современный писатель, — Франция была лабораторией для политических экспериментов, то Австро-Венгрия — это музей политических курьезов, но в нем нет ничего столь необычного, как сами отношения между Австрией и Венгрией». В своей нынешней форме эти отношения основываются на памятном Авсглейхе, или Соглашении, 1867 года. Исторические же их фазы можно проследить до столь отдаленного периода, как первая половина XVI века, когда в 1526 году, после того как венгры потерпели сокрушительное поражение от турков в битве при Мохаче, габсбургский принц, будущий император Фердинанд I, по результатам избрания венгерским сеймом занял трон дезорганизованного восточного королевства. До XVIII века союз двух монархий всегда был непрочным, а большую часть времени — практически несуществующим. Находясь в эпицентре водоворота рас и политических держав, древнее венгерское государство, оправившись от дней бедствий, неустанно боролось за сохранение своей самобытности и даже за возвращение независимости перед лицом затмевающей его имперской власти, центром которой была Австрия. Эта борьба увенчалась немалым успехом, и еще в наполеоновский период Венгрия, будучи связанной со своим западным соседом личной унией через корону, сохраняла не только свою существенную автономию, но даже тот конституционный уклад правления, который был присущ ей по меньшей мере с ранней поры XIII века. Краткий очерк раннего политического развития двух государств представляется необходимым введением к рассмотрению институтов, как совместных, так и раздельных, которые сегодня составляют ткань их правительственной организации.

I. Политическое развитие Австрии до 1815 г.

486. Истоки. — Первоначальная Австрия представляла собой марку, или пограничное графство, располагавшееся вдоль южного берега Дуная, к востоку от реки Энс, и основанное Карлом Великим в качестве оплота Франкского королевства против славян. В течение IX века эта территория последовательно подвергалась нашествиям моравцев и мадьяров, или венгров, и все следы франкского присутствия были стерты. Однако в середине X века, после знаменательного триумфа Оттона Великого над венграми на Лехе в 955 году, марка была восстановлена; и с этого момента можно непрерывно прослеживать развитие современной Австрии. Название Österreich, то есть «восточная империя» или «владение», появляется в грамоте уже в 996 году.

Первым заметным периодом в истории Австрии стало время правления дома Бабенбергов. Управление маркой было поручено императором Оттоном II Леопольду Бабенбергу в 976 году, и с этой даты вплоть до пресечения династии в 1246 году усилия Бабенбергов были сосредоточены главным образом на расширении границ их владения и на укреплении его управления. В 1156 году марка была возведена королем Фридрихом I в достоинство герцогства, причем дарованные ей привилегии были таковы, что единственная обязанность герцога заключалась в посещении любого имперского сейма, проводимого в Баварии, и в отправке контингента в имперскую армию для тех кампаний, которые предпринимались в странах, прилегающих к герцогству.

487. Установление габсбургского владычества, 1276 г. — В 1251 году — через пять лет после смерти последнего Бабенберга — сословия герцогства избрали герцогом Отакара, сына Вацлава I, короля Богемии. Однако в 1276 году герцог Отакар был вынужден уступить свои три владения — Австрию, Штирию и Каринтию — Рудольфу Габсбургу, который в 1273 году, после окончания Междуцарствия, стал германским королем и императором; и с этого момента в Австрии началось правление прославленной династии Габсбургов, представителем которой является нынешний император Франц Иосиф. Благодаря искусным действиям Рудольфа центр тяжести габсбургского могущества окончательно сместился с Рейна на Дунай, и на протяжении оставшейся части Средних веков история Австрии представляет собой во многом рассказ о меняющихся судьбах интересов Габсбургов. В 1453 году герцогство получило ранг эрцгерцогства, а позже в том же столетии император Максимилиан I вынашивал планы создания австрийского курфюршества или даже австрийского королевства. Эти планы не были осуществлены, но австрийские земли были объединены в один из имперских округов, созданных в 1512 году, а в 1518 году представители различных австрийских ландтагов, или сеймов, впервые собрались на национальное собрание в Инсбруке.

488. Австро-венгерская консолидация. — В 1519 году за Максимилианом I в эрцгерцогстве Австрия, как и в имперской должности, последовал его внук Карл Испанский, известный отныне как император Карл V. Однако своему брату Фердинанду Карл уступил все свои австрийские владения и на протяжении своего правления уделял делам Австрии лишь скудное внимание. Фердинанд, в свою очередь, посвятил себя главным образом войнам с турками и попыткам обеспечить суверенитет над Венгрией. Его усилия увенчались определенным успехом, в результате чего возникло то объединение Австрии и Венгрии, которое, несмотря на сильные колебания своей прочности и эффективности в разные периоды, сохраняется до настоящего дня. В течение столетия, последовавшего за вступлением Фердинанда на императорский престол в 1556 году, дела Австрии были неразрывно переплетены с делами Империи, и лишь с фактическим распадом Империи в результате Тридцатилетней войны правители из дома Габсбургов вернулись к политике уделения первоочередного внимания интересам своего австрийского владения.

Плоды этой политики проявились во время долгий эпохи правления Леопольда I, который правил в Австрии с 1655 по 1705 год и в течение последних сорок восьми лет этого периода также был императором. По окончании затяжной череды турецких войн Карловицкий мир 26 января 1699 года окончательно присоединил к австрийским владениям Славонию, Трансильванию и всю Венгрию, за исключением Темешварского баната, и тем самым завершил созидание Австрийской монархии. Этот период также стал временем внутреннего укрепления. Сейм продолжал созываться время от времени, но полномочия короны колоссально возросли, и именно с этими годами ученые связывают истоки того последовательного бюрократического режима, который, приобретя более определенную форму при Марии Терезии, продолжал действовать без изменений вплоть до революции 1848 года. В тот же период была создана австрийская регулярная армия.

489. Развитие автократии при Марии Терезии, 1740–1780 гг. — Главными сюжетными линиями в истории Австрии XVIII века являются внешние конфликты, включая войну за испанское наследство, войну за австрийское наследство и Семилетнюю войну, а также внутренние меры — реформаторские и иные, — предпринимаемые сменявшими друг друга правителями, особенно Марией Терезией (1740–1780) и Иосифом II (1780–1790). Для Австрии чистым результатом войн стали утрата территорий, а также потеря влияния среди государств Империи, если не среди государств всей Европы. Что касается внутренней сферы, можно лишь отметить, что Мария Терезия фактически стала основательницей единого австрийского государства и что в условиях общественной жизни в целом правление этого монарха знаменует собой переход в габсбургских владениях от средневековья к новому времени в большей степени, чем правление любого другого правителя. В отличие от своего сына-доктринера и преемника Иосифа, Мария Терезия отличалась исключительно практическим складом ума. Она вводила новшества, но облекала их в одежды древних институтов. Она сделала правительство более автократичным, чем когда-либо прежде, но не посягала на номинальные привилегии старых сословий. В Венгрии конституция осталась нетронутой, однако за сорок лет правления сейм собирался всего четыре раза, и управление осуществлялось, по сути, посредством королевских указов. Иосиф II взошел на трон в 1780 году, будучи предан прежде всего политике «реформ сверху». Совершенно не зная реального положения дел в своих владениях и не осознавая трудностей, присущих управлению ими, новый монарх приступил к полному уничтожению всего существующего порядка и замене его системой правления, хотя и логичной, но совершенно нереализуемой. Эта попытка, как и следовало ожидать, потерпела полный крах.

490. Австрия и Франция, 1789–1815 гг. — Леопольд II унаследовал в 1790 году владение, в существенных чертах оставшееся таким же, каким оно было на момент смерти Марии Терезии. До своего восшествия на престол Леопольд приобрел репутацию либерала, но опасения, вызванные революцией во Франции, сами по себе были достаточны, чтобы быстро вернуть его на традиционные пути австрийской автократии. Его правление было недолгим (1790–1792), но правление его сына и преемника Франца II, продолжавшееся в эпоху революции, по сути, являлось его продолжением, и от начала и до конца с полным успехом поддерживалась та неуклонная политика «стабильности», которая впоследствии столь заметно ассоциировалась с именем Меттерниха. Едва ли какая-либо часть Европы в меньшей степени подверглась влиянию идей и трансформаций Революции, чем Австрия.

Оказав сопротивление всеми имеющимися в ее распоряжении средствами, включая обращение к оружию, ходу революции, Австрия также твердо выступила против амбиций Наполеона. Из множества последствий затяжной борьбы между Наполеоном и габсбургским могуществом здесь следует упомянуть лишь одно. 11 августа 1804 года Франц II, эрцгерцог Австрии и император Священной Римской империи, принял имя и титул Франца I, императора Австрии. На этот шаг монарх из дома Габсбургов пошел частично под влиянием принятия Наполеоном тремя месяцами ранее титула императора французов, а частично из-за предчувствия, что Священная Римская империя вскоре будет полностью уничтожена завоевателем. Это опасение оказалось обоснованным. Спустя два года стало определенно известно, что наполеоновский план международного переустройства предусматривает в качестве одного из своих главных элементов прекращение раз и навсегда института, который, как уже отмечал Вольтер, «уже не является ни священным, ни римским, ни империей». 6 августа 1806 года австрийский монарх официально сложил с себя титул и функции императора Священной Римской империи. Однако нынешний австрийский императорский титул ведет свое летоисчисление с 1804 года.

II. Венгерское политическое развитие до 1815 г.

491. Начало. — Согласно малонадежным сведениям, мадьяры, или венгры, недавно прибывшие в качестве захватчиков из Азии, впервые появились на земле, которая теперь носит их имя, в 895 году. Несомненно то, что в первой половине X века они неоднократно наводили ужас на население Германии и Франции, пока в 955 году их сокрушительное поражение на Лехфельде от германского короля (будущего императора Оттона I) результативно не пресекло их набеги и не укрепило уже проявившуюся у них склонность к оседлому образу жизни. Во второй половине X века они окончательно заняли долины Дуная и Тиссы, разделив клином, подобно своим потомкам по сей день, славян севера и славян балканского региона.

492. Институциональный рост при Стефане I, 997–1038 гг. — Главным периодом становления в истории венгерской нации является долгое правление Стефана I, или, как его чаще называют, Святого Стефана. В это правление были прочно утверждены как венгерское государство, так и венгерская церковь; причем в организации обоих направлений Стефан продемонстрировал степень способностей, которая ставит его в один ряд с выдающимися государственными деятелями средневековой Европы. При его предшественнике двор принял римское христианство, но в период его правления сама нация была христианизирована, и церковный аппарат впервые начал эффективно работать. В 1001 году папа Сильвестр II официально признал мадьярскую государственность, пожаловав принцу Стефану королевскую корону, и по сей день совместный монарх Австро-Венгрии вступает в должность венгерского монарха с той самой короной, которую папа Сильвестр передал королю-миссионеру девять веков назад. При разработке системы управления у короля Стефана и советников, собранных им из чужих земель, было фактически полное поле для деятельности. Нация обладала традиционным правом избирать своего суверентеля и собираться на публичные собрания, и эти привилегии остались нетронутыми. Тем не менее созданная система опиралась на концепцию королевской власти, не ослабленной теми феодальными отношениями, посредством которых в западных странах монархия скатывалась к наименьшему упадку. Старая мадьярская племенная система была отменена, а в качестве основы управления была принята франкская система графств. Центральные и западные части страны, будучи более освоенными, были разделены на сорок шесть графств, во главе каждого из которых был поставлен граф, или ишпан (főispán), назначаемый короной и уполномоченный в свою очередь назначать своих подчиненных: коменданта крепости (várnagy), главного военачальника (hadnagy) и сотника (százados). Этот перенос институтов имеет непреходящее значение, поскольку, как выяснится, графство до сих пор остается базовой единицей венгерской административной системы.

493. Золотая булла, 1222 г. — За полтора столетия, последовавшие за правлением Стефана, консолидация королевства продолжалась вопреки частым конфликтам с Восточной империей. Двор приобрел некоторое блестящее сходство с византийским образцом, а в конце XII века король Бела III начал проводить политику — коронации в качестве преемника старшего сына суверена при жизни самого суверена, — благодаря которой фактически были введены двойные принципы наследственности и первородства. В 1222 году король Андраш II (1204–1235) обнародовал знаменитый документ — Буллу Аурея, или Золотую буллу, которую неоднократно сравнивали с Великой хартией вольностей, пожалованной его баронам английским королем Иоанном семью годами ранее. Точный смысл Золотой буллы несколько сомнителен. Одними этот документ понимался как фактическая капитуляция короны в интересах класса наглых и корыстных дворян, которыми была обречена страна. Другими он интерпретировался как мера, призванная укрепить корону путем завоевания поддержки массы мелких дворян против немногих крупных. Было подтверждено освобождение всех дворян от налогов; все они также освобождались от произвольных арестов и наказаний. С другой стороны, прямо запрещалось превращение титулов и владений ишпанов в наследственные. Наиболее разумный вывод заключается в том, что этот документ представляет собой компромисс, призванный обеспечить рабочий порядок в период необычайных трудностей между короной и дворянством. Хотя в 1231 году документ был дополнен, а его гарантии поставлены под особую защиту Церкви, не похоже, чтобы его прямые последствия в непосредственно следующий период были ярко выраженными. Тем не менее Золотая булла всегда считалась фундаментом венгерской конституционной свободы. В качестве таковой она специально подтверждалась в коронационной присяге каждого габсбургского монарха с XVI по XVIII век.

494. Три века конституционной нестабильности. — Последнее столетие династии Арпадов, завершившееся в 1308 году, было периодом упадка и революций. Слабость поздних Арпадов, разрушения, принесенные татарским нашествием 1241–1242 годов, проникновение феодализма и непрекращающиеся гражданские распри подорвали великолепный монархический строй короля Стефана и привели страну в состояние фактического подчинения небольшой группе алчных дворян. На смену Арпадам пришли два анжуйских принца из Неаполитанского королевства — Карл I (1310–1342) и Лайош I (1342–1382), при которых был достигнут заметный прогресс в деле восстановления королевской власти. Однако посреди их реформ проявились первые предзнаменования того великого турецкого нашествия, которому в конечном счете суждено было полностью уничтожить независимую венгерскую монархию. Долгое правление Сигизмунда (1387–1437) почти полностью прошло в сопротивлении османскому наступлению. Этот монарх считал продвижение военных приготовлений столь насущным, что приучил себя созывать Сейм один, а нередко и два раза в год, и этот орган быстро приобрел объем законодательных и фискальных полномочий, который ему никогда прежде не предоставлялся. Лицами, имевшими право на членство, регулярно являлись дворяне и высшее духовенство. Но в 1397 году свободным и королевским городам было предложено прислать депутатов, и это привилегированное положение, по-видимому, получило статутное подтверждение. Однако в результате созревания венгерской феодальной системы и борьбы за трон, последовавшей за смертью короля Альбрехта V (1439), многое из того, что было достигнуто Сигизмундом и его сеймами, оказалось перечеркнутым. В конечном счете бдительные меры были возобновлены при Яноше Хуньяди — по решению Сейма «регенте» Венгрии в 1446–1456 годах — и при его сыне короле Матьяше I (1458–1490). Известно, что в период правления последнего было проведено пятнадцать сеймов и принято не менее 450 статутов. Венгерское общее право было заново кодифицировано, а вся система государственного управления перестроена. Но за этим вновь последовал период, простиравшийся от восшествия на престол Владислава II до битвы при Мохаче, во время которого царило безраздельное буйство, а национальный дух почти полностью исчез.

496. Установление австрийского владычества. — В 1526 году грянул долгожданный удар. Под предводительством султана Сулеймана Великолепного турки вторглись в Венгерское королевство и в битве при Мохаче 28 августа обратили в бегство всю венгерскую армию. Захватнические полчища предпочли почти немедленно вернуться в Константинополь, но при отступлении они оставили четверть венгерских владений в полном запустении. Именно в этот момент, как уже отмечалось, австрийские правители из дома Габсбургов впервые завладели венгерским троном. За смертью короля Лайоша при Мохаче последовало избрание королем Яноша Запольяи. Однако эрцгерцог Фердинанд, жена которого Анна была сестрой Лайоша, предъявил права на трон и в ноябре 1527 года добился его избрания сеймом. В 1529 году свергнутый Запольяи был восстановлен в Буде султаном. Результатом стала гражданская война, завершившаяся в 1538 году договором, по условиям которого королевство было разделено между двумя претендентами. Запольяи сохранил примерно две трети страны, в то время как Фердинанду уступалась оставшаяся часть, включавшая Хорватию-Славонию и пять самых западных графств. Правительство, которое Запольяи поддерживал в Буде, имело несколько больше оснований считаться продолжением старой венгерской монархии; но с 1527 года некоторая часть Венгрии, а в конечном итоге и вся она, регулярно привязывалась к габсбургской короне.

В 1540 году Запольяи умер, и сейм в Буде избрал королем его малолетнего сына Яноша Сигизмунда. Опираясь на прежние обещания, Фердинанд предъявил права на владения Запольяи, но султан вмешался, и в 1547 году было осуществлено тройное разделение королевства на основе принципа uti possidetis, в соответствии с которым тридцать пять графств (включая Хорватию и Славонию) были переданы Фердинанду, Трансильвания и шестнадцать прилегающих графств оставлены за Яношом Сигизмундом, а остальные части королевства присоединены к владениям султана. При частых детальных изменениях это тройное разделение сохранялось на протяжении следующих полутора веков. Этот период характеризовался частыми войнами, политической неразберихой и принятием габсбургскими монархами все более автократичного подхода по отношению к своим венгерским зависимым территориям. Он завершился Карловицким миром 26 января 1699 года, в силу которого династия Габсбургов приобрела власть над всей Венгрией, за исключением Темешварского баната, присоединенного девятнадцать лет спустя.

496. Австрийское наступление: Прагматическая санкция. — Непосредственным следствием окончания турецких войн стало дальнейшее усиление деспотизма Габсбургов в Венгрии. В 1687 году император Леопольд I заставил усеченный сейм в Пресбурге аннулировать ту статью Золотой буллы, которая санкционировала вооруженное сопротивление неконституционным актам монарха, а также объявить венгерскую корону наследственной в доме Габсбургов. Спустя более чем семь веков существования выборная венгерская монархия подошла к концу. В 1715 году король Карл III уговорил сейм дать согласие на создание регулярной армии, набираемой и содержащейся по постановлению сейма, но контролируемой австрийским военным советом. Сеймом 1722 года в Веене была учреждена венгерская придворная канцелярия, а управление Венгрией было возложено на наместника в Пресбурге, который был сделан независимым от сейма и подотчетным только суверену. Сейм 1722 года также официально принял Прагматическую санкцию 1713 года, в соответствии с которой император Карл определил преемственность своих наследственных владений при отсутствии наследников мужского пола за своей дочерью Марией Терезией и ее наследниками; и в актах, обнародованных в течение следующего года, император заключил новый договор со своими венгерскими подданными, который продолжал оставаться основой габсбургско-венгерских отношений до 1848 года. С одной стороны, Венгрия объявлялась неотделимой от габсбургских владений, пока существовал законный наследник; с другой стороны, корона дала клятву сохранять венгерскую конституцию в неприкосновенности со всеми правами, привилегиями, законами и обычаями королевства. Чистым итогом всех этих мер тем не менее стало заметное ущемление изначальной автономии венгерского государства.

497. Позднее XVIII столетие. — Мария Терезия питала искренний интерес к венгерским делам и глубоко заботилась о благополучии своих венгерских подданных. Однако в ее намерения никогда не входило поощрение венгерского самоуправления. Конституция королевства не была подорвана — ее просто игнорировали. Сейм созывался редко, а после 1764 года — вообще никогда. Проводились реформы, особенно в связи с образованием, но исключительно посредством королевских указов. Иосиф II формально продолжал политику просвещенного деспотизма, но столь бестактным образом, что большинство его проектов пошло прахом. Подходя к проблеме венгерского управления со своим привычным идеализмом, он намеренно предпринял попытку уничтожить не только конституцию королевства, но и всю совокупность венгерских институтов и традиций. Он даже отказался короноваться венгерским королем или каким-либо образом признавать устоявшийся статус страны. Его целью явно было построение из Австрии и Венгрии единого консолидированного и абсолютного государства — цель, которую, как вряд ли стоит упоминать, реализовать не удалось. Государственная мудрость Леопольда II предотвратила надвигающийся мятеж. Конституция была восстановлена, древние свободы королевства подтверждены, и было достигнуто соглашение о том, что сейм должен регулярно собираться каждые три года. На протяжении четверти века главным интересом преемника Леопольда, Франца II (1792–1835), было ведение войны против революционной Франции и Наполеона, и в этот период обстоятельства способствовали более прочному цементированию отношений между монархией Габсбургов и венгерским народом. В Венгрии, как и в Австрии, это время было эпохой политического застоя. До 1811 года сейм созывался несколько раз, но исключительно для получения военных субсидий.

III. Эпоха Меттерниха

В глубокой реакции, наступившей с Венским конгрессом, Австрии выпало сыграть главную роль. Отчасти это объяснялось тем, что владения Габсбургов вышли из революционной эпохи практически невредимыми, но в большей мере — благодаря замечательному положению, которое в период 1815–1848 годов занимал министр и наставник императора Франца I князь Меттерних. Будучи, без сомнения, самой властной личностью в Европе, Меттерних в то же время являлся движущей силой в международных делах и автократом австро-венгерской политики. В обеих сферах он был, как он сам заявлял, «человеком статус-кво». Нововведения он ненавидел; неподвижность восхвалял. Венское урегулирование он считал по сути собственным творением и все, что было связано с этим урегулированием, намеревался беспощадно оберегать. На протяжении целого поколения ему удавалось с непревзойденным искусством сдерживать поток либерализма более чем в половине Европы.

498. Состояние монархии в 1815 г. — Во владениях Габсбургов ситуация носила специфический характер, делавший любые перемены, с точки зрения Меттерниха, революционными и губительными. По территории и престижу Австрия вышла из наполеоновских войн со значительно улучшенным статусом. Но внутреннее состояние монархии, как всегда, придавало зловещий оттенок любой политике или движению, сулившему хотя бы малейшее расшатывание хрупкого, случайного баланса, достигнутого среди множества рас, религий и интересов, представленных во владениях императора. На западе находились по сути германские герцогства, составлявшие исконные владения династии Габсбургов; на севере располагалась Богемия, включавшая помимо собственно Богемии Силезию и Моравию и населенная в основном чехами; на юге лежало недавно приобретенное итальянское королевство Ломбардо-Венеция; на востоке находилось Венгерское королевство, включавшее королевство Хорватию и княжество Трансильванию, с преобладающим славянским населением, но политически управляемое мадьярами. Некоторые из этих составных государств сохраняли присущие только им привилегии и были связаны с монархией Габсбургов узами, которые в лучшем случае были непрочными. А различия в расах, религии, языке, традициях и интересах повсеместно создавали для венского правительства казавшуюся невыполнимой задачу.

Австрийская административная система к моменту вступления Меттерниха в 1809 году на министерский пост была настолько упадочной и неэффективной, что даже он не мог предполагать, будто перемены в конечном счете не наступят. Однако перемены он страшился, поскольку, когда перемены начинаются, невозможно предвидеть, насколько далеко они зайдут, или полностью контролировать их ход. Поэтому Меттерних противостоял переменам всеми доступными средствами, откладывая дурной день по меньшей мере на как можно более долгий срок. Можно было ожидать, что дух либерализма, однажды посеянный во всем конгломерате Империи, побудит различные национальности потребовать конституции; конституции будут означать автономию; а автономия вполне может означать конец самой Империи. Австрия вступила в постнаполеоновский период с бременем того обстоятельства, что принцип, с помощью которого Европа в XIX веке должна была решить многие свои проблемы, — принцип национальности — нес для нее угрозу дезинтеграции. Консерватизм, как выразился один писатель, был навязан Империи самим ее существованием.

499. Система Меттерниха: подъем либерализма. — Ключом к истории Австрии в период 1815–1848 годов является, таким образом, максима императора Франца: «Правь и ничего не меняй». В Венгрии управление было номинально конституционным; в остальных частях — откровенно абсолютным. Сеймы составных частей Империи не были упразднены, равно как и сословия нескольких австрийских провинций. Но поскольку они, как правило, формировались на аристократической основе и созывались нерегулярно и на короткие сроки, их существование не было источником ни затруднений для правительства, ни пользы для народа. «У меня тоже есть свои сословия, — заявил однажды император. — Я сохранил их конституцию и не беспокою их; но если они зайдут слишком далеко, я покажу им где раки зимуют [букв.: щелкаю на них пальцами] или отправлю их по домам». Венгерский сейм в течение 1812–1825 годов не созывался ни разу. Что касается управления, Меттерних предлагал объединить различные исполнительные ведомства, до сих пор не собранные под общим руководством и никак не скоординированные, под надзором единого министра. Но даже этот проект не был реализован эффективно. На протяжении всего периода центральное правительство оставалось громоздким, разрозненным и малоэффективным.

С каждым десятилетием трудности правительства возрастали. Несмотря на чрезвычайную цензуру образования и печати, западный либерализм медленно проникал в Империю, и дух недовольства овладевал все большим числом людей. Революции 1820 года прошли, не вызвав отклика; революции 1830 года вызвали лишь рябь. Но в десятилетие 1830–1840 годов, и особенно после 1840 года, рост либерализма шел быстро. В 1835 году престарелому Францу I наследовал Фердинанд I, но поскольку новый монарх был недееспособен по психическому состоянию, доминирование Меттерниха продолжалось без изменений. В Богемии, Венгрии и других местах наблюдался подъем расового энтузиазма и националистических устремлений, которые становились все более зловещими. Венгерский сейм 1844 года заменил в качестве официального языка палат латынь на венгерский, а в сороковые годы под руководством Лайоша Кошута и Ференца Деака сформировалась процветающая либеральная партия, целью которой было восстановление автономии королевства и коренная реформа управления. К 1847–1848 годам эта партия настойчиво настаивала на принятии своих «Десяти пунктов», включавших ответственное министерство, отмену крепостного права, равенство граждан перед законом, полную религиозную свободу, более широкое представительство в сейме, налогообложение дворян и контроль сейма над всеми государственными расходами.

IV. Революция 1848 года

500. Падение Меттерниха. — Крушение наступило в 1848 году. Под электризующим воздействием известий о падении Луи Филиппа в Париже (24 февраля) и красноречивых обличений Кошута, переведенных на немецкий язык и широко распространенных в австрийской столице, в Вене 12–13 марта вспыхнуло восстание, которое мгновенно вышло из-под контроля правительства. Между войсками и народом происходили ожесточенные бои, и разъяренная толпа, ворвавшаяся в королевский дворец, с неослабным требованием добилась отставки Меттерниха. Осознавая бесполезность сопротивления, министр передал императору свое заявление об отставке и, тайком выбравшись из города, покинул страну, направившись в конце концов в Англию. 15 марта было опубликовано наспех составленное императорское воззвание, призванное успокоить народ, в котором обещался созыв собрания с целью разработки национальной конституции.

501. Венгрия: мартовские законы. — В тот же день венгерский сейм под влиянием ораторского искусства Кошута приступил к принятию сложного комплекса мер — так называемых мартовских законов, — с помощью которых стремительно завершалась программа модернизации, осуществлявшаяся в течение ряда лет вопреки сопротивлению Австрии. Мартовские законы распадались на две основные категории. Первая касалась внутреннего управления королевством, вторая — отношений, которые отныне должны были существовать между Венгрией и Австрийской империей. На смену старому аристократическому механизму монархии пришла современная конституционная система правления с сеймом, нижняя палата которого в составе 337 членов должна была избираться всеми венграми в возрасте двадцати лет, обладавшими имуществом стоимостью приблизительно 150 долларов. Заседания этого сейма должны были быть ежегодными и проходить больше не в Пресбурге, у австрийской границы, а во внутреннем городе Будапеште, являющемся логичной столицей королевства. Налоги распространялись на все классы; феодальные повинности и подати, выплачиваемые крестьянством, отменялись; гарантировались суд присяжных, религиозная свобода и свобода печати. Во-вторых, оговаривалось, что отныне Венгрия должна иметь совершенно отдельное и ответственное министерство, что обеспечивало существенную автономию королевства. Единственной связью, остававшейся между двумя монархиями, должна была стать персона монарха. Вынужденное обстоятельствами, венское правительство назначило графа Лайоша Баттяни премьер-министром первого ответственного венгерского кабинета и 10 апреля дало неохотное согласие на мартовские законы. Эти статуты, хотя впоследствии и были отменены, с тех пор стали основными правами (Grundrechte) венгерского народа.

502. Австрийская конституция 1848 года. — Тем временем австрийцы настаивали на своем требовании конституционализма. Разработка обещанного документа была поручена императором министрам, и в начале апреля на неофициальное собрание тридцати нотаблей, представлявших различные части Империи, был представлен проект, основанный на бельгийской конституции 1831 года. Этот документ подвергся некоторому обсуждению в нескольких провинциальных сеймах, но так и не был представлен, как это было обещано в манифесте от 15 марта, ни в имперский сейм, ни на какое-либо национальное собрание. Вместо этого он был обнародован 25 апреля исключительно властью императора. Территории, на которые он распространялся, охватывали все владения императора, за исключением Венгрии и других трансслейтанских земель, а также итальянских владений. Согласно ему, Империя провозглашалась нерасторжимой конституционной монархией, а всем гражданам предоставлялись полные права гражданской и религиозной свободы. Учреждался рейхстаг, или общий сейм, состоящий из верхней палаты принцев королевского рода и ставленников землевладельцев и нижней палаты из 383 членов, избираемых по системе, которую должен был разработать сам рейхстаг. Все министры должны были нести ответственность перед этим сеймом. 22 июля в Вене было созвано первое собрание нового типа, и организация конституционного правления официально началась.

503. Реакция. — Однако силы реакции оправились быстро. В Венгрии тот же самый националистический дух, который вдохновил мадьяров отстоять свои права перед лицом Австрии, побудил сербов, хорватов и румын потребовать от мадьярского правительства признания их собственных традиций и интересов. Цель же мадьяр состояла в том, чтобы абсолютно сохранить собственное главенство в королевстве, и любое требование со стороны угнетенных национальностей встречало лишь презрительный отказ. Недовольство порождало разногласия, а разногласия быстро перерастали в гражданскую войну. Венское правительство с непревзойденным искусством использовало эту ситуацию, в то время как армии Радецкого и Виндишгреца подавляли каждый очаг восстания в Ломбардо-Венеции, Богемии и в конце концов в самой Вене. 2 декабря 1848 года добродушный, некомпетентный император Фердинанд был вынужден реакционерами отречься от престола. Его брат Франц Карл, наследник престола, отказался от своих прав на трон, и корона перешла к юному племяннику покойного императора Францу Иосифу I, чье феноменально долгое правление продолжается до наших дней. Под руководством Шварценберга, ставшего к тому времени доминирующей фигурой в австрийской политике, венгерские мартовские законы были отменены, и началась подготовка к тому, чтобы подчинить Венгрию вооруженной силой, как были подчинены другие части имперских владений. Объявив Франца Иосифа узурпатором, мадьяры поднялись всем народом (en masse) на защиту своей конституции и свергнутого Фердинанда. В последовавшем конфликте они были вынуждены сражаться не только с австрийцами, но и со своими мятежными румынскими, хорватскими и славонскими подданными, и их шансы на успех изначально были невелики. В минуту воодушевления 14 апреля 1849 года сейм в Будапеште дошел до того, что объявил Венгрию независимой нацией и избрал Кошута президентом предполагаемой республики. Однако единственным следствием этого стало придание борьбе международного характера. По призыву Франца Иосифа царь Николай I вмешался на стороне «легитимной» австрийской власти; после чего венгры, тщетно искавшие союзников, были сокрушены перевесом сил противников, и к середине августа 1849 года война закончилась.

504. Восстановление автократии. — Как в Австрии, так и в Венгрии реакция была полной. 4 марта 1849 года в Империи была обнародована пересмотренная конституция; однако ни суверен, ни его окружение никогда не собирались устанавливать конституционализм на постоянной основе, и в течение 1850–1851 годов один шаг за другим предпринимался в направлении возрождения автократии. 31 декабря 1851 года «во имя единства Империи и монархических принципов» конституция была отменена императорским патентом. Одним росчерком пера все народы Империи были лишены своих представительских прав. Тем не менее либеральный режим пустил столь непрочные корни, что его уход вызвал едва ли не ропот. За исключением того, что отмена феодальных обязательств оказалась постоянной, Империя вернулась в состояние, почти точно соответствовавшее эпохе Меттерниха. Вена вновь стала резиденцией правительства, основными целями которого можно назвать: (1) онемечивание мадьяр и славян, (2) сдерживание любых выступлений в пользу конституционализма и (3) недопущение свободы мыслей и создания свободной печати. Считалось, что Венгрия в силу своего мятежа полностью утратила фундаментальные права, которые веками ей предоставлялись более или менее неохотно. Она не только потеряла все следы своей конституционной системы, своего сейма, собраний комитатов (графств), местного самоуправления; от нее были отрезаны обширные территории, и сама она была разделена на пять округов, каждый из которых управлялся отдельно, преимущественно немецкими чиновниками из Вены. Насколько это было возможно, все следы ее исторической национальной принадлежности были стерты.

V. Возрождение конституционализма: Асглейх

505. Конституционные эксперименты, 1860–1861 гг. — Десятилетие 1850–1860 годов было в Австро-Венгрии периодом политического и интеллектуального застоя. Стесненное финансовыми трудностями и международными осложнениями, правительство в Вене отчаянно боролось за сохранение статус-кво против многочисленных сил, стремившихся его сокрушить. Некоторое время эти усилия приносили успех, но ближе к концу десятилетия стремительное падение имперского престижа вынудило принять более примирительную политику. Крымская война стоила Империи как союзников, так и друзей, а неудачи итальянских кампаний 1859 года усугубили серьезность положения Империи. К 1860 году как император, так и его главный министр Голуховский были готовы искренне заняться реформированием нелиберальной и непопулярной системы управления. С этой целью император созвал 5 марта 1860 года представителей различных провинций и поручил им совместно с рейхстагом, или Имперским советом, рассмотреть планы реорганизации Империи. Большинство этого «расширенного рейхстага» рекомендовало постоянное учреждение широко национального рейхстага, или имперского собрания, наряду с воссозданием старых провинциальных сеймов. Итогом стало обнародование 20 октября 1860 года «постоянной и неотменимой» грамоты, в которой император выразил намерение впредь делить все полномочия в области законодательства и финансов с сеймами различных частей Империи и с центральным рейхстагом в Вене, причем последний должен был состоять из членов, избираемых императором из тройных списков кандидатов, представляемых провинциальными сеймами.

В Венгрии эта программа была благосклонно встречена консервативными магнатами, но либералы во главе с Деаком категорически отказались ее одобрять иначе как при условии признания конституционного режима королевства, отмененного в 1849 году, полностью восстановленным. В Вене не было намерений делать так, чтобы предложенное новшество влекло за собой подобные последствия, и в течение четырех месяцев после обнародования грамоты 1860 года она была заменена патентом от 26 февраля 1861 года, которым условия, требуемые партией Деака, прямо отвергались. В этом патенте — в основном детище Антона фон Шмерлинга, преемника Голуховского на посту министра внутренних дел — был подробнее разработан план нового рейхстага. Предполагалось наличие двух палат: верхней, или Палаты лордов, состоящей из членов, назначаемых императором с учетом происхождения, положения или заслуг, и нижней, или Палаты представителей, состоящей из 343 членов (Венгрия направляла 85, а Богемия — 54), избираемых провинциальными сеймами из своего состава. Заседания органа должны были проводиться ежегодно. Новый документ принципиально отличался от старого не только тем, что заменял однопалатный парламентский орган двухпалатным, но и тем, что перераспределял широкий спектр полномочий от местных сеймов к рейхстагу, будучи нацеленным именно на облегчение централизации государственной власти.

506. Венгерская оппозиция. — Главным образом из-за отказа партии Деака принять для Венгрии что-либо меньшее, чем автономия, которой она наслаждалась до 1849 года, новая система правления некоторое время имела лишь частичный успех. В провинциальных сеймах составных частей Империи один за другим происходило возрождение, и сам рейхстаг начал свою деятельность. Но венгры держались в стороне. Их позиция заключалась в том, что Венгрия всегда была отдельным государством; что союз с Австрией существовал лишь через персону монарха, который в Венгрии являлся королем только после принесения присяги на верность древним законам Венгрии и коронации в Венгрии железной короной Святого Стефана; что никакие изменения в этих древних законах и обычаях не могли законно осуществляться одним лишь императором-королем; что конституция 1861 года была неудовлетворительной не только потому, что она была «дарована» и с тем же успехом могла быть отменена, но и потому, что она охватывала и Австрию, и Венгрию, сводила Венгрию до положения простой провинции и совершенно не совпадала с венгерским основным законом, отмененным в 1849 году. 6 апреля 1861 года венгерский сейм собрался впервые после окончания революции 1848 года, и патент от 26 февраля был незамедлительно вынесен на его рассмотрение. После четырех месяцев бурных дебатов орган определенно отказался принять документ и, напротив, единогласно принял обращение, составленное Деаком, с призывом к венским властям восстановить политическую и территориальную целостность Венгерского королевства. Ответом монарха стали роспуск сейма 21 августа и сбор налогов с помощью военной силы. Венгрия, в свою очередь, отказалась быть представленной в рейхстаге или каким-либо образом признавать новый порядок.

507. Тенденции к примирению. В течение четырех лет тупик сохранялся. В этот период Венгрия, которую власти в Вене считали утратившей последний след права на свою древнюю конституцию, постоянно содержалась на осадному положении. Однако со временем становилось все более очевидным, что уступки, посредством которых можно было бы восстановить согласие, должны будут исходить главным образом от Австрии, и наконец император был приведен к состоянию, когда он пожелал — путем действенного признания венгерской национальности — обеспечить непременное условие примирения. В июне 1865 года монарх нанес визит в венгерскую столицу, где был встречен с неожиданным энтузиазмом, а 20 сентября патент 1861 года, приведение которого в исполнение венгры отказались допустить, был приостановлен. На данный момент вся совокупность владений Габсбургов вернулась к состоянию абсолютизма; однако были начаты переговоры, направленные на возрождение конституционализма на таких условиях, чтобы требования венгров могли быть приведены в гармонию с более широкими интересами империи. Процедура была прервана в 1866 году австро-прусской войной, но в 1867 году она была доведена до конца. В преддверии международного конфликта, разразившегося в июне 1866 года, Деак переработал программу примирения, составленную весной 1865 года, держа ее наготове для использования в качестве основы для переговоров в случае победы Австрии и в качестве ультиматума в случае поражения Австрии. Австрийцы, как выяснилось, были разбиты быстро и решительно, и благодаря этому развитию событий венгры, на что и надеялся Деак, получили колоссальное преимущество. Униженная изгнаннием из конфедерации, над которой она привыкла доминировать, Австрия после Пражского мира (20 августа 1866 года) уже не была в состоянии бросать вызов воле своего охваченного недовольством сестринского государства. Напротив, необходимость консолидации ее ресурсов никогда еще не была столь очевидной.

508. Достигнутый компромисс, 1867 г. 3 июля произошло поражение при Садове. 15 июля император вызвал Деака в Вена и задал ему напрямую вопрос: «Чего хочет Венгрия?» Два дня спустя он дал предварительное согласие на основополагающие положения проекта Деака и назначил премьер-министром первого парламентского министерства Венгрии графа Дьюлу Андраши. Выработка точного урегулирования между двумя государствами легла главным образом на плечи двух людей — Деака, представлявшего венгерских либералов, и барона Бейста, бывшего главного министра короля Саксонии, который в 1866 году был доставлен в Вену и назначен австрийским канцлером и министром-президентом. После долгих переговоров проект, отличавшийся от первоначального проекта Деака лишь в немногих отношениях, за исключением того, что единство монархии было защищено более тщательно, был подготовлен для рассмотрения парламентами двух государств. 17 февраля 1867 года в Будапеште было сформировано министерство Андраши, а 29 мая 209 голосами против 89 условия Аусгляйха, или Компромисса, получили официальное одобрение рейхстага. В Вене рейхсрат, вероятно, был бы склонен отвергнуть предложенное соглашение, если бы не тот факт, что Бейст выставил в качестве побудительного мотива восстановление конституционализма в Австрии. Результатом стало то, что рейхсрат добавил некоторые черты, благодаря которым проект был еще более либерализован, и одновременно предусмотрел пересмотр и реабилитацию имперского патента 1861 года. Летом две делегации по пятнадцать членов каждая, представлявшие соответствующие парламенты, выработали план финансового урегулирования между двумя государствами; а актами от 21–24 декабря было дано окончательное одобрение с обеих сторон всей совокупности соглашений. Еще 8 июня в великом соборе в Буде Франц Иосиф был коронован как Апостольский король Венгрии, и преемственность короны по условиям Прагматической санкции 1713 года после восемнадцати лет приостановки была окончательно возобновлена.

ГЛАВА XXV

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ И ПАРТИИ АВСТРИИ

I. Конституция

509. Тексты. Основной закон Австрийской империи в той мере, в какой он облечен в письменную форму, существует в виде серии дипломов, патентов и статутов, охватывающих в общей сложности период примерно в двести лет. Из этих документов наиболее важными являются: (1) Прагматическая санкция императора Карла VI, изданная первоначально 19 апреля 1713 года и в окончательном виде в 1724 году, которой регулируется престолонаследие; (2) Прагматический патент императора Франца II от 1 августа 1804 года, в соответствии с которым монарх носит в Австрии императорский титул; (3) диплом императора Франца Иосифа I от 20 октября 1860 года, которым в империи был введен принцип конституционного правления; (4) патент Франца Иосифа от 26 февраля 1861 года, которым детально регулировался характер этого правления; и (5) серия из пяти основных законов (Staatsgrundgesetze), имеющих дату 21 декабря 1867 года и включающих в себя кардинальный пересмотр и расширение патента 1861 года. В более узком смысле конституцию, поистине, можно назвать состоящей из этих пяти документов, все из которых были санкционированы короной как часть того же общего урегулирования, посредством которого были осуществлены договоренности, охватываемые Аусгляйхом. Из них один, состоящий из двадцати статей, по существу является биллем о правах; второй, в двадцати четырех параграфах, касается имперского представительства; третий, в шести статьях, предусматривает учреждение Рейхсгерихта, или имперского суда; четвертый, в пятнадцати статьях, охватывает предмет судебной власти; а пятый, в двенадцати статьях, имеет дело с осуществлением административных и исполнительных полномочий.

510. Стиль правления. Согласно положениям этих документов, Австрия учреждается как ограниченная монархия с ответственным кабинетом, двухпалатным законодательным органом и значительной мерой местного самоуправления. Однако для осуществления при случае по сути автократической власти путь оставался открытым через знаменитый параграф 13 патента 1861 года, ставший параграфом 14 Закона об имперском представительстве 1867 года. Ни вокруг одной части конституции споры не бушевали с таким ожесточением на протяжении прошлого поколения. В статье говорится: «Если настоятельные обстоятельства сделают необходимым какую-либо меру, конституционно требующую согласия рейхсрата, в то время когда этот орган не заседает, такая мера может быть принята посредством имперского постановления, издаваемого под коллективную ответственность кабинета, при условии, что оно не вносит изменений в основной закон, не налагает долгосрочного бремени на государственную казну и не отчуждает ни одной части домена государства. Такие постановления имеют в предварительном порядке силу закона, если они подписаны всеми министрами и опубликованы с прямым указанием на это положение основного закона. Юридическая сила такого постановления прекращается, если правительство пренебрегает представлением его на одобрение рейхсрата на его следующей сессии и притом в первую очередь Палате представителей в течение четырех недель с момента ее созыва, либо если одна из палат отказывает ему в своем одобрении». Продолжительное осуществление автократической власти могло бы показаться здесь достаточно гарантированным от злоупотреблений, но на деле, как показала история заметного парламентского тупика 1897–1904 годов, правительство может функционировать и функционировало год за годом практически на единственной основе упомянутой статьи. Однако будет справедливо добавить, что без какого-либо подобного практического средства в распоряжении исполнительной власти конституционное правление могло бы давным-давно полностью рухнуть из-за повторяющейся обструкционистской тактики враждующих национальностей.

511. Поправки. Конституция, обнародованная 4 марта 1849 года, предусматривала определенную процедуру внесения поправок. После заявления законодательной власти о том, что какая-либо конкретная часть основного закона нуждается в пересмотре, палаты подлежали роспуску, и вновь избранные палаты должны были рассмотреть предложенную поправку, приняв ее, если в каждой палате удавалось получить две трети голосов. Однако на все подобные предложения вето императора было абсолютным. Ни диплом от 20 октября 1860 года, ни патент от 26 февраля 1861 года не содержали никаких положений на этот счет, как и ни один из основных законов 1867 года в их первоначальном принятом виде. Однако актом от 2 апреля 1873 года, принятым в то время, когда нижняя палата рейхсрата преобразовывалась в собрание, напрямую представляющее народ, Закон об имперском представительстве был изменен таким образом, чтобы в него вошло конкретное положение в отношении конституционных поправок в целом. Согласно условиям этого акта, все части писаной конституции подлежат изменению рукой рейхсрата. Как и в европейских странах в целом, не предпринимается попыток какого-либо существенного разграничения между учредительными полномочиями и законодательными. Процедура пересмотра сделана даже более простой, чем та, что предписывалась злополучным документом 1849 года. Она ни в чем не отличается от процедуры обычного законодательства, за исключением того, что предлагаемые поправки требуют двух третей голосов в каждой из палат вместо простого большинства. С 1873 года был принят ряд поправок, среди которых наиболее заметными были поправки 1896 и 1907 годов, касающиеся выборов представителей.

512. Права граждан. Для всех уроженцев различных королевств и стран, представленных в рейхсрате, существует общее право австрийского гражданства. Сложные условия, на которых гражданство может быть получено, осуществлено и утрачено, предписаны в законодательных актах различных лет. Тем не менее один из пяти основных законов 1867 года довольно подробно охватывает общие права граждан, и некоторые из его положений заслуживают упоминания. Все граждане, как утверждается, равны перед законом. Государственная служба одинаково открыта для всех. Свобода перемещения лиц и имущества на территории государства абсолютно гарантирована, как и личная свобода и неприкосновенность собственности. Каждый объявляется свободным в выборе своей профессии и в подготовке к ней в таком месте и таким образом, какими он пожелает. Признается право петиций; точно так же, в соответствии с правовым регулированием, признается право собраний и создания ассоциаций. Свобода слова и печати в соответствии с правовым регулированием, а также свобода религии и совести гарантируются всем. Наука и ее преподавание объявляются свободными. Стоит лишь вспомнить подавление личной свободы и инициативы, которым характеризовалась эпоха Меттерниха, чтобы понять, почему при либерализации австрийского государства в соответствии с конституцией 1867 года было сочтено необходимым включить в основной закон эти и подобные гарантии личных прав и привилегий.

II. Корона и кабинет

513. Статус императора. Суверенная власть империи принадлежит императору. Обязанности возлагаются на министров, а привилегии даруются законодательным органам; но все полномочия, которые не переданы явно в другое место, остаются за императором как верховным главой государства. Императорская должность является наследственной по мужской линии дома Габсбургов-Лотарингов, и правила, регулирующие престолонаследие, по сути являются теми же, что были изложены первоначально в Прагматической санкции 1713 года, обнародованной императором Карлом VI ради возможности престолонаследия его дочери Марии Терезии. Женщины могут наследовать престол, но лишь в случае отсутствия наследников мужского пола. Путем отречения прямого наследника трон может перейти к члену королевской семьи, находящемуся дальше по линии родства, как это произошло в 1848 году, когда нынешний император взошел на престол при еще живом отце. Вследствие необычайной продолжительности правления Франца Иосифа за шестьдесят лет не представилось возможности подвергнуть испытанию правила, которыми регулируется наследование. С момента смерти кронпринца Рудольфа предполагаемым наследником является эрцгерцог Франц Фердинанд, сын эрцгерцога Карла Людвига и племянник правящего императора. Требуется, чтобы суверен был членом Римско-католической церкви.

514. Его полномочия. Основным законом провозглашается, что император является «священным, неприкосновенным и безответственным». Однако его правительственные полномочия осуществляются главным образом через министров, которые по меньшей мере номинально ответственны перед рейхсратом, и через подчиненных им должностных лиц и агентов. Наиболее важными среди полномочий, явно возложенных на императора и осуществляемых им опосредованно, являются: (1) назначение и увольнение министров; (2) назначение всех государственных должностных лиц, назначение которых не предусмотрено законом иным образом; (3) верховное командование вооруженными силами с правом объявления войны и заключения мира; (4) пожалование титулов, орденов и других публичных знаков отличия, включая назначение пожизненных пэров; (5) дарование помилования и амнистии; (6) созыв, отсрочка заседаний и роспуск различных законодательных органов; (7) издание постановлений, имеющих временную силу закона, и (8) заключение договоров с тем ограничением, что согласие рейхсрата обязательно для действительности торговых договоров и политических договоров, налагающих обязательства на империю, на любую ее часть или на любого из ее граждан. Помимо этого, право чеканки монеты осуществляется под властью императора; законы обнародуются, а вся судебная власть осуществляется от его имени. Перед вступлением на престол император обязан принести торжественную присягу в присутствии обеих палат рейхсрата «неуклонно поддерживать основные законы королевств и стран, представленных в рейхсрате, и управлять в соответствии с ними и в соответствии с законами в целом». Нынешний император-король располагает цивильным листом в 22 600 000 крон, половина из которых поступает из доходов Австрии, а половина — из доходов Венгрии. Императорская резиденция в Вене, Хофбург, является резиденцией правителей Австрии с XIII века.

515. Министры: ответственность. Австрийский кабинет включает в себя следующие портфели: финансы, внутренние дела, железные дороги, национальная оборона, сельское хозяйство, юстиция, торговля, труд, а также просвещение и вероисповедания. Три важных ведомства — войны, финансов, а также иностранных дел и императорского и королевского двора — содержатся объединенными монархиями совместно. Кроме того, обычно имеется от одного до четырех министров без портфеля, представляющих ведущие расовые элементы; в нынешнем кабинете есть один такой министр от Галиции. Все министры назначаются и увольняются императором. Под руководством председателя совета или премьер-министра (без портфеля) они служат советниками императора, исполняют его волю и управляют делами соответствующих отраслей государственной службы. Основным законом предусмотрено, что они несут ответственность за конституционность и законность правительственных актов, совершенных в пределах их полномочий. Они одинаково ответственны перед обеими палатами национального парламента, и любая из них может подвергнуть их интерпелляции или привлечь к импичменту. Для импичмента предписана сложная процедура, хотя до сих пор она не доказала своей практической полезности. Каждый закон, обнародованный от имени императора, должен нести подпись ответственного министра, а несколько видов постановлений — таких как объявляющие осадное положение или приостанавливающие конституционные права гражданина — требуют совместной подписи всего кабинета. Каждый министр обладает правом заседать и выступать в любой палате рейхсрата, где политика правительства может потребовать разъяснения или защиты и где имеются по меньшей мере эпизодические интерпелляции, на которые нужно давать ответы.

Номинально парламентская система находится в vogue [в обиходе / в действии], но в лучшем случае функционирует лишь посредственно. Предположительно будучи ответственными, как коллективно, так и индивидуально, перед рейхсратом, министры на практике гораздо больше зависят от императора, чем от палат. Во Франции неспособность политических партий объединиться в две большие противоборствующие группы в значительной степени сводит на нет лучшие цели парламентской системы. В Австрии многочисленные и неискорелимые расовые разделения отклоняют систему еще дальше от линий, по которым она теоретически должна функционировать. Ни одна политическая группа не является достаточно мощной, чтобы править в одиночку, и ни одно рабочее объединение не может долго существовать. Следствием этого является не только то, что правительство может обычно разыгрывать одну фракцию против другой и добиваться практически своего, но и то, что ответственность министров перед палатами на практике оказывается гораздо менее эффективной, чем это выглядит на бумаге.

III. Рейхсрат — избирательная система

516. Палата лордов. Рейхсрат состоит из двух палат. Верхняя известна как Херренхаус, или Палата лордов; нижняя — как АбгеордНенхаус, или Палата представителей. Херренхаус состоит из несколько меняющегося числа мужчин, которые заседают частично по праву ex officio [занимаемой должности], частично в силу наследственного статуса и частично по специальному императорскому назначению. К концу 1910 года в палате насчитывалось 266 членов, распределенных следующим образом: (1) принцы императорской семьи, достигшие совершеннолетия — 15; (2) дворяне высокого ранга, обладающие квалификацией владения крупными имениями и назначенные на наследственное место императором — 74; (3) духовные лица — 10 архиепископов и 8 епископов, обладающие княжеским титулом, неотделимым от их епископских кафедр — 18; и (4) лица, назначенные императором пожизненно в знак признания особых заслуг перед государством или Церковью либо выдающихся отличий в литературе, искусстве или науке — 159. Согласно закону от 26 января 1907 года, число членов в последней из упомянутых групп не может превышать 170 и быть менее 150. В этих пределах полномочия императора по созданию пожизненных пэров являются абсолютными. Эта прерогатива несколько раз использовалась для облегчения принятия мер, на принятии которых настаивало правительство. Председатель и вице-председатель палаты назначаются из числа ее членов императором в начале каждой сессии; но всех остальных должностных лиц этот орган выбирает сам. Привилегии и полномочия Херренхауса координированы с полномочиями Абгеордненхауса, за исключением того, что финансовые законопроекты и законопроекты, определяющие численность военных призывников, должны в первую очередь представляться в нижнюю палату.

517. Палата представителей: состав. Нижняя палата, в том виде как она была сформирована основным законом 1867 года, состояла из 203 представителей, распределенных между отдельными провинциями и избираемых провинциальными ландтагами. Эта система работала плохо, и закон 1868 года уполномочил избирателей провинции выбирать установленную квоту представителей в том случае, если ландтаг не делал этого. Тем не менее возникали трудности, проистекающие главным образом из расового соперничества в провинциях, и по поправке от 2 апреля 1873 года право выборов было закреплено исключительно за наделенными избирательными правами жителями империи. Число членов при этом было увеличено до 353, хотя пропорция представителей различных провинций осталась неизменной. Дальнейшая поправка 1896 года довела число членов до 425, на котором оно оставалось до 1907 года, когда оно было поднято до нынешней цифры — 516.

518. Ранние избирательные соглашения: закон 1873 года. Широко демократическая избирательная система, преобладающая в австрийских владениях сегодня, является совсем недавним творением. С введением конституционализма в 1867 году проблема избирательного права стала одной из особых и нарастающих трудностей, и процесс, посредством которого империя с трудом приведена к своему нынешнему состоянию демократии, составил одну из самых извилистых глав недавней политической истории. Условия, которыми с самого начала осложнялась проблема, были трех видов: во-первых, сильная живучесть самоуверенности со стороны различных провинций, между которыми должны были распределяться парламентские представители; во-вторых, острота амбиций нескольких расовых элементов в отношении парламентской власти; и в-третьих, полнейшее отсутствие у австрийских народов опыта и традиций в деле демократического правления.

Когда в 1873 году право избирать депутатов было изъято у провинциальных ландтагов, оно было передано без создания нового электората тем элементам провинциального населения, которые привыкли принимать участие в выборах местных ландтагов. Таковых было четыре категории: (1) крупные землевладельцы, включавшие плативших определенный земельный налог, варьировавшийся в разных провинциях от 50 до 250 флоринов (от 20 до 100 долларов), включая женщин и корпорации; (2) города, в которых избирательное право распространялось на всех двадцатичетырехлетних мужчин, плативших прямой налог в десять гульденов ежегодно; (3) торговые и промышленные палаты; и (4) сельские общины, в которых квалификации для голосования были такими же, как в городах. Каждой из этих курий, или классов, закон 1873 года выделил определенное число парламентских представителей, избираемых отныне в каждой провинции напрямую избирателями соответствующих классов, а не косвенно через ландтаги. Число избирателей в каждом классе и относительная важность отдельного избирателя колоссально различались. В 1890 году в классе землевладельцев приходился один депутат на каждые 63 избирателя; в торговых палатах — один на каждые 27; в городах — один на каждые 2918; а в сельских районах — один на каждые 11 600.

519. Избирательный законопроект Тааффе 1893 года. В период кабинета графа Тааффе (февраль 1879 года — октябрь 1893 года) нарастало требование, особенно со стороны социалистов, младочехов, немецких националистов и других радикальных групп, о новом избирательном законе, и в течение 1893–1896 годов этот вопрос совершенно затмил все остальные. В октябре 1893 года Тааффе выдвинул радикальную избирательную меру, которая, если бы она стала законом, перевела бы основную массу политической власти к рабочему классу, одновременно сводя к бессилию преобладающую немецкую либеральную партию. Мера не предусматривала всеобщего, равного и прямого избирательного права, за которое кричали радикалы и при котором число избирателей увеличилось бы с 1 700 000 до 5 500 000. Но она действительно предполагала увеличение электората примерно до 4 000 000 человек. Это планировалось достичь путем отмены всех имущественных цензов избирателей в городах и сельских общинах и распространения привилегии голосования на всех взрослых мужчин, которые умели читать и писать и проживали в своем избирательном округе не менее шести месяцев. Чтобы избежать опасности переизбытка демократии, Тааффе планировал сохранить в неприкосновенности курии крупных землевладельцев и торговых палат, так что по-прежнему оставалось бы верным, что 5402 крупных землевладельца будут представлены в нижней палате 85 депутатами, торговые палаты — 22, а остальная часть нации — около 24 000 000 человек — 246. Побуждаемые главным образом страхом перед социализмом, консерваторы, поляки, немецкие либералы и другие элементы выступили против проекта, и реального шанса на его принятие не было. Из-за своего половинчатого характера социалисты на съезде в Вене в марте 1894 года осудили его как «оскорбление рабочего класса». Даже в Венгрии (которой этот закон, разумеется, непосредственно не касался) возникли опасения: правящие мадьяры опасались, что принятие даже частичной системы всеобщего избирательного права в союзном государстве вызовет требование со стороны численно преобладающего славянского населения Венгрии точно такого же рода. Предчувствуя поражение, Тааффе подал в отставку в октябре 1893 года, до того как законопроект дошел до голосования.

520. Избирательный закон 1896 года. При сменивших его кабинетах Виндишгреца и Кильмансега никакого прогресса достигнуто не было, но кабинет польского графа Бадени, сформированный 4 октября 1895 года, сделал избирательную реформу главным пунктом своей программы и преуспел в проведении меры, которая, правда, была лишь карикатурой на проект Тааффе, но тем не менее ознаменовала собой определенный этап продвижения к широкому избирательному праву, за которое ратовали радикалы. Правительственный законопроект был внесен в рейхсрат 16 февраля 1896 года и принят без изменений в течение двух недель. Всеобщее избирательное право, которого требовали социалисты, было установлено, однако, не для выборов 353 представителей, уже составлявших нижнюю палатау, а лишь для корпуса из 72 новых представителей, добавляемых к нынешнему составу. В выборе этих 72 дополнительных членов имел право участвовать каждый гражданин мужского пола двадцати четырех лет, проживавший в данном округе не менее шести месяцев до выборов; но выборы должны были быть прямыми только в тех округах, в которых косвенное голосование было отменено провинциальным законодательством. Голоса подавались, как правило, посредством бюллетеней, хотя при некоторых обстоятельствах — устно. Все ранее существовавшие классы избирателей были оставлены без изменений, и к ним просто добавился пятый. Совокупное число избирателей в империи было поднято до 5 333 000. Однако из этого числа 1 732 000 человек, входившие в первоначальные четыре курии, по-прежнему должны были избирать 353 из 425 членов палаты, причем с дополнительным неравенством: многие лица, выигравшие от нового порядка, уже были включены в тот или иной из старых классов и благодаря этому наделялись множественным голосом. Следовательно, хотя избирательная привилегия теперь даровалась миллионам мелких налогоплательщиков и неплательщиков налогов, никогда ранее ею не обладавшим, нация все еще оставалась очень далека от справедливой и демократической избирательной системы.

521. Возобновление агитации: Закон о всеобщем избирательном праве 1907 года. На протяжении десятилетия, следовавшего за 1896 годом, избирательная агитация была непрерывной и широкой, но лишь в 1905 году ситуация стала благоприятной для дальнейшей реформы. В сентябре указанного года Франц Иосиф одобрил предложение о включении всеобщего избирательного права в программу кабинета Фейервари в Венгрии, и этот шаг сразу был истолкован в том смысле, что суверен пришел к выводу о неизбежности демократизации избирательного права во всех своих владениях. На деле в результате затянувшегося парламентского кризиса последних лет в Вене император стремительно приходил ровно к такому выводу. Подстегиваемые текущими событиями в Венгрии и России, австрийские социалисты в конце 1905 года начали примечательную серию демонстраций, и 28 ноября премьер-министр Гаутш решился пообещать правительству незамедлительно внести законопроект о реформе избирательного права, основанный на принципе всеобщего избирательного права. 23 февраля 1906 года обещание было выполнено представлением в рейхсрате предложений о: (1) отмене системы избирательных курий; (2) распространении равного избирательного права на всех мужчин старше двадцати четырех лет, проживших в своем округе один год; (3) расовом разделении Австрии на отсеки, чтобы каждая этническая группа была защищена от своих соперников; и (4) увеличении числа мест с 425 до 455, причем фиксированное число должно было выделяться каждой провинции, а в каждой провинции — каждой расе в соответствии с численностью и способностью платить налоги.

Перспективы законопроекта, в который вошли эти предложения, поначалу не были многообещающими. Социал-демократы, христианские социалисты и младочехи относились к нему благоприятно; поляки занимали сдержанную позицию, но были склонны к враждебности; практически все немецкие либералы выступали против; а землевладельцы, давно привыкшие доминировать в рамках преобладающего немецкого элемента в рейхсрате, были яростно враждебны. В апреле 1906 года, пока законопроект находился на рассмотрении, кабинет Гаутша остался без парламентского большинства, и его сменил кабинет, сформированный принцем Гоэлохе-Шллингсфюрстом. Этот кабинет просуществовал всего шесть недель, и 2 июня к исполнению обязанностей приступило коалиционное правительство барона Бека. Будучи убежденным, что установление всеобщего и прямого избирательного права предоставит лучшее средство для стимулирования преданности династии, а также единственное осуществимое средство освобождения правительства от парламентского обструкционизма, император Франц Иосиф оказал кабинету Бека горячую поддержку в его стремлении довести до конца задачу избирательной реформы. Усилия увенчались плодами в виде памятного Закона о всеобщем избирательном праве, принятого обеими палатами рейхсрата в последние дни 1906 года и утвержденного императором 26 января следующего года. Эта мера, которая по форме являлась поправкой к основному закону от 21 декабря 1867 года об имперском представительсте, встретила противодействие консервативных и аристократических членов обеих палат и наиболее крайних представителей различных национальностей; но, подобно другим частям конституционной системы империи, она не может быть изменена иначе как голосованием двух третей голосов обеих палат и, судя по всему, сохранится в течение значительного периода без изменений.

522. Расовое и географическое распределение мест. В ходе затяжных переговоров между правительством и представителями различных национальностей, сопровождавших подготовку закона, было выработано новое распределение мест между расовыми группами империи, примерно пропорционально платежеспособности по налогам. Общее число мест было увеличено с 425 до 516. Их распределение по расам по сравнению с прежним было оформлено следующим образом:

| Before 1907 | After 1907
Germans of all parties | 205 |  | 233 |
Czechs | 81 |  | 108 |
Poles | 71 |  | 80 |
South Slavs (Slovenes, Croats, Serbs) | 27 |  | 37 |
Ruthenes | 11 |  | 34 |
Italians | 18 |  | 19 |
Roumanians | 5 |  | 5 |
| —— |  | —— |
| 418 |  | 516 |

Поразительной чертой этого пересмотра является, разумеется, увеличенное число мест, выделенных негерманским национальностям. Строго пропорционально численности населения немцы по-прежнему обладают большим числом мест, чем то, на которое они имеют право. Но совокупный итог составляет лишь 233, в то время как совокупный итог славянских мест равен 259. Даже если бы прежний немецко-итальянский блок все еще действовал, он мог бы контролировать в общей сложности лишь 257 голосов; однако на практике итальянцы в рейхсрате сегодня склонны действовать со славянами, а не с немцами.

После того как было принято решение относительно распределения мест по расам, оставалось осуществить распределение географически между провинциями империи. Каждой из отдельных провинций была выделена совокупная квота, которая, в свою очередь, распределялась внутри провинции среди расовых групп, представленных в провинциальном населении. Сделанное распределение в сравнении с действовавшим по закону 1896 года выглядело следующим образом:

| Before 1907 | After 1907
Kingdom of Bohemia | 110 |  | 130 |
Kingdom of Galicia and Lodomeria, with the grand-duchy of Cracow | 78 |  | 106 |
Archduchy of Lower Austria | 46 |  | 64 |
Margravate of Moravia | 43 |  | 49 |
Duchy of Styria | 27 |  | 30 |
Princely County of Tyrol | 21 |  | 25 |
Archduchy of Upper Austria | 20 |  | 22 |
Duchy of Upper and Lower Silesia | 12 |  | 15 |
Duchy of Bukovina | 11 |  | 14 |
Duchy of Carniola | 11 |  | 12 |
Kingdom of Dalmatia | 11 |  | 11 |
Duchy of Carinthia | 10 |  | 10 |
Duchy of Salsburg | 6 |  | 7 |
Margravate of Istria | 5 |  | 6 |
Princely County of Görz and Gradisca | 5 |  | 6 |
City of Trieste and its territory | 5 |  | 5 |
Territory of Vorarlberg | 4 |  | 4 |
| —— |  | —— |
| 425 |  | 516 |

523. Избирательные цензы и процедура. Законом 1907 года классовая система голосования на национальных выборах была полностью отменена, а вместо нее было установлено всеобщее, равное и прямое избирательное право для мужчин. За незначительными исключениями, каждый гражданин мужского пола, достигший двадцати четырех лет и проживавший ко дню назначения выборов не менее одного года в общине, в которой должно осуществляться право голоса, имеет право голосовать за парламентского представителя. И любой мужчина тридцати лет или старше, бывший гражданином не менее трех лет и обладающий избирательным правом, имеет право быть избранным в качестве представителя. Голосование является тайным, и для избрания необходим абсолютный абсолютное большинство всех поданных голосов. В отсутствие такого большинства проводится второй тур голосования между двумя кандидатами, получившими в ходе первого испытания наибольшее число голосов. Далее оговаривается, что по предписанию провинциального ландтага голосование является обязательным под угрозой штрафа, и в провинциях Нижняя Австрия, Верхняя Австрия, Силезия, Зальцбург, Моравия и Форарльберг каждый избиратель согласно провинциальному регламенту обязан явиться на каждые парламентские выборы в своем округе и предъявить свой бюллетень, причем наказание за пренебрежение (если оно не объяснено к удовлетворению надлежащего магистрата) представляет собой штраф в размере от одной до пятидесяти крон. В Палате лордов, где существовала сильная оппозиция принципу мужского избирательного права, предпринималась попытка ввести в акт 1907 года положение о предоставлении второго голоса всем избирателям старше тридцати пяти лет. Однако император и кабинет настаивали, что внесение такой поправки разрушит меру, и когда нижняя палата молчаливо пообещала принять закон, призванный предотвратить «затопление» пэров имперскими назначениями по воле парламентского большинства, проект множественного голосования был отброшен.

Насколько это осуществимо, избирательные округа в различных провинциях устроены так, чтобы сохранять различие между городскими и сельскими районами и включать в себя по существу однородные расовые группы. В регионах вроде Богемии, где население особенно смешано, для избирателей каждой национальности поддерживаются раздельные округа и списки, и человек может голосовать только по списку своей расы и за кандидата этой расы. Таким образом, немцы обязаны голосовать за немцев, чехи за чехов, поляки за поляков; так что, хотя может идти состязание между немецким клерикалом и немецким либералом или между младочехом и радикальным чехом, между немцами и чехами или между поляками и русинами оно невозможно. В целом каждый округ посылает одного представителя. Однако 36 галицких округов посылают по два. Каждый избиратель там, как и везде, голосует только за одного кандидата, каковой прием позволяет представлять меньшинства. Население, составляющее избирательный округ, варьируется от 26 693 человек в Зальцбурге до 68 724 в Галиции. В среднем оно составляет 49 676 человек.

524. Рейхсрат: сессии и процедура. Законом 1867 года не был установлен предел для срока службы парламентского представителя. Срок жизни рейхсрата и, следовательно, срок полномочий отдельного депутата прекращались только роспуском. Однако на основании положения поправки от 2 апреля 1873 года члены нижней палаты избираются сроком на шесть лет, по истечении которого, равно как и в случае роспуска, должны проводиться новые выборы. Представители могут переизбираться неопределенное число раз. Вакансии заполняются посредством специальных выборов, которые могут проводиться в любое время в соответствии с процедурой, определенной законом. Представители получают вознаграждение в размере 20 крон за каждый день присутствия с надбавкой на дорожные расходы.

Основной закон предписывает, чтобы рейхсрат созывался ежегодно «в зимние месяцы, когда это возможно». Император назначает председателя и вице-председателя Херренхауса из числа членов палаты и на период сессии. Абгеордненхаус избирает из своего состава председателя и вице-председателя. Как правило, заседания обеих палат являются публичными, хотя по запросу председателя или по меньшей мере десяти членов и по решению, принятому за закрытыми дверями, каждая палата обладает правом в исключительных случаях исключать зрителей. Законопроекты могут представляться правительством или отдельными членами палат. Меры принимаются большинством голосов; но ни один акт не является действительным, если во время его принятия в нижней палате присутствует менее 100 членов, а в верхней — менее 40. Любопытное положение, касающееся отношений двух палат, заключается в том, что если по вопросу ассигнований или размера воинского контингента после долгих обсуждений не удается достичь соглашения между двумя палатами, то наименьшая цифра, одобренная любой из палат, должна считаться принятой голосованием. По декрету императора рейхсрат может быть в любое время отсрочен, а нижняя палата — распущена. Министры и руководители центрального управления имеют право принимать участие во всех обсуждениях и представлять свои предложения лично или через представителей. Каждая палата может потребовать присутствия министра. Члены палат не могут нести ответственность за какой-либо поданный голос; а за любые сделанные ими высказывания они могут нести ответственность только перед той палатой, к которой принадлежат. Если член любой из палат не пойман с поличным при совершении уголовного преступления, он не может быть арестован или подвергнут судебному преследованию во время продолжения сессии иначе как с согласия палаты, к которой он принадлежит.

525. Рейхсрат: полномочия. Полномочия рейхсрата в целом представляют собой те, которые обычно принадлежат парламентскому органу. Согласно основному закону 1867 года, они охватывают все вопросы, относящиеся к правам, обязанностям и интересам провинций, представленных в палатах, в той мере, в какой эти вопросы не требуют совместного рассмотрения с надлежащими представителями венгерской части монархии. Рейхсрат изучает и ратифицирует либо отвергает торговые договоры, а также политические договоры, возлагающие финансовое бремя на империю или любую ее часть, налагающие обязательства на отдельных граждан или влекущие за собой любое изменение территориального статуса. Он обеспечивает военные и военно-морские учреждения. Он принимает бюджет и одобряет все налоги и сборы. Он регулирует денежную систему, банки, торговлю и сообщения. Он издает законы о гражданстве, общественном здравоохранении, индивидуальных правах, образовании, уголовном правосудии и полицейском регулировании, обязанностях и взаимоотношениях провинций и о самом широком круге других предметов. Он осуществляет право легализации или аннулирования имперских постановлений, которые в неотложных обстоятельствах могут издаваться императором с временной силой закона, когда палаты не заседают. Такие постановления не могут вводить никаких изменений в основной закон, налагать постоянное бремя на казну или отчуждать территорию. Они должны издаваться, если вообще издаются, за подписью всех министров, и они теряют свою юридическую силу, если правительство не представляет их нижней палате в течение первых четырех недель ее следующей сессии либо если одна из двух палат отказывает им в своем согласии. Каждая из палат может интерпеллировать министров по всем вопросам в рамках их полномочий, может расследовать административные акты правительства, требовать информации от министров относительно петиций, поданных в палаты, может назначать комиссии, которым министры обязаны предоставлять всю необходимую информацию, и может выражать свои взгляды в форме обращений или резолюций. Любой министр может быть подвергнут импичменту со стороны любой палаты.

IV. Потические партии

526. Расовые элементы в империи. Ключ к политике Австрии дает расовый состав населения империи. В наши дни в результате распространения социализма и других радикальных программ, перешагивающих через расовые и провинциальные границы, наблюдается тенденция к возникновению австрийских партий, избирательные округа которых по сути являются межрасовыми. Тем не менее на выборах 1907 года — первых, проведенных по новому избирательному закону — из двадцати шести партийных объединений, которым удалось получить по меньшей мере одно парламентское место, все, за исключением разве что двух, включали либо однородные расовые группы, либо фракции таких групп. Фундаментально расовый вопрос в Австрии всегда был вопросом «немцы против не-немцев». Первоначальная Австрия была преимущественно немецкой; самым богатым, самым образованным, самым распространенным из расовых элементов в империи сегодня является немецкий; и немцы неизменно исходили из того, что Австрия является и должна быть по сути немецкой страной. С этим предположением негерманское население империи никогда не мирилось; и хотя оно никогда не могло долго или эффективно объединяться против доминирующего германского элемента, оно упорно стремилось каждое по-своему добиваться более полного признания своих интересов и прав.

Национальности, представленные в империи, в целом распадаются на три большие группы: немецкую, славянскую и латинскую. При совокупной численности населения в 26 107 304 человека в 1900 году немцы насчитывали 9 171 614 человек, или несколько более 35 процентов; славяне — 15 690 000 человек, или несколько более 60 процентов; и латиняне — 958 065 человек, или приблизительно 3,7 процента. Немцы, составляющие самую многочисленную из отдельных национальностей, населяют исключительно Верхнюю Австрию, Зальцбург и Форарльберг, большую часть Нижней Австрии, северо-западную Каринтию, север и центр Штирии и Тироля и, по сути, распределены по всей империи гораздо более равномерно, чем любой другой расовый элемент. Славяне делятся на две главные группы: северную и южную. Северная включает чехов и словаков, проживающих главным образом в Богемии и Моравии и насчитывавших в 1900 году 5 955 397 человек; поляков, составляющих компактную массу в 4 252 483 человека в Галиции и Силезии; и русинов численностью 3 381 570 человек в восточной Галиции и на Буковине. Южная славянская группа включает словенцев численностью 1 192 780 человек в Крайне, Герце, Градиске, Истрии и Штирии, а также сербов и хорватов численностью 711 380 человек в Истрии и Далмации. Народы латинского происхождения — это итальянцы и ладины (727 102 человека) в Тироле, Герце, Градиске, Далмации и Триесте, а также румыны (230 963 человека) на Буковине. Внутри многих из упомянутых групп наблюдается скудное выживание политического единства. Существуют немецкие клерикалы, немецкие прогрессисты, немецкие радикалы, немецкие аграрии; точно так же существуют старочехи, младочехи, чешские реалисты, чешские аграрии, чешские клерикалы и чешские радикалы. История австрийских партий за последние пятьдесят лет в значительной степени состоит из рассказов о политической борьбе между несколькими национальностями и о распаде этих национальностей на ошеломляющую толпу крикливых партийных клик.

527. Централисты и федералисты. Более важные из сегодняшних партийных групп ведут свое происхождение от периода формирования в недавней австро-венгерской конституционной истории — 1860–1867 годов. В этот период фундаментальным вопросом в империи была степень централизации, которой было желательно или возможно достичь при переустройстве правительственной системы. С одной стороны стояли централисты, которые связали бы рыхло сплоченные королевства, герцогства и территории империи в единое консолидированное государство. С другой стороны были федералисты, для которых централизация казалась опасной, а также несправедливой по отношению к составляющим империю национальностям. Говоря в целом, немцы при поддержке итальянцев составляли партию централизации; славяне — партию федерализма. Установление конституции 1867 года, равно как и Компромисса с Венгрией в том же году, было достижением централистов, и с завершением этой гигантской задачи постепенно сформировалась компактно организованная политическая партия, известная под разными названиями: Национальная немецкая партия, немецкие либералы или конституционалисты, чьими лозунгами были сохранение конституции и германизация империи. Некоторое время эта партия сохраняла верх полностью, но ее преобладанию угрожали не только недовольные силы федерализма, но и сохраняющаяся напряженность клерикального вопроса, а после 1869 года — междоусобные конфликты. Как было, пожалуй, неизбежно, партия раскололась на два крыла: одно радикальное, а другое умеренное. В первые месяцы 1870 года радикалы под руководством Хаснера находились у власти; но в своем обращении с раздражающими польским и богемским вопросами они потерпели полный крах и 4 апреля уступили место умеренным под премьерством польского графа Потоцкого. Новое министерство стремилось править в духе примирения и при поддержке всех групп, но его успех был скудным. 7 февраля 1871 года было сформировано кабинетное правительство, которое по сути было федералистским, под руководством графа Гогенварта. Однако его децентрализаторская политика носила такой характер, что расовый вопрос грозил разрешиться полным распадом империи, и через восемь месяцев оно было отправлено в отставку.

528. Правление немецких либералов, 1871–1879 гг. С кабинетом, возглавляемым принцем Адольфом Ауэрспергом, немецкие либералы вернулись к власти. Их пребывание у власти затянулось до 1879 года и могло бы продолжиться и после этой даты, если бы не возобновление фракционной борьбы в их рядах. Этот период был отмечен тем, что некоторые обструкционистские группы, в особенности чехи, раскололись изнутри, так что оппозиция, с которой либералам приходилось сталкиваться, была заметно менее эффективной, чем могла бы быть в противном случае. Ни в один момент после 1867 года чехи не соглашались быть представленными в рейхсрате — органе, который они упорно отказывались признавать в качестве легитимно сформированного парламента империи. В начале семидесятых годов возникла партия младочехов, выступавшая за отказ от пассивного сопротивления и замену его парламентской деятельностью в интересах своей расы. Старочехи были не готовы к такому сдвигу в политике, и в 1873 году они сыграли прямиком на руку либеральному правительству, отказавшись участвовать в рассмотрении избирательной реформы, посредством которой выбор представителей был изъят у провинциальных ландтагов и передан четырем классам провинциальных избирательных округов. Для принятия этой меры требовалось большинство в две трети голосов, и если бы чехи пожелали вообще голосовать по ней, они легко могли бы добиться ее поражения. Как бы то ни. было, поправка прошла без труда. Пребывание у власти, которое не смог прервать даже финансовый кризис 1873 года, было тем не менее принесено в жертву из-за фракционных дрязг. Как внутри министерства, так и в рейхсрате господствующая партия раскололась на три группы, и результатом стал роспуск 6 февраля 1879 года министерства и создание нового под председательством графа Тааффе, давно ассоциировавшегося с умеренным элементом. Три месяца спустя Палата представителей была распущена. На последовавших выборах либералы потеряли в общей сложности сорок пять мест, а вместе с ними и свое положение правящей партии как в рейхсрате, так и в нации. Тааффе сохранил пост премьер-министра, но его коллеги-либералы были заменены чехами, поляками, клерикалами и представителями практически всех существовавших групп, кроме немцев.

529. Министерство Тааффе, 1879–1893 гг. — Долгое пребывание у власти министерства графа Тааффе составляет второй период австрийской парламентской истории. Обладая заметно умеренным нравом, Тааффе никогда не был партийным деятелем обычного толка и вступил в должность с честной целью управлять делами нации без учета соображений партии или расы. Утверждение его реконструированного министерства ознаменовалось появлением чешских депутатов впервые на заседаниях национального парламента. Правительство Тааффе опиралось на то, что стало известным как Правые — квазикоалицию поляков, чехов, клерикалов и в целом славянских и консервативных элементов.

Среди различных групп, поддерживавших правительство Тааффе, был ровно один общий интерес, а именно недопущение возвращения к власти немецких либералов. На этом преобладающем соображении и на в остальном расходящихся целях правительственных групп Тааффе построил свою систему. Твердо сохраняя свою решимость не допускать никаких радикальных изменений конституции, он тем не менее щедро оказывал благоволение негерманским национальностям и тем самым ухитрялся продлевать посредством федералистской поддержки существование по сути централистского правительства на протяжении почти полутора десятилетий. Управление государством по большей части сводилось, по сути, к перманентному торгу между исполнительными властями с одной стороны и парламентскими группами с другую, и в ходе этих торгов позиции теряли законодательные палаты, а не правительство. Бюрократия усилила свои позиции, административные органы укрепились, власть императора возвеличилась. Министерство превратилось преимущественно в министерство короны, и вопреки строго соблюдаемым конституционным формам дух абсолютизма был в значительной степени восстановлен.

530. Возрождение немцев: Бадени, 1895–1897 гг. — К окончательному краху режима Тааффе привели различные обстоятельства. Двумя важнейшими из них были отход от дел младочехов и провал нескольких попыток привлечь на сторону правительства умеренных немецких либералов. На выборах 1891 года младочехи получили почти всю квоту мест от Богемии, и в то же время либералы восстановили свои позиции в достаточной степени, чтобы занять положение преобладающей группы численно в нижней палате. Ни одну из этих двух партий не удалось убедить оказать правительство свою поддержку, и в 1891–1893 годах Тааффе тщетно пытался восстановить рабочую коалицию. Наконец, в 1893 году в качестве последней меры правительство решило подорвать оппозицию, особенно немецкий либерализм, путем отмены имущественного ценза для голосования в городах и сельских общинах. Характер законопроекта Тааффе об избирательной реформе 1893 года был объяснен в другом месте, равно как и причина его отклонения. Предвидя поражение этой меры, премьер-министр ушел в отставку 23 октября 1893 года.

Немцы восстановили теперь не свою прежнюю власть, но тем не менее определенную меру контроля. 12 ноября было сформировано под руководством князя Виндишгреца коалиционное министерство, включавшее представителей немецких либералов, поляков и клерикалов, и этот кабинет имел большой успех до тех пор, пока в июне 1895 года он не потерпел крушение из-за выхода либералов из состава кабинета по вопросу языковой реформы в Штирии. После четырех месяцев, пришедшихся на бесцветное министерство графа Кильмансега, граф Бадени стал министром-президентом (4 октября 1895 г.) и сформировал кабинет, состоявший в основном из немецких либералов, но нацеленный на по сути внепартийное управление. Двумя главными задачами, которые легли на плечи министерства Бадени, были реформа избирательной системы и возобновление десятилетнего экономического компромисса с Венгрией, срок действия которого истекал в конце 1897 года. Первая задача была выполнена, весьма неэффективно, посредством избирательного закона 1896 года; вторая же из-за фракционной борьбы не была выполнена вовсе.

531. Языковой вопрос: парламентский тупик. — Выборы 1897 года ознаменовали полный распад как Объединенной немецкой левой, так и коалиции, носившей название Правых. Среди 200 немцев, избранных в Палату, можно было выделить не менее восьми групп, а число групп, представленных в совокупном составе из 425 членов, составляло по меньшей мере двадцать четыре. Из них наиболее влиятельными были младочехи с 60 местами и поляки с 59. Воспользовавшись недавно принятым избирательным законом, социалисты впервые появились в Рейхсрате в общей сложности с 14 местами. Если рассматривать Палату в целом, в ней существовало славяно-клерикальное большинство, хотя и без двух третей, необходимых для принятия поправок к конституции. Радикальные противники правительства были представлены только 51 немецким либералом. Но ни одна из славянских групп не была склонна оказывать свою поддержку иначе как в обмен на полученные услуги. Пытаясь обеспечить себе надежное большинство, правительство Бадени преуспело лишь в том, что создало путаницу в квадрате. Младочехи, чья поддержка казалась незаменимой, поставили непременным условием этой поддержки признание чешского языка официальным языком в Богемии и Моравии, и посредством указов апреля-мая 1897 года правительство взяло на себя труд выполнить это условие. В пределах названных провинций оба языка, чешский и немецкий, были поставлены в официальных целях на равную основу. Единственным результатом, однако, стало то, что немцы, и без того враждебные, встали на путь неизменного парламентского обструкционизма, и еще до конца года кабинет Бадени был вынужден уйти в отставку.

Сменившее его министерство Гаутша предложило сохранить равноправие чешского и немецкого языков в Богемии; вследствие этого немецкие либералы упорствовали в своей обструкционистской политике и заявляли, что будут продолжать ее до тех пор, пока нежелательные указы не будут отменены. 5 марта 1898 года правительство обнародовало временный декрет, согласно которому в одной части Богемии официальным языком должен был быть чешский, в другой — немецкий, а в третьей — оба вместе. Но никто не остался доволен, и министерство подало в отставку. Пришедшее ему на смену коалиционное правительство графа Тун-Гогенштейна работало в интересах примирения, но абсолютно безрезультатно. Парламентские заседания превратились лишь в поводы для демонстрации обструкционной тактики и даже для применения насилия, а законодательная деятельность остановилась. Используя все известные приемы, буйные немецкие партии сделали невозможным принятие даже самых необходимых финансовых законопроектов, и в результате летом 1898 года правительство было вынуждено прибегнуть к той экстраординарной части австрийской конституции, которая обычно известна как Статья 14, согласно которой в отсутствие парламентского законодательства корона уполномочена издавать указы, имеющие силу закона. Период внепарламентского управления, положенный здесь началом, был призван продлиться более шести лет и составить одну из самых примечательных глав в новейшей политической истории.

532. Нижняя точка парламентаризма. — После ухода в отставку министерства Тун-Гогенштейна в конце сентября 1899 года правительство графа Клари-Альдингена отменило языковые декреты; однако парламентская ситуация не улучшилась, поскольку чехи немедленно прибегли к той же обструкционистской тактике, в которой были повинны немцы, и правительством по-прежнему приходилось управлять главным образом на основе Статьи 14. За временным правительством доктора Виттека в конце 1899 года последовало министерство доктора Кёрбера, созданное 20 января 1900 года; но все попытки примирения продолжали оставаться безуспешными. В сентябре 1900 года Рейхсрат был распущен, и распоряжение о новых выборах сопровождалось зловещим заявлением императора о том, что нынешнее обращение к нации станет последним конституционным средством, которое будет применено для преодоления кризиса. На фоне повсеместной депрессии, угроз независимости Венгрии и слухов о надвигающемся государственном перевороте в январе 1901 года прошли выборы. Немецкие партии добились наибольших успехов, но парламентская ситуация существенно не изменилась, и после этого вплоть до своего падения 31 декабря 1904 года министерство Кёрбера продолжало управлять по сути без парламентской помощи. В 1901–1902 годах с помощью различных обещаний премьер-министр побудил борющиеся стороны отложить в сторону свои разногласия настолько, чтобы проголосовать за ежегодные сметы, воинский контингент и некоторые столь необходимые экономические реформы. Но это стало фактически единственным перерывом в шестилетнем тупике.

533. Избирательная реформа и выборы 1907 года. — С формированием второго министерства Гаутша 31 декабря 1904 года было объявлено перемирие, и внимание переключилось на осуществление имперской программы избирательной реформы. От предложенной либерализации избирательного права многие партийные группы непременно выиграли бы, а у других был хотя бы шанс на это; и таким образом получилось, что великий избирательный закон 1907 года прошел через различные стадии в условиях парламентаризма, бывших по существу нормальными. Его продвижение сопровождалось падением в апреле 1906 года министерства Гаутша и шесть недель спустя — падением его временного преемника. Но коалиционным правительством барона Бека (со 2 июня 1906 г. по 8 ноября 1908 г.) проект был доведен до успешного завершения, и в окончательном виде закон был утвержден императором 26 января 1907 года.

За обнародованием нового избирательного закона последовало 14 мая всеобщее голосование, результаты которого могут быть сведены в таблицу, показанную на следующей странице.

Каждая из двадцати шести перечисленных здесь групп сохраняла во время выборов независимую партийную организацию, хотя в Палате представители некоторых из них привыкли действовать в тесном сотрудничестве. На долю клерикалов и консерваторов всех мал пришлось в общей сложности 230 мест; однако среди различных групп этого типа никогда не было достаточной сплоченности, чтобы позволить сформировать компактную консервативную партию. Среди либеральных и радикальных групп отсутствие сплоченности было и остается еще более выраженным. Самой яркой особенностью выборов 1907 года стали успехи, достигнутые социал-демократами и христианскими социалистами, что в значительной степени объясняется распространением избирательного права на не платящее налогов и малоимущее население.

| Seats after election of 1907 | Seats in previous Chamber
Social Democrats | 90 |  | 11 |
Christian Socialists | 67 |  | 26 |
German Clericals | 29 |  | 29 |
German Progressives | 23 |  | 60 |
German Radicals | 24 |  | 46 |
German Agrarians | 21 |  | 4 |
Independent Pan-Germans | 8 |  | 7 |
Pan-Germans | 3 |  | 15 |
Polish Club | 54 |  | 66 |
Polish Radicals | 16 |  | 0 |
Polish Independent Socialists | 3 |  | 0 |
Ruthenes | 28 |  | 9 |
Jewish Zionists | 3 |  | 0 |
Young Czechs | 19 |  | 47 |
Old Czechs | 6 |  | 3 |
Czech Realists | 2 |  | 0 |
Czech Agrarians | 25 |  | 5 |
Czech Clericals | 19 |  | 2 |
Czech Radicals | 10 |  | 8 |
Slovene Clericals | 22 |  | 19 |
Slovene Liberals | 3 |  | 6 |
Italian Liberals | 4 |  | 12 |
Italian Clericals | 10 |  | 6 |
Croats | 9 |  | 7 |
Serbs | 2 |  | 0 |
Roumanians | 5 |  | 4 |

534. Выборы 1911 года. — Перемирие, сопровождавшее выборы 1907 года, продолжалось недолго, и 8 ноября 1908 года министерство барона Бека было вынуждено уйти в отставку под напором немецкого обструкционизма. После трех месяцев пребывания в должности временного премьер-министра барон фон Биенерт, бывший министр внутренних дел, сформировал кабинет, включивший представителей целого ряда партий и проявивший, несмотря на периодические перестановки портфелей, изрядную степень стабильности на протяжении более чем двух лет. В декабре 1910 года чехи и поляки спровоцировали правительственный кризис, в результате которого министерство было реконструировано (9 января 1911 г.) таким образом, чтобы усилить славянский и ослабить германский элемент. Но силы оппозиции не были умиротворенны, и в качестве последнего средства правительство решило пойти на роспуск и обращение к стране. Результаты, однако, оказались совсем не теми, каких желали. На всеобщих выборах, прошедших 13 и 20 июня, христианские социалисты, от которых правительство получало самую последовательную поддержку, потерпели сокрушительное поражение, и 26 июня барон фон Биенерт и его коллеги подали в отставку. Сформированное после этого министерство возглавил барон Гаутш. Однако оно продержалось лишь до 31 октября, после чего сменилось министерством графа Штюркха.

Выборы 1911 года проходили в упорной борьбе. На 551 замещаемое место претендовали 2987 кандидатов, представлявших не менее пятидесяти одной партии и фракции, причем вопреки почти двум третям избирательных округов потребовалось проведение второго тура голосования. Чехи вернулись с не уменьшившейся силой, а немецкие радикалы и прогрессисты добились существенных успехов. Самой примечательной особенностью стала, однако, победа социал-демократов над христианскими социалистами, особенно в столице, где квота депутатов одной партии выросла с десяти до девятнадцати, а другой — сократилась с двадцати до четырех. Следует заметить, что христианские социалисты не являются социалистами в обычном значении этого термина. Партия была основана доктором Люгером несколько лет назад в надежде на то, что, несмотря на установление всеобщего избирательного права в империи, социал-демократам все же удастся помешать завоевать первенство среди немецких партий. Она во многом состоит из клерикалов, и по своему тону и цели она по сути реакционна. Поддерживая активный союз с немецкой клерикальной партией, она умудрялась сдерживать социал-демократию на протяжении большей части периода 1907–1911 годов. Но ей все время мешали внутренние разногласия, и поражение, которое она потерпела на последних выборах, низвело ее, по крайней мере временно, на подчиненное положение.

V. Судебная власть и местное самоуправление

535. Общие принципы: обычные суды. — Вся судебная власть в Австрийской империи осуществляется, а все судебные решения и приговоры приводятся в исполнение от имени императора. Судьи назначаются пожизненно императором или от его имени, и они могут быть смещены с должности только при обстоятельствах, оговоренных законом, и на основании формального судебного приговора. При принятии присяги все судебные чиновники обязаны дать обет ненарушимого соблюдения основных законов. Закон от 21 декабря 1867 года о судебной власти лишает суды права выносить решения о действии надлежащим образом обнародованных статутов, хотя они могут выносить решения о действии имперских указов, фигурирующих в находящихся у них делах. За некоторыми исключениями, установленными законом, разбирательства как по гражданским, так и по уголовным делам должны быть устными и публичными; и во всех делах, влекущих за собой суровые наказания, а также во всех исках, вытекающих из политических преступлений и проступков и правонарушений, совершенных прессой, виновность или невиновность обвиняемого должна определяться судом присяжных.

Согласно закону 1867 года оговаривается, что в Венах должен содержаться Верховный суд по делам справедливости и кассации (Oberste Gerichts- und Kassationshof) для всех королевств и земель, представленных в Рейхсрате, а организация и юрисдикция нижестоящих судов должны определяться законом. Из нижестоящих трибуналов были созданы 9 высших провинциальных судов (Oberlandesgerichte), 74 провинциальных и окружных суда (Landes- und Kreisgerichte) и 96 участковых судов (Bezirksgerichte). Провинциальные и окружные суды, а также участковые суды вместе с группой судов присяжных, действующих при провинциальных и окружных трибуналах, являются судами первой инстанции; высшие провинциальные суды и Верховный суд осуществляют юрисдикцию, которая почти полностью является апелляционной. Существуют также специальные суды для торговой, промышленной, военной, финансовой и других разновидностей юрисдикции.

536. Имперский суд. — В Австрии, как и во Франции и других континентальных странах, дела, затрагивающие управление и административных должностных лиц, изъяты из юрисдикции обычных судов и переданы в ведение специальных административных трибуналов. Законом 1867 года было предусмотрено создание Имперского суда (Reichsgericht) для осуществления окончательного решения в спорах о юрисдикции между двумя рядами судов и в целом по всем спорным вопросам публичного права по подобию Суда по конфликтам во Франции. Имперский суд был организован на основании закона от 18 апреля 1869 года. Он заседает в Венах и состоит из председателя и заместителя председателя, назначаемых императором пожизненно, а также из двенадцати членов и четырех запасных членов, также назначаемых пожизненно императором по представлению Рейхсрата. Он выносит окончательные решения по всем конфликтам компетенции между административными и обычными судебными трибуналами, между провинциальным сеймом и имперскими властями, а также между независимыми публичными властями отдельных провинций империи. Весьма важным в стране, столь доминируемой бюрократией, каковой является Австрия, является наделенное фундаментальным законом право Имперского суда выносить окончательный вердикт по существу всех жалоб граждан, проистекающих из предполагаемого нарушения гарантированных им конституцией политических прав, после того как этот вопрос станет предметом административного решения. Преследуемая при этом цель состоит в том, чтобы предоставить гражданину, который, считая себя лишенным своих конституционных прав, не смог добиться возмещения в административных судах, возможность пересмотра своего дела трибуналом, образованным с особым расчетом на постоянство, независимость и беспристрастность. Однако произвольные административные акты, покрываемые статутом, находятся вне его досягаемости, поскольку, как и все австрийские трибуналы, ему запрещено ставить под сомнение законность должным образом обнародованного закона.

537. Провинциальные правительства: состав сейма. — Каждое из семнадцати политических подразделений империи имеет собственное правительство, созданное на основе его Landesordnung, или провинциальной конституции. Исполнительная власть по делам, считающимся сугубо местными, состоит из провинциального совета, Landesausschuss, состоящего из председателя сейма (назначаемого императором) в качестве председателя ex-officio и от четырех до восьми членов, избираемых различным образом внутри провинции. Имперские же интересы особо представлены в провинции Statthalter или Landespräsident, назначаемым короной и независимым от местного контроля.

Законодательные функции возложены на Landtag, или сейм. Провинциальный сейм современного типа возник в результате действия имперского диплома от 20 октября 1860 года (замененного дипломом от 26 февраля 1861 г.), заменившего древнее собрание сословий, которое в большинстве провинций просуществовало до 1848 года. Начиная с 1860 года сеймы создавались в провинциях одна за другой, пока в конце концов ими не обзавелись все. Изначально сеймы были по существу единообразными как в отношении состава, так и полномочий. Помимо определенных членов ex-officio, они состояли из депутатов, избираемых на шесть лет четырьмя избирательными куриями: крупными землевладельцами, торгово-промышленными палатами, городами и сельскими общинами; и до 1873 года одной из их главных функций было избрание провинциальной делегации в нижнюю палату Рейхсрата. Каждый из семнадцати провинциальных сеймов в его нынешнем виде состоит из одной палаты, и в большинстве случаев этот орган состоит из: (1) архиепископов и епископов католической и православной греческой церквей; (2) ректоров университетов, а в Галиции — ректора технической высшей школы во Львове и президента Академии наук в Кракове; (3) представителей крупных имений, избираемых всеми землевладельцами, уплачивающими земельный налог в размере не менее 100, 200, 400 или 500 крон в зависимости от провинций, в которых расположены их имения; (4) представителей городов, избираемых гражданами, обладающими муниципальными правами или уплачивающими установленную сумму прямых налогов; (5) представителей торгово-промышленных палат, избираемых членами этих органов; и (6) представителей сельских общин, избираемых в восьми провинциях напрямую, а в остальных — косвенно через выборщиков (Wahlmänner), выдвигаемых всеми жителями, уплачивающими прямые налоги в размере 8 крон ежегодно. В некоторых провинциях помимо этого существует общий избирательный класс, состоящий из всех дееспособных подданных мужского пола старше двадцати четырех лет; и имеются некоторые другие вариации, как, например, в Моравии, где по закону от 27 ноября 1905 года была введена пропорциональная система представительства. Сеймы различаются по численности членов от 26 в Форарльберге и 30 в Гёрце и Градиске до 151 в Моравии, 161 в Галиции и 242 в Богемии. Депутаты во всех случаях избираются сроком на шесть лет, а сеймы собираются ежегодно. Но сессия может быть закрыта, а сейм — распущен в любое время председательствующим лицом по указанию императора.

538. Функции сейма. — Полномочия сеймов не перечисляются, а носят остаточный характер. Согласно фундаментальному закону 1867 года оговаривается, что «все вопросы законодательства, кроме тех, которые прямо зарезервированы за Рейхсратом настоящим законом, входят в компетенцию провинциальных сеймов королевств и земель, представленных в Рейхсрате, и конституционно регулируются такими сеймами». В определенных вопросах, естественно имеющих по сути местный характер, сейм может действовать с абсолютной свободой, за исключением того, что в компетенцию императора входит ветирование любых его мер. В других вопросах, таких как образование и финансы, которые подпадают под компетенцию Рейхсрата, полномочия сейма ограничены и носят подчиненный характер. Весьма распространенной политикой было формулирование в Венах общих правил для всей империи, оставляя сеймам задачу разработки местного и конкретного законодательства для исполнения этих правил; хотя вряд ли можно утверждать, что результаты оказались удовлетворительными. Сеймы нередко являются радикальными и даже буйными органами, и имперские власти сочли целесообразным обычно поддерживать пристальный надзор за их деятельностью.

539. Коммуна. — По всей империи жизненно важной единицей местного самоуправления является коммуна. Как и в случае с провинцией, коммуна представляет собой административный район, и одной из ее функций является роль органа центрального правительства в ведении государственных дел. По сути своей, однако, коммуна является автономным организмом, уходящим корнями в местные интересы и традиции. Будучи таковой, она осуществляет широкие полномочия по контролю за жизнью общины. Она обеспечивает безопасность личности и имущества, поддержание местного мира, надзор за движением, начальное и среднее образование и целый ряд других местных интересов. За исключением дел, которыми коммуна управляет как агент имперского правительства, местные власти освобождены от дисциплинарных взысканий со стороны вышестоящих инстанций, и, по правде говоря, выдающийся австрийский авторитет зашел так далеко, что утверждает, будто коммуны Австрии обладают большей независимой компетенцией, чем коммуны любого другого европейского государства.

За исключением некоторых более крупных городов, имеющих специальные конституции, сельские и городские коммуны империи организованы по одному образцу. Исполнительная власть принадлежит выборному комитету, или совету, возглавляемому Vorsteher, или бургомистром, избираемым из числа членов комитета. Vorsteher не может быть смещен центральными органами власти, и они не имеют над ним никакого контроля над его выборами. В некоторых городах место коммунального комитета занимает корпорация. В каждой коммуне имеется собрание (Gemeindevertretung), члены которого избираются на три года (в Галиции на шесть) всеми проживающими там гражданами, являющимися плательщиками прямого налога. Для целей избрания членов собрания избиратели делятся на три класса, почти так же, как при прусской избирательной системе, и это устройство фактически составляет едва ли не единственный не демократический аспект коммунальной конституции. В Галиции, Штирии и Богемии существует также районное собрание, избираемое на три года (в Галиции на шесть) и состоящее из представителей крупных имений, наиболее облагаемых налогом промышленности и торговли, городов и местечков и сельских общин. Делами района управляет комитет этого органа, известный как Bezirksausschuss.

ГЛАВА XXVI

ПРАВИТЕЛЬСТВО И ПАРТИИ ВЕНГРИИ

I. Конституция

540. Древность. — Как по своей древности, так и по приспособляемости к меняющимся условиям конституция Венгерского королевства заслуживает того, чтобы считаться одним из самых замечательных инструментов в своем роде. Подобно фундаментальному закону Англии, она воплощена в лабиринте древних статутов и обычаев и является самобытным творением народа, обладающего редким гением в области политики и государственного управления. С точки зрения документальных источников ее историю можно проследить по меньшей мере до Золотой буллы Андрея II, обнародованной в 1222 году; хотя этот акт, подобно современной ему Великой хартии вольностей в Англии, представлял собой лишь подтверждение национальных вольностей, бывших уже старыми. Под владычеством Габсбургов, начиная с раннего XVI века и далее, основной политический строй и давние законы Венгерского королевства неоднократно гарантировались. Большую часть времени ими на практике пренебрегали; но националистическая стойкость венгерского народа наделила их неограниченной способностью к выживанию, и даже во время реакционной второй четверти XIX века они были лишь приостановлены.

541. Тексты: «Мартовские законы». — По большей части действующая сегодня конституция приняла окончательную форму в серии мер, принятых венгерским парламентом во время восстания 1848 года. Всего в то время был принят тридцать один закон, пересматривающий организацию законодательных палат, расширяющий избирательное право, создающий подотчетный кабинет, отменяющий феодальные пережитки и в целом модернизирующий институты королевства. Широкие линии, оставшиеся неизменными, были теми, что были намечены в древнем конституционном порядке; новые меры лишь дополняли, пересматривали и придавали определенную форму ранее существовавшим законам, обычаям и ревниво оберегаемым правам. Однако не все эти унаследованные конституционные элементы были включены в новые статуты; и по сей день верно то, что в Венгрии, как и в Великобритании, значительная часть конституции никогда не облекалась в письменную форму. Судьба мер 1848 года на какое-то время оказалась неблагоприятной. Австрийское восстановление 1849 года вернуло Венгрию в статус зависимой провинции, и лишь в 1867 году, после семи лет тяжелых экспериментов, конституции 1848 года было снова позволено вступить в силу. Изглайх предполагал в качестве одного из своих фундаментальных положений навсегда гарантию законов, конституции, юридической независимости, свободы и территориальной целостности Венгрии и ее подчиненных земель. И на протяжении всех потрясений и конфликтов, которые принесло прошедшее полугодие в австро-венгерский мир, конституция как королевства, так и империи твердо противостояла каждому удару. Документами, в которых главным образом содержится письменная конституция, являются: (1) Закон III 1848 года о формировании ответственного венгерского министерства; (2) Закон IV 1848 года о ежегодных сессиях сейма; (3) Закон XXXIII 1874 года о модификации и поправке к Закону V 1848 года и Трансильванскому закону II 1848 года; и (4) Закон VII 1885 года, изменяющий организацию Палаты магнатов.

II. Корона и министерство

542. Действующая исполнительная власть. — Конституционные положения, касающиеся исполнительной ветви венгерского правительства, изложены главным образом в Законе III 1848 года «о формировании ответственного венгерского министерства». Король обретает свое положение ipso jure, в силу того что является императором Австрии, без необходимости совершения какого-либо отдельного акта публичного права. В течение шести месяцев после своего восшествия на престол в Венах он коронуется как монарх Венгрии в Будапеште на специальной церемонии, в которой используется корона, присланная папой Сильвестром II более тысячи лет назад королю Иштвану. Новый государственный деятель обязан представить парламенту «вступительное свидетельство», а также принести коронационную присягу в том, что он будет поддерживать основные законы и свободы страны; и оба эти документа включены в число официально опубликованных документов государства. Весь процесс в значительной степени носит характер договорного соглашения между нацией и сувереном.

Как и в Австрии, полномочия короны осуществляются в значительной степени через министерство. И в силу особых гарантий в венгерских законах против королевского деспотизма, а также почти непрерывного отсутствия короля в пределах государства министерство в Будапеште не только составляет венгерскую исполнительную власть в любом реальном смысле, но и действует на гораздо более чисто парламентской основе, нежели его аналог в Венах. «Его Величество, — гласит закон 1848 года, — осуществляет исполнительную власть в соответствии с законом через независимое венгерское министерство, и ни один указ, приказ, решение или назначение не имеют силы, если они не заcвидетельствованы подписью одного из министров, проживающих в Будапеште». Каждая мера короны должна быть скреплена подписью министра; и каждый министр непосредственно и реально отвечает перед парламентом за все свои официальные действия.

543. Состав и статус министерства. — Министерство состоит из председателя совета, или премьер-министра, и глав девяти ведомств, а именно: финансов, национальной обороны, внутренних дел, просвещения и религиозных культов, юстиции, промышленности и торговли, сельского хозяйства, министерства по делам Хорватии и Славонии и министерства при персоне короля. Последнее из упомянутых ведомств существует в силу конституционного требования о том, что «один из министров всегда должен находиться при особе Его Величества и принимать участие во всех делах, которые являются общими для Венгрии и наследственных провинций, и в таких делах он должен под своей ответственностью представлять Венгрию». Все министры назначаются королем по представлению премьер-министра. Все они имеют места в парламенте и должны быть выслушаны в любой палате, когда пожелают выступить. Более того, они обязаны посещать заседания любой палаты по требованию, представлять официальные бумаги для изучения и давать «надлежащие объяснения» относительно правительственной политики. Они могут быть преданы суду импичмента по вотуму большинства нижней палаты, в каковой ситуации судебное разбирательство проводится перед трибуналом из двенадцати судей, избираемых тайным голосованием верхней палатой из числа собственных членов. Однако, поскольку нижняя палата приобрела право простым вотумом недоверия принуждать кабинет к отставке, право импичмента имеет на практике небольшую ценность. Министерство обязано представлять раз в год нижней палате для ее рассмотрения и утверждения отчет о доходах и потребностях страны, а также отчет о доходах, которыми оно управляло в течение прошедших двенадцати месяцев.

III. Парламент — избирательная система

544. Палата магнатов. — Венгерский парламент состоит из двух палат, официальными наименованиями которых являются Förendihaz — Палата, или собрание, магнатов — и Képviselöház, или Палата депутатов. Верхняя палата по сути является продолжением древней Палаты магнатов, которая в XVI веке стала заседать отдельно как аристократический орган, состоящий из великих сановников королевства, католического епископата (а также после 1792 года православной греческой церкви), «верховных судов» и совершеннолетних сыновей титулованных семейств. Реформы 1848 года не затронули эту палату, хотя ее состав был немного изменен в 1885 году. На сессии 1910–1911 годов она насчитывала 16 эрцгерцогов из королевской семьи (восемнадцати лет и старше); 15 государственных сановников; 2 председателя высших апелляционных судов; 42 архиепископа и епископа римско-католической и греко-православной церквей; 13 представителей лютеранского, кальвинистского и унитарианского вероисповеданий; 236 членов потомственной аристократии (то есть тех из всего числа дворян, кто платит земельный налог в размере не менее 6000 крон ежегодно); 3 членов, избранных провинциальным сеймом Хорватии; и 60 пожизненных пэров, назначенных короной или избранных самой Палатой магнатов — в общей сложности 387. Следовательно, состав членов чрезвычайно сложен, опираясь на различные принципы наследственного права, квалификации ex-officio, королевского назначения и выборов. На практике верхняя палата явно подчинена нижней, перед которой одной ответственны министры. Любой член может приобрести посредством надлежащей процедуры выборов место в нижней палате, и это привилегия, которой более амбициозные пэры не преминут воспользоваться. При избрании в нижнюю палату право пэра заседать в верхней палате, разумеется, приостанавливается; но когда срок службы в народной ветви истекает, прежнее право автоматически возобновляется.

545. Палата депутатов: избирательное право. — Согласно закону 1848 года, измененному в 1874 году, оговаривается, что Палата депутатов, исторически происходящая от древней Палаты нунциев, должна состоять из 453 членов, «которые пользуются равным правом голоса и которые избираются в соответствии с распределением, произведенным на основе населения, территории и экономических условий». Из общего числа членов 413 являются представителями собственно Венгрии и 40 — делегатами зависимого королевства Хорватии, Славонии и Далмации. Это королевство обладает собственными органами управления, включая однопалатный сейм, осуществляющий независимую законодательную власть во всех внутренних делах. Его сорок депутатов принимают участие в разбирательствах в Будапеште только тогда, когда на рассмотрении находятся вопросы, представляющие общий интерес для всех стран короны святого Иштвана, такие как вопросы, относящиеся к финансам, войне, путям сообщения и отношениям с Австрией.

Выборы депутатов регулируются подробным статутом от 10 ноября 1874 года, которым были увековечены основы избирательного закона 1848 года. В отношении процедуры система была дополнительно изменена мерой 1899 года. Цензы для осуществления избирательного права основываются на возрасте, имуществе, налогообложении, профессии, должностном положении и родовых привилегиях. Номинально либеральные, на практике они являются пресловуто нелиберальными. Предписанный возраст для избирателя составляет двадцать лет, если сравнивать с двадцатью четырьмя годами в Австрии; но цензы, основанные на владении имуществом, настолько обременительны, что они с лихвой перевешивают заложенную в них либеральность. Эти цензы — слишком сложные, чтобы перечислять их здесь, — варьируются в зависимости от того, проистекают ли они из капитала, промышленности, рода занятий или владения имуществом. При небольших ограничениях правом голоса обладают независимо от имущества или дохода члены Венгерской академии наук, профессора, нотариусы, инженеры, хирурги, аптекари, выпускники сельскохозяйственных училищ, лесоводы, священнослужители, капелланы и учителя. С другой стороны, государственные чиновники, военнослужащие срочной службы, таможенные служащие и полиция не имеют права голоса; служащие, рабочие-ученики и сельскохозяйственные рабочие тщательно исключены; имеются и обычные дисквалификации за преступления, банкротство, опекунство и лишение прав по судебному решению. При совокупном населении приблизительно в 20 000 000 человек сегодня насчитывается не более 1 100 000 избирателей.

546. Владычество мадьяр. — Объяснение этого положения дел следует искать в этнографическом составе населения Венгрии. Подобно Австрии, Венгрия содержит смесь рас и национальностей. Первоначальными венграми являются мадьяры, и мадьярским элементом всегда предпринимались попытки сохранить по отношению к связанным с ними немецким и славянским народам абсолютное превосходство социальной, экономической и политической власти. Мадьяры занимают почти исключительно наиболее привлекательную часть страны, то есть великую центральную равнину, пересекаемую Дунаем и Тиссой, где они решительно преобладают в целых девятнадцати комитатах. Вокруг них сплотились и находятся в более или менее непосредственном контакте с родственными народами за пределами границ немцы и славяне — словаки в северных горах, русины на склонах Карпат, сербы на юго-востоке и хорваты на юго-западе. Когда проводилась перепись 1900 года, общая численность населения Венгрии (включая Хорватию и Славонию) составляла 19 254 559 человек. Из этого числа 8 742 301 человек были мадьярами; 8 029 316 — славянами; 2 135 181 — немцами; и 397 761 — представителями различных мелких расовых групп. Иными словами, мадьяр насчитывалось 8 742 301 человек; не-мадьяр — 10 512 258. Фундаментальный изъян венгерского электората заключается в том, что он был сформирован и намеренно поддерживается в интересах расы, которая количественно составляет лишь 45,4 процента населения страны. Настолько искусно, поистине, избирательные цензы и избирательные процедуры были разработаны в мадьярских интересах, что не-мадьярское большинство имеет лишь скудное представительство и еще меньшее влияние в Будапеште. Даже в собственной Венгрии электорат в 1906 году составлял лишь 24,4 процента мужского населения старше двадцати лет; и несмотря на упомянутые дисквалификации, четверть голосующих мужчин являются чиновниками или служащими государства.

547. Требование избирательной реформы: Законопроект об избирательной реформе 1908 года. — В последние годы, особенно после австрийской избирательной реформы 1906–1907 годов, в Венгрии нарастало настойчивое требование о том, чтобы мадьярская парламентская гегемония была сокрушена или чтобы не-мадьярским народам была по крайней мере обеспечена некая пропорциональная доля политического влияния. Еще в 1905 году повторение законодательных тупиков в Будапеште побудило Франца Иосифа объединиться с демократическими элементами королевства и заявить о всеобщем избирательном праве; и в законодательной программе правительства Фейервари, обнародованной 28 октября 1905 года, первое место было отведено именно этой реформе. Опасаясь затопления народной палаты славянами и немцами, мадьяры неуклонно выступали против любых изменений, и на время простой угрозы со стороны правительства оказалось достаточно для восстановления сносных, если не нормальных, парламентских условий. Коалиционный кабинет Векерле 1900 года объявил избирательную реформу одной из своих планируемых задач, но по мере прохождения времени стало очевидно, что никаких решительных действий предпринято не будет. В течение 1907 и 1908 годов частыми были бурные демонстрации разочарованной публики, и наконец 11 ноября 1908 года граф Андраши, министр внутренних дел, внес в Палату долгожданный законопроект об избирательной реформе.

Эта мера сильно отстала от общественных ожиданий. Она была составлена, как сам граф Андраши признавал, таким образом, чтобы «не ставить под угрозу мадьярский характер венгерского государства». Некоторым образом она признавала всеобщее избирательное право. Но в целях сохранения мадьярской гегемонии она накладывала на осуществление избирательного права такое множество ограничений и придавала множественному голосованию такой суммарный вес, что ее уступки расценивались теми, кому они предназначались во благо, как практически бесполезные. Существенными положениями меры были: (1) граждане, не умеющие читать и писать по-мадьярски, должны быть исключены из прямого голосования, хотя они могли избирать одного выборщика на каждые десять человек из своего числа, и каждый избранный таким образом выборщик имел право на один голос; (2) каждый гражданин мужского пола, умеющий читать и писать по-мадьярски, должен наделяться по достижении двадцати четырех лет и выполнения требования о проживании в течение двенадцати месяцев одним голосом; (3) избиратели, окончившие четыре класса средней школы или уплачивающие ежегодно прямой налог в размере не менее двадцати крон ($4,16) либо выполняющие различные другие условия, должны иметь право на два голоса; и (4) избиратели, завершившие курс среднего образования или уплачивающие прямой налог в размере 100 крон (приблизительно $21), должны обладать тремя голосами. Как и прежде, голосование должно быть устным и публичным. Во введении к закону цинично отмечалось, что «тайное голосование защищает избирателей в зависимом положении лишь постольку, поскольку они нарушают свои обещания под покровом секретности». Было объявлено, что за принятием законопроекта последует представление схемы перераспределения мест.

548. Отклонение законопроекта. — Согласно подсчетам Neue Freie Presse, эффектом этой меры стало бы увеличение общего числа избирателей с 1 100 000 до 2 600 000 человек, а числа голосов — примерно до 4 000 000. Число лиц, имеющих право на три голоса, оценивалось в 200 000; на два голоса — в 860 000; на один голос — в 1 530 000; не имеющих права голоса — в 1 270 000. В общей сложности 1 060 000 человек в первых двух классах подали бы 2 320 000 голосов; в общей сложности 2 800 000 в последних двух — подали бы 1 530 000 голосов. Число лиц, участвующих в парламентских выборах, увеличилось бы более чем вдвое, но политическая власть осталась бы там, где она уже находилась. Эта мера действительно способствовала бы укреплению мадьярских позиций, и хотя немцы выиграли бы от нее в некоторой степени, славяне в значительной мере утратили бы ту власть, которой они обладают в настоящее время. Поскольку схема основывалась на причудливой разработке образовательного ценза, она сразу же была признана как внутри королевства, так и за его пределами инструментом преднамеренного мадьярского господства. Среди славянского населения уровень неграмотности таков, что число лиц, способных добиться обладания хотя бы одним прямым голосом, было бы ничтожно малым. Социалисты и радикальные и славянские элементы в целом заклеймили эту схему как чистую карикатуру на всеобщее, равное и прямое избирательное право, требования которого звучали.

С внесением законопроекта парламентские разногласия вспыхнули с новой силой, и в течение 1909 года возник тупик, который эффективно препятствовал принятию даже необходимых финансовых мер. В январе 1910 года суверену наконец удалось добиться формирования нового министерства под председательством графа Хедервари, и в программе этого правительства введение всеобщего избирательного права заняло важнейшее место. 26 июня 1910 года тронная речь на открытии новоизбранного парламента объявила, что законопроект об избирательном праве будет представлен «на основе всеобщего избирательного права и при полном сохранении унитарного национального характера венгерского государства». Различные обстоятельства действовали совместно, однако, затягивая дело, и несмотря на неоднократно выражаемый сувереном интерес к реформе, никаких шагов до сих пор не предпринято. Венгерское избирательное право остается самым нелиберальным и самым архаичным в Европе. Расовая ситуация кажется совершенно исключающей возможность реформы, которая была бы во всех отношениях удовлетворительной; более того, она кажется почти исключающей саму возможность реформы. И все же вряд ли можно сомневаться в том, что давление будет продолжаться до тех пор, пока со временем нынешняя неадекватная система не будет подвергнута капитальному пересмотру.

549. Избирательная процедура. — Выборы проводятся в каждом городе или комитате (округе) центральным избирательным комитетом в составе не менее двенадцати членов, избираемых муниципальным советом города или общим советом комитата. Список избирателей в каждом округе составляется подкомитетом этого органа. Когда предстоят выборы, министр внутренних дел за тридцать дней назначает десятидневный период, в течение которого должно быть завершено голосование. Как и в Великобритании, выборы происходят не одновременно, и кандидат, потерпевший поражение в одном округе, может баллотироваться и, возможно, преуспеть в другом. Однако все голосование в конкретном городе или комитате завершается в течение одного дня. Кандидаты могут выдвигаться любыми десятью избирателями округа, а о выдвижении кандидатур может быть заявлено за тридцать минут до начала голосования (восемь часов утра).

Голосование везде является публичным и устным. Каждый избиратель после называния своего имени и установления личности просто громогласно объявляет имя кандидата, за которого он желает подать свой голос. Если ни один кандидат не получает абсолютного большинства, центральный комитет назначает дату (не менее чем через четырнадцать дней) второго тура голосования, в ходе которого борьба разворачивается между двумя кандидатами, набравшими наибольшее число голосов в первом туре. До принятия закона 1899 года, определявшего юрисдикцию в избирательных вопросах, венгерские выборы носили бурный и нередко скандальный характер. Однако, начиная с выборов 1901 года, избирательные манеры продемонстрировали значительное улучшение; хотя идеальные условия вряд ли могут быть достигнуты до тех пор, пока устное голосование не будет заменено тайным бюллетенем. Любой избиратель, достигший двадцати четырех лет, зарегистрированный в качестве избирателя и способный говорить по-мадьярски (официальный язык венгерских парламентских заседаний), имеет право баллотироваться в качестве кандидата. Депутаты получают жалованье в размере 4800 крон в год с пособием на квартплату в размере 1600 крон.

550. Организация парламента и процедура. —Национальный парламент собирается на регулярную сессию один раз в год в Будапеште. После всеобщих выборов Палата депутатов собирается под председательством своего старейшего члена по истечении срока (не превышающего тридцати дней), установленного королевскими грамотами о созыве. Поскольку Палата магнатов созывается короной на ту же дату, все члены направляются во королевский дворец, чтобы выслушать тронную речь, с которой выступает король лично или специально назначенный королевский комиссар. [702] Затем нижняя палата утверждает действительность избрания своих членов, хотя по закону 1899 года фактическое осуществление этой юрисдикции в значительной степени возложено на Королевский высший суд. [703] Председатель и вице-председатель Палаты магнатов назначаются королем из числа членов этой палаты; секретари избираются палатой из числа ее собственных членов тайным голосованием. Нижняя палата избирает из числа своих членов всех своих должностных лиц — председателя, двух вице-председателей и ряд секретарей. Председатели обеих палат выбираются на весь период работы парламента; все остальные должностные лица выбираются ежегодно в начале сессии.

Каждая палата уполномочена на своей первой ежегодной сессии после выборов принять порядок ведения дел и установить необходимые правила для поддержания мира и порядка в ходе своих дебатов. Председатель при содействии сережантов по оружию отвечает за строгое соблюдение всех таких правил. Заседания обеих палат должны быть открытыми, но зрители, нарушающие ход заседаний, могут быть удалены. Максимальный срок полномочий парламента был увеличен в 1886 году с трех лет до пяти. В компетенцию короля входит, однако, не только продлевать или откладывать ежегодную сессию, но и распускать нижнюю палату до истечения пятилетнего периода. В случае роспуска должны быть отданы распоряжения о проведении национальных выборов, причем эти распоряжения должны быть рассчитаны по времени так, чтобы новый парламент мог собраться не позднее чем через три месяца после роспуска. И существует дальнейшее требование о том, что в случае роспуска до того, как будет принят бюджет на предстоящий год, созыв нового парламента должен быть обеспечен в такой срок, который позволит рассмотреть смету на следующий год до окончания текущего года.

551. Полномочия парламента: парламентская система. —В венгерской конституционной системе парламент в весьма подлинном смысле является верховным. Король может осуществлять свои прерогативы только через министров, которые подотчетны нижней палате, и все вопросы, относящиеся к благосостоянию государства, входят в компетенцию законодательной ветви власти. Внутри парламента преобладает Палата депутатов. Помимо короля и кабинета, только она обладает правом законодательной инициативы; и оппозиция, с которой Палата магнатов может быть склонна встречать ее меры, неизменно тает после того, как было продемонстрировано мнение. Простым большинством голосов в нижней палате министр может быть привлечен к ответственности за взяточничество, халатность или любое действие, наносящее ущерб независимости страны, конституции, личной свободе или имущественным правам. Суд проходит перед трибуналом, состоящим из лиц, избранных тайным голосованием Палатой магнатов из числа ее собственных членов. Для этой цели требуется избрать в общей сложности тридцать шесть членов. Из этого числа двенадцать могут быть отведены комиссией нижней палаты по импичменту, а еще двенадцать — министром или министрами, в отношении которых возбуждено дело. Оставшиеся лица, числом не менее двенадцати, судят дело. Процедура должна быть публичной, а наказание — «установленным соразмерно совершенному правонарушению». [704]

Утверждение, которое иногда высказывается, что парламентская система действует в настоящее время в королевстве Венгрия в большей степени, чем в любой другой континентальной стране, требует оговорок. Номинально, правда, неблагоприятное голосование в Депутатах по правительственной мере или действию влечет за собой отставку министра или всего кабинета, если только корона не желает распустить Палату и обратиться к стране; и ни один крупный правительственный проект не может быть проведен без одобрения парламента. Практические условия в королевстве, однако, никогда не были благоприятными для нормального функционирования парламентаризма. Во-первых, сам парламент никоим образом не является представительным для нации в целом. Во-вторых, заседания этого органа нередко носят столь бурный характер, что в течение месяцев основные принципы парламентаризма безнадежно подрываются. Наконец, и это самое главное, ни в один период истории королевства не было двух крупных партий, борющихся на относительно равных условиях за господство в государстве, каждая из которых находится в положении, позволяющем взять на себя руководство правительством при поражении или кратковременном замешательстве другой. С 1867 по 1875 год, как будет показано, существовала лишь одна партия (возглавляемая Деаком), которая приняла Соглашение и поэтому могла быть наделена властью; а с 1875 года по сей день существовала лишь одна крупная партия — Либеральная, временами распадавшаяся на группы и осаждаемая более или менее влиятельными консервативными элементами, но всегда достаточно сплоченная и мощная, чтобы сохранять контроль над правительством. В этих условиях на практике получалось так, что кабинеты неоднократно уходили в отставку из-за падения популярности, внутренних разногласий или по просьбе суверена и лишь крайне редко вследствие неблагоприятного голосования в парламенте.

IV. Потические партии

552. Вопрос об Ausgleich (Соглашении). —На протяжении полувека история партий в Венгрии строилась вокруг двух преобладающих проблем: во-первых, поддержания Соглашения с Австрией и, во-вторых, сохранения политического преобладания мадьяр. Из них первая была более фундаментальной, поскольку преобладание мадьяр было и остается свершившимся фактом, и в вопросе увековечения этого преобладания среди самих правящих мадьяр не может быть никаких принципиальных разногласий. Вопрос, по которому те слои населения, которые наделены политической властью (и которые, следовательно, составляют политические партии в истинном смысле), всегда были наиболее склонны разделяться, — это вопрос об увековечении и характере Ausgleich. Говоря в целом, в отношении этого предмета регулярно существовали две школы мнений. С одной стороны, были люди, которые принимали условия 1867 года и утверждали, что благодаря им Венгрия, далеко не отказавшись ни от каких из своих жизненно важных интересов, приобрела влияние и престиж, которыми она не могла бы обладать в противном случае. И с другой стороны, были те, кто видел в Ausgleich лишь отказ от национального достоинства и кто поэтому предпочел бы полностью пересмотреть это соглашение или даже аннулировать его вовсе. Под различными названиями и действуя разными методами, партии королевства неизменно принимали ту или иную из этих позиций.

553. Формирование Либеральной партии. —Как уже отмечалось, Соглашение было проведено через венгерский парламент в 1867 году партией Деака. Ей противостояли левые, которые выступали за сохранение какого-либо союза с Австрией исключительно через корону. Первый кабинет, сформированный в рамках нового устройства под председательством графа Андраши, состоял из членов партии Деака, и на национальных выборах 1869 года эта партия получила солидное, хотя и с трудом завоеванное большинство. В 1871 году Андраши подал в отставку, чтобы стать преемником графа Бейста в совместном министерстве иностранных дел в Веене, а два года спустя сам Деак, будучи уже в преклонном возрасте, отошел от активной политической жизни. В Венгрии последовала эпоха политической нестабильности, в ходе которой часто менялись кабинеты, финансы приходили в расстройство, а законодательство носило скудный и бессистемный характер. Партия Деака распалась, и, если бы не тот факт, что левые постепенно отказались от своего стремления свергнуть Ausgleich, результатом вполне мог бы стать конституционный кризис, если не война. Так или иначе, когда в феврале 1875 года лидер левых Кальман Тиса публично признал переход своей партии на позиции австрийской унии, осколки партии Деака легко объединились с левыми, образовав великую Либеральную партию, которой судьбы Венгрии направлялись почти беспрерывно до настоящего дня. За исключением последователей Кошута, по сути непримиримых, мадьяры теперь объединились в поддержке той или иной формы союза с Австрией, и большинство из них на тот момент были довольны тем, чтобы придерживаться соглашения 1867 года. До конца 1875 года Тиса утвердился во главе либерального кабинета, и с того времени до своего падения в марте 1890 года он неизменно оставался реальным правителем Венгрии.

554. Либеральное преобладание: Тиса, Сапари, Векерле и Банффи. —Основной политикой Тисы было превращение многоязычного Венгерского королевства в централизованное и гомогенное мадьярское государство, и для достижения этой цели он не колеблясь использовал самые безжалостные, а иногда и неразборчивые в средствах методы. Будучи номинально либералом, он систематически попирал принципы либерализма. Однако расстроенной стране его сильное правление принесло немалую пользу, особенно в отношении экономических условий. Он неизменно поддерживал Соглашение 1867 года; но когда в 1877 году истек срок действия торгового договора между двумя половинами монархии, он сумел добиться для Венгрии дополнительных преимуществ, среди которых было преобразование Австрийского национального банка в совместное учреждение двух государств. Оппозиция режиму Тисы исходила главным образом из двух источников: партии независимости Кошута, которая все еще цеплялась за принципы 1848 года, и Национальной партии во главе с блестящим оратором графом Альбертом Аппоньи, отличавшейся от группы независимости, с одной стороны, своим временным смирением с Ausgleich, а от либералов — с другой, еще более энтузиастической приверженностью мадьяризации. В Вене Тису считали незаменимым; но растущее недовольство в Венгрии подорвало его позиции, и 13 марта 1890 года он ушел в отставку.

С падением Тисы начался период недолговечных кабинетов, историю которых было бы нецелесообразно пытаться пересказывать в деталях. Либеральная партия продолжала удерживать контроль, поскольку не появилось никакой соперничающей группы, обладающей достаточной силой, чтобы согнать ее с власти. Но появление ряда вопросов, затрагивающих отношения церкви и государства, внесло в политическую обстановку множество новых элементов и вызвало частые перестановки внутри министерской группы. За кабинетом графа Сапари, сменившего кабинета Тисы, 21 ноября 1892 года последовал кабинет д-ра Шандора Векерле, а за ним, в свою очередь, после принятия ряда религиозных законопроектов, 11 января 1895 года последовал кабинет под председательством барона Банффи. На выборах 1896 года либералы одержали сокрушительную победу, получив в нижней палате большинство два к одному. Национальный контингент сократился с 57 до 35 человек.

555. Эпоха парламентского обструкционизма. —Период деятельности министерства Банффи (январь 1895 г. — февраль 1899 г.) был одним из самых бурных в истории венгерского парламента. В конце 1897 года автоматически подошло к концу десятилетнее экономическое соглашение с Австрией, и, несмотря на все усилия, правительство оказалось не в состоянии добиться от парламента одобрения возобновления этого соглашения. В течение двух лет подряд действующее соглашение продлевалось на временной основе каждый раз на двенадцать месяцев. Лишь в период министерства Селля, вступившего в должность в феврале 1899 года, было проголосовано возобновление соглашения на срок до 1907 года. В Венгрии нет конституционного положения, эквивалентного Статье 14 конституции Австрии, но в 1897–1899 годах полный паралич законодательной деятельности в Будапеште подтолкнул премьер-министра Банффи к политике управления посредством декретов, очень похожей на ту, которая в то же время применялась в Вене. Все это время правительство располагало солидным большинством, но обструкционистская тактика группы независимости, националистов Аппоньи и клерикалов была такова, что нормальное законодательное proceso оказалось невозможным. При режиме Селля (февраль 1899 г. — май 1903 г.), который был выходцем из старой группы Деака, конституционализм был восстановлен, а либералы, оттолкнутые автократическими мерами Банффи, были возвращены к поддержке правительства. Парламентская обструкция со стороны националистов также уменьшилась, поскольку главной целью сторонников Аппоньи было изгнание Банффи из власти.

Кратковременный кабинет графа Куэн-Хедервари (с 1 мая по 29 сентября 1903 года) сменился кабинетом под председательством графа Иштвана [Стивена] Тисы, сына Кальмана Тисы, премьер-министра с 1875 по 1890 год. Главной задачей министерства младшего Тисы было осуществление договоренности, согласно которой венгерская армия, оставаясь по сути венгерской, не должна была терять в боеспособности как составная часть военных сил дуалистической монархии. В ходе парламентского обсуждения этого вопроса обструкция правительственным предложениям вновь приобрела такую силу, что при привычных правилах процедуры принятие каких-либо мер стало невозможным. 18 ноября 1904 года оппозиция закричала законопроект об изменении регламента палаты, призванный пресечь обструкцию, и не позволила проводить по нему никаких дебатов; после чего председатель Палаты объявил законопроект принятым и отложил заседание палаты до 13 декабря, а впоследствии до 5 января 1905 года. Оппозиция теперь располагала 190 голосами из 451. Когда наступила дата возобновления заседаний, члены обструкционистских групп ворвались в здание парламента и своими действиями по разрушению мебели сделали проведение сессии на время невозможным. С чувством отвращения Тиса обратился к стране, но потерпел сокрушительное поражение. Правительство получило лишь 152 места. Партия независимости Кошута получила 163 места; либеральные диссиденты во главе с Андраши — 23; клерикальная Народная партия — 23; группа Банффи — 11 и немадьярские национальности — 8. Тиса пытался уйти в отставку, но лишь 17 июня 1905 года суверен принял его прошение.

556. Частичный триумф правительства. —Раздраженный затяжным и во многих отношениях неоправданным характером парламентского тупика, Франц Иосиф решил учредить по существу внеконституционный кабинет, который сумел бы тем или иным образом обойти оппозицию, а также начать движение, направленное на коренное изменение венгерских парламентских условий путем введения всеобщего избирательного права. При министерстве барона Фейервари, сформированном 21 июня 1905 года, начался период откровенно деспотического правления. Парламент неоднократно распускался, и посредством цензуры прессы, усмирения городов силой и увольнения чиновников мадьярское население заставили недвусмысленно почувствовать тяжесть королевского гнева. Некоторое время оказывалось упорное сопротивление, но со временем угроза избирательной реформы сломила боевой дух оппозиции. Внешне видимость сопротивления сохранялась, но после первых месяцев 1906 года можно сказать, что правительство вновь прочно держало ситуацию под контролем. Два события упомянутого года придали особую выразительность глубоким переменам в политической обстановке, которые породил период конфликта. Первым было формирование под руководством либерального лидера д-ра Векерле коалиционного кабинета, включившего в себя поистине целую плеяду венгерских государственных деятелей, включая Ференца Кошута, графа Андраши и графа Аппоньи. Вторым событием стало почти полное уничтожение на последовавших национальных выборах старой Либеральной партии и замещение ее в роли политического гегемона Партией независимости Кошута. Число мест, завоеванных этой стремительно развивающейся партией, составило 250, то есть более половины от общего числа мест в Палате.

557. Возобновление парламентского конфликта. —Кабинет Векерле вступил в должность с обещанием провести избирательную реформу, хотя на самом деле этот вопрос вызывал у него лишь слабый интерес. В 1908 году, как уже рассказывалось, под давлением общественности он был вынужден представить новый избирательный проект; [705] однако этот проект был целиком задуман в мадьярских интересах и не затрагивал реальной проблемы. Совершенно закономерно, что он не был принят. Между тем правительство впало в безнадежные разногласия по вопросу о том, должно ли Венгерское королевство дать согласие на возобновление устава Австро-Венгерского банка (срок действия которого истекал 31 декабря 1910 года) или отстаивать учреждение отдельного Венгерского банка, и 27 апреля 1909 года премьер-министр Векерле подал в отставку. По настоянию монарха он согласился оставаться на посту до тех пор, пока не будет сформировано новое министерство, что на практике затянулось до 17 января 1910 года. К проблеме Банка добавилась еще более щекотливая проблема, а именно мадьяризации венгерских полков. Крайние требования в вопросе мадьяризации исходили, разумеется, от Партии независимости, хотя по этому вопросу сама партия раскололась на две фракции: экстремистов возглавлял Юст, а более умеренный элемент — Кошут. Коалиция окончательно распалась; министерство Векерле влачило существование лишь потому, что в течение многих месяцев не удавалось собрать другое им на смену. Год 1909 прошел даже без принятия бюджета.

17 января 1910 года граф Хедервари преуспел в формировании кабинета, после чего в политической борьбе наступило затишье. На июньских выборах правительство, представлявшее фактически возрожденную Либеральную партию, получило 246 мест, в то время как оба крыла Партии независимости завоевали вместе лишь 85. Число клерикалов сократилось до 13, а немадьяр — до 7. Под руководством Иштвана Тисы в начале 1910 года была организована так называемая «Национальная партия труда», которая благодаря акценту на стремление к практическим результатам привлекла к себе широкие круги нации. Правительством Хедервари было объявлено, что избирательное право будет реформировано таким образом, чтобы сохранить исторический характер мадьярского государства без использования множественного голоса; однако ожесточение мадьярских настроений по этому вопросу по-прежнему исключало любую возможность действий. Трудности, постоянно испытываемые министерством Хедервари, достигли кульминации зимой 1911–1912 годов, когда отношения между Австрией и Венгрией накалились настолько, что император Франц Иосиф пригрозил отречением, если не будут урегулированы нерешенные проблемы. Самый острый вопрос касался принятия нового положения о вооруженных силах, однако на заднем плане вырисовывалась проблема избирательной реформы. Отставка кабинета Хедервари 7 марта 1912 года и приход к власти министерства под председательством д-ра де Лукача слабо повлияли на обстановку. Новый премьер-министр дал понять, что будет добиваться избирательной реформы, и по этой части его программы с ним немедленно вступили в жесткий спор аристократия, дворянство, Палата магнатов и все приверженцы Андраши, Аппоньи и Кошута с заранее обдуманной целью запугать правительство и особенно императора-короля, заставив их отказаться от любых планов посягательства на существующий избирательный порядок. В первые месяцы работы этого министерства попытки премьера достичь рабочего соглашения с силами оппозиции увенчались лишь умеренным успехом. [706]

V. Судебная власть и местное самоуправление

558. Право и правосудие. —Законодательство Венгрии, подобно английскому, является продуктом долгого непрерывного развития. В своей основе оно состоит из общего права средневекового периода (впервые кодифицированного юристом Вербёци в XVI веке), расширенного и модернизированного в более недавние времена, особенно после реформ 1867 года, так что то, что изначально было едва ли большим, чем свод феодальных обычаев, превратилось в исчерпывающий национальный кодекс. Венгерское уголовное право, кодифицированное в 1878 году, признается равным всему лучшему, чем обладает мир в этой области. С 1896 года идет кодификация гражданского права, и объявлено, что эта задача близка к завершению. Существуют многочисленные специальные кодексы, касающиеся торговли, банкротства и промышленности, обнародование которых в разное время знаменовало собой эпохи в экономическом развитии нации.

Нижние венгерские суды, или суды первой инстанции, включают 458 уездных судов с единоличными судьями и 76 окружных судов с двумя или более судьями в каждом. И те, и другие осуществляют юрисдикцию по гражданским и уголовным делам; однако юрисдикция уездных судов по гражданским делам распространяется только на иски на сумму не более 1200 корон, тогда как по уголовным делам эти трибуналы не правомочны назначать наказание, превышающее один год тюремного заключения. Окружные суды служат апелляционными судами для уездных судов. Высших судов насчитывается четырнадцать — двенадцать «королевских таблиц», или апелляционных судов, Верховный суд в Загребе и Королевский верховный суд в Будапеште. В двенадцати судах насчитывается в общей сложности 200 судей; Королевский верховный суд насчитывает 92 судьи. Все судьи назначаются королем. Будучи назначенными, они независимы и несменяемы. Назначаться могут только граждане Венгрии, причем каждый кандидат должен достичь двадцатишестилетнего возраста, обладать безупречной моральной репутацией, владеть языком того суда, в котором ему предстоит служить, и сдать необходимые юридические экзамены. Заработная плата колеблется от 3 840 до 10 000 корон. Высший административный контроль за судебной системой возложен на Министра юстиции. Сфера его полномочий детально регулируется парламентским статутом. В основном он осуществляет надзор за судьями, занимается правовыми аспектами международных отношений, готовит законопроекты и контролирует исполнение приговоров.

559. Местное самоуправление: комитат (уезд). —Основной единицей местного самоуправления в Венгрии является комитат (уезд). Первоначальный венгерский уезд, учрежденный св. Стефаном около 1000 года, представлял собой просто округ, очень похожий на английский графство или французский департамент, во главе которого король ставил чиновника для представления короны в военных и административных делах. Местное самоуправление зародилось в оппозиции мелкого дворянства этому централизующему органу, и в периоды королевской слабости дворяне узурпировали определенный объем контроля — сначала в отправлении правосудия, позже в законодательстве и, наконец, в избрании местных должностных лиц, что со временем получило юридическое признание. Во всех отношениях комитат стал по существу автономным. По сути, к 1848 году Венгрия представляла собой скорее конфедерацию пятидесяти двух комитатов, каждый из которых был недалек от аристократической республики, чем централизованное государство. Некоторое время после 1867 года наблюдалась тенденция к возрождению централизации прежних дней. В 1876 году были приняты законы, которые возложили управление комитатом на комитет, состоящий частично из членов, избранных внутри комитата, а частично из должностных лиц, назначенных короной; а статут 1891 года пошел еще дальше в направлении бюрократической централизации. Однако в более reciente время комитат претерпел некоторую демократизацию.

За исключением Хорватии-Славонии, в Венгрии сегодня насчитывается 63 сельских комитата и 36 городских комитатов, или городов с правами муниципий. В Хорватии-Славонии эти числа составляют соответственно 8 и 4. Городские комитаты в действительности являются муниципиями и по сути обособлены от сельских комитатов, в которых они расположены. Система управления комитата включает совет из двадцати человек, наполовину состоящий из членов, избираемых выборщиками на шесть лет, и наполовину из лиц, уплачивающих наибольшие налоги, а также специально назначенный комитет, выполняющий функции местного исполнительного органа. Во главе собрания стоит ишпан (föispán), или надворный жупан, назначаемый короной. Юридически комитаты могут задерживать налоги и отказываться предоставлять войска, но подлинного народного представительства в органах управления комитатов нет. Избирательное право ограничено весьма узким кругом парламентских выборщиков. Нацменьшинства и рабочие классы не представлены, а реальными обладателями власти являются мадьярские землевладельцы.

560. Хорватия, Славония и Далмация. —К собственно Венгерскому королевству присоединены определенные partes adnexæ (присоединенные части), которые пользуются широкой политической автономией. Далмация, присоединенная к Венгрии в начале XII века, принадлежит de jure Венгрии, а de facto — Австрии; Хорватия и Славония принадлежат как de jure, так и de facto Венгрии. [707] Хорватия и Славония как венгерские владения всегда обладали особым статусом. Они являются неотчуждаемыми частями королевства и во всем, что касается войны, торговли и финансов, находятся на точно таком же положении, как и любая другая часть государства. В иных же вопросах, то есть в религии, просвещении, правосудии и внутренних делах в целом, они пользуются широкими возможностями независимого управления. Управление общими делами возложено на венгерское министерство, в состав которого обязательно должен входить министр со специальной функцией надзора за хорватскими интересами. В парламенте в Будапеште Хорватия-Славония представлена 40 членами (направленными из собственного сейма) в Палате депутатов и тремя членами в Палате магнатов. Эти порядки существуют в силу соглашения, заключенного изначально между мадьярами и хорватами в 1868 году, и они тесно аналогичны отношениям, установленным Соглашением предыдущего года между Венгрией и Австрией. Пакт 1868 года возобновлялся несколько раз до 1898 года, после чего он периодически подвергался пересмотру. Среди хорватов долгое время звучало настойчивое требование о его коренном изменении. Обвинение в целом сводится к тому, что в нынешнем виде это устройство работает практически исключительно на пользу венграм. [708] Коалиционное министерство Векерле 1866 года обещало исправление злоупотреблений, но ничего предпринято не было, и в более поздние годы, особенно в 1907–1908 годах, на этих территориях нередки были беспорядки и другие антимадьярские выступления.

Местный хорватско-славонский сейм представляет собой однопалатный орган, состоящий из 90 депутатов, избираемых по округам, и должностных лиц (церковнослужителей, префектов комитатов, князей, графов и баронов) в числе не более половины от квоты избранных членов. Исполнительная власть состоит из трех ведомств: внутренних дел и финансов, культуры и просвещения, а также юстиции. Во главе каждого стоит руководитель, а над ними всеми председательствует должностное лицо, известное как бан (Banus). Бан назначается короной по представлению премьер-министра. Он ex-officio является членом Палаты магнатов, и в его функции входит надзор за всеми вопросами управления в провинциях под общим руководством хорватского министра, который представляет собой жизненно важную связующую нить между центральным правительством в Будапеште и зависимыми территориями. Местное самоуправление осуществляется в восьми сельских и четырех городских комитатах. [709]

ГЛАВА XXVII

АВСТРО-ВЕНГРИЯ: ОБЩЕЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

561. Соглашение (Ausgleich). —Уникальные политические отношения, существующие сегодня между Австрийской империей и Венгерским королевством, покоятся на Ausgleich, или Соглашении, 1867 года, дополненном в определенных пунктах договоренностями более позднего времени. Основные условия этого устройства, выработанные императором Францем Иосифом, Деаком и бароном Бейстом, были воплощены в по существу идентичных статутах, принятых венгерским парламентом и австрийским Рейхсратом 21 и 24 декабря упомянутого года. Между требованием Венгрии, с одной стороны, независимости (за исключением лишь короны) и требованием Австрии, с другой стороны, полного подчинения венгерского министерства имперскому был найден компромисс, руководящим принципом которого является дуализм, а не абсолютное единство или подчинение. Под названием Австро-Венгрия был создан новый тип государства, состоящий из империи и королевства, каждое из которых, сохраняя в неприкосновенности свою идентичность, стоит по закону на положении полного равенства с другим. Каждое имеет свою конституцию, свой парламент, свое министерство, свое управление, свои суды. Тем не менее оба имеют лишь одного суверена и один флаг, а в рамках определенных широких и важных областей государственный аппарат и государственная политика обоих поддерживаются совместно. Законы, составляющие основу этого устройства, являются продуктом международного пакта. Они не предусматривают никаких средств, с помощью которых их можно было бы изменить, и они могут быть изменены только тем же способом, каким были приняты, то есть посредством международного соглашения, дополненного взаимными парламентскими постановлениями. [710]

I. Общие органы управления

562. Император-король. —Органов управления, которые оба владения имеют совместно и которыми они эффективно связаны в административном отношении, насчитывается три: (1) монарх; (2) министерства иностранных дел, войны и финансов; и (3) Делегации. Функции и прерогативы монарха носят тройственный характер: те, которыми он обладает как император Австрии, те, которые принадлежат ему как королю Венгрии, и те, которые возложены на него как на главу австро-венгерской унии. Теоретически и во многом на практике эти три круга отношений четко разграничены. Все они, однако, должны соединяться в одном лице. Закон о престолонаследии един, и для Франца Иосифа, например, было бы невозможно сложить с себя королевский сан Венгрии, сохранив при этом императорский пост в соединенном государстве. Но существуют коронация в Вене и другая — в Будапеште; королевский титул гласит: «Император Австрии, король Богемии и т. д. и Апостольский король Венгрии»; и отношения суверена с каждым из двух правительств большую часть времени ведутся точно так же, как если бы другое правительство не существовало. В качестве дуалистического суверена основные функции монарха включают командование армией и флотом, [711] назначение руководителей совместных министерств, обнародование постановлений, применяемых к государствам совместно, и дачу согласия на меры, принимаемые дуалистическим законодательным органом.

563. Совместные министерства. —В соответствии с Соглашением 1867 года три ведомства управления, которые наиболее очевидно требуют концентрации и единообразия, были созданы на основе общности между двумя системами управления. Первым из них является министерство иностранных дел. Ни Австрия, ни Венгрия как таковые не поддерживают дипломатических сношений с другими державами; под руководством министра иностранных дел (известного до 1871 года как имперский канцлер) поддерживаются все отношения с иностранными правительствами через дипломатическую и консульскую службу, которая во всех отношениях представляет монархию в целом. Торговые договоры, а также договоры, предусматривающие территориальные изменения или налагающие бремя на государство или любую его часть, требуют согласия как парламента в Вене, так и парламента в Будапеште.

Вторым общим министерством является военное министерство. В отношении военного и военно-морского управления между двумя государствами возникало немало недопонимания и даже неприязни. Акты 1867 года наделяют верховным командованием армией и флотом совместного монарха, однако вооруженные силы государств поддерживаются на основе раздельных, пусть и приблизительно идентичных законов, и каждая из них находится под непосредственным надзором отдельного министра национальной обороны. Каждая страна поддерживает свои независимые механизмы для набора ежегодного контингента новобранцев. Только после того как квоты набраны, дуалистический монарх может осуществлять свою власть по назначению офицеров и регулированию организации вооруженных сил. Полномочия совместного военного министра в основном ограничиваются вопросами второстепенной важности, такими как снаряжение и продовольственное снабжение. Только на тесное взаимопонимание между министерствами в Вене и Будапеште можно положиться в конечном итоге для предотвращения полного краха и без того шаткого военного устройства. [712]

Третьим общим министерством является министерство финансов. Каждое из двух государств содержит независимое министерство финансов и ведет собственный бюджет, поскольку в определенных пределах управление финансовыми вопросами оставлено за государствами в их раздельном качестве; однако вопросы совместных расходов, составление совместного бюджета и проверка счетов возложены на общее министерство в Вене. Полномочия совместного министра финансов на практике ограничены. Подобно другим совместным министрам, он не может быть членом ни австрийского, ни венгерского кабинета и не имеет доступа к раздельным парламентам. Его функция по сути является функцией кассира. Он получает взносы, вносимые двумя государствами на общие расходы, и передает их соответствующим ведомствам. До аннексии Боснии и Герцеговины в 1908 году на него по специальному соглашению было возложено управление делами этих полузависимых территорий.

564. Финансовые и экономические соглашения. —В 1867 году было согласовано, что общие расходы Австрии и Венгрии должны покрываться, насколько это возможно, за счет совместных доходов, главным образом таможенных, и что все общие расходы, превышающие эти доходы, должны нести государства в пропорции, устанавливаемой через десятилетние интервалы Рейхсратом и венгерским парламентом. Другие общие интересы экономического характера — торговля, таможня, долг и железнодорожная политика — также были оставлены для пересмотра с десятилетней периодичностью. Что касается взносов, то первоначально было решено, что все общие дефициты должны покрываться квотами, пропорциональными налоговым поступлениям двух стран, а именно: Австрия — 70 процентов и Венгрия — 30 процентов. Как уже отмечалось, периодический пересмотр экономических отношений двух государств порождал частые и пагубные споры. Эта задача была успешно выполнена в законе от 27 июня 1878 года и снова в законе от 21 мая 1887 года. Но пересмотр, причитавшийся в 1897 году, имел странную судьбу: он не был завершен до года, в который подошел срок следующего пересмотра, то есть до 1907 года. Некоторое упоминание уже делалось о парламентских баталиях как в Вене, так и в Будапеште, которыми было наполнено десятилетие 1897–1907 годов. [713] Они представляли собой определенно самую критическую проверку на стабильность, которой подвергался Ausgleich со времени своего основания. В течение этого периода различные элементы существовавших ранее договоренностей продолжали действовать по королевскому декрету или временному решению парламента, но лишь в октябре 1907 года экономические отношения двух государств были вновь приведены к нормальной основе. На протяжении всего десятилетия император-король неоднократно пользовался властью, которой он наделен законом 1867 года, устанавливать соотношение взносов на один год за раз, когда законодательные органы не могут принять решение. Преобладающая в тот период пропорция составляла: Австрия — 66-46/49 процента и Венгрия — 33-3/49 процента.

По соглашению 1907 года, заключенному на обычный десятилетний срок, венгерская квота была поднята по сравнению с упомянутым показателем до 36,4 процента. Таможенный союз, созданный в 1867 году и возобновленный в 1878 и 1887 годах, был заменен таможенным и торговым договором, в соответствии с которым каждое государство поддерживает то, что технически является отдельной таможенной системой, хотя до истечения действующих конвенций с иностранными державами в 1917 году тарифные соглашения двух государств должны оставаться идентичными. При сложившихся условиях таможенное единство монархии, вероятно, будет разрушено на деле, как оно уже разрушено по закону, с наступлением упомянутого года. В дальнейшем торговые договоры с иностранными государствами будут заключаться от имени двух государств совместно и будут подписываться не только общим министром иностранных дел, но также специальным австрийским и специальным венгерским представителями. [714]

565. Делегации: организация и сессии. —Вся законодательная власть Рейхсрата и венгерского парламента в той мере, в какой она относится к общим делам государств, осуществляется двумя «делегациями», каждая из которых представляет один из двух парламентов. Австрийская Делегация состоит из шестидесяти членов, двадцать из которых избираются Herrenhaus (Палатой господ) из числа ее собственных членов, а остальные сорок избираются Abgeordnetenhaus (Палатой депутатов) таким образом, что депутаты от каждой провинции назначают число делегатов, выделенное им по закону. Венгерская Делегация также состоит из шестидесяти членов, из которых двадцать избираются верхней палатой из своего состава, а сорок — нижней палатой из своего состава, с дополнительным требованием, чтобы в нее входили четверо хорватских депутатов от Палаты депутатов и один хорват от Палаты магнатов. Все члены обеих Делегаций избираются ежегодно и могут быть переизбраны. Они должны созываться императором-королем по меньшей мере раз в год. Используется любое средство, чтобы подчеркнуть абсолютное равенство двух Делегаций и представляемых ими государств, вплоть до проведения заседаний поочередно в Вене и Будапеште. Два органа заседают в раздельных палатах, каждая под председательством избираемого ею председателя, но правительственные предложения представляются обоим одновременно совместным министерством. В австрийской Делегации все заседания ведутся на немецком языке, в венгерской — на мадьярском, а все сообщения между ними составляются на обоих языках. Заседания, как правило, являются открытыми. В случае недостижения согласия после третьего обмена сообщениями по требованию любой из Делегаций может быть проведено совместное заседание. При этом дебаты не проводятся, а осуществляется лишь голосование, в котором должно участвовать абсолютно равное число членов обоих органов.

566. Делегации: полномочия. —Члены совместного министерства имеют право участвовать во всех дебатах Делегаций и представлять свои проекты лично или через заместителей. Их должны выслушивать всякий раз, когда они этого пожелают. Каждая Делегация, с другой стороны, имеет право обращаться с запросами к совместному министерству или любому из его членов и требовать ответов и объяснений. Совместным голосованием обоих органов совместный министр может быть предан суду. В таком случае судьи состоят из двадцати четырех независимых и обладающих юридической подготовкой граждан, в равной степени представляющих обе страны, избираемых Делегациями, но не являющихся их членами. Эта власть вряд ли когда-либо будет применена на практике; по сути, ответственность министров перед Делегациями носит скорее теоретический, чем актуальный характер.

Функции Делегаций строго ограничены. Они ни в коем случае не выходят за рамки общих дел двух государств и включают в себя чуть больше, чем вотум средств, запрашиваемых правительством, и определенный надзор за общим административным аппаратом. Законодательной властью в собственном смысле оба органа практически не обладают. Практически весь закон в дуалистической монархии принимает форму статутов, принимаемых параллельно раздельными парламентами Австрии и Венгрии. Эта система не идеальна. Она влечет за собой задержки, путаницу и избыток партийных дрязг. Вероятно, однако, ни на какой иной основе даже подобие австро-венгерской унии было бы невозможно. Существующее устройство действует несколько в пользу Венгрии, поскольку венгерская Делегация представляет собой орган, голосующий монолитно, в то время как австрийская состоит из враждебных друг другу расовых и политических групп.

II. Территории Боснии и Герцеговины

567. Аннексия провинций, 1908 г. —Конгрессом в Берлине в 1878 году Австрия была уполномочена, якобы в интересах европейского мира, оккупировать и администрировать соседние провинции Боснию и Герцеговину; и с этого момента до 1908 года, хотя провинции продолжали находиться под номинальным суверенитетом турецкого султана, их делами регулярно управлял австро-венгерский министр финансов. Неизбежное поглощение этих территорий дуалистической монархией не было неожиданностью, но оно произошло в силу государственного переворота, который на некоторое время взбудоражил европейский мир. Революция в Константинополе летом 1908 года, сопровождавшаяся угрозой распада европейской Турции, создала именно ту возможность, которой власти в Вене долго ждали. 5 октября князь Болгарии Фердинанд провозгласил полное отделение Болгарии от владений султана и принял титул короля. Два дня спустя император Франц Иосиф провозгласил перед жителями Боснии и Герцеговины немедленное распространение на них австро-венгерского суверенитета, заявив, что настало время поднять их на более высокий политический уровень и предоставить им блага австро-венгерского конституционализма. Среди населения присоединенных провинций римско-католический элемент поддержал унию, но греко-православное и магометанское большинство решительно выступило против нее. Жители провинций по национальности являются сербами, и в интересах сербского объединения, которое надеялись в какой-то момент осуществить, Сербия и Черногория громко протестовали и даже начали военные приготовления. Аннексия стала вопиющим нарушением Берлинского трактата, и в течение нескольких недель опасность международных осложнений была серьезной. В конце концов, однако, при понимании того, что новый владелец выплатит Турции определенную финансовую компенсацию, различные державы более или менее неохотно дали свое согласие на изменение статуса.

568. Конституция 1910 года: сейм. —Во время аннексии было обещано, что провинциям будет дарована конституция. Это обещание было выполнено в фундаментальных законах, обнародованных венским правительством 22 февраля 1910 года. Сама конституция состоит из преамбулы и трех разделов, из которых первый касается гражданских прав, второй — состава сейма, а третий — компетенции сейма. Согласно преамбуле, сохраняются прежние военные и административные порядки. Раздел о гражданских правах распространяет на присоединенные провинции основные положения австрийской конституции в отношении равенства перед законом, свободы передвижения, защиты личной свободы, независимости судей, свободы совести, автономии признанных религиозных общин, права свободного выражения мнения, отмены ограничительной цензуры, свободы научных исследований, тайны почтовых и телеграфных сообщений, а также прав ассоциаций и публичных собраний.

Второй раздел создает сейм из семидесяти двух выборных и двадцати представителей ex-officio, причем пятнадцать последних являются сановниками магометанской, сербской, греко-православной и римско-католической религиозных общин. Президиум, состоящий из одного председателя и двух вице-председателей, назначается короной ежегодно при открытии сессии. Каждое вероисповедание должно регулярно быть представлено в президиуме, причем посты в нем занимают серб, магометанин и хорват в порядке ежегодной ротации. Для того чтобы решения сейма были действительными, требуется присутствие большинства членов, за исключением тех случаев, когда обсуждаются церковные вопросы. В таких случаях требуется присутствие четырех пятых членов сейма и большинство в две трети голосов.

Третий раздел исключает из законодательной компетенции сейма все общие австро-венгерские дела, а также вопросы, касающиеся вооруженных сил и таможенных соглашений. Сейм тем не менее уполномочен избирать национальный совет в составе девяти членов и поручать ему представление взглядов сейма перед австро-венгерским правительством. Во всех остальных вопросах, таких как гражданское, уголовное, полицейское и торговое право, промышленное и аграрное законодательство, санитария, сообщения, налогообложение, провинциальные сметы, выпуск и конверсия займов, а также продажа или залог провинциального имущества, сейм имеет полную свободу действий. Однако правительственные меры, представляемые на рассмотрение сейма, требуют предварительного одобрения австрийского и венгерского кабинетов, чье согласие также необходимо до того, как законопроекты, принятые сеймом, смогут получить санкцию короны.

569. Избирательная система. —Последующие статуты регулируют избирательное право и избирательную процедуру. Прежде всего, семьдесят два выборных места в сейме распределяются между приверженцами различных религиозных конфессий: сербы получают 31, магомедане — 24, католические хорваты — 16. Одно место зарезервировано для представителя евреев. Места делятся, кроме того, на три курии, или избирательных класса: восемнадцать выделяются первому классу, состоящему из крупных землевладельцев и наибольших налогоплательщиков, двадцать — второму классу, состоящему из городских избирателей, и тридцать четыре — третьему классу, состоящему из сельских избирателей. Избирательным правом наделяются все подданные короны, родившиеся в провинциях или имеющие годовой ценз оседлости, мужского пола, достигшие двадцатичетырехлетнего возраста. В первом из трех классов женщины обладают избирательным правом, хотя они могут осуществлять его только через доверенных лиц мужского пола. Кандидаты для избрания должны достичь тридцатилетнего возраста, быть мужского пола и в полной мере обладать гражданскими правами. Государственные служащие и работники железных дорог, а также преподаватели государственных школ неизбираемы. В первом и втором классах голоса подаются письменно, но в третьем, сельском классе голосование из-за большой доли неграмотных является устным. Во втором и третьем (городском и сельском) классах принята система одномандатных округов. Провинции делятся на столько сербских, магометанских и католических избирательных округов с раздельными списками избирателей, сколько мест выделено соответствующим конфессиям. Для евреев все города двух провинций образуют единый избирательный округ. [715]

ЧАСТЬ VII. — НИДЕРЛАНДЫ

ГЛАВА XXVIII

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ГОЛЛАНДИИ

I. Веке политического развития

Географическая близость в сочетании с историческими обстоятельствами предопределила тесный и непрерывный характер отношений между двумя современными королевствами — Голландией и Бельгией, сколь бы сильно они ни различались по многим фундаментальным признакам. Обе нации произошли из групп провинций, входивших в состав исходных Нижних Земель, или Нидерландов. В результате памятной борьбы голландцев с испанским королем Филиппом II семь северных провинций завоевали независимость в начале XVII века и под названием Соединенных Провинций создали систему правления, республиканскую по форме, но на практике большую часть времени фактически автократическую, просуществовавшую более двухсот лет. Десять южных провинций оставались под властью Испании до 1713 года, когда по Утрехтскому мирному договору они отошли к Австрии. Статус независимых государств они обрели лишь в 1831 году.

570. Французское господство, 1793–1814 гг. — Действовавшие в сегодняшних Голландии и Бельгии конституционные порядки следует рассматривать во многом как продукт эпохи Французской революции и наполеоновского господства. В период между 1795 и 1810 годами обе группы провинций Нижних Земель были поглощены Францией и полностью выбиты из привычного политического русла. Провинции, составлявшие Австрийские Нидерланды, были захвачены французской армией в начале 1793 года. Декретом от 1 октября 1795 года они были включены в состав Французской Республики и разделены на девять департаментов; а по Люневильскому мирному договору от 9 февраля 1801 года они были окончательно уступлены Австрией Франции. [716] 1 февраля 1793 года Французская Республика объявила войну Голландии. Зимой 1794–1795 годов голландские провинции были оккупированы, а по Гаагскому мирному договору от 16 мая 1795 года они были преобразованы в новое государство под названием Батавская Республика под протекторатом Франции. [717] Конституция старой республики была подвергнута коренному пересмотру, а штатгальтерство, долгое время принадлежавшее Оранскому дому, было упразднено. Значительной части антиоранжистски настроенных республиканцев приход французов был, по сути, не неприятен. 24 мая 1806 года Батавская Республика была преобразована Наполеоном в королевство Голландия, а Людовик Бонапарт, младший брат французского императора, был назначен нежелающим того сувереном нежелающего того народа. Номинально новое королевство являлось как конституционным, так и независимым; фактически же оно представляло собой автократию и зависимую от Франции территорию. Король Людовик добросовестно старался защищать интересы своих голландских подданных, но безрезультатно. Четыре года спустя под давлением он отрекся от престола; после чего 9 июля 1810 года императорским декретом были ликвидированы остатки независимого статуса голландского народа, а королевство было полностью включено в состав Франции. На смену древним провинциям пришли семь департаментов; голландцам было выделено шесть мест в французском Сенате, три в Государственном совете и двадцать пять в Законодательном корпусе во главе административной системы был поставлен генерал-лейтенант; и не было приложено никаких усилий к тому, чтобы стереть все пережитки голландской национальности.

571. Решения Венского конгресса: конституция 1815 года. — Свержение Наполеона передало судьбу как голландских, так и бельгийских провинций на суд союзных держав. В первом Парижском мирном договоре, заключенном 30 мая 1814 года между союзниками с одной стороны и Францией с другой, оговаривалось, что бельгийские территории должны быть объединены с Голландией и что все они под названием Королевство Объединенных Нидерландов должны быть переданы реставрированному Оранскому дому в лице Виллема I, сына штатгальтера Виллема V. Еще раньше, вследствие голландского восстания, последовавшего за поражением Наполеона под Лейпцигом, Виллем был отозван из своего продолжавшегося восемнадцать лет изгнания. 1 декабря 1813 года он официально принял суверенитет над голландскими провинциями, а в начале 1814 года была составлена и введена в действие конституция. Желание союзников, в особенности Великобритании, заключалось в том, чтобы в Нижних Землях возникло государство, достаточно мощное для того, чтобы служить барьером против возможных северных агрессий со стороны Франции. Объединение бельгийских провинций с голландскими также должно было в некоторой степени компенсировать голландцам потерю колониальных владений в пользу Великобритании во время войны. Заключительным актом Венского конгресса от 9 июня 1815 года и вторым Парижским мирным договором 20 ноября того же года эта договоренность была ратифицирована. С Голландией и Австрийскими Нидерландами в новом государстве были объединены епископство Льежское, герцогство Лимбургское и герцогство (впоследствии ставшее великим герцогством) Люксембург. Последняя из упомянутых территорий, будучи включенной в Германский союз, была передана голландскому суверену в компенсацию за немецкие княжества, уступленные им в это время Пруссии. [718] 15 марта 1815 года Виллем начал свое правление при новом режиме в Голландии, а 27 сентября того же года был коронован в Брюсселе.

Во исполнение обещания, данного своему народу, король Виллем 24 августа 1815 года обнародовал новую конституцию, разработанную комиссией в составе равного числа голландских и бельгийских членов. Документ предусматривал создание Генеральных штатов из двух палат: одна состояла из членов, назначаемых короной пожизненно, другая — из равного числа (55) голландских и бельгийских депутатов, избираемых провинциальными штатами. Законопроекты могли отклоняться этой ассамблеей, но не могли ею инициироваться или изменяться. Избирательное право было крайне ограничено; суд присяжных не гарантировался; бюджет утверждался сразу на несколько лет; министры объявлялись ответственными исключительно перед королем; и в целом в новой системе было слишком мало либерализма. Когда этот документ был представлен на рассмотрение бельгийского собрания, он был подавляющим большинством отвергнут. Тем не менее он был объявлен вступившим в силу и оставался основным законом объединенных владений Виллема I до 1830 года.

572. Бельгийская революция, 1830–1831 гг. — Трения между голландцами и бельгийцами были непрекращающимися с самого начала. Это объединение по своей сути было искусственным, и честные попытки короля добиться подлинного слияния лишь подчеркивали несогласимые различия в языке, религии, экономических интересах и политическом наследии, разделявшие два народа. Население Бельгии составляло 3 400 000 человек, тогда как Голландии — всего 2 000 000. Тем не менее вес голосов последней в нижней палате парламента был не больше, чем у первой, и фактически голландцам удавалось все это время поддерживать в этом органе небольшое рабочее большинство. Административные должности по большей части замещались голландцами, а позиция, весьма часто (в определенной мере, вне всякого сомнения, бессознательно) занимаемая государственными властями, отчетливо намекала на то, что Голландия является преобладающей державой, а Бельгия — едва ли большим, чем просто покоренная территория. Результатом стали недовольство и неизбежное восстание. В 1828 году основные политические партии Бельгии, католики и либералы, объединились в «Союз», целью которого было добиться признания независимости Бельгии или, если это окажется невозможным, создания подлинной бельгийской автономии без какого-либо союза с Голландией, кроме чисто личной унии через корону. Вдохновленные успехом Июльской революции во Франции и надеясь на получение французской помощи, бельгийцы в августе 1830 года подняли открытое восстание. После периода насилия временное правительство в Брюсселе 4 октября 1830 года провозгласило независимость Бельгии и созвало национальный конгресс, которому было поручено разработать проект государственного устройства. Встревоженный неизбежной потерей половины своих владений, король Виллем после безрезультатной демонстрации военной силы предложил уступки; а Генеральные штаты зашли так далеко, что санкционировали создание в южных провинциях отдельной системы управления, которая в свое время удовлетворила бы требования бельгийцев. Однако время для компромиссов было упущено. Бельгийский конгресс подавляющим большинством проголосовал за создание независимой монархии, принял (7 февраля 1831 г.) либеральную конституцию и, после того как трон безуспешно предлагался герцогу Немурскому, второму сыну Луи-Филиппа Французского, выбрал королем немецкого принца Леопольда Саксен-Кобургского, который под именем Леопольда I был коронован 21 июля того же года.

573. Независимость Бельгии. — Эти события повлекли за собой слом устройства, которое союзники в 1815 году считали необходимым для безопасности Европы. Однако целый ряд соображений — среди них вспышка восстания в Польше — побудил державы с неожиданной готовностью смириться с распадом рыхлой монархии. 20 декабря 1830 года конференция пяти главных держав в Лондоне официально высказалась за постоянное разделение, а когда в августе 1831 года голландская армия пересекла границу и нанесла бельгийцам сокрушительное поражение, французские войска заставили интервентов отказаться от плодов своей победы и уйти из страны. Лондонская конференция 25 ноября 1831 года подготовила мирный договор, по условиям которого были признаны как независимость, так и нейтралитет нового бельгийского королевства. Виллем Голландский протестовал и категорически отказался подписывать этот документ. Британское и французское правительства заставили его внешне смириться с соглашением, хотя свое официальное согласие он дал лишь 19 апреля 1839 года. Озлобленный своими потерями и уязвленный конституционными поправками, на принятие которых его собственный народ заставил его пойти, он отрекся от престола в 1840 году в пользу своего сына. [719]

574. Пересмотр конституции в Голландии. — После 1831 года конституционное развитие Голландии и Бельгии пошло разными путями. [720] В Голландии основной закон 1815 года был сохранен, но внесенные в него изменения, особенно в 1840, 1848 и 1887 годах, настолько изменили его характер, что превратили в по сути новый документ. Пересмотр 1840 года был навязан королю либералами, позиции которых укрепились на фоне финансового хаоса, в который нация погрузилась при прежнем автократическом режиме. Реформаторы добились гораздо меньшего, чем требовали. Вместо министерской ответственности и общественного контроля над финансами, о которых они просили, они добились лишь того, чтобы бюджет представлялся в Генеральные штаты каждые два года, а колониальный баланс — ежегодно, наряду с некоторыми изменениями частного характера, включая сокращение цивильного листа и уменьшение численности состава Генеральных штатов вследствие потери Бельгии. И тем не менее эти реформы стоили затраченных усилий.

В период правления Виллема II (1840–1849) требования конституционного пересмотра не прекращались. Король щедро раздавал обещания, но колебался. В 1844 и снова в 1845 году конкретная программа пересмотра не была принята. Однако к 1848 году экономические трудности и народное недовольство стали столь явными, что монарх был вынужден действовать. Свержение Луи-Филиппа в Париже также возымело свое действие. 17 марта король назначил государственную комиссию из пяти членов, которой было поручено подготовить проект пересмотра конституции, и созданный в результате документ после его принятия на чрезвычайной сессии Генеральных штатов был обнародован 3 ноября. Пересмотр 1848 года привнес в голландскую конституционную систему множество фундаментальных изменений. Вместо того чтобы назначаться короной, члены верхней палаты Генеральных штатов с тех пор должны были избираться провинциальными штатами; а при выборе членов нижней палаты прямые народные выборы заменили косвенные. Министры короля стали ответственными перед Генеральными штатами, а полномочия законодательного органа были дополнительно расширены за счет распространения его власти на колониальные дела, введения регулярного ежегодного бюджета и, что важнее всего, признания права инициировать и изменять законопроекты. Можно сказать, что конституционное правление в Голландии фактически ведет свое начало с 1848 года.

575. Конституция в настоящее время. — На протяжении нескольких десятилетий после воцарения Виллема III в 1849 году политическая история Голландии представляет собой главным образом историю партийной борьбы, усугубляемой попытками различных политических групп — особенно либералов, консерваторов и католиков — применить на практике парламентскую систему. [721] Смерть принца Александра 21 июня 1884 года вызвала необходимость принятия поправки к конституции, предусматривающей вступление на престол женщины-суверена и установление регентства, а три года спустя парламентский тупик вынудил короля санкционировать общий пересмотр основного закона, в результате которого число граждан, обладавших избирательным правом, увеличилось более чем втрое. Действующая конституция Голландии представляет собой измененный документ от 6 ноября 1887 года. Она насчитывает более двухсот статей и является одним из самых объемных документов подобного рода в истории. Подобно большинству европейских конституций, она может изменяться обычными законодательными органами, хотя и при соблюдении особо оговоренных условий. Первый шаг в процедуре изменения заключается в принятии законодательными палатами резолюции, подтверждающей наличие достаточных оснований для рассмотрения конкретной поправки или поправок. После обнародования этой резолюции палаты подлежат роспуску. Вновь избранные палаты затем берутся за окончательное рассмотрение проекта, и если они принимают его двумя третями голосов и суверен дает свое согласие, он вступает в силу. [722]

II. Корона и министерство

576. Статус суверена. — Государственный строй Голландии [723] по форме является конституционной наследственной монархией. До 1884 года королевское престолонаследие закреплялось исключительно за прямой мужской линией Оранско-Нассауского дома в порядке примогенитуры. Однако смерть единственного оставшегося в живых наследника мужского пола в упомянутом году повлекла за собой, как уже отмечалось, внесение в конституцию поправки, разрешающей наследование престола наследником женского пола при отсутствии наследника мужского пола; и после смерти Виллема III 23 ноября 1890 года трон соответственно перешел к его единственной дочери, нынешней королеве Вильгельмине. [724] При отсутствии законного наследника преемник трона должен назначаться законом, который представляется короной и утверждается совместным заседанием законодательных палат, причем для этих целей каждая палата удваивает свое обычное число членов. В случае несовершеннолетия или недееспособности суверена устанавливается регентство, а регент назначается законом, принимаемым Генеральными штатами на совместном заседании. [725]

При вступлении на престол суверен приводится к присяге на публичном совместном заседании обеих палат в городе Амстердаме и обязан дать клятву всегда «блюсти и защищать конституцию»; после чего члены палат торжественно обязуются «делать все то, что подобает делать хорошим и верным Генеральным штатам». Личность монарха объявляется неприкосновенной. Для содержания королевского двора конституция устанавливает, что помимо доходов от коронных земель суверен имеет право на ежегодный доход, выплачиваемый из государственной казны, а также на летнюю и зимнюю резиденции, максимальные государственные расходы на которые, однако, ограничиваются 50 000 флоринов в год. При каждом вступлении на престол размер ежегодного жалованья определяется законом на все время царствования. Цивильный лист Виллема II составлял 1 000 000 гульденов, но при восшествии на престол Виллема III в 1849 году эта сумма была уменьшена до 600 000, на коем уровне она остается и по сей день. Оранский дом обладает значительным частным состоянием, большая часть которого была накоплена Виллемом I благодаря различным торговым и промышленным начинаниям. Принцу Оранскому как наследнику престола государство выплачивает ежегодный доход в размере 100 000 флоринов, который увеличивается до 200 000 при заключении им брака, санкционированного законом.

577. Министерство. — При суверене состоит Государственный совет, в состав которого входят принц Оранский (по достижении восемнадцатилетнего возраста) и назначаемое короной переменное число членов. В настоящее время число членов составляет четырнадцать. По условиям конституции суверен обязан выносить на обсуждение Государственного совета все вопросы, подлежащие внесению в Генеральные штаты, а также все общие вопросы управления королевством и его колониями и владениями по всему миру. [726] Помимо этого совещательного Государственного совета существует Совет министров, включающий глав девяти исполнительных ведомств, учрежденных сувереном. Номинально министры назначаются и увольняются короной по ее усмотрению, но фактически парламентская система пустила достаточно глубокие корни, чтобы наложить на суверена значительные ограничения в этом вопросе. Все декреты и распоряжения должны быть контрассигнованы главой одного из министерских ведомств; и прямо оговаривается, что ответственность за все королевские акты несут министры. [727] Главы министерских ведомств имеют привилегию занимать места в обеих палатах Генеральных штатов, но если они не избраны туда в качестве постоянных членов, они обладают лишь правом совещательного голоса в ходе заседаний той палаты, где они заседают. [728]

578. Осуществление исполнительной власти. — Несмотря на тенденции к либерализации, лежащие в основе голландской конституционной истории с 1815 года, полномочия короны по-прежнему огромны. Исполнительная власть сосредоточена исключительно в руках суверена и министров, и существует немало важных актов, которые суверен может совершать совершенно самостоятельно. Суверен осуществляет высший контроль над международными отношениями, объявляет войну, заключает и ратифицирует договоры, [729] жалует дворянские титулы, производит назначения на государственные должности, чеканит монету, дарует помилование по приговорам судов, осуществляет высшее руководство сухопутными и военно-морскими силами, разрешает определенные типы споров, возникающих между провинциями или между провинциями и коммунами либо корпорациями, издает общие административные регламенты, рекомендует законопроекты Генеральным штатам и утверждает или отклоняет все меры, принятые этим органом. Суверен при этом никоим образом не стоит выше закона. Многие действия не могут совершаться вовсе иначе как на основании должным образом принятого законодательного акта. Так, освобождение от соблюдения законных предписаний может быть даровано короной исключительно на основании закона. В других отношениях масштабные полномочия, содержащиеся в конституции, смягчаются уравновешивающими оговорками. Например, суверен обладает правом чеканить монету, но также предписано, что «денежная система должна регулироваться законом». [730] И корона обладает «высшим контролем над колониями и владениями королевства в других частях света»; однако «правила управления колониями и владениями устанавливаются законом». [731]

III. Генеральные штаты и политические партии

579. Палаты: прежний порядок выборов. — Законодательная власть в королевстве принадлежит совместно суверену и Генеральным штатам, или парламенту, состоящему из двух палат. Верхняя палата состоит из пятидесяти членов, избираемых в различных пропорциях «штатами», то есть представительными собраниями одиннадцати провинций. [732] Срок полномочий составляет девять лет, причем каждые три года одна треть членов подлежит ротации. Право быть избранными в члены палаты имеют граждане мужского пола, достигшие тридцатилетнего возраста, полностью распоряжающиеся своим имуществом и не лишенные избирательных прав по судебному приговору, при условии, что они либо входят в число крупнейших плательщиков прямых национальных налогов, либо занимают или занимали одну или несколько основных государственных должностей, определенных законом. [733]

Нижняя палата состоит из ста членов, избираемых непосредственно избирателями королевства сроком на четыре года. По первоначальной конституции 1815 года члены нижней палаты избирались провинциальными штатами. Прямые выборы были введены конституционной реформой 1848 года. На протяжении нескольких десятилетий избирательное право, опиравшееся на имущественный ценз, было сильно ограничено. После 1870 года либералы вели упорную кампанию за расширение круга избирателей, и благодаря конституционной поправке 1887 года избирательное право было распространено на всех мужчин в возрасте 23 лет и старше, которые являются домохозяевами, уплачивающими минимальный налог на жилье, квартирантами, которые в течение определенного времени уплачивали минимальную арендную плату, либо обладают «признаками пригодности и общественного благосостояния». Одни лишь положения, касающиеся домохозяев и квартирантов, в один момент увеличили число избирателей примерно со 100 000 до 300 000. Точный смысл и применение фразы «пригодность и общественное благосостояние» были оставлены на усмотрение закона, и на протяжении более десяти лет политические споры в Голландии вращались главным образом вокруг этого вопроса. Коалиционное католическо-консервативное министерство 1888–1891 годов категорически отказалось санкционировать принятие какого-либо закона на этот счет. В 1893 году либеральный министр внутренних дел Так ван Поортвлит выдвинул проект, согласно которому предлагалось придать толкованию квалифицирующей фразы практически максимально широкий характер. Человек должен был считаться соответствующим образовательному цензу, если он умел писать, а социальному — если он просто не получал общественного пособия. В результате принятия этого плана число избирателей возросло бы примерно до 800 000 человек, и Голландия достигла бы почти всеобщего избирательного права для мужчин. Умеренные либералы, консерваторы и большинство католиков выступили против этого предложения, и выборы 1894 года показали, что сторонники программы ван Поортвлита оказались в меньшинстве. Общая численность «таккианцев» в новой палате составила 46 человек, из которых 35 были либералами; численность «антитаккианцев» составила 54 человека, из которых 24 были католиками.

580. Избирательный закон 1896 года и вопрос избирательной реформы. — В новосформированном кабинете министров подготовка альтернативной меры выпала на долю Самуэля ван Хаутена, лидера радикальной группы, выступавшей против проекта ван Поортвлита. В заметном избирательном законе 1896 года компромиссные предложения ван Хаутена были окончательно приняты и составили основные черты современной избирательной системы. Согласно этому порядку члены нижней палаты избираются в ста одномандатных округах гражданами мужского пола в возрасте 25 лет и старше, отвечающими любому из следующих требований: (1) уплата прямого налога в размере не менее одного флорина; (2) уплата минимальной арендной платы в качестве домохозяина или квартиранта; (3) владение или аренда судна водоизмещением не менее двадцати четырех тонн; (4) получение жалованья или заработную плату в размере от 275 до 550 флоринов в год; (5) инвестиции в размере ста флоринов в государственные облигации или пятидесяти флоринов в сберегательную кассу; и (6) успешная сдача экзамена, требуемого для поступления на государственную службу или на частную работу. В результате реформы 1896 года число избирателей в королевстве увеличилось до 700 000 человек.

В 1905 году была создана королевская комиссия из семи членов, которой было поручено рассмотреть и представить предложения относительно пропорционального представительства, жалованья членов палаты и других вопросов изменения конституции. Однако правительство специально оставило за собой право выдвигать предложения, касающиеся непосредственного расширения избирательного права. Доклад этой комиссии, представленный в конце 1907 года, рекомендовал, помимо прочего, введение пропорционального представительства и (шестью голосами против одного) предоставление избирательного права женщинам. Эти предложения не были приняты, но в конце 1910 года была назначена новая комиссия под председательством консервативного премьер-министра Хеемскерка, и этому органу были предоставлены полномочия предлагать изменения в любую часть государственного порядка. Успешное применение пропорционального представительства в соседних странах, особенно в Бельгии и Швеции, делает вероятным то, что эта система в конечном итоге будет принята и в Голландии. Будущее женского избирательного права более проблематично. Женщины уже обладают правом голоса на собраниях ассоциаций по защите дамб, если они являются налогоплательщиками или владеют примыкающей к дамбам собственностью, а в июне 1908 года лютеранский Синод предоставил женщинам право голоса в церковных делах наравне с мужчинами. С 1894 года существует Национальное общество избирательного права женщин, к которому в 1906 году добавилась Лига избирательного права женщин; кроме того, женщины свободно допускаются в ряды политических клубов, поддерживаемых сторонниками различных партий.

Любой гражданин мужского пола, достигший тридцатилетнего возраста, полностью владеющий имуществом и не ограниченный в правах по суду, имеет право на место в народной палате. Согласно положениям конституции, членам палаты помимо дорожных расходов выплачивается жалованье в размере 2 000 флоринов в год; а по закону от 4 мая 1889 года членам верхней палаты, которые не проживают в месте проведения заседаний, выплачиваются суточные в размере десяти флоринов на время каждой сессии.

581. Генеральные штаты: организация и полномочия. — Конституция требует, чтобы Генеральные штаты собирались по меньшей мере раз в год и чтобы их регулярная ежегодная сессия открывалась в третий вторник сентября. Суверен может созвать чрезвычайную сессию в любое время; однако регулярные сессии не зависят от королевского созыва. Корона обладает правом распускать палаты, по отдельности или одновременно; но указ о роспуске должен содержать приказ о выборах новой палаты или палат в течение четырнадцати дней и о созыве палат в двухмесячный срок. [734] За исключением случая роспуска, регулярная сессия должна длиться не менее двадцати дней; однако по истечении двадцатидневного периода суверен может прекратить заседание всякий раз, когда, по его мнению, «интересы государства более не требуют его продолжения». [735] Председатель верхней палаты назначается короной из числа ее членов на срок одной сессии. Соответствующее должностное лицо нижней палаты аналогичным образом назначается из списка трех членов, представленного палатой. Каждая палата назначает из числа лиц, не являющихся ее членами, своего секретера и других необходимых должностных лиц; каждая проверяет полномочия своих новоизбранных членов и выносит окончательное решение об их действительности; и каждая регулирует детали собственной процедуры. За исключением случаев, когда одна десятая часть членов палаты требует закрыть двери или председатель считает такой шаг необходимым, заседания являются публичными. Ни одна палата не может принимать решения по какому-либо вопросу, если на заседании не присутствует по меньшей мере половина ее членов, а окончательные решения по всем предложениям принимаются абсолютным большинством присутствующих членов. Часть дел Генеральных штатов рассматривается на совместных заседаниях обеих палат. На совместном заседании они рассматриваются как единая палата под председательством председателя верхней палаты. Для изменения порядка королевского престолонаследия или назначения наследника престола конституция требует удваивать численность членов каждой палаты. В таком случае к регулярным членам каждой палаты добавляется равное число чрезвычайных членов, избираемых в том же порядке, что и регулярные члены. [736]

В заседаниях Генеральных штатов нижняя палата пользуется явным преобладанием. Верхняя палата действительно обычно считается конституционно самым слабым органом подобного рода в Европе. Она не обладает ни правом инициировать законодательство — общее или финансовое, — ни правом вносить поправки в законопроекты. Любой поступающий в нее документ должен быть принят или отвергнут в неизменном виде. Законопроекты могут исходить либо от правительства, либо от членов нижней палаты, причем суверен обязан направлять все рекомендации, касающиеся как законов, так и других вопросов, в нижнюю палату в письменном послании или через комитет. [737] Проекты общих финансовых законов должны ежегодно представляться в нижнюю палату от имени короны сразу после открытия регулярной сессии. Никакие налоги не могут взиматься иначе как по закону. Помимо полномочий чисто законодательного характера, Генеральные штаты уполномочены расследовать, действуют ли палаты раздельно или на совместном заседании, исполнительное ведение общественных дел. [738] При соблюдении определенных условий Генеральные штаты двумя третями голосов и с согласия короны могут вносить поправки в конституцию. [739]

582. Политические партии: выборы 1903 года. — С середины XIX века политический перевес непостоянно чередовался между двумя основными партийными группами. Одной из них являются либералы, представляющие главным образом торговые города и делящиеся на две общие категории умеренных и прогрессистов. Другая — консерваторы, состоящие в основном из ортодоксальных протестантов, особенно крестьян-кальвинистов, и поддерживаемые, как правило, католиками. В более недавнее время социалисты появились как обособленный политический элемент, но до сих пор они неизменно связывали свою судьбу с либералами. В период между 1871 и 1888 годами либералы находились у власти непрерывно; а после короткого интервала, охваченного консервативно-католическим министерством, они вернули себе контроль и удерживали его на протяжении всего десятилетия 1891–1901 годов. В 1901 году было сформировано коалиционное министерство под премьерством консерватора доктора Кайпера. Оно просуществовало до 1903 года.

Весной упомянутого года нижняя палата отклонила важный законопроект, касающийся высшего образования, на принятии которого настаивало министерство Кайпера. Палата была распущена, и в июне состоялись выборы. До выборов в палате насчитывалось 58 сторонников министерства и 42 его противника (либералы и социалисты). Оппозиционные силы были далеки от единства. Социалисты настаивали на немедленном изменении конституции в целях введения всеобщего избирательного права; прогрессивные либералы выступали лишь за скорейшее принятие такой поправки; умеренные либералы были против нее вовсе. Тем не менее результатом выборов стало прекращение существования консервативного большинства и замена его небольшим, но несомненным либеральным большинством в четыре голоса. Консерваторы получили 48 мест, либералы — 45, социалисты — 7. Министерство Кайпера немедленно подало в отставку.

583. Политическая ситуация после 1909 года. — Период с июня 1905 года по декабрь 1907 года был отмечен двумя сменявшими друг друга либеральными министерствами Боргесиуса и Де Меестера. Каждое из них было по сути бесцветным. Попытки добиться расширения избирательного права потерпели неудачу, и в течение 1907 года либеральное большинство фактически сошло на нет. В результате 8 февраля 1908 года было сформировано новое министерство во главе с доктором Хеемскерком, члены которого набирались из консерваторов. На всеобщих выборах 11 июня 1909 года консерваторы полностью вернули себе главенство. Согласно расстановке сил, преобладающей в настоящее время, результаты этих выборов выглядели следующим образом: (1) антиреволюционеры (преимущественно сельские кальвинисты) — 23 депутата; (2) исторические христиане — 12; (3) римские католики — 25 (общая квота консерваторов — 60); (4) свободные либералы — 4; союзные либералы — 21; либерал-демократы — 8; социалисты — 7 (общий либеральный контингент — 40). Более того, в то время как консерваторы были плотно сплочены, либералы безнадежно перессорились между собой и оказались совершенно неспособны оказать существенное сопротивление своим оппонентам. Имея большинство в 20 мест в нижней палате и в 19 в верхней, превосходящее число голосов избирателей на 80 000 по сравнению с либералами и находящееся у власти министерство, которое, пусть и не было блестящим, но по крайней мере пользовалось популярностью, консерваторы вышли из избирательной кампании в положении, позволяющем им на долгое время, насколько это можно предвидеть, сохранить контроль над общественными делами. В полном противоречии с современной ситуацией в Бельгии, расколы, разделяющие различные группы либералов, в Голландии имеют тенденцию углубляться, а политическое бессилие либерализма, соответственно, усиливаться. [740]

IV. Судебная власть и местное самоуправление

584. Судебные принципы. — Конституция гарантирует различные основные личные права, включая право петиций, собраний, свободу слова и равенство перед законом во всем, что связано с защитой личности и имущества. Она также берет на себя обязательство гарантировать индивиду защиту от пристрастности и произвола в отправлении правосудия. За исключением необычных случаев, предписанных законом, никто не может быть взят под стражу иначе как по ордеру, выданному судьей и с указанием конкретной причины ареста. Никто не может быть против своей воли выведен из-под юрисдикции того суда, в котором он имеет право на рассмотрение своего дела. Общая конфискация имущества осужденного лица не может налагаться в качестве наказания за какое-либо правонарушение. За исключением исключительных случаев, определенных законом, или когда, по мнению судьи, этого требуют общественный порядок и нравственность, заседания всех судов должны быть открытыми. Приговоры должны выноситься на открытом заседании. К ним должно прилагаться изложение соображений, на которых они основаны, а в уголовных делах — ссылки на конкретные статьи закона, на которых основывается приговор. [741]

585. Суды. — Правосудие по всему королевству отправляется от имени короны, и все судебные должностные лица назначаются короной. В конституции предусмотрен лишь высший судебный орган, известный как Верховный суд (Hooge Raad) Нидерландов со штаб-квартирой в Гааге. Нижестоящие суды существуют в силу обычного закона. Судьи Верховного суда в количестве пяти человек назначаются короной из списков, составляемых нижней палатой Генеральных штатов. Функции Верховного суда весьма значительны. Рассматривая апелляции на решения нижестоящих судов, он может аннулировать любое судебное разбирательство, декрет или решение, которые он сочтет не обоснованными законом. На него возложена обязанность следить за тем, чтобы дела должным образом рассматривались и решались, а судебные чиновники соблюдали законы. Судьи нижестоящих судов назначаются, как правило, пожизненно, но при соблюдении предписанных законом условий они могут быть уволены или освобождены от должностей по решению Верховного суда. Наконец, Верховный суд представляет собой трибунал, перед которым по обвинениям, выдвинутым сувереном или нижней палатой, члены Генеральных штатов, главы министерских ведомств, генерал-губернаторы, члены Государственного совета и королевские комиссары в провинциях могут подвергнуться судебному преследованию за преступления, совершенные по должности. Такое преследование может быть начато как в период пребывания официального лица в должности, так и после его отставки. [742]

Среди нижестоящих судов выделяются три инстанции. Самую нижнюю ступень занимают кантональные суды в количестве 106 единиц, каждый из которых состоит из одного судьи и рассматривает иски на сумму менее 200 гульденов, нарушения полицейских правил и прочие дела незначительного характера. Следующими идут окружные суды в количестве 23 единиц, каждый из которых состоит из трех судей и осуществляет в пределах судебного округа (arrondissement) юрисдикцию по более весомым делам. Еще выше окружных трибуналов стоят пять апелляционных судов, каждый из которых включает коллегию из трех судей. Суд присяжных в Голландии отсутствует.

586. Местное самоуправление: провинция. — Государственный строй Нидерландов несколько своеобычен тем, что подробно предписывает не только форму и характер национального правительства, но и порядок, который должен действовать в отношении управления провинциями и коммунами по всему королевству. Провинций насчитывается одиннадцать, коммун — 1 123. Важность провинции возрастает благодаря тому обстоятельству, что нация выросла из чистой конфедерации, причем первоначальная автономия федеративных провинций так и не была полностью стерта при нынешнем централизованном режиме. Каждая провинция имеет свой представительный орган, или «провинциальные штаты», представляющий собой однопалатное собрание, члены которого избираются напрямую сроком на шесть лет всеми жителями провинции, имеющими право голоса на выборах членов нижней палаты Генеральных штатов. Половина членов обновляется каждые три года. Число членов варьируется в зависимости от населения провинции от восьмидесяти в Южной Голландии до тридцати пяти в Дренте. Собрание заседает по меньшей мере два раза в год. Его полномочия обширны, хотя оно не может принимать никаких законодательных актов без согласия короны. Оно издает постановления, вводит налоги, составляет и представляет суверену ежегодный бюджет, в определенной мере контролирует муниципалитеты и избирает тех членов верхней палаты Генеральных штатов, на которых имеет право конкретная провинция.

Для осуществления исполнительной власти в провинции существуют два органа. Провинциальное собрание назначает из числа своих членов комитет из шести человек, известный как «депутированные штаты», которому в соответствии с установленными законом условиями поручено повседневное управление делами. Кроме того, суверен назначает и учреждает в каждой провинции комиссара, на которого возложено исполнение королевских распоряжений и общий надзор за действиями местных властей. Этот королевский комиссар председательствует на дебатах как провинциальных штатов, так и комитета из шести человек, обладая в комитете также правом голоса. Он является несомненно главным должностным лицом провинции и в то же время эффективным связующим звеном между центральным и провинциальным правительственными уровнями. [743]

587. Местное самоуправление: коммуна. — Во всех существенных аспектах управление голландскими коммунами предписано общегосударственной конституцией, в результате чего это управление отличается единообразием, не менее полным, чем коммунальное управление во Франции. В каждой коммуне имеется совет численностью от семи до сорок пяти членов, избираемых напрямую жителями коммуны сроком на шесть лет на основе правил избирательного права, идентичных тем, что действуют при выборах членов провинциальных штатов, за тем исключением, что никто, даже при наличии иных избирательных прав в отношении членов коммунального совета, не может осуществлять эту привилегию, если он не вносит минимальную сумму ежегодно в коммунальные сборы. Треть членов совета обновляется каждые два года. Совет заседает публично так часто, как того требуют дела. Он принимает подзаконные акты, вводит налоги, осуществляет надзор за образованием и представляет интересы коммуны, если того требуют обстоятельства, перед сувереном, Генеральными штатами и провинциальными штатами. Все его законодательные акты могут быть заветованными короной, а муниципальный бюджет регулярно требует утверждения комитетом провинциальных штатов. Исполнительная власть в коммуне возложена на бургомистра, или мэра, назначаемого сувереном сроком на шесть лет, и коллегию из двух-шести ветодхаудеров (wethouders), или олдерменов, избираемых советом из своего состава и самим советом. Бургомистр председательствует в совете и как представитель королевской власти может приостановить на срок до тридцати дней действие любого принятого постановления. [744]

ГЛАВА XXIX

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ БЕЛЬГИИ

I. Конституция — корона и министерство

588. Конституция: либерализм и стабильность. — Конституция королевства Бельгия была разработана в результате провозглашения независимости Бельгии 4 октября 1830 года национальным конгрессом из двухсот избранных делегатов. Она была обнародована 7 февраля 1831 года, а 21 июля того же года первый независимый бельгийский суверен Леопольд I принес присягу блюсти и защищать ее. Обстоятельства способствовали тому, чтобы документ приобрел ярко выраженный либеральный характер. Созданный в разгар революции, вызванной главным образом автократическим правлением короля Виллема I, он является — и задумывался таковым — необычайно четким в определении королевской прерогативы. В Бельгии в 1831 году действительно находились лица, выступавшие за установление республики. Против такого курса приводились различные соображения, и весьма веские; однако монархия, которая была учреждена и явно обязана своим существованием народному представительству, относится к строго ограниченному конституционному типу. «Вся власть», — утверждается в основном законе, — «исходит от народа». [745] Принципы либерализма проявляются тем ярче, что создатели конституции сознательно взяли за образец французские документы 1791 и 1830 годов, а также испытали глубокое влияние восхищения конституционной системой Великобритании.

Ярким свидетельством тщательности проделанной работы и передового характера созданной системы государственного управления служит тот факт, что текст бельгийского основного закона просуществовал более полувека абсолютно неизменным, и далее — что когда в наше собственное поколение предпринималась задача внесения поправок, даже самые ярые сторонники ревизии не стали настаивать ни на чем ином, кроме пересмотра положений, касающихся избирательного права. Леопольд I (1831–1865) и сменивший его Леопольд II (1865–1909) откровенно признавали условный характер королевского властвования и, хотя проявляли заметную активность в управлении государственными делами, своим поведением давали мало повода для народной критики или недовольства. Даже революционный 1848 год прошел в Бельгии без каких-либо серьезных волнений. В 1893 году в конституцию были внесены поправки, предусматривающие всеобщее избирательное право для мужчин, а в 1899 году дополнительная поправка установила систему пропорционального представительства. В остальном этот документ действует по сей день практически в том виде, в каком он был введен в действие в 1831 году. Едва ли стоит упоминать, что в Бельгии, как и везде, письменная конституция отнюдь не исчерпывает собой всю реально действующую политическую систему. Многочисленные аспекты парламентаризма и других устоявшихся форм и практик государственного управления черпают свое санкционирование скорее из конституционных обычаев, нежели из законов конституции; тем не менее они не менее реальны и долговечны.

589. Содержание и пересмотр. — Письменная конституция Бельгии, подобно голландской, имеет широкий охват. Она включает пространный билль о правах; детальное определение структуры национальных исполнительных, законодательных и судебных ведомств; специальные положения, касающиеся финансов и армии; а также перечисление принципов, лежащих в основе провинциального и коммунального управления. Она содержит в общей сложности 139 статей, из которых восемь носят временный характер и не действуют. Процедура внесения поправок идентична той, что принята в Голландии. После заявления законодательных палат о том, что желательна конкретная поправка, палаты ipso facto распускаются. Если избранные после этого палаты одобряют предложение двумя третями голосов и суверен дает свое согласие, оно объявляется принятым. [746]

590. Корона. — Монархия в Бельгии является наследственной по прямой мужской линии в порядке примогенитуры. При отсутствии потомков мужского пола король с согласия законодательных палат может назвать своего преемника. [747] Король или наследник престола достигает совершеннолетия в возрасте восемнадцати лет. В случае несовершеннолетия или недееспособности суверена обе палаты обязаны собраться на единое заседание для решения вопроса об учреждении регентства. Полномочия регента не могут возлагаться на двух или более лиц совместно, и во время действия регентства никакие изменения в конституцию не могут вноситься. [748] Если случится так, что престол окажется полностью вакантным, выбор суверена ляжет на законодательные палаты, специально переизбранные для этой цели и заседающие на совместном заседании. Цивильный лист короны фиксируется в начале правления. Цивильный лист Леопольда II, установленный законом от 25 декабря 1865 года, составлял 3 300 000 франков, и таким же является цивильный лист нынешнего суверена Альберта I.

591. Министры и парламентская система. — Совет министров состоит из десяти глав исполнительных ведомств. Они вместе с переменным числом министров без портфеля составляют Государственный совет — совещательный орган, созываемый короной по мере необходимости. Все министры назначаются прямо или косвенно и могут быть уволены короной. Все они должны быть бельгийскими гражданами, причем назначение не может быть предложено ни одному члену королевского дома. Министры почти неизменно являются членами той или иной законодательной палаты, главным образом Палаты представителей. [749] Независимо от того, являются ли они членами палат, они имеют привилегию посещать все заседания и выступать по собственному требованию. Палаты действительно обладают правом требовать их присутствия. Но ни один министр не может голосовать, кроме как в той палате, членом которой он состоит. [750]

Бельгия — одно из немногих континентальных государств, где парламентская система действует в полную силу. Ни в чем конституция не проявляет большей четкости, чем в определении ответственности министров. Мало того что заявляется об ответственности министров короля; оговаривается, что «ни один королевский декрет не вступает в силу, если он не контрассигнован министром, который тем самым актом принимает на себя ответственность за него»; а также что «ни в коем случае устный или письменный приказ короля не освобождает министра от ответственности». [751] Палата представителей наделена правом обвинять министров и привлекать их к суду Кассационного суда; причем король не может помиловать министра, осужденного этим трибуналом, иначе как по требованию одной из двух законодательных палат. Министерство, обнаруживающее, что оно не может рассчитывать на поддержку большинства в Палате представителей, имеет право принять решение о роспуске одной из палат или обеих. Если после всеобщих выборов согласие по-прежнему отсутствует, министерство, следуя процедуре, принятой в аналогичной ситуации в Великобритании, уходит в отставку, суверен призывает лидера оппозиционной партии принять премьерство и сформировать кабинет, а остальные министры подбираются из числа преобладающих партий этим должностным лицом по согласованию с королем. Из-за множественности партийных групп в Бельгии королю обычно предоставляется несколько большая свобода маневра при выборе премьер-министра, чем это возможно в Великобритании. [752]

592. Осуществление исполнительной власти. — Полномочия исполнительной власти, осуществляемые номинально королем, а фактически кабинетом, тесно определены в конституции; при этом содержится положение, необычное для европейских конституций, согласно которому король не обладает никакими полномочиями, кроме тех, которые конституция и специальные законы, принятые на основе конституции, прямо возлагают на него. [753] В соответствии с поясненными условиями король назначает всех должностных лиц, состоящих на общей административной и дипломатической службе, а иных должностных лиц — лишь постольку, поскольку это прямо разрешено законом. Он командует сухопутными и морскими силами, объявляет войну и заключает мир. Он ведет переговоры о заключении договоров с тем ограничением, что торговые договоры и договоры, налагающие бремя на государство или возлагающие обязательства на отдельных бельгийских граждан, вступают в силу только после получения одобрения обеих палат, а также с дополнительным условием, согласно которому никакая уступка, обмен или приобретение территории не могут быть осуществлены иначе как на основании закона. Король провозглашает все законодательные акты и уполномочен издавать все регламенты и декреты, необходимые для исполнения законов. Теоретически он обладает правом вето, но в бельгийском, как и в парламентских правительствах в целом, не возникает повода для фактического осуществления этого власти. Король созывает, отсрочивает сессии и распускает палаты; хотя положения конституции, касающиеся законодательных сессий, настолько точны, у короны остается мало свободы усмотрения в этом вопросе. Наконец, король уполномочен отменять или смягчать наказания, назначаемые судебными трибуналами, чеканить монету, пожаловать дворянские титулы (которые должны быть исключительно почетными) и жаловать воинские ордена в соответствии с положениями закона. [754]

II. Палаты парламента — Избирательная система

593. Сенат. — Бельгийский парламент состоит из двух палат, обе из которых являются выборными и представляют нацию в целом. Верхняя палата, или Сенат, состоит из 112 членов, избираемых сроком на восемь лет. Что касается метода их избрания, члены делятся на две категории. Согласно конституционному положению, с изменениями, внесенными законом от 7 сентября 1893 года, число сенаторов, равное половине числа членов Палаты представителей, избирается непосредственно избирателями пропорционально численности населения различных провинций. Избирательный корпус, избирающий этих сенаторов, совпадает с корпусом, избирающим депутатов, и по закону от 29 декабря 1899 года принцип пропорционального представительства, применяемый при выборах нижней палаты, применяется к выборам в сенат в пределах каждой провинции. Вторую группу членов составляют лица, избираемые провинциальными советами в количестве двух от каждой провинции с населением менее 500 000 жителей, трех от каждой провинции с населением от 500 000 до 1 000 000 жителей и четырех от каждой провинции с населением более 1 000 000 жителей. Доля сенаторов, избираемых непосредственно народом, составляет приблизительно три четверти, составляя в настоящее время 76 против 26. До внесения поправки 1893 года все члены Сената избирались тем же избирательным корпусом, который избирал членов нижней палаты. Поскольку право быть избранными сенаторами имели лишь плательщики прямых налогов в размере 2 000 франков в год, верхняя палата представляла почти исключительно интересы богатства. Возложив на провинциальные советы избрание части сенаторов, которые должны иметь право быть избранными независимо от имущественного ценза, рассчитывали придать Сенату более широко представительный характер. В то же время имущественный ценз для избираемых народом членов был уменьшен на треть. Можно отметить, что в Сенате существует вероятность наличия небольшого невыборного элемента. Согласно условиям конституции, сыновья короля или, если таковых не имеется, бельгийские принцы из ветви королевской семьи, назначенной для наследования престола, по праву являются сенаторами по достижении восемнадцати лет, хотя и без права решающего голоса до достижения двадцати пяти лет. [755] До своего вступления на престол в 1909 году нынешний монарх Альберт I, племянник и предполагаемый наследник Леопольда II, имел право на место в сенате. В настоящее время нет ни одного представителя королевской семьи, имеющего право на избрание.

Все выборные сенаторы должны быть бельгийскими гражданами и жителями Бельгии в возрасте по меньшей мере сорока лет и в полном объеме пользоваться гражданскими и политическими правами. Сенаторы, избираемые провинциальными советами, не подпадают под какой-либо имущественный ценз, [756] но те, которые избираются непосредственно народом, должны происходить либо из числа плательщиков прямых национальных налогов в размере не менее 1 200 франков, либо быть собственниками или арендаторами бельгийской недвижимости с оценочным доходом не менее 12 000 франков. Однако в провинциях, где число лиц, имеющих право быть избранными, не достигает пропорции одного на каждые 5 000 жителей, список дополняется добавлением такого числа наиболее крупных налогоплательщиков провинции, какое необходимо для установления этой пропорции. [757] За исключением проездных билетов на национальные железные дороги, сенаторы не получают жалованья или иного вознаграждения.

594. Палата представителей: прежний порядок выборов. — Нижняя законодательная палата состоит из депутатов, избираемых непосредственно избирателями королевства. Количество мест определяется законом на основании общего положения о том, что оно не может превышать пропорцию одно на 40 000 жителей. До 1899 года оно составляло 152; сегодня — 186. Срок полномочий составляет четыре года. Половина состава обновляется каждые два года, хотя в случае роспуска палата подлежит полному обновлению. [758] Квалификационные требования, предъявляемые конституцией к депутатам, заключаются в гражданстве, проживании в Бельгии, достижении двадцати пяти лет и обладании гражданскими и политическими правами. Депутаты получают гонорар в размере 4 000 франков в год, а также право бесплатного проезда по всем государственным и концессионным железным дорогам между местами их постоянного проживания и Брюсселем или любым другим городом, в котором может проводиться сессия.

Бельгийская избирательная система в настоящее время примечательна по трем причинам: (1) она основана на принципе всеобщего избирательного права для мужчин; (2) она включает систему множественного голосования; и (3) она предусматривает пропорциональное представительство партий. Согласно первоначальной конституции 1831 года избирательное право, хотя и не являвшееся нелиберальным для своего времени, было ограничено имущественным цензом довольно радикального характера. Депутаты избирались только теми гражданами, которые ежегодно платили прямой налог, варьирующийся по сумме, но ни в коем случае не составлявший менее двадцати флоринов. В 1848 году был принят ряд избирательных законов, в соответствии с которыми имущественный ценз был снижен до единого уровня в двадцать флоринов, а число избирателей фактически удвоилось. Либералы были отнюдь не удовлетворены этим порядком, и агитация в пользу расширения избирательного корпуса продолжалась неуклонно. Уже в 1865 году требования либералов активно подкреплялись требованиями рабочих организаций, и в 1870 году католический кабинет счел себя обязанным санкционировать значительное расширение избирательного права на выборах в провинциях и коммунах. После 1880 года основная тяжесть избирательной пропаганды легла на социалистов, и кампания за пересмотр конституции была направлена почти исключительно против 47-й статьи основного закона, содержавшей первоначальное положение относительно избирательного права. С 1830 года население Бельгии увеличилось почти вдвое, и в стране наблюдался огромный рост народного благосостояния и экономического процветания. То, что при населении в 6 000 000 человек (в 1890 году) избирательный корпус составлял лишь 135 000 человек, было достаточно очевидной аномалией. Широко демократическая система, по которой избирались члены французской Палаты депутатов и германского рейхстага, провозглашалась ревизионистами в качестве идеала, который они надеялись воплотить в Бельгии.

595. Закона об избирательной реформе 1893 года. — В 1890 году католический кабинет, частично признав справедливость этого требования и предпочитая, если уж предстоит пересмотр, провести его самому, нежели подвергаться риску его проведения радикальным кабинетом, уступил давлению и согласился на официальное обсуждение избирательного вопроса в стенах обеих палат. Последовали три года прерывистых, но оживленных дискуссий. Наконец, в мае 1892 года палаты смогли прийти к согласию по первичному положению о том, что необходим тот или иной пересмотр. Затем последовал роспуск, требуемый конституцией в таком случае, за которым последовала всеобщая избирательная кампания. Вновь избранные палаты, которые для данной цели фактически представляли собой учредительное собрание, приступили к выполнению своей задачи позднее в том же году. В обеих палатах католики сохранили большинство, однако в силу требования получения двух третей голосов для принятия конституционной поправки они тем не менее были вынуждены рассчитывать на определенную поддержку со стороны либералов. В плане пересмотра, который был принят в конечном счете, все партии имели некоторую существенную долю.

На рассмотрение палат было внесено не менее четырнадцати различных программ реформ. [759] Консерваторы в целом желали внедрения системы, основанной на роде занятий в сочетании с уплатой налогов; большинство либералов стремилось обеспечить особое признание для избирателей с подтвержденными способностями — проще говоря, ценз образованности; радикалы внутри парламента и социалисты вне его вели беспощадную пропаганду в пользу всеобщего, прямого и равного избирательного права. Отклонение в комитете (в апреле 1893 года) плана всеобщего избирательного права вызвало народные выступления, потребовавшие вызова военных, а когда было предложено ограничиться снижением возрастного ценза для избирателей, прозвучали угрозы всеобщей промышленной забастовки. В конце концов все элементы благоразумно отступили от своих крайних требований и пришли к соглашению на основе компромисса. Католический депутат — Альбер Ниссенс, профессор Лувенского университета — выступил с планом всеобщего избирательного права для мужчин, подкрепленного множественным голосом, и 3 сентября 1893 года этот план был принят. [760]

596. Избирательное право сегодня. — Согласно условиям закона 1893 года, один голос предоставляется каждому гражданину Бельгии мужского пола, достигшему двадцати пяти лет, в полном объеме пользующемуся своими гражданскими и политическими правами и проживающему не менее одного года в определенной коммуне. В нем нет абсолютно ничего общего ни с образовательным, ни с имущественным цензом. Однако, предоставив массе граждан мужского пола право голоса, закон переходит к определению условий, при которых гражданин может иметь право на два голоса или даже на три. Один дополнительный голос предоставляется: (1) каждому гражданину мужского пола старше тридцати пяти лет, женатому или вдовцу, имеющему законных детей и уплачивающему государству в качестве главы домохозяйства налог в размере не менее пяти франков, если он не освобожден от него в силу своей профессии; и (2) каждому гражданину мужского пола старше двадцати пяти лет, владеющему недвижимостью оценочной стоимостью 2 000 франков либо получающему доход от земли, соответствующий такой оценке, или который в течение двух лет получал минимальный процентный доход в размере ста франков в год от бельгийских фондов в форме либо государственных облигаций, либо обязательств сберегательной кассы Бельгийского государства. Два дополнительных голоса предоставляются гражданам старше двадцати пяти лет, которые: (1) имеют диплом учебного заведения высшего образования или заверенное свидетельство, подтверждающее окончание курса среднего образования высшей ступени; или (2) занимают или занимали государственную должность, занимают или занимали пост, практикуют или практиковали профессию, которая предполагает знания, даваемые средним образованием высшей ступени, — причем такие должности, посты и профессии должны время от времени определяться законом. [761]

Таким образом, закон 1893 года в общих чертах сводится к тому, чтобы предоставить каждому гражданину мужского пола один голос и указать три основные условия, при которых эта база голосования может быть расширена. Как глава семьи, гражданин может получить удвоенное избирательное право. В силу владения имуществом или капиталом оно также может быть удвоено. На основе вполне достижимого образовательного ценза оно может быть утроено. Ни при каких обстоятельствах отдельное лицо не может иметь право более чем на три голоса. Множественный голос в Бельгии отличается поэтому от такового в Великобритании не только тем, что он основан на различных цензах, из которых владение собственностью является лишь одним, но также и тем, что установлены абсолютный и разумно низкий максимумы голосов. Представляет также интерес заметить, что голосование объявляется бельгийской конституцией обязательным. Неявка на избирательные участки без уважительной причины, представленной избирательному должностному лицу, является проступком, наказуемым по закону. Гражданин может, если пожелает, обойти закон, опустив в урну пустой бюллетень. Но он обязан опустить бюллетень какого-либо рода. [762]

III. Партии и избирательная реформа с 1894 г. — Парламентская процедура

597. Принятие пропорционального представительства, 1899 г. — Первые выборы, проведенные по закону 1893 года, а именно 14 октября 1894 года, показали, что благодаря этой мере число избирателей увеличилось почти ровно в десять раз. Общее число избирателей теперь составило 1 370 000 человек; число поданных голосов составило 2 111 000. Вопреки всеобщим ожиданиям, выборы принесли католикам подавляющее большинство в нижней палате. Они получили 105 мест, социалисты — 29, а либералы — лишь 18. Выборы 1896 и 1898 годов обеспечили католикам еще более выраженное преобладание. В начале 1899 года оппозиционные партии могли собрать в нижней палате лишь сорок голосов, а в верхней — тридцать один. Либеральной партии грозило исчезновение. Однако ее народная поддержка все еще была значительной, и как от либералов, так и от социалистов раздавались настойчивые требования о принятии системы, при которой различным партиям места в законодательных органах предоставлялись бы пропорционально числу поданных за них голосов.

Идея пропорционального представительства не была в то время новой для Бельгии. Она была сформулирована и защищалась в нижней палате еще в 1866 году. Начиная с 1881 года существовала национальная организация по реформам, целью которой отчасти было ее распространение; и примечательно, что во время пересмотра 1893 года правительство во главе с премьер-министром Бернартом выступало за ее принятие. [763] В 1895 году этот принцип был внедрен в статут, касающийся коммунальных выборов. После затяжной борьбы, повлекшей за собой отставку двух премьер-министров, законопроект, распространяющий эту систему на парламентские выборы, был навязан несколько расколотым силам католиков и 29 декабря 1899 года обрел силу закона. Согласно положениям этой меры, депутаты и избираемые народом сенаторы продолжают избираться в пределах округа (эррондисмана) посредством закрытого списка. В пределах каждого округа замещаемые места распределяются между партиями пропорционально силе партии, выявленной на выборах, причем распределение происходит в соответствии с системой списков, разработанной Виктором д'Хондтом из Гентского университета. Число депутатов, избираемых в округе, варьируется от трех до двадцати одного. Когда избиратель появляется на избирательном участке, он предъявляет свое официальное «извещение» о голосовании и получает от председательствующего один, два или три избирательных бюллетеня в зависимости от числа голосов, на которые он имеет право. Он берет эти бюллетени в отдельную кабину, отмечает их, опускает в урну для голосования, и ему возвращают извещение, проштампованное таким образом, чтобы показать, что он выполнил обязанность, возложенную на него законом. Кандидаты различных партий представлены в списках, и задача избирателя сводится лишь к тому, чтобы выразить свое одобрение одного списка по каждому из голосов, на которые он имеет право. Он делает это, отмечая карандашом белые точки, содержащиеся в черных квадратах в верхней части списков или напротив фамилий отдельных кандидатов. Он может отметить карандашом только точку в верхней части списка, тем самым одобряя порядок, в котором кандидаты были расставлены партийными руководителями; либо, отмечая пространства напротив фамилий кандидатов, он может выразить свое предпочтение иному порядку.

598. Как распределяются места. — Процесс распределения мест можно проиллюстрировать на гипотетическом примере. Предположим, что в определенном округе выставлено четыре списка парламентских кандидатов и что на выборах совокупное число голосов в 33 000 распределилось следующим образом: католики — 16 000; либералы — 9 000; социалисты — 4 500 и христианские демократы — 3 500. Предположим далее, что округу положено восемь мест. Общее количество голосов за каждый список последовательно делится на числа 1, 2, 3, 4 и т. д., и результаты располагаются следующим образом:

| Catholic List[764] | Liberal List | Socialist List | Christian Democrat List
Divided by 1 | 16,000 |  | 9,000 |  | 4,500 |  | 3,500 |
Divided by 2 | 8,000 |  | 4,500 |  | 2,250 |  | 1,750 |
Divided by 3 | 5,333 |  | 3,000 |  | 1,500 |  | 1,166 |
Divided by 4 | 4,000 |  | 2,250 |  | 1,125 |  | 875 |
Divided by 5 | 3,200 |  | 1,800 |  | 900 |  | 700 |

Восемь наибольших чисел (восемь — это количество подлежащих замещению мест) затем располагаются в порядке величины следующим образом:

16,000

  9,000

  8,000

  5,333

  4,500

  4,500

  4,000

  3,500

Наименьшее из этих чисел, 3 500, становится общим делителем, или «избирательным частным». Количество голосов, поданных за каждый список, делится на это частное, и полученные числа (без учета дробей) показывают квоту мест, на которую имеет право каждая из партий. В рассматриваемом случае результаты будут следующими:

16,000 divided by 3,500 = 4 Catholic seats

  9,000 divided by 3,500 = 2 Liberal seats

  4,500 divided by 3,500 = 1 Socialist seat

  3,500 divided by 3,500 = 1 Christian Democrat seat

599. Составление списков. — Списки кандидатов составляются, и порядок, в котором указываются фамилии кандидатов, определяется местными организациями соответствующих партий. Для того чтобы быть представленным избирательному корпусу, список должен заручиться предварительно выраженной поддержкой по меньшей мере ста избирателей. Кандидат может выступать в качестве независимого, и его фамилия появится в отдельном «списке», при условии, что его выдвижение отвечает упомянутому требованию; и любая организация или группа, политическая или неполитическая, имеет право представить избирателям свой список. Полномочие организации, ответственной за представление списка, устанавливать порядок фамилий кандидатов не является обязательным элементом пропорциональной системы и служило предметом ожесточенной критики, однако нет оснований полагать, что это привело к серьезным злоупотреблениям. Кандидаты, чьи фамилии стоят ближе к началу списка, разумеется, имеют больше шансов быть избранными, чем те, чьи фамилии находятся дальше, поскольку по действующим правилам все голоса, отмеченные в пространстве во главе списка, образуют общий фонд, из которого кандидаты из списка поочередно черпают столько голосов, сколько необходимо, чтобы их индивидуальная сумма была равна избирательному частному; этот процесс продолжается до истощения фонда. Только получив большое количество индивидуальных преференциальных голосов, кандидат может быть избран в обход кандидата, стоящего в списке перед ним. [765]

600. Выборы 1906, 1908 и 1910 годов. — Первые парламентские выборы после принятия пропорциональной системы — выборы в мае 1900 года — оставили католикам большее преобладание в нижней палате, чем они смели надеяться. [766] Тем не менее следствием этого изменения стало явное возрождение почти прекратившей существование Либеральной партии, колоссальный стимул для устремлений социалистов и в целом замена сокрушительного католического большинства прошлых лет широким распределением мест среди представителей различных партий и групп. До выборов 1890 года католическое большинство составляло 32 места. Выборы 1900 года оставили его на уровне 16 мест; выборы 1902 года — 26; выборы 1904 года — 20; выборы 1906 года — 12; выборы 1908 года — 8; и выборы 1910 года — 6. После выборов, прошедших в пяти из девяти провинций в 1906 году, расстановка сил в Палате была следующей: католики — 89; либералы — 46; социалисты — 30; христианские демократы — 1. После выборов в остальных четырех провинциях в 1908 году она была такой: католики — 87; либералы — 43; социалисты — 35; христианские демократы — 1.

Выборы в мае 1910 года [767] прошли в условиях необычайно острой борьбы по той причине, что либерально-социалистическая коалиция, казалось, впервые за четверть века имела реальные шансы на победу. Католики были общеизвестно расколоты по ряду общественных вопросов, в особенности по законопроекту премьер-министра Схолларта о всеобщей воинской повинности, и во многих кругах считалось, что их пребывание у власти подходит к концу. Однако надежды либералов были обречены на разочарование; ибо, хотя и либералы, и социалисты добились значительного прироста голосов избирателей в некоторых частях королевства, лишь в одном избирательном округе этот прирост оказался достаточным для завоевания нового места. В результате католическое большинство сократилось, но не ниже шести мест, а расстановка сил в Палате оказалась следующей: католики — 86; либералы — 45; социалисты — 34; христианские демократы — 1. Среди причин неудачи либералов можно назвать то обстоятельство, что страна процветала и не была склонна ускорять смену правительств, отчуждение некоторых избирателей в результате рабочих отношений, сложившихся между либералами и социалистами, а также преимущество, которое регулярно извлекают католики из системы множественного голосования.

601. Триумф католиков в 1912 году. — В течение 1910–1912 годов пребывание католиков у власти, непрерывно продолжавшееся с 1884 года, казалось не раз близким к завершению. Большую часть времени, однако, законодательный механизм функционировал достаточно успешно при большинстве всего в полдюжины мест, а ход событий в конечном итоге укрепил позиции католиков. В марте 1911 года премьер-министр Схолларт внес законопроект об образовании, направленный на уравнивание церковных школ в финансовом отношении со школами, поддерживаемыми коммунами, и сопротивление этой мере приобрело такую остроту, что автор законопроекта был вынужден уйти в отставку. Но его преемник, де Броквиль, человек примирительного склада, сформировал новый католический кабинет, который, вернувшись к политике «выжидания», сумел предотвратить подлинное поражение. На муниципальных выборах, прошедших по всей стране 15 октября 1911 года, либерально-социалистические кандидаты повсеместно добились успеха, но парламентские выборы, состоявшиеся 2 июня 1912 года, привели к неожиданному результату: католическая партия закрепилась у власти прочнее, чем за истекшее десятилетие. Совместный натиск либералов и социалистов на «клерикализм» провалился, а против утверждения правительства о том, что исключительное и неоспоримое процветание страны заслуживает продолжения католического правления, не нашлось аргументов, способных убедить избирателей. Католическая партия продемонстрировала увеличение числа голосов на 130 610, либеральная и социалистическая оппозиция — на 40 402, а христианские демократы — снижение на 4 692. Новая палата состоит из 101 католика, 45 либералов, 38 социалистов и 2 христианских демократов, что дает правительству уверенное большинство в шестнадцать мест. Выборы сопровождались серьезными общественными волнениями, включавшими масштабные забастовки и антиклерикальные демонстрации, приведшие к человеческим жертвам. Еще отчетливее, чем прежде, в этой кампании проявился по сути буржуазный и доктринерский характер нынешней Либеральной партии. Тесная связь с массами, которой партия обладала в дни своего преобладания до 1884 года, была утрачена, и пролетариат все больше обращается к социалистам за пропагандой мер, необходимых для социального и промышленного улучшения.

602. Требование дальнейшей реформы. — Проектом, вокруг которого социалисты и либералы на последних выборах, как и в нескольких предыдущих случаях, смогли объединиться, является отмена множественного голосования. Почти сразу после принятия поправки 1893 года социалисты заявили о своем намерении вести беспощадную борьбу против этого элемента новой системы. Вместо него они потребовали внедрения правила un homme, un vote — «один человек, один голос» со снижением возрастного ценза до двадцати одного года. После триумфа католиков в 1900 году агитация социалистов удвоилась, и к ней в массе своей присоединились либералы. Между двумя группами возникли, казалось бы, непримиримые разногласия в методах: либералы не могли одобрить обструкционизм и другие насильственные методы, используемые их союзниками. Со временем, однако, методы социалистов стали более умеренными, а осознание обоими элементами того, что только совместной борьбой они могут надеяться на победу, привело к более полному и прочному сотрудничеству между ними. На время социалисты подчинили все прочие элементы своей политической и промышленной программы установлению всеобщего и равного избирательного права. [768] В отношении желательности сохранения пропорционального представительства все партии согласны, и это, вероятно, лишь вопрос времени, когда данный принцип будет применен в полном объеме, как это не делается сегодня, на выборах в провинциях и коммунах.

603. Законодательные палаты: организация и процедура. — Обе палаты собираются по установленному праву во второй вторник ноября каждого года во Дворце нации в Брюсселе. Регулярная сессия должна продолжаться не менее сорока дней. Король может созывать палаты на чрезвычайную сессию. Он может отсрочивать их заседания, за исключением того, что ни в коем случае отсрочка не может превышать срок в один месяц; она также не может быть возобновлена в течение той же сессии без согласия палат. Наконец, король может распустить палаты или любую из них; но акт о роспуске должен содержать предписание о проведении выборов в сорокадневный срок и созыв вновь избранного парламента для заседания в двухмесячный срок. [769]

Каждая палата проверяет полномочия своих членов и разрешает все связанные с этим споры; каждая избирает при открытии сессии своего председателя, заместителя председателя, секретариат и других должностных лиц; каждая определяет своими собственными правилами порядок осуществления своих полномочий. Заседания обычно носят открытый характер; однако голосованием абсолютного большинства, проводимым по инициативе председателя или десяти членов, любой орган может принять решение рассмотреть конкретный вопрос за закрытыми дверями. Голосование проводится устно или вставанием, но голосование по законопроекту в целом всегда должно быть поименным и устным. За исключением предложений, касающихся конституционных поправок и некоторых вопросов (по которым требуется голосование двух третей), меры принимаются абсолютным большинством. Однако они должны ставиться на голосование статья за статьей.

Исходя из сугубо демократического характера бельгийского правительства, полномочия законодательных палат являются всеобъемлющими. Законодательные функции возложены конституцией совместно на короля и две палаты, но на практике они в очень большой степени осуществляются одними палатами. Каждая палата, равно как и корона, обладает полными правами законодательной инициативы, хотя требуется, чтобы все законы, касающиеся доходов или расходов государства либо воинских контингентов, в первую очередь голосовалися Палатой представителей. Авторитетное толкование принятых мер возлагается исключительно на законодательную власть, и каждой палате гарантируется право расследовать ведение общественных дел и требовать присутствия министров для целей интерпелляции, хотя только нижней палате предоставлено право формулировать обвинения против должностных лиц и предание их суду Кассационного суда.

IV. Судебная власть и местное самоуправление

604. Суды. — Помимо специальных военных, коммерческих и трудовых трибуналов, суды Бельгии представляют собой симметричную иерархию, смоделированную по образцу созданной в рамках Кодекса Наполеона. В самом низу находятся суды 222 кантонов, каждый из которых состоит из одного мирового судьи, наделенного исключительными полномочиями при обычных нарушениях полицейских правил, хотя в более серьезных делах он действует совместно с бургомистром коммуны. Следующими выше идут трибуналы первой инстанции, по одному в каждом из двадцати шести округов, на которые разделено королевство, и каждый состоит из трех судьей. Суд первой инстанции служит апелляционной инстанцией по решениям кантонального трибунала и в то же время обладает судом первой инстанции по более серьезным делам о преступлениях и проступках в пределах округа. Над судами первой инстанции стоят три апелляционных суда, заседающие в Брюсселе, Генте и Лиеге. Суд в Брюсселе состоит из четырех палат. На вершине находится Кассационный суд, заседающий в столице. В этом высшем трибунале заседает всего один судья, но с ним связан большой штат помощников. Функцией Кассационного суда является определение того, соответствуют ли решения нижестоящих судов закону, и аннулирование тех из них, которые не соответствуют. Интересно заметить, однако, что именно Кассационный суд судит министра по обвинениям, выдвинутым Палатой представителей, и это единственное обстоятельство, при котором трибунал осуществляет какую-либо меру юрисдикции первой инстанции. Создание Кассационного суда и трех апелляционных судов прямо предусмотрено конституцией. Все нижестоящие суды создаются законом, и их учреждение иным образом не допускается. Для рассмотрения уголовных дел существуют специальные трибуналы трех уровней: полицейские суды, исправительные суды и суды присяжных.

Все судьи и мировые судьи назначаются королем пожизненно. Члены апелляционных судов, а также председатели и заместители председателей судов первой инстанции выбираются из двух двойных списков, представляемых один — этими судами, а другой — провинциальными советами. Члены Кассационного суда выбираются из двух двойных списков, представляемых один — Сенатом, а другой — самим Судом. Все остальные судебные должностные лица назначаются короной самостоятельно. За исключением неотложных причин общественного порядка или морали, заседания всех судов являются открытыми, и каждое решение должно выноситься в открытом судебном заседании. В отличие от Голландии, в Бельгии хорошо развита система суда присяжных. Суд присяжных гарантируется конституцией во всех уголовных делах и во всех делах, связанных с политическими преступлениями или преступлениями прессы. Как и в Англии и Соединенных Штатах, задачей присяжных является определение виновности или невиновности обвиняемого, а судом — разъяснение закона и вынесение приговора. Жюри присяжных обычно состоит из двенадцати членов. [770]

605. Местное самоуправление: провинция и округ. — В вопросе местного самоуправления конституция Бельгии менее детальна, чем конституция Голландии. Помимо указания на то, что провинциальные и коммунальные институты регулируются законом, она ограничивается перечислением определенных принципов — среди них прямые выборы, гласность заседаний провинциальных и коммунальных советов, гласность бюджетов и отчетов, — применение которых должно неукоснительно поддерживаться. [771] Единиц местного самоуправления три: [772] провинция, округ и коммуна. Провинций девять. [773] В каждой имеется совет, избираемый всеми проживающими гражданами, имеющими право участвовать в прямых выборах сенаторов. Срок полномочий составляет восемь лет, причем половина состава обновляется каждые четыре года. Совет собирается не реже одного раза в год, в первый вторник июля. Его сессии должны длиться не более четырех недель и не менее пятнадцати дней. Король может созывать специальные сессии. Совет рассматривает и принимает решения по существу по всем законодательным, административным и финансовым вопросам, касающимся исключительно провинции. Он избирает из числа своих членов постоянную депутацию из шести человек, которая осуществляет управление провинцией в период между сессиями совета. Эту депутацию возглавляет генерал-губернатор провинции, назначаемый короной и выступающий в качестве главного посредника между провинциальным и центральным правительствами.

Округ, или дистрикт (всего двадцать шесть), важен главным образом как избирательная и судебная единица. Члены нижней палаты национального парламента избираются в пределах округа по описанной системе пропорционального представительства; и, как отмечалось, каждый округ является местопребыванием суда первой инстанции.

606. Коммуна. — В Бельгии, как и во Франции и других континентальных странах, жизненным организмом местного самоуправления является коммуна. Общее количество коммун в королевстве составляет 2 629. Основным органом управления в каждой из них является совет. Члены этого совета избираются сроком на восемь лет на основе несколько сложного порядка, определяемого численностью населения коммуны. Голосование проводится устно; разрешены множественные голоса (до четырех максимум); места при определенных условиях распределяются в соответствии с принципом пропорционального представительства. Несколько своеобразным фактом является то, что совокупный коммунальный избирательный корпус королевства заметно меньше провинциального или национального. Этот факт в значительной степени проистекает из того обстоятельства, что от коммунального избирателя требуется проживание в коммуне не менее трех лет, в то время как для участия в провинциальных и парламентских выборах требуется проживание всего в течение одного года. [774]

Исполнительный орган коммуны состоит из бургомистра, или мэра, назначаемого короной (в коммунах с населением более 5 000 человек — избираемого коммунальным советом) сроком на десять лет, и коллегии эшевинов, или олдерменов, избираемых коммунальным советом из своего состава. Бургомистр является главой местной полиции, и на него и совет возложены ведение реестра актов гражданского состояния, составление и исполнение местных постановлений и в целом защита благосостояния общины. Более важные меры коммунального совета приобретают силу только после получения одобрения провинциальной депутации или даже министерства в Брюсселе; кроме того, существуют специальные должностные лица, именуемые комиссарами округа (commissaires d'arrondissement), назначаемые провинциальной депутацией для осуществления надзора за коммунами и их органами управления. Фундаментальной характеристикой бельгийского управления является сочетание постоянного надзора со стороны центральной власти с действительно широкой мерой местной автономии. [775]

ЧАСТЬ VIII. — СКАНДИНАВИЯ

ГЛАВА XXX

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ДАНИИ

I. Развитие до 1814 года

Королевство Дания принадлежит к числу наименьших европейских государств. Его площадь составляет всего 15 582 квадратных миль, что меньше трети площади штата Нью-Йорк, а население, согласно данным за 1911 год, составляет лишь 2 775 076 человек. Нация изобилует социальными экспериментами, экономическими начинаниями и политической практикой, представляющими большой интерес. Как держава она в настоящее время значит немного. Однако было время, когда она значила многое, и события, в результате которых королевство было доведено до его нынешнего положения среди наций, составляют одну из замечательных глав современной европейской истории.

607. Кальмарская уния, 1397 г. — Максимум датского владычества был достигнут благодаря Кальмарской унии 1397 года, в силу которой три королевства — Дания, Норвегия и Швеция — были объединены под регентством Маргариты, дочери датского короля Вальдемара IV. [776] По условиям этого соглашения гарантировались исконные институты и раздельное управление каждого из трех государств; и фактически в последующие поколения датский суверен в своих заморских владениях порой бывал настолько бессилен, что для всех практических целей каждое из трех объединенных королевств можно рассматривать как сохранившее по сути свою изначальную независимость. В течение длительного периода в середине XV века у Швеции даже был собственный король. Тем не менее существовала форма унии, и порой преобладание Дании склонялось к сведению северных стран до статуса простых зависимых территорий. Уния со Швецией продержалась лишь сто двадцать лет. Под предводительством Густава Васы шведский народ в 1523 году эффективно восстановил свою независимость, хотя в соответствии с Мальмским договором 1524 года некоторые из самых южных шведских провинций на время остались под контролем Дании. [777] Норвегии же, с другой стороны, было суждено не только оказаться в более глубоком подчинении у Дании, чем Швеция, но и оставаться под датским владычеством до 1814 года и даже в этот день перейти из-под контроля Дании немедленно под контроль Швеции, а не вернуть свою древнюю независимость.

608. Утрата Норвегии, 1814 г. — Утрата Норвегии Данией стала следствием наполеоновских войн. В ходе этих войн Дания, пока это было возможно, сохраняла политику нейтралитета. Но в 1807 году, после отклонения предложения о британском союзе, она подверглась нападению британского флота и после этого стала самым твердым и упорным из союзников Наполеона. Так получилось, что к моменту завершения борьбы держав Дания имела несчастье оказаться на проигравшей стороне. Швеция выступала на стороне союзников, и в результате, в качестве компенсации этой нации за потерю Финляндии в пользу России и Померании в пользу Пруссии, союзники дали свое согласие в 1812–1813 годах на расчленение Датской державы Швецией. Эта задача была выполнена французским маршалом Бернадотом, кронпринцем Швеции (по усыновлению) с 1810 года и позднее королем (1818–1844). По Кильскому договору 14 января 1814 года Норвегия была вынужденно уступлена Данией Швеции, а Венский конгресс позднее в том же году официально одобрил эту передачу. Норвежцы выразили протест и попытались избрать своим королем датского принца, но в конце концов были вынуждены подчиниться. Дания не смогла сделать ничего, кроме как заявить безрезультатный протест.

609. Политическое развитие: революция 1660 года. — Государственный строй, с которым Дания вышла из эпохи Наполеона, по сути представлял собой систему, действовавшую в королевстве со второй половины XVII века. До замечательной революции 1660 года, последовавшей за завершением дорогостоящей войны со Швецией, монархия в Дании была ограниченной и почти неизменно слабой. На протяжении трех веков короли избирались Ригсрадом, или сенатом, и условия их правления исключали как самостоятельность действий, так и накопление ресурсов, необходимых для абсолютизма. Уже в 1282 году дворяне сумели исторгнуть у короны хандфестнинг, или хартию, и почти каждый монарх после этой даты был вынужден хотя бы раз за свое правление сделать дарование хартии привилегий. Данехоф, или национальное сборочное собрание, временами обладал значительной долей власти, хотя в конечном итоге именно Ригсрад добился высшего контроля над государством. Национальное собрание включало три сословия: дворянство, духовенство и бюргеров; [778] сенат был чисто аристократическим органом.

В 1660 году произошла революция, в результате которой монархия была восстановлена, а государственный строй, долгое время бывший откровенно разрозненным и неэффективным, был заменен системой, которая, пусть и деспотичная, была намного превосходящей ту, что действовала ранее. Дворянство, дискредитированное бедствиями, которые его дурное правление принесло нации, было вынуждено уступить, и сословия, представленные в Данехофе, добровольно в определенной мере отказались от значительной части привилегий, на которые они привыкли претендовать. Монархия была вновь переведена на наследственную основу, а ее полномочия существенно расширились. Намерением энергичного суверена того времени, Фредерика III, было действовать с осторожностью, но не останавливаться на полпути. Путем провозглашения двух эпохальных документов был открыт путь к тотальному абсолютизму. Одним из них был «Акт, или Прагматическая санкция, о наследственном праве короля на королевства Дания и Норвегия» от 10 января 1661 года. Другим был Конгелов, или «Закон о короле», от 14 ноября 1665 года — государственный документ, который, как было заявлено, имеет «высоко сомнительную честь быть единственным писаным законом в цивилизованном мире, который бесстрашно доводит абсолютизм до его крайних последствий». [779] В Конгелове оскорблением величества (lèse-majesté) объявлялось любым образом узурпировать или нарушать абсолютную власть короля; утверждалось, что в момент восшествия суверена на престол корона и скипетр переходят к нему по его собственному праву; а единственной обязанностью короля провозглашалось поддержание неделимости королевства, сохранение христианской веры в соответствии с Аугсбургским исповеданием и верное исполнение всех положений самого Конгелова. Таковы были принципы, на которых в течение более чем двух последующих столетий основывалось управление датским королевством. Абсолютизм был практически неослабевающим, но справедливости ради следует добавить, что большинство суверенов, в меру своего понимания, стремились править в интересах своих подданных. [780]

II. Зарождение конституционализма, 1814–1866 гг.

610. Провинциальные ландтаги. — Постепенно после 1814 года королевство оправилось от депрессии, в которую оно было повергнуто потерей территории и ошеломляющей задолженностью, и с этим восстановлением пришли возрожденный политический дух, а также свежий экономический стимул. Шестнадцать лет между Кильским договором и революционным 1830 годом были почти абсолютно лишены политической агитации, но после 1830 года в Дании, как и в большинстве континентальных стран, началось либеральное движение, целью которого было не что иное, как установление конституционной системы правления. Чтобы в какой-то мере удовлетворить предъявляемые к нему требования, король Фредерик VI указами 1831 и 1834 годов учредил четыре ландтага, или сейма, по одному в каждой из провинций королевства — Шлезвиге, Гольштейне, Ютландии и на Островах. [781] Члены этих собраний, включавших бюргеров, землевладельцев и крестьян, должны были избираться землевладельцами сроком на шесть лет и собираться раз в два года для обсуждения законов и налогов и составления петиций. Несколько землевладельцев, профессоров и церковнослужителей назначались в состав собраний короной. Функция каждого из четырех органов носила чисто совещательный характер.

611. Оппозиция реформам со стороны короны. — С точки зрения либералов, целью которых было создание национальной парламентской системы, уступка короля была слишком скудной, чтобы представлять собой нечто большее, чем едва заметное начало. На протяжении оставшейся части царствования агитация продолжалась, хотя от суверена, чьим фундаментальным политическим принципом было божественное право королей, мало чего более существенного следовало ожидать. Христиан VIII, сменивший Фредерика в декабре 1839 года, принес с собой на престол репутацию сторонника просвещенных и прогрессивных взглядов. Однако дальше обещаний провести определенные административные реформы новый монарх проявил минимальное желание заходить. Один либеральный проект за другим отвергался, а судебное преследование прессы и другие принудительные меры применялись для подавления пропаганды. Именно в этот период возник доминирующий вопрос, разрешение которого в конечном итоге должно было оказать мощное влияние на установление конституционного правительства в Дании, а именно вопрос о политике в отношении соединенных герцогств Шлезвиг, Гольштейн и Лауэнбург. [782] В течение последних лет царствования сменявшие друг друга министерства безуспешно боролись с этой проблемой, и политические силы королевства оказались разделены с беспрецедентной остротой конфликтом между сепаратистской тенденцией и требованием немедленного и полного включения. Сам король в конце концов дал согласие на разработку конституции для всех своих владений как средства удержания государства вместе, но умер 20 января 1848 года, еще до завершения этой задачи.

612. Конституции 1848–1849 годов. — В течение восьми дней конституция была обнародована новым монархом Фредериком VII. В соответствии с ее положениями учреждался парламент, представляющий все датские владения. Однако ни датчане, ни жители герцогств не были удовлетворены, и в Гольштейне вспыхнуло открытое восстание. Пруссия вмешалась на стороне недовольных герцогств, а Великобритания и Россия — на стороне датского правительства. Результатом стал триумф правительства, но тем временем рескрипт, которым была обнародована общая конституция, был отозван. Вместо него был опубликован декрет, предусматривавший создание двухпалатного национального собрания (Ригсдага), из 152 членов которого 38, назначаемых короной, составляли Ландстинг, или верхнюю палату, а остальные 114, избираемые народом, составляли Фёлькетинг, или палату представителей. В начале лета 1849 года была составлена конституция, воплощающая эти положения; и 5 июня, после принятия новым Ригсдагом, документ был одобрен короной. На тот момент вопрос о герцогствах казался неразрешимым, и эта вторая конституция была распространена только на Ютландию и Острова, то есть на собственно Данию. Однако ее принятие является вехой в датской конституционной истории. В соответствии с ее условиями автократия Конгелова была официально отброшена, и ей на смену пришла ограниченная монархия, в которой законодательные полномочия разделялись короной с выборным сеймом, а исполнительная власть осуществлялась министрами, ответственными перед законодательным органом. Как будет показано, именно эта конституция от 5 июня 1849 года с изменениями навсегда стала основным законом королевства. [783]

613. Проблема герцоговств. — После долгих международных конференций 28 января 1852 года был издан новый конституционный декрет, согласно которому собственно королевство, а также Шлезвиг, Гольштейн и Лауэнбург должны были иметь общую конституцию для решения общих дел, однако каждая из территорий сохраняла автономию в управлении своими внутренними вопросами. Ультраконсервативная конституция, выработанная Ригсдагом в консультациях с ландтагами герцоговств, была обнародована 2 октября 1855 года. Однако не успел этот документ вступить в силу, как против его положений возникло упорное сопротивление как со стороны самих герцоговств, так и со стороны заинтересованных держав Германии. 28 ноября 1858 года датское правительство уступило настолько, чтобы согласиться на отмену конституции в Гольштейне и Лауэнбурге. В течение нескольких последующих лет вопрос о герцоговствах затмевал все остальное в датской политике и датских дипломатических отношениях. 30 марта 1863 года королевский декрет признал фактическое отделение Гольштейна от монархии и закрепил законодательную власть в герцогстве исключительно за королем и местными сословиями. Позже в том же году, однако, премьер-министр Холл предложил и провел через Ригсдаг конституцию, которая вновь предполагала включение Шлезвига в состав королевства. 13 ноября Государственный совет дал свое согласие на этот документ, и пять лет [так в тексте: пять дней] спустя, с одобрения нового суверена Христиана IX, он приобрел силу закона. Что касается Дании, то решение вопроса о герцоговствах было теперь близко. От имени Пруссии и Австрии Бисмарк потребовал в ультимативной форме отменить ноябрьскую конституцию. Началась война, и по Венскому договору от 30 октября 1864 года потерпевшая поражение Дания отказалась от всех прав на Шлезвиг, Гольштейн и Лауэнбург. Побув некоторое время яблоком раздора между ведущими германскими государствами, эти территории после австро-прусской войны 1866 года были включены в состав королевства Пруссия. Дания, лишившаяся миллиона населения и примерно трети своей территории, по своей мощи и площади сократилась в существенной мере до нынешних границ.

614. Пересмотренная конституция 1866 года. — Утрата герцоговств, хоть и унизительная, разрубила гордиев узел датской политической реконструкции. 28 июля 1866 года конституция от 5 июля 1849 года в пересмотренном виде была издана повторно, и этот документ по сей день остается основным законом королевства. Его окончательное принятие стало главным образом заслугой аграрных кругов в Ригсдаге; однако король Христиан IX, хотя и не разделял парламентский идеал правления, оказал ей искреннюю поддержку. Конституция представляет собой детальный документ, состоящий из девяноста пяти статей. Помимо обычных положений, касающихся исполнительной, законодательной и судебной ветвей власти, она содержит самые разнообразные гарантии в отношении религии, свободы слова и печати, свободы собраний и петиций, а также единообразия судебного процесса, которые в совокупности составляют весьма солидный билль о правах. Метод ее изменения не слишком отличается от того, который применяется в Голландии, Бельгии и ряде других континентальных стран. Предложения относительно поправок или дополнений могут быть внесены в любое время в любой палате Ригсдага. В случае принятия такого предложения обеими палатами правительство обязано — при условии, что оно поддерживает изменения, — распустить Ригсдаг и назначить всеобщие выборы. Если новоизбранный Ригсдаг принимает предложенную поправку без изменений, а корона официально одобряет ее, изменение вступает в силу незамедлительно. Конституционные же поправки после 1866 года не были ни многочисленными, ни значительными.

III. Корона и министерство

615. Король: статус и полномочия. — Форма правления в Дании определяется конституцией как ограниченная монархия. Трон является наследственным, и престолонаследие регулируется законом от 31 июля 1853 года, принятым во исполнение Лондонского договора от 8 мая 1852 года, в соответствии с которым державы передали право датского престолонаследия принцу Христиану Шлезвиг-Гольштейн-Зондербург-Глюксбургскому и прямым потомкам по мужской линии от его брака с принцессой Луизой Гессен-Кассельской, племянницей датского короля Христиана VIII. Согласно конституции, от короля требуется, чтобы он не становился правителем какой-либо страны, кроме Дании, без согласия Ригсдага; чтобы он принадлежал к Евангелическо-лютеранской церкви (национальной церкви Дании, поддерживаемой государством); и чтобы перед вступлением на престол он дал в письменном виде перед Тайным советом клятвенное заверение в том, что будет свято блюсти конституцию королевства. Королевский цивильный лист устанавливается законом на время срока правления. Цивильный лист нынешнего государя, Фредерика VIII, составляет один миллион крон в год.

Полномочия короля обширны. В пределах ограничений, предписанных конституцией, он осуществляет «верховную власть над всеми делами королевства». Он назначает на все должности, смещает с должности и переводит с одной должности на другую. Он объявляет войну и заключает мир. Он заключает и расторгает договоры о союзе и торговле при единственном условии, что соглашение, влекущее за собой уступку территории или изменение существующих международных отношений, должно получить одобрение Ригсдага. Он осуществляет право помилования и амнистии, за исключением того, что без согласия Фолькетинга он не может освобождать министров от наказаний, вытекающих из процедур импичмента. Он предоставляет такие лицензии и освобождения от законов, которые разрешены статутом. Он созывает Ригсдаг на очередную сессию ежегодно и на внеочередную по своему усмотрению, откладывает ее заседания и распускает одну или обе палаты. Он может представлять ему проекты на рассмотрение или законопроекты, и его согласие необходимо для придания юридической силы любым принимаемым им мерам. Он распоряжается об опубликовании статутов и следит за их исполнением. Наконец, когда возникает острая необходимость, а Ригсдаг не заседает, он может издавать ордонансы при условии, во-первых, что они не противоречат конституции, и, во-вторых, что они представляются на рассмотрение Ригсгага на его ближайшем заседании.

616. Министерство и парламентская система. — За действия правительства король лично не отвечает. Его полномочия осуществляются через министров, которые назначаются и могут быть смещены им и число и функции которых определяются по его усмотрению. Министерств насчитывается девять, а именно: иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, торговли, обороны, сельского хозяйства, общественных работ, а также народного просвещения и церковных дел. В совокупности министры образуют Тайный совет, председателем которого является король и в котором наследник престола, если он достиг совершеннолетия, имеет право на место. Все законы и важнейшие государственные вопросы обычно обсуждаются в Тайном совете. Однако существует также Совет министров, состоящий просто из девяти глав ведомств под председательством дополнительного министра, назначаемого короной, и в этот орган на практике передаются многие второстепенные вопросы, требующие рассмотрения.

Министры, как утверждается в конституции, несут ответственность за управление государством. Подпись короля под какой-либо мерой придает ей юридический характер только в том случае, если она сопровождается подписью одного или нескольких министров, и министры могут быть привлечены к ответственности Фолькетингом, а также королем за свое поведение в должности. Кроме того, существует специальный Суд импичмента для суда над министрами, против которых выдвинуты обвинения. На первый взгляд эти положения кажутся предполагающими существование парламентской системы правления с министерством, подотчетным индивидуально и коллективно народной законодательной палате. Однако на деле в Дании все это время было гораздо меньше парламентаризма, чем кажется предусмотренным в конституции, и едва ли будет преувеличением сказать, что со времени принятия нынешней конституции самой бесконечной из политических дискуссий в королевстве была та, которая крутилась вокруг вопроса об ответственности министров. По крайней мере до последнего десятилетия практика короны заключалась в том, чтобы регулярно назначать министров независимо и удерживать их в должности вопреки и даже наперекор воле народной палаты парламента. Желание либералов состояло в том, чтобы инициировать последовательный парламентский режим, при котором монарх был бы обязан подбирать своих министров из партии, контролирующей Фолькетинг, а министры, в свою очередь, были бы ответственны перед Фолькетингом как на деле, так и в теории за все свои официальные акты. На протяжении всего длительного периода министерства Якоба Эструпа (1875–1894) конфликт по этому вопросу не прекращался. На протяжении всего этого периода Эструп и его коллеги пользовались поддержкой большинства в Ландстинге, но набирали голоса лишь меньшинства в нижней палате. Действительно, после выборов 1884 года правительство могло рассчитывать в общей сложности не более чем на девятнадцать голосов в этой палате.

617. Установление министерской ответственности. — Под непрекращающимся давлением этой ситуации конституционализм потерпел полный крах. Правительство, обнаружив, что его проекты военной и военно-морской реформ упорно торпедируются, а бюджеты отклоняются, расширило свои прерогативы далеко за все рамки закона. Временные меры в форме королевских ордонансов и произвольные решения множились, а бюджеты принимались и приводились в исполнение без малейшего подобия парламентского одобрения. Со временем силы оппозиции рассорились, и более умеренный элемент дошел до необходимости компромисса. Между консерваторами и национал-либералами, с одной стороны, поддерживавшими правительство, и примиренческим элементом либеральной оппозиции — с другой, было заключено перемирие, и в 1894 году впервые за девять лет удалось принять ежегодный финансовый закон в обычном порядке. В том же году уход Эструпа расчистил путь для назначения умеренно-консервативного кабинета. При преемниках Эструпа конфликт продолжился, но не столь яростно, как прежде. Политический центр тяжести все больше смещался в Фолькетинг, и когда в результате всеобщих выборов 1901 года в него вернулось подавляющее большинство либералов, Христиан IX наконец был вынужден уступить и сформировать либеральное («лево-реформаторское») министерство. Преувеличением было бы говорить, что парламентская система в Дании уже полностью утвердилась. Тем не менее к ней наблюдается более близкое приближение, чем когда-либо прежде, и есть все перспективы для окончательного и полного торжества основополагающего парламентского принципа. В 1908 и снова в 1909 году министерство фактически было вынуждено уйти в отставку под давлением парламентской оппозиции.

IV. Ригсдаг — политические партии

618. Ландстинг. — Ригсдаг состоит из двух палат: Ландстинга, или сената, и Фолькетинга, или палаты представителей. Ландстинг состоит из 66 членов, из которых 12 назначаются королем, семь избираются в Копенгагене, 45 избираются в более крупных избирательных округах, охватывающих сельские районы и города, один избирается на Борнхольме и один избирается лагтингом Фарерских островов. Назначение членов королем производится пожизненно из числа действующих или бывших членов Фолькетинга. Избираемые члены обычно служат восемь лет, причем половина состава обновляется каждые четыре года. Семь членов от Копенгагена избираются коллегией выборщиков, состоящей из: (1) выборщиков, избираемых всеми гражданами, имеющими право голоса на выборах членов Фолькетинга, из расчета один выборщик на каждые 120 избирателей или большую их часть, и (2) равного числа выборщиков, избираемых избирателями, которые в течение предыдущего года облагались налогом на облагаемый налогом доход в размере не менее 2000 риксдалеров. Члены, избираемые от сельских районов и городов, избираются косвенным путем по аналогии с порядком, действующим в столице. Результатом является весьма успешное сочетание принципов косвенных народных выборов и косвенного представительства имущества. Во всех случаях выборы членов проходят по принципам пропорционального представительства. Каждый человек, имеющий право быть избранным в Фолькетинг, имеет право быть избранным в Ландстинг при условии, что он проживал в своем избирательном округе или районе в течение года, предшествующего выборам.

619. Фолькетинг. — Фолькетинг состоит из депутатов, избираемых напрямую на основе всеобщего избирательного права для мужчин сроком на три года. Конституция устанавливает, что по возможности на каждые 16 000 жителей должен приходиться один депутат. На деле общая численность палаты составляет всего 114 человек, тогда как при указанной пропорции она должна превышать 170 человек. Депутаты избираются тайным голосованием (с 1901 года) в одномандатных округах. Избирательное право предоставляется всем гражданам мужского пола с безупречной репутацией, достигшим тридцатилетнего возраста, за исключением тех, кто находится на реальном иждивении у общественных благотворительных организаций, тех, кто когда-то получал общественную благотворительную помощь и не возместил ее, тех, кто состоит на частной службе и не имеет собственного отдельного домохозяйства, а также тех, кто не распоряжается собственным имуществом. Избиратель должен прожить не менее одного года в том округе, в котором он собирается голосовать. За исключением лиц, не имеющих собственного хозяйства и состоящих на частной службе, лиц под опекой и получателей общественной помощи, все граждане мужского пола, достигшие двадцати пяти лет, имеют право быть избранными. Как ни странно, таким образом, гражданин может стать членом Фолькетинга еще до того, как он достигнет возраста, дающего право голоса на национальных выборах. Члены обеих палат получают, помимо дорожных расходов, регулярное вознаграждение за свою работу в размере десяти крон в день в течение первых шести месяцев сессии и шести крон за каждый последующий день.

В последние годы наблюдалось немало агитации в пользу более демократичной избирательной системы. В апреле 1908 года был принят важный законодательный акт, согласно которому избирательное право на муниципальных выборах предоставлялось всем проживающим там налогоплательщикам, достигшим двадцати пяти лет, как мужчинам, так и женщинам; и начиная с выборов 1909 года женщины на регулярной основе как голосовали в муниципалитетах, так и занимали там выборные должности. Благодаря законодательству 1908 года число лиц, имеющих право голоса на местных выборах, фактически удвоилось. В начале 1910 года в Фолькетинге был принят законопроект, снижавший возрастной ценз для избирателей на парламентских выборах с тридцати до двадцати пяти лет и предоставлявший избирательное право женщинам и лицам, состоящим на службе. Этот законопроект не стал законом, однако в Фолькетинге, избранном 20 мая того же года, премьер-министр Бернтсен внес новый законопроект по сути такого же характера. Вопрос о пропорциональном представительстве был отложен, а законопроект предусматривал: (1) снижение избирательного возраста до двадцати пяти лет; (2) увеличение числа депутатов до 132; и (3) распространение избирательного права на национальных выборах на женщин, а также предоставление им права занимать места в обеих палатах парламента. Эта мера также не прошла; однако при открытии парламента в октябре 1912 года на этот счет были внесены новые предложения.

620. Ригсдаг: сессии и полномочия. — Ригсдаг обязан собираться на очередную сессию в первый понедельник октября каждого года. Каждая палата определяет правомочность выборов своих членов; каждая вырабатывает свои собственные правила относительно порядка работы и поддержания дисциплины; каждая избирает своего председателя, заместителей председателя и других должностных лиц. Каждая имеет право вносить законопроекты, каждая может обращаться к королю с адресами, и согласие каждой необходимо для принятия любого закона. Согласно предписанию конституции, годовой бюджет должен быть положен на стол Фолькетинга в начале каждой очередной сессии, и никакой налог не может быть введен, изменен или отменен иначе как законом. Каждая палата обязана назначить двух штатных ревизоров, в задачу которых входит проверка ежегодных государственных отчетов и определение того, не было ли незарегистрированных доходов или несанкционированных расходов. Для урегулирования конфликтов между двумя палатами предусмотрен метод, позволяющий создавать согласительную комиссию, аналогичную той, что используется при схожих обстоятельствах в американском Конгрессе. Заседания являются открытыми, и кворум составляет большинство членов. С согласия палаты, к которой он принадлежит, любой член может предлагать вопросы на рассмотрение и запрашивать у правительства разъяснения по ним. Министры имеют право присутствовать и выступать в любой палате столько раз, сколько они пожелают, при условии, что они не нарушают порядок ведения заседаний. Из-за неопределенного статуса министерской ответственности право интерпелляции на практике пока значит немногое. Министр может отвечать на запросы, а может и не отвечать, и в любом случае он не обязан уходить в отставку из-за неблагоприятного мнения или неблагоприятного голосования.

621. Политическая партия: министерство Эструпа, 1875–1894 гг. — До 1848 года преобладающие общественные проблемы Дании были связаны главным образом с введением в королевстве конституционного строя. В период с 1848 по 1864 год они касались практически исключительно статуса герцоговств Шлезвиг, Гольштейн и Лауэнбург. В последней четверти ушедшего столетия они сосредоточились главным образом вокруг титанического конфликта, который растущее и непреклонное большинство в Фолькетинге, представлявшее не менее решительное большинство нации, вело с королем Христианом IX и его советниками ради проведения в жизнь конституционных ограничений королевской власти и министерской ответственности перед национальным законодательным органом.

Затяжная борьба между правительством и парламентским большинством началась в 1872 году, когда различные радикальные группы в Фолькетинге, объединившись под названием «Объединенные левые», отклонили предложенный бюджет и вынесли вотум недоверия консервативному правительству. Открытой целью оппозиционных сил было принудить министерство Хольстейна-Хольстейнборга к отставке, заставить монарха подбирать министров из парламентского большинства и заставить соблюдать принцип министерской ответственности перед нижней палатой парламента. Однако, опираясь на короля и Ландстинг, министерство отказалось уходить в отставку. 11 июня 1875 года на пост премьер-министра был призван способный и агрессивный государственный деятель Якоб Эструп, который в течение следующих девятнадцати лет неизменно отстаивал позиции правительства перед лицом самых отчаянных парламентских атак. На протяжении всего этого периода Эструп пользовался поддержкой Ландстинга, но ему противостояли огромные большинства в Фолькетинге и по всей стране. Борьба разворачивалась главным образом вокруг финансовых вопросов. Эструп, оставивший за собой портфель министра финансов, был полон решимости укреплять датские вооруженные силы, и вопреки протестам Фолькетинга гигантские бюджеты снова и снова вводились в действие простым королевским ордонансом. Начиная с 1882 года обычное законодательство было парализовано, а в течение девяти лет после 1885 года не было ни единого законного выделения субсидий. Конституция превратилась едва ли не в макулатуру.

622. Более поздние консервативные правительства: торжество левых. — В 1886 году радикалы, отчаявшись свергнуть правительство Эструпа путем обструкции, впервые прибегли к переговорам. Однако лишь 1 апреля 1894 года парламентское большинство смогло прийти к согласию с правительством и Ландстингом по поводу бюджета, который, получив обратную силу, легализовал нерегулярные финансовые махинации последних двух десятилетий. В августе того же года на посту премьер-министра Эструпа сменил Редц-Тотт, который, будучи консерватором и, следовательно, сторонником правительственной позиции, был более склонен к компромиссу, чем его предшественник. Борьба, однако, отнюдь не закончилась. Выборы 1895 и 1898 годов привели к решительным победам либералов и радикалов, и в палате правительство столкнулось с подавляющим большинством, включавшим умеренных левых, реформистских или радикальных левых и группу социал-демократов. Даже в Ландстинге позиции правительства становились менее прочными. Тем не менее Редц-Тотт цеплялся за власть до декабря 1899 года, а после его отставки последовало еще два консервативных министерства — кабинеты Хёрринга (с декабря 1899 по апрель 1900 года) и Сехестеда (с апреля 1900 по июль 1901 года).

16 июля 1901 года произошло самое заметное политическое событие за полвека датской истории. Столкнувшись с большинством в 106 голосов против 8 в Фолькетинге, осажденный широким общественным мнением и уже не имея надежного большинства в Ландстинге, престарелый Христиан IX уступил с тем изяществом, какое смог проявить, и призвал на пост премьер-министра профессора Деунцера, сформировавшего чисто лево-реформаторское министерство. На частичных выборах 19 сентября 1902 года консерваторы окончательно потеряли большинство в верхней палате, в то время как в Фолькетинге партийные силы перераспределились так, что при сохранении консерваторами восьми мест социал-демократы получили четырнадцать, а лево-реформаторская партия — семьдесят семь. Выборы 16 июня 1903 года привели лишь к незначительным изменениям расстановки сил.

623. Министерство Кристенсена (1905–1908 гг.) и выборы 1906 года. — Как и следовало ожидать от партии, чья роль обычно сводилась к простой оппозиции, лево-реформаторы после прихода к власти столкнулись с определенными внутренними разногласиями. В январе 1905 года министерство Деунцера распалось, и более однородный и умеренный кабинет был сформирован под руководством лидера лево-реформаторов Кристенсена. Этому министерству удавалось удерживать власть до октября 1908 года. На выборах 29 мая 1906 года правительство выступило с программой всеобщего избирательного права на парламентских выборах, равного избирательного права на муниципальных выборах (в соответствии с принципом пропорционального представительства) для всех налогоплательщиков, а также реформы как административной, так и судебной систем. Его злейшими оппонентами были прежние союзники — радикальные левые (отделившиеся от лево-реформаторской партии после формирования министерства Кристенсена) и социал-демократы, хотя ни одна из этих партий не выдвинула сколь-нибудь конкретной программы. После необычайно острой борьбы выяснилось, что правительство потеряло три места, социал-демократы приобрели восемь, радикальные левые потеряли четыре, а консерваторы приобрели два. Образовавшаяся в Фолькетинге расстановка сил выглядела следующим образом: лево-реформаторы (сторонники правительства) — 55; умеренные левые — 9; радикальные левые — 9; социал-демократы — 24; консерваторы — 13; независимые — 3; депутат от Фарерских островов — 1. При частичном обновлении Ландстинга в сентябре 1906 года правительство потеряло пять мест, а вместе с ними и большинство, которым с помощью умеренных левых и свободных консерваторов оно могло управлять с 1901 года. Следствием этих потерь стало то, что министерство Кристенсена заметно сблизилось с консервативными элементами Ригсгада в противовес радикалам и социастам.

624. Министерская нестабильность, 1908–1912 гг. — 11 октября 1908 года, во многом из-за скандала, в который оно было втянуто растратами министра внутренних дел Альбери, министерство Кристенсена было заменено кабинетом, сформированным Ниргордом. Тот, в свою очередь, ушел в отставку 31 июля 1909 года, потерпев поражение при голосовании по законопроектам, которым он был привержен в деле укрепления национальных фортификационных сооружений. Пришедшее ему на смену министерство Хольстейна-Ледреборга смогло добиться принятия этих законопроектов, но 22 октября 1909 года было отправлено в отставку в результате голосования по вотуму недоверия. На выборах 25 мая 1909 года, на которых военные законопроекты составляли главный вопрос, лево-реформаторское правительство продолжало терять позиции, в то время как радикалы (хотя и не социал-демократы) и консерваторы приобрели их. 28 октября 1909 года новое министерство было сформировано лидером радикалов Зале. В Фолькетинге радикалы располагали всего 20 местами, однако с помощью социал-демократов, имевших 24 места, они надеялись добиться определенного успеха. Надежда оказалась тщетной. 18 апреля 1910 года Фолькетинг был распущен, после чего последовала новая острая кампания, в которой военный вопрос имел преобладающее значение. Радикальное правительство со своими союзниками-социалистами вышло к стране с платформой, предлагавшей отмену мер по обороне, принятых в предыдущем году. Но на выборах 20 мая как радикалы, так и социал-демократы получили ровно то же число мест, которым обладали прежде, тогда как 69 депутатов провели группы, благосклонно относившиеся к реализации оспариваемых мер. 1 июля министерство Зале подало в отставку, и его сменил кабинет, сформированный Клаусом Бернтсеном, лидером умеренных левых. Новое министерство, хотя и состоявшее исключительно из левых, было хорошо встречено консерваторами, которые пообещали ему постоянную поддержку против радикально-социалистической коалиции.

V. Судебная власть и местное самоуправление

625. Общие принципы: суды. — В датской конституции закреплен ряд общих принципов в отношении судебной ветви власти, однако организация судов почти полностью отдана на регулирование законом. Установлено, что судьи, назначаемые короной, не могут быть смещены иначе как по судебному приговору и переведены против их воли из одного суда в другой, если только не происходит реорганизация судов; что они осуществляют свои функции строго в соответствии с законом; что в уголовных делах и делах, связанных с политическими преступлениями, судом должен быть суд присяжных; что в отправлении правосудия должны быть, насколько это возможно, гласность и устный процесс; и что суды правомочны решать все вопросы, касающиеся пределов полномочий государственных чиновников.

Учрежденные законом суды включают, начиная с низшего уровня: магистратуры херредов, или сотен, и городские суды; высший суд (Overret) с девятью судьями в Виборге и другой с двадцатью судьями в Копенгагене; и Верховный суд (Höjesteret) с председателем, двенадцатью судьями и одиннадцатью специальными судьями в Копенгагене. Всего насчитывается 126 сотенных магистратов (herredsfogder) и городских судьей (byfogder). Апелляции по обоим гражданским и уголовным делам подаются от них в высшие суды, а оттуда — в высшую судебную инстанцию. Имеется также Суд импичмента (Rigsret), состоящий из членов Верховного суда и равного числа членов Ландстинга, избираемых этим органом в качестве судей сроком на четыре года. Главной функцией этого трибунала является рассмотрение обвинений, предъявленных министрам королем или Фолькетингом.

626. Закон об отправлении правосудия 1908 года. — В мае 1908 года давнее требование более прогрессивных юристов было отчасти удовлетворено принятием детального закона об отправлении правосудия, посредством которого была дальше, чем прежде, проведена линия между общей административной системой королевства и отправлением правосудия. Лишь с принятием этой меры конституционные гарантии суда присяжных, гласности судебного процесса и независимости судебной власти были введены в эффективное действие. Как ни странно, подготовка и отстаивание законопроекта выпали главным образом на долю министра Альбери, который вот-вот должен был проявиться как один из самых сознательных преступников своего поколения. Этот закон, состоявший из 1015 статей, не вносил изменений в существующую иерархию судебных инстанций, однако подробно перераспределял функции различных судов и более конкретно определял процедуру, применяемую при рассмотрении дел разного рода. Одно из содержащихся в нем положений гласит, что жюри присяжных должно состоять из двенадцати мужчин, что любой человек, имеющий право быть избранным в Фолькетинг, имеет право быть отобранным в качестве присяжного и что исполнение обязанностей присяжного является обязательным. На том основании, что закон не дотягивал до выполнения главных обещаний конституции, радикальные и социалистические члены Ригсгада решительно выступили против него.

627. Местное самоуправление. — В административных целях королевство делится на 18 амтов, или графств. В каждом имеется амтман, или губернатор, назначаемый короной, и амтсрад, или совет, состоящий из членов, избираемых косвенным путем внутри графства. Графства делятся на сотни, существующие главным образом в судебных целях, а сотни делятся примерно на 1100 приходов. В каждом городе есть бургомистр, назначаемый короной и управляющий с помощью олдерменов или без них. В Копенгагене, однако, действует особая административная система, свойственная только ему. Его бургомистр, избираемый городской думой, лишь утверждается короной.

ГЛАВА XXXI

ШВЕДСКО-НОРВЕЖСКАЯ УНИЯ И ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО НОРВЕГИИ

I. Политическое развитие до 1814 года

628. Швеция в раннее новое время. — За века, прошедшие между установлением национальной независимости под предводительством Густава Васы в 1523 году и концом эпохи Наполеона, политическая система королевства Швеция примечательным образом колебалась между абсолютизмом и либерализмом. Установление национального парламентского собрания предшествовало периоду унии с Данией (1397–1523 гг.); ведь еще в 1359 году король Магнус, стесненный строптивостью дворянства и вынужденный опереться на средние слои, созвал представителей городов предстать перед королем наряду с дворянами и духовенством, тем самым учредив первый шведский Риксдаг. Указом Густава II Адольфа в 1617 году то, что было бурным и плохо организованным органом, преобразовалось в упорядоченное национальное собрание из четырех сословий: дворянства, духовенства, горожан и крестьян, каждое из которых заседало и совещалось регулярно отдельно от остальных. Существовал также Ригсрад, или сенат, первоначально включавший большой совет, представлявший полуфеодальную земельную аристократию, но к XVII веку превратившийся по сути в бюрократию, занимавшую высшие государственные посты по воле короны. Однако при Густаве II Адольфе и его ранних преемниках, особенно Карле XI (1660–1697 гг.), правительство приобрело характер по меньшей мере полуабсолютизма. Риксдаг сохранил право на консультации по важным внешнеполитическим и законодательным вопросам, но право инициативы осуществлялось исключительно монархом. Риксдаг 1680 года признал, что король отвечает за свои действия только перед Богом и что между ним и его народом не требуется никаких посредников; а в 1682 году тот же орган признал за короной право свободно толковать и изменять закон.

629. Слабость монархии в XVIII веке. — Новая глава в шведской конституционной истории открылась бедствиями, сопутствовавшими бурному правлению Безумного короля Севера — Карла XII (1697–1718 гг.), — и Великой Северной войне, завершившейся уступкой России по Ништадтскому мирному договору 30 августа 1721 года всех прибалтийских провинций, которыми владела Швеция. В начале правления Фридриха I (1720–1751 гг.), главным образом благодаря законам 1720–1723 годов, правительство превратилось в одну из наиболее ограниченных монархий в Европе. Суверен был фактически низведен до положения марионетки, чья главная функция заключалась в председательствовании на заседаниях Ригсрада. Практически вся власть была сосредоточена в руках Риксдага. Секретный комитет, представлявший четыре сословия, готовил все меры, контролировал внешние сношения и назначал всех министров, а законы любого рода принимались утвердительным голосованием трех из четырех сословий. Конституционная система, оставаясь номинально монархической, стала по сути республиканской. Однако на практике она оказалась безнадежно громоздкой, и на протяжении полувека политическая жизнь королевства сводилась чуть ли не к утомительной борьбе враждующих фракций.

При Густаве III (1771–1792 гг.), племяннике прусского короля Фридриха Великого, маятник вновь качнулся отчетливо в сторону абсолютизма. Риксдаг по своему обыкновению стремился в начале правления навязать новому государю отреченную коронационную присягу. Однако Густав выразил протест, и борьба стала настолько ожесточенной, что король решился на государственный переворот (coup d'état), чтобы восстановить исконную независимость и силу королевского поста. План был тщательно разработан и осуществлен с полным успехом. 20 августа 1772 года сословиям почти навязанным силой штыков был предъявлен проект конституции, составленный специально для того, чтобы превратить слабую и разрозненную квазиреспублику в сплоченную монархию. Монархия должна была быть ограниченной, это верно, но государственное устройство было реконструировано так, что баланс сил неизбежно склонялся к короне. Без одобрения Риксдага нельзя было принять ни один закон или ввести налог, но сословия могли созываться и распускаться королем свободно, и за ним исключительно закреплялось право законодательной инициативы. При этом документе правление Густава III, а в еще большей степени Густава IV (1792–1809 гг.), приобрело ярко выраженный самодержавный характер.

630. Швеция в наполеоновский период. — Швеция — одна из многих европейских наций, которые в ходе наполеоновского периода обзавелись новой конституционной системой, но одна из немногих, где основы созданной тогда системы непрерывно сохраняются до наших дней. Швеция была втянута в наполеоновские войны на раннем этапе их развития. 3 декабря 1804 года Густав IV связал свою судьбу со стороной врагов Франции, и хотя в 1806–1807 годах Наполеон пытался оторвать его от союзников, все усилия в этом направлении потерпели неудачу. Позиции же Густава в собственной стране были подорваны его неспособностью защитить Финляндию во время русского вторжения 1808 года, и 29 марта 1809 года, уступив давлению народа и надеясь спасти корону для своего сына, он отрекся от престола. Риксдаг даровал королевский титул, в котором было отказано молодому принцу Густаву, старшему брату Густава III, провозглашенному 5 июня под именем Карла XIII. В тот же день Риксдаг официально ратифицировал подробный закон об управлении (regeringsformen), который, время от времени подвергаясь поправкам, сохранился до наших дней в качестве конституции королевства.

631. Конституционное развитие Норвегии до 1814 года. — На протяжении более чем четырех веков, от Кальмарской унии 1397 года до Кильского договора 14 января 1814 года, Норвегия непрерывно и более или менее полно подчинялась Дании. Поэтому политическая история и конституционное развитие нации имели мало возможностей развиваться по нормальному руслу. До унии королевская власть была значительной, а временами практически абсолютной, хотя вечным препятствием на пути консолидации монархии выступал независимый дух дворянства. Однако к XIV веку старая земельная аристократия, прореженная гражданской войной и обедневшая из-за потери торговли пушниной с Россией, была настолько ослаблена, что более ни в какой мере не угрожала верховенству короля. С конца XIII века до нас доходят сведения о тинге (palliment), или парламенте, который время от времени созывался по воле короля. Но это собрание никогда не принимало характер устоявшегося национального законодательного органа.

С точки зрения политического статуса история Норвегии в период унии распадается на четыре довольно четко очерченных периода. Первый, простирающийся с 1397 года до воцарения Христиана I в 1450 году, завершился безуспешной попыткой норвежцев сбросить датское иго. Второй, простирающийся с 1450 года до признания Фридриха I королем Норвегии в 1524 году, ознаменовался еще более тесным союзом двух королевств. Третий, начавшийся с восшествия на престол Фридриха и завершившийся датской революцией 1660 года, стал периодом, когда во многом в результате протестантского восстания Норвегия была фактически низведена до уровня покоренной провинции. Четвертый, открытый восстановлением монархии в Дании в 1660 году, ознаменовал подъем Норвегии из статуса подчинения до ранга суверенного наследственного королевства на условиях примерного равенства с Данией. Период завершился широким возрождением национального духа, одним из первых плодов которого стало обретение в 1807 году административной системы, отдельной от датской, а в 1811 году — привилегии основать в Христиании национальный университет.

II. Шведско-норвежская уния, 1814–1905 гг.

632. Бернадот и Кильский договор. — Как уже отмечалось, королевство Швеция обрело независимость от Дании ближе к концу первой четверти XVI века. Освобождение Норвегии затянулось до эпохи Наполеона, и когда оно свершилось, это означало не ту независимость, которой жаждали норвежцы, а принудительное объединение с их более многочисленными и мощными соседями на востоке. Череда событий, приведших к новому устройству, была срежиссирована в основном бывшим маршалом Наполеона Бернадотом. 28 мая 1810 года принц Карл Август Августенбургский, которого Риксдаг избрал наследником немощного и бездетного Карла XIII, скончался, и после заметной борьбы Бернадот был единогласно одобрен четырьмя сословиями (21 августа) в качестве нового наследника. 5 ноября авантюрный француз получил оммаж от сословий и был усыновлен королем в качестве кронпринца под именем Карла Юхана. Из-за немощи суверена Бернадот почти сразу получил фактический контроль над правительством. С самого начала он считал невозможным для Швеции вернуть Финляндию; но он в равной степени верил, что она может восполнить потери с согласия держав путем приобретения датского владения Норвегии. В марте и апреле 1813 года Великобритания и Россия были склонены к тому, чтобы дать желаемое согласие, и по Кильскому договору от 14 января 1814 года король Дании под давлением союзников пошел на требуемую уступку.

633. Движение за независимость Норвегии: конституция 1814 года. — В Норвегии было мало желания принимать новое устройство. Вместо этого была выдвинута теория, согласно которой при отказе датского монарха от притязаний на трон своего северного доминиона норвежское государство юридически незамедлительно возвращалось к прежнему состоянию независимости. Исходя из этого предположения, 112 представителей нации, из которых 82 выступали против союза со Швецией, собрались на железоделательном заводе в Эйдсволле близ Христиании и составили либеральную конституцию, смоделированную главным образом по французскому документу 1791 года, в соответствии с которой учреждался национальный Стортинг, или парламент. Более того, 17 мая принц Кристиан Фредерик, датский наместник страны, был избран королем Норвегии. С точки зрения Швеции эти суверенные акты были абсолютно недействительными, и после отклонения Норвегией посредничества великих держав Бернадот вторгся в страну во главе шведской армии. В ходе короткой и острой кампании норвежцы были наголову разбиты, и результатом стало то, что Кристиан Фредерик был вынужден отречься от престола (7 октября 1814 г.), Стортинг был принужден дать согласие на унию со Швецией (20 октября), эйдсволлская конституция была пересмотрена (4 ноября) для приведения ее в соответствие с условиями унии, а Стортинг прошел через формальность избрания Карла XIII королем Норвегии и признания Бернадота наследником престола. Пятьдесят из ста десяти статей эйдсволлской конституции были оставлены без изменений; остальные были пересмотрены или опущены. Претерпевая поправки в ряде последующих случаев, эта конституция от 4 ноября 1814 года действовала по сей день как Основной закон (Grundlov) норвежского государства. Ни одна конституция не рождалась в результате более увлекательной борьбы за национальное достоинство и независимость.

634. Природа унии. — Союз двух государств носил чисто личный характер; иными словами, это была уния исключительно через корону. Каждое из королевств сохраняло собственную конституцию, собственное министерство, собственный законодательный орган, собственные законы, собственную финансовую систему, собственные суды, собственную армию и флот. Юридической основой объединения стал Риксакт (Riksakt), или Акт об унии, от августа 1815 года — итоговое соглашение между двумя государствами, которое в Норвегии было официально принято Стортингом как часть норвежского Основного закона, но в Швеции рассматривалось как договор и потому так и не было включено Риксдагом в конституцию. В каждом из государств функции и статус короны регулировались конституционными положениями; и характер королевской власти был отнюдь не одинаков в обоих. В Швеции, например, король обладал независимой законодательной властью, и его вето было абсолютным; в Норвегии он не обладал столь независимой прерогативой, и его вето носило лишь отлагательный характер. Существовало общее министерство войны и другое министерство иностранных дел; помимо этого, функции общего управления были возложены на сложную систему совместных государственных советов. Вопросы общего характера, лежащие за пределами юрисдикции короны, регулировались параллельными резолюциями или законами, принимаемыми Риксдагом и Стортингом независимо друг от друга. Но во всех вопросах внутреннего законодательства и управления оба королевства были столь же обособлены, как если бы между ними не было установлено никаких правовых отношений. Не было даже общего гражданства.

635. Причины трений. — С самого начала унии угрожали непрекращающиеся трения. Различия между двумя королевствами в отношении языка, нравов и экономических интересов были ярко выраженными; различия в социальных и политических идеях — еще более значительными; различия в правительственных теориях и институтах казались непримиримыми. В Швеции тон политической системы вплоть до далеко зашедшего XIX века был отчетливо самодержавным, а социальной системы — аристократическим; в Норвегии же преобладающим принципом был скорее демократический. Между двумя государствами существовали разногласия даже по фундаментальному вопросу о природе унии. Швеция утверждала, что по Кильскому договору Норвегия была уступлена Швеции Данией и что сам факт того, что после неудачной попытки норвежцев обрести независимость Швеция решила даровать союзному королевству отдельную государственность и местную автономию, не опровергал по сути подчиненное положение Норвегии в рамках унии. Норвежцы же настаивали на том, что в конечном счете они составляют независимую нацию и что их уния со Швецией опирается исключительно на их собственное суверенное решение 1814 года принять Карла XIII в качестве короля; откуда следовало, что к Норвегии следует относиться во всех отношениях как к равноправной со Швецией. Конфликты, порожденные этими различиями в концепциях, были частыми и серьезными. Нельзя было скрывать тот факт, что управление совместными делами королевств велось с позиций, которые были по сути шведскими, и история унии на протяжении всего периода ее существования — это во многом история борьбы норвежцев через посредство Стортинга за достижение на практике того полностью равноправного положения, которое, как они верили, по праву принадлежало им. Снова и снова поправки к конституции в интересах королевской власти вносились последовательными суверенными правителями, но неизменно отвергались Стортингом.

В 1860 году шведские сословия настаивали на пересмотре Акта об унии, который включал бы учреждение общего для обеих стран парламента, в котором, приблизительно в соответствии с численностью населения, шведских членов было бы в два раза больше, чем норвежских. Стортинг, вполне естественно, отверг это предложение. В 1869 году Стортинг укрепил свои позиции, приняв резолюцию, согласно которой его сессии, бывшие до того трехгодичными, становились ежегодными, а в 1871 году первый ежегодный Стортинг отверг детальную модификацию Акта об унии, на поддержку которой было уговощено консервативное министерство Станга и благодаря которой верховенство Швеции признавалось бы явно, а узы унии соответственно затягивались. Спустя два года новый суверен Оскар II (1872–1907 гг.) неохотно дал согласие на меру, упразднявшую пост вице-короля в Норвегии. Впоследствии главой правительства в Христиании стал председатель министерства, или премьер-министр; и после затяжной борьбы в начале восьмидесятых годов короне был навязан принцип министерской ответственности (в Норвегии).

636. Вопрос о консульской службе. Однако камнем преткновения, о который в конечном счете разбилась уния, стало участие Норвегии в управлении дипломатическими и консульскими делами. Этот вопрос остался в 1814 году без должного урегулирования и на протяжении всего столетия порождал неоднократные трудности. В 1885 и снова в 1891 году предпринимались попытки решить проблему, но каждый раз единственным результатом становился тупик: Стортинг настаивал на праве Норвегии как независимого королевства участвовать на равных со Швецией в ведении внешних отношений двух государств, а шведские власти отрицали это право. В 1892 году Стортинг принял решение об учреждении независимой норвежской консульской службы, однако король не дал на это согласия. Норвежские торговые и морские интересы приобрели такой масштаб, что, по мнению коммерческих и других влиятельных кругов королевства, обособление консульского управления стало непременным условием, и от успеха этой реформы в конечном счете зависело само сохранение унии. На протяжении нескольких лет тупик продолжался. На норвежских выборах 1894 и 1897 годов убедительную победу одержали либералы, и становилось все более очевидным, что норвежский народ решительно склоняется к неограниченной национальной независимости. 28 июля 1902 года шведско-норвежская консульская комиссия, созданная по шведской инициативе ранее в том же году, представила пространный доклад, в котором утверждалась жизнеспособность двух совершенно раздельных консульских систем, а 24 марта 1903 года в официальном коммюнике было объявлено о заключении соглашения между представителями двух стран, в соответствии с которым должны были быть разработаны два по сути идентичных свода законов для регулирования обеих систем. Однако относительно характера этих сводов законов возникли серьезные разногласия, и когда в 1904 году министерство Бстрёма в Швеции выдвинуло в качестве абсолютного условия возможность отстранения любого норвежского консула от должности шведским министром иностранных дел, весь проект потерпел крах.

637. Норвежская декларация независимости: разделение. 1 марта 1905 года норвежское министерство во главе с Хагерупом ушло в отставку, и его сменило правительство, сформированное Кристианом Микельсеном, в которое вошли представители как либеральной, так и консервативной партий. 23 мая Стортинг единогласным голосованием принял новый законопроект об учреждении норвежских консульств. Четыре дня спустя король наложил вето на этот законопроект, после чего правительство Микельсена подало в отставку. Король отказался принять отставку, а министры отказались пересмотреть свое решение. 7 июня Микельсен и его коллеги передали свою отставку в руки Стортинга, и этот орган, побужденный наконец разрубить гордиев узел, единогласно принял резолюцию о том, что: (1) поскольку король признал свою неспособность сформировать правительство, конституционные полномочия короны стали недействительными, и (2) в связи с тем, что Оскар II перестал исполнять обязанности короля Норвегии, уния со Швецией должна считаться расторгнутой ipso facto. Другим единогласным голосованием министерской группе было поручено временно осуществлять прерогативы, принадлежавшие до сих пор суверену.

Среди определенных кругов в Швеции существовало стремление противодействовать независимости Норвегии, и какое-то время сохранялась перспектива войны. Однако народные массы мало заботились о сохранении унии. Господствующие национальные настроения были метко выражены самим королем, когда он заявил, что «уния, на которую обе стороны не дают своего свободного и доброжелательного согласия, не принесет никакой реальной пользы ни одной из них». 20 июня Риксдаг был созван на чрезвычайную сессию для рассмотрения сложившейся ситуации. Опасаясь войны, этот орган в конце концов решил санкционировать переговоры, направленные на разделение, при условии однако, что норвежский народ — либо через посредство вновь избранного Стортинга, либо непосредственно путем референдума — явно выразит свое стремление к независимости. Во время перерыва в работе Риксдага 13 августа был проведен норвежский плебисцит, в результате которого 368 211 голосов было подано за разделение и лишь 184 — против. Две недели спустя восемь уполномоченных, представлявших два государства, встретились в Карлстаде (Швеция) и провели переговоры о заключении договора, подписанного 23 сентября, в котором были конкретно определены условия разделения. Этот документ, одобренный Стортингом 9 октября и вновь собравшимся Риксдагом 16 октября, предусматривал создание нейтральной демилитаризованной зоны на общей границе к югу от 61-й параллели и устанавливал, что все разногласия между двумя нациями, которые окажется невозможно урегулировать путем прямых переговоров, должны передаваться в постоянный третейский суд в Гааге при условии, что такие разногласия не затрагивают независимость, территориальную целостность или жизненно важные интересы любой из наций. 27 октября король Оскар официально сложил с себя норвежскую корону.

III. Конституция Норвегии — Корона и кабинет

638. Пересмотренный основной закон. В Норвегии были широко распространены настроения в пользу установления республики. Сохранение монархии рассматривалось тем не менее как курс, который, как можно было ожидать, встретит наиболее всеобщее одобрение в Европе, и в духе примирения Стортинг предложил королю Оскару избрать в качестве суверена члена шведской королевской семьи. Предложение было отклонено, после чего Стортинг избрал кандидатом принца Карла, второго сына тогдашнего наследного принца Дании Фредерика, покойного короля Фредерика VIII. 12 и 13 ноября 1905 года норвежский народ большинством в 259 563 голоса против 69 264 ратифицировал выбор Стортинга, причем сторонники республики подали около 33 000 голосов. Новый суверен был коронован в Тронхейме 22 июня 1906 года. Приняв имя Хокона VII, он намеренно подчеркнул преемственность нынешней норвежской монархии по отношению к монархии средневековых времен.

Основным законом Норвегии в настоящее время является Эйдсволлская конституция от апреля 1814 года, пересмотренная 4 ноября того же года с целью приведения ее в соответствие с условиями унии со Швецией. Первоначальный документ носил не только демократический, но и доктринерский характер. Имея в распоряжении мало институтов местного происхождения, на которые можно было бы опереться, авторы заимствовали черты французской, английской, американской и других зарубежных систем в стремлении пересадить на норвежскую почву совокупность политических форм и порядков, призванных обеспечить высокий уровень народного самоуправления. Немалая часть этих форм и порядков пережила пересмотр, продиктованный неудачей в достижении национальной независимости. Тем не менее несколько из них оказались нежизнеспособными, и после 1814 года конституционные поправки следовали одна за другой. При установлении независимости в 1905 году основной закон подвергся дальнейшим изменениям путем исключения из него всех упоминаний о прежней связи со Швецией. Конституция в настоящее время состоит из ста двенадцати статей, из которых сорок шесть посвящены исполнительной ветви власти, тридцать семь — гражданству и законодательной власти, шесть — судебной системе и двадцать три — вопросам разного характера. Процедура внесения поправок заметно сложнее той, посредством которой могут вводиться изменения в шведский документ. Предлагаемые поправки могут быть внесены в Стортинг только во время первой очередной сессии после национальных выборов, а приняты они могут быть только на очередной сессии после последующих выборов и большинством в две трети голосов. Кроме того, требуется, чтобы такие поправки «никогда не противоречили принципам конституции, а касались лишь таких изменений в отдельных положениях, которые не изменяют духа этого документа».

639. Корона и Совет. Управление Норвегии, подобно управлению Швеции и Дании, по своей форме является ограниченной наследственной монархией. Народный элемент в нем как юридически, так и фактически более значителен, чем в конституционной системе любой из двух братских скандинавских стран; тем не менее принцип монархии прочно укоренился, и, как отмечалось, даже переворот 1905 года не подверг его серьезной опасности. Конституция содержит положения, касающиеся престолонаследия, ведения дел в период несовершеннолетия и учреждения регентства, которые нет необходимости пересказывать здесь, но которые призваны предусмотреть любую возможную непредвиденную ситуацию. В случае полного отсутствия законного преемника Стортинг наделяется правом произвести выборы.

Высшая исполнительная власть принадлежит королю, который должен быть приверженцем лютеранской церкви и при вступлении на престол обязан принести в присутствии Стортинга присягу управлять в соответствии с конституцией и законами. С королем связан Государственный совет, на который, поскольку король не может быть ни подвергнут цензуре, ни привлечен к ответственности, возлагается ответственность практически за все исполнительные акты. Совет состоит из министра государства, или премьер-министра, и по меньшей мере семи других членов. Все они назначаются короной и должны быть гражданами Норвегии не моложе тридцати лет и приверженцами утвержденной лютеранской веры. Король может распределять государственные дела между членами совета по своему усмотрению. В настоящее время, помимо министерства государства, имеется восемь министерских портфелей, а именно: иностранных дел, юстиции, вероисповеданий и просвещения, сельского хозяйства, труда, финансов, обороны, а также торговли, судоходства и промышленности. Все министры входят на регулярной основе в состав Стортинга, хотя конституция уполномочивает корону по особым причинам вводить в Совет членов, не имеющих мест в законодательном органе. Наследник престола, если он достиг восемнадцатилетнего возраста, имеет право на место в Совете, но без права решающего голоса и без ответственности.

640. Осуществление исполнительных полномочий. Большинство полномочий, принадлежащих королю, могут осуществляться им только совместно с Советом. Подобно основному закону Швеции, закон Норвегии устанавливает, что, хотя долгом каждого члена Совета является свободное выражение своего мнения, а долгом короля — выслушивание всех таких мнений, «решение остается за королем в соответствии с его собственным суждением». Тем не менее акты короны представляют собой, как правило, действия не только юридически — короля в совете, но и фактически — короля с советом. За исключением военных приказов, все распоряжения, издаваемые королем, должны быть контрассигнованы министром государства, а министры могут быть в любое время преданы Одельстингом суду Ригсрета (суда импичмента); таким образом, налицо тесное приближение к парламентской системе министерской ответственности. В этих условиях корона назначает всех гражданских, церковных и военных должностных лиц; смещает высших должностных лиц (включая министров) без предварительного судебного приговора; помилует правонарушителей после осуждения; регулирует отправление религиозных обрядов, собрания и митинги; издает и отменяет постановления, касающиеся торговли, таможни, промышленности и общественного порядка; а также обеспечивает исполнение законов королевства. Король является главнокомандующим сухопутными и военно-морскими силами, хотя эти силы не могут быть увеличены или уменьшены либо предоставлены в распоряжение иностранного суверена или государства без согласия Стортинга. Король также обладает полномочиями мобилизовать войска, начинать войну и заключать мир, вступать в союзы и выходить из них, а также направлять и принимать послов.

IV. Стортинг — Потические партии

641. Избирательная система: франшиза. Среди законодательных органов Европы парламент Норвегии уникален. По своей структуре он представляет собой любопытный гибрид принципов однопалатной и двухпалатной организации. Он состоит по сути из единого органа, который, однако, для чисто законодательных целей разделен на две палаты, или секции, — Лагтинг и Одельстинг. Это разделение производится после избрания членов, так что представители избираются просто в Стортинг в целом. Выборы происходят каждые три года. Имеется сорок один городской и восемьдесят два сельских округа, и каждый округ избирает одного депутата — всего 123.

Раньше избирательное право основывалось, как и в Швеции, на имущественном цензе; но в результате серии избирательных реформ за последние полтора десятилетия было достигнуто то, что в отношении избирательных привилегий Норвегия является сегодня наиболее демократичной страной Европы. В 1898 году либеральное правительство Стеена добилось принятия меры, которая долго занимала ведущее место в программе радикальных элементов. Согласно ей парламентское избирательное право было предоставлено всем гражданам мужского пола, достигшим возраста не менее двадцати пяти лет, которые прожили в Норвегии не менее пяти лет и не имеют судебного поражения в гражданских правах. Результатом стало удвоение национального электората одним ударом. В 1901 году то же правительство провело важный законопроект, которым избирательное право на муниципальных выборах предоставлялось гражданам мужского пола без ограничений (за исключением возрастного), всем незамужним женщинам двадцати пяти лет, уплачивающим налоги с годового дохода не менее 300 крон, а также всем замужним женщинам того же возраста, мужья которых облагаются налогами в эквивалентных размерах. В последующие годы развернулась широкая агитация за предоставление женщинам парламентского избирательного права, и партия либералов сделала это одним из главных пунктов своей программы. 14 июня 1907 года 73 голосами против 48 Стортинг отклонил предложение о предоставлении женщинам парламентского избирательного права на тех же условиях, что и мужчинам, но подавляющим большинством в 96 голосов против 25 он предоставил эту привилегию всем женщинам, обладавшим правом голоса на муниципальных выборах по закону 1901 года. Быстрота развития настроений в пользу женского избирательного права иллюстрируется тем фактом, что еще в 1898 году предложение о включении женщин в состав парламентского электората получило в Стортинге в общей сложности лишь 33 голоса. Благодаря законодательству 1907 года Норвегия стала первой из европейских стран, предоставивших женщинам на каких бы то ни было условиях привилегию голосовать за членов национального законодательного органа и заседать в качестве членов этого органа. На выборах 1909 года, первых, в которых участвовали женщины, никаких революционных эффектов замечено не было. Однако электорат увеличился приблизительно на 300 000 человек, что составляло несколько больше половины общей численности женского населения королевства соответствующего возраста. 30 апреля 1910 года Конституционный комитет Стортинга большинством в четыре голоса против трех рекомендовал распространить парламентское избирательное право на женщин на равных с мужчинами условиях, то есть без учета налоговых цензов. Рекомендация была отклонена, но в следующем месяце Одельстинг 71 голосом против 10 и Лагтинг 24 голосами против 7 проголосовали за применение этого принципа на муниципальных выборах. Таким образом, муниципальный электорат расширился примерно на 200 000 человек, и был подготовлен путь, как многие полагают, для окончательного принятия первоначальной рекомендации Комитета. До поправки от 25 мая 1905 года парламентские выборы были косвенными. В городских округах один выборщик избирался от каждых пятидесяти избирателей, а в сельских — один от каждых ста. Теперь же выборы стали прямыми. Каждая мелкая политическая единица, имеющая собственное муниципальное самоуправление, образует избирательный участок. Если при первом голосовании ни один кандидат в округе не получает большинства всех поданных голосов, проводится второе голосование, при котором решающим является простое большинство. Примечательной особенностью системы является тот факт, что избиратели, которые по причине болезни, военной службы или иной уважительной причины не могут явиться на избирательные участки, имеют право передать свои голоса в письменном виде надлежащим избирательным должностным лицам.

642. Цензы, сессии и организация. Ни одно лицо не может быть избрано членом Стортинга, если оно не достигло тридцатилетнего возраста, не проживает в королевстве в течение десяти лет и не обладает правом голоса в том избирательном округе, в котором оно избирается; однако бывший член Государственного совета, если он отвечает остальным требованиям, может быть избран представителем любого округа. Согласно недавнему законодательству, каждый член Стортинга получает жалованье в три тысячи крон в год в дополнение к дорожным расходам. Стортинг собирается на очередную сессию ежегодно, независимо от созыва со стороны короны. Конституция первоначально установила в качестве даты созыва первый будний день после 10 октября каждого года; однако 28 мая 1907 года Стортинг принял поправку, согласно которой, начиная с 1908 года, время заседаний было перенесено на первый будний день после 10 января. По достаточным основаниям чрезвычайная сессия может быть созвана королем в любое время. Продолжительность сессий не определена заранее, за исключением того, что чрезвычайная сессия может быть распущена короной по усмотрению, а ни одна сессия, чрезвычайная или очередная, не может быть продлена более чем на два месяца без согласия короля. На своей первой очередной сессии после всеобщих выборов Стортинг делится на две палаты. Четверть состава назначается для образования Лагтинга, остальные три четверти составляют Одельстинг; и образованное таким образом деление сохраняется до следующих выборов. Каждая палата избирает своего председателя, секретаря и других должностных лиц. Заседания являются открытыми, и дела не могут рассматриваться, если не присутствует по меньшей мере две трети членов.

643. Полномочия и процедура Стортинга. Полномочия Стортинга, перечисленные в конституции, включают принятие и отмену законов; введение налогов, сборов и пошлин; ассигнование и заем денег; регулирование денежного обращения; рассмотрение договоров, заключенных с иностранными державами; проверку протоколов Государственного совета; принятие мер по аудиту национальных счетов; и регулирование натурализации иностранцев. Все законопроекты должны представляться сначала в Одельстинг одним из членов этого органа или правительством через члена Государственного совета. Только в том случае, если законопроект проходит Одельстинг, он вообще представляется в Лагтинг, поскольку единственная функция меньшей палаты заключается в том, чтобы служить сдерживающим противовесом по отношению к большей. Лагтинг может либо одобрить, либо отклонить законопроект, представленный Одельстингом, но не может его изменять. Отклоненная мера возвращается с указанием причин отклонения. Перед Одельстингом открываются тогда три пути: отказаться от законопроекта, представить его в измененном виде или повторно представить без изменений. Когда законопроект из Одельстинга дважды представлялся в Лагтинг и был второй раз отклонен, обе палаты созываются на совместное заседание, и в этом объединенном органе предложения принимаются двумя третями голосов. Все вопросы, относящиеся к пересмотру конституции, должны ставиться на голосование именно таким образом.

644. Право вето. Законопроект, принятый Стортингом, незамедлительно передается королю. Если он одобряет его, мера становится законом. Если он его не одобряет, он возвращает его в Одельстинг с изложением причин своего неодобрения. Наложенный вето законопроект не может быть вновь представлен королю тем же Стортингом. Однако королевское вето не является абсолютным. «Если, — гласит конституция, — мера была принята без изменений тремя очередными Стортингами, созванными после трех отдельных последовательных выборов и разделенными друг от друга по меньшей мере двумя промежуточными очередными сессиями, без того чтобы в то же время между ее первым и последним принятием были предприняты какие-либо противоречащие действия в ходе какой-либо сессии, и затем представлена королю с просьбой, чтобы его величество не отказывал в своем одобрении меры, которую Стортинг после самого зрелого обсуждения считает благотворной, такая мера становится законом, даже если король не одобряет ее...» Во времена шведской унии точные условия, на которых могло осуществляться королевское вето, были предметом бесконечных споров. В отношении обычного законодательства положения конституции были достаточно ясны, но в отношении мер, которые по своей сути составляли конституционные поправки, молчание этого документа оставляло простор для широких расхождений во мнениях. Особенно примечательным конфликтом был тот, который развернулся в начале восьмидесятых годов в связи с предложением допустить норвежских министров в Стортинг с правом участия в дебатах этого органа. Мера была принята подавляющим большинством голосов тремя Стортингами после трех последовательных всеобщих выборов, и в соответствии с конституцией, согласно норвежскому толкованию, она должна была после этого быть признана законом. Однако король не только отказался одобрить законопроект, но и твердо заявил, что его право осуществлять абсолютное вето в конституционных вопросах «находится вне всяких сомнений»; и когда Стортинг провозгласил меру законом без королевской санкции, как корона, так и шведское министерство заявили, что они не будут признавать ее действительной. В конце концов (в 1884 году) Стортинг одержал победу, но этот вопрос возобновлялся по многочисленным поводам. При независимой монархии 1905 года подобных трудностей не возникало; да и ввиду исключительно популярного характера королевской власти в современной Норвегии возникновение таких трудностей маловероятно.

645. Потические партии: либералы и консерваторы. До вступления на престол Оскара II в 1872 году преобладающим фактором в политическом развитии королевства был постепенный рост парламентской власти представителей крестьянства. Между 1814 и 1830 годами дела Стортинга велись почти исключительно членами высших и официальных классов, но в течение десятилетия 1830–1840 годов крестьянство поднялось до положения весьма влиятельного класса в общественных делах нации. Первым из так называемых «крестьянских Стортингов» стал Стортинг 1833 года. В нем крестьянские представители насчитывали сорок пять человек, то есть свыше половины состава. Под руководством Оле Уланда, который был членом каждого Стортинга между 1833 и 1869 годами, крестьянская партия сделала своим главным требованием, как правило, снижение налогов и соблюдение экономии в государственных финансах.

После 1870 года обострение шведско-норвежского вопроса привело к пересмотру партийных линий, и вплоть до разделения 1905 года новая группировка оставалась относительно стабильной. Путем слияния крестьянской партии под руководством Яабека и так называемой «партии юристов» под руководством Юхана Свердрупа в семидесятые годы возникла крупная либеральная партия (Венстре, или Левые), фундаментальной целью которой было отстаивание свобод Норвегии против шведской агрессии. До 1884 года эта партия национализма была вынуждена довольствоваться ролью оппозиции. Правительственный контроль пока еще оставался в руках консерваторов, чье отношение к Швеции было откровенно примирительным. В 1880 году лидер консерваторов Фредерик Станг ушел с поста премьер-министра, но его преемником стал другой консерватор — Сельмер. На выборах 1882 года либералы получили не менее 82 из 114 мест в Стортинге. Тем не менее консерваторы отказались уступить. Тем временем Одельстинг привлек весь кабинет к суду Ригсрета за то, что он посоветовал королю наложить вето на меру, предоставлявшую министрам места в парламенте. В начале 1883 года Сельмер и семеро его коллег были приговорены к лишению должностей, а остальные трое оштрафованы. 11 марта 1884 года король объявил о своем намерении подчиниться решению суда, сколь бы неприятным оно ни было для него, и кабинету Сельмера было предложено уйти в отставку. Попытка продлить пребывание консерваторов у власти еще на некоторое время потерпела полный крах, и 23 июня 1884 года король вызвал Свердрупа и уполномочил его сформировать первое либеральное министерство в истории Норвегии. Главным достижением нового правительства стало окончательное принятие долго оспариваемой меры, предоставляющей министрам места в парламенте. На этот проект король наконец дал свое согласие.

646. Смена министерств до 1905 года. Министерство Свердрупа продержалось ровно четыре года. В 1887 году поддерживавшая его партия раскололась из-за вопроса церковной политики, и на выборах 1888 года консерваторы получили пятьдесят одно место, в то время как из шестидесяти трех избранных либералов не более двадцати шести действительно сочувствовали Свердрупу. 12 июля 1889 года Свердруп и его коллеги ушли в отставку. Затем последовала быстрая череда министерств, практически каждое из которых рано или поздно постигла та же участь из-за какого-либо вопроса, связанного со шведской унией: (1) кабинет Эмиля Станга (консерватор), с 12 июля 1889 по 5 марта 1891 года; (2) кабинет Йоханнеса Стеена (либерал), просуществовавший до апреля 1893 года; (3) второе министерство Станга — до февраля 1895 года; и (4) коалиционное министерство профессора Хагерупа — до февраля 1898 года. На выборах 1897 года либералы одержали убедительную победу, получив семьдесят девять из ста четырнадцати мест, и в феврале следующего года было сформировано второе министерство Стеена, под руководством которого, как уже говорилось, был проведен закон о введении всеобщего избирательного права для мужчин. Стеен ушел в отставку в апреле 1902 года, и другое либеральное правительство — правительство Блехра — находилось у власти до октября 1903 года. На выборах 1903 года консерваторы и умеренные получили шестьдесят три места, либералы — пятьдесят, а социалисты — четыре. Второе министерство Хагерупа находилось у власти в период с 23 октября 1903 года по 1 марта 1905 года, а после его отставки было сформировано при обстоятельствах, временно повлекших за собой почти полное стирание партийных границ, коалиционное министерство во главе с Кристианом Микельсеном, силами которого были немедленно осуществлены отделение от Швеции и конституционные перестройки 1905 года.

647. История партий после разделения. После утихания волнений, сопровождавших разделение, партийные группировки прежних дней стали быстро возрождаться. Однако старые проблемы были разрешены, а на их месте возникли новые, главным образом социального и экономического характера. На выборах 1906 года вопросами, которым либералы придавали наибольшее значение, были женское избирательное право, пенсии по старости, а также страхование по болезни и от безработицы. Правительство Микельсена, которое по своей сути было консервативным, обнародовало умеренную программу реформ и, заявляя, что прежние партийные границы устарели, призвало граждан всех классов к поддержке. Выборы примечательны главным образом тем, что социал-демократы увеличили свое представительство в Стортинге до одиннадцати человек. Несмотря на нападки более радикальных левых, кабинет Микельсена держался твердо до 28 октября 1907 года, когда премьер-министр по состоянию здоровья был вынужден подать в отставку. Его преемником стал министр иностранных дел Лёвлан; однако 14 марта 1908 года в результате вотума недоверия его министерство было свергнуто. Новый кабинет был сформирован после этого лидером либералов Гуннаром Кнудсеном. На выборах 1909 года — первых, в которых участвовали женщины, — это либеральное правительство потеряло свое незначительное большинство и 27 января 1910 года ушло в отставку. До выборов в Стортинге было пятьдесят девять либералов, пятьдесят четыре консерватора и умеренных, а также десять социал-демократов. После них оказалось шестьдесят три консерватора и умеренных, сорок семь либералов, одиннадцать социал-демократов и два независимых. Число голосов избирателей, поданных за социал-демократов, значительно превышало показатели любых прежних выборов, но они были распределены так, что партия получила от них лишь одно дополнительное место в парламенте. После отставки Кнудсена пост премьер-министра был предложен Микельсену, однако его здоровье не позволило ему принять это предложение. 1 февраля 1910 года министерство консерваторов и умеренных было сформировано Коновом. 19 февраля 1912 года его сменило другое министерство того же типа под премьерством бывшего председателя Стортинга Братли. На выборах 12 ноября 1912 года правительство понесло большие потери в пользу либералов и социал-демократов. Социалистическая фракция насчитывает теперь двадцать три человека.

V. Судебная система и местное самоуправление

648. Суды. Для отправления гражданского правосудия королевство Норвегия делится на 105 округов — восемьдесят сельских и двадцать пять городских, — в каждом из которых имеется суд первой инстанции в составе двух судей, избираемых народом. Существуют три высших трибунала, в каждом из которых имеется председатель и два товарища председателя. Наверху стоит Хёйетерет, или Верховный суд, состоящий из председателя и шести товарищей. Решения Верховного суда не подлежат ни обжалованию, ни пересмотру. Для рассмотрения уголовных дел, в соответствии с законом от 1 июля 1887 года, существует два типа трибуналов: (1) лагмандсрет, состоящий из председателя и десяти присяжных заседателей, и (2) меддомсрет, состоящий из судьи и двух непрофессиональных помощников, избираемых для каждого дела. В королевстве имеются четыре лагдёммера, или округа суда присяжных, каждый из которых делится на судебные округа, как правило, соответствующие графствам. Суды присяжных ведают рассмотрением более серьезных дел. «Ни один человек, — гласит конституция, — не должен подвергаться суду иначе как в соответствии с законом или наказываться иначе как на основании судебного приговора; дознание посредством пыток запрещено». Члены Лагтинга вместе с членами Верховного суда составляют Ригсрект, или суд импичмента. Этот трибунал рассматривает без права обжалования дела, связанные с обвинениями в должностных проступках, выдвинутыми Одельстингом против членов Государственного совета, Верховного суда или Стортинга.

649. Местное самоуправление. В административных целях королевство делится на двадцать регионов — города Христиания и Берген и восемьнадцать амтов, то есть графств. Во главе каждого стоит амтман, или префект, назначаемый короной. Основной местной единицей является херред, или коммуна, которых насчитывается свыше семисот, преимущественно сельских приходов. Как правило, управление коммуной возложено на орган из двенадцати — сорока восьми представителей и формэн, то есть совет, избираемый представителями из их числа и составляющий четверть от их количества. Каждые три года представители избирают из числа членов совета председателя и заместителя председателя; и под председательством амтмана председатели сельских коммун в пределах каждого графства ежегодно собираются в качестве амтсинга, или сейма графства, и утверждают бюджет графства. Начиная с закона о муниципальных выборах 1910 года, члены коммунальных советов избираются на основе всеобщего избирательного права как для мужчин, так и для женщин.

ГЛАВА XXXII

ПРАВИТЕЛЬСТВО ШВЕЦИИ

I. Конституция — корона и кабинет

650. Основные законы. Конституция королевства Швеция является одним из самых детально разработанных документов подобного рода из существующих. Она включает группу основных законов, наиболее всеобъемлющим из которых является регерингсформен от 6 июня 1809 года, состоящий из 114 статей. Тесно с ним связаны: (1) закон о престолонаследии от 26 сентября 1810 года; (2) закон от 16 июля 1812 года о свободе печати; и (3) закон от 26 июня 1866 года, предусматривающий реорганизацию законодательных палат. Органы и полномочия власти определены очень подробно, но нет ничего эквивалентного биллю о правах, который присутствует в большинстве европейских конституций. Процедура внесения поправок проста, и мелкие поправки принимались часто. Поправки могут исходить либо от короны, либо от законодательных палат, и любая поправка, получившая согласие короны, объявляется принятой, если после предложения или одобрения одним Риксдагом она утверждается следующим. Благодаря переизбранию нижней палаты, которое должно произойти между двумя этапами, народ получает определенную возможность участвовать в процессе внесения поправок.

651. Корона и кабинет. Во главе государства стоит король. Монархия является наследственной, и корона передается по мужской линии в порядке первородства. Требуется, чтобы король неизменно принадлежал к лютеранской церкви и при вступлении на престол приносил присягу неукоснительно блюсти законы страны. С королем связан статсрад, или Государственный совет, назначаемый короной «из числа способных, опытных, честных лиц с хорошей репутацией, которые являются шведами по рождению и принадлежат к чистой евангелической вере». Согласно конституционным требованиям, Совет состоит из одиннадцати членов, один из которых назначается королем министром государства и председателем совета, или премьер-министром. Из одиннадцати восемь являются главами ведомств: иностранных дел, юстиции, сухопутной обороны, военно-морской обороны, внутренних дел, финансов, сельского хозяйства, а также просвещения и церковных дел. Председатель и два других члена являются министрами без портфеля.

652. Осуществление исполнительных полномочий. Полномочия шведской исполнительной власти велики. Лишь немногие из них осуществляются короной единолично; некоторые — короной совместно с небольшим определенным числом министров; большинство же — короной и всем кабинетом совместно. Король действует независимо в качестве главнокомандующего сухопутными и военно-морскими силами королевства. Он может заключать договоры и союзы с иностранными державами после консультаций с министром государства, министром иностранных дел и еще одним членом Совета. Но если он желает объявить войну или заключить мир, он должен созвать на специальную сессию полный состав Совета и потребовать от каждого члена отдельного мнения. «Король может тогда, — оговаривается в законе, — принять и исполнить такое решение, которое он считает отвечающим наилучшим интересам страны». Иными словами, в таком вопросе король обязан проконсультироваться со своими министрами-советниками, но не обязательно следовать их руководству.

В целом можно утверждать, что таков принцип, лежащий в основе организации шведской исполнительной власти. После подготовки одним или несколькими министрами проекты рассматриваются королем в совете; но право окончательного решения остается за королем. Именно так производятся назначения на все государственные должности, жалуются дворянские титулы, провозглашаются ордонансы, формулируются тексты новых законов и решаются вопросы войны и мира. Номинально министры несут ответственность перед Риксдагом за все действия правительства. Однако конституция прямо заявляет, что после обсуждения вопросов в Совете «лишь король обладает правом принимать решения». Если решение короля явно противоречит конституции или общим законам, министры имеют право заявить протест. Но это все, что они могут сделать. Министры имеют места в Риксдаге, где они участвуют в дебатах и от имени короны инициируют законодательство. Но их ответственность перед королем настолько превосходит их ответственность перед законодательным органом, что то, что обычно понимается под парламентской системой, в королевстве едва ли существует.

II. Риксдаг: избирательная система

653. Установление двухпалатной системы, 1866 год. Вплоть до периода после середины XIX века шведский Риксдаг, или сейм, по-прежнему представлял собой собрание четырех сословий государства — дворянства, духовенства, горожан и крестьян. На протяжении нескольких десятилетий преобладающим политическим вопросом было замещение этого по сути средневекового устройства современной двухпалатной законодательной системой. В 1840 году сам Риксдаг настоял на изменениях, но король Карл XIV отказался дать свое согласие. Во время правления Оскара I (1844–1859) выдвигалось несколько предложений, но ни одно не было принято. Карлу XV (1859–1872) в сотрудничестве с его способным министром юстиции бароном Луи Герхардом де Геером выпало осуществить столь необходимую реформу. В январе 1863 года правительство представило сословиям законопроект, в соответствии с которым должен был быть образован Риксдаг из двух палат: верхней, которая должна была стать по сути аристократическим сенатом, и нижней, члены которой должны были избираться народом каждые три года. В 1865 году все четыре сословия проголосовали за законопроект, и 22 января 1866 года он был провозглашен короной как неотъемлемая часть основного закона королевства. 1 сентября 1866 года состоялись первые национальные выборы по новой системе. С 1866 года верхняя палата представляла главным образом старые сословия дворянства и духовенства, а нижняя состояла из объединенных представителей горожан и крестьян. Первая была консервативной и даже аристократической; вторая — по сути демократической. Но реформа внесла большой вклад в разрушение былой жесткости шведской конституции и открыла путь к парламентскому лидерству простого народа, что было невозможно до тех пор, пока каждое из четырех сословий обладало равным голосом и правом решающего голоса в законодательных делах.

654. Верхняя палата. Состав обеих палат Риксдага полностью выборный: верхней — косвенно, а нижней — напрямую народом. Верхняя палата состоит из 150 членов, избираемых тайным голосованием на основе принципа пропорционального представительства сроком на шесть лет двадцать пятью ландстингами, или провинциальными представительными собраниями, и корпорациями пяти крупнейших городов — Стокгольма, Гётеборга, Мальмё, Норркёпинга и Евле. Эти избирательные органы разбиты на шесть групп, в одной из которых выборы происходят в сентябре каждого года. Правила избирательного права, на основе которых они сами избираются, по-прежнему определяются главным образом с учетом имущества или дохода, но они уже не столь не демократичны, какими были до избирательной реформы 1909 года, и если раньше выборы были косвенными, то теперь они прямые. Ни одно лицо не может быть избрано в верхнюю палата, если оно не шведского происхождения, не достигло тридцати пяти лет и в течение трех лет до выборов не владело облагаемым налогом имуществом стоимостью 50 000 крон или не уплачивало налоги с годового дохода не менее 3 000 крон. Член палаты, который в какой-либо момент утрачивает эти цензы, немедленно лишается своего места. Члены палаты ранее не получали никакого жалованья, но согласно закону о реформе 1909 года им, как и членам нижней палаты, выплачивается жалованье в размере 1 200 крон за каждую четырехмесячную сессию, а в случае внеочередной сессии — по 10 крон в день в дополнение к дорожным расходам.

655. Нижняя палата. В соответствии с законом 1894 года, измененным реформой 1909 года, нижняя палата состоит из 230 членов, избираемых по системе пропорционального представительства в пятидесяти шести избирательных округах, каждый из которых избирает от трех до семи депутатов. Количество членов, избираемых в каждом из округов, определяется каждые три года непосредственно перед голосованием. До принятия закона об избирательном праве 1909 года избирательное право было ограничено имущественным цензом в очень узких рамках. Электорат включал уроженцев Швеции двадцати пяти лет и старше, которые обладали правами муниципальных избирателей и владели недвижимым имуществом налогооблагаемой стоимостью 1 000 крон, либо уплачивали налоги с годового дохода не менее 800 крон, либо владели правом долгосрочной аренды сроком не менее пяти лет налогооблагаемой стоимостью 6 000 крон. В 1902 году статистика показала, что из всего мужского населения королевства старше двадцати одного года не более тридцати четырех процентов могли соответствовать этим цензам.

656. Начало движения за избирательную реформу. Уже в 1895 году во многих кругах стали раздаваться настойчивые требования о расширении избирательного права, и в Риксдаге 1896 года премьер-министр Бострём внес умеренный законопроект, направленный на эти цели и предполагавший введение пропорционального представительства. Однако законопроект был отклонен. Агитация продолжалась, и в 1900 году либералы сделали избирательную реформу главным пунктом своей программы. В 1901 году был принят радикальный закон о реорганизации армии, увеличивший как срок военной службы, так и налоги, за счет которых содержался военный институт. Аргументы о том, что подобное увеличение общественных тягот должно сопровождаться расширением публичных привилегий, не ускользнули от внимания членов консервативного правительства, и при открытии Риксдага 1902 года в тронной речи на первом месте в законодательном календаре стоял законопроект о расширении избирательного права. 12 марта документ был внесен в палаты. Положения законопроекта сводились вкратце к тому, что: (1) каждый гражданин мужского права, уже обладающий правом голоса на муниципальных выборах, достигший двадцати пяти лет и не имеющий задолженности по налогам или воинской службе, получает право голосовать за члена нижней национальной палаты; и (2) каждый избиратель, который состоял в браке, состоял в браке ранее или достиг сорока лет, получает право на два голоса. Из-за наличия элементов множественного голосования законопроект не был встречен благосклонно, хотя множественный голос никоим образом не ставился в зависимость от имущества. Он встретил оппозицию со стороны либералов и социал-демократов, и даже члены консервативного правительства, внесшего его, отказали ему в поддержке. На фоне необычного общественного волнения либералы подготовили встречный проект, внесенный в нижнюю палату 16 апреля. Он предусматривал не просто один голос для всех граждан мужского пола двадцати пяти лет, обладающих правом голоса на муниципальных выборах, но и радикальное расширение самого права голоса на муниципальных уровнях. Результатом стало принятие Риксдагом предложения о том, чтобы правительство, проведя тщательное исследование всего вопроса, представило в 1904 году новый законопроект, основанный на всеобщем избирательном праве с двадцати пяти лет.

657. Предложение консерваторов 1904 года. Вопрос был отложен, но агитация, особенно со стороны социал-демократов, удвоилась. 9 февраля 1904 года правительство внесло в нижнюю палату новый законопроект об избирательном праве, воплощавший рекомендации комиссии, назначенной несколькими месяцами ранее для проведения предписанного расследования. Главными положениями проекта были: (1) каждый плательщик муниципальных налогов мужского пола, достигший двадцати пяти лет и не имеющий упущений по фискальным или воинским обязанностям, имеет право на один голос за члена палаты; и (2) 230 мест в законодательном органе распределяются между тридцатью тремя избирательными округами и замещаются депутатами, избираемыми по принципу пропорционального представительства. Внесение этого законопроекта стало сигналом к появлению множества проектов по этому вопросу, большинство из которых отвергали пропорциональное представительство, но налагали еще меньше ограничений на избирательное право. В верхней палате предложение правительства, несколько измененное для удовлетворения требований аграрных кругов, было принято 93 голосами против 50; но в нижней палате его суть была отвергнута с перевесом всего в 116 голосов против 108.

Ввиду неизменной поддержки верхней палаты и незначительного перевеса оппозиции в нижней правительство при открытии Риксдага 1905 года заново внесло свой законопроект об избирательном праве без существенных изменений. Вновь последовал поток встречных предложений, наиболее важным из которых был проект, внесенный 18 марта Карлом Стааффом от имени либералов: каждый пользующийся доброй репутацией гражданин в возрасте двадцати четырех лет имеет право на один голос, а палата должна состоять из 165 сельских и 65 городских депутатов, избираемых по одномандатным округам. 3 и 4 мая правительственный законопроект был принят в верхней палате 93 голосами против 50, но отклонен в нижней 114 голосами против 109. По проекту Стааффа голоса в нижней палате разделились почти поровну.

658. Предложение правительства Стааффа, 1906 год. После отставки кабинета Лундеберга 28 октября 1905 года, последовавшей за разделением Норвегии, либеральное министерство было сформировано Стааффом, и когда 15 января 1906 года Риксдаг вновь собрался на очередную сессию, новое правительство было готово довести избирательный спор до конца. 24 февраля премьер-министр Стаафф внес развернутый законопроект, представлявший собой расширение того, что было выдвинуто им годом ранее. Установив, что в возрасте двадцати четырех лет каждый мужчина с безупречной репутацией должен иметь один голос, проект предлагал колоссально увеличить квоту обладающих избирательным правом граждан, а распределив представителей между городскими и сельскими районами в пропорции 65 к 165, он обещал существенно сократить существующее чрезмерное представительство городов. Он исключал из числа избирателей банкротов, лиц, находящихся под опекой, и уклонистов от воинской службы; требовал для избрания в первом туре абсолютного большинства, хотя и не во втором; предусматривал, что передел избирательных округов в соответствии с численностью населения должен производиться королем каждые девять лет. Он не оставлял места принципу пропорционального представительства, фигурировавшему в проектах консервативных кабинетов 1904 и 1905 годов; и хотя о женском избирательном праве упоминалось благосклонно, авторы законопроекта высказали мнение, что внесение этого вопроса в данный момент поставит под угрозу всю программу реформ. На фоне возобновившихся общественных манифестаций появился обычный поток встречных проектов, несколько из которых предусматривали женское избирательное право. Верхняя палата, где доминировали консерваторы, стояла за пропорциональное представительство и 14 мая отклонила предложение Стааффа 125 голосами против 18. На следующий день законопроект был принят в нижней палате большинством в 134 голоса против 94, а чуть позже пропорциональное представительство было отклонено 130 голосами против 98.

659. Принятие компромиссного законопроекта, 1907 г. — На сменившее его консервативное правительство Линдмана легла задача разработки меры, по которой могли бы объединить усилия обеих палат. Новый законопроект появился 2 февраля 1907 г. Его основные положения заключались в следующем: (1) члены нижней палаты должны избираться на основе всеобщего избирательного права для мужчин (с ограничениями, указанными в либеральной программе 1906 г.) и пропорционального представительства; (2) число избирательных округов устанавливалось в размере пятидесяти шести, каждый из которых должен избирать от трех до семи членов; (3) члены верхней палаты должны избираться провинциальными ландстингами и муниципальными советами сроком на шесть лет вместо девяти, как было ранее, на основе пропорционального представительства; и (4) муниципальное избирательное право, составляющее основу выборов в ландстинг, должно быть демократизировано таким образом, что если ранее зажиточный избиратель мог подать максимум 100 голосов в городах и 5,000 в сельских районах, то впредь максимальное число голосов, которые мог подать любой отдельный избиратель, составляло сорок. Либералы и социал-демократы охарактеризовали эту меру как неадекватную, хотя со всех сторон признавалось, что введенные ею изменения носят столь радикальный характер, что равняются позитивному пересмотру конституции. Представители Либерального союза вновь внесли законопроект Стаафа 1906 г., а социал-демократы выдвинули новую меру, в которой видное место отводилось избирательному праву женщин. 8 февраля обе палаты избрали совместный комитет для расследования и подготовки отчета по правительственному проекту. В законопроект были внесены различные поправки, например, одна из них предусматривала, что члены верхней палаты отныне должны получать вознаграждение за свою работу, и в конечном итоге, 14 мая, законопроект был вынесен на голосование. Несмотря на опасения правительства, он был принят. В нижней палате голоса распределились как 128 против 98, в верхней — 110 против 29.

660. Окончательное принятие, 1909 г.: Избирательное право женщин. — Мера включала в себя ряд конституционных поправок и, в соответствии с требованиями в таких случаях, оставалась без движения до тех пор, пока вновь избранный риксдаг (избранный в 1908 г. и созванный в 1909 г.) не получил бы возможность принять по ней решение. В риксдаге 1908 г. бывший премьер-министр Стааф внес законопроект, предоставляющий избирательное право женщинам на парламентских выборах и расширяющий его на муниципальных выборах. Но обе палаты отклонили это и любое другое предложение по данному вопросу, предпочитая поддержать правительство в его стремлении держать вопрос о женском избирательном праве на заднем плане до тех пор, пока реформы 1907 г. не будут доведены до конца. В начале сессии 1909 г. «предварительная резолюция» 1907 г. получила окончательное одобрение палат. Либералы, будучи теперь заинтересованы главным образом в пропаганде женского избирательного права, не стали бороться с законопроектом, так что большинство в его поддержку оказалось подавляющим.

Принятие этого законодательного акта представляет собой веху в политической истории Швеции. На протяжении более чем десятилетия вопрос о реформе избирательного права затмевал все остальные государственные проблемы и отвлекал внимание от различных насущных задач государства. Будучи по-прежнему осуждаем экстремистами как радикальных, так и консервативных групп, новый закон был встречен массой населения с очевиднейшим удовлетворением. Вопрос о женском избирательном праве оставался открытым. На выборах 1908 г. Либеральная партия подражала социал-демократам во включении этого проекта в свою программу, и 21 апреля 1909 г. Конституционный комитет риксдага рекомендовал принять меру, в соответствии с которой женщинам предоставлялось парламентское избирательное право и право быть избранными членами любой из палат. В мае 1911 г. основные положения этой рекомендации были приняты нижней палатой 120 голосами против 92, однако верхней палатой они были отвергнуты подавляющим большинством. При открытии риксдага 1912 г. Тронная речь возвестила о намерении правительства внести законопроект о предоставлении избирательных прав женщинам, и в ходе сессии это обещание было выполнено путем внесения законопроекта, согласно условиям которого каждый швед независимо от пола, старше двадцати четырех лет и не имеющий юридических ограничений, может голосовать за членов нижней палаты.

III. Риксдаг в действии — Политические партии

661. Организация и процедура. — Согласно закону о риксдаге 1866 г., король обязан созывать палаты ежегодно и наделен полномочиями созывать чрезвычайные сессии по мере необходимости. Король в совете правомочен распустить одну или обе палаты, но в таком случае должны быть незамедлительно назначены всеобщие выборы, а новый риксдаг должен собраться в течение трех месяцев после роспуска. Председатель и заместители председателя обеих палат назначаются короной; в остальном палатам разрешено самим выбирать своих должностных лиц и независимо управлять своими делами. Категорически запрещается любой палате или какому бы то ни было комитету обсуждать или принимать решения по какому-либо вопросу в присутствии монарха. Полномочия риксдага охватывают всю полноту гражданского и уголовного законодательства; но ни одна мера не может стать законом без согласия короны. Иными словами, вето, которым обладает король, является абсолютным. В то же время королю запрещается без согласия риксдага вводить какие-либо налоги, заключать любые займы, распоряжаться имуществом короны, отчуждать любую часть королевства, изменять герб или флаг государства, модифицировать стандарт или вес чеканимой монеты либо вводить какие-либо изменения в национальную конституцию. Законопроекты могут предлагаться не только правительством, но и членами любой из палат. Отношения между двумя палатами исключительно тесные. На каждой очередной сессии образуются определенные совместные комитеты, функция которых заключается в подготовке и предварительном рассмотрении дел для внимания обеих палат. Самым важным среди этих комитетов является комитет по законам, который, выражаясь языком конституции, «разрабатывает проекты, представленные ему палатами для усовершенствования гражданских, уголовных, муниципальных и церковных законов». Другими такими комитетами являются комитеты по конституции, по финансам, по ассигнованиям и по национальному банку.

662. Полномочия. — Положения конституции, касающиеся финансов, точны. «Древнее право шведского народа облагать самого себя налогом», — утверждается в ней, — «должно осуществляться одним лишь риксдагом». Король обязан на каждой очередной сессии представлять риксдагу отчет о финансовом состоянии страны во всех его аспектах, как о доходах и расходах, так и об активах и долгах. В обязанность риксдага вменяется вотировать такие средства, в которых казна явно нуждается, и четко предписывать цели, на которые могут использоваться отдельные статьи ассигнований; а также вотировать две отдельные суммы достаточного размера, используемые королем исключительно в чрезвычайных ситуациях: в одном случае — в случае войны, в другом — когда это «абсолютно необходимо для защиты страны либо для иных важных и неотложных целей».

Наконец, риксдаг уполномочен и обязан осуществлять надзорную бдительность в отношении различных ветвей системы государственного управления. Одной из функций Конституционного комитета является инспекция протоколов Государственного совета с целью определения того, не было ли каких-либо нарушений конституции или общих законов; и в случае установления таковых Комитет может возбудить производство перед риксреттом, или Судом импичмента. На каждой очередной сессии риксдаг обязан назначать прокурора (солиситора), обладающего равным с генеральным атторнеем короны статусом и полномочиями посещать заседания любых судов королевства, изучать все судебные протоколы, представлять риксдагу полный отчет об отправлении правосудия по всей стране и, при необходимости, выдвигать обвинения в импичменте против судебных должностных лиц. Каждые три года риксдаг назначает специальную комиссию для определения того, «заслуживают ли сохранения в своих важных должностях» все члены Верховного суда. Также каждые три года формируется комиссия из шести человек, которая под председательством прокурора проверяет порядок, касающийся свободы печати.

663. Политические партии: Военные вопросы и вопросы пошлин. — В Швеции, как и в европейских странах в целом, партийное разделение, лежащее в основе современной политики, представляет собой деление на консерваторов и либералов. Тем не менее большую часть времени на протяжении последнего полувека партийные границы были расплывчатыми и изменчивыми, определяясь в значительной степени в последовательные периоды возникновением и исчезновением различных преобладающих публичных проблем. Первым крупным вопросом, вокруг которого формировались партийные привязанности после восшествия на престол Оскара II в 1872 г., стал вопрос о национальной обороне. Армия и флот признавались в то время безнадежно устаревшими, и сменявшие друг друга консервативные кабинеты семидесятых годов были полны решимости добиться значительно возросших расходов в интересах военного и военно-морского восстановления. Этому плану прямо противостояла программа жесткой экономии, на которой настаивала мощно организованная Ландманнапартиет, или Аграрная партия, представлявшая интересы крупных и мелких землевладельцев королевства. Ландманнапартиет была основана в 1867 г., сразу после реорганизации риксдага по закону 1866 г., и на протяжении нескольких десятилетий составляла доминирующий элемент в нижней палате, помимо того что порой обладала немалым влиянием и в верхней. На протяжении периода, охваченного консервативным кабинетом барона де Геера (1875–1880 гг.) и правительством Аграрной партии под руководством Арвида Поссе (1880–1883 гг.), наблюдался почти непрекращающийся тупик между верхней палатой, где доминировали сторонники военных расходов, и нижней, где в равной степени доминировали сторонники снижения налогов. Лишь в 1885 г. кабинету под руководством Темптандера удалось добиться принятия компромиссной меры, увеличивающей обязанность военной службы, но отменяющей тридцать процентов земельных налогов. Данным законодательством военный вопрос и вопрос налогов были направлены на путь окончательного урегулирования.

К тому времени уже возник новый вопрос, вокруг которого главным образом должны были проводиться партийные линии в конце восьмидесятых и начале девяностых годов. Им стал вопрос о тарифах. Продолжающееся бедственное положение аграрных интересов после 1880 г., проистекающее отчасти от конкуренции иностранных пищевых продуктов, подсказало землевладельцам Швеции, что нации было бы неплохо пойти по пути, на который уже вступила Германия. Последствием стал подъем мощной партии протекционистов, которой противостояла партия свободной торговли, с которой были особо связаны торговые классы. В 1886 г. аграрии добились большинства в нижней палате, а к 1888 г. они контролировали обе ветви. Свободноторговый кабинет Темптандера был после этого заменен протекционистским кабинетом Бильдта, при котором в 1888 г. были введены защитные пошлины на зерновые, а позже, в 1891–1892 гг., — на промышленные товары. Шаг за шагом таможенная политика, выработанная Швецией в середине столетия, была полностью перевернута.

664. Политика с 1891 г. — 10 июля 1891 г. консерватор Эрик Густав Бострём стал премьер-министром, и в дальнейшем, за исключением короткого интервала, охваченного кабинетом фон Оттера (сентябрь 1900 г. – июль 1902 г.), этот способный представитель доминирующих аграрных интересов непрерывно оставался у руля вплоть до норвежского кризиса весной 1905 г. Однако с устранением тарифного вопроса из сферы активной политики премьер-министр Бострём занял по общественным вопросам позицию, которая в целом была существенно независимой. В конце девяностых годов возникли две проблемы, ни одна из которых не была совершенно новой и которым было суждено надолго занять внимание правительства почти исключительно перед лицом всех остальных. Одной из них было переустройство отношений с норвегией. Другой был вопрос об избирательной реформе. Первая значительно повлияла на судьбу кабинетов, но заметно не изменила расстановку партий; вторая стала вопросом, вокруг которого в течение ряда лет во многом вращалась партийная деятельность. Все партии с самого начала заявляли о своей поддержке избирательной реформы, но относительно природы и масштабов такой реформы существовало величайшее различие настроений и политики. В ходе борьбы по этому вопросу Либеральная партия стала заметно более радикальной, чем была в девяностые годы; и стоит отметить, что подъем социал-демократов до парламентской значимости падает почти полностью на период, охваченный избирательным спором. Первый член риксдага от социал-демократов был избран в 1896 г. С 1906 по 1911 г. консервативный кабинет Линдмана, опиравшийся главным образом на землевладельческие элементы обеих палат, неуклонно сохранял свои позиции. На выборах 1908 г. либералы добились некоторых успехов, а на выборах 1911 г. как они, так и социал-демократы серьезно потеснили большинство консерваторов. Когда в сентябре 1911 г. выяснилось, что либералы получили 102 места в нижней палате, социал-демократы — 64, а консерваторы — лишь 64, правительство Линдмана незамедлительно подало в отставку, и было сформировано новое министерство во главе с либеральным лидером и бывшим премьер-министром Стаафом. Полученное социал-демократами приглашение участвовать в формировании кабинета было отклонено. В октябре верхняя палата была распущена впервые в истории Швеции, и на выборах, завершившихся 30 ноября, либералы и социал-демократы добились еще одного отчетливого продвижения. До выборов палата насчитывала 116 консерваторов, 30 либералов и 4 социал-демократов; после них показатели составили соответственно 87, 51 и 12.

IV. Судебная власть и местное самоуправление

665. Суды. — Теоретически судебная власть в Швеции, будучи в конечном счете сосредоточена в короне, неотделима от исполнительной; на практике же она по сути своей независима. Конституция с некоторой детальностью регулирует характер главного трибунала, Хёгста Домстолен, или Верховного суда, но оставляет организацию нижестоящих судов на усмотрение короля и риксдага. Верховный суд состоит из восемнадцати «советников юстиции», назначаемых короной из числа лиц с опытом, честностью и признанными познаниями в праве. Функции суда носят по большей части апелляционный характер, однако заслуживает внимания то обстоятельство, что в случае обращения к королю со стороны нижестоящих судов или официальных лиц относительно надлежащего толкования закона Верховный суд уполномочен давать такое толкование при условии, что предмет находится в надлежащей компетенции судов. Дела меньшей важности могут слушаться и решаться в Верховном суде пятью или даже четырьмя членами, когда все они находятся в согласии. В более важных делах должны участвовать по меньшей мере семь судей. Когда король желает, он может присутствовать, и в случае присутствия ему принадлежит два голоса во всех заслушанных и решенных делах. Когда речь идет о толковании закона, он имеет право на два голоса независимо от того, присутствует ли он фактически на заседании. Все решения выносятся от имени короля. Нижестоящие трибуналы включают 212 окружных судов, или судов первой инстанции, и три высших апелляционных суда (ховреттер), расположенных в Стокгольме, Йёнчёпинге и Кристианстаде. В 91 городском округе суд состоит из бургомистра и по меньшей мере двух олдерменов; в 121 сельском округе — из судьи и двенадцати избранных и неоплачиваемых крестьян-собственников, заседающих в качестве присяжных. Ни одно лицо, занимающее судебную должность, не может быть смещено иначе как после судебного разбирательства и вынесения приговора.

666. Местное самоуправление. — Королевство разделено на двадцать пять административных провинций, или графств (лен). Главным исполнительным должностным лицом в каждом из них является ландсхёвдинг, или префект, назначаемый короной и поддерживаемый переменным числом судебных приставов и подчиненных чиновников. Каждая провинция имеет ландстинг, или собрание, которое собирается на несколько дней ежегодно в сентябре под председательством члена, назначенного короной. Все члены избираются напрямую избирателями городов и сельских районов в соответствии с принципом пропорционального представительства и на основе свода избирательных правил, которые, будучи значительно либерализованы в 1909 г., по-прежнему в своей основе опираются на владение собственностью. Функцией ландстинга является принятие провинциального законодательства и общий надзор за провинциальными делами. В нескольких крупных городах — Стокгольме, Гётеборге, Мальмё, Норчёпинге и Евле — эти функции возложены на отдельный муниципальный совет. Условия, на которых управляются чисто местные дела, регулируются коммунальными законами от 21 марта 1862 г. Каждый сельский приход и каждый город составляют самоуправляющуюся коммуну. Каждая из них имеет собрание, состоящее из всех налогоплательщиков, которое принимает постановления, избирает мелких должностных лиц и решает мелкие вопросы чисто коммунального значения.

ЧАСТЬ IX. — ИБЕРИЙСКИЕ ГОСУДАРСТВА

ГЛАВА XXXIII

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ ИСПАНИИ

I. Зарождение конституционализма

667. Наполеоновский режим и национальное сопротивление. — Королевству Испания выпала та же доля, что и отдельным итальянским государствам, — стать данником владычества Наполеона; и в Испании, как и в Италии, первая фаза развития конституционного правления пришлась на период господства корсиканца. Начав с цели наказать Португалию за ее отказ порвать с Великобританией, Наполеон в течение 1807–1808 годов постепенно выработал иберийскую политику, которая предусматривала не только свержение независимой португальской монархии, но и превращение Испании в статус зависимого королевства. Во исполнение этой программы французские войска в феврале 1808 г. начали оккупацию испанских опорных пунктов, включая столицу. Престарелый король из династии Бурбонов Карл IV был вынужден отречься от своего трона, а кронпринц Фердинанд — от своих прав на престолонаследие, и 6 июня Жозеф Бонапарт, бывший с 1806 г. королем Неаполя, был назначен сувереном. Собрание из девяноста одного покладистого испанского нотабля, созванное в Байонне под видом хунты, было склонено как к тому, чтобы «просить» Императора о назначении Жозефа, так и к ратификации проекта наполеоновской конституции.

Захват Наполеоном испанской короны был актом чистого насилия, и с самого начала Жозеф рассматривался своими подданными как простой узурпатор. Установление нового режима в Мадриде стало сигналом к национальному восстанию, которое не только заставило Императора серьезно изменить свои ближайшие планы и лично возглавить завоевательный поход, но и в конце концов способствовало крушению всего наполеоновского здания. После восстановления некоторого порядка последовало внедрение ряда реформ: уничтожение последних пережитков феодализма, упразднение трибунала Инквизиции, сокращение числа монастырей и обителей на треть и отмена всех внутренних таможенных пошлин. Но положение чужеземного монарха неизменно оставалось шатким. Ни в один момент он не получил контроля над всей страной, и на протяжении последовательных этапов Пиренейской войны 1807–1814 годов его господство над ситуацией постепенно уменьшалось до полного исчезновения. В самом начале главными руководящими органами сопротивления выступали нерегулярно организованные местные хунты, возникшие в различных провинциях, но до конца 1808 г. была создана центральная хунта из тридцати четырех членов, а в сентябре 1810 г. в Кадисе были созваны генеральные кортесы — не три сословия, как требовала традиция, а единое собрание косвенно избранных депутатов народа.

668. Конституция 1812 г. — Декларируя верность плененному Фердинанду, кортесы 1810 г. обратились прежде всего к ведению войны и поддержанию национальной независимости, но год спустя приступили к разработке конституции для либерализованной монархии Бурбонов. За исключением основополагающего декрета, на котором номинально покоилось правление Жозефа Бонапарта, эта конституция, обнародованная 19 марта 1812 г., была первым подобным актом в испанской истории. Разумеется, она стала первой, исходившей из испанских источников. Насквозь пронизывали ее радикальные принципы французской конституции 1791 г. Она без оговорок провозглашала народный суверенитет и объявляла незыблемым принцип равенства перед законом. Исполнительная власть вверялась королю, но монарху оставлялась столь скудная мера независимости, что он не только не мог никогда отсрочить или распустить кортесы, но даже не мог вступить в брак или ступить за пределы королевства без прямого разрешения. Для реального осуществления исполнительных функций было создано семь департаментов, или министерств, во главе каждого из которых стоял ответственный чиновник. Основные полномочия государства передавались кортесам из одной палаты, члены которой должны были избираться сроком на два года путем косвенного всеобщего избирательного права для мужчин. Довольно слепо воспроизводились различные черты французской конституции, которые опыт показал как нецелесообразные, среди них — неизбираемость членов законодательного органа на новый срок и лишение министров права заседать в качестве его членов. Управление городами было вверено жителям; управление провинциями — губернатору, назначенному центральными властями, и собранию депутатов, избираемых народом сроком на четыре года. Как отправная точка испанского конституционного развития основной закон 1812 г. представляет подлинный интерес. Однако не следует воображать, что этот акт отражает с какой-либо степенью точности политические настроения и идеалы массы испанского народа. Напротив, он являлся творением узкого демократического меньшинства и даже никогда не выносился на ратификацию нацией. Он был продуктом революции, и у его создателей никогда не было возможности претворить его в жизнь полностью.

669. Реставрация и правление Фердинанда VII. — После падения Наполеона законный государь под именем Фердинанда VII был незамедлительно утвержден на испанском троне. Одно время он заявлял о намерении увековечить новую конституцию, но еще до своего возвращения в Мадрид он объявил и конституцию, и различные декреты кортесов «недействительными и не имеющими никакой силы», и когда кортесы попытались отстоять свои права на признание, они оказались бессильны. В восстановлении абсолютизма король опирался не только на армию, дворянство и Церковь, но и на народные массы. В конституционном правлении явно ощущался небольшой спрос, и если бы Фердинанд обладал хотя бы самыми заурядными качествами характера и государственного деятеля, он, вероятно, мог бы успешно править вполне деспотичным образом в течение всей оставшейся жизни. Как бы то ни было, реакция сопровождалась столь вопиющими эксцессами, что дух революции поддерживался в живом состоянии, и не проходило почти ни одного двенадцатимесячного периода, в течение которого не случалось бы угрожающих восстаний. В январе 1820 г. необычайно серьезный мятеж начался с выступления в Кадисе солдат, собиравшихся для службы в Америке. Восстание распространилось, и, чтобы спасти себя, король восстановил конституцию 1812 г. и поклялся скрупулезно соблюдать ее положения. Движение, однако, было обречено на быстрый и казавшийся полным провал. Либералы были разобщены, и два года, в течение которых король находился фактически в роли пленника в их руках, составили период чистой анархии. Более того, державы Священного союза на конгрессе в Вероне (1822) приняли программу вмешательства, во исполнение которой в апреле 1823 г. французское правительство направило через Пиренеи армию под командованием герцога Ангулемского. Полугодичная кампания, завершившаяся взятием Кадиса, куда кортесы увезли короля, послужила действенным средством подавления революции и полного восстановления государя в том положении, которое он занимал до 1820 г. Затем последовал новый период репрессий, в ходе которого конституция 1812 г. была вновь отменена, а в течение оставшегося десятилетия правления управление королевством было как деспотичным, так и совершенно ретроградным.

II. Политическое и конституционное развитие, 1833–1876 гг.

670. Мария Кристина и «Эстатуто Реаль» 1834 г. — Фердинанд VII скончался 29 сентября 1833 г., не оставив сына. Со времени установления династии Бурбонов престолонаследие в Испании постоянно регулировалось принципом салического закона, первоначально заимствованным из Франции. Но с тем чтобы наследство досталось дочери, а не его брату дону Карлосу, Фердинанд издал в 1830 г. Прагматическую санкцию, согласно которой салический принцип был отменен. Дон Карлос и его сторонники категорически отказались признать действительность этого акта, но преемницей Фердинанда стала его трехлетняя дочь Изабелла, а управление было передано королеве-матери Марии Кристине Неаполитанской в качестве регента. Ее управление делами продолжалось до 1840 г. С конституционной точки зрения этот период был важен исключительно потому, что под давлением обстоятельств регент была вынуждена принять отчетливо либеральную политику и со временем обнародовать новый конституционный акт. Дон Карлос при поддержке дворянства, духовенства и других реакционных элементов продолжал партизанскую войну, которая непрерывно ставила под угрозу пребывание у власти «кристинос». Сама регент была убежденной сторонницей абсолютизма, но ее единственная надежда заключалась в поддержке либералов, а для ее сохранения ей приходилось идти на крупные уступки. В результате в апреле 1834 г. она издала королевский статут («Эстатуто Реаль»), которым учреждался новый тип кортесов, состоящих из двух палат вместо одной. Верхняя палата, или Эстаменто де просерес, по сути являлась сенатом; нижняя, или Эстаменто де прокарудорес, представляла собой палату депутатов. Члены Прокарудорес должны были избираться налогоплательщиками сроком на три года. Кортесам передавалась власть взимать налоги и издавать законы; однако лишь правительство могло предлагать законы, а кортесам, подобно их древнему предшественнику, не дозволялось никакой инициативы, кроме подачи петиций правительству с предложением внести законопроекты по конкретным вопросам. Устанавливался минимум в одну законодательную сессию ежегодно; но в остальном суверен волен был созывать и распускать палаты по своему усмотрению. Министры признавались подотчетными исключительно короне.

671. Конституция 1837 г. — Статут 1834 г. знаменовал собой некоторый, хотя и небольшой, шаг вперед на пути установления конституционного правления. Умеренные либералы (модерадос) были склонны принять его как наибольшую уступку, на которую в настоящее время можно было рассчитывать. Но прогрессисты (прогрессистас) настаивали на возрождении более демократичной конституции 1812 г., и в 1836 г. регент под давлением широкомасштабного военного мятежа была вынуждена подписать декрет, обязывающий правительство проводить именно эту политику. Были созваны учредительные кортесы, и результатом стало обнародование конституции от 17 июня 1837 г., основанной на акте 1812 г., но по своему либерализму стоящей посередине между этим актом и Статутом 1834 г. Подобно конституции 1812 г., конституция 1837 г. утверждала суверенитет нации и ответственность министров перед законодательным органом. С другой стороны, кортесы должны были состоять, как и при Статуте, из двух палат: Сената и Конгресса. Члены первой должны были назначаться короной пожизненно; члены второй — избираться народом на три года. Во многих отношениях акт 1837 г. напоминал недавно принятую конституцию Бельгии, точно так же как Статут 1834 г. напоминал французскую Хартию 1814 г. По выражению одного испанского историка, документ 1837 г. имел двоякое значение: «утверждение конституционного принципа, от которого отныне никогда не отказывались, и прекращение чувства идолопоклонства перед конституцией 1812 г.»

672. Конституция 1845 г. — 12 октября 1840 г. регент Мария Кристина под воздействием накала гражданских распрей была вынуждена отречься от престола и удалиться во Францию. Ее преемником стал генерала Эспартеро, лидер прогрессистов и первый в длинной веренице военных деятелей, которым в разное время выпадало на долю руководить государственными делами испанской нации. 8 ноября 1843 г. принцесса Изабелла, хотя ей едва исполнилось тринадцать лет, была объявлена совершеннолетней и под именем Изабеллы II провозглашена сувереном. Ее царствование, охватившее последующие двадцать лет, несомненно представляло собой эпоху стагнации и скрытого абсолютизма. Номинально конституция 1837 г. продолжала действовать до 1845 г. В то время она была заменена пересмотренным и менее либеральным актом, составленным модерадос при содействии обычных кортесов. Срок полномочий кортесов был продлен с трех до четырех лет, введены более суровые ограничения в отношении прессы, надзор за местными властями подвергся еще большей централизации, а требование о том, что суверен не может вступать в брак без согласия кортесов, было аннулировано. В ходе революционного движения 1854 г. были созваны учредительные кортесы, в которых доминировали умеренные и прогрессисты. Конституция, которую выработал этот орган и которая по сути представляла собой возрождение акта 1837 г., впрочем, так и не была претворена в жизнь. В конце концов королевским декретом 1856 г. конституция 1845 г. была изменена и восстановлена. За исключением некоторых нелиберальных поправок 1857 г., отмененных в 1864 г., этот акт 1845 г. продолжал действовать до 1868 г. Однако на протяжении всего этого периода конституционализм был едва ли больше чем фикцией.

673. Конституция 1869 г.: Король Амадео. — В результате восстания, начавшегося в сентябре 1868 г., королева была вынуждена бежать из страны и в конечном итоге 25 июня 1869 г. отречься от престола. Временное правительство осуществило мероприятия по выборам кортесов на основе всеобщего избирательного права для мужчин, и эти кортесы, созванные в столице 11 февраля 1869 г., обратились прежде всего к задаче разработки новой национальной конституции. Значительное число членов выступало за установление республики; но для столь радикального нововведения явно не было общего спроса, и в конце концов это предложение было отклонено 214 голосами против 71. 1 июня была принята конституция, которая тем не менее знаменовала собой большой шаг вперед в направлении либерализма. Она содержала существенные гарантии свободы слова, свободы печати, свободы вероисповедания, а также права петиций и публичных собраний, и в недвусмысленных выражениях вновь утверждался народный суверенитет. Предусматривались кортесы из двух палат: члены Сената должны были избираться народом косвенно через избирательные коллегии и провинциальные собрания, члены Конгресса — избираться на основе всеобщего избирательного права для мужчин, причем единственным условием для голосования было достижение двадцати пяти лет и обладание обычными гражданскими правами.

Впредь до избрания государя было учреждено регентство под началом маршала Серрано. Среди нескольких сановников, чьи кандидатуры рассматривались (Альфонсо — сын свергнутой Изабеллы, герцог Монпансье, Фердинанд Савойский — брат короля Италии Виктора Эммануила, король Португалии Луиш, Фердинанд Саксен-Кобургский, Леопольд Гогенцоллерн-Зигмаринген и принц Амадео, герцог Аостский, второй сын Виктора Эммануила), выбор в конце концов пал на последнего, который был избран 19 ноября 1870 г. 191 голосом против 120. В конце 1870 г. новый государь прибыл в Испанию, а 2 февраля 1871 г. он присягнул на верность недавно установленной конституции. С самого начала, однако, его положение было чрезвычайно сложным. Ему противостояли те, кто желал республики, карлисты, сторонники бывшего кронпринца Альфонсо и духовенство; а как иностранец он воспринимался патриотически настроенными испанцами в целом с безразличием, если не с антипатией. 10 февраля 1873 г., утомленный потрясшей его бурной обстановкой, он сложил свои полномочия в руки кортесов, и этим органом его отречение было незамедлительно принято. Достаточной характеристикой политического характера этого царствования является то наблюдение, что в течение охваченных им двадцати четырех месяцев произошло не менее шести правительственных кризисов и трех всеобщих выборов.

674. Республика (1873–1875 гг.): Восстановление монархии. — Крах выборной монархии, последовавший столь близко за свержением абсолютизма, расчистил путь к триумфу республиканцев. Монархические партии, столкнувшись внезапно с непредвиденной ситуацией, не смогли прийти к соглашению ни по какому плану действий, и в результате кортесы 258 голосами против 32 высказались за республику и постановили, что разработка республиканской конституции должна быть предпринята специально избранным учредительным собранием. Хотя было верно, как утверждал Кастелар, что монархия погибла от естественных причин, что республика являлась неизбежным порождением сложившихся обстоятельств и что переход от первой ко второй был осуществлен без кровопролития, с самого начала было очевидно, что республиканизм все же не пустил глубоких корней. Конституция была выработана, но она ни в один момент реально не вводилась в действие. Сторонники нового режима были далеки от согласия относительно того, какого рода республику — федеративную или централизованную — следует учредить; республиканские лидеры взаимно ревновали друг к другу и были склонны к бесплодному теоретизированию; нации не хватало опыта, который служит предварительным условием самоуправления. Внутри страны республика встречала сопротивление со стороны монархистов различных групп, духовенства и крайних партикуляристов, а за рубежом она не добилась признания ни у одной нации, кроме Соединенных Штатов. Президентство Фигераса длилось четыре месяца; Пи-и-Маргаля — шесть недель; Сальмерона — аналогичный период; Кастелара — около четырех месяцев (с 7 сентября 1873 г. по 3 января 1874 г.). Кастелар, однако, являлся скорее диктатором, чем президентом, равно как и его консервативный преемник Серрано. К началу 1874 г. всеобще признавалось, что единственным выходом из аномального положения, в котором оказалась нация, служит реставрация легитимистской монархии в лице дона Альфонсо, сына Изабеллы II. Крах республики был столь же стремительным и бесшумным, сколь и ее установление. Главным инструментом в этом стала армия, которая в декабре 1874 г. определенно высказалась за Альфонсо после того, как он пообещал даровать амнистию и поддерживать конституционный порядок. 31 декабря было объявлено о формировании регентского кабинета под председательством Кановаса, и новое царствование началось с высадки молодого государя в Барселоне 10 января 1875 г. Между преждевременным и неэффективным республиканизмом прошлого года, с одной стороны, и абсолютизмом карлистского правления — с другой, конституционная монархия Альфонсо XII выглядела логичным и для массы испанского народа весьма удовлетворительным компромиссом.

III. Действующая конституция

675. Принятие конституции. — Год, последовавший за восстановлением монархии, был в значительной степени потрачен на подавление карлистов и реорганизацию правительства. В этот период Кановас во главе сильного консервативного и клерикального кабинета правил фактически как диктатор, и рано или поздно большинство пережитков республики были сметены, тогда как нация в целом склонилась на сторону нового порядка. На выборах первых кортесов Реставрации 22 января 1876 г. принцип всеобщего избирательного права для мужчин продолжал применяться, хотя электорат проявил такую послушность, что Кановас сумел обеспечить в обеих палатах солидное большинство, готовое по призыву правительства проголосовать за избирательную систему гораздо менее либерального типа. Первой важной задачей этих кортесов стало рассмотрение и принятие новой национальной конституции. Относительно того, какая именно конституция является наиболее желательной, существовало, как всегда, широкое расхождение мнений. Консерваторы выступали за возрождение акта 1845 г. Либералы гораздо больше предпочитали восстановление акта 1869 г. Комиссия из тридцати девяти человек, назначенная 20 мая 1875 г. созванной Кановасом хунтой, с некоторым трудом выработала документ, объединивший различные черты обоих этих более ранних документов, и кортесами 1876 г. эта предложенная конституция была в конце концов определенно, хотя и далеко не единогласно, одобрена (30 июня). Этот акт был немедленно введен в действие и оставался по сей день, в существенных чертах без изменений, основным законом Испании. Основываясь по существу на конституции 1845 г., он тем не менее во многих пунктах обнаруживает влияние либеральных принципов, лежавших в основе акта 1869 г.

676. Содержание: Гарантии индивидуальной свободы. — По своему охвату конституция носит всеобъемлющий характер. Ее текст распадается на тринадцать «титулов» и восемьдесят девять статей. Подобно конституции Италии, она не содержит положений о собственном изменении; но в Испании, как и в Италии, различие между учредительной и законодательной властью проведено нечетко, и простого акта законодательного органа на практике оказывается достаточно для изменения действующей конституции королевства. Среди тринадцати титулов одним из наиболее детальных является тот, в котором определяются права и привилегии испанских подданных и проживающих в Испании иностранцев. Среди прав, гарантируемых в особом порядке, называются свобода слова, свобода печати, мирные собрания, создание ассоциаций, петиции, свободный выбор профессий и право занимать публичные должности и службу «согласно заслугам и способностям». Гарантируемые иммунитеты включают освобождение от ареста «за исключением случаев и в порядке, предписанных законом»; освобождение от тюремного заключения иначе как по приказу компетентного судебного должностного лица; свободу от преследований по причине религиозных убеждений при условии проявления должного уважения к «христианской нравственности»; а также свободу от обыска бумаг и имущества и от конфискации собственности иначе как по юридически компетентному полномочию. Военным и гражданским властям запрещается налагать любое наказание, кроме установленного предварительно законом. Определенные гарантии — а именно касающиеся ареста, тюремного заключения, обыска, свободы места жительства, свободы слова и печати, собраний и ассоциаций — могут в соответствии с конституцией приостанавливаться по всему королевству или в любой его части, но лишь тогда, когда этого требует безопасность государства, и притом только временно и посредством специального закона. Ни в коем случае не может быть отменена ни одна другая гарантия, названная в конституции, даже временно. Когда кортесы не заседают, правительство может посредством королевского декрета приостановить любую из гарантий, которые сами кортесы уполномочены приостанавливать, но при первой же возможности такой декрет должен быть представлен кортесам для ратификации. Едва ли стоит указывать на то, что возможности для обхода конституционализма, создаваемые этим правом приостановки, огромны, и любой человек, хотя бы поверхностно знакомый с историей общественных дел в Испании, сможет привести многочисленные случаи, когда под более или менее правдоподобными предлогами гарантии основного закона предавались забвению.

IV. Корона и кабинет

677. Правила престолонаследия. — Исполнительная власть в королевстве принадлежит исключительно короне, хотя на практике она в значительной степени переходит к совету министров. Царствование является наследственным, и при регулировании престолонаследия конституция устанавливает общий принцип, согласно которому старшая линия всегда имеет преимущество перед младшими; в пределах одной линии — более близкая степень родства перед более отдаленной; в пределах одной степени родства — лицо мужского пола перед женским; при том же поле — старшее лицо перед младшим. По первоначальной конституции Альфонсо XII провозглашался законным государем, и предусматривалось, что если линия законных потомков Альфонсо пресечется, его сестры наследуют в установленном порядке; затем его тетка (сестра его матери Изабеллы II) и ее законные потомки; и, наконец, потомки его дядей, братьев Фердинанда VII. Напомним, что Прагматическая санкция 1830 г. отменила в Испании салический принцип и восстановила древнее право женщин на наследование. Испания действительно является одним из немногих европейских государств, где это право существует. В то же время, как уже отмечалось, при идентичной степени родства предпочтение отдается лицу мужского пола. Именно поэтому нынешний государь Альфонсо XIII, посмертный сын Альфонсо XII, получил преимущество перед своими двумя сестрами, обе из которых были старше него и старшая из которых, Мария де лас Мерседес, фактически была королевой со смерти своего отца 25 ноября 1885 г. до рождения своего брата 17 мая 1886 г.

678. Регентства. — Любой член королевской семьи, неспособный к управлению или своими действиями утративший право на расположение нации, может быть исключен из престолонаследия по закону. Споры относительно прав или фактов, вовлеченных в престолонаследие, подлежат урегулированию по закону, и в случае пресечения всех упомянутых в конституции семейных линий для кортесов становится обязанностью распорядиться короной так, как будет сочтено «наиболее подходящим для нации». Как сувереню, так и наследнику престола запрещается вступать в брак с любым лицом, которое по закону исключено из престолонаследия. Более того, им вообще запрещается заключать брак до тех пор, пока кортесы не изучат и не одобрят сопутствующие условия. Возраст совершеннолетия государя устанавливается в шестнадцать лет. Когда король является несовершеннолетним, его отец или его мать, либо при отсутствии живых родителей родственник, находящийся ближе всех в порядке престолонаследия, назначается регентом при непременном условии, что такое лицо является испанцем в возрасте не моложе двадцати лет и не исключено по закону из престолонаследия. Если нет никого, к кому законно мог бы перейти регентство, обязанностью кортесов является назначение регентства из одного, трех или пяти лиц. Если в какое-либо время, по мнению кортесов, суверен становится неспособным править, регентство должно быть возложено на кронпринца при условии, что он достиг шестнадцатилетнего возраста. При отсутствии обладающего надлежащими качествами кронпринца регентство переходит к королеве; а при отсутствии как сына, так и королевы — к лицу, определяемому в соответствии с уже упомянутыми правилами.

679. Полномочия короны. — Полномочия короны относятся к числу тех, что обычны среди континентальных монархий. Согласно конституции, они делятся на две группы: те, которые могут осуществляться свободно и независимо, и те, которые могут осуществляться лишь на основании санкции специального закона. Перечисление первой группы начинается с общего положения о том, что «власть исполнения законов принадлежит королю, и его власть распространяется на все, что ведет к сохранению общественного порядка внутри страны и безопасности государства за рубежом, в соответствии с конституцией и законами». Специально поименованные полномочия включают утверждение и обнародование законов; издание декретов, регламентов и инструкций, призванных облегчить исполнение законов; назначение и смещение министров и гражданских чиновников в целом; командование армией и флотом и руководство сухопутными и военно-морскими силами; объявление войны и заключение мира; ведение дипломатических и торговых отношений с иностранными государствами; помилование правонарушителей; контроль над чеканкой монеты; а также пожалование всякого рода почестей и знаков отличия. Полномочий, которые монарх может осуществлять исключительно во исполнение полномочий, специально предоставленных законом, имеется пять, а именно: отчуждение, уступка или обмен любой части испанской территории; инкорпорация новой территории; допуск иностранных войск в королевство; ратификация всех договоров, имеющих индивидуально обязывающую силу для испанцев, а также договоров о наступательном союзе, предусматривающих выплату субсидий любой иностранной державе или относящихся специально к торговле; и отречение от короны в пользу наследника престола.

680. Министерство: организация и функции. — В Испании, как и в конституционных государствах в целом, полномочия, принадлежащие исполнительной власти, осуществляются главным образом министрами. О министерстве конституция говорит немного. Она, по сути, скорее предполагает существование министерства, чем делает для него конкретные оговорки. Она наделяет корону правом свободно назначать и отправлять в отставку министров; она устанавливает, что министры могут быть сенаторами или депутатами и участвовать в заседаниях обеих законодательных палат, но голосовать могут только в тех палатах, к которым они принадлежат; и, что самое главное, она предписывает, чтобы министры были ответственны и чтобы никакой указ короля не мог быть исполнен без контрассигнования министра, который тем самым принимает на себя личную ответственность за него. Этот принцип министерской ответственности, впервые нашедший свое выражение в Испании в конституции 1812 года, применяется в настоящее время в достаточной мере, по крайней мере для того, чтобы обеспечить нации через кортесы определенный реальный контроль над политикой и мерами исполнительной власти. В настоящее время существует девять министерств, а именно: иностранных дел; юстиции; финансов; военное; морское; внутренних дел; народного просвещения и изящных искусств; торговли; общественных работ. Во главе министерского совета стоит председатель, или премьер-министр, который с одобрения короля подбирает своих коллег, но, как правило, сам не занимает портфеля. В функции министров входит не только руководство исполнительными департаментами и разъяснение и защита актов правительства в законодательных палатах, но и, в их совокупности, выработка мер для представления в кортесы и, в особенности, ежегодное представление на рассмотрение и обсуждение общего бюджета, сопровождаемого планом налогообложения или другими предполагаемыми средствами покрытия будущих расходов. В каждой палате за министрами короны зарезервирована передняя скамья по правую руку от председательствующего лица. Практика интерпелляций существует, хотя кабинеты редко уходят в отставку в результате вынесенного на их основе вотума недоверия. Тем не менее любой министр может быть предан судом Конгресса Сенату. В Испании, как и во Франции и Италии, парламентская система действует номинально; однако, как и в упомянутых странах, многочисленность и нестабильность партийных групп делают работу этой системы совершенно не похожей на то, какова она в Великобритании. Кабинеты неизменно носят скорее коалиционный, чем однородный по своему политическому оттенку характер, вследствие чего они не способны выступать единым фронтом или долго удерживать доверие нации.

V. Кортесы

681. Сенат: состав. — Законодательные полномочия королевства принадлежат «кортесам вместе с королем». Кортесы состоят из двух равноправных палат: Сената и Конгресса депутатов. В составе Сената любопытным образом переплетены прескриптивный, назначенный и выборный принципы: палата включает одну группу лиц, являющихся членами по правопреемству, другую, назначаемую короной пожизненно, и третью, избираемую государственными корпорациями и крупными налогоплательщиками. По численности первые две категории в совокупности не должны превышать 180 человек; третья цифра определенно фиксирована на этой отметке. На практике пожизненных сенаторов, назначаемых короной, насчитывается 100, в то время как квота членов по правопреемству значительно варьируется. Эта последняя группа включает совершеннолетних сыновей монарха и наследника престола; адмиралов флота и генерал-капитанов армии; патриарха Индий и архиепископов; председателей Государственного совета, Верховного суда, Счетной палаты и Высших советов войны и морского флота после двух лет службы; а также грандов Испании по правопреемству, которые не являются подданными другой державы и имеют подтвержденный годовой доход в 60 000 песет (12 000 долларов), получаемый от принадлежащей им недвижимости или от прав, юридически эквивалентных недвижимости.

682. Назначение и избрание сенаторов. — Назначение сенаторов короной производится специальным декретом, в котором должны быть указаны основания, на которых основывается каждое назначение. В выборе назначаемых лиц суверен не вполне свободен, но поскольку конституция определяет не менее двенадцати категорий, из числа которых могут производиться назначения, круг выбора широк. Среди перечисленных категорий — председатели законодательных палат; депутаты, которые были членами целых трех конгрессов или заседали в течение восьми сессий; министры короны; епископы; гранды; генерал-лейтенанты армии и вице-адмиралы флота с двухлетним стажем; послы после двух лет активной службы и полномочные министры после четырех лет; президенты и директора полудюжины королевских академий, а также лица, которые по выслуге лет принадлежат к первой половине списка членов этих соответствующих тел; главные профессора университетов, которые имели это звание и выполняли связанные с ним обязанности в течение четырех лет; и множество других административных, судебных и профессиональных функционеров. Лица, принадлежащие к любой из этих групп, однако, имеют право на назначение только в том случае, если они обладают годовым доходом в 7500 песет (1500 долларов), получаемым от собственного имущества, от жалованья за постоянную службу или от пенсий или выходных пособий. В дополнение к упомянутым классам право имеют лица, которые в течение двух лет обладали годовым доходом в 20 000 песет или выплатили в государственную казну прямой налог в 4000 песет при условии, что они дополнительно обладают дворянскими титулами или были членами кортесов, провинциальными депутатами или мэрами в столицах провинций или в городах с населением более 20 000 человек. Назначения производятся регулярно пожизненно.

Условия, на которых избирается квота из 180 выборных сенаторов, были определены статутом от 8 февраля 1877 года. Один сенатор избирается духовенством в каждом из девяти архиепископств; по одному — каждой из шести королевских академий; по одному — каждым из десяти университетов; пять — экономическими обществами; и оставшиеся 150 — избирательными коллегиями в отдельных провинциях. Избирательная коллегия состоит из членов провинциальных депутаций и представителей, избранных из числа муниципальных советников и крупнейших налогоплательщиков городов и муниципальных округов. Но никто не может стать сенатором путем выборов, если он при вышеуказанных условиях не имеет права быть назначенным на место короной. И во всех случаях требуется, чтобы для получения статуса сенатора лицо было испанцем, достигло тридцати пяти лет, имело свободное распоряжение своим имуществом и не подвергалось уголовному преследованию и не было лишено осуществления своих политических прав. Срок полномочий выборных сенаторов составляет десять лет. Половина этого числа обновляется каждые пять лет; однако в случае роспуска короной выборной части палаты эта квота обновляется полностью.

683. Конгресс депутатов: состав и выборы. — Нижняя законодательная палата состоит из депутатов, избираемых непосредственно жителями различных избирательных округов, на которые разделено королевство. От принятия действующей конституции до 1890 года избирательное право строго ограничивалось имущественным цензом. Однако закон о реформе, вступивший в силу 29 июня 1890 года, фактически восстановил систему всеобщего избирательного права для мужчин, действовавшую в период революции 1869–1875 годов. Согласно положениям закона от 8 августа 1907 года, которым избирательная система была дополнительно урегулирована, избирательное право предоставляется всем испанцам мужского пола, достигшим двадцати пяти лет, проживающим в своем избирательном округе не менее двух лет и не лишенным судебным путем гражданских прав. Фактически, за исключением некоторых судебных чиновников и лиц старше семидесяти лет, осуществление права голоса, как в Бельгии и некоторых австрийских провинциях, является обязательным. Конституция требует, чтобы на каждые 50 000 жителей приходился по меньшей мере один депутат. Общая численность Конгресса в настоящее время составляет 406 человек. В большинстве округов избирается лишь один депутат, но в двадцати восьми более крупных округах два или более депутата избираются по списку кандидатов (scrutin de liste) с обеспечением представительства меньшинств. В округах, где должны быть избраны два или три депутата, каждый избиратель голосует за число кандидатов на одного меньше, чем подлежит избранию; в округах, где избирается от четырех до семи, избиратель голосует за число на два меньше общего числа; а где совокупное число составляет от восьми до десяти или более десяти, он голосует соответственно на три или четыре меньше. Любой испанец, обладающий правом голоса, имеет право быть избранным и неограниченно переизбираться в качестве депутата, за исключением того, что члены духовенства не могут быть избраны. Срок депутатских полномочий составляет пять лет, хотя в силу нередких роспусков срок службы фактически оказывается короче. Как это справедливо и для сенаторов, депутаты не получают жалованья за свою службу.

684. Сессии и статус палат. — Кортесы, состоящие таким образом из Сената и Конгресса депутатов, должны по конституции созываться короной на регулярную сессию по меньшей мере один раз в год. Могут проводиться чрезвычайные сессии, а в случае смерти или недееспособности монарха палаты должны быть созваны незамедлительно. Короне принадлежит право не только созывать, но также приостанавливать и прекращать сессии, а также распускать одновременно или раздельно Конгресс и выборную часть Сената. Однако в случае роспуска суверен обязан созвать новообразованные кортесы в течение трех месяцев. За исключением случаев, когда Сенат осуществляет свои чисто судебные функции, ни одна из палат не может заседать без другой. Ни при каких обстоятельствах две палаты не могут заседать как единое собрание или вести обсуждения в присутствии суверена. Каждый орган уполномочен оценивать квалификацию своих членов и разрабатывать и принимать собственные регламенты процедур. Сенат избирает своих секретарских работников, но его председатель и вице-председатель назначаются на каждую сессию из числа самих сенаторов короной. Конгресс, с другой стороны, избирает всех своих должностных лиц из числа своих членов. Сессии обеих палат являются публичными, хотя «когда необходима секретность» двери могут быть закрыты. Большинство членов составляет кворум, а меры принимаются большинством голосов. Ни один сенатор или депутат не может быть привлечен к ответственности в судебном порядке за любое высказанное мнение или за любой голос, поданный в палате, к которой он принадлежит; за исключением случаев задержания при совершении правонарушения, член парламента имеет право на все гарантии против ареста и судебного преследования, которые обычно предоставляются членам законодательных органов в конституционных государствах.

685. Функции и полномочия кортесов. — Функция кортесов носит прежде всего законодательный характер. Каждая палата разделяет с короной право законодательной инициативы, и никакое предложение не может стать законом до тех пор, обе палаты не одобрят его. Отклонение законопроекта любой из палат или короной исключает возможность повторного появления проекта в течение данной сессии. Меры, касающиеся налогообложения и государственного кредита, должны в первую очередь представляться в Конгресс депутатов, и на Правительство возлагается конкретная обязанность ежегодно представлять этому органу на рассмотрение и утверждение бюджет доходов и расходов. Только на основании закона Правительство может отчуждать имущество, принадлежащее государству, или брать взаймы под государственный кредит. Согласно испанской конституционной теории кортесы являются агентом суверенной нации. Поэтому они уполномочены не только выполнять обычные законодательные функции, но также совершать три другие вещи фундаментальной важности. Во-первых, они принимают от суверена, от наследника престола и от регента или регентства королевства присягу на верность конституции и законам. Во-вторых, в соответствии с положениями, содержащимися в конституции, они избирают регента или регентство и назначают опекуна несовершеннолетнего монарха. Наконец, для поддержания ответственности министров перед нижней палатой и через нее перед нацией Конгресс уполномочен предъявлять импичмент, а Сенат — судить в любое время любого члена Правительства.

VI. Потические партии

686. Партийные группы после 1869 года. — С зарождения конституционализма политическая жизнь в Испании значительную часть времени представляла собой чистую игру между «находящимися у власти» и «находящимися вне власти», в которой вопросы имели мало значения, а интриги касиков, или профессиональных заговорщиков и боссов, значили практически все. Для проявления независимого народного суждения по фундаментальным политическим вопросам способности были скудными, а возможности редкими. Политические партии существовали и существуют до сих пор, и некоторые из них продемонстрировали явную способность к выживанию. Тем не менее следует отметить, что даже самые стабильные из них по существу являются порождением политических лидеров и ни в один момент времени не демонстрировали широких национальных корней политических партий других государств Западной Европы.

Партийные расколы в Испании начались в начале XIX века, но для поиска истоков групп, которые играют важную роль в современной политике королевства, нет необходимости возвращаться к периоду, более отдаленному, чем революция 1868 года. После изгнания королевы Изабеллы по меньшей мере четыре группы выделились более или менее отчетливо. Одной из них были карлисты, сторонники претензий дона Карлоса и, с точки зрения политических принципов, убежденные абсолютисты. Вторую группу составляли республиканцы во главе с Кастеларом, чье требование установления республики, отвергнутое в 1869 году, восторжествовало при крушении монархии Амадео четыре года спустя. Между карлистами, с одной стороны, и республиканцами, с другой, стояла масса политических лидеров и, насколько можно судить, также нации. Все они сходились на общем принципе конституционной монархии. Но относительно точной природы созданного правительства и проводимой государственной политики согласия не было и быть не могло. Следствием стал резкий раскол, в результате которого друг другу противостояли две крупные партии — консерваторы и либералы; и, за исключением кратковременного преобладания республиканцев в 1873–1874 годах, именно эти две партии делили между собой управление королевством от установления ограниченной монархии в 1869 году до настоящего времени. Обе эти ведущие партии неизменно брали на себя обязательство поддерживать конституцию и все народные привилегии — свободу слова, свободы печати, неприкосновенность собственности, право на создание ассоциаций и т. д., гарантированные этим документом. В отношении методов, с помощью которых эти блага должны поддерживаться, партии изначально разделились и до сих пор не пришли к согласию. В основе своей политика либералов заключается в том, чтобы доверить защиту общественных привилегий судам, в то время как политика консерваторов заключается в том, чтобы оставить их скорее в руках министерских и административных органов. В ходе естественного развития либеральная партия имела тенденцию привлекать к себе те либеральные элементы в целом, которые довольствуются опорой на законные средства для реализации своих целей, например, сторонников свободной торговли, рабочие силы и многих социалистов. Аналогичным образом консервативная партия привлекла значительную часть реакционеров, особенно ультрамонтанов, которые делают особый акцент на поддержании мира с Ватиканом, и многих представителей старой умеренной партии, которая была сметена с лица земли переворотом 1868 года.

687. Либералы и консерваторы: Кановас и Сагаста. — Первым публичным актом Альфонса XII после его провозглашения королем 29 декабря 1874 года было приглашение к себе в качестве премьер-министра Кановаса дель Кастильо, который сформировал сильное консервативное министерство. В результате созыва кортесов 1876 года и принятия новой конституции того же года различные группы либералов объединились в довольно сплоченную оппозиционную партию, поддерживающую династию Альфонсистов и новый конституционный режим, но намеревавшуюся мирным путем добиваться восстановления как можно большего числа наиболее либеральных черт конституции 1869 года. Интересно отметить, что партия в первые годы поощрялась Кановасом из соображений того, что она обеспечит естественный и безопасный выход неизбежным проявлениям либерального духа. Под умелым руководством Сагасты развитие партии происходило быстро, и в 1881 году Кановас решил дать стране попробовать либеральное правление. После постановочного «поражения» премьер ушел в отставку, после чего Сагаста был назначен премьер-министром, и было сформировано либеральное министерство, продержавшееся у власти чуть более двух лет. Республиканцы и другие радикальные силы беспощадно преследовали министерство Сагасты, точно так же как и министерство Кановаса, а реальная текущая политика обоих почти ни в чем не различалась. Фактически в рядах либералов «династическая левая» стала настолько обременительной, что Сагаста через два года уступил свой пост лидеру недовольных элементов Посаде Эррере. Единственным результатом этого эксперимента стало доказательство того, что между консерваторами во главе с Кановасом и либералами во главе с Сагастой нет места для третьей партии.

В 1885 году Кановас вернулся к власти, но лишь на короткое время, поскольку с установлением регентства королевы Кристины после смерти Альфонса XII 25 ноября 1885 года Сагаста был призван сформировать первое из серии министерств, которыми он руководил непрерывно в течение следующих пяти лет. В памятном пакте в Эль-Пардо лидеры либералов и консерваторов договорились помогать друг другу в защите династии и конституции, и хотя Сагаста заявлял о намерении вновь ввести определенные принципы конституции 1869 года, он обязался действовать осторожно и в духе примирения. Выборы 1884 года принесли значительное консервативное большинство в обеих палатах кортесов. Тем не менее консерваторы оказывали либеральному правительству поддержку до тех пор, пока в результате выборов 1886 года либералы сами не получили контроль над обеими палатами. На протяжении трех лет Касталар и умеренные республиканцы активно сотрудничали с Правительством в деле введения суда присяжных, возрождения свободы печати и ряда других либеральных мер; однако Правительство постоянно подвергалось нападкам и интригам со стороны менее примирительных республиканцев и карлистов. Главным достижением министерства Сагасты стало проведение закона о всеобщем избирательном праве для мужчин от 29 июня 1890 года. Спустя месяц после про promulgation избирательного закона регентша дала Сагасте понять, что настало время смены лидеров. Сформированное после этого министерство Кановаса продержалось два с половиной года и отличалось главным образом введением в 1892 году последовательного протекционистского режима, который преобладает в Испании и по сей день. Вследствие разногласий среди консерваторов Кановас подал в отставку 8 декабря 1892 года; на выборах следующего года консерваторы получили лишь сто мест в Палате. В период с декабря 1892 года по март 1895 года Сагаста снова стоял у руля.

688. Американская война и министерские перестановки, 1895–1902. — Между 1895 и 1901 годами наблюдалась быстрая смена министерств, практически каждое из которых создавалось и свергалось ситуациями, возникавшими из-за войны на Кубе и последовавшего конфликта с Соединенными Штатами. В надежде предотвратить американское вмешательство новое правительство Кановаса, созданное в 1895 году, выдвинуло законопроект о введении автономии на Кубе, но пока законопроект находился на рассмотрении, Кановас был убит 9 августа 1897 года, и предложение провалилось. Новый консервативный кабинет генерала Аскарраги вскоре ушел в отставку, и хотя пришедшее ему на смену правительство Сагасты отозвало генерала Вейлера с Кубы и начало политику примирения, ситуация вышла из-под контроля, и последовала война с Соединенными Штатами. Серия испанских поражений подорвала популярность либерального режима до предела, и по окончании войны министерство Сагасты уступило место кабинету, сформированному новым лидером консерваторов Сильвелой. Выборы 16 апреля 1899 года принесли сильвелистам большинство, и министерство, реорганизованное 28 сентября того же года, удерживало власть до 6 марта 1901 года. К этой дате либералы вновь одержали верх; с двумя кратковременными перерывами Сагаста оставался у власти до 3 декабря 1902 года. Спустя едва ли больше месяца после своей окончательной отставки великий либеральный лидер скончался.

689. Партии после смерти Сагасты. — Второе министерство Сильвелы, сформированное 6 декабря 1902 года, вновь привело консерваторов к власти. За этим министерством, просуществовавшем всего несколько месяцев, последовательно следовали четыре других консервативных правительства: правительство Вильяверде с мая 1903 г. по декабрь 1903 г.; правительство Антонио Мауры-и-Монтанеса с декабря 1903 г. по декабрь 1904 г.; второе правительство генерала Аскарраги с декабря 1904 г. по январь 1905 г. и второе правительство Вильяверде с января 1905 г. по июнь 1905 г. Наиболее жизнеспособным из них было правительство Мауры, бывшего либерала, чей дух примирения и прогрессивности давал ему право считаться одним из немногих подлинных государственных деятелей Испании нынешнего поколения.

После смерти Сагасты либералы пережили период деморализации, но под руководством Монтеро Риоса они постепенно оправились, и в июне 1905 года на смену правительству Вильяверде пришло правительство под председательством Риоса. На выборах 10 сентября 1905 года министерские сторонники получили 227 мест, а консерваторы всех групп — лишь 126 (остальные распределились разрозненно); однако возникли разногласия, и 29 ноября кабинет Риоса подал в отставку. По крупным церковным вопросам того дня — гражданскому браку, закону об ассоциациях и секуляризации образования — обе партии, но особенно либералы, подверглись полному расколу, и за период чуть более года между отставкой Риоса и возвращением к власти Мауры 24 января 1907 года не менее пяти министерств последовательно пытались справиться с ситуацией. При Мауре была восстановлена некоторая стабильность. Премьер-министр, хотя и являлся католиком, был умеренно антиклерикально настроен. Его главной целью было поддержание порядка и повышение уровня политики путем реформы местного самоуправления. На выборах 21 апреля 1907 года консерваторы одержали столь решительную победу, что получили в Конгрессе большинство в 88 мест над всеми остальными группами вместе взятыми. Падение министерства Мауры 21 октября 1909 года произошло главным образом из-за марокканского кризиса, но в большей степени из-за трудностей, связанных с казнью философа-анархиста сеньора Феррера. Либеральное министерство Морета, сформированное 22 октября 1909 года, не имело прочной парламентской поддержки и оказалось недолговечным. 9 февраля 1910 года под руководством Каналехаса, лидера демократической группы, был сформирован кабинет, представляющий различные либеральные и радикальные элементы и состоящий почти исключительно из людей, впервые занявших министерские посты.

690. Выборы 1910 года. — Первым важным шагом Каналехаса было убедить монарха, как тщетно пытался сделать Морет, распустить кортесы, дабы либеральное министерство могло обратиться к стране. Выборы состоялись 10 мая. Они представляли особый интерес в связи с тем, что теперь впервые применялась избирательная мера недавнего правительства Мауры, согласно которой каждый кандидат на место в нижней палате должен быть выдвинут двумя экс-сенаторами, двумя экс-депутатами или тремя членами генерального совета провинции. Это правило вызывало сопротивление республиканцев и радикальных элементов в целом на том основании, что оно давало Правительству возможность фактически диктовать кандидатуры во многих избирательных округах, и результаты казались вполне подтверждающими это обвинение. 1 мая, в соответствии с положением закона, 120 депутатов — свыше трети от общего числа подлежащих избранию — были объявлены избранными ввиду отсутствия конкурентов. Из них 70 были либералами, 39 — консерваторами, а остальные принадлежали к мелким группам. В округах, где происходила борьба, Правительство также одержало решительную победу несколько дней спустя, как и на сенатских выборах 15 мая. Официально объявленные результаты выборов могут быть представлены в виде следующей таблицы:

| SENATE |
| CONGRESS OF DEPUTIES | Elected indirectly by the people, May 15 | Elected by the corporations, etc., May 15 | Total elected | Immovable portion of Senate | Grand Total
Liberals | 229 |  | 92 |  | 11 |  | 103 |  | 70 |  | 173 |
Dissenting Liberals | 0 |  | 3 |  | 0 |  | 3 |  | 0 |  | 3 |
Conservatives | 107 |  | 35 |  | 7 |  | 42 |  | 77 |  | 119 |
Republicans | 40 |  | 3 |  | 1 |  | 4 |  | 0 |  | 4 |
Carlists | 9 |  | 4 |  | 0 |  | 4 |  | 2 |  | 6 |
Regionalists | 8 |  | 4 |  | 1 |  | 5 |  | 0 |  | 5 |
Integrists | 7 |  | 0 |  | 0 |  | 0 |  | 0 |  | 0 |
Independents | 5 |  | 1 |  | 1 |  | 2 |  | 16 |  | 18 |
Socialists | 1 |  | 0 |  | 0 |  | 0 |  | 0 |  | 0 |
Catholics | 0 |  | 5 |  | 0 |  | 5 |  | 8 |  | 13 |
| —— |  | —— |  | —— |  | —— |  | —— |  | —— |
| 406 |  | 147 |  | 21 |  | 168 |  | 173[863] |  | 341 |

691. Республиканизм и социализм. — Помимо прочего, выборы 1910 года примечательны возвращением в Конгресс социалистического депутата впервые в истории. В Мадриде, как и в других густонаселенных центрах, Правительство заключило с консерваторами соглашение, призванное сдержать растущую волну социализма и республиканизма. Под воздействием этого стимула социалисты наконец откликнулись на призывы, которые республиканцы делали уже давно, и в результате возникшая коалиция добилась проведения в парламент социалистического лидера Иглесиаса вместе с в остальном практически сплоченным контингентом республиканцев. В Барселоне и других местах прирост голосов республиканцев был решительным. Тем не менее республиканские силы по-прежнему настолько стеснены фракционной борьбой, что не представляют реальной угрозы. Социалисты же демонстрируют большую степень единства. Как и в Италии, Франции и большинстве европейских стран, они растут как в численности, так и в эффективности организации. В Испании, как и в Италии, исторические партии, привыкшие делить между собой контроль над государством, на самом деле давно утратили значительную часть той жизнеспособности, которой некогда обладали. Термины «либерал» и «консерватор» обозначают еще меньше, чем прежде, группы людей, выступающих за признанные политические принципы или даже за признанные политические курсы. Поле для развития партий, которые будут в большей степени учитывать реальные условия нации и более чутко реагировать на ее требования, кажется широким и в целом не бесперспективным.

VII. Судебная власть и местное самоуправление

692. Право и правосудие. — Право Испании основано на римском праве, готском общем праве и, более непосредственно, на Законах Торо — национальном кодексе, обнародованном кортесами Торо в 1501 году. Конституция устанавливает, что во всех частях королевства должны действовать одни и те же кодексы и что в этих кодексах должна поддерживаться единая система права, применяемая во всех обычных гражданских и уголовных делах, в которые вовлечены испанские подданные. Гражданский кодекс, действующий в настоящее время, был введен по всему королевству 1 мая 1889 года. Уголовный кодекс датируется 1870 годом, но в 1877 году в него были внесены поправки. Гражданско-процессуальный кодекс был введен в действие 1 апреля 1881 года, а уголовно-процессуальный — 22 июня 1882 года. Новый торговый кодекс вступил в силу 22 августа 1885 года.

«Власть применения законов в гражданских и уголовных делах, — гласит конституция, — принадлежит исключительно судам, которые не должны осуществлять никаких иных функций, кроме суждения и приведения в исполнение своих приговоров». Какие суды должны быть учреждены, организация каждого из них, его полномочия, порядок их осуществления и квалификация, которой должны обладать его члены, определяются законом. Гражданская иерархия сегодня включает трибуналы четырех степеней: муниципальные суды, суды первой инстанции, апелляционные суды и Верховный суд в Мадриде. Мировые судьи муниципальных судов отвечают за регистрацию рождений и смертей, составление списков избирателей, заключение гражданских браков и рассмотрение мелких дел с тем, чтобы по возможности достичь примирения между тяжущимися сторонами. Никакое гражданское дело не может быть возбуждено в суде высшей инстанции до тех пор, пока не будут предприняты попытки урегулировать его в мировом суде. В каждом из 495 судебных округов (partidos judiciales) королевства имеется суд первой инстанции, уполномоченный рассматривать все дела, как гражданские, так и уголовные. Из этих трибуналов в гражданских делах подается апелляция в пятнадцать территориальных аудиенсий (audiencias territoriales). Законом от 20 апреля 1888 года — мерой, посредством которой было введено использование суда присяжных в большинстве уголовных дел, — было учреждено сорок семь уголовных аудиенсий (audiencias criminales), по одной в каждой провинции королевства, и они стали фактически судами ассизов, их сессии проводятся четыре раза в год. Наконец, в Мадриде учрежден Верховный суд, созданный по образцу французского Кассационного суда, функцией которого является решение вопросов, касающихся компетенции нижестоящих трибуналов, и вынесение решений по вопросам права при подаче апелляций из этих трибуналов. Дела, связанные с вопросами административного права, решавшиеся ранее провинциальными советами и Государственным советом, теперь рассматриваются в аудиенсиях и в четвертой палате Верховного суда.

Правосудие отправляется от имени короля. Все приговоры должны выноситься в открытом судебном заседании, и конституцией специально гарантируется публичность разбирательства уголовных дел. В каждом трибунале государство представлено прокурорами (abogados fiscales) и адвокатами, назначаемыми короной. Магистраты и судьи, назначаемые короной, не могут быть смещены, отстранены от должности или переведены иначе как при обстоятельствах, детально оговоренных в органических судебных законах. Однако судьи несут личную ответственность за любое нарушение закона, в котором они могут быть повинны.

693. Местное самоуправление: провинция и коммуна. — До 1833 года материковая часть Испании состояла из тринадцати провинций, в которых в значительной мере сохранялись как номенклатура, так и географическая идентичность древних королевств и княжеств, из которых была сформирована нация. В упомянутом году число провинций было увеличено до сорока семи, на каковой отметке оно остается и по сей день. Основными органами управления в провинции являются два: губернатор и провинциальный совет (diputacion provincial). Губернатор назначается короной, и в его функции под руководством министра внутренних дел входит представление центрального правительства в провинциальном совете и в общих административных делах провинции. Провинциальный совет состоит из членов, избираемых избирателями провинции, что по закону от 28 июня 1890 года означает всех испанцев мужского пола в возрасте двадцати пяти лет. Под председательством губернатора этот орган собирается ежегодно, а в перерывах между сессиями он представлен избираемым ежегодно провинциальным комитетом (commission provinciale). Размер совета примерно варьируется в зависимости от населения провинции.

Наименьшей административной единицей является коммуна, и число коммун в королевстве составляет примерно 8000. В каждой имеется совет (ayuntamiento), члены которого в количестве от пяти до три9 человек избираются на четыре года (половина обновляется каждые два года) теми жителями коммуны, которые имеют право голосовать за членов провинциальных советов. В качестве главного исполнительного лица муниципалитета совет регулярно избирает из своего числа мэра (alcalde), хотя в крупных городах назначение мэра сохраняется за короной.

694. Принципы местного контроля. — Установив, что организация и полномочия провинциальных и муниципальных советов должны регулироваться законом, конституция излагает определенные фундаментальные принципы, которым необходимо следовать при принятии такого законодательства. К ним относятся: (1) ведение местных интересов провинции и коммуны должно полностью оставаться за соответствующими советами; (2) сметы, отчеты и официальные акты этих органов должны неизменно предаваться гласности; (3) фискальные полномочия советов должны определяться так, чтобы финансовая система нации никогда не подвергалась опасности; и (4) в целях предотвращения выхода советами за рамки их прерогатив в ущерб общим и устоявшимся интересам за сувереном и, при определенных обстоятельствах, за кортесами сохраняется право вмешательства. Теория, унаследованная от либеральной конституции 1869 года, заключается в том, что в пределах определенных для них законом сфер провинции и муниципалитеты автономны. И несомненно верно то, что по сравнению с системой, действовавшей до 1868 года, нынешний режим представляет собой ярко выраженную децентрализацию. Тем не менее следует сказать, что на практике со стороны центральных властей всегда существует тенденция покушаться на привилегии местных органов управления, и в течение нескольких лет рассматривается реорганизация всей административной системы в направлении меньшего, а не большего либерализма. В 1909 году законопроект о местном самоуправлении, разработанный недавним министерством Мауры, был принят нижней палатой кортесов. Эта мера, против которой энергично боролась либеральная партия, предполагала расширение фискальной автономии коммун, но в то же время изменение провинциальной и муниципальной избирательной системы путем установления образовательного ценза, допуска корпораций к избирательным привилегиям и иного уменьшения веса голоса отдельного гражданина. В Сенате эта мера встретила решительное сопротивление, и ее судьба пока неясна.

ГЛАВА XXXIV

ПРАВИТЕЛЬСТВО ПОРТУГАЛИИ

I. Столетие политического развития

695. Наполеоновское подчинение и конституция 1820 года. — Правительство Португалии в начале XIX века было не менее абсолютным, чем правительство Испании. Кортесы прекратили свое существование, и хотя Помбал, первый министр в период 1750–1777 годов, сделал всех португальских подданных имеющими право занимать государственные должности и провел многочисленные экономические и административные реформы, не было позволено сделать ничего, что могло бы подорвать неограниченную власть короны. Революция во Франции затронула страну незначительно. Однако в 1807 году она стала жертвой Наполеона, и королевская семья была вынуждена искать убежища в зависимой Бразилии. С помощью англичан власть завоевателя была сломлена в 1808 году, и в течение ряда лет правительство номинально управлялось комиссией, назначенной отсутствующим регентом доном Жуаном, хотя фактически управлялось британской диктатурой. В 1815 году Бразилия была возведена в ранг равноправного королевства, и с этого года до 1822 года официальным названием государства было «Соединенное королевство Португалии, Бразилии и Алгарве». В 1816 году обезумевшая королева Мария I умерла, и регент вступил на объединенные престолы как Жуан VI. Его первоначальным намерением было остаться в Америке, но в 1820 году всеобщее восстание в Португалии завершилось созывом национального собрания, которое выработало конституцию, воспроизводящую основы испанского документа 1812 года, и этот поворот событий побудил монарха в 1821 году отплыть на родину, оставив регентом в Бразилии своего сына дона Педру. Верность новой конституции была принесена в принудительном порядке, но реакционные силы быстро набирали силу, и до конца 1823 года этот документ был отменен. Единственным осязаемым результатом этого эпизода стало создание конституционной партии, которая впоследствии большую часть времени успешно удерживала абсолютизм в обороне.

696. Конституционная хартия 1826 года: мигелистские войны. — Смерть Жуана VI 10 марта 1826 года ускорила конфликт огромной важности в истории португальского конституционализма. Наследником престола был дон Педру, император Бразилии, который как суверен Португалии принял титул Педру IV. Начав свое правление с дарования конституционной хартии, вводящей парламентскую систему правления по образцу той, что действовала в Великобритании, новый король, не желая покидать Америку, передал португальский трон своей семилетней дочери доне Марии да Глория с условием, что по достижении совершеннолетия она выйдет замуж за своего дяди дона Мигеля, у которого тем временем будет находиться регентство. Под всеобщие восторги Хартия (Carta Constitucional) была провозглашена в Лиссабоне 31 июля 1826 года, а в августе было сформировано ответственное либеральное министерство во главе с Салданьей. Однако когда в 1828 году регент наконец прибыл в Португалию, выяснилось, что клерикальная и абсолютистская контрреволюция уже набирает обороты, и реакционные элементы встретили его не как регента, а как короля. Кортесами древнего типа, созванными взамен предусмотренного Хартией парламента, дону Мигелю была предложена корона, которую он, в нарушение всех данных им обещаний, поспешил принять. Желая отстоять права своей дочерии, император Педру в апреле 1831 года отрекся от бразильского престола и, отправившись в Португалию, беззаветно посвятил себя задаче свержения узурпатора. Итогом последовавших войн стало свержение дона Мигеля в 1834 году и его пожизненное изгнание из королевства. До своей смерти в сентябре того же года Педру исполнял обязанности регента при своей дочери, и под его сравнительно просвещенным правлением Хартия 1826 года была восстановлена, а государство вновь встало на путь реформ. После его смерти принцесса Мария взошла на трон как Мария II.

697. Номинальный конституционализм, 1834–1853. — Царствование королевы Марии (1834–1853) было периодом фракционных неурядиц. Теперь существовало три политические группы главного значения: мигелисты, представляющие интересы отвергнутого абсолютистского режима; хартисты, выступавшие за принципы умеренной конституции (1826 года), действовавшей в то время; и септембристы, тяготевшие скорее к принципам радикального документа 1821–1822 годов. Для всех, кроме, возможно, мигелистов, поддержание конституции того или иного типа перестало быть спорным вопросом. В 1836 году септембристы спровоцировали народное выступление, в результате которого конституция 1822 года была вновь объявлена действующей до тех пор, пока не будет разработана новая, и 4 апреля 1838 года под эгидой септембристов был представлен документ, в котором предусматривалось, что избранный сенат заменит аристократическую Палату пэров, предусмотренную Хартией, а выборы в Палату депутатов отныне станут прямыми. Однако в 1839 году было сформировано умеренное министерство с Антониу Бермуду да Кошта Кабралом в качестве его реального, хотя и не номинального главы, и в результате прокламации от 10 февраля 1842 года Хартия была восстановлена. Кошта Кабрал (граф Томар после 1845 года) правил деспотически до мая 1846 года, когда в результате объединения мигелистов, септембристов и хартистов он был изгнан. За ним последовало хартистское министерство Салданьи. В 1849 году оно было заменено министерством вернувшегося Томара, но в результате восстания 7 апреля 1851 года Томар снова был изгнан. Во главе умеренной коалиции Салданьин правил мирно в течение следующих пяти лет (1851–1856). Этот период ознаменовался двумя важными событиями. 5 июля 1852 года так называемый «Дополнительный акт» пересмотрел Хартию, предусмотрев прямые выборы депутатов, децентрализацию исполнительной власти, создание представительных муниципальных советов и отмену смертной казни за политические преступления. Вторым важным фактом было объединение в 1852 году септембристов и хартистов в партию регенераторов (Regeneradores) для поддержки Хартии в ее новом и либерализованном виде.

698. Партийные соперники: ротативисты. — В конституционной истории королевства царствование Педру V (1853–1861) имеет небольшое значение. Гражданских распрей было меньше, чем в предыдущем поколении, но министерства сменяли друг друга стремительно, и улучшения в практических политических условиях почти не наблюдалось. Период, охватываемый более продолжительным правлением Луиза I (1861–1889), носил тот же характер, за исключением того, что его последние годы были отмечены определенными событиями в партийной ситуации. Смерть старого лидера хартистов Салданьи в 1876 году действительно сопровождалась появлением по существу нового политического расстановки сил. Регенераторы, представляющие коалицию хартистов и септембристов 1852 года, к тому времени уже распались, и в 1877 году более радикальные элементы ушедшей в прошлое партии, первоначально известные как Историческая левая, реорганизовались под названием прогрессистов (Progressistas). Новые консервативные элементы, с другой стороны, продолжили традиции и сохранили название первоначальных регенераторов. В кортесах прогрессисты заняли позицию конституционной левой, а уцелевшие регенераторы — консервативной правой. Обе они были монархическими и обе привязанными к существующей конституции, различаясь лишь в отношении поправок, которые они предпочли бы внести в этот документ. Из оставшихся партий две имели значение: мигелисты, по-прежнему представляющие интересы абсолютизма, и республиканцы, впервые приобретшие определенную партийную организацию в 1881 году.

Между 1877 и 1910 годами регенераторы и прогрессисты поочередно делили добычу в виде власти с такой регулярностью, что в народе за ними закрепилось прозвище ротативистов (rotativos). Обе партии находились под доминированием профессиональных политиков, чье искусство манипулирования народными выборами равнялось лишь их жадности до победной добычи. Успешное функционирование парламентской системы предполагает по меньшей мере сносное общественное мнение. Но в Португалии, где более четырех пятых жителей неграмотны, подобных благоприятных условий не было, и возможности для демагога и касика были соответствующим образом соблазнительны. Партии регулярно представляли собой простые клики, а партийная политика — лишь междоусобную борьбу. На протяжении всего периода процветала коррупция, а существовавшее общественное мнение систематически подавлялось. Выборы детально контролировались провинциальными губернаторами; агенты Правительства нанимались для инструктирования народа в выборе представителей; и избиратели привычно делали ровно то, что им приказывали. Никто никогда не ждал от выборов результатов, неблагоприятных для Правительства. Особенно бессовестным было то, как преобладающие партии систематически препятствовали избранию республиканских и независимых депутатов. Еще в 1906 году в кортесы прошел лишь один республиканец, хотя общеизвестно было, что во многих округах партия обладала уверенным большинством.

699. Диктатура Франку, 1906–1908. — С июня 1900 года по октябрь 1904 года у власти находились регенераторы во главе с Рибейру в качестве премьер-министра. В этот период двое национальных выборов, в 1900 и 1904 годах, принесли правящей партии солидное большинство. С октября 1904 года поле занимало прогрессистское министерство Лучану де Кастру, но весной 1906 года произошла серия министерских кризисов, в ходе которых Рибейру на короткое время вернулся к власти. Выборы 26 апреля 1906 года дали регенераторам 113 мест, прогрессистам — 30, а республиканцам — 1. Сопутствующие этим выборам министерские перестановки подготовили почву для установления режима, известного в недавней португальской истории как диктатура (dictadura). Новый премьер-министр, Жуан Франку, был одним из наиболее способных и совестливых людей в общественной жизни. Будучи изначально регенератором, он еще в 1901 году возглавил откол от партии, а в 1903 году окончательно организовал третью партию — либеральных регенераторов, объявленной целью которых было установление в Португалии подлинного парламентаризма. В 1906 году между сторонниками Франку и прогрессистами во главе с Кастру была осуществлена «либеральная концентрация», результатом которой стал призыв Франку на пост премьер-министра 19 мая 1906 года. Эту должность он принял с твердым намерением внедрить и провести в жизнь масштабную программу крайне необходимых фискальных и административных реформ. По возможности его методы должны были быть полностью конституционными; если нет — настолько близкими к ним, насколько это могло оказаться осуществимым. Избранные 26 апреля кортесы собрались 6 июня и, показав себя бесперспективными, были распущены. Во время последовавшей избирательной кампании партия регенераторов, к которой номинально принадлежал Франку, раскололась, причем франкисты, или сторонники премьера, приняли название новых регенераторов. Результаты выборов 12 августа распределились следующим образом: новые регенераторы — 73 места; прогрессисты — 43; старые регенераторы — 23; республиканцы — 4, а оставшиеся разрозненные места распределились между другими группами.

Заседание кортесов, начавшееся 29 сентября 1906 года, было одним из самых бурных за всю историю. В мае 1907 года, когда правительство казалось близким к падению и предполагалось, что Франку уйдет в отставку, несгибаемый премьер совершил государственный переворот, в результате которого кабинет был реорганизован, кортесы распущены, а несколько находивших рассмотрения важных законопроектов были провозглашены приобретшими силу закона. В течение последовавшего двенадцатимесячного периода правительство представляло собой благожелательную, но бескомпромиссную диктатуру. Опираясь на короля, армию и значительную часть сторонников, Франку преуспел в проведении большей части своей программы реформ. Однако ему противостояли республиканцы, профессиональные политики из старых партий и вся иерархия административных и судебных чиновников, страшившихся предстоящего расследования. Его задача чрезвычайно осложнялась растущей непопулярностью короля Карлуша, и в защиту монарха было сочтено необходимым лишить Палату пэров её судебных функций, заменить окружные и муниципальные советы назначаемыми короной комиссиями и, короче говоря, фактически приостановить действие всех оставшихся рудиментов народного правления, а также различных гарантий индивидуальной свободы.

700. Восстановление нормальных условий. — 1 февраля 1908 года, когда ситуация приблизилась к революционной, король Карлуш и наследный принц Луиш Филипп были убиты, а диктатура Франку внезапно подошла к концу. Второй сын короля, вступивший на престол под именем Мануэла II, созвал чрезвычайную жунту министров и лидеров партий, по наущению которой властный премьер подал в отставку и покинул страну; после этого под руководством адмирала Феррейры ду Амарала было сформировано коалиционное министерство, представлявшее все монархические партии. Созданные Франку административные комиссии были распущены; цивильный лист, по поводу которого шли ожесточенные споры, был сокращен; Палата пэров была реорганизована; было назначено избрание новых кортесов, и парламентские институты, приостановленные на год, были возрождены. С другой стороны, различные реформы, за которые отвечал диктатор, также были прекращены. Прошедшие 5 апреля выборы, сопровождавшиеся серьезными беспорядками, принесли правительству решительное большинство, и 29 апреля новый монарх официально открыл первые кортесы своего правления и принес присягу на верность конституции. В палате вновь проявился старый баланс сил между регенерадорами и прогрессистами. Первых насчитывалось 61, вторых — 59. Республиканцы имели 7 мест; группа «националистов» — 3; независимые — 1, а «амаралисты», обособленные сторонники министерства, — 17. До конца года правительство потеряло большинство, и 24 декабря бывшим министром юстиции Кампушом Энрикишем был сформирован новый коалиционный кабинет. [874]

II. Управление королевства

701. Конституция. — Прежде чем говорить о революции 1910 года, в результате которой монархия была свергнута и установлена нынешняя республика, желательно сделать краткую отсылку к системе государственного управления прежнего режима. Основным законом, действовавшим в 1910 году, являлась Конституционная хартия 1826 года, переработанная и либерализованная многочисленными поправками. Ревизия, осуществленная Дополнительным актом 1852 года, уже упоминалась. Поправка от 24 июля 1885 года предусматривала постепенное упразднение права наследственных пэров заседать в верхней палате, а также представительство меньшинств в палате депутатов; в то же время тремя важными поправками времен правления Карлуша I (1889–1908) были: (1) поправка от 28 марта 1895 года, в соответствии с которой число депутатов было сокращено со 180 до 120 и пересмотрены цензовые требования для осуществления избирательного права; (2) поправка от 25 сентября того же года, упразднявшая выборную часть Палаты пэров; и (3) поправка от 8 августа 1901 года, которой были пересмотрены условия выборов в Палату депутатов. В своей окончательной редакции конституция представляла собой документ необычайной длины, состоявший из восьми разделов («титулов») и 145 статей, некоторые из которых отличались большой степенью детализации. [875]

702. Корона и министерство. — Было предусмотрено осуществление четырех различных категорий полномочий, а именно: исполнительных, модеративных (сдерживающих), законодательных и судебных. Из них первые два возлагались на монарха, третье — на монарха и кортесы совместно, а четвертое — на трибуналы, учрежденные в соответствии с конституцией. Корона постоянно закреплялась за потомками доны Марии II из Браганской династии, а в случае их отсутствия — за ближайшей боковой ветвью. Престолонаследие регулировалось на основе принципа первородства с предпочтением мужской линии, а во время несовершеннолетия монарха регентство переходило к ближайшему родственнику по порядку престолонаследия, достигшему двадцати пяти лет. С монархом были связаны министерство и государственный совет. Министерство состояло из премьер-министра, обычно не имевшего портфеля, и переменного числа руководителей ведомств (в 1910 году — семи), [876] причем принципом конституции являлось то, что, поскольку корона юридически безответственна, никакой исполнительный акт не может признаваться действительным, если он не подписан одним или несколькими членами министерской группы. За все свои действия министры номинально несли ответственность перед кортесами, хотя на практике бурное состояние политики делало такую ответственность почти невозможной для принудительного исполнения. Государственный совет представлял собой орган, состоявший из наследного принца (по достижении им восемнадцатилетнего возраста) и двенадцати человек, назначаемых королем пожизненно, обычно из числа нынешних или бывших министров. Требовалось, чтобы с советом консультировались по всем важным делам и общим мерам государственного управления, особенно касающимся объявления войны, заключения мира и ведения дипломатических переговоров. [877]

Помимо участия в законодательной деятельности, полномочия короны (осуществлявшиеся, по крайней мере номинально, через посредство министров и советников) относились, как уже говорилось, к двум категориям: исполнительной и модеративной. Полномочия исполнительного характера были обычного рода, а именно: назначение гражданских, военных и церковных должностных лиц; ведение внешних сношений; проглашение законов, а также декретов, инструкций и регламентов, необходимых для надлежащего исполнения законов; назначение выборов новых кортесов не реже чем раз в четыре года; и надзор, в соответствии с конституцией, за «всем, что касается внутренней и внешней безопасности государства». [878] Среди современных конституций конституции Португалии и Бразилии уникальны проводимым в них различием между полномочиями исполнительными и полномочиями «модеративными». В рамках модеративных полномочий португальская конституция закрепляла за короной назначение пэров, созыв кортесов на чрезвычайную сессию, утверждение мер кортесов с тем, чтобы они приобретали силу закона, пророгацию (отсрочку) и перерыв заседаний кортесов, а также роспуск Палаты депутатов, назначение и смещение министров, дарование амнистий, помилование или смягчение наказаний, наложенных на правонарушителей по судебному приговору. Теория заключалась в том, что таковы полномочия, которые монарх осуществляет в качестве посредника между различными органами системы государственного управления, и в конституции провозглашалось, что эта модеративная власть является краеугольным камнем всей политической организации. Однако это различие, хотя с определенной точки зрения и достаточно логичное, по-видимому, не имело большого практического значения.

703. Кортесы. — Полномочия законодательного характера принадлежали монарху совместно с парламентом, состоящим из двух палат: Камары душ Пареш (Camara dos Pares), или Палаты пэров, и Камары душ Депутадуш (Camara dos Deputados), или Палаты депутатов. Сообща обе палаты именовались Генеральными кортесами (Cortes Feraes) или, короче, кортесами. До 1885 года Палата пэров состояла из представителей двух категорий: тех, кто заседал по наследственному праву, и тех, кто назначался короной пожизненно. В соответствии с конституционной поправкой от 24 июля 1885 года наследственные пэрства были поставлены на путь постепенного упразднения, и было оговорено, что после их исчезновения палата будет состоять из принцев королевской крови, архиепископов и епископов собственно Португалии, 100 членов, назначаемых королем пожизненно, и 50 членов, избираемых на каждый новый парламент нижней палатой. Однако поправкой от 25 сентября 1895 года 50 выборных пэрств были упразднены, а число назначаемых королем членов сокращено до 90. Таким образом, в 1910 году палата состояла из: (1) принцев королевской крови, достигших двадцати пяти лет; (2) оставшихся в живых пэров, чье наследственное право предшествовало 1885 году, вместе с их непосредственными преемниками; (3) Патриарха Лиссабона, а также архиепископов и епископов континентальной территории королевства; и (4) 90 пожизненных пэров, назначенных короной. При назначении пэров корона была ограничена лишь требованием о том, чтобы члены достигли сорокалетнего возраста и обладали значительным имущественным цензом.

Палата депутатов, регламентируемая законом от 8 августа 1901 года, состояла из 155 членов, из которых 148 представляли 26 избирательных округов Португалии, Азорских островов и Мадейры, [879] а 7 представляли колонии. Поправкой 1885 года было предусмотрено представительство меньшинств, и из 155 членов в 1910 году 35 заседали в качестве представителей меньшинств. Этот результат достигался посредством соглашения, в силу которого в округах, избираявших более одного депутата, каждый избиратель голосовал за число мест, на одно или два меньшее подлежащих заполнению. Депутаты избирались прямым голосованием, и в выборах имели право участвовать все граждане мужского пола в возрасте двадцати одного года, при условии уплаты налогов на общую сумму 500 рейсов (около 56 центов) в год либо умения читать и писать. Осуществления избирательного права лишались осужденные преступники, нищие, банкроты, домашние слуги, постоянно работающие по найму государства рабочие, а также солдаты и матросы ниже ранга офицера. На практике распространенность бедности и неграмотности ограничивала избирательное право очень узкими рамками. Пэры, натурализованные иностранцы, лица, не имеющие права голоса, и некоторые государственные служащие не подлежали избранию, а от депутатов требовалось наличие дохода в размере не менее 400 мильрейсов (425 долларов) в год либо диплома об окончании профессионального, среднего или высшего учебного заведения. После 1892 года депутаты, за исключением представлявших колонии, жалованья не получали.

Заседания кортесов должны были открываться короной второго января каждого года. Согласно поправке от 24 июля 1885 года, регулярная сессия длилась три месяца, и каждые кортесы, если не были распущены ранее, заседали в течение трех лет. Председатель и вице-председатель Палаты пэров назначались короной; аналогичным образом назначались соответствующие должностные лица Палаты депутатов из списка пяти кандидатур, представленного этим органом. Каждое из ведомств было уполномочено выбирать собственных секретарей, проверять полномочия своих членов и вырабатывать свой регламент. Заседания должны были быть публичными, за исключением тех моментов, когда благо государства требовало секретности. За нижней палатой закреплялась инициатива во всех вопросах, касающихся налогообложения, рекрутирования войск, расследования деятельности административных ведомств и рассмотрения предложений, представленных исполнительной властью. Ей также предоставлялось исключительное право привлечения к ответственности министров и членов государственного совета. Право возбуждения инициативы по делам в целом принадлежало каждой из двух палат, а также правительству. Министры имели привилегию посещать законодательные сессии и участвовать в прениях. От монарха требовалось дать или отказать в своем одобрении каждого мероприятия в течение месяца после его представления ему. [880]

704. Судебная власть и местное самоуправление. — Судебная иерархия состояла из 193 судов первой инстанции, по одному в каждом из равного числа комарок, или округов; трех апелляционных судов, заседающих в Лиссабоне, Порту и Понта-Делгаде (на Азорских островах); и Верховного суда в Лиссабоне. Судьи назначались короной и были несменяемы за исключением случаев вынесения судебного приговора. При рассмотрении уголовных дел был распространен английский суд присяжных, хотя он функционировал весьма посредственно. Функции Верховного суда заключались в рассмотрении апелляции на решения нижестоящих судов, рассмотрении дел с участием судей апелляционных судов и членов дипломатического корпуса, а также в разрешении споров о подсудности. [881]

В начале XIX века континентальная Португалия в административных целях делилась на шесть провинций, границы которых в значительной степени определялись физико-географическими особенностями страны. В 1836 году провинция перестала быть административной единицей, и после периода перестройки законом от 18 марта 1842 года была создана административная иерархия, которая в своих наиболее важных аспектах сохранилась до настоящего времени. Согласно этому закону королевство делилось на 21 округ (17 континентальных и 4 островных), 292 конселью, или коммуны (263 континентальные и 29 островных), и 3690 фрегезий, или приходов (3788 континентальных и 172 островных). До 1910 года управление округом осуществлялось комиссией, состоявшей из двух членов, назначенных центральными властями, и трех членов, избираемых раз в три года делегатами от коммунальных советов. Из двух назначенных центром членов один — губернатор — председательствовал в комиссии; другой являлся административным аудитором. В числе функций комиссии было заседание в качестве административного суда. Коммуна управлялась мэрским главой (мэром), назначаемым центральными властями по представлению окружного губернатора, и советом в составе от пяти до пятнадцати членов, избираемых по единому списку избирателями коммуны. Председателем совета являлся не мэр, а один из его собственных членов. Руководящими органами прихода являлись избираемый совет (хунта прихода — junta de parochia), возглавляемый приходским священником, и регидор, назначаемый окружным губернатором для представления интересов центрального правительства. Во всей системе преобладающим фактором являлась всеобъемлющая централизация, которую власти в Лиссабоне имели возможность поддерживать через губернаторов, мэров и регидоров.

III. Революция 1910 года

705. Политическая нестабильность, 1908–1910 гг. — Период в два с половиной года, прошедший между вступлением на престол Мануэла II в феврале 1908 года и его свержением в октябре 1910 года, был временем непрекращающегося политического напряжения. Монарх был молод, неопытен и не имел политической подготовки. Его советники были разделены в своих суждениях и руководствовались главным образом эгоистическими мотивы, а перед лицом быстро распространяющейся республиканской и социалистической пропаганды старые династические партии неустанно продолжали свои непристойные взаимные обвинения. В феврале 1909 года король призвал к консультациям лидеров различных монархических групп и попытался внушить им необходимость сотрудничества, и когда 1 марта были созваны кортесы, тронная речь оптимистично возвестила программу созидательного законодательства, включавшую, помимо прочего, принятие более либеральных законов о печати, реформу начального образования и пересмотр налогообложения. Однако внутри кортесов оказалось невозможным провести ни одно из предложенных мероприятий, и 29 марта министерство Энрикиша после всего трех месяцев пребывания в должности подало в отставку. В течение оставшейся части года были сформированы три сменивших друг друга министерства: кабинет генерала Себастиану Теллеша, просуществовавший лишь с 11 апреля по 4 мая; кабинет Венселау ди Лимы, действовавший с 4 мая по 21 декабря; и кабинет Бейрау, продолжавшийся с 21 декабря до начала июня следующего года. Кабинет ди Лимы был сформирован из элементов, стоявших в основном вне водоворота партийной политики, но республиканская и регенерадорская оппозиция была столь сильна, что ничего сделать он не мог. Сменившее его правительство Бейрау состояло исключительно из прогрессистов. Тронная речь при открытии кортесов 2 января 1910 года полностью игнорировала суровые реалии политической обстановки. Под предлогом предоставления кабинету Бейрау возможности сформулировать программу заседание было отложено до 3 марта, когда члены вновь собрались, лишь для того, чтобы их снова отправили по домам до 1 июня. При втором пересозыве правительство встретило такую яростную оппозицию, что оно немедленно ушло в отставку, и после некоторой задержки к власти пришли регенерадоры во главе с Тейшейрой ди Сузой. Кортесы были распущены, и 28 августа состоялись национальные выборы, сопровождавшиеся серьезными беспорядками. На выборах регенерадоры получили 80 мест, прогрессисты — 43, республиканцы — 14 (вдвое больше, чем когда-либо прежде), а независимые — 2. [882] Новые кортесы собрались 23 сентября; но два дня спустя их заседание было отложено до 12 декабря, и, по сути, они больше не собирались никогда.

706. Свержение монархии. — В течение многих месяцев в республиканских кругах зрелся заговор, нацеленный на смещение короля, свержение монархии и провозглашение республики. Из-за перманентно царивших в португальской политике путаницы и репрессий истинную силу республиканского движения в королевстве в 1910 году — как в численном, так и в ином отношении — установить невозможно. Но совершенно очевидно, что пропаганда последних тридцати лет принесла обильные плоды и что среди классов ремесленников, торговцев и мелких буржуа, а особенно в рядах армии и флота, противники монархии стали многочисленными и влиятельными. Лидеры республиканского движения представляли в целом наиболее образованные и прогрессивные элементы страны — главным образом юристов, врачей, журналистов и других представителей свободных профессий и бизнеса. Поздним летом 1910 года правительство получило различные намеки на далеко идущий революционный заговор, и дата (14 сентября), которая одно время была назначена для восстания, оказалась неосуществимой, поскольку властям стал известен проект, и они сорвали республиканские планы, приказав военным кораблям в тот день покинуть Тахо. В официальных кругах всеобще было предположение, что революционеры, получив отпор один раз, вернутся к этому замыслу. Однако крах наступил в момент, когда правительство совершенно потеряло бдительность, и его последствия оказались неожиданно быстрыми. Непосредственным инцидентом, спровоцировавшим его, стало убийство в Лиссабоне 3 октября видного республиканского члена кортесов доктора Мигела Бомбарды. Обоснованно или нет, это убийство было истолковано населением как политическое преступление, и недовольным элементам армии и флота момент показался созревшим для осуществления задуманного переворота. 4 октября в частях регулярных войск вспыхнуло открытое восстание, и в течение последующих сорока восьми часов горстка солдат и матросов при поддержке вооруженных граждан овладела столицей, заставила короля бежать, привлекла страну на свою сторону и провозгласила установление республиканской формы правления. Революционеры были организованы, роялисты — нет, и поражение последних оказалось полным. К тому же оно обошлось практически без кровопролития. Король Мануэль и королева-мать Амелия, сумев сбежать из королевского дворца, направились в Эрасейру, а оттуда в Гибралтар. Впоследствии они были перевезены в Англию.

707. Мероприятия Временного правительства. — Между тем 5 октября в Лиссабоне было создано временное правительство в составе девяти министров под председательством ученого и литератора Теофилу Браги. Члены этого правительства набирались главным образом из группы республиканских депутатов, представлявших лиссабонские избирательные округа. Некоторые из них занимали высокие посты при монархии, но большинство из них, включая Брагу, были людьми с небольшим опытом административной работы или вовсе без него. Бегство короля и крах дела монархистов расчистили путь для скорейшего установления нового порядка, и, не дожидаясь официальной переделки конституции, правительство Браги приступило к осуществлению ряда положений республиканской программы. 7 октября оно пообещало амнистию политическим эмигрантам и изгнанникам по делам печати, отмену различных нелиберальных законов о печати и судебных законов, упразднение чрезвычайных судебных полномочий и длинный список других административных и судебных реформ. 18 октября оно упразднило монархию и навсегда предали проклятию королевский дом Брагансы. В тот же день оно упразднило Государственный совет и Палату пэров наряду со всеми наследственными титулами и привилегиями. В ходе дальнейших мероприятий по реформированию государственных финансов, сельского хозяйства, образования, религии и социального обеспечения оно издало новый избирательный закон и осуществило приготовления к созыву Национального собрания, на которое возлагалась задача разработки республиканской конституции. Избирательный декрет от 15 марта 1911 года предоставил избирательное право всем португальским гражданам в возрасте двадцати одного года, которые при монархии имели право на его осуществление, а также всем тем, кто умел читать и писать, за исключением солдат, банкротов и бывших заключенных. Два города — Лиссабон и Порту — были образованы в избирательные округа, в каждом из которых по списку (scrutin de liste) по бельгийской системе, или системе д’Ондта, пропорционального представительства должны были избираться восемь членов, а остальная часть страны (включая колонии) была разделена на округа, в каждом из которых также с обеспечением представительства меньшинств должны были избираться четыре члена.

708. Разработка конституции и организация правительства. — Выборы в Учредительное собрание состоялись 28 мая 1911 года. Монархических кандидатов не было, и поскольку не было ни времени, ни повода для появления серьезных разногласий среди республиканцев, событие прошло при небольшом волнении и без беспорядков. Во многих округах кандидаты, одобренные Временным правительством, были безальтернативными. Собрание было созвано 19 июня. Единогласным голосованием его 192 членов декрет, которым была упразднена монархия и изгнана династия Браганса, был возведен в ранг закона, после чего орган занялся составлением бюджета и принятием органических законов, касающихся характера и порядка осуществления политических полномочий республики. Проект конституции, составленный республиканскими лидерами, был зачитан делегатам 3 июля, и 18 августа за него проголосовали под всеобщие аплодисменты практически без изменений. Президентские выборы были назначены на 23 августа. Из двух главных кандидатов доктор Мануэл Арриага представлял более умеренное крыло республиканского элемента, а доктор Машаду Сантуш (временный президент) — более радикальное. Доктор Арриага был избран 121 голосом против 86. 24 августа Собрание завершило свою работу, и новая конституция вступила в действие. Первый кабинет во главе с Жуаном Шагашом был объявлен в начале сентября. Именно в этот момент Франция, Испания и ряд других европейских держав впервые официально признали существование республики. Трудности, с которыми столкнулся новый режим — роялистские вторжения, вспышки недовольства, забастовки, нехватка средств — были многочисленными. Не последней по значимости была неизбежная пояление разногласий среди самих республиканцев. Осенью 1911 года умеренные раскололись на две враждующие группы, и более важная из них во главе с доктором Алмейдой определенно лишила правительство своей поддержки. Результатом стал министерский кризис, и 7 ноября кабинет Шагаша подал в отставку. Новое «министерство концентрации», сформированное радикалом Васконселлушем, состояло из восьми членов, разделенных почти поровну между умеренными и демократами. В более недавние дни линии партийного раскола имели тенденцию обостряться, а стабильность республики, если не само ее существование, — все больше подвергаться угрозе. В июне 1912 года было сформировано новое министерство под руководством Лейте, в котором были представлены все группы нижней палаты. Есть основания опасаться, что в случае выживания республики результатом станет в лучшем случае лишь возрождение под другими названиями и формами долго терпевшегося ротавистского режима.

IV. Конституция 1911 года

709. Конституционные гарантии: поправки. — За исключением пяти статей временного характера, конституция 1911 года состоит из восьмидесяти двух статей, сгруппированных в семь «разделов», или частей. Двумя наиболее длинными частями являются те, которые касаются прав и свобод личности, а также органов и осуществления суверенной власти. Предоставляемые индивиду гарантии включают билль о правах, которому вряд ли найдется равный по полноте охвата среди конституций европейских наций. Гражданам Португалии и проживающим в стране иностранцам гарантируются полная свобода совести, свобода слова, свобода печати, свобода ассоциаций, неприкосновенность жилища и собственности, привилегия хабеас корпус, тайна переписки, а также свобода труда и торговли, за исключением тех случаев, когда ограничения требуются для общественного блага. Заявляется, что закон едина для всех и никакие публичные привилегии не могут пользоватьсяся в силу рождения или титула. Никто не может быть принужден платить налог, который не был введен законодательными палатами или административным органом, специально уполномоченным на то законом, и, за исключением перечисленных правонарушений серьезного характера, никто не может быть подвергнут тюремному заключению иначе как по обвинению в соответствии с процессуальными формами закона. Никто не может быть принужден совершить какое-либо действие или воздержаться от совершения действия иначе как по предписанию закона.

Конституция подлежит изменению по правилам довольно любопытного характера. Пересмотр основного закона может осуществляться Конгрессом в нормальном порядке по окончании каждого десятилетнего периода, причем Конгресс, чей мандат совпадает с периодом пересмотра, автоматически наделяется учредительными полномочиями, а сам процесс пересмотра ничем не отличается от обычного законодательного процесса. Однако по истечении пятилетнего периода с даты про promulgации (обнародования) поправки могут предприниматься при условии, что за это проголосуют две трети членов обеих палат, заседающих совместно. При любых обстоятельствах поправки должны быть конкретными, а не общими, и ни при каких обстоятельствах не может приниматься или обсуждаться поправка, целью которой является упразднение республиканской формы правления.

710. Президент и министерство. — Суверенитет принадлежит нации, а органами суверенной воли являются независимые, но предположительно гармоничные исполнительная, законодательная и судебная власти. Полномочия исполнительной власти осуществляются Президентом и министрами. Президент избирается двумя палатами Конгресса, заседающими на совместном заседании за шестьдесят дней до истечения президентского срока. Голосование является тайным, и для избрания требуется большинство в две трети голосов, однако при отсутствии такого большинства на третьем голосовании выбор делается простым большинством голосов между двумя кандидатами, получившими наибольшее число голосов. Если должность неожиданно становится вакантной, палаты аналогичным образом избирают президента для завершения неистекшего срока. Срок полномочий составляет четыре года, и после ухода с поста экс-президент не может быть переизбран на полный срок до истечения еще четырех лет. Избираться могут только коренные граждане Португалии в возрасте не моложе тридцати пяти лет. Без разрешения Конгресса Президент не может отлучаться с национальной территории, и он может быть смещен с должности голосованием двух третей членов палат, заседающих совместно. Обязанностями Президента являются, среди прочего, ведение переговоров по договорам и представление нации в ее внешних сношениях в целом, назначение и смещение министров и государственных должностных лиц, созыв Конгресса на чрезвычайную сессию, обнародование законов Конгресса наряду с инструкциями и регламентами, необходимыми для их исполнения, а также помилование и смягчение наказаний. Если две трети членов палат обращаются с такой просьбой, проекты договоров о союзе должны быть представлены на рассмотрение Конгресса, а назначение и приостановление полномочий государственных служащих могут осуществляться только по предложению министров. Каждый акт Президента должен быть скреплен подписью по крайней мере одного министра, и каждый министр несет политическую и юридическую ответственность за все акты, которые он контрассигнует или исполняет. Один из членов министерской группы, назначаемый Президентом, выполняет функции премьер-министра. Министры могут быть членами Конгресса и в любом случае имеют привилегию выступать в палатах для защиты своих актов. Среди правонарушений, за которые министры могут привлекаться к ответственности в обычных судах, конституция определяет все акты, направленные на подрыв независимости нации, неприкосновенности конституции и республиканской формы правления, политических и юридических прав личности, внутреннего мира страны или честности административной процедуры. Наказанием, налагаемым за виновность в отношении любого из этих правонарушений, является снятие с должности и лишение права занимать должности в дальнейшем. [883]

711. Конгресс. — Осуществление законодательной власти возлагается исключительно на Конгресс. Имеются две палаты: Совет муниципалитетов, или сенат, и Национальный совет, или палата депутатов. Члены обеих палат избираются прямым голосованием народа. Сенаторы избираются сроком на шесть лет, причем половина состава обновляется каждые три года. Каждый округ направляет трех членов, но для обеспечения представительства меньшинств избирателям разрешается голосовать только за двух. Члены Палаты депутатов избираются на три года. Сенаторы должны быть в возрасте не менее тридцати пяти лет, а депутаты — двадцати пяти. Конгресс обязан собираться на регулярную сессию ежегодно второго декабря. Период сессии составляет четыре месяца, и пророгация или отсрочка заседаний могут быть назначены только самими палатами. Чрезвычайные сессии могут созываться одной четвертой частью членов или Президентом. Каждая палата уполномочена проверять полномочия своих членов, выбирать своего президента и других должностных лиц, а также определять свой регламент. Председательствующим лицом на совместных заседаниях является старший по возрасту из двух президентов. Членам предоставляются обычные привилегии слова и иммунитеты от судебного преследования, им гарантируется вознаграждение по ставкам, определяемым законом.

Функции и полномочия палат перечисляются весьма подробно. Наиболее важным среди них является принятие, толкование, приостановление и отмена всех законов республики. Еще более обширными являются полномочия по надзору за соблюдением конституции и законов и «содействию всеобщему благосостоянию нации». Более конкретно, палаты уполномочены вводить налоги, вотировать расходы, заключать займы, обеспечивать национальную оборону, создавать государственные должности, устанавливать оклады, регулировать тарифы, чеканить монету, устанавливать стандарты мер и весов, выпускать кредитные билеты, организовывать судебную систему, контролировать управление государственным имуществом, одобрять положения, разработанные для обеспечения исполнения законов, и избирать Президента республики. Палате депутатов предоставляется право инициировать все меры, касающиеся налогов, организации вооруженных сил на суше и на море, пересмотра конституции, отсрочки или прерывания законодательных сессий, обсуждения предложений, вносимых Президентом, и возбуждения исков против членов исполнительной власти. Инициатива по всем остальным вопросам может исходить от любого члена любой из палат Конгресса или от Президента республики. Мера, принятая большинством голосов в каждой из двух палат, передается Президенту для обнародования в качестве закона. Президент не обладает ни малейшей долей права вето. Он обязан обнародовать в течение пятнадцати дней любую надлежащим образом принятую меру; если он этого не делает, мера вступает в силу тем не менее. Когда палаты вступают в разногласия относительно предлагаемых изменений в законопроект или когда одна палата отвергает законопроект целиком, предмет обсуждается и решение принимается на совместном заседании.

712. Судебная власть и местное самоуправление. — Органы судебного управления включают суды первой инстанции, апелляционные суды и верховный трибунал, заседающий в столице. Судьи назначаются пожизненно, но могут быть смещены с должности в соответствии с процедурой, которая должна быть установлена законом. Использование суда присяжных является факультативным для сторон в гражданских делах, но обязательным во всех уголовных делах серьезного характера. Что касается местного самоуправления, конституция идет не дальше закрепления определенных общих принципов и предписания о том, что фактический порядок работы должен регулироваться последующим законодательством. Среди перечисленных принципов — иммунитет местных властей от вмешательства со стороны центральной исполнительной власти, пересмотр актов должностных лиц в административных судах, финансовая независимость местных административно-территориальных единиц и, наконец, использование в местных целях как пропорционального представительства, так и референдума. [884]

УКАЗАТЕЛЬ

Абгеорднетенхаус. См. Пруссия и Австрия. Администрация: развитие в Великобритании, 176–179; нынешняя система, 180–191; развитие прусской системы, 265–273; во Франции при Старом режиме, 341–342; в революционную и наполеоновскую эпоху, 342–343; нынешняя система, 345–351; в Италии, 383–385; в Австрии, 485–488; в Венгрии, 506–507; в Голландии, 532–533; в Бельгии, 550–551; в Дании, 569; в Норвегии, 588; в Швеции, 601; в Испании, 627–628; в Португалии, 638–639, 646. Эльзас-Лотарингия: первоначальная организация, 282; Ландесаусшюсс, 283; движение за автономию, 284; законопроект 1910 года, 285; нынешняя система управления, 286–287. Аусглайх. См. Австро-Венгрия. Австрия: Абгеорднетенхаус, состав, 466; избирательная система до 1873 г., 466–467; законопроект Тааффе 1893 г., 467–468; избирательный закон 1896 г., 468; избирательный закон 1907 г., 469–471; избирательные цензы и процедура, 471–472; сессии и процедура, 472–473; полномочия, 473–474. — Администрация: провинции, 485–487; коммуны, 487–488. — Поправки: к конституции, 461. — Аусглайх: установление, 458–459; и политические партии, 475–476; сущность, 509. — Бабенберги, 442. — Бадени: избирательный законопроект, 468; министерство, 479. — Бек: проводит избирательную реформу, 469–470. — Бинерте: министерство, 482. — Богемия: языковой вопрос, 480. — Карл V, 443. — Христианско-социалистическая партия, 483. — Граждане: права, 462. — Цивильный лист, 464. — Коммуна: организация, 487–488. — Конституция: обнародована в 1848 г., 454; отменена, 455; эксперименты 1860–1861 гг., 456–457; тексты, 460; стиль правления, 460–461; поправки, 461. — Суды: общие, 483–484; административные, 484–485. — Корона. См. Император. — Сейм (диет): положение в конституции 1848 г., 454. — Диплом 1860 г., 456. — Выборы: первоначальная система, 466; закон 1873 г., 467; законопроект Тааффе 1893 г., 467–468; закон 1896 г., 468; закон 1907 г., 469–471; цензы и процедура, 471–472; 1901 г., 481; 1907 г., 481–482; 1911 г., 482–483. — Император: статус, 463; полномочия, 464; отношения с министерствами, 464. — Избирательное право: закон 1873 г., 467; законопроект Тааффе 1893 г., 467–468; закон 1896 г., 468; закон 1907 г., 469–471; нынешняя система, 471–472. — Франц I: провозглашен императором Австрии, 445. — Франц Иосиф I: вступление на престол, 455; конституционные проекты, 456–457; и Компромисс 1867 г., 459; поощряет избирательную реформу, 469. — Гауч: обещает избирательную реформу, 469; министерства, 480–481. — Немецкая либеральная партия: подъем, 476; правление, 476–477; в оппозиции, 477–478; возвращение к власти, 478–479. — Немцы: в Империи, 475. — Габсбурги, 442. — Герренхаус: состав, 465; организация и полномочия, 466; сессии и процедура, 472–473. — Палата лордов. См. Герренхаус. — Палата представителей. См. Абгеорднетенхаус. — Венгрия: установление власти в ней, 443; посягательства в ней, 449–450; подавление революции, 455–456; конституционные эксперименты с ней, 457–458; установление Аусглайха, 458–459. — Итальянцы: в Империи, 475. — Иосиф II: реформы, 444. — Судебная власть. См. Суды. — Карловицкий мир, 443, 448. — Кёрбер: министерство, 480–481. — Ландесаусшюсс, 485. — Ландтаг: провинции, 485–487. — Мария Терезия: развитие автократии при ней, 444. — Меттерних: политика, 450–451; борьба с либерализмом, 452; падение, 453. — Министерство: состав, 464; ответственность, 464–465. — Парламент: состав, 465–466; избирательная система, 466–472; сессии и процедура, 472–473; полномочия, 473–474. — Парламентаризм: сущность, 464–465; надир парламентаризма, 480–481. — Партии: централизм и федерализм, 475–476; правление немецких либералов, 476–477; при министерстве Тааффе, 477–478; возвращение немецких либералов к власти, 478–479; и парламентский тупик, 480–481; и выборы 1907 и 1911 гг., 481–483. — Патент 1861 г., 457. — Множественный голос: по закону 1896 г., 468. — Прагматическая санкция: провозглашена, 499. — Провинция: исполнительные должностные лица, 485; ландтаг, 485–487. — Раса: политическое значение, 470, 474–475, 479–480. — Рейхсгерихт, 484. — Рейхсрат. См. Герренхаус и Абгеорднетенхаус. — Революция 1848 г.: установление конституционализма, 454; реакция, 455–456. — Россия: интервенция в Австрию, 455. — Славяне: в Империи, 475. — Социал-демократическая партия: требования избирательной реформы, 469–470; победа в 1911 г., 483. — Престолонаследие: правила, 449, 463. — Тааффе: избирательный законопроект 1893 г., 467–468; министерство, 477–478. — Закон о всеобщем избирательном праве: принятие, 469–470; расовое и географическое распределение мест, 470; избирательные цензы и процедура, 471–472. — Венский конгресс: роль Австрии, 450. — Форштехер, 487. Австро-Венгрия (см. также Австрия и Венгрия): установление Аусглайха, 458–459; сущность, 509. — Босния: аннексия, 514; конституция, 515; система управления, 515–516; избирательные мероприятия, 516. — Контрибуции (взносы). См. Финансы. — Делегации: состав и сессии, 513; полномочия, 513–514. — Император: статус, 510. — Финансы: министерство, 511; финансовые договоренности, 512. — Иностранные дела: министерство, 510. — Герцеговина: аннексия, 514; конституция, 515; управление и избирательная система, 515–516. — Король. См. Император. — Министерство: иностранных дел, 510; военное, 511; финансов, 511. — Война: министерство, 511.

Баден: дарование конституции, 197; особые привилегии, 208; система управления, 279. Бавария: превращение в королевство, 194; дарование конституции, 197; особые привилегии, 208; система управления, 275–276. Бельгия: Администрация: организация провинции, 550–551; организация коммуны, 551. — Поправки: процедура, 535. — Аррондисман: избирательная единица, 543–545; судебная единица, 549. — Австрийские Нидерланды: аннексированы Францией, 517–518; включены в состав Объединенных Нидерландов, 519. — Католическая партия: и избирательная реформа, 540–541; и пропорциональное представительство, 542–543; и выборы 1906–1910 гг., 545–546; триумф в 1912 г., 546–547. — Коммуна: организация, 551. — Консервативная партия: и избирательная реформа, 540–541. — Конституция: 1815 г., 519–520; обнародована в 1831 г., 534; демократический характер, 534–535; поправки, 535. — Совет: провинциальный, 550. — Кассационный суд, 549. — Суды: организация и функции, 549–550. — Корона: статус и привилегии, 536; отношения с министерством, 536–537; полномочия, 537–538. — Выборы: прежние порядки, 539–540; закон 1893 г., 540–541; современное избирательное право, 541–542; принятие пропорционального представительства, 543–545; 1906–1910 гг., 545–546; 1912 г., 546–547. — Избирательное право: до 1893 г., 539–540; закон 1893 г., 540–541; современная система, 541–542; требование дальнейшей реформы, 547–548. — Голландия: отделение от нее, 520–521. — Палата представителей: состав, 539; прежние избирательные порядки, 539–540; избирательный закон 1893 г., 540–541; современное избирательное право, 541–542; организация и процедура, 548–549. — Независимость: провозглашена, 520; признана, 521. — Суд присяжных: использование, 550. — Леопольд I: коронован как король, 521. — Либеральная партия: и избирательная реформа, 540–541; выступает за пропорциональное представительство, 543; оппозиция множественному голосу, 547. — Министерство: состав, 536; ответственность, 536–537. — Парламент: состав и избрание сенаторов, 538–539; состав Палаты представителей, 539; избирательная система, 539–542; пропорциональное представительство, 543–545; организация и процедура палат, 548–549. — Парламентаризм, 536–537. — Множественный голос, 541–542; оппозиция либералов и социалистов, 547–548; в провинции, 551. — Пропорциональное представительство: принято, 543; действие, 543–545. — Провинция: организация, 550–551. — Революция 1830 г., 520–521. — Сенат: состав и избрание, 538; цензы, 539; организация и процедура, 548–549. — Социалисты: возглавляют движение за избирательную реформу, 540–541; выступают за пропорциональное представительство, 543; оппозиция множественному голосу, 547–548. Бисмарк, Отто фон: и создание Германской империи, 199–201; отношение к социализму, 231; реформа прусского местного самоуправления, 266–267. Босния. См. Австро-Венгрия. Бундесрат. См. Германия и Швейцария.

Кабинет. См. Англия. Кантон: во Франции, 343, 348; в Швейцарии, 409–422. Палата депутатов. См. Франция, Италия, Венгрия. Цивильный лист: в Великобритании, 51–52; короля Пруссии, 253; короля Италии, 368. Комитеты: в английском парламенте, 123–137; в Бундесрате, 220; в Рейхстаге, 226; в прусском ландтаге, 264; во французском парламенте, 325–327. Коммуна: в Пруссии, 272–273; древность во Франции, 348; организация, 344–351; в Италии, 385; в Швейцарии, 422; в Австрии, 487–488; в Голландии, 533; в Бельгии, 551; в Норвегии, 588; в Испании, 627; в Португалии, 638–639. Конгресс. См. Португалия. Конгресс депутатов. См. Испания. Конституция: развитие английской, 2–41; сущность английской, 41–47; Германского союза 1815 г., 194–196; Германской империи, 202–204; Пруссии, 250–252; преемственность во Франции с 1791 г., 290–300; Третьей республики, 304–306; преемственность в Италии, 354–361; современной Италии, 360–367; Швейцарии, 410–416, 431–432; Австрии, 456–461; Венгрии, 446–448, 489–490; Голландии, 519–523; Бельгии, 534–535; Дании, 557–559; Норвегии, 574, 578–579; Швеции, 589; преемственность в Испании, 604–608; современной Испании, 611–612; португальской республики, 642–643. Кортесы. См. Испания и Португалия. Графство (каунти): английское, 171–184. Суды: в Англии, 171–175; в Германии, 243–244; во Франции, 337–341; в Италии, 381–383; в Австрии, 483–485; в Голландии, 531–532; в Бельгии, 549–550; в Дании, 568–569; в Норвегии, 587–588; в Испании, 626–627; в Португалии, 638, 646. Хорватия: управление, 507–508. Корона: в Великобритании, 48–59; в Германской империи, 210–214; в Пруссии, 252; в Италии, 368–370; в Австрии, 463–464; в Венгрии, 491; в Голландии, 523–525; в Дании, 554–561; в Норвегии, 578–585; в Швеции, 570–571, 590–591; в Испании, 613–615; в Португалии, 635–636.

Делегации. См. Австро-Венгрия. Дания: — Администрация, 569. — Кристенсен, министерство, 566–567. — Кристиан VIII и реформа, 556–567. — Кристиан IX уступает парламентарному принципу, 562. — Консервативная партия, сопротивление парламентарному принципу, 560–562; доминирование, 565–566. — Конституция 1848 г., 557; провозглашение конституции 1849 г., 557; пересмотр в 1866 г., 558–559; порядок внесения поправок, 559. — Суды, общие принципы, 568; организация, 568–569; закон 1908 г., 569. — Корона, развитие, 554–555; оппозиция реформам, 556; статус, 559; полномочия, 560; отношения с министерством, 560–561. — Ландтаг провинций, 556. — Выборы, действующая система, 563; планируемая реформа, 564; 1906 г., 567; 1910 г., 567–568. — Эструп, министерство, 561–562, 565–566. — Избирательное право, действующая система, 563; движение за реформу, 564. — Фредерик VI создает ландтаги, 556. — Фолькетинг, состав, 563; выборы, 563–564; сессии и полномочия, 564–565. — Хойесерет, 568. — Гольштейн, 558. — Судебная власть. См. Суды. — Кальмарская уния, 553. — Кильский мирный договор, 554. — Король. См. Корона. — Королевский закон, 555, 557. — Ландстинг, состав, 562; цензы, 563; сессии и полномочия, 564–565. — Лауэнбург, 558. — Либеральная партия, давление в пользу парламентской системы, 560–562; приход к власти, 566. — Мальмё, мирный договор, 553. — Министерство, состав, 560–561; ответственность, 561–562; министерство Эструпа, 561–562, 565–566; недавняя нестабильность, 567–568. — Норвегия, объединение, 553; отделение, 554. — Парламент. См. Ригсдаг. — Парламентаризм, 560–562. — Партии, возникновение, 565; при министерстве Эструпа, 565–566; приход либералов к власти, 566; с 1903 г., 566–568. — Пропорциональное представительство при выборах сенаторов, 563. — Радикальная партия, 567–568. — Революция 1660 г., 554–555. — Ригсдаг, состав, 562–563; избирательная система, 563–564; сессии и полномочия, 564–565. — Ригсрад, 554. — Шлезвиг, 558. — Социал-демократическая партия, 567–568.

Выборы в британскую Палату общин, 92–96; в рейхстаг, 224–225; в прусский палату депутатов, 258–263; при революционных и наполеоновских конституциях, 293–294; действующая система во Франции, 318–322; в Италии, 376–378, 400–402; в Швейцарии, 423, 426–428, 435–437; в Австрии, 466–483; в Голландии, 526–530; в Бельгии, 539–547; в Дании, 563–568; в Норвегии, 581–582, 587; в Швеции, 592–596, 600; в Испании, 617–618, 624–625; в Португалии, 633–642. Англия: — Акт об урегулировании (1701), 49. — Администрация. См. Местное самоуправление. — Адмиралтейств-коллегия, 62. — Асквит Г., резолюции о реформе палаты лордов, 108. — Лишение гражданских прав (attainder), 130. — Билль о правах, 32. — Боро: в пятнадцатом веке, 23; избирательное право до 1832 г., 79; расширение избирательного права в 1832 и 1867 гг., 82–84; перераспределение парламентских мест, 85; организация до 1832 г., 177–178; реформа на основе Закона о муниципальных корпорациях, 178; виды, 187; органы власти, 188; совет и его функции, 189. — Бюджет, подготовка, 136. — Кабинет: истоки, 37–38; отношения с Тайным советом, 60; отношения с министерством, 61; состав, 64; численность, 65; выбор премьер-министра, 66; подбор остальных членов, 67–68; политическая солидарность, 69; ответственность, 70; порядок заседаний, 71–73; центральное положение, 74. — Кэмпбелл-Баннерман, лидер либералов, 154; премьер-министр, 157. — Чемберлен Джозеф и либеральные юнионисты, 151; программа тарифной реформы, 155. — Канцлерский суд, 17, 174. — Карл I, парламенты, 28. — Карл II, реставрация, 31; появление кабинета, 37. — Чартисты, 82–83. — Цивильный лист, 51–52. — Комитеты: виды, 123; комитет всей палаты, 123; избранные и сессионные, 124; постоянные, 124–125; процедура рассмотрения публичных биллей, 133–134; финансовых биллей, 135–136; частных биллей, 137. — Общее право, 167–168. — Суд общих тяжб, 17, 174. — Содружество, 29. — Общий совет, 7. — Консервативная партия: происхождение названия, 147; министерства середины века, 148–150; министерства Солсбери, 151–153; поражение в 1906 г., 157; значение наименования, 162; актуальные проблемы, 163; состав, 164. — Конституция: англосаксонские основы, 2–5; влияние норманнского завоевания, 6–8; в тюдоровский период, 18–26; в стюартовский период, 26–33; элементы стабильности и изменений, 34; развитие с семнадцатого века, 34–41; неуловимость, 41; право и конвенции, 42–43; гибкость и изменение, 44–47. — Конвенции в английской конституции, 43. — Хлебные законы, отмена, 147. — Закон о коррупционных и незаконных практиках, 95–96. — Графство: избирательное право до 1832 г., 79; расширение избирательного права в 1832 г., 82; либерализация избирательного права в 1867 и 1884 гг., 84; суд графства, 171; организация до 1832 г., 176–177; реформа на основе Закона о местном самоуправлении 1888 г., 180; действующая административная организация, 183; совет и его функции, 183–184. — Апелляционный суд, 174. — Суды: зарождение великих трибуналов, 17; суды графств, 171; мировые судьи, 171–172; Высокий суд, 173; Апелляционный суд, 174; Палата лордов, 130; Судебный комитет Тайного совета, 175. — Кромвель Оливер, 29–30. — Корона: в англосаксонские времена, 3; влияние норманнского завоевания на нее, 6; независимость при Тюдорах, 21; характер при ранних Стюартах, 26; упразднение в 1640 г., 30; реставрация, 30; регулирование Биллем о правах, 32–33; сокращение полномочий с XVII века, 35; теоретическое положение, 48; правила престолонаследия, 49; регентства, 50; привилегии, 50–52; прерогатива, 52; исполнительные полномочия, 53–55; законодательные полномочия, 55; вето, 56; отношения с министерством, 56–57; реальная служба, 58; причины выживания, 59. — Дизраэли Бенджамин, премьер-министр, 150. — Район (дистрикт): сельский, 184; городской, 186. — Закон о районных и приходских советах 1894 г., 180. — Эдуард I и усиление парламента, 12–13. — Эдуард II, статут о парламенте, 15. — Выборы: избирательные риты, 92; временные регламенты, 92–93; голосование, 93; кампания, 94; расходы, 95–96. — Елизавета: сильное правительство, 21; развитие парламента при ней, 24–25. — Право справедливости, нормы, 169. — Казначейство, Суд, 17, 62, 174. — Избирательное право: в пятнадцатом веке, 23; в начале девятнадцатого века, 79; расширение по Закону о реформе 1832 г., 82; требования чартистов, 82–83; изменение в 1867 г., 83–84; либерализация в 1884 г., 84–85; современная система, 86–88; вопрос множественного голоса, 89–90; Билль об избирательном праве 1912 г., 90; избирательное право женщин, 91. — Джентльмен — уusher чёрного жезла, 118. — Георг III, попытка возрождения королевской власти, 35. — Гладстон Уильям Э.: лидерство либералов, 148; первое министерство, 149; второе и третье министерства, 151; четвертое министерство, 152. — Великий совет, 7. — Генрих I, хартия, 7. — Генрих II, судебные меры, 8. — Генрих III и зарождение парламента, 12. — Генрих VIII, сильное правительство, 19. — Высокий суд правосудия, 173–174. — Палата общин: истоки, 13; состав в 1485 г., 23; изменения в период Тюдоров, 24; Апология 1604 г., 27; преобладание над Палатой лордов, 36; современный состав, 77; недемократический характер в начале девятнадцатого века, 77–79; избирательная коррупция, 80; ранние требования реформ, 80; Закон о реформе 1832 г., 81–82; чартистская агитация, 82–83; Закон о народном представительстве 1867 г., 83–84; Закон о народном представительстве 1884 г., 84–85; Закон о перераспределении мест 1885 г., 85; избирательное право и связанные с ним вопросы сегодня, 86–92; избирательная процедура и регламент, 92–96; сессии, 117; церемонии открытия, 117–118; описание места заседаний, 118–120; часы заседаний, 120; должностные лица, 121; Спикер, 121–123; кворум, 123; комитеты, 123–125; привилегии, 126; жалование членов, 127; процедура рассмотрения публичных биллей, 133–134; финансовых биллей, 135–136; частных биллей, 137–138; временные ордера, 138; регламент, 139–141; гильотина (closure), 139; «гильотина», 140; голосования и разделения палаты, 140–141. — Палата лордов: истоки, 13, 47; состав в 1485 г., 22–23; изменения в период Тюдоров, 24; упразднение в 1640 г., 29; восстановление в 1660 г., 31; утрата приоритета перед Палатой общин, 36, 102; состав, 97–101; цензы членов, 101; численность членов, 101; вопрос о реформе, 102–103; ранние предложения о реформе, 103–104; конфликты с либералами, 104; полномочия в отношении финансовых биллей, 106; отклонение Финансового билля 1909 г., 107; либеральный проект реформы, 108; предложения юнионистов, 109; принятие Парламентского акта 1911 г., 110–111; последствия Акта, 112–114; сессии, 117; церемонии открытия, 117–118; заседания и посещаемость, 125; должностные лица, 125–126; привилегии, 127; судебные функции, 130–132; процедура, 141–142. — Смиренная петиция и совет, 30. — Сотня, 4. — Импичмент, 130. — Независимая рабочая партия, 165. — Орудие управления, 29. — Ирландия: уния 1801 г., 40–41; распределение парламентских мест, 85; избыточное представительство, 89; пэры-представители, 98–99; вопрос гомруля, 150–152. — Яков I: концепция монархии, 26; парламенты, 28. — Яков II, свержение, 32. — Джон (Иоанн Безземельный): подписание Великой хартии вольностей, 9; созыв совета в Оксфорде, 12. — Присяжные, использование, 171, 172. — Мировой судья, функции, 171–172. — Король. См. Корона. — Суд королевской скамьи, 17, 174. — Лейбористская партия, 165–167. — Билль Лэнсдауна о реорганизации, 100. — Право: истоки, 167; форма, 168–169. — Законодательство: полномочия, приобретенные парламентом, 14–15. — Либеральная партия: конфликт с Палатой лордов, 104; и реформа, 147; обновление при Гладстоне, 148–149; и гомруль, 150; сецессия юнионистов, 151; реабилитация, 156; триумф на выборах 1906 г., 157; мандат и результаты работы, 158–159; конфликт с Палатой лордов, 159; триумф на выборах 1910 г., 160; проведение Парламентского акта 1911 г., 110, 160; значение наименования, 162; актуальные проблемы, 163; состав, 164. — Либеральные юнионисты, истоки, 151. — Закон о местном самоуправлении 1888 г., 180. — Совет местного самоуправления, 180, 182. — Местное самоуправление: периоды истории, 176; до 1835 г., 176–178; путаница с округами в середине века, 179; отношения с центральным правительством, 181–182; организация административного графства, 183–184; сельский район, 184; сельский и городской приход, 185; городской район, 186; боро и города, 187–189; Лондон, 190–191. — Лондон, управление, 190–191. — Лорд-великий-канцлер, 63. — Лорд-лейтенант, 172. — Лорды-апеллянты, 99. — Великая хартия вольностей, характер и значение, 9. — Министерство: назначение, 57, 66–69; отношения с Тайным советом и Кабинетом, 60–61; Казначейство, 62; Адмиралтейств-коллегия, 62; должность лорда-великого-канцлера, 63; государственные секретари, 63–64; административные коллегии, 64; ответственность, 70, 128–130; порядок работы, 71–73. — Финансовые биллы: позиция лордов, 106; предложения либералов, 108; рассмотрение в соответствии с Парламентским актом 1911 г., 112; процедура принятия, 135–136. — Монфор, Симон де, парламенты 1264 и 1265 гг., 12. — Закон о муниципальных корпорациях, 178. — Ньюкаслская программа, 152. — Приход, сельский и городской, 185. — Парламент: истоки, 11; лидерство Симона де Монфора, 12; Образцовый парламент, 12–13; установление принципа двухпалатности, 13; финансовые и законодательные полномочия, 14; развитие законодательного процесса, 15; состав в 1485 г., 23; рост при Тюдорах, 24; в период Стюартов, 28–29; эксперименты в период Содружества и Протектората, 29–30; реставрация в 1660 г., 31; учредительные полномочия, 45; отношения с короной, 55; недемократический характер в начале девятнадцатого века, 77–80; Закон о реформе 1832 г., 81–82; Закон о народном представительстве 1867 г., 83–84; Закон о народном представительстве 1884 г., 84–85; Закон о перераспределении мест 1885 г., 85; избирательное право и связанные с ним вопросы сегодня, 86–92; избирательная процедура и правила, 92–96; состав лордов, 97–101; вопрос реформы лордов, 102–109; Парламентский акт 1911 г., 110–114; сессии, 117; порядок открытия, 117–118; место заседаний и заседания, 118–120; должностные лица и комитеты общин, 121–125; организация лордов, 125–126; привилегии членов, 126–127; функция критики, 128–130; судебные функции, 130–132; процедура рассмотрения публичных биллей, 133–134; финансовых биллей, 135–136; частных биллей, 137–138; регламент общин, 139–141; процедура у лордов, 141–142. — Парламентский акт: истоки, 106–110; принятие, 110–111; положения, 112–113; значение, 113–115. — Парламентаризм и партии, 143. — Партии: зарождение, 38–39; отношение к парламентскому правлению, 143; преобладание тори с 1783 по 1830 г., 145–146; либералы и реформа, 147; обновление в середине века, 148–150; подъем либеральных юнионистов, 151; преобладание консерваторов, 154–155; возрождение либералов, 156–157; нынешнее значение партийных названий, 162; текущие проблемы, 163–165; труд и политика, 165–166. — Множественный голос, 89–90. — Законы о бедных, 178. — Премьер-министр: выбор, 66; подбор коллег, 67; лидерство, 72–73. — Принц Уэльский, 49. — Частное законодательство, 137–138. — Тайный совет: истоки, 17; при Тюдорах, 19; при Карле II, 37; отношения с министерством и кабинетом, 60; Судебный комитет в качестве суда, 175. — Протекторат, 29–30. — Временные ордера, 138. — Закон Пойнинга, 40. — Закон о перераспределении мест 1885 г., 85–86. — Референдум, предложение юнионистов, 109. — Закон о реформе 1832 г., 81–82. — Регентство, 50. — Представительство, зарождение, 11. — Закон о народном представительстве: 1867 г., 83–84; 1884 г., 84–85. — Розбери, лорд, предложения по реформе лордов, 105, 108. — Солсбери, маркиз: первое министерство, 157; второе министерство, 152; третье и четвертое министерства, 153. — Шотландия: уния 1707 г., 39–40; распределение парламентских мест, 85; пэры-представители, 98–99. — Шир, 5. — Шир-мут, 5. — Общество конституционной информации, 81. — Спикер Палаты общин: история и функции, 121–123; полномочия, 139. — Звездная палата, суд, 20. — Стюарты: абсолютизм, 26; свержение, 29; реставрация, 30; окончательное изгнание, 32. — Верховный суд юстиции, 173–175. — Тарифная реформа, возникновение и последствия проблемы, 155–156. — Налогообложение, полномочия, приобретенные парламентом, 14, 22. — Закон о веротерпимости, 33. — Партия тори: возникновение, 39; преобладание с 1783 по 1830 г., 145–146. — Тауншип, 4. — Казначейство, 62. — Тюдоры: популярность, 18; отношения с парламентом, 21. — Юнионисты, положение у лордов, 102–106. — Вестминстерский дворец, 116. — Партия вигов, возникновение, 39. — Вильгельм I, политика управления, 6–7. — Вильгельм III, вступление на престол, 32. — Витенагемот, 4. — Избирательное право женщин, 91–92.

Фолькетинг. См. Дания. Франция: — Адюнкт, 350. — Администрация: при Старом порядке, 341–342; реорганизация в 1789–1791 гг., 342; возрождение централизации, 343; при Второй империи, 344; изменения при Третьей республике, 345; департамент, 346–347; округ (аррондисман), 347; кантон, 348; коммуна, 348–351. — Внесение поправок в конституцию, 307, 327–328. — Апелляция, суды, 338. — Аррондисман: избирательная единица, 318; создание, 343; организация, 347. — Ассизы, суды, 338. — Ассоциации, закон, 331. — Баллотировка, 319. — Блок: возникновение, 331; текущее состояние, 332. — Бонапарт Наполеон и конституция VIII года, 293–295; организация местного управления, 343. — Бонапартисты, политика в 1871–1875 гг., 303–304. — Бордо, заседание Национального собрания, 302. — Бриан А.: программа избирательной реформы, 322; министерство, 332. — Бюро в парламенте, 325–327. — Кантон: создан, 342; превращен в судебную единицу, 343; современный характер, 348. — Кассационный суд, 338–339. — Католическая партия, возникновение, 338. — Палата депутатов: состав, 317; срок полномочий и цензы, 318; избирательный процесс, 319; предложенная избирательная реформа, 319–320; программа Бриана, 322; законопроект о реформе 1912 г., 323–324; сессии, 325; должностные лица, 325; бюро и комитеты, 326; процедура, 326; полномочия и функции, 327–329; сила партий в палате, 332. — Церковь, законодательство о ней, 331. — Клемансо, министерство, 331–332. — Гражданский кодекс, 335–336. — Кодекс Наполеона, 335–336. — Гражданский процессуальный кодекс, 336. — Торговый кодекс, 336. — Уголовно-процессуальный кодекс, 336. — Комб, министерство, 331. — Комиссия всеобщего избирательного права, 321, 323. — Комитеты в парламенте, 325–327. — Коммуна: упразднена, 303; преемственность, 342; место в наполеоновской системе, 343; совет сделан выборным, 344; при Второй империи, 344–345; законодательство о ней 1884 г., 345; современный характер, 348; количество и размер, 348; совет, 348–349; мэр и помощники, 349–350; значение, 350–351. — Концентрация, политика, 330. — Конкордат, аннулирован, 331. — Префектуральный совет, 346. — Консервативная партия: после 1848 г., 329; контроль над Сенатом после 1876 г., 330; изменение характера, 333. — Конституция: 1791 г., 290–291; I года, 291–292; III года, 292–293; VIII года, 293–295; Конституционная хартия 1814 г., 295–297; Второй республики, 297–298; Второй империи, 299–300; Третьей республики, 304–306; процесс внесения поправок, 305, 327–328. — Конституционная хартия, 295–297. — Конвент, 292. — Законодательный корпус: по конституции 1791 г., 291; по конституции VIII года, 294. — Совет департамента: сделан выборным, 344; современный характер, 346–347. — Совет аррондисмана, 347. — Совет коммуны: сделан выборным, 344; организация и функции, 348–349. — Совет старейшин по конституции III года, 292–293. — Совет пятисот по конституции III года, 292–293. — Государственный совет, состав и функции, 340. — Суды: мировых судей, 337; первой инстанции, 337; апелляционные и ассизные, 338; Кассационный суд, 338–339; назначение и несменяемость судьей, 339; административные, 339–340; Государственный совет, 340; суд по конфликтам, 341. — Департамент: создан, 342; организован Наполеоном, 343; совет сделан выборным, 344; при Второй империи, 344–345; должность префекта, 346; совет, 346–347. — Выборы: по конституции VIII года, 293–294; по Конституционной хартии 1814 г., 296; аррондисман как единица, 318; проведение, 319; баллотировка, 319; вопрос реформы, 319–322; программа Бриана, 322; 1906 г., 331; 1910 г., 332; законопроект о реформе 1912 г., 323–324. — Избирательная реформа. См. Выборы. — Империя: наполеоновская, 295; Вторая французская, 299–300. — Крайне левые в Палате депутатов, 332. — Первая инстанция, суды, 337. — Избирательное право: при наполеоновской системе, 294; по Конституционной хартии 1814 г., 296–297; действующие правила, 317. — Франкфурт, мир, 302. — Генералитет (généralité), 342. — Линия Великого Запада, покупка, 332. — Импичмент, 309. — Интендант, 342. — Интерпелляция, 314. — Жорес, социалистический лидер, 334. — Официальный вестник, 326. — Судьи, назначение и срок полномочий, 339. — Судебная власть. См. Суды. — Мировой судья (juge de paix), 337. — Право: кодификация, 335–336; характер, 336–337; административное, 339. — Левые в Палате депутатов, 332. — Законодательство: участие президента, 309–310; процессы, 326–327; полномочия, 328–329. — Легитимисты, политика в 1871–1875 гг., 303–305. — Мак-Магон, маршал, президент, 304. — Мэр, функции, 347–350. — Миллеран, Этьен, социалистический член министерства, 334. — Министерство: место в системе управления, 311; состав, 312; ответственность, 312–313; частота смен, 313; интерпелляция, 314. — Закон о множественном выдвижении кандидатур, 318. — Наполеон III, провозглашен императором, 299. — Национальное собрание: 1871–1875 гг., 302–303; Третьей республики, избрание Президента, 309, 328; изменение конституции, 327–328. — Орлеанисты, политика в 1871–1875 гг., 303–304. — Умиротворение, политика, 330. — Парламент: установление двухпалатной системы, 315; первоначальная форма Сената, 315–316; состав и выборы сегодня, 316–317; состав Палаты депутатов, 317–318; вопрос избирательной реформы, 319–324; сессии, 325; должностные лица, 325; комитеты, 326; процедура, 326; полномочия и функции, 327–329. — Парламентаризм, 313. — Партии: множественность, 312–313; развитие после 1848 г., 329; ситуация после 1876 г., 330; подъем радикалов, 330; блок, 331; подъем социалистов, 330–331, 333–334; выборы 1906 г., 331; выборы 1910 г., 332; изменения с 1871 г., 333. — Уголовный кодекс, 336. — Префект: создание в 1800 г., 343; назначение и функции, 346. — Премьер-министр, положение и полномочия, 312. — Президент: появление титула, 303; лица, занимавшие должность, 308; избрание, 308, 328; срок полномочий, 309; цензы, 309; жалованье и привилегии, 309; полномочия, 309–311; отношения с министрами, 311–312. — Процедура в Сенате и Палате депутатов, 326–327. — Прокурор, 327. — Прогрессивная партия, подъем, 331. — Пропорциональное представительство, движение за установление, 320–324. — Провинция, упразднена, 342. — Германия, война с ней, 301. — Радикальная партия: подъем, 330; преобладание, 331. — Примкнувшие (ralliés), 330. — Республика: Вторая, 297–298; Третья установлена, 302–304. — Республиканская партия: в 1848 г., 329; контроль над Палатой депутатов после 1876 г., 330. — Правые в Палате депутатов, 332; современный характер, 333. — Закон Риве, 302. — Рувье, министерство, 331. — Сарьен, министерство, 331. — Окружное голосование (scrutin d'arrondissement): установлено в 1820 г., 296; восстановлено в 1889 г., 318; предлагаемое изменение, 319–320. — Голосование по списку (scrutin de liste): установлено в 1817 г., 296; избрание сенаторов, 316; преимущества, 319–320; предложения о восстановлении, 320–324. — Сенат: первоначальная форма, 315–316; состав и выборы сегодня, 316–317; сессии, 325; должностные лица, 325; бюро и комитеты, 325–326; процедура, 326; полномочия и функции, 327–329. — Сийес, избирательный проект, 294. — Социалистическая партия: подъем, 330; успехи, 331; в Палате депутатов, 332; рост и нынешний характер, 333–334. — Тьер Луи Адольф: назначен главой исполнительной власти, 302; избран Президентом Французской Республики, 303; отставка, 303. — Профсоюзы и социализм, 333–334. — Суд по конфликтам, 341. — Вето, 310. — Вальдек-Руссо, министерство, 331; Избирательное право: в Великобритании в начале девятнадцатого века, 79–81; расширение, 81–85; современная система, 85–88; связанные с ним вопросы, 88–91; в Германской империи, 224–225; в Пруссии, 258–260; развитие во Франции, 294–297; во Франции сегодня, 317; в Италии, 376–378; в Швейцарии, 426; в Австрии, 467–472; в Голландии, 526–528; в Бельгии, 539–548; в Дании, 563–564; в Норвегии, 581–582; в Швеции, 592–597; в Испании, 617–618; в Португалии, 637, 641.

Германия (см. также Пруссия и Австрия): — Палата депутатов Вюртемберга, 278. — Отделения (Abtheilungen): в германском рейхстаге, 226; в прусском ландтаге, 264. — Аграрная партия, 234. — Эльзас-Лотарингия: первоначальная организация, 282; Ландесаусшусс, 283; движение за автономию, 284; законопроект 1910 г., 285; действующая система управления, 286–287. — Внесение поправок в имперскую конституцию, 209. — Участковый суд (Amtsgericht), 243. — Антисемитская партия, 232. — Армия, 208. — Австрия, война с ней, 200. — Баден: дарование конституции, 197; особые привилегии, 208; система управления, 279. — Бавария: превращение в королевство, 194; дарование конституции, 197; особые привилегии, 208; система управления, 275–276. — Бебель Август, председатель германской социал-демократической партии, 240. — Бернштейн Эдуард и социалисты-«ревизионисты», 239. — Бисмарк Отто фон: министр-председатель Пруссии, 199; план реорганизации Северогерманского союза, 200; создание Северогерманского союза, 200; создание Германской империи, 201; и социализм, 231; отставка, 233; и прусское местное самоуправление, 266–267. — Блок, 234. — Бремен, система управления, 281. — Бюлов граф фон: канцлер, 234; и политические партии, 236; об избирательной реформе в Пруссии, 261. — Союз (Bund). См. Союз 1815 г. и Северогерманский союз. — Канцелярия имперского канцлера, 216. — Союзный совет (Bundesrath): состав, 217; правовой характер, 218; сессии и процедура, 219; комитеты, 220; полномочия и функции, 221–222. — Каприви генерал фон, канцлер, 233. — Карлсбадские декреты, 248. — Партия Центра: подъем, 230; ключевая позиция, 235; нынешнее положение, 236–240. — Канцлер: назначение, 213; правовое положение, 214; функции и полномочия, 215–217. — Цивильный лист короля Пруссии, 253. — Союз 1815 г.: образование, 195; характер, 195–197; прекращение существования, 200. — Комитеты: в германском Союзном совете, 220; в рейхстаге, 226; в прусском ландтаге, 264. — Консервативная партия: подъем, 229; переменчивые успехи, 233–234; нынешнее положение, 236–240. — Конституция: Союза 1815 г., 194–196; дарования в различных государствах, 197; дарование в Пруссии, 199; империи, 202–204; процесс внесения поправок, 209; Пруссии, 250–252. — Суды: регулирование Законом о судоустройстве, 243; нижестоящие трибуналы, 243; Имперский суд (Reichsgericht), 244. — Корона. См. Император. — Выборы членов рейхстага, 224–225. — Император: титул, 210; правовое положение и привилегии, 211; полномочия, 211–213; отношения с канцлером, 214. — Империя: учреждение, 201; конституция, 202–203; природа, 203–207. — Эрфуртская программа, 239. — Франкфурт: место заседания союзного сейма, 195; парламент 1848 г., 198; совет князей, 199. — Гнайст Рудольф фон, труды по управлению, 266. — Гота, съезд, 231. — Вельфская партия, 232. — Гамбург, система управления, 280–281. — Ганноверская партия, 232. — Гарденберг граф фон, учреждение министерства государства, 255. — Священная Римская империя, прекращение существования, 193. — Культуркампф, 230. — Земельный суд (Landgericht), 243. — Ландтаг Баварии, 275–276. — Право, характер, 241–242. — Законодательство: полномочия, 221, 227–228; методы, 219–220, 226–227. — Любек, система управления, 281. — Меттерних граф, на Венском конгрессе, 195. — Министерство, организация, 213–215. — Наполеон I, изменения, внесенные в Германии, 193–194. — Национал-либеральная партия: подъем, 229; преобладание, 230; распад, 233. — Северогерманский союз: образование, 200; преобразование в империю, 201. — Высший земельный суд (Oberlandesgericht), 243. — Парламентаризм: отсутствие в Германской империи, 213; отсутствие в Пруссии, 254. — Партии: подъем, 229; более старые расстановки сил, 229–230; более новые расстановки сил, 230–232; малые партии, 232–233; появление блока, 234; недавние события, 236–240. — Польская партия, 232. — Привилегии членов рейхстага, 225. — Пропорциональное представительство в Вюртемберге, 278. — Пруссия: в Союз 1815 г., 194–195; право голоса в сейме, 195–196; министерство Бисмарка, 199; война с Австрией, 200; руководство Северогерманским союзом, 200; создание Германской империи, 201; главенство и особые привилегии, 207–217; положение в Союзном совете, 218–219; обновление в период наполеоновских войн, 246–248; подавление либерализма, 248; сейм 1847 г., 249; революция 1848 г., 249–250; формирование конституции, 250. — Имперский суд (Reichsgericht), 244. — Сборник имперских законов, 215. — Имперская земля. См. Эльзас-Лотарингия. — Рейхстаг: состав, 223; избирательная система, 224; избирательное право, 225; привилегии членов, 225; сессии и должностные лица, 226; комитеты, 226; ведение дел, 227; полномочия и избирательное право, 227–228. — Революция 1848 г.: в Германии, 198–199; в Пруссии, 249–250. — Саксония: превращение в королевство, 194; дарование конституции, 197; система управления, 276–278. — Социал-демократическая партия: подъем, 231; рост, 232; триумф в 1912 г., 236–238; современная программа и характер, 239–240; сила в Пруссии, 260–261. — Особые права, 208. — Сословное собрание Саксонии, 277. — Штатгальтер Эльзас-Лотарингии, 286. — Версаль, провозглашение Вильгельма I германским императором, 193. — Венский конгресс, устройство Германии, 194. — Предпарламент 1848 г., 198. — Вильгельм I, провозглашение германским императором, 193. — Вюртемберг: превращение в королевство, 194; дарование конституции, 197; особые привилегии, 208; система управления, 278–279. — Таможенный союз (Zollverein), возникновение, 197. Великобритания. См. Англия.

Гамбург, система управления, 280–281. Верхняя палата (Herrenhaus). См. Пруссия и Австрия. Герцеговина. См. Австро-Венгрия. Голландия: — Администрация: организация провинции, 532–533; организация коммуны, 533. — Изменение конституции, процесс, 523. — Собрание провинции, 532. — Батавская республика, учреждение, 518. — Бельгия: революция, 520; независимость, 521. — Коммуна, организация, 533. — Консервативная партия, 529–530. — Конституция: дарована Вильгельмом I, 519; пересмотр, 521–522; современный характер, 523; процесс внесения поправок, 523. — Совет коммуны, 533. — Государственный совет, 524. — Суды, 531–532. — Корона: статус и привилегии, 523–524; полномочия, 525. — Выборы: движение за реформу, 526; закон 1896 г., 527; нерешенные вопросы, 527–528; 1903 г., 529–530; 1909 г., 530. — Франция, аннексия Голландии, 518. — Избирательное право: движение за либерализацию, 526; закон 1896 г., 527; нерешенные вопросы, 527–528. — Верховный суд, 531. — Судебная власть: принципы, 531; суды, 531–532. — Либеральная партия, 529–530. — Министерство: состав, 524; полномочия, 525. — Наполеон, отношения с Нидерландами, 517–518. — Парламент. См. Генеральные штаты. — Партии: возникновение, 529; текущая расстановка сил, 520; выборы 1909 г., 530. — Провинция, организация, 532–533. — Генеральные штаты: состав палат, 526; избирательная система, 527–528; организация и полномочия, 528–529; политический характер, 530. — Социалисты, 529–530. — Венский конгресс, устройство в отношении Нидерландов, 518. — Вильгельм I, король Нидерландов, 518–519; дарует конституцию, 519–520; сопротивляется независимости Бельгии, 520–521; отрекается от престола, 521. — Избирательное право женщин, 527–528. Священная Римская империя, прекращение существования, 193. Палата общин. См. Англия. Палата лордов. См. Англия. Палата представителей. См. Бельгия. Венгрия: — Администрация, 506–507. — Андраши вносит законопроект об избирательной реформе, 495. — Андрей II обнародует Золотую буллу, 446–447, 489. — Арпады, династия, 447. — Австро-венгерское соглашение (Ausgleich): установлено, 458–459; и венгерские политические партии, 500. — Австрия: установление контроля, 443; посягательства с ее стороны, 449–450; подавление революции 1848 г., 455–456; конституционные эксперименты, 457–468; установление соглашения, 458–459. — Банфи, министерство, 502. — Бан Хорватии-Славонии, 508. — Палата депутатов: состав, 493; избирательная система, 493–494; движение за избирательную реформу, 495–496; избирательная процедура, 497–498; организация, 498; полномочия, 499–500. — Конституция: основы, 446–447; развитие, 447–448; мартовские законы, 453–454, 489; характер, 490. — Комитат (графство): истоки, 506; организация, 507. — Суды, 505–506. — Хорватия, управление, 507–508. — Корона. См. Король. — Деак Ференц: создает Либеральную партию, 452; озвучивает требования Венгрии, 457; отход от дел, 501. — Выборы: действующее избирательное право, 493–494; движение за реформу, 495; законопроект о реформе 1908 г., 495–497; процедура, 497–498; 1905 г., 503. — Избирательное право: действующая система, 493–494; законопроект об избирательной реформе 1908 г., 495–497. — Золотая булла, обнародование, 446–447, 489. — Хедервари, министерство, 504–505. — Независимость, провозглашение в 1849 г., 455. — Судебная власть. См. Суды. — Король, статус, 491. — Право, 505. — Либеральная партия: истоки, 452, 501–502; требования в 1860–1861 гг., 457; преобладание, 501, 502. — Мадьяры: расселение в Европе, 445; политика в 1848 г., 454; численность и господство, 494. — Мартовские законы, обнародование, 453. — Меттерних, репрессивная политика, 452. — Министерство: состав и статус, 491–492. — Мохач, битва, 448. — Парламент: состав, 492–493; избирательная система, 493–497; организация и процедура, 497–498; полномочия, 499–500; обструкционизм в парламенте, 502–505. — Парламентаризм, 498. — Партии и вопрос соглашения, 500; подъем либералов, 500–501; эпоха парламентского обструкционизма, 502–505. — Прагматическая санкция, обнародование, 449. — Революция 1848 г., 453–455. — Урегулирование, 445. — Славония, управление, 507–508. — Иштван I получает корону от Папы, 446. — Таблица магнатов: состав, 492–493; привилегии, 493; организация и процедура, 498; полномочия, 499–500. — Тиса Иштван, министерство, 503. — Тиса Кальман, министерство, 501–502. — Турки, вторжения, 448. — Векерле, министерство, 504.

Инициатива, в Швейцарии, 421, 432–434. Интерпелляция, в прусском ландтаге, 265; в французской Палате депутатов, 314; в итальянской Палате депутатов, 380. Ирландия, уния 1801 года, 40–41; распределение мест в парламенте, 85; перепредставительство, 89; представители пэров, 98–99; вопрос о гомруле, 150–152. Италия: — Администрация, по французскому образцу, 363; природа и организация провинции, 384; природа и организация коммуны, 385. — Австрия, влияние в Италии в XVIII веке, 353; положение после 1815 года, 358; помощь в подавлении революции 1848 года, 361; пьемонтско-французский союз против, 362; потеря Венеции, 364. — Балоттаджо, 378. — Биссолати, политическое влияние, 397. — Бонапарт, Наполеон, и Цизальпинская республика, 354; свержение генуэзской олигархии, 354; победа при Маренго, 355; надзор за пересмотром итальянских конституций, 355–356; коронация королем Италии, 356; аннексия Рима Францией, 357; пророчество об итальянском объединении, 359. — Кампо-Формио, мирный договор, 354. — Кассация, суды, 382. — Католики, политическая деятельность, 400–402. — Кавур, граф, политика, 362. — Палата депутатов, состав, 375; закон об избирательном праве 1882 года, 376; избирательное право в настоящее время, 376–377; избирательная процедура, 378; цензы и привилегии депутатов, 378–379; организация, 379–380; процедура, 380–381. — Карл Альберт I, становится королем Пьемонта, 360; дарует конституцию в 1848 году, 360–361; отрекается от престола, 361. — Чирондаро, 383. — Цизальпинская республика, 353–354. — Кодекс Наполеона, введен в Италии, 357. — Комитеты парламента, 380. — Коммуна, природа и организация, 385. — Консервативная партия, истоки, 391; отсутствие нормального развития, 398. — Конституция, Цизальпинской республики, 354; Циспаданской республики, 354; Лигурийской республики, 355; Римской республики, 355; Партенопейской республики, 355; пересмотры в 1802–1803 годах, 355–356; наполеоновского королевства Неаполь, 357; провозглашена в Неаполе в 1820 году, 359; провозглашена в Неаполе в 1848 году, 360–361; дарована в Пьемонте в 1848 году, 360–361; характер Статута, 365–367. — Совет, провинции, 384; коммуны, 385. — Суды, по французскому образцу, 381; обычные трибуналы, 381–382; кассационные суды, 382; административные суды, 382–383. — Криспи, кабинеты, 393, 394–395. — Корона, статус, 368; цивильный лист, 368; полномочия и функции, 368–369; отношения с министрами, 370. — Депретис, кабинеты, 392–393. — Выборы, развитие законодательства, 376; избирательное право, 376–378; процедура, 378; участие католиков в выборах, 400–402; 1909 года, 402–403. — Крайне левые, влияние, 395; группы, 398. — Франция, отношения с Италией в период Наполеона, 354–357; союз с Пьемонтом, 362; получение Савойи и Ниццы, 363; вывод войск из Рима, 364. — Избирательное право, до 1882 года, 375; закон 1882 года, 376; действующие правила, 376–377; избирательная реформа, 377. — Фортис, кабинет, 396. — Гарибальди, завоевание Сицилии, 363. — Генуя, переустройство управления, 354. — Джолитти, кабинеты, 394, 396–398. — Джунта, провинции, 384; коммуны, 385. — Судебная власть. См. Суды. — Итальянская республика, 356. — Интерпелляция, 380. — Левые, истоки, 391; доминирование, 392–394; перспективы согласия, 398. — Либеральная партия у власти, 395. — Лигурийская республика, основана, 354; аннексирована Францией, 356. — Ломбардия, положение Австрии, 353, 358; аннексирована Пьемонтом, 363. — Люневильский мирный договор, 355. — Луццатти, кабинет, 396. — Мандаменто, 381. — Милан, провозглашение Циспаданской республики, 354; коронация Наполеона, 356. — Кабинет министров, состав, 369; организация и функции, 370–371; ордонансы, 371–372. — Неаполь, вторжение французов, 355; Мюрат — король, 357; революция 1820 года, 359; революция 1848 года, 360–361; аннексия Итальянским королевством, 363. — Наполеон. См. Бонапарт. — Ницца, уступлена Франции, 363. — Non Expedit, цель и последствия, 400–401; частичное смягчение, 401–402. — Новара, битва, 361. — Ордонансы, 371. — Папство, и революция 1848 года, 360–361; потеря территорий в пользу Пьемонта, 362–363; утрата светской власти, 387; обнародование Закона о папских гарантиях, 388; прерогативы, 388–389; отношения с государством, 389; оппозиция существующей системе, 390; Non Expedit, 400–402. — Закон о папских гарантиях, обнародован, 388; содержание и характер, 388–389; позиция папства, 390. — Парламент, объединенного королевства Италии, 364; состав, 372–373; законодательная слабость Сената, 373; предлагаемая реформа Сената, 373–374; состав Палаты депутатов, 375; избирательное право, 376–377; избирательная процедура, 378; цензы и привилегии депутатов, 378–379; организация, 379–380; процедура, 380–381. — Партии, зарождение, 391; правление радикалов, 392–394; эпоха коалиционных кабинетов, 395–398; отсутствие подлинных консерваторов, 398–399; группы крайне левых, 398; подъем социализма, 399–400; последствия Non Expedit, 401–402; выборы 1909 года, 402–403. — Партенопейская республика, 355. — Пьемонт, включение в состав Франции, 355; восстановление в 1815 году, 358; революция 1821 года, 360; революция 1848 года, 360; получение конституции, 361; вступление на престол Виктора Эммануила II, 361; преобладание, 362; аннексии 1859–1860 годов, 362. — Пий IX, реформы, 360; и революция 1848 года, 360–361; потеря светской власти, 387; отклонение Закона о гарантиях, 390. — Пломбьерское соглашение, 362. — Префект, 384. — Премьер-министр, назначение, 369–370. — Прессбургский мирный договор, 356. — Провинция, природа и организация, 384. — Радикальная партия, истоки, 391; доминирование, 392–394. — Республиканская партия, слабость, 399. — Революция, 1820–1821 годов, 359; 1848 года, 360. — Правые, истоки, 391; потеря власти, 392; коалиция с левыми, 393. — Рисорджименто, 353. — Римская республика, 355. — Рим, республика 1798 года, 355; аннексия Францией, 357; аннексия Итальянским королевством, 364; столица королевства, 364. — Рудини, кабинеты, 394–395. — Сардинское королевство. См. Пьемонт. — Савойя, уступлена Франции, 363. — Скрутинио ди листа, введено в 1882 году, 376. — Сенат, состав, 372–373; законодательная слабость, 373; предлагаемая реформа, 373–374; привилегии и полномочия, 375; организация, 379; процедура, 380–381. — Синдако, коммуны, 385. — Социалистическая партия, подъем и характер, 399–400. — Соннино, кабинеты, 396–397. — Статут, дарован, 360; характер, 365, 366–367; поправки, 365–366. — Циспаданская республика, 354. — Договоры, 369. — Турин, провозглашение королевства Италии, 364. — Уффичи, 380. — Венеция, уступлена Австрии, 354; аннексия Итальянским королевством, 364. — Венский конгресс, урегулирование итальянских дел, 358. — Виктор Эммануил II, вступление на престол Пьемонта, 361; созидание итальянского единства, 362–364. — Занарделли, кабинет, 396.

Ландстинг. См. Дания. Ландтаг. См. Пруссия. Право, Англии, 167–169; Германии, 241–242; Франции, 335–339; Швейцарии, 439; Венгрии, 505. Лондон, управление, 190–191.

Великая хартия вольностей, значение и характер, 9. Кабинет министров, организация и статус в Великобритании, 57–70; заседания, 71–73; в Германской империи, 213–215; в Пруссии, 254–256; во Франции, 311–314; в Италии, 369–372; в Австрии, 464–465; в Венгрии, 491–492; в Голландии, 524–525; в Бельгии, 536–537; в Дании, 560–568; в Норвегии, 580–581; в Швеции, 590–591; в Испании, 615–616; в Португалии, 635–636, 644.

Нидерланды. См. Голландия. Non Expedit, природа и последствия, 400–402. Норвегия: — Администрация, организация, 588. — Амтстинг, 588. — Бернадот, и уния со Швецией, 554, 573–574. — Коммуна, организация, 588. — Консервативная партия, 585–586. — Конституция, Эйдсволльская, 574; действующая редакция, 578; поправки, 579. — Консульская служба, вопрос, 576–577. — Округ, организация, 588. — Суды, организация, 587–588. — Корона, восстановление независимости, 578; статус, 580; полномочия, 580–581; вопрос о вето, 584–585. — Дания, уния с ней, 553, 572–573; отделение от нее, 554. — Эйдсволл, конституция, 574. — Выборы, метод, 581; избирательное право, 581–582; 1909 и 1912 годов, 587. — Форменд, 588. — Избирательное право, развитие, 581–582; действующая система, 582. — Хокон VII, коронация, 578. — Хёйестерет, 587. — Независимость, движение за нее в 1813–1814 годах, 574; достижение, 577–578. — Судебная власть. См. Суды. — Кальмарская уния, 553. — Карлстадская конвенция, 578. — Кильский мирный договор, 554, 573, 575. — Либеральная партия, рост, 585–586. — Лагтинг. См. Стортинг. — Микельсен, кабинет, 577. — Кабинет министров, состав, 580; функции, 580–581. — Одельстинг. См. Стортинг. — Парламент. См. Стортинг. — Парламентаризм, 581. — Партии, история до 1905 года, 585–586; положение после 1905 года, 586–587. — Риксакт, 1815 года, 574–575. — Социал-демократическая партия, 587. — Стин, проведение избирательной реформы, 581. — Стортинг, состав, 581; избирательная система, 581–582; сессии и организация, 582; полномочия и процедура, 583–584. — Свердруп, формирование первого либерального кабинета, 585. — Швеция, установление унии с ней, 574; характер унии, 574–575; трения с ней, 575–576; вопрос о консульской службе, 576–577; отделение от нее, 577–578. — Уния. См. Швеция. — Вето, право, 584–585. — Избирательное право женщин, статус, 582.

Папство. См. Италия. Парламент. См. Англия, Франция, Италия, Австрия и др. Парламентаризм, в Великобритании, 143; в Германской империи, 213; в Пруссии, 254; в Австрии, 464–465, 480–481; в Венгрии, 498; в Бельгии, 536–537; в Дании, 560–562; в Норвегии, 581; в Швеции, 591. Партии, зарождение в Англии, 38–39; история в Англии, 143–166; в Германии, 229–240; во Франции, 329–333; в Италии, 391–402; в Швейцарии, 434–437; в Австрии, 475–483; в Венгрии, 500–505; в Голландии, 529–530; в Дании, 565–568; в Норвегии, 585–587; в Швеции, 592–600; в Испании, 620–625; в Португалии, 631–633, 639–642. Множественный голос, в Англии, 88–90; в Австрии, 468; в Бельгии, 550–551. Португалия: — Администрация, организация при монархии, 638–639; при республике, 646. — Арриага, Мануэл, избрание президентом, 642. — Бонапарт, Наполеон, подчинение с его стороны, 629. — Брага, Теофилу, лидер временного правительства, 641. — Браганмская династия, внесена в запретительные списки, 641–642. — Бразилия, отношения с ней, 629. — Шагаш, Жуан, кабинет, 642. — Хартия, 1826 года, 630; пересмотр, 631. — Партия хартистов, 630–631. — Коммуна, организация, 638–639. — Конгресс, состав и полномочия, 645–646. — Конституция, 1826 года, 630; пересмотр 1852 года, 631; характер при монархии, 634–635; разработка конституции республики, 642–643; характер, 643; поправки, 643. — Кортесы, прекратили существование к началу XIX века, 629; возобновление деятельности, 630–631; расстановка сил партий при монархии, 633–634; возобновление в 1908 году, 634; состав при монархии, 636–638. — Совет муниципалитетов, состав и полномочия, 645–646. — Суды, при монархии, 638; при республике, 646. — Корона, статус до 1910 года, 635–636. — Диктатура, во Франции [Франку], 633–634. — Район, организация, 638–639. — Выборы, 1906 года, 633; система до 1910 года, 637; 1910 года, 640; положения декрета 1911 года, 641–642. — Избирательное право, при монархии, 637; по декрету 1911 года, 642. — Франку, диктатура, 633–634. — Палата депутатов при монархии, 636–637. — Палата пэров при монархии, 636–637. — Судебная власть. См. Суды. — Либеральная концентрация, 1906 года, 633. — Мануэл II, свержение, 641. — Мигел, восшествие на престол, 630. — Кабинет министров, статус до 1910 года, 635–636; при республике, 644. — Национальный совет, состав и полномочия, 645–646. — Партии, соперничество, 631–632; диктатура Франку, 633–634; выборы 1906 года, 633; и революция 1910 года, 639–642. — Педру IV, борьба с мигелистами, 630. — Помбал, реформы, 629. — Президент, статус и полномочия, 644. — Прогрессивная партия, 631–634. — Партия регенераторов, 631–634. — Революция 1910 года, истоки, 639; характер и результаты, 640–641. — Ротавикусы, 632–633. — Септембристская партия, 631. — Томар, граф, кабинет, 631. Президент, Франции, 303–312; Швейцарии, 422–424; Португалии, 644. Пропорциональное представительство, в Вюртемберге, 278; движение за него во Франции, 320–324; в Швейцарии, 419, 433; в Бельгии, 543–545; в Дании, 563. Провинция, в Пруссии, 268–270; в Италии, 384; в Австрии, 485–487; в Голландии, 532–533; в Бельгии, 550–551; в Испании, 627. Пруссия (см. также Германия и Австрия): — Палата депутатов [Абгеордтенхаус], состав, 258; избирательная система, 258–260; вопрос об избирательной реформе, 260–263; сессии и полномочия, 263–264. — Абтайлунген, в ландтаге, 264. — Администрация, реформаторские меры Штайна и Гарденберга, 265; реформы Бисмарка, 266; общие принципы, 267; провинция и ее управление, 268–270; правительственный округ, 270–271; крейс, 271–272; коммуна, 272–273. — Поправки, к конституции, 252. — Амтсгерихте, 243. — Австрия, война с ней, 200. — Бециркзауссюс, 270. — Шарлоттенбург, провозглашение конституции, 251. — Крейс. См. Округ. — Цивильный лист, 253. — Комитеты ландтага, 264. — Коммуна, организация, 272–273. — Конституция, препятствия к установлению, 248; обнародование, 250; характер, 251; поправки, 252. — Корона, статус и власть, 252. — Соединенный ландтаг, 1847 года, 249. — Выборы, действующая система, 258–260; вопрос о реформе, 260–263. — Избирательное право, 258–260. — Фридрих Вильгельм III, и конституционализм, 248–250. — Гарденберг, реформаторские меры, 247–265. — Палата господ [Херренхаус], первоначальные положения конституции, 257; закон 1853 года, 257; состав в настоящее время, 257–258. — Интерпелляция, в ландтаге, 265. — Судебная система, 243–244. — Крейс, организация, 271. — Крейзауссюс, 271. — Крейстаг, 271. — Ландесхауптман, 270. — Ландгерихте, 243. — Ландрат, 271. — Ландтаг, состав, 257–258; избирательная система, 258–260; избирательная реформа, 260–263; сессии, 263; полномочия, 264. — Кабинет министров, состав, 254; организация и деятельность, 255–256; вспомогательные исполнительные органы, 256. — Наполеон, и Пруссия, 246–247. — Оберландесгерихте, 243. — Оберпрезидент, 269. — Оберрехнунгскаммер, 256. — Правительственный округ, организация, 270–271. — Регирунгуспрезидент, 270. — Революция 1848 года, 249–250. — Шульце, 272. — Социал-демократическая партия, 260–261. — Штадтрат, 273. — Штайн, реформаторские меры, 247, 265; и прусское местное самоуправление, 265. — Парламентаризм, отсутствие, 254. — Провинция, истоки и количество, 268–269; органы центрального управления, 269; органы самоуправления, 269–270. — Провинциальный ландтаг, 270. — Провинциальный совет, 269. — Фольксвиртшафтсрат, 256.

Референдум, предложение юнионистов в Великобритании, 109; в швейцарских кантонах, 419–420; в федеральном правительстве Швейцарии, 430–432. Рейхсрат. См. Австрия. Республиканские настроения, во Франции, 297–298, 302–304, 329–330; в Италии, 399. Ригсдаг. См. Дания. Риксдаг. См. Швеция.

Саксония, преобразована в королевство, 194; дарование конституции, 197; система государственного управления, 276–278. Шотландия, уния 1707 года, 39–40; распределение мест в парламенте, 85; представители пэров, 98–99. Сенат. См. Франция, Италия, Бельгия, Испания. Социал-демократы, в Германской империи, 231–240; в Пруссии, 260–261; во Франции, 330–334; в Италии, 399–400; в Швейцарии, 434–436; в Австрии, 469–470, 483; в Голландии, 529–530; в Бельгии, 540–548; в Норвегии, 587; в Швеции, 593–595, 600; в Испании, 625. Испания: — Администрация, организация, 627–628; принципы, 628. — Альфонсо XII, вступление на престол, 610. — Поправки, к конституции, 611. — Айюнтамьенто, коммуны, 628. — Бонапарт, Наполеон, завоевание с его стороны, 603–604. — Кадис, созыв кортесов, 604. — Кановас дель Кастильо, кабинеты, 621–622. — Карлисты, 606, 609, 620. — Коммуна, организация, 627. — Конгресс депутатов, состав и выборы, 617–618; сессии и организация, 618–619; полномочия, 619–620. — Консервативная партия, характер, 621, 625; правительства, 621–623. — Конституция, 1812 года, разработка, 604; отмена Фридрихом VII [Фердинандом VII], 605; 1834 года, 607; 1837 года, 607; 1845 года, 607–608; 1869 года, 608; 1876 года, 611; характер и содержание в настоящее время, 611–612. — Кортесы, созваны в 1810 году, 604; разработка конституции 1812 года, 604; при конституции 1812 года, 604; при конституции 1834 года, 607; при конституции 1837 года, 607; при конституции 1845 года, 608; при конституции 1869 года, 608–609; учреждение республики, 609; восстановление монархии, 610; принятие конституции 1876 года, 611; состав в настоящее время, 616–618; сессии и организация, 618–619; полномочия, 619–620; расстановка сил партий, 624–625. — Совет, провинции, 627; коммуны, 628. — Суды, организация, 626–627. — Корона, правила престолонаследия, 613; регентства, 613–614; полномочия, 614–615. — Выборы, сенаторов, 617; депутатов, 618; 1907 и 1910 годов, 624–625. — Эспартеро, регент, 607. — Эстатуто Реаль, 1834 года, 607. — Изабелла II, вступление на престол, 606; объявление совершеннолетия, 608; отречение, 608. — Фердинанд VII, правление, 605–607. — Франция, интервенция, 605. — Избирательное право, действующая система, 618. — Губернатор, провинции, 627. — Судебная власть. См. Суды. — Король. См. Корона. — Право, 626. — Либеральная партия, характер, 621, 625; правительства, 621–623. — Мария Кристина, регентство, 606–607; сложение полномочий [отречение], 607. — Маура, кабинеты, 623–624. — Кабинет министров, состав, 615; функции, 615–616. — Парламент. См. Кортесы. — Партии, зарождение, 620; характер либералов и консерваторов, 621–622; с 1903 года, 623–624; выборы 1910 года, 624–625; республиканцы и социалисты, 625. — Прагматическая санкция, 1830 года, 606. — Провинция, организация, 627. — Регентство, 613–614. — Республика, провозглашение, 609; упразднение, 610. — Республиканская партия, подъем, 620; текущий характер, 625. — Революция 1820 года, 605. — Сагаста, кабинеты, 621–623. — Саличеческий закон, отменен, 606. — Скрутен де лист, при выборах депутатов, 618. — Сенат, состав, 616; назначение и избрание, 616–617; сессии и организация, 618–619. — Серрано, регент, 609. — Социалистическая партия, характер, 625. — Престолонаследие, правила, 613. — Верховный суд, 626–627. Генеральные штаты. См. Голландия. Стортинг. См. Норвегия. Швеция: — Администрация, организация, 601. — Партия земледельцев. См. Ландманнапарьет. — Поправки, порядок, 589. — Бернадот, и уния с Норвегией, 554, 573–574. — Консервативная партия, и избирательная реформа, 592–596; длительное пребывание у власти, 599–600. — Консульская служба, вопрос, 576–577. — Конституция, характер, 572, 589; поправки, 589. — Консульский комитет [Конституционный комитет], 598. — Лен, организация, 601. — Суды, организация, 600–601. — Корона, ранний статус, 570–571; современная основа, 590; отношения с кабинетом министров, 590–591. — Выборы, действующая система, 592; движение за реформу, 592–596; 1908 и 1911 годов, 600. — Избирательное право, действующие правила, 592; зарождение движения за реформу, 592–593; предложение консерваторов 1904 года, 593–594; проект Стааффа 1906 года, 594–595; закон 1907–1909 годов, 595–596; вопрос об избирательном праве женщин, 596; законопроект 1912 года, 596–597. — Густав III, восстановление монархии, 571. — Густав IV, отречение, 572. — Хёгста домстолен, организация и функции, 600–601. — Независимость, установление, 570. — Судебная власть. См. Суды. — Карлстадская конвенция, 578. — Кильский мирный договор, 554, 573, 575. — Ландстинг, лена, 601. — Ландманнапарьет, рост, 599. — Либеральная партия, и избирательная реформа, 592–596; успехи, 600. — Линдман, проект избирательной реформы, 595. — Кабинет министров, состав, 590; полномочия, 590–591. — Норвегия, уния с ней, 573–574; характер унии, 574–575; трения с ней, 575–576; вопрос о консульской службе, 576–577; отделение, 577–578. — Парламент. См. Риксдаг. — Парламентаризм, 591. — Партии, и избирательная реформа, 592–596; военные и тарифные вопросы, 598–599; история с 1891 года, 599–600. — Форма правления, 1809 года, обнародование, 572. — Риксакт, 1815 года, 574–575. — Риксдаг, первоначальный характер, 591; реорганизация в 1866 году, 591; состав палат, 591–595; избирательная система, 582; движение за избирательную реформу, 592–596; организация и процедура, 597; полномочия, 597–598. — Социал-демократическая партия, и избирательная реформа, 593–595; успехи, 600. — Стаафф, проект избирательной реформы, 594. — Статсрад. См. Кабинет министров. — Верховный суд. См. Хёгста домстолен. — Уния. См. Норвегия. — Избирательное право женщин, движение за него, 596–597. Швейцария: — Акт о посредничестве, 407. — Бециркзамман, 422. — Бециркдрат, 422. — Бонапарт, Наполеон, обнародование Акта о посредничестве, 407. — Бундесгерихт, природа и функции, 437–438. — Бундесрат. См. Федеральный совет. — Кантон, либерализация конституций, 409; суверенитет, 412; федеральный контроль, 412–413; полномочия, осуществляемые совместно с Конфедерацией, 414–415; разнообразие конституций, 416; ландесгемайнде, 417–418; Большой совет, 418–419; использование референдума, 419–420; использование инициативы, 421; исполнительный Государственный совет, 421; местное управление, 422; судебная власть, 422. — Централизм, торжество в 1848 году, 410; как политический вопрос, 434. — Клерикальная партия, характер, 434–435. — Коммуна, 422. — Конфедерация, истоки, 405; состав в конце XVIII века, 406; преобразование в Гельветическую республику, 406; переустройство в 1803 году, 407; реорганизация в 1815 году, 408; конституции 1848 и 1874 годов, 410; характер, 411–412; контроль над кантонами, 412; полномочия, закрепленные исключительно за ней, 413–414; неподвластные полномочия, 414–415; общие аспекты, 415. — Конституция, Гельветической республики, 406–407; переустройство в 1803 году, 407; 1815 года, 408; либерализация конституций кантонов, 409; 1848 года, 410; пересмотр 1874 года, 410; характер государственного устройства, 411–416; поправки, 431–432. — Государственный совет, исполнительный орган в кантонах, 421. — Совет кантонов, состав, 427; сравнение с Сенатом США, 427–428; полномочия, 428–429; процедура, 429–430. — Суды, кантональные, 422; отсутствие административных трибуналов, 425–426; Бундесгерихт, 437–438; Гражданский кодекс, 439. — Сойм, Конфедерации в 1803–1815 годах, 407; после 1815 года, 408. — Выборы, Федерального совета, 423; Национального совета, 426; Совета кантонов, 428; партийные условия, 435–437. — Федеральное собрание, отношения с Федеральным советом, 424–425; состав, 426; полномочия, 428–429; процедура, 429–430. — Федеральный суд. См. Бундесгерихт. — Федерализм, торжество в 1803 году, 407; в 1815 году, 408; сохранение в действующей конституционной системе, 411; как политический вопрос, 434. — Федеральный пакт, 408. — Избирательное право, 426. — Гемайндеферзамплунг, 422. — Большой совет, кантональный, 418–419. — Гельветическая республика, создание и характер, 406–407. — Инициатива, применение в кантонах, 421; в федеральном правительстве, 432–434. — Судебная власть. См. Суды. — Ландамман, 421–422. — Ландесгемайнде, 417–418. — Право, 439. — Левые. См. Радикальная партия. — Либеральная партия, характер, 435. — Национальный совет, состав, 426; организация, 427; полномочия, 428–429; процедура, 429–430. — Партии, длительное преобладание радикалов, 434; современные расстановки сил, 434–435; стабильность групп, 435–436; инертность, 436–437. — Президент, избрание и функции, 422–424. — Пропорциональное представительство, 419, 433. — Радикальная партия, длительное преобладание, 434; текущий характер, 434–436. — Референдум, истоки, 419; применение в кантонах, 419–420; факультативная форма в федеральном правительстве, 430–431; обязательная форма, 431–432. — Правые. См. Клерикальная партия. — Социалистическая партия, подъем, 434–436. — Зондербунд, 409. — Венский конгресс, урегулирование швейцарских дел, 408.

Таблица магнатов. См. Венгрия.

Избирательное право женщин, в Великобритании, 91–92; в Голландии, 527–528; в Норвегии, 582; в Швеции, 596–597. Вюртемберг, преобразован в королевство, 194; дарование конституции, 197; особые привилегии, 208; система государственного управления, 278–279.

Отпечатано в Соединенных Штатах Америки

На следующих страницах содержится реклама книг того же автора или на родственные темы.

Социальный прогресс в современной Европе

ФРЕДЕРИК ОСТИН ОГГ, доктор философии, профессор политологии в Висконсинском университете.

Тканевый переплет, 12-мо, 1,50 долл.; с пересылкой 1,63 долл.

«Термин „социальный“ истолкован профессором Оггом как все то, что имеет отношение к положению и возможностям среднестатистического человека. В Европе нет ни одной страны, которая за последние четыре-пять поколений не добилась бы значительного прогресса в этом направлении, и целью профессора Огга было объяснить происхождение и характер некоторых произошедших социальных изменений. Он охватывает период в сто с четвертью лет, прошедший со времени восстания 1789 года во Франции. Профессор Огг оказал обществу огромную и столь необходимую услугу, представив в столь сжатой и легкодоступной форме столь обширную информацию о предпосылках наших нынешних социальных условий и тенденций. Все это относится к числу того, с чем должен быть знаком каждый, кто берется иметь суждения по экономическим вопросам, и особенно каждый, кто хотел бы направлять впечатлительную общественность или оказывать на нее влияние. Эту книгу следует иметь всем, кто хотел бы выстроить свои суждения на каком-то более прочном фундаменте, чем предрассудки и эмоции». — «Нью-Йорк таймс».

ТОГО ЖЕ АВТОРА

Открытие Миссисипи

Борьба за господство во внутренних районах Америки.

Тканевый переплет, 8-во, 2,00 долл.; с пересылкой 2,22 долл.

«Книга заслуживает безусловной похвалы от начала и до конца. Все прежние исторические труды были тщательно перепроверены, изучена огромная масса первоисточников, а результаты исследований изложены в систематическом порядке и в ясном, непритязательном стиле». — «Нью-Йорк ивнинг пост».

ЧАРЛЬЗ А. БЕАРД, профессор истории в Колумбийском университете, автор книги «Введение в историю английских историков».

Хрестоматия по американскому управлению и политике

Сборник интересного материала, иллюстрирующего различные периоды истории Соединенных Штатов, подготовленный для студентов, желающих изучать первоисточники.

Тканевый переплет, корабельное 8-во [корона 8-во]. Уже в продаже, 1,90 долл.

«Бесценное руководство для изучающих политику, в котором в яркой форме изложены многочисленные грани нашей политической жизни». — «Критик».

Американское управление и политика

Cloth, 776 pages, 12mo, index, $2.10

Труд, предназначенный прежде всего для студентов колледжей, но представляющий значительный интерес и для широкого читателя. Особая его черта — пристальное внимание к темам, выдвинутым в центр общественного внимания политическими условиями современности.

УИЛЬЯМ АРЧИБАЛЬД ДАННИНГ, доктор философии, профессор истории в Колумбийском университете.

История политических учений

В 2 томах

I — Древний мир и Средние века

II — От Лютера до Монтескьё

Тканевый переплет, 8-во, каждый том 2,50 долл.

Последовательные трансформации, через которые прошло политическое сознание людей от глубокой древности до современности, изложены в ясной, понятной форме; в помощь более детальному изучению предмета к каждой главе прилагаются ссылки на рассматриваемые в ней темы. В конце каждого тома помещен алфавитный указатель, содержащий исчерпывающие сведения обо всех упоминаемых трудах, а также множество дополнительных названий.

ЦЕННОСТЬ ВЕЛИКОГО ТРУДА ВОЗРОСЛА

Американское содружество

ДЖЕЙМС БРАЙС

Новое издание, тщательно пересмотренное, с четырьмя новыми главами

Два тома в формате 8-во, 4,00 долл.

«Как никогда прежде, этот труд заслуживает звания самого примечательного трактата о нашей политической и социальной системе». — «Даял».

«Самая здравая и просвещающая книга, написанная об этой стране». — «Чикаго трибюн».

«Исключительную интересность ей придает то обстоятельство, что в ней представлены зрелые взгляды мистера Брайса после более близкого изучения американских институтов на протяжении почти жизни целого поколения». — «Сан-Франциско кроникл».

«Этот труд практически нов и стал еще более незаменимым, чем прежде». — «Бостон геральд».

«В переработанном виде благородная и проницательная книга мистера Брайса заслуживает удерживать свое преобладающее положение еще по меньшей мере двадцать лет». — «Рекорд-геральд», Чикаго, шт. Иллинойс.

«Мистер Брайс едва ли мог оказать американскому народу большую услугу, чем подготовив пересмотренное издание своего монументального и классического труда „Американское содружество“». — «Бостон глоуб».

«Если бы автора этой рецензии принудили сократить его библиотеку американистики до пяти книг, „Американское содружество“ Джеймса Брайса оказалось бы одной из них». — «Ивнинг телеграм», Портленд, шт. Орегон.

Управление американскими городами

УИЛЬЯМ БЕННЕТ МУНРО, доктор философии, бакалавр права, профессор муниципального управления в Гарвардском университете.

Cloth, 8vo, 401 pp., $2.25

«Сомнительно, чтобы ранее появлялось более научное и беспристрастное изложение тенденций времени, демонстрирующее изъяны и достоинства наших систем муниципального управления. Эту книгу оценят повсеместно». — «Бостон глоуб».

«...свежий вклад в весомую и важную общественную дискуссию». — «Филадельфия норт американ».

ТОГО ЖЕ АВТОРА

Управление европейскими городами

Cloth, 8vo, 409 pp., $2.00

«Наиболее результативная работа в области политической науки сегодня ведется на ниве прикладной политики. Избегая абстрактных принципов и априорных спекуляций, она обращается к исследованию реальной организации государственной власти и способов осуществления правительственных функций. В книге „Управление европейскими городами“ (Макмиллан компани) проф. Уильям Беннет Мунро из Гарварда внес ценный вклад в эту литературу. Он дает подробный отчет о том, как формируется и осуществляется муниципальное управление во Франции, Германии и Англии. Стиль изложения ясный, прямой и непритязательный, а рассмотрение неизменно ограничено поставленной темой без каких-либо попыток морализаторства или отстаивания определенной позиции. В то же время ссылки на американские муниципальные методы часто возникают попутно в ходе объяснения европейских процедур, и это повышает ценность книги для американских читателей. Текст, будучи лаконичным, изобилует деталями, и лишь административные эксперты в каждой из рассматриваемых стран смогли бы выверить все приведенные утверждения; однако сама работа несет внутренние свидетельства своей скрупулезной точности. Невозможно читать эту книгу без глубокого впечатления от сущностной простоты принципов, на которых строится европейское муниципальное управление». — «Нейшн».

Управление Англией

А. ЛОУРЕНС ЛОВЕЛЛ, президент Гарвардского университета; бывший профессор науки об управлении; автор книги «Колониальная гражданская служба» и др.

В двух томах. Переплет в стиле «Американского содружества» Брайса

Новое издание, ткань, 8-во, 4,00 долл.

Нью-йоркская газета «Сан» называет ее:

«Примечательный труд, который американские читатели, включая даже тех, кто считает себя довольно хорошо информированным, сочтут незаменимым...; он заслуживает почетного места в каждой публичной и частной библиотеке Американской Республики». — М. В. Х.

«Американские читатели найдут книгу профессора Ловелла наиболее полным и содержательным изложением ее предмета, какое когда-либо попадалось им на пути.... Без всякого риска можно утверждать, что это важнейшее и ценнейшее исследование в области управления и политики, опубликованное после „Американского содружества“ Джеймса Брайса, а возможно, и величайший труд подобного характера, созданный американским ученым». — «Филадельфия публик леджер».

«Главное достоинство книги заключается в том, что она, подобно труду мистера Брайса, исключительно легко читается. Весьма вероятно, что она будет признана величайшим произведением в этой области, когда-либо созданным американским ученым». — «Питтсбург пост».

«Всесторонность и широкий охват работы мистера Ловелла — одна из причин уникального положения его „Управления Англией“ (ибо эта книга занимает совершенно особое место, и нет других книг ни британских, ни зарубежных авторов, с которыми ее можно было бы сравнить). Другая причина — проницательность, пронизывающая всю книгу, в понимании духа, в котором функционируют парламент и другие представительные институты Англии, а также общая точность конкретных утверждений; все это вносит свой вклад в то, чтобы сделать ее непреходяще ценной для изучающих политологию во всем мире». — Эдвард Поритт в журнале «Форум».

ИЗДАТЕЛЬСТВО МАКМИЛЛАН КОМПАНИ Издатели, Пятая авеню, 64-66, Нью-Йорк

Сноска 1: W. R. Anson, The Law and Custom of the Constitution (3rd ed., Oxford, 1897), I., 13. (Назад)

Сноска 2: См. G. B. Adams, The Origin of the English Constitution (New Haven, 1912), Chap. 1. То, что основы современной английской конституции в отношении форм и механизмов являются продуктом феодализации Англии в результате норманнского завоевания, а не пережитками англосаксонского государственного устройства — таково обоснованное положение этого талантливого исследования. Однако то, что многие важные элементы были внесены англосаксонским государственным искусством, не подлежит сомнению. (Назад)

Сноска 3: Так, в 871 году малолетние дети Этельреда I были обойдены в пользу Альфреда, младшего брата покойного короля. (Назад)

Сноска 4: Англосаксонский король был «не верховным законодателем в римском понимании, не источником правосудия, не безрассудным лидером, не единственным и верховным политиком, не единственным главным землевладельцем, но главой рода, избранным представителем его идентичности, успешным предводителем его предприятий, хранителем его мира, председателем его собраний; созданным им и, хотя наделенным более высокой санкцией при коронавании и помазании, подотчетным своему народу». W. Stubbs, Select Charters Illustrative of English Constitutional History (8th ed., Oxford, 1895), 12. (Назад)

Сноска 5:Law and Custom of the Constitution, II., Pt. 1., 7. См. также W. Stubbs, Constitutional History of England, I., 127.(Назад)

Сноска 6:Классическим описанием англосаксонских политических институтов является труд W. Stubbs, Constitutional History of England in its Origin and Development, 3 vols. (6th ed., Oxford, 1897), особенно I., 74-182; однако в последних исследованиях факты и взгляды, изложенные в нем, во многом дополнены и скорректированы. Полезным источником (хотя также требующим уточнений) является работа H. Taylor, The Origins and Growth of the English Constitution, 2 vols. (new ed., Boston, 1900), I., Bk. 1., Chaps. 3-5; а хранилищем информации служит труд J. Ramsay, The Foundations of England, 2 vols. (London, 1898). Ценным очерком является книга A. B. White, The Making of the English Constitution, 449-1485 (New York, 1908), 16-62. Блестящей книгой выступает работа E. A. Freeman, The Growth of the English Constitution (4th ed., London, 1884); однако из-за преувеличения профессором Фрименом преемственности англосаксонских институтов в более поздние времена этот труд следует использовать с осторожностью. Политическая и институциональная история хорошо изложена в трудах T. Hodgkin, History of England to the Norman Conquest (London, 1906), и C. W. C. Oman, England before the Norman Conquest (London, 1910). Полезным пособием является труд H. M. Chadwick, Studies on Anglo-Saxon Institutions (Cambridge, 1905), а восхитительной библиографией — работа C. Gross, The Sources and Literature of English History (London, 1900).(Назад)

Сноска 7:Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. I., 11.(Назад)

Сноска 8:W. Wilson, The State (rev. ed., Boston, 1903), 369.(Назад)

Сноска 9:Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. I., 13.(Назад)

Сноска 10:Stubbs, Select Charters, 21.(Назад)

Сноска 11:Термин «пэры» в данном значении означает лишь равных по рангу лиц. Цитируемая статья не подразумевает суда присяжных. Она содержит лишь гарантию того, что бароны не будут судимы лицами, чей феодальный ранг ниже их собственного. Суд присяжных становился все более распространенным в тринадцатом веке, но он не был гарантирован в Великой хартии вольностей.(Назад)

Сноска 12:Хорошими обзорами институциональных аспектов норманно-анжуйского периода являются труды: Stubbs, Constitutional History, I., 315-682, II., 1-164; Taylor, Origin and Growth of the English Constitution, I., Bk. 2, Chaps. 2-3; Adams, The Origin of the English Constitution, Chaps. 1-4; и White, Making of the English Constitution, 73-119. Две превосходные небольшие книги — это Stubbs, Early Plantagenets (London, 1876) и Mrs. J. R. Green, Henry II. (London, 1892). Общие обзоры можно найти у T. F. Tout, History of England from the Accession of Henry III. to the Death of Edward III., 1216-1377 (London, 1905), и H. W. C. Davis, England under the Normans and the Angevins (London, 1904). Монументальным трактатом, хотя и требующим значительной корректировки, является труд E. A. Freeman, History of the Norman Conquest, 6 vols. (Oxford, 1867-69), а полезным очерком — работа Freeman, Short History of the Norman Conquest (3d ed., Oxford, 1901). Среди пространных и более специализированных трудов можно отметить: F. Pollock and F. W. Maitland, History of English Law, 2 vols. (2d ed., Cambridge, 1898), который как исследование правовой истории и доктрин превосходит все более ранние работы; F. W. Maitland, Domesday Book and Beyond (Cambridge, 1897); J. H. Round, Feudal England (London, 1895); K. Norgate, England under the Angevin Kings, 2 vols. (London, 1887); его же, John Lackland (London, 1902); и J. H. Ramsay, The Angevin Empire (London, 1903). Текст Великой хартии вольностей опубликован в издании: Stubbs, Select Charters, 296-306. Английские переводы можно найти в: G. B. Adams and H. M. Stephens, Select Documents of English Constitutional History (New York, 1906), 42-52; S. Amos, Primer of the English Constitution and Government (London, 1895), 189-201; и University of Pennsylvania Translations and Reprints (перевод E. P. Cheyney), I., No. 6. Главным специальным трудом на эту тему является работа W. S. McKechnie, Magna Carta; a Commentary on the Great Charter of King John (Glasgow, 1905). Просветительный комментарий содержится в труде Adams, Origin of the English Constitution, 207-313.(Назад)

Сноска 13:Adams and Stephens, Select Documents, 97.(Назад)

Сноска 14:Там же, 182.(Назад)

Сноска 15:Строго говоря, в первом из этих случаев монарх, Эдуард II, был вынужден отречься от престола под угрозой низложения.(Назад)

Сноска 16:О возникновении парламента см.: Stubbs, Constitutional History of England, II., Chaps. 15, 17; Taylor, Origins and Growth of the English Constitution, I., 428-616; G. B. Smith, History of the English Parliament, 2 vols. (London, 1892), I., Bks. 2-4; White, Making of the English Constitution, 298-401; D. J. Medley, Students' Manual of English Constitutional History (2d ed., Oxford, 1898), 127-150; Tout, History of England from the Accession of Henry III. to the Death of Edward III., Chaps. 5, 6, 10. Ценными биографическими трактатами являются: G. W. Prothero, Life of Simon de Montfort (London, 1877); E. Jenks, Edward Plantagenet [Edward I.] the English Justinian (New York, 1902); и T. F. Tout, Edward the First (London, 1906).(Назад)

Сноска 17:Stubbs, Constitutional History, II., Chap. 13; White, Making of the English Constitution, 123-251; Adams, Origin of the English Constitution, 136-143; W. S. Holdsworth, History of English Law, 3 vols. (London, 1903-1909), I., 1-169.(Назад)

Сноска 18:G. W. Prothero, Select Statutes and other Constitutional Documents Illustrative of the Reigns of Elizabeth and James I, (Oxford, 1898), xvii—xviii.(Назад)

Сноска 19:Prothero, Statutes and Constitutional Documents, cii. См. A. V. Dicey, The Privy Council (London, 1887); E. Percy, The Privy Council under the Tudors (Oxford, 1907).(Назад)

Сноска 20:A. T. Carter, Outlines of English Legal History (London, 1899), Chap. 12; A. Todd, Parliamentary Government in England, ed. by S. Walpole, 2 vols. (London, 1892), I., Chap. 2; Dicey, The Privy Council, 94-115.(Назад)

Сноска 21:Отличными работами общего характера о периоде Тюдоров являются: H. A. L. Fisher, History of England from the Accession of Henry VII. to the Death of Henry VIII. (London, 1906); A. F. Pollard, History of England from the Accession of Edward VI. to the Death of Elizabeth (London, 1910); и A. D. Innis, England under the Tudors (London, 1905). Об истории институтов см.: Taylor, English Constitution, II., Bk. 4. Более специализированное рассмотрение можно найти в: Smith, History of the English Parliament, I., Bk. 5; Dicey, The Privy Council, 76-130; и Taswell-Langmead, English Constitutional History, Chaps. 10, 12. Превосходный обзор английского публичного права к моменту смерти Генриха VII содержится в труде: F. W. Maitland, Constitutional History of England (Cambridge, 1911), 165-236. Среди книг большой ценности, посвященных этому периоду, следует назвать: W. Busch, England under the Tudors, trans. by A. M. Todd (London, 1895), из которых опубликовал лишь том, охватывающий правление Генриха VII; A. F. Pollard, Henry VIII. (London, 1902 and 1905), и England under the Protector Somerset (London, 1900); а также M. Creighton, Queen Elizabeth (new ed., London, 1899).(Назад)

Сноска 22:C. Ilbert, Parliament, its History, Constitution, and Practice (London and New York, 1911), 28-29.(Назад)

Сноска 23:Prothero, Statutes and Constitutional Documents, 293-294.(Назад)

Сноска 24:Petyt, Jus Parliamentarium (London, 1739), 227-243. Части этого документа напечатаны в издании: Prothero, Statutes and Constitutional Documents, 286-293.(Назад)

Сноска 25:Commons' Journals, I., 431; Prothero, Statutes, 297.(Назад)

Сноска 26:Текст Петиции о праве опубликован в: Stubbs, Select Charters, 515-517; Adams and Stephens, Select Documents, 339-342.(Назад)

Сноска 27:S. R. Gardiner, Constitutional Documents of the Puritan Revolution (Oxford, 1899), 202-232.(Назад)

Сноска 28:Gardiner, Documents of the Puritan Revolution, 384-388; Adams and Stephens, Select Documents, 397-400.(Назад)

Сноска 29:Gardiner, Documents of the Puritan Revolution, 405-417; Adams and Stephens, Select Documents, 407-416.(Назад)

Сноска 30:Об истории этого однопалатного парламента см.: J. A. R. Marriott, Second Chambers, an Inductive Study in Political Science (Oxford, 1910), Chap. 3; A. Esmein, Les constitutions du protectorat de Cromwell, in Revue du Droit Public, Sept.-Oct. and Nov.-Dec., 1899.(Назад)

Сноска 31:Gardiner, Documents of the Puritan Revolution, 447-459.(Назад)

Сноска 32:Лучшими из общих трудов, охватывающих период 1603-1660 гг., являются: F. C. Montague, The History of England from the Accession of James I. to the Restoration (London, 1907), и G. M. Trevelyan, England Under the Stuarts (London, 1904). Монументальными трудами в этой области являются работы С. Р. Гардинера (S. R. Gardiner), а именно: History of England, 1603-1642, 10 vols. (new ed., London, 1893-1895); History of the Great Civil War, 4 vols. (London, 1894); и History of the Commonwealth and Protectorate, 4 vols. (London, 1894-1901). Труд мистера Гардинера продолжает Ч. Х. Ферт (C. H. Firth), опубликовавший работу The Last Years of the Protectorate, 1656-1658, 2 vols. (London, 1909). Развитие институтов описано в: Taswell-Langmead, English Constitutional History, Chaps. 13-14; Smith, History of the English Parliament, I., Bks. 6-7; Pike, History of the House of Lords, passim; J. N. Figgis, The Theory of the Divine Right of Kings (Cambridge, 1896); и G. P. Gooch, History of English Democratic Ideas in the Seventeenth Century (Cambridge, 1898). Превосходный анализ системы управления, унаследованной Стюартами от Тюдоров, содержится во введении к изданию: Prothero, Statutes and Constitutional Documents. Среди многочисленных биографий Кромвеля лучшей является книга C. H. Firth, Oliver Cromwell (New York, 1904). Ценный обзор положения дел в управлении к моменту смерти Якова I представляет собой труд Maitland, Constitutional History Of England, 237-280.(Назад)

Сноска 33:Gee and Hardy, Documents Illustrative of English Church History, 641-644; Adams and Stephens, Select Documents, 451-454.(Назад)

Сноска 34:Не является в строгом смысле парламентом, поскольку не был созван королем.(Назад)

Сноска 35:В этой связи следует напомнить об Акте о хабеас корпус от 26 мая 1679 г., положения которого действенно гарантировали право индивида в случае ареста требовать расследования его дела без промедления. Stubbs, Select Charters, 517-521; Adams and Stephens, Select Documents, 440-448.(Назад)

Сноска 36:В отношении церковных дел Билль о правах был дополнен Актом о веротерпимости от 24 мая 1689 г., в котором предусматривалось «некоторое облегчение для щепетильных совестен в отправлении религии», т. е. бо́льшая мера свободы для протестантов-нонконформистов. Текст Билля о правах содержится в: Stubbs, Select Charters, 523-528; Gee and Hardy, Documents Illustrative of English Church History, 645-654; и Adams and Stephens, Select Documents, 462-469; текст Акта о веротерпимости — в: Gee and Hardy, 654-664; а в сокращенном виде — в: Adams and Stephens, 459-462. Общие обзоры периода 1660-1689 гг. содержатся в: R. Lodge, History of England from the Restoration to the Death of William III. (London, 1910), Chaps. 1-15, а также в: Trevelyan, England Under the Stuarts, Chaps. 11-13. Книга О. Эйри (O. Airy) Charles II. является прекрасным трудом. Развитие парламента в этот период описано в: Smith, History of the English Parliament, I., Bk. 8, II., Bk. 9.(Назад)

Сноска 37:О конституции в том виде, в каком она существовала на момент смерти Вильгельма III, см.: Maitland, Constitutional History of England, 281-329.(Назад)

Сноска 38:О возрождении монархии при Георге III см.: D. A. Winstanley, Personal and Party Government; a Chapter in the Political History of the Early Years of the Reign of George III., 1760-1766 (Cambridge, 1910). Превосходную оценку статуса короны на протяжении всего периода 1760-1860 гг. см. в: T. E. May, The Constitutional History of England since the Accession of George III., edited and continued by F. Holland, 3 vols. (London, 1912), I., Chaps. 1-2.(Назад)

Сноска 39:См. стр. 80-86.(Назад)

Сноска 40:H. W. V. Temperley, The Inner and Outer Cabinet and the Privy Council, 1679-1683, in English Historical Review, Oct., 1912.(Назад)

Сноска 41:H. D. Traill, Central Government (London, 1881), 24-25.(Назад)

Сноска 42:О возникновении кабинета см., помимо общих историй: M. T. Blauvelt, The Development of Cabinet Government in England (New York, 1902), Chaps. 1-8; E. Jenks, Parliamentary England; the Evolution of the Cabinet System (New York, 1903); и H. B. Learned, Historical Significance of the Term "Cabinet" in England and the United States, in American Political Science Review, August, 1909.(Назад)

Footnote 43: For references on the history of English political parties see pp. 144, 160, 166.(Back)

Сноска 44:За исключением того, что апелляции из Шотландского сессионного суда могли подаваться в Палату лордов.(Назад)

Сноска 45:J. Mackinnon, The Union of England and Scotland (London, 1896). Этот научный труд охватывает главным образом период 1695-1745 гг.(Назад)

Сноска 46:Именуемый «парламентом Соединенного Королевства Великобритании и Ирландии».(Назад)

Сноска 47:Сокращенный текст Акта об унии с Шотландией напечатан в: Adams and Stephens, Select Documents, 479-483; текст Акта об унии с Ирландией — там же, 497-506. Полный текст первого из них можно найти в: Robertson, Select Statutes, Cases, and Documents, 92-105; текст второго — там же, 157-164. Об Ирландии до унии см.: May and Holland, Constitutional History of England, II., Chap. 16.(Назад)

Сноска 48:Introduction to the Study of the Law of the Constitution (7th ed., London, 1908), 22-29.(Назад)

Сноска 49:Конвенции занимают значительное место в большинстве политических систем, даже в тех странах, которые управляются на основе детальных писаных конституций. Их значение в управлении Соединенными Штатами хорошо известно (см.: Bryce, American Commonwealth, 3d ed., I., Chaps. 34-35). О влиянии конвенций во Франции см.: H. Chardon, L'Administration de la France; les fonctionnaires (Paris, 1908), 79-105.(Назад)

Сноска 50:J. Bryce, Flexible and Rigid Constitutions, in Studies in History and Jurisprudence (London and New York, 1901), No. 3.(Назад)

Сноска 51:E. Boutmy, Studies in Constitutional Law: France—England—United States, trans. by E. M. Dicey (London, 1891), 6.(Назад)

Сноска 52:Constitutional History of England, I., prefatory note.(Назад)

Сноска 53:Growth of the English Constitution, 19.(Назад)

Сноска 54:Law and Custom of the Constitution, 4th ed., I., 358.(Назад)

Сноска 55:Studies in History and Jurisprudence, I., No. 3.(Назад)

Сноска 56:«В Англии парламент обладает признанным правом изменять конституцию; поскольку конституция может претерпевать вечные изменения, в действительности ее не существует (elle n'existe point); парламент является одновременно законодательным и учредительным собранием». Œuvres Complètes; I., 166-167.(Назад)

Сноска 57:Lowell, Government of England, I., 2.(Назад)

Сноска 58:Краткие обсуждения общей природы английской конституции см. в: A. L. Lowell, Government of England, 2 vols. (New York, 1909), I., 1-15; T. F. Moran, Theory and Practice of the English Government (new ed., New York, 1908), Chap. 1; J. A. R. Marriott, English Political Institutions (Oxford, 1910), Chaps. 1, 2; J. Macy, The English Constitution (New York, 1897), Chaps. 1, 9; и S. Low, The Governance of England (London, 1904), Chap. 1. Наводящая на размышления характеристика содержится во введении к книге: W. Bagehot, The English Constitution (new ed., Boston, 1873). Более пространный и очень острый анализ представлен в труде Дайси (Dicey), Introduction to the Study of the Law of the Constitution, особенно во введении и главах 1-3, 13, 14-15.(Назад)

Сноска 59:Из этого существенного несоответствия теории, формы и факта проистекает особая трудность, с которой неизбежно сталкивается любая попытка точно и полно описать британскую конституционную систему. При изучении каждого правительства необходимо постоянно иметь в виду расхождения между теорией и фактом, но нигде эти расхождения не являются столь многочисленными, далеко идущими или фундаментальными, как в управлении Соединенного Королевства.(Назад)

Сноска 60:Текст Акта об устроении напечатан в: Stubbs, Select Charters, 528-531; Adams and Stephens, Select Documents, 475-479; и Gee and Hardy, Documents Illustrative of English Church History, 664-670. В качестве гарантий против опасностей, которые потенциально могли возникнуть в связи с воцарением монарха иностранного происхождения, Акт предусматривал: (1) что ни одно лицо, которое в дальнейшем вступит во владение короной, не должно покидать пределы владений Англии, Шотландии или Ирландии без согласия парламента, и (2) что в случае перехода короны к любому лицу, не являющемуся уроженцем Англии, нация не обязана вступать ни в какую войну для защиты каких-либо владений или территорий, не принадлежащих короне Англии, без согласия парламента.(Назад)

Сноска 61:Lowell, Government of England, I., 17.(Назад)

Сноска 62:Этот титул был учрежден Эдуардом I в 1301 году. Его обладание никогда не влекло за собой осуществления какой-либо политической власти.(Назад)

Сноска 63:Слова, подлежащие использованию, были предписаны изначально в Акте об утверждении коронационной присяги, принятом на первом году правления Вильгельма и Марии. Текст см. в: Robertson, Select Statutes, Cases, and Documents, 65-68. Представляющий определенную ценность исторический очерк — A. Bailey, The Succession to the English Crown (London, 1879).(Назад)

Сноска 64:Текст Акта о регентстве 1811 года, принятого в связи с недееспособностью Георга III, см. в: Robertson, Statutes, Cases and Documents, 171-182. Превосходный обзор общей темы см. в: May and Holland, Constitutional History of England, I., Chap. 3.(Назад)

Сноска 65:При Карле II парламент начал ассигновать части доходов на конкретные цели, и после 1688 года это стало общей практикой. На протяжении столетия поступления от определенных налогов направлялись на определенные цели. Но в 1787 году Питт упростил эту процедуру, создав единый Консолидированный фонд, в который поступали все доходы и из которого покрывались все расходы.(Назад)

Сноска 66:Для соблюдения точности следует упомянуть о том, что в качестве исключения корона до сих пор пользуется доходами герцогства Ланкастерского и герцогства Корнуолльского, причем последнее является частью апанажа принца Уэльского.(Назад)

Сноска 67:Об истории цивильного листа см.: May and Holland, Constitutional History of England, I., 152-175.(Назад)

Сноска 68:Law of the Constitution (7th ed.), 420.(Назад)

Сноска 69:Law and Custom of the Constitution, II., Pt. I., 3-5.(Назад)

Сноска 70:Упразднено Актом о тяжких преступлениях 1870 года.(Назад)

Сноска 71:Эта власть на практике применяется редко. Акт об устроении предписывал, что «никакое помилование не может служить возражением против импичмента со стороны Палаты общин в парламенте».(Назад)

Сноска 72:В 1707 году, когда королева отказалась дать свое согласие на билль об упорядочении ополчения в Шотландии.(Назад)

Сноска 73:Government of England, I., 23, 26.(Назад)

Сноска 74:Todd, Parliamentary Government in England, I., 81.(Назад)

Сноска 75:Подобного рода ситуация возникала несколько раз во время правления королевы Виктории, но в целом она является исключительной.(Назад)

Сноска 76:The English Constitution (rev. ed.), 143.(Назад)

Сноска 77:Наиболее удовлетворительная оценка политической и правительственной деятельности Эдуарда VII содержится в мемуарах короля за авторством мистера Сидни Ли (Mr. Sidney Lee), опубликованных в Dictionary of National Biography, Second Supplement (London and New York, 1912), I., 546-610.(Назад)

Сноска 78:Government of England, I., 49.(Назад)

Сноска 79:Лучшие краткие обсуждения положения короны в системе государственного управления: Lowell, Government of England, I., Chap. 1; Moran, English Government, Chaps. 2-3; Marriott, English Political Institutions, Chap. 3; Macy, English Constitution, Chap. 5; и Low, Governance of England, Chaps. 14-15. Более пространное рассмотрение предмета можно найти в: Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. 1, Chaps. 1 and 4; Todd, Parliamentary Government in England, I., Pt. 2; Bagehot, English Constitution, Chaps. 2-3; H. D. Traill, Central Government, Chap. 1. Можно упомянуть работы: N. Caudel, Le souverain anglais, in Annales des Sciences Politiques, July, 1910, и J. Bardoux, Le pouvoir politique de la couronne anglaise, in Revue des Deux Mondes, May 15, 1911.(Назад)

Сноска 80:О природе приказов тайного совета (orders in council) см.: Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. 1, 147-149.(Назад)

Сноска 81:Следует однако отметить, что несмотря на передачу дел, возлагавшихся ранее на Совет, в ведение специально учрежденных ведомств правительственного аппарата, Совет все же выполняет через посредство своих комитетов некоторую долю реальной работы. Первостепенное значение среди комитетов имеет Судебный комитет, который рассматривает апелляции по церковным делам и выносит окончательный вердикт по всем апелляциям, поступающим из трибуналов за пределами Соединенного Королевства. См. стр. 175.(Назад)

Сноска 82:Traill, Central Government, Chap. 12.(Назад)

Сноска 83:Об отношениях кабинета и министерства см.: Lowell, Government of England, I., Chap. 3.(Назад)

Сноска 84:Об организации и работе Казначейства см.: Lowell, Government of England, I., Chap. 5; Dicey, Law of the Constitution, Chap. 10; Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. 1, 173-190; Traill, Central Government, Chap. 3.(Назад)

Сноска 85:Government of England, I., 131.(Назад)

Сноска 86:Lowell, Government of England, I., 84.(Назад)

Сноска 87:Об организации и работе министерств (executive departments) см.: Lowell, op. cit., I., Chaps. 4-6; Marriott, English Political Institutions, Chap. 5; Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. 1, Chap. 3; Traill, Central Government, Chaps. 3-11.(Назад)

Сноска 88:Функции этого должностного лица носят чисто номинальный характер. В 1870 году сэр Чарльз Дилк предложил упразднить этот пост как бесполезный, но Гладстон настаивал на желательности иметь в кабинете хотя бы одного человека, не обремененного управлением ведомством, и предложение было отклонено. Пост председателя Совета также является должностью высокой чести, но со скудной правительственной властью или ответственностью.(Назад)

Сноска 89:В теории полномочия исполнительной власти осуществляются в Ирландии лорд-лейтенантом, но на практике они почти полностью переходят к номинально подчиненному должностному лицу — главному секретарю.(Назад)

Сноска 90:Лорд Солсбери в этот момент оставил руководство Министерством иностранных дел, которое было передано лорду Лансдауну, и принял на себя — в дополнение к посту премьер-министра — менее обременительную должность лорда-хранителя печати.(Назад)

Сноска 91:Lowell, Government of England, I., 59; Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. 1, 211.(Назад)

Сноска 92:Однако та статья этого акта, которая касалась данного вопроса, была отменена до того, как вступила в силу.(Назад)

Сноска 93:Единственным заметным случаем отступления от этого правила за последние семьдесят пять лет было занятие Гладстоном поста государственного секретаря по делам колоний в течение последних шести месяцев администрации Пила в 1846 году.(Назад)

Сноска 94:О причинах требования переизбрания и движении за отмену этого требования см.: Moran, The English Government, 108-109.(Назад)

Сноска 95:Во Франции и других континентальных странах, где действует парламентская система, исполнительное ведомство представлено в парламенте исключительно своим председательствующим лицом. Но это лицо имеет привилегию, которой не обладает английский министр, — присутствовать, выступать и иным образом участвовать в процедурах на заседании любой из палат.(Назад)

Сноска 96:Government of England, I., 57. See MacDonaugh, The Book of Parliament, 148-183.(Назад)

Сноска 97:То же самое справедливо и в отношении кабинета президента в Соединенных Штатах. Причины такой политики очевидны и достаточны; однако сохранение протоколов заседаний кабинета — будь то в Великобритании или Соединенных Штатах — в случае их доступности колоссально облегчило бы задачу историка и исследователя практического управления.(Назад)

Сноска 98:Moran, The English Government, 99.(Назад)

Сноска 99:В статуте, определяющем порядок старшинства государственных сановников. Однако положение премьер-министра было определено королевским ордером от декабря 1905 года.(Назад)

Сноска 100:Отставка премьер-министра прекращает ipso facto жизнь министерства. Прекрасную иллюстрацию привычного подчинения индивидуальных расхождений во мнениях интересам солидарности кабинета дают замечания, сделанные мистером Асквитом 4 декабря 1911 года делегации Национальной лиги против предоставления избирательных прав женщинам. Делегация прибыла, чтобы выразить протест против объявленного правительством намерения прикрепить поправку об избирательном праве (в случае ее принятия Палатой общин) к готовящейся мере реформы избирательного права. Премьер-министр пояснил, что он разделял и всегда разделял мнение о том, что «предоставление парламентского избирательного права женщинам в нашей стране было бы политической ошибкой самого тяжелого рода». «До сих пор, — продолжил он, — мы находимся в полном согласии друг с другом. С другой стороны, я, как вам известно, являюсь на данный момент главой правительства, в котором большинство моих коллег, значительное большинство моих коллег — я могу сказать это, не нарушая обязательства тайны кабинета... — придерживаются иного мнения; и правительство при таких обстоятельствах объявило курс, который является результатом их совместных обсуждений и которому долг каждого из их членов, и меня в первую очередь, состоит в том, чтобы следовать преданно. Таково положение дел, насколько это касается меня лично».(Назад)

Сноска 101:Low, The Governance of England, Chap. 9; M. Sibert, Étude sur le premier ministre en Angleterre depuis ses origines jusqu'à l'époque contemporaine (Paris, 1909).(Назад)

Сноска 102:The English Constitution (new ed.), 79.(Назад)

Сноска 103:Government of England, I., 56. Лучшее обсуждение организации, функций и взаимоотношений кабинета содержится в: Lowell, op. cit., I., Chaps. 2-3, 17-18, 22-23. Другие хорошие общие труды: Low, Governance of England, Chaps. 2-4, 8-9; Moran, English Government, Chaps. 4-9; Macy, English Constitution, Chap. 6; Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. 1, Chap. 2; и Maitland, Constitutional History of England, 387-430. Детальный и по-прежнему ценный обзор содержится в: Todd, Parliamentary Government, Parts 3-4. Блестящим исследованием является труд Бэджхота (Bagehot), English Constitution, особенно гл. 1, 6-9. Рост кабинета хорошо описан в: Blauvelt, The Development of Cabinet Government in England; ценной монографией является работа P. le Vasseur, Le cabinet britannique sous la reine Victoria (Paris, 1902). Обширную библиографию см. в: Select List of Books on the Cabinets of England and America (Washington, 1903), составленном в Библиотеке Конгресса под руководством А. П. К. Гриффина (A. P. C. Griffin).(Назад)

Сноска 104:В Первом Вестминстерском статуте.(Назад)

Сноска 105:The American Commonwealth (3d ed.), I., 35-36.(Назад)

Сноска 106:The Electorate and the Legislature (London, 1892), 48.(Назад)

Сноска 107:Иными словами, упомянутая квота членов избиралась графствами и находившимися в их географических границах боро.(Назад)

Сноска 108:См. стр. 23.(Назад)

Сноска 109:Эквивалентно по сегодняшней стоимости 30 или 40 фунтам стерлингов.(Назад)

Сноска 110:См. стр. 23.(Назад)

Сноска 111:Монументальным трудом о Палате общин до 1832 года является: E. Porritt, The Unreformed House of Commons: Parliamentary Representation before 1832, 2 vols. (2d ed., Cambridge, 1909). О распространенности коррупции см.: May and Holland, Constitutional History of England, I., 224-238, 254-262.(Назад)

Сноска 112:Treatises of Government, II., Chap. 13, § 157.(Назад)

Сноска 113:Интересно отметить, что каждое из перечисленных требований полвека спустя заняло место среди «шести пунктов» хартии чартистов. См. стр. 82-83. Билль, воплощавший предлагаемые реформы, был внесен герцогом Ричмондом в 1780 году, но встретил мало поддержки. Второе общество — «Друзья народа» — было образовано в 1792 году для продвижения этого дела.(Назад)

Сноска 114:Движение за реформы до 1832 года прекрасно очерчено в: May and Holland, Constitutional History of England, I., 264-280. См. также: G. L. Dickinson, The Development of Parliament during the Nineteenth Century (London, 1895), Chap. 1; J. H. Rose, The Rise and Growth of Democracy in Great Britain (London, 1897), Chap. 1; C. B. R. Kent, The English Radicals (London, 1899), Chaps. 1-2; и W. P. Hall, British Radicalism, 1791-1797 (New York, 1912).(Назад)

Сноска 115:Из пятидесяти шести все, кроме одного, избирали по два члена.(Назад)

Сноска 116:Наиболее важные части текста Закона о реформе 1832 года напечатаны в: Robertson, Statutes, Cases and Documents, 197-212.(Назад)

Сноска 117:Rose, Rise and Growth of Democracy, Chaps. 6-8; Kent, The English Radicals, Chap. 3; и R. G. Gammage, History of the Chartist Movement, 1837-1854 (Newcastle-on-Tyne, 1894).(Назад)

Сноска 118:По закону 1710 года требовалось, чтобы члены от графств обладали земельной собственностью стоимостью 600 фунтов стерлингов, а члены от боро — стоимостью 300 фунтов стерлингов в год. Эти имущественные цензы очень часто обходили, но они не были отменены до 1858 года.(Назад)

Сноска 119:Однако его можно рассматривать как замену имущественного ценза в виде арендной платы в 50 фунтов стерлингов.(Назад)

Сноска 120:Следует отметить, что эти цифры относятся к Соединенному Королевству в целом и включают результаты не только акта 1867 года, применявшегося к Англии и Уэльсу, но и двух актов 1868 года, вводивших аналогичные, хотя и не идентичные изменения в Шотландии и Ирландии.(Назад)

Сноска 121:Строго говоря, 652, поскольку после 1867 года четыре боро, избиравшие шесть членов, были лишены представительства.(Назад)

Сноска 122:О реформах периода 1832-1885 гг. см.: Cambridge Modern History, X., Chap. 18, and XI., Chap. 12; Dickinson, Development of Parliament, Chap. 2; Rose, Rise and Growth of Democracy, Chaps. 2, 10-13; Marriott, English Political Institutions, Chap. 10. Превосходным обзором являются: May and Holland, Constitutional History of England, I., Chap. 6, and III., Chap. 1. Можно упомянуть работы: H. Cox, A History of the Reform Bills of 1866 and 1867 (London, 1868); J. S. Mill, Considerations on Representative Government (London, 1861); и T. Hare, The Election of Representatives, Parliamentary and Municipal (3d ed., London, 1865). Превосходный обзор швейцарского ученого содержится в труде: C. Borgeaud, The Rise of Modern Democracy in Old and New England, trans. by B. Hill (London, 1894); полезной книгой является работа J. Murdock, A History of Constitutional Reform in Great Britain and Ireland (Glasgow, 1885). Различные аспекты темы освещены, разумеется, в общих историях периода, в частности: S. Walpole, History of England from the Conclusion of the Great War in 1815, 6 vols. (new ed., London, 1902); W. N. Molesworth, History of England from the year 1830-1874, 3 vols. (London, 1874); J. F. Bright, History of England, 5 vols. (London, 1875-1894); H. Paul, History of Modern England, 5 vols. (London, 1904-1906); и S. Low and L. C. Sanders, History of England during the Reign of Victoria (London, 1907). Особую пользу представляют три биографических труда: S. Walpole, Life of Lord John Russell, 2 vols. (London, 1889); J. Morley, Life of William E. Gladstone, 3 vols. (London, 1903); и W. F. Monypenny, Life of Benjamin Disraeli, Earl of Beaconsfield, vols. 1-2 (London and New York, 1910-1912).(Назад)

Сноска 123:О процессе регистрации избирателей см.: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 134-137, and M. Caudel, L'enregistrement des électeurs en Angleterre, in Annales des Sciences Politiques, Sept., 1906.(Назад)

Сноска 124:Government of England, I., 213. О системе избирательного права см.: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., Chap. 4 and Lowell, op. cit., I., Chap. 9.(Назад)

Сноска 125:Annual Register (1905), 193.(Назад)

Сноска 126:May and Holland, Constitutional History of England, III., 48-49. Можно отметить, что авторитетная королевская комиссия, назначенная в декабре 1908 года для изучения зарубежных избирательных систем и рекомендации модификаций английской системы, в 1910 году вынесла заключение против скорейшего принятия какой-либо формы пропорционального представительства.(Назад)

Сноска 127:См. стр. 110-113.(Назад)

Сноска 128:Октябрь 1912 г.(Назад)

Сноска 129:Количество избирателей с несколькими голосами оценивается в 525 000; количество выпускников университетов, избирающих университетских представителей, — в 49 614.(Назад)

Сноска 130:Своевременным томом является труд J. King and F. W. Raffety, Our Electoral System; the Demand for Reform (London, 1912).(Назад)

Сноска 131:May and Holland, Constitutional History of England, III., 61.(Назад)

Сноска 132:K. Schirmacher, The Modern Woman's Rights Movement, trans. by C. C. Eckhardt (New York, 1912), 58-96; B. Mason, The Story of the Woman's Suffrage Movement (London, 1911); E. S. Pankhurst, The Suffragette; the History of the Woman's Militant Suffrage Movement, 1905-1910 (London, 1911). Тема кратко рассмотрена в: May and Holland, Constitutional History, III., 59-66.(Назад)

Сноска 133: О форме судебного приказа см.: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 57. (Назад)

Сноска 134: Об избирательной процедуре см.: Lowell, Government of England, I., Chap. 10; M. MacDonaugh, The Book of Parliament (London, 1897), 24-50; H. J. Bushby, Manual of the Practice of Elections for the United Kingdom (4th ed., London, 1874); W. Woodings, The Conduct and Management of Parliamentary Elections (4th ed., London, 1900); E. T. Powell, The Essentials of Self-Government, England and Wales (London, 1909); P. J. Blair, A Handbook of Parliamentary Elections (Edinburgh, 1909); and H. Fraser, The Law of Parliamentary Elections and Election Petitions (2d ed., London, 1910). Книга, наполненная интересными сведениями: J. Grego, History of Parliamentary Elections and Electioneering from the Stuarts to Queen Victoria (new ed., London, 1892). Монументальный труд по всему предмету: M. Powell (ed.), Rogers on Elections, 3 vols. (16th ed., London, 1897). (Назад)

Сноска 135: Закон о народном представительстве 1867 года сделал срок полномочий парламента независимым от прекращения полномочий короны. Текст Сепсениального акта и протеста лордов против этой меры опубликованы в издании: Robertson, Statutes, Cases, and Documents, 117-119. (Назад)

Сноска 136: M. Ostrogorski, Democracy and the Organization of Political Parties, trans. by F. Clarke, 2 vols. (London, 1902), I., 442-501; MacDonaugh, The Book of Parliament, 1-23. Среди многочисленных статей, описывающих английские парламентские выборы, можно упомянуть следующие: H. W. Lucy, The Methods of a British General Election, in Forum, Oct., 1900; S. Brooks, English and American Elections, in Fortnightly Review, Feb., 1910; W. T. Stead, The General Election in Great Britain, in American Review of Reviews, Feb., 1910; and d'Haussonville, Dix jours en Angleterre pendant les élections, in Revue des Deux Mondes, Feb. 1, 1910. (Назад)

Сноска 137: О принятии Закона о коррупционных и незаконных действиях 1883 года см.: May and Holland, Constitutional History of England, III., 31-33. Фактическое функционирование созданной системы можно проиллюстрировать на конкретном примере. На выборах 1906 года максимальная сумма расходов, разрешенная законом для мистера Ллойд-Джорджа в его малонаселенном избирательном округе Карнарвон, составляла 470 фунтов стерлингов. Его уполномоченный агент после выборов отчитался о расходах: 50 фунтов стерлингов на агентов, 27 фунтов стерлингов на клерков и рассыльных, 189 фунтов стерлингов на печать, почтовые расходы и т. д., 30 фунтов стерлингов на публичные собрания, 25 фунтов стерлингов на помещения для комитетов и 40 фунтов стерлингов на прочие нужды — в общей сложности 361 фунт стерлингов. Личные расходы кандидата составили 92 фунта стерлингов, так что общие затраты в 462 фунта стерлингов не дотянули всего 8 фунтов стерлингов до суммы, которую можно было потратить по закону. Если разделить эту сумму на 3221 голос, полученный мистером Ллойд-Джорджем, его расходы на один голос составили 2 шиллинга 10 пенсов. На тех же выборах расходы мистера Асквита составили 727 фунтов стерлингов; мистера Уинстона Черчилля — 844 фунта стерлингов; мистера Джона Морли — 479 фунтов стерлингов; мистера Кейра Харди — 623 фунта стерлингов; мистера Джеймса Брайса — 480 фунтов стерлингов. В избирательных округах без состязательной борьбы расходы невелики. В 1906 году у мистера Редмонда они составили, по сообщениям, 25 фунтов стерлингов, а у мистера Уильяма О'Брайена — 20 фунтов стерлингов. В 1900 году в общей сложности 1103 кандидата на 670 мест израсходовали 777 429 фунтов стерлингов на получение 3 579 345 голосов; в 1906 году 1273 кандидата на те же 670 мест израсходовали 1 166 858 фунтов стерлингов на получение 5 645 104 голосов; в январе 1910 года 1311 кандидатов потратили 1 296 382 фунта стерлингов на получение 6 667 394 голосов. Информативная статья: E. Porritt, Political Corruption in England, in North American Review, Nov. 16, 1906. (Назад)

Сноска 138: «Палата лордов не просто вырастает из древнего витенагемота — она фактически им и является. Я не вижу никакого разрыва между ними». Freeman, Growth of the English Constitution, 62. Следует помнить, что профессор Фриман был склонен превозносить англосаксонские институты и недооценивать изменения, которые были внесены в Англию в результате норманнского завоевания. О самом свежем изложении противоположной точки зрения см.: Adams, Origin of the English Constitution, Chaps. 1-4. (Назад)

Сноска 139: Первым пэрством, пожалованным исключительно в признание литературных заслуг, стало пэрство лорда Теннисона в 1884 году, поскольку пэрства, пожалованные Маколею и Булвер-Литтону, определялись отчасти под влиянием политических соображений. Первым профессиональным художником, удостоенным пэрства, стал в 1896 году лорд Лейтон. Лорд Кельвин и лорд Листер входят в число известных деятелей науки, удостоенных такой чести. Виконтство лорда Гошена было присвоено с всеобщего одобрения в качестве подобающей награды за выдающуюся деловую карьеру. Графство генерала Робертса и виконтства генералов Уолсли и Китченера были пожалованы в признание военных заслуг. Палату лордов не без оснований называли «Вестминстерским аббатством живых знаменитостей». (Назад)

Сноска 140: За исключением того, что по действующему законодательству корона не может: (1) создавать пэра Шотландии, (2) создавать пэра Ирландии иначе, чем это разрешено Актом об унии с Ирландией, и (3) предписывать переход титула иначе как в соответствии с ограничениями, применяемыми в случае пожалований недвижимого имущества. (Назад)

Сноска 141: Описание процедуры выборов см.: Anson, Law and Custom of the Constitution (4th ed.), I., 219-229. (Назад)

Сноска 142: В 1909 году. Lowell, Government of England, I., 395. (Назад)

Сноска 143: Корона была уполномочена создавать одно ирландское пэрство только на каждые три таких пэрства, которые прекратили свое существование. В течение тридцати лет, предшествовавших пожалованию ирландского пэрства мистеру Керзону в 1898 году, создание ирландских пэрств было полностью приостановлено. (Назад)

Сноска 144: Лорд Палмерстон, например, был ирландским пэром, но заседал в Палате общин. (Назад)

Сноска 145: Признанная целесообразность усиления судебного элемента в Палате лордов породила в свое время серьезную проблему относительно полномочий короны создавать пожизненные пэрства. В 1856 году по совету своих министров королева Виктория пожаловала выдающемуся судье сиру Джеймсу Парку патент барона Уэнслидейла пожизненно. Целью было ввести в палату желанный юридический талант без дальнейшего увеличения числа пэров. Для создания пожизненных пэрств существовали некоторые прецеденты, но все они относились к периоду не позже царствования Генриха VI, и Палата лордов, настаивая на том, что это право утратило силу и что пэрство стало полностью наследственным, отказалась принять барона Уэнслидейла до тех пор, пока его патент не был изменен так, чтобы его пэрство стало наследственным. (Назад)

Сноска 146: Епископ Содорский и Мэнский имеет право на место, но не имеет права принимать участие в заседании палаты. Его статус сравнивают со статусом территориального делегата в Соединенных Штатах. Moran, The English Government, 170. (Назад)

Сноска 147: О составе Палаты лордов см.: Lowell, Government of England, I., Chap. 21; Anson, Law and Custom of the Constitution, I., Chap. 5; May and Holland, Constitutional History of England, I., Chap. 5; Moran, English Government, Chap. 10; Low, Governance of England, Chap. 12; Courtney, Working Constitution of the United Kingdom, Chap. 11; Macy, English Constitution, Chap. 4; Marriott, English Political Institutions, Chaps. 6-7; and Walpole, The Electorate and the Legislature, Chap. 2. Этот вопрос рассматривается более подробно в работе: Pike, Constitutional History of the House of Lords, especially Chap. 15. (Назад)

Сноска 148: Разумеется, среди англичан есть те, кто разделяет изречение Сийеса о том, что «если вторая палата расходится во мнениях с первой, она вредна; если согласна — излишня». Одним из ярких выразителей этой доктрины в последние годы является сир Чарльз Дилк. (Назад)

Сноска 149: Dickinson, Development of Parliament during the Nineteenth Century, Chap. 3. (Назад)

Сноска 150: В особенности в отношении законодательства, отменяющего множественное голосование и регулирующего торговлю спиртными напитками. Лорды отклонили Законопроект о множественном голосовании и Законопроект об иммиграции иностранцев (Aliens Bill) в 1906 году, Законопроект о стоимости земли в 1907 году и Законопроект о лицензировании в 1908 году. Ради точности следует отметить, что во время первой сессии 1906 года в общей сложности 121 законопроект стал законом, что только четыре законопроекта (включая Законопроект об образовании), принятые Палатой общин, были отклонены Палатой лордов и что пятнадцать законопроектов, принятых Палатой лордов, были отклонены в Палате общин. Пропорции на большинстве сессий в рассматриваемый период были в существенной степени схожими. Но, разумеется, меры, отвергнутые лордами, как правило, относились к тем, в которых интересы либерального правительства были главными

centered.]

Сноска 151: May and Holland, Constitutional History of England, III., 343-349. Ссылки по общей теме реформы Палаты лордов см. на стр. 115-116. (Назад)

Сноска 152: Ilbert, Parliament, 205. (Назад)

Сноска 153: Во исполнение этой политики сир Уильям Вернон-Харкорт включил в Финансовый законопроект 1894 года масштабные изменения в налоги на наследство, а сир Майкл Хикс-Бич в 1899 году включил предложения по изменению постоянных положений, принятых для сокращения государственного долга. (Назад)

Сноска 154: Строго говоря, лорды отказались дать согласие на бюджет до тех пор, пока он не будет представлен на суд народа. О характере финансовых предложений правительства см.: May and Holland, Constitutional History of England, III., 350-355; G. L. Fox, The British Budget of 1909, in Yale Review, Feb., 1910; and D. Lloyd-George, The People's Budget (London, 1909), содержащий выдержки из выступлений канцлера по этому вопросу. (Назад)

Сноска 155: Финансовый законопроект прошел третье чтение в Палате общин 27 апреля, был принят в Палате лордов 28 апреля без разделения голосов и получил королевское одобрение 29 апреля. (Назад)

Footnote 156: The votes on the three resolutions were, respectively, 339 to 237, 351 to 246, and 334 to 236.(Back)

Сноска 157: О зарождении идеи референдума см.: H. W. Horwill, The Referendum in Great Britain, in Political Science Quarterly, Sept., 1911. (Назад)

Сноска 158: Когда 24 июля премьер-министр Асквит поднялся в Палате общин, чтобы ответить на поправки лордов, возникла такая путаница, что впервые за многие поколения, за исключением одного раза в 1905 году, спикер был вынужден прервать заседание из-за недостойного поведения депутатов. (Назад)

Сноска 159: Если бы юнионисты до конца сохраняли свою позицию оппозиции, количество пэров, которых пришлось бы создать для обеспечения принятия законопроекта, составило бы около 400. (Назад)

Сноска 160: Окончательное голосование в Палате лордов составило 131 голос против 114. Число пэров-юнионистов, голосовавших вместе с правительством, составило 37. (Назад)

Сноска 161: Побочным эффектом этого акта является возвеличение власти и значимости спикера, хотя следует отметить, что спикер уже давно привык заявлять при внесении публичного законопроекта, были ли, по его мнению, ущемлены права или привилегии, на которые претендует Палата общин в отношении финансов. Если он считал, что имело место ущемление, Палате предстояло решить, будет ли она настаивать на своей привилегии или откажется от нее. Ilbert, Parliament, 207. (Назад)

Сноска 162: Законопроект о парламенте является творением, разумеется, Либеральной партии, и только эта партия склонна признавать обязательство продолжить реформу Палаты лордов, которую навязывает эта мера. Но юнионистов можно считать взявшими на себя обязательство — в соответствии с законопроектом лорда Лансдауна — провести некоторую демократизацию палаты. (Назад)

Сноска 163: Во время дискуссий 1910 года (25 апреля) было высказано интересное предложение лордом Уэмиссом о том, что представительский характер палаты следует подчеркнуть путем приема трех членов, назначаемых каждым из примерно двадцати одного коммерческого, профессионального и образовательного общества королевства, таких как Королевская академия художеств, Общество инженеров, Судоходная федерация и Королевский институт британских архитекторов. (Назад)

Сноска 164: Литература по вопросу реформы второй палаты в Англии весьма обширна, и здесь можно упомянуть лишь некоторые из наиболее важных названий. Этот вопрос кратко обсуждается в работах: Lowell, Government of England, I., Chap. 22; Moran, English Government, Chap. 11; Low, Governance of England, Chap. 13; and H. W. V. Temperley, Senates and Upper Chambers (London, 1910), Chap. 5. К числу важных книг относятся: W. C. Macpherson, The Baronage and the Senate; or the House of Lords in the Past, the Present, and the Future (London, 1893); T. A. Spalding, The House of Lords: a Retrospect and a Forecast (London, 1894); J. W. Wylie, The House of Lords (London, 1908); W. S. McKechnie, The Reform of the House of Lords (Glasgow, 1909); W. L. Wilson, The Case for the House of Lords (London, 1910); and J. H. Morgan, The House of Lords and the Constitution (London, 1910). Из них первая представляет собой одну из самых убедительных защит, а вторая — одну из самых резких критических оценок верхней палаты из всех написанных. Краткий обзор французского автора: A. Esmein, La Chambre des Lords et la démocratie (Paris, 1910). Среди статей в периодических изданиях можно упомянуть следующие: H. W. Horwill, The Problem of The House of Lords, in Political Science Quarterly, March, 1908; E. Porritt, The Collapse of the Movement against the Lords, in North American Review, June, 1908; ibid., Recent and Pending Constitutional Changes in England, in American Political Science Review, May, 1910; J. L. Garvin, The British Elections and their Meaning, in Fortnightly Review, Feb., 1910; J. A. R. Marriott, The Constitutional Crisis, in Nineteenth Century, Jan., 1910. Читабельный очерк: A. L. P. Dennis, Impressions of British Party Politics, 1909-1911, in American Political Science Review, Nov., 1911; лучшими же отчетами о Законе о парламенте и его истории являются: Dennis, The Parliament Act of 1911, ibid., May and Aug., 1912; May and Holland, Constitutional History of England, III., 343-384; Lowell, Government of England (rev. ed., New York, 1912), Chap. 23a; Annual Register for the years 1910 and 1911; M. Sibert, Le vote du Parliament Act, in Revue du Droit Public, Jan.-March, 1912; and La réforme de la Chambre des Lords, ibid., July-Sept., 1912. Книга определенной ценности: C. T. King, The Asquith Parliament, 1906-1909; a Popular Sketch of its Men and its Measures (London, 1910). (Назад)

Сноска 165: Government of England, I., 418-419. (Назад)

Сноска 166: Трехгодичный акт от 22 декабря 1694 года. (Назад)

Сноска 167: О церемониях, связанных с открытием, перерывом сессии, пророгацией и роспуском парламента, см.: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 61-77; J. Redlich, The Procedure of the House of Commons; a Study of its History and Present Form, trans. by A. E. Steinthal, 3 vols. (London, 1908), II., 51-67; T. E. May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament (11th ed., London, 1906), Chap. 7; A. Wright and P. Smith, Parliament, Past and Present, 2 vols. (London, 1902), II., Chap. 25; MacDonaugh, The Book of Parliament, 96-114, 132-147, 184-203; and H. Graham, The Mother of Parliaments (Boston, 1911), 135-157. (Назад)

Сноска 168: MacDonaugh, The Book of Parliament, 79-95; Graham, The Mother of Parliaments, 60-80; Wright and Smith, Parliament, Past and Present, I., Chaps. 11-13. Классическая история старого Вестминстерского дворца: E. W. Brayley and J. Britton, History of the Ancient Palace and Late Houses of Parliament at Westminster (London, 1836). (Назад)

Сноска 169: Lowell, Government of England, I., 249. Посетители, технически именуемые «посторонними», присутствуют лишь по милости палаты и могут быть удалены в любой момент; однако галерея для дам, как считается, находится вне пределов зала заседаний, поэтому приказ об удалении не распространяется на ее обитательниц. Однако осенью 1908 года недостойное поведение лиц в дамской галерее и галерее для посторонних заставило спикера закрыть эти галереи до конца сессии. В 1738 году палата объявила публикацию своих отчетов «тяжким оскорблением и вопиющим нарушением привилегий», и технически такая публикация до сих пор является незаконной. Однако в 1771 году была оборудована галерея для репортеров, и на протяжении ста с четвертью лет заседания освещаются и печатаются в порядке вещей. О статусе публики и прессы в зале заседаний см.: Ilbert, Parliament, Chap. 8; Redlich, Procedure of the House of Commons; II., 28-38; MacDonaugh, The Book of Parliament, 310-329, 350-365; and H. Graham, The Mother of Parliaments, 259-287. (Назад)

Сноска 170: Ilbert, Parliament, 124. Зал заседаний подробно описан в работе: Wright and Smith, Parliament, Past and Present, Chap. 19. (Назад)

Сноска 171: Этот порядок выглядит следующим образом: принц Уэльский, другие принцы королевской крови, архиепископ Кентерберийский, лорд-канцлер, архиепископ Йоркский, лорд-председатель Совета, лорд-хранитель Малой печати, герцоги, маркизы, графы, виконты, епископы и бароны. (Назад)

Сноска 172: Полное описание с иллюстрациями см.: Wright and Smith, Parliament, Past and Present, Chap. 18. (Назад)

Сноска 173: Redlich, Procedure of the House of Commons, II., 68-77. (Назад)

Сноска 174: По сути, председатель и заместитель председателя уходят в отставку, когда министерство, выдвинувшее их, покидает свой пост. (Назад)

Сноска 175: По этой причине его обычно называют председателем комитетов. (Назад)

Сноска 176: American Commonwealth, I., 135. (Назад)

Сноска 177: Parliament, 140-141. (Назад)

Сноска 178: См. стр. 112. (Назад)

Сноска 179: Об официальных лицах Палаты общин см.: Lowell, Government of England, I., Chap. 12; об институте спикерства: Redlich, Procedure of the House of Commons, II., 131-171; Graham, The Mother of Parliaments, 119-134; MacDonaugh, The Book of Parliament, 115-132; Porritt, Unreformed House of Commons, I., Chaps. 21-22; A. I. Dasent, The Speakers of the House of Commons from the Earliest Times to the Present Day (New York, 1911); and G. Mer, Les speakers: étude de la fonction présidentielle en Angleterre et aux États-Unis (Paris, 1910). (Назад)

Сноска 180: О комитетах по частным законопроектам см. стр. 137. Комитеты Палаты общин описаны в работах: Lowell, Government of England, I., Chap. 13; Marriott, English Political Institutions, Chap. 11; Ilbert, Parliament, Chap. 6; Redlich, Procedure of the House of Commons, II., 180-214; and May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament, Chaps. 13-14. (Назад)

Сноска 181: См. стр. 127. (Назад)

Сноска 182: См. стр. 63. (Назад)

Сноска 183: Во времена Елизаветы председательствующее должностное лицо сидело на мешке, действительно набитом шерстью. Сейчас он сидит на оттоманке, обитая красной тканью. Но древнее название сиденья сохранилось. (Назад)

Сноска 184: Сумма, выделяемая из партийных фондов, составляла обычно 200 фунтов стерлингов в год. (Назад)

Сноска 185: О привилегиях Палаты общин см.: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 153-189; Lowell, Government of England, I., Chap. 11; Walpole, Electorate and Legislature, Chap. 5; Redlich, Procedure of the House of Commons, III., 42-50. Стандартный труд, в котором этот вопрос рассматривается подробно: May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament, Chaps. 3-6. (Назад)

Сноска 186: См. стр. 314. (Назад)

Сноска 187: Parliament, 113-114. (Назад)

Сноска 188: Ilbert, Parliament, 119. О контроле Палаты общин над правительством см.: Lowell, Government of England, I., Chap. 17; Moran, English Government, Chap. 8; Low, The Governance of England, Chap. 5; Todd, Parliamentary Government, II., 164-185. (Назад)

Сноска 189: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 362-366; Moran, English Government, 327-332. (Назад)

Сноска 190: Lowell, Government of England, II., 465. (Назад)

Сноска 191: Когда парламент заседает, заседания судей-лорд-парламентариев проводятся, как правило, до начала регулярного заседания в 16:30. (Назад)

Сноска 192: Судебные функции парламента подробно описаны в работе: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., Chap. 9. Главный труд по этому вопросу: C. H. McIlwain, The High Court of Parliament and its Supremacy (New Haven, 1910). О Палате лордов как суде см.: MacDonaugh, The Book of Parliament, 300-309; A. T. Carter, History of English Legal Institutions (London, 1902), 96-109; and W. S. Holdsworth, History of English Law, I., 170-193. (Назад)

Сноска 193: Law and Custom of the Constitution, I., 52. (Назад)

Сноска 194: См. стр. 45. (Назад)

Сноска 195: За исключением того, что финансовые законопроекты остаются на хранении в Палате общин. (Назад)

Сноска 196: См. стр. 138. (Назад)

Сноска 197: Законодательный процесс метко резюмирован Лоуэллом следующим образом: «Если не принимать в расчет первое чтение, которое редко влечет за собой реальные дебаты, обычный путь прохождения публичного законопроекта через Палату общин дает возможность провести двое дебатов по его общим достоинствам, а между ними — два обсуждения его деталей, либо одно обсуждение деталей, если оно не приводит к каким-либо изменениям или если законопроект был передан в постоянный комитет. Когда палата желает собрать свидетельства, она делает это после одобрения общего принципа и до перехода к деталям. Выраженное таким образом, все дело выглядит достаточно простым и рациональным. На самом деле это один из многих ярких примеров адаптации в английской политической системе. Совокупность правил, которые кажутся громоздкими и архаичными и которые даже сейчас едва ли постижимы при описании во всей их запутанной техничности, подвергалась сокращениям до тех пор, пока не стала представлять собой процедуру столь же простую, прямую и целесообразную, какую только кто-либо мог изобрести». Government of England, I., 277-278. Процедура Палаты общин в отношении публичных законопроектов описана в работах: Lowell, Government of England, I., Chaps. 13, 17, 19; Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 240-267; Low, Governance of England, Chap. 4; Moran, English Government, Chap. 14; Marriott, English Political Institutions, Chap. 113; Todd, Parliamentary Government, II., 138-163; Ilbert, Parliament, Chap. 3; Redlich, Procedure of the House of Commons, III., 85-112; and May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament, Chap. 18. См. также: G. Walpole, House of Commons Procedure, with Notes on American Practice (London, 1902), and C. P. Ilbert, Legislative Methods and Forms (Oxford, 1901), 77-121. (Назад)

Сноска 198: До истечения двенадцати месяцев непредвиденные обстоятельства неизбежно требуют голосования по «дополнительным субсидиям». (Назад)

Сноска 199: Government of England, I., 288. (Назад)

Сноска 200: После принятия Закона о парламенте 1911 года, как уже отмечалось, согласие лордов не требуется. См. стр. 112. (Назад)

Сноска 201: Процедура, связанная с рассмотрением финансовых законопроектов, описана в работах: Lowell, Government of England, I., Chap. 14; Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 268-281; Walpole, Electorate and Legislature, Chap. 7; Todd, Parliamentary Government, II., 186-271; Ilbert, Parliament, Chap. 4; Redlich, Procedure of the House of Commons, III., 113-174; May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament, Chap. 21. См. также: E. Porritt, Amendments in the House of Commons Procedure since 1881, in American Political Science Review, Nov., 1908. Среди многочисленных трудов по налогообложению в Англии авторитетным стандартным изданием является: S. Dowell, History of Taxation and Taxes in England from the Earliest Times to the Year 1885, 4 vols. (2d ed., London, 1888). (Назад)

Сноска 202: Чтобы облегчить их рассмотрение, такие меры распределяются примерно поровну между двумя палатами. Это делается посредством совещания председателей комитетов обеих палат или их юрисконсультов до созыва парламента. (Назад)

Сноска 203: Government of England, I., 385. О законах частного характера (private bills) см.: Lowell, I., Chap. 20; Anson, Law and Custom of the Constitution, I, 291-300; May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament, Chaps. 24-29; Courtney, Working Constitution of the United Kingdom, Chap. 18; MacDonaugh, The Book of Parliament, 398-420. Стандартный трактат по этому предмету: F. Clifford, History of Private Bill Legislation, 2 vols. (London, 1885-1887). Ценная недавняя книга: F. H. Spencer, Municipal Origins; an Account of English Private Bill Legislation relating to Local Government, 1740-1835, with a Chapter on Private Bill Procedure (London, 1911). (Назад)

Сноска 204: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 253. (Назад)

Сноска 205: О парламентском красноречии см.: Graham, The Mother of Parliaments, 203-224. (Назад)

Сноска 206: Это название было впервые использовано в 1887 году. (Назад)

Сноска 207: Redlich, Procedure of the House of Commons, I., 133-212; Graham, The Mother of Parliaments, 158-172. Отличную иллюстрацию применения «гильотины» дает история принятия Закона о национальном страховании 1911 года. См.: Annual Register (1911), 232-236. (Назад)

Сноска 208: О ведении дел в Палате общин см.: Lowell, Government of England, I, Chaps. 15-16; Moran, English Government, Chap. 15; Walpole, Electorate and Legislature, Chap. 8; Ilbert, Parliament, Chap. 5; Redlich, Procedure of the House of Commons, II., 215-264, III., 1-41; May, Treatise on the Law, Privileges, Proceedings, and Usage of Parliament, Chaps, 8-12; Medley, Manual of English Constitutional History, 231-284; Graham, The Mother of Parliaments, 225-258; and MacDonaugh, The Book of Parliament, 217-247. (Назад)

Сноска 209: О ведении дел в Палате лордов см.: Anson, Law and Custom of the Constitution, I., 281-291. (Назад)

Сноска 210: Более подробное изложение взаимосвязи партий и парламентской системы см.: Lowell, Government of England, I., Chap. 24. Лучшее описание английских партий и партийного аппарата содержится в гл. 24-37 трудов президента Лоуэлла. Рост партий и партийной организации обсуждается подробно и в превовыкшем тоне в работе: M. Ostrogorski, Democracy and the Organization of Political Parties, trans. by F. Clarke, 2 vols. (London, 1902). Ценная монография: A. L. Lowell, The Influence of Party upon Legislation in England and America, in Annual Report of American Historical Association for 1901 (Washington, 1902), I., 319-542. Поучительное исследование: E. Porritt, The Break-up of the English Party System, in Annals of American Academy of Political and Social Science, V., No. 4 (Jan., 1895), а резкая критика — в книге: H. Belloc and H. Chesterton, The Party System (London, 1911). Не существует адекватной истории английских политических партий от их истоков до наших дней. Труд: G. W. Cooke, The History of Party from the Rise of the Whig and Tory factions in the Reign of Charles II. to the Passing of the Reform Bill, 3 vols. (London, 1836-1837) охватывает предмет удовлетворительно до конца последнего нереформированного парламента. Другие истории партий — такие как: T. E. Kebbel, History of Toryism (London, 1886); C. B. R. Kent, The English Radicals (London, 1899); W. Harris, History of the Radical Party in Parliament (London, 1885); and J. B. Daly, The Dawn of Radicalism (London, 1892) — охватывают важные, но ограниченные области. Прекрасная работа, в которой рассматривается как партийная организация, так и партийные принципы: R. S. Watson, The National Liberal Federation from its Commencement to the General Election of 1906 (London, 1907). Дополнительные истории партий см. на стр. 160, 166. (Назад)

Сноска 211: См. стр. 39. (Назад)

Сноска 212: Партийная история периода 1700-1792 годов прекрасно и подробно изложена в работе: W. E. H. Lecky, History of England in the Eighteenth Century, 7 vols. (new ed., New York, 1903). Начиная с 1815 года, лучшим трудом по английской политической истории раннего девятнадцатого века является: S. Walpole, History of England from the Conclusion of the Great War in 1815, 6 vols. (new ed., London, 1902). Хороший общий очерк содержится в трудах: I. S. Leadam, The History of England from the Accession of Anne to the Death of George II. (London, 1909), and W. Hunt, The History of England from the Accession of George III. to the Close of Pitt's First Administration (London, 1905). Более краткие очерки периода 1783-1830 годов можно найти у Мэя и Холланда в Constitutional History of England, I., 409-440, а также в Кембриджской современной истории (Cambridge Modern History), IX., Chap. 22 and X., Chaps. 18-20 (см. библиографию на стр. 856-870). Важные биографии политических лидеров включают: A. von Ruville, William Pitt, Graf von Chatham, 3 vols. (Stuttgart and Berlin, 1905); W. D. Green, William Pitt, Earl of Chatham (London, 1901); E. Fitzmaurice, Life of William, Earl of Shelburne, 3 vols. (London, 1875-1876); Lord P. H. Stanhope, Life of Pitt, 4 vols. (London, 1861-1862); Lord Rosebery, Pitt (London, 1891); and Lord J. Russell, Life of Charles James Fox, 3 vols. (1859-1867). (Назад)

Сноска 213: Название «консервативный» использовалось Каннингом еще в 1824 году. Его употребление уже становилось обычным, когда в январе 1835 года Пил в своем манифесте к избирателям Тамворта предпринял изложение принципов того, что, как он заявил, отныне должно именоваться Консервативной — а не Торийской — партией. (Назад)

Сноска 214: S. Leathes, in Cambridge Modern History, XII., 30-31. (Назад)

Сноска 215: Политическая история периода 1830-1874 годов весьма удовлетворительно освещена в работе: W. N. Molesworth, History of England from the Year 1830-1874, 3 vols. (London, 1874). Другие общие труды включают: Walpole, History of England, vols. 3-6, extending to 1856; H. Paul, History of Modern England, 5 vols. (London, 1904-1906), vols. 1-3, beginning with 1845; J. McCarthy, History of Our Own Times from the Accession of Queen Victoria, 7 vols. (1877-1905), vols. 1-3, beginning with the events of 1837; J. F. Bright, History of England, 5 vols. (London, 1875-1894), vol. 4; and S. Low and L. C. Sanders, History of England during the Reign of Victoria (London, 1907). Более краткое изложение можно найти у Мэя и Холланда в Constitutional History of England, I., 440-468, III., 67-88, а также в Кембриджской современной истории (Cambridge Modern History), XI., chaps. 1, 11, 12 (см. библиографию на стр. 867-873). Важные биографии включают: S. Walpole, Life of Lord John Russell, 2 vols. (London, 1889); H. Maxwell, Life of the Duke of Wellington, 2 vols. (London, 1899); J. Morley, Life of William E. Gladstone, 3 vols. (London, 1903); J. R. Thursfield, Peel (London, 1907); W. F. Monypenny, Life of Benjamin Disraeli, Earl of Beaconsfield (London, 1910-1912), vols. 1-2, covering the years 1804-1846; and S. Lee, Queen Victoria, a Biography (rev. ed., London, 1904). (Назад)

Сноска 216: Это была «Ньюкаслская программа», составленная на съезде Национальной либеральной федерации в Ньюкасле в октябре 1891 года. Пункты программы, помимо гомруля, включали отделение церкви от государства в Уэльсе и Шотландии, местное вето на продажу спиртных напитков, отмену множественного избирательного права, а также статьи, определяющие ответственность работодателей и ограничивающие продолжительность рабочего дня. (Назад)

Сноска 217: C. A. Whitmore, Six Years of Unionist Government, 1886-1892 (London, 1892). (Назад)

Сноска 218: Наиболее полезными трудами по партийной истории периода 1874-1895 годов являются: Paul, History of Modern England, vols. 4-5, and Morley, Life of W. E. Gladstone, vol. 3. «История нашего времени» (History of Our Own Times) Дж. Маккарти (vols. 4-6) освещает этот материал в популярной форме. Полезные краткие очерки: May and Holland, Constitutional History of England, III., 88-127, and Cambridge Modern History, XII., Chap. 3 (bibliography, pp. 853-855). Прекрасная книга: H. Whates, The Third Salisbury Administration, 1895-1900 (London, 1901). (Назад)

Сноска 219: Двумя главными претендентами на преемственность после Гладстона были лорд Розбери и сир Уильям Вернон-Харкорт. Розбери представлял империалистический элемент либерализма и выступал за возвращение партии к общему положению, которое она занимала до раскола по вопросу о гомруле. Харкорт и большинство партии выступали против империализма и настаивали на уделении внимания скорее программе социальных реформ. С ухода Гладстона в отставку в 1894 году и до 1896 года руководство перешло к Розбери, но с 1896 года до начала 1899 года Харкорт был номинальным лидером, хотя Розбери как рядовой член продолжал оставаться едва ли менее влиятельным, чем прежде. (Назад)

Сноска 220: W. Clarke, The Decline in English Liberalism, in Political Science Quarterly, Sept., 1901; P. Hamelle, Les élections anglaises, in Annales des Sciences Politiques, Nov., 1900. (Назад)

Сноска 221: В этой речи, произнесенной на большом либеральном митинге, была изложена программа, на основе которой Розбери фактически предложил возобновить руководство своей партией. Вопрос о независимости буров был признан решенным, но высказывалось мнение в пользу снисходительности к побежденному народу. Утверждалось, что по окончании войны должны состояться новые всеобщие выборы. Реорганизация армии, флота, системы образования и государственных финансов была обозначена как вопрос, по которому либералы должны занять недвусмысленную позицию, наряду с реформой трезвости и законодательством о жилищном строительстве для бедных. (Назад)

Сноска 222: Литература по движению за тарифную реформу в Великобритании весьма обширна. Характер протекционистских предложений можно изучить из первоисточников: J. Chamberlain, Imperial Union and Tariff Reform; speeches delivered from May 15 to November 4, 1903 (London, 1903). Достойны упоминания: T. W. Mitchell, The Development of Mr. Chamberlain's Fiscal Policy, in Annals of American Academy of Political and Social Science, XXIII., No. 1 (Jan., 1904); R. Lethbridge, The Evolution of Tariff Reform in the Tory Party, in Nineteenth Century, June, 1908; and L. L. Price, An Economic View of Mr. Chamberlain's Proposals, in Economic Review, April, 1904. Полезный труд: S. H. Jeyes, Life of Joseph Chamberlain, 2 vols. (London, 1903). (Назад)

Сноска 223: Количество избирателей в Соединенном Королевстве в 1906 году составляло 7 266 708 человек. (Назад)

Сноска 224: Из числа оппозиции 102 человека были сторонниками тарифной реформы школы Чемберлена, в то время как лишь 16 человек были убежденными «сторонниками свободной торговли продовольствием». (Назад)

Сноска 225: M. Caudel, Les élections générales anglaises (janvier 1906), in Annales des Sciences Politiques, March, 1906; E. de Noirmont, Les élections anglaises de janvier 1906; les résultats généraux in Questions Diplomatiques et Coloniales, March 1, 1906; E. Porritt, Party Conditions in England, in Political Science Quarterly, June, 1906. (Назад)

Сноска 226: Мистер Кэмпбелл-Баннерман подал в отставку 5 апреля 1908 года. Его преемником стал мистер Асквит, бывший канцлер казначейства. Большинство министров сохранили свои посты, однако мистер Ллойд-Джордж стал канцлером казначейства, мистер Уинстон Черчилль — председателем Торгового совета, лорд Твидмут — председателем Совета, а граф Крю — государственным секретарем по делам колоний. (Назад)

Сноска 227: R. G. Lévy, Le budget radical anglais, in Revue Politique et Parlementaire, Oct. 10, 1909; G. L. Fox, The Lloyd-George Budget, in Yale Review (Feb., 1910); E. Porritt, The Struggle over the Lloyd-George Budget, in Quarterly Journal of Economics, Feb., 1910; P. Hamelle, Les élections anglaises, in Annales des Sciences Politiques, May 15, 1910; S. Brooks, The British Elections, in North American Review, March, 1910; W. T. Stead, The General Elections in Great Britain, in Review of Reviews, Feb., 1910. Полезный обзор: Britannicus, Four Years of British Liberalism, in North American Review, Feb., 1910; более подробный обзор: C. T. King, The Asquith Parliament, 1906-1909; a Popular History of its Men and Measures (London, 1910). Ценная статья: E. Porritt, British Legislation in 1906, in Yale Review, Feb., 1907. Французский труд определенной ценности: P. Millet, La crise anglaise (Paris, 1910). Полезный сборник выступлений по общественным проблемам периода 1906-1909 годов: W. S. Churchill, Liberalism and the Social Problem (London, 1909). (Назад)

Сноска 228: См. с. 108-111 . (Назад)

Сноска 229: О выборах в декабре 1910 г. см. P. Hamelle, La crise anglaise: les élections de décembre 1910, in Revue des Sciences Politiques , July-Aug., 1911; E. T. Cook, The Election—Before and After, in Contemporary Review , Jan., 1911; Britannicus, The British Elections, in North American Review , Jan., 1911; and A. Kann, Les élections anglaises, in Questions Diplomatiques et Coloniales , Jan. 16, 1911. Лучшее описание принятия билля о парламенте см. в работе: A. L. P. Dennis, The Parliament Act of 1911, in American Political Science Review , May and Aug., 1912. Другие ссылки см. на с. 115 . Об Акте о национальном страховании см. E. Porritt, The British National Insurance Act, in Political Science Quarterly , June, 1912; A. Gigot, La nouvelle loi anglaise sur l'assurance nationale, in Le Correspondant , May 10, 1912; O. Clark, The National Insurance Act of 1911 (London, 1912); and A. S. C. Carr, W. H. Stuart, and J. H. Taylor, National Insurance (London, 1912). Текст Акта о страховании опубликован в издании: Bulletin of the United States Bureau of Labor , No. 102 (Washington, 1912). (Назад)

Сноска 230: Недавней и важной работой по истории партий является книга: F. H. O'Donnell, A History of the Irish Parliamentary Party, 2 vols. (London, 1910). См. Earl of Crewe, Ireland and the Liberal Party, in New Liberal Review , June, 1901; E. Porritt, Ireland's Representation in Parliament, in North American Review , Aug., 1905; J. E. Barker, The Parliamentary Position of the Irish Party, in Nineteenth Century , Feb., 1910; and P. Sheehan, William O'Brien and the Irish Centre Party, in Fortnightly Review , Dec, 1910. (Назад)

Сноска 231: W. J. Laprade, The Present Status of the Home Rule Question, in American Political Science Review , Nov., 1912. (Назад)

Сноска 232: См. с. 90 . (Назад)

Сноска 233: См. с. 127 . (Назад)

Сноска 234: H. Seton-Karr, The Radical Party and Social Reform, in Nineteenth Century , Dec, 1910. (Назад)

Сноска 235: Мистер Ло был избран лидером оппозиции в Палате общин 13 ноября 1911 года после неожиданной отставки мистера Бальфура с этого поста. (Назад)

Сноска 236: На выборах 1906 г. 21 505 из 25 771 голоса, поданного в университетских избирательных округах, были отданы за кандидатов-юнионистов. С 1885 г. от университетов не было избрано ни одного депутата-либерала. (Назад)

Сноска 237: Наиболее массовым этот раскол был во время отделения либералов-юнионистов в 1886 году. (Назад)

Сноска 238: Двумя удовлетворительными трудами о политической деятельности рабочего движения в Соединенном Королевстве являются: C. Noel, The Labour Party, What it is, and What it wants (London, 1906) и A. W. Humphrey, A History of Labor Representation (London, 1912). См. E. Porritt, The British Socialist Labor Party, in Political Science Quarterly , Sept., 1908, and The British Labor Party in 1910, ibid., June, 1910; M. Alfassa, Le parti ouvrier au parlement anglais, in Annales des Sciences Politiques , Jan. 15, 1908; H. W. Horwill, The Payment of Labor Representatives in Parliament, in Political Science Quarterly , June, 1910; J. K. Hardie, The Labor Movement, in Nineteenth Century , Dec, 1906; and M. Hewlett, The Labor Party of the Future, in Fortnightly Review , Feb., 1910. Две ценные книги об английском социализме — это: J. E. Barker, British Socialism; an Examination of its Doctrines, Policy, Aims, and Practical Proposals (London, 1908) и H. O. Arnold-Foster, English Socialism of To-day (London, 1908). (Назад)

Сноска 239: Единственным исключением из этого общего положения является тот факт, что монарх не может быть привлечен к суду или преследоваться в судебном порядке в обычных судах; однако этот иммунитет при нынешнем положении дел не имеет практического значения. (Назад)

Сноска 240: W. M. Geldart, Elements of English Law (London and New York, 1912), 9. Как далее отмечает этот автор, «если бы все статуты королевства были отменены, мы имели бы правовую систему — пусть, возможно, и неработоспособную; если бы мы могли вообразить, что общее право стерто, а статутное право сохранено, мы имели бы лишь несвязанные правила, вырванные из контекста, и полное отсутствие норм для регулирования многих из самых важных жизненных отношений». (Назад)

Сноска 241: Двумя монументальными трудами, посвященными более ранним периодам развития английского права, являются: F. Pollock and F. W. Maitland, History of English Law to the Time of Edward I., 2 vols. (Cambridge, 1898) и W. S. Holdsworth, History of English Law, 3 vols. (London, 1903-1909). Первый том труда Холсворта содержит историю английских судов от нормандского завоевания до наших дней; в остальных томах исчерпывающе рассматривается развитие самого права. К числу ценных книг относятся: H. Brunner, The Sources of the Law of England, trans. by W. Hastie (Edinburgh, 1888); R. K. Wilson, History of Modern English Law (London, 1875); J. F. Stephen, History of the Criminal Law of England, 3 vols. (London, 1883); Ibid., Commentaries on the Laws of England, 4 vols. (London, 1908); O. W. Holmes, The Common Law (Boston, 1881); and H. Broom and E. A. Hadley, Commentaries on the Laws of England, 4 vols. (London, 1869). Недавний труд немецкого авторитетного исследователя: J. Hatschek, Englisches Staatsrecht mit Berücksichtigung der für Schottland und Irland geltenden Sonderheiten (Tübingen, 1905). Проницательным исследованием является работа: A. V. Dicey, Law and Public Opinion in England in the Nineteenth Century (London, 1905). Хорошей однотомной историей права является книга: E. Jenks, Short History of the English Law (Boston, 1912). Удовлетворительным введением как в историю, так и в характер права служит труд: W. M. Geldart, Elements of English Law (London and New York, 1912). Другим примером является работа: F. W. Maitland, Outlines of English Legal History, in Collected Papers (Cambridge, 1911), II., 417-496. Другими превосходными вводными трактатами являются: Maitland, Lectures on Equity (Cambridge, 1909) и C. S. Kenny, Outlines of Criminal Law (New York, 1907). Статья Мейтланда об английском праве в Британской энциклопедии (IX., 600-607) представляет ценность благодаря своей краткости и ясности. Об английском понимании права и его последствиях см.: Lowell, Government of England, II., Chaps. 61-62. Характер и формы статутного права удачно очерчены в работе: C. P. Ilbert, Legislative Methods and Forms (Oxford, 1901), 1-76. (Назад)

Сноска 242: Следует отметить, что описываемая здесь судебная система относится исключительно к Англии. Системы, существующие в Шотландии и Ирландии, во многих пунктах не похожи на нее. В Шотландии различие между правом и правом справедливости фактически неизвестно, а общее право Англии не действует. В Ирландии же, напротив, общее право действует, а судебная организация и процедура в общих чертах схожи с английскими. (Назад)

Сноска 243: До 1846 года правосудие по гражданским делам можно было отправить только в Вестминстере или, во всяком случае, посредством иска, начатого в Вестминстере и рассматривавшегося на выездных сессиях. (Назад)

Сноска 244: Несколько нижестоящих гражданских судов особой природы сохранились с прежних времен, но они носят аномальный характер и не требуют комментариев. Можно добавить, что судьи судов графств получают жалованье в размере 1500 фунтов стерлингов. (Назад)

Сноска 245: Три ридинга Йоркшира и три дивизиона Линкольншира имеют отдельные комиссии, кроме того, имеется несколько «либертей» (округов с особыми привилегиями) или юрисдикций с особым статусом. (Назад)

Сноска 246: Созданная для рассмотрения порядка назначения королевская комиссия представила отчет в 1910 году; однако никаких важных изменений существующей практики предложено не было. (Назад)

Сноска 247: Владение землей или аренда дома стоимостью 100 фунтов стерлингов в год. (Назад)

Сноска 248: См. с. 183 . (Назад)

Сноска 249: Главным образом на основании Акта о суммарной юрисдикции 1879 года. (Назад)

Сноска 250: Medley, Manual of English Constitutional History, 392-400. Превосходной монографией является работа: C. A. Beard, The Office of Justice of the Peace in England, in Columbia University Studies in History, Economics, and Public Law , XX., No. 1. (New York, 1904). (Назад)

Сноска 251: См. с. 130 . (Назад)

Сноска 252: См. с. 130 . (Назад)

Сноска 253: Краткие описания английской судебной системы см. в трудах: Lowell, Government of England, II., Chaps. 59-60; Anson, Law and Custom of the Constitution, II., Pt. 1., Chap. 10; Marriott, English Political Institutions, Chap. 14; and Macy, The English Constitution, Chap. 7. Как указано в другом месте (с. 169), первый том «Истории английского права» Холсворта содержит превосходную историю английских судов. Полезным справочником, хотя и сильно нуждающимся в пересмотре, является книга: F. W. Maitland, Justice and Police (London, 1885). Пожалуй, лучшим кратким изложением развития английской судебной системы является работа: A. T. Carter, History of English Legal Institutions (4th ed., London, 1910). Можно упомянуть труды: Maitland, Constitutional History of England, 462-484, and Medley, Manual of English Constitutional History, 318-383. Две ценные работы зарубежных авторов — это: C. de Franqueville, Le système judiciaire de la Grande-Bretagne (Paris, 1898), and H. B. Gerland, Die englische Gerichtsverfassung; eine systematische Darstellung, 2 vols. (Leipzig, 1910). Об Актах о судоустройстве 1873–1876 гг. см.: Holdsworth, I., 402-417. (Назад)

Сноска 254: Lowell, Government of England, II., 144. (Назад)

Сноска 255: История местных институтов Англии до 1835 года подробно изложена в двух фундаментальных трудах: H. A. Merewether and A. J. Stephens, History of the Boroughs and Municipal Corporations of the United Kingdom, 3 vols. (London, 1835) и S. and B. Webb, English Local Government from the Revolution to the Municipal Corporations Act, 3 vols. (London and New York, 1904-1908). Первый из них был написан в целях содействия муниципальной реформе, но отличается умеренностью и достоверностью. Второй труд является исключительно исчерпывающим, причем третий том содержит, пожалуй, лучшее из существующих исследований по истории управления боро. Краткий очерк см. в работе: May and Holland, Constitutional History of England, II., Chap. 15. (Назад)

Сноска 256: Government of England, II., 135. (Назад)

Сноска 257: Среди них были 52 графства, 239 муниципальных боро, 70 округов по благоустройству, 1006 городских санитарных округов, 577 сельских санитарных округов, 2051 округ школьных советов, 424 дорожных округа, 853 округа по делам захоронений, 649 союзов по оказанию помощи бедным, 14 946 приходов по оказанию помощи бедным, 5064 дорожных прихода, не вошедших в городские или дорожные округа, и 1300 церковных приходов. О ситуации в 1888 г. см.: G. L. Gomme, Lectures on the Principles of Local Government (London, 1897), 12-13. (Назад)

Сноска 258: Мероприятия, осуществленные в этот период, были закреплены в великом Акте об общественном здравоохранении 1875 года. Lowell, Government of England, II., 137. (Назад)

Сноска 259: К 1910 году число графств-боро возросло до семидесяти четырех. См. с. 188 . (Назад)

Сноска 260: Следует отметить, что первоначальным намерением в 1888 году было реформирование не только графств, но и округов. Однако в своем окончательном виде принятый в тот год законопроект касался лишь графств. (Назад)

Сноска 261: История изменений местного самоуправления после 1870 года хорошо очерчена в работе: May and Holland, Constitutional History of England, III., Chap. 5. (Назад)

Сноска 262: Об отношениях между центральными и местными органами управления см.: Lowell, Government of England, II., Chap. 46; J. Redlich and F. W. Hirst, Local Government in England, 2 vols. (London, 1903), II., Pt. 6; Traill, Central Government, Chap. 11; and M. R. Maltbie, English Local Government of To-day; a Study of the Relations of Central and Local Government (New York, 1897). (Назад)

Сноска 263: Включая графство Лондон. См. с. 190 . (Назад)

Сноска 264: На выборах 1901 г. борьба велась лишь в 433 из 3349 округов. P. Ashley, Local and Central Government; a Comparative Study of England, France, Prussia, and the United States (London, 1906), 25, note. (Назад)

Сноска 265: Лицензии на продажу алкогольных напитков выдаются мировыми судьями. (Назад)

Сноска 266: Lowell, Government of England, II., 274-275. (Назад)

Сноска 267: Lowell, Government of England, II., 281. (Назад)

Сноска 268: Ashley, Local and Central Government, 52-60. (Назад)

Сноска 269: Строго говоря, боро представляет собой городской округ плюс нечто большее. (Назад)

Сноска 270: Ashley, Local and Central Government, 45. (Назад)

Сноска 271: См. с. 190 . (Назад)

Сноска 272: Ashley, Local and Central Government, 42. (Назад)

Сноска 273: Лучшим из существующих трудов по общей теме английского местного самоуправления является работа: J. Redlich, and F. W. Hirst, Local Government in England, 2 vols. (London, 1903). Имеется несколько удобных пособий, среди которых наиболее полезными являются: P. Ashley, English Local Government (London, 1905); W. B. Odgers, Local Government (London, 1899), основанное на более раннем труде М. Д. Чалмерса; E. Jenks, An Outline of English Local Government (2d ed., London, 1907); R. S. Wright and H. Hobhouse, An Outline of Local Government and Local Taxation in England and Wales (3d ed., London, 1906); and R. C. Maxwell, English Local Government (London, 1900), в серии Temple Primer Series. Эта тема прекрасно освещена в книге: Lowell, Government of England, II., Chaps. 38-46, а ее часть — в работе: W. B. Munro, The Government of European Cities (New York, 1909), Chap. 3 (подробная библиография на с. 395-402). Хорошие очерки имеются в трудах: Ashley, Local and Central Government, Chaps. 1 and 5, and Marriott, English Political Institutions, Chap. 13. Ценная подборка докладов, представленных на Первом международном конгрессе административных наук в Брюсселе в июле 1910 г., опубликована в издании: G. M. Harris, Problems of Local Government (London, 1911). Полезным сборником законов, относящихся к городскому управлению, является труд: C. Rawlinson, Municipal Corporation Acts, and Other Enactments (9th ed., London, 1903). Две высоко оцененные работы американских авторов — это: A. Shaw, Municipal Government in Great Britain (New York, 1898) and F. Howe, The British City (New York, 1907). По вопросу муниципального предпринимательства читатель может обратиться к трудам: Lowell, Government of England, II., Chap. 44; Lord Avebury, Municipal and National Trading (London, 1907); L. Darwin, Municipal Ownership in Great Britain (New York, 1906); G. B. Shaw, The Common Sense of Municipal Trading (London, 1904); and C. Hugo, Städteverwaltung und Municipal-Socialismus in England (Stuttgart, 1897). Среди работ по управлению системами помощи бедным можно упомянуть: T. A. Mackay, History of the English Poor Law from 1834 to the Present Time (New York, 1900); P. T. Aschrott and H. P. Thomas, The English Poor Law System, Past and Present (2d ed., London, 1902); and S. and B. Webb, English Poor Law Policy (London, 1910). Лучшим трактатом об управлении образованием является книга: G. Balfour, The Educational Systems of Great Britain and Ireland (2d ed., London, 1904). Наконец, следует упомянуть работу: C. Gross, Bibliography of British Municipal History (New York, 1897) — бесценный путеводитель по обширной литературе этого сложного предмета. (Назад)

Сноска 274: Отличные описания управления Лондоном см. в трудах: Munro, Government of European Cities, 339-379 (библиография: 395-402) и Lowell, Government of England, II., 202-232. Ценными работами являются: G. L. Gomme, Governance of London: Studies on the Place occupied by London in English Institutions (London, 1907); ibid., The London County Council: its Duties and Powers according to the Local Government Act of 1888 (London, 1888); A. MacMorran, The London Government Act (London, 1899); A. B. Hopkins, Boroughs of the Metropolis (London, 1900); and J. R. Seager, Government of London under the London Government Act (London, 1904). Показательной статьей является работа: G. L. Fox, The London County Council, in Yale Review , May, 1895. (Назад)

Сноска 275: В преддверии предполагаемой отмены достоинства императора Священной Римской империи император Франц II в 1804 году принял титул императора Австрии под именем Франца I. (Назад)

Сноска 276: О Германии в период наполеоновских войн см.: Cambridge Modern History, IX., Chap. 11; J. H. Rose, Life of Napoleon I., 2 vols. (new ed., New York, 1910), II., Chaps. 24-25; A. Fournier, Napoleon I., a Biography, trans. by A. E. Adams, 2 vols. (New York, 1911), I., Chaps. 11-12; J. R. Seeley, Life and Times of Stein; or Germany and Prussia in the Napoleonic Age, 3 vols. (Cambridge, 1878); H. A. L. Fisher, Studies in Napoleonic Statesmanship, Germany (Oxford, 1903). (Назад)

Сноска 277: В 1817 году это число было доведено до 39 путем добавления Гессен-Гомбурга, непреднамеренно пропущенного при составлении первоначального списка. В результате последовавших изменений это число сократилось до 33 перед роспуском Союза в 1866 году. (Назад)

Сноска 278: См. с. 454-456 . (Назад)

Сноска 279: О революции 1848 г. в Германии см.: Cambridge Modern History, XI., Chaps. 3, 6, 7; H. von Sybel, The Founding of the German Empire, trans. by M. L. Perrin, 7 vols. (New York, 1890-1898), I., 145-243; H. Blum, Die deutsche Revolution, 1848-1849 (Florence and Leipzig, 1897); P. Matter, La Prusse et la révolution de 1848 (Paris, 1903). (Назад)

Сноска 280: Оспариваемые округа Шлезвиг-Гольштейна были аннексированы одновременно с этим. (Назад)

Сноска 281: Краткие очерки об образовании Империи см. в работах: B. E. Howard, The German Empire (New York, 1906), Chap. 1; E. Henderson, Short History of Germany (New York, 1906), Chaps. 8-10; Cambridge Modern History, XI., Chaps. 15-17, XII., Chap. 6; and Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, XI., Chap. 8. Очень хорошей книгой является: G. B. Malleson, The Refounding of the German Empire, 1848-1871 (2d ed., London, 1904). Более подробное изложение германской истории периода 1815-1871 гг. можно найти в трудах: A. Stern, Geschichte Europas seit den Verträgen von 1815 bis zum Frankfurter Frieden von 1871, 6 vols. (Berlin, 1894-1911), охватывающем в настоящее время период до 1848 г.; C. F. H. Bulle, Geschichte der neuesten Zeit, 4 vols. (Leipzig, 1886-1887), охватывающем годы 1815-1885; H. G. Treitschke, Deutsche Geschichte im Neunzehnten Jahrhundert, 5 vols. (Leipzig, 1879-1894), охватывающем период до 1848 г.; H. von Sybel, Die Begründung des deutschen Reiches durch Wilhelm I. (Munich and Leipzig, 1890), изданном на английском языке под названием The Founding of the German Empire (New York, 1890); H. von Zwiedeneck-Sudenhorst, Deutsche Geschichte von der Auflösung d. alten bis zur Errichtung d. neuen Kaiserreichs (Stuttgart, 1903-1905); and M. L. Van Deventer, Cinquante années de l'histoire fédérale de l'Allemagne (Brussels, 1870). Некоторую ценность представляет книга: A. Malet, The Overthrow of the Germanic Confederation by Prussia in 1866 (London, 1870). Труд P. Bigelow, History of the German Struggle for Liberty (New York, 1905) легко читается, но не во всем достоверен. Превосходной биографией Бисмарка является книга Хедлама (New York, 1899). Полную библиографию см. в: Cambridge Modern History, X., 826-832; XI., 879-886, 893-898; XII., 869-875. (Назад)

Сноска 282: Первые три из этих договоров были заключены в Версале; четвертый был подписан в Берлине. (Назад)

Сноска 283: Текст конституции на немецком языке опубликован в изданиях: A. L. Lowell, Governments and Parties in Continental Europe, 2 vols. (Boston, 1896), II., 355-377, and in Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht, 411-428; на английском языке — в работах: W. F. Dodd, Modern Constitutions, 2 vols. (Chicago, 1909), I., 325-351, and in Howard, The German Empire, 403-435. Тщательно отредактированные тексты на немецком языке: L. von Rönne, Verfassung des deutschen Reiches (8th ed., Berlin, 1899); A. Arndt, Verfassung des deutschen Reiches (Berlin, 1902). Об образовании имперской конституции см.: A. Lebon, Les origines de la constitution allemande, in Annales de l'École Libre des Sciences Politiques , July, 1888; ibid., Études sur l'Allemagne politique (Paris, 1890). (Назад)

Сноска 284: См. с. 285 . (Назад)

Сноска 285: P. Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, I., 91. (Назад)

Сноска 286: Лучшей работой на английском языке, посвященной более чисто юридическим аспектам Империи, является книга: Howard, The German Empire (Chap. 2, on "The Empire and the Individual States"). Очень полезным томом, охватывающим системы управления Империи и государств, является труд: Combes de Lestrade, Les monarchies de l'Empire allemand (Paris, 1904). Монументальным немецким трактатом является четырехтомный труд: P. Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches (4th ed., Tübingen, 1901). Существует шеститомный французский перевод этой работы: Le droit public de L'Empire allemand (Paris, 1900-1904). Другими ценными немецкими трудами являются: O. Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht (Leipzig, 1895-1896); P. Zorn, Das Staatsrecht des deutschen Reiches (2d ed., Berlin, 1895-1897); and A. Arndt, Das Staatsrecht des deutschen Reiches (Berlin, 1901). Имеется четырехтомный французский перевод важного труда Майера под заглавием Le droit administratif allemand (Paris, 1903-1906). Двумя превосходными краткими немецкими трактатами являются: P. Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht (3d ed., Tübingen, 1907), and Hue de Grais, Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preussen und dem deutschen Reiche (18th ed., Berlin, 1907). Самой недавней работой по этому вопросу является труд: F. Fleiner, Institutionen des deutschen Verwaltungsrechts (Tübingen, 1911). Показательной монографией является работа: J. du Buy, Two Aspects of the German Constitution (New Haven, 1894). (Назад)

Сноска 287: Howard, German Empire, 21. (Назад)

Сноска 288: Вопросы, переданные под надзор Империи и подчиненные имперскому законодательству, перечислены в шестнадцати пунктах Статьи 4 конституции. Dodd, Modern Constitutions, I., 327-328. (Назад)

Сноска 289: Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches (2d ed.), I., 102-103. (Назад)

Сноска 290: Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, § 7-10; Lebon, Études sur l'Allemagne politique, 93-104. (Назад)

Сноска 291: Art. 19. Dodd, Modern Constitutions, I., 332. (Назад)

Сноска 292: A. Lebon, La constitution allemande et l'hégémonie prussienne, in Annales de l'École Libre des Sciences Politiques , Jan., 1887. (Назад)

Сноска 293: Arts. 61, 63, 64. Dodd, Modern Constitutions, I., 345-347. (Назад)

Сноска 294: Первый из прусских военных договоров, заключенный с Саксен-Кобург-Готой, датируется 1861 годом; последний, заключенный с Брауншвейгом, — 1885 годом. (Назад)

Сноска 295: Howard, The German Empire, Chap. 12; Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, §§ 95-113; C. Morhain, De l'empire allemand (Paris, 1886), Chap. 15. (Назад)

Сноска 296: Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, §§ 11-13. (Назад)

Сноска 297: Art. 78. Dodd, Modern Constitutions, I., 351. (Назад)

Сноска 298: Art. 11. Dodd, Modern Constitutions, I., 330. Следует заметить, что этот титул — не «император Германии». Выбранная формулировка должна была указывать на то, что император является лишь первым среди равных (primus inter pares) в конфедерации территориальных суверенов ( Landesherren ). Территориальным сувереном он является только в Пруссии. (Назад)

Сноска 299: Ст. 53-58 Прусской конституции. См. с. 253 . (Назад)

Сноска 300: R. C. Brooks, Lèse Majesté, in The Bookman , June, 1904. (Назад)

Сноска 301: Howard, The German Empire, Chap. 12; Laband, Deutsches Reichsstaatsrecht, 345-359. (Назад)

Сноска 302: Art. 11. Dodd, Modern Constitutions, I., 330. (Назад)

Сноска 303: Art. 11, clause 3. Dodd, I., 331. (Назад)

Сноска 304: Art. 12. Ibid. (Назад)

Сноска 305: «Законы Империи приобретают обязательную силу посредством имперского провозглашения через посредство официальной газеты Империи. Если не указано иное время вступления опубликованного закона в силу, он становится действительным на четырнадцатый день после его опубликования в имперской газете в Берлине». Ст. 2. Dodd, Modern Constitutions, I., 326. (Назад)

Сноска 306: Art. 19. Dodd, Modern Constitutions, I., 332. (Назад)

Сноска 307: Art. 18. Ibid. (Назад)

Сноска 308: Art. 19. Dodd, Modern Constitutions, I., 332. О статусе и функциях германского императора см.: Howard, The German Empire, Chap. 3; J. W. Burgess, The German Emperor, in Political Science Quarterly , June, 1888; Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, §§ 24-26; ibid., Das deutsche Kaiserthum (Strassburg, 1896); R. Fischer, Das Recht des deutschen Kaisers (Berlin, 1895); K. Binding, Die rechtliche Stellung des Kaisers (Dresden, 1898); R. Steinbach, Die rechtliche Stellung des deutschen Kaisers verglichen mit des Präsidenten der Vereinigten Staaten von Amerika (Leipzig, 1903). (Назад)

Сноска 309: Arts. 15 and 17. Dodd, Modern Constitutions, I., 331. (Назад)

Сноска 310: Отличное обсуждение этой общей темы см. в работе: W. J. Shepard, Tendencies toward Ministerial Responsibility in Germany, in American Political Science Review , Feb., 1911. В ходе пламенной речи в рейхстаге в 1912 году, вызванной бурей протестов против предполагаемой угрозы императора отменить недавно дарованную конституцию Эльзас-Лотарингии, канцлер фон Бетман-Гольвег сформулировал теорию и реальное положение занимаемой им должности в следующих фразах: «Не было создано такой ситуации, за которую я не мог бы взять на себя ответственность. Пока я нахожусь на этом месте, я защищаю императора ( trete ich vor den Kaiser ). И это не из придворных соображений, о которых я ничего не знаю, а по долгу службы. Когда я не смогу выполнять этот свой долг, вы больше не увидите меня на этом месте». (Назад)

Сноска 311: Art. 15, cl. 2. Dodd, Modern Constitutions, I., 331. (Назад)

Сноска 312: В то же время следует отметить, что на практике более важные статс-секретаре склонны поддерживать с другими органами власти отношения, несколько более тесные, чем можно было бы заключить из сказанного. Нередко они заседают в бундесрате и в силу этого обладают привилегией лично защищать свои законопроекты с трибуны рейхстага. Кроме того, они нередко являются членами прусского кабинета. (Назад)

Сноска 313: Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, §§ 41, 64-66. (Назад)

Сноска 314: Закон 1878 года был принят по случаю продолжительного отсутствия Бисмарка в Берлине во время его уединения в Варцине. Заместитель генерального секретаря (Generalstellvertreter) носит титул рейхсвице-канцлера (Reichsvicekanzler). (Назад)

Сноска 315: О статусе и функциях канцлера см.: Howard, The German Empire, Chap. 7; Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, § 40; L. Dupriez, Les ministres dans les principaux pays d'Europe et d'Amérique, 2 vols. (Paris, 1892), I., 483-548; Hensel, Die stellung des Reichskanzlers nach dem Staatsrechte des deutschen Reiches, in Hirth, Анналы Германской империи (Annalen des deutschen Reiches), 1882; M. I. Tambaro, La transformation des pouvoirs en Allemagne, in Revue du Droit Public , July-Sept., 1910. (Назад)

Сноска 316: Lowell, Governments and Parties, I., 259. (Назад)

Сноска 317: В соответствии с Актом о конституции Эльзас-Лотарингии 1911 г. (см. с. 285 ), представляющим собой для всех практических целей поправку к имперской конституции, территория Эльзас-Лотарингии номинально стала государством Империи, получив три голоса в бундесрате. Общее число голосов таким образом возросло до шестидесяти одного. Эльзасские делегаты назначаются статхальтером, который является непосредственным и подотчетным агентом императора. Однако их голоса подаются согласно регламенту, который несовместим с полноценным статусом государства. (Назад)

Сноска 318: Art. 10. Dodd, Modern Constitutions, I., 330. (Назад)

Сноска 319: Arts. 13 and 14. Dodd, Modern Constitutions, I., 331. (Назад)

Сноска 320: Art. 5. Dodd, Modern Constitutions, I., 328. (Назад)

Сноска 321: Art. 8. Ibid., I., 330. Строго говоря, бундесрат лишь указывает путем голосования государства, которые будут представлены в каждом комитете, оставляя за самими государствами право называть своих представителей. (Назад)

Сноска 322: Art. 5. Dodd, Modern Constitutions, I., 328. (Назад)

Сноска 323: Art. 7. Dodd, I., 329. (Назад)

Сноска 324: Arts. 9 and 24. Dodd, Modern Constitutions, I., 330-333. Следует, однако, отметить, что члены бундесрата уполномочены появляться в рейхстаге не для того, чтобы отстаивать меру, которую бундесрат принял или был бы готов принять, а просто чтобы выразить интересы или требования собственных государств. (Назад)

Сноска 325: Art. 77. Dodd, Modern Constitutions, I., 350. (Назад)

Сноска 326: Art. 76. Dodd, Modern Constitutions, I., 350. О бундесрате см.: Howard, The German Empire, Chap. 4; J. H. Robinson, The German Bundesrath, in Publications of University of Pennsylvania , III. (Philadelphia, 1891); P. Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, §§ 27-31; A. Lebon, Études sur l'Allemagne politique, 137-151; Dupriez, Les Ministres, I., 505-523; Zorn, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, I., 136-160; E. Kliemke, Die Staatsrechtliche Natur und Stellung des Bundesrathes (Berlin, 1894); A. Herwegen, Reichsverfassung und Bundesrat (Cologne, 1902). (Назад)

Сноска 327: Срок полномочий, первоначально составлявший три года, был увеличен до пяти лет законом 1888 года. Это изменение вступило в силу вместе с избранием рейхстага в феврале 1890 года. (Назад)

Сноска 328: В консервативной Восточной Пруссии среднее число избирателей в округе составляет 121 000; в социалистическом Берлине — 345 000. Двенадцать наиболее густонаселенных округов, представленных в рейхстаге, насчитывают 1 950 000 избирателей; двенадцать наименее населенных — 170 000. Округ Шаумбург-Липпе насчитывает всего 9 891. (Назад)

Сноска 329: Art. 25. Dodd, Modern Constitutions, I., 333. (Назад)

Сноска 330: Из-за многопартийности количество необходимых вторых туров голосования неизменно велико. В 1890 г. их было 138; в 1893 г. — 181; в 1898 г. — 185; в 1903 г. — 180; в 1907 г. — 158; в 1912 г. — 191. Подсчитано, что результат сорока процентов вторых туров заключается в предотвращении избрания кандидата, получившего изначально наибольшее число голосов. Этот порядок действует преимущественно на пользу национал-либералов, радикалов и других по сути умеренных партий и во вред прежде всего социал-демократам. По этому вопросу см.: A. N. Holcombe, Direct Primaries and the Second Ballot, in American Political Science Review , Nov., 1911. (Назад)

Сноска 331: Art. 29. Dodd, Modern Constitutions, I., 333. (Назад)

Сноска 332: Об имперской избирательной системе Германии см.: Howard, The German Empire, Chap. 5; Lebon, Études sur l'Allemagne politique, 70-83; ibid., Étude sur la législation électorale de l'empire d'Allemagne, in Bulletin de Législation Comparée , 1879; G. Below, Das parlamentarische Wahlrecht in Deutschland (Berlin, 1909); and M. H. Nézard, L'Évolution du suffrage universel en Prusse et dans l'Empire allemand, in Revue du Droit Public , Oct.-Dec., 1904. (Назад)

Сноска 333: «Члены рейхстага как таковые не получают жалованья или компенсации». Art. 32. Dodd, Modern Constitutions, I., 334. (Назад)

Сноска 334: Ср. решение по делу Осборна 1909 г. в Англии (см. с. 127 ). (Назад)

Сноска 335: Arts. 30 and 31. Dodd, Modern Constitutions, I., 334. (Назад)

Сноска 336: Уже упоминалось положение о том, что после роспуска палаты до истечения пятилетнего срока она должна быть созвана в течение девяноста дней. Следует также вспомнить, что бундесрат может быть созван без рейхстага. (Назад)

Сноска 337: Номинально — постановлением бундесрата с согласия императора. Art. 24. Dodd, Modern Constitutions, I., 333. (Назад)

Сноска 338: Art. 27. Ibid. (Назад)

Сноска 339: Art. 22. Dodd, Modern Constitutions, I., 333. (Назад)

Сноска 340: Lowell, Governments and Parties, I., 257. (Назад)

Сноска 341: О рейхстаге см.: Howard, The German Empire, Chap. 5; A. Lebon, Le Reichstag allemand, in Annales de l'École Libre des Sciences Politiques , April, 1889; ibid., Études sur l'Allemagne politique, Chap. 2; Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, §§ 32-38; H. Robalsky, Der deutsche Reichstag (Berlin, 1897); G. Leser, Untersuchungen über das Wahlprüfungsrecht des deutschen Reichstags (Leipzig, 1908). Подробное обсуждение германских методов законотворчества содержится у Лабанда в оп. цит., §§ 54-59. (Назад)

Сноска 342: Это верно в такой степени, что после описания здесь партий Империи в дальнейшем не потребуется подробно останавливаться на партиях Пруссии. (Назад)

Сноска 343: Эта мера предусматривала, что ежегодно все поступления от имперских таможенных пошлин и налога на табак, превышающие 130 000 000 марок, должны распределяться между отдельными государствами пропорционально их населению. Ее автором был Франкенштейн, один из лидеров Центра. (Назад)

Сноска 344: Консерваторы — 65, свободные консерваторы — 24, национал-либералы — 41. (Назад)

Сноска 345: Общее число поданных на выборах голосов избирателей составило 10 857 000, из которых кандидаты правительства получили 4 962 000, а кандидаты оппозиции — 5 895 000. Численный состав различных элементов, составлявших рейхстаг по итогам выборов 1903 и 1907 годов, был следующим:

| 1903 | 1907 | Seats gained | Seats lost
Centre | 102 |  | 104 |  | 2 |  | 0 |
Conservatives | 53 |  | 58 |  | 5 |  | 0 |
Free Conservatives | 22 |  | 22 |  | 0 |  | 0 |
National Liberals | 51 |  | 56 |  | 5 |  | 0 |
Social Democrats | 79 |  | 43 |  | 0 |  | 36 |
Radicals | 42 |  | 50 |  | 8 |  | 0 |
Antisemites and Economic Union | 22 |  | 30 |  | 8 |  | 0 |
Poles | 16 |  | 20 |  | 4 |  | 0 |
Liberal Union | 10 |  | 13 |  | 3 |  | 0 |
Volkspartei (Democrats of South) | 6 |  | 7 |  | 1 |  | 0 |
Alsatians | 10 |  | 7 |  | 0 |  | 3 |
Guelfs or Hanoverians | 5 |  | 1 |  | 0 |  | 4 |
Danes | 1 |  | 1 |  | 6 |  | 0 |
Independents | 0 |  | 7 |  | 7 |  | 0 |
| —— |  | —— |  | —— |  | —— |
Total | 397 |  | 397 |  | 43 |  | 43 |

(Back)

Сноска 346: Самым серьезным злоупотреблением в ходе проведения кампаний и выборов в Германии является давление, которое правительство систематически оказывает на огромную массу чиновников и служащих железных дорог (насчитывающих только в качестве последних 600 000 человек), принуждая их голосовать за консерваторов или, в округах, где нет кандидата-консерватора, за представителей партии Центра. Это давление осуществляется через местные бюрократические органы, главным образом через ландрата крейса, который нередко является молодым чиновником благородного происхождения, состоящим в родстве с какой-нибудь влиятельным землевладельческим семейством и являющимся убежденным консерватором. По оценкам, официальное влияние контролирует миллион голосов на каждых общенациональных выборах. (Назад)

Сноска 347: Многие из побед социалистов были одержаны, разумеется, за счет национал-либералов и радикалов. (Назад)

Сноска 348: Число избирателей, внесенных в списки, составило 14 236 722. Число реально проголосовавших составило 12 188 337. Точное количество голосов за социал-демократов составило 4 238 919; за национал-либералов — 1 671 297; за радикалов — 1 556 549; за партию Центра — 2 012 990; и за консерваторов — 1 149 916. (Назад)

Сноска 349: Эр Бебель умер 13 августа 1913 года. (Назад)

Сноска 350: Двумя важными трудами недавнего времени, посвященными истории и характеру политических партий в Германии, являются: C. Grotewald, Die Parteien des deutschen Reichstags. Band I. Der Politik des deutschen Reiches in Einzeldarstellungen (Leipzig, 1908); и O. Stillich, Die politischen Parteien in Deutschland. Band I. Die Konservativen (Leipzig, 1908), Band II. Der Liberalismus (Leipzig, 1911). Второй труд представляет собой часть фундаментальной научной работы, запланированной в пяти томах. Кратким трактатом является работа F. Wegener, Die deutschkonservative Partei und ihre Aufgaben für die Gegenwart (Berlin, 1908). Прекрасным исследованием партии Центра служит работа L. Goetze, Das Zentrum, eine Konfessionelle Partie; Beiträge zur seiner Geschichte (Bonn, 1906). Возникновение партии Центра хорошо описано у L. Hahn, Geschichte des Kulturkampfes (Berlin, 1881). О зарождении и развитии социал-демократии см. E. Milhaud, La démocratie socialiste allemande (Paris, 1903); C. Andler, Origines du socialisme d'état en Allemagne (Paris, 1906); E. Kirkup, History of Socialism (London, 1906); W. Sombart, Socialism (New York, 1898); W. Dawson, Bismarck and State Socialism (London, 1891); J. Perrin, The German Social Democracy, in North American Review, Oct., 1910. Под заглавием «Chroniques politiques» в журнале Annales (с 1911 года — Revue des Sciences Politiques) ежегодно публикуется прекрасный обзор текущей политики Германии, равно как и других европейских наций. Другие ценные статьи: M. Caudel, Les élections allemandes du 16 juin, 1898, et le nouveau Reichstag, in Annales de l'École Libre des Sciences Politiques, Nov., 1898; J. Hahn, Une élection au Reichstag allemand, in Annales des Sciences Politiques, Nov., 1903; G. Isambert, Le parti du centre en Allemagne et les élections de janvier-février 1907, ibid., March, 1907; P. Matter, La crise du chancelier en Allemagne, ibid., Sept., 1909; A. Marvaud, La presse politique allemande, in Questions Diplomatiques et Coloniales, March 16 and April 1, 1910. Ценные главы о германской политике содержатся в работах W. Dawson, The Evolution of Modern Germany (London, 1908) и O. Eltzbacher (или J. Ellis Barker), Modern Germany, her Political and Economic Problems (new ed., London, 1912). Очерк истории партий за период 1871–1894 гг. см. у Лоуэлла (Lowell, Governments and Parties, II., Chap. 7). Отличный обзор периода 1906–1911 гг. содержится в статье P. Matter, D'un Reichstag à l'autre, in Revue des Sciences Politiques, July-Aug., 1911. О выборах 1912 года см. G. Blondel, Les élections au Reichstag et la situation nouvelle des partis, in Le Correspondant, Jan. 25, 1912; J. W. Jenks, The German Elections, in Review of Reviews, Jan., 1912; A. Quist, Les élections du Reichstag allemand, in Revue Socialiste, Feb. 15, 1912; и W. Martin, La crise constitutionelle et politique en Allemagne, in Revue Politique et Parlementaire, Aug. 10, 1912. (Назад)

Сноска 351: Ст. 4. Dodd, Modern Constitutions, I., 328. (Назад)

Сноска 352: Он был заменен новым кодексом 10 мая 1897 года. (Назад)

Сноска 353: Удобным справочником для англоязычных читателей является труд E. M. Borchard, Guide to the Law and Legal Literature of Germany (Washington, 1912), первый из серии путеводителей по европейскому праву, готовящихся Библиотекой Конгресса. (Назад)

Сноска 354: Только в одной Баварии существует Верховная земельная суд (Oberste Landesgericht) с двадцатью одним судьей. Его отношение к баварским высшим земельным судам (Oberlandesgerichte) носит характер апелляционной инстанции. (Назад)

Сноска 355: Высшим административным судом является Высший административный суд (Oberverwaltungsgericht), члены которого назначаются пожизненно. При определенных условиях «комитеты» округов, городов и районов осуществляют нижестоящую административную юрисдикцию. Для разрешения споров о подсудности или сомнительных юрисдикций между судами общей юрисдикции и административными судами существует Суд по конфликтам юрисдикций (Gerichtshof für Kompetenz-konflikte), состоящий из одиннадцати судей, назначенных пожизненно. (Назад)

Сноска 356: О судебной системе Германии см. Howard, The German Empire, Chap. 9; Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, §§ 83-94; C. Morhain, De l'empire allemand (Paris, 1886), Chap. 9. (Назад)

Сноска 357: Лучший обзор правительств германских государств на английском языке содержится у Лоуэлла (Lowell, Governments and Parties, I., Chap. 6). Более подробной и современной является работа G. Combes de Lestrade, Les monarchies de l'empire allemand (Paris, 1904). Наиболее детальное освещение этого вопроса можно найти в прекрасной серии исследований, изданной под редакцией Х. фон Маркардсена и М. фон Зейделя под заглавием Handbuch des Oeffentlichen Rechts der Gegenwart in Monographien (Freiburg and Tübingen, 1883–1909). Новая серия монографий, представляющая собой по существу переработанное издание этого собрания, в настоящее время издается издательством Ю. К. Б. Мора в Тюбингене. Тексты различных конституций опубликованы в издании F. Stoerk, Handbuch der deutschen Verfassungen (Leipzig, 1884). (Назад)

Сноска 358: См. стр. 200–201, 207. (Назад)

Сноска 359: L. A. Himly, Histoire de la formation territoriale des états de l'Europe centrale, 2 vols. (Paris, 1876), I., 93-110. (Назад)

Сноска 360: Следует отметить, что, хотя Штейн официально являлся автором этой реформы, суть вводимых изменений была согласована королем и его советниками еще до вступления Штейна в должность (4 октября 1807 года). Эдикт об эмансипации был обнародован 9 октября 1807 года. Он сделал отмену крепостного права окончательной и безусловной начиная с 8 октября 1810 года. (Назад)

Сноска 361: E. Meier, Reform der Verwaltungsorganisation unter Stein und Hardenberg (Leipzig, 1881); J. R. Seeley, Life and Times of Stein, 3 vols. (Boston, 1879), Pt. III., Chaps. 3-4, Pt. V., Chaps. 1-3. (Назад)

Сноска 362: Система была создана королевским патентом от 5 июня 1823 года. (Назад)

Сноска 363: См. стр. 198. (Назад)

Сноска 364: Официально именуемое Versammlung zur Vereinbarung der preussischen Verfassung. (Назад)

Сноска 365: Смешение конституционного и обычного статутного права, присущее данному устройству, глубоко повлияло на мышление немецких юристов. (Назад)

Сноска 366: Об установлении конституционализма в Пруссии см. (в дополнение к работам, упомянутым на стр. 201) P. Matter, La Prusse et la révolution de 1848, in Revue Historique, Sept.-Oct., 1902; P. Devinat, Le mouvement constitutionnel en Prusse de 1840 à 1847, ibid., Sept.-Oct. and Nov.-Dec., 1911; Klaczko, L'agitation allemande et la Prusse, in Revue des Deux Mondes, Dec., 1862, and Jan., 1863; C. Bornhak, Preussische Staats-und Rechtsgeschichte (Berlin, 1903); H. von Petersdorff, König Friedrich Wilhelm IV. (Stuttgart, 1900); и H. G. Prutz, Preussische Geschichte, 4 vols. to 1888 (Stuttgart, 1900-1902). Полную библиографию см. в Cambridge Modern History, XI., 893-898. (Назад)

Сноска 367: Как это обычно бывает в системах государственного управления, далеко не все существенные черты действующей конституции можно обнаружить в официальных документах, а тем более в одной лишь писаной конституции. В Пруссии ордонансы, законодательные акты и административная процедура, относящиеся как к периоду до 1850 года, так и после него, должны приниматься во внимание постоянно, если кто-либо желает понять конституционный порядок во всей его полноте. (Назад)

Сноска 368: Dupriez, Les Ministres, I., 350. (Назад)

Сноска 369: Ст. 3–42. Robinson, Constitution of the Kingdom of Prussia, 27-34. (Назад)

Сноска 370: Lowell, Governments and Parties, I., 286. (Назад)

Сноска 371: Существует аннотированный английский перевод прусской конституции под редакцией Дж. Х. Робинсона в издании Annals of the American Academy of Political and Social Science, Supplement, Sept., 1894. Оригинальный текст можно найти в издании F. Stoerk, Handbuch der deutschen Verfassungen (Leipzig, 1884), 44-63; а также, с подробными примечаниями, в труде A. Arndt, Die Verfassungs-Urkunde für den preussischen Staat nebst Erganzungs-und Ausführungs-Gesetzen, mit Einleitung, Kommentar und Sachregister (Berlin, 1889). Основными трактатами по прусской конституционной системе являются: H. Schulze, Das preussisches Staatsrecht, auf Grundlage des deutschen Staatsrechtes (Leipzig, 1872-1874); ibid., Das Staatsrecht des Königreichs Preussen, in Marquardsen's Handbuch (Freiburg, 1884); L. von Rönne, Das Staatsrecht der preussischen Monarchie (Leipzig, 1881-1884); и H. de Grais, Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preussen und dem deutschen Reiche (11th ed., Berlin, 1896). Хорошим кратким изложением является труд A. Lebon, Études sur l'Allemagne politique, Chap. 4. (Назад)

Сноска 372: Они перечислены в статьях 45–52 конституции. Robinson, Constitution of the Kingdom of Prussia, 36-37. (Назад)

Сноска 373: Schulze, Preussisches Staatsrecht, I., 158. (Назад)

Сноска 374: Министр иностранных дел одновременно является премьер-министром Пруссии и канцлером империи. О функциях различных министерств см. Dupriez, Les Ministres, I., 448-462. (Назад)

Сноска 375: Ст. 44. (Назад)

Сноска 376: Ст. 61. Robinson, Constitution of the Kingdom of Prussia, 40. По выражению немецкого юриста, «в Пруссии продолжает существовать аномалия: министерская ответственность торжественно провозглашена в конституции, указан характер ответственности, обвинитель и суд, и в то же время полностью отсутствуют какие-либо правовые средства, с помощью которых народные представители могли бы защитить хотя бы саму конституцию от самых вопиющих нарушений и самых опасных посягательств». Schulze, Preussisches Staatsrecht, II., 694. (Назад)

Сноска 377: Должность канцлера была упразднена со смертью Гарденберга, и вместо нее была введена должность премьер-министра. Канцлер обладал существенной властью над своими коллегами. С 1871 года премьер-министр являлся канцлером, но империи, а не Пруссии. (Назад)

Сноска 378: Государственное министерство (Staats-Ministerium) было создано взамен старого Государственного совета ордонансом от 27 октября 1810 года. Его функции были детально прописаны в кабинетных распоряжениях от 3 июня 1814 года и 3 ноября 1817 года. Конституция 1850 года сохранила его и возложила на него некоторые новые обязанности. (Назад)

Сноска 379: Об организации и функциях прусского министерства см. Dupriez, Les Ministres, I., 345-462; von Seydel, Preussisches Staatsrecht, 91-104; von Rönne, Das Staatsrecht der preussischen Monarchie, 4th ed., III.; Schulze, Das preussische Staatsrecht, II. (Назад)

Сноска 380: Lebon, Études sur l'Allemagne politique, 187-197. (Назад)

Сноска 381: До 1906 года берлинские представители избирались в четырех избирательных округах, однако в упомянутом году город был разделен на двенадцать одномандатных округов. (Назад)

Сноска 382: Как предусмотрено статьями 69–75 конституции. Robinson, The Constitution of the Kingdom of Prussia, 42-44. (Назад)

Сноска 383: В случае если в промежутке между выборами какое-либо место становится вакантным, новый член избирается незамедлительно тем же собранием выборщиков (Wahlmänner) без нового обращения к первоначальному электорату округа. (Назад)

Сноска 384: Краткое изложение практических последствий этой системы, особенно для политических партий, см. у Лоуэлла (Lowell, Governments and Parties, I., 305-308). Действие этой системы в городах описано в книге Munro, The Government of European Cities, 128-135, а также у Р. К. Брукса (R. C. Brooks, The Three-Class System in Prussian Cities, in Municipal Affairs, II., 396ff.). Среди специальных трактатов можно упомянуть H. Nézard, L'Évolution du suffrage universel en Prusse et dans l'Empire allemand (Paris, 1905); I. Jastrow, Das Dreiklassensystem (Berlin, 1894); R. von Gneist, Die nationale Rechtsidee von den Ständen und das preussische Dreiklassensystem (Berlin, 1904); и G. Evert, Die Dreiklassenwahl in den preussischen Stadt-und Landgemeinden (Berlin, 1901). (Назад)

Сноска 385: P. Matter, La réforme électorale en Prusse, in Annales des Sciences Politiques, Sept., 1910; C. Brocard, La réforme électorale en Prusse et les partis, in Revue Politique et Parlementaire, Feb., 1912. (Назад)

Сноска 386: Ст. 76. (Назад)

Сноска 387: Lowell, Governments and Parties, I., 298. (Назад)

Сноска 388: Судебная система Пруссии, урегулированная совместно с судебными системами других государств имперским законом, описана в главе 11 на стр. 241–244. Статьи 86–97 прусской конституции касаются судебной власти, однако многие из их положений утратили силу в результате принятия имперских статутов. (Назад)

Сноска 389: Текст закона 1853 года опубликован в приложении к книге A. W. Jebens, Die Städtverordneten (Berlin, 1905). (Назад)

Сноска 390: E. Meier, Die Reform der Verwaltungsorganisation unter Stein und Hardenberg (Leipzig, 1881). (Назад)

Сноска 391: Наиболее важными работами Гнайста в этой связи являются: Geschichte des self-government in England (1863); Verwaltung, Justiz, Rechtsweg (1867); Die preussische Kreis-Ordnung (1871); и Der Rechtsstaat (1872). (Назад)

Сноска 392: Ashley, Local and Central Government, 130-132. (Назад)

Сноска 393: Для всех практических целей город Берлин и район Гоенцоллерн образуют каждый отдельную провинцию. Если их учитывать, общая сумма составит четырнадцать. (Назад)

Сноска 394: Schulze, Das Staatsrecht des Königreichs Preussen, 63. (Назад)

Сноска 395: Города с населением двадцать пять тысяч человек и более могут министерским декретом выделяться в качестве самостоятельных округов. В таких кругах члены ландтага избираются муниципальными должностными лицами. (Назад)

Сноска 396: Провинция Шлезвиг-Гольштейн, однако, содержит лишь один район. Наибольшее число районов в провинции — шесть, в Ганновере. (Назад)

Сноска 397: Непосредственной юридической основой организации округа является Земельный закон об управлении (Landesverwaltungsgesetz) 1883 года. (Назад)

Сноска 398: Около ста городов были образованы таким образом. (Назад)

Сноска 399: Более подробное изложение избирательной системы см. у Лоуэлла (Lowell, Governments and Parties, I., 325). (Назад)

Сноска 400: Амцбецирк (Amtsbezirk) по сути является судебным округом. См. стр. 243. В восточных провинциях он также используется для целей организации полицейского управления. (Назад)

Сноска 401: Аннотированное издание этого важного акта см. F. Keil, Die Landgemeinde-ordnung (Leipzig, 1890). (Назад)

Сноска 402: О местном самоуправлении в Пруссии см. Lowell, Governments and Parties, I., 308-333; F. J. Goodnow, Comparative Administrative Law (2d ed., New York, 1903), I., 295-338; и Ashley, Local and Central Government (London, 1906), 125-186, 263-287. Более полные изложения содержатся в работах Schulze, Das preussische Staatsrecht, I., 436-538; K. Stengel, Organisation der preussischen Verwaltung, 2 vols. (Berlin, 1884); C. Bornhak, Preussisches Staatsrecht, 3 vols. (Freiburg, 1888-1890), и Hue de Grais, Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preussen, etc. (17th ed., Berlin, 1906). Тексты актов о местном самоуправлении опубликованы в издании G. Anschutz, Organisations-gesetze der innern Verwaltung in Preussen (Berlin, 1897). Лучшее описание прусского городского самоуправления на английском языке содержится у Манро (Munro, The Government of European Cities, 109-208). Хороший краткий очерк — у Эшли (Ashley, Local and Central Government, 153-164). Лучший пространный рассказ на немецком языке — H. Kappleman, Die Verfassung und Verwaltungsorganisation der preussischen Städte, in Schriften des Vereins für Sozialpolitik (Leipzig, 1905-1908), vols. 117-119. Можно упомянуть работы A. Shaw, Municipal Government in Continental Europe (New York, 1895), Chaps. 5-6; E. J. James, Municipal Administration in Germany (Chicago, 1901); и Leclerc, La Vie municipale en Prusse, in Annales de l'École Libre des Sciences Politiques, Oct., 1888. Относительно подробной библиографии см. Munro, op. cit., 389-395. (Назад)

Сноска 403: Тексты этих конституций в том виде, в каком они существовали в 1884 году, изданы в сборнике Stoerk, Handbuch der deutschen Verfassungen. Даже в Мекленбургах существуют определенные письменные акты, которыми в известной мере регулируется царящая там причудливая средневековая система правления. (Назад)

Сноска 404: Среди поправок наиболее заметными были поправка от 9 марта 1828 года, касающаяся состава верхней палаты законодательного органа; поправки от 4 июня 1848 года и 21 марта 1881 года, которыми был изменен состав нижней палаты; и поправка от 8 апреля 1906 года, согласно которой косвенные выборы были заменены прямыми. (Назад)

Сноска 405: Корона передается по наследству в доме Виттельсбахов, которым она была приобретена еще в 1180 году. С 1886 года, в связи с невменяемостью короля Оттона I, полномочия суверена осуществлялись принцем-регентом Луитпольдом вплоть до его смерти 12 декабря 1912 года. (Назад)

Сноска 406: Lowell, Governments and Parties, I., 338. (Назад)

Сноска 407: Grassman, Die bayerische Landtagswahlgesetz vom 8 April, 1906, in Jahrbuch des Oeffentlichen Rechts der Gegenwart, I., 242. Закон от 15 апреля 1908 года ввел принцип пропорционального представительства на баварских муниципальных выборах. (Назад)

Сноска 408: M. von Seydel, Das Staatsrecht des Königreichs Bayern, (Freiburg, 1888), in Marquardsen's Handbuch; E. Junod, La Bavière et l'Empire allemande, in Annales de l'École Libre des Sciences Politiques, Apr. 15, 1892. (Назад)

Сноска 409: Корона передается по наследству по альбертинской линии дома Веттинов с переходом к эрнестинской линии, главой которой в настоящее время является герцог Саксен-Веймарский. Нынешним монархом является Фридрих Август III. (Назад)

Сноска 410: O. Mayer, Das Staatsrecht des Königreichs Sachsen (Tübingen, 1909). (Назад)

Сноска 411: Правящим монархом является Вильгельм II. (Назад)

Сноска 412: J. Fontaine, La représentation proportionnelle en Württemberg, in Revue Politique et Parlementaire, Jan., 1911; ibid., La représentation proportionnelle en Württemberg (Paris, 1909). (Назад)

Сноска 413: G. Combes de Lestrade, Monarchies de l'Empire allemand, 181; L. Gaupp, Das Staatsrecht des Königreichs Württemberg (Freiburg and Tübingen, 1884), in Marquardsen's Handbuch; W. Bazille, Das Staats-und Verwaltungsrecht des Königreichs Württemberg (Hanover, 1908), in Bibliothek des Oeffentlichen Rechts der Gegenwart. Монография Гауппа, переработанная им в 1895 году и К. Гёцем в 1904 году, была переиздана Гёцем по существу как новый том (Tübingen, 1908). (Назад)

Сноска 414: Lowell, Governments and Parties, I., 345; K. Schenkel, Das Staatsrecht des Grossherzogthums Baden (Freiburg and Tübingen, 1884), in Marquardsen's Handbuch. (Назад)

Сноска 415: Даты первоначального обнародования конституций, действующих в настоящее время: Саксен-Веймар — 1816; Гессен — 1820; Саксен-Мейнинген — 1829; Саксен-Альтенбург — 1832; Брауншвейг — 1832; Липпе — 1836; Ольденбург — 1852; Вальдек — 1852; Саксен-Кобург-Гота — 1852; Рейсс Младшей линии — 1852 и 1856; Шварцбург-Рудольштадт — 1854; Шварцбург-Зондерхаузен — 1857; Анхальт — 1859; Рейсс Старшей линии — 1867; и Шаумбург-Липпе — 1868. (Назад)

Сноска 416: Неоднократные попытки осуществить модернизацию мекленбургской конституционной системы потерпели неудачу. Либеральные элементы в рейхстаге несколько раз проводили предложение о том, чтобы в имперскую конституцию была добавлена статья, требующая наличия в каждом государстве империи представительного собрания всего народа. На том основании, что такая поправка будет содержать признание того, что конституции государств подлежат пересмотру со стороны империи, союзный совет (бундесрат) неизменно отклонял это предложение. В 1907 году великий герцог Мекленбург-Шверинский инициировал движение за политическую реформу, и в 1908 году был разработан проект конституции, предусматривающий учреждение ландтага, члены которого должны были избираться отчасти землевладельческими, промышленными, профессиональными и чиновничьими классами, а отчасти на основе всеобщего избирательного права. В конце 1909 года рыцарство (Ritterschaft, то есть сословие, объединяющее собственников рыцарских земель) отклонило это предложение, как, впрочем, оно отклоняло аналогичные предложения и ранее. (Назад)

Сноска 417: Председателем сената является бургомистр, избираемый на один год сенаторами из своего числа. Однако сам по себе бургомистр не обладает никакой административной властью. (Назад)

Сноска 418: Партия, которая наиболее активно выступала за автономию Эльзаса. (Назад)

Сноска 419: Об организации Эльзас-Лотарингии до 1911 года см. Howard, The German Empire, Chap. 10; Laband, Das Staatsrecht des deutschen Reiches, §§ 67-69; P. Gerber, La condition de l'Alsace-Lorraine dans l'Empire allemand (Lille, 1906), et L'Administration en Alsace-Lorraine, in Revue du Droit Public, Oct.-Dec, 1909. О проблеме реформы и законодательстве 1911 года см. R. Henry, La question d'Alsace-Lorraine, in Questions Diplomatiques et Coloniales, Feb. 1 and March 16, 1904; P. Braun, Alsace-Lorraine—La réforme de la constitution, ibid., Nov. 16, 1905, and Jan. 1, 1906; Alsace-Lorraine en 1908, ibid., March 1, 1909; Alsace-Lorraine—les préludes d'une lutte nationale, ibid., April 16, 1910; La constitution d'Alsace-Lorraine, ibid., March 16, 1911; A. Wetterlé, L'Autonomie de Alsace-Lorraine, in Le Correspondant, Aug. 25, 1910, La nouvelle loi constitutionnelle de l'Alsace-Lorraine, ibid., June 10, 1911, and Les élections en Alsace-Lorraine, ibid., Nov. 25, 1911; Eccard, L'Autonomie de l'Alsace-Lorraine, in Revue Politique et Parlementaire, Nov. 10, 1910: G. Bruck, Die Reform der Verfassung von Elsass Lothringen, in Annalen des deutschen Reichs, 1911, I; et P. Heitz, La loi constitutionnelle de l'Alsace-Lorraine du 31 mai, 1911, in Revue du Droit Public, July-Sept., 1911, содержащую французские переводы документов. См. также Annual Register for 1911, 328-332. (Назад)

Сноска 420: Конституционный комитет в составе пяти человек был назначен 14 июля предыдущего года; но поскольку его рекомендация оказалась неприемлемой для Собрания, он подал в отставку 11 сентября. (Назад)

Сноска 421: Из общего числа депутатов 247 были распределены пропорционально территориям департаментов, а 249 — соответственно численности населения и налоговым квотам. (Назад)

Сноска 422: Тексты всех французских конституций и фундаментальных законов с 1789 года опубликованы в нескольких сборниках, лучшим из которых является L. Duguit et H. Monnier, Les constitutions et les principales lois politiques de la France depuis 1789 (Paris, 1898). Другими полезными сборниками являются F. Hélie, Les constitutions de la France (Paris, 1880) и E. Pierre, Organisation des pouvoirs publics; recueil des lois constitutionnelles et organiques (Paris, 1902). Английские версии см. в издании F. M. Anderson, The Constitutions and other Select Documents illustrative of the History of France, 1789-1907 (2d ed., Minneapolis, 1908). Различные конституции отлично суммированы в M. Block, Dictionnaire général de la politique, 2 vols. (Paris, 1884), I., 494-518. Текст конституции 1791 года см. у Дугюи и Моннье, 1–35; Эли, 268–294; Андерсон, 58–95. Краткое изложение — у Блока, I., 494-497. Dupriez, Les Ministres, II., 253-269; Cambridge Modern History, VIII., Chap. 7. (Назад)

Сноска 423: Члены Конвента избирались на основе всеобщего избирательного права для мужчин, поскольку одним из последних актов Законодательного корпуса была отмена имущественного ценза, требуемого конституцией 1791 года. (Назад)

Сноска 424: 22 сентября считалось первым днем I года французской свободы, а основополагающий закон от 24 июня 1793 года вошел в историю как конституция I года. Просветительный очерк становления республики см. H. A. L. Fisher, The Republican Tradition in Europe (New York, 1911), Chap. 4. (Назад)

Сноска 425: Текст в Duguit et Monnier, Les Constitutions, 66-78; Hélie, Les Constitutions, 376-384; Anderson, Constitutions, 171-184. Краткое изложение в Block, Dictionnaire Général, 497-498. (Назад)

Сноска 426: Текст конституции 1795 года см. в Duguit et Monnier, Les Constitutions, 78-118; Hélie, Les Constitutions, 436-466; Anderson, Constitutions, 212-254. Краткое изложение в Block, Dictionnaire Général, 498-500. Cambridge Modern History, VIII., Chap. 13; G. Dodu, Le parlementarisme et les parlementaires sous la Révolution, 1789-1799; origines du régime représentatif en France (Paris, 1911); Fisher, Republican Tradition in Europe, Chap. 5. (Назад)

Footnote 427: In favor of the new constitution there were cast 3,011,007 votes; against it, 1,562.(Back)

Сноска 428: Конституция III года, насчитывающая 377 статей, является одним из самых объемных документов подобного рода из всех имеющихся. (Назад)

Сноска 429: При этой системе первичных избирателей насчитывалось около 5 000 000; окружных нотаблей — 500 000; департаментских нотаблей — 50 000; а общенациональный список насчитывал 5 000. (Назад)

Сноска 430: Текст конституции VIII года содержится в Duguit et Monnier, Les Constitutions, 118-129; Hélie, Les Constitutions, 577-585; и Anderson, Constitutions, 270-281. Краткое изложение в Block, Dictionnaire Général, I., 500-505. Cambridge Modern History, IX., Chap. 1. (Назад)

Сноска 431: Duguit et Monnier, Les Constitutions, 179-182; Anderson, Constitutions, 446-450; Block, Dictionnaire Général, I., 505-506. (Назад)

Сноска 432: Законом от 29 декабря 1831 года было установлено, что впредь могут назначаться только пожизненные пэры, и от короля требовалось выбирать всех назначенных лиц из предписанного списка сановников. Duguit et Monnier, Les Constitutions, 231-232. (Назад)

Сноска 433: Закон от 9 июня 1824 года устанавливал, что впредь Палата депутатов должна избираться полностью сроком на семь лет. Duguit et Monnier, Les Constitutions, 211. (Назад)

Сноска 434: Текст Хартии 1814 года можно найти в Duguit et Monnier, Les Constitutions, I., 183-190; Hélie, Les Constitutions, 884-890; а также в английском переводе в Anderson, Constitutions, 457-465, и University of Pennsylvania Translations and Reprints, I., No. 3. Краткое изложение в Block, Dictionnaire Général, I., 506-508. Cambridge Modern History, IX., Chap. 18. (Назад)

Сноска 435: Duguit et Monnier, Les Constitutions, 206-209; Hélie, Les Constitutions, 934-936. (Назад)

Сноска 436: Об акте палат, касающемся изменения Конституционной хартии и вступления на престол Луи Филиппа, см. Duguit et Monnier, Les Constitutions, 213-218; Hélie, Les Constitutions, 987-992; и Anderson, Constitutions, 507-513. Избирательный закон 1831 года содержится в Duguit et Monnier, 219-230. Cambridge Modern History, X., Chap. 15; G. Weill, La France sous la monarchic constitutionnelle, 1814-1848 (new ed., Paris, 1912). (Назад)

Сноска 437: Включая представителей Алжира и колоний. (Назад)

Сноска 438: Избирательный закон от 15 марта 1849 года. Duguit et Monnier, Les Constitutions, 247-265. (Назад)

Сноска 439: Dupriez, Les Ministres, II., 308-312. Текст конституции 1848 года содержится в Duguit et Monnier, Les Constitutions, 232-246; Hélie, Les Constitutions, 1102-1113; и Anderson, Constitutions, 522-537. Краткое изложение в Block, Dictionnaire Général, I., 510-513. Cambridge Modern History, XI., Chap. 5; V. Pierre, Histoire de la république de 1848, 2 vols. (Paris, 1873-1878); P. de la Gorce, Histoire de la deuxième république française, 2 vols. (Paris, 1887); E. Spuller, Histoire parlementaire de la deuxième république (Paris, 1893); Fisher, Republican Tradition in Europe, Chap. 8. (Назад)

Сноска 440: Hazen, Europe since 1815, 201. (Назад)

Сноска 441: Текст этой меры находится в Duguit et Monnier, Les Constitutions, 265-268, и Hélie, Les Constitutions, 1149-1150. H. Laferrière, La loi électorale du 31 mai 1850 (Paris, 1910). (Назад)

Сноска 442: Anderson, Constitutions, 538-543. (Назад)

Сноска 443: Duguit et Monnier, Les Constitutions, 290-292; Anderson, Constitutions, 560-561. (Назад)

Сноска 444: Составлена комиссией из пяти человек по состоянию на 14 января 1852 года. (Назад)

Сноска 445: Текст конституции 1852 года содержится в Duguit et Monnier, Les Constitutions, 274-280; Hélie, Les Constitutions, 1167-1171; Anderson, Constitutions, 543-549. Краткое изложение в Block, Dictionnaire Général, I., 513-515. Cambridge Modern History, XI., Chaps. 5, 10. (Назад)

Сноска 446: Текст в Duguit et Monnier, Les Constitutions, 307-308; Hélie, Les Constitutions, 1314-1315; и Anderson, Constitutions, 579-580. (Назад)

Сноска 447: Текст меры от 20 апреля 1870 года содержится в Duguit et Monnier, Les Constitutions, 308-314; Hélie, Les Constitutions, 1315-1327; и Anderson, Constitutions, 581-586. Cambridge Modern History, XI., Chap. 17; H. Berton, L'évolution constitutionnelle du second empire (Paris, 1900). Важной крупной работой является P. de la Gorce, Histoire du second empire, 7 vols. (Paris, 1894-1905). (Назад)

Сноска 448: Лучшим рассказом о начале Третьей республики является труд G. Hanotaux, Histoire de la France contemporaine, 4 vols. (Paris, 1903-1909), I. Существует английский перевод этого важного труда, выполненный Дж. К. Тарвером. Недавней ценной книгой является A. Bertrand, Les origines de la troisième république, 1871-1876 (Paris, 1911). Можно также упомянуть E. Zevort, Histoire de la troisième république, 4 vols. (Paris, 1896-1901), I.; C. Duret, Histoire de France de 1870 à 1873 (Paris, 1901); A. Callet, Les origines de la troisième république (Paris, 1889); F. Littré, L'établissement de la troisième république (Paris, 1880); L. E. Benoit, Histoire de quinze ans, 1870-1885 (Paris, 1886); F. T. Marzials, Léon Gambetta (London, 1890); и P. B. Ghensi, Gambetta: Life and Letters (New York, 1910). Интересная интерпретация содержится у Фишера (Fisher, Republican Tradition in Europe, Chap. 11). (Назад)

Сноска 449: Duguit et Monnier, Les Constitutions, cxvi. (Назад)

Сноска 450: Большинство ограничений избирательного права, перечисленных в законе 1849 года, были признаны неприменимыми на настоящих выборах. (Назад)

Сноска 451: G. Weill, Histoire du parti républicain en France de 1814 à 1870 (Paris, 1900). (Назад)

Сноска 452: Чистокровных летимистов в Собрании было около 150; бонапартистов — не более 30; республиканцев — около 250. Остальные члены были орлеанистами или лицами неопределенных склонностей. Полный состав Собрания никогда не присутствовал на заседаниях в полном объеме. (Назад)

Сноска 453: В марте Собрание перенесло свои заседания из Бордо в Версаль. (Назад)

Сноска 454: Duguit et Monnier, Les Constitutions, 315-316; Anderson, Constitutions, 604-606. (Назад)

Сноска 455: Anderson, Constitutions, 622-627; A. Lefèvre Pontalis, L'Assemblée nationale et M. Thiers, in Le Correspondant, Feb. 10, 1879; A. Thiers, Notes et Souvenirs de 1870 à 1873 (Paris, 1903); J. Simon, Le gouvernement de M. Thiers (Paris, 1878); E. de Marcère, L'Assemblée nationale de 1871 (Paris, 1904). (Назад)

Сноска 456: Маркиз де Кастеллан, «Последняя попытка монархической реставрации 1873 года» (Le dernier essai de restauration monarchique de 1873), в журнале Nouvelle Revue, 1 ноября 1895 г. (Назад)

Сноска 457: Дюги и Моннье, «Конституции» (Les Constitutions), стр. 319; Андерсон, «Конституции» (Constitutions), стр. 630. (Назад)

Сноска 458: Андерсон, «Конституции» (Constitutions), стр. 633. (Назад)

Сноска 459: Оригинальные тексты этих документов напечатаны в издании: Дюги и Моннье, «Конституции» (Les Constitutions), стр. 319–350, а также Эли, «Конституции» (Les Constitutions), стр. 1348–1456. Английские переводы см.: Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 286–319; К. Ф. А. Карриер, «Конституционные и органические законы Франции» (Constitutional and Organic Laws of France) в журнале Annals of the American Academy of Political and Social Science, март 1893 г., приложение; а также Андерсон, «Конституции» (Constitutions), стр. 633–640. Альбер, герцог де Бройль, «История и политика: Этюд о конституции 1875 года» (Histoire et Politique: Étude sur la constitution de 1875) (Париж, 1897); Р. Салейль, «Развитие действующей конституции Франции» (The Development of the Present Constitution of France) в журнале Annals of Amer. Academy, июль 1895 г. (Назад)

Сноска 460: Среди французских специалистов по конституционному праву наблюдаются немалые расхождения во мнениях относительно того, следует ли считать Национальное собрание обладавшим учредительной властью. Краткий аргумент в пользу утвердительного ответа см. у Дюги и Моннье, «Конституции» (Les Constitutions), стр. cxvii. См. тж.: Дайси, «Закон конституции» (Law of the Constitution), стр. 121, примеч. (Назад)

Сноска 461: Следует отметить, однако, что многие авторитетные исследователи разделяют мнение профессора Дюги о том, что, хотя индивидуальные права, перечисленные в Декларации прав 1789 года, прямо не упоминаются в конституционных законах 1875 года, они лежат в основе современной французской государственной системы. Любая мера, принятая национальным парламентом в нарушение этих прав, по мнению профессора Дюги, была бы неконституционной. Они являются не просто догмами или теориями, а позитивными законами, обязательными не только для законодательных палат, но и для учредительного Национального собрания. Трактат по конституционному праву (Traité de droit constitutionnel) (Париж, 1911), т. II, стр. 13. (Назад)

Сноска 462: Ст. 8. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 288. (Назад)

Сноска 463: Ст. 3. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 291. (Назад)

Сноска 464: А. Тридон, «Способ избрания президента во Франции» (France's Way of Choosing a President) в журнале Review of Reviews, дек. 1912 г. (Назад)

Сноска 465: Ст. 3. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 286. (Назад)

Сноска 466: Дюприе, «Министры» (Les Ministres), т. II, стр. 358–372; Ж. Надаль, «Полномочия президента республики во Франции и в США» (Attributions du président de la république en France et aux États-Unis) (Тулуза, 1909). Краткое обсуждение этой же темы американскими авторами см.: М. Смит, «Французское и американское президентство» (The French Presidency and the American) в журнале Review of Reviews, февр. 1906 г. См. тж.: А. Кон, «Почему г-н Фюльер — идеальный французский президент» (Why M. Fallières is an Ideal French President), там же, июль 1908 г. (Назад)

Сноска 467: Генри Мейн, «Народное правление» (Popular Government) (Лондон, 1885), стр. 250. (Назад)

Сноска 468: Ст. 3 и 6. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 287. (Назад)

Сноска 469: В прежние времена министры военный и морской нередко назначались из числа лиц, не заседающих в парламенте, но от этой практики отказались. (Назад)

Сноска 470: Дюприе, «Министры» (Les ministres), т. II, стр. 332–357. Ценным трудом из недавних публикаций является работа: Г. Ноэль, «Центральное управление; министерства, их организация, их роль» (L'Administration centrale; les ministères, leur organisation, leur rôle) (Париж, 1911). Следует упомянуть работы: Л. Роллан, «Государственный совет и регламенты государственного управления» (Le Conseil d'État et les réglements d'administration publique) в журнале Revue du Droit Public, апр. – июнь 1911 г.; Ж. Бартелеми, «Статс-секретари» (Les sous-secrétaires d'état), там же; П. Ма, «Организация министерства колоний» (L'organisation du Ministère des Colonies) в журнале Questions Diplomatiques et Coloniales, 1 сент. 1910 г. (Назад)

Сноска 471: Один французский ученый пишет: «Власть не может переходить попеременно, как в Англии и Соединенных Штатах, от партии одной стороны к партии оппозиции. Эта сменяемость, эта игра в качели между двумя противоборствующими партиями, которую некоторые теоретики объявляли непременным условием любого парламентского режима, во Франции не существует и никогда не существовала. Причина этого проста. Если бы партия правых, враждебная Республике, пришла к власти, для нее было бы слишком велико искушение удержаться там путем установления автократического правления, которое положило бы конец парламентскому режиму, как в 1851 году. Избиратели осознают эту склонность консерваторов и не хотят рисковать, доверяя им Республику. Когда они недовольны находящимися у власти республиканцами, они голосуют за других республиканцев. Таким образом, непрерывно формируются новые республиканские группы, в то время как старые распадаются». Ш. Сеньобос, «Политические партии Франции» (The Political Parties of France) в журнале International Monthly, авг. 1901 г., стр. 155. О французской парламентской системе см.: Дюприе, «Министры» (Les Ministres), т. II, стр. 345–357, 373–461; Э. Пьер, «Принципы политического, избирательного и парламентского права во Франции» (Principes du droit politique électoral et parlementaire en France) (Париж, 1893). (Назад)

Сноска 472: Дюприе, «Министры» (Les Ministres), т. II, стр. 432–461. Л. Гоцци, «Интерпелляция в национальном собрании» (L'Interpellation à l'assemblée rationale) (Марсель, 1909); Ж. Пудра и Э. Пьер, «Практический трактат по парламентскому праву» (Traité pratique de droit parlementaire), 8 тт. (Версаль, 1878–1880), т. VII, гл. 4. (Назад)

Сноска 473: Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 288. (Назад)

Сноска 474: Там же, т. I, стр. 310. (Назад)

Сноска 475: Ж. К. Брак, «Франция при республике» (France under the Republic) (Нью-Йорк, 1910), стр. 8. (Назад)

Сноска 476: Лоуэлл, «Правительства и партии» (Governments and Parties), т. I, стр. 22. Но сравните точку зрения, изложенную у Дж. С. К. Бодли, «Франция» (France), 2 тт. (Лондон, 1898), т. I, стр. 46–60. (Назад)

Сноска 477: О. Пиффруэн, «О сенате во Франции и в Нидерландах» (Du sénat en France et dans les Pays-Bas) (Брюссель, 1892). (Назад)

Сноска 478: Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 302–308. (Назад)

Сноска 479: Законы от 16 июня 1885 г. и 13 февраля 1889 г.; Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 316–318. (Назад)

Сноска 480: «В период выборов циркуляры и платформы, подписанные кандидатами, предвыборные плакаты и манифесты, подписанные одним или несколькими избирателями, могут после сдачи на хранение прокурору расклеиваться и распространяться без предварительного разрешения». Органический закон от 30 ноября 1875 г., ст. 3. (Назад)

Сноска 481: Л. Дюги, Трактат по конституционному праву (Traité de droit constitutionnel), т. I, стр. 375–376. (Назад)

Сноска 482: Первым англоязычным государством, принявшим эту систему, стала Тасмания, где после частичного применения в 1896–1901 гг. она была полностью введена в действие в 1907 г. Согласно избирательному закону 1900 г., Япония приняла ее для выборов членов своей Палаты общин. План был введен в действие на Кубе 1 апреля 1908 г. и принят в Орегоне путем референдума 1 июня 1908 г. (Назад)

Сноска 483: М. Бенуа утверждает, что такое положение дел существовало непрерывно с 1881 года. Интересный приводимый им факт заключается в том, что знаменитый Закон о разделении церквей и государства 1905 года был принят в Палате голосами 341 депутата, которые в совокупности представляли лишь 2 647 315 избирателей при общем числе по стране в 10 967 000 человек. (Назад)

Сноска 484: Дюги (указ. соч.) убедительно выступает в поддержку предлагаемого изменения. Противоположные взгляды, весомо изложенные не менее выдающимся французским авторитетом, см. у А. Эсмена в «Конституционном праве» (Droit Constitutionnel) (5-е изд., Париж, 1911), стр. 253. (Назад)

Сноска 485: Текст предлагаемой меры в английском переводе можно найти в книге: Дж. Х. Хамфрис, «Пропорциональное представительство» (Proportional Representation) (Лондон, 1911), стр. 382–385. (Назад)

Сноска 486: Наиболее систематическое изложение истории избирательного права во Франции с 1789 года принадлежит А. Текленбургу: «Развитие избирательного права во Франции с 1789 года» (Die Entwickelung des Wahlrechts in Frankreich seit 1789) (Тюбинген, 1911). Французская избирательная система подробно описана в работах: Э. Пьер, «Кодекс политических выборов» (Code des élections politiques) (Париж, 1893); Шот-Грелле, «Трактат о выборах» (Traité des élections), 2 тт. (Париж, 1897); М. Блок, «Словарь французского административного управления» (Dictionnaire de l'administration française) (5-е изд., Париж, 1905), т. I, стр. 1208–1244. Литература по вопросу избирательной реформы весьма обширна. Можно упомянуть следующие работы: К. Бенуа, «За избирательную реформу» (Pour la réforme électorale) (Париж, 1908); Ж. Л. Шардон, «Избирательная реформа во Франции» (La réforme électorale en France) (Париж, 1910); Ж. Л. Бретон, «Избирательная реформа» (La réforme électorale) (Париж, 1910); К. Франсуа, «Представительство интересов в выборных органах» (La représentation des intérêts dans les corps élus) (Париж, 1900); Ф. Фор, «Заканчивающийся срок полномочий и избирательная реформа» в журнале Revue Politique et Parlementaire, 10 дек. 1909 г.; Марион, «Как провести избирательную реформу», там же, 10 февр. и 10 марта 1910 г.; М. Десландерс, «Избирательная реформа», там же, 10 июля 1910 г.; А. Варенн, «Сначала избирательная реформа», там же, 10 нояб. 1910 г.; Г. Лашапель, «Обсуждение законопроекта об избирательной реформе», там же, 10 мая 1912 г.; Ф. Фор, «Принятие избирательной реформы путем голосования», там же, 10 авг. 1912 г. (содержит текст избирательного закона); Л. Мильяк, «Французские политические партии в их программе и перед лицом избирательного корпуса» в журнале Annales des Sciences Politiques, 15 июля 1910 г.; Г. Скелль, «Политическое представительство» в журнале Revue du Droit Public, июль – сент. 1911 г.; Л. Марен, «Персональное голосование» в журнале La Grande Revue, 25 марта 1911 г.; и Ж. Труйо, «Избирательная реформа в Сенате», там же, 25 сент. 1912 г. Текст законопроекта 1912 г. можно также найти в журнале Revue du Droit Public, июль – сент. 1912 г. По вопросу пропорционального представительства см.: Г. Тронкаль, «Пропорциональное представительство перед лицом французского парламента» (Poitiers, 1910); Ф. Лепин, «Пропорциональное представительство и пути его решения» (Париж, 1911); Н. Сариполос, «Демократия и пропорциональные выборы» (Париж, 1900); Г. Лашапель, «Пропорциональное представительство» (Париж, 1910); он же, «Пропорциональное представительство» в журнале Revue de Paris, 15 нояб. 1910 г.; он же, «Применение пропорционального представительства» в журнале Revue Politique et Parlementaire, 10 дек. 1910 г. См. также: аноним, «Искажение всеобщего избирательного права» в журнале Annales des Sciences Politiques, июль 1909 г. и май 1910 г.; Э. Зевор, «Франция в условиях режима всеобщего избирательного права» (Париж, 1894). Тема пропорционального представительства во Франции подробно рассмотрена в Докладе Британской королевской комиссии по избирательным системам (1910 г.). Доклад: Cd. 5163; Свидетельские показания: Cd. 5352. (Назад)

Сноска 487: А. де ла Берж, «Великие парламентские комитеты» (Les grands comités parlementaires) в журнале Revue des Deux Mondes, 1 дек. 1889 г. (Назад)

Сноска 488: А. П. Ашер, «Процедура в Палате депутатов Франции» (Procedure in the French Chamber of Deputies) в журнале Political Science Quarterly, сент. 1906 г.; Дж. С. Крофорд, «Один день в Палате депутатов» (A Day in the Chamber of Deputies) в журнале Gunton's Magazine, окт. 1901 г.; М. Р. Боннар, «Изменения в регламенте Палаты депутатов» (Les modifications du réglement de la Chambre des Députés) в журнале Revue du Droit Public, окт. – дек. 1911 г. Стандартным трактатом по французской парламентской процедуре является труд Ж. Пудра и Э. Пьера «Практический трактат по парламентскому праву» (Traité pratique de droit parlementaire), 8 тт. (Версаль, 1878–1880). (Назад)

Сноска 489: Ст. 8. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 288. (Назад)

Сноска 490: Ст. 8. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 294. (Назад)

Сноска 491: Закон от 16 июля 1875 г., ст. 3. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. I, стр. 291. (Назад)

Сноска 492: И. Гийо, «Отношения между французским Сенатом и Палатой депутатов» (Relations between the French Senate and Chamber of Deputies) в журнале Contemporary Review, февр. 1910 г. (Назад)

Сноска 493: Абсолютно так, за исключением выборов по списку (scrutin de liste) 1885 года. (Назад)

Сноска 494: Политическая история периода после выборов 1910 года примечательна главным образом тем, что общественное внимание было поглощено вопросами избирательной реформы и трудового законодательства. Стесненный интерпелляциями в отношении своей церковной политики, кабинет Бриана (сформированный заново в ноябре 1910 г.) ушел в отставку в феврале 1911 г. Сменившее его правительство Мони отличалось отсутствием сплоченности, равно как и кабинет Кайо (с июня 1911 г. по январь 1912 г.). Главным достижением кабинета Пуанкаре стало проведение законопроекта об избирательной реформе 1912 года в нижней палате. См. стр. 323. (Назад)

Сноска 495: Ш. Сеньобос, «Политические партии Франции» (The Political Parties of France) в журнале International Monthly, авг. 1901 г., стр. 155. (Назад)

Сноска 496: Лучшими описаниями французских партий и партийной системы на английском языке являются работы: Лоуэлл, «Правительства и партии» (Governments and Parties), т. I, гл. 2; Бодли, «Франция» (France), кн. IV, гл. 1–8; и Ш. Сеньобос, «Политические партии Франции» (The Political Parties of France) в журнале International Monthly, авг. 1901 г. Последняя работа кратка, но превосходна. Ценным трудом является книга П. Лафитта, «Всеобщее избирательное право и парламентский режим» (Le suffrage universel et la régime parlementaire) (2-е изд., Париж, 1889). Среди полезных статей можно отметить: Ж. Мелин, «Партии в республике» в журнале Revue Politique et Parlementaire, янв. 1900 г.; М. А. Дониоль, «Политические идеи и партии во Франции в течение XIX века» в журнале Revue du Droit Public, май – июнь 1902 г.; и А. Шарпантье, «Радикалы и социалисты с 1902 по 1912 год» в журнале La Nouvelle Revue, 1 мая 1912 г. О социализме во Франции см.: Дж. Пейксотто, «Французская революция и современный французский социализм» (The French Revolution and Modern French Socialism) (Нью-Йорк, 1901); Р. Т. Эли, «Французский и немецкий социализм в Новое время» (French and German Socialism in Modern Times) (Нью-Йорк, 1883); П. Луи, «История французского социализма» (Histoire du socialisme français) (Париж, 1901); Э. Вилле, «Опасности французской демократии» (Les périls de la démocratie française) (Париж, 1910); и А. Фулье, «Политическая и социальная демократия во Франции» (La démocratie politique et sociale en France) (Париж, 1910). (Назад)

Сноска 497: Г. Ковьер, «Идея кодификации во Франции до составления Гражданского кодекса» (L'idée de codification en France avant la rédaction du Code Civil) (Париж, 1911). (Назад)

Сноска 498: Задача пересмотра еще не выполнена. См.: Гражданский кодекс, памятная книга столетия (La Code Civil, livre du centenaire) (Париж, 1904) — сборник ценных статей французских и зарубежных юристов. (Назад)

Сноска 499: М. Леруа, «Столетие уголовного кодекса» в журнале Revue de Paris, 1 февр. 1911 г. (Назад)

Сноска 500: Ж. Бриссо, «История французского частного права» (History of French Private Law), пер. Р. Хаувелла (Бостон, 1912). (Назад)

Сноска 501: Лучшим трактатом о судебной системе Франции и предлагаемых реформах последней является труд Ж. Кумула «Трактат о судебной власти; о ее конституционной роли и ее организационной реформе» (Traité du pouvoir judiciaire; de son rôle constitutionnel et de sa réforme organique) (2-е изд., Париж, 1911). См.: виконт д’Авенель, «Административная реформа — правосудие» в журнале Revue des Deux Mondes, 1 июня 1889 г.; Л. Ирвелл, «Судебная система Франции» (The Judicial System of France), Green Bag, нояб. 1902 г. (Назад)

Сноска 502: Лоуэлл, «Правительства и партии» (Governments and Parties), т. I, стр. 58. (Назад)

Сноска 503: Едва ли нужно пояснять, что намерение Первого консула состояло в том, чтобы обычным судьям не позволялось своими решениями препятствовать политике правительства. (Назад)

Сноска 504: Обзор административного права Франции см.: А. В. Дайси, «Закон конституции» (The Law of the Constitution) (7-е изд., Лондон, 1908), гл. 12. Важные французские работы по этому вопросу включают: А. Бартелеми, «Элементарный трактат по административному праву» (Traité élémentaire de droit administratif) (5-е изд., Париж, 1908); А. Шардон, «Административное устройство Франции, чиновники» (L'administration de la France, les fonctionnaires) (Париж, 1908); Г. Жезе, «Общие принципы административного права» (Les principes généraux du droit administratif) (Париж, 1904); и Ж. Л. Окок, «Лекции об управлении и административном праве» (Conférences sur l'administration et le droit administratif) (3-е изд., Париж, 1885). Также можно упомянуть работы: Э. Ж. Лаферриер, «Трактат об административной юрисдикции и исковых производствах» (Traité de la jurisdiction administrative et des recours contentieux) (Париж, 1887–1888), и Вараньяк, «Государственный совет и проекты реформ» в журнале Revue des Deux Mondes, 15 авг. и 15 сент. 1892 г. (Назад)

Сноска 505: А. Бабо, «Город при Старом порядке» (La ville sous l'ancien régime) (Париж, 1880); А. Люшер, «Французские коммуны» (Les communes françaises) (Париж, 1890); А. Бартелеми, «Трактат по административному праву» (Traité de droit administratif) (5-е изд., Париж, 1908); А. Эсмен, «История французского права» (Histoire du droit français) (8-е изд., Париж, 1908). (Назад)

Сноска 506: Текст Декрета о муниципалитетах (Décret sur les Municipalités) от 14 декабря 1789 г. см. в издании: Эли, «Конституции» (Constitutions), стр. 59–72. Английский перевод содержится у Андерсона в «Конституциях» (Constitutions), стр. 24–33. (Назад)

Сноска 507: Андерсон, «Конституции» (Constitutions), стр. 233–236. Кантон, упраздненный законом от 26 июня 1793 г., был теперь восстановлен. (Назад)

Footnote 508: The number of communes was reduced at this time from 44,000 to 36,000.(Back)

Сноска 509: Андерсон, «Конституции» (Constitutions), стр. 283–288. Г. Аликс, «Истоки французской административной системы» в журнале Annales des Sciences Politiques, июль – нояб. 1899 г. (Назад)

Сноска 510: Его влияние на административные системы других стран — Бельгии, Италии, Испании и даже Греции, Японии и различных государств Латинской Америки — было глубоким. «Судя по его свойствам долговечности и по его влиянию за рубежом, закон 1800 года является одним из лучших примеров созидательного государственного мастерства Бонапарта, занимая наряду с Кодексом и Конкордатом почетное место среди его непреходящих невоенных достижений. Если в девятнадцатом веке Англия была матерью парламентов и оказывала доминирующее влияние на эволюцию национальных правительств, то Франция сыграла столь же важную роль в формировании систем местного управления среди наций мира». Манро, «Правительство европейских городов» (Government of European Cities), стр. 7. (Назад)

Сноска 511: Тексты этих актов находятся в издании: Эли, «Конституции» (Constitutions), стр. 1019–1050. (Назад)

Сноска 512: Текст в издании: Ж. Дювержье, «Полное собрание законов, декретов, ордонансов, регламентов, заключений государственного совета» (Collection complète des lois, décrets, ordonnances, réglements, avis du conseil d'état) (Париж, 1834–1907), т. LXXXIV, стр. 99–148. (Назад)

Сноска 513: Двумя замечательными общими трудами по французской административной системе являются работы: А. Бартелеми, «Трактат по административному праву» (Traité de droit administratif) (5-е изд., Париж, 1908), и А. Эсмен, «История французского права» (Histoire du droit français) (8-е изд., Париж, 1908). Ценным более старым трактатом является труд Э. Монне, «История провинциального, департаментского и коммунального управления во Франции» (Histoire de l'administration provinciale, départementale et communale en France) (Париж, 1885). Три работы, в которых этот предмет рассматривается в сравнительном ключе: П. П. Леруа-Болье, «Местное управление во Франции и в Англии» (Administration locale en France et en Angleterre) (Париж, 1872); П. В. Л. Эшли, «Местное и центральное управление» (Local and Central Government) (Лондон, 1906); и Ф. Дж. Гудноу, «Сравнительное административное право» (Comparative Administrative Law) (2-е изд., Нью-Йорк, 1903). Определенную ценность представляет исследование: Дж. Т. Янг, «Административная централизация и децентрализация во Франции» (Administrative Centralization and Decentralization in France) в журнале Annals of Amer. Acad. of Political and Social Science, янв. 1898 г. (Назад)

Сноска 514: Административной реформой, которая нередко фигурирует в текущих политических дискуссиях во Франции, является объединение департаментов в «регионы», обладающие определенной общностью характера и интересов. Каждый из двух десятков или более регионов вполне мог бы иметь собственное собрание, и в каждом из них одному из департаментских префектов можно было бы предоставить определенное превосходство над коллегами. Главной целью было бы в некоторой степени компенсировать нынешний избыток административной централизации в стране. Об этом предложении см.: К. Бокье, «Проект административной реорганизации; региональная организация во Франции» в журнале Revue Politique et Parlementaire, 10 нояб. 1909 г. См. тж.: А. Брет, «Реформа департаментов в связи с законопроектом», там же. Монументальным трактатом о департаменте в его нынешнем виде является труд Г. Буффе и Л. Периэ, «Трактат о департаментах» (Traité du départements), 2 тт. (Париж, 1894–1895). В книге М. Лаферриера «Органический закон департаментов от 10 августа 1871 года» (Loi organique départementale du 10 Août 1871) (Париж, 1871) представлен постатейный текст органического статута 1871 г. См. также: Г. Детан, «Об организации генеральных советов» (Париж, 1889); А. Некту, «О полномочиях членов генеральных советов» (Париж, 1895); и П. Шардене, «Департаментские выборы» (Париж, 1895). Отличное краткое изложение можно найти в издании: М. Блок, «Словарь французского административного управления» (Dictionnaire de l'administration française) (5-е изд., Париж и Нанси, 1905), т. I, стр. 933–948, 1101–1116. (Назад)

Сноска 515: Блок, «Словарь французского административного управления» (Dictionnaire de l'administration française), т. I, стр. 256–260. (Назад)

Сноска 516: Манро, «Правительство европейских городов» (Government of European Cities), стр. 15. (Назад)

Сноска 517: А. Порш, «Вопрос о крупных и малых коммунах» (La question des grandes et des petits communes) (Париж, 1900). (Назад)

Сноска 518: Среди общих трактатов о французской коммуне можно упомянуть следующие: М. Блок, «Беседы об управлении; коммуна» (Entretiens sur l'administration; la commune) (Париж, 1884); Л. Беке, «Трактат о коммуне» (Traité de la commune) (Париж, 1888); П. Андре и Ф. Марин, «Закон об организации муниципального управления от 5 апреля 1884 года» (La loi sur l'organisation municipale du 5 avril 1884) (Париж, 1884); и Ф. Грело, «Закон от 5 апреля 1884 года» (Loi du 5 avril 1884) (Париж, 1889). Лучшей и наиболее современной масштабной работой является труд Л. Моргана, «Муниципальный закон» (La loi municipale), 2 тт. (7-е изд., Париж, 1907). Самое удобное краткое обсуждение на французском языке содержится в «Словаре французского административного управления» М. Блока (Dictionnaire de l'administration française), т. I, стр. 738–852. Хорошее описание на английском языке дано в книге А. Шоу «Муниципальное управление в континентальной Европе» (Municipal Government in Continental Europe) (Нью-Йорк, 1897), а более полное и недавнее — в книге У. Б. Манро «Правительство европейских городов» (The Government of European Cities), стр. 1–108. Лучшей работой по муниципальным выборам является труд М. Ж. Сент-Лажера «Муниципальные выборы» (Élections municipales) (6-е изд., Париж, 1904). Заслуживают упоминания работы Шардене, Панхара и Жерара «Муниципальные выборы» (Париж, 1896) и Ж. Дорлака «О политическом электорате: этюд об избирательной способности и условиях осуществления права голоса» (Париж, 1890). Превосходным исследованием является работа П. Лаверня «О центральной власти и муниципальных советах» в журнале Revue Générale d'Administration, 1900 г. См. также: А. Г. Десба, «Муниципальный бюджет» (Париж, 1895); М. Пелетан, «Об организации полиции» (Дижон, 1899); и Р. Гриффин, «Коммунальное имущество во Франции» (Париж, 1899). По вопросу управления Парижем читатель может обратиться к трудам: Г. Артиг, «Муниципальный режим города Парижа» (Париж, 1898), и М. Блок, «Управление города Парижа и департамента Сена» (Париж, 1898). Превосходные библиографии напечатаны в книге Манро (указ. соч.), стр. 380–389, и в «Словаре» Блока, т. I, стр. 850–852. (Назад)

Сноска 519: Цизальпинская конституция была изменена 1 сентября 1798 года, когда в республике была внедрена французская система административного деления. (Назад)

Сноска 520: Э. Бонналь де Ганж, «Падение одной республики» (La chute d'une république) (Париж, 1885). (Назад)

Сноска 521: Интересное описание проявлений республиканского идеализма в Неаполитанской республике см. в книге Фишера «Республиканская традиция в Европе» (Republican Tradition in Europe), стр. 150–157. (Назад)

Сноска 522: Консультативный государственный совет, состоящий из восьми членов. (Назад)

Сноска 523: Включение Далматинского побережья в состав Королевства Италии было лишь временным. (Назад)

Сноска 524: Краткие описания наполеоновского режима в Италии см.: Кембриджская новая история (Cambridge Modern History), т. IX, гл. 14; Б. Кинг, «История итальянского единства» (A History of Italian Unity) (Лондон, 1899), т. I, гл. 1. Ценные труды по этой теме включают: П. Гаффарель, «Бонапарт и итальянские республики, 1796–1799» (Bonaparte et les républiques italiennes, 1796-1799) (Париж, 1895); А. Дюфурк, «Якобинский режим в Италии, 1796–1799» (Le régime jacobin en Italie, 1796-1799) (Париж, 1900); Ф. Лемми, «Истоки итальянского Рисорджименто» (Le origini del risorgimento italiano) (Милан, 1906); Г. Сабини, «Первые конституционные эксперименты в Италии, 1797–1815» (I primi esperimenti costituzionali in Italia, 1797-1815) (Турин, 1911); и Р. М. Джонстон, «Наполеоновская империя в Южной Италии» (The Napoleonic Empire in Southern Italy), 2 тт. (Лондон, 1904). Более старой работой является труд Э. Рамондини «Италия во время французского господства» (L'Italia durante la dominazione francese) (Неаполь, 1882). (Назад)

Сноска 525: По декрету от 24 апреля 1815 года эти территории были преобразованы в королевство под австрийским контролем, хотя и с отдельным управлением. (Назад)

Footnote 526: W. R. Thayer, The Dawn of Italian Independence, 2 vols. (Boston, 1893), I., 116-178.(Back)

Сноска 527: М. Чезареско, «Освобождение Италии» (The Liberation of Italy) (Лондон, 1895), стр. 3. (Назад)

Сноска 528: Дж. Холланд Роуз в «Британской энциклопедии», 11-е изд., т. XV, стр. 48. См. также: Фишер, «Республиканская традиция в Европе» (The Republican Tradition in Europe), стр. 158–159. (Назад)

Сноска 529: Кембриджская новая история (Cambridge Modern History), т. X, гл. 4; Джонстон, «Наполеоновская империя в Южной Италии» (Napoleonic Empire in Southern Italy), т. II, гл. 4; Тейер, «Заря итальянской независимости» (Dawn of Italian Independence), т. I, стр. 215–278. (Назад)

Сноска 530: Характер правительственной системы, предусмотренной в этом акте, будет подробно описан в следующей главе. (Назад)

Сноска 531: Г. Гаравани, «Конституция Римской республики в 1798 и 1849 годах» (La costituzione della repubblica romana nel 1798 e nel 1849) (Фермо, 1910). (Назад)

Сноска 532: Подробные описания революции 1848 года в Италии содержатся в трудах: Кинг, «История итальянского единства» (History of Italian Unity), т. I, гл. 9–19, и Тейер, «Заря итальянской независимости» (Dawn of Italian Independence), т. II, кн. 4–5. Хороший краткий очерк см.: Кембриджская новая история (Cambridge Modern History), т. XI, гл. 4 (библиография на стр. 908–913). Наводящим на размышления очерком является книга Фишера «Республиканская традиция в Европе» (Republican Tradition in Europe), гл. 9. (Назад)

Сноска 533: Кинг, «История итальянского единства» (History of Italian Unity), т. II, гл. 27. (Назад)

Сноска 534: Кинг, «История итальянского единства» (History of Italian Unity), т. II, гл. 29–32. (Назад)

Сноска 535: Итоговая мера — Закон о папских гарантиях — была принята 13 мая 1871 года. См. стр. 388. (Назад)

Сноска 536: Краткий обзор заключительных этапов объединения Италии см.: Кембриджская новая история (Cambridge Modern History), т. XI, гл. 14, 19. Наилучшее изложение всего предмета представлено в двух томах труда Б. Кинга «История итальянского единства, 1814–1871» (History of Italian Unity, 1814-1871). Другие ценные работы: У. Дж. Стилман, «Объединение Италии, 1815–1895» (The Union of Italy, 1815-1895) (Кембридж, 1898); Дж. Пробин, «Италия, 1815–1890» (Italy, 1815-1890) (Лондон, 1884); М. Чезареско, «Освобождение Италии» (The Liberation of Italy) (Нью-Йорк, 1894); П. Орси, «Современная Италия» (L'Italia moderna) (Милан, 1901); Ф. Бертолини, «История Италии с 1814 по 1878 год» (Storia d'Italia dal 1814 al 1878) (Милан, 1880–1881); и Э. Сорен, «История Италии с 1815 года до смерти Виктора Эммануила» (Histoire de l'Italie depuis 1815 jusqu'à la mort de V. Emm.) (Париж, 1910). Среди биографий можно упомянуть: Г. Годкин, «Жизнь Виктора Эммануила II» (Life of Victor Emmanuel II) (2-е изд., Лондон, 1880); М. Чезареско, «Кавур» (Cavour) (Лондон, 1898); Д. Заникелли, «Кавур» (Cavour) (Флоренция, 1905); Б. Кинг, «Мадзини» (Mazzini) (Лондон, 1902). Очень ценной биографией, которая фактически представляет собой историю периода 1848–1861 годов, является труд У. Р. Тейера «Граф Кавур» (Count Cavour), 2 тт. (Бостон, 1911). Монументальным итальянским трудом в этой области является сочинение К. Тиварони «Критическая история итальянского Рисорджименто» (Storia critica del risorgimento italiano), 9 тт. (Турин, 1888–1897). Основным собранием документов является труд Н. Бьянки «Документированная история европейской дипломатии в Италии с 1814 по 1861 год» (Storia documentata della diplomazia Europea in Italia dall' anno 1814 all' anno 1861), 8 тт. (Турин, 1865–1872). Бесценны издания: Л. Кьяла, «Письма графа Кавура» (Lettere del Conte di Cavour), 7 тт. (Турин, 1883–1887), и Д. Заникелли, «Сочинения графа Кавура» (Scritti del Conte di Cavour) (Болонья, 1892). Полную библиографию см. в Кембриджской новой истории (Cambridge Modern History), т. XI, стр. 908–913. (Назад)

Сноска 537: Цитата по статье Г. А. Руиса «Поправки к итальянской конституции» (The Amendments to the Italian Constitution) в журнале Annals of the American Academy of Political and Social Science, сент. 1895 г., стр. 38. (Назад)

Сноска 538: Руис, «Поправки к итальянской конституции» (Amendments to the Italian Constitution), указ. соч., стр. 57. Текст Статута (Statuto) приводится в изданиях: П. Кольо и Малькьоди, «Политико-административный кодекс. Полный сборник всех законов и регламентов, касающихся государственного управления в его политических и административных аспектах» (Codice Politico Amministrativo) (6-е изд., Флоренция, 1907), и В. Джойя, «Законы об административной унификации, предваряемые фундаментальным законом королевства» (Le leggi di unificazione amministrativa precedute dalla legge fondamentale del regno), 2 тт. (Палермо, 1879). Он также напечатан в книге: Лоуэлл, «Правительства и партии» (Governments and Parties), т. II, стр. 346–354. Существует французский перевод: Ф. Р. Дарест, «Современные конституции» (Les constitutions modernes), 2 тт. (Париж, 1883), т. I, стр. 550–560. Английский перевод имеется в издании: Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 5–16; другой перевод, выполненный С. М. Линдси и Л. С. Роу, опубликован в журнале Annals of the American Academy of Political and Social Science, нояб. 1894 г. «Политико-административный кодекс» содержит хорошее собрание статутов, ордонансов и административных регламентов. Наиболее исчерпывающим трудом по итальянскому конституционному праву из написанных является работа Ф. Рачоппи и И. Брунелли «Комментарий к статуту королевства» (Commento allo statuto del regno), 3 тт. (Турин, 1909). Среди других трактатов наибольшую ценность представляют: Г. Аранжо Руис, «Конституционная история Королевства Италии, 1848–1898» (Storia costituzionale del regno di Italia, 1848-1898) (Флоренция, 1898); Э. Бруса, «Государственное право Королевства Италии» (Das Staatsrecht des Königreichs Italien) (Лейпциг, 1892) в «Руководстве» Марквардсена; Э. дель Герра, «Публичное управление в Италии» (L'Amministrazione pubblica in Italia) (Флоренция, 1893); а для более краткого ознакомления — работы Г. Моски «Заметки о конституционном праве» (Appunti di diritto costituzionale) (Милан, 1908) и И. Тамбаро «Итальянское конституционное право» (Il diritto costituzionale italiano) (Милан, 1909). (Назад)

Сноска 539: Ст. 11–17. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 6. (Назад)

Сноска 540: Ст. 5–8. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 5. Дюприе, «Министры» (Les Ministres), т. I, стр. 292–297. (Назад)

Сноска 541: Выделено в отдельное ведомство из Министерства финансов в 1889 году. (Назад)

Сноска 542: Ст. 66. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 13. (Назад)

Сноска 543: Дюприе, «Министры» (Les Ministres), т. I, стр. 291. (Назад)

Сноска 544: Ст. 6. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 5. (Назад)

Сноска 545: Лоуэлл, «Правительства и партии» (Governments and Parties), т. I, стр. 166. Об исполнительной власти в Италии см.: Дюприе, «Министры» (Les Ministres), т. I, стр. 281–329. Ценным эссе является работа М. Коделя «Итальянский парламентаризм» (Parlementarisme italien) в журнале Annales des Sciences Politiques, сент. 1900 г. (Назад)

Footnote 546: Of 1,528 appointments made between 1848 and 1910 but 63 were refused confirmation by the Senate.(Back)

Сноска 547: Интересно отметить, что в интересах правительственной стабильности и прочности Кавур выступал за принятие выборного начала в Италии. Примеры слабости итальянского Сената см.: К. Моризо-Тибо, «О правах верхних палат или сенатов в отношении финансовых законов» (Des droits des chambres hautes ou sénats en matière des lois de finance) (Париж, 1891), стр. 156–175. (Назад)

Сноска 548: Э. Пальяно, «Сенат и назначение сенаторов» (Il Senato e la nomina dei senatori) (Рим, 1906); Л. А. Магро, «Аристократия и Сенат» (L' aristocrazia e il Senato) (Катания, 1909); И. Тамбаро, «Реформа итальянского Сената» (La réforme du Sénat italien) в журнале Revue du Droit Public, июль – сент. 1910 г., и «Дебаты о реформе итальянского Сената», там же, июль – сент. 1911 г.; М. Скелль, «Реформа итальянского Сената», там же, окт. – дек. 1911 г.; Наццарено, «Реформа Сената» в журнале Rivista di Diritto Pubblica, т. III, стр. 171. Доклад комиссии 1910 года содержится в издании: Per la riforma del Senato; relazione della commissione (Рим, 1911). (Назад)

Сноска 549: Ст. 36. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 10. (Назад)

Сноска 550: Лоуэлл, «Правительства и партии» (Governments and Parties), т. I, стр. 157. (Назад)

Сноска 551: Кинг и Оки, «Италия сегодня» (Italy To-day), гл. 12. (Назад)

Сноска 552: См. стр. 400. (Назад)

Сноска 553: Текст предложений Джолитти см. в газете Il Secolo от 11 июня 1911 года. Об избирательной реформе в Италии см.: А. Пибантони, «Реформа избирательного закона» (La riforma della legge elettorale) (Неаполь, 1909); Г. Бандини, «Избирательная реформа с пропорциональным представительством на политических выборах» (La riforma elettorale con la rappresentanza proporzionale nelle elezioni politiche) (Рим, 1910); Г. Сабини, «Реформа избирательной системы в Италии» (La riforma del sistema elettorale in Italia) (Турин, 1910); Сиотто-Пинтор, «Расширение суффражизма и распределение представительства» в журнале Rivista di Diritto Pubblico, дек. 1911 г., и «Реформа избирательного режима и доктрины политического представительства и электората в XX веке» (Rome, 1912). (Назад)

Сноска 554: На выборах в марте 1909 года в 75 округах из 508 ни один кандидат не получил надлежащего большинства. В 57 из этих округов кандидат, набравший наибольшее число голосов в первом туре, был избран во втором туре. Политический эффект второго тура незначителен. На выборах 1900 года было 77 вторых туров голосования; на выборах 1904 года — 39. А. Н. Холкомб, «Прямые праймериз и второй тур» (Direct Primaries and the Second Ballot) в журнале Amer. Political Science Review, нояб. 1911 г.; А. Ф. Локателли, «Соображения о целесообразности отмены баллотировки» (Considerazioni intorno all' opportunità di abolire il ballottaggio) в журнале La Riforma Sociale, июль – авг. 1910 г. (Назад)

Сноска 555: Кинг и Оки, «Италия сегодня» (Italy To-day), стр. 14. (Назад)

Сноска 556: Ст. 48. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 12. (Назад)

Сноска 557: Ст. 52–54, 59, 62. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 12–13. На практике требование присутствия абсолютного большинства членов иногда игнорируется. (Назад)

Сноска 558: Ст. 41. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 11. (Назад)

Сноска 559: Ст. 68–73. Там же, т. II, стр. 14–15. (Назад)

Сноска 560: До 1901 года административные и избирательные мандаменты (mandamenti) и судебные мандаменты (mandamenti giudiziarii) географически совпадали, и их насчитывалось в королевстве 1 805. По закону упомянутого года число судебных мандаментов было сокращено до 1 535. (Назад)

Сноска 561: Краткое описание итальянской судебной системы содержится у Лоуэлла в книге «Правительства и партии» (Governments and Parties), т. II, стр. 170–178. (Назад)

Сноска 562: Обвинение местных органов управления в расточительстве см. у Кинга и Оки в книге «Италия сегодня» (Italy To-day), стр. 267. (Назад)

Сноска 563: Краткий очерк местного самоуправления в Италии см.: Кинг и Оки, «Италия сегодня» (Italy To-day), гл. 14. Более подробное рассмотрение можно найти в трудах: Э. дель Герра, «Публичное управление в Италии» (L'Amministrazione pubblica in Italia) (Флоренция, 1893) и Г. Греко, «Новое итальянское административное право» (Il nuova diritto amministrativo Italiano) (Неаполь, 1896). (Назад)

Сноска 564: Текст в издании: Кольо и Малькьоди, «Политико-административный кодекс» (Codice Politico Amministrativo). Английский перевод опубликован в книге: Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 16–21. (Назад)

Сноска 565: Ст. 3. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 16. (Назад)

Сноска 566: Ст. 4. Там же, стр. 17. (Назад)

Сноска 567: Ст. 12. Додд, «Современные конституции» (Modern Constitutions), т. II, стр. 19. (Назад)

Сноска 568: Об использовании правительством экзекватуры (exequatur) с 1871 года см.: Кинг и Оки, «Италия сегодня» (Italy To-day), стр. 253. (Назад)

Сноска 569: Законом от 12 июля 1871 года статьи 268–270 итальянского уголовного кодекса были изменены таким образом, что лица духовного звания подлежали тюремному заключению на срок от шести месяцев до пяти лет и штрафам от одной тысячи до трех тысяч лир за устные или письменные нападки на государство либо за подстрекательство к беспорядкам. (Назад)

Сноска 570: Кинг и Окей (King and Okey), «Италия сегодня» (Italy To-day), 255. (Назад)

Сноска 571: Краткое обсуждение темы церкви и государства в Италии см. у Кинга и Окея в «Италии сегодня» (главы 2 и 13). Полезная книга: Р. де Чезаре (R. de Cesare), «Рим и государство папы римского со времен возвращения Пия IX» (Roma e lo stato del papa dal ritorno di Pio IX.), 2 тома (Рим, 1907), из которой существует сокращенный перевод Г. Циммерн (H. Zimmern) под названием «Последние дни папского Рима, 1850–1870» (The Last Days of Papal Rome, 1850–1870; Бостон, 1909). Можно упомянуть труды М. Перно (M. Pernot), «Политика Пия X» (La politique de Pie X.; Париж, 1910); А. Бруниальто (A. Brunialto), «Государство и церковь в Италии» (Lo stato e la chiesa in Italia; Турин, 1892); Дж. Барцеллотти (G. Barzellotti), «Италия и папство» (L'Italia e il papato) в журнале «Нуова антология» (Nuova Antologia) за 1 марта 1904 года, а также Ф. Нильсена (F. Nielsen), «История папства в XIX веке» (The History of the Papacy in the Nineteenth Century; Лондон, 1906). (Назад)

Сноска 572: Это частичное обновление министерства, известное в Италии как римпасто (rimpasto), облегчалось — и до сих пор облегчается — отсутствием политической солидарности у среднего министерства. (Назад)

Сноска 573: Эта коалиционная политика — так называемый трасформизмо (transformismo) — возникла не при Депретисе. Еще в 1873 году часть правых под руководством Мингетти, объединившись с левыми, свергла кабинет Ланзы — Селлы; а в 1876 году сам Мингетти пал жертвой аналогичного перехода депутатов-консерваторов в другую оппозицию. (Назад)

Сноска 574: Кардон (Cardon), «О правлении в конституционной монархии» (Del governo nella monarchia costituzionale), 125. (Назад)

Сноска 575: Обзор партийных условий за последнее десятилетие см. в работе А. Лабриоли (A. Labrioli), «История десяти лет, 1899–1909» (Storia di dieci anni, 1899–1909; Милан, 1910). (Назад)

Сноска 576: Эта идея выражена фразой: «католики-депутаты — да, депутаты-католики — нет» (cattolici deputati, si, deputati cattolici, no). (Назад)

Сноска 577: Евфразио (Eufrasio), «Нон экспедито» (Il Non Expedit) в «Нуова антология» (Nuova Antologia) за 1 сентября 1904 года. (Назад)

Сноска 578: Политические партии Италии кратко описаны у Лоуэлл (Lowell) в «Правительствах и партиях» (Governments and Parties, т. II, гл. 4) и более подробно у Кинга и Окея в «Италии сегодня» (главы 1–3). К числу важных специальных работ по этому вопросу относятся: М. Мингетти (M. Minghetti), «Политические партии и их вмешательство в правосудие и управление» (I partiti politici e la ingerenza loro nella giustizia e nell' amministrazione, 2-е изд., Болонья, 1881); П. Пенчолелли (P. Penciolelli), «Парламентское правление и борьба партий в Италии» (Le gouvernement parlementaire et la lutte des partis en Italie; Париж, 1911) и С. Сигеле (S. Sighele), «Национализм и политические партии» (Il nazionalismo e i partiti politici; Милан, 1911). Ценность представляют работы Р. Бонфадини (R. Bonfadini), «Парламентские партии» (I partiti parlamentari) в «Нуова антология» за 15 февраля 1894 года и А. Торрезина (A. Torresin), «Статистика всеобщих политических выборов» (Statistica delle elezioni generali politiche) в издании «Ла риформа социале» (La Riforma Sociale) за 15 августа 1900 года. Полезной биографией является труд У. Дж. Стиллмана (W. J. Stillman), «Франческо Криспи» (Francesco Crispi; Лондон, 1899), а бесценным хранилищем информации служит издание М. Причард-Агнетти (M. Prichard-Agnetti, пер.), «Мемуары Франческо Криспи» (The Memoirs of Francesco Crispi, 2 тома; Нью-Йорк, 1912). По партиям крайне левых с пользой можно обратиться к следующим работам: Ф. С. Нитти (F. S. Nitti), «Радикальная партия» (Il partito radicale; Турин и Рим, 1907); П. Виллари (P. Villari), «Труды по социальному вопросу в Италии» (Scritti sulla questione sociale in Italia; Флоренция, 1902); Р. Бонги (R. Bonghi), «Последние парламентские события» (Gli ultimi fatti parlamentari) в «Нуова антология» за 1 января 1895 года; Дж. Алессио (G. Alessio), «Партии и программы» (Partiti e programmi), там же, 16 октября 1900 года; Ж. Луи-Жаре (G. Louis-Jaray), «Муниципальный социализм в Италии» (Le socialisme municipal en Italie) в «Анналах политических наук» (Annales des Sciences Politiques) за май 1904 года; Р. Мейнадье (R. Meynadier), «Партии крайне левых и монархия в Италии» (Les partis d'extrême gauche et la monarchie en Italie) в «Дипломатических и колониальных вопросах» (Questions Diplomatiques et Coloniales) за 1 апреля 1908 года; Ф. Магри (F. Magri), «Реформисты и революционеры в итальянской социалистической партии» (Riformisti e rivoluzionari nel partito socialista italiano) в «Рассенья нацьонале» (Rassegna Nazionale) за 16 ноября 1906 года и 1 апреля 1907 года; Р. Сольди (R. Soldi), «Различные течения в итальянской социалистической партии» (Le varie correnti nel partito socialista italiano) в «Журнале экономистов» (Giornale degli Economisti) за июнь 1903 года. О недавних итальянских выборах см.: Ж. Жидель (G. Gidel), «Всеобщие итальянские выборы в ноябре 1904 года» (Les élections générales italiennes de novembre 1904) в «Анналах политических наук» за январь 1905 года; П. Кентен-Бошар (P. Quentin-Bauchart), «Итальянские выборы в марте 1909 года» (Les élections italiennes de mars 1909), там же, за июль 1909 года. (Назад)

Сноска 579: English version of the Perpetual League of 1291 see Vincent, Government in Switzerland, 285-288. The best account in English of the origins of the Confederation is contained in W. D. McCrackan, The Rise of the Swiss Republic (2d ed., New York, 1901). Important are A. Rilliet, Les origines de la confédération suisse (Geneva, 1868); P. Vauchier, Les commencements de la confédération suisse (Lausanne, 1891); W. Oechsli, Die Anfange der schweizerischen Eidgenossenschaft (Zürich, 1891). Of the last-mentioned excellent work there is a French translation, under the title Les origines de la confédération suisse (Bern, 1891). The origins of the Swiss Confederation were described in a scientific manner for the first time in the works of J. E. Kopp: Urkunden zur Geschichte der eidgenössischen Bünde (Leipzig and Berlin, 1835), and Geschichte der eidgenössischen Bünde (Leipzig and Berlin, 1845-1852). The texts of all of the Swiss alliances to 1513 are printed in J. von Ah, Die Bundesbriefe der alten Eidgenossen (Einsiedeln, 1891). (Back)

Сноска 580: Lucerne joined the alliance in 1332; Zürich in 1351; Glarus and Zug in 1352; Bern in 1353; Freiburg and Solothurn in 1481; Basel and Schaffhausen in 1501; and Appenzell in 1513. "Swiss history is largely the history of the drawing together of bits of each of the Imperial kingdoms (Germany, Italy, and Burgundy) for common defense against a common foe—the Hapsburgs; and, when this family have secured to themselves the permanent possession of the Empire, the Swiss league little by little wins its independence of the Empire, practically in 1499, formally in 1648. Originally a member of the Empire, the Confederation becomes first an ally, then merely a friend." Encyclopedia Britannica, 11th ed., XXVI., 246. (Back)

Сноска 581: To these districts, however, the name canton was applied; and, indeed, this was the first occasion upon which the name was employed officially in Switzerland. (Back)

Сноска 582: McCrackan, Rise of the Swiss Republic, 295-312; A. von Tillier, Geschichte der helvetischen Republik, 3 vols. (Bern, 1843); Muret, L'Invasion de la Suisse en 1798 (Lausanne, 1881-1884); L. Marsauche, La confédération helvétique (Neuchâtel, 1890). (Back)

Сноска 583: It is in this instrument that the Confederation was for the first time designated officially as "Switzerland." (Back)

Сноска 584: Cambridge Modern History, IX., Chap. 4 (bibliography, pp. 805-807). The best general work on the period 1798-1813 is W. Oechsli, Geschichte der Schweiz im XIX. Jahrhundert (Leipzig, 1903), I. (Back)

Сноска 585: This statement needs to be qualified by the observation that the half-canton Nidwalden approved the constitution August 30, and only when compelled by force to do so. (Back)

Сноска 586: Three of the cantons—Unterwalden, Basel, and Appenzell—were divided into half-cantons, each with a government of its own; but each possessed only half a vote in the Diet. (Back)

Сноска 587: B. Van Muyden, La suisse sous le pacte de 1815, 2 vols. (Lausanne and Paris, 1890-1892); A. von Tillier, Geschichte der Eidgenossenschaft während der sogen. Restaurationsepoche, 1814-1830, 3 vols. (Bern and Zürich, 1848-1850); ibid., Geschichte der Eidgenossenschaft während der Zeit des sogeheissenen Fortschritts, 1830-1846, 3 vols. (Bern, 1854-1855). (Back)

Сноска 588: McCracken, Rise of the Swiss Republic, 325-330. (Back)

Сноска 589: Lucerne, Uri, Schwyz, Unterwalden, Zug, Freiburg, and the Valais. (Back)

Сноска 590: A. Stern, Zur Geschichte des Sonderbundes, in Historische Zeitschrift, 1879; W. B. Duffield, The War of the Sonderbund, in English Historical Review, Oct., 1895; and P. Matter, Le Sonderbund, in Annales de l'École Libre des Sciences Politiques, Jan. 15, 1896. (Back)

Сноска 591: For the methods of constitutional amendment see p. 431. (Back)

Сноска 592: W. Oechsli, in Cambridge Modern History, XI., 234. A brief survey of the constitutional history of Switzerland from 1848 to 1874 is contained in Chap. 8 of the volume mentioned (bibliography, pp. 914-918). Two excellent works are C. Hilty, Les constitutions fédérales de la confédération suisse; exposé historique (Neuchâtel, 1891), and T. Curti, Geschichte der Schweiz im XIX. Jahrhundert (Neuchâtel, 1902). A fairly satisfactory book is L. Hug and R. Stead, Switzerland (New York, 1889). The text of the constitution may be found in S. Kaiser and J. Strickler, Geschichte und Texte der Bundesverfassungen der schweizerischen Eidgenossenschaft von der helvetischen Staatsumwälzung bis zur Gegenwart (Bern, 1901), and in Lowell, Governments and Parties, II., 405-431. English versions are printed in Dodd, Modern Constitutions, II., 257-290; McCrackan, Rise of the Swiss Republic, 373-403; Vincent, Government in Switzerland, 289-332; and Old South Leaflets, General Series, No. 18. The texts of all federal constitutions after 1798 are included in the work of Kaiser and Strickler. A good collection of recent documents is P. Wolf, Die schweizerische Bundesgesetzgebung (2d ed., Basel, 1905-1908). The principal treatises on the Swiss constitutional system are J. J. Blumer, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechtes (2d ed., Schaffhausen, 1877-1887); J. Schollenberger, Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft (Berlin, 1905); ibid., Das Bundesstaatsrecht der Schweiz Geschichte und System (Berlin, 1902); and W. Burckhardt, Kommentar der Schweiz; Bundesverfassung vom 29 Mai 1874 (Bern, 1905). Two excellent briefer treatises are N. Droz, Instruction civique (Lausanne, 1884) and A. von Orelli, Das Staatsrecht der schweizerischen Eidgenossenschaft (Freiburg, 1885), in Marquardsen's Handbuch. The best treatise in English upon the Swiss governmental system is J. M. Vincent, Government in Switzerland (New York, 1900). Older works include B. Moses, The Federal Government of Switzerland (Oakland, 1889); F. Adams and C. Cunningham, The Swiss Confederation (London, 1889); and B. Winchester, The Swiss Republic (Philadelphia, 1891). Mention should be made of A. B. Hart, Introduction to the Study of Federal Government (Boston, 1891); also of an exposition of Swiss federalism in Dicey, Law of the Constitution, 7th ed., 517-529. (Back)

Сноска 593: Dodd, Modern Constitutions, II., 257. (Back)

Сноска 594: The total area of the Confederation is approximately 16,000 square miles; the total population, according to the census of December 1, 1910, is 3,741,971. (Back)

Сноска 595: Art. 3. Dodd, Modern Constitutions, II., 257. (Back)

Сноска 596: In the form in which it now exists the Swiss constitution is one of the most comprehensive instruments of the kind in existence. Aside from various temporary provisions, it contains, in all, 123 articles, some of considerable length. As is true of the German constitution, there is in it much that ordinarily has no place in the fundamental law of a nation. A curious illustration is afforded by an amendment of 1893 to the effect that "the killing of animals without benumbing before the drawing of blood is forbidden; this provision applies to every method of slaughter and to every species of animals." Art. 25. Dodd, Modern Constitutions, II., 263. The adoption of this amendment was an expression of antisemitic prejudice. (Back)

Сноска 597: Arts. 5 and 6. Dodd, Modern Constitutions, II., 258. (Back)

Сноска 598: Art. 8. Dodd, Modern Constitutions, II., 258. (Back)

Сноска 599: Arts. 15-23. Ibid., II., 260-262. (Back)

Сноска 600: McCrackan, Rise of the Swiss Republic, 354-363; Payen, La neutralisation de la Suisse, in Annales de l'École Libre des Sciences Politiques, Oct. 15, 1892. (Back)

Сноска 601: Art. 27. Dodd, Modern Constitutions, II., 263. (Back)

Сноска 602: Art. 49. Dodd, Modern Constitutions, II., 271-272. (Back)

Сноска 603: "The customs system shall be within the control of the Confederation. The Confederation may levy export and import duties." Art. 28. Dodd, Modern Constitutions, II., 263. The constitution stipulates further that imports of materials essential for the manufactures and agriculture of the country, and of necessaries of life in general, shall be taxed as low as possible; also that export taxes shall be kept at a minimum. Art. 42 prescribes that the expenditures of the Confederation shall be met from the income from federal property, the proceeds of the postal and telegraph services, the proceeds of the powder monopoly, half of the gross receipts from the tax on military exemptions levied by the cantons, the proceeds of the federal customs, and, finally, in case of necessity, contributions levied upon the cantons in proportion to their wealth and taxable resources. Dodd, II., 269. (Back)

Сноска 604: Art. 27. Dodd, Modern Constitutions, II., 263. (Back)

Сноска 605: A. Souriac, L'évolution de la juridiction fédérale en Suisse (Paris, 1909). (Back)

Сноска 606: On the governments of the cantons the principal general works are J. Schollenberger, Grundriss der Staats-und Verwaltungsrechts der schweizerischen Kantone, 3 vols. (Zürich, 1898-1900), and J. Dubs, Das öffentliche Recht der schweizerischen Eidgenossenschaft (Zürich, 1877-1878), I. Brief accounts will be found in Vincent, the Government of Switzerland, Chaps. 1-12. (Back)

Сноска 607: The area of Zug is 92 square miles; of Glarus, 267; of the Unterwaldens, 295; of the Appenzells, 162. The longest dimension of any one of these cantons is but thirty miles, and the distance to be traversed by the citizen who wishes to attend the Landesgemeinde of his canton rarely exceeds ten miles. It was once the fashion to represent the Swiss Landesgemeinde as a direct survival of the primitive Germanic popular assembly. For the classic statement of this view see Freeman, Growth of the English Constitution, Chap. 1. There is, however, every reason to believe that between the two institutions there is no historical connection. (Back)

Сноска 608: H. D. Lloyd, A Sovereign People (New York, 1907), Chap. 4. (Back)

Сноска 609: For an excellent account of the introduction of proportional representation in the canton of Ticino see J. Galland, La démocratie tessinoise et la représentation proportionnelle (Grenoble, 1909). The canton in which the principle has been adopted most recently is St. Gall. In 1893, 1901, and 1906 it was there rejected by the people, but at the referendum of February, 1912, it was approved, and in the following November the cantonal legislature formally adopted it. For a brief exposition of the workings of the system see Vincent, Government in Switzerland, Chap. 4. An important study of the subject is E. Klöti, Die Proportionalwahl in der Schweiz; Geschichte, Darstellung und Kritik (Bern, 1901). On the proposed introduction of proportional representation in the federal government see p. 433. (Back)

Сноска 610: Lowell, Governments and Parties, II., 243. (Back)

Сноска 611: It will be observed, of course, that in the cantons which maintain a Landesgemeinde there is no occasion for the employment of the referendum upon either constitutional or legislative questions. The people there act directly and necessarily upon every important proposition. (Back)

Сноска 612: Important treatises on the Swiss referendum are T. Curti, Geschichte der schweizerischen Volksgesetzgebung (Zürich, 1885); ibid., Die Volksabstimmung in der schweizerischen Gesetzgebung (Zürich, 1886). A French version of the former work, by J. Ronjat, has appeared under the title Le référendum: histoire de la législation populaire en Suisse (Paris, 1905). Of large value is Curti, Die Resultate des schweizerischen Referendums (2d ed., Bern, 1911). An older account is J. A. Herzog, Das Referendum in der Schweiz (Berlin, 1885). An excellent book is S. Duploige, Le référendum en Suisse (Brussels, 1892), of which there is an English translation, by C. P. Trevelyan, under the title The Referendum in Switzerland (London, 1898). Of value also are Stüssi, Referendum und Initiative in den Schweizerkantonen (Zürich, 1894), and J. Signorel, Étude de législation comparée sur le référendum législatif (Paris, 1896). Mention may be made of J. Delpech, Quelques observations à propos du référendum et des Landesgemeinde suisse, in Revue du Droit Public, April-June, 1906. (Back)

Сноска 613: A. Keller, Das Volksinitiativrecht nach den schweizerischen Kantonsverfassungen (Zürich, 1889). (Back)

Сноска 614: In the Landesgemeinde cantons the Landammann is elected by the primary assembly. (Back)

Сноска 615: Vincent, Government in Switzerland, Chap. 10; Adams and Cunningham, The Swiss Confederation, Chap. 8; Lloyd, A Sovereign People, Chap. 3. (Back)

Сноска 616: Art. 95. Dodd, Modern Constitutions, II., 281. (Back)

Сноска 617: No longer, as prior to 1888, necessarily that of foreign affairs. (Back)

Сноска 618: Art. 103. Dodd, Modern Constitutions, II., 284. For a synopsis of the law of July 8, 1887, whereby an apportionment of functions was made among the various departments see Dupriez, Les Ministres, II., 239-246. (Back)

Сноска 619: Members of the Council are re-elected, almost as a matter of course, as long as they are willing to serve. Between 1848 and 1893 the average period of service exceeded ten years. Lowell, Governments and Parties, II., 203. (Back)

Сноска 620: The resignation, in 1891, of M. Welti, a member of the Council since 1867, by reason of the fact that the people rejected his project for the governmental purchase of railway shares occasioned general consternation. (Back)

Сноска 621: For interesting observations upon the advantages and disadvantages of the Swiss system see Lowell, Governments and Parties, II., 204-208. See also Vincent, Government in Switzerland, Chap. 16; Dupriez, Les Ministres, II., 188-203. (Back)

Сноска 622: Art. 102. Dodd, Modern Constitutions, II., 282-284; Dupriez, Les Ministres, II., 218-225. (Back)

Сноска 623: Art. 113. Dodd, Modern Constitutions, II., 286. The nature and functions of the Swiss executive are treated briefly in Vincent, Government in Switzerland, Chap. 17, and Adams and Cunningham, The Swiss Confederation, Chap. 4. An excellent account is that in Dupriez, Les Ministres, II., 182-246. Of value are Blumer and Morel, Handbuch des schweizerischen Bundesstaatsrechts, III., 34-92, and Dubs, Le droit public de la confédération suisse, II., 77-105. (Back)

Сноска 624: In French, the Conseil National and the Conseil des États. (Back)

Сноска 625: This denial of clerical eligibility was inspired by fear of Catholic influences. (Back)

Сноска 626: Arts. 72-79. Dodd, Modern Constitutions, II., 277-278. (Back)

Сноска 627: "Neither the president nor the vice-president may be chosen at any session from the canton from which the president for the preceding session was chosen; and the vice-presidency may not be held during two successive regular sessions by representatives of the same canton." Art. 82. (Back)

Сноска 628: Arts. 80-83. Dodd, Modern Constitutions, II., 278. (Back)

Сноска 629: Art. 84. Ibid., II., 278. (Back)

Сноска 630: The principal duty of the chancellor is the keeping of the minutes of the National Council. A vice-chancellor, appointed by the Federal Council, performs a similar function in the Council of States, under responsibility to the chancellor. (Back)

Сноска 631: Art. 85, §§ 1-14. Dodd, Modern Constitutions, II., 278-279. (Back)

Сноска 632: For a brief account of the procedure of the chambers see Vincent, Government in Switzerland, 181-187. (Back)

Сноска 633: On the operation of the optional referendum see Lowell, Governments and Parties, II., 252-261. "From 1874 till 1908 the Federal Assembly passed 261 bills and resolutions which could constitutionally be subjected to the referendum. Thirty of these 261 were actually voted on by the people, who ratified eleven and rejected nineteen of them. The effect of the federal optional legislative referendum was, then, to hold up a little more than seven per cent of the statutory output of the Federal Assembly." W. E. Rappard, in American Political Science Review, Aug., 1912, 357. On the most recent exercise of the federal referendum (the adoption, February 4, 1912, of a national Accident and Sickness Insurance bill) see M. Turmann, Le référendum suisse du 4 février—la loi fédérale sur l'assurance-maladie et l'assurance accident, in Le Correspondant, Feb. 10, 1912. This particular referendum was called for by 75,000 voters. The measure submitted was approved by a vote of 287,566 to 241,416, on a poll of 63.04 per cent of the registered electorate. (Back)

Сноска 634: Arts. 118-123. Dodd, Modern Constitutions, II., 287-289. (Back)

Сноска 635: C. Borgeaud, Le plébiscite du 4 novembre 1894, in Revue du Droit Public, Nov.-Dec., 1894. The adverse votes were decisive, i.e., 308,289 to 75,880 and 347,401 to 145,362 respectively. (Back)

Сноска 636: The introduction of proportional representation in Switzerland is advocated especially by the Socialists and the Clericals, to whom principally would accrue the benefits of the system. The Liberals are favorable to the principle, though they prefer to postpone the issue. The Radicals are solidly opposed. At the referendum of 1900 the project was rejected by 11-1/2 to 10-1/2 cantons, and by a popular majority of 75,000; at that of October 23, 1910, it was approved by 12 to 10 cantons, but was rejected popularly by a majority of less than 25,000 (265,194 negative, 240,305 affirmative). Rather curiously, the defeat arose largely from the defection of the Catholic canton of Freiburg, which in 1900 was favorable by a vote of 13,000 to 3,800. The canton's vote in 1910 was for rejection, by 11,200 to 3,900. By those best acquainted with the situation this astonishing reversal is explained by the influence which is exercised in the canton to-day by M. Python, a dictator who opposes any innovation whereby his own controlling position would be menaced. Not unnaturally, the friends of the project (and in 1910 all parties save the Radicals gave it their support) regard the outcome in 1910 as a certain forecast of eventual victory. In nine of the cantonal governments, beginning with that of Ticino in 1891, the principle has been already put in operation. In truth, the defeat of 1910 was followed promptly by a triumph in the important canton of St. Gall, where the proportional system was adopted for the first time, February 5, 1911, for elections of the cantonal council. See E. Secretan, Suisse, in Revue Politique et Parlementaire, Feb., 1911; G. Daneo, La rappresentanza proporzionale nella Svizzera, in Nuova Antologia, Sept. 16, 1910. (Back)

Сноска 637: Dodd, Modern Constitutions, II., 280-281. For references on the initiative and the referendum see p. 420. A very satisfactory appraisal of the operation of these principles in Switzerland may be found in Lloyd, A Sovereign People, chaps. 14-15. See also W. E. Rappard, The Initiative and the Referendum in Switzerland, in American Political Science Review, Aug., 1912. (Back)

Сноска 638: Upon this subject, especially the effects of the referendum upon political parties, see Lowell, Governments and Parties, II., 314-332. (Back)

Сноска 639: On Swiss political parties see Lowell, Governments and Parties, II., Chap. 13; Adams and Cunningham, The Swiss Confederation, Chap. 7. (Back)

Сноска 640: Art. 114. Dodd, Modern Constitutions, II., 287. (Back)

Сноска 641: Art. 112. Ibid., II., 286. (Back)

Сноска 642: On the Swiss federal judiciary see Vincent, Government in Switzerland, Chap. 15; Adams and Cunningham, The Swiss Confederation, Chap. 5. (Back)

Сноска 643: This designation was first employed in a diploma of the Emperor Francis Joseph I., November 14, 1868 (see p. 459). (Back)

Сноска 644: Lowell, Governments and Parties, II., 177. (Back)

Сноска 645: See p. 448. (Back)

Сноска 646: At the diet of Pressburg, in 1687-1688, the Hungarian crown had been declared hereditary in the house of Hapsburg, and the Austrian heir, Joseph, had been crowned hereditary king. In 1697 Transylvania was united to the Hungarian monarchy. The banat of Temesvár was acquired by the Hapsburgs in 1718. The term "banat" denotes a border district, or march. (Back)

Сноска 647: J. Andrássy, Development of Hungarian Constitutional Liberty (London, 1908), 93. (Back)

Сноска 648: Charles VI. as emperor. (Back)

Сноска 649: The Pragmatic Sanction was accepted at different dates by the various diets of the Austro-Hungarian lands: in 1713 by Croatia, and from 1720 to 1724 by the other diets. It was finally proclaimed a fundamental law in 1724. (Back)

Сноска 650: As emperor of Austria, Francis I. (1804-1835). (Back)

Сноска 651: Technically the control of the government was vested in a small group of dignitaries known as the Staatskonferenz, or State Conference. The nominal president of this body was the Archduke Louis, representing the crown; but the actual direction of its proceedings fell to Metternich. H. von Sybel, Die Österreichische Staatskonferenz von 1836, in Historische Zeitschrift, 1877. (Back)

Сноска 652: On Austria during the period of Metternich see Cambridge Modern History, X., Chap. 11, XI., Chap. 3; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, X., Chap. 17; A. Stern, Geschichte Europas (Berlin, 1904-1911), I., Chap. 3; A. Springer, Geschichte Österreichs seit dem Wiener Frieden 1809 (Leipzig, 1863), I., 275-322; H. Meynert, Kaiser Franz I. (Vienna, 1872). (Back)

Сноска 653: Brief accounts of the revolution of 1848-1849 in Austria-Hungary will be found in Cambridge Modern History, XI., Chaps. 6-7 (bibliography, pp. 887-893), and Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, XI., Chap. 4. The most important treatise is H. Friedjung, Österreich von 1848 bis 1860 (2d ed., Stuttgart and Berlin, 1908), the first volume of which covers the period 1848-1851. There is a serviceable account in L. Leger, History of Austria-Hungary from the Beginning to the Year 1878, trans. by B. Hill (London, 1889), Chaps. 30-33. Older accounts in English include W. H. Stiles, Austria in 1848-9 (New York, 1852), and W. Coxe, History of the House of Austria (3d ed., London, 1907). The Hungarian phases of the subject are admirably presented in L. Eisenmann, Le compromis austro-hongroise (Paris, 1904). (Back)

Сноска 654: On Austro-Hungarian affairs in the period 1860-1867 see Cambridge Modern History, XI., Chap. 15, XII., Chap. 7 (bibliography, pp. 876-882), and Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, XI., Chap. 13. The best treatise is L. Eisenmann, Le compromis austro-hongroise (Paris, 1904). An account by an active participant is J. Andrássy, Ungarns Ausgleich mit Österreich von Jahre 1867 (Leipzig, 1897). The best detailed account in English is Leger, History of Austria-Hungary, Chaps. 34-35. Two important biographies are: A. Forster, Francis Deák, a Memoir (London, 1880), and E. Ebeling, F. F. Graf von Beust (Leipzig, 1870-71). (Back)

Сноска 655: It should be emphasized that the phrase "Austrian Empire," properly used, denotes Austria alone. Hungary is no part of the Empire. Throughout the following description effort has been made to avoid inaccuracy of expression by referring to Austria-Hungary as the "dual monarchy," or simply as "the monarchy." The nomenclature of the Austro-Hungarian union is cumbersome, but therein it merely reflects the character of the union itself. (Back)

Сноска 656: Dodd, Modern Constitutions, I., 81. (Back)

Сноска 657: See p. 479. (Back)

Сноска 658: Law concerning the General Rights of Citizens. Dodd, Modern Constitutions, I., 71-74. (Back)

Сноска 659: The texts of the fundamental laws at present in operation are printed in E. Bernatzik, Die österreichischen Verfassungsgesetze (2d ed., Vienna, 1911), and in a collection issued by the Austrian Government under the title Die Staatsgrundgesetze (7th ed., Vienna, 1900). The statutes of 1867 are in Lowell, Governments and Parties, II., 378-404, and, in English translation, in Dodd, Modern Constitutions, I., 71-89. The best description in English of the Austrian governmental system is Lowell, op. cit.; II., Chap. 8. The best extended treatise is J. Ulbrich, Lehrbuch des österreichischen Staatsrechts (Vienna, 1883). Excellent briefer works are L. Gumplowicz, Das österreichische Staatsrecht (3d ed., Vienna, 1907); J. Ulbrich, Österreichisches Staatsrecht (3d ed., Tübingen, 1904), in Marquardsen's Handbuch; and R. von Herrnritt, Handbuch des österreichischen Verfassungsrechtes (Tübingen, 1910). On the workings of the governmental system something may be gleaned from G. Drage, Austria-Hungary (London, 1909); S. Whitman, Austria (New York, 1879) and H. Rumbold, Francis Joseph and his Times (New York, 1909). (Back)

Сноска 660: Issued definitely in 1724. (Back)

Сноска 661: Law concerning the Exercise of Administrative and Executive Power, December 21, 1867, § 8. Dodd, Modern Constitutions, I., 88. (Back)

Сноска 662: There is a joint ministry of finance, though each of the monarchies maintains a separate ministry for the administration of its own fiscal affairs. On the joint ministries see p. 510. (Back)

Сноска 663: Law concerning the Exercise of Administrative and Executive Power, December 21, 1867, § 9. Dodd, Modern Constitutions, I., 88-89. (Back)

Сноска 664: W. Beaumont, Cabinets éphémères et ministères provisoires en Autriche, in Annales des Sciences Politiques, March, 1900; H. Hantich, Nouvelle phase du parlementarisme en Autriche, in Questions Diplomatiques et Coloniales, February 1, 1910. (Back)

Сноска 665: It is interesting to observe that this guarantee against the wholesale creation of peers was brought forward with the object of winning for the Government's Universal Suffrage Bill the assent of the upper chamber. (Back)

Сноска 666: Hazen, Europe since 1815, 399. (Back)

Сноска 667: By a law of 1882 the direct-tax qualification had been reduced to 5 florins. (Back)

Сноска 668: For tables exhibiting comparatively the distribution of seats in 1867, 1873, 1896, and 1907, see W. Beaumont, Le suffrage universel en Autriche: la loi du 26 janvier 1907 in Annales des Sciences Politiques, Sept., 1907. (Back)

Сноска 669: As has been pointed out, the pledge was redeemed in 1907 by a measure fixing the minimum number of life peers at 150 and the maximum at 170. See p. 466. (Back)

Сноска 670: On the electoral law of 1907 see W. Beaumont, Le suffrage universel en Autriche: la loi du 26 janvier 1907, in Annales des Sciences Politiques, Sept., 1907; H. Hantich, Le suffrage universel en Autriche, in Questions Diplomatiques et Coloniales, Feb. 16, 1907; M. E. Zweig, La réforme électorale en Autriche, in Revue du Droit Public, April-June and July-Sept., 1907. (Back)

Сноска 671: Law of December 21, 1867, concerning Imperial Representation, § 10. Dodd, Modern Constitutions, I., 77. (Back)

Сноска 672: Law of December 21, 1867, concerning Imperial Representation, § 13. Dodd, Ibid., I., 81. (Back)

Сноска 673: For a collection of the rules of order of the Austrian Parliament see K. and O. Neisser, Die Geschäftsordnung des Abgeordnetenhaus des Reichsrates, 2 vols. (Vienna, 1909). (Back)

Сноска 674: Issued under warrant of the much-controverted Section 14. See p. 461. (Back)

Сноска 675: Law of December 21, 1867, concerning Imperial Representation, § 21. Dodd, Modern Constitutions, I., 83. A work of value is G. Kolmer, Parlament und Verfassung in Österreich (Vienna, 1909). (Back)

Сноска 676: Lowell, Governments and Parties, II., 95. (Back)

Сноска 677: As at first reconstituted, the ministry contained a German Liberal, but he soon resigned. (Back)

Сноска 678: In the Chamber the Czechs, Poles, and Clericals controlled each approximately 55 votes. (Back)

Сноска 679: The forcefully expressed view of an eminent Austrian authority, written during the parliamentary deadlock which marked the close of the last century, is of interest. "His [Taaffe's] prolonged ministry had decisive effects upon the political life of Austria. It rendered forever impossible a return to Germanizing centralism. It filled the administrative hierarchy with Slavs, who, remaining Slavs, placed at the service of their national propaganda their official influence. In combatting the Liberal party it restored the power of the court, of the aristocracy, of the Church, and it facilitated the obnoxious restoration of clericalism, by which Austria to-day is dominated. It at the same time aroused and corrupted the nationalities and the parties. It habituated them to give rein unceasingly to their ambitions and to seek to attain them less by their own force and labor than by intrigue. The public demoralization, illustrated to-day so clearly by the Austrian crisis, is properly the result of the Taaffe system." M. L. Eisenmann, in Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, XII., 177. (Back)

Сноска 680:\nСм. стр.\n467\n.\n(Назад)

Сноска 681:\nОб австрийской партийной политике см.: Lowell, Governments and\nParties, II., 94-123; Drage, Austria-Hungary, Chaps, 1, 3, 12; K.\nSchwechler, Die österreichische Sozialdemokratie (Graz, 1907); S.\nMarmorek, L'Obstruction au parlement autrichien (Paris, 1908); and E.\nBenés, Le problème autrichien et la question tchèque; étude sur les\nluttes politiques des nationalités slaves en Autriche (Paris, 1908).\nСреди ценных статей в периодических изданиях можно упомянуть: W. Beaumont,\nLa crise du parlementarisme au Autriche; les élections législatives et\nla situation politique, in\nAnnales des Sciences Politiques\n, March\n15, 1901; K. Kramer, La situation politique en Autriche, ibid., October\n15, 1901; G. L. Jaray, L'Autriche nouvelle: sentiments nationaux et\npréoccupations sociales, ibid., May 15 and Sept. 15, 1908, and La\nphysionomie nouvelle de la question austro-hongroise, in\nQuestions\nDiplomatiques et Coloniales\n, Dec. 16, 1910; Kolmer, La vie politique\net parlementaire en Autriche, in\nRevue Politique et Parlementaire\n,\nJuly 10, 1911; and G. Blondel, Les dernières élections en\nAutriche-Hongrie, in\nLa Réforme Sociale\n, Aug. 1 and 15, 1911.\n(Назад)

Сноска 682:\nСт. 7. Dodd, Modern Constitutions, I., 86.\n(Назад)

Сноска 683:\nРасположенные в Вена, Граце, Триесте, Инсбруке, Заре,\nПраге, Брюнне, Кракове и Львове.\n(Назад)

Сноска 684:\nDodd, Modern Constitutions, I., 84-85.\n(Назад)

Сноска 685:\nКогда классовая система голосования за членов\nрейхсрата была близка к отмене законом от 26 января\n1907 года, возник вопрос о том, не следует ли предпринять аналогичный шаг\nв отношении провинциальных выборов. Однако\nбыло общепризнано, что отсутствие аристократической верхней\нолаты в провинциальном ландтаге делает классовую систему внутри провинции\nне столь уж нежелательной. Провинциям было рекомендовано либерализовать избирательное законодательство, но не отказываться от\nсуществующей избирательной системы. Провинция Нижняя Австрия подала пример,\nувеличив число членов своего ландтага с 79 до 127, которые избирались\nследующим образом: 58 — на основе всеобщего избирательного права по всей провинции,\n31 — сельскими общинами, 16 — крупными землевладельцами, 15 — городами\nи 4 — торговыми палатами. Два епископа и ректор Венского университета\nсохранили свои места в качестве членов.\n(Назад)

Сноска 686:\nЗакон от 21 декабря 1867 года об имперском\nпредставительстве, § 12. Dodd, Modern Constitutions, I., 79.\n(Назад)

Сноска 687:\nJ. Redlich, Das Wesen der österreichischen\nKommunalverfassung (Leipzig, 1910).\n(Назад)

Сноска 688:\nИнтересное сравнительное исследование\nЗолотой буллы\nи Великой хартии вольностей содержится в работе E. Hantos, The Magna Carta of the\nEnglish and of the Hungarian Constitution (London, 1904).\n(Назад)

Сноска 689:\nТексты всех действующих в настоящее время основополагающих законов Венгрии опубликованы в издании: G. Steinbach, Die ungarischen\nVerfassungsgesetze (3rd ed., Vienna, 1900). Английские переводы\nнаиболее важных из них содержатся в книге: Dodd, Modern Constitutions, I., 93-111. Стандартным трактатом по венгерской конституционной системе является труд S.\nRádo-Rotheld, Die ungarische Verfassung (Berlin, 1898), на который опирается\nработа A. de Bertha, La constitution hongroise (Paris, 1898). В обеих\nэтих работах мадьярское господство в Венгрии оценивается положительно.\nУвлекательной книгой является труд A. de Bertha, La Hongrie moderne de 1849 à\n1901; étude historique (Paris, 1901). Более старый трактат в трех\nтомах принадлежит A. von Virozil, Das Staatsrecht des Königsreichs Ungarn\n(Pest, 1865-1866). К ценным работам более позднего издания относятся:\nG. Steinbach, Die ungarischen Verfassungsgesetze (Vienna, 1906); A.\nTimon, Ungarische Verfassungs-und Rechtsgeschichte (2nd ed., Berlin,\n1908); H. Marczoll, Ungarisches Verfassungsrecht (Tübingen, 1909); и\nособенно G. von Ferdinandy, Staats und Verwaltungsrecht des\nKönigreichs Ungarn und seiner Nebenländer (Hanover, 1909). Упоминания заслуживает работа P. Matter, La constitution hongroise, опубликованная в\nAnnales de\nl'École Libre des Sciences Politiques\n, July 15, 1889, and April 15,\n1890. Прекрасные обсуждения для английских читателей можно найти в\nследующих трудах: J. Andrássy, The Development of Hungarian Constitutional Liberty (London,\n1908); C. M. Knatchbull-Hugessen, The Political Evolution of the\nHungarian Nation (London, 1908); and P. Alden (ed.), Hungary of To-day\n(London and New York, 1910). Празднование в 1896 году\тысячелетия основания мадьярского государства в Европе\nпослужило поводом для выхода в свет множества более или менее\nпопулярных книг, посвященных, как правило, обзору национального развития Венгрии.\nСреди них можно упомянуть: A. Vambéry, Hungary\nin Ancient and Modern Times (London, 1897); R. Chélard, La Hongrie\nmillénaire (Paris, 1906); and M. Gelléri, Aus der Vergangenheit und\nGegenwart des tausendjährigen Ungarn (Budapest, 1896).\n(Назад)

Сноска 690:\nЗакон III от 1848 года, § 3. Dodd, Modern Constitutions, I.,\n94.\n(Назад)

Сноска 691:\nЗакон III от 1848 года, § 13. Dodd, Modern Constitutions, I.,\n94.\n(Назад)

Сноска 692:\nЗакон III от 1848 года, § 37. Ibid., I., 97.\n(Назад)

Сноска 693:\nЗакон VII от 1885 года, изменяющий организацию Палаты магнатов.\nDodd, Modern Constitutions, I., 100-105.\n(Назад)

Сноска 694:\nЭто число, разумеется, является переменным. Старая Палата магнатов была очень многочисленным органом, состоявшим более чем из 800 членов.\n(Назад)

Сноска 695:\nЗакон V от 1848 года о выборах\nпредставителей, § 5. Dodd, Modern Constitutions, I., 105.\n(Назад)

Сноска 696:\nО статусе Хорватского королевства см. стр.\n507\n.\n(Назад)

Сноска 697:\nСправедливости ради следует отметить, что в собственно Венгрии доля мадьяр в 1900 году составляла 51,4 процента.\n(Назад)

Сноска 698:\nИз 413 представителей Венгрии в Будапеште в\n1909 году лишь 26 были не мадьярами, а после выборов июня 1910 года —\nлишь 7.\n(Назад)

Сноска 699:\nЭквивалентно завершению половины курса\nсреднего образования.\n(Назад)

Сноска 700:\nК вопросу об избирательном праве в Венгрии см.: S.\nAberdam, La crise hongroise, in\nRevue Politique et Parlementaire\n,\nOct. 10, 1909, and Les récentes crises politiques en Hongrie, in\nRevue des Sciences Politiques\n, May-June and July-Aug., 1912; G.\nLouis-Jaray, Le suffrage universel en Hongrie, in\nQuestions\nDiplomatiques et Coloniales\n, February 16, 1909; R. Henry, La crise\nhongroise, ibid., June 1, 1910; J. Mailath, Les élections générales\nhongroises, ibid., Aug. 16, 1910, and The Hungarian Elections, in\nContemporary Review\n, Oct., 1910; F. de Gerando, Le radicalisme\nhongroise, in\nRevue Politique et Parlementaire\n, July, 1911; A.\nDuboscq, La réforme électorale en Hongrie, in\nQuestions Diplomatiques\net Coloniales\n, July 1, 1912; S. Huszadik, La Hongrie contemporaine et\nle suffrage universel (Paris, 1909); and B. Auerbach, Races et\nnationalités en Autriche-Hongrie (2nd ed., Paris, 1910).\n(Назад)

Сноска 701:\nSeatus Viator, Corruption and Reform in Hungary: a\nStudy of Electoral Practice (London, 1911).\n(Назад)

Сноска 702:\nКороль Франц Иосиф I отсутствовал по этому\важному случаю лишь один раз с 1867 года. Apponyi, in Alden, Hungary of\nTo-day, 166.\n(Назад)

Сноска 703:\nIbid., 166-175.\n(Назад)

Сноска 704:\nЗакон III от 1848 года о формировании\nответственного венгерского министерства, §§ 33-34. Dodd, Modern Constitutions,\nI., 97.\n(Назад)

Сноска 705:\nСм. стр.\n495\n.\n(Назад)

Сноска 706:\nКраткий очерк венгерской партийной политики до 1896 года\nсм. в работе: Lowell, Governments and Parties, II., 152-161. Ссылки на\nтекущие периодические издания см. на стр.\n497\n.\n(Назад)

Сноска 707:\nДо 1848 года великое княжество Трансильвания также\nобладало значительной автономией. В 1848 году оно было объединено с\nВенгрией. В 1849 году оно восстановило свою прежнюю независимость, но в 1867 году\снова вошло в состав Венгрии. В соответствии с законодательством 1868 и 1876 годов оно было\nполностью включено в состав королевства, причем в Палате депутатов в Будапеште ему было выделено 75 мест\взамен его провинциального ландтага, который был упразднен.\n(Назад)

Сноска 708:\nСогласно соглашению, 44 процента\nхорватско-славонских доходов удерживается на местные нужды,\nа оставшиеся 56 процентов направляются на общие расходы королевства\nна армию, общественные работы и государственный долг. Утверждается,\nв частности, что такое распределение несправедливо\nи что венгерские власти систематически направляют\nместные средства на общегосударственные нужды.\n(Назад)

Сноска 709:\nАнглоязычная версия статута 1868 года, регулирующего\nстатус Хорватии и Славонии, опубликована в издании: Drage, Austria-Hungary,\n767-783. Подробное обсуждение этого вопроса см.: Drage,\nop.\ncit.\n, Chap. ii; Geosztanyi, in P. Alden (ed.), Hungary of To-day,\nChap. ii; G. Horn, Le Compromis de 1868 entre la Croatie et la Hongrie\n(Paris, 1907); G. de Montbel, La condition politique de la\nCroatie-Slavonie dans la monarchie austro-hongroise (Toulouse, 1909);\nand R. Gonnard, Entre Drave et Save; études économiques, politiques,\net sociales sur la Croatie-Slavonie (Paris, 1911). См. также: R. Henry,\nLa Hongrie, la Croatie, et les nationalités, in\nQuestions\nDiplomatiques et Coloniales\n, Aug. 16, 1907; J. Mailath Hongrie et\nCroatie, ibid., Nov. 1, 1907.\n(Назад)

Сноска 710:\nDrage, Austria-Hungary. Chap. 12; H. Friedjung, Der\nAusgleich mit Ungarn (Leipzig, 1877); Count Andrássy, Ungarns\nAusgleich mit Österreich von Jahre 1867 (Leipzig, 1897); L. Eisenmann,\nLe compromis austro-hongroise (Paris, 1904). Австрийский и\nвенгерский тексты законов об австро-венгерском соглашении, с немецкими вариантами в\nпараллельных колонках, напечатаны в издании: I. Zolger, Der staatsrechtliche\nAusgleich zwischen Österreich und Ungarn (Leipzig, 1911). Английские\nверсии содержатся в книгах: Dodd, Modern Constitutions, I., 114-122, and Drage,\nAustria-Hungary, 744-750, 753-766. В речи в венгерской\nПалате 23 ноября 1903 года граф Иштван Тиса пытался доказать,\nчто строго говоря, никакого единого австро-венгерского соглашения не существует,\nчто два документа 1867 года не только разнятся по времени, но и по сути независимы, причем каждый из них может быть в любой момент отозван той властью, которой он был принят.\nУбедительная полемика против взглядов Тисы\nприведена в работе: F. Tezner, Ausgleichsrecht und\nAusgleichspolitik (Vienna, 1907). Тезнер — австрийский публицист.\n(Назад)

Сноска 711:\nВ качестве иллюстрации чувствительности\nвенгров к вопросу их отношений с Австрией можно привести тот факт,\nчто в 1889 году в результате долгих усилий было достигнуто соглашение,\nсогласно которому совместный монарх в качестве\nкомандующего вооруженными силами именуется императором\nи\nкоролем, а не\nимператором-королем.\n(Назад)

Сноска 712:\nV. Duruy, L'Armée austro-hongroise, in\nRevue de\nParis\n, Jan. 15, 1909; M. B., L'Armée autrichienne, in\nAnnales des\nSciences Politiques\n, May, 1909; Com. Davin, La marine\naustro-hongroise, in\nQuestions Diplomatiques et Coloniales\n, Aug. 16,\n1909.\n(Назад)

Сноска 713:\nСм. стр.\n479-481\n,\n502-504\n.\n(Назад)

Сноска 714:\nL. Louis-Jaray, Les relations austro-hongroises et le\nnouveau compromis économique, in\nQuestions Diplomatiques et\nColoniales\n, Jan. 16 and Feb. 1, 1908; and Les dispositions\néconomiques du nouveau compromis austro-hongrois, in\nRevue Économique\nInternationale\n, March, 1908.\n(Назад)

Сноска 715:\nТексты органических законов 1910 года опубликованы в издании: K.\nLamp, Die Rechtsnatur der Verfassung Bosniens und der Herzegowina vom\n17 Februar 1910, in Jahrbuch des Öffentlichen Rechts (Tübingen, 1911),\nV.; L. Geller, Bosnisch-herzegowinische Verfassungs und politische\nGrundgesetze (Vienna, 1910); and in Zeitschrift für Völkerrecht und\nBundesstaatsrecht, IV., No. 5. See also F. Komlössy, Das\nRechtsverhältniss Bosniens und des Herzegowina zu Ungarn (Pressburg,\n1911).\n(Назад)

Сноска 716:\nL. Delplace, La Belgique sous la domination française,\n2 vols. (Louvain, 1896); L. de Lanzac de Laborie, La domination\nfrançaise en Belgique, 2 vols. (Paris, 1895).\n(Назад)

Сноска 717:\nL. Legrand, La révolution française en Hollande: la\nrépublique batave (Paris, 1894).\n(Назад)

Сноска 718:\nЭти уступленные территории включали в себя родовые владения\nдома Нассау, располагавшиеся в Германии — Дитц, Зиген, Хадамар\nи Дилленбург. Великое герцогство Люксембург было соединено с\nНидерландами лишь личной унией, и в его столице в качестве\nкрепости Германского союза содержался прусский\nгарнизон. Однако Вильгельм управлял этой территорией\nтак, будто она была неотъемлемой частью его королевства, распространив на нее\nконституцию 1815 года и управляя ее делами через\nголландских чиновников. Во время бельгийского восстания в 1830 году\nЛюксембург вышел из-под голландского правления, и в истории\nвеликого герцогства начался аномальный период, в течение которого правовой статус\nтерритории яростно оспаривался. В 1839 году Лондонская конференция\nвыделила Бельгии ту часть великого герцогства, которая прилегала\nк ее границам, а оставшуюся часть вернула в статус\nнаследственного владения дома Нассау. В 1856 году народу этой территории была дарована отдельная\nконституция, а в 1867 году,\nпосле роспуска старого Германского союза, великое герцогство было объявлено\nмеждународной конференцией в Лондоне суверенным и независимым (но нейтральным) государством под гарантией держав.\nСвязь между Люксембургом и Голландией с тех пор носила\nисключительно династический характер. До смерти Вильгельма III в 1890 году\nкороль Нидерландов был одновременно великим герцогом Люксембургским; но с\nвосшествием на престол королевы Вильгельмины союз двух стран прекратился\nв силу того факта, что женщины в то время\nисключались из числа наследников престола великого герцогства. Однако закон 1907 года\nзакрепил престолонаследие за принцессой Марией, старшей дочерью правящего\nвеликого герцога Вильгельма; и после смерти ее отца 26 февраля 1912 года\nэта наследница взошла на великогерцогский престол. Главой\nгосударства является великий герцог (или великая герцогиня). В стране имеются\nгосударственный совет, назначаемый сувереном, и палата депутатов из 53\nчленов, избираемая напрямую кантонами сроком на шесть лет. Площадь государства\nсоставляет всего 998 квадратных миль, а население (в 1910 году) — 259 891 человек.\nP. Eyschen, Das Staatsrecht des Grossherzogtums Luxemburg (Tübingen,\n1910).\n(Назад)

Сноска 719:\nОб аспектах конституционной истории Нидерландов и Бельгии\nв период 1815-1840 годов см.: Cambridge Modern History, X., Chap. 16\n(bibliography, pp. 848-851); D. C. Boulger, History of Belgium, 2\nvols. (London, 1909), I.; Stern, Geschichte Europas, IV., Chap. 2.\nК числу важных общих работ относятся: J. B. Nothomb, Essai historique et\npolitique sur la révolution belge, 3 vols. (4th ed., Brussels, 1876);\nC. White, The Belgian Revolution, 2 vols. (London, 1835); C. V. de\nBavay, Histoire de la révolution belge de 1830 (Brussels, 1873); L.\nHymans, Histoire politique et parlementaire de la Belgique de 1814 à\n1830 (Brussels, 1869); J. J. Thonissen, La Belgique sous le règne de\nLeopold Ier, 3 vols. (Louvain, 1861).\n(Назад)

Сноска 720:\nО Бельгии см. стр.\n534\n.\n(Назад)

Сноска 721:\nCambridge Modern History, XI., Chap. 23.\n(Назад)

Сноска 722:\nArts. 194-197. Dodd, Modern Constitutions, II., 118.\nТекст конституции в английском переводе опубликован в\nиздании: Dodd, II., 80-119. Прекрасное аннотированное издание этого документа\nна нидерландском языке принадлежит G. L. van den Helm, De Grondwet voor het koningrijk der\nNederlanden (The Hague, 1889). Подробный комментарий содержится в\nтруде J. T. Buijs, De Grondwet, 3 vols. (Arnheim, 1883-1888). Одним\nиз лучших изложений нидерландской конституционной системы является работа L. de Hartog,\nDas Staatsrecht des Königreichs der Niederlande (Freiburg, 1886),\nв «Справочнике» Марквардсена, хотя эта работа вышла до поправок\n1887 года. Более современной является работа J. van Hamel, Staats-und Verwaltungsrecht des\nKönigreichs der Niederlande (Hanover, 1910).\n(Назад)

Сноска 723:\nОфициальное название — «Королевство Нидерланды».\nОднако в обычном употреблении чаще используется термин «Голландия».\n(Назад)

Сноска 724:\nВильгельмине в то время было всего десять лет.\nДо достижения ею совершеннолетия 31 августа 1898 года регентство осуществляла\nвдовствующая королева Эмма. E. Lemonon, La succession au trône\nnéerlandais, in\nQuestions Diplomatiques et Coloniales\n, December 1,\n1908.\n(Назад)

Сноска 725:\nArts. 20-21. Dodd, Modern Constitutions, II., 84.\n(Назад)

Сноска 726:\nArt. 75. Ibid., II., 94.\n(Назад)

Сноска 727:\nArt. 54. Dodd, Modern Constitutions, II., 90.\n(Назад)

Сноска 728:\nArt. 94. Ibid., II., 99.\n(Назад)

Сноска 729:\nЗа исключением того, что договоры, предусматривающие изменение границ государства, либо налагающие публичное денежное обязательство, либо содержащие любое другое положение, затрагивающее юридические права, не могут быть одобрены короной до тех пор, пока на то не будет дано разрешение Генеральных штатов, если только право заключать такой договор не было зарезервировано за короной по закону. Ст. 59. Dodd, Modern Constitutions, II., 91.\n(Назад)

Сноска 730:\nArt. 61. Ibid., II., 91.\n(Назад)

Сноска 731:\nArt. 61. Ibid.\n(Назад)

Сноска 732:\nКвоты провинций распределяются следующим образом: Южная Голландия — 10; Северная Голландия — 9; Северный Брабант и Гелдерланд — по 6; Фрисландия — 4; Оверэйссел, Гронинген и Лимбург — по 3; Зеландия, Утрехт и Дренте — по 2. До конституционной реформы 1848 года члены верхней палаты назначались королем.\n(Назад)

Сноска 733:\nArt. 90. Dodd, Modern Constitutions, II., 98.\n(Назад)

Сноска 734:\nArt. 73. Dodd, Modern Constitutions, II., 94.\n(Назад)

Сноска 735:\nArt. 103. Ibid., II., 100.\n(Назад)

Сноска 736:\nArt. 83. Dodd, Modern Constitutions, II., 96.\n(Назад)

Сноска 737:\nArt. 110. Ibid., II., 101.\n(Назад)

Сноска 738:\nArt. 95. Ibid., II., 99.\n(Назад)

Сноска 739:\nСм. стр.\n523\n.\n(Назад)

Сноска 740:\nО голландских политических партиях см.: P. Verschave, La\nHollande politique; le rôle des catholiques néerlandais depuis dix\nans, in\nLe Correspondant\n, April 10, 1908; Les élections générales et\nla situation politique aux pays-bas: l'organisation de la campagne\nélectorale, ibid., Nov. 25, 1909; and La Hollande politique; un parti\ncatholique en pays protestant (Paris, 1910).\n(Назад)

Сноска 741:\nArts. 149-161. Dodd, Modern Constitutions, II.,\n110-112.\n(Назад)

Сноска 742:\nArts. 162-166. Dodd, Modern Constitutions, II.,\n112-113.\n(Назад)

Сноска 743:\nArts. 127-141. Dodd, Modern Constitutions, II.,\n105-108.\n(Назад)

Сноска 744:\nArts. 142-148. Ibid., II., 108-110.\n(Назад)

Сноска 745:\nArt. 25. Dodd, Modern Constitutions, I., 130.\n(Назад)

Сноска 746:\nArt. 131. Dodd, Modern Constitutions, I., 146. Текст\nконституции Бельгии в английском переводе опубликован в\nDodd, Modern Constitutions, I., 126-148, и в\nAnnals of the\nAmerican Academy of Political and Social Science\n, May, 1896,\nSupplement (translation by J. M. Vincent). Французские тексты\nконституции и важных законов можно найти в издании: F. Larcier, Code\npolitique et administratif de la Belgique (2nd ed., Brussels, 1893).\nСтандартный комментарий принадлежит J. J. Thonissen, La constitution belge (3rd\ned., Brussels, 1879). Ценными работами, касающимися поправок\n1893-1894 годов, являются: C. Thiebault et A. Henry, Commentaire législatif des\narticles révisés de la constitution belge (Brussels, 1894), and\nBeltjens, La constitution belge révisée (Liège, 1895). Лучшими трактатами по бельгийской конституционной системе являются: P. Errera, Das\nStaatsrecht des Königreichs Belgien (Tübingen, 1909), and Traité de\ndroit public belge: droit constitutionnel, droit administratif (Paris,\n1908), а также O. Orban, Le droit constitutionnel de la Belgique, 3 vols.\n(Liège, 1906-1911). Более старая, но отличная работа принадлежит A. Giron, La droit\npublic de la Belgique (Brussels, 1884). Удобной элементарной книгой\nна эту тему является руководство F. Masson et C. Wiliquet, Manuel de droit\nconstitutionnel (7th ed., Brussels, 1904). Полезным томом является труд E.\nFlandin, Institutions politiques de l'Europe contemporaine (2nd ed.,\nParis, 1907), I.\n(Назад)

Сноска 747:\nЭто привилегия была предоставлена поправкой (ст. 61),\nпринятой 7 сентября 1893 года.\n(Назад)

Сноска 748:\nArts. 60, 79-85. Dodd, Modern Constitutions, I., 136,\n138-139.\n(Назад)

Сноска 749:\nМинистр войны, как правило, являющийся действующим военным чиновником, обычно не входил в состав парламента. За исключением этого единственного поста, однако, правило отбора министров исключительно из числа членов палат соблюдалось в Бельгии почти так же строго, как и в Великобритании. Причем министры в такой степени набираются из нижней палаты, что Сенат нередко вообще не имеет своего представителя в кабинете.\n(Назад)

Сноска 750:\nArts. 86-91. Dodd, Modern Constitutions, I., 139-140.\n(Назад)

Сноска 751:\nArts. 63-64, 89. Dodd, Modern Constitutions, I., 137,\n140.\n(Назад)

Сноска 752:\nDupriez, Les Ministres, I., 210-230; O. Kerchove de\nDenterghem, De la responsabilité des ministres dans le droit public\nbelge (Paris, 1867).\n(Назад)

Сноска 753:\nArt. 78. Dodd, Modern Constitutions, I., 138.\n(Назад)

Сноска 754:\nArts. 66-67. Dodd, Modern Constitutions, I., 137-138.\n(Назад)

Сноска 755:\nArt. 58. Dodd, Modern Constitutions, I., 135.\n(Назад)

Сноска 756:\nОни не могут быть и не должны были быть в течение двух лет,\предшествующих их выборам, членами собрания, которое их избирает.\n(Назад)

Сноска 757:\nArt. 56. Dodd, Modern Constitutions, I., 135.\n(Назад)

Сноска 758:\nЭто справедливо и в отношении Сената.\n(Назад)

Сноска 759:\nНапомним, что для рассмотрения конституционных поправок палаты заседают на совместном заседании.\n(Назад)

Сноска 760:\nПлан Ниссена был доведен до сведения бельгийского народа посредством брошюры под названием «Умеренное всеобщее избирательное право» («Le suffrage universel tempéré»).\n(Назад)

Сноска 761:\nArt. 47. Dodd, Modern Constitutions, I., 132-133.\n(Назад)

Сноска 762:\nО более ранних аспектах бельгийской избирательной реформы см.:\nJ. Van den Heuvel, De la révision de la constitution (Brussels, 1892);\nL. Arnaud, La révision belge, 1890-1893 (Paris and Brussels, 1894); La\nréforme électorale en Belgique, in\nAnnales de l'École Libre des\nSciences Politiques\n, July, 1894; E. Van der Smissen, L'État actuel\ndes partis politiques en Belgique, ibid., Sept., 1898. Важная\nработа видного социалиста и депутата от Брюсселя принадлежит L. Bertrand,\nHistoire de la démocratie et du socialisme en Belgique depuis 1830, 2\nvols. (Brussels and Paris, 1906-1907). Можно также упомянуть работы: E.\nVandervelde et J. Destree, Le socialisme en Belgique (2nd ed., Paris,\n1903) и более ранний труд E. de Laveleye, Le parti clérical en\nBelgique (Brussels, 1874). Тщательным исследованием является труд J. Barthélemy,\nL'organisation du suffrage et l'expérience belge (Paris, 1912). В\n1910-1911 годах число избирателей в парламент составляло 1 697 619 человек, из которых\n993 070 имели один голос, 395 866 — два голоса, а 308 683 — три\nголоса.\n(Назад)

Сноска 763:\nЕще одним интересным предложением в 1893 году было то, чтобы по усмотрению королы законодательный акт мог выноситься на прямое народное голосование. Из опасения, что такая схема наделит корону избыточной властью, этот эксперимент применять не стали.\n(Назад)

Сноска 764:\nПо сути, списки в том виде, в каком они публикуются и представляются избирателю, обозначаются исключительно номерами.\n(Назад)

Сноска 765:\nЦенными книгами, посвященными пропорциональному представительству\nв Бельгии, являются: G. Lachapelle, La représentation proportionnelle en\nFrance et en Belgique (Paris, 1911); F. Goblet d'Alviella, La\nreprésentation proportionelle en Belgique, and La représentation\nreprésentation proportionelle intégrale (Paris, 1910); Barriéty, La représentation\nproportionelle en Belgique (Paris, 1906); Dubois, La représentation\nproportionelle soumise à l'expérience belge (Lille, 1906); and J.\nHumphreys, Proportional Representation (London, 1911). Подробный отчет\nсодержится в публикации: Report and Evidence of the British Royal\nCommission on Electoral Systems (1910), Report, Cd. 5,163; Evidence,\nCd. 5,352. Полезными статьями являются: E. Mahaim, Proportional Representation\nand the Debates upon the Electoral Question in Belgium, in\nAnnals of\nAmerican Academy of Political and Social Science\n, May, 1900; E. Van\nder Smissen, La représentation proportionnelle en Belgique et les\nélections générales de mai 1900, in\nAnnales des Sciences Politiques\n,\nJuly-Sept., 1900; and J. Humphreys, Proportional Representation in\nBelgium, in\nContemporary Review\n, Oct., 1908.\n(Назад)

Сноска 766: Напомним, что срок полномочий депутатов составляет четыре года, причем половина состава переизбирается каждые два года. Таким образом, парламентские выборы проводятся каждые два года, но не по всей стране. (Назад)

Сноска 767: В пяти провинциях: Брабант, Антверпен, Намюр, Западная Фландрия и Люксембург, — срок полномочий депутатов которых подходил к концу. (Назад)

Сноска 768: 15 августа 1911 года социалисты и либералы провели в Брюсселе совместную демонстрацию против плюралистического голосования, в которой, по оценкам, приняли участие 150 000 человек. Оспоримое обоснование плюралистического голосования в рамках системы, действовавшей в Бельгии, см. в работе: L. Dupriez, L'Organisation du suffrage universel en Belgique. См. также: E. Van der Smissen, La question du suffrage universel en Belgique, в журнале Annales des Sciences Politiques, Sept., 1902. О недавних аспектах бельгийской политики см.: L. Dupriez, L'évolution des partis politiques en Belgique et les élections de mai 1906, там же, Sept., 1906; A. Kahn, Les élections belges, в журнале Questions Diplomatiques et Coloniales, June 16, 1910; и J. Van den Heuvel, Les élections belges, в журнале Le Correspondant, June 25, 1912. Работа J. H. Humphreys, Proportional Representation in Belgium, в журнале Contemporary Review, Oct., 1908, содержит конкретное описание выборов 1908 года. Полезное издание — A. Fromes, Code électoral belge (Brussels, 1908). (Назад)

Сноска 769: Ст. 70–72. Dodd, Modern Constitutions, I., 137. (Назад)

Сноска 770: Ст. 92–107. Dodd, Modern Constitutions, I., 140–142. Roubion, La séparation des pouvoirs administratif et judiciaire en Belgique (Paris, 1905). (Назад)

Сноска 771: Ст. 108–109. Dodd, Modern Constitutions, I., 142–143. (Назад)

Сноска 772: Не считая кантона, который существует исключительно для судебных целей. Это юрисдикция мирового судьи. (Назад)

Сноска 773: Антверпен, Брабант, Восточная Фландрия, Западная Фландрия, Эно, Льеж, Лимбург, Люксембург и Намюр. (Назад)

Сноска 774: В 1902 году 1 146 482 избирателя на муниципальных выборах подали в общей сложности 2 007 704 голоса. В 1910–1911 годах насчитывалось 1 440 141 избиратель на провинциальных выборах и 1 300 514 избирателей на муниципальных. (Назад)

Сноска 775: Dupriez, Les Ministres, 262–276; E. de Laveleye, Local Government and Taxation, в сборнике Cobden Club Essays (London, 1875). (Назад)

Сноска 776: Номинальным монархом был двоюродный племянник Маргариты, Эрик Померанский, избранный на съезде представителей трех королевств, состоявшемся одновременно с созданием унии. Эрик был свергнут в 1439 году. (Назад)

Сноска 777: R. N. Bain, Scandinavia, a Political History of Denmark, Norway, and Sweden (Cambridge, 1905), Chap. 3; P. B. Watson, The Swedish Revolution under Gustavus Vasa (London, 1889). (Назад)

Сноска 778: В шведском риксдаге крестьянство составляло четвертое сословие, однако в Дании это сословие не обладало никакой политической властью. (Назад)

Сноска 779: Bain, Scandinavia, 266. (Назад)

Сноска 780: Обзор политической истории Дании до 1814 года см.: Bain, Scandinavia, Chaps. 2, 4, 7, 10, 15; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, III., Chap. 14, IV., Chap. 15; VI., Chap. 17; VII., Chap. 23; IX., Chap. 23. Важным датским трудом является работа P. F. Barfod, Danmarks Historie, 1319–1536 (Copenhagen, 1885). (Назад)

Сноска 781: Указ об учреждении провинциальных собраний был обнародован 28 мая 1831 года, однако сами собрания начали функционировать лишь после дополнительных декретов от 15 мая 1834 года. В 1843 году Исландии было предоставлено «самоуправление» с правом иметь независимый законодательный орган. (Назад)

Сноска 782: Гольштейн и Лауэнбург были немецкими по составу населения и входили в состав Германского союза. Южный Шлезвиг также был населен немецкоязычными людьми, хотя это герцогство не принадлежало к Союзу. Шлезвиг и Гольштейн со Средних веков находились в унии с Данией, носившей непрочный характер. Лауэнбург был приобретен при согласии союзников в 1814–1815 годах в качестве частичной компенсации за потерю Норвегии. (Назад)

Сноска 783: Bain, Scandinavia, Chap. 16; Cambridge Modern History, XI., Chap. 24 (bibliography, pp. 961–962); Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, X., Chap. 18; C. F. Allen, Histoire de Danemark depuis les temps les plus reculés jusqu'à nos jours (Copenhagen, 1878). (Назад)

Сноска 784: Cambridge Modern History, XI., Chap. 16; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, XI., Chap. 12; J. W. Headlam, Bismarck and the Foundation of the German Empire (New York, 1909), Chap. 8; H. Delbrück, Der Deutsch-Dänische Krieg, 1864 (Berlin, 1905). (Назад)

Сноска 785: Ст. 80–94. Dodd, Modern Constitutions, I., 278–280. (Назад)

Сноска 786: Ст. 95. Там же, I., 280. (Назад)

Сноска 787: Текст датской конституции в английском переводе опубликован в изданиях: Dodd, Modern Constitutions, I., 267–281; H. Weitemeyer, Denmark (London, 1891), 203–217; и British and Foreign State Papers, LVIII. (1867–1868), 1223 ff. Лучшим кратком трактатом о датской конституционной системе является работа C. Goos and H. Hansen, Das Staatsrecht des Königsreichs Dänemark (Freiburg, 1889), в сборнике Marquardsen's Handbuch. Датское издание этого труда вышло в Копенгагене в 1890 году. Лучшими развернутыми комментариями являются труды H. Matzen, Den Danske Statsforfatningsret (3rd ed., Copenhagen, 1897–1901) и C. G. Holck, Den Danske Statsforfatningsret (Copenhagen, 1869). Полезным сравнительно-правовым исследованием конституционного права Дании, Норвегии и Швеции является работа T. H. Aschehoug, Den Nordiske Statsret (Copenhagen, 1885). (Назад)

Сноска 788: Ст. 1. Dodd, Modern Constitutions, I., 267. (Назад)

Сноска 789: Принц Кристиан в 1863 году стал королем Кристианом IX. (Назад)

Сноска 790: Один подлинный текст этой присяги должен храниться в архивах короны, другой — в архивах риксдага. Ст. 7. Dodd, Modern Constitutions, I., 267. (Назад)

Сноска 791: Ст. 12. Dodd, Modern Constitutions, I., 268. (Назад)

Сноска 792: Ст. 34. Dodd, Modern Constitutions, I., 272. Фарерские острова имеют статус неотъемлемой части королевства, а не зависимой территории. Он аналогичен статусу Алжира в составе Французской Республики. Никакие другие отдаленные территории Дании не представлены в риксдаге. (Назад)

Сноска 793: Подробности см. в ст. 37 конституции. Dodd, Modern Constitutions, I., 272. (Назад)

Сноска 794: Интересно отметить, что Дания была первой нацией, применившей систему пропорционального представительства. Этот принцип был введен изначально еще в 1855 году в принятой в том году конституции и сохранялся при конституционных изменениях 1863 и 1866 годов, хотя его применение ограничивалось выборами членов верхней палаты. Описание его внедрения содержится в издании La représentation proportionnelle (Paris, 1888), опубликованном Французским обществом изучения пропорционального представительства. (Назад)

Сноска 795: Ст. 30. Dodd, Modern Constitutions, I., 271. (Назад)

Сноска 796: Ст. 53. Dodd, Modern Constitutions, I., 274. (Назад)

Сноска 797: Группа, которая после формирования кабинета Деюнцера откололась от консерваторов в верхней палате. (Назад)

Сноска 798: Основные факты, относящиеся к политической истории Дании после 1870 года, можно почерпнуть из последовательных томов издания Annual Register. К числу важных работ по этой теме относятся: N. Neergaard, Danmarks Riges Historie siden 1852 (Copenhagen, 1909); H. Holm, Forligets förste Rigsdagssamling 1894–1895 (Copenhagen, 1895), и Kampen om Ministeriet Reedtz-Thott (Copenhagen, 1897); H. Barfod, Hans Majestaet Kong Christian IX. (Copenhagen, 1888); и A. Thorsöe, Kong Christian den Niende (Copenhagen, 1905). (Назад)

Сноска 799: По достижении шестидесяти пяти лет они могут уходить в отставку с выплатой полного жалованья. (Назад)

Сноска 800: Ст. 68–74. Dodd, Modern Constitutions, I., 276–277. (Назад)

Сноска 801: Законопроект был принят в фолькетинге 57 голосами против 42; в ландстинге — 38 голосами против 5. (Назад)

Сноска 802: Bain, Scandinavia, Chaps. 8, 11; Cambridge Modern History, IV. Chaps. 5, 20; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, III., Chap. 14; IV.; Chap. 15. (Назад)

Сноска 803: Bain, Scandinavia, Chaps. 12–13; Cambridge Modern History, V., Chaps. 18–19; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, VI., Chap. 17. (Назад)

Сноска 804: Будучи несовершеннолетним при восшествии на престол, Густав IV не принимал управления правительством до 1 ноября 1796 года. (Назад)

Сноска 805: См. стр. 589. Bain, Scandinavia, Chap. 14; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, VII., Chap. 23; VIII., Chap. 23. (Назад)

Сноска 806: Bain, Scandinavia, Chaps. 4, 5, 7, 10, 15; H. H. Boyesen, A History of Norway from the Earliest Times (2nd ed., London, 1900). (Назад)

Сноска 807: После смерти Карла XIII 5 февраля 1818 года «принц» вступил на престол под именем Карла XIV. Он царствовал до 1844 года. (Назад)

Сноска 808: C. Schefer, Bernadotte roi (Paris, 1899); L. Pingaud, Bernadotte, Napoléon, et les Bourbons (Paris, 1901); G. R. Lagerhjelm, Napoleon och Carl Johan, 1813 (Stockholm, 1891). (Назад)

Footnote 809: G. Björlin, Der Krieg in Norwegen, 1814 (Stuttgart, 1895).(Back)

Сноска 810: Хокон VI правил в 1343–1380 годах, незадолго до Кальмарской унии. Краткое описание отношений Швеции и Норвегии в период унии см.: Bain, Scandinavia, Chap. 17; Cambridge Modern History, XI., Chap. 24, XII., Chap. 11; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, X., Chap. 18; XI., Chap. 12; XII., Chap. 7. Лучшим общим трудом является работа A. Aall and G. Nikol, Die Norwegische-schwedische Union, ihr Bestehen und ihre Lösung (Breslau, 1912). С норвежской точки зрения этот вопрос хорошо освещен в книге F. Nansen, Norge og Foreningen med Sverige (Christiania, 1905), в переводе: Norway and the Union with Sweden (London, 1905); со шведской — в работе K. Nordlung, Den svensk-norska krisen (Upsala and Stockholm, 1905), в переводе: The Swedish-Norwegian Union Crisis, A History with Documents (Stockholm, 1905). Упоминания заслуживают работы R. Pillons, L'Union scandinave (Paris, 1899); A. Mohn, La Suède et la révolution norvégienne (Geneva and Paris, 1906); и Jordan, La séparation de la Suède et de la Norvège (Paris, 1906). Полезный обзор представлен в статье P. Woultrin в журнале Annales des Sciences Politiques, Jan. 15 and March 15, 1906. (Назад)

Сноска 811: См. стр. 589. (Назад)

Сноска 812: Ст. 112. Dodd, Modern Constitutions, II., 143. Английский перевод норвежской конституции опубликован в изданиях: Dodd, там же, II., 123–143, и H. L. Braekstad, The Constitution of the Kingdom of Norway (London, 1905). Стандартным трактатом о норвежской системе правления является труд T. H. Aschehoug, Norges Nuvaerende Statsforfatning (2nd ed., Christiania, 1891–1893); однако более доступной работой является более ранняя книга того же автора Das Staatsrecht der vereinigten Königreiche Schweden und Norwegen (Freiburg, 1886) в сборнике Marquardsen's Handbuch. Самым недавним и, в целом, наиболее полезным трактатом является работа B. Morgenstierne, Das Staatsrecht des Königreichs Norwegen (Tübingen, 1911). (Назад)

Сноска 813: Ст. 30. Dodd, Modern Constitutions, II., 128. (Назад)

Сноска 814: Ст. 16, 17, 20–26. Dodd, Modern Constitutions, II., 125–127. (Назад)

Сноска 815: На выборах 1909 года общее число парламентских избирателей составляло 785 358 человек. Однако число поданных голосов составило лишь 487 193. (Назад)

Сноска 816: Ст. 59–64. Dodd, Modern Constitutions, II., 134–135. (Назад)

Сноска 817: Ст. 75. Там же, II., 136. (Назад)

Сноска 818: Ст. 79. Dodd, Modern Constitutions, II., 137–138. (Назад)

Сноска 819: Сын прежнего премьер-министра Фредерика Станга. (Назад)

Сноска 820: Краткий очерк норвежских политических партий до 1900 года можно найти в издании: Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, XII., 266–274; до 1906 года — в Cambridge Modern History, XII., 280–290. Дополнительные ссылки см. на стр. 578–579. (Назад)

Сноска 821: Ст. 96. Dodd, Modern Constitutions, II., 141. (Назад)

Сноска 822: Ст. 86–87. Там же, II., 139. (Назад)

Сноска 823: См. стр. 572. (Назад)

Сноска 824: Ст. 81–82. Dodd, Modern Constitutions, II., 240. В 1908 году бывший премьер-министр Стафф предложил в случае разногласий между двумя палатами по вопросам, касающимся конституции и общих законов, прибегать к народному референдуму; однако это предложение было отклонено верхней палатой единогласно, а нижней — 115 голосами против 78. Текст шведской конституции вместе с дополнительными основными законами королевства содержится в издании: W. Uppström, Sveriges Grundlager och konstitutionela stadgar jemte kommunallagarne samt Norges Grundlov (6th ed., Stockholm, 1903). Английский перевод опубликован в издании Dodd, Modern Constitutions, II., 219–251, а французский — в Dareste, Constitutions Modernes (3rd ed.), II., 46–114. Лучшим кратком трактатом по истории шведской конституции является работа P. Fahlbeck, La constitution suédoise et le parlementarisme moderne (Paris, 1905). Лучшее описание шведского правительства четвертьвековой давности принадлежит T. H. Aschehoug, Das Staatsrecht der vereinigten königreiche Schweden und Norwegen (Freiburg, 1886) в сборнике Marquardsen's Handbuch. Основным трактатом на шведском языке является труд C. Naumann, Sveriges statsförfatningsrätt (2nd ed., Stockholm, 1879–1884). (Назад)

Сноска 825: Ст. 4. Dodd, Modern Constitutions, II., 220. (Назад)

Сноска 826: Ст. 13. Там же, 223. (Назад)

Сноска 827: Ст. 9. Dodd, Modern Constitutions, II., 221. (Назад)

Footnote 828: These amounts were substituted in 1909 for 80,000 and 4,000 respectively.(Back)

Сноска 829: Согласно действовавшей системе, каждый избиратель в городах имел один голос за каждые 100 крон дохода, с ограничением в 100 голосов; каждый избиратель в сельской местности имел десять голосов за каждые 100 крон дохода, с ограничением в 5000 голосов. (Назад)

Сноска 830: В основном принятая в Швеции схема пропорционального представительства аналогична той, что действует в Бельгии (см. стр. 542–545). Избиратели должны указывать в верхней части своих избирательных бюллетеней название или девиз своей партии. Бюллетени с одинаковым названием или эмблемой затем группируются вместе, подсчитывается количество голосов в каждой группе, и свободные места распределяются между этими группами в соответствии с правилом д'Ондта, независимо от числа голосов, полученных отдельными кандидатами. Кандидат, получивший наибольшее число голосов, объявляется избранником. Бюллетени, в которых указано его имя, затем уменьшаются в стоимости до одной половины, заново определяется относительное положение оставшихся кандидатов, и кандидат, стоящий выше остальных, объявляется избранным, и так далее. В отличие от бельгийской системы, шведский план предусматривает распределение мест только по одному за раз. Humphreys, Proportional Representation, 296–313. (Назад)

Сноска 831: Ст. 109. Dodd, Modern Constitutions, II., 249. (Назад)

Сноска 832: Ст. 53. Там же, II., 234. (Назад)

Сноска 833: Ст. 57. Там же, 234. (Назад)

Сноска 834: Ст. 96–100. Dodd, Modern Constitutions, II., 244–245. (Назад)

Сноска 835: V. Pinot, Le parlementarisme suédois, в журнале Revue Politique et Parlementaire, Sept. 10, 1912. (Назад)

Сноска 836: Один из них включает в себя просто город Стокгольм. (Назад)

Сноска 837: Краткие очерки о наполеоновском режиме в Испании см.: Cambridge Modern History, IX., Chap. 11 (bibliography, pp. 851–853); Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, IX., Chap. 6; A. Fournier, Life of Napoleon the First, 2 vols. (new ed., New York, 1911), II., Chaps. 14–15; J. H. Rose, Life of Napoleon I. (London, 1902), Chap. 28; M. A. S. Hume, Modern Spain, 1788–1898 (London, 1899), Chaps. 2–4; и H. B. Clarke, Modern Spain, 1815–1898 (Cambridge, 1906), Chap. 1. Из многочисленных историй Пиренейской войны наиболее известна работа W. Napier, History of the War in the Peninsula and the South of France, 1807–1814, 10 vols. (London, 1828). (Назад)

Сноска 838: Периоду царствования Фердинанда посвящены: Cambridge Modern History, X., Chap. 7 (bibliography, pp. 808–811); Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, X., Chap. 6; Clarke, Modern Spain, Chaps. 2–4, и Hume, Modern Spain, 1788–1898, Chaps. 5–6. К числу развернутых трудов, затрагивающих конституционные аспекты этого периода, относятся: H. Gmelin, Studien zur Spanischen Verfassungsgeschichte des neunzehnten Jahrhunderts (Stuttgart, 1905); G. Diercks, Geschichte Spaniens (Berlin, 1895); A. Borrego, Historia de las Cortes de España durante el siglo XIX. (Madrid, 1885); и M. Calvo y Martin, Regimen parlamentario de España en el siglo XIX. (Madrid, 1883). Ценным эссе является статья P. Bancada, El sentido social de la revolucion de 1820, в журнале Revista Contemporânea (August, 1903). (Назад)

Сноска 839: В средневековых государствах Испании не было дискриминации в отношении женского престолонаследия. Испанский салический закон был введен декретом Филиппа V в 1713 году по окончании Войны за испанское наследство. Его первоначальной целью было предотвращение объединения корон Франции и Испании. Учитывая изменение международной обстановки, Карл IV при поддержке кортесов в 1789 году отменил акт 1713 года и восстановил закон Siete Partidas, разрешавший наследование женщинами. Эта мера была зафиксирована в архивах, но в то время не была обнародована; таким образом, Фердинанд VII сделал лишь то, что 19 мая 1830 года по наущению королевы опубликовал эту прагматику, или закон 1789 года. Рождение Изабеллы произошло 10 октября следующего года. (Назад)

Сноска 840: R. Altamira, в издании Cambridge Modern History, X., 238. (Назад)

Сноска 841: Один из них устанавливал условия, при которых места в сенате могли стать наследственными. (Назад)

Сноска 842: Cambridge Modern History, X., Chap. 7; XI., Chap. 20; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, X., Chap. 6; XI., Chap. 9; Hume, Modern Spain, Chaps. 7–12; Clarke, Modern Spain, Chaps. 5–11; Mariano, La Regencia de D. Baldomero Espartero (Madrid, 1870); J. Perez de Guzman, Las Cortes y los Gobiernos del reinado de Da Isabel II., в журнале La España Moderna, 1903. (Назад)

Сноска 843: Кастелар выступал за унитарную и радикальную республику; Серрано — за унитарную и консервативную республику; Пи-и-Маргаль — за федеративную республику по образцу Соединенных Штатов; Павия — за республику с преобладанием военной составляющей. (Назад)

Сноска 844: В связи с этим можно упомянуть высказывание генерала Прима, одного из главных вдохновителей временного правительства 1868 года. На вопрос, почему он тогда не установил республику, его ответ был следующим: «Это была бы республика без республиканцев». Не меньший дефицит реальных республиканцев наблюдался и в 1873–1874 годах. (Назад)

Сноска 845: О революционном и республиканском периодах см.: Cambridge Modern History, XI., Chap. 20 (bibliography, pp. 945–949); Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, XII., Chap. 9; Hume, Modern Spain, Chap. 10; V. Cherbuliez, L'Espagne politique, 1868–1873 (Paris, 1874); W. Lauser, Geschichte Spaniens von dem Sturz Isabellas, 1868–1875 (Leipzig, 1877); E. H. Strobel, The Spanish Revolution, 1868–1875 (London, 1898); E. Rodriguez Solis, Historia del partido republicano español (Madrid, 1893); Pi y Margall, Amadeo de Saboya (Madrid, 1884); H. R. Whitehouse, Amadeus, King of Spain (New York, 1897). Значительным трудом является работа E. Castelar, Historia del movimiento republicano en Europa (Madrid, 1873–1874). Специальные работы, посвященные реставрации, включают: A. Houghton, Les origines de la restauration des Bourbons en Espagne (Paris, 1890); Diez de Tejada, Historia de la restauracion (Madrid, 1879). (Назад)

Сноска 846: Ст. 1. Dodd, Modern Constitutions, II., 199–203. (Назад)

Сноска 847: Статьей II римский католицизм провозглашается государственной религией. «Нация, — оговаривается далее, — берет на себя обязательство поддерживать эту религию и ее служителей». Dodd, Modern Constitutions, II., 201. (Назад)

Сноска 848: Официальный текст конституции 1876 года издан испанским правительством под названием Constitución politica de la monarchia Española y leyes complementarias (4th ed., Madrid, 1901). Тексты всех испанских конституций XIX века опубликованы в первом томе издания Muro y Martinez, Constituciones de España y de las demas naciones de Europa, con la historia general de España (Madrid, 1881); а также в первом томе — Constituciones y reglamentos (Madrid, 1906) — коллекции, задуманной испанским правительством под заглавием Publicaciones Parlamentarias. Английские версии акта 1876 года приводятся в British and Foreign State Papers, LXVII. (1875–1876), 118 ff., и Dodd, Modern Constitutions, II., 199–216. Отличным кратким трактатом по испанскому конституционному развитию является работа H. Gmelin, Studien zur spanischen Verfassungsgeschichte des neunzehnten Jahrhunderts (Stuttgart, 1905); по испанскому конституционному праву — M. Torres Campos, Das Staatsrecht des Königreichs Spanien (Freiburg, 1889) в сборнике Marquardsen's Handbuch; по испанскому административному праву — V. Santamaria de Paredes, Curso de derecho administrativo (5th ed., Madrid, 1898); а по сравнительным аспектам испанских институтов — R. de Oloriz, La Constitución española comparada con las de Inglaterra, Estados-Unidos, Francia y Alemania (Valencia, 1904). К более развернутым важным трудам относятся: V. Santamaria de Paredes, Curso de derecho politico (6th ed., Madrid, 1898) и A. Posada, Tratado de derecho administrativo (Madrid, 1897–1898). Монументальным собранием законов, относящихся к испанским административным делам, является труд M. Martinez Alcubilla, Diccionario de la administración Española, Peninsular y Ultramarina (5th ed., 1892–1894), к которому ежегодно выпускается приложение, содержащее тексты новейших законов и декретов. Важными специальными трактатами являются: M. M. Calvo, Regimen parlamentario en España (Madrid, 1883); J. Costa, Oligarquia y Caciquismo como la forma actual del Gobierno en España (Madrid, 1903); и Y. Guytot, L'évolution politique et sociale de l'Espagne (Paris, 1899). Можно упомянуть статью R. Fraoso, Las constituciones de España, в журнале Revista de España, June-July, 1880. (Назад)

Сноска 849: Ст. 59–61. Dodd, Modern Constitutions, II., 211. (Назад)

Сноска 850: Однако она была всего лишь пятилетним ребенком. (Назад)

Сноска 851: Ст. 62. Dodd, Modern Constitutions, II., 212. (Назад)

Сноска 852: Ст. 50. Там же, II., 210. (Назад)

Сноска 853: Требуется, чтобы после объявления войны или заключения мира король представил в кортесы доклад, сопровождаемый соответствующими документами. (Назад)

Сноска 854: Звание гранда (grande) — это достоинство, жалуемое монархом пожизненно или в качестве наследственной почести. (Назад)

Footnote 855: Art. 21. Dodd, Modern Constitutions, II., 204(Back)

.

Сноска 855: Ст. 20–26. Dodd, Modern Constitutions, II., 203–206. (Назад)

Сноска 856: Существует обычное правило о том, что солдаты и матросы на действительной службе не могут голосовать. (Назад)

Сноска 857: J. Vila Serra, Manual de elecciones de Diputados a Cortes (Valencia, 1907); J. Lon y Albareda, Nueva ley electoral de 8 de Agosto de 1907, comentada (Madrid, 1907); M. Vivanco y L. San Martin, La reforma electoral (Madrid, 1907). (Назад)

Сноска 858: Следует отметить, что эти гарантии не совсем абсолютны. Во время кризиса 1904 года правительство Мауры потребовало от конгресса приостановить депутатскую неприкосновенность не менее чем 140 членов, и впервые с 1834 года депутаты были преданы суду за правонарушения чисто политического характера. (Назад)

Сноска 859: Ст. 32–47. Dodd, Modern Constitutions, II., 207–209. По вопросу о кортесах, помимо конституционных трактатов, упомянутых на стр. 612–613, можно обратиться к работам: A. Borrego, Historia de las Cortes de Españo durante el siglo XIX. (Madrid, 1885), и A. Pons y Umbert, Organizaciôn y funcionamento de las Cortes segun las constituciones españolas y reglamentacion de dicho cuerpo colegislador (Madrid, 1906). (Назад)

Сноска 860: Точное распределение мест было следующим: консерваторы — 256; либералы — 66; солидаристы — 53; республиканцы — 32; демократы — 9; независимые — 8. (Назад)

Сноска 861: 12 ноября 1912 года премьер-министр Каналехас был убит. Его преемником стал председатель Конгресса депутатов Альваро де Романонес, при котором либеральный кабинет остался у власти. (Назад)

Сноска 862: Часть мест вакантна. (Назад)

Сноска 863: Что касается политических партий в Испании, то двумя более ранними трудами являются работы A. Borrego, Organizaciôn de los Partidos (Madrid, 1855) и El Partido Conservador (Madrid, 1857). Двумя ценными книгами являются E. Rodriguez Solis, Historia del partido republicano español (Madrid, 1893) и B. M. Andrade y Uribe, Maura und di Konservativen Partei in Spanien (Karlsruhe, 1912). Этот вопрос отлично освещен вплоть до 1898 года в труде Clarke, Modern Spain, Chaps. 14–16. В области периодической литературы можно упомянуть статьи: A. Marvaud, Les élections espagnoles de mai 1907, в Annales des Sciences Politiques, July, 1907; C. David, Les élections espagnoles, в Questions Diplomatiques et Coloniales, May 16, 1907; A. Marvaud, Un aspect nouveau du Catalanisme, там же, June 16, 1907; La situation politique et financière de l'Espagne, там же, Dec. 16, 1908; La rentrée des Cortes et la situation en Espagne, там же, June 16, 1910. Хорошо осведомленный очерк принадлежит L. G. Guijarro, Spain since 1898, в Yale Review, May, 1909. (Назад)

Сноска 864: Ст. 76. Dodd, Modern Constitutions, II., 213. (Назад)

Сноска 865: G. Marin, La jurisdiction contentieuse administrative en Espagne, в журнале Revue du Droit Public, Oct.-Dec., 1906. (Назад)

Сноска 866: Ст. 84. Dodd, Modern Constitutions, II., 215. (Назад)

Сноска 867: J. Gascon y Marin, La réforme du régime local en Espagne, в журнале Revue du Droit Public, April-June, 1909. (Назад)

Сноска 868: Тем временем восстание в Бразилии, назревавшее во время отъезда короля Жуана, завершилось своим ходом. 7 сентября 1822 года регент дон Педру, который открыто встал на сторону революционеров, провозгласил независимость страны, а несколько недель спустя был объявлен конституционным императором. Протесты из Лиссабона были категоричными, но средств принудить мятежную колонию не было под рукой, и в 1825 году под давлением держав король Жуан был вынужден признать независимость своего заморского владения. (Назад)

Сноска 869: Cambridge Modern History, X., Chap. 10; Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, X., Chap. 6; H. M. Stephens, Portugal (New York, 1903), Chap. 18. Общим трактатом, охватывающим этот период, является работа W. Bollaert, The Wars of Succession of Portugal and Spain from 1821 to 1840 (London, 1870). (Назад)

Сноска 870: Так назван по государственному перевороту сентября 1836 года, о котором речь пойдет ниже. (Назад)

Сноска 871: E. Bavoux, Costa Cabral; notes historiques sur sa carrière et son ministère (Paris, 1846). (Назад)

Сноска 872: По официальным подсчетам, 78,6 процента в 1900 году. (Назад)

Сноска 873: Политической истории Португалии со времени установления конституционализма посвящены: Cambridge Modern History, XI., Chap. 20, XII., Chap. 10; и Lavisse et Rambaud, Histoire Générale, XI., Chap. 9, XII., Chap. 9. Полезным общим трудом является работа J. P. Oliveira Martins, Historia de Portugal (4th ed., Lisbon, 1901). Более старым и подробным трактатом является труд H. Schaefer, Geschichte von Portugal (2nd ed., Hamburg, 1874), а полезным обзором — книга R. de Vezeley, Le Portugal politique (Paris, 1890). Хороший краткий очерк португальской партийной политики см. в статье A. Marvaud, La crise en Portugal et les élections d'avril 1908, в журнале Annales des Sciences Politiques, July, 1908. (Назад)

Сноска 874: Текст конституции был издан государством под названием Carta Constitucional da Monarchia Portugueza ... e Diplomas Correlativos (Lisbon, 1890). Аннотированный перевод содержится в издании Dodd, Modern Constitutions, II., 145–179. Отличным трактатом является работа J. J. Tavares de Medeiros, Das Staatsrecht des Königsreichs Portugal (Freiburg, 1892) в сборнике Marquardsen's Handbuch. К числу важных португальских работ относятся труды L. P. Coimbre, Estudios sobre a Carta Constitucional de 1814 e Acto Addicional de 1852 (Lisbon, 1878–1880), и Coelho da Rocha, Ensaio sobre a Historia do Governo e da Legislaçao de Portugal. (Назад)

Сноска 875: Иностранных дел, внутренних дел, финансов, юстиции и культов, войны, морского и колониального ведомств, общественных работ. (Назад)

Сноска 876: Ст. 107–112. Dodd, Modern Constitutions, II., 168–169. (Назад)

Сноска 877: Ст. 75–77. Там же, II., 162–164. (Назад)

Сноска 878: Азорские острова и Мадейра рассматриваются как неотъемлемые части нации. (Назад)

Сноска 879: Ст. 45–62. Dodd, Modern Constitutions, II., 156–159. (Назад)

Сноска 880: Ст. 118–131. Там же, II., 169–171. (Назад)

Сноска 881: Десять из четырнадцати республиканских депутатов были избраны в Лиссабоне. Число голосов избирателей в этом городе составило: республиканцы — 15 104; монархисты всех партий — 9 108. В 1908 году эти цифры составляли соответственно 13 074 и 10 982. (Назад)

Сноска 882: Положения, касающиеся исполнительной власти, содержатся в ст. 36–55. (Назад)

Сноска 883: Французский перевод португальской конституции 1911 года опубликован в журнале Revue du Droit Public, Oct.-Dec., 1911. Различные аспекты революции 1910 года и последующих событий освещены в статьях: E. J. Dillon, Republican Portugal, в Contemporary Review, Nov., 1910; R. Recouly, La république en Portugal, в Revue Politique et Parlementaire, Nov. 10, 1910; W. Archer, The Portuguese Republic, в Fortnightly Review, Feb., 1911; и A. Marvaud, Les débuts de la république portugaise, в Annales des Sciences Politiques, March-April and May-June, 1911. Данный вопрос кратко освещен в работах V. de B. Cunha, Eight Centuries of Portuguese Monarchy (London, 1911), и A. Marvaud, Le Portugal et ses colonies; étude politique et économique (Paris, 1912). (Назад)

Примечание переработчика текста: В указателе к статье «Switzerland, Bundesrath» читателю предлагается обратиться к разделу «Switzerland, Federal Council», который отсутствует в оригинальном тексте.