Примечания переводчика:

Особенности правописания и дефисного написания оставлены такими же, как в оригинале. Многоточия соответствуют оригиналу. Полный список типографских исправлений и прочих примечаний следует за текстом.

Нажмите на номер страницы, чтобы увидеть изображение оригинальной страницы.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ АНГЛИИ

ТОМ I

МАКМИЛЛАН КОМПАНИ НЬЮ-ЙОРК · БОСТОН · ЧИКАГО АТЛАНТА · САН-ФРАНЦИСКО

МАКМИЛЛАН И КО., с ограниченной ответственностью ЛОНДОН · БОМБЕЙ · КАЛЬКУТТА МЕЛЬБУРН

МАКМИЛЛАН КО. КАНАДЫ, с ограниченной ответственностью ТОРОНТО

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ АНГЛИИ

АВТОР

А. ЛАВРЕНС ЛОУЭЛЛ

ПРОФЕССОР НАУКИ О ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ ГАРВАРДСКОГО УНИВЕРСИТЕТА

ТОМ I

Нью-Йорк МАКМИЛЛАН КОМПАНИ 1908

Все права защищены

Авторские права, 1908,

А. ЛАВРЕНСА ЛОУЭЛЛА.

Набрано и стереотипировано. Опубликовано в мае 1908 г. Перепечатано в июне 1908 г.

Норвуд Пресс Дж. С. Кушинг Ко. — Бервик энд Смит Ко. Норвуд, шт. Массачусетс, США

ПРЕДИСЛОВИЕ

Судя по таким критериям, как продолжительность существования, отсутствие бурных потрясений, поддержание законности и порядка, всеобщее благосостояние и довольство народа, а также масштабы влияния на институты и политическую мысль других стран, британское правительство было одним из самых примечательных за всю историю человечества. Поэтому попытка изучить его в какую-либо значимую эпоху не может быть бесполезной; и нынешняя эпоха является таковой, поскольку нация пользуется всеобщим избирательным правом (или чем-то весьма близким к нему) в боро на протяжении сорока лет, а по всей стране — более двадцати лет, то есть срока, достаточного для того, чтобы демократия принесла свои первые, если не окончательные, плоды. Более того, Англия обладает одним из самых интересных народных правительств, поскольку оно развивалось свободно, почти не будучи сковано жесткими конституционными механизмами. Оно представляет собой организм, постоянно адаптирующийся к окружающей среде и потому пребывающий в полной гармонии с национальными условиями. В настоящих томах предпринята попытка описать современную форму этого организма и силы, поддерживающие его равновесие.

При подготовке исследования подобного рода ощущается необходимость ограничить его рамки путем «сокращения знаменателя», как заметил Артур Хелпс. Следовательно, в работе рассматривается лишь существующее на сегодняшний день английское правительство, и притом лишь те институты — как общегосударственные, так и местные, — которые имеют общее значение. Британская конституция полна исключений, местных обычаев и специальных актов, с которыми должны быть знакомы городские клерки. Они усеивают путь этих людей подводными камнями, однако не оказывают серьезного влияния на общие принципы государственного управления, и автор не ставит перед собой задачу описывать их здесь. Даже институты Шотландии и Ирландии, сколь бы интересными они ни были сами по себе, упоминаются лишь постольку, поскольку они связаны с общенациональным правительством или проливают свет на его работу.

Даже при столь узких рамках предмет таит в себе трудности. Силы, подлежащие изучению, не лежат на поверхности, и некоторые из них не описаны ни в одном документе и не встречаются ни в одном трактате. О них можно узнать лишь от лиц, связанных с механизмом государственной жизни. Поэтому исследователь должен в значительной мере полагаться на беседы, которые он может использовать, но на которые не может ссылаться как на авторитетные источники, а обоснованность его выводов должна оцениваться не столько по сноскам внизу страниц, сколько по суждению той небольшой части общественности, которая знает из первых рук о вещах, о которых он говорит. Точное воздействие различных действующих сил неизбежно остается вопросом мнения, в котором хорошо осведомленные люди могут расходиться, и автор нарисовал картину такой, какой она предстала перед ним.

Предпринять исследование подобного рода было бы невозможно без разносторонней помощи со стороны других лиц; и автор рад воспользоваться этой возможностью, чтобы выразить свою признательность многим людям, оказавшим ему помощь и предоставившим информацию: государственным деятелям, принадлежащим к разным партиям, постоянным должностным лицам — как общегосударственным, так и местным, — сотрудникам политических ассоциаций, юристам, публицистам и многим другим. Ему приятно вспоминать неизменную любезность, с которой к нему относились, причем нередко — в случае с местными должностными лицами — без каких-либо рекомендательных писем или претензий на таковые. Среди множества людей, которым он многим обязан, автор хотел бы выразить благодарность достопочтенному Джозефу Чемберлену, лорду Фицморису, достопочтенному Джону Морли, покойному сэру Уильяму Харкорту, лорду Рею, мистеру Фредерику Харрисону, сэру Уильяму Джеймсу Фарреру, сэру Александру Харгривзу Брауну, сэру Фредерику Поллоку, сэру К. П. Лукасу, сэру Хорасу Планкетту, мистеру Сидни Уэббу, мистеру Грэму Уолласу, доктору Уильяму Каннингему, мистеру Фрэнсису В. Хёрсту, покойному капитану Р. В. Э. Миддлтону, мистеру А. Э. Саутхоллу из Национального союза консервативных ассоциаций и мистеру Чарльзу Гику из Либерального издательского отдела.

Он приносит особую благодарность профессору А. В. Дайси, сэру Куртени Илберту, профессору Х. Морсу Стивенсу (ныне работающему в Калифорнийском университете) и профессору В. Б. Манро из Гарвардского университета, которые, помимо предоставления информации, любезно прочли часть рукописи или корректурных листов и высказали множество ценных замечаний. Прежде всего он испытывает глубочайшую признательность достопочтенному Джеймсу Брайсу (ныне счастливо исполняющему обязанности британского посла в Соединенных Штатах), учителю и наставнику всех исследователей современных политических систем, чья неутомимая помощь, советы и поддержка были постоянным подспорьем на протяжении всей работы над этим трудом и который прочел все корректурные листы, за исключением глав, посвященных империи. Эти друзья сделали написание книги возможным и уберегли автора от множества ошибок. Излишне говорить, что никто из них не несет никакой ответственности за высказанные на этих страницах мнения; более того, автор старался не выражать и, насколько это возможно, не формировать мнения по вопросам текущей партийной политики.

Автор также признателен ряду своих студентов из Гарварда, которые проводили исследования по различным темам. Хотя некоторые из наиболее важных этих материалов упоминаются в примечаниях, сделать это во всех случаях оказалось невозможно. Наконец, он выражает признательность за помощь в своих изысканиях трем ассистентам: мистеру Эмерсону Дэвиду Файту (ныне из Йельского университета), мистеру Роберту Ли Хейлу (ныне из Гарвардской школы права) и мистеру Томасу Н. Гуверу из Высшей школы Гарвардского университета, причем последний также проверил цитаты и подготовил указатель.

Апрель 1908 г.

TABLE OF CONTENTS

VOLUME I
PAGE
Introductory Note on the Constitution | 1
PART I.—THE CENTRAL GOVERNMENT
CHAPTER I
The Crown | 16
CHAPTER II
The Crown and the Cabinet | 27
CHAPTER III
The Cabinet and the Ministers | 53
CHAPTER IV
The Executive Departments | 81
CHAPTER V
The Treasury | 115
CHAPTER VI
Miscellaneous Offices | 131
CHAPTER VII
The Permanent Civil Service | 145
CHAPTER VIII
The Ministers and the Civil Service | 173
CHAPTER IX
The House of Commons—Constituencies and Voters | 195
CHAPTER X
The House of Commons—Electoral Procedure | 219
CHAPTER XI
The House of Commons—Disqualifications, Privilege, Sessions | 239
CHAPTER XII
Procedure in the House of Commons—The House, its Rules and Officers | 248
CHAPTER XIII
Procedure in the House of Commons—Committees and Public Bills | 264
CHAPTER XIV
Procedure in the House of Commons—Money Bills and Accounts | 279
CHAPTER XV
Procedure in the House of Commons—Closure | 292
CHAPTER XVI
Procedure in the House of Commons—Sittings and Order of Business | 302
CHAPTER XVII
The Cabinet's Control of the Commons | 309
CHAPTER XVIII
The Commons' Control of the Cabinet | 327
CHAPTER XIX
The Form and Contents of Statutes | 356
CHAPTER XX
Private Bill Legislation | 367
CHAPTER XXI
The House of Lords | 394
CHAPTER XXII
The Cabinet and the House of Lords | 405
CHAPTER XXIII
The Cabinet and the Country | 423
PART II.—THE PARTY SYSTEM
CHAPTER XXIV
Party and the Parliamentary System | 435
CHAPTER XXV
Party Organisation in Parliament | 448
CHAPTER XXVI
Non-party Organisations outside of Parliament | 458
CHAPTER XXVII
Local Party Organisations | 466
CHAPTER XXVIII
Action of Local Organisations | 491
CHAPTER XXIX
The Rise and Fall of the Caucus—The Liberals | 501
CHAPTER XXX
The Rise and Fall of the Caucus—The Conservatives | 535
VOLUME II
CHAPTER XXXI
Ancillary Party Organisations | 1
CHAPTER XXXII
The Functions of Party Organisations | 18
CHAPTER XXXIII
The Labour Party | 24
CHAPTER XXXIV
Candidates and Elections | 46
CHAPTER XXX
The Strength of Party Ties | 71
CHAPTER XXXV
Political Oscillations | 101
CHAPTER XXXVII
The Existing Parties | 113
PART III.—LOCAL GOVERNMENT
CHAPTER XXXVIII
Areas of Local Government | 129
CHAPTER XXXIX
Boroughs—The Town Council | 144
CHAPTER XL
Boroughs—The Permanent Officials | 171
CHAPTER XLI
Boroughs—Powers and Resources | 181
CHAPTER XLII
London | 202
CHAPTER XLIII
The London County Council | 215
CHAPTER XLIV
Municipal Trading | 233
CHAPTER XLV
Other Local Authorities | 268
CHAPTER XLVI
Central Control | 284
PART IV.—EDUCATION
CHAPTER XLVII
Public Elementary Education | 295
CHAPTER XLVIII
Secondary Education | 324
CHAPTER XLIX
The Universities | 343
CHAPTER L
Education in Scotland | 354
PART V.—THE CHURCH
CHAPTER LI
Organisation of the Church | 362
CHAPTER LII
Revenues of the Church | 374
CHAPTER LIII
The Free Church Federation | 380
PART VI.—THE EMPIRE
CHAPTER LIV
Component Parts of the Empire | 386
CHAPTER LV
The Self-governing Colonies | 392
CHAPTER LVI
The Crown Colonies | 408
CHAPTER LVII
India and the Protectorates | 420
CHAPTER LVIII
Imperial Federation | 430
PART VII.—THE COURTS OF LAW
CHAPTER LIX
History of the Courts | 439
CHAPTER LX
The Existing Courts | 451
CHAPTER LXI
The English Conception of Law | 471
CHAPTER LXII
Effects of the Conception of Law | 489
PART VIII.—REFLECTIONS
CHAPTER LXIII
Aristocracy and Democracy | 505
CHAPTER LXIV
Public, Private and Local Interests | 514
CHAPTER LXV
The Growth of Paternalism | 520
CHAPTER LXVI
Party and Class Legislation | 531
CHAPTER LXVII
Conclusion | 539
INDEX | 541

ВСТУПИТЕЛЬНОЕ ЗАМЕЧАНИЕ О КОНСТИТУЦИИ

Different Meanings of the word Constitution.

Токвиль заявлял, что английская конституция на самом деле не существует, [1:1] и говорил он так потому, что в его сознании слово «конституция» означало нечто совершенно определенное, чему ничто в Англии не соответствовало. Однако анализ современных систем правления показывает, что этот предмет отнюдь не так определен, как он предполагал.

A Document Embodying the Chief Institutions.

Термин «конституция» обычно применяется к попытке воплотить в едином авторитетном документе или небольшой группе документов фундаментальные политические институты государства. Но подобная попытка редко, если вообще когда-либо, увенчивается полным успехом; и даже если составленная конституция охватывает все основные принципы, на которых зиждется правительство, часто случается так, что они видоизменяются на практике или возникают иные принципы, в результате чего конституция перестает в полной мере соответствовать реальному государственному строю страны. Во Франции, например, принцип того, что кабинет министров может оставаться у власти лишь до тех пор, пока он пользуется доверием народной палаты, — короче говоря, принцип министерства, ответственного в парламентском смысле, — не упоминался в хартиях 1814 или 1830 годов, и тем не менее он несомненно прочно утвердился в царствование Луи Филиппа; и примечательно, что этот же принцип, на котором строится вся политическая система британских самоуправляющихся колоний, не фигурирует ни в Британском североамериканском акте, ни в Акте об Австралийском союзе. Первый из этих законов, следуя английской традиции, упоминает Тайный совет Канады, [1:2] но никогда не говорит о кабинете или министрах; в то время как Австралийский акт, идя на шаг дальше, ссылается на министров государственной службы Королевы, [1:3] но игнорирует их ответственность перед парламентом. [2:1] С другой стороны, в Соединенных Штатах положение о том, что коллегия выборщиков должна избирать Президента, на практике претерпело такие изменения, что выборщики обязаны голосовать за кандидата, выдвинутого партией, которой они обязаны своим собственным избранием. В ходе избрания Президента они в силу традиции превратились в столь же чисто механический элемент, как и Корона в Англии при даровании своего согласия на акты, принятые двумя палатами Парламента. Их свобода выбора столь же устарела, как и королевское вето. Следовательно, в том, что касается данного значения термина, конституция Англии отличается от конституций других стран скорее по степени, чем по существу. Различие заключается в том, что документы, представляющие собой множество статутов, весьма многочисленны, а роль обычая необычайно велика.

Not Changeable by Ordinary Legislation.

Rigid and Flexible Constitutions.

Токвиль имел в виду преимущественно другое значение, обычно придаваемое термину «конституция». Речь идет об инструменте особой святости, по своему характеру отличающемся от всех прочих законов и изменяемом лишь посредством особой процедуры, в большей или меньшей степени отличной от обычных форм законодательства. Особая святость представляет собой, разумеется, вопрос эмоционального восприятия, не поддающийся точному определению, и можно сказать, что она присуща британской конституции в не меньшей степени, чем некоторым другим. С другой стороны, особая процедура внесения поправок — разделение так называемой учредительной и законодательной властей, на котором Брайс основывает свое деление конституций на жесткие и гибкие, [2:2] имеет долгую историю и широко обсуждалось; но хотя контраст между этими двумя типами весьма важен, появление промежуточных форм сделало такую классификацию менее точной в качестве основы. Более поздние конституции и недавняя практика имели тенденцию стирать это различие. Разделение учредительной и законодательной властей на самом деле существует далеко не всегда в писаных конституциях. Итальянский Статут, например, который не содержит положений о внесении поправок, может изменяться и фактически изменялся посредством обычной законодательной процедуры; [3:1] то же самое было справедливо и в отношении Французской хартии 1830 года. [3:2] В последней испанской конституции отсутствуют какие-либо положения о внесении поправок, однако можно предполагать, что если она просуществует достаточно долго, чтобы потребовались поправки, изменения будут внесены в рамках обычного законодательного процесса.

От стран, способных изменять свою фундаментальную конституцию посредством обычной законодательной процедуры, мы переходим почти незаметными шагами к тем, где конституционная и законодательная власти находятся в существенно разных руках. Так, процедура изменения конституции в Пруссии отличается от принятия законов лишь требованием двух чтений с интервалом в двадцать один день. Здесь существует юридически заметное различие между методами изменения конституции и прочих законов; однако можно отметить, что положение в конституции, согласно которому все законы требуют проведения двух чтений с интервалом в двадцать один день, существенно не изменило бы природу конституции, хотя теоретически оно делало бы эту конституцию гибкой, а не жесткой. Как бы то ни было, основные законы находятся под контролем легислатуры в Пруссии точно так же, как и в Англии. [3:3] Почти то же самое верно и в отношении Франции; ибо хотя изменения в ее конституцию вносятся Национальным собранием, состоящим из заседающих совместно двух палат, тем не менее Собрание может собраться лишь после того, как обе палаты приняли соответствующую резолюцию; и фактически палаты имеют обыкновение заранее определять путем раздельного голосования поправки, которые будут вынесены на рассмотрение Собрания. Так что и во Франции конституция фактически находится под ничем не ограниченным контролем легислатуры.

The Distinction has Lost Practical Importance.

Разделение учредительной и законодательной властей в ряде стран утратило значительную долю своей практической важности не только благодаря упрощению процесса внесения поправок в конституцию, но и в результате усложнения принятия законов. В Швейцарии, например, изменения в Конституцию 1848 года требовали проведения всенародного голосования, в то время как изменения в законы — нет; однако после того как в 1874 году был введен референдум по обычным законам, это различие в значительной степени стерлось, и в настоящее время различия между методами принятия конституционных поправок и обычных законов сравнительно невелики. В случае обычных законов всенародное голосование проводится лишь по петиции тридцати тысяч граждан или восьми кантонов, причем большинство голосов граждан является решающим; в то время как конституционные поправки должны выноситься на народное голосование независимо от того, подана петиция или нет, и для их ратификации требуется как большинство голосов более чем в половине кантонов, так и большинство голосов в Конфедерации в целом. [4:1]

В тех европейских странах, где разница в процедуре изменения конституционных и прочих законов выражена наиболее ярко, особые формальности для первых заключаются в требовании получения в легислатуре большего числа голосов, чем простое большинство, либо в проведении всеобщих выборов до окончательного принятия поправки, либо в том и другом вместе. В настоящее время последнее из этих условий фактически не чуждо и Англии. Нарастает убежденность в том, что никакие фундаментальные или далеко идущие изменения не должны производиться до тех пор, пока в результате всеобщих выборов, прошедших под знаком этого вопроса, Парламент не получил от нации мандат на осуществление таких перемен. Подобная доктрина не затрагивает закон, но она влияет на ту совокупность обычаев, которая является не менее жизненно важной частью британской конституции.

Классическое различие между учредительной и законодательной властями, а следовательно, между жесткими и гибкими конституциями также в некоторой степени сгладилось из-за распространения требования особой процедуры на принятие определенных категорий обычных законов. Так, в Германской империи единственная специфическая формальность для поправок к конституции заключается в положении о том, что они отклоняются при наличии четырнадцати голосов против в Союзном совете. [5:1] Это дает Пруссии с ее семнадцатью голосами право вето на них, но она также обладает вето в Союзном совете на любые меры, затрагивающие армию, военно-морской флот, таможенные пошлины или акцизы. [5:2]

Growing Variety in Written Constitutions.

В середине прошлого столетия писаные конституции в Европе создавались по большей части по единому образцу и были очень похожи друг на друга, так что писаная конституция обычно подразумевала определенный тип ограниченной монархии, при котором круг вопросов одного класса изымался из прямого контроля легислатуры и ставился, по крайней мере теоретически, под особую защиту. Однако теперь писаные конституции по всему миру стали весьма сильно различаться: одни из них проще, а другие сложнее прежних. Конституционные законы Франции, например, предусматривают лишь голую организацию публичной власти и могут изменяться фактически по воле легислатуры; в то время как конституции Швейцарии, Германии и Соединенных Штатов детализированы чрезвычайно подробно, причем конституция Соединенных Штатов может быть изменена лишь с величайшим трудом. В результате французская конституция, хотя она и является писаной и технически жесткой, с точки зрения жесткости гораздо больше напоминает конституцию Англии, нежели конституцию Соединенных Штатов.

Следовательно, можно заключить, что различие между гибкими и жесткими конституциями, будучи ценным, перестало служить границей между далеко отстоящими друг от друга группами; и было бы целесообразно рассматривать это различие как различие степени, а не рода. С этой точки зрения можно сказать, что в последние годы конституции в целом тяготеют к большей гибкости; в то же время наблюдается тенденция к усилению вариативности в степени гибкости, причем конституции Англии и Венгрии располагаются на одном конце шкалы, а конституция Соединенных Штатов — на другом.

A Constitution as a Supreme Law.

Meaning of Law where the Common Law Prevails.

Если термин «конституция» не обязательно подразумевает, что так называемые учредительная и законодательная власти находятся в разных руках, то тем более он не подразумевает существования закона высшей юридической силы, который законным образом ограничивает действия легислатуры. Прежде чем обсуждать этот вопрос, необходимо четко уяснить, что подразумевается под законом. В Англии и в странах, унаследовавших англо-нормандскую систему юриспруденции, законом можно назвать правило, которое будет принудительно исполняться судами. Это проистекает из того факта, что государственные служащие, подобно частным лицам, подчиняются судебному процессу и могут подвергнуться проверке законности своих действий со стороны обычных судов общей юрисдикции. Следовательно, правило, признаваемое судами в качестве закона, будет применяться как против должностных лиц, так и против частных граждан; а правило, которое суды таковым не признают, не может быть принудительно исполнено вообще, поскольку суды будут принимать иски и возбуждать уголовные преследования против чиновников, пытающихся его применить, и обеспечат защиту лицам, оказывающим им сопротивление. [6:1] Принимая данное определение закона, знаменитое решение председателя Верховного суда Маршалла [6:2] о том, что акт Конгресса, противоречащий Конституции Соединенных Штатов, должен рассматриваться как недействительный, представлялось логической необходимостью. Конституция, безусловно, задумывалась как закон, и в качестве такового она могла принудительно исполняться судами. Но если этот закон вступал в противоречие с другим законом — например, с актом Конгресса, — суд должен был рассмотреть, как и в любом другом случае коллизии законов, какой закон обладает высшей силой; и не было никаких сомнений в том, что Конституция превосходит оба эти акта. Тот же принцип применяется в британских колониях, когда колониальные акты вступают в противоречие с актами Парламента, учреждающими колониальное управление; [7:1] он также закреплен в конституциях испаноамериканских республик.

Where the Civil Law Prevails.

Однако, за исключением тех латиноамериканских стран, которые заимствовали эту доктрину у Соединенных Штатов, она почти полностью ограничена регионами, где господствует общее право (Common Law), [7:2] поскольку в остальных местах то же самое определение закона не действует. В соответствии с французской интерпретацией теории разделения властей на континенте Европы действует общее правило, согласно которому обычные суды отправляют правосудие лишь в сфере частного права между частными гражданами, а вопросы, затрагивающие права и обязанности государственных служащих, изъяты из их юрисдикции. Подобные вопросы в настоящее время обычно, хотя и не повсеместно, передаются в специальные трибуналы, известные как административные суды. Правила, применяемые этими трибуналами, являются законами, но они образуют особую и отдельную отрасль права по сравнению с той, что применяется судами общей юрисдикции. Таким образом, на континенте конституция может в большей или меньшей степени правомерно рассматриваться как закон, однако даже в этом случае она не обязательно принудительно исполняется судом. Напротив, если обычному суду не дозволено выносить решения о законности действий полицейского, было бы едва ли разумно разрешать ему выносить решения о действительности акта национальной легислатуры; и было бы еще более неразумно наделять подобной властью административные суды, находящиеся под влиянием исполнительной ветви власти. [8:1]

Legal Restraints on Power of Legislature are Rare.

Концепция конституции как закона высшей юридической силы, который накладывает правовые ограничения на деятельность легислатуры, действительно ограничена весьма немногими странами, главным образом Америкой и британскими самоуправляющимися колониями. [8:2] В Европе ей нет надлежащего места, ибо, рассматривается ли конституция в континентальных государствах как верховный закон или нет, ни одна группа лиц, как правило, не наделялась законными полномочиями принудительно обеспечивать соблюдение ее положений по отношению к легислатуре; а в Англии нет закона, превосходящего по юридической силе акт Парламента. Разумеется, нет никаких сомнений в том, что акты об унии с Шотландией и Ирландией задумывались как обязательные к исполнению навечно, по крайней мере частично, но поскольку они не создавали какого-либо органа, обладающего полномочиями как обеспечивать исполнение этих актов, так и вносить в них поправки, объединенный Парламент исходил из того, что он, подобно своим предшественникам, обладает неограниченным суверенитетом; и он действительно изменил существенные положения каждого из этих статутов. [8:3]

Sources of the English Constitution.

Таким образом, английская конституция — говоря, разумеется, о ее форме, а не о содержании — отличается от конституций большинства других европейских наций скорее способом выражения, чем сущностной природой и юридическим эффектом. Они создавались, как правило, в результате движения за коренное изменение политических институтов страны, и новый план закономерно воплощался в документе; однако со времен Реставрации Англия никогда не пересматривала свое государственное устройство в целом и потому не испытывала потребности в его кодификации. Национальные политические институты можно обнаружить в статутах, [9:1] в обычаях, которые подлежат судебной защите, развиваются судами и составляют часть общего права, а также в обычаях в строгом смысле слова, которые не имеют никакой юридической силы и не могут быть принудительно осуществлены в судебном порядке. Последние весьма удачно названы профессором Дайси конвенциями конституции. Две главные особенности английской конституции таковы: во-первых, никакие законы не помечены специальным знаком как конституционные — все законы могут быть изменены Парламентом, и поэтому тщетно пытаться провести резкую грань между теми законами, которые входят и которые не входят в состав конституции; во-вторых, велика роль обычных правил, которые тщательно соблюдаются, но полностью лишены юридической санкции. Обычаи или конвенции подобного рода существуют и по самой природе вещей должны в той или иной степени существовать при любых формах правления. В Соединенных Штатах, где их можно было ожидать меньше всего, они, как уже отмечалось, превратили президентских выборщиков в простой механизм для регистрации воли избирателей в отдельных штатах, и это лишь самый яркий из примеров, которые можно привести. [9:2] Англия своеобразна не потому, что у нее есть такие конвенции, а потому, что они более многочисленны и всеобъемлютнее, чем где бы то ни было. Самая привычная из них, разумеется, — это правило о том, что Корона обязана действовать по совету своих министров, в то время как министры обязаны уйти в отставку или распустить Парламент, когда они теряют доверие большинства в Палате общин.

Тем не менее составить точный перечень конвенций конституции невозможно, поскольку они постоянно меняются в ходе естественного процесса развития и упадка; и в то время как одни из них общепризнанны, другие находятся в неопределенном состоянии. В результате время от времени приходится слышать, как член оппозиции заявляет, что то или иное действие правительства является неконституционным, имея в виду, что это необычное нарушение принципа, который, по его мнению, должен быть признан незыблемым. Утверждали, например, что парламент 1900 года, избранный на волне проблемы южноафриканской войны, не имел права принимать меры особой важности по другим вопросам и что следовало получить новый мандат от нации посредством очередных всеобщих выборов. Поскольку подобные претензии являются предметом споров, с уверенностью можно назвать частью конституции лишь те обычаи, в отношении которых общепринято считать, что они находятся вне сферы текущих политических споров.

The Relation of Law and Custom.

Связь между законом и обычаем в английском государственном управлении носит характерный отпечаток. Из самого факта того, что законом являются правила, принудительно исполняемые судами, следует, что закон — включая, конечно, как статуты, так и общее право — совершенно отличен от конвенций конституции; он абсолютно независим от них и неукоснительно исполняется. Конвенции не отменяют и не стирают законные права и привилегии, а лишь определяют порядок их осуществления. Юридические формы соблюдаются скрупулезно и необходимы для действительности акта в той же мере, в какой они были бы необходимы, если бы обычай не повлиял на их применение. [10:1] Право Короны, например, отказывать в согласии на законопроекты, принятые двумя палатами Парламента, устарело, однако само право остается юридически нетронутым. Королевское согласие дается на такие законопроекты с такой же торжественностью, как если бы оно по-прежнему носило дискреционный характер, и без этой формальности любой статут не имел бы никакой юридической силы. Публичное право в странах, где оно отправляется не обычными судами, а исключительно исполнительной властью или с помощью специальных трибуналов, состоящих из административных чиновников, по необходимости должно содержать дискреционный элемент, и этот элемент всегда подвержен влиянию политических конвенций. Отсюда возникает вероятность того, что грань между законом и конвенцией станет размытой, но в Англии дело обстоит иначе. Там закон и конвенции конституции развиваются по присущим им собственным законам, но граница между ними остается неизменно четкой. Конвенции накладываются поверх закона и изменяют политические отношения, нисколько не затрагивая юридические. Фактически Фриман заявлял, что развитие неписаных конвенций конституции началось после того, как верховенство закона было прочно утверждено революцией 1688 года, и что они не могли бы возникнуть при отсутствии этого условия. [11:1]

The Sanction of Custom.

Вопрос о том, почему конвенции конституции соблюдаются столь скрупулезно, не имея при этом юридической силы, не является простым. Импичмент как средство принуждения к соблюдению традиций, разумеется, давно устарел. Профессор Дайси утверждает, что конечной санкцией этих конвенций является тот факт, что любое министерство или должностное лицо, нарушающее их, быстро вступило бы в конфликт с действующим правом страны в том виде, в каком оно применяется судами. [11:2] В качестве примеров он приводит пренебрежение созывом Парламента каждый год и удержание власти министерством против воли Палаты общин без объявления роспуска; и он показывает в каждом конкретном случае, каким образом министерство вступало бы в конфликт с законом из-за неопубликования ежегодного закона об армии или неодобрения ассигнований. Он доказывает, что при таких обстоятельствах колесо государственного управления было бы остановлено в результате обычного применения закона; и что Палата общин может с легкостью добиться этого результата, если пожелает. [12:1] Существует, однако, и другой вопрос: почему Палата полна решимости использовать свою власть таким образом, чтобы поддерживать конвенции конституции в их нынешнем виде? Она уже давно обладает необходимыми полномочиями, однако конвенции складывались медленно. Палата представителей в Вашингтоне обладает точно такими же полномочиями по прекращению ассигнований, но она не пытается использовать их для навязывания Президенту ответственного министерства — результата, который, с другой стороны, во Франции был достигнут почти столь же безоговорочно, как и в Англии, причем без санкции, проистекающей из риска конфликта между правительством и судами. Любой парламент мог бы воспользоваться своей властью, если бы пожелал оставить министерство у власти на неопределенный срок, а также сделать его ответственным. Он мог бы принять постоянный закон об армии, утвердить налоги на чай и подоходный налог на ряд лет, отнести все текущие расходы на счет Консолидированного фонда и тем самым сделать действующее министерство практически независимым от будущих парламентов.

Этот вопрос распадается на две части: во-первых, почему обычай, однажды установившись, так упорно соблюдается в Англии; и, во-вторых, почему конвенции приняли свою нынешнюю форму. Что касается первой части, можно предположить, что, хотя последствия, упомянутые профессором Дайси, составляют, несомненно, конечную санкцию важнейших конвенций конституции, они не являются обычным или, по сути, подлинным мотивом подчинения; точно так же, как страх перед уголовным наказанием не является всеобщим мотивом обычной морали. Угроза тюремного заключения никогда не приходит на ум людям с высокими моральными устоями, и точно так же конечные санкции закона обычно не присутствуют в сознании людей, занятых в английской общественной жизни. В основном конвенции соблюдаются потому, что они представляют собой кодекс чести. Они суть не что иное, как правила игры, и та единственная прослойка общества, которая до сих пор держала ведение английской общественной жизни почти исключительно в своих руках, — это именно та прослойка, которая особенно чувствительна к обязательствам подобного рода. Более того, сам факт того, что правит одна прослойка по снисходительному разрешению всей нации в качестве доверенных лиц общественности, заставляет эту прослойку чрезвычайно бережно относиться к соблюдению условий, на которых это доверие ей вручено.

Ключ к разгадке вопроса о том, почему конвенции приняли свою нынешнюю форму, следует искать главным образом в замечании профессора Дайси [13:1] о том, что все они существуют ради обеспечения подчинения преднамеренно выраженной воле Палаты общин и в конечном счете воле всей нации. Их следствием стало то, что прерогативы Короны все более полно переходили под контроль кабинета министров, а сам кабинет — под контроль Палаты общин; что сдерживалось сопротивление лордов любой политике, за которую выступали Палата общин и поддерживающая ее нация; и, наконец, что благодаря праву роспуска сама Палата общин стала максимально точно отражать взгляды электората. В Англии существует, по сути, лишь одно убедительное средство выражения народной воли — выборы в Палату общин; и в обычных случаях есть лишь один орган, уполномоченный истолковывать это волеизъявление, — кабинет министров, приведенный к присяге избранной таким образом Палатой.

The Effects of Custom.

Профессор Дайси также указал на одно удивительное следствие конвенций. Если бы возрастающая власть Палаты общин вместо того, чтобы использоваться для наложения обычных ограничений на осуществление полномочий Короной и Палатой лордов, была направлена на ограничение этой власти в законодательном порядке, Корона и Палата лордов обладали бы гораздо большей свободой усмотрения при пользовании оставшимися в их руках полномочиями; и следовательно, Палата общин не смогла бы достичь своего нынешнего всемогущества. Оставив прерогативу в существенной части не затронутой законом и потребовав, чтобы ею пользовались подотчетные ей министры, Палата общин сосредоточила под своим собственным контролем все полномочия суверена, которые время не сделало полностью устаревшими.

Огромная роль обычая имела еще одно следствие для английской общественной жизни. Она способствовала развитию консервативного темперамента. Если законы изменяются, новые могут обладать той же силой, что и старые; но если обычаи меняются быстро, они полностью утрачивают свою силу. Для самого существования обычая необходима стабильность. Конвенции конституции не могли бы существовать без уважения к прецеденту, и там, где институты и свободы страны зависят не от писаного кодекса, а от обычая, возникает естественная тенденция преувеличивать значение традиций и прецедента самих по себе. В Англии поэтому существует особое благоговение перед обычаем и склонность вносить в него как можно меньше изменений, совместимых с меняющимися временами. Результатом является постоянная починка, а не переделка изживших себя институтов — дух, который ярко выражен во всей английской общественной жизни.

English System not Logical but Scientific.

И критики, и апологеты утверждают, что английская политическая система нелогична; и это утверждение справедливо в том смысле, что система не была сконструирована дедуктивным методом. Но с другой стороны, сам факт того, что она выросла в результате непрерывного ряда адаптаций к существующим потребностям, сделал ее в целом более согласованной самой с собой, привел каждую ее часть в большее согласие с остальными, чем это наблюдается в любом другом государственном строе. В этом отношении она похожа на живой организм. Здесь, несомненно, есть множество мелких аномалий и пережитков, которые портят цельность при описании; но они, подобно рудиментарным структурам у животных, например грифельным костям в ноге лошади, не создают серьезных помех для работы всего механизма. Можно сказать, что в политике француз в прошлом был склонен делать логические выводы из правильных посылок, и его результаты часто оказывались ошибочными, в то время как англичанин делает нелогичные выводы из неправильных посылок, и его результаты обычно оказываются верными. Дело в том, что любые абстрактные положения в политике представляют собой в лучшем случае приближения, а попытка рассуждать на их основе обычно лишь увеличивает погрешность. Но в Англии институты, будучи эмпирическими, являются результатом опыта, хотя люди часто пытались объяснить их задним числом посредством несколько искусственного и несогласованного процесса рассуждений. В этом смысле политические принципы французов можно назвать более логичными, а английское правительство — не теории о нем — более научным. Поэтому важнее описать органы английского управления и их взаимоотношения, чем рассматривать традиционные принципы, которые, как предполагалось, лежат в основе этой системы. Но сама природа английского управления делает его исключительно трудным для описания. Поскольку законы, регулирующие его структуру, покрыты пластом обычаев, которые в очень большой степени смягчают их действие, не затрагивая ни их смысла, ни их юридической силы, необходимо описывать правовые и обычные аспекты конституции раздельно. Почти неизбежно приходится рассматривать сначала юридическую организацию каждого института, а затем его фактические функции. Такой процесс порой утомителен, особенно для лица, уже знакомого с предметом, однако на следующих страницах была предпринята попытка по возможности отделить сухие правовые детали от обсуждения действующих сил, с тем чтобы разумный читатель мог пропустить первые.

СНОСКИ:

[1:1] La Démocratie en Amérique, I., Ch. vi.

[1:2] 30-31 Vic., c. 3, § 11.

[1:3] 63-64 Vic., c. 12, Const., §§ 64-65.

[2:1] Положения об ответственности министров почти идентичны в конституциях Бельгии (ст. 63, 64, 65, 88, 89, 90) и Пруссии (ст. 44, 45, 60, 61); но в Бельгии кабинет политически ответственен перед палатой, тогда как в Пруссии — нет.

[2:2] «Studies in History and Jurisprudence», Essay III.

[3:1] См. Бруса (Brusa), Italien, в «Handbuch des Oeffentlichen Rechts» под ред. Марквардсена, 12-16, 181-82.

[3:2] Профессор Дайси указывает («Law of the Constitution», 5th ed., p. 116 and Note 2), что Токвиль считал Хартию неизменяемой в силу этого упущения, однако на самом деле она была изменена подобно обычному закону.

[3:3] Для целей данного рассуждения не имеет значения то обстоятельство, что Пруссия не является суверенным государством, причем в течение шестнадцати лет она существовала как независимое суверенное государство при своей нынешней конституции.

[4:1] Констиуционные поправки могут также предлагаться в порядке народной инициативы, а обычные законы — нет.

[5:1] Const., Art. 78.

[5:2] Ibid., Art. 5.

[6:1] Безусловно, наилучшее изложение этого вопроса содержится в книге профессора Дайси «Law of the Constitution». Более подробно он рассматривается далее в главе xl.

[6:2] Marbury vs. Madison, 1 Cranch, 137.

[7:1] Акт об Австралийском союзе (§ 74) ссылается в особенности на разрешение подобных вопросов, ограничивая право обращения с апелляцией в Судебный комитет Тайного совета.

[7:2] Имеются редкие исключения. Положения, наделяющие суды такой властью, можно обнаружить в конституциях небольших швейцарских кантонов Ури (ст. 51) и Унтервальден-нид-дем-Вальд (ст. 43). Национальная же конституция Швейцарии (ст. 113), напротив, предписывает Федеральному трибуналу применять любой закон, принятый национальным парламентом. Этот вопрос подвергался некоторому обсуждению в Германии. (См.: Brinton Coxe, «Judicial Power and Unconstitutional Legislation», Ch. ix., и книгу автора «Governments and Parties in Continental Europe», I., 282-84.) Как ни странно, борьба вокруг этого вопроса развернулась в Трансваале незадолго до южноафриканской войны (Bryce's «Studies in History and Jurisprudence», 378; Kruger's «Memoirs», 254-57). В своей следующей инаугурационной речи президент Крюгер цитировал Писание, чтобы доказать, будто принцип признания статутов неконституционными был изобретен дьяволом (Kruger, 354-55).

[8:1] Эсмен (Esmein, Elements de droit constitutionnel, 425-28) описывает различные предложения, выдвигавшиеся в разное время во Франции в отношении аннулирования неконституционных законов. Одно из них, конституционное жюри (jury constitutionnaire) Сийеса, поразительно напоминает институт для несколько аналогичной цели в Афинах: Goodwin, «Demosthenes on the Crown», Essay II., 316-27.

[8:2] Следует также отметить, что английские колонии не являются юридически независимыми или суверенными государствами и поэтому их парламенты представляют собой юридически подчиненные легислатуры. В связи с этим можно отметить, что Швейцарский Федеральный трибунал может признавать неконституционными законы кантонов, которые нарушают конституцию либо конфедерации, либо самого кантона.

[8:3] Профессор Дайси утверждал, что первый законопроект о гомруле в случае его принятия мог бы ограничить юридический суверенитет Парламента («England's Case against Home Rule», 238 et seq.). Другая сторона это утверждение отрицала (Bryce, «Studies in Hist. and Jur.», 176, note).

[9:1] Бутми в своих Etudes de droit constitutionnel (1st ed., p. 9) добавляет договоры или квазидоговоры (акты об унии) и торжественные соглашения, такие как Билль о правах. Но все они по своему юридическому эффекту являются просто статутами.

[9:2] Bryce, American Commonwealth, Ch. xxxiv.

[10:1] Обычай взимать новые или повышенные пошлины и акцизы сразу же после того, как резолюция об их введении проходит Палату общин, является видимым исключением из этого принципа, поскольку налоги юридически не подлежат уплате до тех пор, пока они не установлены актом Парламента. Цель этого обычая заключается в предотвращении крупных потерь доходов от импорта, осуществляемого после того, как стало известно, что пошлина будет взиматься, и до ее вступления в силу. Принятый акт содержит, разумеется, положение, санкционирующее и тем самым делающее законным взимание налогов с даты принятия резолюции, а если закон не принимается, сумма налога возвращается.

[11:1] «Growth of the English Constitution», 107, 112-13, 119.

[11:2] «Law of the Constitution», Ch. xv.

[12:1] Все это справедливо лишь в отношении конвенций, которые обеспечивают претворение в жизнь воли большинства Палаты общин, а не тех, которые гарантируют честную игру по отношению к меньшинству, каковые на самом деле не менее важны.

[13:1] «Law of the Constitution», 360, 384.

ЧАСТЬ I. — ЦЕНТРАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО

ГЛАВА I

КОРОНА

Политическая свобода и романтика в английской истории тесно переплетены с изменчивыми судьбами трона. Железная рука норманнских и анжуйских королей сплотила всю страну в единую нацию, и на этом фундаменте были воздвигнуты прочные здания национального общего права, национального Парламента и долгой череды общенациональных статутов. Когда по прошествии времени Корона завершила свою работу по объединению, она вступила в конфликт с Парламентом, и после серии потрясений, в ходе которых один король лишился головы, а другой — трона, политическая эволюция возобновила свое нормальное русло. Палата общин постепенно подчинила королевскую власть своему контролю. Но она сделала это, не урезая серьезно юридических полномочий Короны, и таким образом Корона на законных основаниях пользуется большинством атрибутов, принадлежавших ее предшественникам, хотя осуществление ее функций перешло в другие руки. Если личная власть монарха превратилась в тень своего прежнего величия, управление по-прежнему осуществляется от его имени и в значительной степени посредством юридических прав, привязанных к его должности. Поэтому описание английского государственного строя вполне уместно начать с изучения Короны.

The Title to the Crown.

Со времен 1688 года, когда Яков II, спасаясь бегством из страха за свою жизнь, «удалился из королевства и тем самым отрекся от престола», право на Корону основывается исключительно на парламентских актах. В настоящее время оно покоится на Акте об улаживании 1700 года, [16:1] который постановил, что в случае отсутствия наследников у Вильгельма и Анны Корона должна перейти к курфюрстине Софие и ее потомкам женского и мужского пола при условии их принадлежности к протестантской вере. София была внучкой Якова I по линии своей матери, жены курфюрста Пфальцского; и хотя она не была его ближайшей наследницей, она являлась ближайшей из тех, кто исповедовал протестантизм.

The Rules of Succession.

Правила престолонаследия в основном те же, что и правила наследования земли по общему праву. [17:1] То есть право переходит к старшему сыну; либо, если его нет в живых, через него — к его потомкам, мужского или женского пола, так, как если бы он сам скончался на троне. Если первый сын умер бездетным, то к старшему сыну из числа живых или имеющих живых потомков либо через него; и в случае отсутствия оставшихся в живых сыновей или их потомства — к старшей дочери либо через нее. Однако это правило подлежит тому ограничению, что всякое лицо, которое является католиком или становится им, исключается из числа претендентов на Корону и утрачивает право на нее, после чего она переходит к следующему наследнику. Чтобы гарантировать проверку, делающую это последнее положение эффективным, суверен обязан принести присягу, отрекаясь от католической религии в выражениях, которые показались оскорбительными для приверженцев этой веры. Поэтому после вступления на престол Эдуарда VII, но еще до его коронации, была предпринята попытка изменить форму присяги, и в Палату лордов с этой целью был внесен законопроект; однако тогда не удалось согласовать формулировку, удовлетворяющую все стороны, и законопроект был отклонен.

Incapacity of the Sovereign.

В других монархиях законом были сделаны постоянные распоряжения на случай возможной недееспособности монарха, будь то по причине малолетства или безумия. Но в Англии этого не делалось никогда. С каждым случаем поступали по мере его возникновения, и обычно уже после того, как он возник, так что в отсутствие какого-либо лица, компетентного дать королевское согласие на законопроекты, Парламент был вынужден прийти к юридическому абсурду: сначала принять регентский акт для наделения такими полномочиями регента, а затем предписать Канцлеру скрепить Большой печатью комиссию по дарованию согласия на этот закон. До недавнего времени также считалось необходимым назначать должностных лиц — лордов-юстициариев или иных лиц, — которые должны были осуществлять королевские полномочия, когда суверен покидал пределы королевства; но с быстротой современных путешествий и связи это стало ненужным, и с момента вступления на престол королевы Виктории подобная практика не применялась.

The Powers of the Crown.

Власть английского монарха можно рассматривать с разных точек зрения, к которым следует обращаться по очереди: первый вопрос заключается в том, какая именно власть юридически закреплена за Короной; второй — какая часть этой власти вообще может практически применяться; третий — насколько власть Короны фактически используется или может использоваться в соответствии с личными пожеланиями Короля и насколько ее осуществление на самом деле направляется его министрами; четвертый — в какой мере их действия, в свою очередь, контролируются Парламентом. Первые два вопроса, составляющие предмет настоящей главы, не всегда могут рассматриваться обособленно, поскольку порой невозможно с уверенностью сказать, закреплена ли юридически за Короной власть, которая не может практически применяться. Попытка воспользоваться какой-либо сомнительной властью, вероятно, встретила бы сопротивление, и законность такого действия могла бы обсудить в Парламенте или определить в судебном порядке; однако в настоящее время подобные попытки предпринимаются крайне редко. Существуют полномочия, которые оспаривались или вышли из употребления и которые ни одно правительство никогда не подумает возрождать; и таким образом, поскольку правовой вопрос так и не был разрешен, законное право Короны прибегать к ним остается неопределенным.

The Prerogative.

Власть Короны восходит к двум различным источникам. Один из них носит законодательный характер и включает в себя различные полномочия, предоставленные Короне актами Парламента. Другой источник порождает то, что более правильно называть прерогативой. Профессор Дайси описал ее [18:1] как первоначальную дискреционную власть, остающуюся в любой момент в руках Короля; иными словами, это то, что осталось от древних обычных или общеправовых полномочий, присущих Короне. Это различие не всегда легко провести, поскольку многие элементы прерогативы были урегулированы и изменены статутом, и в таких случаях не всегда ясно, проистекает ли осуществляемая ныне власть из статута или из прерогативы. Тем не менее это различие часто имеет важное значение, поскольку там, где полномочия были предоставлены Парламентом, Корона действует в силу делегированных полномочий, которые полностью укладываются в четырех углах статута и существуют лишь постольку, поскольку в нем прямо содержатся; в то время как прерогатива, не будучи ограничена каким-либо документом, является более неопределенной и способна расширяться или сужаться по мере хода времени.

Legislative Power.

Вся законодательная власть принадлежит Корою в Парламенте, то есть Корою, действующему во взаимодействии с обеими Палатами. С юридической точки зрения каждый акт требует королевской санкции, и, более того, Палаты могут вести дела лишь по волеизъявлению Короны, которая созывает и распускает их, а также может в любой момент распустить Палату общин. Но важно отметить, что сама по себе и отдельно от Парламента Корона в настоящее время в Соединенном Королевстве не обладает никакой присущей ей законодательной властью как таковой. Это не всегда было так, поскольку в разное время законодательные акты принимались одной лишь Короной в форме ордонансов или прокламаций; однако можно сказать, что этому обычаю был нанесен смертельный удар знаменитым мнением лорда Коука о том, «что Король своей прокламацией не может сотворить никакого правонарушения, которое не было бы правонарушением до того, ибо тогда он может изменить закон страны». Следовательно, Английская Корона не обладает никакой присущей ей властью издавать ордонансы для дополнения законов, подобной той, которой располагают высшие должностные лица во Франции и других континентальных государствах. Это не означает, что она не может издавать правила для регулирования деятельности своих собственных служащих посредством, например, приказов Тайного совета, устанавливающих правила управления армией или предписывающих экзамены для поступления на гражданскую службу. Это лишь такие правила, какие любой частный наниматель может установить в своем собственном деле, и они совершенно по своей природе отличаются от ордонансов, имеющих силу закона и обязательных независимо от какого-либо трудового договора.

Власть издавать ордонансы, которые имеют силу закона и обязательны для всего общества, однако часто предоставляется Короне статутом, главным образом в вопросах, затрагивающих общественное здравоохранение, образование и т. д., и эта практика постоянно расширяется, так что в настоящее время правила, издаваемые во исполнение таких полномочий и известные как «статутные предписания», публикуются ежегодно в томе, аналогичном по форме тому, который содержит статуты. Некоторые из этих предписаний должны представляться в Парламент, но вступают в силу, если в течение определенного времени одной из Палат не будет принят адрес обратного содержания, в то время как другие вступают в силу немедленно или по истечении фиксированного периода и передаются на столы Палат для официального уведомления об их принятии. Более подробное описание этих предписаний должно быть, однако, отложено до глав, посвященных Парламенту. Здесь необходимо лишь указать, что при издании таких предписаний Корона действует в силу исключительно делегированных полномочий и находится в том же положении, что и городской совет. Предписания являются видом подчиненного законодательства и могут приниматься только в строгом соответствии со статутами, которыми предоставлена эта власть; будучи делегированной, а не присущей Короне изначально, власть такого рода не подпадает под прерогативу в ее более узком и точном значении.

Executive Power.

Корона стоит во главе исполнительной ветви центрального управления и проводит в жизнь законы постольку, поскольку их исполнение требует вмешательства какого-либо общегосударственного публичного органа. Фактически вся общегосударственная исполнительная власть, будь то регулируемая статутом или составляющая строго часть прерогативы, осуществляется от имени Короны и по ее авторитету, за исключением случаев, когда она прямо возложена статутом на какое-либо должностное лицо Короны, и в этом случае, как мы увидим, она осуществляется этим должностным лицом как служащим Короны и под ее руководством и контролем. С юридической точки зрения некоторые из исполнительных полномочий действительно принадлежат Корою в Совете, то есть Королю, действующему совместно со своим Тайным советом; но поскольку Совет не обладает самостоятельной властью и состоит, для практических целей, из основных министров, назначаемых Короной, даже эти полномочия можно считать принадлежащими одной лишь Короне.

Appointments to Office.

Все общегосударственные публичные должностные лица, за исключением некоторых официальных лиц Палат Парламента и нескольких наследственных сановников, чьи обязанности носят чисто церемониальный характер, назначаются непосредственно Короной или высшими государственными чиновниками, которых она сама назначила; и Корона также имеет право смещать их, за исключением небольшого числа лиц, срок полномочий которых длится до тех пор, пока они ведут себя безупречно. Из числа последних самыми важными являются судьи, члены Совета Индии и контролер-аудитор, ни один из которых не принимает непосредственного участия в исполнительном управлении королевства. Но право назначать и смещать предполагает власть осуществлять контроль; и поэтому можно сказать в целом, что весь исполнительный аппарат центрального правительства Англии находится под руководством Короны.

Other Powers under the Prerogative.

Корона, кроме того, санкционирует за собственной подписью расходование государственных денег в соответствии с ассигнованиями, сделанными Парламентом, а затем расходует эти деньги. Она может жаловать хартии о корпоративных правах с полномочиями, не противоречащими закону страны, поскольку право делать это не было ограничено статутом; однако вследствие различных актов о реформе, актов о муниципальных корпорациях и актов о местном самоуправлении никакая хартия, наделяющая политической властью, не может ныне создаваться иначе как во исполнение статута, в то время как даже коммерческие компании обычно требуют привилегий, которые могут быть предоставлены только той же властью. Корона жалует все помилования, создает всех пэров и присваивает все титулы и почести. Как глава установленной Церкви Англии она созывает Конвокацию с разрешением рассматривать дела, оговоренные заранее. Она фактически назначает архиепископов, епископов и большинство деканов и каноников, а также имеет в своем распоряжении множество ректорских и иных церковных должностей. Как глава армии и флота она собирает вооруженные силы нации и управляет ими, а также устанавливает правила их управления, подчиняясь, разумеется, статутам и принятию ежегодного Закона об армии. Она представляет империю во всех внешних сношениях и во всех делах с иностранными державами. Она обладает полномочиями объявлять войну, заключать мир и подписывать договоры, за исключением того, что без санкции Парламента договор не может налагать бремя на народ или изменять закон страны, и сомнительно, в какой мере без такой санкции могут быть принесены в жертву частные права или уступлена территория.

Executive Powers under Statutes.

Подобно тому как Парламент часто наделял Корону законодательной властью, он наделял ее и исполнительной властью в дополнение к той, которой она обладает в силу прерогативы. Я не имею здесь в виду случаи, когда статут создает новые публичные обязанности, исполняемые непосредственно Короной, и наделяет ее полномочиями, необходимыми для этой цели. Такие полномочия, хотя и являются статутными, осуществляются так же, как и те, которые проистекают из прерогативы. Я имею в виду статуты, которые регулируют обязанности или привилегии местных и иных органов и предоставляют Короне не прямую власть по исполнению закона, а власть надзора и контроля. Статуты такого рода стали весьма распространенными за последнее полстолетие в отношении таких вопросов, как местное самоуправление, общественное здравоохранение, нищета, жилищные условия рабочих, образование, трамваи, электрическое освещение и множество других вещей. Даже без прямого предоставления полномочий надзорные функции часто возлагались на Корону посредством ассигнований на местные нужды, которые могут расходоваться правительством по его усмотрению и, следовательно, в соответствии с теми правилами, которые оно сочтет нужным предписать. Это относилось, например, к субсидиям в поддержку местной полиции и образования. С помощью таких методов местные органы власти, и особенно более мелкие из них, были поставлены под опеку Короны в степени, совершенно неизвестной в прошлом.

Wide Extent of the Powers of the Crown.

В целом исполнительная власть Короны с точки зрения закона очень широка, много шире, чем власть высшего магистрата во многих странах, и едва ли не столь же обширна, каковой ныне обладает монарх в любом правительстве, не являющемся абсолютным деспотизмом; и хотя Корона не обладает присущей ей законодательной властью иначе как во взаимодействии с Парламентом, ей были предоставлены статутом весьма большие полномочия в области подчиненного законодательства. «Люди были бы весьма удивлены, — как заметил Беджхот в своей острой манере, — если бы им просто рассказали, сколько вещей Королева может сделать, не консультируясь с Парламентом… Не говоря уже о прочем, она могла бы распустить армию (по закону она не может привлекать более определенного числа людей, но она не обязана привлекать каких-либо людей); она могла бы уволить всех офицеров, начиная с главнокомандующего и ниже; она могла бы уволить и всех матросов; она могла бы распродать все наши военные корабли и все наши военно-морские запасы; она могла бы заключить мир ценой жертвоприношения Корнуолла и начать войну ради завоевания Бретани. Она могла бы сделать каждого гражданина в Соединенном Королевстве, мужчину или женщину, пэром; она могла бы сделать каждый приход в Соединенном Королевстве «университетом»; она могла бы уволить большинство гражданских служащих; она могла бы помиловать всех правонарушителей. Одним словом, Королева могла бы прерогативой разрушить все действия гражданского управления внутри государства». Мы могли бы добавить, что Коророна могла бы назначить епископов и во многих местах священников, чьи доктрины были бы отвратительны для их паствы; могла бы заставить намордником каждую собаку, каждого нищего — есть лук-порей, каждого ребенка в государственных начальных школах — изучать валлийский язык; и могла бы сделать все местные благоустройства, такие как трамваи и электрическое освещение, практически невозможными.

Powers that have been Lost.

Как ни велика прерогатива в наши дни, в некоторых направлениях она была еще более обширной в прошлом, и люди имеют привычку повторять фразы, заимствованные из этого прошлого, после того как они утратили свой смысл. Это делают писатели, которые не находятся ни в малейшем заблуждении относительно реальной юридической власти Короны. Вошло в привычку, например, говорить о Короне как об источнике правосудия, и даже столь ученый и точный автор, как Тодд, повторяет утверждение Блэкстоуна о том, что «Под источником правосудия закон понимает не автора или первоисточник, а лишь распределителя. Правосудие проистекает не от короля как его свободный дар, но он является стюардом общества, распределяющим его тем, кому оно причитается. Он не родник, а резервуар, откуда право и справедливость проводятся по тысяче каналов к каждому отдельному человеку». Теперь, помимо публичного преследования со стороны государства, которое менее распространено в Англии, чем в других местах, и использования имени короля в судебном процессе, единственная юридическая связь Короны с отправлением правосудия в наши дни заключается в назначении судей; и называть ее на этом основании резервуаром правосудия — чистая фантазия. Было время, когда Корона действительно была источником или резервуаром правосудия, когда можно было справедливо сказать, что она отправляет правосудие через заместителей. Она создала суды общего права, и после того, как рост цивилизации породил более утонченные и сложные представления о правосудии, она стала принимать петиции о возмещении ущерба за не признанные ранее правонарушения и учреждать новые суды для их рассмотрения. Стаббс сравнил этот процесс с тем, как солнце испускает серию туманных оболочек, которые свернулись в компактные тела, но оставили старое ядро света утверждать свою жизнеспособность, не ослабленную последовательными эманациями. Таким образом возникли суды справедливости для предоставления средств судебной защиты в тех случаях, когда не было средства правовой защиты по строгим правилам общего права, в то время как Звездная палата выполняла аналогичную функцию в уголовных делах. Последний трибунал стал использоваться в качестве политического орудия при Стюартах и был упразднен статутом в начале борьбы с Карлом I. С падением Стюартов власть Короны по созданию новых судов прекратилась вовсе. В 1689 году Билль о правах объявил «Суд комиссаров по церковным делам и все прочие комиссии и суды подобного рода» незаконными, и с тех пор для создания любого нового суда правосудия в Англии необходим Акт Парламента.

Корона была лишена тем же путем и других полномочий, некогда которыми обладала или на которые претендовала в силу прерогативы. Билль о правах, например, объявил незаконными приостановление действия законов или освобождение от них, а также содержание постоянной армии в мирное время без согласия Парламента. Некоторые полномочия в силу долгого неиспользования устарели и были утрачены; такие как право даровать боронам привилегию избирать членов в Палату общин; и право создавать пожизненных пэров с правом голоса в Палате лордов. Другие же полномочия, хотя юридически и не ущемленные, стали устаревшими на практике и больше не могут применяться. Примером, который обычно приводится в этой связи, является право Короны задерживать свою санкцию на законопроект, принятый Парламентом, — что популярно называют или называют ошибочно вето. Это право не осуществлялось со времен королевы Анны; но оно, возможно, не ушло так окончательно в прошлое, как принято считать. Оно могло бы, конечно, использоваться только по совету нынешнего министерства, и при обычных обстоятельствах министерство, готовое задержать королевскую санкцию на законопроект, было бы обязано рассматривать принятие этого законопроекта Палатой общин как основание для отставки или роспуска. Можно, однако, вообразить случай, когда после принятия законопроекта общинами министерство уходит в отставку, а Палата лордов настаивает на принятии законопроекта вопреки оппозиции нового кабинета. Было бы опрометчиво утверждать, что в таком случае королевская санкция не была бы задержана. Нечто подобное едва не произошло в 1858 году, когда министерство пригрозило посоветовать Королеве задержать свою санкцию на частный законопроект, если лорды не дадут Управлению общественных работ разрешения выступить перед комитетом по частным законопроектам и воспротивиться планам.

Powers of the Crown exercised by Ministers.

С момента восшествия на престол Ганноверской династии новые полномочия, предоставленные Короне статутом, возможно, с лихвой компенсировали утрату прерогативой тех полномочий, которые были либо ограничены тем же процессом, либо устарели вследствие неиспользования. Большая часть прерогативы в том виде, в каком она существовала в то время, осталась юридически закрепленной за Короной и может осуществляться сегодня; но она больше не используется в соответствии с личными пожеланиями монарха. В результате постепенного процесса его власть все больше подпадала под контроль министров, пока теперь она не оказалась почти полностью в руках кабинета, который подотчетен Парламенту, а через Парламент — нации. Кабинет является сегодня главной пружиной всей политической системы, и наиболее ясным методом объяснения отношений различных ветвей власти друг с другом является последовательное описание их отношений с кабинетом.

ПРИМЕЧАНИЯ:

12-13 Will. III., c. 2.

За исключением, разумеется, того, что старшая из нескольких сестер наследует вместо того, чтобы все имели равные права как сонаследницы.

«Law of the Constitution», 355.

Это утверждение делается с таким ограничением, потому что Корона всегда обладала присущими ей полномочиями издавать законы непосредственно для коронных колоний, приобретенных путем завоевания; но если Корона однажды дарует представительное законодательное собрание такой колонии, не оговорив собственные законодательные полномочия, она навсегда отказывается от этих полномочий в отношении данной колонии. См. Jenkyns, «British Rule and Jurisdiction Beyond the Seas», 4–6, 95; Campbell vs. Hall, Cowp., 204.

Coke's Reports, XII., 76.

Или, точнее говоря, Корою в Совете.

Такие как наследственный граф-маршал и великий сокольничий.

О полномочии смещения с должности, занимаемой до тех пор, пока продолжается безупречное поведение, и о действии положения о том, что три упомянутые выше категории должностных лиц могут быть смещены по адресу обеих Палат Парламента, см. Anson, «Law and Custom of the Constitution», II., 213–15. Ссылки на Энсона даются на 3-е изд. т. I (1897); 2-е изд. т. II (1896).

Todd, «Parl. Govt. in England», 2 Ed. (1887), Ch. xiv.

См. более позднюю главу о Церкви.

Ср. Anson, «Law and Custom», II., 297–99; Dicey, «Law of the Constitution», 393. Гельголанд был уступлен Германии по договору в 1890 году при условии согласия Парламента, которое было дано 53–54 Vic., c. 32.

«English Constitution», 2 Ed. (Amer.), Introd., 31.

Todd, «Parl. Govt. in England», I., 570.

«Const. Hist. of England», 4 Ed., I., 647.

16 Car. I., c. 10.

Можно утверждать, что это право, если оно еще не было утрачено вследствие неиспользования, было неявно, хотя и не прямо, отменено Актами о реформе 1832, 1867 и 1885 годов, которые создали новые боро и лишили избирательных прав старые.

[25:4] See the debate in the Lords on the Wensleydale case. Hans., 3 Ser., CXL., passim.

[26:1] The Victoria Station and Pimlico Railway Bill, Hans., 3 Ser., CLI., 586-89, 691-93, 797-98. See Todd, II., 392.

ГЛАВА II

КОРОНА И КАБИНЕТ МИНИСТРОВ

В задачу этой книги не входит прослеживание процесса, посредством которого Король стал безответственным как перед законом, так и перед нацией, в то время как ответственность за его действия перешла к его министрам. Эта история рассказана другими гораздо лучше, чем это мог бы сделать автор, и цель здесь состоит лишь в том, чтобы отметить результаты этого процесса в существующей конституции.

The King can do no Wrong at Law;

Доктрина о том, что «Король не может совершить ошибку», берет свое начало еще во времена младенчества Генриха III и постепенно развивалась, пока не стала кардинальным принципом конституции. Юридически это означает, что он не может быть признан виновным в совершении неправомерных действий, и, следовательно, против него не может быть возбуждено никакого судебного разбирательства. Он не может подвергаться уголовному преследованию или, без его собственного согласия, гражданскому преследованию в связи с деликтом или контрактом ни в одном суде страны. Но очевидно, что если правительство должно быть правительством закона, если публичные служащие, как и частные граждане, должны подчиняться судам, если народ должен быть защищен от произвольной власти, то служащий, действующий от имени Короны, должен нести ответственность за противоправное поведение, от последствий которого сам Король свободен. Отсюда возник принцип, согласно которому повеление Короля не является оправданием для неправомерного действия, и это прочно укоренившееся положение общего права как в гражданском, так и в уголовном судопроизводстве. Однако для предотвращения королевских нарушений закона недостаточно привлекать к ответственности служащего, который исполняет незаконные приказы, если у господина все еще есть власть совершать правонарушения напрямую. Необходимо сделать следующий шаг, воспрепятствовав Короне действовать без посредничества служащего, которого можно привлечь к отчету, и по этой причине Эдуарду I было указано, что он не может производить арест лично. Но поскольку короли и королевы вряд ли поддадутся искушению совершать личные нападения и правонарушения, принцип того, что они могут действовать только через агентов, имел мало значения с точки зрения их юридической ответственности, хотя он является вопросом жизненной важности в отношении их политической ответственности.

or in Politics.

Доктрина о том, что Король не может совершить ошибку, применима не только к юридическим правонарушениям, но и к политическим ошибкам. Этот принцип развивался медленно, как часть долгого движения, которое привело королевскую власть под контроль общественного мнения; не то чтобы этот процесс был полностью осознанным или шаги — преднамеренно спланированными, но если рассматривать конституционную историю в целом, мы можем видеть, что она вела к результату, и при разговоре об этом естественно использовать термины, подразумевающие намерение, которого у действующих лиц на самом деле не было. Удержать Корону от реальных нарушений закона было не всегда легко, но было гораздо труднее помешать ей использовать свои несомненные прерогативы для проведения непопулярной политики. Парламент мог делать что-то спорадическим и прерывистым образом, отказывая в субсидиях или настаивая на устранении конкретных жалоб, но этого одного было недостаточно для обеспечения гармонии между Короной и другими политическими силами того времени. По самой природе вещей не могло быть подходящего наказания за королевское дурное управление. В Средние века, правда, плохой король или слабый король мог лишиться трои или даже жизни; но в более устоявшиеся времена такие вещи не могли происходить без бурного потрясения всего королевства — истина, слишком хорошо иллюстрируемая событиями XVII века. Упорядоченное правление не может быть основано на фундаменте личного правления, смягчаемого революцией. Либо королевская власть должна осуществляться по личной воле монарха, либо другие лица, которых можно привлечь к ответу, должны принимать участие в его государственных актах.

A Minister Responsible for Each of his Acts.

Еще в XIV и XV веках Королевский совет начал обременять прикладывание различных печатей чередой формальностей, которые предполагали вмешательство одного или нескольких королевских должностных лиц. Этот процесс продолжался до тех пор, пока обычай или статут не потребовали, чтобы почти каждый публичный акт, который Корона привыкла совершать непосредственно — за исключением назначения и смещения самих высших государственных должностных лиц, — совершался либо в Тайном совете, либо с помощью документа, удостоверенного печатями или контрассигнатурами, проставленными одним или несколькими должностными лицами государства. Целью этих формальностей было оградить Корону от непредусмотрительных пожалований и обеспечить влияние Совета на управление, а не создать какую-либо ответственность перед Парламентом или общественностью; и тем не менее было легко утверждать, когда пришло время, что должностное лицо, которое опечатало или подписало документ, тем самым принимало на себя ответственность за него. Тогда в случае совершения правонарушения кто-то мог быть привлечен к ответу; за ненадлежащее поведение кто-то мог быть наказан; против непопулярных деяний или одиозной политики кто-то, стоящий ниже трона, мог быть подвергнут нападкам; и если сильное выражение негодования не останавливало нарушителя, у Парламента в качестве последнего средства оставалось оружие импичмента и билля об опале. Это оружие было этапом в процессе эволюции, ступенью в развитии парламентского контроля, но оно было слишком грубым для того, чтобы породить подлинное согласие между Короной и Парламентом; и когда политические эксперименты Вильгельма и Анны, подпитываемые вовремя подвернувшейся случайностью появления на троне двух чуждых королю иностранцев, породили наконец систему ответственного министерства в ее нынешнем виде, даже импичмент устарел, точнее говоря, он сохранился лишь как средство возмездия за личные злоупотребления по службе.

Nature of Modern Responsibility.

Правила, требующие проставления печатей или подписей на королевских актах, хотя и несколько упрощенные, остаются в силе и поныне, но они перестали быть реальным источником ответственности. Попытка возложить на конкретное лицо фактическую ответственность за каждый публичный акт Короны путем принуждения какого-либо чиновника фиксировать свое одобрение этого акта была вытеснена общим принципом, согласно которому ответственность всегда должна вменяться министру. Хотя он и не знал об этом деле в момент его совершения, он становится ответственным, если сохраняет свой пост после того, как ему стало об этом известно; и даже если он не находился в должности, когда акт был совершен, но назначается вследствие него, он принимает на себя вместе с должностью ответственность за этот акт. Так случилось с сэром Робертом Пилом в 1834 году. Полагая, как полагал тогда каждый, что Король произвольно отправил в отставку кабинет лорда Мельбурна, он заявил: «Я принятием должности Первого министра стану технически, если не морально, ответственным за роспуск предыдущего правительства, хотя я не имел к нему ни малейшего отношения». Правило это настолько универсально в своем применении, «что нет ни одного момента в жизни Короля, с момента его восшествия на престол до его кончины, в течение которого не было бы кого-то ответственного перед Парламентом за его публичное поведение». Министр теперь несет политическую ответственность за все, что происходит в его ведомстве, независимо от того, проставлены ли им контрассигнатура или печать; и все министры несут солидарную ответственность за каждый особо важный политический акт. Министр, чья политика осуждается Парламентом, больше не наказывается, он уходит в отставку; и если дело затрагивает нечто большее, чем его личное поведение или компетентность, если оно имеет столь важное значение, что должно было привлечь внимание кабинета, его коллеги уходят в отставку вместе с ним. Таким образом, карательная ответственность была заменена политической ответственностью, а индивидуальная ответственность была расширена до солидарной.

The King must Follow the Advice of Ministers;

Министры, будучи подотчетными Парламенту за все акты Короны, обязаны воздерживаться от того, что они не могут оправдать, и настаивать на действиях, которые они считают необходимыми. Короче говоря, кабинет должен проводить собственную политику; и этой политике Корона должна подчиняться. Король может, разумеется, суметь убедить своих министров отказаться от политики, которую он не одобряет, и о его возможностях сделать это мы скажем подробнее позже; но если он не может убедить их, и они, опираясь на большинство в Парламенте, настаивают на своих взглядах, он должен уступить. Обычно говорят, что он должен оказывать своим министрам доверие, но точнее было бы сказать, что он должен следовать их советам. По мере развития парламентской системы этот обычай становился все более устоявшимся: министры брали на себя все больший контроль, а Корона уступала все охотнее — не обязательно из-за страха перед последствиями, а в силу привычки.

or Find Others who will Accept Responsibility.

Согласно более старой теории парламентского правления, было лишь необходимо, чтобы у Короля были министры, которые приняли бы ответственность за его действия; и поэтому он мог пренебречь их советами, если мог найти других, готовых проводить его политику и взять на себя ответственность за нее. Такая альтернатива представляется весьма отдаленной возможностью в современной Англии. Она могла бы быть осуществлена лишь одним из двух способов.

Во-первых, это могло бы быть осуществлено путем отставки кабинета. Долгое время считалось, что Вильгельм IV в 1834 году произвольно отправил в отставку кабинет лорда Мельбурна, и в течение многих лет его действия по этому поводу подвергались свободной критике; однако после публикации «Бумаг Мельбурна» выяснилось, что сам Премьер-министр, столкнувшись с большими трудностями в управлении правительством, фактически подсказал эту отставку Королю; и таким образом этот инцидент носил скорее характер отставки, нежели увольнения. Право отправить правительство в отставку, хотя оно несомненно находится в рамках юридической прерогативы Короны, судя по всему, рассматривается как одно из тех полномочий, которые в силу тесной подотчетности кабинета Палате общин стали практически устаревшими. Однако, как и в случае с некоторыми другими полномочиями, вряд ли безопасно предсказывать, что оно никогда больше не будет использовано, ибо могут возникнуть обстоятельства, при которых станет очевидно, что министерство и Палата общин больше не представляют мнение страны. До последнего кабинета мистера Гладстона немногие стали бы колебаться, заявляя, что Палата лордов никогда больше не отважится отвергнуть законопроект, в отношении которого Палата общин, только что прошедшая через всеобщие выборы, была абсолютно серьезна, когда предмет законопроекта был одним из главных вопросов на тех выборах. И тем не менее лорды отвергли последний Билль о гомруле 1893 года, не потеряв при этом популярности; а в 1906 году они уничтожили Законопроект об образовании. Можно представить себе, что при аналогичных условиях Корона могла бы путем отставки министерства принудить к роспуску и обратиться к электорату. Такое событие, хотя и крайне маловероятное, нельзя назвать невозможным.

Отставку министерства необходимо, конечно, тщательно отличать от отставки отдельного министра. Это было бы сделано, как в случае с лордом Пальмерстоном — последним подобным случаем, имевшим место, — по просьбе Премьера, и следовательно, не вопреки, а в соответствии с советом лица, несущего главную ответственность за действия Короны.

Другим способом, которым смена министерства могла быть вызвана Короной, был бы отказ дать согласие на какое-либо действие, которое министерство считало существенным для своего пребывания у должности. Некоторые случаи осуществления такого права представителем Короны имели место в самоуправляющихся колониях, но они вряд ли могут произойти в Англии. Просьба, например, министерства разрешить распустить колониальное законодательное собрание несколько раз отклонялась губернатором, обычно на том основании, что недавно прошли всеобщие выборы или что между партиями не было какого-либо важного нерешенного вопроса, по которому можно было бы должным образом призвать народ вынести решение. В Англии же, с другой стороны, такая просьба министерства никогда не отвергалась со времен Уильяма Питта, который в 1784 году сформулировал принцип, согласно которому правительство, столкнувшееся с враждебным большинством в Палате общин, может обратиться к электорату вместо того, чтобы уходить в отставку; также маловероятно, что она будет отвергнута, потому что правила политической честной игры настолько глубоко усвоены английскими государственными деятелями, что эта власть вряд ли будет использована не по назначению в партийных целях.

Интересная дискуссия о праве колониального губернатора отвергать советы своих министров разгорелась в связи с делом губернатора Дарлинга в Виктории в 1865 году. Эту историю рассказывали часто. Она выросла из ссоры между Ассамблеей и Законодательным советом, которые оба были выборными, но оказались по разные стороны в политике. Ассамблея, желая принять протекционистский тариф, против которого, как было известно, выступало большинство Совета, пристегнула его к ежегодному законопроекту об ассигнованиях; а Совет, не имея возможности вносить поправки в такой законопроект, отверг его целиком. После этого Губернатор, уступив нажиму своих министров, санкционировал взыскание новых пошлин, выпуск займа и выплату официальных жалований без санкции какого-либо акта, должным образом принятого обеими ветвями законодательного органа. За допущение по совету своих министров такого нарушения закона губернатор Дарлинг был подвергнут порицанию и в конце концов отстранен Государственным секретарем по делам колоний. Излишне говорить, что никакая подобная ситуация никогда не возникала и вряд ли возникнет в Англии.

Selection of a New Premier.

Есть один вопрос, в котором Корона действительно не может быть связана советами министров, и это выбор Премьер-министра. Было бы очевидно неуместно, не говоря уже о нелепости, если бы Король при выборе нового Премьер-министра был обязан следовать мнению старого, который только что ушел в отставку вследствие смены партии в Палате общин. То, что мистер Бальфур, например, имел бы право диктовать, должен ли сэр Генри Кэмпбелл-Баннерман или лорд Росебери стать его преемником, выглядело бы гротескно. Обычно имеется один признанный лидер оппозиции, и в таком случае Коророна должна поручить формирование нового министерства именно ему. Это было проиллюстрировано в 1880 году. Мистер Гладстон за несколько лет до этого отошел от руководства либералами в Парламенте, и Королева после их успеха на всеобщих выборах послала за лордом Хартингтоном, возглавлявшим их тогда в Палате общин; но она обнаружила, что мистер Гладстон, который действительно привел партию в стране к победе, был единственно возможным главой либерального правительства.

Если партия, получившая большинство в Парламенте, не имеет признанного лидера, Корона может поручить формирование министерства любому из своих главных деятелей, который готов взяться за эту задачу; или если, как это иногда бывает, партии более или менее распались, так что может быть сформировано только коалиционное министерство, Корона может послать за главой любой из различных групп. Не говоря о прежних временах, когда у Короля было больше свободы, чем в настоящее время, при формировании своих кабинетов, в царствование королевы Виктории несколько раз случалось, что вопрос о том, кто должен быть Премьер-министром, решался ее личным выбором. В 1852 году, например, коалиционный кабинет лорда Абердина был сформирован по ее желанию. В 1859 году она выбрала лорда Пальмерстона, а не лорда Джона Рассела; а в 1868 и 1894 годах, когда в каждом случае существовавший кабинет терял своего главу, она выбирала министра, который должен был преуспеть, назначив в первом случае мистера Дизраэли, а в последнем — лорда Росебери. Такие возможности, однако, в будущем станут менее распространенными, ибо представляется вполне вероятным, что партия предпочтет сама выбирать своего лидера, а не оставлять этот выбор на усмотрение Короны.

Selection of Other Ministers.

Выбор остальных членов кабинета — это совсем другое дело; ибо хотя прежние монархи настаивали на том, чтобы иметь решающий голос в составе министерства, можно сказать, что с назначением Пила на должность в 1834 году окончательно утвердился принцип, согласно которому Премьер-министр сам выбирает своих коллег и несет ответственность за их подбор. Королевская власть в этом вопросе издала последнее предсмертное мерцание в «девичьем» вопросе 1839 года, когда неуклюжесть Пила и вспыльчивость Королевы породили недоразумение. Пил пожелал заменить некоторых дам, состоявших при Королеве и бывших исключительно вигами, консерваторами; и Королева, получив впечатление, что он намерен заменить их всех, отказалась. Когда Пил вступил в должность два года спустя, часть дам-вигов удалилась и была заменена; и с тех пор было урегулировано, что статс-дама, как и джентльмены Двора, меняется вместе с администрацией, но остальные дамы остаются. Статс-дама, однако, всегда должна быть герцогиней, и в последние годы жизни Королевы случалось так, что не было ни одной герцогини, которая была бы либералкой.

В настоящее время все лица, чьи должности считаются политическими, назначаются в соответствии с советом Премьер-министра. Это не значит, что монарх не может отстаивать свои собственные взгляды, возможно успешно, и по меньшей мере в одном случае Королева, как говорят, добилась места в кабинете для бывшего министра, которого вступающий в должность Премьер либо забыл, либо намеревался обойти вниманием. Это действительно значит, что если министр настаивает на своем совете, он должен быть принят. Более одного раза, например, Королева безуспешно пыталась исключить из Министерства иностранных дел лорда Пальмерстона, который был постоянной душевной болью для нее. Как выразился мистер Морли в главе своей «Жизни Уолпола», которая, как принято понимать, выражает взгляды мистера Гладстона на кабинет: «Конституционное уважение к Короне внушит естественное внимание к личным пожеланиям монарха при рекомендациях на должности, но королевские пристрастия или предрассудки, несомненно, будут все меньше и меньше способны противостоять твердому взгляду Премьер-министра на требования государственной службы».

For what Acts Ministers are Responsible.

Ответственность министров можно классифицировать как техническую и полную. Так, за действия, которые происходят до вступления их в должность и которые они никак не могли посоветовать, они берут на себя то, что можно назвать технической или, возможно, номинальной ответственностью. Премьер технически ответственен за собственный подбор; но поскольку ответственность такого рода означает лишь обязательство уйти в отставку при неблагоприятном голосовании Палаты общин, и поскольку он в любом случае был бы обязан это сделать, он не принимает на себя никакой дополнительной ответственности в силу собственного подбора; и то же самое можно сказать обо всех действиях, которые происходят до прихода министров к власти и которые они принятием должности фактически не санкционируют и не прощают. Они становятся ответственными, например, за состояние тех государственных ведомств, руководство которыми они принимают на себя; и тем не менее именно ради изменения этого состояния они могли быть приведены к должности. Иными словами, существует разница между теми вещами, за которые они несут техническую ответственность, но в которых они не виновны, и теми вещами, которые были сделаны по их совету и за последствия которых они могут считаться морально или полностью ответственными. Это различие не имеет большого значения с точки зрения конвенций конституции, но его практические последствия весьма значительны в отношении положения кабинета перед Парламентом и общественностью. Теперь министры несут полную ответственность за все политические акты, совершенные Короной во время их пребывания у должности, даже за те, которые кажутся наиболее непосредственным делом самого монарха. Все сообщения с представителями иностранных держав, например, проходят через их руки. Создание пэрств, пожалование титулов теперь несомненно подчинены их советам; и хотя, когда список коронационных наград короля Эдуарда был объявлен в 1901 году, газета «Таймс» заявила, что имена были личным выбором монарха, она позаботилась добавить, что конституционная ответственность, разумеется, должна лежать на министрах.

Короче говоря, министры руководят действиями Короны во всех делах, касающихся управления. Тронная речь Короля на открытии Парламента, конечно же, пишется ими; и они готовят любые ответы на адреса, которые могут носить политический характер. Все официальные письма и отчеты на имя Короля, а также все сообщения от него должны проходить через руки одного из их числа. Письмо, адресованное монарху как таковому подданным или другим частным лицом, проходит через канцелярию министра внутренних дел; и даже пэры, имеющие конституционное право обращаться к нему, должны назначать встречу для интервью через ту же канцелярию. Это не значит, что Корона не может консультироваться с кем ей угодно. Этот вопрос поднимался в связи с принцем Альбертом, которого министры поначалу держали на расстоянии и присутствие которого на их встречах с Королевой отказывались разрешить в течение пары лет, в то время как он, с другой стороны, называл себя «конфиденциальным советником» Королевы и ее «постоянным министром». Конфиденциальным советником он, безусловно, был, но министром он точно не был, потому что по самой природе вещей он не мог нести ответственность за ее действия. Мистер Гладстон в своих «Отрывках из прошлых лет» по-видимому определил истинное положение Королевы и принца-консорта, когда сказал, что она имеет право держать тайный совет с кем угодно, при единственном условии, что это не нарушает ее отношений с министрами. Она не может, как правило, консультироваться с оппозицией, потому что они прямо противостоят министерству; но она может консультироваться с кем угодно еще, при условии, что это не затрагивает ответственность ее министров; то есть при условии, что в конце концов она следует их советам.

Public and Private Acts of the Crown.

Министры несут ответственность за публичные, а не за частные акты Короны; но между ними порой трудно провести различие. У королевы Виктории, например, были родственники на многих престолах Европы, писать которым частные письма было бы абсурдом не делать; в то время как другие коронованные особы постоянно писали ей письма по общественным делам, которые они не собирались давать читать министрам. Поэтому было принято правило, согласно которому вся ее переписка с иностранными государями, не являющимися ее родственниками, должна проходить через руки министров, — порядок, который, хотя и являлся необходимым следствием английского ответственного правления, был досадным для Королевы, которую часто заставляли выражать собственной рукой мнения, совершенно отличные от тех, которых она придерживалась на самом деле. В домашних делах также трудно провести грань между тем, что является публичным, и тем, что является частным. Бракосочетание Королевы, которое в то время ощущалось как имеющее большую политическую важность, чем оно имело бы сегодня, было устроено ею самой, без консультаций с министрами, и просто объявлено им. С другой стороны, когда принцесса Луиза была помолвлена с маркизом Лорном, мистер Гладстон заявил в Палате общин, что этот брак с подданным не был решен без совета министров Короны. Риск сильного вливания британской крови в жилы какого-либо будущего обитателя трона, судя по всему, является политическим делом, за которое кабинет должен нести ответственность. Но это не относится к чисто социальным делам. Одной из главных функций Короны является та, что связана с ее обязанностями во главе общественной жизни столицы. Эти обязанности Королева фактически забросила на много лет после смерти мужа; но хотя со стороны общественности раздавались громкие жалобы, этот вопрос не рассматривался как политический, за который министров можно было призвать к ответу.

The King's Name not Brought into Public Controversy.

Поскольку Король не может совершить ошибку, он не может сделать ни правого, ни неправого. Его нельзя хвалить или порицать за политические акты; и его министры не должны обнародовать тот факт, что какое-либо решение по вопросу государственной важности было фактически принято им. Его имя не должно никоим образом втягиваться в политические споры, и на его личные пожелания нельзя ссылаться в аргументации ни внутри Парламента, ни за его пределами. Этот принцип не был в полной мере признан вплоть до восшествия на престол королевы Виктории. На первых выборах ее правления тори жаловались, по-видимому не без оснований, что виги использовали ее и ее имя в качестве партийного оружия, а три года спустя мы обнаруживаем, что Веллингтон ссылается на Королеву как на главу партии, противостоящей консерваторам. Почти единственными публичными актами, которые могут совершаться Короной на глазах у публики, являются церемонии, публичные функции, речи, не носящие политического характера, и добрые дела, находящиеся вне всякой критики. Когда Королева, например, совершала свой последний визит в Ирландию, публике дали понять, что это было ее собственное предложение, и то же самое касалось ее приказа, разрешающего ирландским солдатам носить трилистник, причем предполагалось, что такие акты не могут иметь политической подоплеки и не вызовут враждебных комментариев.

Actual Influence of the Sovereign.

Согласно более ранней теории конституции, министры были советниками Короля. Было делом для них советовать, а для него — решать. Теперь роли почти поменялись местами. С Королем консультируются, но решают министры. Обычно говорят, что влияние было подменено властью в отношении монарха; или, как выражается Беджхот в своей собственной категоричной манере, у Короны есть «три права — право быть консультируемой, право поощрять, право предупреждать. И королю великого ума и проницательности не потребовалось бы никаких других». Но после того, как совет и предупреждение даны, окончательное решение должно оставаться за министрами. Именно они определяют, является ли их мнение столь важным, что они чувствуют себя обязанными настаивать на нем вопреки возражениям Короля, и если они это делают, он должен уступить. Беджхот продолжает описывать, насколько эффективным может стать право давать советы в руках мудрого и опытного монарха, но он признает, сколь мал должен быть шанс того, что обладатель трона будет обладать качествами, необходимыми для хорошего использования этого права, и добавляет, что попытка обычного монарха воспользоваться им, вероятно, принесет больше вреда, чем пользы.

He is Consulted after a Decision is Reached.

Историки неоднократно отмечали, что отсутствие суверена на заседаниях кабинета со времен восшествия на престол Ганноверской династии было важнейшим фактором в росте кабинетного правления. Его отсутствие имело, по сути, три отчетливых последствия. Оно помогло освободить отдельных членов кабинета от королевского давления; оно облегчило им совместные действия в их отношениях с монархом; и оно способствовало тому, чтобы отстранить его от обсуждения государственной политики до тех пор, пока она не будет сформулирована. Этот последний пункт имеет важнейшее значение и влияет на влияние Короля в настоящее время, поскольку именно до того, как министры сформируют свое мнение, его совет и предупреждение действуют наиболее эффективно. Именно тогда, когда некоторые из них сомневаются, а другие колеблются, вес его взглядов имеет наилучший шанс склонить чашу весов. После того как вопрос детально обсужден и достигнуто соглашение, решение гораздо менее вероятно будет отменено или даже серьезно изменено его личными предпочтениями.

Теперь с сувереном обычно не консультируются по вопросам внутреннего законодательства и политики до тех пор, пока мнение кабинета не приобрело определенные очертания. Ибо хотя он и информируется в общих чертах о том, что делается на заседаниях кабинета, и иногда обсуждает с министром предполагаемые меры, касающиеся его ведомства, тем не менее вопрос обычно проговаривается и согласовывается министрами до того, как он представляется ему на утверждение. Таким образом, «суверен приводится в соприкосновение лишь с конечными результатами предварительного изучения и обсуждения», а взгляды кабинета «представляются» ему «и Парламенту так, как если бы они были взглядами одного человека». Королева Виктория действительно пыталась настаивать на праве «комментировать все предложения до их созревания»; но, по-видимому, без особого успеха. Это, однако, было не в равной степени справедливо для всех правительственных ведомств. Напротив, после долгой борьбы с лордом Пальмерстоном, в которой она перенесла немало досадных отповедей, автократический министр иностранных дел своей импульсивностью и недостатком полной откровенности предоставил ей наконец преимущество. Ей удалось установить меморандумом от августа 1850 года правило, согласно которому ее надлежало держать в курсе иностранной корреспонденции и депеш до их отправки, с тем чтобы иностранные дела оставались нетронутыми и еще не скомпрометированными, когда они привлекают ее внимание. Мистер Гладстон критиковал принципы, заложенные в то время, потому что они означали, что замечания Премьера к депешам должны делаться не конфиденциально министру иностранных дел, а после представления проекта Королеве. Иными словами, он жаловался, что с Королевой консультируются прежде, чем содержание депеши было окончательно урегулировано между Премьером и министром иностранных дел. Его критика, следовательно, кажется направленной против практики консультаций с Короной до того, как политика была согласована теми, кто несет за нее ответственность, в данном случае Премьер-министром и Министром иностранных дел, поскольку депеши обычно не выносятся на рассмотрение всего кабинета в полном составе.

Возможность проявления королевского влияния значительно меньше в тех вопросах, которые решаются на заседаниях Кабинета министров, чем во всех прочих. В первом случае к монарху обычно не обращаются до тех пор, пока вопрос не будет тщательно обсужден и Кабинет министров не примет решение, изменить которое тем труднее, что оно часто является результатом компромисса и, следовательно, обладает некоторой обязательной силой соглашения; между тем в вопросах, которые не выносятся непосредственно на рассмотрение Кабинета министров, Короне при обращении к ней приходится преодолевать мнение — и, возможно, поспешное мнение — лишь одного или двух министров. Это справедливо в отношении таких вопросов, как менее значительные внешнеполитические связи, церковное и иное патронирование, а также повседневная исполнительная работа различных ведомств. Но здесь следует учитывать и другое различие. Исполнительные действия правительства во внутренних делах обычно подвергаются весьма пристальному вниманию со стороны Парламента и сталкиваются там с жестокой критикой. В результате министру, у которого перед глазами всегда стоит град вопросов, направленных на скамью правительственности, в таких делах гораздо труднее поступиться своим мнением в пользу мнения монарха, чем в случае внешнеполитических переговоров, а также церковного, судебного и военного патронажа, которые не принято обсуждать в Парламенте. [43:1] Следовательно, представляется, что при обычных обстоятельствах личное влияние Короля в политических вопросах вряд ли может проявиться достаточно эффективно за пределами сферы иностранных дел, церковного патронажа и некоторых других назначений на должности.

Personal Influence of Queen Victoria.

Хотя можно осознать общие ограничения личного влияния монарха, налагаемые условиями, в которых оно осуществляется, невозможно наверняка знать, насколько энергично оно используется в данный момент; и действительно, трудно оценить его реальный эффект за какой-либо сравнительно недавний период. Нет смысла возвращаться к временам до царствования королевы Виктории, когда парламентская система была развита настолько несовершенно, что министры порой давали Королю индивидуальные и противоположные советы; [43:2] а с тех пор как Королева взошла на престол, было опубликовано очень мало материалов, проливающих свет на этот вопрос. Из различных мемуаров и писем ее министров было исключено практически все, что имеет отношение к ее реальному влиянию. Тем не менее определенные факты вырисовываются. Не может быть сомнений в том, что личные мнения монарха считались более важными во время восшествия Королевы на престол, чем в наши дни. В последние годы, правда, многие популярные авторы склонны вовсе пренебрегать королевским влиянием. Питая любовь к широким обобщениям, которые в политической философии одновременно ценны и опасны, публицисты привыкли называть Королеву номинальной фигурой; однако государственные деятели, знакомые с внутренней жизнью Кабинета министров, знают, что эта метафора неточна. Сообщают, что Уильям Гладстон говорил, будто каждый прочитанный им трактат об английском государственном устройстве не смог оценить ее реальное влияние по достоинству; а в своем труде «Отрезки прошлых лет» [44:1] он отмечает: «Нет ни малейшего сомнения в том, что совокупность прямого влияния, нормально оказываемого сувереном на совещания и действия ее министров, весьма значительна по своему объему, способствует долговечности и солидности проводимого курса и приносит стране немалую пользу». Возможно, в более поздний период он выразился бы менее категорично; и хотя окончательное суждение выносить пока рано, можно попытаться оценить влияние Королевы в различных ветвях власти.

In Domestic Policy.

Влияние личных предпочтений Королевы на подбор Премьер-министра и его коллег уже обсуждалось, и можно добавить, что в двух или трех случаях Кабинет министров, вместо того чтобы уйти в отставку после поражения в Палате общин, распускал Парламент в угоду ее пожеланиям; [44:2] однако помимо этого трудно обнаружить четкие следы ее влияния на общую внутреннюю политику страны. И тем не менее, по крайней мере в некоторых сферах государственной службы, она проявляла живейший интерес. Порой она щедро раздавала предложения и советы, которые, насколько можно судить, не приносили осязаемых плодов. Она твердо отстаивала свои взгляды, смело их выражала и откровенно критиковала принимаемые меры, однако, судя по всему, ей не удавалось убедить министров отказаться от них или хотя бы изменить их. Более чем в одном случае она использовала свое личное влияние на пэров, чтобы предотвратить разногласия между палатами, но это делалось вовсе не для продвижения ее собственных взглядов, а в случае с Законом о лишении Ирландской церкви государственного статуса — для обеспечения принятия правительственного законопроекта, к которому она сама не испытывала симпатии. [45:1] Короче говоря, ее личное влияние во внутренних делах, выражавшееся либо в инициировании политики, либо в проведении изменений в политике ее министров, представляется весьма незначительным. Однако в это утверждение необходимо внести пару исключений, которые касаются Армии и Церкви. Королева, которая считала Армию структурой, в особой степени зависящей от суверена, добилась назначения королевского герцога главнокомандующим и некоторое время успешно противостояла всем попыткам изменить неопределенный характер взаимоотношений этой должности с Короной, [45:2] хотя в конечном итоге она была полностью подчинена министру, ответственному перед Парламентом. [45:3] В вопросах церковных назначений ее мнения выражались с еще большим эффектом: епископы и деканы в ряде случаев выбирались ею, порой в противовес кандидатурам, предложенным Премьер-министром.

In Foreign Affairs.

Но именно во внешней политике усилия Королевы были наиболее неутомимыми и в целом наиболее успешными, несмотря на многочисленные разочарования. Годами она выступала против агрессивной позиции лорда Солсбери, и хотя ей так и не удалось добиться коренного изменения курса, временами она, судя по всему, несколько смягчала его. [45:4] На протяжении всего своего правления она настаивала на праве критиковать депеши и нередко добивалась внесения в них изменений; порой, как во время европейского кризиса 1859–1861 годов, — обращаясь через голову Министра иностранных дел и Премьер-министра к Кабинету министров в целом. [46:1] Самым известным примером является инцидент с пароходом «Трент» в 1861 году, когда правки, внесенные в депешу в соответствии с предложениями принца-консорта за несколько дней до его смерти, позволили избежать угрозы серьезных осложнений с Соединенными Штатами. Следовательно, в отношении внешней политики можно с уверенностью заключить, что, хотя Королева никогда не выступала инициатором какого-либо курса, ее влияние в нескольких важных случаях оказало заметное воздействие на корректировку политики ее министров.

Changes during the Queen's Reign.

В заключительной главе своей биографии Королевы г-н Ли отмечает, что ее «личное влияние было гораздо сильнее в конце ее жизни, чем при восшествии на престол. Тем не менее оно представляло собой неопределенный, неуловимый элемент в политической сфере и было весьма далеко от тех солидных остатков личной власти, которые некогда сопутствовали скипетру ее предшественников». [46:2] Несомненно, ее многолетний опыт, а также уважение, подобающее ее возрасту и безупречному характеру, приводили к тому, что к ее мнению относились с возрастающим почтением; но нет никаких сомнений и в том, что политическое влияние суверена в ходе ее правления неуклонно угасало, сужаясь до все более слабого луча. Это видно по замечанию Пила, сделанному в начале ее правления, о том, что личный характер конституционного монарха противостоит легкомыслию министров и бурям демократических страстей. [46:3] Это заметно по огромному значению, которое придавали в то время лицам из окружения Королевы, фрейлинам, вопросу о ее личному секретарианте и положению принца-консорта. Сама Королева, судя по всему, придерживалась взглядов на собственное положение, которые были почерпнуты из прошлого, а не из настоящего. По крайней мере, такое складывается впечатление, и оно подкрепляется как ее оправданиями собственного уединения в 1864 году на том основании, что у нее были более высокие обязанности, от исполнения которых она не могла отказаться без ущерба для государственной службы, так и ее жалобами на то, что некоторые министры не уделяли ей достаточно времени для обдумывания и принятия решений по государственным вопросам, хотя в действительности решение принималось вовсе не ею. Корону сравнивали с колесом, которое вращается внутри государственной машины с огромной скоростью, но не производит должного эффекта, поскольку не связано с остальным механизмом. Это, безусловно, преувеличение; однако реальное влияние королевы Виктории на ход политических событий было невеликим по сравнению с тем огромным трудолюбием и той активностью, которые она проявляла. Каким будет влияние суверена в будущем, предсказать с точностью невозможно. Оно в значительной степени будет зависеть от проницательности, такта, мастерства, трудолюбия и популярности самого монарха; а применительно к любому отдельному ведомству — от его интереса к этому ведомству. Монарх вряд ли приучен к жизни, полной напряженного труда, и тем не менее помимо политической рутины, которая отнюдь не мала, на нем лежат великие общественные и церемониальные обязанности. Более того, какими бы выдающимися ни были его личные качества для занятия трона, его возможности должны быть весьма ограничены, поскольку нет абсолютно никаких оснований ожидать какого-либо роста безответственной политической власти.

Utility of the Monarchy; as a Political Force.

Взгляды Беджхота на полезность монархии стали классическими. Признавая малую вероятность того, что наследный суверен будет обладать качествами, необходимыми для оказания какого-либо серьезного благотворного влияния на политические вопросы, он не считал Корону большой ценностью в качестве элемента государственного механизма; и он довольно подробно объяснял, как парламентская система правления могла бы прекрасно работать в республике, хотя до того времени подобный эксперимент никогда не ставился. Но он полагал, что в Англии Корона имеет важнейшее значение как олицетворение престижной части правительства. Писая незадолго до принятия Закона о реформе 1867 года, он страшился распространения демократии в Великобритании, поскольку имел весьма невысокое мнение о политических способностях английских масс. Он чувствовал, что хорошее управление страной зависит от сохранения ими почтительного отношения к классам, созданным самой природой для управления государством, и рассматривал Корону как один из сильнейших факторов поддержания этого почтительного отношения. Согласно его концепции английского государственного устройства, низшие классы верили, что правительство возглавляется Королевой, которую они почитали, в то время как Кабинет министров, невидимый и неведомый для невежественной толпы, получал возможность проводить в жизнь систему, которая оказалась бы под угрозой краха, если бы общественность до конца осознала ее истинную природу. Каким бы ни было положение дел во времена Беджхота, сегодня это утверждение определенно не соответствует действительности. Английские массы обладают большей политической проницательностью, чем он предполагал, или большей политической грамотностью, чем во времена его создания трудов. Путешественник в Англии не встретит сегодня людей, которые думают, что страной правит Король, и не обнаружит никакого невежества в отношении Кабинета министров или каких-либо иллюзий относительно роли, которую играют главные лидеры в Парламенте. Английского рабочего теперь бомбардируют с трибун, на страницах газет и в политических листовках предвыборными призывами, в которых не упоминается Король, но непрестанно обсуждаются партийные лидеры и их дела. Политическая деятельность Короны на самом деле менее заметна в умах людей, чем полвека назад. Г-н Ли говорит нам, что на него произвела впечатление открытая критика действий Королевы в первые и средние годы ее правления. [48:1] Сегодня общественные и церемониальные функции Короны привлекают не меньше интереса, чем прежде; но как политический орган она отошла на задний план и привлекает к себе меньше внимания общественности, чем раньше. Сторонний наблюдатель едва ли может не заметить, как редко имя монарха упоминается в связи с политическими вопросами; а когда оно все же упоминается, эта ссылка слишком часто делается в жалобном тоне. Если внешняя политика непопулярна, если наблюдается задержка в формировании Кабинета министров, можно услышать совершенно необоснованные слухи, возлагающие вину на Короля. Даже если считается, что следственный комитет не докопался до сути какого-либо дела, возможно, шепчутся, что замешаны лица, пользующиеся благосклонностью при дворе. К счастью, подобные слухи редки. В целом рост доктрины королевской безответственности все дальше и дальше удаляет Корону из поля зрения общественности, в то время как распространение демократии делает массы все более знакомыми с реальными силами в общественной жизни. Следовательно, можно отбросить мысль о том, что Корона играет хоть сколько-нибудь заметную роль в обеспечении лояльности английского народа или его подчинения правительству.

С другой стороны, управление Англией немыслимо без парламентской системы, и еще никто не придумал метода функционирования этой системы без центральной фигуры, несомненно, бессильной, но находящейся вне досягаемости партийной борьбы. Европейские страны, не имевшие королей, чувствовали себя обязанными заводить монархов, которые могли бы держать скипетр, но не были способны им владеть; а одна нация, невзлюбившая королей, была вынуждена учредить президента практически со всеми атрибутами королевской власти, за исключением титула. Если английская Корона больше не является движущей силой государственного корабля, то она представляет собой мачту, на которой крепится парус, и в этом качестве является не только полезной, но и неотъемлемой частью судна.

As a Social and Moral Force.

Общественные и церемониальные обязанности Короны в настоящее время являются ее самыми заметными, если не самыми важными функциями. Не может быть сомнений в том, что влияние Королевы и ее двора было мощным фактором в движении, которое подняло моральный уровень общества в первой половине прошлого столетия. Но подобное влияние неизбежно варьируется в зависимости от личных качеств монарха. Оно может направляться как во благо, так и во зло; и в будущем оно может оказаться не столь сильным, как в прошлом.

As a Pageant.

В своем отношении к народным массам институт монархии может рассматриваться под иным углом. За последние полвека наблюдался огромный рост интереса к церемониям и одеяниям. Были возрождены устаревшие обычаи и костюмы, и подобные вопросы воспринимаются многими людьми как имеющие первостепенное значение. Сходным следствием той же социальной силы стало заметное усиление того, что Беджхот назвал духом почтительности, а те, кому это не нравится, называют снобизмом, — тенденция, отнюдь не ограничивающаяся Британскими островами. Все это возвысило уважение к титулам и должностям и повысило привлекательность тех, кто их носит. Титулованные классы выиграли в престиже, и хотя их положение все меньше и меньше зависит от милостей двора, королевская семья также выиграла напрямую. Присутствие кого-либо из ее членов востребовано на церемониях всех видов, будь то открытие нового здания, инаугурация благотворительного учреждения или юбилейные торжества в университете. Присутствие Короля на таких мероприятиях гарантирует широкое освещение во всех газетах страны и является поэтому наиболее эффективной формой рекламы.

As a Symbol.

Сто или более лет назад люди, ничему не научившиеся из истории Греции или Рима и прежде всего Венеции, имели обыкновение утверждать, что чувству преданности необходим объект для приложения. Никто не стал бы делать подобное заявление сейчас. Никто не утверждает, что англичане стали бы менее патриотичны при республике; и тем не менее с укреплением концепции Британской империи важность Короны как символа имперского единства ощущается острее. Для большинства стран видимым символом государства является флаг; но, как ни странно, у Великобритании нет национального флага. Для разных целей используются разные знамёна: сам Король использует Королевский штандарт; военные корабли несут на гюйсе Белый военно-морской флаг; суда военно-морского резерва поднимают Синий флаг, а торговые суда — Красный флаг; в то время как войска маршируют, а Парламент заседает под Юнион Джеком; и все они свободно вывешиваются по случаю общественных праздников. В настоящее время существует тенденция называть Юнион Джек национальным флагом, но недавний случай наглядно покажет, насколько это не оправданно. Британский подданный, проживающий в Панаме, имел обыкновение вывешивать Красный флаг, пока однажды не поднял вместо него Юнион Джек. Согласно правилам, Джек вывешивается над консульствами, и британский консул попросил своего патриотично настроенного соотечественника не использовать его на своем частном доме. В конце концов этот вопрос был передан в британское Министерство иностранных дел, которое, уважая закон Панамской республики, запрещающий любое частное вывешивание иностранных флагов, поддержало позицию консула, но воздержалось от выражения какого-либо мнения относительно права английского гражданина поднимать Юнион Джек в зарубежных странах. [51:1] Кроме того, каждая из самоуправляющихся колоний имеет собственный флаг, представляющий собой Юнион Джек с какой-либо отличительной эмблемой на нем. Одним из первых шагов нового Австралийского союза стало принятие отдельного флага подобного рода. Правительство провело конкурс проектов, на который было представлено около тридцати тысяч заявок. Из них был выбран проект, одновременно демонстрирующий связь с империей и самостоятельность Содружества. Он представляет собой Юнион Джек с изображением Южного Креста и шестиконечной звезды на одном из концов — дизайн, который, судя по всему, сильнее шокировал геральдические, нежели имперские чувства.

Таким образом, Корона остается единственным видимым символом единства империи, и это, несомненно, оказало немаловажное влияние на благоговейное отношение к престолу.

Popularity of the Monarchy.

Каковой бы ни была полезность Короны в настоящее время, нет никаких сомнений в ее всеобщей популярности. Поколение назад, когда Королева из-за своего уединения после смерти принца Альберта пренебрегала светскими обязанностями двора, у ряда людей начали возникать серьезные сомнения на этот счет. Это происходило в период, когда еще преобладали республиканские идеалы более раннего типа и прежде, чем люди усвоили, что республика — это по сути форма правления, а не обязательно нечто лучшая или худшая по сравнению с другими формами. Малочисленная республиканская группа в Англии считала монархию бесполезной и дорогой; но теперь люди уяснили, что республики не отличаются дешевизной и что реальная стоимость содержания трона относительно невелика. [52:1] Так что, хотя извлекаемые из существования Короны выгоды не оцениваются выше и не признаются более всеобщим образом, чем в те времена, возражения против монархии практически полностью исчезли, и сегодня в Парламенте или в стране не осталось никаких республиканских настроений.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[27:1] Если у какого-либо лица есть претензия к Короне в связи с нарушением договора или по той причине, что его имущество находится в ее владении, оно может подать Петицию о праве, и Корона по совету Министра внутренних дел распорядится поставить на петиции резолюцию «Да будет вершиться правосудие», после чего дело развивается как обычный иск.

[27:2] Ансон, II., 4, 5, 42, 43, 278, 279, 476–80. Но служащий Короны не несет ответственности по ее контрактам, поскольку он не заключал контракт лично, и его нельзя принудить выполнять контракты Короны. Гидли против лорда Солсбери, 3 B. & B., 284. Было признано, что правило о невозможности предъявления иска к суверену препятствует предъявлению вещного иска против лица, незаконно владеющего землей в качестве агента Короны: Doe. d. Legh. против Roe., 8 M. & W., 579. Похоже, в таком случае суды могли бы посчитать, что, поскольку Король не может совершить неправды, незаконное действие и, следовательно, владение не являются его действиями; иными словами, статус агента не может выставляться в качестве защиты против незаконного действия. Сравните с делом United States против Lee, 106 U.S., 196, где земля была незаконно захвачена правительством Соединенных Штатов.

[28:1] Кок, Inst. (4 Ed.), II, 186–87. «Главный судья Хасси доложил, что сир Джон Маркем сказал королю Эдуарду I, что Король не может арестовать ни одного человека по подозрению в измене или тяжком преступлении, как это мог сделать любой из его подданных, поскольку, если бы Король совершил неправду, потерпевший не смог бы предъявить свой иск».

[29:1] Ансон, II., 27, 42–54. Дайси, «Тайный совет», стр. 34 и след.

[29:2] Дайси, там же, стр. 40–42.

[30:1] Махон и Кардуэлл, «Мемуары сэра Роберта Пила», II., 31.

[30:2] Тодд, «Парламентское правление в Англии», 2-е изд., I., 266.

[32:1] Стр. 220–26.

[33:1] Описание этих случаев можно найти у Тодда, «Парламентское правление в британских колониях», стр. 525–73.

[34:1] Тодд, «Парламентское правление в британских колониях», стр. 105 и след.

[34:2] Ср. Морли, «Жизнь Гладстона», кн. II, гл. vii.

[35:1] Сидни Ли, «Жизнь королевы Виктории», 1-е изд., стр. 232–33.

[35:2] Эшли, «Жизнь лорда Солсбери», II., 154–57. Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 296.

[35:3] Ли, там же, стр. 511.

[35:4] Todd, "Parl. Govt. in England," 2 Ed., I., 323 et seq.

[35:5] Parker, "Sir Robert Peel," II., 391 et seq., and Lee, "Life of Queen Victoria," 97-103.

[36:1] Морли, «Уолпол», стр. 158.

[36:2] The Times, 26 июня 1902 г.

[38:1] Мартин, «Жизнь принца-консорта», 4-е изд., I., 74.

[38:2] I., 73.

[38:3] Ли, «Жизнь королевы Виктории», 1-е изд., стр. 211–13.

[39:1] Todd, "Parl. Govt. in England," 2 Ed., I., 266, note y. Hans., 3 Ser. CCIV., 173, 370.

[39:2] Оппоненты Дизраэли были правы, критикуя его за то, что он позволил узнать, будто именно Королева решала — принять его отставку или распустить парламент в 1868 году: Hans., 3 Ser. CXCI., 1705, 1724, 1742, 1788, 1794, 1800, 1806, 1811. Не было никаких возражений против того, чтобы позволить ей принимать решение, если ему так хотелось, — то есть он мог принять ее мнение за свое собственное, но он должен был публично взять на себя всю полноту ответственности за это решение.

[39:3] В 1876 году г-н Лоу в публичной речи выразил уверенность, что Королева тщетно убеждала прежних министров исходатайствовать для нее титул императрицы Индии. Этот вопрос был доведен до сведения Палаты общин, и он был вынужден принести извинения, ночевавшие на грани унижения, поскольку Королева через Премьер-министра опровергла истинность его утверждения: Hans., 3 Ser. CCXXVIII., 2023 и след.; и CCXXIX., 52–53.

Кажущееся, хотя и не реальное исключение можно обнаружить в правиле, которое требует, чтобы перед внесением в Парламент законопроекта, затрагивающего прерогативу, было выдано уведомление о согласии на это Короля. Если законопроект затрагивает лишь частную собственность Короны, это не является политическим вопросом. Если же он затрагивает публичные полномочия Короны, то согласие дается под ответственность министров.

[40:1] Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 74–75.

[40:2] Parker, "Sir Robert Peel," II., 415 et seq.

[40:3] English Const., 1 Ed., 103.

[41:1] Гладстон, «Отрезки прошлых лет», I., 85.

[41:2] Морли, «Жизнь Уолпола», стр. 155.

[41:3] Это было в 1880 году. Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 451.

[42:1] «Отрезки прошлых лет», I., 86, 87.

[42:2] По той же причине Председатель Совета по контролю выражал недовольство в 1842 году, когда лорд Элленборо, генерал-губернатор Индии, взял на себя смелость писать напрямую Королеве — процедура, которая сегодня, несомненно, не была бы дозволена. Паркер, «Жизнь сэра Роберта Пила», II., 591.

В 1885 году лорд Рэндольф Черчилль подал в отставку с поста Государственного секретаря по делам Индии, поскольку Премьер-министр без консультаций с ним передал вице-королю предложение Королевы о назначении одного из ее сыновей командующим войсками в Бомбее. Назначение не состоялось, и лорд Рэндольф взял свою отставку обратно. Уинстон Черчилль, «Жизнь лорда Рэндольфа Черчилля», I., 503–13.

[43:1] Ср. Дайси, «Конституционное право», 5-е изд., стр. 392.

[43:2] Ср. Паркер, «Жизнь сэра Роберта Пила», I., 334.

[44:1] I., 42.

[44:2] Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 133, 295, 387, и см. выше стр. 39, примеч. 2.

[45:1] Морли, «Жизнь Гладстона», II., 267 и след. Дэвидсон и Бенхэм, «Жизнь архиепископа Тейта», 2-е изд., II., 20–27, 35–36, 40–42.

[45:2] Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 266, 302.

[45:3] 33–34 Vic., c. 17. Письменный приказ Тайного совета от 4 июня 1870 г.

[45:4] Ср. Ли, «Жизнь королевы Виктории», стр. 299, 336, 349.

[46:1] Морли, «Жизнь Уолпола», стр. 159. Но см. Морли, «Жизнь Гладстона», I., 415.

[46:2] Стр. 544–45.

[46:3] «Бумаги Крокера», II., 317. Парой лет ранее Пил страшился появления министерства, которое могло бы показаться навязанным Королю Палатой общин и продолжающим находиться у власти независимо от его воли и контроля. Паркер, «Сир Роберт Пил», II., 302. Ни один государственный деятель не стал бы повторять ни то, ни другое замечание в наши дни.

[46:4] В письме принца Альберта своей дочери, кронпринцессе Прусской, о преимуществах ответственного министерства он говорит о полномочиях монарха определять принципы, на которых должна строиться политическая деятельность, в выражениях, неприменимых в Англии. Мартин, «Жизнь принца-консорта», IV., 218.

[48:1] «Жизнь Виктории», Предисл., vii–viii.

[51:1] The Times, 17 сент. 1903 г.

[52:1] Hans., 4 Ser. XCIV., 1500. Цивильный лист Эдуарда VII был определен при его вступлении на престол в размере 543 000 фунтов стерлингов, к коим необходимо добавить около 60 000 фунтов стерлингов доходов от герцогства Ланкастерского, а также доходы от герцогства Корнуоллского, которые отходят к наследнику престола как герцогу Корнуоллскому. Rep. Com. on Civil List, Com. Papers, 1901, V., 607.

ГЛАВА III

КАБИНЕТ МИНИСТРОВ И МИНИСТРЫ

Absence of Fixed Traditions.

Сообщают, что один немецкий профессор во время лекции по анатомии сказал своим студентам: «Господа, теперь мы переходим к селезенке. О функциях селезенки, господа, нам ничего не известно. На этом с селезенкой всё». Именно с такими чувствами берешься за задачу написания главы о Кабинете министров; хотя этот орган из десятилетия в десятилетие все больше становится движущей силой всей политической деятельности. Дело в том, что Кабинет министров по самой своей природе вряд ли может иметь устоявшиеся традиции. Прежде всего, он не имеет юридического статуса в качестве органа государственной власти, но представляет собой неформальное объединение, неизвестное закону, задача которого заключается в обеспечении сотрудничества между различными силами государства без вмешательства в их юридическую независимость. Следовательно, его деятельность носит неформальный характер. Кроме того, он заседает тайно, и протоколы его заседаний не ведутся, что само по себе крайне затрудняет установление и сохранение традиций. Это действительно могло бы произойти лишь в случае определенной преемственности среди членов, которые могли бы изучать и передавать его практику. Но новый Кабинет министров при обычных обстоятельствах не включает в себя никого из членов своего предшественника. Консервативный министр ничего не знает о процедуре при либеральных администрациях; и мы сталкиваемся даже с таким опытным человеком, как сэр Роберт Пил, который спрашивает сэра Джеймса Грэма о практике работы либерального Кабинета министров, членом которого этот государственный деятель — менявший в ту пору свою партийную принадлежность каждое десятилетие — состоял ранее. [53:1] Несомненно, порядок ведения дел весьма сильно варьируется от одного Кабинета министров к другому, завися в значительной степени от личных качеств его членов. Тем не менее подлинная природа выполняемой работы, а следовательно, и метод ее выполнения изменились за последнее полугодие (полугодие в контексте «последнее полустолетие» переводится как полвека, но для точности передадим как: за последние полвека) меньше в случае Кабинета министров, чем любого другого политического органа государства, и можно наблюдать определенные общие характеристики, заслуживающие внимания.

Nature of the Cabinet.

Конвенции конституции ограничили и упорядочили осуществление всех законных полномочий регулярными органами государства таким образом, чтобы сосредоточить главную власть центрального правительства — движущую и направляющую силу — в руках органа, абсолютно неизвестного закону. Члены Кабинета министров в настоящее время всегда являются обладателями государственных должностей, учрежденных законом; однако обладание этими должностями отнюдь не определяет их деятельность в качестве членов Кабинета министров. У них поистине две функции. По отдельности, как должностные лица, они выполняют исполнительную работу государства и управляют его ведомствами; коллективно они направляют общую политику правительства, причем делают это независимо от своих индивидуальных полномочий в качестве должностных лиц. Их отдельные административные обязанности и их коллективные функции совершенно различны и в случае конкретного лица могут иметь лишь малую связь или не иметь ее вовсе. Лорд-хранитель Малой печати, например, не имеет вообще никаких административных обязанностей; и можно вообразить, что работа других членов могла бы вообще не выноситься на рассмотрение Кабинета министров за весь срок полномочий этого министерства.

Functions of the Cabinet.

Важнейшая функция Кабинета министров заключается в координации и руководстве политической деятельностью различных ветвей власти и в создании тем самым последовательного курса. Беджхот назвал его дефисом, который соединяет, и пряжкой, которая скрепляет исполнительную и законодательную власти вместе; а в другом месте он говорит о нем как о комитете Парламента, избранном для управления нацией. Точнее говоря, это комитет партии, обладающей большинством в Палате общин. Меньшинство в нем не представлено; и в этом он отличается от любого другого парламентского комитета. Это различие настолько очевидно для нас сегодня, мы настолько привыкли к партийному правлению везде, где преобладают народные институты, что склонны забывать о важности этого факта. Партийное правление как система сложилось сравнительно недавно; однако теперь оно стало практически всеобщим. Единственным исключением среди демократических стран (то есть единственным случаем, когда исполнительный орган неизменно включает в себя членов противоборствующих партий) является Швейцария. Тем не менее эта система в одних странах развита сильнее, чем в других, и объем власти, сосредоточенной в руках единого партийного лидера или группы партийных лидеров, сильно варьируется. Президент Соединенных Штатов, например, является представителем партии; но он правит нацией лишь отчасти. Законодательная власть не находится под его контролем ни теоретически, ни практически; и это верно до такой степени, что даже когда Конгресс принадлежит к той же партии, что и он сам, ни он, ни какой-либо партийный комитет не контролируют одновременно исполнительную и законодательную власти так, чтобы можно было сказать, что какой-то единый орган правит нацией. Но там, где преобладает парламентская система, Кабинет министров, фактически объединяющий в своих руках как законодательную, так и исполнительную власть, вполне может считаться правящим нацией; хотя степень, в которой это верно, должна зависеть от масштабов его реального контроля над законодательным органом. И вот хотя законная власть исполнительного правительства в некоторых отношениях в Англии меньше, чем в большинстве континентальных стран, фактический контроль Кабинета министров над легислатурой здесь больше, чем где бы то ни было.

Кабинет министров формируется партией не напрямую, а опосредованно, но именно поэтому он представляет ее тем лучше. Прямые выборы обычно означают борьбу внутри партии, приводящую к выбору, который выражает взгляды одной фракции в противовес другой, либо же к компромиссу вокруг бесцветных персон; в то время как существующий косвенный отбор приводит на практике к привлечению тех людей — и всех тех людей, — которые пробились в первый эшелон партии и приобрели влияние в Парламенте. Меньшинство Палаты общин не представлено в Кабинете министров; но все большинство теперь неизменно представлено в нем, причем туда допускаются все наиболее видные лидеры из каждой фракции партии. По своей сути Кабинет министров представляет собой неформальный, но постоянный кокус парламентских вождей правящей партии — и следует помнить, что вожди партии все до единого заседают в Парламенте. Его цель — обеспечить сплоченность, без которой партия не может удерживать большинство в Палате общин и оставаться у власти. Механизм этот устроен по принципу колес в колесе: внешний круг образует партия, имеющая большинство в Палате общин; следующий круг — министерство, в которое входят лица, наиболее активные внутри этой партии; и самый маленький из всех — Кабинет министров, включающий подлинных лидеров или вождей. Подобным образом обеспечивается то единство партийных действий, которое зависит от сосредоточения руководящей власти в руках органа, достаточно небольшого для достижения согласия и достаточно влиятельного для осуществления контроля. Бывали, разумеется, времена, когда большинство не было достаточно однородным, чтобы объединиться в Кабинет министров; когда правительство одной партии зависело в своем большинстве от поддержки обособленной группы, владеющей «золотой акцией» (владеющей решающим голосом / удерживающей баланс сил). Пилиты в 1850 году, либеральные юнионисты в 1886 году и ирландские националисты в 1892 году образовывали группы подобного рода; но подобное положение дел по своей природе временно и преходяще и обычно уступает место коалиционному правительству с последующим слиянием партий.

Formation of the Cabinet.

Государственный деятель, к которому обращается Корона и которому поручается формирование правительства, сам становится Премьер-министром и подбирает себе колег-министров. Можно также добавить, что он фактически обладает полномочиями отправить министра в отставку; то есть, с учетом своей ответственности перед Кабинетом министров в целом и перед Парламентом, он может попросить Корону отправить коллегу в отставку — просьбу, в которой Корона практически не может отказать. [56:1] Однако при формировании Кабинета министров его выбор решительно ограничен как в отношении персон, так и в отношении должностей. Прежде всего, все лица, все еще находящиеся в активной общественной жизни и служившие в последнем Кабинете министров данной партии, имеют право, очень веское право, занять кресло в новом Кабинете министров, и поэтому необычно отстранять человека, который желает вернуться к исполнению обязанностей. [57:1] Это само по себе заполняет изрядную долю министерских постов. Затем должны быть включены все видные лидеры в Парламенте, и особенно в Палате общин. Фактически, как выразился г-н Беджхот, независимый выбор Премьер-министра распространяется скорее на распределение постов в Кабинете министров, чем на подбор самих членов Кабинета. Тем не менее у него есть определенная свобода рук в отношении лиц, которых он собирается привлечь; в особенности молодых людей, назначаемых на посты в министерстве, но не в Кабинете министров, и это может иметь важнейшее значение. Нельзя сказать, например, сколь иначе сложилась бы история Парламента в середине столетия, если бы Пил решил пригласить Дизраэли в свое правительство в 1841 году. [57:2] Хотя Премьер-министр отнюдь не обладает полной свободой действий при подборе своих коллег, эта задача зачастую крайне сложна и хлопотна. Она напоминает конструирование фигуры из строительных блоков, которых слишком много для этой цели и которые не подходят друг другу по форме идеально; ибо с подбором членов Кабинета министров трудности вовсе не заканчиваются. Распределение должностей между ними может породить дополнительные проблемы. Один человек согласится занять только определенный пост, в то время как другие могут возражать против работы, если этот пост занимает он. Когда партии сильно раздроблены или разделены поровну, подобные препятствия порой и вовсе мешают сформировать Кабинет министров; и всегда наблюдается некоторое разочарование и сопутствующее недовольство со стороны тех людей, которые считали себя достаточно заметными для включения в состав правительства, чье огорчение может подтолкнуть их к занятию независимой позиции.

Существует, по сути, два пути, следуя которым амбициозный молодой член Палаты общин может сделать свои услуги незаменимыми для Премьер-министра. Сначала он должен, разумеется, завоевать внимание Палаты и стать там влиятельной силой. Затем он может регулярно голосовать вместе с партийными организаторами (уик-апами / партийными кнутами), поддерживать лидеров своей партии при любых обстоятельствах и выступать в их защиту везде, где может оказаться им полезным. В таком случае его, скорее всего, сочтут подающим надежды молодым человеком со звучными принципами, на которого вожди могут положиться. Либо же он может пойти по противоположному пути «искреннего друга», критикуя и даже нападая на лидера своей партии, указывая на слабые места в его аргументах и ошибки в его политике. В этом случае, если молодой человек достиг столь значительного положения, что с ним нельзя не считаться, у него есть неплохие шансы получить должность как опасного критика, которого необходимо умиротворить и прочно привязать к правительству. Первый из этих методов более медленный, но более надежный. Второй порой опробовали с поразительным успехом, что заметнее всего проявилось в случае с лордом Рэндольфом Черчиллем; однако его применяли и слишком очевидно, без необходимого общественного или парламентского влияния, и когда он не приносит успеха, он способен оставить свою жертву безнадежно выброшенной на мель ниже прохода.

Increase in Size.

Численный состав Кабинета министров в разное время сильно варьировался, [58:1] и в последние годы в нем наметилась отчетливая тенденция к увеличению. У Уильяма Питта было всего шесть коллег. Поколение назад Кабинеты министров насчитывали от дюжины до шестнадцати членов; теперь же их число возросло до восемьнадцати или двадцати. Существует несколько причин для подобных изменений. Во-первых, по мере расширения сферы государственной деятельности и роста патерналистского характера правительства круг вопросов, попадающих в поле зрения Кабинета министров, расширяется; и поэтому время от времени возникает необходимость включать в его консультации представителя какого-либо нового ведомства. Во-вторых, с политической точки зрения развитие парламентской системы потребовало от Кабинета министров установления все более прочного контроля над Палатой общин; а следовательно, различные оттенки настроений в партии, имеющей большинство в этой Палате, должны все более полно представляться в Кабинете министров. Само по себе это вело бы к увеличению числа его членов; но гораздо более важным является тот факт, что кресло в Кабинете министров превратилось в предмет амбиций всех видных деятелей в Парламенте. Как следствие, стремление войти в его состав чрезвычайно велико, а разочарование — пропорционально остро. По этим разнообразным причинам существует постоянное давление в сторону увеличения размеров Кабинета министров. Этот результат не лишен отрицательных сторон. Двадцать человек не могут обсуждать курс и приходить к согласию с той же легкостью, что дюжина. Возрастает опасность затягивания процесса, когда необходимо принимать меры. Повышается вероятность долгих дискуссий, которые оказываются безрезультатными или приводят к слабому компромиссу. Короче говоря, налицо вся та нехватка административной эффективности, которую всегда демонстрирует более крупный орган; если только этот орган фактически не направляется и не контролируется небольшим числом собственных членов. Нет сомнений в том, что некоторые недавние кабинеты фактически контролировались именно так; и это будет проявляться все в большей степени по мере разрастания Кабинета министров, если он хочет сохранить свою высокую гибкость и силу. Иногда доводится слышать о внутренней хунте или Кабинете министров внутри Кабинета министров, который реально определяет политику. Это, безусловно, преувеличение; придание официальной формы неформальным совещаниям между лидерами по особым вопросам, которые происходили всегда; однако представляется вполне вероятным, что если рост размеров Кабинета министров продолжится, может возникнуть некое внутреннее ядро, которое будет находиться по отношению к Кабинету в таком же примерно отношении, в каком сам Кабинет находится к министерству.

Offices in the Cabinet.

Определенные должности неизменно вводят их обладателей в состав Кабинета министров. Это посты Первого лорда Казначейства (должность, которую почти неизменно занимает либо сам Премьер-министр, либо лидер Палаты общин, если Премьер-министр является пэром и занимает какую-то иную должность); Лорда-канцлера (крупный политический и судебный пост); важнейшие английские исполнительные посты — Канцлера казначейства, пяти Государственных секретарёв и Первого лорда Адмиралтейства; а также пара престижных постов без активных административных обязанностей — Председателя Совета и Лорда-хранителя Малой печати. Некоторые другие должностные лица в последние годы неизменно входили в состав Кабинета министров; к таковым относятся президенты Совета по торговле, Совета местного самоуправления и Совета по образованию, а также Главный секретарь по делам Ирландии — за исключением тех случаев, когда его номинальный начальник, Лорд-лейтенант Ирландии, сам является членом Кабинета. С другой стороны, Министр по делам Шотландии и Канцлер герцогства Ланкастерского обычно входят в Кабинет министров; тогда как Министр сельского хозяйства и Генеральный почтмейстер часто заседают в нем; Первый комиссар по делам работ и Лорд-канцлер Ирландии — время от времени. Тенденция сегодняшнего дня определенно направлена на включение в состав Кабинета руководителей каждого значительного подразделения администрации.

Советы государственного деятеля, который был неспособен к выполнению регулярной административной работы или не желал брать ее на себя, в прежние времена изредка обеспечивались путем предоставления ему места в Кабинете министров без какой-либо должности на службе Короны. Тогда он становился тем, что на континенте принято называть министром без портфеля. Последний случай подобного рода в Англии имел место с лордом Джоном Расселом в 1854–1856 годах; однако сегодня та же цель фактически достигается посредством поста Лорда-хранителя Малой печати, [60:1] не предполагающего реальных административных обязанностей, а также постов Председателя Совета [60:2] и Канцлера герцогства Ланкастерского, где обязанности весьма легки.

The Ministers must have Seats in Parliament.

Поскольку континентальная практика, при которой министрам разрешено обращаться к законодательному органу независимо от того, заседают они в нем или нет, в Англии неизвестна, каждый член Кабинета министров и даже всего министерства обязан иметь место в той или иной палате Парламента; [61:1] последним исключением был г-н Гладстон, занимавший пост Государственного секретаря по делам колоний в течение последних нескольких месяцев администрации сэра Роберта Пила в 1846 году, хотя он и потерпел неудачу при переизбрании в Палату общин. [61:2] Причина, обычно приводимая в объяснение столь жесткого ограничения при подборе министров, заключается в том, что в противном случае они не могли бы нести ответственность перед Парламентом, где они должны присутствовать, чтобы отвечать на вопросы и предоставлять информацию, касающуюся их ведомств. С точки зрения Парламента это сущая правда, но верно и обратное. Глава ведомства заседает в Палате общин в не меньшей степени для того, чтобы контролировать Палату, чем для того, чтобы Палата контролировала его. В своей главе «Смены министерств» Беджхот показал, насколько беззащитным перед нападками оказывается любое ведомство, не имеющее оратора-представителя в Парламенте, и приводит в качестве убедительной иллюстрации судьбу первой Комиссии по законам о бедных. [61:3] Все это относится, разумеется, только к Палате общин, ибо хотя присутствие министров в Палате лордов представляет собой удобство в дебатах и надлежащее признание юридического равенства двух палат, никакой ответственности этим не обеспечивается, и это не служит главным средством контроля за действиями пэров.

The Cabinet System and Administrative Efficiency.

Лица, добивающиеся постов в министерстве, обычно, хотя отнюдь не всегда, заслужили признание в дебатах. Странным является предположение, будто хороший оратор обязан быть хорошим администратором и будто сильное правительство можно сформировать, распределив должности между ведущими ораторами в законодательном органе. На первый взгляд это выглядит столь же нерационально, сколь и другое следствие парламентской системы, состоящее в том, что государственная служба выигрывает от отставки прекрасного министра иностранных дел только потому, что Палате общин не нравится непопулярный пункт в законопроекте об образовании. Любой человек с чувством юмора может указать на несоразмерности в любой человеческой организации, будь она успешна или нет на практике. Но на самом деле есть основания ожидать, что ведущий оратор окажется хорошим руководителем ведомства. Влияние над столь стабильным органом, как Палата общин, редко приобретается за счет простого показного красноречия. Реальный вес там должен основываться на знании людей и способности овладевать фактами и ухватывать суть ситуации. Иными словами, он должен основываться на качествах, наиболее существенных для хорошего руководителя ведомства в правительстве, где, как и в Англии, технические знания, традиции и упорядоченный ход дел обеспечиваются корпусом высокоэффективных постоянных чиновников. Несомненно, не все ведущие ораторы становятся хорошими администраторами. Порой министр проявляет небрежность или неэффективность, а иногда и опрометчивость. Встречаются также люди, которые переросли свою полезность или когда-то подавали большие надежды, но не оправдали их, однако от них нельзя избавиться, и им обязательно нужно предоставить пост большей или меньшей значимости. Тем не менее система в целом работает весьма хорошо и поставляет правительственным ведомствам несколько выдающихся и множество вполне эффективных руководителей, хотя и ставит некоторые ведомства под управление слабых администраторов.

Право создания пэров позволило бы назначить во главе ведомства опытного администратора, находящегося совершенно вне парламентской сферы. Нечто подобное было предпринято в недавнем случае с лордом Милнером, которому при отставке г-на Чемберлена предложили пост государственного секретаря по делам колоний. Лорд Милнер к моменту предложения ему этой должности действительно был пэром, но он посещал Палату лордов лишь для того, чтобы занять свое место. Он никогда там не выступал и не голосовал и, по сути, не имел никакой парламентской карьеры; ближе всего к Сент-Стивенсу он подошел, когда однажды безуспешно выставил свою кандидатуру в Палату общин.

Раньше государственный деятель регулярно начинал свою официальную жизнь в качестве парламентского заместителя министра; он не становился во главе ведомства и не получал места в Кабинете министров до тех пор, пока таким образом не проходил стажировку в сфере государственного управления — практика, которая служила как гарантией опыта, так и проверкой исполнительских способностей. В последние годы было немало исключений из этого правила. Г-н Чемберлен, лорд Рэндольф Черчилль, г-н Морли и г-н Биррелл, например, были введены в Кабинет министров и поставлены во главе крупных ведомств без какой-либо предварительной подготовки на государственной службе. Как правило, однако, старая система, судя по всему, преобладает, поскольку человеку трудно заявить о себе в Парламенте, если он не начинает там работу в очень юном возрасте; исключения же происходят только в случаях людей выдающихся способностей.

The Need of Unity in the Cabinet.

В начале столетия, до того как партийная система развилась в полной мере, как сегодня, полное единство в Кабинете министров было гораздо менее необходимым, чем теперь. В то время было нередким явлением, когда вопросы, порой весьма важные, рассматривались в Кабинете министров как открытые вопросы, и велось немало дискуссий о преимуществах и недостатках подобной практики. [63:1] Члены Кабинета министров временами выступали и голосовали против правительственных мер, хотя разногласия, доведенные до такой степени, всегда были редки. Можно даже обнаружить коллег по министерству, выступавших в качестве кандидатов-соперников на выборах. [63:2] Сегодня подобные случаи были бы невозможны, поскольку, как станет яснее, когда мы перейдем к рассмотрению политических партий, парламентское управление в его нынешней высокоразвитой форме требует очень сильной сплоченности среди членов большинства в Палате общин и, следовательно, абсолютного согласия или видимости согласия среди их лидеров. Необходимо демонстрировать единый фронт против Оппозиции, но если труба издает неопределенный звук, кто станет готовиться к битве? Всякий, кто наблюдал за ходом событий ранним летом 1903 года, должен был заметить, как быстро шел процесс дезинтеграции в Консервативной партии, в то время как было известно, что министры расходятся во мнениях по поводу тарифов. Партийная сплоченность как в Палате, так и в Кабинете министров действительно является важнейшей особенностью парламентской системы; но поскольку люди, как бы они ни были объединены общими принципами, по природе своей не думают одинаково обо всем, в самом Кабинете министров неизбежно должны возникать разногласия. [64:1] Иногда они заходят так далеко, что могут быть разрешены только путем разделения или голосования, но это исключение, ибо цель членов состоит в том, чтобы по возможности прийти к согласию, а не получить большинство голосов и преодолеть остальных. [64:2] Работа любого Кабинета министров должна поэтому включать в себя ряд компромиссов и уступок, тем более что его члены представляют различные оттенки мнений, имеющиеся в правящей партии. Министр, принадлежащий к одному крылу партии, на самом деле может быть ближе к члену Передней скамьи оппозиции, чем к какому-либо коллеге, находящемуся на противоположном политическом полюсе мнений, и тем не менее он останется в Кабинете министров, пока предлагаемые меры не окажутся таковыми, что он чувствует себя обязанным по совести подать в отставку. Покуда он остается в правительстве, он будет пытаться прийти к согласию со своими коллегами, но когда он окончательно покинет их, его личные мнения получат полный простор, и он может уйти в сторону по касательной. Таким образом, поведение экс-министра по отношению к своим бывшим коллегам, которое иногда приписывают злопамятству, вполне может быть обусловлено естественным развитием мнений, сдерживавшихся, пока он цеплялся за Кабинет министров.

Need of Secrecy.

Люди, объединенные общим делом и собирающиеся вместе с целью достижения согласия, обычно преуспевают, если только их расхождения во мнениях не предаются огласке. Но без секретности гармония взглядов практически недостижима, ибо если бы противоречивые мнения членов Кабинета министров стали достоянием гласности, впоследствии было бы невозможно пойти на уступки, необходимые для компромисса, без потери общественной репутации последовательности и силы характера. Более того, знание об изначальном расхождении взглядов министров значительно увеличило бы трудность сплочения всей партии в поддержку окончательно принятой политики и предоставило бы уязвимые точки для нападок Оппозиции. Секретность поэтому является важнейшей частью парламентской системы, а потому существует обычай, сообщая публично о самом факте проведения заседания Кабинета министров и о именах присутствующих членов, не давать никакого отчета о рассмотренных делах. Публикуется не только отсутствие официальных уведомлений о ходе заседаний, но не менее важно и то, чтобы они никоим образом не разглашались. Фактически, по общепризнанному обычаю, крайне неуместно упоминать в Парламенте или где бы то ни было еще о том, что было сказано или сделано на заседаниях Кабинета министров, хотя сдержанность порой должна ставить определенных членов в весьма неудобное положение. [65:1] Время от времени это становится почти невыносимым. Это верно в тех случаях, когда Кабинет министров распадается из-за разногласий по вопросу, вызывающему острый общественный интерес, и в таких случаях история произошедшего может быть рассказана так, что при других обстоятельствах это сочли бы непростительным. [66:1]

Если принять во внимание огромный общественный интерес, который привлекают решения Кабинета министров, и огромную ценность, которую преждевременная информация имела бы для журналистов и спекулянтов, поразительно, как мало секретов Кабинета министров просачивалось наружу. В любопытном контрасте с этим находятся отчеты избранных комитетов Парламента, содержание которых часто становится известным еще до того, как отчет составлен, [66:2] вероятнее всего, в большинстве случаев не в результате преднамеренного разглашения, а в результате сложения мелких крупиц информации, ни одна из которых сама по себе не казалась бы предательством доверия. Причину того, почему этого не происходит в случае с кабинетами, без сомнения, следует искать в полном доверии членов друг к другу и в их неверии заявлениям любого, кто притворяется, будто получил информацию от коллеги. Лучшим доказательством реального молчания министров служит тот факт, что хотя в двух-трех случаях пресса проявляла удивительную проницательность в угадывании возможных решений, члены Кабинета министров редко грешили нескромными разговорами. Тот один или два случая, когда это, как утверждается, имело место, действительно приобрели ту известность исключений, которые подтверждают правило. [66:3]

Одно время, судя по всему, до правления королевы Виктории, велись протоколы заседаний Кабинета министров, отражавшие высказанные мнения с приведенными в их обоснование причинами, и они передавались Королю. [67:1] Еще в 1855 году происходили регулярные обеды Кабинета министров, отличавшиеся тем удобством, что отчеты о темах обсуждения не направлялись суверену, как в случае с более формальными заседаниями. [67:2] В настоящее время он получает лишь общее изложение обсуждавшихся вопросов с официальными протоколами решений, требующих его одобрения; и считалось бы неуместным информировать его о противоречивых мнениях, высказываемых различными министрами. [67:3] Фактически никаких записей заседаний Кабинета министров не ведется. Это приводит к периодическим расхождениям в памяти по вопросу о том, было ли достигнуто определенное заключение по тем или иным вопросам или нет; но возможные трудности такого рода, вероятно, имеют гораздо меньшее значение, чем та легкость в компромиссе мнений и достижении гармоничного заключения, которая проистекает из полной неформальности процедур. Заседания настолько неформальны, что лицо, не являющееся членом Кабинета министров, время от времени привлекается к консультациям. Так было, например, в 1848 году, когда герцог Веллингтон присутствовал на заседании либерального Кабинета министров, чтобы дать советы о мерах, которые необходимо предпринять ввиду опасности чартистских беспорядков.

Times of Meeting.

Существует старая и, очевидно, необходимая практика проведения одного или нескольких заседаний Кабинета министров осенью для рассмотрения мер, которые будут представлены в Парламент в предстоящую сессию; чтобы сформировать, так сказать, парламентскую программу правительства. Другие заседания проводятся время от времени по мере необходимости; иногда так часто, как раз в неделю во время сессии; изредка даже чаще, когда предстоит решить срочные и сложные вопросы. После окончания парламентской сессии в августе министры обычно проводят отпуск в путешествиях, за спортивными занятиями или публичными выступлениями; и заседания Кабинета министров приостанавливаются, если не возникают политические вопросы настоятельного характера.

В редких случаях, когда Кабинет министров вынужден определять свою политику грубым методом деления или голосования, голоса его членов имеют одинаковый вес; однако вопросы обычно решаются перевесом мнений, а не голосованием, и вес мнений министров, естественно, весьма неодинаков. Такое различие должно быть особенно заметно в крупных кабинетах наших дней; и некоторые члены должны прекрасно сознавать, что от них ожидают скорее следования за другими, чем руководства. Относительное влияние различных министров на своих коллег как на заседаниях Кабинета министров, так и в других местах зависит, конечно, в первую очередь от их личных качеств, хотя занимаемый пост в некоторых случаях также немаловажен. Особенно это справедливо в отношении Премьер-министра.

The Prime Minister.

До 1906 года Премьер-министр, как и сам Кабинет министров, не был известен закону, [68:1] однако эта должность уже давно обладала значительными, хотя и несколько неопределенными полномочиями. Она росла вместе с ростом самого Кабинета министров; и действительно, правления великих премьер-министров, таких как Уолпол, Питт и Пил, являются вехами в эволюции системы. [68:2] К счастью, у нас есть авторитетные описания как Кабинета министров, так и премьерства, оставленные двумя главными премьер-министрами во второй половине девятнадцатого века; [68:3] и хотя они не привносят многого к тому, что общеизвестно, они позволяют нам утверждать это с большей уверенностью.

На заседаниях Кабинета министров Премьер-министр в качестве председателя, несомненно, является лишь primus inter pares. Его мнение имеет особый вес среди коллег главным образом в силу авторитета, проистекающего из его характера, способностей, опыта и репутации; однако помимо заседаний Кабинета министров он обладает реальной властью, хотя она не всегда одинакова или легко поддается определению.

Прежде всего, в распоряжении Премьер-министра находится значительное право патроната. Подвергаясь ограничениям, налагаемым политическими требованиями, он фактически назначает всех членов министерства. Церковные должности, от епископств до более крупных бенефициев, находящихся в даре Короны, также распределяются по его рекомендации; равно как, как правило, и пэрства и другие почести; и он обладает всеобщим презумптивным правом выдвигать кандидатуры на любую новую должность, учреждаемую под эгидой Короны. [69:1]

His Supervision.

Он выступает одновременно и официальным каналом связи, и неформальным посредником. Обязанности Премьер-министра, если можно так выразиться, охватывают Кабинет министров со всех сторон. В некотором смысле он стоит между ним и всеми остальными силами в государстве, с которыми тот может соприкасаться, и он даже стоит между ним и его собственными членами. Вопросы исключительной важности должны доводиться до его сведения до того, как они будут обсуждаться в Кабинете министров; и любые разногласия, которые могут возникнуть между какими-либо двумя министрами или возглавляемыми ими ведомствами, должны передаваться ему на решение, разумеется, с возможностью апелляции к Кабинету министров. Предполагается, что он осуществляет общий надзор за всеми ведомствами. Ничто существенное, касающееся общей политики правительства или способное серьезно повлиять на эффективность службы, не должно предприниматься без его совета. Он вправе ожидать, например, что с ним будут консультироваться по поводу замещения высших постов на постоянной гражданской службе. [69:2] Все это справедливо для любой ветви власти, но внешние связи страны подлежат его контролю в особой степени, поскольку предполагается, что он видит все важные депеши до их отправки и постоянно информируется Министром иностранных дел о состоянии отношений с другими державами.

Степень, в которой Премьер-министр фактически осуществляет надзор за отдельными ведомствами и руководит ими, разумеется, варьируется в разных кабинетах. Нельзя читать мемуары сэра Роберта Пила, не видя, как пристально он следил за каждым ведомством правительства и как сильно им руководил. [70:1] Спустя два десятка лет мы находим лорда Палмерстона сетующим на то, что когда способные люди занимают каждый пост, Премьер-министр не может оказывать столь же решающее влияние на государственную политику; [70:2] а недавно лорд Розбери заявил нам, что в связи с расширением деятельности правительства никакой премьер в наши дни не смог бы осуществлять тот контроль над различными ветвями государственной службы, какой был у Пила. [70:3] Несомненно, Премьер-министр не может поддерживать такой контроль, если его время занято руководством специальным ведомством; и это в сочетании с некоторой природной безрассудностью в речах объясняет странное невежество, которое лорд Солсбери порой проявлял в деталях управления, как в случае, когда он оправдывал нехватку военной подготовки к англо-бурской войне тем аргументом, что буры ввели британское военное ведомство в заблуждение, перевезя контрабандой орудия в страну в паровозах, а военные припасы — в пианино. [70:4] Поэтому для Премьер-министра стало обычным делом брать на себя должность Первого лорда Казначейства, которая влечет за собой очень малый объем административной работы и оставляет ее занимающего свободным для его более общих обязанностей. [70:5]

He Represents the Cabinet.

Премьер-министр стоит между Короной и Кабинетом министров; ибо хотя Король может общаться и иногда общается с министром по делам, касающимся его собственного ведомства, именно премьер действует в качестве связующего звена с Кабинетом министров в целом и сообщает ему их коллективное мнение. В такой степени он является представителем Кабинета министров в его отношениях с Короной, что если отставка любого другого министра создает лишь вакансию, то отставка премьера распускает Кабинет министров полностью; и даже когда его преемник выбирается из числа его прежних коллег и не делается никаких других изменений, потеря премьера технически влечет за собой формирование нового Кабинета министров.

Если Премьер-министр не является пэром, он представляет Кабинет министров в целом в Палате общин, делая там любые заявления общего характера, такие как касающиеся, например, объема времени, которое потребуется правительству для его мер, или вопроса о том, какие законопроекты оно будет продвигать и в какой мере нехватка времени заставит его отказаться от остальных. Остальные министры обычно выступают только по тем вопросам, к которым они имеют непосредственное отношение. Они защищают ассигнования, разъясняют меры и отвечают на вопросы, касающиеся их собственных ведомств; однако они, как правило, не принимают никакого активного участия в обсуждении других тем, если только дебаты не затягиваются на два или три дня, когда один или несколько из них могут понадобиться. Они действительно часто настолько заняты в своих кабинетах в Палате, что нередко при прохождении правительственной меры второстепенной важности можно видеть, как скамья Казначейства пустует целиком, за исключением министра, ведающего данным законопроектом. Но Премьер-министр должен тщательно следить за ходом всех правительственных мер; и от него ожидают выступлений не только по всем общим вопросам, но и по всем важнейшим правительственным законопроектам. Разумеется, он может делать это только в той Палате, членом которой ему случается состоять; и сила его всепроникающего влияния на правительство в немалой степени зависит от того, заседает ли он в Палате лордов или в Палате общин.

Поскольку Палата общин является местом, где ведутся великие партийные битвы, Премьер-министр, являющийся пэром, оказывается в положении главнокомандующего, который не присутствует с войсками на поле боя. Он должен посылать свои указания издалека и полагаться на подчиненного командира в их выполнении. В таком случае лидер Палаты общин оказывается в положении некоего заместителя премьера. С ним по необходимости постоянно консультируются его коллеги по Палате, и он может, если склонен к этому, сосредоточить в собственных руках часть полномочий, принадлежащих главе Кабинета министров. Как заметил г-н Гладстон: «Перевес Палаты общин, кроме того, при прочих равных условиях имеет свойство приближать ее Лидера по силе к Премьер-министру, являющемуся пэром. Он может разыграть карту Палаты общин против своего шефа; и можно привести примеры, хотя они, к счастью, крайне редки, когда он проделывал с ним очень скверные штуки». [72:1] Безусловно верно то, что Премьер-министры, которые в наибольшей степени доминировали в своих кабинетах и держали свои администрации под самым жестким контролем, все заседали в Палате общин. Можно добавить, что один авторитетный источник заявил: «Никакие администрации не бывают столь успешными, как те, в которых разрыв в парламентском авторитете, партийном влиянии и популярности между Премьер-министром и его коллегами по Кабинету министров является большим, признанным и решающим». [72:2]

Relation of the Ministers to One Another.

Премьер-министр не только возвышается над своими коллегами и стоит особняком, но и они не все находятся на одной плоскости. Влияние министра зависит от его личной силы, однако на него могут влиять занимаемый им пост и, возможно, его близость к самому Премьер-министру; ибо хотя формальной внутренней хунты или кабинета внутри Кабинета министров не существует, премьер склонен неформально совещаться с другими ведущими министрами, и если он является властным человеком, те, кто может заслужить или завоевать его доверие, имеют больше шансов сформировать политику правительства, пока она все еще бесформенна и податлива. Кабинет министров, кроме того, не всегда действует в полном составе. Он иногда назначает комитеты для рассмотрения специальных вопросов, и действительно, у него есть давняя и прочно укоренившаяся практика назначения комитетов для подготовки важных правительственных законопроектов. [73:1]

Joint and Several Responsibility.

Обычно говорят, что министры несут индивидуальную ответственность перед Парламентом за ведение дел в собственных ведомствах и солидарную ответственность за общую политику правительства. Подобно многим другим максимам британской Конституции, это преимущество обладает достаточной расплывчатостью, чтобы допускать различные интерпретации в разное время. С ростом парламентской системы и более четко выраженной оппозицией между партиями солидарная ответственность на деле стала больше, а индивидуальная — меньше. Последними случаями, когда отдельный министр подал в отставку из-за неблагоприятного голосования Палаты общин, были случаи г-на Лоу, ушедшего с поста вице-президента Комитета по вопросам образования в 1864 году вследствие голосования, обвинявшего его в ненадлежащем искажении отчетов инспекторов, и лорд-канцлера Уэстбери, ушедшего в отставку в 1866 году из-за голосования, выражавшего ему порицание за предоставление пенсии регистратору по делам о банкротстве, обвиненному в проступке. [73:2] Если бы в наши дни причиной для жалобы стала личная ошибка со стороны министра, его, вероятно, принудили бы уйти в отставку добровольно еще до того, как появилась бы вероятность того, что его отставка будет вынужденной из-за враждебного голосования в Палате; а если бы речь шла о политике, правительство, за исключением самых исключительных случаев, взяло бы на себя ответственность за эту политику, рассматривая враждебное голосование как проявление недоверия к самому себе. Большинство же в Палате общин, хотя оно может подвергать министра сомнениям, критиковать и обвинять в ходе дебатов, неохотно допускает вынесение ему вотума порицания, который чреват падением министерства. [74:1]

Каждый министр несет ответственность перед Кабинетом министров за деятельность своего ведомства. Он постоянно сталкивается с проблемами, которые могут повлечь за собой критику в Парламенте и где ошибка может повлечь за собой серьезные последствия для всего правительства. В таких случаях он должен решать, в какой степени он может брать на себя решение вопроса в соответствии со своим собственным мнением и какие вопросы он должен выносить на рассмотрение Кабинета министров. Он не должен, с одной стороны, тратить его время на обсуждение мелочей и не должен, с другой стороны, вовлекать своих коллег в курс действий, который действительно затрагивает общую политику. В случае сомнений он может, конечно, проконсультироваться с Премьер-министром; но несмотря на эту привилегию, неизбежно происходят досадные промахи.

Министр естественным образом руководит в Кабинете министров делами, относящимися к его собственному ведомству, однако то, в какой мере он принимает активное участие в других делах, зависит от его интереса к ним. Лорд Палмерстон, например, будучи Министром иностранных дел, как показывают его письма, мало интересовался чем-либо еще; но когда он стал Министром внутренних дел, он играл не просто активную, а ведущую роль в управлении внешними связями страны. Он имел на это полное право, поскольку Кабинет министров является одновременно и собранием министров во главе отдельных ветвей управления, и государственным советом, который должен сформировать коллективное суждение по представленным на его рассмотрение вопросам. Следовательно, министр вправе отстаивать свои взгляды по любому вопросу, независимо от того, связан он с его собственным ведомством или нет; и на никакой другой основе коллективная ответственность поддерживаться не может. Эта практика особенно заметно проявляется в сфере иностранных дел, которые обычно составляют значительную часть вопросов на заседаниях.

The Treasury and Other Departments.

Разногласия во мнениях между министрами могут возникать не только по вопросам общей политики, выносимым на рассмотрение Кабинета министров, поскольку существует множество текущих административных вопросов, затрагивающих более чем одно ведомство. В таких случаях заинтересованные министры проводят совместные консультации, и если они не могут прийти к согласию, их разногласия должны быть переданы Премьер-министру и, в конечном счете, Кабинету министров. Действительно, существует одно ведомство, которое постоянно вступает в контакт — можно почти сказать, в конфликт — со всеми остальными; это Казначейство. Любая энергичная ветвь государственной службы всегда находит отличные причины для увеличения своих расходов и предлагает сделать это без особого внимания к нуждам других ветвей; в то время как Канцлер казначейства, обязанный изыскивать деньги, должен стремиться ограничить совокупные расходы. Если бы он этого не делал, государственные расходы определенно были бы экстравагантными. В качестве предварительного шага к составлению бюджета Казначейство рассылает осенью циркуляр в другие ведомства с запросом смет их расходов на предстоящий финансовый год. Сначала они составляются постоянными чиновниками, а затем передаются парламентскому главе ведомства, который пересматривает и, возможно, сокращает их. Когда они достигают Казначейства, они подвергаются детальной проверке находящимися там постоянными чиновниками, и если что-либо неясно, разъяснения запрашиваются у соответствующего ведомства. Затем сметы представляются сотрудниками Казначейства их парламентским руководителям, и если есть возражения против какого-либо пункта, обязанностью Финансового секретаря Казначейства является проведение консультаций с главой ведомства, чьи сметы подвергаются сомнению. [75:1] Если парламентский глава ведомства не согласен с Финансовым секретарем, он может обратиться к Канцлеру казначейства, а если они не могут урегулировать вопрос, они должны апеллировать к Премьер-министру и в крайнем случае к Кабинету министров. Находясь в таких отношениях с коллегами, неудивительно, что Канцлер казначейства часто расходится с ними во мнениях. Как отмечает Гладстон в своем дневнике в 1865 году: «Сметы всегда утверждаются на ножах». [76:1] Подобно другим разногласиям в Кабинете министров, они временами выходят наружу, особенно когда они оказывались настолько острыми, что вызывали отставку Канцлера. Лорд Рэндольф Черчилль подал в отставку в 1886 году, потому что Кабинет министров настаивал на ассигнованиях на Армию, против которых он выступал; и сэр Майкл Хикс-Бич недавно сообщил нам, что если бы не тот факт, что его протесты против роста расходов встретили равнодушие, он, возможно, не оставил бы этот пост. [76:2] Более того, одной из причин окончательной отставки г-на Гладстона — который, хотя и не был тогда Канцлером казначейства, всегда смотрел на вещи с точки зрения Казначейства — стало расхождение во мнениях между ним и его коллегами по вопросу о стоимости национальной обороны. [76:3]

Каковы бы ни были решения Кабинета министров в любой момент времени, масштаб расходов в конечном счете определяется настроениями в Палате общин, а это в свою очередь зависит от состояния общественного мнения. За исключением нескольких коротких периодов транжирства, семьдесят лет, последовавших за окончанием Наполеоновских войн, характеризовались явной тенденцией в пользу экономии. Люди ощущали бремя налогов, мало беспокоились о состоянии Армии или Флота и не испытывали сильного желания увеличивать расходы правительства в каком бы то ни было направлении. В последнее время эта тенденция изменилась на противоположную. Страна почувствовала себя богатой; череда тревог по поводу национальной обороны сопровождалась общим ростом патернализма, породившим стремление к улучшениям и расходам во многих сферах.

The Cabinet and the Ministry.

Министерство состоит, как уже отмечалось, из внутренней части, формумулирующей политику правительства, и внешней части, следующей намеченным курсом; причем внутренняя часть, или Кабинет министров, содержит более видных партийных лидеров, которые также занимают ключевые государственные посты, в то время как внешняя часть состоит из глав менее важных ведомств, парламентских заместителей министров, партийных организаторов (whips) и должностных лиц королевского двора. Все эти лица строго входят в состав министерства и уходят в отставку вместе с Кабинетом министров; однако должностные лица двора как таковые не имеют политических функций и здесь нас не интересуют. Главы ведомств, не имеющие мест в Кабинете министров, с увеличением размеров этого органа стали весьма немногочисленными. Подавляющее большинство министров вне Кабинета министров составляют парламентские заместители министров, у которых есть две разные группы обязанностей: одна административная, а другая парламентская. Их административные обязанности сильно варьируются, главным образом в соответствии с личными соображениями. Некоторые из них действительно активны в своих ведомствах, выполняя работу, которая могла бы лечь на плечи парламентского руководителя или постоянного заместителя министра, в то время как другие имеют мало административных дел или вообще не имеют их; но в любом случае истинная цель их существования обнаруживается на парламентской стороне. Какие бы обязанности, парламентские или административные, ни возлагались на заместителя министра, он строго подчинен своему шефу, который сохраняет как полномочия, так и ответственность за принятие всех решений, возникающих в ведомстве; [77:1] хотя активный заместитель министра в Палате общин может порой привлекать больше внимания общественности, чем его реальный шеф в Палате лордов.

Обычно говорят, что поскольку министр может выступать только в той Палате, членом которой он является, для каждого ведомства должно быть два парламентских представителя — по одному в каждой Палате. Однако это не совсем верно. Возвращаясь, например, к периоду целого поколения, мы обнаружим, что Министерство иностранных дел, Колониальный офис и Индийский офис практически всегда были представлены в обеих Палатах. [78:1] Другие крупные ведомства, разумеется, всегда были представлены в Палате общин; [78:2] однако Военное министерство и Адмиралтейство не всегда были представлены в Палате лордов. Совет по торговле часто, а Ведомство местного самоуправления и Министерство внутренних дел обычно не имели там собственного представителя; [78:3] в то время как все парламентские должностные лица Казначейства неизменно заседают в Палате общин. Следовательно, система заместителей министров отнюдь не всегда используется для того, чтобы обеспечить представительство ведомства в обеих Палатах. Нередко случается так, что оба представителя — или все три в случае Военного министерства и Адмиралтейства — заседают в Палате общин. Заместитель министра, однако, даже когда он заседает вместе со своим шефом в Палате общин, представляет собой удобство для тех ведомств, которым приходится везти огромный объем дел и отвечать на множество вопросов. Более того, большое число должностей заместителей министров имеет то преимущество, о котором уже упоминалось: в состав министерства включается значительное число второстепенных партийных деятелей, которые не достигли достаточной известности, чтобы войти в Кабинет министров, и чью заинтересованность в судьбе министерства тем не менее целесообразно обеспечить.

The Cabinet and the Privy Council.

Одним из великих изменений в административном механизме, произошедших в цивилизованном мире за последние двести лет, стало замещение неформального кабинета, состоящего из глав ведомств, формальным правящим советом из членов, которые сами не имели прямых административных обязанностей. Форма старого совета сохранилась в Англии под названием Тайного совета, но его функции превратились в тень. Тайный совет в настоящее время никогда не собирается в полном составе, за исключением церемониальных целей. Его действия действительно по-прежнему юридически необходимы для совершения многих государственных актов, таких как принятие Положений Совета и т. п.; однако это формальность, требующая присутствия лишь трех лиц, следующих указаниям министра, поскольку все министры Кабинета являются членами Тайного совета. Реальную работу Совет выполняет в наши дни только через свои комитеты. Наиболее примечательным из них является Судебный комитет, заседающий в качестве апелляционного суда по делам церковным и колониальным и более подробно описываемый в последующей главе. Другие комитеты, такие как комитеты по торговле и по образованию, временами оказывали государству большие услуги, но наиболее важные административные комитеты теперь превратились в регулярные ведомства правительства. Однако отнюдь не очевидно, что Тайный совет через свои комитеты не может в будущем стать органом, посредством которого будут развиваться важные политические функции, особенно в связи с ростом империи. В настоящее время он представляет собой главным образом почетный орган. Его члены назначаются пожизненно и носят титул достопочтенных (Right Honourable); и действительно, в последние годы членство в Совете присуждается как своего рода награда за заслуги в политике, литературе, науке, войне или управлении.

Future of the Cabinet.

Г-н Гладстон придерживался мнения, что Кабинет министров «обрел свою окончательную форму, атрибуты, функции и постоянный порядок», [79:1] и по крайней мере в отношении его связей исключительно с Парламентом это вполне может соответствовать действительности; однако Парламент постепенно перестает быть единственным окончательным арбитром в общественной жизни. Кабинет министров ежедневно вступает во все более тесный контакт с нацией, и какие модификации это может повлечь за собой, мы предвидеть не можем. Можно заметить, однако, что хотя члены Кабинета министров демонстрируют единый фронт и говорят одно и то же в Парламенте, они не всегда говорят одно и то же стране. Министры согласовывают политику перед тем, как объявить о ней в Парламенте, но они далеко не всегда имеют привычку совещаться друг с другом по поводу речей, с которыми выступают на трибуне. Внезапное объявление г-ном Чемберленом политики протекционистских тарифов в его речи в Бирмингеме в 1903 году представляет собой лишь крайний пример того, что иногда случается. Абсолютное единогласие может оказаться не столь уж необходимым для министров с целью поддержания своего авторитета перед лицом народа, сколь оно важно для удержания позиций в Палате общин. [80:1] Но никаких серьезных изменений в структуре Кабинета министров не предвидится, пока парламентское управление продолжает существовать в своей нынешней форме; и еще слишком рано строить предположения об изменениях, которые могут произойти, если сама парламентская система подвергнется модификации под давлением политических партий, действующих в демократической стране.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[53:1] Parker, "Sir Robert Peel," III., 496.

[56:1] Таково мнение двух виднейших премьер-министров столетия. Ashley, "Life of Palmerston," II., 330; Morley, "Life of Walpole," 159; причем последний, как уже отмечалось, выражает взгляды г-на Гладстона.

[57:1] Пример трудностей, возникающих на этой почве, см. в: Morley, "Life of Gladstone," II., 628-29. Лорд Розбери, который, побывав Премьер-министром в 1895 году, не вошел в следующий либеральный Кабинет министров в 1905 году, сам исключил себя из борьбы, заявив, что не может служить в министерстве, чьи лидер разделяет взгляды на гомруль, выраженные сэром Генри Кэмпбелл-Баннерманом.

[57:2] См. Parker, "Sir Robert Peel," II., 486-89; III., 347-48.

[58:1] Todd, "Parl. Govt. in England," 2 Ed., II., 189-90.

[60:1] Если пост Лорда хранителя Малой печати не нужен для этой цели, он передается без жалования лицу, занимающему какую-либо другую должность.

[60:2] Председатель Совета в прошлом обладал несколько неопределенными полномочиями в связи с Комитетом Совета по вопросам образования, но теперь этот комитет заменен Советом (Board).

[61:1] Юридические должностные лица представляют собой редкие исключения.

[61:2] Как в случае с г-ном Бирреллом в нынешнем министерстве, лицо, не состоящее в Парламенте, может, разумеется, быть включено в новый Кабинет министров в расчете на то, что оно получит место при предстоящем роспуске.

[61:3] Eng. Const., 1 Ed., 228-30.

[63:1] См. Todd, "Parl. Govt. in England," II., 405, note w.

[63:2] Это произошло, например, в 1825 году, когда Палмерстон, Гулберн и Копли (все трое входили в министерство) оказались тремя из шести кандидатов на два места от Кембриджского университета. Bulwer, "Life of Palmerston," I., 153 et seq.

[64:1] Нельзя читать «Жизнь Гладстона» авторства г-на Морли, не поражаясь частоте таких разногласий. Возникает ощущение, что за двадцать пять лет своей жизни в Кабинете министров Гладстон должен был потратить почти столько же усилий на то, чтобы отстоять свои взгляды перед коллегами, сколько на продвижение их через Парламент.

[64:2] В кабинете Гладстона 1880–1885 годов практику подсчета голосов критиковали как новшество. Morley, "Life of Gladstone," III., 5.

[65:1] Утверждают, что эта обязанность проистекает из присяги члена Кабинета министров о сохранении тайны в качестве тайного советника (Todd, 2 Ed., II., 83-84, 240). Но это, по-видимому, очередной случай путаницы между законом и конвенциями конституции. Хотя разрешение суверена должно быть получено до того, как заседания Кабинета министров могут быть преданыгласности (см. Hans., 3 Ser. CCCIV., 1182, 1186, 1189), на деле обязанность соблюдать секретность — это не просто юридическое обязательство перед сувереном, от которого он может освободить по совету, например, министерства другой партии. Это моральный долг перед коллегами, который прекращается, когда в силу истечения времени или по иным причинам отпадает вызвавшая его причина; и секреты должны храниться как от других тайных советников (например, лидеров Оппозиции), так и от остального мира. Иногда происходили острые дискуссии о границах разрешения на разглашение того, что происходило на заседаниях Кабинета министров. Это случилось после отставки г-на Чемберлена в 1886 году. Churchill, "Life of Lord Randolph Churchill," II., 85-86.

[66:1] Например, Hans. (1886), 3 Ser. CCCIV., 1181 et seq., 1811 et seq., и (1904), 4 Ser. CXXIX., 878, 880; CXXX., 349 et seq.; CXXXI., 403 et seq., 709 et seq.

[66:2] Например, Rep. Com. on Civil List, Com. Papers, 1901, V., 607.

[66:3] Есть несколько интересных сплетен о подобных случаях в: MacDonagh, "Book of Parliament," 337-49.

[67:1] Parker, "Sir Robert Peel," III., 496-99.

[67:2] Morley, "Life of Walpole," 151. В последние годы обеды Кабинета министров изредка устраивались, однако можно с уверенностью утверждать, что они проводились не с этой целью.

[67:3] Г-н Гладстон «был категоричен и тверд в своем мнении, что если премьер упоминал перед Королевой кого-либо из своих коллег, выступавших против него в Кабинете министров, он совершал великую низость и вероломство». Morley, "Life of Gladstone," II., 575. Но это, судя по всему, относилось лишь к оглашению их имен. Ibid., III., 132.

[68:1] В 1906 году эта должность была признана посредством включения в порядок старшинства. См. Hans., 4 Ser. CLVI., 742.

[68:2] Уолпол отвергал титул Первого или Премьер-министра, хотя фактически был первым человеком, занявшим такое положение.

[68:3] См. Ashley, "Life of Palmerston," II., 329-30; Gladstone, "Gleanings of Past Years," I., 242. См. также описание в: Morley, "Life of Walpole," 150-65, которое, как уже отмечалось, представляет взгляды г-на Гладстона.

[69:1] Morley, "Life of Gladstone," II., 383.

[69:2] Morley, "Life of Walpole," 159-60.

[70:1] "Sir Robert Peel, from his Private Correspondence"; см. Parker, "Sir Robert Peel"; Morley, "Life of Gladstone," I., 248, 298.

[70:2] Ashley, "Life of Palmerston," II., 257; см. Morley, "Life of Gladstone," II., 35.

[70:3] В его рецензии на труд Паркера «Сир Роберт Пил» в первом номере Anglo-Saxon Review.

[70:4] Hans., 4 Ser. LXXVIII., 27.

[70:5] В конце своего первого министерства и в начале второго г-н Гладстон занимал пост Канцлера казначейства. За этим исключением, а также исключением лорда Солсбери, ни один Премьер-министр не возглавлял ведомство с 1835 года.

[72:1] "Gleanings of Past Years," I., 242.

[72:2] Morley, "Life of Walpole," 164-65. Сегодня это вряд ли было бы сформулировано в столь широких выражениях.

[73:1] Во время недавней войны в Южной Африке существовал специальный Комитет Кабинета министров по национальной обороне, который впоследствии был расширен и сделан постоянным, как поясняется в следующей главе.

[73:2] См. подборку примеров в: Todd, "Parl. Govt. in England," 2 Ed., II., 471 et seq., и I., 444-49, 668-87. Голосование в 1887 году об отсрочке заседаний с целью привлечь внимание к поведению полиции в деле мисс Касс вполне могло быть расценено как порицание Министра внутренних дел г-на Мэтьюза; однако он не счел нужным подавать в отставку. Hans., 3 Ser. CCCXVI., 1796-1830.

[74:1] Голосование за сокращение жалованья Государственного секретаря по делам войны в 1895 году было аномальным. Это была уловка, которая будет объяснена в последующей главе.

[75:1] Com. on Nat. Expenditure, Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 1 and 3.

[76:1] Morley, "Life of Gladstone," II., 140.

[76:2] Hans., 4 Ser. CXXIII., 348-49.

[76:3] Morley, "Life of Gladstone," III., 506-09.

[77:1] Следует отметить, что Главный секретарь Лорда-лейтенанта Ирландии не является парламентским заместителем министра, а выступает реальным главой Ирландского офиса, если только Вице-король не входит в Кабинет министров; а также то, что до создания недавнего Совета по образованию отношения между Председателем и Вице-председателем Комитета Совета по образованию не были четко определены.

[78:1] Однако в либеральном Кабинете министров 1905 года оба представителя Индии состоят в Палате общин.

[78:2] Управление общественных работ и Почтовое ведомство временами были представлены в Палате общин через Казначейство.

[78:3] Какой-либо член правительства всегда готов ответить на вопросы за них и при необходимости защитить ведомство, не представленное напрямую.

[79:1] Morley, "Life of Walpole," 165.

[80:1] Герцог Аргайлский критиковал эту практику еще в период кабинета 1880–1885 годов. Morley, "Life of Gladstone," III., 4. Г-н Гладстон считал, что свобода слова должна использоваться министром Кабинета министров «экономно, неохотно и с большой скромностью и сдержанностью» (Ibid., 113), хотя его собственное неосторожное высказывание об американской Гражданской войне в свое время доставило немало смущений Кабинету министров, членом которого он состоял. Ibid., II., 75-86.

ГЛАВА IV

ИСПОЛНИТЕЛЬНЫЕ ВЕДОМСТВА

Государственные ведомства весьма сильно отличаются друг от друга как по историческому происхождению, так и по юридической организации; они прошли через всевозможные трансформации, в результате которых номенклатура в некоторых случаях почти перестала иметь какое-либо отношение к фактам. Название должности часто не дает четкого представления о ее функциях. Наиболее ярким примером является Казначейство, чьим регулярным руководителем со времен Генриха VIII до смерти Анны был Лорд Высокий казначей. С 1714 года эта должность всегда замещалась коллегиально; то есть ее обязанности поручались совету, состоящему из ряда лордов Казначейства. Но хотя совет по-прежнему регулярно учреждается Патентами на выдачу королевских грамот при формировании каждого нового министерства и до сих пор сохраняет свои юридические полномочия, вся политическая власть фактически перешла из его рук. Совет никогда не собирается, большинство его членов имеют мало общего с Казначейством или вообще не связаны с ним, а его функции на самом деле выполняет Канцлер казначейства, который в настоящее время не является канцлером и не контролирует работу того, что правильнее называть Эхекером (Казначейством). Таким образом, в результате странного процесса эволюции полномочия Лорда Высокого казначея по закону перешли к совету; а в силу еще более позднего обычая они фактически осуществляются совсем другим должностным лицом, чье название не указывает ни на его преемственность по отношению к казначею, ни на характер его нынешних обязанностей.

Хотя по своему происхождению и юридической организации государственные ведомства весьма непохожи, развитие обычаев и потребности парламентской жизни в практических целях заставили почти все они приблизиться к какому-то единому общему типу. Какова бы ни была юридическая форма власти во главе ведомств, фактическое руководство почти в каждом случае находится в руках единственного ответственного министра, которому обычно помогает один или несколько парламентских подчиненных и который опирается на корпус постоянных внеполитических чиновников, осуществляющих работу аппарата.

Origin of the Departments.

The Former Great Offices.

Историческое происхождение большинства ведомств может быть прослежено к одному из трех источников: великим должностям прежних времен; государственному секретариату; а также более недавним советам и комиссиям. Многие из прежних государственных должностей сохранились как почетные посты либо с обязанностями, связанными исключительно с королевским двором. [82:1] Единственные из них, которые по-прежнему связаны с государственным управлением, — это должности Лорда Высокого канцлера, сохранившего бо́льшую часть своей древней власти; Лорда Высокого казначея, трансформации чьей должности уже упоминались; и Лорда Высокого адмирала, чьи полномочия также перешли к коллегиальному органу и сосредоточены в Адмиралтейском совете.

The Secretariat of State.

Секретариат — старый институт, хотя статус его членов в разное время существенно менялся. В настоящее время имеется пять государственых секретарей, однако их положение своеобразно тем, что все они с юридической точки зрения занимают одну и ту же должность; и за исключением тех случаев, когда статуты наделяли особыми полномочиями одного или другого из них, каждый из них может выполнять обязанности всех остальных. На протяжении большей части XVIII века было два секретаря: один по делам северного департамента, а другой — южного, причем первый ведал отношениями с северными державами, а второй — с южными державами, а также внутренними и колониальными делами. Серия изменений, произведенных в конце века, привела к увеличению числа секретерей до трех и к перераспределению их работы, так что один стал ведать внешними сношениями, другой — внутренними делами, а третий — войной и колониями. Крымская война повлекла за собой в 1854 году разделение колониального и военного ведомств с учреждением четвертого государственного секретаря; и, наконец, мятеж в Индии и последовавшая за этим передача прямого управления этой страной Короне привели к назначению пятого государственного секретаря для ведения дел Индии.

The Recent Boards and Commissions.

Sham Boards.

Третьим крупным источником государственных ведомств стало создание в сравнительно недавнее время ряда административных советов или комиссий, чьи обязанности (за исключением Совета по общественным работам) не носят преимущественно исполнительного характера; то есть они занимаются главным образом не прямым управлением, а скорее надзором и контролем за местными властями и органами, осуществляющими функции общественного или полуобщественного характера. В настоящее время существует пять советов такого рода: Торговый совет, Совет местного самоуправления, Совет по общественным работам, Совет по сельскому хозяйству и Совет по образованию. Некоторые из них, например первый и последний из названных, развились из комитетов Тайного совета; в то время как другие выросли из административных комиссий, которые изначально не считались политическими и не имели собственных представителей в Парламенте. За исключением Торгового совета, [83:1] как их организация, так и их функции в настоящее время основаны на статутах, [83:2] и по своему общему характеру они все очень похожи друг на друга. Каждый из них состоит из президента, [83:3] пяти государственных секретарей и других высших сановников, таких как Лорд-председатель Тайного совета, Первый лорд Казначейства или Канцлер казначейства, а иногда, в случае более старых советов, даже Архиепископ Кентерберийский и Спикер Палаты общин. Но совет никогда не собирается; президент один составляет кворум и ведет дела ведомства при содействии — в случае Торгового совета, Совета местного самоуправления и Совета по образованию — секретаря, который сам не является членом совета, но, подобно президенту, имеет право заседасть в Палате общин и занимает, короче говоря, положение парламентского заместителя министра. На практике, следовательно, эти советы являются юридическими фантомами, которые предоставляют воображаемых коллег для одного ответственного министра; и действительно, единственным ведомством в британском правительстве, управляемым советом, который действительно собирается для решения дел, является Адмиралтейство. [84:1]

Один сатирически настроенный наблюдатель заметил, что английская конституция представляет собой набор фикций; и это неизбежно там, где закон не поспевает за обычаем, где юридическая организация перестала выражать реальное функционирование системы. Но трудно постичь мотивы намеренного создания фикции; и тем не менее это было сделано при создании Совета по сельскому хозяйству в 1889 году и Совета по образованию десять лет спустя. В последнем случае эта мера подверглась критике на данном основании; [84:2] а сэр Джон Горст в ответ заявил, что, поскольку существовали другие советы, общее желание Палаты, как полагали, было в пользу Совета по образованию, и что, хотя эти советы собирались нечасто, они обладали потенциалом. [84:3] Он отрицал, что Комитет Тайного совета по образованию никогда не собирался, и сослался на тот случай, примерно двадцатилетней давности, когда он был созван и реально занимался делами. [84:4] Лучшее изложение причины или, скорее, отсутствия какой-либо причины для создания фиктивного совета было сделано с присущей ему откровенностью герцогом Девонширским, который сказал: «Насколько я помню, этот вопрос поднимался при первоначальной подготовке законопроекта, но я вполне признаю, что в данный момент не в состоянии припомнить те соображения, которые перевесили в пользу совета, а не секретариата. Во всяком случае, это имеет преимущество многочисленных прецедентов, и совершенно понятно, что никакого совета вообще не будет». [85:1]

Давая в этой главе очерк исполнительных ведомств, ничего не будет сказано о тех должностях, с которыми не связаны существенные административные обязанности или какие-либо обязанности вне королевского двора. Имеется около дюжины таких постов, которые считаются настолько политическими, что их занимающие уходят в отставку при смене министерства; но они опущены здесь, потому что целью является описание не государственных должностей, а различных ветвей государственной службы и распределения дел между ними. Большинство ведомств требуют для наших целей лишь нескольких слов, чтобы указать общий характер их обязанностей и все необычное в их структуре или методе работы. Функции некоторых других, таких как Колониальный офис, Совет местного самоуправления и Совет по образованию, могут быть пропущены быстро, поскольку они будут рассмотрены более полно в главах, посвященных находящимся в их ведении вопросам; в то время как армия, флот и Казначейство описаны более подробно в силу особенностей их организации и того факта, что их работа не рассматривается ни в какой другой части книги.

The Foreign Office.

Во главе Министерства иностранных дел стоит государственный секретарь, которого, как и главу любого нормального ведомства, поддерживают парламентский заместитель министра, а также постоянный штат, состоящий из заместителя министра, нескольких помощников заместителя министра — в данном случае трех — помимо клерков и других постоянных должностных лиц. Для удобства администрирования в Министерстве иностранных дел имеется ряд отделов, причем дела распределяются между ними частично на географической основе, а частично в зависимости от характера предмета. [86:1] Министерство, разумеется, заведует внешними сношениями, руководя для этой цели дипломатическими представителями и консулами. Единственная странность в его обязанностях заключается в том, что в дополнение к обычным функциям министерства иностранных дел оно управляет некоторыми зависимыми территориями Короны. Распространение европейского влияния на менее благополучные уголки земного шара породило среди прочего «протекторат», который предполагает в силу политической фикции как международные, так и филантропические отношения между правителем и управляемыми. В результате протектораты, не имеющие тесной связи с существующими колониями, управляются Министерством иностранных дел. Это относилось к ряду протекторатов в Африке и, в частности, к Египту, которым номинально по-прежнему правит хедив под сюзеренитетом турецкого султана, но фактически управляет британский агент.

Position of the Foreign Secretary.

Ведение отношений с иностранными державами по самой своей природе требует особой процедуры. Значительная часть работы Министерства иностранных дел, вне всякого сомнения, заключается в рассмотрении и продвижении частных правовых исков британских подданных, и в некоторой степени работа такого рода носит рутинный характер. Но помимо этого существует сравнительно немного детального администрирования — столь распространенного в других ведомствах, — которое, предполагая лишь применение установившихся принципов к конкретным делам, может осуществляться подчиненными без консультаций с политическим руководителем. Большая часть переписки с иностранными державами может повлечь за собой серьезные последствия и поэтому должна обычно представляться Государственному секретарю. Следовательно, постоянные должностные лица играют меньшую роль в управлении делами, чем в большинстве ветвей государственной службы, — вопрос, который будет более подробно рассмотрен в последующей главе. [87:1] Более того, представители при иностранных дворах удерживаются посредством телеграфа в рамках более строгих инструкций, чем прежде, и во всех странах вошло в привычку держать дипломатические переговоры под тесным контролем центрального правительства. Даже функции иностранных посланников как глаз и ушей государства снизили свое значение; и было замечено, что в качестве собирателей политической информации они в значительной степени были вытеснены корреспондентами прессы.

Все это приводит к сосредоточению руководства внешними сношениями в руках Государственного секретаря. В то же время он удивительным образом свободен от непосредственного парламентского контроля. Дипломатическая переписка носит обычно конфиденциальный характер, и для любого вопроса в Парламенте, касающегося внешних сношений, как правило, достаточным ответом является то, что запрашиваемая информация не может быть предоставлена без ущерба для государственной службы. Отсюда следует, что присутствие министра в Палате общин менее необходимо, чем в случае других ведомств; в то время как его сложнейшие обязанности затрудняют для него поиск времени, необходимого для посещения долгих заседаний. Эти факты в сочетании со странным положением закона, разрешающим заседание там лишь четырем из пяти государственных секретарей, привели к тому, что во главе Министерства иностранных дел с 1868 по 1905 год непрерывно стояли пэры, и лишь заместитель министра представлял ведомство в народной палате. Но если Государственный секретарь по иностранным делам находится под меньшим прямым контролем Парламента, чем другие министры, он в большей степени находится под контролем своих коллег. Мы уже видели, что каждая важная депеша должна представляться перед отправкой как Премьер-министру, так и суверену; и, как правило, телеграммы, наряду с перепиской особой важности, также рассылаются всем членам кабинета министров. [88:1] Фактически нет, пожалуй, другого ведомства, где исполнительные действия министра столь постоянно доводились бы до сведения его коллег.

The Colonial Office.

С тех самых пор, как Англия начала расширять свое владычество за моря, ее внешние сношения осложнялись ее отдаленными владениями, и поэтому естественно перейти от кабинетов Государственного секретаря по иностранным делам по одну сторону дверного проема на Даунинг-стрит к кабинетам Государственного секретаря по делам колоний по другую. Но нет нужды говорить о Колониальном офисе подробно здесь, поскольку управление зависимыми территориями станет предметом последующих глав. Государственному секретарю по делам колоний помогают его парламентский и постоянный заместители, а также штат подчиненных должностных лиц. В этом ведомстве имеется четыре постоянных помощника заместителя министра: один из них ведает правовыми вопросами, а в настоящее время также делами, связанными с Канадой, Австралазией и рядом островов; второй — Южной Африкой; третий — Восточной и Западной Индией, эмиграцией, тюрьмами и больницами, а также массой разнородных вопросов; а четвертый — Восточной и Западной Африкой. [88:2] Но распределение колоний между этими должностными лицами не фиксировано и в некоторой степени меняется в зависимости от их личного опыта. В тесной связи с ведомством находятся агенты для каждой из зависимых территорий, причем агенты самоуправляющихся колоний являются реальными представителями, назначенными колониальными правительствами, в то время как трое действующих от имени коронных колоний выбираются самим Колониальным офисом.

Можно отметить, что Колониальный офис отнюдь не ведает всеми заморскими владениями британской Короны. Помимо протекторатов, управляемых Министерством иностранных дел, существует ряд небольших мест, находящихся под опекой других ведомств. Остров Мэн и Нормандские острова, например, подчиняются министру внутренних дел; некоторые маленькие островки используются Торговым советом исключительно для маяков; в то время как по официальной фикции остров Вознесения считается военным судном и в качестве такового подчиняется Адмиралтейству. Но гораздо крупнее любого из них, населеннее, чем все остальные части Британской империи вместе взятые, является Индия. Она не классифицируется среди колоний, ибо этот термин ограничивается местами, находящимися в ведении Колониального офиса, и не распространяется на страну, управляемую своей собственной особой административной системой.

The India Office.

Государственный секретарь по делам Индии располагает обычным парламентским и постоянным штатом; но помимо этого у него есть Совет Индии, состоящий из членов числом не менее десяти и не более пятнадцати, назначаемых сроком на десять лет. Чтобы обеспечить знакомство с индийскими условиями, предусмотрено, чтобы девять членов жили в Индии в течение десяти лет до их назначения. [89:1] Совет является совещательным органом. Он не обладает правом законодательной инициативы, но за исключением вопросов, требующих секретности или срочности (таких как война и мир или отношения Индии с иностранными державами либо с туземными государствами), все вопросы должны выноситься на его рассмотрение. Государственный секретарь, однако, не связан его решениями, за исключением нескольких случаев, наиболее важными из которых являются расходование индийских доходов и выпуск индийских займов. [89:2]

Юридически управление Индией осуществляется Государственным секретарем и его Советом. Даже законы, принимаемые в Индии, могут быть отвергнуты Короной по их совету; но несмотря на легкость связи, обеспечиваемую телеграфом, внутренние дела страны по-прежнему в основном управляются властями в Индии, к счастью, без особого вмешательства со стороны Англии. Более того, Парламент осуществляет слабый контроль над индийским управлением. Некоторые вопросы — например, использование индийских доходов для оплаты экспедиций за пределы границы — требуют его согласия; а в других случаях уведомление о предпринятых действиях должно быть представлено ему в определенный срок. Но обычные возможности для оказания давления отсутствуют, поскольку жалованье Государственного секретаря по делам Индии, выплачиваемое из индийских доходов, не дает повода для дебатов в Парламенте; и хотя индийский бюджет регулярно представляется, он не нуждается в утверждении. В один из последних дней сессии, когда работа года почти завершена, а члены утомлены посещением, этот бюджет, представляющий собой лишь финансовый отчет, вносится, и для предоставления возможности для дебатов делается формальное предложение о том, что индийские счета показывают такие-то и такие-то итоги поступлений и расходов. За этим следует обсуждение со стороны членов, считающих себя достаточно компетентными для выражения мнений об управлении Индией, и затем принимается голосование. Иллюстрацией малой власти Парламента в индийских делах может служить тот факт, что в 1891 году (10 апреля) Палата общин приняла против министров предложение, осуждающее опиумный доход; а в 1893 году (2 июня) резолюция о том, что экзамены на Гражданскую службу Индии должны проводиться в Индии, а также в Англии, была принята таким же образом; тем не менее, в каждом случае правительство после изучения вопроса пришло к выводу, что мнение Палаты было ошибочным, и не претворило его в жизнь. Подобное положение дел весьма благополучно, ибо вряд ли найдется круг людей, менее приспособленных к управлению народом, чем представительное собрание, избранное в другой стране другой расой.

Если обширная колониальная империя осложнила внешние сношения, она также заставила Англию стать величайшей морской державной с огромным военно-морским флотом для защиты ее владений, ее торговых судов и, что не менее важно, путей доставки продовольствия. Эффективная организация военно-морских сил поэтому имеет для нее большее значение, чем для любой другой нации.

The Admiralty.

Уже отмечалось, что Адмиралтейство является единственным государственным ведомством, управляемым советом, который действительно собирается для решения дел, однако даже в этом случае утверждение может создавать ложное впечатление о характере этого органа. Совет, созданный в соответствии с Патентом за Большой печатью, состоит из Первого лорда, четырех морских лордов и гражданского лорда; но в силу череды приказов Тайного совета и практики ведомства парламентский и постоянный секретари также заседают в качестве членов совета. [91:1] Первый лорд, гражданский лорд и парламентский секретарь имеют право заседать в Палате общин и фактически всегда являются членами той или иной палаты Парламента. Постоянный секретарь, как говорит его имя, является постоянным должностным лицом и потому исключен из Палаты общин вовсе. Морские лорды, с другой стороны, хотя и имеют право быть избранными в Парламент, [91:2] крайне редко являются членами, [91:3] и тем не менее они не являются постоянными должностными лицами. Они занимают аномальное положение неполитических чиновников, которые тем не менее уходят в отставку при падении министерства. Это не означает, что они обязательно принадлежат к находящейся у власти партии или что они не могут быть назначены вновь по мандату, выдаваемому при вступлении в должность нового министерства. Для поддержания преемственности управления и знания работы новый патент обычно включает одного, а иногда и более морских лордов, служивших при предыдущем кабинете, и обычно другого, занимавшего этот пост при каком-либо более раннем министерстве партии, пришедшей к власти.

Position of the First Lord.

Согласно тексту патента, все члены Совета Адмиралтейства равны в полномочиях; но на деле Первый лорд, который всегда входит в кабинет министров, несет перед Парламентом ответственность за деятельность ведомства, и поскольку остальные члены совета при необходимости могут быть заменены по его рекомендации, они вынуждены проводить тот курс, который он может оправдать в Парламенте. Таким образом, с эволюцией кабинетной системы власть Первого лорда возросла настолько, что он фактически стал морским министром, которому помогает совещательный совет. Это отношение было санкционировано, а не создано приказами Тайного совета от 14 января 1869 года и 19 марта 1872 года, которые объявили Первого лорда ответственным за все дела Адмиралтейства, [92:1] и тем самым «ведомство теперь обладает в большей степени характером совета с высшим ответственным главой, нежели административного совета». [92:2]

The Other Lords.

Гражданский лорд и финансовый или парламентский секретарь являются подчиненными министрами, занимающими по существу положение парламентских заместителей министров. Они являются штатскими лицами, как и постоянный секретарь; в то время как четыре морских лорда — это военно-морские офицеры, обычно высокого ранга, которые привносят экспертные знания в управление ведомством. Но члены совета, подобно министрам кабинета, имеют индивидуальные и коллективные обязанности. В соответствии с приказами Тайного совета от 19 марта 1872 года и 10 марта 1882 года, а также изданными во исполнение их правилами, работа ведомства распределена между членами совета, каждый из которых возглавляет отрасль службы и отвечает за нее перед Первым лордом. В силу этой договоренности Первый лорд оставляет в своих руках общее руководство политическими вопросами, а также назначение флагманов и командиров кораблей. Первый морской лорд, который также является главным советником своего руководителя, ведает стратегическими вопросами, распределением флота, дисциплиной и подбором высших офицеров, не командующих кораблями. Второй морской лорд ведает комплектованием и обучением офицеров и матросов, а также подбором младших офицеров. Третий морской лорд, являющийся «контролером», занимается верфями, а также строительством, ремонтом и артиллерийским вооружением; в то время как младший морской лорд ведает транспортом и медицинской службой, а также продовольственным и угольным снабжением флота. Гражданский лорд занимается гражданскими учреждениями и контрактами, касающимися снабжения и земель. Парламентский секретарь отвечает за финансы; а постоянный секретарь — за личный состав центрального аппарата Адмиралтейства, за рутинные бумаги и переписку, а также за преемственность дел при приходе нового совета. [93:1]

Таким образом, непосредственное руководство флотом возлагается на членов совета, порученных ведению надзора за различными ветвями службы, в то время как полный состав совета часто собирается для рассмотрения тех вопросов, которые Первый лорд желает передать на его усмотрение. [93:2] Время от времени возникали нарекания в отношении работы совета, и существующая организация является результатом постепенных адаптаций, [93:3] но в настоящее время эта система представляется весьма удовлетворительной и фактически постоянно ставится в пример менее удачливым руководителям армии.

The War Office.

Effect of the Crimean War.

Организация Военного министерства претерпела гораздо больше изменений, чем организация Адмиралтейства, и являлась предметом гораздо большей критики как в Парламенте, так и за его пределами. [93:4] Как и другие страны с популярной формой правления, Англия обнаружила, что трудно примирить военное командование и гражданский контроль. В Военном министерстве, как и в Адмиралтействе, наблюдалась тенденция к постепенной передаче высшей власти в руки парламентского руководителя; но в силу ряда причин — одной из которых было упорство, с которым королева цеплялась за идею особой личной связи между Короной и армией — процесс изменений в Военном министерстве шел медленно и нерешительно. До Крымской войны армия контролировалась несколькими различными инстанциями, чьи взаимоотношения друг с другом не были четко определены и которые не подчинялись никакому единому административному главе. Это естественным образом порождало трения и неэффективность, что привлекло всеобщее внимание страданиями войск во время войны. Результатом стало создание отдельного военного секретаря и сосредоточение в его руках большей части дел, касающихся армии; однако изменение было произведено без коренной реорганизации Военного министерства и без определения относительных полномочий государственного секретаря и главнокомандующего. [94:1] Эту последнюю должность занимал в то время кузен королевы, герцог Кембриджский; и тот факт, что он был королевским герцогом, в сочетании с чувствами королевы по поводу армии, создал препятствие для полного подчинения этого поста контролю государственного секретаря. Однако в 1870 году королеву удалось убедить издать приказ Тайного совета, предусматривающий, что главнокомандующий должен полностью подчиняться государственному секретарю. [95:1] К сожалению, этот приказ отнюдь не урегулировал ни организацию Военного министерства, ни взаимоотношения между государственным секретарем и главнокомандующим.

Lord Hartington's Commission.

Ряд комиссий изучал этот вопрос, причем одной из наиболее важных за последние годы была комиссия лорда Хартингтона, представившая доклад в 1890 году. [95:2] В то время [95:3] генерал-адъютант, на которого возлагался общий надзор за военным ведомством, являлся первым штабным офицером главнокомандующего и в качестве такового отвечал перед ним за боеспособность вооруженных сил; в то время как другие главные военные офицеры — генерал-квартирмейстер, военный секретарь, директор артиллерии, инспектор фортификации и директор военной разведки — также непосредственно подчинялись не государственному секретарю, а главнокомандующему и обращались к последнему через генерал-адъютанта. Таким образом, хотя все офицеры ведомства номинально подчинялись государственному секретарю, на практике между ним и ими стоял главнокомандующий, имевший привилегию обращаться к Короне напрямую и без вмешательства государственного секретаря. Комиссия сочла, что подобная система не обеспечивает эффективной подотчетности руководителей различных родов войск перед государственным секретарем и не создает никакой удовлетворительной системы предоставления ему экспертных советов. В связи с этим она рекомендовала фактически упразднить должность главнокомандующего и разделить обязанности между рядом офицеров, которые должны нести индивидуальную ответственность за свою административную работу перед государственным секретарем и коллективно консультировать его в качестве Военного совета. Короче говоря, она рекомендовала систему, весьма похожую на систему Адмиралтейства.

The Changes of 1895.

В качестве предварительного шага к осуществлению такого рода изменений либеральный военный секретарь сэр Генри Кэмпбелл-Баннерман добился отставки герцога Кембриджского в 1895 году, и лорд Уолсли был назначен главнокомандующим сроком на пять лет. Затем государственный секретарь обнародовал план в соответствии с основными принципами, предложенными комиссией Хартингтона. Но как раз в то время либеральный кабинет пал, [96:1] и новый военный секретарь лорд Лэнсдаун внес в план изменения, оставлявшие больше власти в руках главнокомандующего. Принятая таким образом политика была воплощена в приказе Тайного совета от 21 ноября 1895 года, за которым последовал меморандум, более подробно излагающий обязанности руководителей различных отраслей службы в соответствии с ним. [96:2] Согласно новой системе, главнокомандующий осуществлял общее командование, издавал армейские приказы, инспектировал войска, ведал распределением армии и разрабатывал стратегические планы, имея для этого в своем подчинении директора военной разведки. Он также должен был осуществлять общий надзор за всеми военными ведомствами и быть главным военным советником государственного секретаря, причем все важные вопросы поступали к нему перед представлением госсекретарю. Генерал-адъютант должен был ведать дисциплиной и обучением офицеров и рядовых, а также образцами их обмундирования — вопросом, который, кажется, влечет за собой столько же смен фасонов, сколько швейное заведение. Генерал-квартирмейстер ведал продовольствием, фуражом, транспортом и ремонтом конского состава. Инспектор фортификации строил и содержал форты, казармы и т.д. и осуществлял надзор за инженерными войсками. Генерал-инспектор артиллерии следил за снабжением военными припасами и снаряжением, и каждый из этих офицеров консультировал государственного секретаря по вопросам, связанным с его ведомством. Финансовый секретарь ведал всеми вопросами расходов и ревизии счетов. До 1899 года он также возглавлял производственные ведомства, но приказом того же года они были переданы генерал-инспектору артиллерии, чей титул был изменен на директора. Согласно меморандуму, последовавшему за приказом, был создан Военный совет в составе руководителей военных ведомств, заместителей государственного секретаря и финансового секретаря, а также любых других офицеров, которые могли быть вызваны; его функцией было обсуждение вопросов, переданных на его рассмотрение государственным секретарем. Был также учрежден Армейский комитет в составе руководителей главных военных ведомств, который должен был представлять доклады о присвоении званий высшему командному составу армии, о сметах и о других вопросах, передаваемых ему государственным секретарем.

Their Results.

Двумя крупными изменениями, произведенными в это время, стали модификация полномочий главнокомандующего и создание совещательных советов в Военном министерстве. Ни одно из них нельзя назвать достигнувшим поставленной цели. Попытки создать консультативные советы такого рода предпринимались не единожды, однако, проработав с пользой некоторое время, они переставали регулярно собираться и выходили из употребления. По-видимому, именно это произошло с Военным советом и Армейским комитетом, созданными в 1895 году и реорганизованными в 1899 и 1900 годах. [97:1]

Положение главнокомандующего по приказу Тайного совета 1895 года подвергалось резкой критике. По истечении своего пятилетнего срока лорд Уолсли зафиксировал в меморандуме мнение о том, что попытка наделить главнокомандующего надзором за отделами Военного министерства и при этом сделать их руководителей подотчетными государственному секретарю содержала в себе противоречие и привела к лишению главнокомандующего всякого реального контроля и превращению его должности в громкий титул без какой-либо реальной ответственности. Он настаивал на том, что ни одна армия не может быть боеспособной, если командование, дисциплина и обучение войск находятся не в руках одного человека, и человека военного, и настоятельно утверждал, что главнокомандующий должен либо стать реальным главой вооруженных сил, либо эта должность должна быть упразднена, а сам военный секретарь должен быть военным человеком. [98:1] Единственным прямым результатом, который меморандум оказал на организацию Военного министерства, стало восстановление контроля главнокомандующего над департаментом генерал-адъютанта в силу приказа Тайного совета от 4 ноября 1901 года. [98:2] Но изложение лордом Уолсли своих взглядов в речи в Палате лордов в марте 1901 года привело к непристойной перепалке с лордом Лэнсдауном, бывшим военным секретарем, в которой каждый пытался переложить на другого вину за отсутствие подготовки к войне в Южной Африке. [98:3] Это происшествие как будто бы показывает, что отношения между военными и гражданскими властями в Военном министерстве еще не находятся на общепризнанной или удовлетворительной основе; и оно также показывает, что эти отношения сильно отличаются от тех, которые обычно преобладают между министрами и их экспертами-чиновниками. По причинам, которые будут объяснены в дальнейшей главе, подобный спор в любом другом ведомстве был бы практически немыслим. С политической точки зрения офицеры армии и флота находятся фактически в исключительном положении. На них не распространяется общее правило, исключающее из Палаты общин всех должностных лиц, не являющихся министрами. [98:4] И подобно тому, как военным офицерам разрешено играть роль в политике, запрещенную другим государственным служащим, те из них, кто занимает высокие административные посты, занимают особое положение, которое в случае Адмиралтейства является определенным и удовлетворительным, хотя и аномальным, но в случае армии — не вполне определенным или удовлетворительным.

Effect of the South African War.

Боеспособность Военного министерства подверглась суровому испытанию англо-бурской войной, и некоторые ветви службы выдержали это испытание не слишком хорошо. Результаты напомнили, хотя и в иных аспектах, опыт Крымской войны. Комиссия по войне обнаружила, что как в отношении планов, так и в отношении снабжения имелась острая нехватка подготовки, которая не полностью объяснялась внезапностью чрезвычайной ситуации. [99:1] Наблюдался не просто дефицит военной амуниции, такой как орудия [99:2] и снаряды к ним, [99:3] кавалерийские шпаги [99:4] и обмундирование; [99:5] но некоторая часть снаряжения оказалась непригодной к использованию. Такое обмундирование, например, какое имелось в наличии за шесть месяцев до начала войны, состояло сплошь из алого и синего сукна, совершенно не подходящего для кампании; и даже после того, как началось производство костюмов цвета хаки, отдавались приказы об изменениях сначала материала, а затем фасона. [99:6] Более трети имевшихся в наличии патронов к стрелковому оружию были признаны негодными к службе и забракованы; [99:7] и все резервные винтовки имели неправильно прицеленные прицелы, так что на дистанции в пятьсот ярдов они били на восемьдесят сантиметров вправо — обстоятельство тем более необычное, что правительство производило это оружие в течение ряда лет и никогда не обнаруживало дефекта до начала войны. [98:8]

Было бы ошибкой полагать, что все недостатки в англо-бурской войне происходили от изъянов в Военном министерстве. Некоторые из них были такого рода, который неизбежно возникает там, где военная организация внезапно развертывается сверх своих нормальных размеров. И все же описанные ошибки определенно свидетельствовали об отсутствии эффективности и привели к переустройству ведомства. В ноябре 1903 года для этой цели была назначена новая комиссия, и ее главные рекомендации [100:1] были претворены в жизнь в течение следующего года. [100:2]

The Changes of 1904.

Согласно этой последней системе, образцом для которой послужило Адмиралтейство, был сформирован Армейский совет в составе военного секретаря, парламентского заместителя министра, финансового секретаря Военного министерства и четырех военных членов. В связи с упразднением должности главнокомандующего и учреждением вместо нее должности начальника штаба четырьмя военными членами совета являются начальник штаба, генерал-адъютант, генерал-квартирмейстер и генерал-мастер артиллерии. По условиям приказа Тайного совета военные члены ответственны перед государственным секретарю за ту часть дел, относящихся к организации, дислокации, личному составу, вооружению и содержанию армии, которую он возлагает на них или на каждого из них, в то время как финансовый секретарь отвечает за финансы, а парламентский заместитель министра — за прочие вопросы, не носящие строго военного характера. Постоянный заместитель министра выступает в качестве секретаря совета, в подчинении которого находится также новое должностное лицо — генерал-инспектор вооруженных сил, на которого возложена обязанность докладывать совету о результатах его политики, а также инспектировать подготовку и боеспособность войск, состояние снаряжения и фортификаций и докладывать о них. Но в конечном счете Армейский совет обладает лишь совещательными полномочиями, поскольку государственный секретарь прямо объявляется ответственным перед Короной и Парламентом за всю его работу.

Lack of Initiative among Officers.

Армия, и особенно кадровая армия, склонна во время долгих периодов мира впадать в привычки, подрывающие ее боеспособность в условиях войны. Одна из главных претензий, высказанных после англо-бурской войны, касалась отсутствия инициативы и способности брать на себя ответственность со стороны офицеров как в Военном министерстве, так и в полевых условиях. [100:3] Но это как раз тот изъян, которого следовало ожидать при данных обстоятельствах. При укоренившихся в военных традициях строгой дисциплины в мирное время наблюдается естественная тенденция регулировать все с предельной точностью, оставляя младшим офицерам мало независимости в действиях. И действительно, Комитет по организации Военного министерства в 1901 году сообщил, что армия управляется посредством обширной системы детальных правил, которые, с одной стороны, имели тенденцию подавлять индивидуальность и инициативу, в то время как с другой стороны их толкование вело к затяжным согласованиям и поглощению времени высших чиновников рутинными делами. [101:1] Свидетельства, представленные Комитету по войне в Южной Африке, указывали на то же зло, поскольку показывали, что недостатки офицеров проистекали из избыточного контроля и надзора за ними во время обучения. [101:2]

Their Training.

Чрезмерная склонность к рутине и проистекающее из нее отсутствие инициативы могли бы в некоторой мере компенсироваться живым интеллектуальным интересом к профессии со стороны младших офицеров; однако получаемое ими военное образование едва ли носит характер, стимулирующий такой интерес. Как правило, кандидаты в офицеры по окончании крупных привилегированных школ, таких как Итон, Харроу и Регби, где учатся сыновья высших классов, добиваются поступления в военные академии посредством конкурсных экзаменов на основе учебного плана этих школ. Обычное время, проводимое затем на учебе в Вулидже, где обучаются офицеры инженерных войск и артиллерии, составляет два года; в Сандхерсте же, школе для пехоты и кавалерии, оно составляло до англо-бурской войны восемь месяцев, а позднее — всего год. Периоды такой продолжительности очевидно слишком коротки для того, чтобы дать основательную подготовку или даже устойчивый интерес к военной науке; и на самом деле целью является скорее подготовка хорошего суб-офицера, чем высокообразованного офицера. [102:1] Если человек честолюбив в отношении повышения по службе, от него ожидается самостоятельное продолжение учебы или посещение в дальнейшем колледжа генерального штаба. Но с современным применением науки в военном деле военный офицер стал представителем ученой профессии. Однако в Англии предварительное обучение недостаточно для этой цели; более того, условия службы весьма непохожи на условия ученых профессий и едва ли способны стимулировать интеллектуальную активность. К тому же частные взносы в офицерское собрание и прочие расходы офицера зачастую настолько велики, что человеку без личных средств трудно сделать армию своей карьеры. Короче говоря, после отмены покупки офицерских патентов в 1871 году армия перестала быть кастой, так и не став профессией. [102:2]

Advantages of the Navy.

Тот факт, что флот избегает некоторых трудностей, осаждающих армию, объясняется далеко не только лучшей организацией. Военно-морской флот во многом имеет огромные естественные преимущества по сравнению с армией. Большинство гражданских лиц чувствуют, что после небольшого опыта они могли бы возглавить полк, но немногие сухопутные люди обладают смелостью полагать, что они когда-либо смогут командовать кораблем. Флот — это таинство, которое обычные люди не претендуют понять и в которое они не пытаются вмешиваться; и это является гарантией экспертного управления. Опять же, флот в меньшей степени подвержен опасностям мира. Военные корабли постоянно находятся в строю. Если они не воюют, то по крайней мере выходят в море; и поэтому флот куда реже армии страдает от деморализующего влияния мелочных и устаревших регламентов.

The Training of Naval Officers.

Это сказывается и на подготовке морских офицеров. Согласно старому плану, который ныне вытесняется, получаемое ими теоретическое образование было отнюдь не высоким. Кадеты, предназначенные в командный состав флота, поступали на корабль «Британия» в возрасте около пятнадцати лет и проводили там чуть менее полутора лет. Затем им предстояло около трех лет службы на море, где помимо изучения практической стороны своей профессии они должны были изучать элементарную математику, механику, физику, навигацию, лоцию и т.д. Затем следовали пара месяцев в Гринвиче для подготовки к выпускному экзамену по этим предметам; и, наконец, перед получением офицерских званий суб-лейтенантов — пять или шесть месяцев в Портсмуте с изучением мореходного дела, артиллерийского дела и торпедной практики. Таким образом, средний возраст получения офицерского звания был близок к двадцати годам. Проходимое теоретическое обучение определенно не носило продвинутого характера. В математике, например, оно не включало высшую математику или даже конические сечения. Фактически, согласно учебному плану в редакции 1899 года, одним из факультативных предметов, которые лица, желавшие продвинуться дальше остальных, могли изучать по своему желанию, были артиллерийские снаряды, «рассматриваемые так, чтобы не требовать знания конических сечений». [103:1]

Главными изменениями, внесенными новым планом, который начал претворяться в жизнь в 1903 году, стали, во-первых, сближение офицеров командного состава, инженерных и морских частей практически в единый корпус и, следовательно, предоставление им общего обучения до достижения звания суб-лейтенанта; и, во-вторых, снижение возраста поступления на «Британию» до пределов от двенадцати до тринадцати лет. Последнее изменение позволяет кадетам оставаться в школе четыре года и, как надеются, обеспечит более прочное образование. Затем они должны пройти трехлетнюю подготовку на море, за которой следуют три месяца в Гринвиче и шесть в Портсмуте. В этот момент они получают свои звания суб-лейтенантов, и те, кто вливается в командный состав службы, вновь отправляются в море, в то время как инженеры и морские офицеры посещают свои профильные колледжи еще некоторое время. [104:1] Какими бы благими ни были последствия нового плана в других направлениях, он вряд ли сможет существенно повысить научное образование кадета.

Но если образование в области теории военно-морской науки продвинулось не далеко, младший морской офицер имеет гораздо большие возможности для изучения практики своей профессии, чем офицер в армии. По сути, если он и не является мастером военно-морской науки, он становится отличным моряком, а это, по мнению многих офицеров, гораздо важнее из двух.

The Defence Committee.

Одна из главных претензий комиссии лорда Хартингтона в отношении управления военно-морским и военным ведомствами касалась отсутствия совместных планов операций по защите империи. Они предлагали сформировать военно-морской и военный совет под председательством Премьер-министра, состоящий из парламентских руководителей обоих ведомств и их главных профессиональных консультантов. [104:2] Во исполнение этой рекомендации частично был сформирован комитет кабинета министров в составе Премьер-министра, парламентских руководителей армии и флота, Первого лорда Казначейства с добавлением при необходимости министра по делам колоний. Комитет предназначался для рассмотрения неурегулированных между двумя ведомствами вопросов, дел, в которых была целесообразна совместная политика, и вопросов, касающихся относительной важности расходов; и он отличался от других комитетов тем, что по его заседаниям должны были вестись протоколы и официально регистрироваться ведомствами. Комитет, однако, по-видимому, не оправдал намерений комиссии Хартингтона, поскольку в Парламенте открыто заявляли, что он никогда не собирался; [105:1] и даже военный секретарь признавал, что он действовал главным образом в отношении смет и вопросов внутри Военного министерства и Адмиралтейства, тогда как, по его мнению, он должен действовать по более широким вопросам политики. В 1903 году был создан новый оборонный комитет, состоящий, помимо членов кабинета министров, из наиболее влиятельных экспертов обоих ведомств и, при необходимости, представителей Министерства по делам индийских и колониальных владений. Комитет призван заниматься не только сметами, но и более крупными вопросами военной политики. [105:2] Но будет ли этот результат достигнут окончательно или комитет постигнет обычная участь и он обнаружит себя поглощенным деталями администрирования и расходов, еще предстоит увидеть.

Государственные ведомства, которые предстоит рассмотреть в этой главе, не займут у нас много времени. Все они связаны с внутренним управлением королевства, и поскольку их работа представляет общий интерес, к ней обратятся вновь.

The Home Office.

Министерство внутренних дел является своего рода универсальным преемником. Ему поручена вся работа секретариата, которая не была специально возложена на остальных государственных секретарей или на другие административные ведомства. Его обязанности носят поэтому несколько разнородный характер. Будучи наследником остатка секретариата, министр внутренних дел является главным каналом связи между королем и его подданными и контрасигнует большую часть актов короля. Он принимает адреса и петиции, направленные суверену, и представляет их, если сочтет нужным. Помимо прочего, он принимает исковые прошения — то есть требования о разрешении подать иск против Короны — и советуется с генеральным атторнеем относительно даваемого ответа. Отдаленные места, такие как Нормандские острова и остров Мэн, которые с административной точки зрения не являются частью Соединенного Королевства и в то же время не являются колониями, подпадают под его юрисдикцию. Он ведает вопросами натурализации и экстрадиции. Но что еще важнее, центральный контроль над полицией, не будучи переданным Совету местного самоуправления, остается в его руках, и это дает ему широкие полномочия по надзору. Столичная полиция Лондона действительно управляется непосредственно национальным правительством под его непосредственным контролем; [106:1] и хотя полиция в других местах не подчиняется его приказам, тот факт, что центральное правительство выплачивает половину расходов при условии соблюдения его регламентов, позволяет ему предписывать организацию, снаряжение и дисциплину местной полиции по всей Англии. Более того, все подзаконные акты графств и боро, за исключением касающихся антисанитарных условий, должны представляться ему на утверждение и могут быть отклонены Короной по его совету. [106:2] В рамках своей власти по делам полиции он управляет тюрьмами: как национальными тюрьмами для осужденных, так и тюрьмами графств и боро. Он отвечает за назначение и смещение рекордеров и штатных магистратов. Он назначает директора публичных обвинений и устанавливает правила в отношении судебных издержек по уголовным делам. В силу особых статутов он следит за соблюдением актов, касающихся фабрик, шахт, мест захоронений, лиц, страдающих пристрастием к алкоголю, анатомии, вивисекции, взрывчатых веществ и других смежных вопросов.

Ему помогает парламентский заместитель министра и крупный штат постоянных должностных лиц, начиная с постоянного заместителя министра и включая тюремного комиссара, комиссара столичной полиции и множество инспекторов по фабрикам, шахтам, полиции и т.д.

Следует заметить, что, хотя министр внутренних дел несет первоочередную ответственность за общественный порядок, он отнюдь не является министром внутренних дел в континентальном смысле, ибо помимо полиции он имеет весьма мало отношения к местному самоуправлению. Надзор за делами такого рода хотя и разбросан частично по разным ведомствам, но главным образом сосредоточен в руках Совета местного самоуправления. С другой стороны, министр внутренних дел выполняет некоторые функции министра юстиции; и об этом будет упомянуто вновь, когда мы перейдем к разговору о юридических должностных лицах Короны.

The Board of Works.

Совет по общественным работам не считается ведомством большой политической важности, и по этой причине он представляет собой один из двух или трех случаев, когда у министра нет парламентского заместителя. На протяжении двух десятков лет общественные земли и здания находились в ведении органа, именуемого Комиссарами лесов и путей сообщения; но чтобы держать доходы от земли отдельно от расходов на здания и тем самым поставить последние под более полный контроль Парламента, обязанности были разделены в 1852 году. Комиссары лесов, путей сообщения и земельных доходов были сделаны постоянным неполитическим органом при Казначействе, в то время как Совет по общественным работам был учрежден для ведения строительства и содержания парков, дворцов и других зданий. В то время многие общественные здания были фактически поручены заботе ведомств, которые их занимали; но в результате серии статутов они теперь почти полностью переданы Совету по общественным работам. Теперь, хотя объем проходящих через его руки денег весьма велик, совет отнюдь не полностью свободен, ибо без санкции Казначейства он не может предпринимать никаких работ, прямо не предписанных Парламентом, и он не может заключать контракты на возведение крупных общественных зданий без предоставления их на рассмотрение той же инстанции, [107:1] которая также назначает обычный постоянный штат ведомства. [107:2]

The Board of Trade.

Торговый совет занимает, напротив, положение большой и возрастающей важности. У него долгая и превратная история, и хотя за время своего существования он потерял достаточно обязанностей, чтобы занять работой активное ведомство, они были более чем восполнены в ходе современной тенденции к государственному регулированию промышленности, которая постоянно увеличивает его нагрузку. Он имеет дело не только с торговлей, но и со многими главными орудиями торговли, и особенно с транспортом. Как и в случае трех других советов, которые будут описаны далее, Торговый совет занимается не прямым администрированием, а надзором и регулированием действий частных органов и местных властей, а также наблюдением за соблюдением закона. Говоря в целом, его полномочия росли путем возложения на него ответственности за применение множества статутов.

Его функции можно в общих чертах разделить на категории сбора информации, регистрации, инспекции, а также санкционирования действий или предприятий общественного характера, хотя подобная классификация изрядно запутывается тем фактом, что совету были переданы обязанности более чем одного рода в отношении одного и того же предмета и даже на основании одного и того же статута. К первой из этих категорий относятся его функции по сбору и публикации статистики, касающейся внутренней и внешней торговли, а также по предоставлению консультаций по коммерческим вопросам другим департаментам правительственных ведомств. К этой же категории относятся его функции в качестве бюро труда по подготовке статистики о труде, заработной плате и прочих вопросах, затрагивающих интересы рабочих. В связи с этим оно также наделено полномочиями выступать в качестве примирительного совета по трудовым спорам и назначать арбитров или примирителей. В рубрике регистрации можно упомянуть его обязанности по поддержанию стандартов мер и весов; регистрации акционерных обществ; проверке и учету патентов и товарных знаков; а также ведению реестра судов и моряков. К рубрике инспекции относятся его функции по удостоверению в том, что торговые суда находятся в мореходном состоянии и должным образом загружены, укомплектованы офицерами, командой и снаряжением, а также полномочия по задержанию немореходных судов. К этой же категории можно отнести его контроль над гаванями, обязанность следить за соблюдением законов, касающихся железных дорог [109:1], и расследовать причины железнодорожных аварий и катастроф на море. В качестве примера последней категории полномочий можно привести тот факт, что для законности подзаконных актов железнодорожной компании требуется одобрение совета; но гораздо более важный пример заключается в его контроле над строительством новых железнодорожных линий, над новыми предприятиями по снабжению водой, газом и электрическим светом, а также над сооружением трамваев и легких железных дорог — причем последние представляют собой недавнее изобретение, юридически весьма отличное, но физически неотличимое от трамваев. Этот контроль осуществляется посредством временных постановлений, подготавливаемых советом после расследования и заслушивания всех заинтересованных лиц, а затем утверждаемых Парламентом [109:2]. Заявитель, правда, не обязан прибегать к временному постановлению, а может избежать прямого контроля Совета по торговле с помощью частного законопроекта в Парламенте. Но временное постановление обходится значительно дешевле; и даже когда процедура осуществляется посредством частного законопроекта, совет стремится оказывать свое влияние путем изучения законопроекта и доведения до сведения должностных лиц Палаты любых отступлений от общей политики законодательства [109:3]. В результате совет обладает эффективным, хотя отнюдь не абсолютным контролем над этими вопросами.

Вопросы банкротства также были переданы в ведение Совета по торговле, и за исключением юридических вопросов, поступающих на рассмотрение судов, он осуществляет полное руководство делами, поддерживая для этой цели штат инспекторов, экзаменаторов и официальных арбитражных управляющих.

Наиболее близким к фактической административной работе занятием, возложенным на совет, является управление маяками, буями и бакенами, которые содержатся Троицким домом — древней корпорацией, состоящей из кооптируемых членов, но финансово находящейся под контролем Совета по торговле.

The Local Government Board.

До эпохи Закона о реформе местные дела в Англии управлялись главным образом мировыми судьями и муниципальными советниками, чьи полномочия проистекали из множества статутов, весьма подробно охватывающих самые разные предметы. Эти должностные лица удерживались в строгих пределах своей власти, поскольку законность их действий могла быть проверена в судах общей юрисдикции; однако они были практически полностью свободны от административного контроля. Первый крупный прорыв в этой системе был совершен Законом о поправках к закону о бедных 1834 года, который был направлен на реформирование метода оказания помощи бедным и учредил для этой цели комиссию для надзора за местными органами. Новые комиссары, будучи энергичными и эффективными, вызвали враждебность, и поскольку им не разрешалось заседать в Парламенте, им было трудно защищать свою политику. Фактически пережитый ими опыт используется Беджхотом в качестве иллюстрации бессилия исполнительного департамента, не имеющего представителя в Палате общин [110:1]. В 1847 году этот орган был реорганизован под названием Совета по делам бедных, во главе с ответственным министром, и с тех пор его обязанности периодически расширялись. Различные функции, касающиеся общественного здравоохранения и местного самоуправления, тем временем были возложены на министра внутренних дел и Тайный совет; и, наконец, в 1871 году большая их часть была передана Совету по делам бедных, который получил название Совета местного самоуправления.

Законодательство подобного рода полностью трансформировало природу английского местного самоуправления. Отчасти путем подчинения осуществления существующих полномочий надзору со стороны центрального правительства, отчасти путем установления систематического контроля над новыми полномочиями, вызванными к жизни потребностями времени, старая система местного самоуправления — ограниченная законом, но независимая от любого административного начальника — была заменена системой, при которой местные органы, особенно за пределами крупных городов, в значительной степени находятся под опекой государства. Это подчинение не совпадает с тем, что преобладает в других европейских странах, и оно не столь велико, но в некоторых отношениях оно ближе к континентальной системе, чем к системе Англии в XVIII веке.

За исключением таких вопросов, как полиция, образование и предоставление транспортных услуг, освещения и водоснабжения, контроль над местными органами власти почти полностью возложен на Совет местного самоуправления; но поскольку тема местного самоуправления, а следовательно, и полномочия совета будут подробно рассмотрены в другой части этой книги, нам нет необходимости перечислять его функции здесь. Нам нужно лишь указать, что он обладает необычным количеством помощников заместителей министра и большим штатом клерков, аудиторов и инспекторов. Но хотя объем канцелярской работы, подлежащей выполнению, а следовательно, и численность постоянных высокопоставленных должностных лиц велики, с политической точки зрения этот департамент не считается первоклассным.

The Board of Agriculture.

Создание в 1889 году нового государственного департамента для ведения дел, переданных из различных комиссий в Министерство сельского хозяйства, вряд ли представлялось необходимым; и действительно, министерство не столь важно, чтобы требовать парламентского заместителя министра. Оно унаследовало обязанность шевелить сухие кости древних землевладельческих укладов, занимаясь такими вопросами, как выкуп десятин, освобождение копигольда, огораживание общинных земель, наделение землей батраков и улучшение земель ограниченными собственниками. Контроль над рыболовством, содействие сельскому хозяйству и предотвращение заразных болезней среди животных также переданы в его ведение, и оно было наделено полномочиями, или, скорее, властью, надевать намордники на собак и уничтожать колорадского жука.

The Board of Education.

Совет по образованию является самым молодым из всех советов, но в действительности он представляет собой лишь комитет Тайного совета, реорганизованный с наделением дополнительными полномочиями. Самое примечательное в акте, его создавшем, — помимо создания фиктивного совета — это степень полномочий, делегированных исполнительной власти. Вместо того чтобы детально предписывать организацию и функции департамента образования, акт уполномочил правительство по своему усмотрению создать такой консультативный комитет, какой оно сочтет нужным, и передать совету любые образовательные обязанности Комиссаров по делам благотворительности или Министерства сельского хозяйства, какие оно сочтет наилучшими [112:1]. Обе эти возможности были реализованы посредством приказов Тайного совета от 7 августа 1900 года, причем Консультативный комитет был сформирован из представителей, избранных университетами и другими заинтересованными в образовании организациями. Но тема общественного образования будет рассмотрена в последующих главах, и здесь достаточно отметить, что с помощью детальных правил, обычно именуемых Кодексом об образовании, совет предписывает обучение, которое должно проводиться во всех школах, получающих поддержку из общественных средств [112:2]; что он инспектирует эндаумент-школы или частные средние школы по их запросу [112:3]; и что в его ведении находятся музеи в Южном Кенсингтоне и Бетнал-Грин, а также Геологический музей и Геологическая служба.

The Post Office.

С точки зрения национального правительства Почтовое ведомство выполняет две функции. Оно представляет собой крупный административный департамент, ведущий огромный бизнес, во главе с министром; и оно является источником дохода, причем его валовые поступления составляют около одной седьмой части общих доходов Соединенного Королевства, а его расходы — лишь около одной десятой общих расходов. По этой причине оно находится под столь жестким финансовым контролем со стороны Казначейства, который оставляет очень мало возможностей для самостоятельных действий, и это делает положение генерального почтмейстера гораздо менее важным, чем оно было бы в противном случае. Эта должность считается политической с 1837 года; но до 1866 года ее занимающий не мог заседать в Палате общин, и с того времени он временами являлся пэром, причем Почтовое ведомство в таком случае обычно представлялось в Общинах финансовым секретарем Казначейства. Обязанности генерального почтмейстера детально предписаны статутом, и хотя он обладает полномочиями издавать правила управления почтовой службой, непросто произвести существенные изменения или улучшения, не затронув доходы или расходы, а когда это происходит, он немедленно подпадает под контроль Казначейства. Почтовые тарифы, например, и вознаграждение за перевозку почты, когда они не установлены актом Парламента, подлежат утверждению Казначейством; то же самое относится к покупке или продаже земли и любой аренде права на ведение телеграфного или телефонного бизнеса. Такое же одобрение требуется и для его правил, касающихся денежных переводов, почтовых сберегательных банков и телеграфа, хотя в этих случаях доходы, по-видимому, напрямую не затрагиваются. Короче говоря, как выразился сэр Уильям Ансон [113:1], «генеральный почтмейстер является не более чем исполнительным директором крупного предприятия, обладающим минимальными дискреционными полномочиями, за исключением осуществления весьма значительного патронажа своего ведомства» [113:2].

Деятельность департамента поистине огромна: число занятых в нем людей составляет чуть менее двухсот тысяч человек. В дополнение к обычной работе по пересылке писем, книг, посылок и денежных переводов Почтовое ведомство в Англии содержит сберегательные банки с вкладами на сумму около 150 000 000 фунтов стерлингов; и ему был передан исключительный контроль над телеграфом на основе положений, которые, как было признано, включают в себя и телефонную связь. Но в то время как управление телеграфом было оставлено правительством в собственных руках, право на ведение телефонного бизнеса было предоставлено посредством временных лицензий частным компаниям, а в некоторой степени и местным органам власти; и лишь недавно правительство решило взять управление в свои руки, как только истекут сроки действия лицензий.

ССЫЛКИ:

[82:1] Таковы должности лорд-стюарда и лорд-камергера, причем в ведении последнего находится также цензура пьес и театральных представлений.

[83:1] Название Совета по торговле теперь является узаконенным статутом (25-26 Vic., c. 69, § 2; 52-53 Vic., c. 63, § 12, cl. 8). Его состав, однако, определяется не статутом, а приказом Тайного совета в начале каждого царствования, за тем исключением, что акт 1867 года (30-31 Vic., c. 72) упразднил должность вице-президента и вместо этого предусмотрел, что один из секретарей совета может заседать в Парламенте.

[83:2] Об организации Совета по общественным работам см. 14-15 Vic., c. 42; 37-38 Vic., c. 84; о Совете местного самоуправления — 34-35 Vic., c. 70; о Министерстве сельского хозяйства — 52-53 Vic., c. 30; о Совете по образованию — 62-63 Vic., c. 33.

[83:3] В случае Совета по общественным работам он именуется Первым комиссаром.

[84:1] Совет по делам Индии, описываемый далее, обладает некоторыми характеристиками совета.

[84:2] Hans., 4 Ser. LXVIII., 678-9; LXX., 338, 351; LXXIII., 632, 666.

[84:3] Там же, LXXIII, 676.

[84:4] В ходе дебатов лорд Нортон заявил (Hans., 4 Ser. LXVIII, 676), что он работал в двух разных советах и может припомнить лишь один случай, когда совет созывался или с ним хоть как-то консультировались.

[85:1] Hans., 4 Ser. LXX, 353. Могли существовать веские причины для несоздания шестого государственного секретаря, и среди них тот факт, что государственный секретарь получает жалованье в 5000 фунтов стерлингов, в то время как председатель совета получает 2000 фунтов стерлингов. Но, как указал мистер Брайс (Hans., 4 Ser. LXXIII, 632), можно было назначить секретаря, который, подобно министру по делам Шотландии, не являлся бы государственным секретарем. Жалованье министра по делам Шотландии фактически составляет 2000 фунтов стерлингов.

[86:1] Еще несколько лет назад департаментами были: (1) Восточный (Восточная Европа и Центральная Азия); (2) Западный (Западная Европа, Северо-Западная Африка и острова Тихого океана); (3) Американский и Азиатский (включающий Китай, Японию и Сиам); (4) Консульский (включающий Восточную и Западную Африку); (5) Коммерческий; (6) Главного клерка (который ведает финансовыми делами); (7) Библиотечный (с документами ведомства); (8) Договорный департамент. (Fourth Rep. of the Comn. on Civil Establishments, Com. Papers, 1890, XXVII., 1.) За последние несколько лет были созданы четыре новых департамента: Африканский, Африканских протекторатов, Дальневосточный и Парламентский. (См. Foreign Office List.)

[87:1] Гл. viii. Постоянный заместитель министра во главе штата занимает тем не менее важное место.

[88:1] См. Hammond, "The Adventures of a Paper in the Foreign Office." Rep. of Sel. Com. on Trade, Com. Papers, 1864, VII., 279, Q. 1384.

[88:2] Colonial Office List, 1907, XIII.

[89:1] Трое из членов могут, однако, назначаться пожизненно, а любой другой член может быть назначен повторно на пять лет. Ilbert, "Government of India," 112.

[89:2] Там же, 152-55.

[91:1] Report of Comrs. on Admn. of Naval and Mil. Depts., Com. Papers, 1890, XIX., 1, pp. viii-ix.

[91:2] 2-3 Will. IV., c. 40, § 1.

[91:3] Лорд Чарльз Бересфорд был военно-морским лордом и членом Палаты общин с 1886 по 1888 год.

[92:1] Rep. of Comrs. on Admn. of Naval and Mil. Depts., Com. Papers, 1890, XIX., 1, p. viii.

[92:2] Там же, p. x.

[93:1] Return on the Distribution of Business between the Members of the Admiralty Board, Com. Papers, 1890, XLIV., 605.

[93:2] Rep. of Comrs. on Admn. of Naval and Mil. Depts., Com. Papers, 1890, XIX., 1, p. ix.

[93:3] Todd, II., 767 et seq.

[93:4] Вооруженные силы состоят из регулярной армии (с резервами, то есть людьми, отслужившими свой срок, но подлежащими призыву в случае войны); а также милиции, йоменри и волонтеров. Милиция несколько больше похожа на регулярные войска, чем волонтеры. Они формально зачисляются на службу, и их период обучения дольше. Ни одно из вспомогательных формирований не может быть направлено за пределы Соединенного Королевства; но в то время как волонтеры предназначены исключительно для поддержки регулярной армии при защите страны в случае вторжения, милиция всегда предлагала свои услуги в военное время и часто использовалась для гарнизонной службы как дома, так и за рубежом, и даже для полевой службы за рубежом. Йоменри представляет собой кавалерийский отряд, входящий в состав милиции. Королевская комиссия по делам милиции и волонтеров сообщила в 1904 году, что оба эти формирования не способны действовать в полевых условиях против регулярной армии; что период обучения в каждом случае должен быть увеличен; и что армию внутренней обороны, способную защитить Соединенное Королевство в отсутствие большей части регулярной армии, можно создать только путем всеобщей обязательной воинской повинности. (Com. Papers, 1904, XXX., 175, pp. 6, 9, 11, 15-16.) Последнее предложение было встречено с всеобщим неодобрением.

[94:1] Об истории Военного министерства до этого времени см. Clode, "Military Forces of the Crown."

[95:1] Приказ Тайного совета от 4 июня 1870 г., Com. Papers, XLII., 683.

[95:2] Com. Papers, 1890, XIX., 1.

[95:3] На основании приказов Тайного совета от 29 декабря 1887 г. и 21 февраля 1888 г. Там же, App. viii.

[96:1] Вследствие голосования по завершении тех же дебатов, в ходе которых было объявлено об этом изменении.

[96:2] Com. Papers, 1896, LI., 483.

[97:1] Rep. of Com. on War Office Organisation, Com. Papers, 1901, XL., 179, p. 21; Rep. of Com. on the War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 138-42.

[98:1] Com. Papers, 1901, XXXIX., 243.

[98:2] Там же, 1902, LVIII., 717.

[98:3] Hans., 4 Ser. XC., 327 et seq.; XCI., 6 et seq.

[98:4] 6 Anne, c. 7, § 28. (В пересмотренных статутах это c. 41, § 27.)

[99:1] Отчет в Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 28, 30.

[99:2] Там же, p. 89.

[99:3] Там же, p. 87.

[99:4] Там же, p. 94.

[99:5] Там же, pp. 94-96.

[99:6] Там же, pp. 94-95.

[99:7] Там же, pp. 86-87.

[99:8] Там же, pp. 93-94.

[100:1] Com. Papers, 1904, VIII., 101.

[100:2] См. приказы Тайного совета от 10 августа 1904 г., Com. Papers, 1905, XLVI., 291, 295, 299.

[100:3] Rep. of Com. on War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 52-56.

[101:1] Rep. of Com. on War Office Organisation, Com. Papers, 1901, XL., 179, p. 2.

[101:2] Rep. of Com. on War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 52-56.

[102:1] Недавний Комитет по военному образованию явно одобрял эту цель. Com. Papers, 1902, X., 193, p. 24.

[102:2] Комитет по военному образованию был поражен широко распространенным недовольством состоянием образования армейских офицеров, и особенно в Сандхерсте многое заслужило критику. Обучение младших офицеров после окончания военных академий оценивалось как находящееся в крайне неудовлетворительном состоянии. Отмечалось, что они прискорбно обделены военными знаниями и стремлением изучать науку и постигать искусство своей профессии; в то время как экзамены для продвижения по службе поощряли «привычки безделья с кратковременным периодом зубрежки». Com. Papers, 1902, X., 193. В критике текущего момента вполне может содержаться некоторое преувеличение, обусловленное естественным отталкиванием от военного самодовольства, предшествовавшего войне.

[103:1] Rep. of Com. on Training and Examination of Junior Naval Officers, Com. Papers, 1901, XLII., 621, p. 15.

[104:1] Меморандум, Com. Papers, 1902, LXI., 675. С тех пор как это было написано, было произведено еще одно изменение, разделившее военно-морских офицеров на мореплавательно-боевую ветвь и инженерную ветвь.

[104:2] Com. Papers, 1890, XIX., 1, pp. vi-viii.

[105:1] Lord Charles Beresford, Hans., 4 Ser. CXII., 1146, 1147.

[105:2] Rep. of Com. on War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, pp. 135-36. Hans., 4 Ser. CXVIII., 291.

[106:1] «Сити» Лондона представляет собой оазис с собственными силами полиции.

[106:2] Glen on Public Health, 12 Ed., 443, 1169, 1341.

[107:1] Rep. Com. on Nat. Expend., Com. Papers, 1902, VII., 15, Q. 1425.

[107:2] 14-15 Vic., c. 42, §§ 16, 17.

[109:1] В 1873 году урегулирование железнодорожных споров было передано судебному органу — Комиссии по делам железных дорог и каналов.

[109:2] В случае легких железных дорог постановления выносятся Комиссией по легким железным дорогам и утверждаются Советом по торговле, причем члены Комиссии назначаются Председателем совета. 59-60 Vic., c. 48; 1 Edw. VII., c. 36.

[109:3] Rep. of Com. on Municipal Trading, Com. Papers, 1900, VII., 183.

[110:1] "English Const.," 1 Ed., 228-30.

[112:1] 62-63 Vic., c. 33, §§ 1-4.

[112:2] Это, разумеется, не относится к специальным учреждениям, таким как военно-морские и военные школы, которые управляются другими ведомствами.

[112:3] На протяжении этой главы утверждения, касающиеся местного самоуправления, должны пониматься как не относящиеся к Шотландии или Ирландии; но в данном случае Уэльс с Монмутширом также исключен, поскольку согласно Закону о среднем образовании в Уэльсе 1889 года специальный совет, избираемый местными органами, инспектирует находящиеся там средние школы.

[113:1] "Law and Custom of the Constitution," II., 184.

[113:2] Можно заметить, что в течение многих лет после 1868 года генеральный почтмейстер редко входил в состав Кабинета министров и поэтому не приобрел авторитета, которым обладает полноправный министр Кабинета. Однако теперь он непрерывно входит в состав Кабинета с 1892 года.

ГЛАВА V

КАЗНАЧЕЙСТВО

Важнейшим из всех департаментов и тем, который в наивысшей степени демонстрирует достоинства английского правительства, является Казначейство. Это центральный департамент администрации, который поддерживает связь со всеми остальными и осуществляет над ними постоянный финансовый контроль. Но прежде чем рассматривать, как это делается, возможно, стоит пояснить процесс, посредством которого деньги поступают в национальную казну и расходуются из нее. Роль, которую играет Парламент в установлении налогов и санкционировании расходов посредством ассигнований, будет описана в главе XIV, и здесь нас интересует лишь механизм сбора этих налогов и претворения ассигнований в жизнь [115:1].

The Consolidated Fund and the Bank of England.

До периода Содружества налоги, как правило, жаловались Королю, который использовал поступления на ведение управления по своему усмотрению; но при Карле II Парламент начал ассигновать часть доходов на конкретные цели, и после революции 1688 года это переросло в комплексную систему, так что весь доход стал ассигновываться исключительно на цели и в суммах, определенных Парламентом [115:2]. Однако существовал обычай ассигновать на конкретные цели поступления от определенных налогов, и эта практика делала государственную отчетность излишне сложной. В 1787 году Уильям Питт, следуя более ранним частичным экспериментам, упростил дело, создав единый Консолидированный фонд, в который стекались все доходы из любого источника и из которого производились все выплаты [116:1]. Консолидированный фонд депонируется в Банке Англии и Банке Ирландии, которые имеют право использовать его как любой другой вклад и выполняют, по сути, для правительства ту же услугу, что обычный банк для коммерсанта. Этот метод обращения с национальными финансами оставался в существенных чертах неизменным до нескольких лет назад [116:2], когда он был осложнен двумя нововведениями: одно из них позволяет департаменту использовать случайные доходы под названием «ассигнований в помощь» для покрытия расходов, а другое откладывает определенные части национального дохода на дополнение местного налогообложения, и в том и в другом случае без прохождения через Консолидированный фонд [116:3]. Второе из этих исключений обусловлено значительным ростом местных расходов и узкой сферой местного налогообложения, которые породили спрос на национальные субвенции и привели к выделению для этой цели поступлений из конкретных источников дохода. Таким образом, доход от лицензий на местное налогообложение и часть дохода от пошлин на наследство и пошлин на спиртные напитки и пиво теперь собираются центральным правительством и поступают напрямую на счет местного налогообложения [116:4]. Но за исключением этих случаев, все национальные поступления выплачиваются в Консолидированный фонд, а все выплаты производятся из него.

Method of Getting Money into the Consolidated Fund.

The Sources of Revenue.

Финансовая процедура Казначейства в настоящее время регулируется Законом обведомственных департаментах казначейства и аудита 1866 года [117:1] и Законом о государственных счетах и расходах 1891 года [117:2]. В соответствии с этими актами валовой доход — за вычетом уже упомянутых удержаний — поступает на «счет Казначейства Его Величества» в Банках Англии и Ирландии, чтобы использоваться в качестве единого фонда. Трьмя главными сборщиками доходов являются Комиссары таможни, Комиссары внутренних доходов и Почтовое ведомство. С ростом принципов свободной торговли таможенные пошлины ограничились кофе, цикорием, какао, сухофруктами, чаем, табаком, вином и рядом товаров, таких как спиртные напитки, на которые пошлины налагаются в качестве компенсации акциза на аналогичные товары, производимые внутри страны. К ним во время англо-бурской войны добавились экспортная пошлина на уголь и импортные пошлины на сахар и зерно, причем последняя была вновь отменена в 1903 году, а угольная пошлина была упразднена в 1906 году. При нормальных налоговых условиях в мирное время таможенные пошлины приносят около одной пятой части общего дохода, причем поступления идут главным образом от табака, чая и спиртных напитков. Валовые поступления от Почтового ведомства (включая телеграфы) составляют около одной седьмой части дохода, но это на самом деле вводит в заблуждение, поскольку три четверти этих поступлений выплачиваются обратно на расходы департамента. Все оставшиеся поступления, за исключением весьма незначительной доли, поступают через Комиссаров внутренних доходов, и источники их доходов носят разнородный характер. Крупнейшей статьей является акциз, главным образом на пиво и спиртные напитки, который дает более четверти общего национального дохода [117:3]. Второй по величине является подоходный налог, который сильно варьируется от времени к времени и за последние два десятка лет приносил от одной седьмой до одной четверти общего дохода. Затем следуют пошлины на наследство — прогрессивный налог на имущество, переходящее в случае смерти, которые приносят одну десятую дохода. Древний земельный налог и налог на обитаемые дома приносят относительно небольшие суммы; и, наконец, существуют гербовые сборы со всех видов сделок, предметов и лицензий, которые в совокупности дают около одной двенадцатой части дохода. Некоторые из лицензионных сборов, собираемых по статье акцизов, настолько малы, что кажутся скорее досадными, чем продуктивными, например одна гинея за демонстрацию гербовых знаков, не используемых на экипаже, пятнадцать шиллингов за лицензию на содержание слуги-мужчины или владение экипажем менее чем с четырьмя колесами, и четыре пенса в день за привилегию эпизодической продажи табака [118:1].

Permanent and Annual Taxes.

Поскольку ни расходы, ни поступления от налогов не являются абсолютно постоянными, для поддержания строгого баланса между ними необходимо в определенной степени корректировать источники доходов из года в год, и это делается посредством небольшого числа переменных сборов. Большинство налогов устанавливается постоянными статутами, изменяемыми лишь через большие промежутки времени, но ставки обложения по чайной пошлине и подоходному налогу фиксируются каждый год в ежегодном Законе о финансах; и с 1894 года определенные дополнительные пошлины на пиво и спиртные напитки также вводились сроком на один год.

Accuracy of the Budget.

Целью английских государственных деятелей было сделать доходы и расходы каждого года как можно более сбалансированными, и их мастерство в этом отношении было из ряда вон выходящим. Пока бушевала англо-бурская война, такой результат был естественно невозможен, но в течение предшествующих двадцати пяти лет разница между поступлениями и расходами (включая выплаты в счет долга) никогда не превышала примерно четырех процентов, а в пятнадцать из этих лет не превосходила полутора процентов. Налоги действительно таковы, что позволяют с большой точностью прогнозировать их поступления. Канцлер казначейства намерен производить расчеты так, чтобы оставить запас прочности, и тем не менее в рассматриваемый период разница между расчетными и фактическими поступлениями никогда не составляла более примерно трех с половиной процентов [119:1].

Точному финансовому управлению в значительной степени способствует правило, согласно которому любая часть ассигнования, не израсходованная к концу финансового года, в котором она вотирована, аннулируется и впоследствии не может быть использована, если только она не выделена Парламентом заново [119:2]. Считалось, что это правило ведет к расточительности, провоцируя непредусмотрительную спешку с расходованием всего ассигнования до 31 марта [119:3]. Но такое зло, безусловно, гораздо меньше, чем позволение ассигнованиям продолжаться, что приводит к хорошо известному, например во Франции, результату, когда годовые отчеты не могут быть окончательно составлены и масштаб дефицита определен до тех пор, пока не пройдут несколько лет.

Как и все прочие прекрасные вещи, придуманные людьми, английская финансовая система не лишена своих недостатков. Если она способствует тщательному управлению и привлекает внимание к любому росту бюджета, она также делает доходы неэластичными в чрезвычайных ситуациях. В последнее время в Парламенте много говорилось о расширении базы налогообложения, но сделать это внезапно очень трудно, не дестабилизируя как торговую, так и финансовую систему; и в то время как существующие налоги эластичны до определенного момента, попытка поднять их слишком сильно приведет скорее к уменьшению их доходности, чем к ее увеличению.

Method of Getting Money out of the Consolidated Fund.

Подобно тому как существуют два вида налогов: один постоянный, а другой ежегодный, — существуют и две категории расходов: одна регулируется постоянными законами, а другая — ежегодными ассигнованиями. Все обычные расходы правительства требуют ежегодного парламентского одобрения, как из теоретических соображений о том, что деньги, собранные с нации, не должны тратиться без согласия ее представителей, так и для того, чтобы Парламент имел возможность осуществлять надзор за администрацией и критиковать ее на каждой сессии. Но есть определенные вопросы, которые следует держать в стороне от текущей политики и не выносить на обсуждение в разгар партийных конфликтов. Основными расходами, на которые смотрели под таким углом, являются проценты по государственному долгу, Цивильный лист, или личное содержание Короля, аннуитеты для королевской семьи, определенные пенсии, а также жалованье судей, генерального контролера и аудитора, спикера и нескольких должностных лиц меньшей важности. Эти расходы составляют почти четверть общих расходов; и они называются расходами Консолидированного фонда, поскольку по закону выплачиваются непосредственно из Консолидированного фонда без необходимости каких-либо дальнейших действий со стороны Парламента. Другие расходы идут на так называемые снабженческие службы, поскольку ассигнования на них вотируются Палатой общин в Комитете снабжения.

Административная процедура извлечения денег из Консолидированного фонда для оплаты расходов Консолидированного фонда и снабженческих служб не является абсолютно одинаковой. В случае снабженческих служб королевский ордер на суммы, ассигнованные Парламентом, издается за личной подписью Короля, контresignуемой двумя Комиссарами Казначейства. Затем Казначейство требует от генерального контролера и аудитора предоставления кредитов в Банках Англии и Ирландии на эти суммы, и, убедившись в полноте полномочий от Парламента, он издает ордер банкам о предоставлении кредитов. Время от времени Казначейство просит банки перечислить на различные снабженческие счета для выплаты суммы денег, не превышающие предоставленные таким образом кредиты [121:1]. Процедура в случае расходов Консолидированного фонда отличается от этого лишь тем, что королевский ордер не требуется, и генеральный контролер и аудитор по требованию Казначейства предоставляет квартальные кредиты на суммы, предписанные законом [121:2]. Посредством этого процесса обеспечивается весьма эффективная гарантия того, что ни одна пенни не будет потрачена без санкции Парламента. Консолидированный фонд депонируется в Банках Англии и Ирландии, которые несут ответственность в случае, если какая-либо его часть изымается без ордера генерального контролера и аудитора, в то время как этому должностному лицу предоставлена такая же независимость, как и судьям. Подобно им, он назначается на время хорошего поведения с жалованьем, относимым на счет Консолидированного фонда. Эта гарантия не является абсолютно безупречной, поскольку существуют некоторые денежные средства, такие как ассигнования в помощь, которые не проходят через Консолидированный фонд; и поскольку ни одно предвидение не может быть непогрешимым, правительству предоставляются ограниченные полномочия для реагирования на непредвиденные обстоятельства и покрытия расходов, которые неизбежно оказались выше предполагавшихся [121:3]. Но обо всех вопросах подобного рода генеральный контролер и аудитор подробно отчитывается перед Парламентом.

Audit of the Accounts.

Казначейство ежегодно представляет Парламенту Финансовые отчеты за предшествующий год, в то время как генеральный контролер и аудитор позднее представляет отдельный доклад. В нем он исследует расходы Консолидированного фонда и составляет более подробные ведомости для снабженческих служб, именуемые Отчетами об ассигнованиях, в трех томах, касающихся Армии, Флота и гражданской службы. Отчеты представляются ему различными департаментами, и после их аудита он передает их в Палату общин со своими комментариями [121:4].

Деньги, выделяемые Парламентом, делятся на вотумы, общее число которых составляет около ста сорока [122:1]. В сметах эти вотумы подразделяются на подразделы и статьи; однако вотумы, по-видимому, являются единственным ограничением, прямо накладываемым Парламентом на расходы, поскольку Ежегодный закон об ассигнованиях предусматривает, что выделенные суммы должны считаться ассигнованными «на службы и цели, указанные в Приложении (Б)», прилагаемом к нему, и это приложение дает список вотумов, но не подразделов или статей. Тем не менее генеральный контролер и аудитор в соответствии с Законом о департаментах казначейства и аудита 1866 года обязан выяснить, были ли израсходованные деньги направлены на цель или цели, для которых предназначалось каждое выделение средств [122:2], и поэтому представляемые им доклады отмечают перерасход или экономию с указанием причин по каждому подразделу, а иногда, как в случае с вотумами на строительство новых зданий, по каждой статье. Он также добавляет собственные комментарии везде, где считает это необходимым. Все это делается даже тогда, когда экономия по одному подразделу с лихвой перекрывает перерасход по другому в рамках того же вотума. Когда это происходит, однако, никаких действий со стороны Парламента не требуется; но если общая сумма вотума оказалась превышена, перерасход является полностью несанкционированным и должен быть покрыт вотумом на покрытие дефицита, который Парламент выделяет на основании докладов генерального контролера и аудитора и Комитета по счетам Палаты общин. Из последнего правила есть одно исключение. В целях облегчения управления Армией и Флотом Ежегодный закон об ассигнованиях провозглашает, что Казначейство может санкционировать временное покрытие расходов, на которые не было предусмотрено средств, за счет любого излишка, образовавшегося по другим вотумам в каждом из этих ведомств; и закон далее перечисляет и утверждает перераспределения излишков, разрешенные таким образом Казначейством за последний год, по которому отчеты полностью готовы [123:1]. Это подводит нас к другому важному вопросу — финансовому контролю Казначейства над другими ветвями администрации.

Treasury Control over Other Departments.

Control over Estimates.

Было много дискуссий по поводу контроля Казначейства за получением и расходованием государственных средств. В случае с доходами это простое дело, поскольку финансовый контроль над Почтовым ведомством уже описан, а другие крупные департаменты доходов, как будет объяснено в скором времени, фактически подчинены Казначейству. Вопрос контроля над расходами гораздо сложнее. Комитеты Палаты общин в разное время собирали свидетельские показания на этот счет [123:2], но сделанные заявления часто бывали расплывчатыми и склонялись к смешению контроля Казначейства над сметами с его контролем над расходами после того, как ассигнования были вотированы Парламентом. Контроль над сметами обсуждался в предыдущей главе. Здесь лишь необходимо повторить, что такой контроль отнюдь не абсолютен, поскольку любой важный вопрос расходов становится вопросом политики, решаемым в случае разногласий Премьер-министром или Кабинетом министров, и указать на то, что департаменты, поддерживаемые своими политическими руководителями, обычно оказываются слишком сильными для противостояния Казначейству [123:3].

Control over Expenditure.

Можно было бы предположить, что после вотирования ассигнований департаменты будут свободны в их расходовании, подчиняясь лишь своей ответственности перед Парламентом; но это не совсем так. Во-первых, статут иногда требует, чтобы расходы департамента были санкционированы Казначейством [124:1]. Затем нередко предусматривается, что оклады должны устанавливаться Казначейством или что изменения в штате требуют его согласия. Более того, оклады определенных категорий клерков регулируются приказами Тайного совета [124:2], которые изменяются только по совету Казначейства. Помимо статутов и приказов Тайного совета, существует общее обычное правило, запрещающее любое увеличение гражданского штата департамента — то есть любое увеличение численности или окладов постоянных официальных лиц — без одобрения Казначейства, и это даже в том случае, если ассигнования не будут превышены [124:3].

Transfer of a Surplus.

В отношении некоторых департаментов контроль является еще более обширным, поскольку не только контракты, заключаемые Почтовым ведомством, требуют его одобрения, но и контракты, вступающие в силу по линии Совета по общественным работам, также становятся предметом обсуждения между Казначейством и Первым комиссаром [124:4]. В случае с Армией и Флотом тот факт, что Казначейство может санкционировать перераспределение излишка по одному вотуму для покрытия дефицита по другому, дает ему определенную власть; и действительно, его санкции в некоторой степени добиваются даже для перераспределений между подразделами одного и того же вотума. Последнее, разумеется, является вопросом обычая, а не закона, и практика в этих двух ведомствах различается. Адмиралтейство, которое всегда играет роль пай-мальчика, весьма часто обращается в Казначейство за разрешением произвести перераспределения между подразделами до принятия мер; в то время как Армия, за исключением исключительных случаев, обращается лишь в конце года за официальным одобрением [125:1]. Исключительные случаи, однако, многочисленны. Иногда они распространяются даже на отдельные статьи и регулируются сводом правил, составленных Казначейством и департаментом [125:2]. Каждый перерасход, например, определенного размера по статье на новое здание, выплата любого превышения подрядчику, списание убытка или введение новой статьи требуют санкции Казначейства; и фактически за Отчетами об ассигнованиях Армии и Флота следуют многие страницы переписки по вопросам такого рода между Казначейством и департаментом. В случае с гражданскими службами, где Казначейство не имеет полномочий санкционировать перераспределения между вотумами, система менее сложна, и переписка не публикуется полностью. Тем не менее в отчетах есть частые ссылки на письма Казначейства, санкционирующие расходы по подразделам или статьям, особенно в связи с такими вопросами, как оклады, покупка земли, крупные превышения смет на строительство, отказ от претензий и непредвиденные расходы [125:3].

Effect of Treasury Control.

Контроль со стороны Казначейства порой бывает досадным в мелочах [126:1], но он серьезно не сковывает администрацию и не подрывает эффективность службы [126:2]; и хотя он едва ли может предотвратить расходы, на которых твердо решил настаивать департамент [126:3], сама необходимость консультаций не может не служить сдерживающим фактором против расточительства [126:4].

В дополнение к контролю за применением сумм, вотированных Парламентом, и своим полномочиям разрешать использование ассигнований на цели, не предусмотренные сметами, Казначейство обладает ограниченным правом открывать национальный кошелек в случае необходимости, когда Парламентом не было выделено никаких средств. Для этой цели в его распоряжении имеются три источника финансирования: Фонд казначейского сундука, ограниченный 1 000 000 фунтов стерлингов, может использоваться для осуществления временных авансов на ведение государственной службы с возмещением из сумм, ассигнуемых впоследствии; Фонд гражданских непредвиденных расходов, ограниченный 120 000 фунтов стерлингов, доступен на аналогичных условиях для непредвиденных обстоятельств и дефицитов; и, наконец, любые случайные поступления, не выделенные Парламентом в качестве ассигнований в помощь, могут использоваться в качестве таковых на основании меморандума Казначейства, подлежащего представлению обеим Палатам [126:5].

The Organisation of the Treasury.

В замечаниях по истории Совета казначейства в начале прошлой главы отмечалось, что совет больше не собирается. Меморандумы Казначейства по-прежнему составляются от имени «Моих лордов», но это лишь пережиток формы, и все члены совета, кроме Канцлера казначейства, перестали принимать участие в руководстве финансовым управлением. Трое младших лордов временами выполняют некоторые мелкие ведомственные обязанности, но их реальная функция заключается в том, чтобы быть помощниками Парламентского секретаря, или секретаря по патронажу, который является главным правительственным кнутом в Палате общин. Все четыре кнута получают жалованье от государства на том теоретическом основании, что в их обязанности входит обеспечение присутствия Палаты, или, иными словами, гарантирование наличия кворума во время голосования по снабжению. Но на деле они являются должностными лицами не государства, а правящей партии, и их дело — следить за тем, чтобы всякий раз, когда проводится голосование, в котором министерство заинтересовано, их сторонники присутствовали в большем числе, чем сторонники оппозиции. Отношения Первого лорда к Казначейству аномальны. Он обычно является Премьер-министром и в качестве такового должен осуществлять общий надзор за всеми ветвями администрации и выступать в роли своеобразного третейского судьи между различными министрами, а следовательно, между Казначейством и другими департаментами. Но независимо от того, является ли он Премьер-министром или нет, он имеет реальную связь с Казначейством. Функции этой должности охватывают гораздо более широкую сферу, чем подразумевает ее название, включая самые разнородные предметы; и в то время как финансы находятся полностью в ведении Канцлера казначейства, который фактически является министром финансов (при финансовом секретаре Казначейства в качестве его парламентского заместителя министра), Первый лорд, грубо говоря, стоит во главе периферийных департаментов, не занимающихся финансовыми делами.

The Subordinate Departments.

Казначейство описывают как надзирающий и контролирующий орган, который в строгом смысле не выполняет административных функций; и это в определенном смысле верно, поскольку даже в финансовых вопросах его обязанностью как организованного ведомства является финансовое руководство и контроль, а не фактический сбор и расходование доходов. Оно готовит бюджет, рассматривая представленные ему сметы и разрабатывая способы их покрытия; оно осуществляет надзор за сбором доходов и следит за расходами. В этой работе политическим руководителям помогает штат клерков во главе с постоянным заместителем министра, должность которого обычно считается высшей на гражданской службе. Ведомства, непосредственно ведающие сбором доходов, имеют собственные структуры с отдельными штатами постоянных служащих; однако, за исключением Почтового ведомства, они не имеют собственных политических руководителей и фактически являются подчиненными подразделениями Казначейства. Четырьмя основными ведомствами такого рода являются Почтовое ведомство, которое уже описано, а также департаменты таможни, внутренних доходов, а также лесов, лесных угодий и земельных доходов, каждым из которых управляют комиссары, являющиеся штатными служащими гражданской службы и не сменяющиеся при смене кабинета министров.

Казначейство имеет схожие отношения с ведомствами, занимающимися исключительно фискальными выплатами: Управлением государственного долга, Управлением ссуд общественных работ и Управлением генерального казначея, через которое в настоящее время осуществляются практически все выплаты. Ибо, хотя генеральный казначей является политическим должностным лицом, он перестал иметь какую-либо реальную связь со своим ведомством, и оно управляется под руководством Казначейства.

The Outlying Departments.

Помимо ведомств, подчиненных Казначейству, существует ряд периферийных ведомств, более или менее тесно связанных с ним, о которых уже упоминалось как о не имеющих отношения к финансовым делам; и действительно, можно сказать, что, по крайней мере теоретически, каждая ветвь государственной службы — за исключением Комиссии по делам церкви и благотворительности — не имеющая собственного политического руководителя и не связанная с каким-либо другим ведомством, находится под надзором Казначейства и представлена в парламенте им. Но хотя комиссары или другие руководители таких учреждений, как правило, назначаются по рекомендации Первого лорда или премьер-министра, степень контроля над ними со стороны Казначейства сильно варьируется; и в некоторых случаях его ответственность, помимо регулирования объема расходов, является несколько иллюзорной. Несколько учреждений, находящихся в таком положении, призваны оставаться полностью вне сферы партийных споров; а в состав попечительских советов Британского музея, Национальной галереи и Национальной портретной галереи неизменно входят члены парламента, которым никогда не пришло бы в голову сложить свои полномочия из-за смены кабинета министров. Основными периферийными ведомствами Казначейства, непосредственно связанными с национальным управлением, являются: Комиссия по гражданской службе, которая экзаменует кандидатов на различные должности гражданской службы; офис парламентских советников, который составляет все законопроекты, вносимые министрами; и канцелярское ведомство, которое выполняет все правительственные печатные работы.

В течение значительной части девятнадцатого века влияние коммерческих кругов было сильным, управление государством осуществлялось на строгих деловых принципах, и Казначейство как представитель этих принципов являлось краеугольным камнем административного здания или, если изменить метафору, осью, вокруг которой вращался государственный механизм. Долгое время, по сути, существовала заметная тенденция считать пост канцлера казначейства важнейшим в кабинете министров после поста премьер-министра, рассматривать лицо, занимающее его, как предполагаемого наследника премьерства и делать его лидером в Палате общин, когда его шеф был пэром. Но с угасанием стремления к экономии и ростом других интересов Казначейство в определенной степени утратило свое доминирующее положение. Симптом этого можно усмотреть в том факте, что в течение последнего десятка лет администраций лорда Солсбери общинами руководил не канцлер казначейства, а назначенный для этой цели Первый лорд казначейства. Поворотный момент наступил в начале этого периода, когда лорд Рэндольф Черчилль в 1886 году поссорился со своими коллегами по поводу смет на армию. Это событие не породило, но ознаменовало собой изменение настроений общественного мнения; и хотя Казначейство, несомненно, сохранит контроль над деталями расходов, нельзя быть уверенным в том, что его глава вернет себе мощное влияние на общую или финансовую политику, осуществлявшееся тридцать лет назад.

СНОСКИ:

[115:1] Прекрасное описание существующей финансовой процедуры можно найти в книге сэра Кортни Ильберта «Законодательные методы и формы» (Legislative Methods and Forms, стр. 284–299).

[115:2] Это не распространялось на наследственные доходы Короны до тех пор, пока они — за исключением доходов, принадлежащих герцогствам Ланкастер и Корнуолл — не были уступлены Георгом III в обмен на фиксированный Цивильный лист.

[116:1] 27 Geo. III., c. 13.

[116:2] Это правило не было абсолютно без исключений, поскольку фонд торгового флота, формируемый за счет портовых сборов с судов, использовался для покрытия части расходов Совета по торговле, минуя Консолидированный фонд. См. 2-й доклад Комиссии по гражданским штатам (2d Rep. Com. on Civil Estab., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 18211-26). В 1898 году этот процесс был ограничен содержанием маяков, буев и бакенов. Можно также отметить, что Акт 1891 года об «ассигнованиях в помощь» (54-55 Vic., c. 24, § 2) объявляет, что он лишь придает силу закона существующей практике. Такие ассигнования теперь регулярно выделяются парламентом в помощь сметам расходов на те службы, в которых они возникают. Сумма в помощь каждой смете фиксируется и перечисляется в отдельной колонке в приложении к Акту об ассигнованиях, и лишь сумма, превышающая этот предел, поступает в Консолидированный фонд.

[116:3] Ильберт, «Законодательные методы и формы» (Legislative Methods and Forms), стр. 294–295; Гленн, «Закон об общественном здравоохранении» (Law of Public Health), стр. 1343, 1344.

[116:4] Это нововведение подверглось резкой критике как ведущее к путанице в национальной отчетности. См. меморандум сэра Э. В. Гамильтона (Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 12).

[117:1] 29-30 Vic., c. 39.

[117:2] 54-55 Vic., c. 24.

[117:3] Суммы, выплачиваемые на счет местного налогообложения, не включаются.

[118:1] Эти лицензионные сборы поступают на счет местного налогообложения, а не в национальную казну.

[119:1] Примечательно, что с 1858 по 1895 год сумма денег, собранная посредством налогообложения на национальные нужды, составляла не менее 2 фунтов 4 шиллингов 5 пенсов и не более 2 фунтов 9 шиллингов 11 пенсов на душу населения. В последние годы она демонстрирует устойчивую тенденцию к росту. В 1899 году, за год до войны, она составляла 2 фунта 13 шиллингов 6 пенсов; а в 1902 году — 3 фунта 8 шиллингов 8 пенсов, при этом расходы составляли 4 фунта 13 шиллингов 11 пенсов. В период с 1857 по 1900 год государственный долг был сокращен за счет постепенных выплат с 837 144 597 фунтов стерлингов до 628 978 783 фунтов стерлингов. В 1902 году вследствие англо-бурской войны он вырос до 747 911 107 фунтов стерлингов.

[119:2] Об истории этого правила см. Тодд, «Парламентское управление в Англии» (Todd, "Parl. Govt. in England"), т. II, стр. 44–46.

[119:3] Доклад Комиссии по организации военного ведомства (Rep. of the Com. on War Office Organisation, Com. Papers, 1901, XL., 179, p. 6). Но см. также 3-й доклад Комиссии по государственным счетам (3d Rep. Com. Pub. Accounts, Com. Papers, 1901, V., 47, p. iv).

[121:1] 29-30 Vic., c. 39, §§ 13, 15.

[121:2] Там же, § 13.

[121:3] О мерах, предусмотренных для таких случаев, см. ниже, стр. 126.

[121:4] Финансовые отчеты приводят лишь отчисления ведомствам из Казначейства, а не фактические расходы. Последние содержатся только в отчетах об исполнении смет Генерального аудитора. За исключением некоторых ведомств, таких как военно-морское, где сэр Джеймс Грэм ввел практику их представления еще в 1832 году, фактические расходы не представлялись парламенту в полном объеме вплоть до принятия Акта 1866 года. Меморандум лорда Велби (Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 13). Хатшек (Hatschek, Englisches Staatsrecht, I., 495-502) дает интересное описание влияния французских методов на английскую систему ведения государственных счетов, включая внедрение бухгалтерии по системе двойной записи.

[122:1] Пятнадцать или шестнадцать касаются военно-морского флота; столько же — армии; чуть более ста — различных отраслей гражданской службы, сгруппированных в семь классов; и пять — ведомств, занимающихся сбором доходов.

[122:2] 29-30 Vic., c. 39, § 27; см. также Тодд, т. II, стр. 53–67.

[123:1] Об истории этого вопроса см. Тодд, т. II, стр. 31–42.

[123:2] См. историю вопроса в кн.: Тодд, т. II, стр. 27–43, 543–45; а также недавние сборники свидетельств: 2-й и 3-й доклады Комиссии по расходам на гражданскую службу (2d and 3d Reps. of Com. on Civil Serv. Exp., Com. Papers, 1873, VII., 391, 415); 2-й доклад Комиссии по гражданским штатам (2d Rep. of Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1); Доклад Комиссии по организации военного ведомства (Rep. of Com. on War Office Organisation, Com. Papers, 1901, XL., 179); Доклады Комиссии по национальным расходам (Reps. of Com. on Nat. Expenditure, Com. Papers, 1902, VII., 15; 1903, VII., 483).

[123:3] Доклад Комиссии по гражданским штатам (Rep. of Com. on Civil Estab., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Evid. of Sir R. E. Welby, Perm. Sec. of Treas., Qs. 10704-9, 10713, 10721-26, 10766).

[124:1] Это относилось, например, к Акту об учреждении Совета по сельскому хозяйству (52-53, Vic., c. 30, § 5).

[124:2] Для клерков второго разряда согласно Постановлению Тайного совета от 21 марта 1890 года, §§ 3–6 (Com. Papers, 1890, LVIII., 167). Должности более высокого разряда регулируются «главами ведомств, к которым они относятся, при условии одобрения комиссарами Казначейства» (Постановление Тайного совета от 12 февраля 1876 г., § 3, Com. Papers, 1888, XXVII., 1, p. 571); однако никакие вакансии на этих должностях не могут быть заполнены и новые назначения не могут быть произведены до тех пор, пока Казначейство не удостоверится, что число должностных лиц в ведомстве с окладами выше, чем у второго разряда, не будет чрезмерным (Постановление Тайного совета от 29 ноября 1898 г., § 4, в развитие Постановления от 12 февраля 1876 г., § 4). Тем не менее свидетельства, представленные комитетам 1873 и 1888 годов, были убедительными в отношении бессилия Казначейства принудительно добиваться сокращений, какова бы ни была его реальная власть в деле предотвращения увеличения штатов.

[124:3] См. 3-й доклад Комиссии по расходам на гражданскую службу (3d Rep. Com. on Civil Serv. Exp., Com. Papers, 1873, VII., 415, Qs. 474, 4902-03); 2-й доклад Комиссии по гражданским штатам (2d Rep., Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, pp. xi, xii, and Qs. 10957, 14090-91, 14918-20, 18088); Доклад Комиссии по национальным расходам (Rep. Com. on Nat. Exp., Com. Papers, 1902, VII., 15, Q. 1429).

[124:4] Доклад Комиссии по национальным расходам (Rep. Com. on Nat. Exp., Com. Papers, 1902, VII., 15, Q. 1425).

[125:1] Доклад Комиссии по организации военного ведомства (Rep. of Com. on War Office Org., Com. Papers, 1901, XL., 179, Qs. 3038-41). Превышение по подстатьям расходов на продовольствие и фураж, например, естественным образом покрывалось бы за счет экономии на топливе или аренде (Там же, стр. 425).

[125:2] Меморандумы о контроле Казначейства, составленные генеральным бухгалтером армии Ф. Т. Марциалсом (F. T. Marzials) (Там же, стр. 424–426) и Робертом Чалмерсом (Robert Chalmers) (Доклад Комиссии по национальным расходам, Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 3).

[125:3] Контроль Казначейства над расходами, связанными с судами, менее жесткий, чем в случае с другими ветвями гражданской службы; однако оклады клерков, как правило, определяются по договоренности между судьями и Казначейством (2d Rep. Com. on Civil Serv. Exp., Com. Papers, 1873, VII., 391, pp. vi-viii).

[126:1] Доклад Комиссии по гражданским штатам (Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 18076, 18088, 19150, 19165, 19171-75, 19178-82). Как выразился лорд Фаррер, бывший постоянный заместитель министра Совета по торговле: «Мы можем надуть их в крупных делах; они могут помыкать нами в мелочах» (Там же, Q. 20,021).

[126:2] Доклад Комиссии по организации военного ведомства (Rep. of Com. on War Office Org., Com. Papers, 1901, XL., 179, p. 8); Доклад Комиссии по войне в Южной Африке (Rep. of Com. on War in South Africa, Com. Papers, 1904, XL., 1, p. 143).

[126:3] См. сэр Р. Э. Велби, Доклад Комиссии по гражданским штатам (Sir R. E. Welby, Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 20382-83).

[126:4] Реальная гарантия эффективности контроля Казначейства заключается в поддержке, которую оно почти наверняка получит со стороны Комитета по счетам Палаты общин. В 1901 году, например, в случае, когда военное ведомство, не превысив свою общую смету, но до того, как заручиться одобрением Казначейства, выплатило подрядчику надбавку в 1000 фунтов стерлингов по контракту, статья расходов по которому отсутствовала в сметах на текущий год, Комитет по счетам отметил: «Ваш комитет самым решительным образом осуждает любое перенаправление парламентских средств без санкции Казначейства» (3d Rep. Com. of Pub. Accounts, Com. Papers, 1901, V., 13, pp. iv-v).

[126:5] Акт о государственных счетах и расходах (Public Accounts and Charges Act), 54-55 Vic., c. 24, § 2 (3).

[127:1] Тодд, т. II, стр. 545.

[128:1] Организация всех этих ведомств и их отношение к Казначейству подробно описаны у Гнайста (Gneist, Das Englische Verwaltungsrecht, 3 Auf., Buch III., Kap. 4).

[129:1] Управление лесов, лесных угодий и земельных доходов собирает доходы с земель Короны, за исключением тех, которые принадлежат герцогствам Ланкастер и Корнуолл, поскольку доходы от последних никогда не уступались нации и по-прежнему находятся в распоряжении короля и принца Уэльского соответственно. Оно собирает также некоторые другие виды наследственных доходов; однако общая сумма его поступлений невелика, а комиссаров всего двое. Таможенное ведомство, которое собирает все пошлины на импорт и экспорт, управляется председателем, заместителем председателя и еще одним комиссаром; и, наконец, Управление внутренних доходов, которое собирает акцизы и все остальные общегосударственные налоги, представляет собой огромное учреждение, во главе которого стоят председатель, заместитель председателя и два других комиссара. Этот департамент был образован путем объединения правлений акцизов, налогов и гербовых сборов; и высказывалось предложение объединить департаменты таможни и внутренних доходов, но это было сочтено нецелесообразным (см. 3rd Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1889, XXI., 1).

[129:1] Канцлер казначейства также по должности является Мастером Монетного двора.

[129:2] Комиссия по делам церкви управляет епископскими имениями и другим церковным имуществом, используя доходы для выплаты жалованья епископам и для содействия деятельности установленной церкви в бедных и густонаселенных районах. Она не связана ни с каким правительственным ведомством и, по сути, является скорее институтом, принадлежащим церкви, чем ветвью государственной службы. В состав комиссаров входят все епископы, несколько министров кабинета и ряд других мирян, двое из которых заседают в парламенте.

[130:1] Комиссия по благотворительности — орган, обладающий квазисудебными полномочиями в деле регулирования благотворительных фондов, — занимает положение, более похожее на положение административного департамента. Из четырех комиссаров один работает на общественных началах и представляет этот орган в парламенте.

[130:2] Таким образом, эти две комиссии находятся в аномальном положении: им преднамеренно предоставили представителей в парламенте, которые не являются ответственными министрами Короны. Британский музей, Национальная галерея и Национальная портретная галерея в этом отношении находятся в таком же положении.

ГЛАВА VI

РАЗНЫЕ ВЕДОМСТВА

The Government and the Administration of Law.

В Англии нет единого должностного лица, соответствующего министру юстиции или генеральному прокурору в других странах: некоторые из выполняемых ими в иных государствах обязанностей разделены в Англии между целым рядом инстанций, в то время как другие не выполняются вовсе. Основными должностными лицами, заполняющими этот важный пробел, являются Лорд-канцлер, юридические советники Короны и директор публичных преследований.

The Lord Chancellor.

Самым крупным политическим сановником в британском правительстве, лицом, наделенным по закону самыми возвышенными и разнообразными функциями, единственным крупным государственным сановником, сохранившим свои древние права, человеком, который бросает вызов доктрине разделения властей больше, чем любой другой персонаж на земле, является Лорд-канцлер. Помимо своих обязанностей в качестве судьи, председательствующего в Палате лордов и члена кабинета министров — все из которых уже были или будут описаны в других местах, — он обладает множеством полномочий различного характера, связанных главным образом с отправлением правосудия (131:1). Он возглавляет, например, канцелярию Большой печати (Crown Office in Chancery). Это ведомство, как место проставления Большой печати, важно в юридическом и формальном, хотя и не в политическом отношении. Комиссары по делам душевнобольных также подотчетны ему. Регламенты, касающиеся публичного преследования в судебном порядке, требуют его утверждения, и контроль над Управлением земельного кадастра возложен главным образом на него. Почти все судебное патронатное право, более того, находится в его руках, поскольку с ним консультируются по поводу высших должностей, отбор судей низших судов Высокого суда производится по его рекомендации, а он сам назначает и смещает судей судов графств и мировых судьей (132:1).

Хотя Лорд-канцлер является партийным лидером и одновременно активным членом законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, беды, которые, как могло бы показаться, должны проистекать из такого соединения властей в одних руках, на практике не проявляются. Во время заседаний в Судебном комитете или в Палате лордов от него действительно могут потребовать истолковать статут, в принятии которого он принимал участие, но от этого не происходит никакого большого вреда. Поистине серьезным вопросом является смешение исполнительной и судебной властей, когда политическое должностное лицо выносит судебное решение по вопросу, в отношении которого оно действовало или может повлиять на свое будущее действие в административном качестве. Но поскольку в настоящее время канцлер никогда не заседает в суде в одиночку, такой вопрос может предстать перед ним только в Апелляционном суде, Палате лордов или Судебном комитете, где он заседает вместе с другими судьями, не имеющими никакого отношения к министерству. Более того, канцлер, хотя и являясь юридическим членом кабинета министров, не является ни его единственным, ни даже официальным юридическим советником; и правительство никогда не подумало бы действовать по какому-либо сомнительному вопросу права, не получив заключения юридических советников Короны. Эти господа не занимают никаких судебных должностей и, как ни странно, будучи частью министерства, никогда не входят в состав кабинета.

The Law Officers of the Crown.

Основными юридическими советниками Короны являются генеральный атторней и солиситор-атторней, который является его коллегой и заместителем (133:1). Их мнение по вопросам права может запрашиваться правительством и любым ведомством, хотя многие ведомства обеспечены собственными постоянными юридическими консультантами, чьих советов достаточно для всех обычных вопросов. Генеральный атторней и солиситор лично ведут несколько судебных преследований исключительной важности, возбуждают уголовные дела по официальным обвинениям (criminal informations) и выступают в делах, затрагивающих права Короны или требующих их вмешательства для защиты благотворительных фондов. Они защищают в парламенте законность действий правительства и разъясняют непонятные правовые моменты в его законопроектах. Хотя им больше не разрешено заниматься частной практикой, их жалованье и гонорары настолько велики (133:2), что эти посты входят в число главных политических призов для юристов, проявивших себя в баталиях Палаты общин (133:3), — призов тем более ценных, что в дополнение к прямым доходам они дают презумптивное право на самые высокие судейские должности, которые могут освободиться, пока партия находится у власти.

Public Prosecutions in England.

Уже отмечалось, что юридические советники Короны лично ведут лишь несколько уголовных дел чрезвычайной важности. В других странах судебное преследование правонарушителей является прерогативой государства и осуществляется во всех судах, больших и малых, государственными должностными лицами. Это справедливо и для Шотландии, где данное дело находится в руках группы должностных лиц, известных как фискальные прокуроры (procurators fiscal), во главе с лордом-адвокатом; и даже в Ирландии аналогичная система сложилась неформально благодаря использованию коронных советников, действующих под контролем генерального атторнея этого королевства. Но в Англии уголовное преследование в подавляющем большинстве случаев до сих пор, по крайней мере теоретически, ведется частными лицами (134:1). Любой человек, независимо от того, является ли он пострадавшим лицом или нет, может преследовать правонарушителя в судебном порядке (134:2). Как правило, следственный судья после предания обвиняемого суду берет с кого-либо поручительство на ведение судебного преследования — с жалобщика, потерпевшего лица, полицейского, собственного клерка судьи или нанятого для этой цели солиситора. Дело обычно ведет солиситор местного мирового судьи, однако лицо, давшее поручительство, может нанять собственного адвоката для руководства процессом. Тем не менее судебные издержки в настоящее время возмещаются судом и выплачиваются из национальной казны в соответствии с регламентом, установленным министром внутренних дел.

The Director of Public Prosecutions.

Для генерального атторнея всегда было заведено вести крупные государственные процессы — например, дела о государственной измене; и постепенно укоренилась практика, когда юридические советники, прикрепленные к различным ведомствам, вели преследование по некоторым другим делам, таким как преступления против монетной системы. Но примерно в середине прошлого столетия возникла потребность в общей системе государственных судебных преследований под руководством министерства юстиции (134:3). Это движение завершилось — или сошло на нет — принятием актов 1879 и 1884 годов (134:4), в соответствии с которыми солиситор Казначейства, являющийся постоянным юридическим советником этого ведомства и выполняющий также ряд других обязанностей юридического характера, был назначен директором публичных преследований. Регламенты, регулирующие его действия в этом качестве, разрабатываются генеральным атторнеем с одобрения Лорда-канцлера и министра внутренних дел. Они по существу предусматривают (134:5), что он осуществляет судебное преследование по всем делам, караемым смертной казнью, по преступлениям против монетной системы, делам о мошенническом банкротстве, делам, по которым он получает указание от генерального атторнея или министра внутренних дел, а также по делам, когда такие действия кажутся ему необходимыми в общественных интересах. Он может нанимать адвокатов как для ведения возбуждаемых им дел, так и любых других уголовных разбирательств в высших судах, где не был нанят адвокат; кроме того, он может оказывать помощь частному обвинителю, санкционируя специальные расходы на сбор доказательств или оплату услуг адвоката. В его обязанности входит давать советы клеркам мировых судей и сотрудникам полиции; и, наконец, во всех этих вопросах он подчиняется генеральному атторнею.

Директор публичных преследований представляет парламенту ежегодный отчет о своей деятельности, оживленный рассказами о самых интересных делах. Но несмотря на его активность, подавляющее большинство судебных преследований ведется по-старому под частным руководством; ибо из многих тысяч уголовных дел, рассматриваемых ежегодно, лишь от трехсот пятидесяти до пятисот находятся в его ведении, и это число не обнаруживает заметной тенденции к росту.

Было сказано достаточно, чтобы обосновать утверждение о том, что ни одно отдельное должностное лицо не выполняет сколько-нибудь значительную часть функций министра юстиции. Подобные обязанности не только разделены между множеством лиц, но и рассредоточены по небольшим частям между различными ведомствами. Иллюстрацией тому служит Отчет о публичных преследованиях, который представляется парламенту министром внутренних дел и носит его подпись на первой странице; в то время как сам отчет подписан директором публичных преследований и датирован Казначейством. Гнайст в своем труде об английской административной системе изображает Лорда-канцлера в качестве министра юстиции по гражданским делам, а министра внутренних дел — по уголовным (135:1), однако подобное обобщение является натянутым и вводящим в заблуждение, и безопаснее утверждать, что, когда англичане вносят путаницу в какое-либо административное ведомство, им обычно удается до основания запутать любые общие принципы и сделать все общие утверждения неточными.

The Church.

Если в Англии нет министра юстиции, то тем более нет министра по делам религии, какие обычно встречаются в странах, имеющих государственные церкви. Управление Церковью Англии будет рассмотрено в другой главе, и здесь необходимо лишь отметить, что, будучи строго национальным институтом, часто глубоко вовлеченным в политические споры, Церковь во многих отношениях удивительным образом свободна от контроля исполнительной власти. Она, несомненно, регулируется законами, которые не могут быть изменены без санкции парламента. Ее организация, ее ритуал и ее символы веры могут быть изменены только посредством статута. Но в административных делах ее зависимость от государства гораздо меньше. Король действительно является ее верховным главой; он фактически назначает епископов и других высших сановников, и его согласие необходимо для осуществления их ограниченных полномочий конвокациями двух провинций (136:1). Помимо этого, однако, Корона не вмешивается в управление Церковью или в дисциплину ее членов, которые остаются в ведении ее собственных должностных лиц. Судебное преследование священнослужителя за доктринальные ошибки или нарушение ритуала может быть начато только с согласия епископа, причем правительство не принимает в этом никакого участия; и хотя Корона назначает часть членов Комиссии по делам церкви, которая управляет значительной частью церковного имущества, епископы составляют подавляющее большинство в этом органе, а сама комиссия не подчиняется ни одному министру государства. Таким образом, единственный контроль, осуществляемый кабинетом министров за управлением Церковью, заключается в сдерживании конвокации, а также в том факте, что ответственность за подбор высших церковных иерархов лежит на премьер-немистре, который, как ни странно, не обязательно является — и в составе двух последних кабинетов фактически не являлся — членом Церкви Англии. Премьер-министр также назначает настоятелей ряда крупных приходов, в то время как Лорд-канцлер представляет кандидатуры на несколько сотен других, которые случайно находятся в патронате Короны (137:1). За исключением этих вещей ни один министр не несет ответственности за деятельность Церкви или ее членов.

Связь между Церковью и государством в Англии является тем самым своеобразной. В некоторых отношениях эти отношения очень тесные, но они носят скорее законодательный и судебный, нежели административный характер. Церковь детально регулируется государственными законами, судья ее главного трибунала должен быть утвержден Короной, а апелляции подаются в светский суд (137:2); но она живет на собственные доходы без каких-либо субсидий со стороны парламента, и хотя ее высшие должностные лица назначаются государством и заседают в верхней палате парламента, однако раз будучи назначенными, они, как и все остальное духовенство, практически свободны от надзора и контроля исполнительной власти.

Scotland.

Таковы все те государственные ведомства в английском правительстве, о которых необходимо упомянуть. Описание своеобразных институтов Шотландии и Ирландии не входит в задачи этой книги, за исключением тех случаев, когда они влияют на центральное правительство. До двадцати лет назад связь правительства с делами, относящимися исключительно к Шотландии, поддерживалась главным образом через Министерство внутренних дел, но лорд-адвокат фактически был парламентским заместителем министра по шотландским делам и полностью брал их на себя, если только его шеф не был шотландцем и не желал проявить себя. В 1885 году был создан — можно сказать, возрожден — министр по делам Шотландии (Secretary for Scotland), и ему были поручены обязанности для этого королевства, соответствующие тем, которые выполняются в Англии Министерством внутренних дел, Советом местного самоуправления и Советом по образованию. По сути, можно сказать, что он является общим представителем для шотландских целей всех различных гражданских ведомств государства; и в частности, он возглавляет Шотландский совет местного самоуправления и Шотландский департамент образования. Он не является одним из государственных секретарлей и получает гораздо меньшее жалование, чем они, но он входит в состав министерства, обычно, хотя и не всегда, имеет место в кабинете министров и всегда является членом той или иной палаты парламента.

Контракт между отношениями Англии с Шотландией и с Ирландией разителен. По Акту об унии 1707 года Англия и Шотландия стали единым государством с общим парламентом и общим исполнительным правительством, однако политические различия не были стерты. Акт об унии сохранил церковные и правовые институты Шотландии; и по сей день она имеет свою собственную установленную церковь, которая является пресвитерианской; свою собственную систему образования, которая сильно отличается от английской; и свою собственную систему права, основанную на гражданском, а не общем праве и украшенную столь изуродованной номенклатурой, что она сойдет за ее собственную. При таких различиях было нередким явлением, когда парламент, даже при необходимости применения одних и тех же законодательных принципов по обе стороны Твида, принимал их в виде отдельных статутов, каждый из которых был адаптирован к институтам той страны, в которой ему предстояло действовать. В социальном плане слияние также не было полным. Каждый шотландец — англичанин, но англичанин — не шотландец. Шотландцы считают себя избранной расой, которая имеет право на все права англичан и на свои собственные привилегии в придачу. Все английские должности должны быть открыты для них, но шотландские посты — естественное наследие шотландцев. Они свободно участвуют в дебатах по законодательству, затрагивающему только Англию, но, по их мнению, акты, касающиеся исключительно Шотландии, должны регулироваться — и на практике они в основном и регулируются — мнением шотландских членов парламента. Такое положение обусловлено отчасти тем фактом, что шотландские институты и идеи достаточно отличны от английских, чтобы требовать отдельного рассмотрения, и при этом не столь различны, чтобы вызывать отвращение. Это объясняется отчасти и тем, что шотландцы — народ одновременно гомогенный и практичный, так что все классы могут объединяться в общих взглядах на религию, политику и социальную справедливость. В результате Шотландией управляют шотландцы в соответствии с шотландскими идеями, в то время как Ирландией управляли англичане и, вплоть до недавнего времени, в соответствии с английскими идеями.

Ireland.

Акт об унии с Ирландией 1801 года упразднил ирландский парламент и возложил всю полноту законодательной власти на Соединенное Королевство в объединенном парламенте в Вестминстере; однако исполнительное правительство Ирландии было оставлено в Дублине. Оно осуществляется от имени Лорда-лейтенанта как представителя Короны (139:1). Работа номинально выполняется им в Тайном совете в соответствии с теми инструкциями, которые могут быть направлены ему английским правительством через министра внутренних дел. Однако на практике дела обстояли совсем иначе, поскольку управление Ирландией было слишком важным, чтобы оставаться под крылом Министерства внутренних дел. Лорд-лейтенант всегда является крупным аристократом, и от него ожидают поддержания вице-королевского блеска, порой ценой расходов, превышающих его огромное жалованье в 20 000 фунтов стерлингов в год; но обычно он не является реальным главой Ирландского офиса. С 1868 года он состоял в кабинете министров менее одиннадцати лет, в то время как его Главный секретарь (Chief Secretary) находился в кабинете в течение всего этого периода, за исключением 1882–1885 годов и трех других очень кратких промежутков времени. Более того, Главный секретарь всегда является членом Палаты общин, где он должен защищать ирландское управление от нападок ирландских членов парламента, а часто и английской оппозиции. Таким образом получилось, что Главный секретарь привычно играет роль министра по делам Ирландии и фактически является правителем страны. Он возглавляет Ирландский совет местного самоуправления, Совет перенаселенных районов и Департамент сельского хозяйства и технического образования и в целом считается ответственным за все управление политического характера, за исключением сборов доходов и Ирландского строительного управления (Board of Works), которые находятся под прямым контролем Казначейства (140:1). Он обладает действительно не только полномочиями, которыми наделен ряд министров в Англии, но и властью, которая им вовсе не дарована. На протяжении большей части времени после Унии 1801 года Ирландия подвергалась воздействию долгой череды законов о принуждении, носящих временный характер, но возобновляемых через короткие промежутки времени под разными названиями (140:2). Положения различались, но целью всегда было вооружение ирландского правительства чрезвычайными и произвольными полномочиями для подавления беспорядков. Более того, полиция Ирландии, вместо того чтобы находиться, как в Англии и Шотландии, под контролем местных властей, подчиняется напрямую Дублинскому замку. Эта сила, Королевская ирландская полиция, насчитывает более двенадцати тысяч человек — цифра, вдвое превышающая пропорциональную численность полиции в Великобритании.

Causes of Misgovernment.

Управление Ирландией стало очевидным провалом английского правительства. Его история на протяжении столетия представляла собой длинную череду паллиативных мер, временных выходов из положения и уступок, которые никогда не помогали обеспечить ни прочный порядок, ни удовлетворенность и лояльность жителей. Каждый шаг предпринимался не в порядке предвидения, а под давлением. Репрессивные меры открыто объявлялись временными, призванными разрешить чрезвычайную ситуацию, а не составляющими часть постоянной политики; в то время как уступки, которые при более раннем предоставлении могли бы принести больше пользы, появлялись лишь тогда, когда внимание к вопросу настойчиво привлекалось признаками масштабного и тяжелого недовольства. Эмансипация католиков была фактически завоевана выборами в Клэре; ликвидация статуса государственной церкви (disestablishment) была ускорена фенеанским движением; Билль о гомруле последовал за ростом ирландской парламентской партии, кульминацией которого стало удержание Парнеллом «золотой акции» (balance of power) в Палате общин; а земельные законы стали результатом аграрного движения. Говорили, что то же самое справедливо и в отношении английских реформ, что парламент редко предоставляет исправление ситуации, пока несправедливость не будет насильственно доведена до его сведения, и это, несомненно, естественный, если не неизбежный результат парламентской формы правления. Это часть общей тенденции лечить симптомы, а не причины, к которой у нас еще будет повод вернуться. Но хотя парламент, теперь, когда в нем представлены все классы, несомненно узнает об английской жалобе задолго до того, как она станет невыносимой, он отнюдь не столь чутко реагирует на ирландскую. Дело в том, что ирландские проблемы лежат за пределами опыта английского члена парламента и его избирателей. Не будучи способным с легкостью отличить реальную жалобу от необоснованного требования, он не обращает на нее внимания до тех пор, пока не будет вынужден; а кабинет министров, у которого и без того руки заняты, вовсе не склонен обжигать пальцы на вопросах, к которым палата не проявляет глубокого или всеобщего интереса. Все это лишь одна из многих иллюстраций той истины, что парламентское управление может работать хорошо лишь постольку, поскольку сама нация в целом достаточно однородна в своих политических чаяниях.

Difficulty of the Problem.

Но если парламентская система оказалась инструментом, плохо приспособленным для управления Ирландией, то верно и то, что сама проблема представляла собой чрезвычайную сложность. Английские государственные деятели могли бы повторить то, что лорд Дарем сказал о Канаде в своем знаменитом отчете: «Я ожидал обнаружить борьбу между правительством и народом. Я обнаружил две нации, воюющие в лоне единого государства» (141:1). На протяжении веков Ирландия оставалась покоренной землей без глубокого слияния победителей и побежденных; коренное население было подчинено, но не ассимилировано, а расовые различия усугублялись различиями в вере. Кельт по-прежнему смотрит на своего саксонского лендлорда и на оранжевистов в Ольстере как на чужаков, а на жандармерию — как на гарнизон чужеземной державы. Это не только сделало управление Ирландией чрезвычайно трудным для английского правительства, но и препятствует любому другому решению проблемы. Позволить ирландцам управлять самими собой означает поставить аутсайдера наверх, а доминировавшего — вниз. Трудность дополнительно усугубляется глубоким расхождением в концепциях права и справедливости. В отличие от Шотландии, в Ирландии действует английская система юриспруденции. Ее суды смоделированы по подобию вестминстерских и применяют английское общее право, в то время как большинство статутов, затрагивающих гражданские права, совпадают. Но, как часто отмечали наблюдатели, во времена волнений в стране существуют два закона и два правительства: с одной стороны, английский закон, применяемый английским правительством через его чиновников, а с другой — враждебная система, опирающаяся на совершенно иные принципы и применяемая внезаконной политической организацией, однако на практике проводимая в жизнь более решительно, чем первая, и зачастую более согласующаяся с народным чувством справедливости.

The Land Question.

Расхождение между правовыми концепциями англичан и ирландцев наиболее ярко проявляется в вопросе земли. Согласно представлениям англичан и ирландских лендлордов, земля принадлежит собственнику, и, помимо особых положений статутного права, арендатор обладает лишь договорным правом владения на время действия своего контракта и в соответствии с его условиями. Но арендаторы чувствуют, что, помимо в известной степени неопределенных обязанностей перед лендлордом в виде ренты, они обладают правами на землю, которой были лишены их предки и которую они отвоевали у пустошей (142:1). Подобное различие носит фундаментальный характер и не может быть урегулировано к удовлетворению обеих сторон. Люди говорят об «ирландском земельном голоде», как будто в этом кроется причина трудностей, но у ирландца нет всеобщего земельного голода. Эмигрировав в Америку, он вместо того, чтобы отправиться, подобно шведу, на великие открытые прерии, где любой трудолюбивый человек может легко обзавестись фермой, поселился, подобно безземельному еврею, в крупных городах. То, чего хотят ирландцы — это ирландская земля, и на нее они, по их мнению, имеют право.

Испытывались различные средства решения проблемы отношений между лендлордом и арендатором. Сначала появился Акт 1860 года, который строил эти отношения исключительно на договорной основе, хотя и ограничивал в некоторой степени их принудительное осуществление путем ускоренного выселения. Десять лет спустя Акт 1870 года исходил из совсем иного принципа, поскольку распространил ольстерское арендное право (tenant-right) на всю страну, предоставив арендатору продаваемую собственность на его земельный надел. Он даровал даже ежегодному арендатору иск против лендлорда в случае выселения; и он закрепил право на компенсацию как за прошлые, так и за будущие улучшения. Но эти положения не разрешили вопросы. Позднее, в 1881 году, последовало судебное снижение квартплаты — установление государственными органами так называемой справедливой ренты. Но здесь неприятности возникли с обеих сторон. Если взгляды лендлорда были верны и земля принадлежала ему всецело, было явно несправедливо лишать его ее рыночной стоимости в виде арендной платы, и он имел основания чувствовать, что правительство раздает его собственность, чтобы сгладить собственные политические трудности (143:1). С другой стороны, справедливая рента не положила конец делу для арендатора. Англичане, глубоко впечатленные незыблемостью контракта, подразумевали, что новая рента будет выплачиваться так, как рента выплачивается в Англии; но ираландец, живущий в том, что можно почти назвать миром сословного статуса (status), и воспитанный в условиях грабительской ренты, питал гораздо меньшее уважение к контракту и рассматривал арендную плату как вещь, скорее приближенно подлежащую уплате, нежели выплачиваемую точно. Результатом стали новые трения и дальнейшее судебное сокращение ренты в 1887 году. Наконец, после того как была опробована серия актов о выкупе земли, призванных способствовать развитию крестьянского землевладения, но оказавшихся слишком ограниченными по своему охвату, чтобы повлиять на общие социальные условия, ряд лендлордов и некоторые ирландские лидеры провели в 1902 году конференцию и фактически договорились о том, что, поскольку обе стороны претендуют на права на землю, правительство должно выплатить лендлорду компенсацию за нее и передать ее арендатору — договоренность тем более легкая, что к тому времени интересы лендлордов значительно упали в цене. Правительство взялось осуществить этот план посредством Акта о выкупе земли 1903 года, предоставив не немедленный дар, а ссуду под свой кредит и взимая с арендатора низкую ренту, которая, как предполагается, в конечном итоге покроет аванс и оставит его собственником земли (144:1). С тех пор покупка и распределение поместий в соответствии с этим актом продолжаются, но этот процесс закономерно требует времени, и, как и следовало ожидать, он шел гораздо быстрее в процветающих районах страны, нежели в бедных. Можно надеяться, что с помощью этого средства земельный вопрос со временем будет разрешен, но слепой верой должен обладать тот, кто верит, что вместе с ним исчезнет и ирландский вопрос.

Грубый очерк земельного законодательства был приведен просто для того, чтобы показать колоссальную трудность управления страной, где правовые концепции правителей и управляемых непримиримы, и тем не менее именно такого рода препятствия возникают на каждом шагу в ирландской проблеме.

СНОСКИ:

[131:1] Он обладает некоторыми полномочиями, не имеющими отношения к закону, такими как назначение на большое количество коронных приходов; в этой связи можно отметить, что должности Лорда-канцлера Великобритании и Лорда-лейтенанта Ирландии являются единственными, которые не могут занимать католики. Этот вопрос не лишен сомнений. См. Ансон (Anson, II., 158) и дебаты 1891 г. (Hans., 3 Ser. CCCXLIX., 1733 et seq.). В том случае Палата общин отказалась отменять какие-либо существовавшие ограничения.

[132:1] Список мировых судей для каждого графства на практике составляется лорд-лейтенантом, за исключением Ланкашира, где он составляется канцлером герцогства, и этот список практически всегда утверждается Лордом-канцлером. В последнее время, однако, по этому поводу возникли немалые споры.

[133:1] Существуют также лорд-адвокат и солиситор-атторней по делам Шотландии, а также генеральный атторней и солиситор-атторней по делам Ирландии.

[133:2] Жалованье генерального атторнея составляет 7000 фунтов стерлингов; жалованье солиситора — 6000 фунтов стерлингов; и гонорары в каждом случае составляют еще около 1000 фунтов стерлингов.

[133:3] Солиситор-атторней по делам Шотландии, а также генеральный и солиситор-атторней по делам Ирландии, будучи политическими должностными лицами, сменяющимися вместе с министерством, не всегда заседают в парламенте.

[134:1] См. прекрасную главу о судебном преследовании в книге Мейтленда «Правосудие и полиция» (Maitland, "Justice and Police").

[134:2] Судебное преследование тем не менее ведется от имени Короля, и генеральный атторней может остановить его посредством заявления о прекращении преследования (nolle prosequi), если сочтет его необоснованным (vexatious).

[134:3] В статье в «Фортнайтли Ревью» (Fortnightly Review) за март 1873 года под названием «Организация юридического департамента правительства» г-н Брайс показал необходимость такого министерства и набросал его контуры.

42-43 Vic., c. 22; 47-48 Vic., c. 58.

Com. Papers, 1886, LIII., 321.

Englische Verwaltungsrecht, II., 1022-26.

Без вмешательства Парламента они распространяются лишь на принятие канонов, обязательных для духовенства.

Все бенефиции Короны с годовым доходом менее 20 фунтов стерлингов находятся в распоряжении лорд-канцлера (Hans., 3 Ser. CLXIX., 1919), равно как и многие бенефиции значительных размеров (Hans., 3 Ser. CLXX., 131). Канцлер герцогства Ланкастерского производит назначения на бенефиции Короны, принадлежащие герцогству, а министр внутренних дел — на те, что находятся на Нормандских островах и острове Мэн (Hans., 3 Ser. CCCXLIX., 1745-46).

Судебный комитет Тайного совета.

Положения Закона о присяге (Test Act) по-прежнему распространяются на эту должность, так что лорд-лейтенант обязательно должен исповедовать веру, отличную от веры подавляющего большинства населения, которым он назначен управлять.

Общее неспециализированное образование управляется Комиссарами по ирландскому национальному образованию и Советом промежуточного образования. Эти советы не являются политическими, но их члены, которые должны частично быть протестантами, а частично — католиками, назначаются лорд-лейтенантом, и главный секретарь осуществляет над ними определенный контроль.

Последний из них, Закон о преступлениях 1887 года, является постоянным статутом, однако его положения вступают в силу лишь на основании прокламации лорд-лейтенанта, которая может быть отменена в любое время.

Com. Papers, 1839, XVII., 1, p. 8.

Тот факт, что улучшения в Англии обычно производились лендлордом, а в Ирландии — арендатором, во многом обусловливает это настроение.

Аргументы в защиту лендлордов были очень убедительно изложены г-ном Лекки в его труде «Демократия и свобода» (I., 167-212).

3 Edw. VII., c. 37. Закон 1903 года был встречен с восторгом, однако ирландские депутаты вскоре стали жаловаться на его исполнение, и 20 июля 1905 года они успешно внесли предложение сократить ассигнования на Земельную комиссию на 100 фунтов стерлингов в знак выражения недовольства (Hans., Ser. CXLIX., 1409-86).

ГЛАВА VII

ПОСТОЯННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

Sharp Distinction between Political and Non-Political Officials.

История постоянной гражданской службы была бы одной из самых поучительных глав в долгой истории развития английской конституции, но, к сожалению, она никогда не была написана. Нацию спасли от бюрократии, преобладающей на большей части территории Европы, с одной стороны, и от американской системы распределения должностей в зависимости от партийной принадлежности — с другой, благодаря четкому разграничению между политическими и неполитическими должностными лицами. Первые обучаются в Парламенте, а не административной рутине. Они определяют общую политику правительства или, по крайней мере, имеют полномочия ее определять, несут за нее полную ответственность и уходят в отставку вместе с кабинетом министров; в то время как неполитические должностные лица остаются на своих постах независимо от смены партий, в совершенстве знают всю сферу управления и детально реализуют политику, принятую министерством в данный момент. Это разграничение возникало постепенно по мере роста парламентской системы.

Exclusion of Non-Political Officials from Parliament.

Опасение перед способностью Короля контролировать Парламент путем распределения должностей и пенсий среди его членов породило положение в Акте об устроении 1700 года, согласно которому после восшествия на престол Ганноверской династии ни одно лицо, занимающее должность или место дохода под началом Короны, не могло заседать в Палате общин. Но до того как этот акт вступил в силу, были осознаны недостатки полного исключения из Палаты высших государственных должностных лиц. Поэтому данное положение было изменено так, чтобы полностью отстранить лишь обладателей новых должностей, созданных после 25 октября 1705 года, и определенных специально указанных существовавших ранее постов. Члены Палаты общин, назначенные на другие должности, должны были лишиться своих мест, но сохраняли право на переизбрание. Поскольку существовало много старых должностей, число лиц, занимающих доходные должности в Парламенте, оставалось большим, и четкая грань между высшими государственными должностными лицами и их подчиненными проводилась не сразу. Однако происходили два процесса, которые со временем сделали это разграничение эффективным. Когда создавалась новая должность политического характера, входило в привычку делать специальную оговорку в законе, позволяющую ее обладателю заседать в Палате общин; с другой стороны, время от времени принимались законопроекты о должностях (place bills), исключающие из Парламента целые категории чиновников более низкого ранга. Эти акты применяются, например, ко всем клеркам во многих правительственных ведомствах и в сочетании с положением, исключающим обладателей всех новых должностей, созданных после 1705 года, охватывают большую часть всех должностных лиц рангом ниже министра. Разграничение между должностями, совместимыми и несовместимыми с членством в Палате общин, завершается регламентами самой службы. Они не могут аннулировать выборы в Палату, которые не являются недействительными по закону. Они не могут сделать занятие должности дисквалификацией для участия в Парламенте, но они могут сделать членство в Парламенте причиной лишения должности. Они могут предусмотреть и действительно предусматривают, что если какой-либо гражданский служащий намеревается стать кандидатом, он должен уйти в отставку со своей должности в момент первого обращения к избирателям.

Если бы не три-четыре министра, такие как ирландские должностные лица судебного ведомства, от которых ожидают, что они добравшегося своего избрания в Парламент, если смогут, но чье пребывание в должности от этого не зависит, можно было бы сказать, что государственная служба делится на политических должностных лиц, которые должны заседать в Парламенте, и неполитических должностных лиц, которые не должны этого делать.

Permanent Officials take no Active Part in Politics.

But are not Disfranchised

При народном правлении, основанном на партийной системе, исключение подчиненных гражданских служащих из законодательного органа является непременным условием как их воздержания от активной политики, так и бессрочности их пребывания в должности. Но само по себе это не обязательно влечет за собой ни тот, ни другой результат. Это видно на примере Соединенных Штатов, где должностные лица всех рангов исключены из Конгресса положениями Конституции, однако отнюдь не воздерживаются от партийной борьбы. Однако отстранение от политики и бессрочность пребывания в должности в конечном счете должны идти рука об руку; ибо очевидно, что должность может заниматися независимо от смены партий только в том случае, если лица, их занимающие, не принимают активного участия в осуществлении этих смен; и если, с другой стороны, они обречены потерять свои места при поражении на выборах правящей партии, они, безусловно, сделают все возможное, чтобы предотвратить такое поражение. В Англии такое воздержание и бессрочность были достигнуты, и примечательно, что оба они обеспечены силой общественного мнения, превращающегося в традицию, а не санкцией закона. В свое время, правда, крупные категории государственных служащих были лишены парламентского избирательного права. Так, Закон 1782 года лишил права голоса должностных лиц, занятых сбором акцизов, таможенных и других пошлин, а также почтмейстеров; но эти ограничения были сняты в 1868 году. Полиция также в результате серии актов была лишена избирательного права в тех избирательных округах, где они занимали должности. За исключением Ирландии, однако, эти статуты в свою очередь были отменены в 1887 году; и единственные ограничения, которые в настоящее время распространяются на государственных служащих, касаются таких должностей, как должности должностных лиц, проводящих подсчет голосов на выборах (returning officers).

Англия предоставила избирательные права своим чиновникам как раз в то время, когда расширяла избирательное право и увеличивала число должностных лиц. В некоторых других странах политическая опасность большой категории государственных служащих ощущалась весьма остро. Это было особенно справедливо в отношении новых демократий в Австралии с их армиями государственных служащих на государственных железных дорогах; и действительно, давление, постоянно оказываемое на законодательный орган в пользу этой категории, заставило Викторию в 1903 году пересмотреть свои законы о выборах. Служащие правительства не были полностью лишены избирательных прав, но они были лишены права голоса в обычных избирательных округах и получили одного представителя в Законодательном совете и двух в Законодательной ассамблее, избираемых исключительно их собственным классом. Таким образом, они имеют своих представителей в законодательном органе, но больше не могут влиять на других членов так, как прежде.

Effect of Giving them Votes.

В Англии эти опасности отнюдь не новы; но они не приняли форму работы, выполняемой государственными служащими в чисто партийных интересах. Страна почти полностью избавлена от этого зла; ибо хотя все должностные лица, не связанные напрямую с проведением выборов, теперь имеют законное право голоса и вольны им пользоваться, устоявшимся принципом является то, что неполитические лица — то есть все, кто не является министрами, — не должны проявлять активность в партийной политике. Им запрещено, например, работать в партийной организации, входить в комитет кандидата в Парламент, проводить предвыборную агитацию в его интересах или выступать с речами по общим вопросам политики. Все это настолько прочно признано, что редко приходится слышать жалобы на ненадлежащее поведение или даже на действия сомнительной уместности. В этой связи стоит отметить, что должностные лица налогового ведомства были лишены избирательного права в 1782 году по их собственному желанию. В то время правительство контролировало через них семьдесят мест в Палате общин, и лорд Норт направил им уведомление о том, что им придется туго, если они не поддержат его партию. Его противники направили им аналогичное предупреждение, и в результате в целях самозащиты они направили сильную петицию с просьбой об исключении из числа избирателей. Законопроект об их возвращении избирательных прав был принят в 1868 году вопреки пожеланиям тогдашнего правительства. Но в тот раз, а также в 1874 году, когда были отменены акты, налагающие штрафы за их активное участие в выборах, было совершенно понятно, что им не позволят заниматься партийной политикой и что правительство имеет право издавать регламенты на этот счет. Эти регламенты действуют и поныне, и только поддерживая их, государственные служащие могут продолжать пользоваться как бессрочностью пребывания в должности, так и правом голоса.

Attempts to Improve their Position.

The Dockyards.

Опасность, исходящая от голосов государственных служащих, ощущалась иначе. Хотя правительственные служащие держались в стороне от партийной политики, в некоторых случаях они использовали свои избирательные права для оказания давления на членов Парламента в пользу увеличения собственной заработной платы и улучшения условий своего труда. Особенно это касалось доков. Депутаты от полудюжины боро, где государство содержит крупные мастерские по строительству и ремонту военных кораблей, постоянно отстаивают интересы рабочих; и они делают это с таким пренебрежением к национальным финансам или к вопросу о том, избраны ли они сторонниками или противниками министерства, что стали притчей во языцех в Парламенте под названием «депутаты от доков».

Other Officials.

К сожалению, эта проблема не ограничивалась верфями. В то время, когда служащие налогового и почтового ведомств получили избирательные права, Дизраэли опасался использования ими избирательного права с целью повышения их жалованья; а Гладстон заявлял, что боится не правительственного влияния или влияния в пользу той или иной политической партии, а классового влияния, «которое, по его мнению, является главным упреком в адрес Парламента после реформы». Эти опасения не оказались беспочвенными. Уже в 1875 году было признано, что заработная плата, выплачиваемая правительством, выше рыночного уровня; и с тех пор, как служащие налоговых и почтовых ведомств получили право голоса, ими оказывалось давление на членов Парламента, а последними — на правительство в защиту своих интересов. Жалобы на это раздавались постоянно. Источником критики было то, что депутаты посещали собрания гражданских служащих, проводимые с требованиями повышения зарплаты, и что они получали циркуляры (whips), призывающие их присутствовать в Палате, когда подобные вопросы выносятся на обсуждение. Из-за концентрации государственных служащих в Лондоне давление на столичных депутатов особенно сильно.

Recent Efforts of Postal Officials for More Pay.

В течение почти двух десятилетий в Парламенте предпринимались непрерывные попытки добиться назначения комитета для расследования оплаты труда почтовых и телеграфных работников и существующих, как утверждается, на службе злоупотреблений. Правительство то уступало, то сопротивлялось; но, пытаясь предотвратить давление на членов Парламента, оно в один прекрасный момент предприняло шаг, ставший новой причиной для жалоб. История этого движения наглядно иллюстрирует опасности сложившейся ситуации. В 1892 году генеральный почтмейстер сир Джеймс Фергюссон обратил внимание Палаты общин на циркуляр, разосланный ассоциацией телеграфных клерков кандидатам на всеобщих выборах с вопросом, проголосуют ли они в случае избрания за создание комитета по расследованию работы службы. Затем он направил клеркам официальное предупреждение о том, что государственным служащим неподобающе пытаться вымогать у кандидатов обещания относительно их жалованья или обязанностей. Тем не менее двое клерков, Клири и Чизман, бывшие председателем и секретарем собрания, проголосовавшего за выпуск циркуляра, подписали заявление о том, что уведомление генерального почтмейстера «не затрагивает политику Ассоциации». Сразу после выборов эти два человека были уволены. Это само по себе стало поводом для недовольства, и из года в год в Парламенте предпринимались попытки добиться их восстановления на службе. Вскоре после их увольнения к власти пришел г-н Гладстон; и он сделал туманное заявление о том, что правительство не намерено накладывать на гражданских служащих никаких ограничений, кроме правила, запрещающего им принимать активное участие в политической борьбе. Но, судя по всему, циркуляр с предупреждением Фергюссона отменен не был, и Клири с Чизманом, безусловно, не были приняты обратно.

Demand for a Parliamentary Committee.

Pressure Brought to Bear.

Ходатайства о создании парламентского комитета для расследования условий службы продолжались; и в 1895 году правительство уступило настолько, что назначило комиссию, состоящую главным образом из чиновников различных ведомств, которая в 1897 году представила доклад с рекомендацией повысить зарплату как в почтовой, так и в телеграфной службе. Они были немедленно приняты, и фактически вскоре после этого были сделаны дальнейшие уступки, но агитация все равно не прекращалась. Служащих не могло удовлетворить ничто, кроме парламентского комитета, несомненно, по той же причине, которая заставила правительство отказать в нем, а именно из-за давления, которому подвергались члены Парламента, и дополнительной силы, которую это давление приобрело бы, будучи сосредоточено на лицах, отобранных для работы в комитете. Год за годом повторялись жалобы с одной стороны и обвинения в почти невыносимом давлении — с другой. В 1898 году интерес сосредоточился на предложении о том, что государственные служащие почтового ведомства были лишены своих политических прав. Состоялись долгие дебаты, в ходе которых была рассмотрена вся история вопроса, и Хенбери, финансовый секретарь Казначейства, воскликнул: «Мы покончили с личным и индивидуальным подкупом, но существует еще худшая форма подкупа — когда человек просит кандидата купить его голос за счет государственной казны». В 1903 году г-н Остен Чемберлен заявил, что к нему обращались депутаты — и не только от одной стороны Палаты, — чтобы найти у него, в его должности генерального почтмейстера, защиты при исполнении ими своих общественных обязанностей от давления, которое пытались оказать на них служащие почтового ведомства. Тем не менее он согласился назначить комиссию из деловых людей для консультирования его по вопросом заработной платы служащих; но вновь последовал протест против любого следственного комитета, состоящего не из членов Парламента. За докладом комиссии в 1904 году последовали дебаты обычного характера. Наконец, в 1906 году новое либеральное министерство уступило, и был назначен специальный комитет (select committee).

В настоящее время в почтовой и телеграфной службах занято около двухсот тысяч человек, обладающих достаточным количеством голосов, чтобы при условии организации быть важным фактором на выборах во многих избирательных округах и склонять чашу весов в некоторых из них. Если их влияние направлено лишь на повышение заработной платы в службе, комплектуемой на основе конкурсных экзаменов, зло не носит первостепенного характера; однако нетрудно заметить, что такая власть может быть использована в направлениях, крайне пагубных для государства. Нет никаких оснований ожидать ослабления этого давления, и порой слышны ропот о необходимости лишения государственных служащих избирательных прав. Это было бы единственным эффективным средством правовой защиты, и время, когда этот вопрос придется рассмотреть всерьез, может быть не за горами.

Как мы увидим далее, давление в защиту отдельных лиц сравнительно невелико, и для современного английского парламентского правления характерно использование политического влияния для продвижения классовых, а не личных интересов.

Permanence of Tenure of Officials.

Бессрочность пребывания в должности на английской гражданской службе, как и воздержание от партийной политики, обеспечивается обычаем, а не законом, поскольку чиновники, о которых здесь идет речь, назначаются во время усмотрения (during pleasure) и на законных основаниях могут быть уволены в любое время по любой причине. Теперь, хотя увольнение по партийным мотивам должностных лиц, которых сегодня относят к постоянным и неполитическим, не было совсем уж неизвестным в Англии, тем не менее оно никогда не было общей практикой. Причина того, что система распределения должностей за партийные заслуги (spoils system) — то есть массовое увольнение чиновников при смене партии — не получила распространения, кроется вовсе не в каком-то особо возвышенном чувстве, присущем британскому характеру, согласно которому каждая государственная должность является священным доверительным управлением. Эта концепция сравнительно недавнего происхождения; ибо в XVIII веке злоупотребление патронажем и даже грубейшие формы политической коррупции практиковались бесстыдно. Ее следует искать скорее в совершенно ином настроении — чувстве того, что человек имеет приобретенное право (vested interest) на занимаемую им должность. Это чувство постоянно порождает как в государственных, так и в частных делах требование о компенсации лицам, смещенным или пострадавшим в результате изменения методов, что кажется иностранцу странным. Требование трактирщиков о компенсации при неполучении ими лицензий — требование, признанное Законом 1904 года, — основано на том же настроении и заставляет путешественника задаваться вопросом, как кто-либо может в результате лицензии, явно носящей временный характер, иметь приобретенное право помогать другим людям напиваться допьяна.

Поскольку обычай увольнять чиновников по партийным соображениям так и не укоренился, было вполне естественно, что по мере роста парламентской системы грань между сменяющимися политическими руководителями и их постоянными подчиненными становилась все более и более четкой, и этот процесс продолжался до тех пор, пока в настоящее время увольнение последних по политическим мотивам практически не встречается ни в национальном, ни в местном управлении.

Former Party Patronage.

Хотя увольнение государственных служащих по политическим мотивам никогда не становилось устоявшимся обычаем в Англии, вакансии, возникавшие естественным путем, в былые времена свободно использовались для оказания услуг политическим и личным друзьям или для вознаграждения за партийные заслуги. Такая практика считалась само собой разумеющейся и продолжалась без помех вплоть до принятия первого Закона о реформе. Особенно скверно дело обстояло в Ирландии, где Пил, бывший главным секретарем с 1812 по 1818 год, ставил себе в большой заслуги искоренение привычки рассматривать ирландский патронаж как привилегию ведущих семейств и распределение его на общественных основаниях, то есть использование его для обеспечения политической поддержки правящей партии. То, что патронаж использовался с той же целью в Англии в тот период, можно увидеть в отчетах и свидетельских показаниях, представленных в Парламент в 1855, 1860 и 1873 годах после того, как его место начала занимать другая система. Это, несомненно, было эффективным средством получения политической службы, и лорд Джон Рассел отзывался о тори в 1819 году как о кажущихся непобедимыми благодаря многолетнему обладанию правительственным патронажем, распространяющимся на Церковь, Суд, Армию, Флот и колонии. Поддержка, в которой министерство нуждалось больше всего, — это поддержка членов Палаты общин, и они получали взамен должности для избирателей, которые были или могли стать влиятельными на выборах. Таким образом получилось, что большая часть назначений, особенно на местные должности, производилась через членов Парламента. Эта система подрывала эффективность управления и изнуряла министров. Писавший в 1829 году герцог Веллингтон использовал слова, которые могли бы быть применены к другим странам позднее: «Вся система правительственного патронажа, — писал он, — на мой взгляд, ошибочна. Определенные депутаты претендуют на право распоряжаться всем, что освобождается в пределах города или графства, которые они представляют; и это настолько является вопросом права, что теперь они претендуют на патронаж независимо от того, поддерживают ли они [правительство] по всякому поводу, или время от времени, или когда в этом нет необходимости, или выступают полностью против; и по сути единственный вопрос касательно местного патронажа заключается в том, будет ли он отдан в распоряжение одного джентльмена или другого».

The Introduction of Examinations.

Наконец произошел перелом в настроениях. В период между 1834 и 1841 годами в некоторых ведомствах были введены квалификационные экзамены (pass examinations), отсеивавшие совершенно некомпетентных кандидатов, а в ряде случаев даже были внедрены конкурсные экзамены. Но мощный импульс к появлению нового метода назначений относится к 1853 году и исходил из двух разных источников. В том году была возобновлена хартия Ост-Индской компании, и Парламент не был склонен продолжать привилегию, которой до сих пор пользовались директора, осуществляя назначения в Хейлибери — подготовительную школу для гражданской службы в Индии. Комиссия под председательством Маколея в следующем году представила доклад о том, что назначения на индийскую службу должны производиться на основе открытого конкурсного экзамена академического характера. План был немедленно принят, Хейлибери была закрыта, и с некоторыми изменениями в деталях рекомендованная комиссией экзаменационная система действует с тех пор непрерывно.

Open Competition.

Кроме того, в 1853 году сир Стаффорд Норткот и сир Чарльз Тревельян, выбранные г-ном Гладстоном для расследования состояния гражданской службы в Англии, представили доклад в пользу системы назначений по результатам открытого конкурсного экзамена. Новый метод встретил дома гораздо большее сопротивление, чем в Индии, и продвигался значительно медленнее. Предвидя препятствия в Палате общин, правительство лорда Палмерстона решило действовать не через законодательство, а посредством исполнительного распоряжения, прибегая к Парламенту лишь за необходимыми ассигнованиями. Соответственно, 21 мая 1855 года был издан Королевский указ (Order in Council), создавший орган из трех Комиссаров по делам гражданской службы, которые должны были экзаменовать всех кандидатов на младшие должности в различных ведомствах гражданской службы. Реформа поначалу не была радикальной, поскольку политические назначения не были отменены, а экзамены — не обязательно конкурсные — должны были организовываться в соответствии с пожеланиями руководителей различных ведомств. Поэтому изменения могли продвигаться лишь настолько быстро, насколько министры, возглавляющие различные государственные ведомства, были убеждены в их ценности; но с этого момента новый метод неуклонно завоевывал благосклонность у высших административных чиновников, Парламента и общественности. В 1859 году было постановлено, что (за исключением назначений, производимых непосредственно Короной, и постов, требующих профессиональных или иных особых квалификаций) ни одно лицо, назначенное после этого, для целей получения пенсий по выслуге лет не должно считаться служившим на постоянной гражданской службе государства, если оно не было принято с сертификатом от Комиссаров по делам гражданской службы. В 1860 году парламентский комитет постановил, что ограниченный конкурс должен вытеснить простые квалификационные экзамены, а открытый конкурс, полностью упраздняющий привилегию номинирования, лучше любого из них. Однако комитет не счел время подходящим для совершения этого последнего шага, и общий принцип открытого конкурса не был установлен до 4 июня 1870 года. Изданный в этот день Королевский указ, который до сих пор лежит в основе экзаменационной системы, предусматривает, что (за исключением должностей, на которые держатель назначается непосредственно Короной, вакансий, замещаемых в порядке продвижения по службе, и позиций, требующих профессиональных или иных особых квалификаций, в отношении которых экзамены могут быть полностью или частично отменены) никакое лицо не может быть принято на работу ни в одно ведомство гражданской службы до тех пор, пока оно не будет протестировано Комиссарами по делам гражданской службы и признано ими квалифицированным для допуска на испытательный срок. Он далее предусматривает, что назначения, поименованные в Приложении А, прилагаемом к Указу, должны производиться путем открытого конкурсного конкурса; и этот список время от времени расширялся, пока не охватил большую часть должностей, работа на которых не требует особых квалификаций, не носит конфиденциального характера или явно подчиненного либо ручного характера, как у дежурных, рассыльных, рабочих и т. д.

A Test of Capacity rather than Fitness.

С момента всеобщего внедрения открытого конкурса на основании Королевского указа 1870 года действовали две тенденции, которые не лишены взаимосвязи. Первая заключается в упрощении путем объединения должностей со схожими обязанностями в крупные категории с единым конкурсом для каждой категории и тем самым сокращении числа экзаменов на отдельные должности. Вторая — это тенденция экзаменовать кандидатов таким образом, чтобы проверять их общие способности и знания, а следовательно, их способность стать полезными на порученных им должностях, а не имеющиеся у них технические знания. Это различие знаменует собой важное отличие между системой экзаменов на гражданскую службу в том виде, в каком она существует в Соединенных Штатах, и той формой, которую система приобрела в Англии. Ибо в Соединенных Штатах целью почти исключительно является выяснение сиюминутной пригодности кандидатов к работе, которую им предстоит выполнять; в Англии целью в большинстве случаев является измерение того, какими будут их способности к выполнению работы после того, как они ей обучат. Это различие отчасти проистекает из того факта, что в Америке экзамены были наложены на обычай ротации на должностях и распределения добычи (spoils), в то время как в Англии бессрочность пребывания в должности уже была правилом; и отчасти из того факта, что в Америке эта система применяется главным образом к должностям, требующим рутинной или канцелярской работы, тогда как в Англии она затрагивает также должности, предполагающие, прямо или перспективно, гораздо большую степень усмотрения и ответственности. Очевидно, что если людей следует отбирать в молодом возрасте для карьеры на всю жизнь, особенно если эта карьера связана с ответственной административной работой, любое знакомство с деталями подлежащих исполнению обязанностей и любая сиюминутная пригодность для должности имеют гораздо меньшее значение, чем фундаментальное образование, острый ум и способность к развитию. Исходя из этого предположения, комиссия Маколея по Индийской гражданской службе сформулировала два принципа: во-первых, молодые люди, допущенные к этой службе, должны обладать наилучшим общим образованием, которое может дать Англия; и во-вторых, амбициозных людей не следует принуждать тратить время на специальную учебу, которая окажется бесполезной, если они не преуспеют в конкурсе. Поэтому комиссия настоятельно рекомендовала, чтобы экзамены были тесно увязаны с курсами обучения в английских университетах. Этот план был принят, и хотя в одно время возраст приема, а вместе с ним и стандарт были снижены, впоследствии они были восстановлены; и тот же принцип ныне применяется также к высшим звеньям на внутренней службе. Для более низких должностей на этой службе, где работа носит канцелярский характер и, следовательно, задействовано меньше усмотрения и ответственности, ранее существовала привычка делать экзамены в большей степени проверкой непосредственной подготовки к обязанностям по должности; но это, как мы увидим, недавно было заменено системой, основанной на идеях Маколея, хотя и применяемой, разумеется, к более низкому уровню образования.

The Different Grades in the Civil Service.

Постоянные должностные лица типичного ведомства включают постоянного заместителя министра во главе, одного или нескольких помощников заместителя министра и руководителей подразделений. Эти должности рассматриваются как не подлежащие экзаменации согласно Указу 1870 года либо потому, что они заполняются в порядке продвижения по службе, либо на том основании, что должности требуют особых квалификаций. На самом деле такие посты далеко не всегда заполняются путем продвижения по службе, и на них иногда отбирают лиц, вообще находящихся вне гражданской службы. Следующими по рангу идут главные клерки; но они комплектуются исключительно путем продвижения из клерков первого класса, которые, таким образом, представляют собой высшую категорию должностных лиц, поступающих на службу через конкурсный экзамен. Ниже них стоят лица, ныне именуемые клерками второго разряда, хотя название этой категории гражданских служащих менялось так часто, что в различных ведомствах обнаруживаются странные вариации номенклатуры. Ниже них находятся помощники клерков (класс референтов-абстракторов) и, наконец, клерки-подростки.

Their Origin.

Резкое разделение клерков на классы с раздельными экзаменами для каждого класса возникло не сразу. Первые экзамены по первоначальному указу 1855 года требовались лишь для «младшей должности в любом ведомстве», и они не были одинаковыми в разных ведомствах. Это были элементарные мероприятия, явно предназначенные для отсеивания некомпетентности, а не для проверки превосходства; ибо следует отметить, что лишь в очень небольшой доле этих экзаменов проводился даже ограниченный конкурс. Однако когда Указ 1870 года распространил вступительные экзамены на все должности на службе, специально не исключенные или не замещаемые в порядке продвижения по службе, и утвердил принцип открытого конкурса, возникла необходимость проводить различие между высшими постами, предполагающими дискреционные полномочия и требующими либерального образования, и низшими, где обязанности носят канцелярский характер; иными словами, разграничить администратора и клерка. Такое различие было проведено комиссарами в их самых ранних регламентах в соответствии с Указом 1870 года: обе категории комплектовались раздельно с помощью экзаменов различного характера, первый из которых был адаптирован для выпускников университетов, а второй — для молодых людей из коммерческой среды. Поначалу грань проводилась несколько наобум, без достаточного внимания к реальной природе выполняемой работы, и она несколько раз пересматривалась, прежде чем приняла нынешний вид.

Exceptional Positions.

Помимо регулярных разрядов клерков, набираемых путем открытого конкурса, существуют различные виды инспекторов, клерков и других специальных должностных лиц, назначаемых после открытого конкурса, ограниченного конкурса, квалификационного экзамена или вовсе без экзамена. Фактически министерства полны аномалий, некоторые из которых являются неизбежным результатом специфических условий службы, а другие, по-видимому, не имеют под собой сколь-либо рациональной причины. Читатель, несомненно, будет достаточно утомлен описанием более распространенных методов экзаменации без углубления в эксцентричности системы. Возможно, будет удобно рассмотреть сначала открытые конкурсы, а затем назначения, производимые иными способами.

The First-class Clerkships.

Высшие посты на постоянной гражданской службе, доступ к которым получается через конкурсный экзамен, известны как клеркские должности первого класса. В 1895 году экзамены на эти должности и на Индийскую гражданскую службу были объединены, а в следующем году к ним добавились экзамены на восточных кадетов (Eastern Cadets); так что теперь единый ежегодный конкурс служит воротами для всех трех карьер, причем успешным кандидатам разрешается в порядке их ранга на экзамене выбирать службу, в которую они поступят. Несмотря на меньшее жалованье, первые номера в списке обычно выбирали внутреннюю службу, поскольку жизнь на ней более приятна; и, насколько это позволяют вакансии, они распределяются по конкретным ведомствам по их выбору.

The Entrance Examinations.

Хотя эти должности называются клеркскими, работа носит не канцелярский, а административный характер, а в высших звеньях — характер высокой ответственности. Поэтому целью комиссаров является набор молодых людей с фундаментальным общим образованием для важной административной карьеры на всю жизнь. С этой целью от кандидатов требуется возраст от двадцати двух до двадцати четырех лет, а экзамен, не имеющий прямой связи с их последующими обязанностями, тесно увязан с учебными курсами в университетах. На практике работы по математике и естественным наукам основаны на требованиях для получения степеней с отличием (honour degrees) в Кембридже, а работы по классическим и другим предметам — на требованиях в Оксфорде; и таким образом получается, что подавляющее большинство успешных кандидатов происходят из одного из этих двух великих университетов. Диапазон предметов закономерно широк, и кандидату разрешается предлагать столько предметов, сколько ему угодно, но благодаря остроумной системе начисления баллов глубокое знание нескольких предметов дает более высокую общую сумму баллов, чем поверхностное знакомство с большим их числом. Экзаменационные работы составляются, а работы проверяются хорошо известными учеными, преподавателями университетов и другими лицами, отбираемыми для этой цели. В том, что работы являются трудными, каждый может убедиться, взглянув на них. Более того, количество кандидатов, в два-три раза превышающее число вакансий во всех трех службах вместе взятых, обеспечивает жесткую конкуренцию; и в результате кандидаты, получающие назначения, являются людьми образованными и обладающими интеллектуальной мощью. Они принадлежат к тому типу, который составляет ядро профессиональных кругов; и многие из них поступают на гражданскую службу просто потому, что у них нет средств, позволяющих достаточно долго ждать достижения успеха в профессиональной карьере. Они образуют превосходный отряд администраторов, хотя еще не пришло время высказывать мнение по вопросу о том, окажутся ли они лучшим материалом для отбора постоянных заместителей министров и других штатных должностных лиц во главе различных служб. Пока что немногие из них достигли должностей этого ранга, но следует помнить, что они лишь недавно начали достигать возраста, в котором от них можно было этого ожидать.

Their Social Effect.

Когда в 1854 году правительство рассматривало вопрос о введении конкурсных экзаменов, высказывались опасения, что такая система приведет к вытеснению аристократии с гражданской службы и замене ее более низким социальным классом. Сам г-н Гладстон не разделял этого мнения. Напротив, он считал, что этот план даст высокообразованному классу еще более прочные позиции на высших должностях на службе. В этом он оказался лучшим пророком, чем его критики. Подавляющее большинство успешных участников конкурса на клеркские должности класса I ныне происходят, как мы видели, из Оксбриджа; и лица, получившие образование в этих университетах, по-прежнему набираются главным образом из высших классов, из аристократии, джентри, сыновей священников, юристов, врачей и богатых торговцев, которые проложили себе путь или надеются проложить его в высшие слои общества. Люди более скромного происхождения, как правило, идут в провинциальные колледжи. Комиссары по делам гражданской службы приводили в некоторых своих ежегодных отчетах занятия отцов успешных кандидатов на главных открытых конкурсах; и хотя в случае совмещенного экзамена на клеркские должности класса I и Индийскую гражданскую службу список не включает пэров, но включает некоторых лавочников, в целом он состоит из лиц, принадлежащих к высшему и высшему среднему классу. Таким образом получилось, что конкурсные экзамены вместо того, чтобы иметь нивелирующую тенденцию, открывая службу для толпы сообразительных юношей без воспитания, помогли укрепить позиции высших классов в правительстве, зарезервировав большинство важных постов за людьми, прошедшими обучение в старых аристократических очагах знаний. В этой связи можно заметить, что высшие должности на гражданской службе часто занимают лица благородного происхождения, и порой случалось, что постоянный заместитель министра занимал более высокое социальное положение, чем его политический начальник. Сир Роберт Герберт и сир Кортени Бойл, например, бывшие недавно постоянными главами Колониального офиса и Совета по торговле, были отпрысками старинных семейств в Англии и Ирландии; причем у последнего одно время политическим начальником был г-н Манделла, начинавший жизненный путь посыльным у печатника.

The Second Division Clerkships.

Рангом ниже клеркских должностей класса I находится большая группа лиц, чья работа носит преимущественно канцелярский характер. Они известны как клерки второго разряда, и они набираются путем открытого конкурса. Стандарт образования, требуемый на экзамене, закономерно гораздо ниже, чем в случае клерков первого класса, и кандидаты соответственно моложе: конкурс ныне ограничен юношами в возрасте от семнадцати до двадцати лет.

Nature of Examinations.

Поскольку работа, выполняемая вторым разрядом, имеет тот же общий характер, что и работа клерков в коммерческих домах, экзамен первоначально разрабатывался из предположения, что кандидаты будут иметь коммерческую подготовку, и был адаптирован для проверки их сиюминутной пригодности к этой работе. Помимо элементарных общих предметов — правописания, английской композиции, арифметики, географии и истории Англии — он охватывал копирование, составление указателей, обработку сводок (digesting returns) и бухгалтерию. Такое испытание было вполне уместно в прежние дни, когда назначения производились по номинации и целью экзамена было просто устранить отдельных назначенцев, непригодных для своих обязанностей; однако оно продолжалось долгое время спустя после того, как система открытого конкурса с ее толпой жаждущих молодых кандидатов, почти лишенных реальной коммерческой подготовки, привела к совершенно иному положению дел. В 1896 году Ассоциация директоров школ (Association of Head Masters) указала в меморандуме на пагубное влияние, оказываемое на общее образование. Они показали, что для повышения шансов на успех мальчиков преждевременно забирали из школы и отдавали в руки «натаскивателей» (crammers) для приобретения «высокой степени лоска при весьма невысоком, хотя и полезном порядке достижений»; и они просили приблизить экзамен к школьной учебной программе. Это было сделано без полного отказа от прежних методов путем введения ряда предметов на выбор, так что кандидату требовалось предлагать лишь те предметы, которые обычно преподаются в средней школе. Результатом в будущем несомненно станет то, что успеваемость по обычной школьной программе сделается подлинным критерием для назначения, и тем самым, в соответствии с принципом Маколея, отбор будет основываться на общем образовании, а не на технических знаниях.

В отличие от клерков первого класса, клерки второго разряда набираются главным образом из средних и нижних средних классов, а их образование было получено в грамматических школах и других школах подобного рода. Хотя они представляют собой отдельный отряд, набираемый посредством другого экзамена и предназначенный для работы более низкого разряда, они не полностью отрезаны от высших должностей. После восьми лет службы они в исключительных случаях могут быть повышены до клеркских должностей первого класса, и это иногда практикуется. Но поскольку количество клерков второго разряда, назначаемых каждый год, составляет около трехсот, а количество повышенных до клеркских должностей первого класса в среднем составляет лишь около четырех, шанс достичь этого разряда весьма мал.

Assistant Clerks.

В последние несколько лет был сформирован новый разряд, именуемый помощниками клерков (класс референтов-абстракторов), комплектуемый в настоящее время посредством конкурсных экзаменов среди клерков-подростков. Работа в основном носит характер копирования, однако помощник клерка за особые заслуги может быть назначен во второй разряд без участия в конкурсе.

Boy Clerks.

Самым низким разрядом должностных лиц, набираемых совместно для ряда ведомств, являются клерки-подростки. Они происходят из того же слоя общества, что и клерки второго разряда, и конкурсный экзамен, хотя и более элементарный, имеет тот же характер, причем возрастные ограничения составляют от пятнадцати до семнадцати лет. Эта занятость носит по сути временный характер, и фактически клерки-подростки не задерживаются на службе после двадцати лет; однако эта позиция является шагом к дальнейшему продвижению, ибо только клерки-подростки могут состязаться за должности помощников клерков, а если они идут на экзамен во второй разряд, то к набранным ими баллам добавляется зачет за проделанную ими службу. Тем не менее экзамен для клерков-подростков является одним из немногих конкурсов на большое количество вакансий, где количество кандидатов недостаточно.

Other Competitive Examinations.

Помимо открытых конкурсов на общие разряды клерков, существует множество других для специальных категорий служащих в различных ведомствах. Некоторые из этих должностей не требуют особых квалификаций, и нет очевидной причины иметь ряд раздельных экзаменов, незначительно отличающихся друг от друга; однако определенные ведомства продолжают цепляться за собственные схемы, а Почтовое ведомство — за несколько схем. Все это постепенно упрощается путем проведения единого экзамена для ряда различных служб: так, экзамен для клерков второго разряда ныне используется для набора клерков в Таможню (Custom House). Экзамены для второго разряда, вероятно, могли бы быть объединены с экзаменами для клерков в Таможне и Акцизном управлении (Inland Revenue) — точно так же, как было произведено объединение в случае клеркских должностей первого класса, Индийской гражданской службы и восточных кадетов, — и это, несомненно, станет тенденцией в будущем. Эта критика, разумеется, применима далеко не ко всем экзаменам. Некоторые из них требуют весьма различных степеней образования; для других, таких как экзамены для чертежников, юрисконсультов и многих прочих, профессиональная или техническая подготовка очевидно необходима; в то время как определенные должности зарезервированы для женщин. Каждый из этих экзаменов регулируется регламентами, предписывающими возраст кандидатов, уплачиваемый сбор и включаемые предметы, однако следить за ними в деталях для наших целей явно излишне.

Limited Competition.

В большинстве ведомств на постоянной гражданской службе имеются должности, не заполняемые на конкурсной основе, поскольку требуемый тип опыта и способностей не может быть проверен или полностью проверен посредством экзамена; и в таком случае экзамен может быть полностью или частично отменен в соответствии со статьей VII Королевского указа 1870 года. Существуют другие должности, где открытый конкурс неприменим, поскольку заполняемые места недостаточно многочисленны или недостаточно привлекательны, чтобы привлечь конкурентов со стороны; или потому, что, как в случае высших клерков в Министерстве иностранных дел, атташе миссий и инспекторов различного рода, работа носит деликатный и конфиденциальный характер и может быть доверена лишь лицам, чья репутация хорошо известна. В таких случаях принято проводить конкурсные экзамены, ограниченные кандидатами, отобранными для этой цели. Даже ограниченный конкурс имеет тенденцию повышать стандарт, однако следует помнить, что для получения возможности состязаться в таких случаях абсолютно необходимо то или иное влияние, прямое или косвенное; хотя способность к номинированию, по сути, не представляется злоупотребляемой в политических целях.

Nomination with a Pass Examination.

Существуют должности, для которых не проводится никаких конкурсов, но на которые номинируется одно лицо при условии прохождения экзамена для проверки его компетентности. Некоторые из этих мест вполне могли бы быть открыты для конкурса, и действительно, в различных ветвях гражданской службы все еще сохраняются странные аномалии; самой странной является тот факт, что служащие Департамента образования почти неизменно назначаются вообще без всякого экзамена, и это верно не только для инспекторов, чья работа требует особых квалификаций, но даже для клерков класса абстракторов. Тем не менее на гражданской службе есть должности, где необходимые технические знания или опыт действительно таковы, что делают конкурс затруднительным. Считается, что это так даже в сфере ручного труда. Например, в королевских доках, хотя ученики набираются путем открытого конкурса, мастеровые назначаются при условии сдачи квалификационного экзамена, касающегося лишь их торгового мастерства, в то время как бригадиры обычно отбираются посредством ограниченного конкурса, включающего нечто большее. Провинциальные почтмейстеры также составляют особую категорию. До нескольких лет назад они были обязаны своими должностями политическому влиянию; ибо еще долго после того, как члены Парламента утратили всякий контроль над другими назначениями, они сохраняли власть заполнять любые вакансии, которые могли возникнуть в почтовой службе в пределах их избирательных округов, при условии, разумеется, что они принадлежали к правящей партии. Но этот последний пережиток парламентского патронажа был упразднен в 1896 году, и провинциальные почтмейстеры теперь назначаются по рекомендации инспекторов почтовых округов.

Nomination without Examination.

Наконец, существуют назначения, производимые полностью без какого бы то ни было экзамена, либо потому, что от экзамена отказались в соответствии со статьей VII Королевского указа 1870 года, либо потому, что должность полностью исключена из сферы действия Указа. Такие посты находятся главным образом на вершине или у подножия службы. Они включают должности, связанные с ответственностью, на одном конце шкалы; и должности рассыльных, портье и слуг — на другом.

Promotions.

Политическое влияние не только почти полностью перестало влиять на назначения на должности, но оно также было практически устранено в вопросах продвижения по службе. Борьба по этому вопросу началась еще в 1847 году, и правительство оказалось достаточно сильным, чтобы заявить, что попытка оказать влияние будет рассматриваться как проступок со стороны служащего; или, как остроумно и решительно выразились меморандумы, принятые Казначейством в 1867 году и Адмиралтейством пару лет спустя, попытка государственного служащего подкрепить свое заявление каким-либо ходатайством со стороны членов Парламента или других влиятельных лиц «будет рассматриваться... как признание со стороны такого служащего в том, что его дело не является состоятельным по существу». Эти меры, по-видимому, возымели желаемый эффект.

Why the Civil Service was Easily Freed from Political Influence.

Если мы попытаемся понять, как так получилось, что пагубное влияние политического покровительства на гражданской службе, которое господствовало в Англии в XVIII веке, было с относительной легкостью преодолено сто лет спустя, в то время как в некоторых других государствах это влияние в тот же период усиливалось и оказалось чрезвычайно живучим; если мы попытаемся объяснить этот контраст, мы должны принять во внимание поразительную особенность современной английской общественной жизни, возникшую вместе с эволюцией парламентской системы. По причинам, которые будут рассмотрены далее, член большинства Палаты общин голосует на стороне правительства с исключительным постоянством; и по сравнению с большинством других стран с народной формой правления политика в необычной степени вращается вокруг общественных вопросов. Палата занята практически непрекращающимися баталиями между двумя передними скамьями, позади которых выстроены ряды их сторонников; и эти баталии ведутся по общественным вопросам. Вопросы, затрагивающие частные, личные или местные интересы, занимают относительно малую долю внимания члена Парламента. Он прежде всего является представителем национальной партии, избранным для поддержки или противодействия кабинету министров, а не делегатом округа, отправленным следить за интересами своих избирателей и продвигать требования влиятельных выборщиков. Защита, якобы с успехом применявшаяся в других местах членом, обвиненным в отсутствии на важных голосованиях, в том, что он добился для своего избирательного округа большего количества услуг, чем любой другой представитель, не могла бы служить оправданием в Англии. Следовательно, министерство не вынуждено заручаться личной поддержкой ни в законодательном органе, ни на выборах путем апелляции к частной благодарности. Оно может позволить себе не обращать внимания на просьбы о покровительстве и опираться исключительно на свою общественную политику. Короче говоря, колоссальная сила партии — в легитимном смысле группы людей, объединенных ради общей общественной цели, — позволила правительству сделать то, чего оно не смогло бы сделать так легко, если бы партия требовала поддержки искусственных подпор. Политическое условие, которое укрепило правительство для этой работы, само по себе не является безусловным благом. Оно приносит с собой беды, которые будут отмечены в свое время; но в заслугу ему следует поставить очищение гражданской службы.

В самом начале министры опасались, что это изменение встретит сопротивление в Парламенте, однако использование своего влияния для получения услуг в пользу других не является полностью приятной задачей, особенно когда просителей больше среди разочарованных, чем среди удовлетворенных. Реформа избавила Палату общин от давления назойливых избирателей, и все последующие шаги были предприняты с одобрения самих ее членов.

Pensions.

С устранением политики гражданская служба стала карьерой, стабильной и свободной от рисков. Но оклады невысоки по сравнению с требуемой квалификацией, и, как правило, они начинаются с низких сумм с небольшой надбавкой за каждый год службы. Они недостаточно велики, чтобы обеспечить средства на случай болезни и старости; и поэтому вместе с продвижением реформы возник спрос на пенсии. Законодательство по этому вопросу, хотя и часто исправляемое, все еще основывается на Законе о выслуге лет 1859 года, который предоставляет «лицам, прослужившим в утвержденном качестве на постоянной гражданской службе государства» в течение десяти лет и уходящим на пенсию в возрасте шестидесяти лет или по причине немощности, пенсию, равную десяти шестидесятым их окончательного оклада. За каждый дополнительный год службы добавляется еще одна шестидесятая вплоть до максимума в сорок шестидесятых. Также были предусмотрены положения на случай увечий, полученных на государственной службе; в то время как более поздние статуты разрешили выплату пособий женщинам-сотрудницам при вступлении в брак — пособие, которое выдается, по-видимому, как и в случае с другими выплатами, скорее в духе сострадания, чем ради поощрения брака.

СНОСКИ:

[145:1] 12-13 Will. III., c. 2, § 3. Описание более ранних усилий в том же направлении см. у Тодда: Todd, Parl. Govt. in England, II., 114-121.

[146:1] 4 Anne, c. 8, и 6 Anne, c. 7, §§ 25, 26. Согласно § 28 этого акта должностные лица армии и флота освобождаются от его действия. Они могут заседать в Палате общин и делают это в значительных количествах, хотя, как правило, от них требуется сложить свои полномочия при получении активного командования. Офицеры вооруженных сил занимают действительно положение, совершенно отличное от положения других государственных служащих, поскольку они не только заседают в Парламенте и принимают там активное участие в обсуждении вопросов, касающихся службы, но и постоянно общаются с общественностью — практика, которая не была бы допущена ни на минуту в случае гражданских лиц, состоящих на государственной службе. Поэтому утверждения в этой главе ограничиваются членами гражданской службы.

[146:2] Cf. Rogers on Elections, 16 Ed., II., 21-24.

[146:3] Список таких статутов см. у Энсона: Anson, I., 93-96.

[146:4] Циркуляр Казначейства от 12 ноября 1884 г., Com. Papers, 1884-1885, XLV., 171.

[147:1] Ведение предвыборной агитации государственными служащими являлось предметом законодательного регулирования. Акт 1710 года (9 Anne, c. 10, § 44) подвергал штрафу и увольнению любого сотрудника почтового ведомства, который «посредством слова, послания или письменного обращения либо любым иным способом попытается убедить любого избирателя отдать или отговорить любого избирателя от того, чтобы отдать свой голос за выбор любого лица… для служения в Парламенте». См. также: Eaton, "Civil Service in Great Britain," 85.

[147:2] 22 Geo. III., c. 41. Rogers on Elections, I., 196-97.

[147:3] 31-32 Vic., c. 73. Все штрафные санкции, прилагавшиеся к любым их действиям в отношении выборов, были отменены актом 37-38 Vic., c. 22.

[148:1] Rogers, I., 197-200.

[148:2] Ibid., 207-08.

[148:3] Victoria Constitution Act, Com. Papers, 1903, XLIV., 109, pp. 7-8.

[149:1] Cf. Hans., 4 Ser. LIII., 1133-34.

[149:2] Ibid., CXCIII., 389 et seq.

[149:3] Фактически в 1874 году в законопроект были внесены поправки с целью прояснить это. Hans., 3 Ser. CCXIX., 797-800. О 1868 годе см.: Hans., 3 Ser. CXCIII., 405-06.

[149:4] Cf. Hans., 4 Ser. XVI., 1218; LIII., 1131.

[149:5] См.: Courtney, "The Working Constitution of the United Kingdom," 151.

[150:1] Hans., 3 Ser. CXCIII., 393.

[150:2] Ibid., 397.

[150:3] Rep. of Com. on Increased Cost of Tel. Service, Com. Papers, 1875, XX., 643, p. 5; 1st Rep. Civil Serv. Inq. Com., Com. Papers, 1875, XXIII., 1, p. 9. За информацию и ссылки относительно усилий государственных служащих по повышению своей оплаты труда и их давления на членов Парламента я признателен г-ну Хьюго Мейеру, который любезно показал мне свою рукопись «Национализация телеграфов в Англии».

[150:4] См., например: Hans., 3 Ser. CCLXV., 141; CCLXXI., 429; 4 Ser. XXXIX., 596-98; LI., 351-52, 355; LIII., 1107 et seq.; LXVI., 1523 et seq.; LXXII., 119; LXXXII., 199 et seq.; XCIV., 1382-83; CVI., 680; CXXI., 1023; and CXXXIX., 1617, 1618, 1629, 1632. 2d Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 17444-47, 17821-28, 20238; Rep. Com. on Post Office, Com. Papers, 1897, XLIV., 1, Q. 11706.

[150:5] 2d Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 10562-63, 10742, 10745-49, 17444-47.

[150:6] Hans., 3 Ser. CCCLII., 870.

[151:1] Hans., 4 Ser. V., 1123 et seq.

[151:2] Ibid., 1536 et seq.

[151:3] Ibid., VII., 188-90.

[151:4] Ibid., XVI., 1218.

[151:5] Ibid., LIII., 1138-39.

[152:1] Hans., 4 Ser. CXXI., 1023.

[152:2] Ibid., LXVI., 1550.

[152:3] Ibid., LIII., 1107 et seq.

[152:4] Ibid., 1138. В ходе своей речи он указал, что членство в тред-юнионах в почтовой и телеграфной службе сильно возросло за последние годы. Но он заявил, что им были предоставлены все привилегии, которыми пользуются тред-юнионы в других местах.

[152:5] Ibid., CXXI., 1023.

[152:6] Ibid., CXXII., 329, 331, 333.

[152:7] Ibid., CXXXIX., 1600-36.

[152:8] Ibid., CLIII., 357.

[153:1] Можно заметить, что применение конкурсных экзаменов стало всеобщим благодаря Акту 1870 года, принятому вскоре после предоставления избирательных прав сотрудникам налоговых ведомств.

[154:1] Преобладающие же американские настроения выражены в Декларации прав Конституции штата Массачусетс, принятой в 1780 году, где говорится (ст. viii): «В целях предотвращения превращения наделенных властью лиц в угнетателей народ имеет право в такие периоды и таким образом, какие он установит в своем государственном устройстве, заставлять своих должностных лиц возвращаться к частной жизни и заполнять вакантные места посредством определенных и регулярных выборов и назначений». Это закладывает принцип ротации на должностях, и хотя авторы отнюдь не имели этого в виду, можно сказать, что это является хартией системы добычи постов (spoils system).

[155:1] Parker, "Sir Robert Peel," I., 50, 160-62, 222, 269. В то время от постоянного помощника министра в Ирландии ожидалось активное участие в политике, поскольку мы находим письмо Пила к нему с призывом приложить все усилия, чтобы добиться поддержки ирландскими членами парламента правительства по католическому вопросу. Ibid., 73.

[155:2] Dorman B. Eaton, "Civil Service in Great Britain." Хотя эта работа не всегда точна, она является лучшей и, по сути, практически единственной историей системы покровительства и постепенной замены ее назначениями по результатам экзаменов.

[155:3] "Recollections and Suggestions," 33.

[155:4] Сэр Томас Эрскин Мей, хотя и писал в то время, когда эта система уходила в прошлое, казалось, считал ее необходимой для партийного правления. Говоря о влиянии парламентской реформы на состояние партий, он отмечает: «Но на протяжении всех этих изменений покровительство было главной пружиной организации партий». "Const. Hist. of England" (1 Am. Ed.), II., 99.

[156:1] Parker, "Sir Robert Peel," II., 140.

[156:2] См.: Lowell and Stephens, "Colonial Civil Service."

[156:3] Com. Papers, 1854-1855, XLI., 369.

[156:4] Впоследствии их число было сокращено до двух.

[157:1] 22 Vic., c. 26; §§ 4, 17.

[157:2] Com. Papers, 1860, IX., 1.

[157:3] Ibid., 1870, XIX., 1, p. vii.

[157:4] §§ 2, 7, and Schedule B. См. также: Orders in Council, Aug. 19, 1871, § 1; Sept. 15, 1902. Регламент 1870 года требует сертификата о квалификации от Комиссии по делам гражданской службы в качестве условия трудоустройства на «любую должность или назначение в любом департаменте гражданской службы», за исключением специально выведенных из-под действия Регламента. Исключения были перечислены в Приложении B и представляют собой те позиции, которые описаны в скобках в предложении, к которому относится эта сноска. Таким образом, изначально регламент применялся ко всем остальным должностям какового бы то ни было характера; но согласно § 8 высшие руководители любого департамента получали полномочия по согласованию с Казначейством добавлять в приложения или выводить из них должности; и это полномочие использовалось для пополнения Приложения B и тем самым полного освобождения от экзаменов ряда должностей, почти исключительно низкоквалифицированных, таких как рассыльные, портье, уборщицы и т.д. Регламенты Тайного совета и циркуляры Казначейства, касающиеся гражданской службы, можно найти в конце справочника «Civil Service Year Book».

[158:1] Приложение А изначально содержало перечень не должностей, а департаментов; так что система открытых конкурсов применялась ко всем должностям (не исключенным специально) в одних департаментах и ни к одной из должностей в других. Эта иррациональная классификация постоянно повторяется в истории экзаменов на гражданскую службу, но в случае открытых конкурсов она была изменена в силу оставленного за властями права вносить изменения в Приложение А. Должности клерков и другие посты в департаментах, ранее не включенных туда, были добавлены в приложение; в то время как крупные категории должностей были выведены из него. В основном это ручной труд, такой как смотрители офисов, рассыльные, портье, бригадиры, ремесленники, рабочие, матроны и домашняя прислуга. Некоторые из них, как поясняется в предыдущей сноске, были полностью освобождены от экзаменов, а для остальных кандидаты назначаются при условии сдачи квалификационного экзамена или прохождения ограниченного конкурса. Требования к наиболее важным категориям среди них будут описаны далее в этой главе.

[158:2] См.: 45 Rep. Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1901, XVIII., 129, pp. lxxxiii-lxxxvii.

[159:1] См.: Ibid., pp. lxxiii-lxxv.

[160:1] В соответствии с Регламентом Тайного совета от 4 июня 1870 г., § 7, и Приложением B.

Комиссия Плэйфеера отмечала относительно этих должностей, что для получения пенсий по выслуге лет их обладатели должны были быть назначены с сертификатом от Комиссии по делам гражданской службы либо в соответствии с Разделом 4 Закона о выслуге лет 1859 года быть освобождены от этого правила Казначейством на том основании, что должность требует особых квалификаций. Комиссия обнаружила, что фактически экзамен, как правило, не требовался. (Com. Papers, 1875, XXIII., 1, p. 6.)

[161:1] Они охватывали чтение, письмо и арифметику, часто диктант, составление рефератов-сводок (précis), географию, историю Англии, латынь и французский, иногда бухгалтерию и изредка нечто большее; 3d Rep. of Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1857-1858, XXV., 1, App. B.

[161:2] Rep. of the Com. on Civil Service Appointments, Com. Papers, 1860, IX., 1, pp. vii-viii.

[161:3] 16th Rep. Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1871, XVII., 1, App. 1.

[161:4] В 1873 году Комитет по расходам на гражданскую службу предложил вовсе упразднить это различие и ввести единый экзамен для поступления в каждый департамент, причем кандидаты должны были находиться в равном положении в отношении последующего продвижения по службе за заслуги. (3d Rep., Com. Papers, 1873, VII., 415, p. iv.) Никаких мер по этой рекомендации принято не было; а два года спустя Комиссия Плэйфеера по вопросам поступления на гражданскую службу сообщила (Com. Papers, 1875, XXIII., 1), что различие между высшим дивизионом для выполнения ответственной работы и низшим дивизионом для выполнения рутинной работы должно быть сохранено. Однако члены комиссии подвергли критике существовавшее разделение на классы I и II на том основании, что не существовало возможности продвижения из второго класса в первый и что различие не соответствовало реальной разнице в характере работы, в результате чего механическая работа выполнялась первым классом, а ответственная — вторым, в то время как клерки в некоторых департаментах целиком принадлежали к одному классу. Они рекомендовали учредить в каждом департаменте низший дивизион клерков из числа взрослых и юношей; чтобы его сотрудники служили в любом департаменте, куда они были назначены или переведены; и чтобы после десяти лет службы они могли, если проявили исключительные способности, быть повышены до высшего дивизиона. Эти рекомендации были воплощены в Регламенте Тайного совета от 12 февраля 1876 года. Организация гражданской службы была тем самым упрощена и улучшена, но она все еще оставалась несовершенной. Комиссия по гражданским штатам в своем втором отчете в 1888 году (Com. Papers, 1888, XXVII., 1) заявила, что на практике работа двух дивизионов пересекалась и граница между ними была проведена слишком низко. Они также предложили переименовать низший дивизион в «второй дивизион». Это было осуществлено Регламентом Тайного совета от 21 марта 1890 года, который учредил второй дивизион гражданской службы с высшим разрядом, достигаемым путем повышения по службе, и выделил клерков-юношей в отдельный дивизион. Правила, касающиеся второго дивизиона, впоследствии были воплощены в новом Регламенте Тайного совета от 29 ноября 1898 года, измененном другим Регламентом от 15 сентября 1902 года. Первый дивизион, известный как Класс I гражданской службы, был заново урегулирован Регламентом Тайного совета от 15 августа 1890 года, который также создал в нем высший разряд, достигаемый путем продвижения по службе.

Можно добавить, что назначения, произведенные по результатам конкурсного экзамена, не являются окончательными сразу же, а носят испытательный характер в течение определенного периода.

[162:1] Это лица, поступающие на гражданскую службу в восточных колониях, на Цейлоне, в Гонконге, в Федеративных Малайских Государствах и т. д.

[163:1] Из 514 успешных кандидатов на должности клерков Класса I, в Индийскую гражданскую службу и в качестве восточных кадетов с 1896 по 1900 год включительно 262 учились в Оксфорде, 148 — в Кембридже, 83 — в других университетах Соединенного Королевства, 7 — в колониальных и индийских университетах и 14 — вообще не учились в университетах. (45th Rep. of the Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1901, XVIII., 129, pp. lxxix-lxxxii.) Пропорция выходцев из Оксфорда и Кембриджа среди одних лишь клерков Класса I была бы еще несколько выше. Более поздние отчеты Комиссии по делам гражданской службы показывают, что эти пропорции изменились не слишком сильно.

[163:2] Более подробное изложение метода проведения экзамена и его результатов можно найти в работе Лоуэлла и Стивенса: Lowell and Stephens, "Colonial Civil Service."

[164:1] Morley, "Life of Gladstone," I., 511.

[164:2] В письме лорду Джону Расселу он писал: «Следует помнить, что существенной частью любого такого плана, который сейчас обсуждается, является разделение работы везде, где это возможно, на механическую и интеллектуальную — разделение, которое откроет для высокообразованного класса карьеру и даст им контроль над всеми высшими сферами гражданской службы, какового они до сих пор никогда не имели». Ibid., 649.

[165:1] О происхождении Манделлы см.: Davidson, "Eminent English Liberals," Ch. xii.; Hinton, "English Radical Leaders," Ch. viii.

[165:2] Как и во всех подобных случаях, верхний возрастной предел в некоторой степени сдвигается для лиц, служивших государству в военном или ином качестве.

[166:1] 45th Rep. Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1901, XVIII., 129, pp. lxxiii-iv. Согласно нынешним правилам, требуются письмо (с копированием), арифметика и английская композиция; а из восьми предметов по выбору — составление деловых справок-рефератов (включая индексирование и упорядочение отчетов), бухгалтерия и стенография, география и история Англии, латынь, французский, немецкий, элементарная математика (планиметрия и алгебра), а также химия и физика — можно предлагать не более четырех, включая не более двух из трех языков.

[167:1] За тринадцать лет с 1886 по 1898 год включительно 147 клерков первого класса были назначены по результатам открытого конкурса, 34 были повышены из второго дивизиона (или соответствующего класса, предшествовавшего ему) и 8 пришли из других источников (фактически путем перевода из отдельных ведомств). За тот же период 123 клерка второго дивизиона были повышены на другие должности, влекущие за собой увеличение жалованья. Com. Papers, 1899, LXXVII., 751. Из более поздних отчетов Комиссии по делам гражданской службы следует, что доля должностей клерков первого класса, замещаемых путем продвижения по службе, не увеличивается.

[167:2] Регламент Тайного совета от 29 ноября 1898 г., § 15.

[167:3] Или юноши-переписчики. Ранее это были две отдельные категории, но теперь они объединены.

[167:4] Характер экзамена был изменен одновременно и по той же причине, что и для клерков второго дивизиона.

[168:1] 45th Rep. of the Civil Serv. Comrs., Com. Papers, 1901, XVIII., 129, pp. lxxxiii-vii.

[168:2] Ibid., 129, pp. lxxxiii-vii.

[169:1] Комитет по гражданским штатам сообщил, что такой метод назначения является необходимостью в Министерстве иностранных дел. Com. Papers, 1890, XXVII., 1, p. 9.

[170:1] Courtney, "The Working Constitution," 149-50. Однако к местному депутату по-прежнему часто обращаются за советом, но скорее как к обладающему местными знаниями, нежели ради политического влияния.

[170:2] Рассыльных часто экзаменуют по трем базовым навыкам (чтение, письмо и счет).

[171:1] Com. Papers, 1883, XXXVIII., 543.

[171:2] Third Rep. of the Com. on Civil Serv. Exp., Com. Papers, 1873, VII., 415, Qs. 4270-72, 4727, 4762, 4764. В то время возникали определенные трудности в случаях увольнений. Ibid., Qs. 4271-72.

ГЛАВА VIII

МИНИСТРЫ И ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

The Need of both Expert and Layman.

По мере того как научные и технические знания возрастают, а связи человеческой жизни становятся более сложными, в любой сфере человеческой деятельности неуклонно растет потребность в людях с профессиональной подготовкой; и это в равной степени справедливо как для правительства, так и для любой другой организации. Следовательно, любая работа, выполняемая в настоящее время без помощи экспертов, неизбежно окажется более или менее неэффективной. Но с другой стороны, эксперты, действующие в одиночку, склонны придерживаться односторонних взглядов и в разной степени отрываться от здравого смысла остального мира. Они склонны преувеличивать значение технических вопросов по сравнению с другими, имеющими более общий характер, — тенденция, которая приводит либо к увлечению узкими идеями, либо, там, где организм менее жизнеспособен, к чинушничеству и бюрократической волоките. Эти пороки стали столь заметными в случае некоторых правительств, что породили дурную славу бюрократии. Поэтому для достижения по-настоящему хороших результатов и избежания опасностей неэффективности, с одной стороны, и бюрократии — с другой, в любой администрации необходимо надлежащим образом сочетать экспертов и людей широкого кругозора. Между тем из всех существующих политических традиций в Англии наименее известная широкой публике и в то же время одна из тех, что заслуживают наибольшего внимания, — это традиция, определяющая отношение между экспертом и дилетантом.

The Judge and Jury.

Первой ветвью английского правительства, достигшей высокого уровня развития, было отправление правосудия; и именно здесь мы впервые видим сотрудничество профессиональных и непрофессиональных элементов. Они выступают в форме судьи и присяжных; и в этой форме они работают вместе со средних веков до наших дней. Судья, являющийся высокопоставленным королевским чиновником, предоставляет экспертные знания, в то время как влияние дилетантов осуществляется посредством коллегии из двенадцати человек со средним уровнем осведомленности, выбираемых из состава общины по жребию для конкретного случая; и хотя это не совсем обычный способ сочетания двух элементов, их взаимный контроль несомненно оказался эффективным.

The Justice of the Peace and his Clerk.

Однако этот принцип проявил себя не только в высших судах права. Его действие, хотя и менее заметное на поверхности, прослеживается не менее отчетливо при осуществлении мелкой юрисдикции мировыми судьями, заседающими без присяжных. Но здесь взаимное соотношение двух элементов менялось на противоположное. Мировой судья в большинстве случаев был землевладельцем, сельским джентльменом, не искушенным в юриспруденции. В более ранний период в состав комиссии входило несколько подготовленных юристов, которых называли входящими в кворум (of the quorum), поскольку без присутствия хотя бы одного из них мировые судьи по закону не имели права действовать. [174:1] Но с течением времени подготовленных юристов перестали назначать, в то время как имена почти всех мировых судей стали включаться в оговорку о кворуме; [174:2] и таким образом получилось, что судебная власть оказалась сосредоточена в руках сквайра, который мало что смыслил в законе, который был призван применять. Но судья по сути своей представлял непрофессиональный, а не профессиональный элемент в собственном суде; необходимые же юридические знания обычно обеспечивались его клерком, который был сведущ в законе — или, по крайней мере, сведущ в обязанностях мирового судьи, изложенных в статутах и в руководствах, изданных для этой цели.

Должность клерка мира (clerk of the peace) графства должна быть весьма древней, поскольку на нее имеется ссылка в статуте Ричарда II от 1388 года. [174:3] Но помимо этой должности, которая является публичной, с незапамятных времен вошло в привычку у активного мирового судьи держать собственного частного клерка для помощи ему при исполнении обязанностей единоличного магистрата; такому клерку платили отчасти из кармана самого судьи, отчасти из поступавших пошлин. [175:1]

As Portrayed in Literature.

Более важным, чем возраст этих должностей, является вопрос о реальной власти, осуществляемой их держателями. То, что влияние клерка на нанявшего его судью долгое время было как велико, так и общеизвестно, ясно из частых упоминаний об этом в литературе. В начале XVII века Флетчер в пьесе «Старший брат» заставляет Мирамонта говорить Бриссаку: [175:2] —

"Thou monstrous piece of ignorance in office!
Thou that hast no more knowledge than thy Clerk infuses."

Ближе к концу того же века эта же мысль была выражена с исключительной откровенностью в руководстве «Должность клерка мира», изданном в 1682 году. В обращении «к читателю», которое предшествует второй части тома, автор объясняет цель книги. Сказав о мировых судьях, что их происхождение делает честь их местам, он продолжает: —

«Но поскольку многие из этих джентльменов не были знакомы с практикой обычных судов правосудия, они часто в отсутствие тех достойных особ, которые соединены с ними в силу своих знаний закона, сталкиваются со множеством трудностей и разочарований».

Переходя к XVIII веку, мы находим случай с сквайром Уэстерном и его клерком в романе «Том Джонс»; а позже в том же романе описана сцена в гостинице в Аптоне, где незнакомый мировой судья не желает действовать, поскольку у него нет с собой ни книги, ни клерка. Читатель, вероятно, помнит мирового судьи Фоксли и его клерка в «Редгаунтлете», а также диккенсовскую пародию на эти отношения в сцене в Ипсвиче, где после долгих перешептываний между судьей (мистером Напкинсом) и его клерком (мистером Джинксом) магистрат говорит мистеру Пиквику: —

«Против вас было принесено присяжное свидетельство о том, что, как опасаются, вы собираетесь драться на дуэли и что другой человек, Тапман, является вашим пособником и подстрекателем в этом деле. Поэтому — эээ, мистер Джинкс?»

«Конечно, сэр».

«Поэтому я призываю вас обоих к — полагаю, таков порядок действий, мистер Джинкс?»

«Конечно, сэр».

«К — к чему, мистер Джинкс?» — раздраженно произнес магистрат.

«К предоставлению поручительства, сэр».

«Да. Поэтому я призываю вас обоих — как я и собирался сказать, когда меня прервал мой клерк, — предоставить поручительство».

Сатира здесь особенно острая, потому что на публике магистрат всегда приписывает все заслуги себе и очень чувствителен к тому, чтобы окружающие верили, будто он не находится под контролем своего клерка.

Lay Chief with Expert Subordinate an English Usage.

Лесли Стивен, кажется, где-то замечает, что характерной чертой английской системы правления является мировой судья, который выступает джентльменом, при наличии клерка, знающего закон; и несомненно, отношения между номинальным держателем государственной должности, пользующимся почестями и берущим на себя ответственность за службу, и подчиненным, который, не привлекая внимания, предоставляет технические знания и в значительной степени направляет поведение своего шефа, простираются по всему английскому правительству от Правительственной скамьи до городского совета. Пожалуй, действительно не будет слишком большой фантазией приписать ту легкость, с которой этот принцип укоренился в национальном правительстве, тому факту, что члены Парламента, равно как и министры, в прошлом набирались главным образом из того же класса, что и мировые судьи, и принесли с собой на более широкую арену традиции местного магистрата.

Influence of Permanent Officials in the Colonial Office.

Масштабы контроля, осуществляемого в национальном управлении постоянными должностными лицами, наглядно иллюстрируются историей Колониального офиса. Мой коллега, профессор Эдвард Ченнинг, указал мне, что архивные записи американских колоний показывают, в какой значительной мере Комитет по торговле и плантациям находился в руках Блатвейта, его секретаря. Вопреки всем бурным политическим потрясениям того времени этот чиновник сохранял свой пост без перерыва с конца царствования Карла II до спустя несколько лет после революции 1688 года; и если колония хотела, чтобы центральное правительство что-то сделало, уговаривать приходилось именно его, порой с помощью стимулов материального характера.

Власть, но, к счастью, не коррупцию постоянных должностных лиц в Колониальном офисе можно проследить еще отчетливее в гораздо более позднее время. В 1839 году лорд Дарем в своем знаменитом «Отчете о положении дел в Британской Северной Америке» жалуется, что из-за неоднократных смен политических руководителей Колониального офиса реальное управление колониями перешло в руки «постоянных, но совершенно безответственных членов ведомства»; и он цитирует доклад, составленный в предыдущем году отборочным комитетом Ассамблеи Верхней Канады, чтобы показать, что сами колонисты ощущали это как ущемление своих прав. [177:1] Группа английских колониальных реформаторов, с которыми был связан лорд Дарем, придерживалась того же мнения. Гиббон Уэйкфилд говорит нам в своем «Обзоре искусства колонизации», что «соответственно, основная масса работы ведомства выполняется, равно как и бо́льшая часть его законодательной и исполнительной власти неизменно осуществляется постоянным помощником министра и высшими клерками». [177:2] Уэйкфилд и его школа не одобряли тогдашнюю колониальную политику и искренне не любили постоянных чиновников и их методы. «Наша колониальная система правления, — добавляет Уэйкфилд, — это бюрократия, испорченная тем, что ее привили к свободным институтам». [178:1] У него была особая антипатия к сэру Джеймсу Стифену — долгое время юридическому советнику, а впоследствии постоянному помощнику министра в Колониальном офисе, — которого он считал архетипом, если не основателем того класса чиновников, которые стали истинными арбитрами судеб колониальной империи. [178:2]

Mr. Mothercountry.

Уэйкфилд цитирует из работы Чарльза Буллера «Ответственное правление для колоний» (произведение, опубликованное в 1840 году, но к тому времени уже вышедшее из печати) отрывок под названием «Мистер Матеркантри из Колониального офиса». [178:3] Парламент, заявляет Буллер, не проявляет интереса к колониям и не осуществляет эффективного контроля над управлением и законодательством, их затрагивающими; а потому верховенство Англии на самом деле кроется в Колониальном офисе. Но государственный секретарь занимает непостоянную позицию. Озадаченный огромным разнообразием вопросов, предъявляемых ему, он вынужден с самого начала полагаться на того или иного постоянного чиновника, и чиновника, который таким образом направляет действия британского правительства, Буллер называет «мистером Матеркантри». Тот знаком с каждой деталью своего дела и твердой рукой управляет грудами бумаг, при виде которых его начальники приходят в ужас. Он знает политику, которую диктуют предшествующие действия; но он никогда не выказывает стремления диктовать сам. Новый государственный секретарь намеревается быть независимым, но всплывает нечто такое, что заставляет его консультироваться с мистером Матеркантри. Он доволен готовым и ненавязчивым советом, который избавляет его от массы хлопот. Если дела идут хорошо, его уверенность в мистере Матеркантри возрастает. Если плохо, только этот чиновник может вытащить его из колониальной или парламентской переделки; и чем более он независим, тем в большее число переделок он попадает. Буллер продолжает указывать на недостатки мистера Матеркантри: его любовь к рутине, его склонность следовать прецедентам, его нелюбовь к новшествам и его страх перед критикой.

Memoirs of Colonial Officials.

Любой человек, обладающий хотя бы малейшим знанием правительственных ведомств в Англии, признает, что портрет мистера Матеркантри и его влияния едва ли преувеличен в тех случаях, когда политический руководитель либо занимает свой пост непродолжительное время, либо не обладает выдающимися способностями. Впечатление критиков колониальной администрации действительно поразительно подкрепляется в этом отношении мемуарами самих постоянных чиновников, хотя, несомненно, следует сделать определенную скидку на естественное преувеличение ими собственной значимости. [179:1] Сэр Генри Тейлор доверил миру в своей автобиографии ряд замечаний, проливающих свет на внутреннюю кухню Колониального офиса во второй четверти века. Хотя он никогда не был его постоянным помощником министра, он в течение очень многих лет был там крайне влиятельным лицом, о чем можно судить по тому факту, что в начале своей карьеры он по собственному усмотрению составил депешу об отзыве губернатора, которую секретарь подписал. [179:2] Тейлор говорит нам, что лорды Годерич и Хоуик, ставшие политическими руководителями Колониального офиса в 1831 году, находились «не в большей опеке, чем это необходимо и естественно для людей, новых в своем деле». [179:3] Он рассказывает, что когда лорд Стэнли был назначен государственным секретарем в 1833 году, он не спрашивал совета у своих подчиненных, и подготовленная им мера была в пух и прах разбита Палатой общин; после чего он обратился к мистеру Стифену, [179:4] «которого столько лет можно было бы назвать скорее самим Колониальным департаментом, чем „советником Колониального департамента“». [179:5] Чуть позже он повторяет это последнее утверждение, говоря, что, пока лорд Гленелг был секретарем, «Стифен фактически правил Колониальной империей». [179:6] Собственное влияние Тейлора проявилось тогда, когда раздались жалобы на его управление Вест-Индией. Палата общин назначила следственный комитет, и доклад этого комитета, за исключением последних нескольких предложений, был полностью составлен самим Тейлором. [180:1]

Сэр Фредерик Роджерс (впоследствии лорд Блачфорд), бывший постоянным помощником министра с 1860 по 1871 год, оставил в своих письмах выразительные комментарии о большинстве своих политических начальников. Герцог Ньюкаслский, по его словам, «очень готов принимать ваши выводы, очень чотко дает собственные указания и чрезвычайно осторожен (что я очень высоко уважаю) в том, чтобы никогда не перекладывать на подчиненного ни малейшей тени ответственности за совет, который он однажды принял». [180:2] «Кардвелл, — замечает он, — к счастью, отсутствует, хотя и не в такой степени, как мне хотелось бы»; [180:3] и, наконец, он пишет, что ему нравится лорд Гранвилл, который «весьма приятен и дружелюбен и, думаю, не будет вмешиваться сверх того, что требуется, чтобы уберечь нас от политических промахов». [180:4] Некоторые люди вне ведомства явно думали, что государственные секретари вмешивались не слишком сильно, ибо Джордж Хиггинботтом, впоследствии главный судья Виктории, однажды заметил в Ассамблее: «Можно с абсолютной правдивостью сказать, что полтора миллиона англичан, населяющих эти колонии и в течение последних пятнадцати лет веривших, будто у них самоуправление, на самом деле все это время управлялись лицом по имени Роджерс»; [180:5] и в том же духе Рис в своей «Жизни и временах сэра Джорджа Грея» ссылается на сэра Роберта Герберта (постоянного помощника министра с 1871 по 1892 год) как на человека, который «контролирует судьбы Колониального офиса». [180:6]

Influence of Permanent Officials in Other Departments.

С растущим интересом к империи произошли перемены; но вплоть до самого недавнего времени тот факт, что британские государственные деятели мало что знали об этом предмете и заботились о нем немногим больше, несомненно, делал власть постоянных чиновников в Колониальном офисе особенно великой.

Однако их влияние на политику правительства в других департаментах, пусть и менее абсолютное, тем не менее было весьма значительным. Такое впечатление складывается как из опубликованных документов, так и из частных бесед, хотя в качестве доказательств могут цитироваться только первые. Еще в 1845 году мы находим лорда-лейтенанта, говорящего о постоянном помощнике министра как о «главной пружине вашего правительства в Ирландии». [181:1] Но важнее разрозненных высказываний подобного рода информация, почерпнутая из показаний, данных перед парламентскими следственными комитетами. Нельзя читать, например, свидетельства, собранные в 1900 году Комитетом по муниципальной торговле, [181:2] без убеждения в том, что не только эффективность, но и в значительной мере текущая политика Торгового совета зависели от стоявшего во главе его постоянного чиновника, и это справедливо для любой ветви администрации. [181:3] Сир Лион Плэйфеер привел причину этого, когда сказал: «Секретарь, будучи человеком очень занятым, весьма склонен принимать совет клерка, который просматривал все детали и переписку до того, как они попали к нему». [182:1] Действительно, начальник, не имеющий времени досконально ознакомиться с фактами, должен в значительной степени находиться в руках доверенного подчиненного, у которого все они находятся на кончиках пальцев. Это обычный случай дилетанта и его конфиденциального эксперта; и в этой связи следует отметить, что при обременительных парламентских и прочих обязанностях министры кабинета не могут уделять все свое время работе своих департаментов.

Theoretical Relation of Political and Permanent Heads.

Теоретические отношения между политическим руководителем и его постоянным подчиненным просты. Политический руководитель обеспечивает непрофессиональный элемент в этом деле. Его функция состоит в том, чтобы привести администрацию в гармонию с общим настроением общества и особенно Парламента. Он должен поддерживать ее в согласии с мнениями большинства в Палате общин и, наоборот, должен защищать ее при критике и ограждать от ущерба в результате любых необдуманных действий Палаты. Он также является критиком, на которого возложена обязанность искоренять старые злоупотребления, исправлять склонность к бюрократической волоките и рутине и не давать департаменту засыпать или скатываться в колею; и, находясь во главе, именно он должен после взвешивания мнения экспертов принимать решение об общей проводимой политике. Постоянные чиновники, с другой стороны, должны давать свои советы по возникающим вопросам, чтобы позволить шефу прийти к мудрому выводу и уберечь его от совершения ошибок. Когда он принял свое решение, они должны претворить его в жизнь; и они обязаны поддерживать работу департамента, выполняя рутинную работу. Короче говоря, шеф определяет общую политику, в то время как его подчиненные дают ему преимущество своих советов и занимаются деталями. Сформулировать принцип такого рода довольно легко, но на практике провести черту очень трудно. Работа государственного ведомства состоит из огромной массы административных деталей, важность которых неочевидна до тех пор, пока на них не оказывается какое-то напряжение; и все совершаемые действия, какими бы ничтожными они ни казались сами по себе, образуют прецеденты, которые незаметно накапливаются, пока не становятся столь же неподвижными, как горные породы. Знать, в какой мере следует следовать мнению эксперта и в какой мере его можно пересилить; знать, что является действительно общей политикой, а что — простой деталь; знать эти вещи — это самое ценное искусство в жизни. Способность крупного администратора зависит от того, чем он занимается сам и что поручает другим. Но политический руководитель департамента находится в таком положении, при котором ему трудно определить, какие вопросы он оставит за собой, а какие оставит своим подчиненным. Чтобы понять, почему дело обстоит именно так, необходимо знать кое-что о процедуре в правительственных ведомствах.

Procedure in the Public Departments.

Метод ведения дел в государственном учреждении по необходимости сложнее, чем в частном предприятии. Здесь больше ответственности за выполняемую работу; больше подверженности общественной критике в мелочах; и более сильное обязательство относиться ко всем одинаково, что означает более строгое следование прецеденту. Все это влечет за собой сложный механизм, который в меньшей степени нужен в частном бизнесе, где человек может сказать, что если он совершает ошибку, то убыток ложится на него самого и не касается никого другого. В государственном же учреждении пишется больше бумаг, больше вещей сохраняется и фиксируется, чем в частном бизнесе, и в одной сделке больше этапов. [183:1] И хотя процедура в английских департаментах несколько различается в деталях, общая практика во всей государственной службе в основном одинакова.

Когда министр желает подготовить законопроект для Парламента или внести какие-либо изменения в административную политику, он консультируется с постоянным помощником министра и любыми другими должностными лицами, особенно хорошо знакомыми с предметом; если, конечно, этот вопрос не был предложен ему ими самими. Он взвешивает их советы и излагает свое заключение постоянному помощнику министра, который в свою очередь дает указания надлежащим подчиненным по претворению его в жизнь. В таком случае процедура очевидна; но подавляющая часть действий в центральных ведомствах начинается с другого конца и проистекает из контактов правительства с общественностью либо из вопросов, возникающих в ходе администрации. Когда происходит что-либо подобное — будь то в форме депеши, петиции, жалобы, запроса об инструкциях или сообщения любого рода, — это отправляется сотрудником, ответственным за прием корреспонденции, главному или старшему клерку, в чью компетенцию это входит. Старший клерк поручает документ одному из младших клерков первого класса в своем дивизионе. Тот изучает бумагу и, если она не носит настолько чисто рутинного характера, что он считает себя уполномоченным распорядиться ею самостоятельно, прикрепляет к ней служебную записку (меморандум), в которой излагаются предыстория вопроса, прецеденты по аналогичным делам и любая другая информация, которая может помочь его начальству прийти к решению, обычно добавляя предложение о курсе дальнейших действий. Затем бумага возвращается к старшему клерку, который проверяет ее и, если вопрос имеет небольшое значение, одобряет записку или предписывает иное распоряжение, подписывая ее своими инициалами. Если дело более весомое, он добавляет собственные комментарии в форме второй служебной записки и передает бумагу постоянному помощнику министра. [184:1] Этот должностной руководитель как постоянный глава департамента дает окончательные указания [184:2] и возвращает бумагу, если только дело не имеет большого значения, не затрагивает новый вопрос политики или не грозит вызвать дискуссию в Парламенте; в таком случае он представляет его своему политическому руководителю с дополнительной собственной запиской. [184:3]

Each Official a Reader for his Superior.

Каждый постоянный чиновник выполняет таким образом двойную работу в интересах своего непосредственного руководителя. Он собирает все материалы, относящиеся к тому или иному вопросу, и представляет их в таком виде, который позволяет легко и быстро принять решение; кроме того, до определенной степени он выполняет роль читателя, просматривая массу бумаг, с которыми руководитель был бы совершенно не в состоянии ознакомиться, и решая про себя, в какой мере они содержат что-либо требующее внимания его шефа. Этот принцип пронизывает все министерство от младших клерков первого класса до парламентского главы, причем каждый чиновник сам определяет, что именно он представит своему руководителю, подобно тому как сам министр решает, какие вопросы он урегулирует своей собственной властью, а какие ему лучше вынести на рассмотрение Кабинета министров. Вне всякого сомнения, подчиненный, берясь за решение какого-либо вопроса, порой совершает ошибку, ответственность за которую должен нести министр, однако это не представляет серьезной опасности. Застарелый порок бюрократии заключается в тенденции передавать слишком многое на рассмотрение вышестоящей инстанции, которая не может досконально вникнуть в факты каждого отдельного дела и находит единственное спасение в том, чтобы держаться жестких и незыблемых правил. Поэтому можно считать счастливым обстоятельством то, что рост аппарата центрального управления в Англии сопровождался усилением децентрализации внутри министерств.

Differences between the Departments.

Этот процесс не обошел стороной и положение постоянного заместителя министра. Освободив его от второстепенных деталей, он предоставил ему больше свободы для сосредоточения внимания на общей политике; и действительно, ведомственный комитет несколько лет назад вынес заключение о том, что он должен «освободить себя от всего, за исключением важнейших вопросов, в которых затрагивается применение нового принципа». Ни один вопрос, продолжалось в докладе, не должен доходить до него до тех пор, пока он не будет детально проработан ответственным руководителем подразделения и не станет готовым к принятию решения. «Постоянный секретарь должен иметь возможность посвящать себя такой работе, как проведение совещаний и консультирование со своими парламентскими руководителями, разработка или детализация предложений по новому законодательству или административной реформе, рассмотрение всех вопросов в Парламенте, прием членов Парламента или представителей общественности по сложным вопросам, а также общее руководство и направление деятельности министерства».

Effect of the Procedure on the Power of Officials.

Степень децентрализации неодинакова во всех ветвях государственной службы. Гладстон заявлял, что Канцлер казначейства не может принимать столь же активное участие в текущих делах своего министерства, как другие министры; в то же время в Министерстве иностранных дел, напротив, существовала традиция, согласно которой Государственный секретарь должен лично вникать практически во все вопросы. Несомненно, отчасти это обусловлено самой природой дипломатических отношений, но нет никаких сомнений и в том, что в прошлом это доводилось до крайности. Когда г-н Хэммонд занимал пост заместителя министра иностранных дел, он настаивал на том, чтобы лично писать первую резолюцию на всех поступающих в ведомство бумагах. В этом отношении были произведены изменения, и практика была приведена в большее соответствие с той, что преобладает в других министерствах; однако от Министра иностранных дел по-прежнему ожидается, что он будет уделять личное внимание гораздо большему объему деталей, чем другие министры.

Need of Mutual Confidence between Political and Permanent Heads.

Всякий подчиненный, который определяет, какие вопросы он может решить самостоятельно, а какие передать вышестоящему руководству, и который подготавливает материалы для окончательного суждения по тем делам, которые он все же передает наверх, неизбежно оказывает огромное влияние. Постоянный заместитель министра, занимающий свою должность в течение неопределенного времени, посвящающий ей всю свою работу и досконально изучающий дела своего министерства, несомненно, может регулировать круг вопросов, которые должны передаваться на его рассмотрение, и приобрести полный контроль над управлением. Однако министр, который, как правило, мало знаком с вверенным ему министерством, остается во главе его сравнительно недолго и чье внимание в значительной степени поглощено более яркими событиями, разворачивающимися в Кабинете министров, в Парламенте и на трибунах, неизбежно оказывается — если только он не наделен выдающимися организаторскими способностями — в значительной степени во власти своих постоянных подчиненных.

Слаженная работа подобной системы очевидным образом зависит от наличия взаимного уважения и доверия между министром и постоянным заместителем министра. Если министр, зная, что заместитель не разделяет его политических взглядов, не относится к нему с абсолютной откровенностью, или если после долгого пребывания одной партии у власти постоянные чиновники не испытывают симпатии к новому министерству, сформированному другой партией, и не оказывают ему активной и искренней поддержки, то неизбежно возникают ошибки, эффективность службы падает, а планы правительства могут пойти прахом. Постоянный заместитель министра должен чувствовать — и фактически чувствует — временную лояльность по отношению к своему шефу, даже если тот принадлежит к другой политической партии. Он откровенно дает свои советы до тех пор, пока шеф не примет решение, а затем лояльно претворяет его в жизнь. Конфиденциальные сообщения — а их бесчисленное множество — он хранит в строжайшем секрете даже от следующего парламентского руководителя. Если один министр готовит меру, которая так и не видит света, постоянный заместитель министра может отказаться показать эти документы сменившему его министру, и последний признает правомерность такого шага. Министр со своей стороны ищет совета у заместителя по всем возникающим вопросам, делая поправку на предвзятость, обусловленную заранее сложившимися политическими или личными убеждениями. Это не значит, что если к власти приходит правительство, взявшее на себя определенные обязательства по конкретной политической линии, такой как гомруль или преференциальные тарифы, с заместителем будут консультироваться по общему принципу. В подобном случае политика определяется в Парламенте или в ходе всеобщих выборов, а советы постоянных чиновник будут ограничены деталями предлагаемой меры.

Actual Relation Depends on Personality.

Эта система, разумеется, имеет свои пределы. Бывают случаи, когда известные взгляды заместителя министра делают для него практически невозможным эффективное проведение определенной политики. Когда консерваторы, например, пришли к власти в 1895 году с намерением проводить политику принуждения в отношении Ирландии, они обнаружили на посту постоянного ирландского заместителя министра сэра Роберта Гамильтона, который слыл убежденным сторонником гомруля, и, посчитав, что им будет крайне трудно управлять страной через его посредничество, перевели его на другую должность, чтобы он не мешал; подобные случаи порой происходят, но они крайне редки. Поистине поразительно, до каких пределов может доходить эта система, до какой степени заместитель министра способен выступать в роли преданного советника и администратора при руководителях с совершенно иными политическими взглядами.

Methods of Controlling a Minister.

Фактические отношения между министром и постоянным заместителем министра в каждом конкретном случае во многом зависят от личностей этих людей. Пил и Гладстон, например, осуществляли жесткий надзор и контроль над находившимися в их ведении министерствами, в то время как Джон Брайт считал, что его истинное поле деятельности находится в Палате общин, и оставлял дела Совета по торговле почти целиком на попечение постоянных чиновников. Естественным образом эта система работает наилучшим образом тогда, когда и министр, и заместитель являются сильными, уравновешенными людьми, когда каждый из них деятелен, но четко осознает сферу своей ответственности. Почти крылатой стала фраза о том, что наиболее ценный министр — это тот, кто при назначении ничего не ведает о своем ведомстве; как и большинство парадоксов, она содержит в себе долю искаженной истины. Хороший министр должен быть хорошим администратором, однако он обязан ориентироваться на результаты и не предполагать, что он разбирается в технической стороне дела столь же хорошо, как его постоянный подчиненный. Ибо, как цитирует Беджхот сэра Джорджа Корнуэлла Льюиса: «Дело министра Кабинета министров — не самому работать в своем ведомстве. Его дело — следить за тем, чтобы оно работало должным образом». Если он пытается выйти за рамки своей сферы, проявлять догматизм и вмешиваться в детали, он вызывает трения и неминуемо терпит крушение.

Постоянные чиновники располагают несколькими способами обуздать министра, который отваживается пренебрегать ими. Им доводилось говорить, что дурак, если дать ему достаточно веревки, сам повесится. Если он не дорожит их советом, они могут его и не давать, и тогда он непременно совершит ошибки, за которые отвечать придется только ему. Если же он, движимый самыми благими намерениями, пытается слишком сильно вдаваться в детали, нет ничего проще известного, пожалуй, любой бюрократии приема заваливать его деталями. Он желает сам решать вопросы. Бумаги, относящиеся к ним, приносят ему во все возрастающих кипах до тех пор, пока он не обнаруживает, что безнадежно не справляется с массой документов, и фактически безоговорочно капитулирует. Кроме того, существуют средства контроля, проистекающие из аудита отчетности и парламентских запросов. Постоянный заместитель министра указывает своему шефу, что предлагаемые им расходы, скорее всего, будут отклонены аудитором или что предлагаемое им действие вполне способно породить неудобный вопрос в Палате общин, а к подобным вещам министр крайне чувствителен. Запросы служат средством взаимного контроля, поскольку постоянные чиновники обычно боятся Палаты общин гораздо сильнее, чем сам министр, и склонны проявлять излишнюю осторожность при подготовке ответов.

Evils where a Minister is Inactive.

Скамья правительства не столь всезнающа, как это кажется во время ответов на вопросы в Палате. После того как подано уведомление о запросе, материалы для ответа подготавливаются, а часто и сам ответ составляется кем-либо из постоянных чиновников министерства. Иногда министр просто зачитывает ответ в том виде, в каком он был ему предоставлен, но чаще, сохраняя суть, он облекает его в собственные слова, которые, как он считает, лучше соответствуют настрою Палаты. Труд по подготовке ответов на бесчисленные вопросы по самым невообразимым предметам и любой степени важности и тривиальности в совокупности очень велик и ложится тяжелым бременем на постоянных чиновников во время сессии Парламента. Однако до сих пор не было найдено удовлетворительного способа ограничения этой привилегии, и хотя она подвергается злоупотреблениям, это держит администрацию в тонусе. Система предоставляет возможность для постоянной общественной критики и, давая постоянным чиновникам определенный контроль над министром, в то же время является эффективнейшим средством предотвращения роста бюрократического духа.

Influence of Permanent Officials not Increasing.

Если постоянные чиновники способны удержать министра от чрезмерного вмешательства, то не существует аналогичного способа помешать ему пренебрегать своими обязанностями. Тем не менее в этом случае служба страдает. Она склонна костенеть и приобретать бюрократический характер. Постоянные чиновники склонны следовать прецеденту, и действительно, сила прецедента составляет основу их власти, однако склонность к излишней жесткости правил — это бич всего их племени. Они чураются нововведений и сами редко создают новые прецеденты. Это особенно заметно в небольших ведомствах, что порой вызывает нарекания; и политическому руководителю приходится настаивать на необходимости делать исключения в сложных случаях, не позволяя самим этим сложным случаям порождать дурные законы. Самым надежным средством против избытка рутины является парламентский глава, проявляющий интерес к работе министерства, и в пару к нему — постоянный заместитель министра крупного масштаба и с большим опытом практической работы.

Self-Effacement of the Civil Servants.

Выступая в 1884 году по поводу ожидавшегося тогда законопроекта о реформе, сэр Стаффорд Норткот предсказал, что расширение избирательного права увеличит власть постоянных чиновников; и многие полагают, что это пророчество сбылось. Однако это, по-видимому, один из тех случаев, когда создается впечатление изменений, обусловленных не столько реальной переменой условий, сколько тем фактом, что уже существовавшее положение дел получило признание. Власть гражданской службы несомненно сильно возросла за последние сто лет; отчасти из-за того, что министры, вместо того чтобы быть в первую очередь администраторами, превратились в законодателей, поглощенных парламентской работой и большой политикой; отчасти из-за значительно сократившихся сроков их пребывания в должности. За сто два года с 1721 по 1823 год сменилось девятнадцать канцлеров казначейства, причем пятеро из них занимали должность более чем по десять лет каждый, а общая продолжительность их службы составила семьдесят восемь лет. За восемьдесят два года с 1823 по 1905 год этот пост занимали двадцать три человека, из них один — тринадцать лет, другой — девять, а никто другой — не более чем около шести лет. Влияние такого сокращения срока пребывания министра в должности на положение его постоянных подчиненных очевидно само по себе. Тем не менее нынешние условия политической жизни существуют уже в течение поколения без особых изменений; и, по мнению людей, хорошо квалифицированных для вынесения суждений, власть постоянных чиновник, хотя и колеблется время от времени в зависимости от кадрового состава министерства, в последние годы не проявляла какой-либо общей тенденции к росту.

Пятьдесят лет назад общественность не осознавала всю полноту власти государственных служащих, и Парламент, рассматривая их как простых клерков, почти не обращал на них внимания. Но теперь, когда их значение стало понятным, возникает, по мнению некоторых из них самих, опасность того, что они окажутся на слишком видном роли, что завеса, защищающая их от общественного взора, будет частично приподнята, и тем самым они утратят свою полную безответственность, а вместе с ней — и свою бессрочность полномочий и внеполитический характер. Проявит ли себя эта опасность серьезным образом, в настоящее время является лишь предметом предположений.

Honours Conferred upon Civil Servants.

Хотя постоянный чиновник не может рассчитывать на признание за конкретные действия, многолетняя исключительная служба не остается незамеченной. Сэр Роберт Пил, осознававший их важность, сожалел, что титулы и награды не присваиваются им более свободно. [194:1] Подобная жалоба вряд ли могла бы прозвучать сегодня, поскольку множество таких чиновников ежегодно удостаиваются рыцарского звания, а временами постоянный заместитель министра при выходе в отставку даже возводится в пэры. Несмотря на преобладающее стремление оставаться в тени, карьера постоянного чиновника почетна и привлекательна. Если он лишен азарта и славы политической арены, то избавлен и от ее рисков, неприятностей и разочарований. Он обладает огромной властью, принимает реальное участие в формировании судеб нации и, если он способен и удачлив, может завершить свои дни в приглушенном блеске Палаты лордов.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[174:1] См.: Gneist, "Self-Government in England," 3 Auf., 196-97.

[174:2] Blackstone, Bk. I., 351.

[174:3] 12 Ric. II., c. 10 (4). См.: 32 Hen. VIII., c. 1.

[175:1] Gneist, "Self-Government," 212.

[175:2] Act II., Sc. I. Персонажи пьесы изображены французами, но нравы и обычаи, разумеется, английские. Флетчер скончался в 1625 году. Более раннее, хотя и менее определенное упоминание о власти клерка содержится в труде Уильяма Ламбарда "Eirenarcha or, Of the Office of the Justices of Peace", опубликованном в 1581 году (стр. 468): "Тем не менее, я не считаю, что в нашем деле эта обязанность по составлению выписок из судебных реестров столь свойственна исключительно клерку мировых судей, чтобы сами мировые судьи не должны были также внимательно и заботливо следить за ней... иначе все окажется всецело во власти клерка мировых судей, который сможет помиловать или казнить (как выразился один автор) воробья, которого он держит зажатым в кулаке".

[177:1] Com. Papers, 1839, XVII., 1, pp. 37-38.

[177:2] P. 235.

[178:1] P. 235.

[178:2] P. 268.

[178:3] P. 279.

[179:1] Цитируемыми мемуарами я обязан мистеру Эвану Рэндольфу, который во время учебы в Гарвардском университете провел тщательное исследование этого вопроса.

[179:2] "Autobiography," London Ed. (1885), I., 70.

[179:3] Ibid., 130.

[179:4] Ibid., 133.

[179:5] Ibid., 136.

[179:6] Ibid., 233, cf. 123. Именно в период пребывания лорда Гленелга на посту министра Стивен стал постоянным заместителем министра.

[180:1] "Autobiography," II., 38.

[180:2] Marindin, "Letters of Lord Blachford," 227.

[180:3] Ibid., 252.

[180:4] Ibid., 275.

[180:5] Morris, "Memoirs of Higginbottom," 183.

[180:6] II., 505.

[181:1] Parker, "Sir Robert Peel," III., 184.

[181:2] Com. Papers, 1900, VII., 183.

[181:3] В том же году много споров вызвало резкое замечание лорда Солсбери о том, что британская Конституция не является хорошей боевой машиной из-за способности Казначейства сдерживать военные расходы. (Hans., 4 Ser. LXXVIII., 32, 237, 239.) Было отмечено, что если политические руководители армии и флота хотят увеличить свои расходы, чиновники Казначейства не могут этому воспрепятствовать. Они могут проконсультироваться с Канцлером Казначейства, и если он не дает согласия, то могут обратиться к Премьер-министру, а в конечном счете — к Кабинету министров. Тем не менее верно, что если политический руководитель не считает какой-либо вопрос первостепенным — а многие из самых далекоидущих вопросов таковыми поначалу не кажутся, — или не хочет вступать из-за него в борьбу, мнение сотрудников Казначейства может возобладать, вплоть до блокирования полезных реформ, требующих небольших денежных затрат.

Более того, если вопрос решается в споре между политическими руководителями, их мнения вполне могут быть заимствованы у их постоянных подчиненных. Когда вопрос о контроле со стороны Казначейства изучался Комитетом по гражданским штатам, сэру Реджиналду (ныне лорду) Уэлби задали вопрос: "Разве этот вопрос не в меньшей степени касается политических министров, чем постоянных глав ведомств?" Он ответил: "Да, но постоянные главы ведомств убеждают своих политических руководителей, за спиной которых они ведут борьбу", и добавил, что политические руководители обычно поддерживают своих подчиненных. (Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 10721, 10723.)

[182:1] Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Q. 20168.

[183:1] См. показания Гиффена: 2d Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 19131-32, 19139.

[184:1] Если имеется помощник заместителя министра, документ, разумеется, проходит через его руки; а в случае необходимости изучения местных условий на место направляется инспектор для составления отчета.

[184:2] Ранее уже отмечалось, что в некоторых ведомствах парламентский заместитель министра является административным руководителем по ряду вопросов.

[184:3] Тодд с присущим ему неутомимым трудолюбием исследовал «Синие книги» в поисках информации по этому вопросу. (Parl. Govt. in England, 2 Ed. II., 542, 614, 628-31, 645-46, 671, 708.) С момента написания его труда Комитетом по гражданским штатам было собрано огромное количество свидетельских показаний о процедуре в различных ведомствах (2d Rep., Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 10992-11001, 11849-51, 12034-35, 12072-78, 12360-64, 12887-91, 19434, 19442-43).

[185:1] Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 12072-78.

[185:2] В Министерстве внутренних дел, например, составление служебных записок с проектами ответов на документы раньше осуществлялось исключительно постоянным заместителем министра. Позже к составлению таких записок стали допускать старших клерков, а теперь этот процесс начинается с младших клерков. (Com. Papers, 1888, XXVII., 1, Qs. 10992-11001.) Та же тенденция наблюдалась и в Министерстве иностранных дел, как будет объяснено позже.

[186:1] Rep. on clerical staff of Local Gov. Board, Com. Papers, 1898, XL., 429, p. 12.

[186:2] Он сказал: "Отношение Канцлера Казначейства к Казначейству несколько аномально; оно совершенно не совпадает с отношением государственного секретаря к своему ведомству, поскольку он, разумеется, во многом держится в стороне от Казначейства, и значительная часть текущих дел вообще до него не доходит". (3d Rep. Com. on Pub. Accounts, Com. Papers, 1862, XI., 467, Q. 1640.)

[186:3] См. меморандум г-на Хэммонда под названием "Приключения одного документа в Министерстве иностранных дел" (Rep. of Sel. Com. on Trade, Com. Papers, 1864, VII., 279, Q. 1384; перепечатано в 1st Rep. of Com. on Dip. and Cons. Services, Com. Papers, 1871, VII., 197, Qs. 1145-46).

[186:4] Com. Papers, 1871, VII., 197, Qs. 1145-46. Hans. 3 Ser. CCXXXII., 1058.

[186:5] 4th Rep. Com. on Civil Estabs., Com. Papers, 1890, XXVII., 1, Ev. of Mr. Bryce, Qs. 27927-31, Sir Charles Dilke, Q. 29252.

Положение государственного секретаря по делам войны и Первого лорда Адмиралтейства, хотя во многом и схоже с положением других министров, своеобразно тем, что они являются гражданскими руководителями крупных профессиональных ведомств. Их отношения с военными офицерами, назначенными на ключевые административные посты в их ведомствах, уже обсуждались в гл. IV.

[189:1] "The English Constitution," 1 Ed., 240.

[191:1] "После этого наступит бюрократический деспотизм; иными словами, постоянные чиновники возьмут управление делами в свои руки, и Парламенту останется делать немногое". Эндрю Лэнг, "Life, Letters, and Diaries of Sir Stafford Northcote," 2 Ed., II., 219.

[192:1] Lang, "Life, Letters, and Diaries of Sir Stafford Northcote," I., 160.

[192:2] Покинув свой пост в Департаменте образования в 1903 году, сэр Джордж Кекевич публично раскритиковал законопроект об образовании, который был принят в период его пребывания в должности, однако можно с уверенностью сказать, что даже это не считается лучшей практикой.

[192:3] Hans. 4 Ser. XC., 327 et seq., XCI., 6 et seq.

[192:4] Ibid., XCVI., 969.

[192:5] Сэр Энтони Макдоннелл, блестяще проявивший себя в качестве административного деятеля в Индии и только что получивший место в Совете по делам Индии, был назначен мистером Уиндемом заместителем министра по делам Ирландии в сентябре 1902 года, несмотря на то, что он был ирландцем, католиком и либералом по своим политическим взглядам. Летом 1904 года, полагая, что действует с одобрения главного секретаря мистера Уиндема, он помог лорду Данрэйвену сформулировать политику децентрализации в Ирландии. Однако мистер Уиндем поспешил публично заявить о своем неодобрении этой политики, как только план появился в прессе. Когда в феврале 1905 года собрался Парламент, мистер Уиндем в ответ на вопросы ирландских юнионистов изложил эти факты, добавив, что сэр Энтони Макдоннелл был подвергнут порицанию со стороны Кабинета министров, который, однако, выразил полную уверенность в том, что его поведение не дает оснований для обвинений в нелояльности. (Hans. 4 Ser. CXLI., 324-26.) Это событие вызвало бурные споры в обеих палатах Парламента во второй половине февраля, в ходе которых мистер Уиндем заявил, что он не мог пригласить такого человека, как сэр Энтони Макдоннелл, помогать ему в качестве канцелярского помощника, и что тот был приглашен скорее как коллега, а не как простой заместитель министра. (Hans. 4 Ser. CXLI., 650, см. также замечания лорда Лансдауна, Ibid., 461.) Затем были представлены письма, которыми обменялись мистер Уиндем и сэр Энтони Макдоннелл во время его назначения, и в них содержалось условие, сформулированное языком, который вполне можно истолковать либо как указание на исключительно важное положение, либо просто как на такое влияние, которым мог обладать заместитель министра, пользующийся полным доверием своего руководителя. (Hans. 4 Ser. CXLI., 979-81.) Дебаты привели к отставке мистера Уиндема; и его преемник, мистер Лонг, а также мистер Бальфур настаивали на том, что никакое соглашение, заключенное с сэром Энтони, не наделяло его положением, отличным от положения других заместителей министров на гражданской службе. (Hans. 4 Ser. CXLI., 995; CXLII., 1225-26; CXLIV., 647-48, 1278-79). Последствия этого скандала проявились осенью 1906 года, когда мистер Лонг призвал сэра Энтони Макдоннелла опубликовать любые письма, имеющие отношение к событиям 1904-1905 годов, однако консервативное правительство, находясь у власти, отказалось предать их огласке в Парламенте. (The Times, Aug. 30, 31, Sept. 1, 4, 1906.) Переписка подобного рода, разумеется, не может публиковаться по воле ее обладателя. Весь этот эпизод наглядно иллюстрирует трудности, возникающие тогда, когда парламентский руководитель не берет на себя полную ответственность за все происходящее в его ведомстве. Он также показывает, что отношения между политическим руководителем и его постоянным подчиненным определяются самой природой парламентской системы и не могут быть эффективно изменены в отдельных случаях.

[194:1] Parker, "Sir Robert Peel," II., 35-36.

ГЛАВА IX

ПАЛАТА ОБЩИН

Избирательные округа и избиратели

Electors and Constituencies Offer Distinct Problems.

Состав любого представительного органа затрагивает два разных аспекта: избирателей и избирательные округа. В первой половине XIX века общественное внимание за пределами Англии было сосредоточено главным образом на избирателях, или, иными словами, на расширении избирательного права. Но теперь, когда нечто вроде всеобщего избирательного права было введено в большинстве стран, имеющих народный элемент в своем управлении, избирательное право обсуждается мало, и гораздо больше говорят об избирательных округах, то есть о методе объединения избирателей в группы. Это изменение во многом объясняется недовольством некоторыми результатами демократии — чувством, которое находит выход в широкой критике представительных институтов. [195:1]

Прежде предполагалось, что интересы народных масс принципиально идентичны; и поэтому способ группировки избирателей был сравнительно неважен, а главным вопросом являлось расширение основы представительства. Теперь мы усвоили, что формирование избирательных округов представляет собой отдельную проблему, имеющую серьезные практические последствия, и поскольку народное правление не принесло предсказанного тысячелетнего царства, люди ищут средство исправления положения в различных методах объединения избирателей. Мы постоянно становимся свидетелями обсуждения этой темы. Мы слышим об относительных преимуществах мажоритарных выборов по одномандатным округам (scrutin d'arrondissement) и по списку (scrutin de liste), то есть отдельных избирательных округов или крупных территорий, выбирающих каждое определенное число представителей. Мы слышим о группировке избирателей на основе их естественных экономических связей в городские и сельские избирательные округа; или на основе имущественного ценза, как в трехклассной избирательной системе Пруссии. Мы слышим предложения о возможной группировке на основе профессий; [196:1] и было опубликовано огромное количество литературы, доказывающей преимущество группировки на основе взглядов посредством той или иной формы пропорционального представительства.

How Treated in England.

В Англии два вопроса — об избирателях и об избирательных округах — хотя обычно и рассматривались одновременно, становясь предметом законодательного регулирования, всегда разделялись. Каждая из крупных серий мер парламентской реформы затрагивала оба этих аспекта, но в неодинаковой степени; и фактически именно состояние избирательных округов заставило привлечь общественное внимание к обеим проблемам.

Закон о реформе 1832 года ввел всеобщее избирательное право для боро взамен многообразных и в целом крайне исключительных привилегий, существовавших ранее. Он также изменил, хотя и менее радикальным образом, избирательное право в графствах. Но как политическая мера его величайшее значение заключалось в воздействии на избирательные округа путем перераспределения мест. Он отобрал у мелких боро, находившихся в различных стадиях упадка и гниения, сто сорок три места и передал их графствам и новым крупным городам, дотоле не имевшим представительства. Законы же 1867 года, хотя и осуществляли перераспределение мест в определенной степени, представляли собой главным образом меру по значительному расширению избирательного права в боро. В 1884 и 1885 годах обе проблемы решались радикально. По Закону 1884 года избирательное право для графств было существенно расширено; а по Закону 1885 года распределение мест было реорганизовано на основе, весьма близкой к равным избирательным округам.

The Constituencies.

Избирательные округа для английского Парламента бывают трех видов: графства, боро и университеты. Последние совершенно отличны от остальных по своей природе и избирательному праву, и о них здесь стоит сказать отдельно.

Universities.

Оксфорду и Кембриджу было предоставлено по два места Яковом I. Университет Дублина, имевший уже одно место, получил еще одно по Закону о реформе 1832 года; и, наконец, Закон 1868 года выделил одно место Лондонскому университету, одно — объединенным Глазго и Абердину, и еще одно — Эдинбургу и Сент-Эндрюсу. Избирательное право в университетах принадлежит в целом зарегистрированным выпускникам. [197:1]

The Reform Act of 1832.

До 1832 года каждое графство и каждое боро, имевшее привилегию быть представленным, избирали, как правило, двух членов Парламента. Однако это не касалось шотландских боро, которые за редким исключением объединялись в округа, направлявшие по одному представителю; эта система сохранилась до сегодняшнего дня. Некоторые английские боро получили право избирать членов Парламента от Тюдоров и первых Стюартов не потому, что являлись важными населенными пунктами, а, напротив, потому, что не были густонаселенными, и их депутатами легко могла управлять Корона — причем избирательные права обычно принадлежали правящему советю, представлявшему собой закрытую корпорацию. Другие боро, некогда бывшие значительными центрами, с течением времени пришли в упадок. В результате к началу XIX века многие члены Палаты представляли не крупные общины, а фактически назначались либо небольшими самовоспроизводящимися органами, либо патронами, которые, владея землей, контролировали голоса редких избирателей в округе. Подобное положение дел стало скандальным из-за открытой практики продажи мест в Парламенте за деньги; и требование реформ, сдерживавшееся долгой борьбой с Францией, вновь заявило о себе после заключения мира, вылившись в итоге в Закон о реформе 1832 года. [197:2] Целью этой меры было устранение явного злоупотребления, а не реорганизация представительства страны на новой основе, и к сложившимся условиям она применила несколько грубое и неточное средство. Боро с населением менее двух тысяч человек по переписи 1821 года были полностью лишены избирательных прав, те, где население составляло от двух до четырех тысяч человек, потеряли одно место, а полученные таким образом места были разделены примерно поровну между графствами и новыми крупными городами, до того не имевшими представительства. [198:1] Однако избирательные округа по-прежнему оставались весьма неравномерными по численности населения — и, поистине, разработчики закона не стремились к созданию равных избирательных округов.

The Reform Act of 1867.

Тот же процесс продолжился согласно Закону 1867 года, который вновь отобрал места у небольших городов и передал их более крупным и графствам. Хотя общего стремления сделать число представителей пропорциональным размеру избирательного округа не наблюдалось, нескольким крупнейшим провинциальным городам было предоставлено по три места; и в этой связи был поставлен интересный эксперимент. С целью обеспечения представительства меньшинства избирателям в боро, возвращавших трех депутатов (так называемых трехсторонних округах), разрешалось голосовать только за двух кандидатов каждому. Это привело к уменьшению реального представительства боро по сравнению с остальной частью страны. Если Манчестер, например, был либеральным, его, вероятнее всего, представляли бы два либерала и один консерватор. Но при партийном голосовании консерватор нейтрализовал бы одного из либералов, так что Манчестер учитывался бы только как один голос и, следовательно, имел бы вдвое меньший вес, чем гораздо более мелкое боро с двумя членами, принадлежащими к одной партии. Этот эксперимент принес столь мало удовлетворения, что впоследствии от него отказались; и сегодня он представляет интерес главным образом потому, что попытка организовать крупное партийное большинство ради обеспечения победы всех трех кандидатов привела к появлению Бирмингемского кокуса, зарождение и порождения которого будут описаны в следующей главе. За исключением нескольких трехмандатных округов и гораздо большего числа боро, имевших лишь одно место, округа по-прежнему избирали по два члена; и это оставалось правилом до принятия третьей и последней из великих мер парламентской реформы.

The Reform Act of 1885.

Закон о перераспределении мест 1885 года, хотя, подобно всем английским мерам реформы, и являлся в определенной степени компромиссом между старыми и новыми идеями, основывался на принципе равных избирательных округов, каждый из которых избирал одного депутата. Пропорция в одно место на каждые 54 000 человек была взята за основу представительства в общих чертах; и для адаптации этого принципа к существующей системе с минимально возможными изменениями боро с населением менее 15 000 жителей были полностью лишены представительства и в избирательных целях стали просто частью того графства, в котором располагались. Боро с населением более 15 000 и менее 50 000 человек сохранили или, если до того не имели представительства, получили одно место; те, где насчитывалось от 50 000 до 165 000 жителей — два места; свыше 165 000 — три места с добавлением еще одного места на каждые последующие 50 000 человек. Тот же общий принцип применялся и в графствах. [199:1]

Боро, которые до сих пор избирали двух членов и имели право на то же количество по новой схеме, остались едиными округами для избрания этих двух депутатов. Таких боро насчитывается двадцать три [199:2], что вместе с лондонским Сити и тремя университетами (Оксфордским, Кембриджским и Дублинским) составляет в общей сложности двадцать семь случаев, когда два члена избираются совместно. Все остальные избирательные округа являются одномандатными, что было достигнуто путем разделения графств, боро с числом депутатов более двух и новых боро всего с двумя депутатами на отдельные избирательные участки, каждый со своим собственным отличительным названием.

Интересно отметить, что реформы 1832 и 1867 годов не изменили общего числа членов Палаты, а лишь перераспределили существовавшие 658 мест. Вследствие лишения избирательных прав после 1867 года за коррупционные нарушения четырех боро, избиравших шесть членов, это число сократилось до 652; а Закон о реформе 1885 года увеличил его до 670, на каковой отметке оно с тех пор и остается.

Inequalities in Representation.

Распределение мест по Закону 1885 года представляло собой лишь приблизительное приближение к равным избирательным округам; со временем это соответствие стало еще менее точным, и сегодня разница в размерах избирательных округов весьма велика. Наименьшим является боро Ньюри в Ирландии, где по переписи 1901 года население составляло всего 13 137 человек; или, если исключить Ирландию из-за ее особых условий, наименьшим в Великобритании является город Дарем с населением 14 935 человек; в то время как крупнейшим является южный округ графства Эссекс с 217 030 жителями, так что крупнейший избирательный округ сегодня почти в пятнадцать раз населеннее наименьшего. [200:1] Неравенство не ограничивается крайними случаями; оно в меньшей степени присуще всему избирательному корпусу, причем многие округа в два или три раза превосходят по размеру многие другие.

Но если не исходить из того, что точное равенство всех голосов является фундаментальным принципом политической справедливости, различия подобного рода не имеют большого значения при условии, что какая-то часть общества, точнее, определенный круг мнений или интересов, не представлена явно избыточно за счет другой. Между тем в Парламенте такое избыточное представительство действительно существует — впрочем, не в отношении различных социальных классов или экономических интересов в нации (поскольку неравенство такого рода выражено недостаточно, чтобы быть значимым), а между различными частями страны.

Over-Representation of Ireland.

Некоторые части Великобритании росли очень быстро, тогда как население Ирландии за последнее полстолетие фактически сократилось; в результате, если в Соединенном Королевстве в целом сейчас в среднем приходится один член Парламента на каждые 62 703 человека, в Англии — лишь один на каждые 66 971, а в Ирландии — один на каждые 44 147. Если бы перераспределение мест было осуществлено в строгой пропорции к численности населения, Ирландия потеряла бы тридцать членов, Англия приобрела бы примерно столько же, Шотландия получила бы одно место, а Уэльс лишился бы трех.

Вопрос о пропорциональном представительстве Англии и Ирландии является животрепещущим, поскольку парламентская система не может функционировать успешно, если у одной партии нет большинства, способного обеспечить Кабинету министров стабильную поддержку. Однако восемьдесят ирландских депутатов являются националистами, не принадлежащими ни к одной из крупных партий, и на любых всеобщих выборах могут получить «золотую акцию» (баланс сил), вызвав политическую путаницу, как это произошло после выборов 1885 года. Потеря двадцати пяти мест, которую они понесли бы в случае сокращения ирландского представительства, существенно снизила бы эту опасность. Консервативное правительство постоянно подвергалось призывам со стороны своих сторонников осуществить передачу мест из Ирландии в Англию и фактически готовилось сделать это к моменту своей отставки в 1905 году. Со стороны Ирландии утверждалось, что это станет нарушением Акта об унии, который носил характер договора и выделял Ирландии сто мест в Палате общин. [201:1] С другой стороны, сторонники этой политики возражали, что условия Акта об унии не могут вечно оставаться обязательными при изменении обстоятельств; они ссылались на тот факт, что в 1868 году англиканская церковь в Ирландии была лишена статуса государственной, несмотря на положение Акта о ее вечном закреплении там; [201:2] и заявляли, что условия изменились настолько, чтобы оправдать перераспределение мест. Ирландцы, однако, утверждают, что подавляющее большинство их населения желало лишения церкви государственного статуса и что Ирландия могла отказаться от положений, принятых в ее интересах; тем не менее можно утверждать, что положение о церкви создавалось в интересах не Ирландии или ее народа, а таможенного меньшинства.

Формирование в Англии новых избирательных округов под перераспределенные места породило бы огромные практические трудности. Даже если бы это не повлекло за собой общий закон о перераспределении, это потребовало бы изменения многих округов. Помимо опасности столкнуться с обвинениями в манипуляциях с границами округов в партийных интересах (джерримендеринге), пришлось бы учитывать множество личных интересов членов Парламента. Каждый затронутый депутат опасался бы, что изменения сделают его место менее надежным, чем прежде; а претензии подобного рода имеют особую силу в стране, где, как в Англии, заседающий депутат обладает почти безусловным правом на повторное выдвижение своей партией.

Effect of the English Method of Distributing Seats.

Английская практика изменения границ избирательных округов и распределения между ними представителей лишь через долгие интервалы времени, когда законопроект на этот счет рассматривается как исключительная мера огромной политической важности, а не как естественный результат каждой новой переписи населения, имеет то преимущество, что предотвращает постоянные соблазны к джерримендерингу. Но, с другой стороны, это возводит вопрос об избирательных округах на уровень конституционной и почти революционной проблемы, которой порой предшествует долгая и серьезная агитация, и вокруг которой всегда разгорается борьба на партийной почве. Это создает постоянную трудность, поскольку миграция населения, которая неизбежно меняет пропорцию представительства, будет время делать перераспределение мест неизбежным.

The Franchise.

Расширение избирательного права долгое время также было серьезным конституционным вопросом, однако ныне оно проработано настолько полно, что в будущем его едва ли можно рассматривать в таком свете. До Закона о реформе 1832 года избирательное право в графствах зависло исключительно от землевладения, поскольку старый статут 1429 года [202:1] ограничил право голоса держателями франшизы с доходом в сорок шиллингов; то есть лицами, владевшими наследственным земельным наделом или, по крайней мере, пожизненным владением землей годовым доходом в сорок шиллингов. [203:1]

В боро избирательное право не опиралось на какой-либо единый принцип, а варьировалось в зависимости от обычая или хартии конкретного боро. Иногда оно зависело от землевладения, и, поскольку проживание на месте отнюдь не всегда было обязательным, могло случиться так, что избиратели не проживали в данной местности, и бывали даже случаи, когда депутатов в Парламент направляли боро, в которых не осталось ни единого жителя. Иногда это право принадлежало правящему органу города; иногда — всем фрименам; иногда — всем домохозяевам, уплачивавшим местные налоги; и по меньшей мере в одном месте оно распространялось на всех жителей. В этих последних случаях избирательное право до Закона о реформе 1832 года было фактически шире, чем после него, так что, хотя в целом закон значительно расширил круг избирателей и сохранил права всех существовавших на тот момент избирателей, в нескольких местах он в перспективе существенно сузил избирательное право. [203:2]

Reform Act of 1832.

Counties.

В графствах Акт 1832 года по-прежнему рассматривал право голоса как зависящее от землевладения, хотя в одних отношениях ограничивал его, а в других значительно расширял. В целях предотвращения создания владельцев сороковой ценности для избирательных целей акт предусматривал, что избиратель должен владеть своей землей в течение шести месяцев, если только она не досталась ему по наследству, завещанию, в результате брака или получения должности; [203:3] а также, что если он владел лишь пожизненным имуществом, он должен либо приобрести его одним из этих способов, либо фактически занимать его, если только оно вновь не имело чистой годовой стоимости в десять фунтов стерлингов. [203:4] С другой стороны, акт распространил право голоса в графствах на лиц, имеющих права копигольда и долгосрочной аренды на шестьдесят лет с годовой стоимостью в десять фунтов стерлингов; на долгосрочную аренду на двадцать лет стоимостью в пятьдесят фунтов стерлингов; и на долгосрочную аренду с годовой стоимостью в пятьдесят фунтов стерлингов независимо от срока, если арендатор фактически занимал землю. [204:1]

Boroughs.

В боро Закон о реформе произвел коренное изменение. За исключением того, что он сохранил личные права живых избирателей [204:2] и сохранил привилегии фрименов в тех городах, где они существовали, [204:3] он отменил все старые цензы [204:4] и заменил их единым новым избирательным правом, основанным исключительно на землевладении, точнее, на владении землей. Новый ценз был единообразным на всей территории Англии и охватывал каждого мужчину, который занимал в качестве собственника или арендатора дом, лавку или другое строение, стоившее вместе с землей десять фунтов стерлингов в год. Но хотя избирательное право в боро таким образом основывалось, как и в графствах, на земле, эффект был совершенно иным, и это задумывалось изначально. Утверждали, что создатели акта предполагали, чтобы депутаты от графств представляли собственность, а депутаты от боро представляли численность населения. Боро, как выяснится позже, на самом деле не олицетворяли численность населения, но графства определенно представляли собственность, и это несмотря на оговорку Чандоса, которая допускала арендаторов с арендой в пятьдесят фунтов и против которой возражали авторы законопроекта. Электорат в графствах состоял из землевладельцев и нескольких крупных фермеров, в то время как в городах он охватывал средний класс.

Позднее в ходе той же сессии были приняты акты аналогичного характера для Шотландии [204:5] и Ирландии; [204:6] и фактически до 1884 года существовала практика регулирования избирательного права в трех королевствах посредством отдельных статутов.

Effect of the Act of 1832.

Поскольку практика ведения реестра лиц, имеющих право голосовать на парламентских выборах, началась только в это время, невозможно точно сказать, насколько Акт 1832 года увеличил размер электората. Но из отчетов, составленных непосредственно перед принятием акта, [205:1] следует, что число избирателей в боро в Англии и Уэльсе составляло тогда около 180 000; в то время как сразу после вступления акта в силу оно равнялось 282 398. [205:2] Общее увеличение электората в боро, который пострадал сильнее всего, составило, таким образом, около 100 000 человек, и большая часть этого прироста пришлась на избирателей в крупных городах, которым актом впервые были предоставлены места.

Новая система не была ни демократической, ни пропорциональной численности населения в каком бы то ни было смысле. Среднее соотношение числа избирателей к численности населения для Соединенного Королевства в целом составляло примерно один к тридцати; но колебания в разных избирательных округах и разных частях королевства были очень велики. В графствах Англии и Уэльса это соотношение варьировалось от одного к пяти в Уэстморленде до одного к тридцати семи в Ланкашире, одного к тридцати девяти в Мидлсексе и одного к шестидесяти в Мерионете. В боро Англии и Уэльса оно колебалось от почти одного к четырем в Бедфорде и Эйлсбери, где практически все взрослые мужчины обладали правом голоса, до одного к сорока пяти в промышленных городах. В Шотландии еще меньшая часть населения обладала избирательным правом. В графствах это соотношение варьировалось от одного к двадцати четырех в Селкирке до одного к девяноста семи в Сазерленде; а в боро или округах — от одного к двадцати в избирательном округе Элгин до одного к сорока в округе Линлитгоу. В ирландских графствах оно колебалось от одного к пятидесяти восьми в Карлоу до одного к двумстам шестидесяти одному в Тайроне; а в боро — от одного к девяти в Каррикфергусе и Уотерфорде до одного к пятидесяти трем в Трали.

Пропорция членов парламента к численности населения была еще более неравномерной. Как постоянно указывали реформаторы позднее, половина населения боро Англии проживала в шестнадцати боро и избирала лишь тридцать четыре депутата; другая половина численностью менее двух с половиной миллионов человек все еще возвращала двести девяносто трех депутатов; в то время как графства с восьмимиллионным населением возвращали сто сорок четыре депутата. Таким образом получилось, что менее одной пятой населения Англии избирало почти половину представителей; и поскольку они происходили из боро, едва ли можно утверждать, что депутаты от боро представляли численность населения. [206:1]

Later Reform Bills.

Мистер Г. Лоуз Дикинсон в своей работе «Развитие парламента в течение девятнадцатого века» [206:2] отметил, что хотя создатели Акта 1832 года вовсе не намеревались вводить демократию, сама эта мера не могла обеспечить постоянное урегулирование избирательного права и неизбежно должна была привести к дальнейшим шагам в направлении всеобщего избирательного права. Первым шагом стало небольшое сокращение в 1850 году имущественных цензов для избирателей в Ирландии. [206:3] За этим последовала серия умеренных английских законопроектов о реформе, которые не смогли пройти через Палату общин. [206:4]

The Act of 1867.

В 1867 году Дизраэли, который просвещал свою не желавшую принимать реформы партию до тех пор, пока она не осознала политическую необходимость расширения избирательного права, внес законопроект с детальными гарантиями против преобладания масс. Согласно действующему законодательству, небольшая часть рабочего класса обладала правом голоса в боро; [206:5] и Дизраэли намеревался допустить большее число более состоятельных рабочих, не наделяя их подавляющим весом в электорате. Но парламентская ситуация была своеобразной. Консервативное правительство, пришедшее к власти лишь благодаря ссорам своих противников, не имело большинства в Палате общин и не могло настаивать на проведении собственной политики; в то время как либералы не испытывали чувства ответственности, которое приходит вместе с должностью. В результате законопроект был изменен посредством поправок, предложенные кабинетом министров предохранительные меры были сметены, и был сделан гораздо более широкий шаг к всеобщему избирательному праву, чем кто-либо ожидал.

В графствах Акт 1867 года [207:1] снизил ценз в десять фунтов для собственников и владельцев долгосрочной аренды до пяти фунтов и создал новый ценз для нанимателей с двенадцатью фунтами. Но гораздо более масштабное расширение произошло в боро, где были введены два новых избирательных права. Наиболее важным из них было право «домовладельца», в соответствии с которым право голоса предоставлялось каждому мужчине, который занимал в качестве собственника или арендатора в течение двенадцати месяцев жилой дом или любую часть дома, используемую в качестве отдельного жилища, независимо от его стоимости. [207:2] Другое избирательное право допускало жильцов с квартирной платой, которые занимали в течение того же периода жилые помещения чистой стоимостью без мебели в десять фунтов стерлингов в год. [208:1] В ходе следующей сессии были приняты в целом аналогичные акты для Шотландии и Ирландии. [208:2]

Its Effects.

С 1832 по 1862 год, несмотря на общий рост благосостояния, число избирателей росло лишь немногим быстрее численности населения; в Англии и Уэльсе избиратели действительно составляли около одной двадцатой части населения, [208:3] в то время как в Шотландии они увеличились лишь с одной тридцать седьмой до одной тридцатой. Но Акты 1867 и 1868 годов почти удвоили электорат. В графствах число избирателей, насчитывавшее 768 705 человек непосредственно перед принятием тех актов, к 1871 году составило 1 055 467; в то время как избиратели в боро увеличились с 602 088 до 1 470 956. [208:5]

The Act of 1884.

Было очевидно, что цензы для голосования не смогут долго оставаться гораздо более широкими в одной категории избирательных округов, чем в другой; что избирательное право боро со временем должно быть распространено на графства. Это было сделано в 1884 году, [208:6] и это изменение более чем удвоило электорат графств. Следовательно, избирательное право в настоящее время в основном является единообразным на всей территории Соединенного Королевства, за исключением того, что определенные собственники и арендаторы имеют право голоса в графствах, а в некоторых старых городах фримены по-прежнему обладают избирательным правом. Поскольку большинство боро включены в состав графств, арендатор, домовладелец или квартирант имели бы право голоса на одном и том же квалификационном имуществе в обоих местах; и следовательно, человек в боро имел бы два голоса на выборах, в то время как другой человек с таким же цензом за пределами боро имел бы только один. Во избежание этого результата предусматривается, что человек не имеет права голоса на выборах в графстве в связи с владением жилым домом, квартирой, землей или недвижимостью в боро; [209:1] но он может голосовать в графстве на основании владения землей в боро, которую он не занимает, или на основании земли, которой он одновременно владеет и которую занимает, если он занимает другую землю в боро, достаточную для получения ценза там. [209:2]

The Existing Qualifications.

Хотя в настоящее время избирательное право в основном единообразно, оно не является абсолютно одинаковым для различных частей Соединенного Королевства; оно также отнюдь не просто. Последние акты не кодифицировали законодательство. Его по-прежнему приходится искать во множестве статутов, положения которых настолько сложны и зачастую неясны, что их можно понять, лишь изучая их истолкование судами. Читатель, желающий выяснить законодательство по какому-либо конкретному вопросу, должен обратиться к трактатам на эту тему, таким как труд Роджерса «Выборы». Для наших целей будет достаточно обобщить различные виды избирательного права в их сегодняшнем виде.

Property.

Существуют два ценза, которые не являются универсальными. Один из них, касающийся имущественных прав на землю, применяется только в графствах и в известной степени в боро, являющихся самостоятельными графствами. [209:3] Он предоставляет право голоса собственникам земли [210:1] годовой стоимостью в сорок шиллингов, которые обладают наследственным имуществом; либо владеют пожизненным имуществом и фактически занимают землю или приобрели ее каким-либо способом, отличным от покупки, либо земля которых имеет чистую годовую стоимость в пять фунтов стерлингов. [210:2] Под это избирательное право подпадают также арендаторы земли стоимостью в пять фунтов стерлингов в год, если первоначальный срок составлял не менее шестидесяти лет, и стоимостью в пятьдесят фунтов, если срок составлял не менее двадцати лет. [210:3] Соответствующие цензы для Шотландии и Ирландии немного отличаются по своим условиям и требуемым стоимостным показателям.

Freemen.

Другое избирательное право, которое не является универсальным, — это право фрименов в тех городах, где они имели право голоса до 1832 года. Эта привилегия до сих пор существует в ряде старых боро, но, за исключением Сити Лондона, ограничена фрименами, которые приобрели этот статус по рождению или через ученичество.

Occupiers, Householders, and Lodgers.

Оставшиеся три вида избирательного права являются универсальными, хотя и не вполне единообразными. Это права арендаторов с цензом в десять фунтов, домовладельцев и квартирантов. Первое из них дает право голоса лицу, которое занимает в качестве собственника или арендатора любую землю или недвижимость чистой годовой стоимостью в десять фунтов стерлингов. Второе наделяет этим правом лицо, которое занимает в качестве собственника или арендатора любой жилой дом или часть дома, используемую в качестве отдельного жилища, независимо от его стоимости. Этот ценз распространяется также на лиц, которые не являются собственниками или арендаторами, но занимают в силу должности, службы или работы жилой дом, в котором сам работодатель не проживает. Третье из этих избирательных прав предоставляет право голоса лицу, занимающему жилые помещения стоимостью без мебели в десять фунтов стерлингов в год.

Применение этих избирательных прав к конкретным случаям породило огромное количество судебных разбирательств, и суды, в частности, сочли практически невозможным провести различие между домовладельцем и квартирантом. Для обычного читателя, занимающегося изучением английского государственного управления, а не стремлением обеспечить регистрацию как можно большего числа членов партии, подобные вопросы представляют небольшой интерес; однако имеются два или три обстоятельства, которые следует отметить, поскольку они оказывают существенное влияние на фактический размер электората.

Period of Occupation.

Один вопрос политического значения касается требуемого периода владения. Собственники земли в графствах, приобретшие ее по наследству, в результате брака, получения должности и т. д., не обязаны владеть ею в течение какого-либо определенного периода. Все остальные собственники должны были обладать правом собственности в течение шести календарных месяцев до 15 июля, предшествующего регистрации; и все остальные избиратели, за исключением фрименов, должны были занимать имущество, дающее право голоса, или какое-либо другое имущество в пределах того же избирательного округа в течение одного года, предшествующего 15 июля. [211:1] Это, разумеется, приводит к полному лишению права голоса тех лиц, чье владение не было непрерывным в течение всего этого года, и поскольку реестр вступает в силу только с 1 последующего января и затем действует целый год, избиратели, переехавшие в другую часть страны в течение восемнадцати месяцев после своего года владения, могут голосовать лишь путем возвращения к своему прежнему месту жительства.

Residence.

Второй вопрос, который необходимо отметить, — это вопрос о месте жительства. До Закона о реформе 1832 года ценз в графствах основывался на собственности; ценз в боро сильно различался; но в тех местах, где избирательное право было широким, он основывался главным образом на проживании. Это различие в некоторой степени сохранилось. В целом можно сказать, что для английских и шотландских графств, а в Ирландии как для боро, так и для графств, проживание не требуется, за исключением тех случаев, когда владение жилым домом или квартирой может предполагать проживание, что не обязательно имеет место. [211:2]

В английских боро избиратель должен был проживать в течение шести календарных месяцев, предшествующих 15 июля, в самом боро или в пределах семи миль от него; [212:1] а в Шотландии он должен был проживать там в течение целого года.

Однако требование проживания означает не совсем то, что может показаться, поскольку, согласно английскому законодательству, наличие комнаты, в которой человек время от времени спит и в которую он может вернуться в любое время, достаточнео для того, чтобы считаться местом жительства; и, следовательно, он может иметь место жительства более чем в одном месте. [212:2] Таким образом, в графствах проживание не является обязательным, и даже в боро требование проживания не ограничивает человека голосованием в единственном избирательном округе. Важность этого будет указана в ближайшее время.

Payment of Rates.

Третий вопрос, который следует отметить, — это вопрос обおлложении налогами (рейтинге). Мы уже отмечали, что в свое время личная уплата налогов избирателем бурно обсуждалась и рассматривалась как важная гарантия его репутации. [212:3] В Англии налоги на бедных раскладываются на тех, кто занимает имущество, а не на собственников, и до сих пор предусматривается, что все избиратели, чье избирательное право зависит от владения землей (за исключением квартирантов, которые с юридической точки зрения не являются владельцами), должны были быть обложены налогами и уплатить их. [212:4] Но это означает лишь то, что налоги должны быть уплачены за них; а практика заключения землевладельцем соглашений об уплте за небольшие помещения настолько универсальна, что на практике землевладелец выплачивает налоги почти во всех случаях, когда арендаторы могли бы этого не сделать. Следовательно, в Англии требование об уплате налогов имеет мало или вообще не имеет никакого влияния на электорат. В Шотландии, напротив, дело обстоит иначе. Там налоги делятся между собственником и арендатором, и практика соглашений отсутствует. В результате множество арендаторов ежегодно исключаются из парламентского реестра из-за неуплаты налогов. По всей Шотландии это число достигает пятидесяти тысяч. [213:1]

Actual Extent of the Suffrage.

Сравнение числа избирателей в реестре с общей численностью населения показывает, что Англия сегодня не так уж далека от всеобщего избирательного права для мужчин. Соотношение составляет примерно один к шести, [213:2] тогда как нормальная доля мужчин старше двадцати одного года (без учета пауперов, преступников и других лиц, дисквалифицированных законами всех стран) составляет несколько меньше одного к четырем. Единственными классами, исключенными из избирательного права, являются домашняя прислуга, холостяки, живущие с родителями и не занимающие никаких помещений от своего имени, и лица, чья смена места жительства лишает их голоса. Но это не обязательно худшие политические элементы в обществе. Несомненно, положение, требующее двенадцати месяцев проживания, исключает бродяг, но оно также исключает отличных ремесленников, которые мигрируют вместе с изменениями в торговле, и других лиц, чья профессия заставляет их переезжать с места на место. В 1902 году школьный учитель в жалобном письме в газету «Таймс» [213:3] описал, как он никогда не имел возможности проголосовать на всеобщих выборах. Он с отличием окончил университет, был почти сорока лет от роду, женат и преуспевал; но самый его успех в профессии, влекущий за собой смену места жительства, всегда лишал его права голоса. Распрохоже мнение, что многие респектабельные люди лишаются избирательного права по этой причине, в то время как трущобы, которые переезжают редко, — нет.

Нынешнее состояние избирательного права носит скорее исторический, чем рациональный характер. Оно сложно, неопределенно, требует дорогостоящего механизма и исключает определенное количество людей, исключать которых нет никаких причин, в то время как допускает множество людей, которых не следует допускать, если кто-либо вообще должен быть лишен прав. Но эта трудность или несправедливость затрагивает лишь отдельных людей. Никакой значительный класс в обществе не ущемлен, и ни одна политическая партия сейчас не стремится расширить избирательное право. Консерваторы по традиции не поддерживают такой курс, а ведущие либералы пришли к пониманию того, что любое дальнейшее расширение, скорее всего, принесет пользу их противникам.

Plural Voting.

Хотя острой потребности в более близком приближении к всеобщему избирательному праву для мужчин не существует, уже давно наблюдается сильное стремление ограничить каждого человека одним голосом. То, что человек должен иметь право голоса в двух разных избирательных округах, является столь же явным нарушением политического равенства, как если бы он имел два голоса в одном и том же месте; и по этой причине, а также в силу того факта, что большинство лиц, имеющих более одного голоса, являются консерваторами, требование об отмене множественного голосования уже много лет входит в качестве пункта в программу либералов. Поскольку избирательное право не зависит от места жительства, ничто не мешает человеку голосовать в каждом избирательном округе, где он обладает цензом. [214:1] Но для графств и университетов проживание не обязательно; и даже в боро, где оно требуется, множественное голосование ограничивается лишь отчасти, поскольку человек может иметь более одного места жительства, а проживание в пределах семи миль от боро является достаточным, так что лица, ведущие свои дела в городе и живущие в пригородах, обладают избирательным правом в боро в силу своих офисов или мастерских, а в пригородном боро или графстве — в силу своих жилищ.

Нелегко определить, сколько именно лиц имеют право голоса более чем в одном избирательном округе или насколько сильно они влияют на исход выборов. В отчете о проживающих и не проживающих по месту голосования избирателях, представленном парламенту в 1888 году, [214:2] обнаружилось, что, вполне естественно, доля последних была наибольшей среди фрименов в графствах, почти четверть которых не проживали по месту нахождения имущества. Всего в Англии и Уэльсе насчитывалось около двухсот тысяч избирателей, не проживающих по месту голосования. Это составляет от четырех до пяти процентов от общего числа избирателей, что не кажется значительной долей; однако это не отражает в полной мере эффект множественного голосования, поскольку не включает лиц, имеющих более одного места жительства, или проживающих за пределами границ боро, но в пределах семи миль от него, или тех, кто проживает в боро, которое является частью графства, и имеет право голоса в обоих местах. Более того, лица, имеющие более чем один голос, хотя и составляют малую долю всего электората королевства, вполне многочисленны, чтобы склонить чашу весов в упорной борьбе в избирательном округе.

Одним из первых шагов нового либерального министерства на сессии 1906 года стало внесение законопроекта об отмене множественного голосования вообще. Этого нельзя было сделать простым установлением проживания в качестве условия избирательного права, поскольку в Англии человек может иметь более одного места жительства. Поэтому законопроект предусматривал, что избиратель должен выбрать, в каком из мест, где он обладает цензом, он будет зарегистрирован, и запрещал ему голосовать где-либо еще. Законопроект был принят Палатой общин, но тут же отклонен Палатой лордов.

Number of Electors by Classes.

Интересно рассмотреть количество избирателей, зарегистрированных на основе различных видов ценза. В 1906 году показатели для Соединенного Королевства были следующими:—

Owners | 579,827
Occupiers | 6,357,817
Lodgers | 226,191
Freemen, etc. | 57,728
Univs. | 45,150
| ————
Total | 7,266,706

Подавляющая часть избирателей зарегистрирована в качестве арендаторов (occupiers) — класс, который включает как домовладельцев, так и арендаторов с десятифунтовым цензом. Таблица содержит удивительно малое число квартирантов (lodgers); и это объясняется тем обстоятельством, что в то время как списки собственников и фрименов практически постоянны, а список арендаторов составляется блюстителями бедных на основе окладной книги, [216:1] квартирант обязан ежегодно подавать личное заявление о регистрации. [216:2] В результате никто не стремится записаться в качестве квартиранта, если у него есть какое-либо другое избирательное право; и, несомненно, многие квартиранты, не имеющие другого ценза, вообще пренебрегают регистрацией.

Disqualifications for Voting.

Характерной, хотя и не слишком важной самой по себе особенностью английского избирательного законодательства является правило, лишающее пэров права голоса; [216:3] и фактически общины до сих пор заявляют о своем крайнем ревностном отношении к любому участию членов Палаты лордов в избирательных кампаниях. [216:4] В остальном ограничения права голоса в Англии в настоящее время во многом схожи с таковыми в других странах. Существуют обычные правила, исключающие иностранцев, несовершеннолетних, умалишенных, пауперов, осужденных преступников и лиц, виновных в подкупе на выборах. Раньше существовали также положения, исключающие большие категории государственных служащих, но они были отменены, за исключением ирландской полиции, определенных должностных лиц, непосредственно связанных с проведением выборов, а также лиц, нанятых кандидатами и получающих от них вознаграждение.

Женщины не могут голосовать на выборах членов парламента, хотя они обладают избирательным правом почти на всех местных выборах. Этот вопрос в последнее время вызвал большой интерес. Хотя обе политические партии время от времени принимали резолюции в пользу избирательного права женщин, ведущие деятели в обеих партиях расходятся по этому вопросу, а Лейбористскую партию можно назвать единственной мужской политической организацией в Англии, которая искренне этого желает. Но многие женщины ведут очень активную агитацию за это, и самые энтузиастичные из них искали мученичества, отказываясь платить налоги, устраивая беспорядки на гостевой галерее для женщин в Палате общин и добиваясь ареста за произнесение речей на Пэлэс-Ярд. Они известны как суфражистки и явно верят в старую пословицу, что парламент никогда не удовлетворяет жалобы до тех пор, пока на них не укажут насильственным путем. Женщины, несомненно, в конечном итоге добьются избирательного права, если они будут в значительной степени едины в своем желании этого, и этот принцип сегодня определенно делает большие успехи среди них в Англии.

Registration.

Недостаточно того, чтобы человек обладал необходимыми цензами для получения избирательного права. Его имя также должно находиться в реестре избирателей данного округа, а процесс составления реестра является громоздким и дорогостоящим. Это объясняется отчасти сложным характером различных видов избирательного права, которые могут включать запутанные вопросы права и факта, а отчасти практикой оставления обязанности доказывать требования и возражения главным образом в руках частных лиц. Списки в первую очередь составляются блюстителями бедных в каждом приходе; однако любое лицо, чье имя пропущено, может заявить требование о его включении, а любое лицо, чье имя находится в списках, может подать возражение против любого другого имени, которое, по его мнению, не должно было включаться. Эти требования и возражения рассматриваются в сентябре ревизионным барристером — барристером со стажем не менее семи лет, назначаемым для этой цели судьей, в чьем судебном округе находится избирательный округ, и оплачиваемым Казначейством. В его обязанности входит пересмотр реестра путем добавления имен лиц, доказавших свои требования, и исключения неправомерно внесенных имен. При этом он не ограничивается именами, против которых были поданы возражения, поскольку он имеет право проводить расследования и вызывать свидетелей по собственной инициативе. [217:1] Однако на практике дела заранее подготавливаются и аргументируются перед ним местными агентами двух политических партий, целью которых является внесение имен своих сторонников в реестр и недопущение в него имен своих противников.

Этот процесс повторяется каждый год, и сопряженные с ним трудности и расходы весьма значительны, причем деньги предоставляются кандидатом в парламент или за счет подписок на партийные фонды. Это одна из тех вещей, которые делают выборы дорогостоящими; и это помогает объяснить стремление каждой партии в избирательном округе иметь кандидата во все времена, даже когда выборы не предстоят. В Шотландии регистрация в гораздо меньшей степени является бременем для партий и обходится кандидату очень дешево, поскольку цензы всех избирателей, за исключением квартирантов, исследуются государственным служащим, именуемым ассесором, и группой помощников, в результате чего у политических агентов остается мало требований или возражений для оспаривания. Не видно очевидных причин, почему это не могло бы делать повсеместно и для каждой категории избирателей.

СНОСКИ:

[195:1] Это чувство было убедительно выражено Годкиным в его эссе «Упадок легислатур».

[196:1] Это подробно обсуждается Шарлем Бенуа в работе La Crise de l'État Moderne.

[197:1] За «сохранение своего имени в списках» университет иногда требует плату, которая серьезно уменьшает число выпускников, имеющих право голоса как на выборах в парламент, так и по академическим вопросам. В Кембридже, например, избирателями являются лишь около половины выпускников.

[197:2] For England, 2 Will. IV., c. 45. For Scotland, 2-3 Will. IV., c. 65. For Ireland 2-3 Will. IV., c. 88.

[198:1] Шотландия получила восемь дополнительных депутатов, а Ирландия — пять.

[199:1] В нескольких случаях небольшие шотландские графства объединяются парами для избрания одного депутата, но это предшествовало Акту 1885 года.

[199:2] Из них двадцать находятся в Англии, и по одному — в Уэльсе, Шотландии и Ирландии.

[200:1] Это происходит не потому, что избирательные округа графств существенно больше или меньше таковых у боро. Боро Уондсворт, например, имело в 1901 году население в 179 877 человек. Эти цифры взяты из одномандатных избирательных округов; ибо так случается, что двухмандатные боро, если разделить их население на два, не относятся ни к числу крупнейших, ни к числу наименьших. Com. Papers, 1905, LXII., 333 et seq.

[201:1] 39-40 Geo. III., c. 67, Art. 4.

[201:2] Ibid., Art. 5.

[202:1] 8 Hen. VI., c. 7.

[203:1] В Шотландии стоимость земли, если она не относилась к категории «старого определения», должна была составлять 400 фунтов стерлингов в год. В Ирландии Акт 1829 года поднял предел годовой стоимости до 10 фунтов стерлингов, чтобы сдержать практику создания поддельных избирателей накануне выборов.

[203:2] В Ирландии избирательное право в боро было разнообразным, как и в Англии. В Шотландии оно полностью находилось в руках советов королевских бургов.

[203:3] 2-3 Will. IV., c. 45, § 26.

[203:4] Ibid., § 18.

[204:1] 2-3 Will. IV., c. 45, §§ 19, 20. Последнее положение было добавлено во время прохождения законопроекта и известно по имени его предложившего лица как оговорка Чандоса.

[204:2] Ibid., § 33.

[204:3] Ibid., § 32; однако фримены, допущенные после этого, могли голосовать только в том случае, если они стали таковыми по рождению или в силу выслуги.

[204:4] Ibid., § 33. By § 31, 40s. freeholders retained the franchise in boroughs that are counties by themselves.

[204:5] 2-3 Will. IV., c. 65.

[204:6] Ibid., c. 88.

[205:1] Com. Papers, 1831-1832, XXXVI., 489.

[205:2] Интересно отметить, что из них 108 219, или почти две пятые, были фрименами, избирателями по уплате налога на бедных (scot and lot), жителями с собственным очагом (potwallopers) и другими лицами, чьи древние права были сохранены. Они, разумеется, принадлежали только к старым боро. Election Returns (Boroughs and Counties), Com. Papers, 1866, LVII., 215, p. 8.

[206:1] Эти цифры, касающиеся пропорции избирателей и депутатов к численности населения, взяты из Отчета об избирательных расходах, Com. Papers, 1834, IX., 263, App. A.

[206:2] Стр. 47 et seq.

[206:3] 13-14 Vic., c. 69.

[206:4] При чтении дебатов по этим законопроектам иностранец часто оказывается в тупике из-за различия между стоимостью, облагаемой налогом, и чистой годовой стоимостью. Последнее является тем, что в окладной книге называется валовой расчетной арендной платой, в то время как облагаемая налогом стоимость предполагается чистой годовой стоимостью, и она получается путем вычета из валовой стоимости, который варьируется от места к месту, но в среднем составляет около десяти процентов.

[206:5] Среди избирателей боро в Англии и Уэльсе 26,3 процента принадлежали к рабочему классу; Com. Papers, 1866, LVII., 47, p. 5. В Шотландии эта доля составляла 18,3 процента. Ibid., 805, p. 12.

[207:1] 30-31 Vic., c. 102.

[207:2] Одной из гарантий в законопроекте было положение о том, что домовладельцы должны отдельно облагаться налогом для помощи бедным и должны уплатить свои налоги; и чтобы обеспечить личную уплату налогов домовладельцем, акт запрещал общую практику обложения налогом собственника жилищ вместо арендатора. Но эта практика избавляла местные органы власти от множества хлопот. Она позволяла им получать налоги в виде единого платежа от собственника ряда домов вместо сбора мелких сумм с многочисленных нанимателей; и они имели обыкновение предоставлять комиссионные или скидки собственникам, платившим таким образом.

Удобство старой практики было столь велико, что в 1869 году она была снова разрешена; и акт (32-33 Vic., c. 41) также предусматривал, что такой платеж собственником должен считаться платежом со стороны арендатора для целей избирательного права, тем самым устраняя гарантию личной уплаты налогов.

Эта практика называется соглашением об уплате налогов, и наниматель, чьи налоги уплачивались землевладельцем, стал предметом яростных дискуссий под названием «домовладелец с соглашением об уплате налогов», хотя на самом деле соглашение заключалось в отношении налога, а не дома или самого владельца.

[208:1] Следует отметить, что арендатор с цензом в 10 фунтов отличался от домовладельца тем, что он мог занимать любую лавку, склад или другое здание, в то время как домовладелец получал право ценза только на жилой дом. С другой стороны, помещения, занимаемые арендатором с цензом в 10 фунтов, должны были иметь чистую годовую стоимость в 10 фунтов стерлингов, тогда как домовладелец получал ценз без учета стоимости дома.

По Акту 1867 года домовладелец мог занимать любую часть дома, используемую в качестве отдельного жилища; в то время как арендатор с цензом в 10 фунтов должен был занимать все здание целиком. Однако это различие было устранено в 1878 году актом (41-42 Vic., c. 26, § 5), который предусматривал, что занятие помещения может касаться любой отдельной части здания, если эта часть имеет годовую стоимость в 10 фунтов стерлингов.

[208:2] 31-32 Vic., cc. 48, 49.

[208:3] Они колебались от чуть менее чем одного к двадцати одному до чуть более чем одного к двадцати. См. Com. Papers, 1866, LVII., 215, 569.

[208:4] Ibid., 643. Расширение избирательного права в Ирландии в 1850 году почти утроило число избирателей графств там, несмотря на сокращение численности населения.

Можно отметить, что рост зарегистрированных избирателей не является точным мерилом увеличения числа лиц, имеющих право на избирательный ценз, поскольку с организацией политических партий предпринимались все большие и большие усилия заставить зарегистрироваться каждого человека, имеющего на это право.

[208:5] Com. Papers, 1872, XLVII., 395.

[208:6] 48-49 Vic., c. 3. Акт также распространил квалификацию домовладельца — как для графств, так и для боро — на лиц, занимающих жилой дом не в качестве собственников или арендаторов, а в силу своей должности или службы, при условии, что работодатель сам не занимает этот дом, причем целью этого условия является исключение домашней прислуги. Этот ценз известен как «служебное избирательное право».

[209:1] 48-49 Vic., c. 3, 6; и см. также 2-3 Will. IV., c. 45, § 24, и 30-31 Vic., c. 102, § 59.

[209:2] Rogers on Elections, I., 64-66. Ссылки на Роджерса даны на 16-е изд. т. I, на 17-е изд. т. II.

[209:3] Сумма, требуемая для квалификации фрименов в боро, являющихся графствами, не совсем такая же, как в графствах; и цензы долгосрочной аренды на них не распространяются. В Англии сейчас осталось только четыре боро, которые сохраняют эти права: Бристоль, Эксетер, Норвич и Ноттингем. Rogers on "Elections," I., 160 et seq.

[210:1] Рентные платежи (рентные сборы), независимо от того, возникают ли они в результате замены десятин или иным образом, являются недвижимостью и дают избирателю ценз как на землю.

[210:2] Если земля находится в копигольде или ином владении, она в любом случае должна иметь годовую стоимость в 5 фунтов стерлингов.

[210:3] Арендаторы с цензом в 50 фунтов, допущенные оговоркой Чандоса в Акте 1832 года, были обязаны занимать землю и теперь включены в ценз арендаторов в 10 фунтов.

[211:1] Rogers, I., 61-63, 125.

[211:2] Ibid., 27, 66.

[212:1] Rogers, I., 148-49, 162. В Сити Лондона он может проживать в пределах двадцати пяти миль.

[212:2] Ibid., 149-50.

[212:3] Стр. 207, примечание 2, выше.

[212:4] Rogers, I., 27, 30, 126 et seq., 142 et seq.

[213:1] Com. Papers, 1898, LXXX., 755.

[213:2] В Шотландии этот показатель немного меньше, чем в Англии и Ирландии.

[213:3] 30 августа.

[214:1] Человек не может голосовать более чем в одном подразделении (дистрикте) одного и того же боро. 48-49 Vic., c. 23, § 8. Но такого ограничения нет в случае подразделений графства. Ibid., § 9. Столичный Лондон не является единым боро, но представляет собой совокупность боро, несколько из которых содержат более чем одно подразделение, и поэтому эффект этого положения там является совершенно иррациональным.

[214:2] Com. Papers, 1888, LXXIX., 907.

[216:1] Там, где землевладелец производит выплату налогов по соглашению, от него требуется предоставить блюстителям список фактических арендаторов. Rogers, I., 130.

[216:2] Rogers, I., 265, 266, 268.

[216:3] Ирландский пэр, фактически заседающий от избирательного округа в Великобритании, может голосовать.

[216:4] Они принимают каждый год сессионный ордер о том, что для пэра «вмешиваться в выборы членов» является «тяжким нарушением вольностей и привилегий общин».

[217:1] Об обязанностях ревизионного барристера см. Rogers, I., 297-336. На решение ревизионного барристера существует апелляция по вопросам права в Отделение Королевской скамьи Высокого суда правосудия.

ГЛАВА X

ПАЛАТА ОБЩИН

Избирательная процедура

Все выборы в парламент, будь то всеобщие выборы после роспуска или так называемые довыборы, возникающие в результате случайной вакансии, происходят во исполнение предписания (writ) под Большой печатью, издаваемого из Канцелярии Короны и направляемого должностному лицу, проводящему выборы, в избирательном округе. Во всех графствах, а также в шотландских и ирландских боро должностным лицом, проводящим выборы, является шериф или его заместитель. В английских боро им является мэр.

Procedure at Elections.

Before the Ballot Act.

До 1872 года кандидаты в парламент выдвигались устно (viva voce) на хастингах — временной платформе, возводимой для этой цели. Если было предложено больше имен, чем имелось мест для заполнения, выборы объявлялись состязательными, и запрашивалось поднятие рук. Многие из присутствующих, вероятно, не имели права голоса, но это не имело никакого значения, поскольку поднятие рук носило чисто формальный характер, и всегда требовалось проведение голосования (poll). Затем назначалось время для его проведения, растягивающееся на несколько дней, в течение которых избиратели публично объявляли свои голоса. Это давало возможность для подкупа, запугивания избирателей и беспорядков разного рода, нередко планируемых заблаговременно. Беспокойные сцены, сопровождавшие выборы, часто описывались как в исторических трудах, так и в романах, таких как «Посмертные записки Пиквикского клуба» и «Конингсби», написанных людьми, знакомыми с днями старых голосований. В 1872 году метод проведения выборов был изменен Актом о тайном голосовании, [219:1] который ввел тайное голосование и сделал процедуру более упорядоченной во многих других отношениях.

Existing Procedure.

Nomination.

В настоящее время выдвижение кандидатур производится в письменной форме лицом, предложившим кандидатуру, лицом, поддержавшим ее, и восемью другими лицами, являющимися зарегистрированными избирателями. Если на одно место выдвигается только одно лицо, кандидат (или кандидаты, если это двухмандатный избирательный округ) немедленно объявляется избранным; и это не гипотетический случай, поскольку по причинам, которые будут описаны далее, обычно более четверти, а иногда и более трети мест на всеобщих выборах остаются без состязания.

Election Days.

Если же выборы являются состязательными, назначается день голосования (poll); ибо голосование теперь ограничено одним днем в каждом избирательном округе. Этот день не совпадает во всех округах из-за свободы действий, все еще предоставляемой должностному лицу, проводящему выборы. Он имеет право в определенных пределах, которые различаются для графств и боро, определять, сколько дней должно пройти между его получением предписания и выборами (то есть выдвижением кандидатур) и сколько между выборами и голосованием (poll). [220:1] В результате в боро голосование может происходить в любой момент от четырех до восьми дней после получения предписания; а в графствах — в любой момент от шести до семнадцати дней. Поскольку предписания рассылаются по почте одновременно, голосование на всеобщих выборах охватывает период более чем в две недели.

Можно было бы предположить, что такая власть по организации порядка выборов будет использоваться должностным лицом, проводящим выборы, для помощи своей партии, и говорят, что это делается, хотя и не систематически по всей стране, но в определенных местах. Множественность дней выборов имеет другой и более важный политический эффект; ибо она дает время избирателям, живущим вне округа (out-voters), как называют нерезидентов, добраться из одного избирательного округа в другой и тем самым облегчает голосование более чем в одном месте. По этой причине Либеральная партия, выступающая против множественного голосования, потребовала в своей программе, чтобы все выборы происходили в один и тот же день. На это возражали, что такое изменение за счет удлинения избирательного периода в боро увеличит утомляемость и расходы для кандидатов от боро; и учитывая темпы, с которыми труд и деньги тратятся по таким случаям, это возражение не лишена полностью оснований.

Method of Voting.

Для удобства голосования избирательный округ делится на ряд избирательных участков; и когда выборы являются состязательными, голосование проводится на этих участках между восемью часами утра и восемью часами вечера назначенного дня. Метод голосования по австралийской системе тайного бюллетеня, принятой в 1872 году, не нуждается в описании, поскольку в той или иной форме его использование стало практически универсальным в цивилизованных странах. [221:1] Следует однако отметить, что Акт о тайном голосовании никогда не распространялся на университеты, где голосование по-прежнему осуществляется устно или посредством избирательного бюллетеня, подаваемого на избирательных участках другим избирателем, которому он был доверен. [221:2] Фактически большинство университетских голосов подается по доверенности — практика, которая была введена в 1861 году [221:3] и была бы отменена тайным голосованием.

Legislation against Corruption.

До Закона о реформе 1832 года на парламентских выборах иногда тратились огромные суммы денег, а взяточничество и коррупция процветали. Лишение избирательных прав гнилых местечек и расширение избирательного права отнюдь не положили конец этой практике. Даже в 1880 году специальные комиссии, назначенные для расследования поведения ряда боро, по которым были поданы петиции о выборах, обнаружили плачевное состояние дел. [221:4] В Маклсфилде и Сэндвиче около половины избирателей были виновны в подкупе и других коррупционных нарушениях; [222:1] и в результате расследования эти два боро, которые были явно худшими, были полностью лишены избирательных прав. Был предпринят ряд попыток искоренить это зло путем законодательства. Они становились все более детальными и достигли своего апогея в Акте о коррупционных и незаконных нарушениях 1883 года. [222:2] Эти законы стремятся сдерживать ненадлежащее поведение на выборах с помощью нескольких методов: во-первых, путем полного запрета определенных категорий действий, которые либо напрямую подрывают чистоту выборов, либо оказались источником чрезмерных расходов; во-вторых, путем ограничения общей суммы, которая может быть потрачена, и целей, на которые она может быть использована; в-третьих, путем требования того, чтобы выплаты производились через одного признанного агента, обязанного представить правительству полный отчет о них; и, в-четвертых, путем наложения за нарушение этих положений санкций, политических и иных, применяемых не только в уголовном порядке, но и в упрощенном порядке трибуналом, рассматривающим действительность оспариваемых выборов.

Corrupt Practices.

Наиболее деморализующие деяния, запрещенные законом, известны как коррупционные нарушения. К ним относятся подкуп, угощение, неправомерное влияние и выдача себя за другое лицо.

Bribery.

Подкуп на выборах, разумеется, является преступлением во всех странах; в Англии это правонарушение определяется во всех подробностях, ибо подобно тому, как существует семь признанных видов лжи, английские статуты описывают семь различных способов совершения подкупа. Лицам, не занимающимся избирательной деятельностью, нет необходимости запоминать их; здесь достаточно отметить, что они включают в себя обещание или попытку добиться какой-либо должности или трудоустройства для избирателя с целью повлиять на его голос.

Treating.

Угощение отличается от подкупа тем, что подкуп предполагает явно или молчаливо заключенный договор о голосе, тогда как лицо, угощающее избирателя, не получает от него никаких обещаний и полагается исключительно на его общие чувства признательности. Но, как заметил один из судьей при рассмотрении избирательной петиции несколько лет назад, в современных крупных избирательных округах трудно успешно подкупить избирателей, в то время как небольшое угощение способно обеспечить огромную популярность. Это особенно верно в отношении Англии, где привычке угощать способствуют резкие классовые различия. Угощение было запрещено еще во времена Вильгельма III и в настоящее время определяется как предоставление или оплата расходов по предоставлению «какой-либо еды, питья, угощения или продовольствия какому-либо лицу с целью коррупционного влияния на это лицо или любое другое лицо с тем, чтобы оно отдало или воздержалось от отдачи своего голоса».

Undue Influence.

Неправомерное влияние определяется Актом 1883 года как применение или угроза применения силы, насилия или принуждения, либо причинение или угроза причинения какого-либо материального или духовного ущерба любому лицу с целью оказания влияния на его голос или по причине такового; либо создание препятствий для свободного осуществления избирательных прав любым гражданином посредством принуждения или обмана. Эти положения охватывают угрозы работодателя уволить рабочих, а также проклятия со стороны священников, навлекающие духовные кары на политических оппонентов.

Нет необходимости описывать выдачу себя за другое лицо.

Corrupt Practices avoid the Election.

Все эти коррупционные нарушения являются уголовными преступлениями, наказываемыми штрафом или лишением свободы, а также лишением политических прав сроком на семь лет. Что еще более важно для наших целей, они чреваты для депутата потерей своего места; ибо если при рассмотрении оспариваемых выборов суд сообщает о том, что кандидатом было совершено какое-либо коррупционное нарушение, или что подкуп либо выдача себя за другое лицо были совершены с его ведома и согласия, его избрание признается недействительным, и он навсегда лишается права быть избранным в Парламент от данного избирательного округа. Более того, если избирательный суд сообщает, что коррупционное нарушение было совершено его агентами, хотя сам он может быть совершенно невиновен лично, его избрание аннулируется, и он лишается права быть избранным от этого избирательного округа сроком на семь лет.

But only if done by the Candidate or his Agents.

Как можно заметить, для признания выборов недействительными коррупционное нарушение должно быть доказано в отношении самого кандидата — лично или через его агентов. В соответствии со старыми традициями английской общественной жизни выборы рассматриваются исключительно как дело самих кандидатов. Действия партийных организаций или других органов не принимаются во внимание, и их поведение не оказывает влияния на результат, если только их отношения с кандидатом не носили характера, делающего их его агентами. До тех пор пока политическая ассоциация отстаивает общие интересы партии, а не поддерживает конкретного кандидата, он не несет ответственности за ее действия. Так, было признано, что кандидат не несет ответственности за угощение со стороны подобной ассоциации, даже если он присутствовал и выступал на собрании, где оно имело место, если оно было организовано ими для собственных целей, а не для содействия его избранию. Также было признано, что оплата партийной организацией счетов за музыку и пиво на публичных митингах предшествующих выборам, и даже взносы кандидата в их фонды, не должны включаться в его расходы на выборы, если только эта организация не была фикцией, поддерживаемой им.

Во всех подобных случаях трудно доказать агентские отношения к удовлетвотрению избирательного суда. Однако на любых выборах наступает момент, когда местная партийная ассоциация путем активного содействия кандидату становится его агентом. Но это не относится к другим органам, менее напрямую связанным с партийной организацией, которые тем не менее имеют обыкновение выполнять большую работу на выборах. Так, было признано, что Ассоциация торговцев спиртными напитками, имеющая особый и прямой интерес в выборах, не стала агентом кандидата, хотя и сыграла важную роль в кампании. Само собой разумеется, что это оставляет широкую лазейку для коррупционного влияния.

General Corruption.

Из общего принципа о том, что коррупционное нарушение должно быть доказано в отношении кандидата, имеется одно исключение. Если подкуп, угощение, выдача себя за другое лицо, запугивание или неправомерное влияние, будь то физическое или церковное, носили всеобщий характер в избирательном округе — то есть были столь масштабными, что голосование не могло быть свободным выражением воли электората — результат выборов признается недействительным по общему праву, хотя ни кандидат, ни его агент прямо в этом не замешаны.

Distinction between Corrupt and Illegal Practices.

Помимо коррупционных нарушений, под названием незаконных нарушений запрещаются некоторые другие деяния; однако положения, касающиеся их, в основном призваны ограничить расходы на выборах и будут описаны под соответствующим заголовком. Существенное различие между этими двумя видами правонарушений во многом схоже с тем, которое юристы ранее обычно проводили в отношении преступлений между запрещенным законом (malum prohibitum) и злом самим по себе (malum in se). Коррупционное нарушение предполагает моральную низость, и необходимо доказать наличие корыстного умысла. Так, подарок избирателю не является подкупом, если он не сделан с целью повлиять на его голос; однако незаконное нарушение представляет собой просто деяние, запрещенное статутом, и как таковое — например, в случае оплаты расходов сверх установленного законом максимального предела — является незаконным независимо от мотива, с которым оно совершено. По этой причине коррупционное нарушение не может быть прощено, в то время как избирательный суд может освободить от последствий незаконного нарушения, если оно само по себе незначительно и было совершено без попустительства кандидата, принявшего все разумные меры для его предотвращения; или когда оно, будучи прямым действием кандидата или его агента по выборам, произошло из-за неосторожности, случайного просчета или по другой уважительной причине; или, наконец, когда непредставление отчета о расходах было связано с болезнью.

Practices Tending to Lower the Tone of Elections.

Некоторые деяния, которые, не предполагая больших расходов, ведут к снижению уровня выборов, рассматриваются как незаконные нарушения и запрещаются статутом. Таково использование под помещения комитетов тех помещений, где продается спиртное, а также снабжение избирателей кокардами, лентами или другими знаками отличия — процедура, которая, как считается, порождает скандалы.

Restraint of Expenditure.

Другие, на первый взгляд безобидные деяния запрещаются в целях предотвращения расточительства. Самым любопытным примером этого является положение, запрещающее использование нанятых экипажей для доставки избирателей на участки для голосования. Такое правило может показаться излишним; но до принятия Акта 1883 года, которым оно было введено, в определенных случаях, как утверждалось, тысячи фунтов стерлингов тратились на перевозку избирателей. Акт не запрещает использование экипажей, а лишь нанятых; в результате в распоряжение кандидата поступают личные экипажи и автомобили богатых сторонников, на которых порой красуются старинные фамильные гербы. Фактически при оценке шансов на выборах постоянно приходится слышать, что консерватор имеет преимущество в виде большего числа экипажей.

Authorised Expenses.

Employment.

Но едва ли не самые систематические усилия по сдерживанию расточительства на выборах заключаются в положениях, предписывающих, с одной стороны, статьи расходов, а с другой — их общую сумму. Приложение к Акту 1883 года перечисляет статьи, по которым расходы могут осуществляться на законных основаниях, и первая часть приложения касается лиц, которые могут быть наняты. Таковыми являются: один агент по выборам; один агент на участке для голосования для наблюдения за голосованием на каждой избирательном участке; а также клерки и курьеры пропорционально численности населения, причем норма является несколько более щедрой в графствах, чем в боро, в силу большей площади избирательного округа. Акт устанавливает, что, за исключением случаев, разрешенных данным приложением, никто не может быть нанят за плату; и что ни один наемный работник не может голосовать. Можно заметить, что среди перечня лиц, которые могут быть наняты, агитаторы не упоминаются, и следовательно, использование платных агитаторов является незаконным. Поскольку же агитация, то есть личное выпрашивание голосов, представляет собой едва ли не самую эффективную часть работы на выборах, каждого кандидата неизменно поддерживает целая армия добровольцев. Там, где это возможно, ему также помогают агенты из других избирательных округов или отдельных ассоциаций, которые, не получая от него оплаты и, по сути, не получая никакой дополнительной платы за свои услуги по данному случаю, не подпадают под запрет закона.

Other Expenses.

Другие расходы, разрешенные приложением, включают печать, рекламу, канцелярские товары, почтовые расходы и тому подобное; публичные собрания; одно помещение для комитета на каждые пятьдесят избирателей; а также прочие расходы, не превышающие двенадцати фунтов на дела, которые в остальном не являются незаконными. Кандидату также разрешается нести личные расходы на поездки и счета за гостиницы; и, наконец, существуют расходы возвращающего офицера на возведение кабинок для голосования, оплату находящихся там дежурных и прочие расходы, сопутствующие выборам. Эти последние расходы распределяются между кандидатами, и они отнюдь не малы, о чем свидетельствует тот факт, что на всеобщих выборах 1900 года они составили по Соединенному Королевству в цілому 150 278 фунтов 10 шиллингов 11 пенсов, или почти одну пятую часть всех понесенных расходов. Национальная либеральная федерация действительно неоднократно настаивала в своей программе на том, чтобы подобные расходы покрывались государством, а не ложились бременем на кандидатов.

Maximum Expenditure.

В целях снижения стоимости выборов Парламент не только перечислил объекты, на которые могут расходоваться деньги, но и установил максимальный лимит на сумму, которая может быть потрачена. В случае боро этот лимит установлен в размере трехсот пятидесяти фунтов, если число зарегистрированных избирателей не превышает двух тысяч, с добавлением тридцати фунтов на каждую тысячу избирателей сверх этого числа. В графствах шкала несколько выше: разрешается шестьсот пятьдесят фунтов, если число зарегистрированных избирателей не превышает двух тысяч, с добавлением шестидесяти фунтов за каждую последующую тысячу избирателей. Однако эти суммы не представляют собой общую стоимость, поскольку они не включают ни личные расходы кандидата на сумму до ста фунтов, ни расходы возвращающих офицеров.

Penalties for Illegal Payments.

Правила в отношении избирательных расходов обеспечены санкциями того же характера, что и те, которые применяются к коррупционным нарушениям, хотя наказания здесь менее суровые. В дополнение к уголовным наказаниям, которые могут быть наложены, предусмотрено, что кандидат или его избирательный агент, нарушающий эти правила, признается виновным в совершении незаконного нарушения; и что если кандидат виновен лично или через своих агентов в незаконном нарушении (от последствий которого он не был освобожден, как описано выше), он лишается своего места и не может быть избран от того же избирательного округа в течение срока полномочий данного Парламента.

The Election Agent.

Одно дело — разрабатывать сложнейшие регламенты, касающиеся избирательных расходов, и совсем другое — обеспечивать их соблюдение. Способ, принятый для этой цели в Англии, заключается в требовании, чтобы каждый кандидат назначил избирательного агента, который несет ответственность за выплаты. За исключением личных расходов кандидата на сумму, не превышающую ста фунтов, никакие выплаты избирательных расходов не могут производиться кандидатом или кем-либо от его имени иначе как через избирательного агента, и никакой договор о таких расходах не является действительным, если он не заключен им. В течение тридцати пяти дней после выборов агент обязан представить возвращающему офицеру отчет обо всех своих выплатах и обо всех суммах, полученных им от кандидата или кого-либо еще для целей кампании; а кандидат должен удостоверить, что отчет является верным по его лучшим знаниям и убеждениям.

Категория лиц, выбираемая для этой обязанности, имеет не только важнейшее значение для самого кандидата, но от нее также в значительной мере зависит чистота выборов. Кандидат может выступать в качестве собственного агента по выборам, но на практике это делается редко. Обычно, хотя и отнюдь не всегда, он берет оплачиваемого секретаря местной политической ассоциации, который имеет преимущество знать избирательный округ лучше кого бы то ни было; и «Практическое руководство по парламентским выборам», изданное консервативной партией, советует поступать именно так. Роджерс же, напротив, в своем труде о выборах предупреждает кандидатов, что неблагоразумно выбирать таких лиц, поскольку «когда это делается, часто предпринимаются попытки возложить на кандидата ответственность за действия ассоциации и ее членов». «Опасность возникает также в таких случаях, — замечает он, — когда избирательные расходы смешиваются с расходами ассоциации на регистрацию или иными расходами либо скрываются под ними». При современной организации партий подобное смешение неизбежно происходит при любых обстоятельствах; и, возможно, оно не так сильно пугает кандидатов, как может подразумевать автор учебника по выборам. Несмотря на все опасности, которые могут таиться в этой практике, она не только распространена, но, судя по всему, набирает обороты; и фактически профессия оплачиваемого секретаря и агента превратилась в особую специальность, характеристики которой будут рассмотрены в главах, посвященных партийным организациям.

The Election Court.

Ранее действительность выборов определялась самой Палатой общин, с неизбежным следствием того, что политика являлась крупным фактором в результате. До такой степени это соответствовало действительности, что падение сэра Роберта Пила было вызвано враждебным голосованием по избирательному делу. В 1770 году этот вопрос был передан по закону в руки отборочных комитетов Палаты; но это не положило конец политической предвзятости, и наконец в 1868 году рассмотрение избирательных петиций, поданных на основании неправильного подсчета голосов либо коррупционных или незаконных нарушений, было возложено на судебный орган. В настоящее время этот трибунал состоит из двух судей Отделения Королевской скамьи Высокого суда правосудия, отбираемых другими судьями этого отделения.

Проигравший кандидат или любой избиратель может подать в суд петицию с изложением оснований, на которых он утверждает, что выборы недействительны, после чего дело рассматривается, допрашиваются свидетели и присуждаются судебные издержки в соответствии с обычным порядком судебного разбирательства. Решение принимает форму отчета спикеру Палаты общин, но фактически оно представляет собой окончательное суждение по затрагиваемым вопросам, ибо если суд находит, что имели место коррупционные или незаконные нарушения, отчет влечет за собой не просто признание выборов недействительными, но и подвергает кандидата и всех виновных лиц тем политическим ограничениям, которые влекут за собой подобные нарушения.

Results of the Corrupt Practices Act.

Reduction of Expense.

Что касается сокращения стоимости выборов, английский метод решения этого вопроса определенно оказался успешным. Согласно отчетам, представленным в Парламент, общая совокупная сумма расходов, понесенных кандидатами по всему Соединенному Королевству на всеобщих выборах 1880 года — последних, состоявшихся до принятия Акта о коррупционных нарушениях 1883 года — составила 1 736 781 фунт стерлингов; на следующих выборах в 1885 году она упала до 1 026 645 фунтов стерлингов, и во всех последующих случаях составляла еще меньшую сумму. В 1900 году она равнялась 777 429 фунтам стерлингов, что близко к среднему показателю в нынешние дни. Тем не менее расходы на английских выборах в настоящее время отнюдь не малы. В 1900 году средняя стоимость для Соединенного Королевства в избирательных округах, где борьба не была безальтернативной, составляла четыре шиллинга и четыре пенса на каждый поданный голос.

Returns of Expenses Sometimes Incomplete.

Более того, отчеты, несомненно, не во всех случаях включают все то, что было потрачено. Недавняя серия писем в The Times под заголовком «Заботы парламентского представителя» проливает свет на этот предмет. Она открывалась письмом депутата от уэльского боро, который жаловался, что примерно через месяц после подписания им отчета о своих избирательных расходах он получил от своего агента записку относительно претензий со стороны работников на выборах; на его отказ удовлетворить любые подобные претензии в нарушение Акта о коррупционных нарушениях агент написал с вопросом, намерен ли он выполнять обязательства, взятые от его имени во время выборов, или нет. Его продолжающийся отказ, заявлял депутат, сделал его непопулярным среди многих прежних сторонников, которые теперь пытались воспрепятствовать его повторному выдвижению. В ответ на это обвинение агент в письме в The Times пояснил, что все, что он имел в виду, сводилось к тому, что депутат «должен найти какой-то способ — разумеется, законный — выразить свою признательность людям, которые блестяще потрудились в его пользу»; и добавил, что этот способ в конечном итоге был найден, и имя ему «несомненная нужда». В своем ответе в The Times депутат отрицал, что оказание им помощи нуждающимся в избирательном округе имело какое-либо отношение к выборам или было способом выражения признательности людям, поработавшим на него. Было бы опрометчиво утверждать, что косвенные средства вознаграждения партийных активистов находятся нечасто; и фактически другой агент по выборам заявлял в письме в The Times в ходе вышеупомянутой полемики, что обещания подобного рода, даваемые от имени кандидата, к сожалению, слишком обычны.

Ease of Evasion.

Difficult to Prove Agency;

Помимо эпизодических актов, сопряженных с прямыми нарушениями Акта о коррупционных нарушениях со стороны самого кандидата, в статуте имеются лазейки, через которые другие могут проходить настолько свободно, что агенту по выборам доводилось называть отчет о расходах в значительной степени фарсом. На самом деле сложнейшие положения закона можно с легкостью обойти, если кандидат и его агент имеют к тому склонность. Если они лишь достаточно крепко зажмуривают глаза и проявляют достаточную степень неведения относительно происходящего, связать их с коррупционными или незаконными нарушениями так, чтобы добиться признания выборов недействительными, крайне сложно. Агент из другого избирательного округа может оплатить железнодорожные билеты иногородних избирателей. Примороуз лиг или какое-либо другое объединение может устраивать пикники, чаепития и прочие мероприятия, которые являлись бы коррупционным угощением, если бы проводились самим кандидатом, но за которые он не несет ответственности. Пивовары могут бесплатно предоставлять пиво в пабах, где собираются избиратели перед отправкой на участки для голосования, и тем не менее кандидат не сделал ничего такого, из-за чего мог бы лишиться своего места. И это отнюдь не воображаемая опасность; ибо с внедрением так называемой системы привязанных пивных владельцы пабов попали под контроль крупных пивоваренранских предприятий, которые сегодня имеют огромную долю в результатах парламентских выборов. Короче говоря, агентские отношения в таких случаях установить очень сложно. Как замечает Роджерс, посвящающий этому вопросу целую главу: «Именно на сокрытие агентских отношений и тем самым на освобождение кандидата от последствий коррупции, практикуемой в его пользу, обычно были направлены усилия недобросовестных лиц, занимающихся ведением выборов, и будет не преувеличением сказать, что расследование выборов чаще заходило в тупик из-за невозможности доказать агентские отношения, чем по всем остальным причинам вместе взятым».

Or Know When Election Period Begins.

Затем существует неопределенность относительно того, когда именно начинается период выборов и, следовательно, какие выплаты должны быть включены в отчет об избирательных расходах. Акт 1883 года определяет кандидата, если контекст не требует иного, как лицо, которое выдвинуто или объявлено таковым в день или после издания предписания о выборах, либо после роспуска или образования вакансии, в результате которых оно издается. Но очевидно, это не означает, что совершенное ранее коррупционное деяние не приведет к аннулированию выборов. Напротив, неоднократными решениями установлено, что человек может стать кандидатом, и его избирательные расходы могут начаться до этой даты; хотя невозможно установить какие-либо жесткие и непреложные временные рамки. Очень многое зависит от характера самого расхода. Регистрация, например, представляет собой нечто совершенно отличное от выборов, и расходы на регистрацию, когда бы они ни производились, не нужно включать в отчет о расходах. С другой стороны, доказательство реальной покупки голоса в любой момент определенно стоило бы кандидату его депутатского места. Между этими двумя крайностями находится великое множество деяний, чей характер зависит от близости выборов. Взнос в местную политическую организацию, сделанный в тот момент, когда приближался роспуск, был признан частью избирательных расходов, хотя при других обстоятельствах таковым бы не являлся; и точно так же вопрос о том, сделан ли денежный подарок или дар в виде продовольствия для помощи нуждающимся в избирательном округе с коррупционной целью влияния на голоса, может зависеть от ожидания выборов в ближайшем будущем.

Nursing Constituencies.

Поскольку всеобщие выборы в Англии происходят через нерегулярные промежутки времени и при коротких сроках уведомления, принято выбирать кандидатов без учета перспективы роспуска, порой за годы до того, как он происходит; и фактически заседающий депутат, обладая преимущественным правом баллотироваться вновь, рассматривается в свете постоянного кандидата. В этих условиях у большинства населения вошло в привычку, чтобы кандидат, который может себе это позволить, располагал к себе избирателей щедрыми пожертвованиями на общественные и благотворительные цели; и поскольку платеж, дабы считаться коррупционным, должен быть совершен с целью влияния на конкретных избирателей, подобного рода пожертвования не считаются коррупционными; равно как и, если они не сделаны во время выборов, они не являются избирательными расходами или незаконными выплатами. Эта практика называется «охаживанием» избирательного округа (nursing a constituency) и принимает самые разнообразные формы: от взноса в крикетный клуб до основания больницы. Суммы расходов сильно варьируются в зависимости от характера местности и благосостояния кандидата, и никто не знает, насколько они велики в совокупности, поскольку люди не заявляют публично о том, что они жертвуют подобным образом; однако, судя по тому, насколько можно судить, представляется, что такие пожертвования со стороны члена Парламента обычно составляют несколько сотен фунтов в год. Очевидно, что обычай «охаживания» в сочетании с неопределенностью относительно времени начала избирательного периода открывает двери для злоупотреблений.

Difficulty in Getting Evidence.

Другая трудность строгого соблюдения избирательных законов связана с доказательством правонарушения. Свидетель действительно не может отказаться от дачи показаний на том основании, что они его изобличат, поскольку закон предусматривает, что он обязан свидетельствовать; и если он говорит правду, он имеет право на свидетельство об индульгенции, защищающее его от судебного преследования. Но факты, способные доказать, например, подкуп, как правило, напрямую известны лишь лицам, имеющим сильнейшие мотивы для их сокрытия; то же самое в большей или меньшей степени справедливо и в отношении других нарушений избирательного закона. Понятно, следовательно, что если правонарушение должно быть доказано юридически компетентными доказательствами вне всяких разумных сомнений, как в уголовных делах, выборы, добытые ненадлежащими средствами, вполне могут остаться в силе, точно так же как многие преступники избегают наказания; и это подводит нас к другому вопросу — об эффективности судов по выборам.

Merits of the Election Courts.

Система направления петиций на рассмотрение паре судей, избираемых самим судейским корпусом, позволила создать суд, настолько свободный, насколько это доступно для любого человеческого трибунала, от партийной предвзятости, которая неизменно влияет на решения подобных вопросов со стороны законодательного органа.

Their Defects.

Expense of Petitions.

Но ни один институт не лишен изъянов полностью. Отборочный комитет по вопросу об избирательных петициях сообщил в 1898 году, что жалобы, существование которых утверждается в отношении нынешней системы, касаются затягивания сроков, сопряженных расходов и отсутствия гарантии покрытия издержек в пользу выигравшей стороны; и он рекомендовал некоторые изменения в процедуре для улучшения этого положения. Расходы на судебное разбирательство по выборам, несомненно, велики — порой они составляют тысячи фунтов — и поскольку издержки несут стороны спора, а благоприятное судебное решение влечет за собой новые выборы, в то время как само разбирательство способно повлечь за собой определенную долю непопулярности, неудивительно, что проигравший кандидат колеблется перед подачей петиции.

Uncertainty of the Result.

При всем уважении к отборочному комитету Палаты общин, иностранному наблюдателю может показаться, что отмеченные им недостатки — далеко не единственные в существующей системе. Подаче избирательных петиций препятствуют не только сопряженные расходы, но также неопределенность как в отношении результата, так и в отношении оснований, на которых он будет базироваться. Кандидат может чувствовать убежденность в том, что его поражение было обусловлено коррупцией, практиковавшейся его оппонентом, владельцами пабов и местной политической организацией, и тем не менее суд, посчитав некоторые из этих обвинений недоказанными, может счесть излишним расследовать другие, поскольку гораздо более серьезные вопросы являются решающими для исхода дела; причем более серьезным вопросом является то, что, вопреки положению, запрещающему «знаки отличия», агент ответчика снабдил своих сторонников карточками для ношения в шляпах. В случаях, когда предъявляются обвинения в серьезных коррупционных нарушениях, выборы могут быть аннулированы из-за выплаты стоимости проезда на поезде иногороднему избирателю. А в деле, где факты, изложенные судом, обрисовывали вакхическую оргию в виде пьяной процессии по улицам во главе с самим кандидатом в открытой карете, с некоторыми прямыми доказательствами того, что он предлагал бесплатное спиртное толпе, судьи пришли к выводу об отсутствии достаточных доказательств угощения; однако аннулировали выборы из-за выплаты двух шиллингов за доставку избирателя на участки для голосования.

Attitude of the Judges.

Подобные результаты глубоко неудовлетворительны для обеих сторон: для проигравшей стороны — потому что он теряет свое место; для выигравшей стороны — потому что он не хочет, чтобы выборы, которые, по его мнению, испорчены грубой коррупцией, отменялись из-за тривиального нарушения закона. Главная трудность, судя по всему, заключается в умонастроении судей. Они требуют той степени доказанности корыстного умысла, которая вполне уместна в уголовных делах, но выглядит неуместной в избирательной петиции. Например, по обвинению в том, что агент кандидата, которому была обещана плата, проголосовал, было сочтено необходимым доказать реальное эксплицитное обещание оплаты, а не такое подразумеваемое обещание, которое послужило бы основанием для гражданского иска. Так же, когда кандидат по фамилии Лоулз распорядился распределить среди бедняков за некоторое время до выборов свои визитные карточки, обмениваемые на продовольствие, и в газете было объявлено, что раздача продовольствия была организована юнионистским кандидатом, один из судьей заявил: «Я не могу заставить себя поверить при обстоятельствах данного дела в то, что мотивом мистера Лоулза при раздаче талонов за много месяцев до того, как выборы стали неизбежными, было влияние на избирателей».

Трудность до некоторой степени кроется в том факте, что констатация судом коррупционных или незаконных нарушений влечет за собой не только аннулирование выборов, но и ту же потерю политических прав, которая последовала бы за осуждением; и следовательно, судьи склонны требовать такого рода доказательств, которые могли бы поддержать уголовное преследование. Более того, им кажется невероятным, что кандидат в Парламент может быть виновен в правонарушениях более грубого свойства. Это особенно остро чувствуется при чтении мнений по избирательным делам.

How Much Corruption Still Exists.

Если нынешняя система рассмотрения избирательных петиций не является абсолютным успехом, тем не менее несомненно, что старые злоупотребления на выборах оказались весьма существенно сокращены. И в Англии, и в других местах существует распространенное впечатление, будто подкуп избирателей в Великобритании искоренен полностью. Однако всякий, кто знаком с английскими выборами, знает, что это далеко не так. То, что случаи вопиющей коррупции не предаются гласности посредством избирательных петиций, объясняется отчасти нежеланием подавать такие петиции, о котором уже упоминалось, а отчасти тем фактом, что там, где подкуп носит масштабный характер, виновны обычно обе стороны. Подкуп в Англии исчезает. В подавляющем большинстве избирательных округов он отсутствует, и выборы в целом проходят чисто; но в нескольких местах старые традиции по-прежнему сохраняются. В основном это боро на юге Англии, насчитывающие значительное число старых фрименов, среди которых коррупция порой распространена широко. Автор слышал, как количество подобных мест оценивалось лицами, находящимися в положении, позволяющем знать факты, в пару десятков. Названия нескольких из них хорошо известны каждому, кто принимает активное участие в избирательной работе; но даже в этих боро увеличение числа избирателей снизило цену, уплачиваемую за голоса, и в некоторых из них эта практика медленно отмирает. Справедливости ради следует добавить, что она не встречает никакого одобрения или поощрения со стороны центральных органов крупных политических организаций.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[219:1] 35-36 Vic., c. 33.

[220:1] Он должен в течение одного дня после получения предписания о выборах в боро и двух дней в графствах объявить о дне выборов. Это должно произойти не менее чем через три дня в боро или четыре в графствах после объявления; и должно состояться в боро в течение четырех дней с момента получения предписания, а в графствах — в течение девяти дней. Если в день, назначенный для выдвижения кандидатур, на выборах идет борьба, он должен назначить дату голосования в пределах следующих трех дней в боро и не менее чем через два и не более чем через шесть дней в графствах.

[221:1] «Лишь в одном из трех королевств тайное голосование помогло произвести поистине кардинальное изменение; оно пошатнуло политическую власть ирландских ленлордов. В Англии его влияние способствовало чистоте, свободе и приличию, но оно не породило новых источников либеральной силы». Морли, «Гладстон», т. II, с. 370. Но также утверждается, что тайное голосование постепенно укрепило Либеральную партию в английских сельских районах, защитив сельскохозяйственных рабочих.

[221:2] 35-36 Vic., c. 33, §§ 27, 31. Роджерс, т. II, с. 118.

[221:3] 24-25 Vic., c. 53.

[221:4] Com. Papers, 1881, XXXVIII.-XLV.

[222:1] Com. Papers, 1881, XLIII., XLV., и приложения к этим отчетам.

[222:2] 46-47 Vic., c. 51.

[222:3] Там же, § 3.

[222:4] 17-18 Vic., c. 102, §§ 2, 3.

[223:1] Округ Хекшем, 4 O'M. & H., 143, с. 147. После всеобщих выборов 1906 года один депутат был лишен своего места на этом основании. Округ Бодмин, 5 O'M. & H., 225.

[223:2] 46-47 Vic., c. 51, § 1.

[223:3] Там же, § 2.

[223:4] Роджерс, т. II, с. 316-19.

[223:5] So. Meath & No. Meath, 4 O'M. & H., 130, 185.

[223:6] 46-47 Vic., c. 51, § 6.

[224:1] 46-47 Vic., c. 51, § 4.

[224:2] Там же, § 5.

[224:3] В отчете об избирательных расходах кандидат и его агент должны заявить, что, насколько им известно и по их убеждению, ни одно лицо, клуб, общество или ассоциация не производили никаких выплат в связи с ведением выборов. Там же, Приложение 2. Но это лишь требует от них позаботиться о том, чтобы не знать ни о каких подобных выплатах.

[224:4] Округ Кокермут, 5 O'M. & H., 155. Округ Сент-Джордж, 5 O'M. & H., 89, с. 97-98. В первом из этих случаев угощение осуществлялось Либерально-юнионистской ассоциацией; во втором — Ирландским юнионистским альянсом.

[224:5] Lancaster Div., 5 O'M. & H., 39, at 42-43.

[225:1] Walsall, 4 O'M. & H., 123, per Pollock B, at 124.

[225:2] Там же.

[225:3] Роджерс, т. II, с. 293, 308, 325-329, 335.

[225:4] Ложное утверждение в отчете об избирательных расходах, если оно сделано осознанно, является коррупционным, а не незаконным нарушением. 46-47 Vic., c. 51, § 33 (7).

[226:1] Здесь опять-таки имеется исключение; ибо освобождение от ответственности может быть предоставлено в случае угощения или неправомерного влияния, совершенных агентом, не являющимся избирательным агентом, если оно само по себе незначительно и если кандидат и его избирательный агент не попустительствовали ему, но приняли все разумные меры для предотвращения коррупционных и незаконных нарушений. 46-47 Vic., c. 51, § 22.

[226:2] Там же, § 20.

[226:3] 17-18 Vic., c. 102, § 7.

[226:4] 46-47 Vic., c. 51, §§ 7, 14.

[227:1] А в графствах — субагент для каждого избирательного участка.

[227:2] 46-47 Vic., c. 51, § 17.

[227:3] Там же, § 36 и Приложение I, Часть 1 (7).

[227:4] Роджерс, т. II, с. 156, 160, 350.

[227:5] В графствах — одно центральное помещение для комитета, а в каждом избирательном округе — одно помещение для комитета на каждые пятьсот избирателей.

[227:6] 46-47 Vic., c. 51, § 31.

[227:7] 38-39 Vic., c. 84; 48-49 Vic., c. 62.

[228:1] Com. Papers, 1901, LIX., 145, p. 84.

[228:2] 46-47 Vic., c. 51, Приложение I, Часть IV.

[228:3] В Ирландии лимит как для боро, так и для графств несколько ниже.

[228:4] 46-47 Vic., c. 51, § 21.

[228:5] Если правонарушение было совершено с его ведома и согласия, дисквалификация продолжается семь лет. Там же, § 5.

[229:1] Там же, §§ 28, 31.

[229:2] Там же, § 27.

[229:3] Там же, § 33 и Приложение II.

[229:4] 2 изд. (1892), с. 14.

[229:5] Т. II, с. 152-153.

[230:1] 31-32 Vic., c. 125; 42-43 Vic., c. 75; 44-45 Vic., c. 68, § 13.

[230:2] 46-47 Vic., c. 51, §§ 4, 5, 11.

[231:1] Com. Papers, 1901, LIX., 145, p. 85.

[231:2] 22, 26, 29 июля 1904 г.

[231:3] 25 июля 1904 г.

[232:1] См. дела, уже упомянутые в обсуждении агентских отношений.

[232:2] Роджерс, т. II, с. 360. В одном из дел на всеобщих выборах 1906 года, где был доказан подкуп, выборы были признаны действительными, поскольку судьи разошлись во мнениях по вопросу об агентских отношениях. Грейт-Ярмут, 5 O'M. & H., 176.

[233:1] 46-47 Vic., c. 51, § 63.

[233:2] Роджерс, т. II, с. 157-58.

[233:3] Counties of Elgin and Nairn, 5 O'M. & H., 1.

[233:4] Роджерс, т. II, с. 162.

[233:5] Там же, с. 259, 268.

[233:6] Lichfield Div., 5 O'M. & H., 27, at 34-38.

[233:7] Counties of Elgin & Nairn, 5 O'M. & H., 1.

[233:8] См. Округ Личфилд, 5 O'M. & H., 27; Округ Хаггерстон, Там же, с. 68, на с. 72-88; Округ Сент-Джордж, Там же, с. 89. То же самое касается угощения: Грейт-Ярмут, Там же, с. 176, на с. 198.

[234:1] Hastings, 1 O'M. & H., 217, at 218.

[234:2] Пожертвования, сделанные добросовестно (bona fide) в общественных или благотворительных целях, не являются избирательными расходами, Роджерс, т. II, с. 161-62. Но непросто сказать, что представляет собой добросовестность (bona fides); ибо дары такого рода со стороны кандидата в Парламент, не имеющего иной связи с избирательным округом, неизменно должны делаться, по крайней мере отчасти, ради косвенного приобретения голосов путем повышения его популярности.

[234:3] 46-47 Vic., c. 51, § 59.

[235:1] Com. Papers, 1898, IX., 555.

[236:1] Walsall, 4 O'M. & H., 123, at 126.

[236:2] Pontefract, 4 O'M. & H., 200.

[236:3] Southampton, 5 O'M. & H., 17.

[236:4] Lichfield Div., 5 O'M. & H., 27, at 29-30.

[237:1] Haggerston Div., 5 O'M. & H., 68, at 84.

[237:2] St. George's Div., 5 O'M. & H., 89, at 96.

[237:3] 46-47 Vic., c. 51, §§ 4, 11.

[237:4] После всеобщих выборов 1906 года один депутат был лишен своего места за подкуп со стороны его агентов. Вустер, 5 O'M. & H., 212.

ГЛАВА XI

ПАЛАТА ОБЩИН

Дисквалификации, привилегии, сессии

Disqualifications for Parliament.

В настоящее время для заседания в Палате общин не требуется никакого имущественного ценза, и любой британский подданный мужского пола может быть избран, если он не подвергнут специальному запрету.

Несовершеннолетние исключаются как по общему праву, так и в силу статута, хотя это правило игнорировалось в нескольких заметных случаях, среди которых наиболее известны примеры Чарльза Джеймса Фокса и лорда Джона Рассела, вошедших в Парламент до достижения ими совершеннолетия. Неизлечимое безумие являлось дисквалифицирующим признаком по общему праву, равно как и помещение в психиатрическую больницу в силу статута. Но представляется, что временный безумец, находящийся на свободе, не лишен права заседать и голосовать.

Пэры также исключаются; причем это верно даже для тех шотландских пэров, которые, не будучи избраны среди шестнадцати представителей пэрества Шотландии, не имеют права заседасть в Палате лордов. Имеется однако одно исключение из правила о том, что пэры не имеют права избираться в Палату общин: ирландский пэр, не выбранный представлять это королевство в Палате лордов, может заседать от любого графства или боро в Великобритании, но не от ирландского избирательного округа. Правило, исключающее пэров, порой становится бременем для восходящего молодого человека, переносимого смертью отца с активного поля боя политики в Палате общин в почтенное уединение Палаты лордов. Но, с другой стороны, оно сыграло определенную роль в предотвращении поглощения Палатой общин всей политической жизни страны и тем самым помогло поддержать жизнеспособность Палаты лордов. Среди пэров всегда находились люди огромного государственного авторитета, которые предпочли бы заседать в другой палате. Можно с уверенностью утверждать, что в 1900 году два государственных деятеля, обладавших наибольшим влиянием на народ — лорд Солсбери и лорд Розбери — находились бы в Палате общин, если бы не правило, исключающее пэров.

Духовенство Римско-католической церкви и Церкви Англии, а также министры Церкви Шотландии дисквалифицированы в силу статута; однако эти положения не распространяются на священнослужителей диссидентских церквей; и можно добавить, что в настоящее время священнослужитель Церкви Англии может снять с себя дисквалификацию, сложив с себя сан.

Как и в большинстве других стран, в Англии существуют правила, дисквалифицирующие лиц, которые в силу вступления в определенные отношения с правительством или в силу неправомерного поведения сделали себя непригодными для службы; таковыми являются государственные подрядчики и держатели пенсий, не назначенных за гражданские или дипломатические заслуги; банкроты, а также лица, осужденные за государственную измену или фелонию либо виновные в коррупционных нарушениях.

Office-holders.

Исключение постоянных должностных лиц уже обсуждалось; и следует помнить, что в результате компромисса, достигнутого в царствование королевы Анны, держатели определенных оговоренных должностей или любых должностей, созданных после 25 октября 1705 года, подвергаются абсолютной дисквалификации; в то время как депутат, принимающий любую другую должность от Короны, теряет свое место, но может быть переизбран. Следует также помнить, что в силу более поздних статутов или в силу обычая все держатели гражданских должностей, не являющихся отчетливо политическими, в настоящее время исключены из Палаты общин; равно как и судьи высших судов и большинства судов низшей инстанции.

Должности, занимаемые министрами, представляют собой либо старые должности в значении Акта Анны и поэтому совместимые с местом в Парламенте, либо новые должности, выведенные из-под действия этого правила специальными статутами, принимаемыми обычно при создании должности. Впрочем, это справедливо не повсеместно; ибо в силу специального положения статута лишь четыре из пяти государственных секретарей и четыре их заместителя могут заседать в Палате общин одновременно. При этом ограничении любой министр способен заседать; но при своем назначении он теряет свое место и должен вернуться к своим избирателям для проведения новых выборов. Последнее правило, однако, как и любое другое, имеет свои исключения. Парламентские заместители государственных секретарей занимают старые должности, но поскольку они не принимают их от Короны, они не обязаны проходить через новые выборы при своем назначении; и на практике они обычно этого не делают. Та же привилегия была распространена статутом на финансового секретаря Военного министерства. Действительно, сегодня нет самоочевидной причины, почему бы ее не распространить на всех министров. Первоначальный страх перед влиянием со стороны Короны более не применим; и единственным важным следствием этого правила является то, что если новый кабинет приходит к власти во время сессии Парламента, вся работа там должна приостанавливаться, пока министры добиваются переизбрания. Был предпринят ряд попыток покончить с этим правилом, и они поддерживались весьма видными государственными деятелями, но они неизменно терпели поражение, главным образом на том основании, что избирательный округ, избравший человека в то время, когда он находился в независимом положении, имеет право пересмотреть свой выбор, когда он принимает на себя бремя государственной должности. Подобные рассуждения характерны для английской политической жизни. Они либо ничего не доказывают, либо доказывают слишком многое, ибо если они верны, тот же принцип с не меньшей силой применим к заместителям министров и с гораздо большим основанием — к спикеру. Данное возражение против изменений было обойдено, в то время как часть практических неудобств была устранена положением в Акте о реформе 1867 года о том, что лицо, избранное в Парламент после того, как оно стало министром, не освобождает свое место вследствие принятия другой должности в министерстве.

Extinct Disqualifications.

Раньше существовало множество других цензов и дисквалификационных ограничений, которые к настоящему времени были упразднены, таких как требование владения землей и проживания в избирательном округе, а также положение о присягах и декларациях, предназначенных главным образом для исключения католиков. Любопытно, что после того, как ограничения в отношении римских католиков были сняты в 1829 году, присяга продолжала служить препятствием для допуска евреев и атеистов, хотя против них она никогда не направлялась. В каждом случае закон изменялся, но лишь после того, как этот вопрос привлекал к себе внимание Палаты в несколько ультимативной форме. Последнее религиозное препятствие было устранено в 1888 году по завершении непристойной свары с мистером Брэдлафом.

Resignation.

Дисквалификационное ограничение не только препятствует лицу заседать в Палате, но и представляет собой единственный способ, с помощью которого он может добровольно покинуть ее. Человек не может сложить с себя депутатские полномочия, и поэтому стандартным методом достижения такого результата является принятие должности, влекущей за собой дисквалификацию. Для этой цели сохраняются две или три синекуры, из которых наиболее известной является пост смотрителя Чилтернских сотен — должность, на которую претендует, которую принимает и которую немедленно оставляет член парламента, желающий покинуть его ряды. Это место, по сути, представляет собой не должность, а выход. Можно добавить, что Палата обладает полномочиями по соображениям, признанным ею удовлетворительными, объявить место вакантным и исключить депутата.

Privileges of the House.

Freedom from Arrest.

Здесь нет необходимости подробно говорить о привилегиях Палаты общин. Большинство из них имеют скорее историческое, чем нынешнее политическое значение. При открытии каждого нового парламента Спикер после утверждения Короной требует древних и несомненных прав и привилегий общин, важнейшими из которых являются свобода от ареста и свобода слова. Свобода от ареста, которой депутаты пользуются во время сессии, а также за сорок дней до ее начала и после ее окончания, не защищает депутата от последствий какого-либо преступления, преследуемого по обвинительному акту, или неуважения к суду; в гражданских исках она также в настоящее время не препятствует никаким процессуальным действиям против него, за исключением ареста.

Liberty of Speech.

Свобода слова была завоевана в ходе долгой борьбы; однако со времен Билля о правах 1689 года установился твердый принцип, согласно которому «свобода слова, дебаты или разбирательства в парламенте не должны подвергаться преследованию или сомнению в каком бы то ни было суде или месте вне парламента». Следовательно, человек не может подвергаться уголовному преследованию или нести гражданскую ответственность за все, что он сказал в Палате, хотя сама Палата может наказать то, что она считает злоупотреблением формами дебатов.

Publication of Debates.

Как ни странно, привилегия свободы слова в Палате не обязательно включает в себя право публиковать эту речь за ее пределами. Этот вопрос имеет богатую событиями историю. Примерно до ста лет назад Палата пыталась препятствовать освещению своих дебатов в прессе и в ходе этой борьбы оказалась втянута в памятный конфликт с Уилксом. Этот вопрос никогда не урегулировался законодательным путем, и до сих пор предполагается, что Палата может объявить публикацию своих дебатов нарушением привилегий и положить ей конец. Но борьба завершилась потому, что Палата изменила свое мнение. Вместо того чтобы возражать против публикации дебатов, со временем она стала желать ее; и если раньше она пыталась не допускать репортеров, то теперь она стремилась защитить их.

Привилегия свободы слова распространялась только на слова, произнесенные в Палате, и материалы, напечатанные исключительно для распространения среди депутатов. Она не распространялась на печать речи или документов, предназначенных для общего распространения, даже если они выпускались по распоряжению самой Палаты; и в своей последующей попытке настоять на своем праве публикации, как и в прежнем стремлении отстоять свое право предотвращать публикацию, Палата вступила в конфликт с судебной властью. В деле «Стокдейл против Хансарда» суд Королевской скамьи постановил, что издатель может нести ответственность в виде возмещения ущерба перед лицом, пострадавшим от диффамационных материалов, содержащихся в докладе, представленном в Палату общин, хотя печатание было заказано самой Палатой. Затем этот вопрос был урегулирован статутом, предусматривающим, что публикация по распоряжению любой из Палат должна служить защитой против любого гражданского или уголовного преследования. Однако это не затрагивает газеты, и хотя честный отчет о дебатах, опубликованный в обычном порядке освещения новостей, сам по себе не является клеветническим, даже если он содержит диффамационные сведения, достоверный отчет о речи, опубликованный со злым умыслом, по-прежнему остается клеветническим, и полагаться на решение присяжных по вопросу умысла никогда не безопасно.

Если отношение Палаты общин к публикации своих дебатов изменилось коренным образом, то это произошло потому, что ее отношения с общественностью претерпели полную трансформацию. Каждый член парламента сегодня ищет одобрения своих избирателей и, далек от того, чтобы страшиться публикации того, что он говорит в Палате, скорее стремится привлечь к себе внимание посредством отчетов в местной прессе о своих замечаниях в парламенте. Более того, Палата в целом как никогда зависит от народной поддержки; и можно найти яркую иллюстрацию того, как одно и то же явление приводит к различным политическим последствиям в разных условиях, если заметить, что, в то время как кабинет министров утратил бы авторитет, если бы его обсуждения не были секретными, парламент пострадал бы, если бы его дебаты не были публичными.

Privilege in the Courts of Law.

Сир Уильям Ансон отмечает, что «привилегии парламента, подобно прерогативе Короны, являются правами, дарованными законом, и в качестве таковых их пределы могут быть установлены и определены судами общей юрисдикции, подобно пределам других прав». Этот принцип не всегда принимался Палатой, которая неоднократно вступала в столкновения с судами; однако последние всегда утверждали и делали это успешно, что, когда вопрос, затрагивающий привилегию Палаты, поступает к ним на решение, их обязанность заключается в том, чтобы выяснить, существует ли такая привилегия или нет, и определить ее влияние на рассматриваемое ими дело. Они также утверждали, что должны решать этот вопрос самостоятельно и что ссылка Палаты на привилегию не является окончательной.

В одном отношении власть судов является неполной: Палата обладает правом отдавать лицо под стражу за неуважение к суду, причем вопрос о том, что именно constituye неуважение, находится в такой степени в усмотрении Палаты, что суд не станет приказывать об освобождении заключенного на основании хабеас корпус, если в возврате на судебный приказ просто указано, что он заключен под стражу за неуважение по распоряжению Палаты. Ссылаясь на эту тему, профессор Дайси говорит: «Полномочия, осуществляемые палатами и особенно на практике Палатой общин, приближаются к власти, стоящей выше обычного земельного права». Однако подобное полномочие чрезвычайно вряд ли будет использовано в каких-либо разногласиях с судами в настоящее время; а если бы оно и было использовано, суды почти наверняка одержали бы верх, поскольку арест по распоряжению Палаты прекращается вместе с сессией.

Summons and Dissolution.

Остается рассмотреть лишь методы созыва парламента и прекращения его работы.

Парламент может созываться и распускаться, а его сессии могут открываться и закрываться одной лишь Короной, причем единственным юридическим ограничением произвольной власти монарха в этом вопросе является Акт Вильгельма и Марии, который предусматривает, что новый парламент должен быть созван в течение трех лет после роспуска. Этот статут теперь, разумеется, излишен; и фактически та же самая прококламация, которая распускает один парламент, всегда объявляет о выпуске предписаний на выборы другого. Если парламент не распускается Короной, его срок истекает по окончании семи лет, предписанных Актом о семилетнем парламенте 1716 года; но, по сути, парламент никогда не умирает естественной смертью, и если его жизнь не обрывается раньше, роспуск происходит незадолго до окончания семилетнего срока.

До 1867 года смерть монарха всегда влекула за собой роспуск парламента; но это правило, которое больше опиралось на древнюю теорию, чем на современное удобство, было отменено Актом о реформе того же года.

Prorogation and Adjournment.

Effect on Unfinished Business.

Хотя сессия может быть завершена только путем пророгации, любая из палат может отсрочить заседание на любой срок по своему усмотрению, за исключением права Короны прекратить отсрочку, превышающую четырнадцать дней. Хотя пророгация осуществляется Короной, а отсрочка — самой Палатой, на практике сегодня обе эти процедуры фактически находятся в руках министерства, и действительно важная разница между ними заключается в том, что пророгация прекращает все незавершенное делопроизводство, тогда как отсрочка — нет. По этой причине правительство, у которого имеются дела, которые оно не может завершить в ходе регулярной сессии и которые не хочет забрасывать, иногда прибегает к отсрочке вместо пророгации. Так поступали, например, в 1902 году, чтобы завершить стадии рассмотрения Законопроекта об образовании осенью, и снова в 1906 году главным образом для того, чтобы Палата лордов могла рассмотреть находящиеся на рассмотрении правительственные меры. Разумность правила, согласно которому закрытие сессии ставит точку во всех мерах, не прошедших свой путь в обеих палатах, не столь очевидна в случае парламента, как в случае законодательных органов, куда вносится огромное количество мер безответственными депутатами. В таких органах это правило может привести к гибели множества законопроектов, которым лучше умереть, но в парламенте это далеко не так. Почти все важное законодательство, касающееся общественных дел, в настоящее время вносится министрами; и каждый год меры, которым как они сами, так и Палата посвятили много времени и размышлений, погибают из-за закрытия сессии. Наступает день, когда лидер Палаты встает и заявляет, какие законопроекты он вынужден отбросить из-за нехватки времени — процесс, обычно известный как избиение младенцев. Эта необходимость кажется прискорбной.

Фактически Палата общин тратит так много времени на дебаты по каждому законопроекту, что продвигает свою работу медленно; и в то время как многие другие народные палаты упрекают в излишнем законотворчестве, парламент обвиняют в том, что он принимает законы в недостаточной степени. Более того, Палата общин в меньшей степени страдает от избытка снисходительной благожелательности, которая, по крайней мере в Америке, является матерью множества необдуманных и неразумных законов; тем не менее нынешнее правило служит серьезным сдерживающим фактором для упорного депутата с миссией и, возможно, в целом уничтожает больше плохих законопроектов, чем хороших.

Suspending Private Bills.

Существует, однако, класс мер, на которые это правило при его строгом соблюдении оказало бы явно пагубное воздействие. Это частные законопроекты — термин, применяемый к проектам, которые касаются частных или местных интересов, таким как законопроекты о расширении железной дороги или о предоставлении полномочий на поставку воды, газа, трамваев и тому подобное. Законодательство такого рода, как мы увидим, осуществляется в парламенте в полусудебном порядке, и поскольку оно обходится обеим сторонам чрезвычайно дорого, было бы неразумно, чтобы закрытие сессии по причинам, совершенно не связанным с этими вопросами, вынуждало инициаторов и возражающую сторону нести расходы по началу разбирательства заново. На практике это случается редко, поскольку в тех немногих случаях, когда такой законопроект не может быть завершен до конца сессии, он обычно приостанавливается специальным ордером, предусматривающим, что те стадии, которые он уже прошел, должны быть формально зачтены при открытии следующей сессии, так что законопроект фактически возобновляет свое движение с той точки, которой он уже достиг. Когда, как в 1895 году, парламент приходит к преждевременному концу посреди сессии, принимается общее положение такого рода, приостанавливающее все незавершенные частные законопроекты, и таким образом удается избежать множества ненужных трудностей.

СНОСКИ:

[239:1] В ряде случаев избирались уроженцы Индии.

[240:1] Этот вопрос был поднят в 1801 году в знаменитом деле Хорна Тука и окончательно решен на будущее время Актом того же года: 41 Geo. III., c. 63. Положение в отношении духовенства римских католиков было принято в 1829 году: 10 Geo. IV., c. 7, § 9.

[240:2] 33-34 Vic., c. 91.

[240:3] Причина, влекущая дисквалификацию, не всегда ведет к лишению места. Для последней цели банкротство и умопомешательство должны продолжаться в течение шести месяцев. Rogers, II., 43, 44.

[240:4] 6 Anne, c. 7, §§ 25, 26. В Своде законов упоминается как 6 Anne, c. 41.

[241:1] Заявление генерального атторнея, Hans. 3 Ser., CLXXIV., 1236-37.

[241:2] Todd, "Parl. Govt. in England," 2 Ed., II., 331-39.

[242:1] 30-31 Vic., c. 102, § 52, and Sched. H.

[242:2] Это положение устарело в силу долгого неиспользования. Говорят, что это единственный случай статута, который считается аннулированным в силу «contrarius usus». Впоследствии он был прямо отменен статутом. Rogers, II., 38.

[244:1] 9 A. & E., 1.

[244:2] 3-4 Vic., c. 9.

[245:1] "Law and Custom of the Constitution," I., 175.

[245:2] "Law of the Constitution," 5 Ed., 56, note.

[245:3] Anson, I., 287-88.

ГЛАВА XII

ПРОЦЕДУРА В ПАЛАТЕ ОБЩИН

Палата, ее правила и должностные лица

Small Number of Seats.

Для путешественника, неравнодушного к истории — прошлой или творимой на его глазах, — нет места более интересного, чем длинное мрачное здание с башнями на обоих концах, которое тянется вдоль Темзы чуть выше Вестминстерского моста. Если не считать эпизодических заседаний в других местах в эпоху Средневековья, Мать парламентов заседает вблизи этого места уже более шестисот лет. За исключением старого Вестминстерского холла, почти вся нынешняя структура была действительно построена после пожара 1834 года. И все же, хотя в нем мало по-настоящему почтенного, за исключением воспоминаний, лондонская копоть придала готической облицовке внешних стен достоинство видимой старины. Интерьер выглядит более современным, поскольку он не только хорошо спланирован с точки зрения его нынешнего использования, но и в некоторых частях с удивительной точностью выражает выполняемые им задачи. Из противоположных сторон большого центрального вестибюля коридоры ведут к обеим палатам, однако зал лордов кажется предназначенным для украшения, а зал общин — для работы. Палата общин имеет в длину семьдесят пять футов, в ширину сорок пять футов и в высоту сорок один фут, ее стены облицованы темным дубом, а освещение обеспечивается длинными витражными окнами и световыми люками в потолке. От главного входа широкий проход тянется во всю длину зала, причем столы клерков занимают почти весь его верхний конец, а за ними возвышается кресло Спикера под балдахином. Напротив прохода с каждой стороны длинные ряды скамей с высокими спинками, обтянутых темно-зеленой кожей, поднимаются вверх ярус за ярусом к стенам помещения; и через них, под прямым углом к проходу, Палату пересекает узкий проход, известный как гангвей. Вокруг всего помещения также тянется галерея, причем та ее часть, которая обращена к Спикеру, отдана посторонним лицам, в то время как передние ряды на противоположном конце принадлежат репортерам, а позади них, перед еще более высокой галереей, стоит тяжелая ширма, подобная тем, что воздвигаются в турецких мечетях для сокрытия присутствия женщин, и используемая здесь для той же цели. Устройство и планировка законодательного собрания не лишены влияния на способ ведения дел. Общее число мест в Палате общин далеко невелико, его не хватает на всех депутатов. Две боковые галереи зарезервированы за ними, но они очень узкие и содержат чуть более ста мест каждая, и хотя они заполняются в дни наибольшего скопления народа, они практически бесполезны для любого, кто намерен принять участие в дебатах. Небольшая часть пространства под галереей для посторонних также выделена для посетителей, а остальная часть пола содержит всего тридцать шесть мест, чего хватает чуть более чем на половину из шестисот семидесяти депутатов Палаты. Большую часть времени даже эти места не заполнены, поскольку они приспособлены исключительно для ведения дел Палаты. Это всего лишь скамьи без каких-либо приспособлений для письма. Если депутат хочет вести переписку, он отправляется в библиотеку или в одну из других комнат неподалеку. В Палате он может только говорить, слушать и аплодировать.

Attendance Often Small.

В торжественных случаях, подобных внесению мистером Гладстоном его первого Законопроекта об автономии Ирландии, каждое место в Палате оказывается занятым. При открытии обычного заседания также, пока задаются вопросы министрам и даются ответы на них, и в то время как лидеры двух великих партий выступают по мере, представляющей общий интерес, большая часть мест на полу занята; но как только появляются менее заметные фигуры, депутаты начинают расходиться, отправляясь в вестибюль, библиотеку, курительную, столовую или на террасу. И далеко не всегда одни лишь второстепенные ораторы выступают перед почти пустыми скамьями, точнее, перед галереей репортеров. Автор отлично помнит, как в первый раз, когда он увидел Палату — теперь уже более двадцати лет назад, — сэр Уильям Харкорт, занимавший тогда пост министра внутренних дел, произнес часовую с четвертью речь по законопроекту, который он внес с целью реформирования управления Лондоном, и что в течение большей части этого времени единственными присутствующими лицами, помимо должностных лиц Палаты, были лорд-мэр, председатель Столичного совета по работам и случайный посетитель, сидевший на одной из верхних скамей за спиной министра. Это наименьшее число депутатов, которое автор когда-либо видел в Палате, однако увидеть на скамьях всего лишь пару десятков — явление отнюдь не редкое. Гораздо большее их число, пусть и не находясь в пределах слышимости, присутствует потенциально. Сорок депутатов составляют кворум, но если кто-либо заявляет об их отсутствии, по всему зданию звенят электрические звонки, созывающие депутатов в Палату, переворачиваются двухминутные песочные часы, и подсчет депутатов не производится до тех пор, пока они не истекут. Тот же процесс происходит всякий раз, когда оспаривается дивизия — то есть голосование путем подсчета.

Effect of This on Debates.

Небольшой размер зала позволяет легко расслышать обычный тон голоса; и это, в сочетании с еще меньшей посещаемостью, препятствует полету ораторского искусства или народному красноречию и придает дебатам деловой и почти разговорный характер. Более того, сам факт того, что депутаты не остаются в Палате, если они не заинтересованы в том, о чем идет речь, предотвращает отвлекающий гул разговоров, который порой раздражает в других представительных органах. Все это создает у зрителя ощущение, что депутаты присутствуют ради общественных дел и ни для чего больше. За исключением эпизодических сцен, разыгрываемых по большей части ирландскими депутатами, процедуры протекают упорядоченно, а уважение к достоинству Палаты и авторитету председательствующего носит практически всеобщий характер.

The Arrangement of Seats.

Даже расположение мест в Палате имеет отношение к политической жизни; и хотя это незначительный вопрос, он представляет собой еще одну иллюстрацию принципа, согласно которому институт, вместо того чтобы быть тщательно спланированным, развивается постепенно, эволюционирует в гармонии со своей средой или принуждает свою среду гармонировать с ним самим. Передняя скамья в верхней части прохода, в непосредственной близости по правую руку от Спикера, называется скамьей правительственной — скамьей Казначейства — и зарезервирована за министрами; соответствующая скамья с другой стороны занята бывшими министрами партии, оказавшейся в оппозиции. Позади этих двух скамей сидят по большей части люди, чья преданность своим партиям не вызывает сомнений, в то время как депутаты, чья лояльность менее абсолютна, обычно предпочитают места ниже гангвея с любой стороны.

Разумеется, в дни большого скопления депутатов они не всегда могут найти места, точно выражающие их настроения. Тем не менее это расположение соблюдается достаточно строго, особенно в случае видных деятелей, для которых это порой является предметом немаловажных соображений. Любая группа, которая желает подчеркнуть свою независимость от партийного контроля, всегда садится ниже гангвея. Четвертая партия, например, в 1884 году сидела ниже гангвея на скамьях оппозиции, Лейбористская партия сидит там же после выборов 1906 года, а то же положение занимают и ирландские националисты при любом министерстве; в то время как либерал-юнионисты во время их разрыва с мистером Гладстоном по поводу его первого Законопроекта об автономии Ирландии заняли места ниже гангвея на правительственной стороне. Палата во время серьезных дебатов напоминает боевой порядок: лидеры стоят лицом к лицу в авангарде, поддерживаемые своими отрядами в рядах позади них. Министр наклоняется над столом и с негодованием или презрением указывает на «достопочтенных джентльменов напротив». Все это выражает идею партийного правления и придает драматический эффект парламентской борьбе.

Mode of Treating the Subject of Procedure.

Нигде во всем спектре британских институтов взаимодействие закона и обычая не опровергает любые попытки логического описания так сильно, как в случае с процедурой в парламенте. Кабинет министров, который все более исключительно становится движущей силой в любых важных законодательных действиях, не так уж и незнаком правилам Палаты, как своду законов; и тем не менее изучение одних лишь правил дало бы лишь смутное представление об авторитете скамьи Казначейства. С другой стороны, невозможно понять, как правительство подвергается нападкам и как оно проводит свои планы, если не быть знакомым с самими правилами. В настоящее время обсуждения, связанные, например, с ассигнованиями, мало касаются финансовых вопросов и используются главным образом как возможность для критики административной деятельности; однако для понимания того, как это делается и в какой степени правительство стремилось ограничить эту практику, необходимо знание процесса предоставления субсидий.

Фактическая работа Палаты общин затрагивает три проблемы: во-первых, регулярные формы процедуры; во-вторых, действия кабинета министров и рядовых депутатов, осуществляемые в рамках этих форм; и в-третьих, методы, с помощью которых кабинет министров поддерживает контроль над собственными сторонниками и через них — над самой Палатой. Рассматривать эти три вопроса вместе означало бы породить такую путаницу, что показалось бы лучшим разбираться с ними по очереди. Поэтому эта глава и две последующие посвящены исключительно организации Палаты и формам процедуры по общественным делам, причем отношение правительства к работе Палаты описывается в следующих за ними главах, в то время как механизм поддержания парламентского большинства в сплоченном состоянии под руководством скамьи Казначейства будет рассмотрен на более позднем этапе под заголовком «Партийная организация в парламенте». Законодательство в отношении частных и местных целей, которое прошло своеобразное и поучительное развитие, рассматривается в отдельной главе.

The Method of Voting.

A division.

Перед тем как описать организацию и процедуру Палаты, возможно, будет полезно пояснить метод голосования, поскольку к нему придется часто обращаться, а используемые термины носят технический характер. Огласив вопрос, по которому должно производиться голосование, Спикер или Председатель в обычном порядке запрашивает «за» и «против». В соответствии с видимым преобладанием голосов он затем произносит: «Я полагаю, что победило “за” (или “против”)». Если возражений не возникает, мгновением позже он добавляет: «Победило “за” (или “против”)», и голос фиксируется именно так. Если же кто-либо из меньшинства сомневается в результате или желает зафиксировать цифры и имена, они вопреки Спикеру восклицают: «Победило “против” (или “за”)!». После этого Спикер предписывает посторонним лицам удалиться (за исключением мест, зарезервированных за ними), по всему зданию звонят звонки для голосования, переворачиваются двухминутные песочные часы, и по их истечении двери запираются, а вопрос и голосование повторяются тем же путем. Если мнение Спикера о результате вновь оспаривается — а это происходит почти всегда, — он предписывает провести разделение Палаты, то есть приказывает сторонникам «за» пройти направо, а сторонникам «против» — налево; и он назначает двух телреров от каждой стороны, причем один из каждой пары должен считать голоса «за», а другой — «против», чтобы осуществлять взаимный контроль. Сторонники «за» отправляются тогда в вестибюль, идущий параллельно Палате по правую руку от Спикера, а сторонники «против» — в тот, что по левую руку от него; и до 1906 года каждый депутат в Палате, за исключением Спикера, был обязан отправиться в тот или иной вестибюль, если только он не был физически недееспособен, когда его голос мог быть подсчитан в самой Палате. Теллеры, стоя у дверей каждого вестибюля, считают депутатов по мере того, как те проходят между ними, возвращаясь в Палату, в то время как клерки за столами в вестибюлях фиксируют их имена.

С самого 1836 года, когда метод проведения разделения приобрел свою нынешнюю форму, имена депутатов, голосующих с каждой стороны, печатаются и сохраняются, хотя, как ни странно, эти списки голосований не включаются в состав парламентских документов. Этот процесс может показаться неуклюжим способом подсчета голосов, но при системе, действовавшей до 1906 года, он занимал в среднем всего двадцать минут, а при новой системе, при которой фиксация имен начинается в момент переворачивания песочных часов, он занимает едва ли не вдвое меньше времени. Это отнимает меньше времени, чем потребовалось бы для поименной переклички, и данная система оказалась настолько удовлетворительной, что была принята Палатой лордов.

До недавнего времени разделение служило единственным средством, помимо устного голосования, для выявления мнения Палаты; и любой отдельный депутат мог принудить к разделению, оспорив результат устного голосования, вернее, это могли сделать любые два депутата, поскольку разделение не может состояться, если для каждой стороны не удается найти двух теллеров. Однако в 1888 году в рамках движения за предотвращение обструкции и траты времени Спикер или Председатель был уполномочен — если он сочтет, что разделение испрашивается легкомысленно или с целью досадить, — призвать сторонников «за» и «против» встать на своих местах. После этого он может подсчитать их и объявить результат; однако на практике это делается редко.

Имена лиц, выбранных в качестве теллеров, указывают на политический характер голосования. Если правительство намеревается рассматривать этот вопрос — я не говорю как вопрос о доверии (поскольку бывают случаи второстепенной важности, когда кабинет может потерпеть поражение без ощущения того, что он утратил доверие Палаты и должен уйти в отставку), — но если правительство намеревается рассматривать его как вопрос, где неблагоприятное голосование является для него поражением, если они желают сплотить своих сторонников для солидарного голосования по нему, тогда в качестве теллеров назначаются правительственные вайрпсы. Если аналогичным образом оппозиция хочет рассматривать его как партийный вопрос, в качестве теллеров с противоположной стороны назначаются их уполномоченные по дисциплине. Но если с той или иной стороны дело обстоит иначе, председательствующий выбирает в теллеры рядовых депутатов, внесших или поддержавших предложение либо принявших активное участие в дебатах, и в таком случае любой депутат может без неверности своей партии голосовать в соответствии со своими собственными независимыми убеждениями.

Standing and Sessional Orders.

Подобно другим законодательным органам, Палата общин имеет печатные правила, и наиболее важные из них — постоянные ордеры — публикуются ежегодно среди парламентских документов. Однако постоянные ордеры отнюдь не представляют собой свод процедурных правил, поскольку они охватывают лишь малую часть предмета, и небольшую часть — в той мере, в какой они касаются общественных дел. Процедура по существу зиждется на обычае, который складывается отчасти из прецедентов и решений Спикеров, отчасти из незафиксированной традиции, познаваемой на личном опыте. Множество постоянных ордеров фактически принималось время от времени с целью изменения или запрещения существующей практики, и поэтому их эффект носит главным образом негативный характер. Для принятия этих правил не требуется никакой особой формальности, однако в 1902 году, когда были произведены масштабные изменения, предложения зачитывались несколько раз и фактически проходили процедуру, аналогичную принятию законопроекта.

Standing Orders Endure from One Parliament to Another.

Постоянные ордеры отличаются от правил законодательных органов в некоторых других странах в двух важных отношениях. Во-первых, их не нужно принимать заново каждому новому составу Палаты общин, но одинжды установленные, они продолжают действовать из парламента в парламент до тех пор, пока не будут отменены. Существуют, правда, ордеры сессионные, которые требуют возобновления в начале каждой сессии, и порой новому правилу после доказательства его полезности таким образом придается постоянная форма постоянного ордера. Иногда принимаются также ордеры или резолюции без фиксированного срока действия. Они утрачивают силу по окончании сессии путем пророгации, но случается, что без официального возобновления они продолжают соблюдаться как часть обычной практики Палаты.

They Can be Suspended by a Simple Vote.

Вторая особенность постоянных ордеров заключается в том, что они могут быть приостановлены простым большинством голосов. Уведомление о предложении с такой целью обычно требуется и предоставляется, но от него можно отказаться; и в самом предложении даже нет необходимости вообще ссылаться на постоянные ордеры. Любой ордер или резолюция, не совместимые с их положениями, в случае принятия имеют эффект их приостановления, и Палата, по сути, постоянно принимает специальные ордеры, изменяющие ход процедуры, предписанный постоянными ордерами или обычной практикой. Это часто делалось тогда, когда правительству требовалось забрать для собственных мер часть времени, выделенного рядовым депутатам, или когда оно хотело продлить заседание сверх обычного часа. Многие из этих случаев теперь предусмотрены новыми правилами, принятыми в 1902 году; однако наиболее эффективная форма прекращения прений — процесс, известный как «гильотина», — хотя теперь и регулируется постоянным ордером в отношении субсидий, по-прежнему применяется ко всем остальным законопроектам исключительно посредством специального ордера Палаты, принимаемого в отношении конкретного законопроекта по предложению министра.

Tendency of Changes in the Standing Orders.

Большинство изменений в постоянных ордерах, внесенных за последние пятьдесят лет, были направлены на поддержание порядка, предотвращение траты времени или изменение распределения времени. Те из них, что относятся к первому классу, такие как положения, уполномочивающие приостанавливать полномочия депутата за нарушение порядка, возникли из-за поведения ирландских депутатов и могут рассматриваться как случайность, не связанная с нормальной эволюцией парламентской системы. Этого нельзя сказать о правилах, призванных предотвращать пустую трату времени; ибо хотя положения о прекращении прений выросли из ирландской обструкции, последующая история клочура показала, что некий подобный процесс должен был неминуемо появиться рано или поздно в естественном ходе вещей, и ирландцы лишь ускорили его.

Efforts to Save Time.

Изменения, производимые в целях экономии времени, обычно приписываются увеличению объема дел, которые Палата призвана рассматривать, и если в число этих дел включать расширенный контроль Палаты над административными деталями посредством запросов и иными способами, это несомненно верно, однако что касается законодательства, то было бы точнее отнести эти изменения на счет того факта, что на ведение дел уходит больше времени, чем прежде. Существует гораздо большее число депутатов, желающих допрашивать министров и критиковать их, а также принимать участие в дебатах. Страницы сборников прений «Хансард» многочисленнее пропорционально страницам свода законов. Прежняя процедура была весьма сложной. При прохождении обычного публичного законопроекта через Палату существовало, не считая поправок, более двух десятков различных этапов, на каждом из которых могли происходить дебаты и могло заявляться разделение. Затем предложения об отсрочке и иная волокита могли использоваться бесконечно. Более того, общее правило о том, что поправки и дебаты должны относиться к существу рассматриваемого Палатой вопроса, подчинялось широким исключениям, если вообще можно было говорить о существовании такого общего правила. Дебаты по волокитному предложению, например, не ограничивались самим предложением; и всякий раз, когда вносилось предложение перейти в Комитет всей палаты по субсидиям, можно было выдвигать и обсуждать любую жалобу.

Все это не имело значения до тех пор, пока баталии между партиями ограничивались редкими полномасштабными дебатами, а остальное время посвящалось реальной законодательной работе. Но когда возникла систематическая обструкция и когда без какого-либо умысла на обструкцию для оппозиции стало признанным делом оппонировать, а в случае мер, вызывавших сильные партийные чувства, — оппонировать на каждом шагу, возможности для этого оказались слишком многочисленными, чтобы с ними мириться. Некоторые из этапов принятия законопроекта, такие как составление окончательного текста, принятие и первое со вторым чтения в Комитете всей палаты, были прекращены вовсе. Другие, такие как принятие к рассмотрению законопроекта, переход в Комитет всей палаты по законопроекту или представление доклада из Комитета всей палаты, принимаются как нечто само собой разумеющееся без постановки вопроса на голосование. В иных же случаях вопрос ставится, но дебаты не разрешаются. С той же целью дебаты по волокитному предложению были ограничены предметом самого предложения, а Спикер или Председатель был наделен правом запрещать дебаты по нему или даже отказываться ставить вопрос на голосование вовсе, если он сочтет предложение злоупотреблением правилами Палаты.

Возможности для критики правительства как при переходе в Комитет по субсидиям, так и с помощью других средств, также были ограничены различными способами, и прежде всего система прекращения прений посредством клочура в последние годы была доведена до состояния высокой эффективности. Эти вопросы и распределение времени между правительством и рядовыми депутатами будут более полно рассмотрены далее, и сейчас необходимо лишь отметить, что отмеченные тенденции носят постоянный характер, поскольку хотя партия, находясь в оппозиции, может возражать против изменений в правилах, усиливающих контроль правительства над поведением и временем Палаты, она оказывается вынужденной сохранять их, придя к власти. Эти тенденции, по сути, представляют собой естественный результат все более эксклюзивной ответственности министерства за все общественные действия — как законодательные, так и исполнительные.

The Speaker.

Общины всегда призываются к бару в Палату лордов для выслушивания любого официального сообщения от Короны, и когда после всеобщих выборов они собираются в назначенный день, их вызывают туда для заслушивания официального открытия нового парламента. Затем от имени монарха им предлагается избрать Спикера, и они удаляются в свой зал для этой цели. Как только он оказывается избранным, перед ним на стол помещается булава как символ его власти и знак того, что общины заседают как Палата. Но он остается лишь Спикером-избранником до следующего дня, когда, следуя за общинами, он снова предстает перед баром лордов, объявляет о своем избрании и просит королевского утверждения, в котором теперь, разумеется, никогда не отказывают.

His Election.

Если на пост Спикера выдвигается лишь один человек, он вызывается в кресло без голосования. Если кандидатов больше одного, голосование по ним проводится последовательно, причем для избрания требуется большинство. Предложивший кандидатуру и второйвший ей всегда являются рядовыми депутатами, поскольку считается более подобающим, чтобы министры не играли здесь заметной роли. Тем не менее Спикер всегда подбирается действующим правительством, и новый Спикер всегда берется из рядов правящей партии. Иногда выборы проходят на безальтернативной основе, и так случилось, когда в 1895 году был избран мистер Галли. Но хотя кандидатура Спикера могла встречать противодействие при первоначальном избрании и хотя он избирается лишь на срок полномочий парламента, теперь вошло в неизменную привычку переизбирать его до тех пор, пока он согласен служить. Последние случаи, когда переизбрание Спикера оспаривалось, имели место в 1833 и 1835 годах, причем во второй из этих раз он потерпел поражение. Этот принцип отлично иллюстрируется карьерой мистера Галли. Он был избран с небольшим перевесом голосов в течение последних месяцев доживающего свой век либерального кабинета. Его кандидатура не понравилась консерваторам, и его предупредили, что они оставляют за собой право не переизбирать его, если они придут к власти в следующем парламенте. Вопреки обычному правилу в его избирательном округе на следующих всеобщих выборах велась борьба, однако, хотя консерваторы получили значительное большинство в новом парламенте, он был возвращен в председательское кресло без возражений.

His Powers over Debate.

Спикер является исключительно председательствующим должностным лицом. Он не имеет никакого отношения к назначению каких-либо комитетов или к руководству работой Палаты. Он не лидер, а арбитр, иначе он не мог бы оставаться в кресле при смене партий. Однако как арбитр он обладает огромными полномочиями, а в некоторых случаях в силу современных изменений постоянных ордеров — и автократическими. Он решает, например, может ли быть поставлено на голосование предложение о прекращении прений посредством клочура или является ли оно ущемлением прав меньшинства; он может отказаться рассматривать волокитное предложение, если сочтет его злоупотреблением правилами Палаты; и он может остановить речь депутата, который «упорствует в отклонении от темы или в нудном повторении». Более того, его решения по этим вопросам или по любым пунктам порядка ведения заседаний не подлежат обжалованию. Палата может приостановить или изменить собственные правила простым большинством голосов, но она не может в конкретном случае отменить их толкование Спикером. Это общий принцип английского парламентского права, который применяется почти во всех общественных органах. Это может побуждать добросовестного человека к большей осторожности в вынесении решений, но определенно сосредоточивает в его руках колоссальную власть.

His Power to Preserve Order.

Знакомство с представительными органами, по-видимому, порождает презрение, ибо последнее полугодие (полувечье) ознаменовалось ростом беспорядочных сцен в законодательных собраниях многих стран. В Англии подобные вещи были вызваны ростом партии ирландских гомруллеров, которая рассматривала управление Ирландия со стороны британского парламента как несправедливое по принципу и деспотичное на практике; и которая, мягко говоря, не была огорчена утратой достоинства Палатой общин. В 1880 году Спикер был наделен полномочиями пресекать беспорядки, ныне воплощенными с последующими модификациями в Постоянном ордере 18. Он может назвать имя депутата, который пренебрегает его авторитетом или препятствует ведению дел, и тогда вносится предложение о приостановлении полномочий этого депутата, подлежащее немедленному решению без поправок и дебатов. Когда постоянные ордеры пересматривались в 1902 году, они содержали положение, предписывающее продолжительность отстранения за первое и последующие нарушения, однако в ходе обсуждения оно было исключено, и теперь отстранение носит неопределенный характер. Очевидно, что для партии, находящейся в безнадежном меньшинстве и отрицающей авторитет парламента, беспорядочная сцена, за которой следует отстранение и возможность отправиться домой и произносить зажигательные речи, может представлять собой нежелательную форму протеста.

Не считая эпизодических вспышек главным образом, хотя и не исключительно, со стороны ирландских депутатов, посторонний наблюдатель на галерее оказывается глубоко впечатлен уважением, проявляемым к Спикеру, и его моральным контролем над Палатой. Его вознаграждение пропорционально достоинству его положения. Он получает жалованье в размере пяти тысяч фунтов стерлингов в год, официальную резиденцию в зданиях парламента и другие привилегии; и хотя он держится в стороне от политического лидерства, он считается первым общинником королевства. Он действительно находится на пороге Палаты лордов, поскольку в последние годы вошло в привычку возводить его в пэры по выходе в отставку.

He Votes Only in Case of a Tie.

The Chairman of Committees.

Еще в 1870 году Спикер время от времени принимал участие в дебатах, когда Палата заседала в Комитете всей палаты, где он не председательствует; однако теперь это сочли бы несовместимым с его позицией абсолютной беспристрастности — выступать или голосовать в комитете. Поэтому он никогда не голосует, если только к этому не принуждает ситуация равенства голосов, возникающая, когда он находится в кресле. Обычно говорят, что в таких случаях он всегда дает свой решающий голос так, чтобы оставить вопрос открытым; но это не совсем так. Однако когда его голос влечет за собой окончательное решение, он основывает его не на своем личном мнении о достоинствах меры, а на вероятном намерении Палаты, проявившемся в ее предыдущих действиях, или на некоем общем конституционном принципе; и можно добавить, что председатель Комитета всей палаты, когда его призывают разрешить равенство голосов, следует той же практике. Кресло в Комитете всей палаты регулярно занимается Председателем Комитета путей и средств — обычно называемым по этой причине председателем комитетов — который, подобно Спикеру, при своем назначении отстраняется от политической борьбы, выступая и голосуя в Палате в нынешние времена лишь по вопросам, касающимся частных законопроектов. Он выдвигается министерством в начале работы парламента из числа их видных сторонников и уходит с поста при их отставке. Учитывая, что его обязанности заключаются в председательствовании, подобно Спикеру, со строгой беспристрастностью и в чисто внепартийном надзоре за законодательством о частных законопроектах, несколько странно, что он входит в должность и уходит из нее вместе с кабинетом, но на деле никакой критики его поведения по этому поводу не слышно, во многом, без сомнения, потому, что он всегда берет Спикера за свой образец. С 1855 года он исполняет обязанности заместителя спикера в случае неизбежного отсутствия Спикера, а во избежание каких-либо возможных неудобств из-за отсутствия обоих этих должностных лиц из Палаты или председателя Комитета путей и средств из Комитета всей палаты в 1902 году было предусмотрено избрание заместителя председателя, способного заполнить вакантное место.

Other Officers of the House.

Единственными другими должностными лицами Палаты, о которых следует упомянуть здесь, являются сержант по оружию, исполняющий обязанности исполнительного лица и шефа полиции Палаты под руководством Спикера; клерк Палаты; и юридический советник г-на Спикера, который является правовым консультантом и выполняет важные обязанности в связи с законодательством о частных законопроектах. Любопытным пережитком является то, что сержант по оружию, и клерк Палаты с его главными помощниками назначаются Короной и занимают свои посты постоянно. Их работа, разумеется, носит внепартийный характер, и они не всегда принадлежат к партии того министерства, которое их назначает. Сэр Куртени Илберт, например, нынешний клерк Палаты, хотя и либерал, был назначен консервативным правительством, причем не в порядке продвижения по службе в аппарате Палаты, поскольку в то время он был парламентским советником Казначейства.

СНОСКИ:

[251:1] Вопрос о том, где пиливитам следует сидеть в 1852 году, активно обсуждался среди них самих. Morley, "Life of Gladstone," I., 422-23.

[253:1] Постоянные ордеры 28-29, Com. Papers, 1905, LXII., 159. Согласно новому правилу, принятому в 1906 году, Спикер отдает приказ очистить вестибюль, и депутаты начинают проходить через него немедленно.

[253:2] Отказ сделать это трактовался как такое пренебрежение к авторитету председательствующего, которое оправдывает отстранение депутата. May, "Parl. Practice," 10 Ed., 338.

5 марта 1901 года двенадцать ирландских националистов, отказавшихся идти в вестибюль из-за того, что у них не было возможности высказаться при вынесении клочура на голосование по вотуму доверия (счету), были отстранены; Hans. 4 Ser. XC., 692-96; а 5 августа 1904 года валлийские депутаты отказались голосовать в знак протеста против применения клочура по Законопроекту об образовании (неисполнении обязанностей местными органами власти). После того как они упорствовали до такой степени, что председатель доложил об этом Палате, они согласились полностью удалиться, и никаких дальнейших мер против них предпринято не было. Hans. 4 Ser. CXXXIX., 1259-68.

[254:1] S.O. 30.

[255:1] Постоянные приказы, касающиеся частных дел, гораздо более детально разработаны и гораздо ближе подходят к своду процедурных правил.

[255:2] Раньше практика была иной, однако обсуждение изменений в постоянных приказах временами затягивалось на очень долгое время. В 1882 году новые правила, касавшиеся клочура (прекращения прений), отстранения нарушающих порядок депутатов и создания постоянных комитетов, дебатировались в течение тридцати трех дней. С другой стороны, в 1901 году по предложению рядового депутата изменение было внесено за одно заседание. Hans. 4 Ser. XCII., 555-75. В 1906 году изменения были переданы в отборочный комитет, а затем каждое из них было принято по предложению правительства. Hans. 4 Ser. CLV., 197 и след.

[256:1] May, 145.

[256:2] Там же, 145.

[256:3] S.O. 15.

[256:4] В своем превосходном труде «Право и техника английского парламентаризма» (единственной систематической истории процедуры в Палате общин) доктор Редлих останавливается на двух тенденциях в эволюции постоянных приказов после 1832 года. Одна из них заключается в предоставлении министерству все большего контроля над временем и, следовательно, над деятельностью Палаты; другая — в том, чтобы все более строго удерживать Палату в рамках заранее установленного порядка работы на день. Проявления этой последней тенденции, которые он очень четко разъясняет, можно также классифицировать как изменения, предпринятые в целях экономии времени или упорядочения его распределения. Будь то в форме запрета подавать предложения об изменении предписанного порядка работы, или ограничения поправок и прений вопросами, относящимися к существу основного вопроса, или исключения затягивающих прения предложений и прочих шагов, открывающих неопределенное поле для обсуждения, все они имеют следствием либо предотвращение пустой траты времени на обсуждение тривиальных вопросов или тем, которыми Палата не желает заниматься, либо предотвращение использования в каких-либо иных целях времени, выделенного правительству или рядовому депутату.

С тех пор как это было написано, книга доктора Редлиха счастливым образом переведена на английский язык, но поскольку английское издание еще не поступило, ссылки на немецкое издание оставлены без изменений.

[257:1] Таково же мнение доктора Редлиха: Recht und Technik, 246.

[258:1] May, 299.

[258:2] Там же, 301.

[258:3] Там же, 571.

[258:4] Там же, 471.

[258:5] Там же, 472-3.

[258:6] S.O. 36.

[258:7] S.O. 40.

[258:8] S.O. 32, 51.

[258:9] S.O. 53.

[258:10] Например: S.O. 1 (7), 18, 26, 31, 91.

[258:11] S.O. 22, 23.

[259:1] May, 151.

[259:2] См. там же, 150, прим. 3.

[260:1] S.O. 26.

[260:2] S.O. 23.

[260:3] S.O. 19.

[260:4] Но сам спикер может вынести вопрос на усмотрение Палаты. May, 331.

[260:5] Действия спикера могут быть поставлены на обсуждение Палаты только посредством предложения, внесенного в другое время после надлежащего уведомления, однако это, разумеется, почти бесполезно для цели отмены решения, на которое принесена жалоба: Hans. 3 Ser. CCLVIII., 10, 14. В тот раз, когда спикер Брэнд вынес это решение, он дал понять, что депутат, на месте выдвинувший предложение о несогласии с ним, будет виновен в неуважении к авторитету председательствующего и подлежит отстранению в соответствии с постоянными приказами. Там же, 9.

[261:1] Лорд-канцлер обладает гораздо меньшей властью в качестве председательствующего в Палате лордов. May, 186, 296, 307, 331.

[261:2] S.O. 18. Если отстраненный депутат отказывается покинуть Палату, спикер может по собственной воле отстранить его до конца сессии. Там же.

[262:1] В 1902 году в S.O. 21 было включено положение, обычное для континентальных легислатур, которое уполномочивает спикера прерывать заседание в случае серьезных беспорядков. Этим пользовались лишь однажды, 22 мая 1905 года, когда оппозиция, посчитав, что премьер-министр обязан дать немедленные объяснения, с величайшим шумом отказалась слушать другого члена правительства. (Hans. 4 Ser. CXLVI., 1061-72.) Можно надеяться, что редко возникнет необходимость прибегать к этой нелицеприятной процедуре снятия крышки, дабы дать чайнику остыть.

[262:2] May, 348-49.

[262:3] May, 344-48.

[262:4] May, 361-62.

[263:1] May, 191; S.O. 81 (ранее S.O. 83).

[263:2] S.O. 81 (2). Согласно S.O. 1 (9), спикер назначает коллегию из пяти членов максимум для исполнения обязанностей временных председателей комитетов, однако это, по-видимому, стало менее необходимым в связи с новым положением о заместителе председателя.

[263:3] May, 198.

[263:4] May, 195.

ГЛАВА XIII

ПРОЦЕДУРА В ПАЛАТЕ ОБЩИН

Комитеты и публичные законопроекты

The Committees.

Ни одно крупное представительное собрание в нынешнюю эпоху не способно выполнять всю свою работу на общем заседании. У него нет ни времени, ни терпения, ни необходимых знаний. Его заседания не должны растрачиваться на обсуждение предложений, не имеющих шансов на успех; в то же время меры, выносимые на рассмотрение всего состава собрания, должны быть предварительно проработаны до мельчайших деталей, их положения — тщательно взвешены и облечены в точную формулировку, возражения — по возможности встречены уступками и компромиссами либо сведены к четким принципиальным расхождениям. Короче говоря, они должны быть приведены в такой вид, при котором от собрания требуется лишь принять решение по небольшому числу совершенно определенных вопросов. Чтобы оно могло сделать это осознанно, может также потребоваться собрать информацию о сомнительных фактах. Современные собрания стремились достичь этих результатов главным образом посредством разного рода комитетов; и в Англии, где парламентская форма правления достигла более высокого развития, чем где бы то ни было, главным инструментом для этой цели служит тот неформальный объединенный комитет палат, который известен как кабинет министров. Но если бы Парламент не был сведен почти полностью к роли критика министров, отвечающего «да» или «нет» на череду выдвигаемых ими вопросов, он должен выполнять часть своей работы через другие комитеты. Причины, по которым эти комитеты не стали — как в некоторых других европейских нациях, перенявших систему ответственного министерства, — опасными соперниками кабинета министров, временами срывающими его цели и подрывающими его авторитет, будут рассмотрены в главах, посвященных взаимоотношениям между кабинетом министров и Палатой общин. Здесь же мы должны рассмотреть их организацию и обязанности.

The Committee of the Whole.

Наиважнейший комитет — Комитет всей палаты — в этом смысле вовсе не является комитетом. Он представляет собой просто саму Палату, действующую по особым процедурным формам; главные отличия заключаются в том, что председательствует председатель комитетов и что правило Палаты, запрещающее депутату выступать более одного раза по одному и тому же вопросу, не применяется. Но тот факт, что депутат может выступать более одного раза, делает его поистине удобным инструментом для той цели, для которой он главным образом используется, а именно для детального рассмотрения мер, таких как обсуждение и внесение поправок в отдельные статьи законопроекта либо дебаты по различным статьям ассигнований. Комитет всей палаты обладает долгой историей. [265:1] Он называется по-разному в зависимости от предмета, с которым имеет дело. При рассмотрении обычных законопроектов он именуется просто Комитетом всей палаты. Когда он занят ассигнованиями, он называется Комитетом всей палаты по снабжению или, в просторечии, Комитетом по снабжению. Когда он изыскивает средства для покрытия ассигнований, он называется Комитетом путей и средств; а когда он рассматривает отчеты по доходам Индии, он получает название по этой теме. Комитеты всей палаты, носящие эти названия, настолько обособлены, что каждый из них может заниматься исключительно собственными делами, и Палате необходимо вновь переходить в комитет, чтобы заняться любым другим вопросом. Однако простой Комитет всей палаты может один за другим рассматривать законопроекты, которые были переданы ему, без доклада Палате и без переформирования. [265:2]

Select Committees.

Среди реальных комитетов наиболее многочисленными являются отборочные комитеты. Их нормальный состав составляет пятнадцать членов, хотя они часто бывают меньше, а изредка, с особого разрешения Палаты, [265:3] — несколько больше. Они могут выдвигаться из зала и избираться Палатой [265:4] либо выбираться по жребию; однако во избежание потери времени и для обеспечения беспристрастности назначение по крайней мере части членов обычно поручается Комитету по отбору.

Committee of Selection.

Некоторые из отборочных комитетов назначаются регулярно каждый год и потому именуются сессионными комитетами. Один из них, Комитет по отбору, уже упоминался. Время от времени он расширялся и теперь состоит из одиннадцати членов, избираемых самой Палатой в начале сессии. [266:1] Эти члены фактически назначаются по договоренности между лидерами двух крупных партий в Палате. Однако целью является создание беспристрастного органа, и эта цель достигается в такой степени, что в мемуарах сэра Джона Моубрея, непрерывно бывшего его председателем на протяжении тридцать двух лет, отмечается: разногласия в комитете редки и никогда не строятся по партийным линиям. [266:2] Его обязанности, что касается публичных дел, состоят в назначении членов отборочных и постоянных комитетов. Он также назначает комитеты по всем частным и местным законопроектам и распределяет эти законопроекты между ними. [266:3] Это действительно первоочередная цель его существования, но описание различных комитетов, задействованных в законодательстве о частных законопроектах, вместе с тем должно быть отложено до более поздней главы. Тем не менее здесь полезно во избежание путаницы в сознании читателя, не знакомого с парламентской практикой, особо подчеркнуть различие между законопроектом рядового депутата и частным законопроектом. Первый представляет собой законопроект публичного характера, внесенный рядовым депутатом, тогда как частный законопроект касается исключительно вопросов частного, личного или местного интереса.

Other Sessional Committees.

Остальные сессионные комитеты — это Комитет по государственным счетам, [266:4] который изучает доклад генерального ревизора и контролера, подробно рассматривает возражения против законности любых расходов государственных ведомств, допрашивает по ним свидетелей и докладывает Палате; Комитет по петициям граждан, назначаемый для проверки многочисленных петиций, представленных в Палату; [266:5] и Комитет по кухне и буфетам, который имеет значение для членов Палаты, хотя и не для широкой публики. [267:1]

Other Select Committees.

Their Object.

Другие отборочные комитеты создаются для рассмотрения какого-либо специального вопроса, переданного им — будь то законопроект или предмет, по которому Палата желает провести расследование. [267:2] В любом случае главная цель комитета заключается в получении и просеивании информации. Даже когда ему передается конкретный законопроект, первоочередная задача не состоит в том, чтобы заменить собой дебаты в Палате, и фактически в силу нынешней практики отборочный комитет не сокращает ни единого шага процедуры: законопроект по получении от него доклада поступает в Комитет всей палаты для детального обсуждения точно так же, как если бы никакой отборочный комитет не назначался. [267:3] Отборочные комитеты выступают органами — и единственными органами — Палаты для сбора доказательств и допроса свидетелей; [267:4] и поэтому им обычно предоставляется право истребовать лиц, бумаги и документы. Они вызывают к себе людей, чьи показания желают получить; но хотя выдающийся деятель или признанный авторитет в данной области, несомненно, были бы вызваны по их собственной просьбе, в их процедуре нет ничего хотя бы отдаленно напоминающего публичные слушания, обычные на всей территории Соединенных Штатов, где любой желающий волен присутствовать и выражать свои взгляды — практика, заслуживающая гораздо большего внимания, чем она до сих пор получала.

Their Procedure.

В отборочных комитетах процедура максимально следует процедуре Комитета всей палаты; [268:1] однако они сами выбирают своего председателя, у которого нет голоса, за исключением случаев равенства голосов. Они ведут протоколы не только собственных заседаний, но и всех свидетельских показаний, заслушанных перед ними; и эти протоколы вместе с докладом об их выводах представляются на рассмотрение Палаты [268:2] и публикуются среди парламентских документов сессии. Строго говоря, доклад меньшинства неизвестен английской парламентской практике, хотя привычка включать в отборочные комитеты представителей различных групп мнения в Палате делает разногласия по поводу доклада весьма распространенными. На практике, впрочем, меньшинство достигает той же цели, предлагая замену доклада, подготовленного большинством, и поскольку постоянные приказы предусматривают, что каждое голосование в отборочном комитете должно быть занесено в его протокол, [268:3] эта замена вместе с именами голосовавших за нее представляется в Палату и выполняет роль доклада меньшинства.

Тот факт, что в этих комитетах заседают люди с самыми разными оттенками мнений и имеют возможность допрашивать свидетелей, поднимает их доклады и в еще большей степени собираемые ими доказательства над уровнем простых партийных документов и придает им гораздо большую непреходящую ценность. Многие комитеты напрямую не связаны с законодательной деятельностью, то есть с реально находящимся на рассмотрении законопроектом, а занимаются лишь расследованием какого-либо ущемления прав, какого-то предполагаемого изъяна в законе или в управлении, однако их доклады часто закладывают фундамент для будущих статутов; и действительно, значительная часть законодательных или административных реформ, осуществленных одной или обеими крупными партиями в государстве, базировалась на докладах отборочных комитетов или королевских комиссий.

Joint Committees.

По очевидным соображениям удобства время от времени назначались совместные отборочные комитеты из лордов и общин, [269:1] но в силу различного статуса двух палат они используются главным образом для частных законопроектов и для регулирования сношений между двумя органами. [269:2] Главными исключениями за последние годы были совместные комитеты по законопроектам о пересмотре статутного права и по теме муниципальной торговли.

Standing or Grand Committees.

По мере того как дефицит времени в Палате общин становился все более острым, отборочных комитетов, собиравших информацию, оказалось недостаточно. Требовалось нечто такое, что позволило бы сократить дебаты в Палате, и с этой целью 1 декабря 1882 года были приняты резолюции об учреждении двух крупных комитетов по законопроектам, касающимся права и торговли, чьи обсуждения должны были заменить дебаты в Комитете всей палаты. Такие комитеты поначалу были экспериментом, опробованным в течение пары сессий, но в 1888 году они были воссозданы постоянными приказами и стали постоянными органами Палаты. [269:3] В отличие от отборочных комитетов, которые прекращают существование по представлении доклада по возложенным на них специальным вопросам, они были сделаны постоянными структурами, действующими на протяжении всей сессии и рассматривающими все законопроекты, которые время от времени передаются им: один из них был создан для работы с законопроектами, касающимися права, судов и юридической процедуры; другой — с законопроектами, касающимися торговли, судоходства, промышленности, сельского хозяйства и рыболовства. Они состоят не менее чем из шестидесяти и не более чем из восьмидесяти членов Палаты, назначаемых Комитетом по отбору, который наделен правом выводить членов из состава и заменять их другими в ходе сессии. В целях обеспечения присутствия лиц, способных пролить свет на любой конкретный законопроект, тот же комитет может также назначить не более пятнадцати дополнительных членов для рассмотрения этого законопроекта.

Their Procedure.

Было предусмотрено особое положение для назначения председателя. В начале каждой сессии Комитет по отбору назначает председательскую коллегию в составе не менее четырех и не более шести членов, и этот орган выбирает из числа своих членов председателей постоянных комитетов [270:1] — мера, призванная обеспечить преемственность традиций и опыта председательствующего. В остальном постоянные приказы предписывали, чтобы процедура в постоянных комитетах была такой же, как в отборочных комитетах; [270:2] но точнее было бы сказать, как это делает Мэй, [270:3] что их заседания были максимально приближены к заседаниям Комитета всей палаты, поскольку они создавались для выполнения ровно той же работы. [270:4] Они не должны были собирать никаких доказательств, допрашивать свидетелей, а лишь дебатировать статьи законопроекта детально, являясь по сути заменой Комитета всей палаты; этот шаг в процедуре рассмотрения законопроекта полностью опускается, когда законопроект поступает в постоянный комитет. По этой причине они представляют собой миниатюры самой Палаты, представляя все представленные в ней партии пропорционально их численности. Они являются образцами, заменяющими полную Палату, и подобно Комитету всей палаты они не докладывают свои мнения, а передают направленные им законопроекты с поправками или без оных.

Лишь в одном отношении их положение существенно отличается от положения Комитета всей палаты. Если Комитет всей палаты вносит в законопроект какие-либо поправки, они могут быть рассмотрены вновь, и на стадии доклада могут быть внесены дальнейшие поправки. Но если он не вносит никаких поправок, стадии доклада не существует. То же самое в равной мере относилось и к постоянным комитетам: если они не вносили поправок в переданный им законопроект, Палата никогда не получала возможности сделать это и должна была принять или отвергнуть законопроект в его первоначальном виде; и действительно, постоянные комитеты обвиняли в том, что они воздерживались от мелких изменений, дабы не допустить внесения поправок в самой Палате, способных затруднить или задержать принятие законопроекта. [270:5] Это вызвало столь бурные возражения, что в 1901 году постоянные приказы были изменены таким образом, чтобы требовать стадии доклада в Палате по всем законопроектам, поступающим из постоянных комитетов, независимо от того, были ли в них внесены поправки. [271:1]

Kind of Bills Referred to Them.

Постоянные комитеты предназначались прежде всего для работы с узкоспециализированной категорией законопроектов, где обсуждение деталей не представляет общего интереса. [271:2] По причинам, которые будут изложены ниже, было признано, что направляемые им законопроекты должны носить неконфликтный характер и что спорные меры, вызывающие сильные партийные страсти, не подходят для их рассмотрения. Таков общий принцип, соблюдаемый на практике не всегда, и временами между членами возникают резкие разногласия по вопросу о том, является ли конкретный законопроект спорным или нет.

Their Utility.

В своих рамках полезность постоянных комитетов в законодательном процессе не подлежит сомнению. В среднем около одной седьмой части принимаемых из года в год публичных законопроектов прошли через их руки, причем эта доля обнаруживает слабую тенденцию к росту. [271:3] Более того, дефицит времени в Палате общин стал столь велик, что у законопроекта больше шансов пройти, если он передан в постоянный комитет, нежели если ему приходится проходить через горнило долгих дебатов в Комитете всей палаты. Ежегодно правительство вынуждено из-за нехватки времени отклонять примерно треть внесенных им законопроектов, однако те из его законопроектов, которые передаются в постоянные комитеты, редко не доходят до принятия. В случае законопроектов, вносимых рядовыми депутатами, контраст еще более разителен: в то время как законом становится едва ли десятая часть всех таких законопроектов, более половины тех из них, которым посчастливилось попасть в постоянный комитет, принимаются. [271:4] Фактически эти комитеты предоставляют наилучшую из всех возможных шансов на проведение законопроектов рядовых депутатов через Палату общин. [272:1]

Standing Committee for Scotland.

Когда два крупных комитета были воссозданы в 1888 году, вносились предложения о создании других — для рассмотрения законопроектов, касающихся Шотландии и Уэльса. Тогда все эти предложения были отвергнуты; но в 1894 году либеральное правительство вернулось к этому вопросу в отношении Шотландии и в том и в следующем году провело резолюции об учреждении такого комитета на время сессии. Он состоял из всех депутатов от шотландских избирательных округов численностью семьдесят два человека и пятнадцати или двадцати других членов, назначаемых комитетом по отбору. Каждый раз этот план встречал яростное сопротивление; [272:2] главными возражениями были следующие: он вел к законодательному расчленению Соединенного Королевства; такой комитет, в отличие от других постоянных комитетов, не отражал бы справедливо партийную пропорцию в Палате, поскольку две трети шотландских депутатов являлись либералами; [272:3] и законопроекты, передаваемые в него, не носили бы исключительно неконфликтный характер. Когда консерваторы пришли к власти, они тихо свернули этот комитет. Даже если бы у них не было иных оснований для этого, несомненно, хватило бы того, что, несмотря на значительные потери на всеобщих выборах 1895 года, либералы по-прежнему составляли большинство среди шотландских депутатов. Создание подобного органа иллюстрирует тем не менее исключительное положение Шотландии в британском Парламенте; и любой, кто следил за дебатами по обычному шотландскому законопроекту и замечал, насколько сильно они ограничиваются шотландскими депутатами, поймет, что на практике резолюция 1894 года сделала не намного больше, чем формально санкционировала посредством постоянного комитета тот вид обсуждения, который обычно происходит в Комитете всей палаты.

The Four Standing Committees of 1907.

С целью расширения законодательных возможностей Парламента отборочный комитет по процедуре в Палате общин представил 25 мая 1906 года доклад в пользу увеличения числа постоянных комитетов с двух до четырех и превращения передачи им законопроектов в стандартную процедуру вместо исключительной. Во исполнение этой рекомендации Палата 16 апреля 1907 года изменила постоянные приказы 46, 47 и 48, [273:1] так что теперь стало четыре постоянных комитета, один из которых фактически представляет собой прежний Шотландский комитет, в то время как остальные три должны рассматривать любые направляемые им законопроекты, а не только те, что касаются права или торговли, как это было прежде. [273:2] Все законопроекты, за исключением финансовых законопроектов и законопроектов об утверждении предварительных постановлений, должны передаваться в один из постоянных комитетов, если Палата не постановит иное на основе предложения, по которому принимается решение без поправок и прений; распределять же законопроекты между комитетами должен спикер.

Цель изменения заключалась в том, чтобы дать больше шансов на принятие тем мерам, для обсуждения которых в Комитете всей палаты не хватает времени; а положение о том, что Палата может проголосовать против направления законопроекта в постоянный комитет, предназначалось главным образом для крупных партийных мероприятий правительства, которые всегда должны дебатироваться в самой Палате. Новая процедура применялась недостаточно долго, чтобы судить о ее результатах, но кое-что о ее связи с парламентской формой правления будет сказано в главе «Контроль кабинета над Палатой общин».

The Procedure on Public Bills.

Этапы, через которые по-прежнему должен пройти обычный публичный законопроект, весьма многочисленны, однако если раньше дебаты и голосование могли происходить на каждом из них, то в последние годы возможности для этого — и на практике количество этапов — были сильно сокращены за счет того, что некоторые из них стали проходить автоматически без голосования, а по другим были запрещены любые дебаты. Это прекрасно иллюстрируется в самом начале пути законопроекта, где старая сложная процедура и более поздняя простая продолжают существовать бок о бок.

Introduction and First Reading.

Законопроект может быть внесен одним из трех способов. Может быть внесено предложение о санкции на его представление, сопровождаемое речью с объяснением его целей и заменяемое дебатами и голосованием. Раньше это был единственный метод, и на этой стадии случались дебаты, длившиеся по несколько дней. [274:1] Могли выдвигаться поправки, враждебные положениям законопроекта. Фактически принятие такой поправки к законопроекту о милиции привело к падению министерства лорда Джона Рассела в 1852 году. Теперь таким образом вносятся лишь важные правительственные законопроекты; ибо согласно постоянному приказу, принятому в 1888 году, предложение о внесении законопроекта может быть сделано в начале публичных дел, и после кратких пояснительных заявлений автора и одного оппонента спикер может поставить вопрос на голосование. [274:2] Из-за длительности речей это правило известной как десятиминутное правило. После того как санкция на внесение законопроекта получена тем или иным способом, вопрос о первом чтении законопроекта ставится на голосование без поправок и прений. [274:3] Наконец, в 1902 году была установлена еще более ускоренная процедура. Она позволяет депутату представить свой законопроект, который проходит первое чтение вообще без какого бы то ни было распоряжения или голосования Палаты. [274:4]

Second Reading.

Следующим шагом и, за исключением крупных партийных мер, первым поводом для дебатов является второе чтение. Это надлежащая стадия для обсуждения общих принципов законопроекта, а не его деталей, и поправки к отдельным статьям здесь неуместны. Методы противодействия второму чтению носят несколько технический характер. Формулировка вопроса звучит так: «чтобы этот законопроект был ныне прочитан во второй раз»; при этом отрицательное голосование не убивает законопроект, поскольку оно не препятствует тому, чтобы предложение о его чтении было внесено в один из последующих дней. [274:5]

Чтобы отложить законопроект в долгий ящик, не добиваясь принудительного прямого голосования по нему, раньше преобладала привычка выносить предыдущий вопрос; [275:1] но это подвергалось тем же возражениям и фактически имело тот же эффект, что и американская практика предложения отложить законопроект в архив. Подобная сложность возникает, когда предлагается поправка, излагающая некую особую причину против чтения законопроекта. Она может выражать мнение Палаты, но не обязательно разрешает судьбу меры. Поэтому в последние годы вошло в практику предлагать читать законопроект в этот день через шесть месяцев или три месяца, причем дата выбирается так, чтобы приходиться на время за пределами окончания сессии. Исходя из общего принципа, согласно которому вопрос, решенный Палатой, не может быть поднят снова, такое голосование убивает законопроект. И не имеет никакого значения то обстоятельство, что Палата заседает по истечении шести месяцев, поскольку эта дата трактуется как своего рода греческие календы, которые никогда не наступят. [275:2]

Committee of the Whole.

После второго чтения законопроект до 1907 года обычно направлялся в Комитет всей палаты с инструкциями или без таковых, [275:3] а ныне он отправляется туда, если Палата так решит. Когда наступает время пункта повестки дня для Комитета всей палаты, спикер покидает кресло, и Палата переходит в комитет без постановки вопроса на голосование. [275:4] Это стадия детального рассмотрения законопроекта, и статьи принимаются одна за другой, причем поправки к каждой статье рассматриваются в порядке очереди. Затем могут быть предложены новые статьи, и в конце концов доклад о законопроекте возвращается в Палату.

Reference to a Select Committee

or Standing Committee.

Обычно законопроект направляется либо в Комитет всей палаты, либо в постоянный комитет, однако после его второго чтения может быть внесено предложение о передаче его в отборочный комитет. Такая передача лишь добавляет один шаг к пути законопроекта, ибо по получении доклада он направляется в постоянный комитет либо в Комитет всей палаты. Постоянный комитет, с другой стороны, представляет собой, как уже объяснялось, замену Комитета всей палаты. Он обращается с законопроектом ровно тем же образом, возвращая его в Палату с поправками или без изменений.

Report.

Когда по законопроекту представлен доклад из Комитета всей палаты с поправками [276:1] и когда доклад представлен из постоянного комитета независимо от наличия поправок, [276:2] он рассматривается Палатой детально на стадии, известной как стадия доклада. Цель состоит в том, чтобы дать Палате возможность пересмотреть работу, проделанную в комитете, и убедиться, желает ли она сохранить принятые там поправки. Однако Палата не ограничена подтверждением или отменой изменений, внесенных в законопроект, и хотя процесс постатейного прохождения меры не повторяется, могут предлагаться свежие поправки и добавляться новые статьи. [276:3]

Если по законопроекту представлен доклад из Комитета всей палаты без поправок, предполагается, что детали устраивают Палату, и стадия доклада отсутствует.

Third Reading.

Следующей и ныне последней стадией законопроекта в Палате общин является третье чтение. Подобно второму чтению, оно поднимает лишь вопрос о том, одобряет ли Палата меру в целом или нет, и шаги по ее торпедированию остаются теми же. Надлежащими являются исключительно словесные поправки, а любое существенное изменение может быть достигнуто лишь посредством предложения о возвращении законопроекта в комитет.

Обычно различные этапы принятия законопроекта проходятся в разные дни, [277:1] но в правилах Палаты общин нет ничего, что требовало бы этого, и срочные меры порой проходили все стадии в обеих палатах за один день. Последним случаем стал законопроект об взрывчатых веществах, принятый в 1883 году под давлением динамитной паники. [277:2]

Lords' Amendments.

Когда законопроект, принятый одной палатой, изменяется другой, он отправляется обратно для рассмотрения этих поправок. Если они согласованы, законопроект готов к королевской санкции. Если нет, законопроект возвращается, и назначается комитет для составления послания в другую палату с изложением причин несогласия. [277:3] Другая палата может, разумеется, отказаться от своих поправок, настоять на них или изменить их, и законопроект может таким образом с новыми изменениями пересылаться туда и обратно между палатами до бесконечности. Раньше в случае разногласий между палатами было принято назначать делегатов для проведения конференции, но эта практика вышла из употребления, [277:4] и в случае правительственных законопроектов — а сегодня почти все важные законопроекты являются правительственными — переговоры ведутся между министрами и ведущими пэрами, выступающими против них.

Summary of the Procedure.

Если не принимать в расчет первое чтение, которое редко влечет за собой реальные дебаты, обычный путь публичного законопроекта через Палату общин дает тем самым возможность для двух дебатов о его общих достоинствах, а между ними — для двух обсуждений его деталей либо для одних дебатов о деталях, если они не привели к изменениям или если законопроект был направлен в постоянный комитет. Когда Палата желает собрать доказательства, она делает это после одобрения общего принципа и до перехода к деталям. Изложенное таким образом все дело выглядит достаточно простым и рациональным. Фактически это один из многих ярких примеров адаптации в английской политической системе. Совокупность правил, которые кажутся громоздкими и архаичными и которые даже сейчас едва ли постижимы при описании во всей их запутанной техничности, подвергалась прополке до тех пор, пока не превратилась в процедуру, столь же простую, прямую и целесообразную, какую только можно придумать. Множество старых форм сохранилось, но они лишены своего смысла и часто сводятся лишь к записям в журнале. Даже первое чтение, кажущееся аномальным, имеет свою пользу. Реальные дебаты на этой стадии происходят лишь в случае крупных партийных мер, когда обе стороны Палаты хотят ознакомиться с масштабом законопроекта, возражениями, которые могут быть выдвинуты против него, и тем, как он воспринимается публикой, до того как откроются первые эффективные дебаты по его существу. Процедура по финансовым законопроектам, которая на первый взгляд кажется еще более произвольной и сложной, также вполне рациональна, и отличия от метода принятия обычных мер проистекают из самой природы вещей. Не может быть никаких сомнений относительно общего принципа ежегодного законопроекта об ассигнованиях. Средства должны быть вотированы для поддержания управления, и единственные вопросы возникают вокруг конкретных ассигнований. Следовательно, нет никакого смысла открывать дело первым или вторым чтением, и процедура начинается в комитете. Но чтобы понять, как это работает на практике, необходимо вновь обратиться к техническим правилам.

ССЫЛКИ:

[265:1] См. Редлих, 474-78.

[265:2] S.O. 33.

[265:3] См. S.O. 55.

[265:4] См. S.O. 56-57.

[266:1] Постоянные приказы (касающиеся частных дел), 98.

[266:2] «Семьдесят лет в Вестминстере», 267 и след.

[266:3] Там же, 103-15.

[266:4] S.O. 75.

[266:5] S.O. 76-80.

[267:1] «В начале каждой сессии издается распоряжение о том, что "должен быть назначен комитет по привилегиям", но члены в него не назначались с 1847 года». «Руководство по процедуре Палаты общин», подготовленное в 1904 году сэром Курнеи Илбертом, клерком Палаты, § 110. Существует также пара сессионных комитетов, чья работа полностью связана с частными законопроектами и описывается вместе с ними.

[267:2] Часто возникает вопрос о том, должно ли расследование проводиться комитетом Палаты или комиссией, назначенной правительством. Когда дело носит отчетливо политический характер, комитет Палаты является надлежащим органом; но когда требуется мнение внешних экспертов, вторая альтернатива очевидно предпочтительнее, причем в таких случаях в состав подобных комиссий часто включается несколько членов Парламента. Вполне естественно, что министерство и члены, главным образом заинтересованные в продвижении расследования, не всегда сходятся во мнениях по этому вопросу. Один пример спора на этот счет уже упоминался — тот, что касается жалоб сотрудников почтового ведомства. Другой знаменитый пример произошел из-за обвинений, выдвинутых газетой The Times против Парнелла в связи с поддельными письмами Пиготста.

[267:3] May, 469-70.

[267:4] Комитеты по частным законопроектам, которые будут описаны в более поздней главе, являются отборочными комитетами.

[268:1] May, 383-89, 471.

[268:2] S.O. 59-61, 63.

[268:3] S.O. 61.

[269:1] May, 398-99.

[269:2] Редлих, 463.

[269:3] S.O. 46-50; May, 371-77.

[270:1] S.O. 49.

[270:2] S.O. 47.

[270:3] May, 374.

[270:4] Как и в самой Палате, посещаемость во время дебатов порой невелика. Раздаются жалобы на это, а также на практику привлечения депутатов к участию в голосованиях. Hans. 4 Ser. XCII., 570. Голосования, к слову, проводятся путем переклички.

[270:5] Hans. 4 Ser. XCII., 562, 566.

[271:1] S.O. 50. См. Hans. 4 Ser. XCII., 555-75.

[271:2] См. замечания Гладстона при их внесении в 1882 году, Hans. 3 Ser. CCLXXV., 145-46.

[271:3] За шестнадцать лет с 1888 года (когда эти комитеты были воссозданы) по 1903 год включительно было принято 1080 публичных законопроектов, из которых 109 прошли через их руки. За восемь лет с 1896 по 1903 год это касалось 73 законопроектов из 446 принятых.

[271:4] С 1888 по 1903 год 77 из 83 правительственных законопроектов, переданных в постоянный комитет, были приняты; с 1896 по 1906 год туда было передано 48, и все они, кроме двух, были приняты. С 1888 по 1903 год 32 из 58 законопроектов рядовых депутатов, переданных таким образом, были приняты; а с 1896 по 1903 год — 27 из 41. См. отчет в Com. Papers, 1902, LXXXII., 229, и ежегодные отчеты за 1901-03 гг.

[272:1] См. Hans. 4 Ser. XCII., 563, 567.

[272:2] См. Hans. (1888) 3 Ser. CCCXXIII., 403 и след., 474 и след.; (1894) 4 Ser. XXII., 1116 и след., 1487 и след.; XXIII., 648 и след., 991 и след., 1589 и след.; (1895) XXXIII., 822 и след.; XXXIV., 170 и след.

[272:3] Это возражение было отчасти снято положением в отношении дополнительных членов. Hans. 4 Ser. XXIII., 1613; XXXIV., 1881.

[273:1] См. Hans. 4 Ser. CLXXII., pp. lxxix-lxxx.

[273:2] Комитет, которому передается законопроект, касающийся исключительно Уэльса и Монмутшира, должен включать всех депутатов от этой части королевства. Чтобы обеспечить достаточное количество председателей, максимальный состав председательской коллегии был увеличен с шести до восьми человек.

[274:1] May, 437, note 1.

[274:2] S.O. 11.

[274:3] S.O. 31. Это справедливо и тогда, когда законопроект вносится из палаты лордов.

[274:4] S.O. 31.

[274:5] См. Hans. 4 Ser. CLVII., 744.

[275:1] До 1888 года формулировка предложения звучала так: «чтобы этот вопрос был теперь поставлен», и автор голосовал против; но после того как клочур был введен с предложением в тех же самых словах, предыдущий вопрос был изменен и ставился в форме «чтобы этот вопрос не был теперь поставлен». May, 269. Если в любой из форм Палата принимала решение в пользу постановки вопроса, голосование по второму чтению проводилось без дальнейших дебатов. May, Там же. Но поскольку предыдущий вопрос сам по себе подлежал обсуждению, которое могло охватывать принципы законопроекта, он не имел эффекта прекращения дебатов. (См. Доклад Комитета по делам Палаты. Com. Papers, 1871, IX., 1, вопросы 54-55.)

[275:2] May, 446.

[275:3] Согласно S.O. 34, комитетам всей палаты предписывается вносить такие поправки, относящиеся к законопроекту, какие они сочтут нужными. Цель специальной инструкции состоит лишь в наделении комитета полномочием вносить поправки в рамках общего круга ведения и структуры законопроекта, которыми он не обладал бы в силу постоянного приказа. Илберт, «Руководство», §§ 175-76.

[275:4] S.O. 51. Принято в 1888 году.

[276:1] S.O. 39.

[276:2] S.O. 50.

[276:3] См. S.O. 38-41. Если не вносится предложение о возвращении законопроекта в комитет, он рассматривается по докладе по достижении соответствующей стадии без постановки вопроса на голосование. S.O. 40.

[277:1] За исключением того, что третье чтение часто следует непосредственно за стадией доклада. May, 472.

[277:2] May, 487. В лордах это требует приостановления действия правил. Некоторые виды законопроектов подлежат особым формам процедуры, упоминать которые едва ли необходимо. Законопроект о реституции титулов начинается у лордов, а в общинах передается в отборочный комитет, заменяющий Комитет всей палаты. Законопроект о всеобщей амнистии исходит от Короны и читается лишь по одному разу в каждой палате. May, 435-36.

[277:3] May, 479; Илберт, «Руководство», § 209.

[277:4] May, 412-16; Илберт, § 250, прим.

ГЛАВА XIV

ПРОЦЕДУРА В ПАЛАТЕ ОБЩИН

Финансовые законопроекты и счета

Процедура в случае финансовых мер в важных аспектах отличается от той, что применяется при принятии других законопроектов. Следует помнить, что за некоторыми уже описанными исключениями все национальные доходы сначала поступают в Консолидированный фонд, а затем извлекаются из него для покрытия расходов правительства. Финансовая работа Парламента, подобно работе администрации, вращается вокруг процессов поступления денег в этот фонд и их извлечения из него. Второй процесс идет первым в порядке парламентской деятельности, и его характер определяется двумя постоянными приказами, восходящими к начальным годам XVIII века. Один из них, принятый в 1707 году, предусматривает, что Палата не будет приступать ни к какому ходатайству или предложению о выделении денег иначе как в Комитете всей палаты; [279:1] другой — что она не будет принимать никаких ходатайств или приступать к каким-либо предложениям о выделении средств или обременении государственных доходов, если они не рекомендованы Короной. [279:2]

The Rule that Appropriations Require Consent of the Crown.

Это последнее правило, впервые принятое резолюцией в 1706 году и ставшее постоянным приказом в 1713 году, [279:3] было призвано предотвратить непредусмотрительные расходы по частной инициативе. Оно оказалось не только бесценной защитой для Казначейства, но и оплотом авторитета министерства. [280:1] Его важность была осознана настолько хорошо, что оно было воплощено в основополагающих законах самоуправляющихся колоний; [280:2] в то время как некоторые зарубежные страны, вроде Франции и Италии, скопировавшие формы парламентского правления без всегдашнего понимания фундамента, на котором они покоятся, немало пострадали от его отсутствия. [280:3]

Даже в Англии это правило временами обходили. Около середины прошлого века было принято вносить законопроекты, предусматривающие расходование государственных средств, и избегать нарушения правила путем включения пункта о том, что понесенные расходы должны «покрываться за счет денежных средств, которые будут вотированы Парламентом в дальнейшем». Однако голосование в пользу такого законопроекта было явно выражением мнения, которое практически вынуждало министров включать эти расходы в свои следующие сметы. Эта практика была прекращена в 1866 году путем изменения постоянного ордера таким образом, чтобы Палата не «приступала ни к какому предложению о выделении субсидии или о взыскании с государственных доходов, выплачиваемых ли из Консолидированного фонда или из средств, предоставляемых Парламентом, иначе как по рекомендации Короны».

Еще в 1877 году Уильям Гладстон сокрушался по поводу утраты Короной финансового контроля, жалуясь на то, что посредством обращений, резолюций и даже законопроектов Палата берет на себя обязательства по расходам на местные нужды или интересы определенных групп и лиц, и что правительство несет моральную обязанность эти обязательства выполнять. По его мнению, это зашло так далеко, что стало серьезным общественным злом. Независимо от того, было ли такое заявление преувеличением в то время или нет, вряд ли оно повторилось бы сейчас; поскольку, с одной стороны, контроль кабинета министров над Палатой, а с другой — препятствия, с которыми сталкиваются рядовые члены при проведении мер, возросли настолько, что без помощи со стороны скамьи Казначейства добиться принятия Палатой чего-либо, вызывающего серьезное возражение, крайне сложно.

The Rule Prevents Increase of the Estimates.

Хотя формально правило применяется только к предложению о выделении субсидии, его стали трактовать как распространяющееся на любую поправку, увеличивающую субсидию сверх суммы, рекомендованной Короной, — расширение, которое безусловно необходимо для защиты как Казначейства, так и полномочий министров. Поэтому, когда министр предлагает выделить сумму денег на определенную цель, никакая поправка, увеличивающая эту сумму или изменяющая ее назначение, не допускается к рассмотрению. Но правило не запрещает сокращение. Отсюда следует, что если какой-либо член считает названную сумму слишком маленькой, его единственный выход — предложить ее сократить, чтобы привлечь внимание к ее недостаточности. Сокращения на сто фунтов, по сути, постоянно предлагаются для того, чтобы создать повод для обсуждения какого-либо упущения, связанного с соответствующей службой, и они предоставляют готовую форму протеста, не представляющую угрозы для Казначейства.

The Rule is Applied to Taxes.

Еще более широкое толкование правило получает при применении к налогам; однако это зависит не от постоянного ордера, а от общего конституционного принципа, который постепенно развился из него. Фактически этот принцип был расширен до такой степени, что его можно сформулировать в общем виде: никакое предложение об увеличении или расходовании национальных доходов не может быть внесено без рекомендации Короны или с целью увеличения суммы, запрошенной Короной. Соответственно, правительство обладает исключительным правом предлагать новые национальные налоги — будь то в форме новых налогов или более высоких ставок по существующим, — и ни один рядовой член не может предложить увеличить таким образом предложенные налоги. Тем не менее он может предложить их снизить и даже волен внести законопроект об отмене или снижении налогов, которых правительство не предлагало касаться. Более того, поскольку этот принцип лишь запрещает ему настаивать на увеличении бремени для народа сверх того уровня, на котором оно находится, или того уровня, на который министры предлагают его установить, он может, когда правительство предлагает снизить налог, внести поправку о его меньшем снижении, а когда правительство представляет план пересмотра налогообложения, он может предложить заменить предложенный налог несколько иным, при условии, что сумма поступающих доходов не окажется больше. Но эти права используются редко и почти никогда успешно; в противном случае они, несомненно, были бы признаны нежелательными и отменены.

Палата общин в настоящее время скорее стимулирует расточительность, нежели экономию; однако это делается посредством мнений, высказываемых в ходе дебатов, а не конкретных предложений, вносимых ее членами. Это происходит путем критического разбора управления, например, через жалобы на то, что армия и флот недостаточны для защиты империи. Результатом является рост бюджетов, подготовленных министерством; но это совсем не то же самое, что расходы, напрямую вызванные безответственными действиями рядовых членов. Первое носит осознанный характер и отражает общественное мнение, второе же может проистекать из личных или местных настроений, а затем приниматься в силу беспечного добродушия или искусного лавирования.

Committee of Supply.

Поскольку денежные субсидии могут рассматриваться только в Комитете всей Палаты и исключительно по рекомендации Короны, то есть министра, Палата в начале сессии преобразуется в Комитет всей Палаты по снабжению для рассмотрения смет, представленных правительством.

Consolidated Fund Charges.

Estimates for the Supply Services.

Теперь следует вспомнить, что определенные расходы, такие как проценты по государственному долгу, королевский цивильный лист и зарплаты судей, подлежат выплате в силу статута из Консолидированного фонда и, следовательно, не требуют ежегодного вотирования Парламентом и не поступают на рассмотрение Комитета по снабжению. Сметы остальных расходов на предстоящий год, известные как расходы на содержание служб снабжения, делятся на три части, касающиеся армии, флота и гражданской службы. Последняя из трех частей делится на классы, а все они разделяются на субсидии или голосования (вотумы), которые, в свою очередь, подразделяются на подстатьи и статьи. Каждая субсидия является предметом отдельного голосования в Комитете по снабжению, и по ней могут вноситься поправки об исключении или сокращении любой статьи.

Votes on Account.

Английская финансовая система стремится к точности. Считается крайне важным, чтобы сметы были настолько точными, насколько это возможно, и поэтому они должны составляться как можно позже перед вступлением в силу. Они формируются в различных департаментах поздней осенью, затем представляются на пересмотр в Казначейство и вносятся в Парламент вскоре после его созыва примерно в середине февраля. Но поскольку финансовый год начинается 1 апреля, очевидно, что Комитет по снабжению не может завершить их обсуждение к этому сроку. Учитывая работу, которую он должен проделать при утверждении дополнительных смет на текущий год, он фактически может добиться лишь незначительного прогресса в отношении смет на предстоящий год в течение марта, и в то же время деньги должны расходоваться, и должны существовать законные полномочия на их расходование, особенно учитывая, что неизрасходованные остатки ассигнований аннулируются по окончании финансового года, в котором они были вотированы. Поэтому Комитет принимает вотумы на счета (авансовые вотумы), чтобы покрыть период до тех пор, пока не будут произведены регулярные ассигнования. Читатель, возможно, помнит тот факт, что в военной и военно-морской службах превышение по одной субсидии с одобрения Казначейства может быть использовано для покрытия дефицита по другим субсидиям, и поэтому в отношении этих служб принято в марте вотировать субсидию на жалованье и заработную плату личного состава на весь год и использовать полученные таким образом деньги на все цели до завершения ассигнований. В гражданских службах, где это не разрешено, вотумы на счета принимаются по всем субсидиям в размерах, достаточных для обеспечения деятельности правительства в течение четырех или пяти месяцев.

Supplementary Grants.

При самых больших стараниях добиться точности сметы всегда оказываются недостаточными в какой-либо отрасли службы, либо возникает непредвиденная потребность в расходах; и для обеспечения средств в таких случаях перед концом финансового года должны быть представлены и проголосованы дополнительные сметы.

Excess Grants.

Могут существовать и другие расходы вне смет, которые на основании полномочий, предоставленных Казначейству, были временно покрыты за счет авансов из Фонда непредвиденных расходов гражданских ведомств, Фонда Казначейского сундука или за счет дополнительных поступлений департамента. Они не требуют немедленного ассигнования; но о них докладывается Комитету по государственным счетам на следующей регулярной сессии после окончания финансового года, а затем они представляются в Комитет по снабжению для незамедлительного покрытия посредством дополнительной субсидии.

Следовательно, до конца марта Комитет по снабжению должен принять дополнительные субсидии на завершающийся в то время год, превышающие субсидии за предыдущий год, вотумы на счета на наступающий год, а также добиться такого прогресса, какого удастся, в отношении регулярных смет на этот год.

Consolidated Fund Acts.

Но комитет лишь принимает и передает в Палату резолюции в пользу этих субсидий, и деньги не могут быть выплачены из Консолидированного фонда без санкции статута. Следующий шаг предпринимается в Комитете всей Палаты по путям и средствам, где по предложению министра принимается еще одна резолюция о том, что для покрытия уже вотированного снабжения запрашиваемая сумма выделяется из Консолидированного фонда. Это в свою очередь должно быть передано на рассмотрение Палаты и утверждено ею. Затем вносится законопроект, называемый законопроектом о Консолидированном фонде, для придания резолюции юридической силы. Законопроект с приложенными к нему в виде приложения отдельными субсидиями проходит обычные стадии; но время, затрачиваемое на него, невелико, поскольку его единственной целью является санкционирование выдачи денег на покрытие уже вотированного снабжения, и никакие поправки не могут быть внесены с целью уменьшить сумму или изменить назначение субсидий.

The Appropriation Act.

Первый акт о Консолидированном фонде должен быть принят вовремя, чтобы получить королевскую санкцию до 1 апреля. Один или два других следуют время от времени по мере того, как Комитет по снабжению медленно продвигается сквозь сметы. Наконец, после того как все снабжение на год вотировано, вносится законопроект об ассигнованиях, который суммирует и воплощает в себе все субсидии на нужды служб года, предписывает их применение посредством прилагаемых расписаний и санкционирует их выплату из Консолидированного фонда. Обычно он принимается в последний день сессии.

The Budget.

Столь сложен процесс извлечения денег из Консолидированного фонда. Процесс поступления денег в фонд происходит одновременно, но независимо. Обычно в начале апреля канцлер представляет свой бюджет в Комитете по путям и средствам. В пространной речи он подводит итоги финансов прошедшего года, сравнивая результаты со сметами и рассматривая состояние торговли и государственного долга. Затем он ссылается на уже представленные сметы и, переходя к сути своей речи и той ее части, которую ждут с любопытством, объясняет, каким образом он предлагает собрать доходы, необходимые для покрытия расходов. Поскольку он не имеет права выступать без внесения предложения на рассмотрение Палаты, он завершает выступление внесением одной или нескольких резолюций из серии тех, которые содержат желаемые им изменения в налогообложении или продление временных налогов.

Около трех четвертей доходов поступает от постоянных налогов, которые редко меняются и не требуют каких-либо действий со стороны Парламента из года в год. Но для того чтобы точно согласовывать доходы с расходами, определенные налоги вотируются на один год, причем их ставки поднимаются или снижаются по мере необходимости для балансировки бюджета. На протяжении многих лет единственными налогами, с которыми поступали подобным образом, были подоходный налог и налог на чай; один из них рассматривался как прямой налог, взимаемый с имущества, а другой — как косвенный налог, ложащийся на массу населения. Однако в последнее время пошлины на табак, пиво и спиртные напитки, а также соответствующие акцизы на пиво и спиртные напитки были увеличены, и внесенные таким образом дополнения вотировались из года в год.

За бюджетной речью канцлера Казначейства следует общее обсуждение поднятых им вопросов и, либо сразу, либо в последующие дни, дебаты и голосования по предложенным им резолюциям. Принятые резолюции докладываются Палате для ратификации, но, как и в случае со снабжением, они не имеют юридической силы до тех пор, пока не будут изданы в форме статута. Было бы, пожалуй, точнее сказать, что они не имеют юридической действительности; поскольку во избежание крупных импортных поставок, осуществляемых с целью избежать предполагаемого повышения пошлины, принято указывать в резолюции близкую дату вступления налога в силу и взимать его с этой даты, если резолюция была одобрена Палатой при докладе. В данный момент сбор совершенно не санкционирован законом, но впоследствии он ратифицируется статутом, который устанавливает ту же дату введения налога в действие; и это придает операции полную юридическую действительность, поскольку Парламент обладает полномочиями принимать законы, имеющие обратную силу. Если по какой-либо причине положение о налоге не будет принято в виде закона, собранные пошлины, разумеется, возвращаются.

The Finance Act.

Раньше было принято включать в финансовые резолюции, основанные на бюджете, и в акт о придании им силы только ежегодные и временные налоги; постоянные же налоги, и особенно те, которые вводились скорее по экономическим соображениям, чем с целью получения доходов, рассматривались специальными актами. Но использование налогообложения исключительно для получения доходов, а еще больше ссора с Палатой лордов привели к изменению системы. В 1860 году правительство решило отменить пошлины на бумагу, которые препятствовали изданию дешевых газет и осуждались как налог на знания. Потеря доходов была принята во внимание в финансовых планах года; однако по обычаю отмена пошлин содержалась в отдельном законопроекте. Лорды, после принятия акта о придании силы остальной части бюджета, отклонили этот законопроект. В тот момент общины ничего не могли поделать, кроме как выразить свое мнение; но на следующий год они включили отмену пошлин на бумагу в ежегодный налоговый законопроект, и лорды были вынуждены его принять; ибо хотя пэры официально не признают претензию общин на то, что они должны принимать или отклонять денежные законопроекты без изменений, они никогда не отваживаются их исправлять. Политика включения всех налогов в один законопроект переросла в постоянную практику, и под названием Финансового акта это теперь включает все финансовые регламенты, относящиеся как к доходам, так и к государственному долгу.

The Public Accounts.

Вся инициатива, как в отношении доходов, так и в отношении расходов, исходит исключительно от правительства. Палата обладает лишь полномочиями отклонять или сокращать запрашиваемые суммы, и она использует эти полномочия крайне мало. В финансовом отношении ее работа представляет собой скорее надзор, чем руководство; и ее реальная польза заключается в обеспечении гласности и критики, а не в контроле за расходами. Она является тем трибуналом, где в начале финансового года министры должны объяснить и обосновать каждую деталь своей фискальной политики, а по его окончании — отчитаться о своем управлении. Последняя обязанность весьма важна. Палата ежегодно получает отчеты об управлении финансами от трех независимых органов, или, если быть точнее, получает два совершенно разных набора счетов и один отчет.

The Finance Accounts.

Как можно скорее после окончания финансового года Казначейство представляет Финансовые счета, которые охватывают все поступления, внесенные в Консолидированный фонд, и все выплаты из него, с указанием источников получения доходов и целей, на которые были произведены выплаты. Поскольку эти счета основываются не на суммах, израсходованных различными ветвями власти, а на суммах, переведенных на их кредитные счета в Банках Англии и Ирландии, они могут быть составлены быстро; и фактически они представляются в Парламент ближе к концу июня, примерно через три месяца после окончания финансового года, к которому они относятся.

The Appropriation Accounts.

Между тем генеральный контролер и аудитор — занимающий свою должность до тех пор, пока ведет себя надлежащим образом, с жалованьем, выплачиваемым по статуту непосредственно из Консолидированного фонда, и считающий себя отнюдь не служащим Казначейства, а должностным лицом, подотчетным Палате общин, — проверяет счета различных департаментов. Это дело требует много времени, и лишь к открытию следующей регулярной сессии он представляет так называемые Отчеты об ассигнованиях, охватывающие в мельчайших деталях фактические расходы по всем службам снабжения, с его отчетами и комментариями по ним.

The Committee of Public Accounts.

Его счета и отчеты направляются в Комитет по государственным счетам, состоящий из одиннадцати членов Палаты, избираемых в начале сессии, и включающий финансового секретаря Казначейства, лицо, занимавшее аналогичную должность при оппозиционной партии, и других лиц, заинтересованных в этом вопросе. Он проверяет счета и примечания генерального контролера и аудитора относительно причин того, почему на каждую статью было потрачено больше или меньше сметы. Он производит расследование по статьям, требующим дальнейших пояснений, опрашивая с этой целью сотрудников ревизионных отделов департаментов и других лиц; и составляет серию отчетов для Палаты, в которых подробно упоминаются случаи, когда Парламент должен сделать избыточное ассигнование или одобрить перевод средств между ассигнованиями в военных ведомствах.

Комитет по государственным счетам, несомненно, оказывает огромное влияние на удержание расходов в строгих рамках ассигнований и время от времени резко выражает свое мнение по поводу любой распущенности в этом отношении — замечания, которые чиновники не забывают. Но раздавалось много жалоб на то, что сама Палата, свободно критикуя административное поведение правительства при обсуждении смет, проявляет мало интереса к их финансовой стороне; и поэтому недавний Комитет по национальным расходам предложил выделить хотя бы один день для обсуждения отчета Комитета по государственным счетам.

Indian Revenue Accounts.

Существует пара аномальных случаев, когда по статуту сметы на какую-либо службу не вотируются Парламентом, но счета впоследствии представляются ему на утверждение. Это относится к Индии; и данное положение является мудрым, поскольку оно позволяет осуществлять управление этой страной силами находящихся на месте властей, которые единственно способны это делать, и в то же время сохраняет за Палатой общин возможность для надзора и критики. В один из последних дней сессии вносится предложение перейти в Комитет всей Палаты для рассмотрения этих счетов, и по этому предложению допускаются общие дебаты по индийским делам. В самом комитете вносится лишь формальное предложение, удостоверяющее общие доходы и расходы, а дебаты ограничиваются экономическим и финансовым состоянием доминиона. Точно так же расходы Гринвичского госпиталя по статуту покрываются за счет его доходов, но счета представляются Палате ежегодно вместе с резолюцией об их утверждении.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[279:1] Постоянный ордер (S.O.) 67.

[279:2] Мэй (527) указывает, что эти два правила вместе с постоянным ордером 68, принятым в 1715 году и гласящим, что Палата не принимает никаких петиций о мировом соглашении по долгу по доходам, причитающемуся Короне, без сертификата от надлежащего должностного лица с изложением фактов, были в течение более чем столетия единственными постоянными ордерами Палаты.

[279:3] Тодд, «Парламентское управление в Англии», 2-е изд., т. I, с. 691.

[280:1] В качестве иллюстрации того факта, что рост полномочий, осуществляемых министрами над Парламентом, был современен утрате Королем личной законодательной власти, Тодд (т. II, с. 390) отмечает, что это правило было впервые принято в 1706 году, а последнее королевское вето было наложено в 1707 году.

[280:2] Закон о Британской Северной Америке, § 54. Закон о Конституции Содружества Австралии, § 56.

После того как управление Индией было передано от Ост-Индской компании Короне в 1858 году, правило было распространено на предложения о взыскании с индийских доходов. Постоянный ордер 70.

[280:3] О Франции см.: Дюприе, «Министры», т. II, с. 416–17, 421–30; Лоуэлл, «Правительства и партии», т. I, с. 116–17; об Италии см.: Дюприе, т. I, с. 316–19; Лоуэлл, с. 207–9. Благодаря большей сплоченности партий и тому факту, что расходы содержатся в серии отдельных актов, которые едва ли могут быть изменены без нарушения финансового равновесия, Бельгия мало пострадала от этой причины. Дюприе, т. I, с. 249–52.

[280:4] Тодд, т. I, с. 692–96. Когда главной целью законопроекта является создание государственных расходов, резолюция по этим расходам должна быть принята в Комитете всей Палаты по рекомендации Короны до внесения законопроекта. Но когда расходы носят лишь вспомогательный или сопутствующий характер, законопроект может быть внесен ранее, причем статьи или положения, создающие расходы, печатаются курсивом. Слова, напечатанные таким образом, рассматриваются как простые пробелы с указанием на то, как они в конечном итоге предполагаются к заполнению, и они не могут рассматриваться Палатой до тех пор, пока Комитет всей Палаты не примет необходимые резолюции по рекомендации Короны. Мэй, с. 528–29, 539.

[281:1] Мэй, с. 538–40; Тодд, т. I, с. 699–701. Согласно постоянному ордеру 69, обращение такого рода должно быть принято в Комитете всей Палаты.

[281:2] «Выдержки из прошлых лет», т. I, с. 81.

[281:3] Мэй, с. 532, 580.

[281:4] Там же, с. 580–81. Тодд, т. I, с. 753.

[282:1] Такие сокращения иногда принимаются. Был знаменитый случай в 1895 году, когда было внесено предложение сократить жалование государственного секретаря по военным делам, чтобы привлечь внимание к предполагаемому недостатку запасов кордита. Поражение правительства в этом случае послужило поводом для отставки кабинета министров лорда Розбери. (Hans. 4 Ser. XXXIV., 1685–1711, 1742.)

В 1904 году мистер Редмонд, лидер ирландских националистов, предложил сократить на 100 фунтов стерлингов ассигнования на образование в Ирландии и получил большинство голосов от 141 против 130. Мистер Бальфур, отказавшись относиться к этому вопросу серьезно, заметил, что ирландскому лидеру удалось сократить субсидию Ирландии на 100 фунтов; на что последний ответил, что поражение правительства ценой в 100 фунтов — это деньги, потраченные не зря. (Hans. 4 Ser. CXXXI., 1141–47.)

Снова в 1906 году предложение сократить на 100 фунтов стерлингов ассигнования на Комиссию по земельным делам Ирландии было принято 199 голосами против 196. (Hans. 4 Ser. CXLIX., 1459–86.) После некоторых размышлений правительство решило, что это не является достаточной причиной ни для отставки, ни для роспуска, хотя министерство, несомненно, теряло свое влияние на страну. В каждом из этих трех случаев поражение правительства было случайностью, результатом «внезапного голосования».

[282:2] Мэй, с. 532–33, 589. Тодд, т. I, с. 709–12. Но это не относится к местному налогообложению для местных целей. Мэй, с. 565–67; Тодд, т. I, с. 710.

[282:3] Мэй, с. 533, 589; Тодд (т. I, с. 711) говорит, что может быть внесено предложение об увеличении налога, предложенного правительством, но из двух приводимых им прецедентов один (Hans. 3 Ser. LXXV., 1020) представлял собой предложение министра восстановить в законопроекте о пошлинах на сахар ставку пошлины, которая была предложена, но снижена в Комитете по путям и средствам; другой (Hans. 3 Ser. CCXVIII., 1041) был предложением возобновить существующую ставку в 3 пенса для подоходного налога, поскольку правительство предложило снизить ее до 2 пенсов.

[283:1] May, 540, 567; Todd, I., 713 et seq. Provided the bill does not incidentally increase some other tax. May, 533.

[283:2] Мэй, с. 533–35.

[283:3] Там же, с. 589; Тодд, т. I, с. 711.

[283:4] Постоянный ордер 14 предусматривает, что Комитеты по снабжению и путям и средствам учреждаются сразу же после согласования адреса в ответ на тронную речь короля.

[285:1] О процедуре в Комитете по путям и средствам, а также по докладам из Комитета по снабжению и Комитета по путям и средствам см.: Мэй, с. 588 и след.

[286:1] Мэй, с. 526; Ильберт, «Руководство», § 245, примечание.

[286:2] В целях обеспечения достаточного количества денег в Консолидированном фонде в преддверии поступлений от налогообложения каждый из этих законопроектов уполномочивает Банк Англии авансировать необходимые суммы, а Казначейство — осуществлять заимствования по казначейским векселям. Мэй, с. 558, прим. 3; Ильберт, § 244.

[287:1] Мэй, с. 556–57; Тодд, т. I, с. 791.

[288:1] Название «Акт о таможенных и внутренних сборах» было изменено на «Финансовый акт» в 1894 году, когда в него были включены гербовые сборы с наследств. В 1899 году в него также были включены положения о погашении государственного долга. Кортни, «Действующая конституция Соединенного Королевства», с. 26–28; и см. недавние Финансовые акты.

[289:1] В случае служб консолидированного фонда приводятся отдельные статьи, например индивидуальные оклады. В случае служб снабжения по гражданской службе приводятся только суммы, выданные в счет каждой субсидии; а по армии и флоту — только общие суммы.

[289:2] См. его показания перед Комитетом по национальным расходам: Com. Papers, 1902, VII., 15, Qs. 764–69, 831.

[289:3] Так, Парламентские документы за 1903 год содержат Финансовые счета за финансовый год, заканчивающийся 31 марта 1903 года, и гораздо более детальные Отчеты об ассигнованиях за год, заканчивающийся 31 марта 1902 года.

[289:4] Он также представляет раздельные отчеты по службам консолидированного фонда и другим вопросам с отзывами по ним.

[289:5] Постоянный ордер 75. Краткую историю системы аудита и представления счетов в Парламент см. в меморандуме лорда Уэлби: Rep. Com. on Nat. Expend., Com. Papers, 1902, VII., 15, App. 13. См. также описание Хатшека в его «Государственном праве Англии» (с. 495–500) о внедрении в Англии двойной бухгалтерии и французской системы ведения государственных счетов.

[290:1] Все отчеты Комитетов по государственным счетам с 1857 по 1900 год с составленными вследствие этого протоколами Казначейства время от времени собирались и печатались вместе в «синих книгах». На данный момент опубликовано три таких издания — в 1888, 1893 и 1901 годах, причем последнее содержит указатель ко всем трем (Com. Papers, 1888, LXXIX., 331; 1893, LXX., 281; 1901, LVIII., 161).

[290:2] Rep. Com. on Nat. Expend., Com. Papers, 1903, VII., 483, p. v.

[291:1] Мэй, с. 564. 20 июля 1906 года была предложена поправка к предложению о том, чтобы спикер покинул кресло, согласно которой жалованье государственного секретаря по делам Индии должно было быть включено в регулярные сметы Казначейства с тем, чтобы предоставить лучшие возможности для обсуждения управления Индией. Одним из главных возражений против этого было то, что это привело бы к вовлечению индийской администрации в партийную политику, и поправка была отклонена большим большинством голосов. (Hans. 4 Ser. CLXI., 589–610.)

[291:2] Мэй, с. 565.

ГЛАВА XV

ПРОЦЕДУРА В ПАЛАТЕ ОБЩИН

Клочур (прекращение прений)

The Need of Closure.

Почти все крупные законодательные органы в настоящее время были вынуждены принять какой-либо метод прекращения дебатов и вынесения обсуждаемых вопросов на решающее голосование. Они были вынуждены пойти на это отчасти как на защиту от умышленного затягивания прений со стороны меньшинств, а отчасти как на средство справляться со своей работой. Несмотря на то что Палата общин следовала по этому пути с большим нежеланием, она не стала исключением из правила. С развитием народного правления она стала более представительной и менее замкнутой в себе. Раньше важный общественный законопроект давал повод для одних крупных дебатов, которые велись главным образом ведущими деятелями, и последовавшее голосование считалось решающим вопрос. Дело было обсуждено, Парламент вынес свой вердикт, и на этом дело заканчивалось. Но теперь каждый устремляет взор на страну вне стен Палаты. Рядового члена не устраивает то, что дело хорошо обсуждено; он хочет сам принять участие в обсуждении. Он хочет, чтобы публика, и особенно его собственные избиратели, видели, что он деятелен, способен и в известной степени заметен. Поэтому он выжидает момент, чтобы высказать свои взгляды на какой-либо стадии разбирательства.

Кроме того, стратегия лидеров оппозиции изменилась. Они стремятся не просто убедить Палату или зарегистрировать в ней свои протесты. Они обращаются к нации, стараясь убедить избирателей в правоту своего дела и в том упорстве, преданности и стойкости, с которыми они его отстаивают. Поэтому они используют любую возможность для сопротивления, предоставляемую правилами, и упорно борются на каждом шагу. Точно так же, как на войне крупное сражение, решавшее исход кампании, сменилось длинной чередой упорных боев за укреплениями; так и в важных вопросах парламентской борьбы единственные результативные дебаты уступили место множеству столкновений, происходящих всякий раз, когда правила предоставляют средство сопротивления. Это делается не обязательно ради обструкции или затягивания, но это отнимает время и делает какой-либо процесс прекращения прений и достижения голосования абсолютной необходимостью.

First Used in 1881.

Первое обращение к такому процессу было вызвано преднамеренной обструкцией. Это явление ощущалось как зло на протяжении дюжины лет и стало невыносимым из-за тактики ирландских членов при противодействии внесению законопроекта о принудительных мерах 1881 года. За несколькими ночами дебатов последовало непрерывное сорокаодночасовое заседание, когда спикер, вернувшись в кресло, от которого он на время был освобожден своим заместителем, прервал обсуждение и заявил, что достоинству, авторитету и престижу Палаты угрожает опасность и что он убежден, будто лишь выполнит ее волю, поставив вопрос на голосование немедленно. Его действия не были санкционированы постоянным ордером или прецедентом, но, оправданы они или нет, это ознаменовало целую эпоху в парламентской истории.

The Urgency Resolution of 1881.

Спикер Бранд принял свое решение не без консультаций с Гладстоном, бывшим тогда премьер-министром, и обусловил свои действия введением какого-либо регулярного процесса борьбы с обструкцией. Гладстон тут же объявил о резолюции о неотложности, которая была быстро принята благодаря отстранению от заседаний всех ирландских членов за прерывание прений вопреки распоряжениям председательствующего. Эта резолюция давала министру возможность предложить признать положение дел с общественными делами в отношении любого находящегося на рассмотрении законопроекта неотложным. Это предложение должно было ставиться на голосование немедленно, без дебатов, и в случае принятия большинством в три четверти голосов в Палате численностью не менее трехсот человек наделяло спикера всеми полномочиями Палаты по регулированию ее деятельности в целях продвижения такого законопроекта.

Urgency Rules.

Closure Rule of 1882.

Формулировка была расплывчатой, но намерение — ясным. Резолюция о неотложности санкционировала на будущее время полномочия, недавно присвоенные председательствующим. Однако спикер, не желая использовать свои новые полномочия тем образом, который мог показаться произвольным, представил Палате ряд правил, которыми он должен был руководствоваться; и они послужили основой для большей части последующей процедуры ограничения дебатов. Правило, касающееся первоочередной цели резолюции, предусматривало, что если спикеру или председателю в Комитете по снабжению или путям и средствам представляется общим мнением Палаты, что вопрос должен быть поставлен на голосование, он может заявить об этом Палате, после чего сделанное с этой целью предложение должно ставиться на голосование без дебатов и в случае принятия большинством в три четверти голосов первоначальный вопрос должен ставиться на голосование немедленно. Предложение о неотложности было сразу же использовано для продвижения пары законопроектов, касающихся Ирландии; но резолюция утратила силу с окончанием сессии, и после ее кратковременного восстановления в следующем году она была заменена осенью 1882 года постоянным ордером, основанным на правилах спикера. Однако новый ордер внес два изменения в процедуру. Вместо того чтобы применяться только после голосования о неотложности по предложению министра в отношении какого-то конкретного законопроекта, он мог использоваться в любое время; и вместо требования голосования в пропорции три к одному он требовал либо простого большинства, если подано двести голосов «за», либо ста голосов «за», если против было подано менее сорока голосов. Следовательно, вместо оружия, которое могло применяться только в случаях исключительной обструкции со стороны небольшой группы, он стал процедурой, применимой в любой момент для ограничения дебатов со стороны меньшинства. Но хотя предложение о прекращении дальнейших дебатов и являлось видимой регулярной частью процедуры Палаты, оно могло быть внесено только по предложению спикера, что наделяло его произвольной инициативой, которую он неохотно пускал в ход. Постоянный ордер фактически вводился в действие лишь в двух случаях: 24 февраля 1885 года и 17 февраля 1887 года.

Closure Rule of 1887.

Трудность, ощущавшаяся при использовании этой процедуры, была устранена путем принятия в 1887 году нового постоянного ордера, передающего инициативу членам Палаты и одновременно обеспечивающего честную игру по отношению к меньшинствам путем оставления за спикером права вето. Правило предусматривает, что любой член может заявить о предложении поставить находящийся на рассмотрении вопрос на голосование сейчас же, «и если председательствующему не покажется, что такое предложение является злоупотреблением правилами Палаты или ущемлением прав меньшинства», оно ставится на голосование немедленно. В случае принятия находящийся на рассмотрении вопрос, а вслед за ним и главный вопрос перед Палатой со всеми другими зависящими от него вопросами должны быть поставлены на голосование без дальнейших поправок или дебатов. Эта процедура, впервые названная теперь «клочуром» (прекращением прений), была изменена в 1888 году таким образом, что единственным требованием к размеру большинства стало обязательное подачи ста голосов в пользу предложения. В таком виде она сохраняется до сих пор и применяется свободно, используя от одного до восьми десятков раз ежегодно.

The Speaker's Consent.

Требование согласия спикера оказалось вовсе не простой формальностью. Это особенно верно в тех случаях, когда клочур инициировался рядовыми членами, поскольку в трети таких случаев его согласие или согласие председателя комитетов было отклонено. Во многом именно по этой причине использование клочура рядовыми членами стало гораздо менее распространенным, чем раньше. В течение первых десяти лет после 1887 года он инициировался рядовыми членами в среднем около сорока раз в год, но после этого периода средний показатель составил всего двенадцать. Даже в случае предложений, исходивших от министра, согласие зачастую не давалось. В первые годы это случалось очень часто, но в последнее время стало гораздо менее распространенным. Очевидно, скамья Казначейства и спикер пришли к выработке практически одинаковых критериев для определения того, когда вопрос уже достаточно обсужден. Для зрителя на галерке дискуссия кажется продолжающейся до тех пор, пока Палата не устанет от нее до крайности, прежде чем будет предложен клочур; и действительно, сама Палата очень редко отклоняет предложение, когда ей предоставляется возможность проголосовать по нему, — факт, который показывает, что если бы спикер не обладал полномочиями отказывать в своем согласии, большинство прерывало бы дебаты более радикально, чем делает это сейчас. Но хотя дебаты могли продолжаться до тех пор, пока Палата не устала и скамьи почти опустели, пока речи состоят главным образом из повторения аргументов в менее выразительной форме, все же почти всегда находятся члены, которые тщетно жаждут получить шанс высказать пару замечаний. В крупных дебатах порядок основных ораторов с каждой стороны обычно согласовывается между партийными организаторами (уиппами) и передается председательствующему, который обычно следует ему, хотя и не без периодических исключений. В остальном он отдает предпочтение среди тех членов, которые пытаются привлечь его внимание, тем, кто пользуется авторитетом в Палате или способен сказать что-то стоящее, не забывая при этом вызывать новичка, поднимающегося с первой речью. Захватив глухие часы, когда Палата не заполнена, заурядный член часто может получить свой шанс. Тем не менее многие сидят в нетерпении с готовыми, как они считают, эффективными небольшими речами, которые они хотят выпустить в адрес благодарной публики, и видят, как их шанс ускользает. Возможно, они зануды, но для них клочур падает как губительный удар, и они поднимают горький плач об ущемлении прав рядовых членов.

Closure at the End of a Sitting.

Клочур может быть предложен в любой момент, даже когда выступает член Палаты, но, пожалуй, наиболее эффективным его применением является окончание заседания. Принятый в 1888 году постоянный ордер предусматривает, что при наступлении часа прекращения дебатов — технически известного как прерывание заседаний — может быть предложен клочур по главному вопросу, находящемуся на рассмотрении, со всеми другими зависящими от него вопросами. Это дает возможность завершить часть работы без видимости произвольного пресечения обсуждения, и это особенно ценно теперь, когда новые правила 1902 года установили в течение четырех дней недели два регулярных заседания с прерыванием в конце каждого.

The Guillotine.

Хотя клочур эффективен для прекращения дебатов по одному вопросу или для преодоления какого-то особенно трудного момента в судьбе законопроекта, он совершенно неадекватен для принятия крупной, сложной правительственной меры, вызывающей ожесточенное сопротивление. Здесь он так же бесполезен, как меч Геркулеса против Гидры. Поправки вырастают десятками на каждой статье и появляются быстрее, чем их успевают отсекать. Предложение о том, чтобы определенные слова «оставались частью статьи» или чтобы «статья оставалась частью законопроекта», задумывалось так, чтобы работать подобно раскаленному железу героя, поскольку в случае принятия предложения никакая поправка к этому слову или этой статье впоследствии уже не может быть внесена. Но на практике такие предложения не могут применяться безжалостно. Правительство обнаружило несостоятельность клочура по Постоянному ордеру 1887 года в ходе дебатов по тому самому законопроекту, для обеспечения принятия которого он был принят, и прибегло к процедуре, которая уже использовалась мистер Гладстоном по паре ирландских законопроектов о принудительных мерах в 1881 году. Пять дней было потрачено на первое чтение Ирландского акта о преступлениях 1887 года, семь — на второе чтение, и еще пятнадцать дней было потрачено в Комитете всей Палаты на четыре из двадцати статей законопроекта, когда правительство предложило, чтобы в десять часов 17 июня, что приходилось на конец следующей недели, председатель без дальнейших дебатов поставил на голосование все вопросы, необходимые для завершения стадии комитета. Предложение было принято, и из-за своего решительного действия этот процесс получил название «гильотины». Он выполнил свою задачу, но с точки зрения парламентского обсуждения это был весьма несовершенный инструмент, поскольку все статьи после шестой были поставлены на голосование без поправок и дебатов.

Closure by Compartments.

Недостаток гильотины, заключавшийся в том, что она приводила к излишне долгим обсуждениям нескольких первых статей при полном пренебрежении остальными, был в значительной степени исправлен в случае Законопроекта о гомруле 1893 года. После того как двадцать восемь ночей было проведено в комитете над первыми четырьмя статьями, Палата 30 июня приняла резолюцию о том, что дебаты по статьям с пятой по восьмую должны завершиться 6 июля, по статьям с девятой по двадцать шестую — 13 июля, по статьям с двадцать седьмой по сороковую — 20 июля, а по отложенным и новым статьям — 27 июля. Эта форма процедуры, иногда называемая прекращением прений по частям (гильотиной по разделам), имеет то достоинство, что распределяет обсуждение по различным частям законопроекта и предоставляет по крайней мере вероятность того, что любое положение, вызывающее общий интерес, получит определенную долю внимания. Она снова применялась при рассмотрении Законопроекта об эвиктированных арендаторах в 1894 году и Законопроекта об образовании в 1902 году; и теперь можно сказать, что она стала постоянной, поскольку необходимой, практикой в случае сложных и ожесточенно оспариваемых мер. Но за исключением вопросов снабжения, она являлась предметом специальной резолюции, принимаемой для конкретного законопроекта при том, что считалось исключительными условиями, и она не нашла упоминания в постоянных ордерах.

Closure of Supply.

Гильотина применялась более систематически к снабжению. Раньше сметы принимались в порядке их поступления, в результате чего много времени в начале сессии растрачивалось впустую на мелочи вроде ремонта королевских дворцов в Классе I; в то время как крупные ассигнования важных департаментов протаскивались в самом конце сессии. Но по почину мистера Бальфура в 1896 году был принят сессионный ордер, разрешающий в ходе той сессии двадцать дней для снабжения, с положением о проведении голосования без дальнейших дебатов по каждой субсидии, оставшейся после истечения этих дней, причем отведенное время составляло, по его мнению, примерно средний объем, ранее уделявшийся этому предмету. Поскольку субсидии в рамках снабжения, в отличие от статей законопроекта, могут выноситься на рассмотрение Палаты в любом порядке, который министр сочтет нужным, не было прежней необходимости в гильотинировании по разделам; но дабы устранить любые опасения относительно того, что правительство может придержать определенные ассигнования, мистер Бальфур заявил, что важные субсидии и те, которые какая-либо группа членов пожелает обсудить, будут рассматриваться в первую очередь. Резолюция возобновлялась из года в год, пока новыми правилами 1902 года она не была окончательно включена в постоянные ордера.

В своем нынешнем виде правило предусматривает выделение двадцати дней, которые должны прийтись на период до 5 августа, на рассмотрение смет, причем в выделенные таким образом дни никакие другие вопросы не могут рассматриваться до полуночи. В десять часов в предпоследний день председатель обязан поставить на голосование каждый вопрос, необходимый для распоряжения рассматриваемой субсидией; а затем последовательно поставить все нерешенные субсидии по классам, причем субсидии в каждом классе берутся вместе и ставятся как единый вопрос. В десять часов в последний день спикер следует тому же процессу для закрытия стадии доклада по сметам.

Истинная цель дебатов по снабжению в настоящее время заключается не в финансовом обсуждении, а в критике деятельности администрации ведомств, причем их работа подвергается оценке по мере рассмотрения их смет. В этом отношении новая процедура сработала очень хорошо. Раздавались жалобы на то, что правительство больше не заботится о том, какие субсидии выносятся на дебаты — оставляя это оппозиции, — или сколько времени займет их обсуждение, и завершится ли оно голосованием по ним или нет, прекрасно зная, что все эти субсидии должны быть приняты под действием клочура по истечении двадцати дней. Это абсолютно верно; но с другой стороны, процедура предоставляет полную возможность для критики администрации и принуждения к обсуждению жалоб, причем сами объекты критики выбираются критиками. Хотя оппозиция, как того требует долг, сопротивлялась принятию некоторых частей правила, можно с уверенностью сказать, что само правило не будет отменено никаким правительством, которое может прийти к власти.

СНОСКИ:

[292:1] Лекки отчасти приписывал то, что он назвал «громадным и зловещим развитием парламентского красноречия», сценам насилия и обструкции, которые подорвали как уважение к Палате, так и робость, сдерживавшую праздные речи; отчасти росту провинциальной печати, которая подробно сообщает о членах парламента в их избирательных округах; и отчасти огромному росту митинговой риторики, которая привила почти всем членам парламента фатальную беглость речи. («Демократия и свобода», т. I, с. 146–47.) Путешественника в настоящее время поражает как всеобщая беглость речи, так и ее эфемерный характер в публичных выступлениях в Англии.

[293:1] Hans. 3 Ser. CCLVII., 1141-42.

[293:2] Hans. 3 Ser. CCLXVI., 2032-33.

[293:3] Морли, «Жизнь Гладстона», т. III, с. 52–53.

[294:1] Hans. 3 Ser. CCLVIII., 155-56.

[294:2] Там же, 435–38, 1070–71, 1343–44; CCLIX., 888–90; также опубликовано в Com. Papers, 1881, LXXIV., 1–9.

[294:3] Таких как положения о том, что дебаты по отлагательным предложениям должны ограничиваться самим предложением; что Палата должна входить в комитет и выходить из него без постановки вопроса на голосование; что председательствующий может отклонять требования о проведении голосования, выдвигаемые из каприза, и отлагательные предложения, вносимые с целью затяжки времени; и, что поразительнее всего, положение о полном прекращении дебатов на определенной стадии законопроекта путем вынесения всех нерешенных поправок и пунктов на голосование в фиксированное время — предвестие будущей гильотины. Эта процедура действительно применялась г-ном Гладстоном для принятия двух ирландских законопроектов в ту самую сессию.

[295:1] В это время был добавлен ряд новых правил, а постоянные приказы были переупорядочены и приведены в их нынешнюю последовательность. Com. Papers, 1882, LII., 139, 243. Постоянный приказ по этому вопросу стал номером 14.

[295:2] Постоянный приказ 1882 года не отменялся до 1888 года.

[295:3] Точно так же может быть внесено предложение о незамедлительной постановке на голосование вопроса о том, что определенные слова остаются частью пункта, или что пункт остается частью законопроекта, и это радикально пресекает все поправки к данным словам или данному пункту. Эти постоянные приказы теперь имеют номера 26 и 27.

[296:1] Отчасти вследствие расширения применения автоматической формы клочура (прекращения прений), о которой будет рассказано ниже, в 1903 году число таких применений сократилось до тринадцати.

[296:2] В период с 1887 по 1905 год включительно клочур (прекращение прений) инициировался рядовыми членами 517 раз, и в 178 случаях в согласии было отказано. Доля отказов остается практически неизменной на протяжении всего периода, несколько увеличившись за последние несколько лет.

Клочур (прекращение прений) не срабатывал из-за нехватки 100 голосов «за» лишь однажды за последние десять лет. Это произошло в 1905 году.

[296:3] С 1887 по 1896 год включительно клочур (прекращение прений) инициировался правительством 313 раз, и согласие не давалось в 52 из этих случаев. С 1897 по 1905 год он инициировался таким образом 338 раз, но согласие не давалось лишь 23 раза.

[297:1] См. Пэлгрейв, «Палата общин», изд. 1878 г., с. 41–42.

[297:2] Ныне Постоянный приказ 1 (4).

[297:3] Обычно утверждают, что клочур (прекращение прений) не может применяться в постоянном комитете (Илберт, «Руководство», §§ 80, прим., 135 прим.); однако это было сделано 12 июля 1901 года в Постоянном комитете по юридическим вопросам; и хотя пострадавшие лица заявляли, что привлекут внимание Палаты к этому вопросу, они не были достаточно уверены в своей правоте, чтобы сделать это. (См. The Times за 17 июля 1901 года и «Политические заметки» в номере от 13 июля. Как ни странно, этот инцидент не упомянут в отчете о заседании комитета в том же номере.) О других случаях его применения в постоянном комитете см. 2-й доклад Отборочного комитета по Палате общин (процедура), 25 мая 1906 г., вопр. 418, 420.

После того как это было написано, применение клочура (прекращения прений) в постоянных комитетах было санкционировано изменением постоянных приказов; для этого требуется двадцать голосов «за».

[298:1] Заблаговременно уведомив о своем намерении, он предложил 21 февраля 1881 года, чтобы все пункты и поправки к Закону об охране жизни и имущества в Ирландии были поставлены на голосование в Комитете всей Палаты в двенадцать часов ночи того же дня. Это было исполнено и повторено на стадии отчета по законопроекту (Hans. 3 Ser. CCLVIII., 1092, 1344, 1392, 1472, 1608, 1665, 1672-75). Тот же порядок был принят несколько дней спустя для Закона о сохранении мира в Ирландии. (Hans. 3 Ser. CCLIX., 657, 659, 691-95, 697, 740, 762-65.)

[298:2] Hans. 3 Ser. CCCXV., 1594.

[299:1] Hans. 3 Ser. CCCXVI., 484-88.

[299:2] Hans. 4 Ser. XIV., 590.

[299:3] Hans. 4 Ser. XXVII., 1410-46. В данном случае стадия отчета была впервые включена в первоначальное предложение.

[299:4] Hans. 4 Ser. CXIV., 735-38.

[299:5] Одним из последних и наиболее детальных примеров его применения стал Закон о территориальных и резервных силах 1907 года. Hans. 4 Ser. CLXXIII., 1367-70, 1463-66.

[300:1] См. Hans. 4 Ser. XXXVII., 727.

[300:2] Там же, 732.

[300:3] Там же, 728–730.

[300:4] Можно предполагать, что Палата никогда не отклонит ни одной из невыделенных субсидий, однако при голосовании по ним может быть инициировано ненужное количество голосований. Поскольку количество таких субсидий обычно составляет чуть менее ста, время, потраченное на хождение по кулуарам в последнюю ночь, может оказаться чудовищным. Во избежание этого в 1901 году было принято правило, согласно которому по истечении отведенного времени все оставшиеся субсидии в любом отдельном классе ставятся на голосование вместе. Hans. 4 Ser. XCVIII., 1619–20.

[300:5] Постоянный приказ 15.

[300:6] Специальным постановлением может быть добавлено еще три дня.

[300:7] Сюда относятся авансовые голосования по сметам (votes on account), но каждому из трех таких голосований может быть уделен только один день, а на отчет по такому голосованию — лишь одно заседание, или полдня. Дни, посвященные дополнительным сметам или кредитам, сюда не входят; как и те дни, когда должен быть поставлен вопрос о том, что спикер покидает кресло, поскольку эти дни заняты на самом деле не голосованиями по снабжению, а общей критикой правительства. (См. главу XVIII ниже.) Короткое заседание в пятницу засчитывается за полдня.

Это не относится к частным законопроектам, вопросам и другим делам, которые рассматриваются в течение первого часа до наступления регулярного порядка дня.

[301:1] Г-н Бальфур откровенно заявил об этом в дебатах по правилу в 1896 году. (Hans. 4 Ser. XXXVII., 724–26.)

[301:2] Hans. 4 Ser. XCVIII., 1548.

ГЛАВА XVI

ПРОЦЕДУРА В ПАЛАТЕ ОБЩИН

Заседания и порядок ведения дел

Sittings of the House.

Описав законодательные процессы, следует сказать несколько слов о порядке ведения дел на каждом заседании и в течение сессии в целом. По понедельникам, вторникам, средам и четвергам Палата теперь собирается в без четверти три и заседает до половины двенадцатого, когда ее заседание автоматически прерывается, если не рассматриваются особо освобожденные вопросы. Однако заседание делится загадочным часом в двадцать минут девятого на две части, которые в определенные дни отводятся под совершенно разные виды дел. В пятницу Палата заседает с полудня до половины шестого, а по субботам не собирается вовсе, за исключением особых голосований в крайне редких случаях. [302:1]

Interruption of Business.

За исключением исключения, о котором будет сказано через мгновение, всякая деятельность Палаты прерывается в половине шестого в пятницу и в одиннадцать в остальные дни; однако неоспариваемые вопросы могут продолжать рассматриваться вплоть до наступления часа перерыва. В течение этого интервала зачитываются приказы дня, и каждый из них может по очереди обсуждаться и даже ставиться на голосование, если только не затребовано голосование разделением или кто-либо из членов не выражает возражения. [303:1] Короче говоря, работа после времени перерыва может выполняться лишь с общего согласия, причем отдельный член имеет право заблокировать рассмотрение любой меры, против которой он выступает. И тем не менее в это время совершается определенный объем работы; и, по сути, законопроект рядового члена имел бы мало шансов на успех, даже если бы ни у кого не было против него серьезных возражений, если бы он не мог пройти некоторые из своих стадий именно таким образом.

Exceptions Thereto.

Из правила о том, что после одиннадцати часов нельзя рассматривать никакие оспариваемые дела, имеется одно важное исключение. Министр может предложить в начале дневного заседания, чтобы любой конкретный вопрос не прерывался в этот час, и этот вопрос должен быть поставлен на голосование без внесения поправок и дебатов. Это часто делается ближе к концу сессии и приводит к заседаниям, затягивающимся далеко за полночь. Законопроекты, происходящие из Комитета путей и средств, а также процедуры, осуществляемые во исполнение статута [304:1] или постоянного приказа, также освобождены от правил о прерывании дел, о запрете рассматривать оспариваемые дела после одиннадцати часов и об окончании заседания в половине двенадцатого. [304:2] Следует также помнить, что клочур (прекращение прений) может заявляться и после того, как пробил час перерыва. [304:3]

Order of Business for the Day.

Первое заседание каждого дня открывается молитвой. Затем спикер занимает кресло, и определенные формальные или рутинные дела, занимающие мало времени, рассматриваются в следующем порядке.

1. Частные дела, то есть законопроекты, касающиеся частных или местных вопросов. Частные дела, которые являются неоспариваемыми и потому не отнимают заметного времени, рассматриваются первыми. Оспариваемые частные дела не рассматриваются в пятницу вовсе, а если они не завершены к трем часам в остальные дни, то переносятся на двадцать минут девятого того дня, который определит председатель Комитета путей и средств. [304:4]

2. Представление публичных петиций (если они подаются устно, а не опускаются молча в сумку за креслом спикера). Как правило, дебаты по ним не допускаются, а потому эта процедура также кратка [304:5] и должна быть завершена к трем часам. [304:6]

3. В этот час на дневных заседаниях начинается важный процесс постановки вопросов министрам. [305:1] Характер и политический эффект этих вопросов будут рассмотрены в главе XVIII, но с точки зрения парламентского времени можно отметить, что за последние тридцать лет эта практика разрослась настолько, что потребовала определенных ограничений. В 1901 году было задано 7180 вопросов, что отняло 119 часов, или эквивалент пятнадцати парламентских дней по восемь часов каждый. [305:2] Новые правила 1902 года стремились обуздать эту тенденцию двумя путями: предоставив право требовать устного или письменного ответа (причем в первом случае вопрос помечается в листке уведомлений звездочкой) и установив жесткий лимит на затрачиваемое время. На постановку вопросов отводится сорок минут; ответы на те из них, до которых не дошла очередь к без пяти четыре, подобно ответам на вопросы без звездочки, печатаются вместе с отчетами о голосованиях за этот день. [305:3]

4. Если до трех часов или между моментом окончания вопросов и без пяти четыре имеется свободная минута, она может быть использована для запросов о неоспариваемых возвратах документов, предоставлении отпусков или решения аналогичных неоспариваемых вопросов, которые иначе пришлось бы рассматривать после перерыва в делах.

5. Сразу после вопросов член парламента, встав со своего места, может внести грозное предложение «об отсрочке заседания Палаты с целью обсуждения определенного вопроса срочной общественной важности». [305:5] Обычно, хотя и не обязательно, это делается вследствие крайне неудовлетворительного ответа, только что полученного на вопрос. Может показаться странным предлагать отсрочку до начала серьезных дел, но поскольку такое предложение не принималось уже почти два десятка лет, эта особенность не имеет значения, а его истинное значение, дающее шанс обсудить в короткие сроки те или иные действия правительства, будет объяснено в главе XVIII. Раньше дебаты по такому предложению происходили немедленно; теперь же член парламента лишь получает — при поддержке сорока членов или решением Палаты — разрешение внести свое предложение, тогда как сами дебаты переносятся на двадцать минут девятого.

6. Затем следуют так называемые «вопросы, рассматриваемые в начале публичных дел». Это представление законопроектов без распоряжения Палаты или в соответствии с правилом десяти минут, а также вносимые министром предложения, касающиеся порядка ведения дел, которые должны решаться без внесения поправок и прений.

7. Наконец, следует регулярная работа заседания в форме уведомлений о предложениях или приказов дня. Различие между этими двумя категориями дел непросто объяснить с высокой точностью; [306:1] но для наших целей оно не имеет значения, за исключением того обстоятельства, что одна категория имеет приоритет перед другой. Теперь правительство наделено полномочиями организовывать порядок собственных дел по своему усмотрению; [306:2] а применительно к рядовым членам приказы дня фактически означают законопроекты, тогда как уведомления о предложениях означают резолюции и прочие вопросы, не являющиеся законопроектами. Применение этого разграничения сводится к тому, что из заседаний, отведенных для рядовых членов, пятница зарезервирована для их законопроектов, а вторники и среды после двадцати минут девятого — для их остальных предложений.

Order at Evening Sittings.

В двадцать минут девятого первыми делами рассматриваются предложение об отсрочке по срочному вопросу общественной важности (в тех редких случаях, когда на дневном заседании было получено разрешение его внести). Затем следуют любые отложенные частные дела, которые могли быть назначены на этот вечер; а после этого — уведомления о предложениях и приказы дня.

Благодаря новому порядку с его четким временем для определенных дел работа Палаты распределяется лучше. Больше нет прежней опасности того, что обсуждение частного законопроекта, предложения об отсрочке или бесконечной череды вопросов неожиданно отрежет большой кусок от часов, когда Палата наиболее заполнена, а ведущие деятели ожидают дебатов по крупной государственной мере. На дневном заседании регулярный порядок дня наступает в без пяти четыре или чуть позже и продолжается без перерыва до без пяти восемь. После этого часа — если только нет оспариваемого частного законопроекта, который обычно не занимает много времени, или случайно не возникло предложения об отсрочке — регулярные дела (которые могут отличаться от тех, что были на дневном заседании) возобновляются и идут до одиннадцати. При привычках к слабой явке, когда ничего особенного не ожидается, и необходимости в массивном присутствии, когда может состояться голосование, затрагивающее скамью министров, возможность прогнозировать повестку дня заседания имеет немаловажное значение.

Таким образом, жесткий дефицит времени привел к детальному распределению часов каждого заседания под конкретные виды дел, и эта же причина вызвала аналогичное, хотя и менее точное распределение работы сессии в целом.

Order of Business for the Session.

Обычная сессия парламента открывается примерно в начале февраля, и первыми делами рассматривается адрес в ответ на тронную речь короля. Раньше это было сложное мероприятие, последовательно ссылавшееся на пункты речи, но с 1890 года оно приняло форму единой резолюции, выражающей просто благодарность Палаты общин за милостивейшую речь Его Величества. Различные фракции оппозиции вносят поправки в виде дополнений, указывающих на то, как правительство сделало то, чего делать не следовало, и оставило не сделанным то, что сделать было нужно; и даже члены парламентского большинства, недовольные тем, что их излюбленные увлечения остались без внимания, поступают точно так же. Дебаты по адресу занимают практически все время Палаты на протяжении двух или трех недель. [308:1] Как только они завершаются, учреждается Комитет по снабжению, который заседает один или два дня в неделю, тогда как остальное время заседаний заполняется правительственными мерами и делами, вносимыми рядовыми членами.

Надежда вечно живет в груди законодателя, и каждое собрание берет на себя больше работы, чем способно тщательно выполнить. В некоторых легислатурах это приводит к тому, что в конце сессии меры протаскиваются в бешеном темпе почти без всяких обсуждений. Однако хотя в Англии при клочуре по разделам и правиле о снабжении это может быть справедливо в отношении отдельных пунктов законопроектов и значительных частей ассигнований, это неверно в отношении законопроектов в целом. Парламент представляет собой прежде всего трибуну для дебатов, а не машину для штамповки законов, и законопроекты, которые не могут быть сколько-нибудь подробно обсуждены, отклоняются. Ежегодно после Троицынских каникул лидер Палаты объявляет, что из-за нехватки времени правительству пришлось отказаться от таких-то и таких-то мер (процедура, получившая в обиходе название «избиения младенцев»). Но министрам приходится уничтожать не только собственные законопроекты. Чтобы справиться с остальной работой, они уже давно практикуют изъятие специальным постановлением (после пасхальных каникул) части заседаний, зарезервированных за рядовыми членами, и захват всех остальных таких заседаний вскоре после Троицы. Эта практика была упорядочена и систематизирована новыми правилами 1902 года; но это подводит нас к вопросу об отношении кабинета министров и рядовых членов к работе Палаты, который составляет предмет следующей главы.

СНОСКИ:

[302:1] До 1888 года постоянным часом начала заседаний в понедельник, вторник, четверг и пятницу было без четырех минут четыре; но поскольку не было предусмотрено прекращение заседаний в какой-то фиксированный час, дебаты по предмету могли продолжаться бесконечно, и ночные заседания в те времена были обычным делом. В 1879 году был принят постоянный приказ о том, что никакие оспариваемые дела, не имеющие специального освобождения, не должны рассматриваться после половины первого; однако это не останавливало дела, находившиеся в производстве в тот час. Из-за утомления, вызываемого поздними заседаниями (Темпл, «Жизнь в парламенте», с. 184–85), в 1888 году был принят постоянный приказ, изменивший час начала заседаний в эти четыре дня на три часа дня и постановивший, что в полночь рассматриваемый вопрос должен, если на то нет особого освобождения, прерываться; что после этого никакие другие оспариваемые дела не должны приниматься к рассмотрению; и что Палата должна распускаться не позже часа ночи. Часы заседаний по средам остались прежними — с полудня до шести часов вечера.

Некоторое время существовала практика — особенно во второй половине сессии — время от времени разбивать день на два заседания, причем более раннее начиналось в два часа и называлось утренним заседанием. После 1888 года эти два заседания проводились с двух до семи и с девяти до двенадцати (Пост. приказ от 7 марта 1888 г.), причем днями для этого обычно служили вторник и пятница.

Хотя система двух заседаний в день со значительным перерывом на обед предполагала начало в послеполуденный час, неудобно ранний для людей, активно занятых бизнесом или профессиональной деятельностью, она имела определенные очевидные преимущества и в 1902 году стала повсеместной практикой. В то время постоянные приказы подверглись масштабному пересмотру, и в особенности был переустроен вопрос о заседаниях и порядке ведения дел на них. Ради предоставления членам возможности проводить так называемый уик-энд за городом короткий день был перенесен со среды на пятницу (в этот день Палата собирается в полдень и автоматически распускается в шесть — Пост. приказ 2); в то время как каждый из остальных четырех рабочих дней был разделен на дневное и вечернее заседания: первое — с двух до половины восьмого, а второе — с девяти до часу (Пост. приказ 1). Наконец, в 1906 году было произведено еще одно изменение часов, правда, без каких-либо существенных изменений в методике ведения дел. Неудобство ранней явки в Палату было устранено переносом часа сбора в понедельник, вторник, среду и четверг на без четверти три, тогда как час окончания заседания был перенесен на половину одиннадцатого, а часть утраченного при этом времени была компенсирована отменой формального полуторачасового перерыва на обед. И хотя теперь в каждый из этих дней проводится одно непрерывное заседание, порядок дел, предусмотренный для двух заседаний, был сохранен, а перерыв приходится на двадцать минут девятого. Час окончания заседания в пятницу был тогда же перенесен на половину шестого.

[303:1] Мэй, с. 209. Дела, которые носят чисто формальный характер или автоматически вытекают из уже принятых Палатой мер, могут совершаться вопреки возражениям. Мэй, с. 210.

[304:1] К этой категории относятся действия по статутным приказам, когда закон предусматривает — как это обычно и бывает, — что приказ должен быть представлен парламенту и не вступает в силу, если какая-либо из палат принимает адрес с соответствующей целью. Без этого исключения из правила Палата не имела бы реальной возможности принять такой адрес, если только правительство не соизволило бы выделить для этого часть своего времени. Илберт, «Руководство», § 36, прим.

[304:2] Пост. приказ 1 (2), (3), (5), (7), (8). Илберт, §§ 35–39. Ежегодный закон об армии всегда рассматривался как освобожденное дело. Там же, § 36, прим.

[304:3] Пост. приказ 1 (4). Голосование разделением, находящееся в процессе проведения, не прерывается. Илберт, § 35, прим.

[304:4] Такие отложенные частные дела должны распределяться как можно более равномерно между днями, выделенными для правительства, и днями рядовых членов. Пост. приказ 8; Илберт, § 50. Процедура рассмотрения частных законопроектов будет описана в гл. XX ниже.

[304:5] Ilbert, §§ 51-54, 47 n. S.Os. 76-80.

[304:6] За исключением редких случаев, когда дебаты разрешаются на том основании, что затрагивается срочная личная обида (жалоба). Илберт, § 53 (6).

[305:1] Пост. приказ 9. Илберт, §§ 55–60. В пятницу обычно не задаются вопросы, требующие устного ответа. Илберт, § 56, прим.

[305:2] Hans. 4 Ser. CI., 1353.

[305:3] Если только министр не присутствовал для ответа либо вопрос отсутствовал в листке уведомлений и носит срочный характер. Пост. приказ 9 (3).

[305:4] На практике предложение о выдаче новой избирательной врайта ( writs ) обычно вносится до вопросов, а введение нового члена следует после них. Илберт, § 47, прим.

[305:5] Пост. приказ 10.

[306:1] Илберт, § 41, прим. Технически приказ дня — это вопрос, назначенный на определенный день распоряжением Палаты; уведомление о предложении — это предложение, назначенное на день по уведомлению, поданному членом парламента без всякого распоряжения Палаты; однако при нынешних правилах распоряжение Палаты во многих случаях принимается без реального голосования или даже без возможности голосования, причем процедура во многом схожа с таковой при уведомлении о предложении. Тем не менее это различие сохраняется как средство классификации различных видов дел.

[306:2] Пост. приказ 5.

[306:3] Пост. приказ 4.

[308:1] Как замечает Редлих (Recht und Technik, S. 315–16), поскольку речь носит общий политический характер, прения и поправки не ограничиваются никаким правилом релевантности, а затрагивают любые виды политических обид или чаяний, а также всю внешнюю и внутреннюю политику правительства. Он отмечает, что до 1880 года дебаты редко занимали больше пары дней, но с того времени количество посвященных им заседаний колебалось от шести до шестнадцати.

ГЛАВА XVII

КОНТРОЛЬ КАБИНЕТА МИНИСТРОВ НАД ПАЛАТОЙ ОБЩИН

A Body of Men can say only Yes or No.

Для целей коллективного действия любая совокупность людей находится в положении господина Нуартье де Вильфор из «Монте-Кристо», который был полностью парализован за исключением одного глаза. Подобно ему, она обладает лишь одной способностью — говорить «Да» или «Нет». Индивидуально члены могут выражать самые запутанные мнения, самые сложные и расходящиеся чувства, но когда дело доходит до голосования, собрание способно голосовать только «за» или «против». Кто-то вносит предложение, кто-то другой вносит поправку, возможно, поверх накладываются другие поправки, но по каждой поправке по очереди, а в конечном итоге и по главному вопросу собрание просто голосует за или против. Когда орган действует большинством, он может, разумеется, выбирать, какую из нескольких пропозиций принять, какого из нескольких лиц, например, избрать. [309:1] Но это зависит от того же общего принципа: орган может действовать коллективно лишь в отношении пропозиций, представленных ему отдельным лицом или группой людей, действующих совместно как одно лицо. Обычно он может лишь отвечать «Да» или «Нет» на вопросы, выносимые на его рассмотрение по очереди именно таким образом.

Framing the Question.

Очевидно, следовательно, что жизненно важно знать, кто обладает властью задавать вопрос; и действительно, одно из великих искусств управления людскими массами заключается в таком формулировании вопросов, чтобы получить наилучший шанс на благоприятный ответ. В небольших органах, обладающих ограниченными функциями и изобилием времени, члены вольны предлагать любые вопросы по своему усмотрению; но в крупных ассамблеях, все процедуры которых неизбежно медленнее, эта свобода урезается нехваткой времени, особенно если круг их деятельности широк. Отсюда легислатуры всех великих государств были вынуждены принять ту или иную процедуру ограничения или отбора предложений или законопроектов своих членов. Самым распространенным приемом является передача законопроектов в комитеты, которые способны практически отсеять те из них, у которых нет серьезных шансов на успех, и изменить остальные, придавая им более приемлемую форму. В таких случаях комитеты обладают если не исключительной привилегией предлагать вопросы легислатуре, то по меньшей мере первостепенным правом формулировать вопросы, подлежащие вынесению на рассмотрение, что дает им колоссальную власть. Комитетная организация — это наиболее естественная эволюция законодательного органа, если ничто ей не препятствует. Но в парламенте нашлось то, что этому препятствовало, а именно — система ответственного министерства.

The Cabinet.

Утверждали, что кабинет министров — это комитет, причем важнейший комитет Палаты; но в действительности он гораздо больше. В отличие от обычного комитета, ему не передаются законопроекты членов. Напротив, он обладает исключительным правом как инициировать, так и составлять меры, которые он выносит на рассмотрение Палаты; и сюда входят, по сути, почти все важнейшие принимаемые законопроекты. Подавляющая часть законодательства зарождается, следовательно, исключительно в недрах министров. Система ответственного министерства препятствовала росту числа комитетов потому, что в случае правительственных мер главная функция таких комитетов — отсеивание законопроектов и приведение их в надлежащий вид — выполняется самим кабинетом министров; а также потому, что, как будет показано ниже, авторитет кабинета министров был бы ослаблен, если бы другие органы, не обязательно согласные с ним, обладали полномочиями изменять его предложения. В этой связи можно заметить, что в сфере частных и местных законопроектов, на которые ответственность кабинета не распространяется, развился сложнейший и исчерпывающий набор комитетов, куда передаются все подобные законопроекты.

Subjects Treated in this Chapter.

Отношения кабинета министров с Палатой общин удобно рассматривать под тремя углами: инициатива, оставленная за рядовыми членами; прямой контроль кабинета министров над законодательством и его последствия; и контроль Палаты над администрацией и общей политикой правительства.

Private Members' Bills.

Может показаться странным, что существование ответственного министерства должно препятствовать росту комитетов по публичным законопроектам, вносимым рядовыми членами. Тем не менее оно именно так и поступило: отчасти сведя эти законопроекты в положение второстепенной важности, а отчасти потому, что если бы комитеты находились под контролем правительства, рядовой член оказался бы еще более беспомощным, чем сейчас, а если бы не находились, то могли бы порою стать неудобными соперниками для министерства. Поэтому при существующей организации Палаты общин комитеты играют второстепенную роль. Самое важное законодательство публичного характера зарождается у министров и находится полностью в их ведении (за исключением редких случаев передачи комитету в исключительных обстоятельствах); в то время как рядовые члены вольны выносить свои публичные законопроекты на рассмотрение Палаты без оков со стороны какого-либо комитета, если только они смогут отыскать для этого шанс в чрезвычайно скудном объеме времени, находящемся в их распоряжении. Короче говоря, Палата общин разрешила вопрос со временем, отдав большую его часть правительству для использования по своему усмотрению и оставив рядовым членам борьбу за оставшиеся крохи.

Time Allotted to Private Members.

Согласно новым правилам 1902 и 1906 годов, правительственные дела имеют приоритет с открытия сессии до Пасхи на каждом заседании, за исключением времени после двадцати минут девятого во вторник и среду и заседаний в пятницу. Таким образом, до Пасхи эти три периода недели зарезервированы за рядовыми членами. В период между Пасхой и Троицей правительству отдается весь вторник целиком, а после Троицы — все время, кроме следующих подряд третьего и четвертого пятниц. [312:1] Поскольку у рядовых членов нет зарезервированного за ними времени до окончания дебатов по адресу, данное расписание предоставляет им в обычный год примерно тридцать частей сессии из пары сотен. Следует также помнить, что часть заседания после двадцати минут девятого короче той, что идет до этого; она никогда в вечера рядовых членов не затягивается за час перерыва; и она подвержена вторжениям со стороны оспариваемых частных законопроектов и предложений об отсрочке по вопросу срочной общественной важности. [312:2] Ясно, следовательно, что доля времени, зарезервированная за рядовыми членами, мала. Но хотя их стенания по поводу конфискации правительством их заседаний раздавались постоянно, реальное время в их распоряжении в последние годы фактически не уменьшалось сколь-нибудь серьезно. Изучение парламентских документов показывает, что в десятилетие с 1878 по 1887 год правительственные дела фактически имели приоритет в среднем на восьмидесяти трех процентах заседаний, а в течение следующего десятилетия — примерно на восемьдесят четырех с половиной процентах. [312:3] Это лишь ненамного меньше доли, преобладающей ныне. Недавние правила лишь закрепили постоянным постоянным приказом практику, которой долгое время следовали нерегулярным образом посредством особых резолюций, принимаемых по ходу сессии.

Ballot for Days.

Когда, как заметил Гоббс, какого-либо предмета не хватает на всех, а полномочий распределять его ни у кого нет, самым очевидным средством распределения является жребий. Этот примитивный метод до сих пор применяется для деления между рядовыми членами времени, зарезервированного для их нужд. Их заседания посвящены двум различным целям. Во вторник и среду вечером приоритет имеют уведомления о предложениях, тогда как пятница — это день законопроектов. В начале сессии члены, желающие внести законопроекты, подают свои имена, и в порядке вытягивания жребия они записывают свои законопроекты на второе чтение в пятницу, выбирая, разумеется, самый ранний незанятый день. Таким образом оказываются заняты все пятницы до Троицы, и хотя времени на рассмотрение более чем одного законопроекта за день, вероятно, не найдется, менее удачливые конкуренты ставят свои меры на второе или третье место в списках в надежде, что до них дойдет очередь.

Первый законопроект в списке обычно доходит до голосования на втором чтении, однако после прохождения этого рубежа трудно найти возможность для любой из последующих стадий. Передача в постоянный комитет предоставляет лучший шанс, поскольку позволяет избежать стадии комитета в Палате. Если законопроект не передан таким образом, он почти наверняка обречен, если только не сможет пройти некоторые из своих стадий в неоспариваемом порядке после часа перерыва в делах; и, по сути, любой законопроект практически безнадежен, если он не делает хотя бы один шаг таким путем. [313:1] В две пятницы, остающиеся после Троицы, законопроектам рядовых членов предоставляется приоритет в порядке их продвижения [313:2], причем наибольшего прогресса добиваются те, что прошли дальше всех. Лидер Палаты может, однако, пометить звездочкой любой законопроект, то есть выделить ему часть правительственного времени, но это делается крайне редко и никогда до приближения конца сессии.

Insignificance of Private Members' Legislation.

Поскольку до Троицы имеется всего около дюжины пятниц, рядовому члену должно очень повезти в жребии или у него должно быть множество друзей, заинтересованных в том же законопроекте, чтобы запустить его с какими-то перспективами на успех; и даже в этом случае почти нет надежды довести его до конца, если хоть один член упорно противится ему на каждом шагу. Десять или пятнадцать таких законопроектов принимаются в год, и из них лишь пара вызывает достаточно разногласий, чтобы привести к голосованию разделением во время их прохождения через Палату. [314:1] Но хотя многие рядовые члены громко оплакивают свои обиды, они не предпринимают никаких организованных усилий для взаимной защиты. Эти люди фактически представляют собой разрозненные единицы без базы для объединения. У них нет даже того духа золотого правила, который приносит столько вреда в законодательной деятельности. Они не проявляют ни добродушия, ни инстинкта взаимной поддержки («логроллинга»), которые побуждают людей голосовать за законопроекты друг друга в надежде на аналогичные одолжения взамен. Отсюда их труды приносят мало плодов — ни сладких, ни горьких. Короче говоря, публичное законодательство, инициированное рядовыми членами, невелико по объему и незначительно по характеру, и его невозможно провести против серьезной оппозиции — условие, которое имеет тенденцию становиться все более явным с течением времени.

Private Members' Motions.

Привилегия рядовых членов выдвигать предложения по вторникам или средам вечером, подобно привилегии рассмотрения законопроектов по пятницам, определяется жребием; с той лишь разницей, что уведомление о предложении нельзя подавать более чем на четыре заседающих дня вперед, а потому первый жребий охватывает всего две недели и сопровождается свежей жеребьевкой каждую неделю вплоть до Пасхи. [314:2] Чтобы повысить шансы на получение слова, ряд членов, заинтересованных в одном вопросе, часто подают свои имена с тем пониманием, что любой из них, кому посчастливится вытянуть жребий, внесет это предложение. Эта практика была внедрена ирландцами; но ныне она стала обычной среди членов всех мастей, которые проявляют — или желают казаться проявляющими — интерес к какой-либо теме. Это называется «синдицированием» и привело к тому, что предложения нередко отражают взгляды значительной части Палаты.

Their Nature and Effect.

Предложения в эти вечера принимают форму резолюций и бывают совершенно разными. Некоторые из них выражают чаяния абстрактного характера, например, что правительство должно поощрять выращивание хлопка в британских колониях или что большая часть расходов на подготовку учителей должна покрываться за счет национальной казны. [315:1] Другие требуют более конкретного законодательства по вопросам, по которым партии еще не готовы занять определенную позицию. Например, в 1904 году было принято предложение о том, что избирательное право для членов парламента должно быть распространено на женщин. Но резолюция, принятая таким образом без сопротивления со стороны правительства, обычно расценивается как чистое чаяние и не имеет едва ли заметного эффекта. Третьи же затрагивают любимые увлечения отдельных лиц, и в таком случае члены склонны расходиться по домам, так что после часа или двух бессвязных речей Палата распускается из-за отсутствия кворума; частота подобных случаев зависит, разумеется, от степени общего интереса, вызываемого предложениями, случайно оказавшимися в списке. [315:2] Наконец, существуют предложения, атакующие кабинет министров или его политику — например, предложения, осуждающие преференциальные тарифы на продовольствие или контроль центрального правительства над полицией в Ирландии. Подобного рода предложения, разумеется, яростно пресекаются скамьей министров, и они будут рассмотрены ниже, когда мы перейдем к методам критики действий министерства. [315:3] Помимо случаев этого последнего класса, предложения рядовых членов имеют еще меньшее практическое значение, чем их законопроекты. Изредка в таком виде может найти выражение подлинный народный запрос, но это случается нечасто, и главная ценность вечерних заседаний во вторник и среду, по-видимому, заключается в поддержании спасительной фикции, будто члены парламента все еще обладают существенной властью для самостоятельных действий.

Control of the Cabinet over Legislation.

Все заседания, не зарезервированные за рядовыми членами, находятся в распоряжении правительства, и оно может организовывать порядок своих дел так, как сочтет нужным. [316:1] Ответственность министров за законодательство — дело сравнительно недавнее. [316:2] До Закона о реформе 1832 года их функции носили главным образом исполнительный характер; однако стремительный спрос на масштабные исцеляющие меры, а позднее сложность законодательства, обусловленная расширением контроля и надзора со стороны административных ведомств, и не в последнюю очередь концентрация власти в кабинете министров благодаря росту парламентской системы привели к переменам. К середине столетия эти перемены получили признание, и в настоящее время министры расценивали бы отклонение любой из их важных мер как эквивалент вотума недоверия. [316:3]

Более того, правительство несет ответственность не только за внесение законопроекта, но и за ее отсутствие. На осеннем заседании кабинет министров принимает решение о мерах, которые он намерен выдвинуть, и оглашает их в тронной речи короля при открытии сессии. Поправки к адресу в ответ на нее вносятся с выражением сожаления о том, что Его Величество не упомянул о какой-либо желанной мере, и если бы такая поправка была принята, это почти наверняка вызвало бы падение министерства. Так оно фактически и произошло в 1886 году, когда отставка кабинета лорда Солсбери была спровоцирована принятием поправки, выражающей сожаление в связи с тем, что в речи не было объявлено ни о каких мерах по обеспечению сельскохозяйственных батраков землей.

Amendments to Government Bills.

Вслед за ответственностью за внесение и принятие всех важнейших мер пришло усиление контроля министров над деталями этих мер. Раньше утверждалось, что Палата может проявлять большую свободу при внесении поправок в законопроекты, не подразумевая утрату общего доверия к кабинету. [317:1] Однако в последнее время поправки, принятые вопреки сопротивлению скамьи министров, стали чрезвычайно редким явлением. [317:2] Фактически за последние десять лет произошло всего четыре таких случая. Это не означает, что дебаты по деталям законопроектов бесплодны. Напротив, обсуждение зачастую вскрывает изъяны, о которых правительство не подозревало, либо обнаруживает неожиданную, но широкую враждебность к какому-то положению; и когда это происходит, министр, ответственный за законопроект, нередко заявляет, что принимает поправку, либо берется подготовить пункт для устранения указанного возражения. [317:3] Но это действительно означает, что изменения в свои законопроекты вносят сами министры после выслушивания дебатов и что поправку, даже маловажную, редко удается провести без их согласия. Это естественный результат принципа, согласно которому кабинет полностью ответствен за главные публичные меры и потому должен иметь возможность контролировать все их положения до тех пор, пока остается у власти.

Relation of the Cabinet to the Committees.

С той же точки зрения отношения правительства с различными комитетами Палаты имеют важнейшее значение. Если кабинет должен отвечать за государственную политику и уходить в отставку при поражении, он очевидно имеет право формулировать ту политику, на которой стоит. Но если, как в некоторых странах, скопировавших парламентскую форму правления (прежде всего во Франции), законопроекты кабинета передаются на рассмотрение и доработку в неподконтрольные ему комитеты, то ему приходится сталкиваться с альтернативой: либо выступать против собственного законопроекта из-за внесенных в него поправок, либо отстаивать меру, которую он больше не может полностью одобрять. Он может оказаться в неловком положении, защищая навязанную ему политику вместо той, что выбрал сам. Подобное положение дел подорвало авторитет министерства и ослабило правительство не в одной стране континентальной Европы. [318:1] Этой опасности удалось избежать в Англии благодаря весьма ограниченному использованию комитетов по публичным законопроектам и влиянию скамьи министров на те из них, которые существуют.

Controversial Bills not Referred to Committees.

Наиболее важные правительственные законопроекты, и в особенности те, что носят крайне спорный характер, вообще не передаются в комитеты. Они дебатируются только в самой Палате и в Комитете всей Палаты, который представляет собой не что иное, как Палату, заседающую по слегка измененным правилам, а отнюдь не комитет в том смысле, в каком это слово используется в данной главе. В избранные комитеты передается немного публичных законопроектов, и те, как правило, определенно не носят спорного характера. [319:1] Единственная трудность возникает в случае постоянных комитетов. Впервые предложив их в 1882 году, г-н Гладстон заявлял, что они не предназначены для рассмотрения мер партийного характера; [319:2] и с тех пор неизменно признавалось, что крайне спорные законопроекты передаваться им не должны. [319:3] Недавно по этому поводу состоялись долгие дебаты, когда в 1904 году законопроект об ограничении иммиграции чужеземцев был направлен в Постоянный комитет по юридическим вопросам. [319:4] Все члены, принявшие участие в обсуждениях (за исключением г-на Чемберлена) [319:5], сошлись на общем принципе; однако они не сошлись ни на каком критерии спорности и резко разделились во мнениях о том, является ли законопроект об иммигрантах спорным или нет. Сам г-н Бальфур исходил из того, что спорный характер законопроекта — это вопрос степени, и данный законопроект находился близко к пограничной черте. Препятствия на его пути оказались в конечном счете столь серьезными, что его пришлось отклонить на эту сессию.

То, что законопроект не вызывает разногласий, разумеется, не означает, что он не встречает противодействия или что оппозиция вообще не связана с партией. Например, каждый из шести правительственных законопроектов, переданных в постоянные комитеты в 1899 году, на том или ином этапе своего прохождения через Палату голосовал попартийно. [320:1] От этих комитетов ожидают работы не над вопросами политических принципов, а над деталями, требующими технических навыков или тщательного рассмотрения в законопроектах, где общий принцип либо не вызывает разногласий, либо может считаться урегулированным самой Палатой. Они предназначались для мер, по которым стадия комитета вряд ли способна поднять какие-либо важные вопросы политики. Однако первоначальный замысел воплотился не полностью. Весьма спорные законопроекты нередко «отправлялись наверх», [320:2] как принято выражаться, хотя в отношении наиболее важных правительственных мер этого никогда не делалось. Многие считают такое отступление прискорбным, и поэтому в 1907 году возникло немалое сопротивление увеличению числа постоянных комитетов до четырех и закреплению нормы о том, что все законопроекты должны передаваться им, если Палата не распорядится иначе. Поправка к отчету комитета о том, что это положение не должно применяться к законопроектам, содержащим общие спорные вопросы, была отклонена строгим партийным голосованием, [320:3] а изменение процедуры было проведено через саму Палату путем использования клочура (прекращения прений). [320:4] Если бы постоянные комитеты ограничивались мерами, не вызывающими разногласий, они не могли бы создать серьезных затруднений для министерства, даже будучи абсолютно свободны от его контроля.

Party Complexion of Committees.

Но на самом деле комитеты в значительной степени находятся под влиянием правительства. Во-первых, правительственной партии всегда предоставляется большинство членов. Раньше в избранных комитетах оно составляло всего один голос, [320:5] но теперь общим правилом стало то, что как избранные, так и постоянные комитеты должны как можно точнее отражать партийный состав самой Палаты. Так, в 1894 году, когда силы партий в Палате были почти равны, правительственное большинство в комитетах обычно было очень небольшим, но после прихода консерваторов к власти с гораздо большим большинством их доля членов в комитетах оказалась соответственно велика. [321:1] Постоянные комитеты, а зачастую и избранные комитеты, назначаются Комитетом по отбору, в который обычно входят шесть сторонников правящей партии и пять представителей другой стороны Палаты. Однако это члены с огромным опытом. Они знают принципы, которыми должны руководствоваться, и министры не делают никаких попыток вмешаться в их усмотрение при выборе конкретных лиц. [321:2]

Influence of the Government in Committees.

Само по себе обладание большинством в комитете не всегда достаточно, если правительство не может оказать давление на своих сторонников. В избранных комитетах по законопроектам это не имеет большого значения, поскольку, как мы видели, им редко поручают важные или, по крайней мере, спорные меры. В избранных следственных комитетах ничего не слышно о давлении — к чести государственных деятелей будет сказано, — и хотя отчет английского комитета или следственной комиссии часто представляет собой вариацию на тему «никто не сделал ничего дурного, но им лучше не делать этого снова», все же существуют отчеты, содержащие суровую критику государственного управления. [322:1] В постоянных комитетах влияние правительства очевидно. По сути, эти комитеты при рассмотрении правительственных законопроектов представляют собой миниатюры Палаты как по своему устройству, так и по составу. Здесь присутствуют те же ряды скамей, обращенных друг к другу; а министр, ответственный за законопроект, сидит на угловом месте по правую руку от председателя, принимая или отклоняя поправки от имени правительства. [322:2] Отсутствующих членов точно так же приводят для участия в голосованиях; [322:3] а когда консерваторы находились у власти, им иногда рассылали партийные циркуляры с настоятельной просьбой присутствовать на следующий день, поскольку ожидалось важное голосование. Либералы так не поступают и часто испытывают трудности с обеспечением посещаемости своих сторонников. Более того, иногда возникает сложность из-за того, что члены, наиболее сильно заинтересованные в законопроекте и потому в наименьшей степени поддающиеся контролю министра — например, лейбористы или ирландские националисты в случае законопроектов, затрагивающих их избирателей, — посещают заседания гораздо регулярнее остальных. Но хотя влияние правительства на постоянный комитет явно меньше, чем на саму Палату, [322:4] оно несомненно весьма велико.

Few Party Votes in Committees.

Тем не менее голосование как в избранных, так и в постоянных комитетах редко проходит по партийным линиям — значительно реже, чем в самой Палате. Если взять два недавних года, 1894 и 1899, по которым для автора была подготовлена статистика, оказывается, что в 1894 году в избранных комитетах было двадцать три партийных голосования из восемьдесят четырех раздельных голосований; а в постоянных комитетах по вопросам права и торговли [323:1] было всего семь голосований в общей сложности, из которых только два прошли по партийным линиям; в то время как в самой Палате было сто восемьдесят четыре партийных голосования из общего числа в двести сорок шесть раздельных голосований. Более того, партийные голосования в комитетах в основном ограничивались весьма немногими темами. Так, семнадцать из двадцати трех партийных голосований в избранных комитетах состоялись в комитете по работе Комиссии по делам благотворительности, а четыре из оставшихся — в комитете по шотландским феодальным держаниям и строительным арендам. [323:2] За 1899 год это сравнение выглядит еще более поразительно. В избранных комитетах было одно партийное голосование из шестидесяти трех раздельных голосований; в постоянных комитетах — шесть из пятидесяти трех (причем все шесть касались одного законопроекта), [323:3] — в то время как в Палате было двести сорок два партийных голосования из трехсот пятидесяти семи раздельных голосований. [323:4]

Причины, по которым голосования проходят по партийным линиям в комитетах реже, чем в самой Палате, очевидны сами по себе. Во-первых, существует тот факт, что наиболее спорные меры, те, где партийные страсти накалены сильнее всего, не передаются в комитеты. Другая причина, не менее важная, заключается в том, что поражение правительства даже в постоянном комитете не может напрямую поставить под угрозу жизнь министерства, и поэтому окончательное средство давления отсутствует. Порой в постоянном комитете против правительства действительно принимается поправка, и в таком случае министр либо принимает решение смириться с изменением, либо пытается добиться его отмены в Палате на стадии отчета. Но именно это обстоятельство, создающее затруднения для министра, показывает, что существуют пределы той работы, которую можно поручать постоянным комитетам без угрозы для авторитета Кабинета министров.

Suggestion of a Committee on the Estimates.

Аналогичная опасность грозила бы и при использовании комитетов по сметам. Создание таких комитетов предлагалось неоднократно, [324:1] и по весьма веской причине. Дебаты по сметам в Палате общин превратились в возможность для крититики действий администрации, тогда как финансовый аспект вопроса, заключающийся в том, являются ли ассигнования чрезмерными и следует ли их сократить или нет, в значительной степени выпал из поля зрения. Совершенно естественно возникло ощущение, что эту функцию, от выполнения которой сама Палата не склонна отказываться, мог бы эффективно выполнять избранный или постоянный комитет. Но если бы комитет действительно занялся пересмотром смет, он бы, подобно бюджетным комитетам в парламентах континентальных стран, посягнул на полномочия правительства самостоятельно формировать свой бюджет. Это поставило бы под угрозу исключительную инициативу в финансовых вопросах, которая является краеугольным камнем как здоровых финансов, так и авторитета ответственного министерства. То, что Комитет по отчетности должен тщательно проверять расходы на предмет их соответствия вотумам, крайне благотворно; и то, что время от времени следует назначать специальные комитеты для рассмотрения расходов и предложения возможных путей экономии, также превосходно. По своему характеру это критика прошлых действий с предложениями общего характера на будущее, и она не затрагивает свободы Кабинета министров определять свою собственную политику и подготавливать собственный бюджет.

Последний комитет по национальным расходам в своем докладе за 1903 год высказался за то, чтобы избранный комитет ежегодно изучал одну категорию или часть смет; однако существовало резкое расхождение во мнениях по вопросу о том, будет ли такой комитет вмешиваться в ответственность министров или нет, и эта рекомендация была принята лишь большинством в семь голосов против пяти. [325:1] Учитывая опыт других стран, нельзя не чувствовать, что меньшинство было право: хотя предполагаемый комитет будет гораздо меньше досаждать скамье Кабинета министров, чем комитет по сметам в целом, тем не менее, если он действительно проявит какие-либо полномочия и рискнет сообщить о сокращениях, он окажется ровно в той степени в позиции противостояния и соперничества с министрами.

Legislative Capacity of Parliament has been Reached.

Одной из целей Уильяма Гладстона при предложении постоянных комитетов было увеличение законодательной способности Палаты посредством предоставления ей возможности выполнять часть своей работы силами секций, заседающих одновременно. [325:2] Такой процесс превращения одного червя в двух путем разрезания его пополам вполне приемлем для организма, нервная система которого не слишком централизована; и в Англии это, судя по всему, зашло примерно так далеко, насколько это совместимо с ответственным министерством. Постоянные комитеты в определенной степени выполнили эту задачу, однако крайне сомнительно, чтобы им можно было разумно поручать законопроекты более спорного характера, чем те, что направляются им сейчас. В целях увеличения законодательной производительности 16 апреля 1907 года число постоянных комитетов было увеличено до четырех с положением о том, что законопроекты должны регулярно передаваться им, если Палата не распорядится об ином. Насколько это изменение приведет к сосредоточению в их руках более дискуссионных законопроектов и насколько оно увеличит способность Палаты принимать законы, еще предстоит увидеть. Тем не менее не может быть сомнений в том, что законодательный потенциал Парламента ограничен; и этот предел, судя по всему, практически достигнут, если только рядовые члены не лишатся остатков своего времени или дебаты не будут ограничены еще сильнее, так что члены больше не смогут свободно говорить до тех пор, пока не внесен клочур, столько времени, сколько им угодно, и обсуждать каждую мыслимую деталь, крупную или мелкую, зачастую по несколько раз. Однако от сохранения этих вещей во многом зависит положение Палаты общин.

Утверждать, что в настоящее время Кабинет министров осуществляет законодательную деятельность с одобрения и при согласии Парламента, было бы едва ли преувеличением; и лишь право рядовых членов вносить несколько собственных предложений и законопроектов, а также свободно критиковать правительственные меры или предлагать к ним поправки удерживает законодательство от превращения в продукт работы чисто автоматического большинства. Из этого не следует, что действия Кабинета министров носят произвольный характер; что они проистекают из личного суждения, отрешенного от какой-либо зависимости от общественного или парламентского мнения. Кабинет министров всегда держит руку на пульсе Палаты общин и особенно своего собственного большинства в ней; он всегда настороже в ожидании проявлений общественных настроений извне. Его функция во многом заключается в суммировании и формулировании чаяний своих сторонников, но большинство должно принимать его выводы и при их реализации становится практически автоматическим.

СНОСКИ:

[309:1] Как ни странно, такая процедура неизвестна в Палате общин, и сам этот термин является непривычным. В случае выборов это означает, например, что для победы кандидату достаточно набрать больше голосов, чем любому другому, в то время как выборы по большинству означают, что он должен получить более половины поданных голосов. Предложение о втором туре голосования на выборах в Парламент предполагает требование большинства вместо относительного большинства в первом туре.

[312:1] S.O. 4. В своем изложении эволюции процедуры в Палате общин (Recht und Technik des Englischen Parlamentarismus, Buch I., Abs. 2) Редлих прослеживает историю практики резервирования конкретных дней за правительством, которая началась в 1811 году.

[312:2] Ошибочно придавать слишком большое значение точной пропорции времени, выделяемого рядовым членам и правительству, поскольку значительная часть времени каждого из них посвящена одним и тем же целям. Одно из применений, на которые расходуются вечера рядовых членов, — это критика действий министерства, но это также главная цель дебатов по адресу, по сметам в Комитете по снабжению, по предложениям об отсрочке и в других случаях.

[312:3] Эти цифры взяты из отчета, составленного за десять лет в 1888 году, и последующих ежегодных отчетов, с надлежащим учетом случаев двух коротких заседаний вместо одного длинного в течение дня. Точный подсчет по часам был бы затруднителен. Вечерние заседания короче средних заседаний, но таковыми были и старые заседания по средам, зарезервированные за рядовыми членами.

[313:1] Как отмечает Редлих (Recht und Technik, 206), введение правила двенадцати часов для прерывания дел породило привычку забалтывать законопроект до полуночи и блокировать законопроекты после полуночи — два главных препятствия для законодательной деятельности рядовых членов.

[313:2] S.O. 6.

[314:1] Хотя время, находящееся в распоряжении рядовых членов, за последние годы изменилось не сильно, число принятых таких законопроектов, и особенно тех, которые были приняты вопреки оппозиции, заметно уменьшилось. В десятилетие с 1878 по 1887 год ежегодно принималось около двадцати трех таких законопроектов, причем по четырем или пяти из них проводились раздельные голосования.

[314:2] S.O. 7. Ильберт, «Руководство», §§ 45, 119.

[315:1] Следующие примеры взяты исключительно из сессии 1904 года.

[315:2] Например, в 1903 году заседание Палаты прекращалось из-за отсутствия кворума на семи из семнадцати вечеров рядовых членов; в то время как в 1904 году это произошло лишь однажды, да и то после того, как первое предложение было отклонено голосованием.

[315:3] 22 и 28 марта 1905 года министры вместе со своими сторонниками не принимали участия в дебатах или голосованиях по предложениям рядовых членов, осуждающим их позицию по финансовому вопросу, и не обратили никакого внимания на результаты голосования. Это событие, не имевшее прецедентов, будет обсуждено позже.

[316:1] S.O. 5.

[316:2] См. Тодд, «Парл. правл. в Англии», II., 368. Ильберт, «Законодательные методы и формы», 82, 216.

[316:3] Единственными случаями, когда правительственный законопроект отвергался Палатой общин на протяжении более чем двух десятков лет, являются законопроект о гомруле 1886 года, по которому кабинет распустил Парламент, и незначительный законопроект о церковных зданиях на острове Мэн, который был отклонен в малочисленном составе Палаты в 1897 году.

[317:1] См. Тодд, «Парл. правл. в Англии», II., 370-72.

[317:2] Количество поправок к правительственным законопроектам (не считая смет), принятых вопреки правительственным организаторам голосования (whips), выступавшим в качестве счетчиков голосов, в каждый год начиная с 1850-го, было следующим:

1851 | 9 | 1865 | 4 | 1879 | 1 | 1893 | 1
1852 | 2 | 1866 | 2 | 1880 | 0 | 1894 | 0
1853 | 6 | 1867 | 8 | 1881 | 0 | 1895 | 0
1854 | 7 | 1868 | 7 | 1882 | 1 | 1896 | 1
1855 | 5 | 1869 | 2 | 1883 | 3 | 1897 | 0
1856 | 7 | 1870 | 2 | 1884 | 3 | 1898 | 0
1857 | 4 | 1871 | 4 | 1885 | 4 | 1899 | 0
1858 | 2 | 1872 | 8 | 1886 | 2 | 1900 | 0
1859 | 1 | 1873 | 4 | 1887 | 1 | 1901 | 1
1860 | 4 | 1874 | 0 | 1888 | 1 | 1902 | 0
1861 | 6 | 1875 | 0 | 1889 | 0 | 1903 | 0
1862 | 6 | 1876 | 0 | 1890 | 0 | 1904 | 2
1863 | 4 | 1877 | 0 | 1891 | 1 | 1905 | 1
1864 | 2 | 1878 | 0 | 1892 | 0 | 1906 | 0

[317:3] Министр часто говорит, что он подумает, сможет ли пойти навстречу высказанным мнениям; а затем на стадии отчета вносит компромиссную статью. Интересный пример этого имел место 23 июля 1906 года, когда оппозиция пожаловалась на то, что было выделено недостаточно времени для дебатов по совету по образованию для Уэльса, поскольку предлагаемые положения претерпели коренные изменения с тех пор, как этот вопрос в последний раз рассматривался в Палате. Правительство ответило, что изменения были внесены для удовлетворения возражений, выдвинутых самой оппозицией. Hans. 4 Ser. CLXI., 741 et seq.

[318:1] По Франции см. Дюприе, «Министры», II., 406-8, 410-13. Лоуэлл, «Правительства и партии», I., 111-17. По Италии: Дюприе, I., 309, 312. Лоуэлл, I., 207-10. По Бельгии, где этот изъян уменьшается благодаря более жесткой партийной дисциплине и тому факту, что изменения, предлагаемые комитетом, должны вноситься в качестве поправок к правительственному законопроекту, см. Дюприе, I., 243-45. Во Франции постоянные комитеты за последние несколько лет очень широко заменили временные, назначаемые для рассмотрения конкретных законопроектов; но хотя это может принести пользу в других отношениях, оно не способно полностью устранить изъян, описанный в тексте.

[319:1] Так, в каждый из годов 1894 и 1899 — годы, за которые я проанализировал раздельные голосования в Парламенте, — в избранный комитет был передан лишь один принятый правительственный законопроект, и ни один из этих законопроектов не сопровождался голосованием по партийным линиям в ходе его прохождения через Палату.

[319:2] Hans. 3 Ser. CCLXXV., 149.

[319:3] См., например, Hans. 4 Ser. IV., 1461, XXII., 1151, XXIII., 713-14, 1012, XXXIII., 851-54, CII., 345.

[319:4] Hans. 4 Ser. CXXXV., 1086 et seq. Another debate has since occurred on March 20-21, 1907.

[319:5] Взгляды мистера Чемберлена, судя по всему, претерпели определенные изменения. См. Hans. 4 Ser. XXIII., 1012, and CXXXV., 1113-14.

[320:1] Я произвольно определяю партийное голосование как такое, при котором более девяти десятых участвующих в раздельном голосовании членов правящей партии голосуют вместе на одной стороне, а девять десятых участвующих членов оппозиции голосуют вместе на другой.

[320:2] Второй отчет Комитета по Палате общин (процедура), 25 мая 1906 г., вопр. 96, 113, 142, 381 (стр. 41). Помещения постоянных комитетов находятся на верхнем этаже.

[320:3] Ibid., p. viii.

[320:4] Hans. 4 Ser. CLXXII., 873-919.

[320:5] Hans. 3 Ser. CCLXXV., 306-7.

[321:1] Это, разумеется, не относится к обычным комитетам по частным и местным законопроектам и не всегда может строго применяться ко всем избранным комитетам. Но в случае постоянных комитетов распределение мест определенно точно. На самом деле одним из главных возражений против постоянного комитета по делам Шотландии, состоящего главным образом из шотландских членов, было то, что он не отражал бы пропорцию партий в Палате. В ходе дебатов мистер Бальфур отметил, что это «не просто традиционная практика, а практика, абсолютно необходимая, если мы хотим сохранить ответственность правительства в вопросах законодательства». Он спросил, каково было бы положение правительства при наличии постоянных комитетов, доверием которых они случайно не обладают. Комитет возвратил бы измененный законопроект, после чего министру пришлось бы либо отказаться от законопроекта, либо принять его в таком виде, либо отменить изменения на стадии отчета. Такое положение, как он заявил, было бы невыносимым и превратило бы законодательную деятельность ответственного министерства в абсурд. (Hans. 4 Ser. XXII., 1132, 1135-36.) См. Второй отчет Ком. по Палате общин (процедура), 25 мая 1906 г., вопр. 100.

[321:2] Hans. 3 Ser. CCCXXXIX., 126. Предполагается, что председатели постоянных комитетов, подобно спикеру, должны быть абсолютно беспристрастными. Они отбираются из состава Группы председателей и самой этой группой, которая включает трех членов от каждой стороны Палаты; и при обсуждении правительственного законопроекта зачастую председательствует член оппозиции.

[322:1] Особенно в последние годы: доклад 1903 года о войне в Южной Африке, Док. ком., 1904, XL., 1 et seq.; и доклад 1904 года о деле Бека, Док. ком., 1905, LXII., 465 et seq.

[322:2] «Самое устройство и убранство... палаты, в которой заседал бы Большой комитет, были призваны воплотить идею правления партии». Hans. 4 Ser. XXII., 1162.

[322:3] Hans. 4 Ser. XCII., 570.

[322:4] Второй отчет Комитета по Палате общин (процедура), 1906 г., вопр. 100, 280, 341.

[323:1] В аномальном постоянном комитете по делам Шотландии положение дел было совсем иным. Он подготовил отчет только по одному законопроекту — о местном самоуправлении Шотландии, и по нему состоялось не менее шестидесяти трех раздельных голосований, из которых двадцать один голос был партийным.

[323:2] Оба партийных голосования в постоянных комитетах по вопросам права и торговли в 1894 году касались Закона о церковном патронате, который не являлся правительственным законопроектом.

[323:3] Законопроект об управлении сельским хозяйством и техническом образовании (Ирландия).

[323:4] Метод проведения этих расчетов такой же, как тот, что описан в главе «Сила партийных связей», а раздельные голосования в комитетах берутся из их отчетов в голубых книгах за соответствующий год.

Цифры могут быть представлены иным образом, дающим практически тот же результат. Если взять только правящую партию, чтобы посмотреть, в какой доле раздельных голосований она голосовала партийно (не обращая внимания на голоса членов оппозиции), мы обнаружим следующее:

1894: | House 81%; | Select Coms. 49%; | Stand. Coms. Law & Trade 43%
1899: | House 91%; | Select Coms. 34%; | Stand. Coms. Law & Trade 59%
1900: | House | Select Coms. 18%; | Stand. Coms. Law & Trade 43%

Доля раздельных голосований, в которых ни одна из партий не голосовала партийно, была следующей:

1894: | House 4.13%; | Select Coms. 25%; | Stand. Coms. Law & Trade 14%
1899: | House 2.28%; | Select Coms. 43%; | Stand. Coms. Law & Trade 26%
1900: | House | Select Coms. 45%; | Stand. Coms. Law & Trade 41%

Количество партийных голосований в 1900 году составило в избранных комитетах 4 из 51, а в постоянных комитетах — 6 из 74.

[324:1] Тодд, «Парл. правл. в Англии», I., 744-46. Мэй, 564. Отчет Комитета по процедуре составления смет, Док. ком., 1888, XII., 27, стр. iv. Отчет Комитета по нац. расходам, Док. ком., 1903, VII., 483.

[325:1] Отчет Ком. по нац. расходам, Док. ком., 1903, VII., 483.

[325:2] Hans. 3 Ser. CCLXXV., 145-46.

ГЛАВА XVIII

КОНТРОЛЬ ПАЛАТЫ ОБЩИН НАД КАБИНЕТОМ МИНИСТРОВ

Control of the House over Administration.

Если отношения между Кабинетом министров и Палатой общин в законодательной сфере изменились, то их отношения в сфере исполнительной власти также претерпели трансформацию. Если сегодня кабинет осуществляет управление при консультативной поддержке и согласии Палаты, то он осуществляет администрирование при условии ее постоянного надзора и критики. В обоих случаях отношения носят фундаментально одинаковый характер. В обоих случаях английская система, судя по всему, все ближе подходит к состоянию, при котором кабинет инициирует абсолютно все, формирует собственную политику, подвергает ее тщательному обсуждению в Палате и принимает такие предложения, которые считает наилучшими; однако Палата после всего этого должна либо принять действия и предложения правительства в том виде, в каком они есть, либо вынести вотум недоверия и принять риски смены министерства или роспуска парламента.

It Rarely directs Administrative Action.

Ничто не мешает Палате общин принять адрес или резолюцию с призывом к правительству предпринять конкретные административные действия; и это случалось хоть и изредка, но бывало. [327:1] При нынешних правилах процедуры возможностей для прямого голосования такого рода немного, и главными случаями, когда оно допустимо, являются вечерние заседания, зарезервированные для предложений рядовых членов. В ходе этих и других заседаний резолюции с призывом к исполнительным действиям иногда выдвигаются, [327:2] но они редко принимаются вопреки противодействию Кабинета министров. По сути, за последние десять лет этого не случалось вовсе, в то время как в предшествующее десятилетие это происходило лишь четыре раза; к тому же так вышло, что по меньшей мере в трех последних из тех случаев правительство не выполнило пожелания Палаты. [328:1] Подобные голосования вряд ли станут обычным явлением в будущем, поскольку современный принцип ответственности требует, чтобы министры действовали свободно и несли ответственность за то, что они делают, а не получали бы детальные указания относительно своих обязанностей.

It Criticises Freely the Conduct of the Government.

Если Палата общин в дальнейшем нечасто выносит голосования с призывом к исполнительным действиям, то ее члены свободно и постоянно критикуют поведение правительства в прошлом. Возможностей для этого действительно множество. Во-первых, это адрес в ответ на тронную речь короля на открытии сессии; затем ежедневные вопросы дают шанс если не для прямой критики, то по крайней мере для привлечения министров к ответу; далее следуют предложения об отсрочке; предложения рядовых членов; дебаты при переходе к Комитетам по снабжению, а также путям и средствам; обсуждения в самом Комитете по снабжению; дебаты по резолюциям о Консолидированном фонде, по законопроекту об ассигнованиях, по бюджету и по предложениям об отсрочке на время каникул; и, наконец, официальные вотумы недоверия. То, каким образом эти различные поводы используются для привлечения внимания Парламента к действиям министров, требует пояснения.

Individual Criticism and Collective Censure.

Но прежде всего важно разграничить индивидуальную критику со стороны членов и коллективное порецание голосованием Палаты. Первая, исходит ли она с мест позади скамьи Кабинета министров или с противоположной стороны зала, носит характер предостережения министрам, выражения личного мнения, которое наверняка найдет больший или меньший отклик за пределами Парламента. Сама по себе она не ставит под угрозу положение правительства в данный момент, хотя отмеченные таким образом ошибки министров заносятся в общий баланс счета, по которому нация выносит свой вердикт на следующих всеобщих выборах. Но коллективное порецание голосованием Палаты может означать немедленную отставку. Система ответственного министерства подразумевает смену у власти двух партий, придерживающихся разных взглядов на текущие вопросы. Если она этого не подразумевает; если падение одного кабинета влечет за собой назначение другого с аналогичной политикой; тогда общественная жизнь будет вращаться вокруг личных амбиций и интриг ведущих политиков — состояние, которое вызвало большую часть нынешней дискредитации парламентской системы в некоторых континентальных государствах. Но если смена министерства влечет за собой передачу власти оппозиции с совершенно иной программой, очевидно, что эта смена не должна происходить до тех пор, пока нация не заявит — либо у избирательных урн, либо через своих представителей в Палате общин, — что она желает именно такого исхода. Следовательно, министры должны держаться или падать из-за своей общей политики, из-за всех своих результатов или из-за какого-то одного вопроса, который по своему перманентному значению перевешивает все остальное, а не из-за конкретного действия второстепенной важности. Более того, суждение должно выноситься после зрелого размышления, а не в разгар дебатов по поводу какого-то политического промаха, внезапно ставшего известным Палате. Прямо противоположное происходит при французской системе интерпелляции. При этой процедуре отдельное действие правительства может стать предметом дебатов, завершающихся предложениями, осуждающими или оправдывающими случившееся; и порой проявляется большая изобретательность в таком формулировании предложений, чтобы поймать голоса членов, которые, хотя и являются сторонниками кабинета, не могут одобрять рассматриваемое действие. [330:1] Как обращение к подобной тактике в Палате общин все сильнее пресекалось, будет видно из последующих страниц, описывающих различные методы привлечения внимания Палаты к поведению министров.

Address in Reply to the King's Speech.

Первые две-три недели обычной сессии заняты дебатами по адресу в ответ на речь короля. Адрес предоставляет поле для серии политических битв, разворачивающихся вокруг выдвигаемых поправок. Ежегодно их насчитывается около дюжины или более; многие из них настаивают на необходимости законодательства, которое не было предвосхищено в речи; другие касаются чисто административных вопросов, возникающих во внешней или внутренней сфере. Иногда они затрагивают масштабные вопросы государственной политики, такие как расширение границ Индии или поддержание целостности Китая. Но это отнюдь не всегда так; и поправки вносятся, например, с целью привлечь внимание к жалобам почтовых и телеграфных служащих или выразить недовольство правительством в связи с тем, что оно не привлекло к судебной ответственности директоров провалившейся финансовой схемы, либо из-за освобождения или отказа освободить лиц, осужденных за преступления, связанные с политической агитацией в Ирландии. В некоторых из этих случаев конкретные действия выносятся на суд Палаты; и обычно невозможно избежать прямого голосования по ним. Но они не являются недавними событиями или неожиданно подброшенными Парламенту. Они почти всегда привлекали к себе немалое общественное внимание и становились предметом многочисленных обсуждений. Следовательно, у правительства есть масса времени для подготовки своей защиты, для зондирования и сплочения своих сторонников; и на самом деле оно не терпит поражений по административным вопросам, выдвинутым таким образом. Дважды за более чем два десятка лет правительственные счетчики голосов оказывались в меньшинстве при голосовании по поправке к адресу, но ни один из случаев не затрагивал исполнительных действий. Первый случай, в 1886 году, представлял собой поправку, выражающую сожаление в связи с тем, что в речи не было объявлено ни о каких мерах по облегчению положения сельскохозяйственных рабочих. В условиях специфического расклада партий кабинет лорда Солсбери счел это поражение вотумом недоверия и подал в отставку. Другой случай произошел в 1894 году, когда поправка, направленная против полномочий лордов отклонять законопроекты, принятые общинами, была проведена против правительства по предложению некоторых его собственных сторонников; однако это явно был не тот вид голосования, который влечет за собой падение министерства.

Таким образом, хотя адрес представляет собой по существу время для обсуждения вопросов общей политики, он, несомненно, является поводом, когда конкретные действия могут быть вынесены на суд и по ним может быть истребовано прямое голосование, хотя и не тем способом, который является наиболее затруднительным для кабинета.

Questions to Ministers.

Единичные примеры вопросов, адресованных министрам, можно обнаружить далеко в прошлом, в XVIII веке, однако эта привычка не становилась распространенной примерно до шестидесяти лет назад. В тот период в ходе сессии задавалось сто или более вопросов, и тогда же появились первые регламенты относительно времени и способа их постановки. [331:1] В дальнейшем эта практика развивалась столь стремительно, что в 1870-х годах за сессию задавалось свыше одной тысячи вопросов, а к концу века их число возросло примерно до пяти тысяч. По своей форме вопросы являются просто запросами информации. Они не должны содержать никаких аргументов, никаких утверждений фактов, не нужных для прояснения их сути, и должны адресоваться тому министру в Палате, в сферу ведения которого попадает предмет запроса. [332:1] Они охватывают практически любую мыслимую сферу: намерения министров в ведении дел Палаты; действия должностных лиц всех рангов во всех департаментах государственной службы; и даже события, от которых можно было бы ожидать ответных действий со стороны правительства. Процесс ответов на вопросы придает скамье Кабинета министров вид всезнайства, не вполне заслуженный, поскольку уведомление о задаваемом вопросе присылается за день или два заранее, чтобы дать время постоянным подчиненным изучить вопрос и снабзить своего шефа необходимыми фактами.

Motives for Asking Them.

Вопросы задаются из различных побуждений: иногда просто для получения информации; иногда чтобы продемонстрировать избирателям усердие своего депутата или выставить напоказ его взгляды; иногда чтобы привлечь внимание общественности к какой-либо жалобе; иногда чтобы поставить правительство в неловкое положение или сделать меткий выпад; а порой вопрос задается сторонником министра для того, чтобы дать тому возможность эффектно обнародовать какой-либо факт. Но какими бы ни были личные мотивы, эта система обеспечивает метод вытаскивания на суд Палаты любого действия или бездействия государственных департаментов и направления луча прожектора на каждый уголок государственной службы. Данная привилегия легко подвергается злоупотреблениям, но она очень помогает поддерживать администрирование в стране на должном уровне и служит великим предохранителем от небрежного или произвольного поведения либо от роста той бюрократической высокомерности, которая совершенно неизвестна в Англии. Министр, разумеется, не обязан отвечать, но если он не может сослаться на очевидную причину государственной политики, по которой ему следует воздержаться (как это часто бывает во внешней политике), отказ будет выглядеть как попытка скрыть что-то и произведет дурное впечатление.

Not followed by Debate or Vote.

Теперь же, хотя вопросы служат мощнейшим средством доведения административных ошибок до сведения Палаты, они не предоставляют возможности вынести по ним суждение; и тем самым они позволяют избежать опасностей французского обычая интерпелляции. Вопрос в Англии не сопровождается даже дебатами. Действительно, депутат часто заявляет, что на его запрос не ответили полностью, либо вставляет реплику, возражение или дополнительный вопрос; но это никогда не перерастает в дискуссию, и когда привычка задавать дополнительные вопросы становится слишком распространенной, министры вовсе отказываются на них отвечать — к временному раздражению оппозиции — или сам спикер пресекает их, приводя в исполнение правило против введения аргументирующих положений. Если дебаты не регламентированы, то и голосование тоже; следовательно, вопросы предоставляют средство привлечения внимания общественности к акту, но не для его коллективного порицания Палатой.

Motions to Adjourn.

Their History.

Хотя вопрос не может напрямую дать толчок дискуссии или голосованию, в результате вопроса может возникнуть предложение. Речь идет о «предложении об отсрочке с целью обсуждения определенного вопроса срочной общественной важности», которое обычно, но отнюдь не всегда, провоцируется ответом на вопрос. У него любопытная история. В Палате общин нет универсального правила, требующего ограничения дебатов предметом внесенного в Палату предложения, и раньше при обсуждении предложений об отсрочке допускалась большая свобода. [333:1] Пользуясь этим обстоятельством, вошло в привычку создавать возможность для обсуждения какого-либо вопроса, который нельзя было выдвинуть в ходе обычной процедуры, путем внесения предложения об отсрочке до того, как палата приступила к порядку дня; а поскольку целью были исключительно дебаты, предложение почти всегда отзывалось после того, как оно выполняло свою задачу. В 1877 году предложения такого рода стали использоваться, вопреки склонностям спикера, для инициирования дебатов в тех случаях, когда ответ на вопрос оказывался неудовлетворительным; и примерно в то же время они перестали регулярно отзываться. [334:1] Действительно, несколькими годами позже стало обычным доводить такие предложения до раздельного голосования. До 1881 года это, судя по всему, делалось лишь в двух случаях, [334:2] но в том году это было проделано семь раз, а число самих предложений возросло до беспрецедентных девятнадцати. Депутаты начали рассматривать предложение об отсрочке как привилегию, в то время как свобода, с которой оно могло использоваться, открывала лазейку для злоупотреблений. Впрочем, правительство быстро ограничило эту практику регламентами, по-разному регулирующими различные виды предложений об отсрочке. Предложение об отсрочке на пасхальные или троицкие каникулы осталось нетронутым и по-прежнему дает повод, как мы увидим, для разнопланового обсуждения самых разных тем. С другой стороны, в отношении предложения об отсрочке, вносимого во время рассмотрения текущих дел Палаты, дебаты согласно постоянному приказу 1882 года были строго ограничены вопросом об отсрочке; [334:3] и, наконец, предложение об отсрочке, вносимое до перехода к порядку дня, было обложено присущими только ему ограничениями.

Motion to Adjourn to Discuss an Urgent Public Matter.

Резолюция о срочности мистера Гладстона 1881 года предоставила спикеру контроль над делами Палаты до тех пор, пока рассматриваемый вопрос объявлялся срочным; и при формировании правил для реализации этих полномочий спикер заложил принцип, который был воплощен в постоянном приказе осенью 1882 года. [334:4] Этот приказ, действующий и поныне, предусматривает, что предложение об отсрочке не может быть внесено до перехода к текущим делам Палаты иначе как с разрешения Палаты, если только сорок членов не встанут со своих мест в его поддержку или если десять членов не встанут и Палата путем раздельного голосования не решит, что предложение должно быть внесено. Он также предусматривает, что предложение может быть сделано только «с целью обсуждения определенного вопроса срочной общественной важности». [335:1] Постоянный приказ 1882 года предотвратил пустую трату времени из-за легкомысленного или эксцентричного использования предложения об отсрочке, но не помешал какому-либо значительному корпусу оппозиционеров использовать его для привлечения министров к ответу. Это видно из того факта, что за двадцать лет, последовавших за принятием приказа, предложение вносилось сто сорок шесть раз, и ровно в половине этих случаев дело доводилось до раздельного голосования.

Object of the Motion.

Хотя предложение почти неизменно вносится противником министерства, целью не всегда является порицание. Иногда оно вносится ради получения более исчерпывающей информации, чем та, что может быть дана в ответе на вопрос; иногда для приковывания внимания к предмету; и, как мы уже видели, оно часто отзывается или отклоняется без раздельного голосования. И все же оно предоставляет метод, с помощью которого без предварительного уведомления можно форсировать дебаты и провести голосование по конкретному действию или бездействию правительства; в конечном счете в этом и заключается его главная важность. Таким образом, предложение имеет определенное сходство с французской интерпелляцией, однако разница в форме имеет величайшее значение. В Англии отсутствует возможность сформулировать предложение так, чтобы, как во Франции, выразить тончайшие оттенки смысла. Его нельзя составить так, чтобы совестливые члены доминирующей партии чувствовали себя обязанными голосовать за него, хотя оно и подразумевает осуждение правительства. Действительно, предложение об отсрочке прямо не выражает никакого суждения по предмету дебатов, и сторонник кабинета может без противоречия заявить о своем мнении, что министры оплошали, а затем проголосовать против отсрочки. На самом деле предложение принималось лишь дважды: один раз 10 мая 1881 года, до Постоянного приказа 1882 года, в очень малочисленном составе Палаты, когда правительство не возражало против него; [336:1] а во второй раз — 5 июля 1887 года, после дебатов по поводу ареста мисс Касс. Ни в одном из случаев ни один министр не подал в отставку.

Its Danger.

Under the Rules of 1902 and 1906.

Тем не менее предложение об отсрочке представляет собой источник опасности для кабинета. При всей хладнокровности английских государственных деятелей и силе партийных уз было бы опрометчиво предсказывать, что Палата общин вновь не поддастся порыву, как это было в случае с мисс Касс, и что кабинет не расценит вотум об отсрочке как порицание, подразумевающее недоверие. Опасность была несколько уменьшена правилами 1902 года. В результате изменения постоянных приказов, принятого в том году и слегка скорректированного в 1906-м, предложение может быть внесено только тогда, когда в три часа завершается постановка вопросов, после чего оно откладывается для дебатов до четверти девятого вечера того же дня. Благодаря этой договоренности правительство избегает риска быть застигнутым врасплох. У него есть пять часов после извещения о дебатах, чтобы подготовить свою позицию, выяснить мнения своих сторонников, убедить сомневающихся и сплотить верных. Затем дебаты начинаются в час, когда посещаемость традиционно мала, а не в то время, когда Палата всегда полна. [336:2]

Blocking Orders.

Более того, предложение об отсрочке с целью обсуждения вопроса срочной общественной важности можно в случае любого конкретного предмета полностью предотвратить, если это необходимо, с помощью очень простого приема. В английском парламентском праве существует общий принцип, согласно которому никакой вопрос, по которому Палата вынесла решение, не может быть вынесен на ее рассмотрение вторично в рамках той же сессии; и в Общинах (хотя и не у лордов) этот принцип был распространен решениями спикеров с целью запрета предвосхищения вопросов, о которых уже было подано уведомление. При этом нет необходимости в том, чтобы было зафиксировано точное время для рассмотрения вопроса. [337:1] Достаточно того, что было подано уведомление о предложении, сколь бы ничтожным ни был шанс того, что депутат, подавший уведомление, когда-либо сможет вынести свое предложение на рассмотрение Палаты. Просто подав уведомление о предложении, которое он не намерен ставить на обсуждение, любой депутат может тем самым помешать вынесению вопроса как посредством предложения об отсрочке, так и посредством последующего предложения рядового члена или в ходе дебатов по отсрочке на пасхальные или троицкие каникулы. Подобное «блокирующее предложение» представляет собой эффективный барьер против предложения об отсрочке, которое могло бы поставить правительство в неудобное положение.

Жалобы на использование блокирующих предложений раздавались неоднократно, и в 1904 году этот предмет бурно обсуждался. [337:2] Утверждалось, что в листе извещений без указания дня для их рассмотрения значилось тридцать четыре уведомления о предложениях, касающихся, помимо прочего, финансовой реформы, Македонии, Свободного государства Конго, Тибета, реорганизации Военного министерства, китайского труда в Южной Африке, общественного здравоохранения, военной подготовки, местного и прочего налогообложения, а также самой системы блокирующих предложений. [337:3] Заявлялось, что предложения такого рода вносятся сторонниками скамьи Кабинета министров после консультации с правительственным организатором голосования (whiр). Мистер Бальфур не стал отрицать это обвинение, но заявил, что никогда не наводит справки о такого рода консультациях. [338:1] Он считал, что «не должно быть никаких ограничений полномочий Палаты обсуждать что бы то ни было в рамках предложения об отсрочке на каникулы»; однако он был более осторожен в выражениях, давая оценку предложениям об отсрочке с целью обсуждения вопроса срочной общественной важности. Правительство недолюбливает эти предложения, потому что они пожирают драгоценное время и потому что они могут быть использованы при любых обстоятельствах для поднятия неудобных вопросов, по которым кабинет может не пожелать раскрывать карты или предоставлять факты. Впрочем, против них имеется и другое серьезное возражение. Палата должна иметь свободу свободно критиковать министерство в любое время, однако следование обсуждения голосованием, выражающим — сколь бы косвенно это ни было — суждение по существу дела, таит в себе потенциальную опасность для парламентской формы правления.

Private Members' Motions.

Наиболее прямым методом, с помощью которого действия министров могут быть вынесены на рассмотрение Парламента и по ним может быть проведено голосование, являются предложения рядовых членов. Они могут содержать и часто содержат прямое осуждение какой-либо части политики или административного поведения правительства. Но эффективность таких предложений как средства вынесения суждения о скамье Кабинета министров на самом деле невысока, и на то есть несколько причин. Всего для этих целей зарезервировано около семнадцати вечеров, и редко случается, чтобы за один вечер до голосования доходило больше одного предложения. К тому же эти немногие поводы используются далеко не все для того, чтобы призвать правительство к ответу. Право на внесение предложения определяется жребием, и счастливый депутат волен поднимать любой интересующий его вопрос. Поскольку это один из редких шансов для частной инициативы, он часто использует его для продвижения какого-то своего любимого проекта. Таким образом, несколько таких вечеров ежегодно посвящаются обсуждению чаяний, лежащих за пределами партийной политики и не затрагивающих положение кабинета. Следовательно, количество предложений, направленных против правительства, невелико, и если многие члены не заинтересованы в критике одного и того же предмета, то попадание чего-либо на обсуждение — это чистая случайность. Кроме того, все вечера рядовых членов приходятся на раннюю часть года, а уведомления о предложениях должны подаваться за четыре вечера. Отсюда следует, что они вряд ли способны затрагивать текущие вопросы, возникающие после того, как сессия уже в полном разгаре, что само по себе является весьма серьезным ограничением их значимости как средства привлечения министров к ответу.

Means of Avoiding Them.

В случае необходимости враждебного голосования по предложению частного члена обычно можно избежать. У этого депутата есть лишь один вечер, и министры, без сомнения, могли бы затянуть дебаты до момента прерывания, а затем сорвать попытку применения клочура (прекращения прений). Однако этого, судя по всему, не делается, и подобное поведение могло бы быть расценено как проявление излишнего страха перед результатом. Иногда также можно заблокировать предложение, хотя это и не так просто, как в случае с предложением об отсрочке, поскольку частный член имеет столь же раннюю возможность, как и блокирующий, заявить о своем предложении.

Существуют, однако, и другие средства защиты; и, по сути, возможность избежать пагубного голосования по предложению частного члена недавно проявилась в связи с налоговым вопросом весьма поразительным образом, поскольку во время сессий 1904 и 1905 годов такие предложения настойчиво использовались в тщетной попытке добиться определенного выражения мнения по этому вопросу. 18 мая 1904 года было внесено предложение против любого протектационного налога на продовольствие, на которое правительство ответило поправкой о том, что обсуждать данный вопрос нет необходимости. Поскольку имелся ряд юнионистов, которые возражали против налога на продовольствие, но не хотели свержения правительства, поправка была принята. В начале следующей сессии другое неудобное предложение аналогичного рода было отложено с помощью «предыдущего вопроса»; и, наконец, мистер Бальфур решил, что он может избежать последствий вызова на бой простым отказом от сражения. 22 и 28 марта 1905 года, за которыми последовало большинство его сторонников, он воздержался от участия в дебатах и голосованиях по предложениям частных членов, затрагивающим эту тему, хотя во втором случае в предложении в прямой форме осуждалась политика правительства. Он пояснил, что поступил так потому, что данный предмет не должен обсуждаться попартийным линиям и не может быть разрешен существующим Парламентом, который не получал на то мандата от нации. Он добавил, что если Палате будет позволено в часы частных членов действовать без обычного механизма партийного руководства, то выводы, к которым она может прийти, будут рассматриваться как выражения мнения, не определяющие политику.[340:1] Иными словами, он заявил, что министры могут отказаться от участия в процедуре по предложениям частных членов и игнорировать принятые голосования. Его позиция подверглась суперовой критике и, возможно, нанесла ущерб министерству в глазах общественности, однако то, что он смог занять такую позицию, свидетельствует о бессилии предложений подобного рода.

Rarely Carried Against the Ministers.

Еще каких-то двадцать лет назад предложения, вносимые частными членами, не так уж редко принимались вопреки противодействию правительства — в среднем почти раз в год. Однако, подобно всем прочим враждебным министрам голосованиям, они стали более редкими, и фактически последний подобный случай имел место в 1893 году. Но если предложения частных членов в последнее время и не оказались действенным средством вынесения какой-то особой сферы деятельности правительства на суд Палаты и получения по ней проверочного голосования, то впредь это может быть справедливо не для каждого случая. Они, безусловно, представляют собой возможное исключение из принципа, согласно которому в своих отношениях с правительством Палата общин выносит суждение лишь по тем мерам, которые министры соизволят выдвинуть на рассмотрение, либо по их политике и административным достижениям в целом.

Debate on Going into Supply.

Поправки к тронной речи, предложения об отсрочке и предложения частных членов — это в настоящее время почти единственные случаи, когда за критикой действий правительства может следовать голосование по подвергшемуся критике акту. Прежде существовала другая возможность, столь же постоянная и плодотворная, как и любая из них. Она возникала тогда, когда Палата превращалась в Комитет всей палаты по вопросам снабжения. Перед тем как в любой день приступить к снабжению, необходимо было внести предложение о том, чтобы Спикер покинул кресло; и в соответствии, как говорили, с древней доктриной о том, что исправление жалоб должно рассматриваться до снабжения, любой предмет, не требующий материального предложения или не являющийся частным вопросом, надлежащим образом обсуждаемым в самом комитете, мог дебатироваться либо в рамках основного предложения, либо на основе сформулированной для этой цели поправки.[341:1] Это предоставляло частые возможности на протяжении большей части сессии не только находить изъяны в поведении правительства, но и выяснять мнение Палаты по этому поводу посредством поправок к предложению о том, чтобы Спикер покинул кресло.

How Limited in 1882.

In 1896 and 1902.

Эта практика открывала путь к пагубной трате времени, и в 1882 году она была ограничена постоянным приказом, который предусматривал, что в понедельник или четверг Спикер должен покинуть кресло без постановки вопроса на голосование (и, следовательно, без поправок или дебатов), если только при первом переходе к снабжению по сметам расходов на армию, военно-морской флот или гражданскую службу либо по вотуму доверия не будет внесена поправка или поднят вопрос, относящийся к сметам, предлагаемым к рассмотрению в порядке снабжения.[341:2] В то время вторники и среды были днями частных членов, и всякий раз, когда они захватывались правительством и использовались для снабжения, существовал обычай распространять на них действие этого приказа специальным голосованием.[341:3] Таким образом, пятница оставалась единственным днем, когда предложение о том, чтобы Спикер покинул кресло, было открыто для поправок и дебатов.[341:4] Наконец, в 1896 году, когда для снабжения было выделено фиксированное число дней, постоянный порядок был распространен и на пятницу.

Поначалу это делалось посредством сессионного приказа; однако он возобновлялся из года в год, пока не был закреплен навсегда правилами 1902 года.[342:1]

Effect of the Present Practice.

В настоящее время Спикер покидает кресло, не ставя никакого вопроса на голосование, за исключением перехода к снабжению впервые по сметам армии, военно-морского флота и гражданской службы; и в этих трех случаях правило о том, что обсуждение и поправка должны относиться к сметам в той отрасли снабжения, которая подлежит рассмотрению, применяется очень строго.[342:2] Более того, в отношении предложения о том, чтобы Спикер покинул кресло, может быть внесена лишь одна поправка, поскольку поправка принимает форму исключения определенных слов из предложения с целью замены их другими, и перед Палатой ставится вопрос о том, должны ли слова, предлагаемые к исключению, остаться в силе. Следовательно, если поправка отклоняется, Палата принимает решение о том, что эти слова остаются частью вопроса, и никакая другая поправка об их исключении не может быть предложена впоследствии.[342:3] Дебаты же могут продолжаться и обычно продолжаются по основному вопросу. Однако Палата едва ли может отвергнуть предложение о том, чтобы Спикер покинул кресло; и фактически такое голосование, хотя оно и представляет собой, возможно, общее отражение настроений в отношении министерства, не могло бы после разносторонних дебатов по многим темам рассматриваться как выражение мнения по какому-либо конкретному вопросу.

Отсюда следует, что (помимо чрезвычайного случая вотума доверия) ежегодно отводится три дня для общего обсуждения всех вопросов, имеющих отношение к трем крупным отраслям снабжения, в ходе каждого из которых может быть проведено единое голосование по какому-то конкретному вопросу или проблеме политики. Раньше поправка, получавшая преимущественное право, во многом зависела от случайности привлечь внимание Спикера,[342:4] теперь же, подобно предложениям в дни частных членов, она определяется слепым правосудием жребия.[342:5] Поправки касаются самых разных вещей, таких как система призыва в армию, количество артиллерийских лошадей, недостаточное укомплектование флота личным составом, желательность заключения международного соглашения о сокращении судостроения, отказ Почтового ведомства предоставлять телефонные лицензии муниципалитетам, несправедливое налоговое обращение с Шотландией и дефектное состояние начального образования в Ирландии.

Три общих дебатов по предложениям перейти в Комитет по снабжению по сметам по-прежнему предоставляют отличную возможность для критического разбора действий правительства, однако ограничения в отношении поправок и условия их внесения свели возможность решительного осуждения какой-либо части его поведения почти к нулю. Еще два десятка лет назад министров действительно побеждали почти на каждой сессии по какой-нибудь поправке при переходе к снабжению, но с 1891 года этого не случалось ни разу.

Amendments on Going into Ways and Means.

После того как общее правило, запрещающее дебаты и поправки при переходе в Комитет по снабжению, было распространено на пятницу, мистер Гибсон Боулз, предприимчивый наставник правительства, додумался до того, что аналогичным образом можно использовать предложение о переходе в Комитет путей и средств. Соответственно, на регулярной сессии 1900 года и на специальной сессии в декабре того же года он внес поправки к этому предложению, однако эта практика огорчила правительственную скамью и была пресечена изменением постоянных приказов, произведенным в 1901 году.[343:1]

Debate in the Committee of Supply as a Means of Criticism.

Предлагая в 1896 году свою новую процедуру для снабжения, мистер Бальфур назвал убеждение в том, будто целью дебатов об ассигнованиях является обеспечение экономного управления, древним суеверием, которое уже совершенно не соответствует действительности. Депутаты, по его словам, теперь предлагают сокращения, чтобы добиться от министров обещания будущего увеличения; и опасность заключается в том, что Палата будет настаивать на чрезмерной расточительности.[344:1] Он настаивал на том, что реальной целью Комитета по снабжению является предоставляемая им частным членам возможность критиковать исполнительные и административные действия правительства; что это открытая трибуна для депутатов, где министры ради утверждения своих ассигнований обязаны обеспечивать кворум. Это, поистине, очевидно любому, кто знаком с дебатами по сметам. Они в значительной степени не являются обсуждениями финансовых вопросов, того, что нация может или не может себе позволить сделать. Они представляют собой длинную череду критических замечаний в адрес политики министров и поведения находящихся под их контролем ведомств. С этой точки зрения мистер Бальфур предложил метод повышения ценности дебатов. Он описал тщетность старой системы рассмотрения смет в их порядковых номерах, указав на то, сколько времени ежегодно тратилось впустую на обсуждение более ранних голосований в Классе I — ремонт королевских дворцов и т. д., — в то время как некоторые из крупнейших ассигнований всегда спешно проталкивались с минимальными комментариями в самом конце сессии. Он пообещал в будущем выдвигать важные вопросы на голосование в более раннюю часть года и фактически отдавать приоритет сметам, обсуждения которых могла бы пожелать любая группа депутатов.[344:2]

Сложив вместе дни, регулярно выделяемые для снабжения согласно постоянному приказу, дополнительные заседания, используемые для этой цели, и те, которые посвящены дополнительным сметам,[344:3] большую часть более чем тридцати дней ежегодно проводят в Комитете по снабжению. Это, казалось бы, должно предоставлять достаточно времени для тщательной ревизии многих отраслей управления; и при практике мистера Бальфура, которой, вне сомнения, станут следовать будущие кабинеты, вопрос о том, какие ведомства подлежат проверке, определяется самими критиками.

Дебаты в Комитете по снабжению должны иметь отношение к рассматриваемым сметам, то есть они должны ограничиваться конкретным голосованием, находящимся в данный момент на рассмотрении Палаты, и связанным с ним поведением правительства. Большая часть времени поэтому уходит на обсуждение мелких деталей управления. Но существуют определенные голосования, которые дают шанс рассмотреть более широкие вопросы политики. Поскольку ассигнования, выделенные армии и военно-морскому флоту на одну цели, с согласия Казначейства могут быть использованы на другую, дебаты по крупным ассигнованиям на содержание личного состава могут охватывать общую политику и управление соответствующей службы.[345:1] Статьи, касающиеся окладов министров, предоставляют аналогичную, хотя и менее исчерпывающую возможность изучить политику, проводимую в их ведомствах; и для того чтобы инициировать подобного рода дебаты, принято предлагать уменьшение жалованья министра на сто фунтов стерлингов. Если чрезмерная доля времени, уделяемого снабжению, расходуется на излияние мелких обид, то это объясняется тем фактом, что критика ведется в основном отдельными членами Палаты, а не организованной оппозицией; но по крайней мере это имеет то достоинство, что заставляет управление во всех его деталях чрезвычайно чутко реагировать на общественное мнение.

Amendments in Supply as an Expression of Opinion.

Дебаты по вопросам снабжения предоставляют прекрасную возможность для критики правительственных актов, однако раздельное голосование при снабжении не является эффективным средством выражения мнения Палаты об этих актах. Статьи ассигнований сгруппированы в вотумы, каждый из которых, как следует из его названия, принимается как единое целое; и каждый вотум содержит столько статей, что Палата не может отвергнуть его полностью.

Более того, единственной допустимой поправкой является предложение о сокращении вотума путем исключения конкретной статьи или иным образом. Теперь сокращение может быть предложено либо потому, что Палата действительно возражает против ассигнования, либо в качестве средства выражения осуждения какого-либо правительственного акта, связанного с рассматриваемой статьей. Даже в нынешние времена расточительности Палата время от времени возражает против ассигнования на том основании, что оно является ненужным или чрезмерным, или потому, что она вообще не одобряет цель. В таких случаях Канцлер Казначейства склонен отозвать смету или согласиться на сокращение. По сути, за последние двадцать лет было лишь два примера, когда сокращение производилось по этой причине без согласия правительства, и только один — когда оно было проведено вопреки их противодействию.[346:1]

Reductions used as a Protest.

С другой стороны, сокращение часто предлагается для того, чтобы подчеркнуть какую-то жалобу, какое-то действие администрации, служащее предметом недовольства. Но подобное предложение не является эффективным средством проверки мнения Палаты по обсуждаемому вопросу. Когда, например, предлагается сократить жалованье министра, чтобы привлечь внимание к недоработкам в его ведомстве, сторонники кабинета почти неизменно голосуют против сокращения вне зависимости от своего мнения по поводу упомянутого недочета; и поступают они при этом совершенно правильно. Они были бы вполне оправданны и вполне логичны, отказываясь вотировать сокращение жалованья и заявляя при этом, что акт, вызвавший нарекания, был ошибкой и не должен повторяться вновь. Поправка такого рода принимается поэтому редко, да и то обычно случайно. За два десятка лет это случалось всего четыре раза. 14 июня 1895 года, когда кабинет лорда Роубери боролся за свое выживание, располагая большинством всего лишь в дюжину голосов в общинах, он потерпел поражение по поправке, сокращающей ассигнования на парламентские здания на пятьсот фунтов с целью привлечь внимание к количеству комнат, занятых должностными лицами Палаты. Число принявших участие в голосовании депутатов оказалось столь малым — соотношение голосов составило шестьдесят три против сорока трех, — что результат следует рассматривать скорее как случайность, нежели как выражение мнения Палаты. Неделю спустя правительство вновь потерпело поражение по поправке о сокращении жалованья Государственного секретаря по делам войны на сто фунтов с целью привлечь внимание к предполагаемой нехватке поставок кордита. Это было проделано с помощью уловки. Достаточное количество консерваторов, способное перевесить чашу весов, было проведено в Палату через террасу без ведома партийных организаторов с обеих сторон. При обычных обстоятельствах министры не стали бы уделять много внимания такому голосованию, но их положение в данном случае было столь шатким и столь неприятным, что они воспользовались этим происшествием для того, чтобы подать в отставку. Третий случай произошел в 1904 году, когда субсидия Комиссарам по национальному образованию в Ирландии была сокращена на сто фунтов в знак протеста против изданного ими циркуляра, ограничивавшего преподавание ирландского языка в школах. Это было внезапное голосование, состоявшееся неожиданно после очень коротких дебатов. Если бы министры предвидели исход голосования, они могли бы легко призвать достаточное число своих сторонников, чтобы изменить большинство;[348:1] и фактически они, судя по всему, вовсе проигнорировали это голосование, если не считать того, что израсходовали на ирландское образование на сто фунтов меньше, чем намеревались. Последний случай имел место в 1905 году, когда ассигнования на Ирландскую земельную комиссию были уменьшены на сто фунтов в знак протеста против применения Земельного акта 1903 года. Это было серьезно, и правительство пару дней обдумывало свою позицию, но решило пока ни уходить в отставку, ни распускать парламент.[348:2]

Очевидно, что дебаты в Комитете по снабжению предоставляют весьма широкое поле для индивидуальной критики, оставляя при этом мало шансов для коллективного осуждения критикуемых вопросов. Это еще более очевидно в некоторых других формах процедуры, которые еще предстоит рассмотреть.

Debates on the Finance Bill;

Дебаты по резолюциям, воплощающим предложения бюджета, и по Закону о финансах, который претворяет их в жизнь, регулируются обычными правилами дебатов по законопроектам и ограничиваются вопросами, непосредственно стоящими перед Палатой.[348:3]

on the Budget;

Но при представлении своего бюджета Канцлер Казначейства делает заявление, охватывающее доходы и расходы текущего и грядущего годов, попутно давая обзор экономическому положению страны и состоянию торговли. Последующие дебаты могут отклоняться столь же далеко, сколь и само заявление, независимо от той конкретной резолюции, на которой оно номинально основано. Это дает шанс всесторонне изучить финансовую политику — но только финансовую политику — правительства; правда, без всяких сопутствующих средств выражения мнения Палаты на этот счет.

on the Consolidated Fund Bills.

В своем трактате о парламентской практике сэр Томас Эрскин Мэй заявляет, что дебаты и поправки на стадиях прохождения законопроектов о Консолидированном фонде «должны иметь отношение к законопроекту и должны ограничиваться поведением или действиями тех, кто получает или распределяет субсидии, указанные в законопроекте».[349:1] Первая часть этого утверждения справедлива для стадии комитета. Дебаты и поправки должны в таком случае строго относиться к делу; а поскольку целью законопроектов является просто санкционирование выдачи из Консолидированного фонда сумм, необходимых для покрытия уже проголосованных субсидий, и обеспечение того, чтобы эти субсидии использовались по назначению, никакая критика административного поведения не допускается.[349:2] Процедура в комитете поэтому кратка. Последняя часть утверждения Мэя применима ко второму и третьему чтениям, но поскольку законопроекты охватывают субсидии, поддерживающие практически каждую ветвь государственной власти, за исключением Министерством по делам Индии,[349:3] на этих стадиях могут обсуждаться действия почти любого ведомства. Эти случаи, как правило, охотно используются для данной цели. Иногда дебаты носят разнородный характер и скатываются к мелким деталям, однако чаще они сводятся к нескольким крупным вопросам внутренней, колониальной или внешней политики, вызванным всеобщим интересом.[349:4] Поправки действительно могут вноситься, и они могут охватывать столь же широкий круг тем, что и сами дебаты. Процедура, следовательно, казалось бы, напоминает процедуру перехода в Комитет по снабжению. Но Палата сознает, что она обязана принять законопроекты, и хотя голосование по чтению проводится часто, отрицательные голоса обычно ограничиваются ирландскими депутатами, которые больше стремятся препятствовать парламентской системе, чем пользоваться ею. В тех редких случаях, когда вносились поправки, целью являлось исключительно сосредоточение дискуссии на каком-то конкретном вопросе,[350:1] и они редко, если вообще когда-либо, принимались.

Debates on Adjournment for Easter and Whitsuntide.

Пожалуй, самый поразительный пример возможности критиковать правительство при полном отсутствии каких-либо средств осуждения его действий предоставляется предложением об отсрочке заседаний на Пасху или Троицу. В соответствии со старой практикой отсрочки правило относительности к делу в этих случаях не применяется, а потому обсуждение может — и действительно так оно и есть — отклоняться куда угодно по усмотрению депутатов. Оно носит разнородный характер, затрагивая множество тем. Но поскольку Спикеры постановили, что никакие поправки не допускаются, за исключением вопросов о времени отсрочки,[350:2] предложение, служащее поводом для дебатов, всегда принимается в том виде, в каком оно есть.

Motion of Want of Confidence.

Вышеперечисленное охватывает все обычные средства критики поведения правительства. У лидера оппозиции есть еще одно. Он может в любой момент потребовать вынесения вотума недоверия, и в разумных пределах лидер Палаты всегда назначит для этого день. Но это совсем не то же самое, что критика отдельных актов, о которой мы говорили. Каковы бы ни были точные формулировки предложения, целью является смещение министерства, и каждый депутат направляется в ту или иную сторону в зависимости от своего желания, чтобы кабинет устоял или пал. Суждение Палаты выносится не по какому-то отдельному акту или вопросу политики, а конкретно по деятельности министерства в целом; и за поражением должна незамедлительно следовать отставка или роспуск.

Freedom of Criticism.

Difficulty in Passing Judgment.

Из этого обзора различных методов, с помощью которых министров можно призвать к ответу в Палате общин, очевидно, что возможности высказать жалобы, предложить реформы и подвергнуть правительство критике как по крупным вопросам, так и по мелким, за его общую политику и за малейшие административные акты многочисленны и постоянны. Пусть они и менее многочисленны, чем прежде, на практике они столь же полезны. Для той цели, которой они служат — пролить яркий свет на правительство и держать общественность в курсе его поведения, — их более чем достаточно. С другой стороны, возможности вынести суждение по конкретным действиям министров весьма сильно уменьшились, и налицо заметная тенденция делать определенное выражение мнения по таким вопросам путем голосования Палаты все более и более сложным. Подобная тенденция полностью согласуется с истинным принципом парламентского правления. Должна быть предоставлена полнейшая возможность для критики; но кабинет обязан быть свободным не только в выработке собственной политики, но и в проведении ее в жизнь, и его нельзя сковывать по рукам и ногам или изгонять до тех пор, пока его управление делами в целом устраивает нацию.

Illustrated by the Debates on Fiscal Policy.

До сих пор мы рассматривали главным образом функции Палаты в связи с административными вопросами, но, за исключением вносимых правительством законопроектов, сказанное в равной степени относится и к ее контролю над общей политикой кабинета, поскольку средства критики и вынесения суждений у нее те же самые. Насколько министры сегодня свободны формировать программу, на которой они будут стоять, и как трудно заставить вынести решение по вопросу, который они не желают выдвигать на рассмотрение, можно увидеть из недавней истории дебатов по налоговому вопросу. Значительное число юнионистов решительно возражало против возвращения к протектационным пошлинам в любой форме и особенно против налогообложения продовольствия. Их было достаточно, чтобы склонить чашу весов, так что если бы голосование могло состояться в любой момент исключительно по налоговому вопросу, Палата, по всей вероятности, проголосовала бы за сохранение существующей системы. С другой стороны, большинство юнионистов, выступающих за свободную торговлю, будучи всецело согласными с кабинетом по другим вопросам, желали удерживать его у власти до тех пор, пока он не проводит фискальной политики, враждебной их принципам; и поэтому они опасались голосовать против правительства, если могли поступиться этим по совести. В этих обстоятельствах либералы стремились всеми средствами добиться прямого голосования по налоговому вопросу, в то время как мистер Бальфур осторожно избегал каких-либо определенных заявлений о своей политике и старался помешать Палате выразить четкое мнение по этому поводу. Он придерживался позиции, что до тех пор, пока кабинет не обнародует фискальную программу, единственной формой, в которой отношение министров к этому вопросу может надлежащим образом предстать перед Парламентом, является общее предложение о выражении им недоверия.

In 1903.

Мистер Чемберлен изложил свой план преференциальных тарифов в речи в Бирмингеме 15 мая 1903 года. К тому времени было уже слишком поздно в течение года выносить на рассмотрение предложение частного члена по этому предмету; так что первые дебаты по нему состоялись по предложению об отсрочке на Троицын день,[352:1] когда никакие поправки или голосования, выражающие мнение Палаты, не допускались. Это было 28 мая. Следующая возможность для широкого обсуждения представилась 9 июня в связи с Законом о финансах; но Спикер постановил, что, поскольку правительство не выдвигало никаких предложений об изменении фискальной политики, такие изменения не могут вноситься в дебаты по этому законопроекту.[352:2] Тогда оппозиция прибегла к предложению об отсрочке. Но было непросто трактовать как срочный вопрос принятие политики, которую министры объявляли не по силам существующему Парламенту, а оппозиция настаивала не принимать вовсе. Либералы разрешили эту трудность, воспользовавшись недавним событием, и 17 мая внесли предложение об отсрочке с целью обсуждения недопонимания тарифных речей мистера Бальфура и мистера Чемберлена премьер-министром Нового Южного Уэльса. Спикер, однако, постановил, что общие дебаты по фискальному вопросу не подпадают под условия этого предложения, хотя могло быть сделано предложение более широкого охвата. Отсрочка была, разумеется, отклонена большинством в 252 голоса против 132.[352:3] Как в этом, так и в последующих случаях мистер Бальфур, отказываясь уделять какое-либо правительственное время для обсуждения фискальной политики как таковой, выражал полную готовность назначить день для официального предложения о недоверии;[353:1] однако либералы это предложение не приняли. Они заявляли, и не без основания, что вотум порицания не проверит мнение Палаты по налоговому вопросу; и они знали, что он обернется для них сокрушительным поражением. Наконец, 11 августа Спикер постановил, что, поскольку никакой официальный акт ни одного из министров задействован не был, этот вопрос не может обсуждаться при втором чтении Закона об ассигнованиях.[353:2] И таким образом, несмотря на множество заданных по этому предмету вопросов и некоторое сопутствующее обсуждение в ходе дебатов по другим вопросам, сессия 1903 года подошла к концу без какого-либо голосования по фискальной политике.

In 1904.

Когда Палата собралась вновь, в министерстве произошли большие перемены. И мистер Чемберлен, и его самые ярые противники подали в отставку, и было очевидно, что кабинет не займет никакой определенной позиции по налоговому вопросу в течение срока полномочий Парламента. И все же у либералов имелось несколько средств добиться голосования по этому предмету, которых у них не было во второй половине предыдущей сессии. Они начали сразу же с дебатов по тронной речи, предложив резолюцию о том, что отмена протекционистских пошлин способствовала благосостоянию населения, а любое возвращение к ним будет пагубным. Формулировка была не лучшим образом приспособлена для того, чтобы вбить клин в правительственное большинство, поскольку министры отвергли обвинение в том, что они помышляют о протекционизме. Лишь двадцать один юнионист проголосовал за поправку, которая была отклонена 327 голосами против 276.[353:3] Затем, 9 марта, последовало предложение частного члена о том, что Палата выражает свое осуждение продолжающейся агитации в пользу протекционистского тарифа, поощряемой министрами. Оно также было неудачно задумано и было отклонено 289 голосами против 243, причем девятнадцать юнионистов проголосовали против правительства. 18 мая состоялось новое предложение частного члена, в котором говорилось, что Палата, полагая протекционистский тариф на продовольствие бременем для народа, приветствует заявление о том, что правительство выступает против него. Это была более опасная атака, на которую министры ответили внесением поправки о том, что обсуждать вопрос нет необходимости. Они преуспели примерно с тем же большинством, что и в других случаях, поскольку поправка была принята голосованием в 306 голосов против 251, при семнадцати юнионистах в меньшинстве.[354:1]

Наконец либералы запросили день для вынесения вотума порицания, и для этой цели было выделено 1 августа. В предложении выражалось сожаление по поводу того, что некоторые министры заняли официальные посты в Либерально-юнионистской ассоциации, которая недавно объявила о своей приверженности политике преференциальных пошлин, предполагающих налогообложение продовольствия. Но форма предложения не имела значения, и результат иллюстрирует природу вотума недоверия и тщетность его использования для проверки мнения Палаты по какому-либо конкретному вопросу политики. Ни один человек не голосовал против министров, если он не был готов их свергнуть, и предложение было отклонено голосованием в 288 против 210.[354:2] Лишь один депутат, числившийся юнионистом, проголосовал за него, в то время как из тех, кто ранее переходил в оппозиционный лобби, один проголосовал с правительством, а остальные воздержались от участия. Хотя налоговый вопрос дебатировался несколько раз,[354:3] оппозиция на протяжении всей сессии вновь была повержена в своих попытках добиться голосования по существу.

In 1905.

Результат в следующем году оказался тем же самым, но тактика была иной. Первое предложение частного члена по этому вопросу было отложено с помощью «предыдущего вопроса», а правительство обошлось с последующими при помощи нового приема, о котором уже говорилось — полного неучастия в голосовании. Мистер Бальфур фактически исходил из того, что голосование, на которое правительство не оказывало никакого давления, не может считаться истинным выражением мнения Палаты и потому может быть проигнорировано — расширение, хотя и отнюдь не нелогичное расширение общепринятых доктрин конституции.

Parliament the Great Inquest of the Nation.

Система ответственного министерства может развиваться нормальным и здоровым образом только в том случае, если законодательный орган разделен на две партии, и при таких условиях неизбежным следствием этой системы является то, что Парламент не может поддерживать кабинет по одному вопросу и выступать против него по другому. Программа министров должна быть принята или отвергнута целиком, и поэтому право инициативы, как законодательной, так и исполнительной, должно целиком и полностью оставаться за ними. Такова несомненная тенденция в Парламенте в наши дни.[355:1] Палата общин испытывает все большие трудности с проведением любого эффективного голосования, за исключением вотума порицания. Она склонна утрачивать все полномочия, кроме права критиковать и права выносить смертный приговор. Парламент называют великим дознанием нации, и для этой цели его функции в последнее время скорее расширились, чем уменьшились. При этом инквизиторы не ограничены какой-то одной частью Палаты: хотя эту роль главным образом играет оппозиция, правительство зачастую получает предостережение и от собственных сторонников. Если парламентская система и сделала нынешний кабинет автократичным, то это автократия, осуществляемая при максимальной гласности, под постоянным обстрелом критики и смягчаемая силой общественного мнения, риском вотума недоверия и перспективами следующих выборов.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[327:1] Сборник примеров с 1807 по 1874 г. см. у Тодда: Todd, "Parl. Govt. in England," I., 422–28, 449–50.

[327:2] В 1904 году, например, было три предложения, явно носящих такой характер. Первые два (в пользу выплаты неквалифицированным правительственным рабочим стандартной ставки заработной платы и против выдачи разрешений на вивисекцию собак) не дошли до голосования; тогда как третье (призывающее правительство поощрять выращивание хлопчатника в Африке) было согласовано без раздельного голосования.

[328:1] Иногда бывает трудно провести различие между порицанием прошлых действий и указанием на будущее; однако, если исключить вотумы, косвенно подразумевающие порицание путем сокращения ассигнований или отсрочки заседаний Палаты, единственными случаями с 1886 года, когда вотум, относящийся в экспрессивных терминах к любому из этих вопросов, был проведен вопреки противодействию правительства, являлись следующие: 12 июня 1888 года была принята резолюция о том, что избыточных должностных лиц следует переводить в другие ведомства, хотя Королевская комиссия уже рассматривала этот предмет. 30 апреля 1889 года было принято голосование, осуждающее индийскую налоговую систему за поощрение торговли опиумом; и еще одно голосование в том же духе было проведено при переходе в Комитет по снабжению 10 апреля 1891 года. Назначенная правительством комиссия высказалась в пользу существовавшей системы, которая и была после этого сохранена. (Com. Papers, 1894, LX., 583; LXI.; LXII.; 1895, XLII., 31 et seq.; cf. 1892, LVIII.; и 1893, LXVI.) Наконец, 3 июня 1893 года было проголосовано, что экзамены на поступление на Индийскую гражданскую службу должны проводиться как в Индии, так и в Англии; однако, собрав мнения индийских чиновников, которые были почти полностью против изменений, правительство решило их не проводить (Com. Papers, 1893, LXIV., 869; 1894, LX., 1) и сообщило об этом Палате, Hans. 4 Ser. XXIV., 1537.

[330:1] См. Dupriez, Les Ministres, II., 440–45. Lowell, "Governments and Parties," I., 117–26.

[331:1] May, 206, note 1, 236, note 1. Todd, II., 421–22.

[332:1] May, 237–38. Вопросы также могут адресоваться Спикеру или частным членам в отношении законопроектов или предложений, находящихся в их ведении, однако вопросы такого рода немногочисленны и здесь нас не затрагивают.

[333:1] May, 301.

[334:1] За пять лет с 1873 по 1877 год было внесено тридцать одно такое предложение, из которых все, кроме трех, были отозваны. Эти три были отклонены устным голосованием и не доведены до реального раздельного голосования. В следующие пять лет, вплоть до принятия Постоянного приказа 1882 года, предложений насчитывалось шестьдесят четыре, и только восемнадцать из них были отозваны, в то время как двенадцать (одно в 1878 г., семь в 1881 г. и четыре в 1882 г.) были доведены до голосования. Этими и многими другими фактами, касающимися упомянутых предложений об отсрочке, я обязан моим студентам из Гарварда, месье О. М. Дикерсону и Э. Такасуги.

[334:2] В 1871 и 1878 гг.

[334:3] Ныне — постоянный приказ № 22.

[334:4] Правила, выработанные Спикером 9 февраля 1881 года, предусматривали в отношении предложений об отсрочке, что никакая отсрочка не должна инициироваться до того, как приступят к делам дня, иначе как с разрешения Палаты; и что дебаты по предложению об отсрочке, сделанному после того, как к делам уже приступили, должны ограничиваться вопросом об отсрочке. Com. Papers, 1881, LXXIV., 1.

[335:1] Ныне — постоянный приказ № 10. Изменения, внесенные в 1902 году, не затронули эти положения, а касались лишь времени, когда должны происходить дебаты по предложению.

[336:1] Дебаты касались ареста члена парламента мистера Диллона. Мистер Гладстон, не считая это надлежащим способом вынесения вопроса на рассмотрение Палаты, отказался противиться предложению, которое было принято без раздельного голосования. Hans. 3 Ser. CCLXI., 183–216.

[336:2] За двадцать лет, в течение которых Постоянный приказ 1882 года оставался неизменным, число предложений об отсрочке до начала общественных дел составляло в среднем семь в год. В 1903 году их было только три, а в 1904 — семь; но в 1905 году, когда кабинет мистера Бальфура явно терял влияние на страну, это число возросло до девяти. Между тем изменение правила имело тенденцию смещать дебаты по этим предложениям во времени, зарезервированное для частных членов, поскольку дебаты должны происходить на вечернем заседании, а в начале сессии два из четырех вечерних заседаний принадлежат частным членам.

[337:1] May, 264–65, 286.

[337:2] См., напр.: Hans. 4 Ser. CXXV., 379–80, 382–83, 386–87, 397–98, 415, 629–30, 1229–32; Ibid., CXXXVI., 836–40. См. также замечания мистера Свифта МакНейлла в 1906 г. Ibid., CLII., 1178–79.

[337:3] Hans. 4 Ser. CXXXV., 1229. После написания этих строк отборочным комитетом был подготовлен отчет по данному вопросу; к нему прилагается меморандум сэра Кортени Ильберта об истории правила против упреждения.

[338:1] Ibid., 1232. См. также: CXXXVI., 840.

[340:1] Hans. 4 Ser. CXLIII., 886–95.

[341:1] Anson, "Law and Custom of the Const." I., 270; May, 571–72. Редлих (Recht und Technik, 116–17) указывает, что эти поправки начались в 1811 году как раз в тот момент, когда за правительством впервые были закреплены специальные дни.

[341:2] Старый постоянный приказ № 56.

[341:3] May, 573–74.

[341:4] Пятница была специально зарезервирована для этой цели старым постоянным приказом № 11; см. старый постоянный приказ № 51.

[342:1] Постоянный приказ № 17.

[342:2] May, 573.

[342:3] May, 574; Ilbert, "Manual," § 231.

[342:4] May, 574.

[342:5] Ilbert, "Manual," § 45.

[343:1] Изменение заключалось в исключении Комитета путей и средств из числа исключений в постоянном приказе № 51 из общего правила о том, что Палата переходит в комитет без постановки вопроса на голосование.

The Committee on Indian Accounts.

[3410] Дебаты по предложению перейти в комитет по счетам Восточной Индии по-прежнему разрешаются с целью предоставления возможности для общих дебатов по вопросам, которые могут возникнуть в связи с этими счетами. (Пост. приказ № 51, см. Ilbert, "Manual," § 64.) Также может быть внесена поправка (Ibid., § 117), но на практике это не имеет серьезных последствий.

[344:1] Hans. 4 Ser. XXXVII., 724–26. С этим можно сопоставить Отчет Отборочного комитета по процедуре снабжения 1888 года (Com. Papers, 1888, XII., 27), в котором говорилось, что дебаты по сметам были эффективным средством как критики управления, так и контроля над расходами. В нем выражалось мнение, что хотя сметы на практике редко реально уменьшались, дискуссия предотвращала будущие излишества. Относительно положения в наши дни см. Отчет Комитета по национальным расходам и прилагаемые к нему свидетельства (Com. Papers, 1902, VII., 15; 1903, VII., 483).

[344:2] Hans. 4 Ser. XXXVII., 727–30.

[344:3] Дебаты по дополнительным и сверхлимитным ассигнованиям ограничиваются этими конкретными ассигнованиями. May, 585–86.

[345:1] May, 584–85.

[346:1] После сокращения сметы расходов на королевские парки 11 марта 1886 года единственными двумя случаями были сокращение жалований должностных лиц Палаты лордов, проведенное вопреки позиции правительства в 1893 году на том основании, что они чрезмерны, и отклонение в 1895 году ассигнований на статую Кромвеля.

Список всех сокращений по сметам с 1868 по 1887 год можно найти в Приложении 5 к Отчету Комитета по процедуре составления смет (Com. Papers, 1888, XII., 27). Список таковых с 1887 по 1901 год включительно приведен в Приложении 1 к первому отчету Комитета по национальным расходам (Com. Papers, 1902, VII., 15. См. также: Return of Divisions in Supply, 1891–1901. Com. Papers, 1902, LXXXII., 139). За двадцать лет, охваченных более ранним отчетом, было восемнадцать сокращений, а за следующие четырнадцать лет — одиннадцать. Из этих одиннадцати в четырех случаях сметы были отозваны правительством (два из них — дополнительные сметы, впоследствии проголосованные как регулярные сметы на следующий год), три представляли собой сокращения, предложенные самим правительством, поскольку расходы стали ненужными, еще одно было сокращением, принятым правительством, два других — те самые два случая, о которых упоминается в тексте, а оставшееся было предложено для привлечения внимания к жалобе, а именно к количеству комнат в парламентских зданиях, занимаемых должностными лицами Палаты. Этот последний случай, наряду с уменьшением жалованья Государственного секретаря по делам войны (имевшим место в 1895 году, но не упомянутым в списке), описывается далее в тексте.

[348:1] Голосование составило 141 против 130. (Hans. 4 Ser. CXXXI., 1141–50.)

[348:2] Голосование составило 199 против 196. (Hans. 4 Ser. CIL., 1486 et seq.) Кабинет мистера Бальфура ушел в отставку тремя месяцами позже, когда Парламент не заседал.

[348:3] См. May, 588.

[349:1] May, 561. Здесь он говорит только о Законе об ассигнованиях, но сказанное в равной степени справедливо для всех законов о Консолидированном фонде, из которых Закон об ассигнованиях является лишь последним, завершающим процесс за год.

[349:2] Ibid., 562.

[349:3] Министерство по делам Индии содержится за счет доходов Индии, однако, как уже объяснялось, возможность критиковать управление этой страной предоставляется ежегодно при представлении индийских счетов на рассмотрение Парламента.

[349:4] Дебаты должны касаться административного поведения тех, кто получает субсидии (May, 561–62), и поэтому в 1903 году Спикер признал не соответствующим порядку обсуждение фискального вопроса, по которому кабинет не предпринял никаких действий и отказался объявить политику. (Hans. 4 Ser. CXXVII., 867–70.)

[350:1] Это относилось к последнему примеру — поправке, касающейся наемного труда туземцев в Южной Африке, внесенной при втором чтении Закона (№ 1) о Консолидированном фонде 1903 года. Она была отозвана, когда выполнила свою задачу. (Hans. 4 Ser. CXX., 72.)

[350:2] May, 581.

[352:1] Hans. 4 Ser. CXXIII., 142.

[352:2] Ibid., 327.

[352:3] Ibid., 1241, 1245, 1274.

[353:1] Hans. 4 Ser. CXXIII., 1250, 1323; CXXV., 571–74.

[353:2] Ibid., CXXVII., 867.

[353:3] Hans. 4 Ser. CXXIX., 623, 1446. 7 марта было внесено предложение об отсрочке с целью привлечь внимание к тому, что мистер Бальфур не объяснил осеннюю отставку министров. Это затрагивало налоговый вопрос лишь косвенно и было отклонено 237 голосами против 172.

[354:1] Hans. 4 Ser. CXXXV., 253 et seq.

[354:2] Ibid., CXXXIX., 284 et seq.

[354:3] Это также обсуждалось при отсрочке заседаний на Пасху.

[355:1] Редлих завершает свою книгу о процедуре Палаты общин замечанием (с. 800), что правила законодательного органа представляют собой политический манометр, измеряющий напряжение сил в парламентской машине и тем во всем организме государства.

ГЛАВА XIX

ФОРМА И СОДЕРЖАНИЕ СТАТУТОВ

Difficulty of Passing Laws.

Мы видели, что законодательный потенциал Палаты общин почти исчерпал свой предел. Более того, он невелик и заметно меньше, чем в прошлом. В десятилетии, начавшемся в 1868 году, ежегодно становилось законом в среднем девяносто четыре правительственных законопроекта, однако в последнее время это число сократилось более чем вдвое, и законопроекты частных членов упали в примерно такой же пропорции. Дело в том, что рост числа депутатов, желающих участвовать в дебатах, более детальная критика и более систематическая оппозиция сделали процесс прохождения законопроекта через Палату все более сложным. Особенно это касается мер долгих или сложных, ибо чем больше длина, тем больше опор для развешивания поправок.[356:1] При этом трудность принятия законов оказала влияние как на форму статутов, так и на содержание законодательства.

Drafting of Bills.

Публичный законопроект, вносимый частным членом парламента, может быть составлен им самим или нанятым для этой цели юрисконсультом. За такими законопроектами не ведется систематического надзора, нет стадии, на которой проверялось бы их составление, и, независимо от качества их юридической техники, они вряд ли существенно улучшатся при прохождении через парламент. Правительственные же законопроекты, касающиеся Англии и не носящие чисто формального и рутинного характера, теперь составляются исключительно парламентским адвокатом Казначейства или его помощниками под его руководством. Они подготавливаются по инструкциям соответствующих ведомств и после консультаций с ними, причем перед внесением в парламент их текст иногда перерабатывают по несколько раз. Затем они подвергаются нападкам множества критиков как внутри палат, так и за их пределами: одни пытаются найти изъяны в мере, которую стремятся торпедировать; в то время как другие, не возражающие против общего принципа, обнаруживают положения, затрагивающие их интересы и основанные, возможно, на местном обычае или привилегии. Выдвинутые возражения могут быть не полностью предвидены или оказаться более важными в политическом отношении, чем предполагалось, и поэтому в ходе дебатов в комитете принимаются поправки и новые статьи. Эти изменения обычно вносятся с согласия министра, ответственного за законопроект, а парламентский адвокат, равно как и постоянный глава соответствующего ведомства, часто присутствует под галереей для дачи советов; тем не менее поправки портят изначальную работу составителя, и приходится прилагать усилия для улучшения текста либо на стадии отчета, либо в Палате лордов.

Defects of Form.

Сэр Кортни Илберт приписывает дефекты формы в современных английских статутах главным образом тому шквалу критики, с которым законопроект почти неизбежно сталкивается при прохождении через Палату общин, а также тому факту, что Акт парламента по своей сути является порождением компромисса. Тем не менее существуют и другие трудности, проистекающие из условий, в которых осуществляется законодательный процесс.

Аппарат парламентского адвоката, безусловно, значительно усовершенствовал статуты, сделав их более лаконичными, единообразными и упорядоченными, однако их форма далека от совершенства. При составлении акта преследуются две цели: во-первых, он должен быть понятен лицам, обязанным его исполнять, а во-вторых, суды, толкующие его, или юрисконсульты, к которым обращаются за консультацией, должны иметь возможность с уверенностью определить его точный смысл. Между тем для неспециалиста и даже для иностранного юриста английский акт зачастую сложен для понимания, а иногда и вводит в заблуждение. Чтобы проникнуть в его замысел, необходимо часто быть знакомым со всем предшествующим законодательством по данному вопросу. Несомненно, верно то, что «ни один статут не является полностью понятным как изолированный нормативный акт. Каждый статут представляет собой главу или фрагмент главы свода законов». Тем не менее представляется излишним, чтобы английские акты были настолько неясными, какими они часто являются. Судя по количеству судебных споров, возникающих порой вокруг их толкования, этот недостаток также не всегда компенсируется выдающейся правовой определенностью. Самым известным примером является дело об Акте об образовании 1902 года. После того как положение об оплате религиозного обучения в церковных школах за счет местных налогов вызвало упорное сопротивление, а мировые судьи в течение двух лет принудительно взыскивали его с несговорчивых налогоплательщиков, дело было передано в вышестоящие суды в связи с отказом Совета графства Уэст-Райдинг-оф-Йоркшир производить эту выплату; и большинство членов Апелляционного суда пришло к мнению, что статут не обязывает его это делать. Палата лордов отменила это решение; но принятие парламентом Акта в такой форме, при которой Апелляционный суд мог счесть, что тот не выполняет одну из своих главных целей, о которой все прекрасно знали, — это, безусловно, поразительный пример плохой юридической техники. И это не было результатом поправок в Палате общин, поскольку соответствующее положение прошло без изменений; и хотя в данном случае вина, как говорят, не падает на парламентского адвоката, это тем не менее демонстрирует изъяны самой системы.

The Defects Arise;

Уже отмечалось, что ограниченная способность парламента к законотворчеству влияет как на форму, так и на содержание его актов; и это лишь один из многих элементов сложной проблемы. Нехватка времени для принятия всеобъемлющего законодательства, политический темперамент нации и потребности ответственного кабинета министров оказывают заметное влияние как на форму, так и на сущность статутов, причем все эти факторы находятся в постоянном взаимодействии.

from Difficulty of Legislating;

Трудновыполнимость принятия пространных или сложных мер заставляет министра настаивать на том, чтобы его законопроект был как можно более коротким, и поэтому он не должен содержать никаких статей, не являющихся абсолютно необходимыми для преследуемой им цели. Следовательно, составитель нарушает существующие статуты в минимально возможной степени — как в порядке их пересмотра, так и путем включения их положений. Если он вынужден включить в свой проект более ранние нормативные акты, он делает это посредством отсылок к ним, а не их повторения. Практика отсылочного законодательства, создающая немалые неудобства при использовании статутов, получила весьма широкое распространение. Фактически существует длинный ряд «актов о положениях» (Clauses Acts) по различным вопросам, которые принимаются не как самостоятельные законодательные акты, а помещаются в свод статутов в качестве стандартных положений, включаемых в последующие акты посредством прямой или подразумеваемой отсылки. Стремление сделать законопроект коротким также дало мощный импульс практике изъятия деталей из основного текста акта и их сосредоточения в приложениях в его конце. Это удобно для министра, ведущего законопроект, поскольку, хотя вопросы из приложений не выводятся из-под контроля Палаты, они становятся менее заметными и концентрируют внимание членов парламента на главных вопросах политики.

from Political Temperament;

Аналогичный результат, хотя он и затрагивает скорее сущность, чем форму статутов, прослеживается в консервативной традиции законотворчества. Часто говорят, что в промышленных вопросах англичане не ценить полезность отправки вещей в утиль, что они склонны использовать старомодное оборудование тогда, когда лучше было бы избавиться от него вовсе. Если они не любят отказываться от машины, то еще большее отвращение испытывают к отмене акта парламента. Каждый британец счастлив верить, что институты страны лучше перестраивать медленно, чем разрушать до основания и строить заново; а поскольку нет четкой границы между фундаментальными институтами и теми, что таковыми не являются, доля почтения к британской конституции переносится на каждый статут и, во всяком случае, на обычай тоже. Это заставляет законодателя действовать осторожно, а его работу — носить предварительный характер. Более того, существует огромное уважение к приобретенным правам, а заодно и к устоявшимся привычкам, а порой и к укоренившимся злоупотреблениям. Сэр Кортни Илберт рассказывает нам, сколько беспокойства вызывает возможное влияние законопроекта на специфические условия прихода Окли-кам-Уитипул или на доходы приходского бедля в Маленьком Педдлингтоне. Порой слишком много внимания уделяется таким интересам, когда они вступают в противоречие с общественными; и это подводит нас к третьему фактору проблемы — ответственности кабинета министров, которая оказывает заметное влияние как на форму, так и на содержание законодательства.

Reform-sponsibility of Ministers.

Если парламентская система в том виде, в каком она сложилась в Англии, возлагает активное руководство законодательством и управлением на действующий кабинет министров и тем самым концентрирует огромную политическую власть в руках немногих людей, то происходит это в среде крайне индивидуалистического народа. Министры осуществляют свою великую власть на двух условиях. Одно из них заключается в том, что они должны сохранять безусловный контроль над собственным большинством, а другое — в том, что их правление должно смягчаться свободой критики. Они обязаны объяснять все свои действия, защищать их от нападок всей Палаты и обосновывать их к удовлетворению почти всех своих сторонников. В результате они стараются не включать в свои законопроекты ничего такого, что могло бы послужить удобной мишенью для критиков или вызвать недовольство кого-либо из их сторонников.

Сдержанность в той или иной форме — это цена, уплачиваемая за власть; а большая сила в одном отношении часто скрывает слабость в другом. Английский кабинет министров с надежным большинством за спиной кажется всемогущим. Он объявляет о своей политике, проталкивает свои законопроекты вопреки протестам оппозиции и даже несмотря на призывы членов своего же лагеря не оказывать на них давление. Но осуществляемая им власть в значительной степени является результирующей других, менее явно проявляющихся сил. Если рядовой сторонник правящей партии под угрозой обвинения в нелояльности и из страха передать правительство в руки противника должен следовать указаниям партийных кнутов при критических голосованиях, то министры, со своей стороны, порой вынуждены настойчивой группой своих сторонников принимать одну меру либо калечить или бросать на произвол судьбы другую. Они не могут игнорировать серьезные возражения какой-либо значительной части собственных сторонников, и это становится все более справедливым по мере эволюции парламентской системы. Полвека назад они могли получить с другого конца Палаты столько же голосов, сколько теряли в собственном лагере, но в наши дни это удается крайне редко. Теперь они должны вести за собой по каждому вопросу практически всю свою партию целиком. Следовательно, их всемогущество весьма ограничено и осмотрительно, что проявилось, особенно при последнем консервативном правительстве, в скудном ежегодном выпуске статутов.

Revision and Codification of Statutes.

Если законодательство страны должно состоять не в принятии всеобъемлющих законов, затрагивающих весь предмет целиком, а в осуществлении поступательных изменений путем латания и починки действующих актов, то очевидным удобством казалось бы время от времени выпускать новые редакции этих актов, составленные в более компактной и понятной форме. Было бы огромным преимуществом проводить частый пересмотр или кодификацию статутов по тому или иному вопросу, не предполагающие изменения существа дела, а лишь упрощение формы. Однако подобный процесс консолидации не получил широкого распространения в Англии. Немалый труд был затрачен на эту цель несколькими комиссиями в течение девятнадцатого века, но единственными реальными результатами стали выпуск двух изданий пересмотренных статутов — представляющих собой просто своды статутов, перекомпонованные с исключением утративших силу частей, — и принятие ограниченного числа актов, консолидирующих статуты по определенным вопросам. Такие акты принимаются непросто, поскольку, как замечает сэр Кортни Илберт, «трудно избавить среднее лицо в парламенте от мысли, что внесение консолидационного законопроекта предоставляет подходящую возможность для предложения поправок, убедить его в том, что переиздание не означает одобрения или увековечения существующего закона, или же доказать ему, что попытки совместить существенные поправки с консолидацией почти неизбежно обрекают на провал и то и другое». Этот процесс не был распространен на столь многие предметы и не повторялся с такими короткими интервалами, как хотелось бы.

Temporary Laws.

Еще один любопытный результат трудности принятия законов можно наблюдать в длинном списке временных статутов, срок действия которых время от времени продлевался, порой в течение многих лет. Некоторые из них представляют собой акты преходящего характера, предназначенные для преодоления чрезвычайной ситуации или урегулирования преходящего положения дел. Законы такого рода утрачивают силу с исчезновением породивших их условий. Однако английские временные акты часто касаются постоянных вопросов. То, что статут экспериментального характера принимается в самом начале на ограниченный срок, вполне естественно, но когда этот срок подходит к концу и эксперимент оказывается успешным, можно было бы ожидать возобновления закона в постоянной форме. В Англии же, тем не менее, каждый год принимается Акт о продолжении действия истекающих законов (Expiring Laws Continuance Act), дающий еще на двенадцать месяцев жизнь списку прилагаемых в расписании актов, многие из которых уже весьма стары. Одному или двум из них уже исполнилось по семьдесят лет; и среди этого списка все еще обнаруживается Акт о тайном голосовании 1872 года наряду с большинством статутов последнего полувека, регулирующих проведение выборов. Причина существования вечных временных законов кроется, несомненно, в том, что в такой форме они могут продлеваться практически без сопротивления, в то время как попытка принять их в качестве постоянных статутов вызвала бы бурные дебаты с множеством поправок и поглотила бы уйму того единственного, чего у кабинета министров вечно не хватает, — а именно времени.

Delegation of Legislative Power.

Ограниченная способность парламента принимать статуты не ощущается как насущное зло, поскольку период великого реформаторского законодательства подошел к концу. Переход от политических и промышленных условий восемнадцатого века завершен, и последовавшее за ним изменение законов и институтов в целом осуществлено. Спрос на радикальное законодательство поэтому сравнительно мал, и по крайней мере на время законотворческий процесс может позволить себе двигаться медленно. И все же можно сомневаться в том, что при столь значительном расширении сферы деятельности правительства парламент мог бы сохранять нынешний темп, если бы не растущая практика делегирования законодательной власти. Мы много слышим о необходимости передачи части полномочий парламента подчиненным представительным органам, но тенденция направлена вовсе не туда. Полномочия подобного рода, возложенные на советы графств недавними статутами, невелики — слишком малы, чтобы повлиять на положение дел. Реальное делегирование произошло в пользу административных департаментов центрального правительства, и это влечет за собой разительный отход от англосаксонских традиций и явное сближение с практикой континентальных стран.

Statutory Orders.

Прежде английский статут отличался высочайшей детализацией, пытаясь прямо предусмотреть каждый вопрос, который только мог возникнуть. Его толкование или применимость к конкретному случаю могли определяться исключительно судами, в то время как его изъяны или пробелы могли быть устранены только посредством другого статута. Он содержал в себе исчерпывающее выражение законодательной воли. Но в последнее время для парламента становится все более привычным воплощать в статуте лишь общие положения, наделяя какой-либо государственный департамент полномочиями издавать регламенты для проработки деталей и применения акта к конкретным случаям. Эти регламенты, известные как узаконенные предписания (statutory orders), охватывают самые разнообразные предметы и регулируют не только обязанности должностных лиц и отправление государственных дел, как национальных, так и местных, но и поведение частных лиц в управлении их собственными делами. Они предписывают, например, сколько людей может проживать на баржах, число кубических футов воздуха на фабриках, меры предосторожности, которые необходимо соблюдать для обеспечения чистоты на молочных фермах, какой процент воды может содержаться в настоящем масле; а на основании полномочий такого рода в 1900 году был издан общий приказ об обязательном надевании намордников на всех собак в стране.

Control of Parliament over Provisional Orders.

Парламент обычно пытается сохранить контроль или по крайней мере надзор за предписаниями, издаваемыми государственными департаментами на основе делегированных им таким образом полномочий. Иногда предписание издается на основе полномочий, носящих лишь предварительный характер и вступающих в силу только после их утверждения актом парламента. Это обычно, хотя и не всегда, справедливо в отношении прав, предоставляемых частным компаниям или местным властям на возведение сооружений общественного пользования, таких как водопроводы, газовые заводы, трамвайные линии и т. п. Предварительные ордера такого рода не предполагают подлинного делегирования законодательной власти, поскольку их юридическая сила проистекает не из акта департамента, а из статутов, которыми они утверждаются; они включаются в число Актов парламента, а не годовых узаконенных предписаний. На практике, впрочем, они почти всегда утверждаются без поправок.

Over Statutory Orders.

Парламентский контроль над узаконенными предписаниями в строгом смысле этого слова, которые предполагают реальное делегирование законодательной власти, обычно поддерживается посредством требования об их представлении обеим палатам; а для предоставления возможности предварительной критики регламент или его проект должны иногда находиться на столе палат в течение определенного времени до того, как вступят в силу. Более того, контроль со стороны парламента часто прямо оговаривается путем включения положения о том, что если в течение сорока дней какая-либо из палат представляет адрес Короне против проекта или предписания, то предписание не издается, а в случае, если оно уже вступило в силу, оно с этого момента теряет силу. Адрес в соответствии с таким положением освобождается от правила о прерывании заседаний в Палате общин и поэтому может быть предложен частным членом в конце заседания в любой вечер, не прибегая к жеребьевке и не обращаясь к правительству за выделением части его времени. На деле подобного рода предложения редки и почти никогда не увенчиваются успехом, хотя частота, с которой департаменты пересматривают узаконенные предписания, казалось бы, свидетельствует о том, что чиновники, их издающие, крайне чутко реагируют на внешнее мнение.

Начиная с 1893 года узаконенные предписания каждого года регулярно публикуются подобно Актам парламента; а представление об их количестве можно получить из того факта, что они неизменно заполняют один, а часто и два объемистых тома, каждый из которых намного толще нынешней исхудавшей книги публичных общих актов (Public General Acts). Несмотря на потенциальный контроль, сохраняемый палатами над узаконенными предписаниями, растущая привычка делегировать полномочия по их изданию влечет за собой существенный перенос власти из парламента в исполнительную ветвь власти — перенос, отчасти обусловленный нарастающими трудностями в законодательной деятельности.

Существующие отношения между кабинетом министров и Палатой общин оказали таким образом ряд отчетливых и на первый взгляд противоречивых воздействий. Сосредоточив инициативу почти по всем важным законопроектам в руках министров, это имело тенденцию к сокращению числа и завершенности законов, которые они способны провести; с другой стороны, это помогло наделить их полномочиями подчиненного или вторичного законодательства, совершенно чуждыми английским традициям. Это справедливо в отношении общих вопросов, однако в том, что касается частных и местных актов, отношения кабинета министров с парламентом, а следовательно, и последствия этих отношений выглядят совершенно иначе.

ПРИМЕЧАНИЯ:

См.: Ilbert, "Legislative Methods and Forms," 217.

Ilbert, Ibid., 90–91. Частные законопроекты, разумеется, составляются адвокатами просителей, а законопроекты о предварительных ордерах — ведомством, выдающим предварительный ордер.

Ilbert, "Leg. Methods and Forms," 86 note. Шотландские и ирландские законопроекты, а также почти все наиболее важные индийские законопроекты составляются разработчиками, прикомандированными к ведомствам по делам этих территорий.

Сэр Кортни Илберт, сам бывший парламентским адвокатом во время работы над своим трудом "Legislative Methods and Forms", дал в нем превосходное описание истории (67–69, 80–85) и работы (85–97, 218–19, 227–31) этого аппарата.

"Leg. Methods and Forms," 229–31.

"Leg. Methods and Forms," 254.

Rex vs. West Riding of Yorkshire, (1906) 2 K.B., 676.

Atty. Gen. vs. West Riding of Yorkshire, (1907) App. Cas., 29.

Ilbert, "Leg. Methods and Forms," 217, 241.

Ibid., 217–18. См. также: 254–66.

Это особенно верно в случае местных и частных законопроектов, где положения «актов о положениях» часто должны быть инкорпорированы либо в силу условий самих этих актов, либо в соответствии с регламентом частного порядка бизнеса. Ibid., 261.

См.: Ibid., 266–68.

Ilbert, "Leg. Methods and Forms," 230.

Степень, в которой это делается, и масштабы роста этого явления иллюстрируются статистикой в главе «Сила партийных связей». Трудности сегодня проистекают не из мнений или интересов отдельных членов парламента, а из групп депутатов, действующих по соображениям общественного характера или, по крайней мере, по соображениям, затрагивающим значительную часть их избирателей.

Ilbert, "Leg. Methods and Forms," Chs. iv., vii.

Ibid., 113.

См.: Ilbert, "Legislative Methods and Forms," Chap. iii., and pp. 220–21, 224.

Полномочия, например, на строительство легкой железной дороги, которая юридически отлична от трамвая, но физически неотличима от него, не требуют утверждения парламентом, 59–60 Vic., c. 48, § 9.

Изменение границ графства или боро требует аналогичным образом утверждения парламентом; однако приказ, изменяющий городской или сельский район либо приход, требует лишь внесения на стол каждой палаты, 51–52 Vic., c. 41 (part 3).

Проекты предписаний, которые не обязаны представляться на рассмотрение парламента до их вступления в силу, должны в соответствии с 56–57 Vic., c. 66, § 1 оставаться открытыми для критики любым заинтересованным общественным органом в течение сорока дней до их окончательного утверждения и издания. Однако это не распространяется на правила, издаваемые Советом местного самоуправления, Торговым советом и некоторыми другими (§ 1 (4)).

См.: Ilbert, "Legislative Methods and Forms," 41, cf. 310–14.

Ilbert, "Manual," § 36.

56–57 Vic., c. 60, § 3.

Последнее, однако, содержит не тексты, а лишь перечень названий местных и частных актов, хотя многие из них юридически являются публичными общими актами. С другой стороны, публикуемые узаконенные предписания за год никоим образом не включают все предписания временного характера.

ГЛАВА XX

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ЧАСТНЫХ ЗАКОНОПРОЕКТАХ

Если руководство важным законодательством общего характера находится почти целиком в руках министров, то специальные законы, затрагивающие частные или местные интересы, не менее полно выходят за рамки их ведения.

The Nature of Private Bills.

Частные акты парламента уходят корнями в незапамятные времена, однако массовыми они, судя по всему, впервые стали в связи со строительством платных дорог и огораживанием общинных земель во второй половине восемнадцатого века. Они также служили средством санкционирования строительства каналов, а позже и железных дорог; фактически именно огромное количество железнодорожных законопроектов, представленных в 1844 и 1845 годах, породило современную процедуру рассмотрения частных законопроектов в Палате общин.

Помимо железнодорожных законопроектов, в последние годы они использовались главным образом для регулирования вопросов местной полиции и санитарии либо для предоставления полномочий частным компаниям или муниципальным корпорациям в сфере снабжения общественными удобствами, такими как вода, газ, электрическое освещение или трамваи; ведь процедура рассмотрения частных законопроектов применяется не только к законопроектам, затрагивающим частных лиц или компании, но и к тем, которые регулируют права и обязанности органов местного самоуправления в какой-либо конкретной местности.

Граница между публичными и частными законопроектами, однако, не вполне логична. Меры, например, затрагивающие вопросы общего интереса всего мегаполиса, принимались в качестве публичных законопроектов; в меньшей степени это справедливо и для других местностей, в то время как законопроекты, регулирующие менее важные дела для тех же самых территорий, рассматривались как частные. Фактически один и тот же предмет в разное время решался посредством как публичных, так и частных законопроектов; вопрос о том, какую процедуру следует избрать, зависел от неопределенного критерия степени вовлеченности общественных интересов. За этими исключениями можно сказать, что каждый законопроект, вносимый в пользу какого-либо лица, компании или местности, для целей процедуры является частным законопроектом.

Procedure on Private Bills.

Регламенты, регулирующие процедуру рассмотрения частных законопроектов, гораздо более детальные и всеобъемлющие, чем те, что относятся к публичным законопроектам. В печатном виде они занимают в пять раз больше страниц; и хотя обычаи и прецеденты играют важную роль, печатные правила тем не менее вплотную приближаются к кодексу процедуры частных законопроектов.

Petition and Notice.

Прежде чем частный законопроект будет внесен, составляется петиция о нем, и в целях предоставления любому заинтересованному лицу возможности подготовить свои возражения в октябре или ноябре должно быть дано извещение о петиции в The Gazette, в соответствующих местных газетах, а в некоторых случаях — путем расклейки объявлений у дорог. В декабре также должно быть вручено личное уведомление владельцам земель, непосредственно затронутых проектом, а если петиция подается с целью получения разрешения на строительство трамвая, необходимо заручиться согласием местного органа власти. Планы предполагаемых работ также должны быть сданы на хранение для инспекции как в Вестминстере, так и у какого-либо местного должностного лица. Петиция вместе с самим законопроектом должна быть подана не позднее 17 декабря в Бюро частных законопроектов Палаты, а ее копия — доставлена в Казначейство, Совет местного самоуправления, Почтовое ведомство и в любые другие департаменты, в чью компетенцию входит соответствующий предмет. От просителя также требуется представить смету расходов и внести сумму, равную четырем или пяти процентам от предполагаемых затрат в качестве гарантийного фонда в пользу лиц, которым может быть причинен ущерб в случае начала и неспособности завершить работы.

Examiners of Petitions.

Следующий шаг заключается в том, чтобы удостовериться в соблюдении этих предварительных регламентов. Это делается оплачиваемыми должностными лицами Палаты, именуемыми экзаменаторами петиций о частных законопроектах, причем с 1855 года обе палаты назначают на эту должность одних и тех же лиц, так что процедура проходится лишь единожды. Проситель должен доказать перед экзаменатором, что он выполнил требования регламентов; а любое затронутое лицо имеет право быть выслушанным по этому вопросу, если оно подало меморандум о своем намерении явиться. Экзаменатор удостоверяет, что регламенты были соблюдены, либо сообщает, в каком отношении они были нарушены.

Legislative and Judicial Aspects of the Procedure.

Процедура рассмотрения частных законопроектов имеет как законодательный, так и судебный аспект. Поскольку конечной целью является принятие акта, частный законопроект проходит все стадии публичного законопроекта, и записи о его продвижении появляются в журналах заседаний Палаты. Но эта процедура также рассматривается как спор между инициаторами и противниками меры, что влечет за собой дополнительный процесс судебного характера. С этой целью полные материалы дела хранятся в Бюро частных законопроектов, где они открыты для общественного ознакомления. Описанные ранее предварительные шаги предназначены главным образом для подготовки дела к судебному разбирательству и предоставления оппонентам возможности подготовить свою защиту. Они соответствуют состязательным бумажным процедурам в канцелярии суда и осуществляются парламентским агентом, который выполняет обязанности солиситора в судебном процессе.

Introduction of the Bill.

По завершении предварительных процедур законопроект готов к внесению, и первым делом необходимо определить, с какой палаты начнется его путь. Это решается на совещании председателей комитетов обеих палат или, на практике, лицами, исполняющими обязанности их юридических советников, — юрисконсультом спикера и юрисконсультом лорда-председателя комитетов. Все эти мероприятия происходят до обычной даты созыва парламента, так что к моменту его сбора законопроекты могут быть внесены незамедлительно.

Если экзаменатор докладывает, что регламенты соблюдены, законопроект незамедлительно представляется путем его положения на стол Палаты. В противном случае его доклад передается в Комитет по регламенту, состоящий из одиннадцати членов, избираемых самой Палатой при открытии сессии. Этот комитет докладывает, носит ли упущение такой характер, что в сложившихся обстоятельствах его следует извинить или нет; и этот доклад почти всегда принимается Палатой. В случае если упущение извиняется, законопроект представляется путем положения на стол; и каждый законопроект при представлении считается прошедшим первое чтение.

Second Reading.

На следующей стадии, при втором чтении, могут состояться дебаты по затрагиваемому общему принципу, и порой законопроект отвергается в этот момент либо потому, что он несовместим с государственной политикой, либо потому, что противники, чьи интересы задеты, сумели убедить большинство членов проголосовать против него. В то же время могут быть приняты инструкции комитету относительно положений, подлежащих включению в законопроект.

Private Bill Committees.

Стадия рассмотрения законопроекта в комитете, предназначенная для детального обсуждения его положений, возлагается на комитет по частным законопроектам. Именно здесь происходит судебный процесс, или рассмотрение спора между конфликтующими интересами, что представляет собой специфическую особенность английской процедуры. Вплоть до середины девятнадцатого века комитеты по частным законопроектам формировались по тому же принципу, что и отборочные комитеты по другим вопросам. Они по большей части состояли из сторонников и противников меры. Но в 1837 году лорды начали формировать свои комитеты по частным законопроектам из небольшого числа полностью беспристрастных членов — практика, которая была перенята общинами для железнодорожных законопроектов в 1844 году и для всех остальных частных законопроектов в 1855 году. Система комитетов в обеих палатах ныне весьма схожа, причем порядок производства в общинах выглядит следующим образом: все оспариваемые частные законопроекты, за исключением касающихся железных и шоссейных дорог, каналов, разводов, а также вопросов полиции и санитарии, передаются по правилам в Комитет по отбору, который делит их на группы и направляет каждую группу в отдельный комитет, состоящий из председателя и трех членов, не имеющих местного или иного личного интереса, всех которых он назначает для этой цели.

Railway and Canal Bills.

В целях обеспечения большей единообразности частных актов, касающихся железных дорог, в 1854 году был создан общий комитет по законопроектам о железных и водных дорогах. Он назначается ежегодно Комитетом по отбору, и на его рассмотрение передаются все законопроекты подобного рода. Однако сам он ими не занимается. Он лишь делит их на группы, а затем выступает в качестве председательской коллегии, то есть направляет законопроекты в отдельные комитеты, председателей которых он отбирает из собственного состава, в то время как остальные три члена назначаются Комитетом по отбору.

Police and Sanitary Bills.

С той же целью достижения единообразности все законопроекты, продвигаемые местными властями в целях полиции и санитарии, после 1881 года передавались в единый комитет. В данном случае, однако, законопроектов было не слишком много для рассмотрения их самим комитетом, хотя для снижения нагрузки он был в 1892 году расширен до одиннадцати членов и уполномочен разделяться надвое для более быстрого ведения дел. Как ни странно, комитет на несколько лет прекращал свое существование, но после громких жалоб на исключительные полномочия, предоставляемые частными актами, он был возрожден по решению сессии в 1903 году и ему были поручены все законопроекты по поликлинической и санитарной части, содержащие полномочия, «вступающие в противоречие с общим законом, отклоняющиеся от него или выходящие за его рамки».

Комитет по законопроектам о разводах по-прежнему предусмотрен в правилах, но поскольку полномочия по предоставлению разводов в Англии и Шотландии были полностью переданы судам, законопроекты такого рода стали редкостью. Хотя различные комитеты по частным законопроектам формируются таким образом немного по-разному, их способ обращения с поступающими к ним мерами одинаков.

Locus Standi.

Законопроекты, переданные в эти комитеты, были охарактеризованы как «оспариваемые», но это подразумевает наличие противника и означает вовсе не возражающего в Палате лица, а внешнего участника спора на почве интереса, поскольку главная цель этих комитетов — судебное заслушивание противоборствующих сторон. Если противника нет, так что вопрос заключается исключительно в том, соответствуют ли испрашиваемые привилегии общественному благосостоянию, законопроект считается неоспариваемым и проходит совсем другую процедуру, которая будет описана ниже. Очевидно поэтому, что вопрос о том, кто может оспаривать законопроект и на каких основаниях, имеет жизненно важное значение. Лицо, пользующееся этим правом, как говорят, обладает locus standi; и первым подлежит решению вопрос о том, обладает ли оппонент таковым.

Итак, каждый, кто желает оспорить законопроект, должен 12 февраля или ранее подать петицию в Бюро частных законопроектов с изложением оснований своего возражения, и если инициаторы оспаривают его право на участие, вопрос о locus standi решается Судом референтов, состоящим из председателя путей и средств, заместителя председателя и не менее чем семи членов Палаты, назначаемых спикером. Юрисконсульт спикера оказывает суду содействие, но заседает ныне исключительно в качестве асессора. Главное расхождение в процедуре двух палат возникает именно в этой точке, поскольку вопросы locus standi решаются в Палате лордов комитетом, рассматривающим законопроект; и на сей счет существуют некоторые разногласия относительно относительных достоинств обеих систем. В обеих палатах решения регулируются отчасти прямыми положениями в регламентах, а отчасти прецедентами, превратившимися в правила.

Grounds of Locus Standi.

Для того чтобы обладать locus standi, оппонент должен, как правило, доказать, что законопроект может затронуть его имущество или бизнес. Он обязан доказать наличие личного интереса, отличного от интересов остального сообщества. Более того, общим принципом является то, что, за исключением случаев причинения им какого-либо особого ущерба, как частные лица, так и публичные коллегии лишены права возражать перед комитетом по частным законопроектам против государственного органа, в котором они представлены. Если, например, боро предлагает построить трамвай и управлять им, автобусная компания имеет право быть выслушанной в качестве оппозиции, но налогоплательщик, полагающий, что этот план окажется финансово катастрофическим, — нет.

Разумеется, нет необходимости описывать здесь все разновидности частных интересов, которые обеспечивают locus standi. Но в целом можно сказать, что этим правом наделяются все лица, чья земля подлежит принудительному отчуждению; владельцы и пользователи зданий вдоль линии предполагаемого трамвая; торговцы, затронутые предлагаемыми сборами, тарифами или ставками; публичные власти; а иногда и жители, выступающие от имени графства, города или района, который затронут или может быть затронут. Конкуренция также является основанием для locus standi, хотя право на участие обычно ограничивается монополиями, организациями, представляющими торговлю в целом, или отдельными лицами, чье дело достаточно крупно, чтобы представлять эту торговлю; более того, эта привилегия распространяется регламентами на торговые, промышленные и судоходные палаты. Следовательно, хотя правила locus standi не вполне логичны, они отчетливо основываются на частном интересе, индивидуальном или коллективном, а отнюдь не на общем благосостоянии.

Hearing before the Committee.

Заслушивание сторон в комитете следует модели судебного процесса в суде общей юрисдикции, вплоть до положения нанятых барристеров. До этого момента стороны были представлены парламентскими агентами, которые, хотя и не обязательно являются атторнеями или солиситорами, занимают схожее положение и должны быть зарегистрированы в Бюро частных законопроектов. Сами же слушания, однако, подобно судебным процессам, ведутся барристерами. Крупные гонорары привлекают таланты высочайшего порядка, и фактически практика ведения дел перед комитетами по частным законопроектям стала почти обособленной отраслью профессии, а практикующие в ней юристы известны как парламентская коллегия адвокатов. Разбирательство строго судебное по форме, барристеры опрашивают и перекрестно допрашивают свидетелей и выступают с речами обычным порядком. Более того, если одна из сторон обременила другую судебными издержками вследствие недобросовестности, комитет может присудить издержки подобно суду общей юрисдикции, что время от времени и практикуется.

Первым делом рассматривается преамбула; слушание по ней затрагивает общие достоинства законопроекта, так что если комитет считает, что инициаторы не смогли доказать эту часть своего дела, он немедленно выносит заключение против законопроекта. В противном случае статьи разбираются по порядку, и комитет представляет законопроект с поправками или без таковых.

The Committee and Public Policy.

Хотя особая функция комитета заключается в разрешении противоречащих друг другу претензий выступающих перед ним сторон, необходимо также учитывать вопрос о том, будет ли принятие законопроекта способствовать общественному благосостоянию. Это, разумеется, одна из главных вещей, которые должны доказать инициаторы; однако комитет не ищет доказательств по собственной инициативе и не может позволить частному лицу, не имеющему locus standi, обращаться к нему по этому вопросу. Тем не менее в интересах публичной политики были разработаны определенные гарантии. Во-первых, регламенты предписывают обязательное включение определенных положений в различные категории мер. Они касаются таких вопросов, как уровень дорог, пересечения в одном уровне, размер ипотеки, сроки завершения работ, депозиты в обеспечение завершения, минимальные тарифные ставки, применение общих законов о железных дорогах, оставление открытых пространств для отдыха в актах об огораживании, а также возведение в Лондоне нового жилья для рабочих взамен сносимого. В некоторых случаях комитет также обязан особо докладывать о любых необычных положениях, содержащихся в законопроекте, особенно в отношении заемных полномочий местных властей.

Более того, по некоторым вопросам комитет пользуется советами государственных должностных лиц. Уже отмечалось, что частные законопроекты должны сдаваться в один или несколько государственных департаментов. В некоторых случаях департаментам предписывается представлять парламенту доклад по законопроекту, и они всегда вольны делать это по собственной воле. По правилам эти сообщения передаются в комитеты, которые обязаны отмечать в своих отходах рекомендации департаментов и указывать причины несогласия в тех случаях, когда они не были выполнены. Время от времени представители департаментов выступают перед комитетами; и, что более важно, должностными лицами палат поддерживается общий надзор за законодательством о частных законопроектах с правом внесения предложений. Это особенно верно в отношении юрисконсульта спикера, а также председателя комитетов и его юрисконсульта в Палате лордов; однако вопрос о том, насколько эффективен их надзор, следует отложить до обсуждения результатов этой системы.

Unopposed Bills.

Неоспариваемые законопроекты, то есть законопроекты, по которым не было подано никаких возражений или по которым проситель не доказал locus standi, не предполагают судебного разбирательства между тяжущимися сторонами, а требуют лишь проверки в целях соблюдения общественных интересов. Поэтому они передаются в совершенно иной комитет. До 1903 года он состоял из председателя или заместителя председателя Комитета по путям и средствам и юрисконсульта спикера, которым обычно, но не всегда, помогал еще один член Палаты. Отборочный комитет 1902 года по частному бизнесу посчитал, что орган с такими полномочиями должен быть усилен включением дополнительных членов, непосредственно подотчетных Палате, и в частичное исполнение его рекомендаций регламенты в следующем году предусмотрели, что Комитет по неоспариваемым законопроектам должен состоять из председателя и заместителя председателя путей и средств, двух других членов Палаты, назначаемых Комитетом по отбору, и юрисконсульта спикера.

Поскольку законопроекты уже были прочтены юрисконсультом спикера и отчасти председателем путей и средств, комитет бегло проходит по ним совместно с инициаторами, обсуждая главным образом те моменты, которые были подняты юрисконсультом спикера и докладами правительственных департаментов. Если возникал какой-либо иной вопрос, затрагивающий новый и важный предмет публичной политики, председатель, и без того перегруженный работой, прежде избегал ответственности решать его самостоятельно, докладывая Палате — как он имеет право делать, — что законопроект следует рассматривать как оспариваемый; и это несмотря на то, что не было никого, кто вел бы оппозицию. Одной из целей усиления комитета было поставить его в положение, позволяющее ему самостоятельно решать все подобные вопросы. На деле комитет часто вносит в законопроект поправки, но редко докладывает, что он не должен приниматься.

Report and Consideration.

После того как законопроект — будь то оспариваемый или нет — представлен в докладе, Палата, если она недовольна, может вернуть его на доработку либо целиком, либо в отношении конкретных статей, с инструкциями или без таковых. Когда этого не происходит (что случается редко), законопроект, если он представлен без поправок и не является железнодорожным или трамвайным, готов к третьему чтению. Если же он был изменен комитетом либо представляет собой проект по сооружению железной или трамвайной дороги, он предписывается к лежанию на столе для рассмотрения по отчету. На этой стадии могут быть предложены поправки или внесено предложение о возвращении на доработку, однако в целях обеспечения соблюдения регламентов как комитетом по частным законопроектам, так и самой Палатой рассмотрение не может состояться до тех пор, пока председатель путей и средств не сообщит Палате, что это так; никакие поправки также не могут быть предложены, пока Комитет по регламенту не вынесет по ним свое заключение, если председатель сочтет целесообразным требовать такового.

Последней стадией является третье чтение, на котором допустимы исключительно словесные поправки.

Private Bills in the Lords.

Пройдя через одну палату, частный законопроект направляется в другую, где проходит обычный процесс достижения согласия по поправкам. Нет необходимости прослеживать здесь путь частного законопроекта в лордах. Процедура в сути своей такая же, как в общинах, а все сколько-нибудь значимые различия уже были упомянуты в тексте или в примечаниях. Множество дискуссий велось вокруг целесообразности проведения двух раздельных слушаний перед частными комитетами двух палат. Высказывались мнения, что второе слушание излишне и что время и затраты были бы сэкономлены при проведении единого разбирательства перед совместным комитетом. С другой стороны, утверждается, что в случае нежелательности или дефектности законопроекта второе слушание дает лучший шанс отклонить или улучшить его; и что на практике стороны часто принимают решение первого комитета или идут на компромисс в своих разногласиях, поскольку лишь около трети законопроектов, оспариваемых в одной палате, оспариваются вновь в другой.

Special Procedure for Scotland.

Неудобства и издержки судебного разбирательства перед комитетом в Лондоне привели к мощному спросу на проведение слушаний по частным законопроектам в Шотландии применительно к этому королевству, и в 1899 году для этих целей был принят статут. Акт и общие предписания, изданные во исполнение оного, предусматривают, что вместо следования обычной процедуре инициаторы шотландских частных законопроектов должны в апреле или декабре подать петицию министру по делам Шотландии с прилагаемым к ней проектом предварительного ордера. Они также должны соблюдать правила, аналогичные действующим для частных законопроектов в отношении уведомления и сдачи копий и планов в государственные департаменты. Проект ордера представляется председателям комитетов обеих палат. Если любой из них сочтет, что он затрагивает интересы за пределами Шотландии или носит такой характер либо поднимает такой вопрос политики, что его не следует решать новым способом, тогда он идет обычным порядком английского частного законопроекта. Если нет, ордер следует новой шотландской процедуре. Оба председателя назначают экзаменатора для проверки соблюдения общих предписаний об уведомлениях и прочих вопросах, причем окончательное право отступления в случае несоблюдения также остается в их руках. После завершения этих предварительных шагов петиция готова начать свою активную карьеру.

Scotch Private Bill committees.

Если петиция не встречает возражений, министр по делам Шотландии может, рассмотрев отчеты государственных ведомств, издать временный ордер — в запрашиваемом виде или с поправками. Кратко говоря, он занимает место комитета по неопариваемым частным законопроектам. Если же, с другой стороны, он считает необходимым провести расследование либо если петиция встречает возражения, он направляет ее в комиссию, сформированную по необычному плану, призванному в максимально возможной степени сохранить эту работу в руках парламента. Трудность, с одной стороны, с привлечением членов Парламента к выполнению таких обязанностей и стремление, с другой, сохранить тесную связь с палатами привели к компромиссу между парламентским комитетом и постоянной комиссией. [381:1] Каждая палата предоставляет список собственных членов, причем список Палаты общин состоит не более чем из пятнадцати членов, назначаемых Комитетом по отбору. [381:2] Существует также внепарламентский список из двадцати человек, назначаемых сроком на пять лет двумя председателями и министром по делам Шотландии. Комиссия по каждой петиции состоит из четырех лиц, взятых из этих списков: председатели комитетов выбирают двух из списка каждой палаты, если это возможно; в противном случае они назначают столько из четырех, сколько могут, из списков обеих палат без разбора, а оставшиеся члены в любом случае назначаются министром из внепарламентского списка. [381:3] Сформированная таким образом комиссия заседает, разумеется, в Шотландии, действует подобно комитету по оспариваемому частному законопроекту и обладает полномочиями решать все вопросы о праве на участие в деле (locus standi). Она докладывает министру, должен ли быть издан временный ордер и в какой форме; и он действует соответственно. [381:4]

Confirmation by Parliament.

Ордер министра, независимо от того, оспаривается он или нет, не является окончательным, а носит лишь временный характер и требует подтверждения Парламентом. Он вносит законопроект о его подтверждении, и если ордер не оспаривался в Шотландии или не оспаривается в Парламенте, он рассматривается так, как если бы он уже прошел все стадии вплоть до комитета включительно, и предписывается к рассмотрению так, как если бы он был доложен из комитета палаты. Но право сторон на заслушивание в Парламенте в качестве конечной инстанции апелляции в некоторой степени сохранено, поскольку может быть подана петиция против любого ордера, который оспаривался или был предметом местного расследования в Шотландии, и в таком случае может быть внесено предложение о передаче законопроекта в совместный комитет, который заслушивает стороны, как в случае обычного частного законопроекта, но отчитывается перед обеими палатами. Вопрос о разрешении апелляции в парламентский комитет в Лондоне активно обсуждался в то время, и окончательно принятый законопроект зарезервировал это право, ограничив его единственным слушанием в совместном комитете вместо двух слушаний в раздельных комитетах каждой палаты, как в случае обычного частного законопроекта. Более того, инициатор, равно как и оппонент, имеет право на апелляцию в Парламент. Если его проект ордера отклонен, он может, не проходя через другие предварительные этапы, подать его в форме замещающего законопроекта в соответствующее государственное ведомство и продвигать его как частный законопроект. [382:1]

Шотландская процедура, таким образом, имеет эффект обязательного арбитража в Шотландии, предшествующего возможному судебному разбирательству в Вестминстере. Тем не менее, судя по всему, шотландский законопроект о подтверждении на практике редко оспаривается в Лондоне.

Ireland and Wales.

Через два года после принятия шотландского статута аналогичные акты были предложены для Ирландии и Уэльса, но ни один из них не был принят. Избранный комитет по валлийскому законопроекту такого рода сообщил в 1904 году, что шотландская процедура в ее существующем виде не приспособлена для Уэльса и что любое стремление в Англии к менее дорогостоящей процедуре, чем существующая, лучше всего удовлетворить расширением системы временных ордеров. Комитет отметил, что, хотя большинство опрошенных свидетелей считали шотландский Акт в целом успешным, некоторые полагали, что в случае масштабных проектов никакой экономии средств не произошло. Это объяснялось свидетелями главным образом расходами на вызов адвокатов и экспертов из Лондона, и фактически свидетельства продемонстрировали немалые расхождения во мнениях относительно преимуществ новой процедуры в ряде аспектов. [382:2] В Ирландии существует еще одно препятствие для принятия шотландского Акта: хотя местные слушания по частным законопроектам имели бы особую ценность за пределами пролива Сент-Джордж, националисты не хотят никакой формы деволюции, которая оставляла бы окончательное управление ирландскими делами в руках британского Парламента.

Provisional Orders.

Огромный объем частного законодательства, принимаемого в Англии ежегодно, в значительной степени объясняется отсутствием общих статутов по предметам, которые кажутся для них созревшими. Год за годом частные законопроекты принимаются по одному и тому же предмету, пока не устанавливается политика, которая вполне могла бы кристаллизоваться в общий закон, оставляя споры, возникающие при его применении, на усмотрение органа чисто судебного характера; или же, как в континентальных странах, окончательная власть по решению этих вопросов могла бы, в соответствии с установленными законом правилами, быть возложена на административные ведомства. То, что принятие соответствующих статутов позволило бы избежать многих дорогостоящих законопроектов в Парламенте, уже предполагалось, [383:1] однако этот процесс идет медленно и, насколько он был осуществлен, по большей части не завершен. За последние пятьдесят лет центральная административная власть в местных и других вопросах колоссально возросла, но при наделении полномочиями государственных ведомств Парламент неохотно отказывается от собственного окончательного контроля над конкретными делами. Особенно это справедливо в отношении принудительного отчуждения земли для общественных нужд; ведь собственность на землю до сих пор сохраняет особую сакральность в Англии. [383:2]

Парламент, несомненно, во многих случаях делегировал государственным административным органам окончательные полномочия по предоставлению специальных прав местным органам или частным компаниям либо по крайней мере по санкционированию их использования; [383:3] но в других случаях предоставление должно быть представлено палатам и не вступает в силу, если любая из них принимает резолюцию неодобрения. [383:4] Иногда в случае возражений, [384:1] а чаще независимо от возражений, ордера, наделяющие полномочиями, должны представляться в Парламент для официальной ратификации. В этом заключается происхождение временных ордеров. Они издаются правительственным ведомством на основании статутов, но носят исключительно временный характер до тех пор, пока не будут подтверждены Парламентом. За исключением Казначейства, Адмиралтейства, а также министерств по делам Индии и Колоний, которые едва ли могут вступать в прямой контакт с местными делами, почти все важнейшие ведомства и даже окружные советы были наделены полномочиями такого рода; и они охватывают всевозможные вопросы, которыми в противном случае занимались бы посредством частных законопроектов. [384:2]

Procedure upon Provisional Orders.

Временные ордера инициируются подачей заявления в ведомство, обладающее полномочиями их издавать, и хотя постоянные ордера, как правило, не распространяются на эти заявления, [384:3] тем не менее, на основании уполномочивающих актов или инструкций, изданных самими ведомствами, соблюдаются аналогичные правила относительно уведомлений, депонирования планов, согласия местных органов власти и так далее. Ведомство обычно проводит посредством инспектора расследование на месте; и либо таким, либо каким-либо иным способом заинтересованным оппонентам предоставляется возможность изложить свою позицию. На основании отчета инспектора и иной полученной информации ведомство принимает решение о том, издавать ордер или нет.

Изданные ордера затем группируются по предметам, и каждая группа прилагается к подтверждающему законопроекту, который вносится в Парламент как публичный законопроект министром во главе соответствующего ведомства. Но он не рассматривается как публичный законопроект, тем более — как правительственный законопроект.

Министр не пытается протащить его силой; он не оказывает давления на своих сторонников путем привлечения правительственных кнутов в качестве счетчиков голосов при голосовании. Мера рассматривается как группа частных законопроектов, за исключением того, что если ордер не оспаривается, представитель ведомства выступает в его поддержку перед комитетом. Законопроект проходит первое чтение, направляется к экзаменатору, читается во второй раз и передается в Комитет по отбору или в Комитет по законопроектам о железных и водных дорогах. Затем, если против каких-либо ордеров в законопроекте не было подано петиций, он направляется в Комитет по неопариваемым частным законопроектам; в противном случае он направляется вместе со всеми содержащимися в нем ордерами в обычный комитет по частным законопроектам, который проводит слушание в обычном порядке для инициаторов и оппонентов оспариваемых ордеров. [385:1] Наконец, законопроект проходит регулярные стадии в палате. [385:2] Фактически постоянные ордера предписывают, [385:3] чтобы законопроекты о временных ордерах после представления отчета подчинялись тем же правилам, что и частные законопроекты, за исключением уплаты сборов инициаторами.

Advantages of Provisional Orders.

Вопрос о сборах имеет очень важное значение. Это одна из главных причин обращения к временному ордеру, поскольку сборы, взимаемые палатами с инициаторов частных законопроектов, высоки, а в случае неопариваемых законопроектов они составляют значительную часть стоимости получения акта. Неопариваемый временный ордер обходится, следовательно, гораздо дешевле, чем неопариваемый частный законопроект; и хотя с учетом крупных гонораров адвокатов и свидетелей-экспертов оспариваемый ордер может стоить столько же или даже больше, чем оспариваемый законопроект, он пользуется преимуществом презумпции, проистекающей из действий ведомства. Более того, временные ордера, даже если они оспаривались перед ведомством, как правило, не оспариваются в палате. За четыре года с 1898 по 1901 год менее одной десятой временных ордеров оспаривалось в Парламенте, и лишь один из них не смог пройти. [386:1] Примечательно действительно то, что из 2520 временных ордеров, изданных Советом местного самоуправления с 1872 по 1902 год, Парламент отклонил лишь 23. [386:2]

Defects of Private Bill Legislation.

Expense.

Система частного законотворчества, как и прочие творения человека, не лишена дефектов. Один из них — дороговизна процедуры. Местный орган управления, желающий выполнить какую-то очевидную и необходимую общественную обязанность, такую как изъятие земли для создания новой улицы или школьного здания, должен понести расходы на получение временного ордера; либо, если эта цель случайно не охватывается ни одним статутом о временных ордерах, он должен понести большие расходы на продвижение частного законопроекта; и в любом случае собственник, решивший бороться до победного конца, может поднять расходы до значительной суммы. В Палате общин существует сбор почти за каждый шаг, предпринимаемый инициаторами частного законопроекта; минимальные сборы за различные стадии в самой палате в совокупности составляют не менее тридцати пяти фунтов стерлингов и возрастают в зависимости от суммы иска до четырехкратного размера. Более того, существует сбор в десять фунтов за каждый день заседаний комитета, если инициаторы выступают через адвокатов, и пять фунтов, если нет. Сборы в меньшем размере взимаются также с оппонентов. В общей сложности ежегодные поступления Палаты общин от частного законотворчества составляют в среднем более сорока тысяч фунтов, в то время как ее расходы на эти цели равняются менее чем двенадцати тысячам. [386:3] В Палате лордов сборы распределены несколько иначе, но в целом они примерно так же велики; [386:4] так что парламентские расходы на самый маленький неопариваемый частный законопроект составляют более ста девяноста фунтов. К этому добавляются расходы на парламентских и местных агентов, печать, рекламу, а в случае оспариваемых законопроектов — на адвокатов, свидетелей и экспертов. Иногда все это складывается в очень крупную сумму. Бирмингем, например, потратил 44 750 фунтов стерлингов в 1892 году на продвижение одного лишь законопроекта. [387:1]

Общая сумма, потраченная местными органами власти в Соединенном Королевстве за семь лет с 1892 по 1898 год на продвижение и оспаривание частных законопроектов, составила 1 396 407 фунтов стерлингов, в то время как частные компании израсходовали на те же цели 2 806 813 фунтов. Если добавить меньшие суммы, потраченные на временные ордера, и средства, выплаченные правлениями гаваней и доков, общая сумма, поглощенная частным законотворчеством, составила 4 496 834 фунта. [387:2] Расходы на оспариваемые законопроекты не могут быть существенно снижены Парламентом, если нынешняя система должна быть сохранена; и хотя этого нельзя сказать о неопариваемых законопроектах, утверждалось, что высокие сборы служат залогом добросовестности и способствуют сдерживанию частных спекуляций на концессиях.

Neglect of the Public Interest.

Второй недостаток системы — недостаток внимания к интересам общественности. Еще в 1865 году наблюдатели отмечали, что, не считая определенных частичных гарантий, у общественности не было защитника в этом разряде законодательства. [387:3]

Дело в том, что комитеты по частным законопроектам заняты главным образом слушаниями между конфликтующими интересами, в которых гражданин, чьим единственным мотивом появления является общее благополучие, не имеет права на участие в деле (locus standi). [387:4] Более того, они представляют собой непостоянные трибуналы, чьи решения неопределенны, а сама природа делает последовательную политику крайне затруднительной. Фактически именно эта неопределенность часто заставляет инициаторов испытывать удачу с частным законопроектом, нежели обращаться за временным ордером по тому же предмету в государственное ведомство, которое пытается проводить общеизвестную политику, в некотором отношении расходящуюся с полномочиями, которые инициатор стремится получить.

Комитеты иногда готовы предоставлять новые и необычные полномочия, уделяя недостаточно внимания последствиям создаваемого ими прецедента. Это было особенно характерно для советов боро и вызывало немалые жалобы перед Комитетом по муниципальному предпринимательству в 1900 году.

Effect of the Standing Orders.

Существуют, правда, определенные средства поддержания единообразия действий, которые более или менее эффективны. Первыми из них являются постоянные ордера, которые устанавливают некоторые правила для руководства комитетов и предписывают несколько положений, которые должны быть включены в определенные категории законопроектов. Однако далеко они не идут.

Clauses Acts and Model Bills.

Затем существуют акты о постатейных положениях различного рода, которые практически всегда включаются — хотя и не без дополнений или исключений — в частные законопроекты по тем вопросам, с которыми они связаны. Существуют также модельные законопроекты, которые были тщательно составлены в качестве стандартов для руководства комитетов, хотя последние вовсе не обязаны им следовать. Но все это направлено лишь на поддержание единообразия в законодательстве общепризнанного типа в рамках привычных направлений. Они имеют мало эффекта в случаях, когда поступает запрос на новые и необычные полномочия. Подобные случаи, однако, не лишены полностью надзора. Если законопроект касается вопросов местной полиции или здравоохранения, он поступает в Комитет по делам полиции и санитарии, созданный Палатой общин специально для поддержания последовательной политики в таких вопросах и приносящий немалую пользу таким образом. [388:1] Но это справедливо лишь для весьма ограниченной категории мер.

The Government Departments.

Единственный общий надзор исходит от правительственных ведомств и должностных лиц Парламента. Уже отмечалось, что все частные законопроекты должны передаваться в одно или несколько ведомств и что эти ведомства иногда обязаны, а всегда имеют право давать по ним заключения. Заключения поступают в комитеты по частным законопроектам, которые обязаны учитывать содержащиеся в них рекомендации в собственных отчетах палате. [389:1] Таким образом, предложения нельзя полностью игнорировать, но у ведомств нет средств для их принудительного исполнения. Министерство внутренних дел действительно всегда представлено перед Комитетом по делам полиции и санитарии, [389:1] но его редко просят присутствовать перед другими; [389:2] и в целом можно сказать, что для ведомства общение с комитетами иначе как через письменные заключения является в некоторой степени исключением. [389:3] Более того, по новаторским вопросам политики ведомства, по-видимому, скорее следуют за комитетами по частным законопроектам, чем руководят ими. [389:4]

Chairman of Ways and Means.

Должностные лица палат Парламента обладают более эффективным влиянием. Согласно постоянным ордерам Общин, все частные законопроекты должны предъявляться председателю путей и средств как до их рассмотрения комитетом, так и после внесения любых поправок. [389:5] Заседая в Комитете по неопариваемым законопроектам, он часто требует от агента инициаторов исключить или вставить те или иные положения, [389:6] а иногда обращает внимание председателя комитета по частным законопроектам на чрезвычайное положение; однако он не считает своей обязанностью добиваться общего единообразия в частных законопроектах. [389:7] На самом деле он настолько занят, что может лично изучить лишь малую их часть. [389:8] Назначение заместителя председателя стало подспорьем в этом отношении. [389:9] Но эта работа выполняется главным образом советником спикера, который читает все законопроекты, делает их тщательный анализ, отмечая заключения правительственных ведомств, встречается с агентами по поводу любых поправок, которые он должен предложить, и обращает внимание председателя путей и средств на любые вопросы, которые могут этого потребовать. [389:10] Иногда с ним консультируется председатель комитета по частным законопроекту; [390:1] в то время как штатный арбитр благодаря своему обширному опыту ранее имел некоторое влияние на комитеты. [390:2]

The Lord Chairman.

Но едва ли не самым важным должностным лицом Парламента в этом отношении является председатель комитетов в Палате лордов, именуемый лордом-председателем. Будучи менее занятым государственными делами, чем председатель Палаты общин, он имеет возможность уделять гораздо больше времени частному законотворчеству. Он изучает все законопроекты, читая даже те, которые внесены в Палату общин до того, как их увидит советник спикера; [390:3] и он находится в постоянном контакте с председателем путей и средств и правительственными ведомствами. [390:4] Он, как правило, не действует напрямую на комитеты по частным законопроектам, [390:5] но он проводит совещания с инициаторами законопроектов или их агентами и объясняет им, какие изменения он требует внести. В таких случаях инициаторы обычно выполняют его пожелания. Фактически они практически вынуждены это делать либо отозвать свой законопроект, поскольку второе и третье чтения частных законопроектов в Палате лордов всегда выносятся лордом-председателем, который просто откажется действовать, если его совет не будет принят. Разумеется, какой-нибудь другой пэр может внести это предложение и добиться его принятия, но, как говорят, такое случалось лишь однажды на памяти живущих. [390:6] Лорд-председатель изучает временные ордера менее тщательно и, если они содержат нежелательные положения, ведет переговоры с ведомством, ответственным за них, а не с инициаторами. [390:7]

Наибольшие препятствия, с которыми сталкивается лорд-председатель, исходят от так называемых «согласованных пунктов», то есть пунктов, согласованных между оппонентами и инициаторами законопроекта. В большинстве случаев они принимаются комитетами по частным законопроектам без должного рассмотрения. Лорд-председатель пытается исключить их, когда считает их противоречащими интересам общественности; но это не всегда легко, поскольку это может стать несправедливостью по отношению к одной из сторон, которая согласилась не настаивать на других положениях или не оспаривать их, полагаясь на эти пункты. Более того, даже если пункты исключены из законопроекта, они все равно могут действовать на практике, так как заинтересованные лица часто чувствуют себя обязанными выполнить их из чести. Этот вопрос имеет важнейшее отношение к теме муниципального предпринимательства, [391:1] то есть предоставления общественных коммунальных услуг компаниями и публичными органами, и будет рассмотрен далее в этом контексте. Удивительно, что защита общественных интересов в частном законотворчестве должна в значительной степени зависеть от действий одного человека, причем человека, не занимающего выборную должность и не подотчетного общественности, а являющегося членом наследственной палаты, который фактически занимает свой пост столько, сколько пожелает.

Merits of the System.

Если английская система частного законотворчества и имеет недостатки, они с избытком перевешиваются ее достоинствами. Проклятие большинства современных представительских органов заключается в тенденции их членов отстаивать интересы своих местностей или избирателей. Именно это больше всего дискредитировало легислатуры и создало впечатление, что они озабочены запутанным клубом частных интересов, а не общественным благополучием. [391:2] Именно это делает возможным появление американского босса, черпающего ресурсы из своей профессии брокера по частным законопроектам. Между тем сама суть английской системы заключается в том, что она стремится вывести частные и местные законопроекты из общей сферы политического обсуждения и тем самым помогает приковать внимание Парламента к публичным делам. Кабинет министров держится или падает на основе своих общих законодательных и административных достижений, а не из-за того, что он обидел одного члена парламента, воспротивившись требованиям влиятельной компании, и другого — проигнорировав пожелания совета боро.

It Depends on the Support of the Committees by the House.

Подобное положение дел было бы невозможно, если бы Парламент не был готов оставить частное законотворчество в основном небольшим беспристрастным комитетам и подчиняться их суждению. Если бы это было не так — а это было бы не так в большинстве других легислатур — инициаторы и оппоненты законопроекта пытались бы предвосхитить или отменить решения комитетов в ходе пленарного заседания палаты и старались бы заручиться поддержкой членов в свою пользу. Действительно, такое случается изредка и вызывает немало жалоб. Пожалуй, самым заметным примером за последнее время стали законопроекты об организации компаний по снабжению электроэнергией в Дареме и Южном Уэльсе. Законопроекты оспаривались как из соображений государственной политики, так и местных интересов, и были отклонены Палатой общин в 1899 году под мощным влиянием Ассоциации муниципальных корпораций. Общественные настроения, однако, были взволнованы, и в 1901 году законопроекты были приняты.

В силу самой природы вещей Парламент должен обладать властью отменять решения комитетов по частным законопроектам и иногда делает это, однако жизнеспособность системы зависит от того, что это происходит нечасто. Поэтому вопрос о том, существует ли растущая тенденция отменять решения комитетов, представляет большой интерес. Скудная статистика, которую удалось собрать, по-видимому, показывает небольшое увеличение числа законопроектов, оспариваемых при втором и третьем чтении, и числа предложенных инструкций комитетам, [392:1] а также объема времени, затрачиваемого в палате на дебаты по этим вопросам. [392:2] Кажется также, что общее мнение лиц, тесно связанных с практикой частного законопроекта, состоит в том, что привычка отменять решения комитетов за последние годы приобрела больший вес, но, к счастью, не до опасных пределов. [393:1]

ПРИМЕЧАНИЯ:

[367:1] Историю этого вопроса см. в книге Клиффорда «История частного законотворчества» (Clifford's "History of Private Bill Legislation").

[367:2] Различие между публичными и частными законопроектами и публичными и частными актами неодинаково. Первое зависит от характера процедуры в Парламенте; в то время как акты классифицируются как: (1) Публичные общие акты (Public General Acts); (2) Местные акты (Local Acts), которые имеют ту же юридическую силу, что и публичные акты, но применяются только к определенной местности и могут касаться органа местного самоуправления или компании; (3) Частные акты (Private Acts) — ныне немногочисленные — носящие личный характер и не принимаемые во внимание судами, если на них специально не ссылаются. За некоторыми исключениями, которые будут достаточно ясны из текста, акты категорий (2) и (3) проходят процедуру частных законопроектов, а акты категории (1) — нет.

[368:1]

Hybrid Bills.

См. Мэй (May), с. 634–643. Ильберт (Ilbert), «Методы и формы зак.» (Leg. Methods and Forms), с. 29–32. Более того, поскольку меры, предназначенные главным образом для воздействия на определенные места, в силу их далеко идущего значения могут рассматриваться как публичные законопроекты, так и другие меры, разработанные для публичных целей, могут особым образом затрагивать частные интересы. Меры любого рода иногда в рамках так называемых «смешанных законопроектов» («Hybrid Bills») проходят через смешанную процедуру. Они вносятся как публичные законопроекты, а затем передаются в комитет по частным законопроектам, который, однако, крупнее обычного комитета такого рода: его члены назначаются отчасти палатой, отчасти Комитетом по отбору. Подобная процедура требуется в случае законопроектов Лондонского окружного совета о привлечении займов (S.O.P.B. 194).

[368:2] Для различения двух категорий постоянных ордеров номера относящихся к публичным делам напечатаны в парламентских документах жирным шрифтом. Однако в сносках к этой книге на те из них, которые касаются частных дел, ссылаются как на S.O.P.B. Ссылки даются на постоянные ордера в редакции 1903 года, поскольку в том году был внесен ряд изменений в соответствии с рекомендациями Избранного комитета 1902 года. Утверждения в этой главе относятся к процедуре в Палате общин; практика же в Палате лордов настолько близка практически во всех существенных пунктах, что достаточно указать более важные различия в тексте или в сносках. Меморандум о детальных различиях можно найти в Отчете Комитета по частным делам (Com. Papers, 1902, VII., 321, App. 15).

[369:1] Правила об уведомлениях содержатся в S.O.P.B. 3–22. См. также Мэй, с. 680–681.

[369:2] S.O.P.B. 23–31.

[369:3] Там же, с. 32–34.

[369:4] Там же, с. 35–37, 55–59. Согласно так называемому ордеру Уорнклиффа, должно быть проведено специальное собрание членов любой компании для санкционирования или ратификации заявления о частном законопроекте. Там же, с. 62–68.

[369:5] S.O.P.B. 69–78.

[369:6] Мэй, с. 682; см. также Клиффорд, с. 788–795.

[369:7] S.O.P.B. 69–78, 230–232. Мэй, с. 683–691.

[370:1] Законодательная процедура в палате регулируется Частью IV (193–226) Постоянных ордеров, относящихся к частным делам; ведение дел в Бюро частных законопроектов — Частью V (227–249); судебная процедура перед комитетами по частным законопроектам вместе с надзором за ней со стороны должностных лиц палаты и предписанием положений, которые должны или не должны включаться, — Частью III (69–162).

[370:2] Отчет Избр. ком. по частн. делам, Com. Papers, 1888, XVI., 1, Q. 340; Отчет аналогичного ком., Com. Papers, 1902, VII., 321, Qs. 193, 1957–5. Раньше гораздо больше частных законопроектов начиналось в Общинах, чем в Лордах, но теперь эти цифры весьма близки. Там же, Q. 337 и Прил. 8.

[370:3] До 1903 года распределение законопроектов между двумя палатами производилось только после заседания Парламента. Там же, Qs. 166–168, 197. Но комитет 1902 года рекомендовал изменение, которое было осуществлено (Там же, Отчет, разд. 18; S.O.P.B. 79).

[371:1] S.O.P.B. 91–97. В Палате лордов имеется комитет с аналогичными полномочиями, состоящий из сорока пэров, помимо председателя комитетов, который вместе с любыми двумя другими членами составляет кворум. Мэй, с. 796.

[371:2] S.O.P.B. 197. Это изменение было внесено в соответствии с отчетом Избранного комитета 1902 года. До этого голосование, хотя и формальное, происходило при первом чтении.

[371:3] Клиффорд, т. I, с. 70–71, 256; т. II, с. 821–843. Отчет Ком. по зак. о частн. биллях, Com. Papers, 1888, XVI., 1, стр. xix.

[372:1] У лордов комитеты по оспариваемым законопроектам состоят из пяти членов, и председатель не имеет решающего голоса. У общин он имеет как обычный, так и решающий голос, S.O.P.B. 124. У лордов нет Комитета по законопроектам о железных и водных дорогах.

[372:2] S.O.P.B. 98, 103, 105–106, 108, 110–113, 116–117, 208. Еще несколько лет назад существовал штатный арбитр, который мог заседать в комитете с совещательным голосом, но без права голоса. Мэй, с. 728. Раньше было два штатных арбитра, а позже — только один.

[372:3] Клиффорд, т. I, с. 117.

[372:4] S.O.P.B. 98–106, 115, 208.

[373:1] Мэй, с. 767. Ильберт, «Руководство» (Manual), § 92 и с. 294. Он назначается Комитетом по отбору.

[373:2] S.O.P.B. 127–128. Если законопроект внесен из Палаты лордов или задержан каким-либо иным образом, петиция должна быть подана в течение десяти дней после первого чтения.

[373:3] Мэй, с. 733.

[373:4] S.O.P.B. 87–89. До 1902 года советник спикера и штатный арбитр были членами — причем важными членами — этого суда.

[374:1] Отчет Ком. по зак. о частн. биллях, Com. Papers, 1888, XVI., 1, стр. iv., и см. свидетельские показания перед Комитетом по частным делам, Com. Papers, 1902, VII., 321.

[374:2] S.O.P.B. 129–135. Эти прецеденты собраны в отчетах о делах в Суде арбитров Риквардсом и Сондерсом, а также Сондерсом и Остином.

[374:3] Согласно Акту о фондах боро 1872 года, расходы на продвижение частного законопроекта не могут быть понесены местным органом власти, если они не санкционированы собранием налогоплательщиков. Глен (Glen), «Закон об общественном здравоохранении» (Law of Public Health), 12-е изд., с. 483, 967–968. Но это не относится к вопросам, по которым могут быть получены временные ордера. Там же, с. 970; см. Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Qs. 2242, 2290–2292, 2329–2331. Согласно Акту о фондах боро 1903 года, такого санкционирования для оспаривания частного законопроекта не требуется.

[374:4] См. Мэй, с. 734–752.

[374:5] Но обычно только в том случае, если они выступают в качестве класса. S.O.P.B. 133; Мэй, с. 735.

[375:1] Отчет Ком. по муницип. предпр., Com. Papers, 1900, VII., 183, Qs. 576, 582, 2377.

[375:2] Если Суд арбитров сочтет это нужным. S.O.P.B. 133a. Это положение не ограничивается случаями конкуренции.

[375:3] Мэй, с. 691–693.

[375:4] По обычаю, парламентские адвокаты никогда не назначаются на судейские должности, и поскольку они не могут войти в Парламент, не отказавшись от своей практики, они оказываются отрезанными от политической карьеры.

[375:5] Мэй, с. 781–782.

[376:1] См. S.O.P.B. 154, 155, 157a, 158b, 173, 194c.

[376:2] S.O.P.B. 212.

[376:3] Там же, 150, 157, 157a, 173a, 194c, 194d.

[377:1] Отчет Ком. по муницип. предпр., Com. Papers, 1900, VII., 1, Qs. 569, 985.

[377:2] См. S.O.P.B. 79–86.

[377:3] Общее число частных законопроектов, поступающих на рассмотрение Палаты общин, составляет от 150 до 250 в год, и примерно половина из них не оспаривается в этой палате. Имеется также около 50 неопариваемых временных ордеров.

[377:4] См. S.O.P.B. (1902) 109, 137. Для законопроектов, происходящих из палаты, третьим лицом был член парламента, индоссирующий законопроект. Но этот член, если он был заинтересован — локально или иным образом, — хотя и принимал участие в других отношениях, не мог голосовать. S.O.P.B. (1902) 139, ныне S.O.P.B. 138. Для законопроектов, поступающих из Палаты лордов, им был мистер Паркер Смит, член парламента. Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Qs. 23, 68–69, 368; и см. ежегодно публикуемый в Докладах Общин список лиц, работавших в комитете по каждому неопариваемому законопроекту.

В Лордах Комитет по неопариваемым законопроектам состоит из председателя комитетов и тех пэров, которые сочтут нужным присутствовать, но работа практически выполняется председателем и его советником. Мэй, с. 801. Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Qs. 1961, 1984–1985, 2096, 2099–2104.

[377:5] Com. Papers, 1902, VII., 321, стр. viii-ix.

[378:1] S.O.P.B. 109.

[378:2] Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Qs. 25, 27, 72–73, 1393, 1405–1408.

[378:3] S.O.P.B. 83, 209.

[378:4] Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Qs. 75–76, 1410–1412.

[378:5] Там же, Q. 1391.

[378:6] S.O.P.B. 213.

[379:1] S.O.P.B. 81, 84, 85, 215–216, 218. Поправки, внесенные лордами, также должны быть представлены председателю путей и средств. Там же, 86. Перед рассмотрением законопроекты должны быть также вновь направлены в правительственные ведомства, куда они должны сдаваться до их внесения. Там же, 84.

[379:2] S.O.P.B. 219. В Палате лордов нет стадии рассмотрения или отчета, и существенные поправки могут вноситься на третьем чтении. Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Прил. 15.

[379:3] См. Мэй, гл. xxix.

[379:4] См. Отчеты Избр. ком. 1888 и 1902 гг., Com. Papers, 1888, XVI., 1; 1902, VII., 321.

[379:5] См. Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Прил. 8, 12.

[380:1] 62-63 Vic., c. 47. Статья 15 акта уполномочивает лорда-председателя комитетов и председателя путей и средств, действуя совместно с министром по делам Шотландии, издавать — с учетом права возражения любой из палат — общие ордера для регулирования производства по делам на основании Акта. Эти громоздкие ордера можно найти в Com. Papers, 1900, LXVII., 649. Несколько постоянных ордеров для шотландских законопроектов опубликованы как Часть VI Постоянных ордеров, относящихся к частным делам.

[381:1] Отчет Ком. по зак. о частн. биллях (Шотландия), Com. Papers, 1898, XI., 625.

[381:2] S.O.P.B. 253.

[381:3] Парламентские отчеты показывают, что из дюжины лиц, требующихся ежегодно для составления трех комиссий по группам петиций, необходимо было брать лишь пару имен из внепарламентского списка.

[381:4] Согласно статье 8, если комиссия докладывает, что ордер должен быть издан, он может внести поправки в их проект.

[382:1] S.O.P.B. 255–258.

[382:2] Com. Papers, 1904, VI., 409.

[383:1] Напр., Отчет Ком. по делам полиции и санитарии, Com. Papers, 1898, XI., 555; Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, стр. vii.

[383:2] Случаи, когда земля может быть изъята в принудительном порядке без подтверждения Парламентом, немногочисленны и в основном ограничиваются расширением шоссе, увеличением общественных зданий, обеспечением национальной обороны, предоставлением земельных участков батракам и приобретением земли для церковно-приходских нужд. Наиболее поразительным отступлением от этого правила является Акт 1896 года о строительстве легких железных дорог. См. Ильберт, «Методы и формы зак.» (Leg. Methods and Forms), с. 320.

[383:3] Это относится ко многим вопросам, связанным с местным самоуправлением. Это справедливо и для строительства легких железных дорог. 59-60 Vic., c. 48, § 9.

[383:4] Это относится, например, к сертификатам, выдаваемым Торговым советом железным дорогам для привлечения капитала, рабочих соглашений и других вопросов.

[384:1] К этому классу относятся ордера на предоставление жилищ для рабочего класса, дарование хартий муниципальным боро, изменение границ разделенных приходов, строительство трамваев в Ирландии и т. д.

[384:2] Описание различных статутов, дающих полномочия на издание временных ордеров, см. у Клиффорда, гл. xviii, и Мэя, гл. xxvi; более исчерпывающий перечень статутов, касающихся Совета местного самоуправления, см. в Отчете Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Прил. 10.

[384:3] Единственными применимыми здесь являются S.O.P.B. 38 и 39, касающиеся замены жилищ рабочих и депонирования планов.

[385:1] S.O.P.B. 208a.

[385:2] В Палате лордов неопариваемый законопроект, подобно публичному законопроекту, передается после второго чтения в Комитет всей палаты. Оспариваемый ордер направляется в комитет по частным законопроектам, а затем вместе с остальной частью законопроекта — в Комитет всей палаты.

[385:3] S.O.P.B. 151.

[386:1] Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Прил. 11.

[386:2] Там же, стр. 185.

[386:3] Там же, Прил. 6.

[386:4] Там же, Прил. 15, и см. таблицы, прилагаемые к постоянным ордерам.

[387:1] Доклад о расходах на частное законотворчество за 1892–1898 гг. (Return of Expense of Private Bill Legislation, 1892-98), Com. Papers, 1900, LXVII., 111, стр. 7.

[387:2] Там же, 187, стр. 66. См. также доклады за предыдущие семь лет в Com. Papers, 1892, LXIII., 51.

[387:3] Клиффорд, т. II, с. 800.

[387:4] На местных слушаниях, проводимых ведомствами с целью издания временных ордеров, любой житель округа имеет, по крайней мере в некоторых случаях, право быть выслушанным. Макасси (Macassey), «Частные законопроекты и временные ордера» (Private Bills and Provisional Orders), с. 388, 418.

[388:1] Отчет Ком. по муницип. предпр., Com. Papers, 1900, VII., 183, Qs. 421, 423.

[389:1] Отчет Ком. по муницип. предпр., Com. Papers, 1900, VII., 183, Q. 987; Отчет Ком. по частн. делам, Com. Papers, 1902, VII., 321, Qs. 2368–2369, 2403–2404.

[389:2] Отчет Ком. по частн. делам, 1902, VII., 321, Qs. 2378, 2401–2402.

[389:3] Отчет Ком. по муницип. предпр., 1900, VII., 183, Qs. 233–234.

[389:4] См. там же, Qs. 3, 103, 145 и 1063.

[389:5] S.O.P.B. 80.

[389:6] Отчет Ком. по частн. делам, 1902, VII., 321, Qs. 403–405.

[389:7] Там же, Qs. 391–394.

[389:8] Там же, Q. 2327.

[389:9] Там же, Qs. 85–87.

[389:10] Отчет Ком. по зак. о частн. биллях, Com. Papers, 1888, XVI., 1, Qs. 340–342.

[390:1] Отчет Ком. по зак. о частн. биллях, Com. Papers, 1888, XVI., I., Qs. 348. Отчет Ком. по муницип. предпр., 1900, VII., 183, Q. 545.

[390:2] Отчет Ком. по муницип. предпр., 1900, VII., 183, Qs. 2372, 2393 и 2399.

[390:3] Отчет Ком. по частн. делам, 1902, VII., 321, Q. 248.

[390:4] Отчет по муницип. предпр., 1900, VII., 183, Q. 3915.

[390:5] Там же, вопросы 290–291 и 3923–3924.

[390:6] Там же, вопросы 284–285, 390, 3912, 3920, 3922; Доклад Комитета по частным делам (Rep. of Com. on Priv. Business), 1902, VII, 321, вопросы 77–80, 214–215.

[390:7] Доклад о муниципальной торговле (Rep. on Municipal Trading), 1900, VII, 183, вопросы 454–455 и 3917–3918.

[391:1] См. Доклад о муниципальной торговле, 1900, VII, 183, вопросы 298, 341–344, 347, 3939–3941.

[391:2] Подробное исследование относительно того, насколько хорош тот или иной законодательный орган, выполненное одним из его членов, обладавших прекрасными возможностями для наблюдения, см. в статье Фрэнсиса С. Лоуэлла в журнале Atlantic Monthly, LXXIX, 366–377 (март 1897 г.).

[392:1] За пять лет (1891–1895 гг.) число законопроектов, встретивших возражения при втором чтении, составляло в среднем 17 3/5, тогда как в 1897–1901 гг. — в среднем 32. Доклад Комитета по частным делам, 1902, VII, 321, вопрос 218.

[392:2] Доклад Комитета по частным делам, 1902, VII, 321, прил. 2. Однако эти периоды слишком коротки для того, чтобы делать какие-либо точные выводы. Возражения имели успех не более чем в восьми-девяти процентах случаев. Там же, вопросы 219–220.

[393:1] См. Доклад Комитета по законодательству о частных законопроектах (Rep. of Com. on Priv. Bill Leg.), парламентские документы, 1888, XVI, 1, вопросы 346–347, 487–488, 553, 1244. Доклад о муниципальной торговле, 1900, VII, 183, вопросы 519, 523–526, 529. Комитет по частным делам, 1902, VII, 321, вопросы 42–43. В ходе бесед автор пришел к выводу, что эта привычка распространена повсеместно.

Когда советник спикера узнает о вероятности появления возражений в Палате, он иногда пытается предотвратить их, организуя совещание между инициаторами и противниками в присутствии председателя комитетов по путям сообщения (Chairman of Ways and Means). Доклад Комитета по законодательству о частных законопроектах, 1888, XVI, 1, вопрос 346.

ГЛАВА XXI

ПАЛАТА ЛОРДОВ

Восходящая по своему происхождению к древнему совету магнатов королевства, Палата лордов с течением времени претерпела несколько изменений своего характера. [394:1] Из собрания Великого совета короля она превратилась в собрание его главных вассалов, основных землевладельцев королевства — духовных и светских лиц; и наконец постепенно трансформировалась в палату наследственных пэров, обладающих своими титулами в силу пожалования от Короны. Каждый этап оставил след в ее организации, функциях или привилегиях ее членов.

Composition of the House.

До Реформации духовные лица в Палате лордов, [394:2] включая аббатов и приоров, как правило, численно превосходили светских лиц; однако после роспуска монастырей и последовавшего за этим исчезновения аббатов и приоров пропорции изменились на противоположные, и преобладающим стал наследственный элемент. В настоящее время Палата включает несколько категорий членов, поскольку следует помнить, что не каждый пэр имеет право заседать в ней, и не все члены Палаты во всех отношениях являются пэрами.

The Hereditary Peers.

Во-первых, это пэры с наследственными местами. К ним относятся пэры Англии, созданные до унии с Шотландией в 1707 году; пэры Великобритании, созданные между тем временем и унией с Ирландией в 1801 году; и пэры Соединенного королевства, созданные после этого. Они имеют ранги герцогов, маркизов, графов, виконтов и баронов, чье старшинство, наряду со старшинством их жен и детей, представляет огромный интерес для тех, кто заботится о подобных вещах. Корона, то есть действующий Кабинет министров, обладает неограниченной властью создавать наследственные пэрства в соответствии с любыми правилами престолонаследия, известными закону в отношении земельных владений, [395:1] и со времени восшествия на престол Георга III эта власть использовалась свободно. Все места, кроме семидесяти четырех из почти шести сотен, принадлежат к этой категории, которая в настоящее время является единственным каналом для увеличения состава Палаты.

The Representative Peers of Scotland.

При заключении унии с Шотландией в 1707 году шотландские пэры были более многочисленны по отношению к численности населения, чем английские; и поэтому вместо того, чтобы допускать их всех в Палату лордов, было предусмотрено, что они должны избирать шестнадцать представителей своего сословия на срок каждого Парламента. Никаких положений на случай создания новых шотландских пэров предусмотрено не было, так что по мере угасания пэрств и предоставления наследственных мест шотландским дворянам путем возведения их в пэры Соединенного королевства [395:2] число шотландских пэров, не имеющих мест по собственному праву, сократилось со ста шестидесяти пяти до тридцати трех. Через поколение их может остаться не больше, чем требуется для избрания шестнадцати представителей.

Of Ireland.

Та же проблема возникла при унии с Ирландией сто лет спустя; однако шотландский прецедент не во всем был соблюден, поскольку акт предусматривал, что ирландские пэры должны избирать двадцать восемь представителей от своего числа пожизненно, а также была достигнута договоренность о сохранении ирландского дворянства в определенных пределах. Допускалось создание не более одного нового ирландского пэрства на каждые три угасших, до тех пор пока их число — за исключением тех, кто имел наследственные места в Палате лордов на иных основаниях — не сократилось бы до ста, каковой предел никогда не может быть превышен. [396:1] Существует еще одно важное различие между шотландскими и ирландскими пэрами. Первые полностью исключены из Палаты общин, тогда как вторые могут заседать от любого избирательного округа в Великобритании, хотя и не в Ирландии. В соответствии с этим положением ирландские пэры на практике часто заседали в Палате общин, причем самым известным случаем был случай лорда Пальмерстона. Таким образом, ирландское пэрство предоставляет возможность облагородить государственного деятеля, не прерывая его политической карьеры в народной палате.

The Bishops.

роспуск монастырей, устранив аббатов и приоров из Палаты лордов, оставил епископов единственными духовными пэрами; и в качестве таковых они занимают свои места по сей день. К моменту заключения унии с Шотландией государственная церковь этого королевства имела пресвитерианское устройство, и в Палату лордов не было добавлено никаких шотландских церковнослужителей. Но государственная церковь Ирландии была епископальной и протестантской, и поэтому при унии с Ирландией в 1801 году четыре места были предоставлены ее епископам, которые замещали их в порядке ротации, заседая по сессии каждый. С упразднением ирландской церкви в 1869 году ее представители исчезли из Парламента, оставив английских прелатов единственными духовными пэрами в Палате лордов. [396:2] Между тем повышенное внимание к нуждам Церкви привело к созданию новых епископств в Англии; однако во избежание увеличения числа духовных пэров было предусмотрено, что, в то время как архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также епископы Лондонский, Даремский и Винчестерский всегда имеют места в Палате лордов, из остальных заседает лишь двадцать один епископ, старший по порядку назначения. [396:3] Духовные пэры являются членами Палаты исключительно в силу своей должности и до тех пор, пока они ее сохраняют. По сути, за исключением пяти великих епархий, они являются членами лишь в силу старшинства по должности. Время от времени нонконформисты пытались исключить их вовсе; но с ростом числа светских пэров их относительное значение уменьшилось, и маловероятно, что они будут удалены, если только это не станет частью более широкого движения за реформу Палаты лордов или отделение Церкви от государства.

Life Peers.

The Case of Baron Wensleydale.

Поскольку Палата лордов является не только законодательной палатой, но и высшей апелляционной инстанцией для Британских островов, желательно, чтобы в ней всегда присутствовали юридические таланты, необходимые для этой цели. Очевидный способ достижения такого результата без постоянного расширения Палаты или ущемления карьеры наследников, у которых может не оказаться богатства для поддержания этого достоинства, заключается в предоставлении пожизненных мест выдающимся судьям. С этой целью сэр Джеймс Парк, выдающийся барон Судебного казначейского суда, получил в 1856 году патент барона Венслдейла пожизненно. Много учености было потрачено на вопрос о том, пользовалась ли когда-либо Корона правом создавать пожизненных пэров с местом в Палате лордов, [397:1] и если такое право существовало, не устарело ли оно; но дело Венслдейла было разрешено голосованием Палаты о том, что патентные грамоты не дают лицу, которому они пожалованы, права заседать и голосовать в Парламенте. После этого сэр Джеймс Парк был возведен в звание барона Венслдейла с наследственным титулом, а назначение судебных лордов (Law Lords) в качестве пожизненных пэров было отложено на два десятка лет.

The Lords of Appeal.

Наконец, необходимость увеличения числа членов Палаты с юридическим образованием стала столь очевидной, что в 1876 году был принят акт, разрешавший назначение двух, а в конечном счете четырех пожизненных судебных лордов (Lords of Appeal in Ordinary). [397:2] Они занимают эту должность и получают жалование в размере шести тысяч фунтов стерлингов на тех же условиях, что и другие судьи; а с 1887 года они также получили право заседать в Палате до конца своей жизни независимо от срока пребывания в должности. Мотивом для их введения было просто усиление Палаты лордов как апелляционного суда. Предложения о пожизненных пэрствах в более широких масштабах также выдвигались в связи с планами реформирования Палаты лордов как ветви Парламента. До сих пор они ни к чему не привели; и, как мы увидим далее, отнюдь не очевидно, что они достигли бы поставленной цели или что, если бы достигли, это было бы разумно.

The House Determines the Qualification of its Members.

О полномочиях Палаты лордов определять действительность новых патентных грамот уже упоминалось в связи с делом Венслдейла. Она также уполномочена законом утверждать выборы шотландских и ирландских пэров-представителей. Спорные же претензии на преемство наследственных пэрств могут решаться Короной по ее собственному усмотрению, однако в настоящее время принято передавать их на решение лордам. [398:1]

Disqualifications.

Малолетние, иностранцы, банкроты и лица, отбывающие наказание по приговору за тяжкие преступления, не способны заседать в Палате лордов; [398:2] в XVII веке имели место случаи вынесения специального приговора об исключении самой Палатой. Но с политической точки зрения более важным, чем дисквалификация для верхней палаты, является тот факт, что пэр не может выйти из пэрства. Иногда это становится несчастьем, когда человек, проявивший себя в Палате общин, получает сомнительное величие, навязанное ему безвременной смертью отца. В таком случае он сразу и навсегда лишается места в Палате, где идет активная политическая борьба, и происходит это даже в том случае, если он является шотландским пэром, не имеющим места в Палате лордов. Этот вопрос довольно подробно обсуждался в 1895 году, когда лорд Селборн попытался сохранить свое место в Палате общин, уклонившись от подачи заявления о выдаче ему приказа о вызове в качестве пэра; однако Палата общин постановила, что он не может этого сделать. [398:3]

Personal Privileges of the Peers.

Помимо свободы слова и свободы от ареста, которыми они обладают наравне с членами другой палаты, пэры — отчасти в память об их положении советников Короны, отчасти как пережиток феодальных условий — сохраняют определенные личные привилеги, имеющие небольшое политическое значение, но порой представляющие интерес для самого лица. Одной из них является право доступа к суверену для получения аудиенции по общественным делам. Другой является право судиться своими пэрами во всех случаях государственной измены или тяжких уголовных преступлений. [399:1] Если Парламент заседает, суд проводится всей Палатой лордов под председательством лорда-распорядителя (Lord High Steward), назначаемого Короной. Если нет — он проходит в суде лорда-распорядителя, на который, однако, вызываются все пэры. [399:2] Эта привилегия распространяется на шотландских и ирландских пэров, независимо от того, избраны они заседание в Палате лордов или нет; на пожизненных пэров; на пэресс по собственному праву; а также на жен и вдов пэров, если только они не «уронили» себя повторным браком с простолюдином; однако она не распространяется на епископов или ирландских пэров, являющихся членами Палаты общин. [399:3]

Functions of the House.

Палата лордов является одновременно равноправной ветвью Парламента и судом. Ее обязанности в качестве апелляционного суда будут описаны в другой главе вместе с остальной национальной судебной системой, а ее первоначальная юрисдикция по суду над пэрами и импичментам, возбуждаемым Палатой общин, больше не имеет большого значения. Эволюция политической ответственности министров сделала импичмент громоздким и бесполезным средством избавления от должностного лица, в то время как возросшая эффективность уголовного права сделала его ненужным для наказания правонарушителя; и фактически последним случаем его применения было дело лорда Мелвилла сто лет назад. В этой связи можно отметить, однако, что Палата по-прежнему сохраняет право требовать присутствия судей не только при исполнении ими судебных функций, но и во всех случаях, когда ей может потребоваться их совет.

Money Bills.

Поскольку Палата является равноправной ветвью законодательной власти, каждый акт Парламента требует ее согласия, и хотя на практике она гораздо менее могущественна, чем Палата общин, единственным предметом, в отношении которого ограничения ее полномочий могут быть сформулированы с точностью, является сфера финансов. Еще в 1671 году Общины приняли резолюцию о том, что «во всех субсидиях, предоставляемых королю Палатой общин, размер или налог не должны изменяться лордами»; [400:1] а в 1678 году они приняли другую резолюцию, согласно которой все законопроекты, предоставляющие снабжение, «должны исходить из Палаты общин. И что это несомненное и исключительное право Палаты общин — определять, ограничивать и назначать в таких законопроектах цели, задачи, основания, условия, ограничения и квалификации таких субсидий, которые не должны изменяться или исправляться Палатой лордов». [400:2] Общины цепляются за этот принцип до сих пор, подкрепляя его отказом рассматривать законопроекты, в которые лорды внесли финансовые положения или поправки; и хотя лорды никогда прямо не признавали это притяжение, они фактически подчинились ему. [400:3]

Paper Duties Bill in 1860.

Верхняя палата может, конечно, полностью отклонить денежный законопроект, но история последнего случая, когда она это сделала, показывает всю тщетность такой власти самой по себе. В 1860 году Кабинет министров внес законопроект об отмене пошлин на бумагу, которые препятствовали развитию дешевой газетной прессы, и лорды отклонили его, несмотря на то, что уже принятый бюджет вводил дополнительные налоги для компенсации потери доходов от бумаги. На следующий год отмена бумажных пошлин была просто включена в ежегодный налоговый законопроект и протащена таким образом. Теперь стало регулярной практикой включать все налогообложение в один законопроект, и поскольку пэры никогда не осмеливаются отклонить целиком ни его, ни какие-либо другие крупные меры, предоставляющие субсидии, справедливо утверждается, что Палата лордов не может инициировать или изменять и на практике не может отклонить никакой денежный законопроект. Этот принцип применяется не только к национальным доходам и расходам, но и к местным сборам, [401:1] однако он не распространяется на доходы Короны или Церкви, равно как в настоящее время и на штрафы или пошлины, не поступающие в Казначейство. [401:2]

Tacking.

Можно было бы предположить, что Общины способны провести любое законодательное положение, пристегнув его к денежному законопроекту. Раньше это делалось; но у лордов уже давно существует постоянный регламент, запрещающий такую практику, и в последние годы не предпринималось никаких попыток возобновить ее. [401:3] Более того, правило о денежных законопроектах не применяется строго там, где финансовое положение носит лишь сопутствующий характер по отношению к общему законодательству. Лорды вольны вообще опустить такой пункт, [401:4] или же, если он настолько вплетен в остальную часть меры, что его нельзя рассматривать отдельно, Общины часто отказывались от своих прав и принимали во внимание поправки, внесенные лордами. [401:5] Ради удобства они пошли еще дальше, поскольку терпят использование средств, которые фактически обходят их привилегию, в то же время признавая ее. Законопроекты иногда вносятся в Палату лордов с финансовыми положениями, которые исключаются при третьем чтении. В Палате общин эти положения печатаются в виде «призраков», с подчеркиванием или в скобках, чтобы указать, что в данный момент они не являются частью законопроекта, но что в комитете будет внесено предложение об их повторном включении. [401:6] Более того, Палата общин приняла постоянный регламент о том, что она не будет настаивать на своих привилегиях в случае частных законопроектов или законопроектов о временных постановлениях (provisional order bills), которые вводят пошлины или разрешают местным властям вводить сборы в местных целях. [401:7]

Правило о денежных законопроектах применяется только к мерам, фактически находящимся на рассмотрении Парламента. Оно не препятствует Палате лордов высказывать мнение по финансовым вопросам либо в дебатах, либо путем принятия резолюции, или расследовать их посредством избранных комитетов. [402:1] В 1903 году действительно наблюдалось любопытное зрелище: Палата лордов свободно обсуждала фискальную политику мистера Чемберлена, в то время как оппозиция в Палате общин почти тщетно добивалась возможности сделать это.

Officers of the House of Lords.

За исключением тех случаев, когда судится кто-либо из пэров, председательствует в Палате лорд-канцлер. На практике он всегда возводится в пэрство, но это не является юридической необходимостью, и, по общему мнению, шерстяной мешок, на котором он сидит, находится даже вне пределов самой Палаты. Возможно, именно по этой причине он не обладает властью спикера Палаты общин при вынесении решений по вопросам порядка. Он даже не решает, какой пэр должен говорить: если же поднимаются несколько человек одновременно и отказываются уступить друг другу, вопрос о том, кому предоставлено слово, решается самой Палатой, в случае необходимости — путем деления (division). [402:2] Порядок в дебатах также поддерживается не им, а самими лордами. Более того, он не имеет решающего голоса, и для его положения характерно то, что пэры обращаются не к нему, а говорят «Милорды». Короче говоря, его функции ограничены формальными процедурами, и даже в них он может быть переголосован Палатой. [402:3] Если он является пэром, то может, разумеется, принимать участие в дебатах; в противном случае — нет. Во время его отсутствия его место занимает один из заместителей спикера, назначаемых Короной, либо, если таковых не имеется, Палата назначает спикера pro tempore. [402:4]

Другими главными должностными лицами Палаты являются лорд-председатель комитетов, избираемый самой Палатой, который председательствует в Комитете всей палаты и который, как мы видели, имеет большое влияние на законодательство о частных законопроектах; Клерк парламентов, исполняющий обязанности клерка Палаты; Джентльмен — уusher черного жезла (Gentleman Usher of the Black Rod), выступающий в качестве посланца Палаты при торжественных и официальных случаях; и сержант по оружию; причем все три последних должностных лица назначаются Короной.

Quorum.

Кворум Палаты установлен в абсурдно малом количестве трех человек, но это до некоторой степени иллюзорно, поскольку для результативного голосования на любой стадии законопроекта необходимо присутствие тридцати лордов. Раньше Палата время от времени налагала штрафы на своих отсутствующих членов, но эта практика вышла из употребления. Привилегия голосования по доверенности также исчезла. Она была отменена постоянным регламентом в 1868 году. [403:1]

Procedure.

Процедура рассмотрения законопроектов в целом аналогична принятой в Палате общин. Происходят два чтения, затем Комитет всей палаты, за которым следует третье чтение; действует и знакомое правило о том, что ни один член не может выступать по одному и тому же вопросу более одного раза, за исключением заседаний Комитета всей палаты. Главное отличие от Палаты общин заключается в правиле, принятом в последние годы, о передаче законопроектов после стадии комитета и до этапа отчета в постоянный комитет, назначаемый Комитетом по отбору (Committee of Selection). [403:2] Это дает возможность пересмотреть текст законопроекта, изуродованного при прохождении через Парламент. Однако на практике передача в постоянный комитет обычно опускается, поскольку лорды вполне привыкли сокращать законодательный процесс специальным голосованием Палаты. Стадия комитета часто пропускается вовсе; а в отношении денежных законопроектов это делается всегда. В отношении законопроектов об ассигнованиях дебаты действительно ведутся редко, и все стадии нередко проходятся за один день.

The Peers have Abundance of Time.

У лордов нет избирателей, на которых нужно производить впечатление, и поэтому в Палате не так много членов, как в Общинах, желающих участвовать в дебатах. Более того, они не обязаны уделять значительную часть своего времени снабжению и бюджету; и поскольку их палата не является местом, где ведутся великие политические битвы, оппозиция не возражает на каждом возможном шагу. Следовательно, они могут завершить свою работу не спеша. Они действительно используют избранные (select) и сессионные комитеты почти так же, как и Общины; но, имея достаточно времени для рассмотрения каждого законопроекта в Комитете всей палаты, они не нуждаются в таких экономящих время механизмах, как постоянные комитеты по праву и торговле. По той же причине, и в силу отсутствия склонности к преднамеренному обструкционизму, они не требуют и не имеют клочура для пресечения дебатов. Их заседания также коротки. По средам и субботам они редко собираются вообще, в то время как в остальные дни обычное время начала заседаний — половина пятого, и они редко заседают после наступления времени обеда.

Their Action is Little Fettered by Rules.

С другой стороны, сам тот факт, что судьба министров не зависит от их голосов, делает возможной гораздо большую свободу действий, чем в Палате общин. Нет прежней необходимости соблюдать предосторожности против поспешных, необдуманных предложений или против голосований, которые могли бы поставить правительство в неловкое положение, не означая при этом реального выражения недоверия. Отсюда проистекает отсутствие каких-либо ограничений на вносимые предложения, за исключением требования предварительного уведомления; [404:1] причем любой вопрос министру может сопровождаться общими деботами, при условии опять же, что о вопросе было заявлено в порядке дня. [404:2]

СНОСКИ:

[394:1] Лучшая история Палаты — «Конституционная история Палаты лордов» Пайка.

[394:2] Вопрос о том, заседали ли они в силу владения землей или в силу своих церковных должностей, был предметом некоторой дискуссии. См. Pike, 151 et seq. Anson, I, 220–22.

[395:1] И возможно, с другими. См. Anson, I, 197–200.

[395:2] Одно время Палата лордов придерживалась мнения, что шотландскому пэру не может быть предоставлено наследственное место в качестве пэра Великобритании; однако это решение впоследствии было отменено. Pike, 361–62. Пэр, созданный таким образом, все еще может голосовать за представителей в качестве шотландского пэра. Ibid., 362–63. Существовали также некоторые сомнения относительно того, освобождает ли пэр-представитель свое место немедленно. Ibid., 362, May, 13.

[396:1] Сейчас это число составляет менее ста.

[396:2] Епископ Содора и Мэна имеет место, но не имеет права голоса.

[396:3] В настоящее время насчитывается десять английских епископов, не заседающих в Палате лордов.

[397:1] См. Pike, 369–76. Stubbs, "Const. Hist.", 5 Ed., III, 454.

[397:2] До назначения они должны были занимать высшую судебную должность в течение двух лет или практиковать в английской, шотландской или ирландской адвокатуре в течение пятнадцати лет.

[398:1] Pike, 285–87; Anson, I, 227–28. Эти дела передаются в Комитет по привилегиям.

[398:2] Акт 1870 года отменил поражение в правах (corruption of blood), так что приговор больше не лишает наследников прав.

[398:3] Hans. 4 Ser. XXXIII, 1058 et seq., 1174 et seq., and 1728 et seq. См. Rep. of Com. on Vacating of Seats, Com. Papers, 1895, X, 561.

[399:1] За проступки пэры, как и другие лица, судятся обычным жюри присяжных.

[399:2] В случае осуждения пэр теперь подлежит тому же наказанию, что и другие правонарушители.

[399:3] Историю этого вопроса в целом см. у Пайка, гл. X, XI, а историю епископов — Там же, 151–68, 179–94, 219–23.

[400:1] 9 Com. Journals, 235.

[400:2] 9 Ibid., 509.

[400:3] См. May, "Const. Hist.", I, Ch. viii, 444.

[401:1] May, "Parl. Prac.", 542.

[401:2] Ibid., 547, 549–50.

[401:3] Ibid., 552–53.

[401:4] Ibid., 551–52.

[401:5] См. Ibid., 544–46.

[401:6] В тех же целях лорды иногда включают в законопроект или поправку положение о том, что финансовое положение, действительно существенное для их плана, не должно действовать, после чего Общины исключают этот пункт. May, 547–49.

[401:7] S.O.P.B. 226. Иногда также по просьбе члена, ведущего законопроект, Общины соглашаются поступиться привилегией, на которой они могли бы настоять.

[402:1] May, 541.

[402:2] Ibid., 296–97.

[402:3] Ibid., 186, 307.

[402:4] Лорд-хранитель Большой печати обладает такими же правами председательствования, как и лорд-канцлер, а если Печать находится в ведении комиссии, Корона назначает лорда-спикера. May, 184–86.

[403:1] О намерении приостановить действие этого регламента необходимо объявить за два дня. May, 350–51.

[403:2] May, 376, 377.

[404:1] May, 204, 205.

[404:2] Ibid., 206.

ГЛАВА XXII

КАБИНЕТ МИНИСТРОВ И ПАЛАТА ЛОРДОВ

Effect of The Reform Act of 1832.

Уничтожив «гнилые местечки» и предоставив представителей новым промышленным центрам, Закон о реформе 1832 года произвел большие перемены в положении Палаты лордов — не путем уменьшения ее власти (ибо со времени Великого мятежа лорды как ветвь законодательной власти никогда не обладали большой властью), а через изменение состава Палаты общин, что открыло путь к конфликтам между двумя органами. В старые дореформенные времена лорды и общины находились в общем согласии, поскольку обеими сторонами управляла земельная аристократия, чьи главные представители являлись пэрами. Этот элемент, несомненно, оставался сильным в Палате общин и после Акта 1832 года, но он уже не был преобладающим, и ему приходилось использовать свою власть в более демократичном духе, так что обе Палаты перестали контролироваться одной и той же силой. Добившись такого результата, Закон о реформе привлек внимание к тому факту, что наследственный орган, сколь ни было велико личное влияние его членов, не мог в Англии XIX века сравняться по корпоративному авторитету с представительной палатой. Стало очевидным, что Палата лордов по важным вопросам может расходиться во мнениях с Палатой общин и что в таких случаях неизменная воля нации, выраженная в представительной палате, должна восторжествовать.

Power of the Lords Thereafter.

Это не означало, что Палата лордов должна подчиняться всему, что изволят предписывать Общины; что она должна превратиться в чистое «пятое колесо в телеге»; напротив, по вопросам не столь важным или тем, в которых Общины не были до конца тверды, она проявляла собственное суждение, порой в случаях, вызывавших немалые трения между палатами. В 1860 году, например, она отклонила законопроект об отмене пошлин на бумагу; в 1871 году она отказалась согласиться с отменной купли-продажи офицерских патентов в армии; а в 1880 году отклонила законопроект о компенсации выселенным ирландским арендаторам. Во всех этих случаях политика Палаты общин в конечном итоге была проведена в жизнь; и пэры прекрасно осознавали, что их действия в отношении крупных мер носят предварительный характер; что они не должны заходить слишком далеко; и что если общественное мнение упорствует, они в конце концов должны уступить. Как удачно выразился мистер Сидни Лоу: «Палата лордов со времени борьбы вокруг великого Акта о реформе преследуема подозрением, что она существует по милости» [406:1].

The House of Lords is Conservative.

В силу того обстоятельства, что Палата лордов представляет главным образом интересы собственности, и в особенности земельной собственности, она естественно тяготеет к консерватизму в том смысле, что выступает против народных требований, которые кажутся опасными для интересов подобного рода или же для устоявшегося порядка вещей; но более того, пэрия в массе своей в силу своего общественного положения в нации склонна гравитировать к той политической партии, которая цепляется за дворянство и Церковь как за столпы государства. В течение полувека, последовавшего за первым Актом о реформе, либералы находились у власти большую часть времени, и ими было создано подавляющее большинство пэров; [406:2] тем не менее Палата лордов на протяжении всего этого времени оставалась стойко консервативной; ибо даже либеральные пэры — и тем более их потомки — увлекаются мощным течением на другую сторону; течением, которое ускорилось, но не было вызвано Законопроектом о гомруле.

Эта Палата, по сути, является подавляюще консервативной. Более четырех пятых наследственных пэров принадлежат к партии юнионистов; и эта диспропорция усиливается за счет представителей от Шотландии и Ирландии. В случае с Ирландией это неизбежный результат метода избрания, поскольку выборы происходят лишь по одному при смерти пэра-представителя, и его преемник всегда берется из доминирующей — то есть юнионистской — партии. В Шотландии, поскольку не предусмотрено представительство меньшинства, происходит тот же результат: большинство избирает всех шестнадцать пэров на срок полномочий Парламента от своей стороны; и таким образом пэры-представители от обоих королевств, в количестве сорока четырех человек, являются юнионистами до единого.

Meaning of the Term "Conservative."

Обычно говорят, что Палата лордов представляет собой консервативный орган, который действует как тормоз на поспешное законодательство и сдерживает его до тех пор, пока нация не покажет отчетливо, что она приняла решение. Это несомненно верно, и если бы это было всей правдой, ограниченные полномочия, сохраняемые Палатой, не вызывали бы сильного возмущения ни в каких кругах; но это лишь часть правды. Слово «консервативный» имеет в Англии два различных значения в зависимости от того, пишется ли оно со строчной или заглавной буквы С. Первое означает отвращение к изменениям; второе — одну из двух великих политических партий в государстве. Теперь же на протяжении более чем поколения после Акта о реформе 1832 года эти два значения слова были не так уж далеки друг от друга. Консервативная партия до такой степени являлась партией сопротивления изменениям, что делало правдоподобным, если и не точным, макрокосмовское сравнение Маколея двух партий, разделявших нацию, с передними и задними ногами оленя: либералы всегда шли впереди, а консерваторы следовали по их стопам на некотором расстоянии. Это сравнение выражало один из аспектов весьма распространенного мнения о том, что руководство национальной политикой обычно оставалось за либералами, но когда они двигались слишком быстро, консерваторы приходили к власти на короткое время, пока страна приспосабливалась к новым условиям. То, что при этих обстоятельствах Палата лордов действовала совместно с консервативной партией и помогала ей время от времени играть роль тормоза — не для того, чтобы остановить, а лишь чтобы замедлить движение повозки на холме, — было естественно и не вызывало серьезных возражений. Но постоянные проповеди Дизраэли против чисто негативной политики в сочетании с необходимостью искать поддержки у рабочего класса после расширения франшизы в результате Акта о реформе 1867 года привели к отказу тори от позы сопротивления изменениям. Даже если верно, что новая торийская демократия в целом менее прогрессивна, чем либеральная партия, она определенно не выступает против любого прогресса. Более чем в одном отношении она, по сути, явно более благоприятно настроена к переменам. Если олень не стал двуглавым, он, по крайней мере, научился ходить любой стороной вперед; и это изменение в партии тори оказало заметное влияние на положение Палаты лордов.

The House has Become a Tool of the Conservative Party.

Хотя консерваторы переросли свою негативную позицию сопротивления изменениям и превратились в агрессивную партию с позитивной программой, они сохранили и даже укрепили свой контроль над Палатой лордов. Палата, конечно, не утратила всей воли настолько, чтобы просто регистрировать указания юнионистских лидеров. В известной степени она имеет собственные мнения, которые теперь более консервативны, чем их собственные; и даже когда они находятся у власти, она довольно свободно вносит поправки в мелкие детали их законопроектов, порой добиваясь преобладания собственных взглядов. Например, в 1899 году она исключила из Закона о местном управлении Лондона положение, позволявшее женщинам голосовать на выборах в районные советы (borough councils), — изменение, которое Общины приняли неохотно; а в 1902 году она преуспела во внесении поправок в Закон о начальном образовании, которые переложили на местные сборы бремя текущего ремонта в церковных школах и сохранили за епископами определенный контроль над религиозным обучением в них.

Но хотя Палата лордов имеет собственную волю по более мелким вопросам, в великих партийных битвах, раздирающих страну, она бросает свой вес полностью на сторону тори и играет им на руку. Так, с 1892 по 1895 год и снова в 1906 году — в единственных двух случаях за два десятка лет пребывания либералов у власти — Палата лордов смело использовала свою власть, чтобы связать руки правительству. То, что она делала это ради помощи юнионистской партии, а не просто из консервативного неприятия перемен, любопытно обнаруживается в ее отношении к главным законопроектам 1906 года. Помимо Закона об образовании, где конфликт мнений был чрезвычайно глубок, к ней из Общин поступили еще два правительственных законопроекта, вызвавших определенные чувства. Один из них, Закон о тред-юнионах (Trades Dispute Bill), предусматривавший, что тред-юнион не несет ответственности по искам за любые действия, совершенные им во время забастовки, был несомненно радикальной мерой, против которой палата с консервативным темпераментом вполне могла возражать; однако лорды приняли его без поправок. Другой, законопроект о множественном голосовании (Plural Voting Bill), призванный помешать человеку голосовать более чем в одном месте, не затрагивал глубоких вопросов принципа и не производил далеко идущих изменений в английских институтах, но служил яблоком раздора между партиями, поскольку влиял на шансы на выборах в упорных округах. Этот законопроект Палата лордов суммарно отклонила.

Дело в том, что со времен Акта о реформе 1832 года партийное правление получило высокое развитие; и хотя различия между принципами двух партий могут быть менее фундаментальными, чем прежде, голосование в Парламенте идет гораздо строже по партийным линиям. [409:1] Политика стала более отчетливо битвой между партиями, в которой труднее, чем когда-либо, избежать принятия чьей-либо стороны, в то время как борющиеся пытаются использовать любое оружие, до которого могут дотянуться. Сама же акцентуация партийности облегчила пэрам сопротивление либеральному министерству, поскольку, поступая так, они очевидно выступают не против народа в целом, а лишь против части народа, причем части, представляющей собой большинство лишь с очень небольшой долей. Таким образом получилось, что Палата лордов, не переставая иметь собственное мнение по другим вопросам, превратилась для партийных целей в инструмент в руках лидеров тори, которые используют ее как слона или коня собственного цвета на шахматной доске партийной политики.

Position of the House in Forcing a Referendum.

Кабинет министров никогда не помышляет об отставке из-за враждебности лордов; его положение также не затрагивается их действиями напрямую. Однако оно может быть весьма серьезно подорвано косвенно, если пэры, заявляя, что правительство на самом деле не согласуется с электоратом, отклоняют важные меры и тем самым вызывают роспуск Парламента. Поступая так, они способны низвести министерство, не готовое к роспуску, до состояния политического бессилия как на деле, так и в глазах нации. Так было с либеральной администрацией в 1893–1894 годах, когда пэры отвергли Законопроект о гомруле и внесли поправки, подрывающие корни законопроектов о приходских советах и ответственности работодателей, причем последний был изменен столь кардинальным образом, что правительство в конце концов вообще отозвало эту меру. Либералы протестовали против того, что Палата лордов попирает волю народа и должна быть либо упразднена, либо реформирована. Эта аллитерация помогла сделать фразу крылатым словечком, однако этот призыв вызвал столь малый народный энтузиазм, что при роспуске в 1895 году страна поддержала ту же партию, что и Палата лордов, и вернула в Парламент крупное юнионистское большинство.

Для лордов обращение к народу в момент, когда народ разделял их партийные взгляды, было естественно не самым непопулярным шагом, и некоторое время после падения правительства лорда Розбери они скорее приобрели, чем потеряли позиции в глазах общественности. Консерваторы действительно заявляли, что Палата возродила свою молодость и вновь стала важным органом государства, отстояв свое право апеллировать от кабинета и большинства в Общинах к самой нации. Утверждали, что лорды добились функции требования своего рода референдума по мерам исключительной важности; но сколь ни была бы полезна такая функция, если бы она была возможна по самому существу вещей, существующая Палата лордов не может реально осуществлять ее, поскольку их целью при этом является сугубо партийная. Пытаясь апеллировать к электорату, они действуют по велению лишь одной партии. Так, в 1893 году лорды были вполне готовы форсировать вопрос о том, сохраняет ли кабинет доверие страны; но в 1905 году, когда серия неудачных довыборов сделала крайне сомнительным вопрос о том, не утратило ли консервативное правительство популярность, ничто не было дальше от их намерений, чем вызывать роспуск.

Между тем власть провоцировать референдум или обращение к народу, которая всегда используется в пользу одной партии и против другой, сколь бы популярной она ни казалась в данный момент и сколь бы полностью ни удовлетворяла поддерживаемую ею партию, не может не вызывать в долгосрочной перспективе крайнего раздражения у ее соперника; вряд ли она также получит одобрение широких масс мыслящих людей как справедливый и государственный институт. Палата лордов представляет собой постоянную фору в пользу тори, которая, как считается, помогала им даже на выборах в Палату общин. Рабочим внушали, что, хотя консерваторы обещают им меньше, они лучше способны выполнить свои обещания, чем либералы, не способные контролировать Палату лордов. Все это необходимо иметь в виду при обсуждении возможной реформы верхней палаты; но прежде чем переходить к этому вопросу, будет полезно взглянуть на лордов в некоторых других аспектах — на их внепартийную деятельность, их отношение к частнодепутатским законопроектам и законодательству о частных законопроектах, а также на личное влияние ведущих пэров.

Non-political Legislation.

До сих пор мы рассматривали только правительственные законопроекты, подкрепленные авторитетом ответственного Кабинета министров, к которым верхняя палата должна относиться с осмотрительностью. Лорды не чувствуют такого же сдерживания в отношении частнодепутатских законопроектов, поступающих к ним из Общин. Последние лежат за пределами непосредственного диапазона партийных конфликтов, и хотя они могут изредка касаться важных тем, ни Кабинет министров, ни партии официально не занимают по ним определенной позиции. Следовательно, лорды могут изменять или отклонять их без страха; но частному депутату стало настолько трудно провести через Общины любой законопроект, встречающий серьезное возражение, что эта функция верхней палаты не имеет большого применения. Еще менее жизненно важно ее право инициировать меры. В целях лучшего использования времени Общин правительство вносит некоторые второстепенные законопроекты сначала в Палату лордов; [412:1] однако меры, предлагаемые отдельными пэрами, имеют мало шансов на успех. Частному депутату Общин и без того достаточно трудно провести свой законопроект через все стадии в этой Палате, где все заседания зарезервированы для этой цели в начале сессии; и еще труднее провести законопроект, принесенный из Палаты лордов в более поздний срок. В результате из тех немногих частнодепутатских законопроектов, что принимаются каждую сессию, лишь около одной шестой исходят изначально от пэров.

Private Bill Legislation.

Отношение Палаты лордов к законодательству о частных законопроектах совершенно иное, поскольку законопроекты такого рода находятся в области, полностью лежащей вне политики. В их случае, как уже отмечалось, действия лордов, пожалуй, еще важнее действий Общин; и действительно, комитеты по частным законопроектам верхней палаты вызывают в целом большее доверие, поскольку их членами являются люди с большим опытом. [412:2] Таким образом, в то время как Палата лордов занимает подчиненное положение в отношении общественных мер всех видов и явно унтерподобную позицию в случае правительственных законопроектов, в частном и местном законодательстве, которое в Англии имеет огромное значение, ее деятельность постоянна и весьма полезна.

Personal Influence of the Peers.

Личное влияние лордов гораздо выше их совокупного авторитета. По мере угасания влияния земского дворянства уважение к старой земельной аристократии сменилось благоговением перед титулами, и это пошло на пользу пэрии. Это заметно даже в сфере бизнеса, хотя лорды как класс мало подготовлены опытом для решения вопросов подобного рода, поскольку дворянство до недавнего времени по традиции отстранялось от коммерческой жизни. Одним из приемов этого главного дельца Хули (Hooley), применявшихся для вовлечения публики в его аферы, было включение ряда пэров в свой список директоров — «директоров за гинею», как их называли, поскольку их наиболее заметной функцией было класть в карман гинею за посещение каждого заседания. Разоблачения Хули несколько лет назад положили конец этой практике; но сам факт ее существования свидетельствует о доверии, которое, как считалось, внушали титулы среди широкого круга инвесторов.

Очарование высокого происхождения оказывается, пожалуй, еще более ослепительным по мере спуска по социальной лестнице; и отпрыск знатного семейства, даже не имеющий за душой земельной собственности, как правило, является сильным кандидатом в парламент от рабочих избирательных округов. Таким образом, расширение избирательного права скорее увеличило, чем уменьшило влияние знати. Палата общин, несомненно, делает вид, будто настаивает на том, чтобы пэры не принимали никакого участия в всеобщих выборах; тем не менее они активно участвуют в политике и даже в крупных предвыборных организациях, особенно в тех, которые стоят, подобно Лиге первоцвета, несколько в стороне от обычного партийного аппарата. В периоды, когда всеобщие выборы не проводятся, лидеры Палаты лордов постоянно выступают публично; и в настоящее время речи с трибун освещаются в ежедневной прессе столь же подробно и читаются по меньшей мере столь же широко, как и те, что произносятся в Палате общин. Иностранца поражает народное доверие к тем пэрам, которые достигли лидирующих позиций в политике. Создается ощущение, что они возвысились над сваткой общественной жизни; что в своем положении, богатстве и репутации они уже обладают заветной целью амбиций и находятся вне досягаемости искушений, одолевающих обычного человека.

Reform of the House of Lords.

Objects of Reform.

Принятие лордами осенью 1906 года поправок к Закону об образовании, настолько противоречивших его духу, что они были отвергнуты в Палате общин подавляющим большинством голосов без каких-либо попыток найти компромисс, вновь остро поставило перед страной вопрос о реформе верхней палаты. Никто теперь не стал бы создавать Палату лордов в ее нынешнем виде; но, как замечает мистер (ныне лорд) Кортни: «Общественное мнение может долго терпеть механизм, который работает без лишнего трения, хотя оно и не стало бы конструировать его таким же образом, если бы его пришлось изобретать впервые». [414:1] Это особенно верно, если трудно предложить что-то, что работало бы лучше; и поэтому при обсуждении реформы Палаты лордов важно четко представлять себе цели, которые должны быть достигнуты. Итак, существует четыре возможных направления реформы: сделать палату менее влиятельной; сделать ее более влиятельной; изменить характер ее влияния; либо привести ее в большее соответствие с народными элементами в государстве; и было бы любопытно рассмотреть эти цели по очереди.

To Reduce the Power of the House.

Национальная либеральная федерация неоднократно принимала резолюции в пользу ограничения так называемого вето Палаты лордов. Это вполне естественно, ибо помимо принципиального возражения против наследственных законодателей существует досадный факт: палата неизменно враждебна Либеральной партии. Никто не стал бы утверждать, что до тех пор, пока существование второй палаты терпимо, она должна быть полностью лишена права отклонять или изменять законопроекты, поступающие из Палаты общин. Однако предлагается установить, что вето не может быть повторено по истечении определенного интервала, и жизненно важный вопрос заключается в том, каков будет этот интервал. Положение о том, что лорды не должны отклонять законопроект, принятый Палатой общин в двух последовательных парламентах, вероятно, стало бы простой юридической ратификацией их нынешнего конституционного положения; ибо хотя после того, как новые всеобщие выборы доказали, что кабинет министров сохраняет доверие нации, лорды могут во второй раз отказаться принять одну из его мер, они никогда не поступали так и вряд ли отважатся зайти столь далеко. Положение же о том, что лорды не должны отклонять или изменять законопроект, принятый Палатой общин на двух последовательных сессиях одного и того же парламента, означало бы, что, за исключением последней сессии уходящего в отставку парламента, они не смогли бы отклонить или существенно изменить ни один правительственный законопроект, независимо от того, убеждены они в одобрении нации или нет. [415:1] Это было бы почти равносильно полной ликвидации второй палаты, по крайней мере в том, что касается правительственных мер, поскольку оставшийся клочок полномочий сводился бы чуть ли не к требованию к министрам пересмотреть свою позицию, чего они едва ли могли бы сделать, не уронив собственного достоинства. Президент Французской Республики обладает аналогичным правом в отношении палат, но оно никогда не применяется. Подобное изменение, безусловно, могло бы быть осуществлено, но будет ли оно разумным — это другой вопрос.

Более того, если бы правило о том, что лорды не должны отклонять или изменять правительственный законопроект, принятый Палатой общин на двух последовательных сессиях, не уничтожило бы фактически власть Палаты лордов на корню, оно не достигло бы цели либералов. Оно не поставило бы их в равные условия с консерваторами, поскольку означало бы, что для проведения любого далеко идущего законодательного акта им потребуется две сессии, в то время как консерваторы смогли бы сделать это за одну.

Сейчас мы озабочены не вопросом сокращения полномочий наследственных членов палаты путем введения вместо них других лиц, а сокращением полномочий палаты в целом. Те лица, которые серьезно заинтересованы в реформировании состава этого органа, обычно больше стремятся к увеличению его авторитета, чем к его уменьшению, и было бы несколько странно делать Палату лордов более представительной или более популярной и в то же время отнимать последние остатки ее полномочий в политических вопросах.

To Increase its Power.

Рассматривая предложения о реформировании Палаты лордов ради повышения ее эффективности, мы сталкиваемся с вопросом о том, возможна ли при парламентской системе — то есть при правлении партии, столь же развитом, как в Англии, — более мощная верхняя палата. Пятьдесят лет назад вторые палаты защищали на том основании, что они действуют как тормоз на радикальное законодательство. Но, как мы видели, Палата лордов на самом деле не выполняет эту функцию. Она не пытается сдерживать законодательную деятельность одной из партий и лишь при особых обстоятельствах способна серьезно сдерживать другую. Никакая верхняя палата не могла бы сегодня эффективно оказать такую услугу в Англии. Дело в том, что хотя исторически положение Палаты лордов могло быть следствием ее наследственного, непредставительного характера, теперь она обречена на свое нынешнее состояние неумолимой логикой политической системы. Ее ограничения при рассмотрении правительственных законопроектов налагаются принципом министерства, ответственного перед народной палатой и действующего через высокоразвитые партии; ее неспособность оказать существенное влияние на другое общественное законодательство является результатом не ее собственной присущей ей слабости, а состояния Палаты общин; в то время как в сфере частного законотворчества, лежащей за пределами политики, она в полной мере разделяет авторитет равноправной ветви парламента.

To Change the Nature of its Power.

Та же логика применима и к любому предложению изменить характер полномочий, осуществляемых лордами. Сферы возможной деятельности любой второй палаты определяются в Англии самой системой, и они недалеко ушли от тех, в которых Палата лордов действует сейчас. Палата, несомненно, может быть лишена остатков политической власти, которой она все еще обладает, и она может быть лишена своего права участвовать в частном законотворчестве; однако представляется, что, за исключением простого сокращения их масштабов, природу ее полномочий изменить сколь-нибудь существенно невозможно.

To Bring it into Harmony with the Nation.

Creation of Peers.

В течение поколения, последовавшего за Законом о реформе 1832 года, люди говорили о возможности наделения званием новых пэров как о достаточной гарантии против упрямства со стороны верхней палаты. Ощущалось, что кабинет министров, за спиной которого стоит нация, может в случае необходимости заставить лордов уступить, посоветовав Короне создать столько пэров, сколько требуется для перевеса сил. Правительство лорда Грея предложило сделать это в качестве крайней меры для принятия Закона о реформе 1832 года и получило согласие Вильгельма IV; но угрозы оказалось достаточно, и лорды уступили. Столь радикальное средство принуждения сегодня, вероятно, бесполезно и стало бы лишь временным средством. На самом деле Палата лордов вступает в серьезный конфликт теперь не с Палатой общин, а с кабинетом министров, который представляет или претендует на то, чтобы представлять нацию, или, точнее говоря, большую часть нации; и никакое назначение пэров не было бы произведено с целью протащить законопроект через Палату лордов, если бы у правящей партии не было мандата от народа на его принятие. В этом истинный смысл утверждения о том, что Палата лордов может принудить к референдуму или обращению к нации по поводу меры, которой они возражают. Таким образом, создание пэров для заполнения верхней палаты не было бы опробовано до тех пор, пока всеобщие выборы не докажут непоколебимую волю электората в отношении рассматриваемой меры, и тогда лорды в любом случае подчинятся. Разногласия во мнениях могут, конечно, возникнуть по вопросу о том, имеются ли достаточные свидетельства народной воли или нет. В 1893 году, например, либералы утверждали, что предшествующие всеобщие выборы проводились по вопросу гомруля, в то время как консерваторы настаивали на том, что они на самом деле касались других вопросов; и то же самое произошло в случае с Законом об образовании 1906 года. Подобное обсуждение может вестись с горячностью, но, особенно учитывая огромное число пэров, необходимое ныне для перелома большинства в их палате, риск поспешных действий невелик. Это один из многих случаев, когда конвенции конституции могут казаться нарушаемыми, но в отношении которых можно быть уверенным, что они нарушены не будут. [417:1]

Более того, если бы создание пэров находилось сегодня в сфере практической политики, это стало бы лишь временным средством от существующих неурядиц. Вопреки преобладающему мнению, лорд Джон Рассел считал, что в 1832 году авторитет Палаты лордов пострадал в целом больше от воздержания ее членов под угрозой, чем он пострадал бы от реального создания пэров, которое могло бы привести ее в гармонию с народом. Он отмечает, что торическое большинство в восемьдесят человек, враждебное правительству лорда Грея, сдерживалось Веллингтоном, но использовалось Линдхерстом для уничтожения ничем не примечательных, но полезных мер. [418:1] Последующие события показали невозможность поддержания гармонии между палатами путем единовременного создания пэров, ибо если бы в 1832 году группе сторонников лорда Грея были предоставлены места в палате лордов, то в течение одного поколения палата снова стала бы сугубо консервативной.

Сложность сегодняшнего дня заключается не столько в том, что пэры перманентно не согласны с нацией, сколько в том, что они привязаны к одной из двух партий, на которые делится страна. Простое сокращение размеров торического большинства не принесло бы никакой или почти никакой пользы; не разрешилась бы проблема и в том случае, если бы большинство перешло к другой партии или даже если бы оно менялось в разные периоды. В стране, управляемой партией так строго, как сегодняшняя Англия, большинство в верхней палате в любой момент времени должно принадлежать той или иной стороне. Если бы большинство менялось, постоянного раздражения в одном и том же секторе не возникало бы; но сначала одна сторона, а затем другая жаловалась бы, что лорды преграждают путь народной воле. Хотя, следовательно, периодическое создание большого числа пэров — будь то наследственных или пожизненных — могло бы ценой ущемления самоуважения Палаты лордов создать на мгновение большее сходство взглядов между двумя ветвями парламента, постоянная политическая гармония может быть достигнута лишь такими пополнениями верхней палаты со стороны каждого нового состава министров, которые превратили бы ее в простое орудие в их руках. Короче говоря, верхняя палата в истинной парламентской системе не может быть приведена в постоянное согласие с доминирующей партией современности без полного разрушения ее независимости; а превратить Палату лордов в простое орудие в руках каждого кабинета было бы практически невыполнимо и политически абсурдно.

Reform in the Composition of the House.

То, что справедливо в отношении создания пэров, справедливо и для любого другого метода изменения состава палаты. Предложения о реформировании ее структуры основывались главным образом на стремлении сократить наследственный элемент и восполнить его место представительными людьми, отобранными иными способами. Палата, разумеется, содержит немало трутней, которые унаследовали право на общественную работу, но не имеют к ней тяги. Либо они вообще не посещают ее, либо приходят лишь для того, чтобы увеличить заранее обреченное на успех большинство по какой-нибудь мере, привлекшей общественный интерес. Они не уделяют времени или размышлений работе палаты, а их голоса в те редкие случаи, когда они подаются, вызывают особую досадную реакцию у их оппонентов. Поскольку регулярно заседающих на заседаниях немного, было высказано предложение, чтобы английское дворянство, подобно шотландскому и ирландскому, выбирало представителей своего собственного сословия, а остальные не имели бы права голоса. Точно так же, как шотландские и ирландские пэры-представители являются сплоченными юнионистами, подобное изменение приведет лишь к увеличению консервативного большинства палаты, если только не будет принят какой-либо принцип представительства меньшинства, в каковой ситуации большинство, хотя и меньшее по численности, окажется столь же постоянным и более подверженным партийному диктату.

С другой стороны, было предложено сделать палату более широко представительной для нации путем более или менее масштабного наделения званием пожизненных пэров, назначаемых отчасти, возможно, различными общественными организациями Соединенного Королевства. Можно, однако, сомневаться в том, нужны ли пожизненные пэры для повышения авторитета или, в определенном смысле, представительного характера палаты. Пэрство было широко открыто для людей, отличившихся в самых разных сферах; и хотя многие люди без состояния, несомненно, были лишены почести, которая легла бы тяжелым бременем на их потомков, многие другие все же вошли в его ряды. Число наследственных членов палаты увеличилось почти, хотя и не совсем, пропорционально росту населения; и лишь около четверти нынешних членов заседают в силу титулов, датируемых до 1800 года. Большая доля титулов была создана за политические заслуги; другие же присваивались вследствие богатства, накопленного в коммерческой и промышленной деятельности; самые выдающиеся юристы и военные всегда вознаграждались пэрством; и так же в более недавние времена поступали в отношении нескольких выдающихся деятелей науки и литературы. Институт, который включает или недавно включал таких людей, как Теннисон, Актон, Кельвин, Листер, Рэлей и многие другие, может выдержать сравнение по личным заслугам с любой законодательной палатой, которую когда-либо знал мир. Поэтому можно вполне обоснованно сомневаться в том, что изъян, подлежащий исправлению путем создания пожизненных пэров, заключается в недостатке ума в палате или в неспособности ее членов представлять более глубокие течения национальной жизни.

Reform Unlikely to Add Much Strength.

Но личные заслуги членов в сферах, не связанных с общественными делами, имеют весьма отдаленное отношение к политической власти органа; и сама Палата лордов представляет собой одно из самых ярких доказательств этого факта. Люди, чьи имена были упомянуты, не принимали никакого участия в работе палаты, и такие люди делают это редко. Более того, если они и принимают участие, то делают это редко успешно. Изредка такой человек может получить шанс сказать что-то весомое по предмету своей собственной профессии. Речь лорда Робертса в июле 1905 года, например, о несостоятельности британской армии, считалась весьма впечатляющим выступлением, но, если бы не служебное правило, заставившее его молчать в любом другом месте, он мог бы произнести ее с тем же успехом и где-нибудь в другом месте. Люди, которые стали бы пожизненными пэрами из-за своих заслуг в иных сферах, либо не проявляли бы интереса к политике, либо проявляли бы его так поздно, что редко имели бы вес в глазах общественности. Тот авторитет и репутация, которыми ныне обладает Палата лордов, проистекают не из личной известности ее членов, а из социального блеска самого пэрства, и никакое создание пожизненных пэров вряд ли прибавит к этому что-либо. Авторитет общественного органа зависит не от выдаемости, а от политической поддержки его членов; и само собой разумеется, что ни один ведущий английский государственный деятель на пике своей энергии и популярности не станет добровольно менять место в Палате общин на пожизненное назначение в какую-либо вторую палату, так что Палата лордов, построенная на таких принципах, в значительной степени превратится в приют для дряхлых политиков.

Другое предложение аналогичного рода сводится к тому, чтобы реконструировать палату по образу Тайного совета, но Тайный совет сегодня как рабочий орган представляет собой не что иное, как министерство, а остальные члены присутствуют лишь во время церемониальных мероприятий. Это чистый инструмент управления в руках кабинета; да и в том, что касается английской политики, он едва ли может быть чем-то иным. Предложение о том, чтобы колониальные депутаты заседали в Палате лордов, представляет интерес с других точек зрения, но очевидно, что оно не могло бы применяться в случае внутреннего законодательства. То обстоятельство, что воля Палаты общин по английским вопросам пресекается представителями из других частей империи, было бы куда более прискорбным, нежели то, когда ее пресекают наследственные английские аристократы.

Other Probable Results.

Но если изменение состава Палаты лордов едва ли способно поднять ее политическое положение в целом, оно вполне может снизить личное влияние отдельных пэров. Если палата станет рассматриваться главным образом как собрание лиц, занимающих места пожизненно, социальное положение ее членов может сильно отличаться от положения наследственного дворянства. Радикальная реформа состава палаты также вполне может привести к изменениям иного рода. Пожалуй, важнейшая функция Палаты лордов в наши дни и, вероятно, главная привилегия ее членов проистекают из того факта, что она во многом служит резервуаром министров. Согласно нынешним традициям, министры должны набираться из той или иной палаты; и значительная их доля всегда берется из числа пэров. Это дает дворянину, искренне заинтересованному в общественной жизни, даже если он обладает весьма скромными способностями, неплохую перспективу получить почетную и полезную должность. Теперь же, если бы создавалось некоторое количество пожизненных пэров, стало бы очевидно возможным пожаловать титул человеку с целью сделать его министром. Если бы это практиковалось повсеместно, это могло бы затронуть не только положение существующих пэров, но также и положение Палаты общин. Ибо человек, не рожденный с коронетой на голове, смог бы достичь высокого государственного поста без прохождения ученичества в народной палате. Таким образом, мог бы открыться путь для прямой связи между кабинетом и политическими силами нации без посредничества Палаты общин. Это изменение могло бы стать первым шагом к умалению авторитета парламента, поскольку кабинеты, как будет объяснено в следующей главе, создаются или уничтожаются народным волеизъявлением на всеобщих выборах, и значительная часть власти Палаты общин зиждется на том обстоятельстве, что она служит единственной базой пополнения для всех министров, не являющихся наследственными пэрами.

Следовательно, сколь бы неудовлетворительным ни казалось нынешнее положение Палаты лордов многим людям в Англии, трудности, сопутствующие вопросу реформы, весьма велики; и полубессознательное понимание этого в значительной степени объясняет тот факт, что хотя предложения о реформировании палаты выдвигались в последние годы ведущими деятелями всех политических оттенков, ни одно из них не принесло плодов и даже не обрело форму четкого плана, пользующегося сколько-нибудь значительной поддержкой. Реформирование Палаты лордов или создание какой-либо другой удовлетворительной второй палаты, быть может, и не является невыполнимой задачей, но это дело, которое потребует высокого уровня конструктивного государственного мышления; и для получения наилучших шансов на успех его следует предпринимать в самое неподходящее время — в период, когда этот вопрос не вызывает страстного интереса.

СНОСКИ:

[406:1] «The Governance of England», 218.

[406:2] В 1830 году Палата лордов насчитывала 326 наследственных членов. С того времени и до падения кабинета мистера Гладстона в 1885 году либералы произвели 198 добавлений к числу этих членов; за тот же период консерваторы произвели 70. Начиная с 1885 года консерваторы находились у власти бо́льшую часть времени, и их пожалования пэрских титулов были соответственно более многочисленными.

[409:1] См. главу «Сила партийных связей» далее.

[412:1] Когда у власти находятся либералы, это приносит мало пользы для законопроектов, которые лорды склонны серьезно изменять, поскольку поправки пришлось бы отменять в Палате общин ценой больших затрат времени.

[412:2] Отчет Комитета по частному законотворчеству (Rep. of Com. on Priv. Bill Legislation, Com. Papers, 1888, XVI., 1).

[414:1] «The Working Constitution», 120.

[415:1] Вероятно, сторонники этой политики не пожелали бы применять ее в отношении частного законотворчества.

[417:1] Полномочия по созданию достаточного для заполнения палаты числа пэров имеют потенциальную ценность. Они могли бы быть использованы раз и навсегда для упразднения или преобразования этого института, и этот факт, без сомнения, оказывает влияние на общую позицию его членов, однако это не отменяет довода о том, что как средство поддержания гармонии между палатами эта власть бесполезна.

[418:1] «Recollections and Suggestions», 110–11.

ГЛАВА XXIII

КАБИНЕТ МИНИСТРОВ И СТРАНА

Transfer of Power from Parliament to the People.

Its Causes; (1) the Growth of Power of the Cabinet.

Если доминирование Палаты общин уменьшилось вследствие делегирования полномочий кабинету министров, оно также ослабло из-за передачи власти непосредственно электорату. Впрочем, обе эти тенденции взаимосвязаны. Передача власти электорату отчасти объясняется растущим влиянием министров, признанием того, что политический курс направляется главным образом не парламентом, а ими. Ныне кабинет управляет нацией по совету и с согласия парламента и при его участии; и именно по этой причине нация желает решать, какому именно кабинету править. Несомненно, министерство зависит в своем существовании от благоволения Палаты общин; но свой мандат оно реально получает от страны в результате всеобщих выборов. Даже если его жизнь будет оборвана Палатой общин, новый кабинет теперь не станет опираться в своей поддержке на этот парламент, а немедленно распустит его и будет добиваться нового большинства у избирателей. Сорок лет назад это было совсем не так. Парламент, избранный в 1852 году и прозаседавший чуть более четырех лет, поддерживал в течение первой половины этого срока коалиционное министерство либералов и пилитов, а в течение второй половины — министерство исключительно либералов. Следующий парламент представляет еще более яркую иллюстрацию. Он собрался в 1857 году с большим большинством у либерального кабинета лорда Палмерстона; но менее чем через год тот потерпел поражение и подал в отставку, уступив место консерваторам во главе с лордом Дерби, который управлял государством еще год перед роспуском. Случай с последующей администрацией консерваторов еще более поразителен. Придя к власти в 1866 году перед лицом враждебного большинства, решительно либерального, но безнадежно расколотого по вопросам реформы, она оставалась у власти более двух лет и провела радикальное расширение избирательного права до того, как распустила парламент. С тех пор ничего подобного не происходило. Каждая последующая смена министерства либо становилась непосредственным следствием всеобщих выборов, либо — если это было не так — новый кабинет сохранял старый парламент лишь на столь долгий срок, сколько было абсолютно необходимо для завершения текущих дел, после чего обращался к народу. Практически, следовательно, смена министерства сегодня либо является результатом всеобщих выборов, либо сразу же ими ратифицируется.

(2) The Increase of the Electorate.

Снижение власти палаты отчасти объясняется также расширением избирательного права и последовавшим за этим ростом масштабов электората, который стал настолько огромным, что до избирателей невозможно достучаться через частные или личные контакты, а лишь посредством публичности. Циник вполне мог бы заметить, что если олигархия поощряет интриги, то демократия зиждется на рекламе, ибо для контроля над электоратом уже недостаточно, как сто лет назад, заручиться поддержкой нескольких влиятельных покровителей или завербовать поддержку членов парламента. Обращаться приходится к огромной массе избирателей, и поэтому общественные вопросы должны обсуждаться не только в парламенте, но и в ушах народа в целом.

(3) The Control by Public Opinion.

Третья причина, по которой власть имеет тенденцию ускользать из рук палаты, заключается в большем контроле, осуществляемом в политических делах общественным мнением в результате быстрых средств распространения знаний, а также формирования и выражения суждений. Каковы бы ни были важность передовых статей ежедневной прессы в создании или озвучивании общих настроений — а есть основания полагать, что передовые статьи потеряли в значении в обоих отношениях, — совершенно очевидно, что размножение дешевых газет позволило неизмеримо бо́льшему числу людей быстро знакомиться с текущими событиями; в то время как почта, телеграф и привычка к организации сделали для них гораздо более легким делом выражение своих взглядов. Дебаты, голосование или инцидент, происходящие в парламенте поздно ночью, доводятся до сведения всей страны за завтраком на следующее утро, и видные избиратели, клубы, комитеты и тому подобное могут похвалить или осудить, поддержать или предостеречь своего депутата за его голос еще до следующего заседания палаты. Обвинение Руссо в том, что англичане свободны лишь в момент избрания парламента, а затем находятся в рабстве на протяжении всего срока его полномочий, было отнюдь не истинным, когда он это писал, и куда менее истинно сегодня. Именно по этой причине прекратились любые требования ежегодных парламентов — едва ли не единственного из знаменитых шести пунктов Народной хартии, который не был реализован в существенной мере. [425:1] Парламенты не стали короче. Напротив, за двадцать лет с 1832 по 1852 год, когда раздавались призывы чартистов, средняя продолжительность парламентов составляла четыре года, а после расширения избирательного права в 1868 году она в среднем равнялась четырем годам и девяти месяцам.

Its Manifestations.

Переход политической власти от Палаты общин к народу демонстрируется многими недвусмысленными признаками, и ничто не свидетельствует об этом яснее, чем частые ссылки в самом парламенте на мнения «человека с улицы». Говорят, что он боится того-то, шокирован тем-то или ожидает другого; и предполагается, что палата уделяет некоторое внимание его взглядам не потому, что он наделен какими-то особыми знаниями, опытом или мудростью в бóльшей степени, чем сами депутаты. Отнюдь нет. Его цитируют как образец среднестатистического человека; того, кого имел в виду Карлайл, когда говорил о современных парламентах, где двадцать семь миллионов человек, в основном дураков, прислушиваются к ним. [425:2] Предполагается, что члены палаты прислушиваются к нему, потому что они являются его представителями; ибо он воспринимается как тип избирателя с умеренным интеллектом. По сути, он является олицетворением того, что считается сторонним мнением.

The Doctrine of Mandate.

Еще одним примером веяний времени является доктрина, ныне санкционированная высшей властью, согласно которой парламент не может принимать законы по новому вопросу жизненной важности без мандата от нации. Теория о том, что отдельный депутат является простым делегатом своих избирателей, так что он обязан уйти в отставку и подвергнуться переизбранию, если он меняет свои взгляды, уже давно служит предметом дискуссий; однако идея о том, что парламент в целом осуществляет делегированную власть в том смысле, что он морально ограничен в праве иметь дело с вопросами, которые не выносились перед народом на предыдущих всеобщих выборах, ранее рассматривалась бы как опасная политическая ересь. Тем не менее во время недавней агитации по поводу фискальной политики мистер Бальфур, отвергнув предположение о том, что существующий парламент, избранный по единственному вопросу англо-бурской войны, должен быть распущен по заключении мира, [426:1] отказался выделить время для дебатов о бесплатном продовольствии на том основании, что для парламента было бы конституционно некорректно действовать по этому вопросу до тех пор, пока он не будет представлен народу на всеобщих выборах, [426:2] и что для палаты было бы неразумно обсуждать предмет, по которому она не может действовать. [426:3]

На аналогичном принципе основано требование, вновь и вновь выдвигавшееся оппозицией во второй половине срока администрации мистера Бальфура, о том, что, несмотря на поддержку большинства в Палате общин, он должен уйти в отставку, поскольку долгая череда довыборов показала, что он утратил доверие страны. Удержание им поста в этих условиях называлось противоречащим духу конституции; [426:4] а отставка мистера Бальфура в конце 1905 года, когда парламент не заседал, означала признание — если не необходимости, то по меньшей мере уместности — сложения полномочий в подобном случае. Прежние кабинеты иногда распадались из-за разногласий среди их членов или невозможности поддерживать эффективное управление; однако не было ни одного предыдущего случая, когда кабинет, поддерживаемый большинством в парламенте, уходил бы в отставку, судя по всему, вследствие изменения народных настроений.

Waning Interest in Reports of Debates.

Но, пожалуй, самым зловещим признаком того, что власть ускользает из рук палаты, является медленно угасающий интерес к парламентским дебатам. В XVIII веке палата старалась препятствовать публикации своих обсуждений. Теперь дебаты печатаются по контракту с правительством, который предусматривает, что ни одна речь не должна освещаться в объеме менее одной трети ее фактической длины; [427:1] и большинство депутатов любят появляться в газетах как можно более заметно. Но если желание депутатов быть упомянутыми в печати продолжает расти, стремление публики читать то, что они говорят, становится менее острым. Люди, досконально знакомые с ложей репортеров, говорят нам, что спрос на пространные отчеты о речах в парламенте упал, и редакторы находят выгодным сокращать их, часто заменяя высказывания самих депутатов описательными зарисовками о том, что происходило. [427:2] Одной из причин этого, несомненно, является продолжительность дебатов и число второстепенных ораторов, принимающих в них участие, что естественным образом притупляет у публики жажду их читать. Кроме того, существует тот факт, что парламент больше не является единственным местом, где партийные лидеры произносят заметные речи. Короче говоря, доминирование Палаты общин как главного форума для обсуждения общественных вопросов было подорвано возникновением и ростом трибунного движения.

History of the Platform.

После долгого затишья привычка выступать на публичных собраниях возродилась примерно в середине XVIII века; [428:1] а чуть позже она была подхвачена в связи с ранними политическими ассоциациями как систематическое средство агитации в надежде оказать давление на парламент. На раннем этапе в них присутствовали лидеры оппозиционной партии; однако после вспышки Французской революции публичные собрания стали использоваться главным образом рабочим классом и рассматриваться как крамольные. Участвовавшие в них лица подвергались судебному преследованию, и были приняты законы об их запрете. Они оказались столь эффективными, что к началу следующего столетия политические собрания прекратились, за исключением выборов, когда некоторые кандидаты в парламент выступали с речами перед своими избирателями. Репрессивные статуты, однако, носили временный характер, и, хотя они возобновлялись более чем одного раза, собрания возрождались в промежутках свободы. Последний из этих специальных статутов, один из знаменитых Шести актов 1819 года, утратил силу в 1825 году, и с того времени трибуна вступила в новый период своего развития, отмеченный тремя новыми чертами: участием всех классов; организованными усилиями по достижению определенных политических изменений путем легитимного формирования общественного мнения; и все более широким использованием публичных выступлений парламентскими лидерами в качестве регулярного рычага партийной борьбы. Более того, влияние трибуны значительно расширилось благодаря зародившейся незадолго до этого практике подробного освещения собраний и речей в провинциальной прессе.

The Platform and Popular Movements for Reform.

Первое движение в этот период, в котором трибуна сыграла ведущую роль, возглавлялось Католической ассоциацией в Ирландии и завершилось устранением католических ограничений согласно Закону 1829 года. Но куда более важные примеры использования публичных собраний можно обнаружить в Англии. На протяжении всей агитации, сопровождавшей принятие Закона о реформе 1832 года, общественные собрания были бесчисленны, и трибуна поднялась до достоинства и влияния, намного превосходящих все прежние. Фактически ее положение как признанной силы в английской общественной жизни зародилось именно в то время. Ее быстрому росту репутации весьма помог тот факт, что в ходе борьбы за реформу она использовалась главным образом для усиления позиций министерства; однако это еще не было ее характерной функцией. В течение следующих двух десятков лет она преимущественно задействовалась в попытках силой народной агитации навязать вниманию парламента меры, которые в ином случае не получали серьезного рассмотрения. Две подобные попытки заслуживают особого упоминания. Одна из них — Лига против хлебных законов — благодаря полноте своей организации, сплоченности и красноречию своих лидеров, сосредоточению внимания на одном вопросе и удаче преуспела в достижении своей цели. Другая, предпринятая чартистами, при недостатке этих преимуществ потерпела неудачу; и хотя большая часть требований чартистов была впоследствии удовлетворена, это стало результатом не их усилий, а иных причин.

The Platform and the Ministers.

Тем временем трибуна все свободнее использовалась парламентскими лидерами, но происходило это постепенно. Питт выступал исключительно в Палате общин; и фактически вплоть до нескольких лет перед Законом о реформе почти ни один министр, кроме Каннинга, не произносил политических речей вне ее стен, да и тот обращался главным образом к собственным избирателям. Однако в 1823 году он произнес речь в Плимуте, в которой министр впервые публично изложил позицию по внешней политике, а пять лет спустя об изменении курса правительства в отношении католических ограничений было объявлено на банкете. С началом движения за реформу министры стали чуть больше доверять публике. На всеобщих выборах 1831 года лорд Джон Рассел произнес первую публичную речь, задуманную как предвыборный лозунг, [429:1] и вызвавшую отклик на собраниях по всей стране. В том же году лорд Грей рассуждал о законопроекте на обеде лорд-мэра — празднестве, которое в последующие годы стало регулярным поводом для обнародования правительственного курса. С того времени использование трибуны быстро завоевывало популярность у кабинета. В 1834 году лорд Бругем устроил в Шотландии злополучную серию обличительных речей, которые разрушили его политическую карьеру. Чуть позже лорд Мельбурн объяснил свою собственную отставку в публичном выступлении; а Пил, вступая в должность, заявил о своем курсе в обращении к избирателям. Действительно, трибуна приобрела столь важное значение в общественной жизни, что лорд Мельбурн, ссылаясь на перформансы Бругема и О'Коннелла, назвал время каникул тяжелым испытанием. [430:1] В дальнейшем трибуна постоянно использовалась как министрами, так и лидерами оппозиции для привлечения общественного мнения на свою сторону.

Как водится в английской политике, практика опережала теорию; ибо еще в 1886 году мистер Гладстон, отвечая на упрек со стороны королевы, счел необходимым извиняться за произнесение речей за пределами своего округа на том основании, что тем самым он лишь следовал примеру консерваторов. [430:2] Тем не менее в 1879 году он взбудоражил всю страну своей Мидлотианской кампаниями; и хотя его ораторские выступления там произносились в качестве кандидата на этот мандат, они были — и не могли не задумываться таковыми — опубликованы газетами по всей стране. [430:3] Фактически именно в это самое время лорд Хартингтон говорил о гораздо бóльшем интересе, проявляемом к публичным выступлениям, нежели к дебатам в парламенте. [430:4] Не то чтобы трибуна сразу приобрела особую ценность для партийных лидеров. Напротив, поначалу она гораздо чаще использовалась Лигой против хлебных законов, чартистами и другими движениями. Но со времен введения всеобщего избирательного права для мужчин, которое началось в 1868 году, крупные народные движения, не связанные с партийной политикой, стали практически невозможными. В реальной демократии мало толку пытаться запугать правительство демонстрацией физической силы, и поэтому естественной целью агитации становится завоевание голосов. Однако Палата общин ныне приведена в такое полное согласие с народными массами, что любое сильное народное настроение непременно находит немедленное отражение там. Попав в палату, оно оказывается на краю водоворота, ибо даже если оно зарождается совершенно вне существующих партий и поначалу дает толчок новой политической группе, оно едва ли сможет избежать того, чтобы по мере набора сил быть втянутым в поток одной из двух великих партий и найти место в их программе. Теперь же в любом вопросе, связанном с партийной политикой, высочайший интерес вызывают речи партийных лидеров — как потому, что они являются знаменосцами в борьбе, так и потому, что они являются людьми, у которых есть власть или которые при следующем повороте колеса получат власть претворить свои мнения в жизнь.

Public Speaking now Universal.

Таким образом, трибуна прошла совершенно естественную эволюцию. Покуда выборы в Палату общин контролировались небольшим числом лиц, публичные выступления могли быть эффективными лишь изредка, когда народные чувства удавалось глубоко взволновать каким-либо бедствием; и они использовались главным образом аутсайдерами в попытке принудить парламент к уступкам. Отчасти это было справедливо и после 1832 года. Но когда избирательное право в 1868 году расширилось настолько, что выборы стали зависеть от расположения масс, любому человеку с политическими амбициями стало необходимо обращаться к широкой публике, и самым очевидным средством для этого оказалась трибуна. Выступления кандидатов на выборах стали всеобщими, и вовлеченность в этот процесс поддерживается все чаще — дабы огонь преданности не угасал, — путем общения депутатов со своими избирателями и, что еще важнее, обращений к обществу в целом со стороны лидеров общенациональной репутации. Публичные выступления стали постоянными независимо от наличия какого-либо необычайно острого вопроса. Джеймс Рассел Лоуэлл давным-давно заметил, что демократия — это правление посредством декламации, и всеобщие выборы домохозяев, безусловно, развязали языки государственным мужам. Наблюдатель наших дней поражается беглости англичан в речах и свободному использованию юмора как средства выделения акцентов вместо тех звучных фраз, которые прежде именовались ораторским искусством.

The Platform has Increased the Influence of Party Leaders.

Теперь стало устоявшимся обыкновением для министров кабинета и лидеров парламентской оппозиции сделать выступления своим постоянным занятием в конце осени и во время весенних каникул; и эта привычка имеет тенденцию возвеличивать их власть, ибо они являются единственными людьми, чье слово полностью услышано публикой. За исключением нескольких важных заявлений, дебаты в парламенте читаются не слишком широко; передовые статьи в прессе читаются исключительно приверженцами определенной политической веры; замечания рядовых депутатов своим избирателям публикуются только в местных газетах; но публичные речи главных министров и, в меньшей степени, главных лидеров оппозиции печатаются в больших объемах газетами обеих партий и читаются повсеместно. [432:1]

Более того, трибуна предоставляет бо́льшую свободу, чем пол палаты. Министры не стремятся выносить на рассмотрение парламента политический курс, который они еще не готовы незамедлительно проводить в жизнь, да и найти для этого время среди дел сессии было бы непросто. Это вовсе не случайность, а скорее примета времени, что мистер Чемберлен выдвинул свой план преференциальных пошлин не в парламенте, а на публичном собрании в Бирмингеме. Воистину странно было видеть, как страстная дискуссия по важнейшему вопросу ведется на публичных собраниях и в прессе, в то время как министры добивались предотвращения дебатов по нему в Палате общин. Это было свидетельством ограничений, которые ход событий наложил на парламент. Трибуна столкнула министров лицом к лицу с народом, и это повысило политическую значимость как тех, так и других. Электорат является не только высшим арбитром в политических делах, но и трибуна в некоторой степени вытеснила палату в качестве форума, на котором обсуждаются общественные вопросы.

Its Benefits.

Частые публичные выступления людей, на которых сосредоточена вся ответственность за ведение национальных дел, и тех, кто будет нести ответственность при следующей смене министерства, не могут не просвещать избирателей и не усиливать их интерес ко всем политическим проблемам современности. Более того, этот процесс не ограничивается прерывистыми периодами выборов, а продолжается постоянно; и хотя заведенная Лигой против хлебных законов практика совместных дебатов на публичных собраниях не пустила глубоких корней в Англии, тот же результат достигается иным путем, поскольку партийные лидеры отвечают на речи друг друга с разных трибун, и если слушатели не совпадают, то публика читает оба довода. Сэр Генри Мейн говорил о тенденции смотреть на политику как на «глубоко захватывающую игру, бесконечный крикетный матч между синими и желтыми»; [433:1] и тот факт, что этот аспект дела более заметен в Англии, чем где-либо еще, делает английскую политику самой интересной и легкой для восприятия в мире. Правители страны, а также те, кто был и будет ее правителями, борются на близкой дистанции через стол в течение шести месяцев в году, а в остальное время ведут непрекращающуюся войну посредством публичных выступлений. Как и в афинской демократии, граждане наблюдают за постоянной борьбой соперничающих государственных деятелей за первенство, но в Англии они остаются лишь зрителями до тех пор, пока всеобщие выборы не призывают их вынести свой вердикт. Трудно вообразить систему, которая лучше стимулировала бы интерес к политике, не порождая при этом нестабильности в правительстве.

Its Perils.

Но если трибуна просвещает избирателя, в ней кроются и опасности. Сообщают, что Бисмарк говорил: качества оратора не только не похожи на качества государственного деятеля, но и несовместимы с ними; и непрекращающаяся необходимость посвящать публику в свои планы действительно трудно сочетается с воплощением в жизнь далеко идущих замыслов на благо нации, ибо пока результаты не видны, их невозможно сделать понятными для народных масс. Английского государственного деятеля в любой момент призывают раскрыть карты под риском показаться неискренним или скрытным, если он этого не делает. Весь его политический курс анализируется и критикуется; семена, которые он сажает, выкапывают преждевременно, чтобы проверить, прорастают ли они. Отсюда он испытывает сильное искушение занять позицию, которая немедленно заслужила бы народное одобрение. Короче говоря, он живет в стеклянном доме, что, судя по всему, означает весьма респектабельную, но довольно поверхностную жизнь.

Более того, в обычае выступать с трибуны таится угроза для системы кабинета министров; ибо эта система зиждется на принципе, согласно которому инициатива в государственной политике принадлежит министрам, а главным вопросом, решаемым на всеобщих выборах, является то, останется ли кабинет у власти. Министры не всегда имели привычку согласовывать то, что говорится с трибуны, с той же тщательностью, с какой они согласовывают меры, выносимые на рассмотрение парламента. Но ввиду нынешней значимости трибуны очевидно, что для продолжения существования кабинетной системы министры обязаны демонстрировать единодушный фронт как перед публикой, так и перед парламентом; и это соображение подводит к изучению функции партии в английской политической системе.

СНОСКИ:

[425:1] Шесть пунктов были следующими: всеобщее избирательное право, ежегодные парламенты, равные избирательные округа, отмена имущественного ценза, тайное голосование и жалованье депутатам. Из всех этих требований не были осуществлены в существенной мере лишь ежегодные парламенты и жалованье депутатам.

[425:2] «Памятники прошлых дней: Оратор на трибуне», № 5.

[426:1] См., например, Hans. 4 Ser. CXXXII., 1013-15; CXLI., 162.

[426:2] Там же, CXXXI., 679; CXLVI., 987-89.

[426:3] Там же, CXLI., 163; CXLV., 622, 627; CXLVI., 496.

[426:4] Там же, CXXXII., 1005, 1019; CXLI., 122-23, 180-82.

[427:1] Речи министров кабинета и лидеров оппозиции публикуются в «Парламентских дебатах» полностью, а речи остальных депутатов — обычно примерно на две трети. Книга Макдоны «Book of Parliament» содержит интересную главу «Ложа репортеров».

[427:2] Макдона, 315. См. также статью Альфреда Киннера и ответ на нее А. П. Николсона в «Contemporary Review» за март и апрель 1905 года, LXXXVII., 369, 577.

[428:1] Лучшей работой на эту тему является книга Джепсона «The Platform: Its Rise and Progress».

[429:1] Джепсон, II., 65.

[430:1] Уолпол, «Жизнь лорда Джона Рассела», I., 248.

[430:2] Морли, «Жизнь Гладстона», III., 344.

[430:3] Мистер Леки выразил распространенное мнение во введении ко второму изданию своей книги «Democracy and Liberty» (стр. liii.), где он назвал мистера Гладстона «первым английским министром, который привык в больших масштабах выносить свою политику на суд народа непосредственно на многолюдных собраниях», добавив, что он «полностью отбросил старую традицию, согласно которой ведущий министр или экс-министр должен был ограничиваться почти исключительно выступлениями в парламенте и лишь в редких случаях обращаться к публике извне». Власть мистера Гладстона, поистине, в равной степени проистекала как из эффекта его публичных речей, так и из его влияния на Палату общин.

Цитата по: Jephson, II., 391.

Г-н Киннир (Mr. Kinnear) в журнале Contemporary Review за март 1905 года отмечает, что спрос со стороны газет на публичные выступления ведущих государственных деятелей снизился. Вероятно, у этих выступлений было бы больше читателей, хотя и меньше слушателей, если бы они не были столь длинными и частыми.

«Popular Government», 149.

ЧАСТЬ II.—ПАРТИЙНАЯ СИСТЕМА

ГЛАВА XXIV

ПАРТИЯ И ПАРЛАМЕНТСКАЯ СИСТЕМА

Lack of a Psychology of Political Parties.

За последнее поколение были достигнуты большие успехи в изучении психологии. Работа человеческого разума и его реакция на любой стимул или впечатление, особенно в болезненных состояниях, исследовались гораздо тщажнее, чем когда-либо прежде. В поле зрения попала и социальная психология, предпринимались попытки объяснить психологию национальных особенностей, а также аномальных или нездоровых массовых движений, в первую очередь толпы. Однако нормальные силы, управляющие обычным поведением людей в их общественных связях, почти не получили научного освещения. Короче говоря, у нас практически полностью отсутствует психология политических партий, и несколько разрозненных замечаний в «Popular Government» Мэна, пожалуй, до сих пор остаются ближайшим подобием подобного труда из тех, что имеются в нашем распоряжении. [435:1]

Although Parties are Universal.

Отсутствие трактатов на эту тему выглядит тем более примечательным, что изучаемые явления носят практически всеобщий характер в современных государствах, обладающих народным представительством. Опыт действительно показал, что демократия в крупной стране, где число избирателей неизбежно велико, предполагает перманентное существование политических партий; и нетрудно было бы доказать, что в силу природы вещей иначе и быть не может. То, что партии существуют и, судя по всему, продолжают существовать, привлекло всеобщее внимание. Все государственные деятели признают их фактором, с которым необходимо считаться в общественной жизни; более того, в различных местах предпринимались попытки урегулировать их деятельность законодательным путем. В Соединенных Штатах, например, местные кокусы или партийные конвенты и методы выдвижения ими кандидатов в последние годы регулируются законом; в то время как в Швейцарии и Бельгии были внедрены сложные системы пропорционального представительства, чтобы гарантировать меньшинствам справедливую долю мест.

Modern View of Parties.

Но если политические партии в настоящее время стали практически всеобщими, в своем современном виде они сравнительно новы. Никто в XVIII веке не предвидел партийного правления в его сегодняшнем виде, охватывающего всю сферу общественной жизни в ее постоянных приливах и отливах. Отдельные люди, подобные Берку, могли говорить о партии без осуждения; [436:1] однако у большинства авторов, писавших о политической философии, партии обычно именовались фракциями и считались подрывающими стабильность и общественное благополучие. Люди смотрели на историю, с которой были знакомы: на борьбу за преобладание в Афинах и Риме; на гвельфов и гибеллинов, изгонявших друг друга в итальянских республиках; на беспорядки в Нидерландах; на гражданскую войну и политические распри XVII века в Англии. Было вполне естественно, что при таких примерах перед глазами они расценивали партии как гибельные для процветания государства. Идея партии, оппозиционной правительству, ассоциировалась у них с шайкой эгоистичных интриганов или с движением, ставящим под угрозу общественный мир и безопасность политических институтов.

Иностранные наблюдатели действительно указывают на то, что в Англии политические партии существовали на протяжении почти трехсот лет, чего не было в континентальных странах, и что процедура Палаты общин неизменно защищала оппозицию в ее нападках на правительство. [437:1] Это верно, и нет сомнений в том, что даже в XVII веке партийная борьба велась как в парламенте, так и посредством памфлетов и публичных выступлений с такой свободой, которая была неизвестна большинству других наций; но все же это было совсем не то, чем они являются сейчас. Они никогда не были далеки от насилия. Когда оппозиция тех дней не приводила непосредственно к пролитию крови, она находилась на опасном расстоянии от заговоров и мятежей; а опальный министр, изгнанный от власти народными настроениями или враждебностью парламента, неизменно оказывался под угрозой, по крайней мере, эшафота. Денби подвергся импичменту, а Шефтсбери, его соперник, умер в изгнании в Голландии. С воцарением Ганноверской династии и уходом в прошлое старых проблем политическое насилие утихло. Партии выродились в личные фракции среди правящего класса, а подлинные партии формировались медленно под влиянием новых проблем более позднего поколения.

"His Majesty's Opposition."

Выражение «Оппозиция Его Величества», авторство которого приписывают Джону Кэму Хобхаусу еще до принятия Акта о реформе, [437:2] в более ранний период не было бы понято; оно воплощает в себе величайший вклад XIX века в науку управления — вклад в виде партии, находящейся вне власти, которая признается абсолютно лояльной институтам государства и готовой в любой момент прийти к управлению страной без потрясения политических традиций нации. В странах, где народный контроль над общественными делами существовал достаточно долго, чтобы прочно укорениться, оппозиция не рассматривается по своей природе как непатриотичное явление. Напротив, правящая партия вовсе не желает исчезновения оппозиции. Она сама хочет оставаться у власти, и по этой причине стремится удерживать на своей стороне большинство народа; но она прекрасно понимает, что если бы оппозиция ослабла настолько, что перестала бы представлять собой грозную силу, в ее собственных рядах неизбежно появились бы трещины. В более молодых демократиях, таких как Франция и Италия, существуют крупные группы людей, чьи цели носят революционный характер, а задача заключается в изменении существующей формы правления, хотя и необязательно насильственными методами. Эти люди именуются «непримиримыми», и до тех пор, пока они придерживаются такой позиции, спокойная политическая жизнь с мирной сменяемостью находящихся у власти партий невозможна.

Conditions of Good Party Government.

Признание оппозиции в качестве легитимного органа, имеющего право прийти к власти посредством убеждения, служит главным условием успеха партийной системы, а следовательно, и народной формы правления в широких масштабах. Из этого вытекают и другие условия успеха.

Opposition must not be Revolutionary.

Если оппозиция не должна рассматриваться как революционная, ее цели не должны носить таковой характер ни в глазах ее собственных приверженцев, ни в глазах остальных людей. Как выразился профессор А. В. Дайси, партии должны разделяться по реальным разногласиям, которые являются важными, но не фундаментальными. Разумеется, не существует самоочевидной границы, отделяющей то, что является революционным или фундаментальным; и в этом заключается дополнительное преимущество письменной конституции, ограничивающей компетенцию законодательного органа, поскольку она проводит именно такую границу и во многом ограничивает непосредственную энергию партий вопросами, которые официально не признаются революционными. [438:1] В отсутствие конституции подобного рода партийная деятельность должна ограничиваться условной сферой, которая рассматривается общественным мнением того времени как вполне лежащая в пределах практической политики. Совершенно очевидно, что спорные вопросы не должны затрагивать жизненно важные материи, такие как жизнь или конфискация имущества. Когда во время Французской революции один из ораторов выступал в защиту ответственности министров и добавил: «Под ответственностью мы понимаем смерть», он отстаивал принцип, несовместимый с мирной сменяемостью партий у власти.

Lines of Cleavage must not be Social.

По той же причине возникает серьезная опасность, когда линии размежевания партий совпадают с границами между различными социальными классами в обществе, поскольку одна сторона склонна полагать, что другая расшатывает устои общества, и разжигаются страсти, подобные тем, что пылают в гражданской войне. Это справедливо всякий раз, когда партии разделены какими-либо из более глубоких чувств, резко раскалывающих человечество на группы, и особенно когда два или три таких чувства совпадают по одному направлению. Главная сложность с ирландским национализмом как фактором английской политики заключается в том, что в значительной степени линия размежевания здесь одновременно является расовой, религиозной, социальной и экономической.

Issues must be Based on Public Matters.

Чтобы партийная борьба была не только безопасной, но и здоровой, она должна основываться на реальном различии во мнениях относительно нужд общества в целом. Поскольку она ведется не ради общественных целей, а ради личной выгоды — будь то отдельные лица, классы или коллективные интересы, богатые или бедные, — в той же мере политика будет вырождаться в свару корыстолюбцев.

Relation of Parties to Political Institutions.

Прежде чем выяснять, в какой мере эти условия выполнены в Англии, мы должны рассмотреть ту форму, которую партия приняла там, и те институты, которые она породила. Англия, по сути, является единственной крупной страной, где политические институты и партийная система находятся в полной гармонии.

In America.

Создатели Конституции Соединенных Штатов не предвидели той роли, которую партии должны были сыграть в народном правлении, [439:1] и не предусмотрели ее в своем плане; тем не менее они создали систему, в которой партии были необходимостью. С самого начала было неизбежно и вскоре стало очевидно, что реальный выбор президента не будет оставлен на усмотрение коллегии выборщиков — результат, который стал тем более предрешен, во-первых, требованием о том, чтобы члены коллегии собирались по штатам и, следовательно, не заседали все вместе для обсуждения, и во-вторых, исключением из состава коллегии всех конгрессменов и лиц, занимающих федеральные должности, то есть всех ведущих деятелей национальной общественной жизни. [440:1] Если коллегии выборщиков не суждено было реально выбирать президента, она должна была превратиться в простой механизм для регистрации результатов народно-голосования по всей стране, а кандидаты в президенты должны были тем или иным образом определяться заблаговременно.

В небольшом округе, где избирателей немного и обмен мнениями естественным образом происходит посредством неформальных совещаний, общественные должностные лица могут избираться народным голосованием без существования какого-либо механизма выдвижения кандидатов; но в крупном избирательном округе, где избиратели не знакомы друг с другом лично, люди, преследующие одинаковые цели, должны собираться вместе, согласовывать кандидатуру и рекомендовать ее общественности. В противном случае голоса будут растрачены впустую из-за их распыления, и будет чистой случайностью, совпадет ли результат с подлинными пожеланиями избирателей. Короче говоря, должен существовать некий процесс выдвижения кандидатов, то есть некая партийная организация; и чем больше электорат, тем острее потребность в ней. Между тем электорат, который фактически избирает президента Соединенных Штатов, является с большим отрывом самым крупным отдельным избирательным округом из всех, когда-либо существовавших в мире. Примечательно, что демократия по всей Европе придерживается обычая делить страну в политических целях на сравнительно небольшие избирательные округа; в то время как в Соединенных Штатах принято делать целые сообщества едиными избирательными округами для избрания своих высших должностных лиц — губернаторов штатов или национального президента, — что предполагает сложный партийный механизм выдвижения кандидатур и, как следствие, создание огромных партийных организаций на народной основе.

Таким образом, форма правления в Соединенных Штатах сделала партии неизбежными; и тем не менее им не было предоставлено никаких возможностей для осуществления их функций через регулярные органы государства. Не было предусмотрено никаких средств, с помощью которых партия могла бы сформулировать и провести в жизнь свою политику, отобрать кандидатов на высокие посты или обеспечить их признание в качестве подлинных лидеров партии и способность контролировать ее действия. [441:1] Поэтому партийный аппарат, начиная с национального конвента и заканчивая законодательным кокусом, поневоле создавался за пределами государственного строя и не может быть точно к нему приспособлен.

In Continental Europe.

Европейские же страны, принявшие английскую парламентскую систему, обычно копировали те ее черты, такие как ответственность министров, которые бросались в глаза легче всего, не приобретая при этом ни фундамента, на котором держится система, ни процедуры, предотвращающей трения, ни национальных традиций, служащих движущей силой. В результате форма правления, прекрасно подошедшая великим английским партиям, оказалась совершенно несоответствующей многочисленным политическим группам, существующим в большинстве континентальных законодательных собраний. [441:2] Во Франции условия за последние несколько лет действительно сильно изменились, процедура постепенно лучше приспособилась к парламентской системе, а кабинеты министров обрели большую стабильность; однако трудности пока далеко не преодолены. В некоторых небольших странах, таких как Бельгия и Швейцария, органы управления и партийная система менее противоречивы: в Бельгии — потому что она более точно следовала британским прецедентам; в Швейцарии — потому что ей удалось благодаря своим небольшим размерам в сочетании с федеративным устройством создать собственную оригинальную систему правления, в которой партиям не отведено никакой конституционной сферы деятельности, и они играют на редкость подчиненную роль. Однако ни в одной из этих стран форма правления не находится в столь полном согласии с партийной системой, как в Великобритании.

English Parliamentary System Grew out of Parties.

В Англии партийная система в той же степени не согласуется со строго законными институтами — с Королем, Палатой лордов и Палатой общин, — как и везде; но она находится в абсолютной гармонии с теми конвенциями, которые, будучи совершенно неизвестными закону, составляют реальную действующую конституцию государства. Она находится в гармонии с ними, потому что они были созданы в ходе партийной борьбы, выросли из партийной жизни. Правление ответственного кабинета не было неизбежным следствием долгой борьбы между Палатой общин и Короной. Вполне могли быть придуманы иные способы выведения исполнительной власти из-под личного контроля Короля. Скорее, это стало результатом состояния самой Палаты; ибо немыслимо, чтобы эта форма правления появилась, если бы парламент не разделялся на вигов и тори. По сути, весь этот план был бы бессмысленным, если бы партии не существовали. Причина отставки министерства в случае отклонения предложенной им меры заключается в том, что это поражение свидетельствует об общей утрате доверия к политике правящей партии и о предпочтении другого корпуса лидеров с иной политикой. Если бы дело обстояло иначе, швейцарская практика сохранения постов при уступке по спорному вопросу была бы гораздо более разумной. Таким образом, парламентская система является рациональным выражением разделения правящей палаты на две партии.

It has Made Parties Stronger.

Ни парламентская система, ни партийная система, ни ответственность министров перед Палатой общин, ни перманентное разделение на две партии не возникли в один день. На протяжении XVIII века принцип ответственности кабинета министров осознавался лишь смутно; в то время как партии порой распадались, а колесо государственного управления продолжало крутиться с помощью коррупции, которая во все времена служила смазкой для плохо отрегулированного политического механизма. Но мало-помаду, неуверенными шагами, соперничество партий выстраивало ответственность министров, а это в свою очередь помогало увековечению партийных делений; ибо парламентская система, как и всякая рациональная форма правления, воздействует на условия своего собственного существования и укрепляет их. Она основывается на партии и в силу закона своей природы стремится акцентировать партийное начало. Министры понимали, что их безопасность зависит от сплоченности, создания единого фронта и побуждения своих сторонников к тому же. Лидеры оппозиции также усвоили, что их шансы на приход к власти повышаются при следовании аналогичным курсом. Таким образом, две партии постоянно противостоят друг другу, в то время как каждый член парламента обнаруживает, что мощно притянут к тому, чтобы записаться под одно знамя или под другое и следовать за ним во всех случаях. Он не может рассматривать меры просто по их существу, но должен принимать во внимание конечный результат своего голосования. Как только люди осознают, что поражение правительственного законопроекта означает смену министерства, возникает колоссальное давление в пользу принесения в жертву личных мнений по этому законопроекту ради более высоких принципов, за которые выступает партия; и чем полнее развивается система, тем очевиднее становится несовместимость между голосованием по своему усмотрению по конкретным мерам и сохранением у власти партии, которую он одобряет. Короче говоря, деятельность Палаты общин имела тенденцию все больше превращаться в партийную деятельность, причем министры, как мы уже видели, постепенно сосредоточивали инициативу в законодательстве и контроль над процедурой все больше в собственных руках.

It is Government by Party.

Английское правительство устроено как город, составляющий единое целое, и партия является неотъемлемой частью этого здания. Партия действует изнутри, а не снаружи регулярных политических институтов. Фактически, что касается парламента, партийный и правительственный аппараты не просто согласованы между собой; они представляют собой одно и то же. Партийная клика превратилась в Скамейку казначейства. Министры — это партийные вожди, отобранные не искусственно, а в силу естественного выдвижения, и большинство в Палате общин, которое занимается законодательством, ассигнует средства, осуществляет надзор и контроль за управлением, а также поддерживает или смещает министров, — это и есть сама партия, действующая под руководством этих вождей. Парламентская система, какой она спонтанно сложилась в Англии, по своему происхождению и природе является партийным правлением, санкционированным и усовершенствованным обычаем. В этом отношении она отличается не только от национальных политических систем в других странах, но также и от британского местного самоуправления. Последнее не является порождением партии, но, подобно большинству существующих народных институтов в других странах, было спроектировано, а не сформировалось эволюционным путем. В нем, как мы увидим далее, партия не имеет органической связи с правящими органами и не обладает столь же доминирующим авторитетом, как в национальных делах.

It can Thrive only with Two Parties.

Если существование ответственного кабинета министров нормально предполагает партийное правление, оно также требует в качестве условия успеха наличия всего двух партий. Беды, проистекающие из дробления французского, итальянского и других парламентов на множество групп, сегодня у всех на слуху. Последствия там сильно отличаются от тех, что происходят там, где исполнительная власть не ответственна перед законодательным органом. В последнем случае присутствие нескольких групп может привести к избранию президента, совета или собрания, представляющих меньшинство избирателей, и тогда народная воля может быть выражена неточно. И тем не менее правительство продолжит функционировать без потрясений до следующих регулярных выборов. Но при аналогичных условиях в условиях парламентской системы сама исполнительная власть окажется слабой, ее положение — нестабильным, а срок пребывания у власти — зависящим от прихоти группы, которая может быть готова пожертвовать всем остальным ради одной-единственной цели. Парнелл был абсолютно прав в своем расчете на то, что если он сможет удерживать ирландских гомруллеров в едином строю до тех пор, пока они не станут обладателями «золотой акции» (баланса сил) в Палате, одна из великих партий будет вынуждена пойти с ними на сделку, иначе парламентское правление окажется неработоспособным.

Opposition not Entirely Genuine.

В английской системе инициатива по большинству важнейших вопросов перешла в руки министров из состава кабинета как представителей и лидеров преобладающей партии. Их дело — предлагать, а дело оппозиции — возражать. Но позиция последней не вполне спонтанна. В редких случаях она поздравляет правительство с теми или иными действиями, которые поддерживает от всего сердца. Гораздо чаще она стремится критиковать все подряд, отыскивая любые вообразимые изъяны. Будучи не в силах заниматься законодательством, она старается помешать этому большинству; не довольствуясь изложением своих взглядов и выражением протеста, она выдвигает одни и те же возражения на каждой стадии прохождения законопроекта; а порою добивается затягивания и даже разрушения мер, которые в случае прихода к власти приняла бы сама. Ее непосредственная цель, по сути, заключается в том, чтобы дискредитировать кабинет. Теперь это звучит пагубно и было бы таковым, если бы парламент являлся высшей политической властью. Но партии по своему положению действительно напоминают барристеров (адвокатов), аргументирующих дело перед судом присяжных, в роли которого выступает национальный электорат; и опыт показал — вопреки предубеждениям профессиональных и непрофессиональных правовых реформаторов во все времена, — что лучший метод достижения справедливости состоит в том, чтобы с каждой стороны выступал сильный адвокат перед лицом беспристрастного арбитра. К сожалению, присяжные в данном случае беспристрастностью не отличаются, и аргументы в значительной степени обращены к их интересам, но это сложность, неотделимая от демократии или, по сути, от любой формы правления.

Waste of Capacity.

Другим результатом партийного правления, который постоянно подвергается ожесточенной критике, является связанная с ним растрата способностей. Почему, спрашивается, прекрасный администратор должен покидать свой пост из-за того, что какая-то мера, совершенно не связанная с его ведомством — мера, которую он, возможно, сам оспаривал в кабинете министров, — отвергнута Палатой общин? Подобная система препятствует преемственности политики, которая зачастую имеет существенное значение для успеха как во внешних, так и во внутренних делах, и это, без сомнения, является злом; но благодаря присутствию высококвалифицированного корпуса постоянных чиновников, которые сохраняют традиции и в значительной степени контролируют политику ведомств, в Англии это не имеет такого большого значения, как можно было бы предположить. Система также отсекает половину талантов общественной жизни от государственной службы; но это несчастье по тем или иным причинам в той или иной степени существовало во всех странах во все времена. Идея государства, в котором все самые способные люди страны объединяются вне зависимости от политических взглядов, чтобы посвятить лучшие из своих талантов общественному служению, очаровательна, но она никогда и нигде не была реализована на постоянной основе.

Issues not Decided solely on their Merits.

Другая критика, направленная против партийного правления в Англии, проистекает из невозможности поддерживать правящую партию по одному вопросу и выступать против нее по другому. Избиратель на последних выборах, который категорически возражал против любых изменений в фискальной политике и столь же категорически — против любых уступок в вопросе гомруля, оказался перед рогатой дилеммой. Он был вынужден решить для себя, какой вопрос он считает наиболее важным, и уповать на милость провидения в отношении другого. При партийном правлении, когда кабинет министров обязан уйти в отставку в случае отклонения любых его жизненно важных мер, эти меры не могут рассматриваться отдельными лицами по существу. Политика той или иной партии должна поддерживаться в целом. Это, безусловно, ограничивает личную свободу действий и действует как сдерживающий фактор ровно в той степени, в какой правительство управляется строго по партийным линиям. Партийная система определенно предполагает компромисс мнений; но ведь некоторый компромисс требуется для принятия любого общественного мероприятия, существуют партии или нет, ибо никогда не бывает так, чтобы законодатели, голосующие за какой-либо законопроект, были до конца довольны каждым из его пунктов.

Правление посредством партий не является идеальным режимом. Как и все на свете, оно содержит в себе как хорошее, так и дурное. Политическая организация, которая избегала бы всякой борьбы и всяких издержек, поистине невозможна и, вероятно, оказалась бы нежелательной, поскольку ослабила бы усилия и подорвала бы пружины человеческой природы. Пока еще рано подводить окончательный итог достоинствам и недостаткам партийной системы в Англии, и было бы безнадежным занятием пытаться сделать это здесь. Как достоинства, так и недостатки проявятся с большей полнотой по мере нашего дальнейшего продвижения.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[435:1] Труд Ремерса (Rohmer) «Lehre von den politischen Parteien», в котором делается попытка объяснить разделение на партии естественными различиями темперамента, соответствующими четырем периодам человеческой жизни, весьма наводящий на размышления, но носит скорее философский, чем психологический характер; и подобно большинству философских трактатов по политическим вопросам, он основан на реалиях времени и места самого автора, нежели на изучении человеческой природы в различных условиях.

[436:1] В его часто цитируемых, но очень кратких замечаниях в работах «Observations on 'The Present State of the Nation'» и «Thoughts on the Cause of the Present Discontents». Но двадцать пять лет спустя в письме к Ричарду Берку он скатывается к расхожим разговорам о пагубности господства фракций.

[437:1] См., например: Redlich, Recht und Technik, 74–79.

[437:2] См. рецензию на его неопубликованные мемуары «Recollections of a Long Life» в Edinburgh Review, апрель 1871 г., стр. 301.

[438:1] Ни во Франции, ни в Италии конституция действительно не выполняет этой функции; поскольку в обоих случаях она делает немногим больше, чем просто фиксирует рамки государственного устройства, не налагая эффективных ограничений на законодательную деятельность; и поскольку сама конституция не воспринимается непримиримыми как морально обязательная.

[439:1] О взглядах этих людей на отношение партий или «фракций» к общественной жизни см. «Федералист» (The Federalist), № 10, написанный Мэдисоном.

[440:1] Профессор Макс Фарранд указал мне, что вопрос о проведении встречи выборщиков для всей страны в одном месте обсуждался на Конституционном конвенте и был отвергнут в пользу нынешнего плана, поскольку при последнем «поскольку выборщики голосовали бы одновременно на всей территории США и на столь большом расстоянии друг от друга, удавалось избежать великого зла интриг (cabal)». G. Hunt’s «Writings of Madison», IV., 365–66. Слово cabal имело расплывчатое и призрачное значение, но охватывало все, что носило партийный характер. Исключение из коллегии выборщиков членов конгресса и федеральных должностных лиц защищалось на том же основании. См. «Федералист» (The Federalist), № 68.

[441:1] В своей книге «Rise and Growth of American Politics», изобилующей проницательными предположениями, г-н Генри Джонс Форд утверждал, что партия существует в Америке ради достижения согласия между государственными органами, которые были сделаны Конституцией независимыми; чтобы принудить к слаженным действиям различных представителей народа. Профессор Гудноу развивает ту же идею с иной точки зрения в своей работе «Politics and Administration». Но, особенно учитывая сравнительно малый уровень согласия между государственными органами или слаженных действий народных представителей и колоссальное влияние партий на выборах, автору представляется более правильным утверждать, что партии в Америке существуют главным образом для отбора кандидатов.

[441:2] Этот вопрос рассматривается в превосходном труде Дюприе (Dupriez) «Les Ministres», в книге Бодли (Bodley) «France», а также в работе автора «Governments and Parties in Continental Europe».

ГЛАВА XXV

ПАРТИЙНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В ПАРЛАМЕНТЕ

The Need of Whips.

В любом законодательном органе голосование призвано выражать мнение Палаты, и существует всеобщая фикция, будто все члены постоянно присутствуют на заседании; однако на практике это зачастую далеко от истины; и любому лицу, заинтересованному в том или ином вопросе, всегда приходится затрачивать немало труда на то, чтобы убедиться: те лица, которые разделяют его точку зрения, окажутся под рукой, когда настанет решающий момент. Все это в полной мере относится к Палате общин; ибо не только судьба конкретной рассматриваемой меры, но и сама жизнь министерства может зависеть от единственного голосования (дивижена); и это тем более верно, что средняя явка во время проведения дебатов необычайно мала. Когда звенит звонок для голосования, членам Палаты действительно дается две минуты на то, чтобы вбежать из вестибюлей, библиотеки, курительных и столовых комнат, а также с террасы, однако правительство не может уповать на слепую удачу в вопросе присутствия достаточного числа своих сторонников в пределах парламентских стен для обеспечения большинства. Должен быть кто-то, в чьи обязанности входит следить за тем, чтобы они находились в пределах досягаемости.

Who They Are.

Обязанность удерживать членов партии на месте возложена на кнутов (whips), название которых происходит от людей, выполняющих роль загонщиков собак (whippers-in) на охоте на лис. Все они являются членами Палаты, и те из них, кто принадлежит к правительственной стороне, получают жалованье из государственной казны, исходя из теории, согласно которой их делом является «обеспечение кворума» (keep a house) при обсуждении вопросов снабжения; то есть обеспечение присутствия кворума, дабы можно было проголосовать за ассигнования. Главный правительственный кнут занимает пост парламентского секретаря Казначейства с жалованьем в 2000 фунтов стерлингов. Раньше его зачастую именовали просто секретарем Казначейства — выражение, которое иногда сбивает с толку читателей книг, написанных поколение назад. Иногда его также называют секретарем Казначейства по делам патронажа; а в былые времена немалая доля его функций заключалась в распределении покровительства (патронажа) в те дни, когда оно щедро использовалось для обеспечения поддержки членов парламента. По сути, он до сих пор остается каналом для распоряжения тем незначительным патронажем, который остается в распоряжении премьер-министра, включая пожалование мелких титулов. Ему помогают еще три члена, занимающие должности младших лордов Казначейства с жалованьем в 1000 фунтов стерлингов каждому. [449:1] Как уже объяснялось, Совет казначейства никогда не заседает, так что обязанности младших лордов сегодня почти полностью сводятся к выполнению функций кнутов; и чтобы они могли делать это более эффективно, один из них неизменно является шотландским депутатом. Должность кнута чрезвычайно важна, но она сопряжена с определенными жертвами, поскольку по обычаю кнуты не принимают участия в дебатах, и хотя их работа ощущается по всей Палате, она малозаметна для публики. Тем не менее главному кнуту впоследствии нередко предоставляется пост в министерстве или иная награда.

У оппозиции также имеются свои кнуты, обычно в количестве трех человек, чье положение важно, хотя и не столь важно, как положение правительственных кнутов, поскольку, хотя неспособность обеспечить присутствие полных сил партии может быть прискорбной, она не может быть катастрофической, как в случае с правительством. Естественно, кнуты оппозиции не имеют жалованья, но их поддерживает надежда на то, что придет и их черед.

Duties of the Whips.

Правительственные кнуты действуют как адъютанты и разведывательный отдел лидера Палаты. В первом качестве они договариваются с ним и с кнутами противоположной стороны о тех вопросах, по которым удобно прийти к взаимопониманию. Например, персональный состав отборочных комитетов (select committees) обычно согласовывается между главными кнутами обеих сторон Палаты; и время проведения решающего голосования по какому-либо крупному законопроекту обычно обговаривается заранее тем же путем.

They bring in the Members.

Когда ожидается важное голосование, каждая из сторон собирает все свои силы для серьезной проверки прочности; причем для министров имеет значение не только большинство как таковое, но и размеры этого большинства, ибо оно показывает, насколько полностью они могут полагаться на поддержку своих сторонников. Но не только по жизненно важным вопросам правительство должно избегать поражений, поскольку поражение, пусть даже и не такое, которое влечет за собой отставку, тем не менее в определенной степени подрывает авторитет кабинета. Оно создает у публики впечатление, что министры теряют популярность; либо что их сторонники начинают бунтовать и голосовать против них, либо, по меньшей мере, что они настолько равнодушны или оппозиционны, что предпочитают не являться. Ничто не добивается такого успеха, как сам успех; и в политике, как и на войне, действует максима: необходимо поддерживать репутацию непобедимости. Любое поражение правительства неизменно вызывает ликующие возгласы в рядах оппозиции; и особенно в последние годы, когда поражения стали более редкими, это требует объяснений.

Поэтому кнуты должны всегда держать большинство в пределах слышимости звонка для голосования всякий раз, когда на рассмотрении находится любое дело, способное затронуть интересы правительства. С этой целью они имеют обыкновение рассылать чуть ли не ежедневно всем своим сторонникам литографированные извещения с указанием на то, что вскоре состоится голосование по такому-то вопросу, и с просьбой об обязательном присутствии депутата. Эти уведомления подчеркиваются в зависимости от важности присутствия: от одной черты, означающей, что кнут желает присутствия депутата, до четырех черт или пары очень жирных линий, означающих «приходи под страхом прослыть дезертиром». По сути, получение посланий подобного рода служит критерием принадлежности к партии. В 1844 году по этому поводу состоялась переписка между Пилом и Дизраэли незадолго до того, как произошел окончательный разрыв. Дизраэли, критиковавший политику правительства в Ирландии и Сербии, не получил обычных уведомлений от кнутов и выразил протест на том основании, что не перестал быть членом партии. [451:1]

Все это не имеет столь большого значения в случае оппозиции, ибо последствия застижения врасплох здесь не столь серьезны. Для них достаточно время от времени созывать все свои силы, когда представляется хороший шанс для подачи крупного числа голосов. Следовательно, действия их кнутов, хотя в целом и схожи, но несколько менее систематизированы.

They must Know that the Members are Present.

Snap Votes.

Кнуты также выполняют функции разведывательного отдела для правительственного лидера. В их обязанности входит не только созыв членов партии в Палату, но и отслеживание их физического присутствия. У двери, ведущей в гардеробную, через которую депутаты обычно проходят в Палату со стороны Пэлас-Ярд, установлены сиденья; и здесь всегда можно заметить одного из правительственных кнутов, а зачастую и кнута оппозиции. Каждый из них фиксирует каждого депутата, входящего и выходящего, порой делая ему замечание, если тот удаляется без достаточных на то оснований. Ожидается, что благодаря этому кнут сможет в любой момент сообщить, сколь велико большинство, которым правительство располагает в пределах стен Палаты; а при проведении важнейших голосований кнут следит за тем, чтобы каждый здоровый член партии либо присутствовал, разумеется, либо оформил пару. Разумеется, такой же тщательности невозможно добиться по второстепенным вопросам; и хотя правительственный кнут старается постоянно иметь под рукой больше членов своей собственной партии, нежели оппозиция, делать это удается далеко не всегда. Он мог рассчитывать на то, что голосование состоится в определенный час, и разослать всем уведомления о необходимости присутствовать к этому времени, а дебаты могут неожиданно начать подходить к концу раньше. В таком случае обычно удается заставить кого-нибудь из правительственных ораторов тянуть время (говорить против часов), пока доставляются необходимые депутаты. Порою этот ресурс тоже не срабатывает, и правительство время от времени терпит поражение при так называемом «внезапном голосовании» (snap vote).

That of 1895.

Рассказывают юмористические анекдоты о безумных попытках затащить депутатов в зал и о розыгрышах, призванных помешать этому; [452:1] однако единственный из подобных случаев, приведший к серьезным последствиям, произошел в 1895 году. Либеральное правительство отчаянно цеплялось за жизнь, опираясь на незначительное большинство примерно в дюжину голосов, когда на обсуждение было вынесено предложение о сокращении жалованья государственного секретаря по вопросам войны, внесенное с целью привлечь внимание к предполагаемой нехватке кордита. Кнуты, дежурившие у официального входа в Палату, фиксировали по своим подсчетам обычное большинство в пользу правительства; но около двух десятков тори прошли из Пэлас-Ярд прямо на террасу, минуя обычный вход через гардеробную. Когда прозвенел звонок для голосования, они направились прямо с террасы в Палату, и к удивлению как счетчиков голосов (tellers), так и всех остальных, правительство потерпело поражение с перевесом в несколько голосов. Это был явно «внезапный» дивижен, который в обычных условиях не стали бы трактовать как свидетельство недоверия к министерству. Но наступает время, когда уставший человек в море предпочтет утонуть, чем дольше цепляться за соломинку; именно в таком положении находилось правительство лорда Розбери.

Whips must Know the Temper of the Party.

Кнуты поддерживают постоянную связь с членами своей партии. В их обязанности входит улавливать малейшие признаки фронды или недовольства; знать настроения каждого депутата по каждому вопросу, имеющему значение для министерства, и постоянно докладывать об этом своему шефу. От члена партии, который чувствует, что не может проголосовать за правительственную меру или что он обязан поддержать поправку к ней, действительно ожидают уведомления кнута. Если таких людей немного, так что правительственное большинство весьма солидно, а результат не находится под угрозой, кнут не станет возражать. Новичок на гостевой трибуне, слышащий, как три или четыре представителя правительственной стороны яростно атакуют одну из ее мер, порой думает, что существует серьезный риск поражения; но если бы он понаблюдал за выражением лица главного кнута на самом краю Скамейки казначейства, он не заметил бы никаких признаков беспокойства, а когда состоится голосование, большинство правительства окажется примерно обычного размера. Дело в том, что кнут все это время прекрасно знал, сколько именно людей за его спиной проголосуют против правительства, сколько человек воздержатся от явки, и что на деле это ничего не меняло.

Methods of Pressure on Members.

Fear of Dissolution.

Если же, с другой стороны, правительственное большинство невелико, а число строптивых депутатов значительно, кнут попытается их убедить; и в условиях кризиса, когда за враждебным голосованием последует роспуск парламента либо отставка кабинета, влекущая за собой, разумеется, роспуск, его доводы, скорее всего, окажутся эффективными; ибо ни один депутат не желает без нужды сталкиваться с расходами на всеобщие выборы или с риском лишиться своего места. Сила подобных мотивов, естественно, во многом зависит от прочности его мандата. Если, как иногда случается, он является единственным членом партии, имеющим хорошие шансы удержать место, или если его локальное или личное влияние там настолько сильно, что он гарантированно победит, он будет занимать положение, более независимое, чем обычно. Но подобное случается редко.

Action of Constituents.

Страх перед роспуском — далеко не единственное средство, с помощью которого можно оказать давление на депутата, забредшего слишком далеко за пределы партийной отары. Можно рассчитывать на определенные действия со стороны его избирателей или местной партийной организации — что для данной цели практически одно и то же. Любые прямые попытки кнутов оказать давление на депутата через его избирателей скорее всего вызовут раздражение и принесут больше вреда, чем пользы. Но вполне легко теми или иными путями дать избирателям понять, что депутат недостаточно поддерживает свою партию; и если только его голос против правительства не подан в интересах самих избирателей, они вряд ли проникнутся большой симпатией к его независимости.

Social Influence.

Еще одним средством давления выступает социальное влияние, которое значит очень многое в английской общественной жизни; и по этой причине считается важным иметь в качестве главного кнута человека высокого социального положения, а также приятных манер и всеобщей популярности. Мощь социального влияния всегда была велика в Англии, особенно среди консерваторов. В 1853 году Дизраэли, который изо всех сил пытался выстроить партию тори и в то время имел для этого мало что еще, настаивал на важности того, чтобы лорд Дерби пригласил всех своих сторонников по парламенту на обед в ходе сессии. [454:1] Использование влияния подобного рода, судя по всему, тоже не пошло на спад. В последние годы утверждали, что если юнионист не голосует со своей партией, его не приглашают на мероприятия в Министерство иностранных дел; а слабость либералов на протяжении почти двух десятков лет после раскола из-за гомруля отчасти объяснялась тем фактом, что в их распоряжении имелось крайне незначительное социальное влияние. Внезапное политическое обращение несколько лет назад приписывалось разочарованием депутата малым числом приглашений, полученных через либеральные связи; и смена веры, несомненно, была вознаграждена, ибо со временем за ней последовало возведение в рыцарское достоинство.

Payment of Election Expenses.

Наконец, кнуты имеют право на признательность со стороны определенного числа депутатов. Выборы обходятся кандидату дорого, и далеко не всегда легко найти человека, готового понести необходимые расходы и хлопоты, особенно когда шансы на успех невелики. В этих условиях центральный офис партии, находящийся под контролем лидеров и кнута, зачастую берет на себя часть расходов кандидата. Чаще всего это делается в безнадежных или почти безнадежных избирательных округах, и поэтому доля лиц, получивших такую помощь, среди проигравших кандидатов значительно выше, чем среди избранных; хотя подобные случаи отнюдь не ограничиваются первой категорией. Как часто оказывается помощь и в каких именно случаях — никогда не предается огласке, ибо кнут вполне естественно хранит свои секреты на сей счет; однако число депутатов по обе стороны Палаты, часть чьих расходов на выборы была оплачена из партийной кассы, весьма значительно. У кнутов, разумеется, имеются веские основания рассчитывать на этих людей, и это рычаг может быть использован для обеспечения их явки и голосов, когда это необходимо.

Если все средства давления, которые способны задействовать кнуты, не приносят результатов, а сторонников правительства, планирующих голосовать против него, набирается достаточно для перевеса чаши весов, или если кнуты докладывают о широком распространении недовольства, кабинет постарается по возможности скорректировать свою позицию. Говорят, что именно это стало истинной причиной кажущейся капитуляции либерального министерства перед требованиями Лейбористской партии относительно законопроекта об урегулировании ответственности тред-юнионов в 1906 году. Кнуты обнаружили, что многие из их собственных сторонников связали себя столь жесткими обязательствами, что попросту не могут поддержать правительственный законопроект в его первоначальном виде.

The Whips as Tellers.

Когда правительство заинтересовано в исходе голосования, оно сообщает Спикеру о своем желании назначить своих кнутов счетчиками (tellers) на данном дивижене, и Спикер неизменно удовлетворяет эту просьбу. Это служит сигналом к тому, что министры призывают на помощь всех своих сторонников и что голосование пройдет по партийным линиям. Нередко в ходе дебатов по какой-либо поправке к правительственному законопроекту можно услышать, как депутат, поднимающийся позади Скамейки казначейства, взывает к лидеру Палаты с просьбой не оказывать давления на своих сторонников по данному вопросу. Он имеет в виду, что правительственные кнуты не должны назначаться счетчиками, и в таком случае каждый депутат волен голосовать так, как считает нужным, без нарушения партийной дисциплины, а результат, каким бы он ни был, не расценивается как поражение кабинета. Иногда это практикуется, но нечасто; поскольку по вопросу, с которым поступили таким образом, правительство, отказываясь от лидерства, подвергается обвинениям в слабости; а также потому, что поступать так небезопасно, если только министры абсолютно равнодушны к исходу дела, ведь влияние давления на голоса многих депутатов чрезвычайно велико.

No Other Party Machinery in Parliament.

Можно сказать, что кнуты образуют единственную регулярную партийную организацию в Палате общин, если только не включать в это определение две передние скамейки. Сам тот факт, что министерство и лидеры оппозиции сами по себе образуют реальный партийный аппарат Палаты, избавляет от необходимости в каком-либо ином. Министры готовят и осуществляют программу правящей партии, в то время как небольшая клика лидеров с противоположной стороны разрабатывает планы противодействия им. Таким образом, передняя скамейка выполняет функции партийного комитета или совета, и ни в одной из крупных партий нет ничего напоминающего общий кокус для обсуждения и определения партийной политики. Иногда созывается крупное собрание сторонников партии в парламенте в одном из политических клубов или в ином месте, где лидеры обращаются к своим последователям. Но оно проводится для увещевания, а не для консультаций; более того, рядовые депутаты порой выражают удивление тем, что вожди столь мало посвящают их в свои планы. [456:1]

Организация двух великих партий в парламенте носит почти военный характер: кабинет министров выступает в роли генерального штаба, а лидер Палаты — в роли командующего на поле боя. Разумеется, это в гораздо меньшей степени относится к менее крупным группам, у которых нет традиций руководства кабинетом, удерживающих их в строю. В их случае реальный партийный кокус для обсуждения позиции, которую следует занять в кризисной ситуации, отнюдь не редок. Два особенно знаменитых собрания такого рода прошли с разницей в несколько лет: одно было созвано либеральными юнионистами перед голосованием по законопроекту о гомруле в 1886 году; другое — собрание ирландских националистов, сместивших Парнелла с поста лидера партии в 1890 году.

Кокус одной из двух крупных партий изредка созывался для избрания лидера в Палате в тех редких случаях, когда она оказывалась в оппозиции без вождя. Так случилось, например, в 1899 году, когда пост лидера остался вакантным после ухода с него сэра Уильяма Харкорта в декабре предыдущего года, и либеральные депутаты Палаты собрались за день до открытия сессии и избрали сэра Генри Кэмпбелл-Баннермана своим преемником. С тех пор сэр Генри возглавлял партию в Палате общин и, когда либералы пришли к власти в 1905 году, вполне закономерно стал премьер-министром. За исключением подобных случайностей, однако, ни у одной из двух великих партий нет никакого аппарата для избрания своих вождей или определения курса действий. Лидеры, а когда партия приходит к власти — и министры, несомненно, косвенно отбираются самой партией, ибо они являются теми людьми, которые сумели доказать свою способность завоевывать ее доверие и обеспечивать ее поддержку. Но этот выбор не оформляется каким-либо официальным голосованием; он также не всегда в точности таков, каким стал бы в результате голосования. Премьер-министр, если он сам не заседает в Палате общин, назначает лидера Палаты и своих главных лейтенантов, руководствуясь при этом собственной оценкой их влияния в партии и советами других вождей. Получив назначение, лидер ведет за собой, а партия следует за ним.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[449:1] Раньше парламентский конюший в ожидании (Parliamentary Groom in Waiting) также выполнял функции кнута; однако эта должность была упразднена в 1892 году.

[451:1] Parker, «Sir Robert Peel», III., 144–47.

[452:1] Macdonagh, «Book of Parliament», 372–78.

[454:1] Malmesbury, «Memoirs of an Ex-Minister», I., 382.

[456:1] См., например, сэр Ричард Темпл (Sir Richard Temple), «Жизнь в парламенте» (Life in Parliament), особенно с. 39–40.

ГЛАВА XXVI

ПОЛИТИЧЕСКИЕ ОРГАНИЗАЦИИ ВНЕ ПАРЛАМЕНТА, НЕ ВХОДЯЩИЕ В ПАРТИЙНЫЕ СТРУКТУРЫ

Different Kinds of Political Organisations.

Политические организации вне стен парламента для удобства можно разделить на четыре категории, хотя выделенные таким образом группы не всегда строго обособлены, а конкретная организация иногда находится на границе между двумя различными группами. Эти четыре категории таковы:

1. Беспартийные организации, целью которых является реализация какого-либо одного проекта или направления политики, но не получение контроля над правительством в целом или выступление в качестве независимой политической группы в Палате общин.

2. Местные партийные организации, каждая из которых ограничена одной местностью и ставит своей главной целью выдвижение партийных кандидатов и победу на выборах в данном месте, хотя они могут попутно оказывать влияние на национальную политику партии.

3. Национальные партийные организации, целью которых является пропаганда принципов партии, содействие победе на выборах по всей стране, а также формулирование и в большей или меньшей степени контроль национальной политики партии. Из организаций, созданных с такой целью, самая известная была рано окрещена своими противниками «Кокусом», и под этим названием деятельность данных объединений как со стороны либералов, так и со стороны консерваторов будет описана в главах XXIX и XXX, а Лейбористская партия будет рассмотрена в отдельной главе далее.

4. Вспомогательные партийные организации. Они служат подспорьем для партии, не претендуя на руководство ее политикой, но ограничиваясь работой по расширению ее популярности, продвижению ее интересов и подготовке почвы для ее успеха на выборах. О них речь пойдет далее, но здесь необходимо сказать несколько слов о самой важной из них, поскольку без знания ее характера история кокуса, с которым она соприкасалась, едва ли может быть понята. Это центральная ассоциация, или центральный офис, партии, состоящая из оплачиваемых чиновников и агентов с помощью группы богатых и влиятельных лиц или без нее. Она собирает и распределяет средства партии на избирательную кампанию и ведает общими интересами избирательной кампании; но она всегда действует в тесном согласии с лидерами партии и партийными организаторами (whips) и, по сути, находится под их непосредственным руководством и контролем. Таким образом, центральный офис представляет собой филиал аппарата партийного организатора, который занимается работой за пределами парламента, и им фактически руководит главный агент или секретарь, непосредственно подчиненный парламентским лидерам.

They are Distinct from the Organs of State.

В отличие от партийных институтов внутри парламента, все эти четыре класса внешних политических организаций совершенно не связаны с конституционными органами государственной власти, за исключением того, что центральным офисом руководит партийный организатор. Вне парламента, как и в Соединенных Штатах, организация партий носит искусственный или добровольный характер, то есть этот механизм стоит совершенно отдельно от государственного, и его влияние на последний осуществляется извне, а не изнутри. Из этого факта вытекают важные последствия, которые будут отмечены далее.

The Non-Party Organisations.

Среди различных видов политических организаций те, которые здесь названы беспартийными, являются самыми древними. Тем не менее сам этот термин может вводить в заблуждение. Он не означает, что они ограничивали свои усилия воспитанием абстрактного общественного мнения в пользу своих догм, поскольку они часто стремились избирать в парламент людей, которые отстаивали бы их там. Он также не означает, что они не имели никакой связи с существующими партиями, поскольку иногда одна из партий одобряла и поддерживала их взгляды, и в таком случае они направляли свое влияние в пользу кандидатов этой партии. Этот термин используется просто для обозначения объединения, главной целью которого не является достижение победы для регулярной политической партии. Как ни странно, такая группа лиц часто оказывается ближе к бёрковскому определению партии как «группы людей, объединенных для совместного продвижения национального интереса на основе определенного принципа, в отношении которого все они согласны», чем крупные партии наших дней. Ибо каждая из ведущих партий включает людей, которые не до конца едины в своих принципах. Цели партии сложны и запутаны и достигаются лишь ценой серии компромиссов, в которых конечный принцип порой затушевывается средствами, используемыми для его достижения. Партию в современном парламентском правлении точнее было бы определить как группу людей, объединенных намерением поддерживать общее министерство.

Their Early History.

Различные организации того типа, который здесь назван «беспартийным», возникли во второй половине XVIII века. Первой из них, имевшей сколько-нибудь важное значение, судя по всему, было Общество в поддержку Билля о правах, основанное в 1769 году для помощи Уилксу в его споре с Палатой общин и в целом для поддержания общественных свобод и требования расширения народного элемента в конституции. Обнаружив, что общество используется для продвижения личных амбиций Уилкса, некоторые из ведущих членов вышли из него и основали Конституционное общество с теми же целями. Десять лет спустя были сформированы графские ассоциации, и съезды, состоявшие из делегатов от них, заседали в Лондоне в 1780 и 1781 годах с петициями об удовлетворении общественных жалоб. Примерно в то же время были учреждены и другие общества, и они не всегда носили радикальный характер. Протестантская ассоциация, например, была создана под руководством лорда Джорджа Гордона для сохранения ограничений в правах римских католиков и спровоцировала беспорядки в июне 1780 года, которые до сих пор носят его имя.

Политические общества тех дней были недолговечны, и большинство из них вскоре прекратили существование; но вспышка Французской революции посеяла семена для нового урожая. В 1791 году рабочие классы столицы организовали Лондонское Корреспондентское общество, а в следующем году люди с менее крайними взглядами основали Общество друзей народа для содействия умеренным реформам. Однако, будь то радикальные или умеренные, ассоциации такого рода не могли выжить в те смутные времена. Отвращение и тревога, вызванные ходом событий во Франции, были слишком сильны, чтобы им противостоять, и был принят ряд репрессивных законов для их роспуска. Сначала последовал Акт 1794 года о приостановлении действия судебного приказа хабеас корпус, затем на следующей сессии — еще один закон о предотвращении мятежных собраний и, наконец, статут 1799 года, который запретил по имени Лондонское Корреспондентское общество и любые другие организации, имевшие филиалы. Эти акты и серия судебных преследований уничтожили все общества, стремившиеся к политической реформе; и в течение нескольких лет, пока борьба с Францией была в самом разгаре, ход внутренней политики не омрачался подобными движениями. Но бедствия, последовавшие за наполеоновскими войнами, заставили вновь прибегнуть к ассоциациям, чему опять было оказано противодействие в виде враждебного законодательства.

The Catholic Association, and Movements for Reform.

Тем не менее репрессивные статуты носили временный характер, и когда последний из них истек в 1825 году, путь для народных организаций снова оказался свободен. Католическая ассоциация уже была сформирована в Ирландии для добивания отмены религиозных ограничений, и как только она распустилась после достижения своей цели в 1829 году, тень грядущего Закона о реформе породила целый ряд новых политических обществ в Англии. В том самом году Томас Атвуд основал в Бирмингеме Политический союз защиты публичных прав с целью содействия парламентской реформе; и после внесения Билля о реформе аналогичные союзы, созданные для его поддержки, стали возникать по всей стране. Была даже предпринята попытка объединить их в единую крупную национальную организацию, но правительство объявило этот план незаконным, и от него отказались. Среди наиболее интересных обществ такого рода были те, что организовались в Лондоне. Здесь в 1831 году ремесленниками, последователями Роберта Оуэна, широко известными как «ротунданисты» по названию зала, где проходили их собрания, был основан Национальный союз рабочих классов. Но Фрэнсис Плейс, портной, заметная фигура в тогдашних агитациях, не разделял социалистических идей этих людей и опасался влияния их общества на судьбу Билля о реформе. Он обладал гораздо более глубоким пониманием реальной ситуации и в качестве ответного шага создал Национальный политический союз с единственной целью — обеспечить в Лондоне народный импульс, необходимый, по его мнению, для того, чтобы протащить эту меру. [462:1] Билль был принят, и тут же многочисленные ассоциации, основанные на союзе среднего и низшего классов ради проведения конкретной реформы, начали угасать.

The Anti-Slavery Societies.

Между тем две последовательные организации беспартийного и даже неполитического характера довели чисто гуманитарное движение до триумфального завершения. Комитет за отмену работорговли был образован в 1787 году и стремился путем сбора доказательств, петиций, брошюр и переписывающихся местных комитетов просвещать общественное мнение и убеждать парламент. Проработав два десятка лет при поддержке неутоimimih усилий Уилберфорса в Палате общин, он наконец убедил парламент запретить работорговлю актами 1806 и 1807 годов. Шестнадцать лет спустя было образовано Общество борьбы с рабством с целью добиваться полного уничтожения рабства во всех британских владениях, и оно добилось этого в 1833 году, поскольку сила его сторонников в Палате общин, подкрепленная народной агитацией извне, оказалась достаточно велика, чтобы заставить правительство лорда Грея внести соответствующий законопроект. [462:2]

Non-Party Organisations after 1832.

The Chartists.

После 1832 года беспартийные организации в целом стали более постоянными и более широко распространенными, чем прежде; и, за некоторыми заметными исключениями вроде чартистов, они стали меньше полагаться на демонстрацию физической силы и больше — на обращения к электорату; изменение, вполне естественное после расширения избирательного права. Чартизм вырос из большого числа разрозненных местных организаций рабочих, которые осознали, что не получили никакой политической власти от Закона о реформе, и потребовали реформы парламента в подлинно демократическом духе. Движение получило свое название от Народной хартии с ее шестью пунктами, опубликованной в 1838 году Лондонской ассоциацией рабочих. Различные местные органы поддержали ее, направив в следующем году делегатов на великий Народный парламент в Лондоне. Но резкость языка, использовавшегося чартистами, открыла путь для судебного преследования; лидеры испугались, и на мгновение агитация утратила силу. В 1840 году она была реорганизована и поддерживалась несколькими сотнями аффилированных структур. Однако от начала и до конца движение было ослаблено разногласиями среди лидеров, касавшимися как методов работы, так и второстепенных вопросов. Кульминацией движения стал митинг на Кеннингтон-Коммон в 1848 году, который должен был выстроиться в процессию и представить гигантскую петицию парламенту. Этот план вызвал серьезную тревогу; были стянуты войска, приведены к присяге тысячи специальных констеблей; но в последнюю минуту Фергус О'Коннор, лидер чартистов, потерял самообладание и отменил шествие. Великая демонстрация оказалась фиаско, и вскоре после этого все движение рухнуло.

The Anti-Corn-Law League.

Одной из многих причин краха чартизма было существование в то же время самой успешной беспартийной организации, которую когда-либо знала Англия, — Лиги борьбы против хлебных законов. Подобно Ассоциации борьбы с рабством прежних лет, она была создана для пропаганды одной конкретной реформы, и своим успехом она во многом была обязана непоколебимой верности этому принципу. Она строго исключала любые вопросы партийной политики, и фактически ее самый видный лидер, Кобден, всегда сохранял глубокое недоверие к обеим партиям. Однако в глазах ее сторонников реформа воплощала как экономический, так и моральный принцип, так что они могли одновременно апеллировать к кошельку и совести нации — сочетание, которое довело Карлайла до того, что он назвал Кобдена вдохновленным коммивояжером, проповедующим ситцевое тысячелетие. Поскольку лига апеллировала к более чем одному мотиву, она свободно использовала более чем одно средство для этого обращения. После того как было создано множество местных ассоциаций, собрание их делегатов, состоявшееся в 1839 году, учредило лигу, которая приступила к организации филиалов по всей стране, рассылала ораторов и лекторов, работала с прессой, собирала информацию, выпускала тонны брошюр, петиционировала парламент и стремилась избирать кандидатов, которые поддерживали бы ее взгляды. Все это делалось в огромных масштабах с неутомимой энергией. Движение черпало свою силу в среде фабрикантов среднего класса, но они изо всех сил старались привить свои идеи рабочему классу в городах, а позже и сельскому населению, пока наконец общественное мнение не было завоевано до такой степени, что кризис, вызванный неурожаем картофеля в Ирландии, привел к отмене хлебных законов в 1846 году. Лига выполнила свою работу и распустилась.

Other Non-Partisan Associations.

Существовало и до сих пор существует множество других ассоциаций беспартийного характера, которые проявляют активность по какому-либо политическому вопросу. Часто они существуют парами для отстаивания противоположных взглядов, как, например, Ассоциация за реформу законов о браке и Союз в защиту законов о браке, Имперская лига вакцинации и Национальная лига противников вакцинации. Эти ассоциации бывают самого разного рода. Некоторые из них организованы для других целей, занимаясь законодательством лишь попутно и не принимая участия в выборах, как Ассоциация торговых палат и Ассоциация муниципальных корпораций. Некоторые существуют в первую очередь для иных целей, но очень активны в политике, как некоторые тред-юнионы; [464:1] другие созданы исключительно для распространения политических доктрин, но обычно воздерживаются от прямой электоральной работы, подобно Фабианскому обществу с его социалистическими идеалами; и, наконец, существуют организации, которые, хотя и не являясь изначально партийными, на деле энергично стараются помочь кандидатам одной из великих партий. К последнему классу относится Общество освобождения [церкви], ранее весьма активное в призывах к отделению церкви от государства и направлявшее свое влияние в пользу либералов, а также его противник — Комитет церковной обороны, столь же сильный на стороне консерваторов. Более активной, чем любая из них в настоящее время, является Федерация свободных церквей, которая оказалась вовлечена на политическую арену из-за своего неприятия Акта об образовании 1902 года. В ту же категорию следует поместить Национальную ассоциацию защиты торговли — организацию, созданную торговцами спиртными напитками для противодействия законодательству об умеренности, и, пожалуй, недавнюю Лигу тарифной реформы мистера Чемберлена, причем обе они поддерживают тори. Так получается, что общества, выступающие против последних двух объединений, не столь последовательно преданы либералиям [либералам]. Затем существуют общества другого типа, созданные для преходящей цели во внешней политике: например, Ассоциация по восточному вопросу 1876 года, которая выступала против турецкой политики Дизраэли, и нынешний Балканский комитет, борющийся за свободу в Македонии.

Все ассоциации, пытающиеся влиять на выборы, имеют обыкновение устраивать кандидатам допрос с пристрастием (catechising) и публиковать их ответы, порой оказывая решающее влияние на голосование. Теперь можно высказать предположение, что общества, которые принимают активное участие в выборах и всегда направляют свое влияние на одну и ту же сторону, не следует классифицировать как беспартийные, скорее как придатки великих партий; и все же они отличаются от истинных вспомогательных организаций тем, что их первоочередной целью как обществ (каковы бы ни были личные цели отдельных членов) является не приведение партии к власти, а проведение в жизнь конкретной политики, с которой данная партия случайно оказывается более близка по духу, чем ее соперница.

СНОСКИ:

[462:1] Грэм Уоллас (Graham Wallas) в своей «Жизни Фрэнсиса Плейса» дает яркое описание движений в Лондоне.

[462:2] Об этих движениях см. «Историю работорговли» Кларксона (Clarkson), «Жизнь Уилберфорса» работы его сыновей и «Мемуары сэра Т. Фовелла Бакстона» (The Memoirs of Sir T. Fowell Buxton).

[464:1] Это не относится к политическим организациям труда, которые выросли из тред-юнионов, но теперь должны классифицироваться как регулярные партии. О более ранней политической активности тред-юнионов как таковых см. Сидни и Беатриса Вебб (Sidney and Beatrice Webb), «Промышленная демократия» (Industrial Democracy), т. I, с. 247 и след.

ГЛАВА XXVII

МЕСТНЫЕ ПАРТИЙНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ

В противовес тем структурам, которые являются беспартийными, но охватывают всю страну или по крайней мере неопределенную территорию, стоят местные партийные организации. До Закона о реформе 1832 года местные организации вроде тех, что существуют сегодня для выборов парламентских кандидатов, были практически неизвестны. Они, по сути, мало бы пригодились в большинстве старых электоратов. Не говоря уже о гнилых местечках, которые продавались за наличные, значительное число мелких избирательных округов представляли собой «карманные» местечки, находившиеся в руках патронов, которые не позволили бы никому другому влиять на избирателей. В 1807 году, когда лорд Палмерстон был избран в парламент от Ньютауна на острове Уайт, сэр Леонард Холмс, контролировавший это место, выдвинул условие, чтобы он «никогда, даже ради выборов, не ступал ногой в это место. Столь ревностно патрон оберегал [округ] от любых попыток обрести в нем новое влияние». [466:1]

Даже в графствах избиратели настолько находились под личным руководством землевладельцев, что партийный аппарат был бы излишним. Впрочем, некоторые из крупных городов обладали расширенным избирательным правом и широким электоратом. Самым примечательным среди них был Вестминстер, и здесь реальная политическая организация для выборов членов в парламент существовала в течение нескольких лет до великой реформы. Однако она велась в интересах ни вигов, ни тори, а радикальных реформаторов, которые были поистине независимы от обеих партий. [466:2]

Their Origin.

С расширением избирательного права началось изменение политического статуса избирателей. Во многих округах уже недостаточно было заручиться поддержкой нескольких влиятельных лиц; и завоевание места любой из партий зависело от того, чтобы занести на избирательные списки как можно больше своих сторонников. Лозунг новой эры был задан сэром Робертом Пилом в его знаменитом напутствии избирателям Тамворта в 1841 году: «Регистрируйтесь, регистрируйтесь, регистрируйтесь!» Для партий было тем более важно взять это дело в свои руки, поскольку споры о сложных избирательных цензах, вместо того чтобы решаться по инициативе государства, оставлялись на усмотрение самих избирателей, которым приходилось отстаивать их перед лицом ревизующего барристера, причем избиратели были склонны проявлять большую небрежность, если кто-то не предпринимал систематических усилий, чтобы привести их в движение. Не менее необходимо было для партий держать этот вопрос под постоянным контролем, поскольку из-за неопределенности срока полномочий парламента его нельзя было откладывать на время незадолго до выборов. Списки должны были всегда содержаться в полноте ввиду возможного роспуска. Часто эту работу выполнял в интересах заседающего депутата или предполагаемого кандидата его местный агент без какого-либо формального оформления. Но так было не всегда, и фактически сразу после принятия Билля о реформе стали формироваться местные регистрационные общества, которые в течение нескольких лет быстро росли в числе как среди либералов, так и среди консерваторов. [467:1]

Their Early Objects.

Первоочередной целью регистрационных обществ было занесение имен своих сторонников в списки и удаление из них имен противников; и говорят, что они делали это с большим усердием, чем честностью, зачастую с несправедливыми результатами, поскольку любое требование или возражение, пусть даже совершенно необоснованное, скорее всего, было бы удовлетворено ревизующим барристером, если ему не возражали. [468:1] От регистрации естественным шагом был переход к предвыборной агитации (canvassing) во время выборов, то есть посещению избирателей в их собственных домах; убеждению сомневающихся; когда возможно, обращению неверующих; и, прежде всего, к обеспечению того, чтобы верные сторонники пришли на участки. Это всегда делалось кандидатами в густонаселенных округах; и теперь регистрационные общества предоставили для этой цели ядро с массой информации о лицах, которых предстояло окучивать, уже собранной при составлении списков избирателей. Выдвижение кандидатов не обязательно составляло какую-либо часть их функций. Преобладала старая теория, следы которой можно обнаружить на протяжении всей английской жизни, согласно которой кандидат сам выставлял свою кандидатуру на выборы или рекомендовался кем-то из влиятельных друзей. Идея о том, что он должен назначаться избирателями своей партии, еще не возникла; не претендовали на право говорить от имени этих избирателей и местные общества, которые являлись лишь самочинными образованиями. Несомненно, они часто отбирали и рекомендовали кандидатов, но делали это как группа лиц, чье мнение имеет вес, а не как совет, представляющий партию.

Однако приближалось время, когда очередное расширение избирательного права и рост демократических идей привели бы к требованию организации обществ на представительной основе. Изменение началось почти сразу после принятия Закона о реформе 1867 года; и поводом — это нельзя назвать подлинной причиной — для движения послужил любопытный факт. Когда в Англии бурно обсуждался план Томаса Найта (Hare's plan) пропорционального представительства, который Джон Стюарт Милль приветствовал как спасение общества, раздались серьезные голоса, возражавшие против этой схемы на том основании, что она приведет к росту партийных организаций и поставит избирателя в тиски политической машины. [469:1] Поэтому интересно отметить, что первый протест в Англии против реального партийного механизма был направлен против организации, выросшей из крошечного зерна представительства меньшинств в Акте 1867 года.

The Birmingham Caucus.

Its Object.

По Закону о реформе 1867 года крупным городам Ливерпулю, Манчестеру, Бирмингему и Лидсу было предоставлено по три члена парламента на каждый; однако, чтобы обеспечить некоторое представительство меньшинству, лорды вставили, а общины приняли пункт о том, что ни один избиратель в этих городах не может голосовать более чем за двух кандидатов. [469:2] Не требовалось большой дальновидности, чтобы понять, что если один из таких городов избирал двух либералов и консерватора, то два его члена нейтрализовали бы друг друга при партийном голосовании, и его вес составил бы всего один голос; в то время как гораздо меньший город, который обычным образом избирал двух членов одной партии, учитывался бы как два голоса при голосовании. Такой результат казался радикалам Бирмингема нарушением демократического принципа, и они были полны решимости предотвратить его, если это возможно. На их стороне было более трех пятых избирателей, то есть более чем в полтора раза больше, чем у их противников, и этого было достаточно, чтобы провести все три места, если их голоса будут равномерно распределены между тремя кандидатами. Но отдать трем кандидатам одинаковое количество голосов, когда каждый избиратель мог голосовать только за двух из них, было непросто, а неудача могла означать потерю двух мест. Для успеха требовалось очень тщательное планирование, строжайшая дисциплина среди избирателей и, следовательно, живой интерес к результату среди народных масс и абсолютное доверие к партийным организаторам.

Its Formation.

Для обеспечения необходимого механизма мистер Уильям Харрис (William Harris), секретарь Бирмингемской либеральной ассоциации, представлявшей собой самочинный избирательный комитет привычного типа, предложил преобразовать этот орган в представительную партийную организацию, что незамедлительно было сделано в октябре 1867 года. Новые правила предусматривали, что каждый либерал, вносящий шиллинг, становится членом ассоциации, а ежегодное собрание членов должно избирать должностных лиц и двадцать членов для работы в исполнительном комитете. Этот комитет, ведавший общими делами ассоциации, должен был состоять из четырех уже упомянутых должностных лиц и двадцати членов, еще двадцати, избираемых Мидлендским отделением Национального лиги реформ после ее создания, и трех членов, избираемых комитетом вордов (ward committee), который избирался членами ассоциации в каждом ворде. Согласно распространенному английскому обычаю комитет имел право кооптировать в свой состав еще четырех человек, то есть избирать их самостоятельно. Существовал также более крупный орган, состоявший из всего исполнительного комитета и не более чем двадцати четырех членов, избираемых каждым из комитетов вордов. Официально он назывался общим комитетом, но в обиходе из-за приблизительного числа его членов именовался «Четыремистами». Он должен был осуществлять контроль над политикой ассоциации и выдвигать трех либеральных кандидатов в парламент от этого боро. [470:1]

Затем тщательно выяснялось количество избирателей-либералов в каждом из различных вордов; и избирателям в одном ворде предписывалось голосовать за А и Б; избирателям другого — за А и С; избирателям третьего — за Б и С и так далее, таким образом, чтобы общее количество голосов, поданных за каждого из трех кандидатов, было как можно более одинаковым. Разумеется, звучали протесты против голосования по указке. Оно оскорбляло чувство личной независимости; но подавляющее большинство либералов проголосовало так, как им было велено, и все три кандидата были избраны.

Its Early Victories.

Ассоциация совершила великий подвиг. Трое либералов были отправлены в парламент из Бирмингема вопреки положению о представительстве меньшинств. Но возможности для новой победы в том же роде не представлялось до роспуска шесть лет спустя; и поначалу организаторы были менее удачливы на выборах в школьные советы. Акт об образовании 1870 года предусматривал кумулятивное голосование при выборах этих органов; то есть избиратель мог отдать все голоса, на которые он имел право, за одного кандидата или распределить их любым угодным ему способом. Эта система позволяла весьма малым меньшинствам избирать одного или нескольких кандидатов, и Либеральная ассоциация, пытаясь обойти ее последствия, как они сделали в случае парламентских выборов, замахнулась на слишком многое и провела лишь меньшинство членов совета. На какое-то время организация зачахла, но вскоре она возродилась к еще более активной жизни, чем прежде.

Its Revival in 1873.

В 1873 году ассоциация была возрождена с целью получения контроля над муниципальным управлением города и внедрения более прогрессивной политики в его администрирование. С этим новым начинанием связаны прежде всего два имени: мистера Шнадхорста (Schnadhorst), секретаря ассоциации, обладавшего организаторским гением, и мистера Чемберлена, бывшего ведущей душой движения и ставшего мэром боро следующей осенью. Эти люди приступили к реорганизации ассоциации по несколько иной и, по-видимому, еще более демократической схеме. Взяв ворды за единственную основу структуры, в каждом ворде стали проводить ежегодное собрание, в котором могли участвовать любые проживающие там либералы. Они имели на это право независимо от того, были ли они избирателями или нет, и без учета какого-либо взноса, при условии выражения ими приверженности целям и организации ассоциации, каковое заявление подразумевало готовность подчиняться решениям большинства. Собрание избирало комитет, председателя и секретаря ворда; трех лиц для работы совместно с этими двумя должностными лицами в исполнительном комитете центральной ассоциации; и некоторое число лиц (в 1877 году их число было определено в тридцать) для работы в общем комитете. Центральный исполнительный комитет, помимо пяти лиц, избранных таким образом в каждом ворде, включал четырех должностных лиц ассоциации и тридцать членов, кооптированных им самим. Он избирал семи человек из своего состава, которые вместе с четырьмя должностными лицами образовывали руководящий подкомитет из одиннадцати человек. Общий комитет ассоциации состоял, как и прежде, из всего исполнительного комитета вместе с тридцатью представителями от каждого ворда; и, поскольку вордов было шестнадцать, к 1877 году он насчитывал пятьсот девяносто четыре члена и был известен как «Шестисотка Бирмингема». Он обладал полномочиями определять политику ассоциации и выдвигать кандидатов в парламент и школьный совет. Члены городского совета, напротив, избираясь по вордам, выдвигались комитетами вордов; однако вся ассоциация была обязана их поддерживать.

Its Efficiency.

Таковой была новая организация Либеральной ассоциации. [472:1] Ее эффективность как рычага контроля над выборами доказывается тем фактом, что в течение четырех лет с 1873 по 1876 год включительно она провела все три места в парламенте вопреки положению о представительстве меньшинств, большинство в школьном совете на каждых выборах вопреки положению о кумулятивном голосовании и все шестьдесят восемь мест в городском совете за этот период, кроме двух. [472:2] Ассоциация действительно была отлично выстроена для этой цели.

Как и в случае любой политической организации, основанной на первичных собраниях, попытка вырвать контроль у тех, кто им обладал, была сложной задачей. Для успеха необходимо было захватить больше половины вордов за один раз, причем перед лицом бдительных людей, которые знали все ходы и выходы, держали в своих руках руководящий подкомитет и посредством кооптации могли превратить узкое большинство в более крупное и тем самым увековечить собственную власть. С другой стороны, бунт против фактически сделанных номинаций был практически исключен в силу соглашения, фактически заключаемого при вступлении в ассоциацию, подчиняться решению большинства. Говорят, что на протяжении дюжины лет лица, руководившие организацией, направляли товарищей по поездкам с одного собрания ворда на другое, чтобы обеспечить избрание своих сторонников в различные комитеты. [473:1] Так это или нет, но несомненно то, что власть руководителей никогда не была свергнута. Их правление фактически затянулось на столь долгий срок, что его приходится объяснять как совершенством механизма, так и их собственной популярностью. На протяжении многих превратностей своей долгой карьеры — от ранних лет радикального толка, через разрыв с миром Гластоном [мистером Гладстоном] из-за Билля о гомруле, последующее сближение с консерваторами и, наконец, отстаивание совершенно новой политики в отношении преференциальных тарфов [тарифов] — мистеру Чемберлену неизменно удавалось проводить в Бирмингеме каждое парламентское кресло для своих сторонников. Такой результат демонстрирует силу, которую невозможно было бы обеспечить ничем иным, кроме прочной личной опоры на народ в сочетании с высокоэффективной организацией.

Criticisms of the System.

Система, принятая либералами в Бирмингеме, была скопирована в других местах и вскоре стала предметом яростных дискуссий, причем аргументы за и против нее были теми же, которые обычно используются в отношении любой партийной организации. Ее противники заявляли, что она передает абсолютную власть в руки людей, имеющих время для управления механизмом; что она устанавливает тиранию, которая подавляет индивидуальность, уничтожает свободное обсуждение мнений, разрушает независимость в общественной жизни, приводит к утрате разнообразия и плодотворности либерализма и привносит партийную политику в муниципальные дела, куда ей не следует вмешиваться.

Its Defence.

В ответ на эти критические замечания сторонники системы заявляли, что ассоциацией руководят наиболее общественно активные люди, поскольку они готовы уделять работе время и размышления; что она не может породить тиранию, поскольку собрания вордов открыты для всех либералов, которые могут в любой момент сместить руководство, если пожелают; что в отношении независимости каждый либерал имеет право свободно высказываться на собраниях вордов, убеждать товарищей принять его взгляды, если сможет, и что это единственное право, которым он должен обладать, поскольку «меньшинство не имеет права препятствовать большинству в определении курса либеральной политики». Они настаивали на том, что ассоциация — это просто «метод, с помощью которого те, кто верит в человеческий прогресс… могут держать совет вместе; приходить к согласию относительно своего ближайшего долга; и претворять свои решения в практическое дело в законодательстве своего города и страны». Они утверждали, что такие люди «обязаны отбирать представителей, которые будут поддерживать конкретные меры, считающиеся ими непосредственно необходимыми для мира и процветания земли». [474:1] Короче говоря, радикалы Бирмингема видели в себе реформаторов с миссией, которую необходимо выполнить, и испытывали то нетерпение — пожалуй, можно сказать нетерпимость, — которое люди в таком положении всегда испытывают к колеблющимся, сомневающимся и независимым членам собственной партии. Радикалам ассоциация представлялась эффективным инструментом претворения их идеалов в жизнь и виделась всецело благой; в то время как другие, не разделявшие столь же слепой веры в конечную цель, остро ощущали пороки, которые организация влекла за собой на практике, и еще больше — злоупотребления, к которым она могла привести в будущем.

The Caucus and Town Politics.

Что касается обвинения в привнесении политики в муниципальные дела, радикалы смело оправдывали свои действия, настаивая на том, что они выступают за четкую прогрессивную политику как в местных, так и в национальных делах. [475:1] Под руководством мистера Чемберлена, избранного мэром Бирмингема осенью 1873 года — в тот самый год, когда ассоциация была возрождена, — городской совет вступил в период бурной деятельности. Он улучшил обычные общественные службы, такие как мощение улиц и санитария; реорганизовал министерство здравоохранения [департамент здравоохранения]; и инициировал эффективную систему канализации с крупной фермой для фильтрации сточных вод, что было, по крайней мере, большим шагом вперед по сравнению с тем, что было раньше. Он также предпринял ряд общественных работ из числа тех, что сегодня именуются «муниципальным предпринимательством». Первой из них стало снабжение газом как для уличного освещения, так и для частного использования. В то время в Бирмингеме было две газовые компании, и мистер Чемберлен убедил совет, что город может извлечь выгоду, выкупив их имущество и ведя дела самостоятельно. С компаниями была заключена сделка, и покупка состоялась. Едва это было сделано, как возникло предложение применить тот же принцип к воде, которая также находилась в руках частной компании. Однако в данном случае целью была не прибыль, а улучшение водоснабжения в целях оздоровления обстановки, поскольку значительная часть населения все еще зависела от колодцев, многие из которых, разумеется, находились в опасном состоянии. С компанией вновь была заключена сделка, и вода перешла под общественный контроль.

Наконец был принят амбициозный план улучшения внешнего вида города. Парламент принял длинную череду статутов, призванных обеспечить лучшие жилищные условия для рабочих классов. Один из них, Акт об улучшении жилищ ремесленников и рабочих 1875 года, [475:2] уполномочил любой город — если это санкционировано временным предписанием Совета по делам местного самоуправления, подтвержденным парламентом, — экспроприировать по справедливой рыночной стоимости неблагополучный район, то есть местность, где скопление или плохое состояние домов, а также недостаток света и воздуха представляют опасность для здоровья. Город должен был разработать план прокладки новых улиц и иного благоустройства территории и уполномочивался продавать или сдавать в аренду любую часть земли при условии, что покупатели осуществят план на практике. Ныне Бирмингем, как и многие английские производственные центры, разрастался хаотично, представляя собой сеть узких улочек, лишенных простора и достоинства; а в самом центре находились великие трущобы с высоким уровнем смертности. Последняя территория площадью более девяноста акров была отобрана по закону; была проложена широкая магистраль, названная в знак признания ее общественного происхождения «Корпорейшн-стрит» (Corporation Street), а прилегающая к ней земля сдана в долгосрочную аренду под коммерческие здания. Первоначальное намерение состояло в том, чтобы возвести новые дома для людей, чьи жилища были снесены; но эта часть плана была в основном оставлена ввиду того, что частная инициатива предоставляла достаточно жилья.

Управление городом своими системами газо- и водоснабжения, покупка и аренда крупных участков земли являются шагами в направлении того, что сегодня известно как муниципальный социализм; и они вызвали разногласия, существующие до сих пор, как относительно мудрости такой политики в целом, так и относительно степени, в которой ее можно прибыльно осуществлять. Эта проблема будет обсуждена далее, но здесь мы должны отметить, что радикалы Бирмингема верили в то, что это политический вопрос, который оправдывает использование партийной организации в такой же степени, как и вопросы, возникающие в парламенте. Они точно так же относились и к применению нового закона об образовании. В их глазах все эти вещи составляли часть великой радикальной политики, протагонистами которой они являлись.

The Spread of Associations on the Birmingham Model.

Бирмингемские радикалы верили не только в свои политические цели, но и в средства, которые они разработали для их достижения. Они проделали немалую миссионерскую работу в других городах, призывая либералов внедрять местные представительные ассоциации на демократической основе по бирмингемскому образцу. Несмотря на противодействие, эта идея была встречена с таким благоволением, что к концу 1878 года в разных местах существовало около сотни таких структур. [477:1] Движение получило подкрепление в виде основания в 1877 году Национальной либеральной федерации, история которой станет предметом последующей главы. Этот орган принимал в члены только ассоциации демократического характера, и его влияние ощущалось весьма остро. Бирмингемские лидеры, контролировавшие федерацию, вполне естественно желали увеличить ее мощь, максимально расширив число аффилированных структур; в то время как местные ассоциации находили выгоду в присоединении к ней, как только она стала фактором либеральной политики. Более того, после раскола в партии из-за Билла о гомруле в 1886 году, когда федерация встала на сторону последователей мистера Гладстона против мистера Чемберлена, первые заинтересовались тем, чтобы сделать организацию как можно более широко представительной и популярной. Эти различные мотивы давали последовательные импульсы, в результате чего к 1886 году федерация насчитывала двести пятьдесят пять местных ассоциаций, а к 1888 году — семьсот шестнадцать. [477:2] Правила федерации под рубрикой «Цели», ради которых она существует, до сих пор открываются словами: «Способствовать организации по всей стране либеральных ассоциаций, основанных на народном представительстве», а правилам предшествует заявление, которое гласит: Все ассоциации, учрежденные подобным образом, имеют право на аффилиацию. Хотя далее в заявлении утверждается, что «какого-либо вмешательства в местную независимость федеративных ассоциаций не предполагается. Каждая ассоциация сама организует детали своей собственной структуры и управляет собственными делами», тем не менее всегда предполагалось, что местные структуры должны носить народный характер. Фактически старые самочинные комитеты едва ли совместимы с демократическим духом, привнесенным Законом о реформе 1867 года, и в боро они вскоре уступили место представительным органам с народной организацией.

Процесс шел гораздо менее стремительно в сельских избирательных округах, [478:1] поскольку лишь в 1884 году избирательное право в них было расширено так же, как в боро в 1867 году, а когда это было сделано, традиционный авторитет сквайра и пастора представлял собой препятствие, которое сдавалось медленно. Даже сейчас консервативные кандидаты возвращаются без возражений (unopposed) в графствах чаще, чем в боро, особенно в сельских графствах юга. Часто оказывалось невозможным учредить либеральную ассоциацию в каждом приходе, и местный корреспондент был, а в некоторых случаях до сих пор является, необходимой заменой. Но рост демократических идей, практика народных выборов, изменение экономических условий, вызванное упадком сельскохозяйственного процветания и стремлением жить в городах, с сопутствующим дефицитом сельской рабочей силы, сократили патриархальное влияние землевладельца на свой народ и тем самым проложили путь для представительных политических организаций. В настоящее время ассоциации демократической формы существуют практически в каждом парламентском округе, будь то графство или боро, где число избирателей-либералов не столь мало или шанс на успех на выборах не столь безнадежен, чтобы район был тем, что иногда официально именуется заброшенным (derelict).

Existing Organisation of Local Liberal Associations.

Конституции местных либеральных ассоциаций не являются абсолютно единообразными, и, помимо общего принципа о том, что они должны базироваться на народном представительстве, никакого давления с целью сделать их одинаковыми не оказывается. Либералы в каждом месте вольны организовывать себя так, как им нравится; и в этой связи можно заметить, что все политические общества рассматриваются как чисто добровольные, то есть государство не предпринимает никаких попыток регулировать их законом. Положения относительно праймериз и выдвижения кандидатов партийными съездами, ставшие всеобщими в Соединенных Штатах, совершенно чужды английским идеям и воспринимались бы с удивлением и отвращением.

The Draft Rules.

Rural Districts.

Но хотя федерация не стремится навязывать единообразные правила, она выпускает брошюру «Заметки и подсказки для руководства либералам» (Notes and Hints for the Guidance of Liberals), охватывающую организации как в сельских деревнях, так и в городах и содержащую проекты правил, которые можно считать типовыми. В брошюре предлагается, чтобы в сельских районах в нормальном случае в каждом приходе или избирательном участке существовал самочинный комитет с правом кооптации новых членов. Термин «комитет» используется потому, что члены, будучи немногочисленными, могут выполнять большую часть работы напрямую, вместо того чтобы делегировать ее меньшему органу. На самом деле этот комитет представляет собой всю ассоциацию для прихода, и хотя проекты правил прямо этого не предусматривают, замысел ясен в том отношении, что он должен включать всех известных там либералов, независимо от того, являются ли они избирателями. Он должен собираться не реже шести раз в год и избирать председателя, казначея, почетного секретаря и любые подкомитеты, которые могут понадобиться. Он также назначает пропорционально численности населения делегатов в либеральную ассоциацию парламентского округа, которая отбирает кандидата от партии в Палату общин.

Small Towns.

Для небольших городов без вордов модель организации аналогична, за исключением того, что первичный орган называется ассоциацией и собирается только раз в год, если не созывается в другое время по требованию двенадцати членов; текущие дела ведутся исполнительным комитетом, состоящим из должностных лиц и определенного числа других членов, избранных на ежегодном собрании. Над ассоциациями прихода или избирательного участка и небольшого города стоит ассоциация парламентского округа графства, в котором они расположены. Это часто, хотя и не всегда, чисто представительный орган без каких-либо массовых собраний членов. Он имеет совет, состоящий главным образом из делегатов, избранных от приходов, городов или других первичных округов примерно пропорционально численности населения, и исполнительный комитет, иногда избираемый целиком советом, а иногда включающий делегатов от округов. Наконец, он имеет своих должностных лиц, которые являются членами обоих этих органов.

Large Towns.

Для крупных городов, разделенных на ворды, проекты правил более точно следуют бирмингемскому плану. Они предусматривают в каждом ворде комитет или ассоциацию, призванную включать каждого человека, склонного помогать либеральному делу. Этот орган избирает своих должностных лиц, остальных членов своего исполнительного комитета и делегатов в общий комитет города пропорционально численности населения. Ассоциация всего города заседает ежегодно для выбора своих должностных лиц, некоторых членов общего комитета и, в случае если город не является парламентским боро, делегатов в ассоциацию округа. Управлением ассоциацией города, как это обычно принято во всех организациях подобного рода, ведают три различные инстанции. Во-первых, должностные лица, которые следят за текущим администрированием. Во-вторых, исполнительный комитет, состоящий из этих должностных лиц, трех должностных лиц каждого ворда и членов, избранных общим комитетом. В-третьих, сам общий комитет, который определяет проводимую политику и состоит из членов, избранных отчасти комитетами вордов, а отчасти ежегодным собранием всей ассоциации города. В парламентских боро общий комитет — часто известный как Совет, а иногда как Либеральная двухсотка или любое число сотен, ближе всего стоящее к реальности, — выдвигает кандидата от партии в Палату общин по рекомендации исполнительного комитета и при условии окончательного утверждения на собрании ассоциации. Но на самом деле исполнительный комитет во всех либеральных ассоциациях для парламентских округов либо сам отбирает кандидата и просит об официальном одобрении совета, либо представляет этому органу два-или три имени на выбор. В любом случае собрание всей ассоциации — это лишь грандиозное ратификационное сборище, проводимое для аплодисментов, а не для консультаций. Эффект подобен древнему возгласу: «Вот ваш король, если будет ваша воля».

Variations in Different Places.

Проекты правил, подготовленные федерацией, носят чисто типовой характер, и хотя в своих общих чертах они дают весьма ясное представление об организации местных ассоциаций по всей стране, существуют бесконечные вариации в деталях и номенклатуре. Если действительно изучить конституции ряда таких органов наугад, едва ли удастся обнаружить хотя бы две совершенно одинаковые. Можно отметить, что проекты правил не содержат положений о кооптации, аранжировка, тем не менее фигурирующая в правилах многих местных ассоциаций. Они также не требуют уплаты какого-либо взноса в качестве условия членства; но и это опять-таки делается нередко, причем требуемая сумма колеблется от номинальной величины до пяти шиллингов. Иногда уплата является условием любого участия в организации; иногда она не нужна для голосования на собраниях ворда или округа, но дает право голоса на общих собраниях ассоциации либо право быть избранным в комитеты путем кооптации. Иногда члены городского совета и школьного совета от либералов имеют места ex officio в совете ассоциации; либо местным либеральным клубам, хотя они не являются строго демократическими, предоставляется представительство в нем. Но в силу того обстоятельства, которое будет объяснено ниже, что конкуренция за выдвижение в парламент не слишком остра, а следовательно, редко ведется тщательный опрос членов комитетов, все эти различия в деталях не имеют большого практического значения. Существенный момент заключается в том, что почти в каждом английском парламентском округе, будь то графство или боро, где шансы на победу на выборах вполне реальны, сегодня существует ассоциация представительного и, по крайней мере номинально, демократического характера. В ней неизменно присутствуют три органа: должностные лица, исполнительный комитет и совет; в то время как в крупных городах, имеющих несколько мест, существует еще более крупная организация, охватывающая все парламентские округа.

The Paid Agents.

Существует давний обычай, согласно которому кандидаты в парламент нанимают платных агентов, обычно профессиональных солиситоров, для руководства выборами, и с ростом популярности народных организаций это дело в большинстве мест приобрело более систематический характер. Ассоциация каждого парламентского округа, а иногда и более мелкого района, имеет как штатного, так и почетного секретаря. В его обязанности входит многое, поскольку он является универсальным работником организации и носит собирательный титул либерального агента данного округа. Он исполняет обязанности клерка ассоциации, организует комитеты по избирательным участкам или округам, курирует подчиненных агентов, устраивает публичные собрания, дает советы и оказывает помощь везде, где это необходимо, проводит агитацию среди избирателей, занимается их регистрацией и ведет слушания перед ревизионным барристером. Кроме того, кандидат обычно назначает его своим официальным агентом по выборам; в таком случае он берет на себя общее руководство всей кампанией, имея в своем подчинении группу клерков, субагентов и рассыльных, а также целую армию добровольных агитаторов. Он является важным фактором в политике, поскольку от его организаторских способностей, а также тактa и здравого смысла при ведении борьбы часто может зависеть исход выборов.

Говорят, что эти агенты — единственные профессиональные политики в Англии; и в определенном смысле это верно, поскольку они являются единственной категорией людей, которые зарабатывают на жизнь партийной политикой, однако это выражение неуместно, так как они вовсе не являются политиками в том смысле, в каком этот термин используется в других странах. Они не имеют никакого отношения к руководству политикой; они лишь помогают избрать кандидата, в выборе которого не принимают никакого участия, и хотя их советы могут иметь вес, их обязанность заключается исключительно в выполнении указаний других. Подобно всем остальным постоянным служащим в Англии, их реальное влияние зависит от обстоятельств. Если председатель компетентен и деятелен, власть агента не будет столь велика, как в более распространенном случае, когда председатель во многом полагается на него. Короче говоря, агенты ближе к постоянным служащим, чем к политикам. По сути, у них нет собственных политических устремлений, поскольку они не принадлежат к классу, из которого рекрутируются члены парламента.

Их жалованье сильно варьируется — от сорока фунтов до четырехсот фунтов стерлингов, причем средний показатель составляет около ста пятидесяти фунтов, причем за последние годы шкала оплаты несколько выросла. Они должны в совершенстве знать законодательство о регистрации и выборах и обычно набираются из числа солиситоров с небольшой практикой или бухгалтеров, хотя многие из них — возможно, почти половина — обнаружив, что работа агентом отнимает все их время, оставили всякий другой бизнес. Эта профессия действительно имеет тенденцию становиться самостоятельным ремеслом, которому человек посвящает свою жизнь, однажды ступив на этот путь. У либеральных агентов есть своя собственная национальная ассоциация, насчитывающая около двух с половиной сотен членов, а несколько лет назад в целях поддержания более высоких стандартов было создано меньшее по численности общество, которое выдает квалификационные сертификаты. Ассоциация собирается каждый год во время заседания Национальной либеральной федерации, и на нее приезжают те из агентов, которые могут позволить себе поездку или чьи работодатели могут оплатить их расходы. Обычно они собираются в количестве около ста пятидесяти человек и получают завтрак, на котором к ним обращаются главный партийный кнут и лидер партии в парламенте или какой-либо другой видный деятель, поскольку их значимость теперь полностью осознана. Так в английской политической жизни возникла прослойка людей, аналогов которой нет ни в одной другой стране. Они занимают в партии положение, не унтер-офицерскому в армии. Их работа имеет жизненно важное значение для успеха, но у них нет надежды на продвижение по службе выше собственного ранга. Их положение прекрасно понимают, и они склонны окружать его профессиональными гарантиями и опорой.

Liberal Agents in Scotland.

В Шотландии политические ассоциации с платными агентами развивались медленнее, чем в Англии: отчасти потому, что значительная часть работы, связанной с регистрацией, которая в Англии ложится на партийных агентов, к северу от Твида выполняется государственными органами; а отчасти потому, что по старому шотландскому обычаю делами по выборам, как и всем остальным, для кандидата занимался его штатный поверенный. В результате, хотя в Шотландии имеется множество либеральных ассоциаций, а агенты имеют тенденцию превращаться в обособленный класс, образуя собственное общество, работы у них, как правило, гораздо меньше, чем в Англии, и они по-прежнему обычно оплачиваются почти исключительно из собственного кармана кандидата. Поэтому, когда он терпит поражение и прекращает борьбу, избирательный округ склонен полностью лишиться своего агента и оказаться заброшенным.

Conservative Local Organisations.

Вопреки преобладающему мнению, консерваторы в вопросах партийной организации более чем единожды первыми выходили на арену; и хотя их аппарат не был столь демократичным и не привлекал столько внимания, как аппарат либералогов, в целом он оказался более эффективным. Закон о реформе 1832 года был принят, как они тут же энергично принялись создавать регистрационные общества; а расширение городского избирательного права в 1867 году вызвало новый всплеск активности. Они немедленно попытались заручиться интересом и завоевать поддержку рабочих, которые в большом числе получили статус избирателей. На всеобщих выборах следующего года они трудились напрасно, но вскоре преуспели настолько, что на следующих выборах в 1874 году получили большинство в Палате общин впервые с 1841 года. Их победу действительно обычно приписывали превосходной организации, и этот факт стал мощным стимулом для принятия их соперниками плана мистера Чемберлена о создании Национальной либеральной федерации.

Their Growth after 1867.

Консервативные ассоциации современного типа действительно были сформированы в некоторых местах задолго до 1867 года, однако закон того года придал им новый и мощный импульс. Едва он был принят, как стали возникать местные ассоциации, состоявшие преимущественно из рабочих, особенно в промышленных районах севера. Некоторые из них были весьма крупными: так, ассоциация в Брэдфорде к 1872 году насчитывала две с половиной тысячи членов и, как полагали, вызвала смену политических настроений в этом месте. Ассоциации стремительно росли в численности. В 1871 году их было двести восемьдесят девять; в 1872-м — триста сорок восемь; в 1873-м — четыреста семь; в 1874-м — четыреста сорок семь; в 1875-м — четыреста семьдесят два, помимо двухсот двадцати восьми филиалов; а в 1876 году общее число консервативных ассоциаций всех видов в Англии и Уэльсе приближалось к восьми стам. Значительная часть из них состояла почти исключительно из представителей класса ремесленников. Многие общества действительно организовывались под названием Консервативных ассоциаций рабочих, и они создали собственный отдельный национальный союз.

They Become Representative.

Сформированные в то время ассоциации представляли собой, по-видимому, добровольные объединения без представительного характера, и фактически некоторые из них были превращены в клубы, чтобы сделать их более привлекательными или, выражаясь тогдашним языком, позволить членам сочетать отдых с приобретением знаний. Но если новые консервативные ассоциации не были похожи на бирмингемский кокус, то численность их членов делала их также непохожими на старые регистрационные общества. Цель теперь заключалась не просто в том, чтобы следить за надлежащей регистрацией верных сторонников, а в том, чтобы вербовать приверженцев, разжигать энтузиазм и дисциплинировать боевую силу среди народных масс. Консерваторы легче поддаются авторитетному руководству, чем либералы, но было близко время, когда даже среди них потребовались более демократичные формы. После победы мистера Гладстона на выборах 1880 года вновь раздались крики о том, что этот результат объясняется лучшей организацией; на сей раз — бирмингемским кокусом и, как ни странно, платными агентами, которых он нанимал. Движение консерваторов в сторону более популярных форм партийного аппарата началось с ассоциаций в крупных городах, которые остро ощущали конкуренцию со стороны либеральных «сотен» с их тесно сплоченной структурой представительных комитетов, опиравшихся на открытые собрания по избирательным округам. В этих местах консерваторы скопировали организацию своих соперников, и оттуда эта мода постепенно распространилась по всей стране, получив дополнительный импульс в 1887 году, когда сам Национальный союз консервативных ассоциаций был реорганизован на более широкой основе с учреждением серии представительных советов.

Existing Conservative Local Organisations.

Подобно Национальной либеральной федерации, центральный офис консерваторов выпустил проекты правил, призванные служить образцами для местных ассоциаций, и их можно считать типичными. В случае с городом в качестве первичной единицы предлагается избирательный участок или другое удобное подразделение. В каждом из них должна быть учреждена ассоциация-филиал, состоящая из всех консерваторов района, вносящих в ее фонды не менее одного шиллинга. На общем собрании своих членов такая ассоциация-филиал должна избирать президента, председателя, почетного секретаря и казначея, комитет для управления своими делами, а также представителей в центральный комитет боро в пропорции один представитель на каждые двести избирателей по парламентскому списку. Центральная ассоциация для всего боро должна состоять из членов различных филиалов. Она проводит общие собрания для избрания своих должностных лиц; однако управление ею осуществляется центральным комитетом, состоящим из должностных лиц и представителей ассоциаций-филиалов, а также должностных лиц любых консервативных клубов в боро и представителей местных очагов Примуловой лиги. Поскольку этот комитет велик, он уполномочен делегировать любые свои полномочия исполнительному комитету и другим подкомитетам при условии ратификации их действий. Чтобы стимулировать необходимые взносы, правила в соответствии с общей практикой консерваторов предусматривают, что все члены, вносящие не менее одной гинеи в год, именуются вице-президентами; однако в данном случае им не предоставляется никакой власти, и этот титул служит их единственной наградой. Типовые правила для парламентского округа графства составлены по тому же принципу, за исключением того, что, когда это возможно, ассоциации должны организовываться в каждом приходе. Это влечет за собой появление дополнительного колеса в механизме: приходские собрания избирают комитет избирательного округа, а окружное собрание, состоящее из всех членов приходских ассоциаций, избирает центральный комитет парламентского округа.

A Complex Type—Bradford.

Как и в случае с либеральной партией, типовые правила, изданные центральным аппаратом, носят лишь примерный характер, и хотя общие принципы организации в различных местных структурах совпадают, в деталях наблюдаются большие различия. Консервативную ассоциацию Брэдфорда можно рассматривать как хороший пример более сложных форм. Здесь географическими элементами являются избирательный участок, избирательный округ, три парламентских округа и боро в целом; комитеты в каждом из них формируются путем сочетания прямых выборов и представительства как мелких единиц, так и клубов. Так, избирательный участок имеет комитет, состоящий из всех членов партии на его территории, который помимо собственных должностных лиц избирает десять представителей в ассоциацию избирательного округа (причем трое из них назначаются для работы в исполнительном комитете округа), пять представителей в совет парламентского округа и двух — в общий совет боро. Ассоциация избирательного округа состоит из должностных лиц и представителей избирательных участков, представителей любых конституционных ассоциаций в пределах округа, а также лиц, вносящих взносы в размере пяти шиллингов в год. В ее состав входит исполнительный комитет, состоящий из должностных лиц округа, а также должностных лиц и представителей избирательных участков. Главная задача ассоциации избирательного округа — регистрация, а также выдвижение и избрание кандидатов в городской совет, поскольку муниципальные выборы в Брэдфорде проводятся по партийным линиям. Окружная ассоциация состоит из всех лиц, вносящих один шиллинг или чинящихся членами комитета избирательного участка. Ее деятельность управляется советом, включающим должностных лиц и пять других членов, избираемых на ежегодном общем собрании, должностных лиц ассоциаций избирательных участков и избирательных округов, а также представителей от этих ассоциаций и консервативных клубов. Тем не менее, в своей работе она в значительной степени полагается на подкомитеты.

Наконец, общая ассоциация боро с аналогичным цензом для членства имеет, помимо обычных должностных лиц, длинный список заместителей председателя, в который входят все лица, вносящие в ее фонды два фунта стерлингов в год. Общий совет состоит из всех этих должностных лиц, представителей от округов, избирательных участков и клубов, а вдобавок — всех мужчин, выплачивающих по одной гинее в год (еще один пример предоставления особых привилегий более крупным подписчикам). Исполнительный орган боро, именуемый Комитетом по финансам и общим вопросам, состоит из тридцати членов, избираемых советом; представителей двух ведущих клубов; должностных лиц окружных ассоциаций; а также всех должностных лиц центральной ассоциации, включая заместителей председателя. К 1900 году заместители председателя составляли большинство в комитете, и многие из них должны были получить этот статус благодаря денежным взносам в фонды. Это важно не только потому, что управление ассоциацией в целом находится в руках Комитета по общим вопросам, но особенно потому, что правила требуют, чтобы окружные советы приглашали этот комитет присутствовать для консультаций на собраниях, проводимых для отбора парламентских кандидатов. Однако предоставленная таким образом привилегия носит лишь потенциальный характер, поскольку в консервативных ассоциациях почти повсеместно принято, что выдвижение кандидатов в Палату общин организуется исполнительным органом или его подкомитетом и просто принимается советом к сведению.

Extent of Conservative Associations.

The Paid Agents.

Консервативные ассоциации популярного характера с более или менее развитыми подчиненными филиалами существуют теперь почти в каждом парламентском округе Англии и Уэльса, а также во всех шотландских округах, за исключением нескольких; при этом центральный аппарат партии ведет непрерывную работу по совершенствованию организации везде, где она остается незавершенной. Если не считать совсем слабых структур, ассоциации имеют своих профессиональных секретарей или агентов, которым платят в среднем чуть более высокое жалованье, чем их либеральным соперникам, и поэтому, как утверждается, они в целом представляют собой более квалифицированный кадр людей. Консервативные агенты, подобно либеральным, имеют собственные общества: взаимное благотворительное общество и национальную ассоциацию с подчиненными филиалами, которая принимает членов только по результатам экзаменов.

Similarity of Liberal and Conservative Associations.

В настоящее время местная партийная организация достигла в Англии высокой степени эффективности, причем каждая партия покрыла почти всю Великобританию мозаикой ассоциаций. Они особенно совершенны в городах, поскольку на обеих сторонах аппарат в сельских частях графств развит менее полно. Консерваторы проделали свою работу чуть более тщательно, чем либералы, поскольку благодаря наличию в их рядах большего числа богатых людей они располагают большими денежными ресурсами и могут содержать платных агентов в большем числе округов, где шансы на успех невелики. По своему общему характеру местные ассоциации обеих партий существенно не различаются, а наиболее очевидными контрастами являются частое использование кооптации либералами и особые привилегии, предоставляемые крупным спонсорам у консерваторов. Но ни то, ни другое не носит универсального характера, и по своим существенным признакам местные организации обеих партий построены на одних и тех же общих принципах. Обе они демократичны по форме, принимая всех сторонников партии или всех, кто вносит небольшой взнос. Обе они носят представительный характер по форме, причем делами ассоциаций управляет серия советов и комитетов, состоящих в основном из делегатов, авторитет которых в конечном счете основывается на общих собраниях всех членов.

СНОСКИ:

[466:1] Булвер, «Жизнь Палмерстона» (Bulwer, "Life of Palmerston"), т. I, стр. 23–24.

[466:2] См., напр.: Уоллес, «Жизнь Фрэнсиса Плейса» (Wallas, "Life of Francis Place"), гл. ii, v.

[467:1] К 1837 году регистрационные общества консерваторов получили широкое распространение по всей стране. (Публикации Национального союза консервативных ассоциаций, 1868, № 4.)

Безусловно лучшей и, по сути, единственной исчерпывающей работой об организации партий в Великобритании является труд Острогорского «Демократия и организация политических партий» (Ostrogorski's "Democracy and the Organisation of Political Parties"), том I. Его описание весьма полно, но, несмотря на свою точность, оно способно ввести в заблуждение поверхностного читателя, у которого легко может сложиться впечатление, будто крайние случаи были типичными, хотя сам автор и старается этого не утверждать. Поэтому следует иметь в виду предостережение мистера Брайса, высказанное во введении. Мистер Острогорский смотрит на демократию и на партийный аппарат в частности как бы со стороны, воспринимая их как нечто искусственное и причудливое, а не как естественный результат человеческого поведения в существующих условиях. Он, судя по всему, не до конца ставит себя на место мистера Чемберлена, мистера Гладстона, мистера Шнадхорста, лорда Рэндольфа Черчилля, лорда Солсбери, капитана Миддлтона или других людей, соприкасавшихся с партийными организациями, и не задается вопросом, как поступил бы или мог поступить он сам, находясь на их месте. Отсюда его анализ носит легкий оттенок оторванности от реальности и не до конца убедителен как исследование обычных политических мотивов. Но помимо этой критики, работа проделана превосходно и представляет собой бесценный вклад в политическую науку.

[468:1] Острогорский, т. I, стр. 156–158.

[469:1] Тревельян, «Несколько замечаний о плане представительства мистера Хейра» (Trevelyan, "A Few Remarks on Mr. Hare's Scheme of Representation"). «Макмиллан» (Macmillan), апрель 1862 г.; Беджхот, «Английская конституция» (Bagehot, "English Constitution"), 1-е изд., стр. 188–194; см. также: Хансард (Hansard), 3-я серия, т. CLXXXIX, стр. 458. См. также: Лесли Стивен, «Ценность политического аппарата» (Leslie Stephen, "The Value of Political Machinery"), «Фортнайтли» (Fortnightly), декабрь 1875 г.

[469:2] Это положение применялось также к избирательным округам графств, возвращавшим трех членов парламента, что некоторые из них делали согласно Закону о реформе 1832 года. В лондонском Сити, имевшем четыре мандата, избиратель мог голосовать только за трех кандидатов. 30-31 Vic., c. 102, §§ 9, 10, 18.

[470:1] Острогорский, «Внедрение кокуса в Англию» (Ostrogorski, "The Introduction of the Caucus into England"), «Политико-сайенс куортерли» (Political Science Quarterly), июнь 1893 г., стр. 287. Лэнгфорд, «Современный Бирмингем» (Langford, "Modern Birmingham"), т. II, стр. 362–363.

[472:1] Г. В. Кросски, «Либеральная ассоциация — „шестьсот“ — в Бирмингеме» (H. W. Crosskey, "The Liberal Association—the 600—of Birmingham"). «Макмиллан» (Macmillan), февраль 1877 г.

[472:2] Г. В. Кросски, ук. соч.

[473:1] Острогорский, т. I, стр. 166–167.

[474:1] Г. В. Кросски, «Бирмингемская либеральная ассоциация и ее противники» (H. W. Crosskey, "The Birmingham Liberal Association and its Assailants"). «Макмиллан» (Macmillan), декабрь 1878 г.

[475:1] См., напр.: Чемберлен, «Кокус» (Chamberlain, "The Caucus"), «Фортнайтли» (Fortnightly), ноябрь 1878 г.; а также две уже упоминавшиеся статьи Г. В. Кросски.

[475:2] 38-39 Vic., c. 36.

[477:1] Г. В. Кросски. «Макмиллан» (Macmillan), декабрь 1878 г.

[477:2] Протоколы ежегодного собрания (Proc. Ann. Meeting), 1888, стр. 14.

[478:1] См., напр.: Острогорский, «Демократия» (Ostrogorski, "Democracy"), т. I, ч. III, гл. i, сер. viii.

[484:1] В Ливерпуле, например, консервативная ассоциация, первоначально созданная в 1832 году, в 1848 году была заменена новой Конституционной ассоциацией на более широкой основе. Среди целей последней провозглашалось: «Способствовать всеми законными средствами избранию членов парламента от боро, которые разделяют принципы ассоциации и отстаивают их... Способствовать всеми законными средствами избранию таких кандидатов в городской совет, которые являются членами этой ассоциации». В самом начале она насчитывала пару сотен членов; частично она носила представительный характер с опорой на избирательные округа, поскольку ее делами управлял общий комитет, состоявший из тридцати членов, избираемых ассоциацией, а также председателя и секретаря комитета каждого округа в силу занимаемой должности (ex officio). (Пятидесятый отчет Ливерпульской консервативной ассоциации, 1898.)

[485:1] Выступление мистера Тейлора в Отчете о конференции Национального союза за 1872 год.

[485:2] Отчеты Совета на конференциях Национального союза в 1875 и 1876 годах.

[486:1] В своем выступлении на конференции 1880 года председатель Совета Национального союза консервативных ассоциаций заявил: «Было совсем неутешительно обнаружить, что в ряде округов джентльмены, практически ничего не знающие о выборных делах, брали на себя руководство исключительно в качестве профессионального долга в своем качестве юристов... Бирмингемские радикалы уже много лет делали ставку на то, чтобы обучать ряд людей выборной работе и давать им опыт посредством их привлечения к участию в муниципальных выборах», — и он рекомендовал этот пример вниманию собравшихся. Отчет о конференции 1880 года.

ГЛАВА XXVIII

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МЕСТНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ

All Popular Party Organisations are Largely Shams.

Хотя местные ассоциации претендуют на то, чтобы быть демократичными и представительными, было бы ошибкой воспринимать их правила слишком серьезно. Любая добровольная политическая организация содержит в себе элемент показухи. Частью ее арсенала является претензия на то, что она обладает большей силой и шире представляет общество, чем это есть на самом деле. Во многом ее успех зависит от старой китайской военной тактики устрашения врага внушительным видом еще до начала боя. В обычные периоды общественного безразличия vox populi может быть искусственно создан небольшим числом лиц, поскольку народные массы редко проявляют интерес до тех пор, пока им не будет предложена какая-либо проблема, а формулировка этой проблемы, которая может оказаться самым важным шагом во всем процессе, часто происходит на собрании полуюди человек. Все члены партии могут иметь право присутствовать на таком собрании, но они не придут, либо, если придут, закрытое совещание состоится раньше, и собрание просто утвердит заранее подготовленные планы. Это закон человеческой природы, вытекающий из того факта, что большое собрание способно сказать лишь «Да» или «Нет». Это не значит, что общественные чаяния искажаются, поскольку, как правило, у общества нет сильных или определенных стремлений. Это означает, что количество людей, которым небезразлично настолько, чтобы принимать активное участие на стадии формирования, невелико, и в конечном счете они берут нити управления в свои руки — будь то в качестве выборного или самозваного комитета. Показуха заключается в создании видимости того, будто предлагаемый план выражает заранее сформировавшуюся волю широкого круга людей.

Local Associations Controlled by a Few Men.

В Англии элемент показухи в партийных организациях столь же велик, как и везде. Хотя совет местной ассоциации представляет собой многочисленный орган и производит впечатление высокопопулярного института, сама ассоциация в целом обычно насчитывает среди своих зарегистрированных членов не более одной десятой, а максимум одной пятой части избирателей, принадлежащих к партии; и собрания для избрания делегатов в различные советы и комитеты посещаются слабо. Организацией, по сути, руководит, как правило, несколько человек, в большей или меньшей степени находящихся под влиянием платного агента. Нередко, особенно среди либералов, это лавочники или даже рабочие, проявляющие активный интерес к политике, но не питающие собственных парламентских устремлений или каких-либо политических амбиций, если не считать стремления занять муниципальную должность; однако им нравится, особенно если они консерваторы, избирать своим председателем человека с более высоким социальным положением. Более того, судя по всему, за должности, дающие контроль над структурой, идет небольшая борьба. Напротив, в обычные времена гораздо большее впечатление производят усилия организационного секретаря, подгоняемого сверху, пробудить у людей интерес к созданию ассоциаций в бесперспективных районах, нежели борьба за власть в наиболее активных организациях. В Англии стадией, на которой пробуждается общественный интерес, являются сами выборы, в то время как процесс отбора кандидатов привлекает мало внимания. Следовательно, хотя избирательное право является широким, а число голосующих граждан огромно, номинация на самом деле осуществляется группой лиц, не превышающей по численности круг избирателей в обычном боро до 1832 года.

Possibility of their Capture.

For Personal Motives.

Можно было бы предположить, что при таких условиях небольшой группе ловких и настойчивых людей или даже одному изобретательному манипулятору будет легко захватить местную ассоциацию, но в нормальное время для этого мало стимулов. Полное объяснение причин этого потребовало бы забегать вперед в том, что еще предстоит сказать о социальных и политических традициях Англии. И все же некоторые из этих причин можно назвать без труда. Расходы на содержание организации и депутатского кресла в парламенте велики, и средства кто-то должен предоставлять. Если они собираются из гражданских побуждений местными жителями, которые сами не претендуют на мандат, эти лица естественным образом будут контролировать ассоциацию. Если же они оплачиваются кандидатом или членом парламента, то при обычных обстоятельствах он будет контролировать ее в том, что касается его собственного места; а ухаживая за избирательным округом и заигрывая с ним либо благодаря своей политической репутации, он, вероятно, создаст среди избирателей такую популярность, которую ассоциация не сможет оспорить. Таким образом, расходы ограничивают круг лиц, которые могли бы захотеть захватить ассоциацию с целью контроля над выдвижением кандидатов в Палату общин; да и среди тех, кто может позволить себе эти издержки, нет большого смысла так поступать. Если бы, как в некоторых других странах, номинация ограничивалась законом или обычаем резидентами избирательного округа, соперничество между двумя-тремя претендентами на эту честь могло бы стать ожесточенным; но в Англии местный житель имеет мало преимуществ перед чужаком, и если партийная ассоциация в его собственном месте не желает его принимать, затраты труда, времени и денег, необходимые для ее захвата, вероятно, окажутся гораздо выше тех, которые позволили бы ему добиться выдвижения в другом месте. Помимо личной привилегии заседать в Палате, не существует сильных эгоистических мотивов для получения контроля над местной организацией. Член парламента не располагает патронажем, которым он мог бы оделить людей, обязанных ему своим мандатом; и хотя участие в ассоциации может привести в городской совет или даже на почетный пост мирового судьи, сами по себе эти вещи не являются предметом острого соперничества и не служат ступеньками к более высоким целям.

For Political Objects.

Более того, при обычных обстоятельствах нет никакого смысла захватывать местную ассоциацию ради продвижения определенного политического курса, поскольку партийный курс задается парламентскими лидерами — в Кабинете министров или на скамье официальной оппозиции, — и рядовой избиратель партии, как правило, мало сочувствует депутату, который ослабляет партию, идя им наперекор. Тем не менее, бывают случаи глубокого политического раскола в рядах партии до того, как лидеры придут к согласию по какому-либо вопросу, когда может возникнуть сильнейший стимул захватить местные организации, чтобы склонить чашу весов в ту или иную сторону. Раскол среди либералов по поводу первого законопроекта о гомруле был примером такого рода, и если бы мистер Гладстон заранее предупредил о своих планах, то по всей стране, несомненно, развернулась бы борьба за контроль над местными либеральными ассоциациями. Недавняя кампания за фискальную реформу предоставила еще один пример того же рода, причем весьма поразительный, поскольку лидер консерваторов не только не занял определенной позиции по этому вопросу, но и дал понять, что партия не сможет принять никакой конкретной линии до следующих выборов. В этих условиях позиция местных организаций консерваторов приобрела важнейшее значение, и говорят, что члены Лиги тарифной реформы предприняли систематические усилия по их захвату в интересах реформы. Во всяком случае, многие из них показали, что придерживаются весьма определенных взглядов по этому вопросу, порой диаметрально противоположных взглядам их заседающего депутата.

Relation of an M.P. to his Association.

С этим вопросом связан другой — об отношении члена парламента к ассоциации его избирательного округа. В первые дни существования бирмингемского кокуса, вскоре после того, как он начал распространяться по Англии, возник случай трений между заседающим депутатом и местной ассоциацией, вызвавший немало споров и тревоги. Кокус был пугалом того времени, и люди опасались, что он вот-вот превратит представителя в простое орудие для штамповки решений партийного аппарата, — опасение, которое усиливалось тем фактом, что новые ассоциации находились в руках радикального крыла партии.

The Case of Mr. Forster.

Мистер В. Э. Форстер, проводя через парламент Закон об образовании 1870 года, оскорбил наиболее крайних радикалов, поскольку закон не предусматривал, что образование, поддерживаемое за счет местных налогов, должно быть обязательным и бесплатным, и потому что, в их глазах, он слишком благосклонно относился к церковным школам. Хотя радикалы выступали против него, в 1874 году он был переизбран от Брэдфорда с помощью голосов консерваторов, однако в 1878 году у него возник конфликт с либеральной ассоциацией, которая только что там сформировалась. Одно из ее правил гласило, что любой кандидат, предлагаемый для выдвижения в парламент, должен дать генеральному комитету заверения в том, что он будет подчиняться их решению относительно отбора кандидата. Мистер Форстер отказался подчиниться этому условию, отрицая право любой ассоциации становиться между ним и его избирателями. Ассоциация настаивала на своем правиле, и споры в Брэдфорде вызвали дискуссию в британской прессе. В конце концов дело завершилось компромиссом: правило изменили так, что такое заверение «может потребоваться» вместо «должно потребоваться», и мистер Форстер разрешил вынести свое имя на рассмотрение генерального комитета. Он добился своего, поскольку был выдвинут без предоставления заверений; однако его неприятности с ассоциацией на этом не закончились. В 1882 году он вышел из состава министерства мистера Гладстона, поскольку не одобрял так называемый Килмейнхемский договор, и вскоре ссора вспыхнула с новой силой, продолжаясь вплоть до его смерти в 1886 году. Конкретное положение, ставшее поводом для спора в 1878 году, не превратилось в постоянный источник трудностей, поскольку местные ассоциации не имели привычки требовать обязательств подобного рода, а с другой стороны, обычные правила честной игры требуют, чтобы человек, позволяющий выдвигать свое имя на номинацию, подчинялся решению органа, на рассмотрение которого он его представляет, если только он не чувствует, что с ним обошлись несправедливо, или если речь не идет о каком-то важном вопросе политического курса.

Local Pressure on Members Neither New nor Systematic.

Гораздо более важным вопросом является контроль, осуществляемый местной партийной ассоциацией над своим представителем в Палате общин — будь то посредством принуждения его проводить определенный курс, отказа в повторном выдвижении или даже с помощью столь радикальной меры, как требование его отставки в случае несогласия с ее мнением. Мистер Острогорский уделяет особое внимание конфликту 1885 года между либеральной ассоциацией Ньюкасла и мистером Джозефом Коуэном, который занял крайне независимую позицию в парламенте и не оказывал последовательной поддержки либеральному Кабинету министров. Никто не станет утверждать, что ассоциация, как и отдельный избиратель, обязана поддерживать кандидата, чьи взгляды и поведение в общественных делах она решительно не одобряет, лишь потому, что он достойный человек. И тем не менее, именно такими были отношения мистера Коуэна с местной ассоциацией. Избиратели и организации должны учитывать мнения кандидата, а не только его личность, и они вполне могут делать это, не превращая его в простой рупор своих пожеланий.

Но чтобы определить истинное значение попытки ограничить независимость члена парламента, необходимо рассмотреть, насколько это нововведение для английской политики и в каких целях использовалось требование ассоциации призвать депутата к ответу. Вопрос о том, является ли член парламента агентом своих избирателей, морально обязанным выполнять их волю, или же он должен действовать исключительно в соответствии со своим собственным пониманием интересов всего королевства, так же стар, как и знаменитая дискуссия Берка с избирателями Бристоля. Последняя точка зрения всегда была и остается преобладающей в теории; однако обвинения в том, что представители превратились в простых делегатов, возникают постоянно. Например, в 1849 году, почти на пике независимости парламента и задолго до того, как кто-либо помыслил о партийном аппарате, раздавались жалобы на кабальную зависимость депутатов от своих избирателей. Депутат неизбежно должен был находиться в большей или меньшей зависимости в «карманных» боро, и в некоторых местах это продолжалось и после принятия первого Закона о реформе. Еще в 1857 году сэр Стаффорд Норткот сложил с себя полномочия депутата от Дадли, обнаружив, что фактически представляет лорда Уорда. Таким образом, осуществление контроля над своим депутатом со стороны влиятельных избирателей — явление не новое, и появление современных партийных ассоциаций не превратило его, как опасались люди, в систему. Безусловно, либеральный кокус в период своей молодости пытался оказывать организованное давление на депутатов, но в последние годы это скорее уменьшилось, чем возросло.

The Question When a Member Ought to Resign.

Вопрос о том, при каких обстоятельствах депутат должен сложить свои полномочия, всегда был и будет сложным. Можно с уверенностью утверждать, что доктрина о его необходимости уйти в отставку лишь потому, что об этом просит местная партийная ассоциация, не получила практически никакого распространения ни в одной из двух великих партий. Но вряд ли кто станет отрицать, что депутат, который прямо или молчаливо пообещал поддерживать определенный курс, а затем передумал, в некоторых случаях может быть обязан по совести вернуться к своим избирателям. Возникла ли такая обязанность, зависит от обстоятельств, а также от четкости и важности данного обещания или достигнутого понимания. Когда Пил решил внести законопроект об эмансипации католиков, которому прежде открыто противился, он счел себя вынужденным сложить мандат депутата от Оксфорда и потерпел поражение при переизбрании, к своему великому огорчению; однако он не чувствовал подобной обязанности, когда пришел к необходимости отмены хлебных законов, за что подвергся упрекам со стороны Дизраэли.

Кандидата, который добивается избрания как член партии или сторонник Кабинета министров, вполне можно считать давшим общее обещание оставаться в партии или поддерживать этот Кабинет, так что если он полностью прекращает это делать, он может быть обязан уйти в отставку. Именно в такой форме этот вопрос возникал в последнее время между депутатами и местными ассоциациями, однако и обязательства, и реальная практика остаются сегодня столь же неопределенными, какими подобные вопросы были в прошлом. Когда разразилась англо-бурская война, несколько депутатов с правительственной стороны Палаты сочли себя не в силах поддержать Кабинет в этом вопросе. Один из них, сэр Эдвард Кларк, заседавший от Плимута, получил от консервативной ассоциации боро требование сложить полномочия и выполнил его, вызвав противоречивые комментарии. То же самое предлагалось в отношении мистера (ныне лорда) Кортни; однако он занял позицию, согласно которой как либерал-юнионист он заявлял о поддержке Кабинета только по вопросу гомруля и дал четко понять о своей независимости в других делах. Предложение потребовать его отставки было отклонено в либерал-юнионистской ассоциации его избирательного округа, но на следующих всеобщих выборах его кандидатура не выдвигалась вновь. В том же парламенте мистер (ныне сэр) Джордж Доути, перешедший по иным причинам с либеральной скамьи на правительственную, сложил свои полномочия в Грейт-Гримсби и был переизбран увеличенным большинством. В то же время в следующем парламенте сэр Майкл Фостер и мистер Уинстон Черчилль перешли в противоположном направлении, не чувствуя себя обязанными слагать мандаты. Первый, представлявший университет, действительно заявлял во время выборов, что он отнюдь не является строгим партийным человеком, и сохранил свое место после долгих раздумий. Можно привести и другие примеры коренной смены политического курса, но и этих достаточно, чтобы показать: местные партийные организации не сковали своих членов цепями, которые позволяли бы наверняка лишить их мандатов даже в столь вопиющем случае, как открытый разрыв с партией.

Refusal to Renominate.

Отказ в поддержке при переизбрании со стороны лиц, обладающих решающим влиянием в избирательном округе, на том основании, что они не могут одобрять курс, проводимый их представителем, — это то, что неизбежно будет происходить всегда, хотя до появления подобных объединений это не принимало форму отказа в выдвижении со стороны партийной ассоциации. Отказ со стороны влиятельных лиц был не менее эффективен оттого, что их не именовали представительным комитетом. Но такие отказы, кем бы они ни исходили, всегда были редки. Действительно, ничто так не поражает иностранного наблюдателя британской политики, как всеобщее признание права заседающего депутата на повторное выдвижение. Что касается его собственной партии, то его пребывание в должности продолжается до первого дурного поступка, и в настоящее время местная ассоциация крайне редко отказывается выдвинуть его вновь, за исключением двух случаев: первый — когда его действия были практически равносильны смене партии, переходу к врагу; второй — когда сама партия глубоко расколота по жизненно важному вопросу, по которому лидеры высказались неопределенно. Последнее имело место на всеобщих выборах 1906 года, когда несколько местных партийных организаций резко разделились по вопросу фискальной политики.

Influence of Local Associations Used for Party Cohesion.

Опасения, что местные ассоциации, диктуя своему депутату определенный курс действий, требуя его отставки или отказывая ему в повторном выдвижении, унизят его до положения делегата местного партийного аппарата, определенно не оправдались; и не менее поучительно наблюдать, в каких именно целях фактически использовалось имеющееся у них влияние. Посторонний наблюдатель мог бы ожидать, что оно будет задействовано для продвижения местных интересов. Но этого не произошло. Безусловно, члены парламента, как и все прочие народные представители, подвержены влиянию особых интересов своих избирателей. По вопросам, затрагивающим таковые, они должны принимать во внимание благополучие своей местности. Такая мера, как Закон о сельскохозяйственных ставках 1896 года, которая, освободив сельскохозяйственные земли от части бремени налогов и компенсировав потери местным властям из Национального казначейства, изменила распределение налогового бремени между городом и деревней, несомненно, по местным соображениям отрывает некоторых депутатов от их регулярной партийной лояльности. Но при отсутствии национальных субсидий на местные улучшения и при наличии судебной процедуры рассмотрения частных законопроектов поводы, за исключением городов при судоверфях, когда в игру вступают сугубо местные интересы, многочисленными не назовешь. Более того, в таких случаях на депутата влияет скорее впечатление, которое его действия могут произвести на массу избирателей, или просьбы организации, представляющей особые интересы, нежели давление со стороны его местной партийной ассоциации. Не пытается местная ассоциация и в наши дни навязывать ему конкретные взгляды ее руководителей по вопросам государственной политики. Напротив, ее действия — как сейчас, так и с самого начала — почти полностью ограничиваются призывами поддерживать лидеров партии.

Reasons for This.

То, что местные ассоциации действуют не в интересах местных нужд или мнений, а ради сплочения партии в целом, является результатом многих причин, и не последняя среди них заключается в том, что депутат, как правило, не является жителем того места, от которого баллотируется. Это позволяет ему легко смотреть на себя как на представителя нации в целом, а не как на делегата какого-то боро. Это также избавляет его от провинциальных симпатий и предрассудков и, главное, освобождает от необходимости проходить ученичество в местной ассоциации, в чем он иначе был бы вынужден преуспеть, приходя в парламент как порождение аппарата. Другая причина кроется в силе национальных партийных связей и большей строгости партийной дисциплины, о чем подробнее будет сказано далее. Местные ассоциации смирились с этой тенденцией, и любой существенный контроль, приобретенный ими над своими депутатами, направлен на то, чтобы заставить их следовать не местным пожеланиям, а партийным лидерам. Беджхот где-то заметил, что Палату общин спасло от превращения в собрание делегатов от местных избирательных округов чувство почтения; однако в настоящее время это в еще большей степени объясняется духом партии. Именно этот дух предотвратил доминирование местных интересов, которое является проклятием многих законодательных органов.

СНОСКИ:

[492:1] Острогорский, т. I, стр. 332–333.

[495:1] Острогорский, т. I, стр. 194–203, 228–230. Т. В. Рид, «Жизнь Уильяма Эдварда Форстера» (T. W. Reid, "Life of William Edward Forster"), т. I, стр. 517–520; т. II, стр. 44–55, 206–214, 219–220, 501, 511, 535–536.

[496:1] Т. I, стр. 230–240.

[496:2] См., напр.: Джепсон, «Трибуна» (Jephson, "The Platform"), т. II, стр. 324–327.

[496:3] Лэнг, «Жизнь сэра Стаффорда Норткота» (Lang, "Life of Sir Stafford Northcote"), т. I, стр. 141–150.

[497:1] См., напр.: Острогорский, т. I, стр. 208–216, а также гл. xxix ниже.

[497:2] Паркер, «Жизнь сэра Роберта Пила» (Parker, "Life of Sir Robert Peel"), т. II, стр. 88, 101–102.

[497:3] «Я придерживаюсь мнения, которое высказывал в этой Палате в пользу протекционизма. Они послали меня в эту Палату, и если бы я отказался от них, то отказался бы и от своего мандата». Хансард (Hansard), 3-я сер., т. LXXXIII, стр. 112.

[498:1] «Таймс» (The Times), 10 февр. 1900 г.

[498:2] Там же, 23 и 26 февр., 9 и 15 марта 1900 г.

[498:3] Там же, 29 нояб. 1902 г., 2, 3, 6, 7, 8, 12, 13, 17 янв. 1903 г.

[500:1] Время от времени административный акт или распоряжение затрагивают какие-то местные интересы, и местный депутат прилагает усилия для исправления несправедливости; однако, за исключением, пожалуй, запроса в парламенте, это едва ли влияет на его позицию в законодательном органе, а тот факт, что он принадлежит к той или иной партии, имеет для административных ведомств мало значения или не имеет его вовсе.

ГЛАВА XXIX

ВЗЛЕТ И ПАДЕНИЕ КОКУСА

Либералы

The Conference at Birmingham in May, 1877.

Не довольствуясь созданием местных ассоциаций либералов на демократической основе, радикалы в Бирмингеме вынашивали идею объединения их в великую национальную федерацию, которая представляла бы всю партию в масштабах королевства. Тори несколькими годами ранее создали Национальный союз консервативных ассоциаций, и их грандиозная победа 1874 года, приписываемая во многом лучшей организации, сделала время благоприятным для более энергичного объединения на либеральной стороне. Более того, новые ассоциации, построенные по бирмингемскому образцу, уже продемонстрировали возможность согласованных действий по национальным вопросам: они провели одновременно множество митингов протеста с осуждением болгарских зверств. Поэтому в мае 1877 года их пригласили прислать делегатов на конференцию в Бирмингем для создания национальной партийной организации. Воззвание к собранию содержало четкое изложение его целей. «Суть предлагаемой Федерации, — заявлялось в нем, — заключается в принципе, который отныне должен определять действия либералов как политической партии, а именно: в прямом участии всех членов партии в руководстве и в отборе тех конкретных мер реформ и прогресса, которым следует отдать приоритет. Эта цель может быть достигнута только путем организации партии на представительной основе».

Proceedings Thereat.

В конференции приняли участие делегаты от девяноста пяти местных ассоциаций, и председателем был избран мистер Чемберлен, вошедший в парламент годом ранее. В своей вступительной речи он еще более отчетливо изложил цель этого плана. «Мы надеемся, — сказал он, — что недалеко то время, когда мы увидим заседание того, что станет поистине либеральным Парламентом вне стен Имперского Законодательного собрания и, в отличие от него, избранным всеобщим голосованием и с некоторым учетом справедливого распределения политической власти». Говоря о необходимости опираться на народную инициативу при выработке непосредственного курса партии, он продолжил: «Наша ассоциация будет основываться на вере в то, что либералы в стране более сплочены, чем их лидеры, и что у них сложилось довольно четкое представление о тех изменениях в нашей Конституции, которые, по их мнению, пойдут на пользу стране; что мы можем добиться их принятия с помощью небольшого мягкого давления, которое совместные действия позволят нам оказать, и что таким образом мы сможем оказать огромное влияние на будущую политику либеральной партии». В последовавших дебатах ту же точку зрения подчеркнул мистер Уильям Харрис, основатель либеральных «четырехсот» в Бирмингеме, который заявил: «Эмансипация огромной массы людей в городах передала власть по контролю над представительством в руки народа, однако руководство партийным курсом, инициирование мер, вносимых на рассмотрение парламента, и определение вопросов, по которым народу следует предлагать вести борьбу, были сосредоточены в руках людей, управлявших либеральной партией; и именно недовольство либералов таким положением дел, без сомнения, привело к бездействию либеральной партии на последних выборах... Найти лекарство от этого положения дел — вот цель, которую пригласили собравшихся представителей обсудить нынешним утром... Почему бы нам раз и навсегда не образовать федерацию, которая, собирая воедино мнения большинства народа во всех крупных центрах политической активности, была бы способна говорить по любым возникающим вопросам с полным авторитетом народного голоса».

Главной задачей конференции было принятие — без каких-либо поправок — конституции, подготовленной заранее. Затем г-н Чемберлен был с огромным энтузиазмом избран президентом Федерации. Несколько вице-президентов были отобраны из других городов, однако казначей и почетный секретаръ также являлись жителями Бирмингема, в то время как г-н Шнадхорст, выдающийся организатор, приложивший руку ко всему движению, немедленно занял пост активного секретаря. Короче говоря, все должности, имевшие хоть какое-то реальное значение, остались за тем городом, который дал жизнь Федерации и должен был определять ее деятельность в течение нескольких последующих лет.

Mr. Gladstone's Benediction.

Aim of the Federation.

Создатели Федерации приложили усилия, чтобы заручиться для своего плана одобрением со стороны г-на Гладстона, чье имя, несмотря на его отставку с поста лидера либеральной партии, имело больший вес, чем имя кого-либо другого в партии. Он присутствовал в Бирмингеме в день конференции и вечером выступил на публичном митинге. Указав на то, что с точки зрения организации консерваторы в течение многих лет опережали либералов и будут оставаться впереди до тех пор, пока либералы, подобно им, придерживаются метода произвольного подбора партийных представителей, основывающегося главным образом на мощи кошелька, он заявил, что, по его мнению, для Бирмингема является честью то, что она «высоко подняла знамя более широкого и священного принципа», и выразил радость по поводу того, что широкое представительство избирательных округов свидетельствует о готовности принять этот восхитительный принцип. Таким образом он благословил новую организацию и пожелал ей успехов. Публичный митинг завершился принятием резолюции, предложенной г-ном Чемберленом и поддержанной единогласно, которая формулировала в официальных терминах цели движения, уже столь четко изложенные в ходе прений. В ней говорилось, что, поскольку мнение народа должно получить полное и прямое выражение в формировании и поддержке политики либеральной партии, это собрание горячо одобряет предложение о создании Федерации либеральных ассоциаций. Короче говоря, на каждом шагу зарождения Федерации — в призыве к проведению конференции, в прозвучавших на ней речах и в итоговой резолюции, закрывшей заседание, — с полнейшей очевидностью давалось понять, что новая организация призвана сыграть важную, а возможно, и ведущую роль в определении политики партии. Ожидалось, что она станет, как выразился г-н Чемберлен, либеральным парламентом за пределами имперского законодательного органа; впрочем, не для того, чтобы выполнять работу этого органа, а чтобы определять, какую работу он должен выполнять, точнее говоря, какие вопросы либеральные депутаты должны выносить на его рассмотрение и какую позицию им следует занимать. В результате этого процесса инициатива по всем важнейшим вопросам, по крайней мере в том, что касалось либеральной партии, в значительной степени переходила от скамьи правительства к Федерации. Некоторые ораторы действительно прямо заявляли об этом как о своем главном желании, и при столь откровенно заявленной цели неудивительно, что новую машину для производства либеральной политики стали вроде бы называть в народе кокусом.

Its Constitution.

The Council.

Конституция, принятая на конференции, предусматривала создание великого представительного собрания Федерации под названием «Совет», состоявшего исключительно из делегатов от местных ассоциаций примерно пропорционально численности населения их городов или округов. Если население составляло менее пятидесяти тысяч человек, ассоциация имела право на пять представителей; если от пятидесяти до ста тысяч — на десять; а если еще больше — на двадцать представителей. Совет должен был проводить ежегодное собрание, на котором избирались президент, вице-президент, казначей и почетный секретарь. Внеочередные собрания также могли созываться должностными лицами. Каждое ежегодное собрание должно было определять место проведения следующего, и в целях пробуждения энтузиазма к партии по всей стране с тех пор и по сей день вошло в привычку проводить ежегодные собрания поочередно в одном из главных провинциальных городов.

The General Committee.

Конституция учредила еще один орган, чей характер носил отчасти, но не полностью представительный вид. Он именовался Генеральным комитетом и состоял из должностных лиц Федерации; делегатов от ассоциаций (двое, если в городе или округе проживало менее пятидесяти тысяч человек, трое — если от пятидесяти до ста, пятеро — если более ста тысяч); и, наконец, из не более чем двадцати пяти дополнительных членов, избираемых самим Комитетом. Основными функциями Комитета были: содействие формированию местных ассоциаций на основе народного представительства (никакие другие не допускались к членству в Федерации); и представление на рассмотрение ассоциаций политических вопросов, по которым могло быть сочтено желательным совместное действие. В отличие от Совета, который должен был посещать различные места, Генеральный комитет должен был собираться в Бирмингеме до тех пор, пока не примет иного решения. Он был уполномочен избирать собственного председателя и избрал г-на Уильяма Харриса из этого города, отца первой представительной ассоциации, созданной там в 1868 году.

The Federation Begins Actively.

Федерация поначалу не казалась универсально привлекательной даже для местных ассоциаций, созданных по бирмингемскому образцу, поскольку на момент ее основания к ней присоединилась лишь примерно половина тех из них, которые направили делегатов на конференцию. Но к январю 1879 года, когда в Лидсе состоялось первое заседание Совета, это число возросло до ста одного. В своем отчете на том заседании Генеральный комитет показал, что вел весьма активную работу. Он провел не менее пяти сессий, а по вопросу о восточном кризисе инициировал множество публичных митингов и организовал масштабную делегацию местных представителей к лидерам либералов в обеих палатах парламента. Комитет полагал, что его труды не пропали даром, ибо в отчете отмечалось: «В упорядочении действий либеральной партии как в парламенте, так и за его пределами, в достижении более тесного единения между лидерами и последователями... усилия Федерации увенчались большой и значительной мерой успеха... Если бы не действия либералов, в значительной степени стимулированные и направляемые Федеративными либеральными ассоциациями, мы, несомненно, оказались бы в состоянии войны с Россией». Г-н Чемберлен в своей программной речи на заседании Совета в Лидсе, говоря о любой возможной попытке уклониться от программы внутренней политики, когда либералы вновь придут к власти, заметил: «Я думаю, мы будем вправе заявить лорду Хартингтону, что уступка — это добродетель, которая выигрывает от взаимности». В то время радикалы и виги, или либералы старого толка, все еще составляли взаимно недоверчивые крылья партии, и Федерация являлась органом первых.

На своем регулярном заседании Совет не принимал никаких голосований по вопросам государственной политики, однако на вечернем публичном митинге были приняты резолюции против внешней политики консервативного правительства и в пользу мира, сокращения расходов и реформ. На встрече в Дарлингтоне в следующем году последовал аналогичный курс. Совершенно очевидно, что Федерация весьма серьезно воспринимала свою миссию в качестве стимула для либерального коня, но столь же очевидно, что она пока еще не стремилась действовать в качестве парламента за пределами имперского законодательного органа, и центр тяжести в это время находился не в Совете, а в Генеральном комитете.

Mr. Chamberlain Enters the Cabinet.

До того как в январе 1881 года состоялось третье заседание Совета, произошло событие, коренным образом изменившее позицию Федерации. Всеобщие выборы 1880 года привели либералов к власти во главе с г-ном Гладстоном, а г-ну Чемберлену было предоставлено место в Кабинете министров. Обычно утверждают, что его связь с Федерацией не была причиной его назначения, и это, несомненно, абсолютно верно в том смысле, что оно не служило прямой причиной для предложения ему этого места. Действительно, хорошо известно, что выбор шел между ним и сэром Чарльзом Дилком. Но поскольку г-н Чемберлен заседал в парламенте менее четырех лет и никогда не входил в состав министерства, едва ли можно отрицать, что его положение во главе новой либеральной организации, привлекшей к себе столь пристальное внимание по всей стране, являлось одним из факторов политической известности, которая приблизила его к Кабинету министров. Его новая должность неизбежно повлекла за собой изменения в его отношениях с Федерации. Было явно неуместно оставаться главным лицом органа, который мог быть использован для оказания давления на парламент и даже на его собственных коллег. Поэтому он подал в отставку с поста президента, и его преемником стал его друг и земляк г-н Джесси Коллингс; однако вплоть до раскола либеральной партии в 1886 году он продолжал произносить главную речь на вечернем публичном митинге, проводимом в связи с ежегодной сессией Совета.

The Federation Begins to Act as an Outside Parliament.

Федерация не утратила своего импульса от смены министерства. Напротив, ее активность возросла, и фактически в этот момент она начала пробовать свои силы в зачаточном формировании программы для партии. На своем заседании в Бирмингем в январе 1881 года Совет принял, среди прочих резолюций, одну, которая призывала правительство незамедлительно заняться проведением различных реформ, таких как пересмотр законов о земле, расширение избирательного права в сельских районах, перераспределение избирательных округов и создание представительных институтов в графствах. Аналогичные резолюции были приняты на следующем ежегодном собрании, которое состоялось в Ливерпуле в октябре того же года.

It Puts Pressure upon Members of Parliament.

Между тем деятельность Генерального комитета по текущим политическим вопросам продолжалась, выражаясь главным образом в побуждении местных ассоциаций принуждать своих представителей голосовать вместе с Кабинетом министров. В ежегодном отчете к заседанию Совета в Ливерпуле говорилось, что некоторые либералы были склонны предлагать или поддерживать поправки, которые наносили удар по жизненно важному принципу Ирландского земельного закона, в то время как другие воздерживались от голосования. В связи с этим Комитет решил, что его «долг может быть наиболее должным и эффективным образом исполнен путем призыва либеральных избирательных округов оказать законное давление на тех из своих представителей, которые в великий национальный кризис не поддержали правительство». В результате федеративным ассоциациям был разослан циркуляр, который вызвал множество нареканий среди членов парламента, но возымел желаемый эффект. Когда законопроекту стали угрожать поправки Палаты лордов, было созвано собрание делегатов для атаки на пэров. По мнению Комитета, это также возымело действие и помогло провести законопроект.

Систематическое обструкционизм со стороны г-на Парнелла и его сторонников в Палате общин, а также план г-на Гладстона 1882 года по новой процедуре, которая позволила бы Палате прекратить прения, предоставили новый повод для оказания давления федеративных ассоциаций. Был разослан циркуляр, и подавляющее большинство из них незамедлительно приняли резолюции в поддержку правительственного плана. Генеральный комитет также проводил заседания в связи с Ирландским законом о принуждении того года и решительно поддерживал Кабинет министров, одновременно предлагая поправки. Некоторые из них были приняты, и, как с самоудовлетворением отмечал Комитет, «Федерация может таким образом претендовать на заслугу в том, что, с одной стороны, укрепила и направила общественное мнение в поддержку мер, сочтенных необходимыми для поддержания порядка, а с другой — стремилась смягчить суровость предлагаемых постановлений».

It calls a General Conference of the Party.

В 1883 году Федерация энергично занялась вопросом расширения избирательного права в графствах. Она созвала крупную конференцию делегатов в Лидсе, действуя в этом случае в сотрудничестве с Национальным союзом реформ в Манчестере и Лондонским и окружным либеральным союзом — двумя конкурирующими организациями, которые, впрочем, носили более локальный и менее агрессивный характер и постепенно угасали перед лицом большей энергии Федерации. Делегаты численностью в две тысячи человек представляли более пяти тысяч ассоциаций и приняли резолюции, провозглашающие, что долгом правительства на следующей сессии парламента является внесение законопроектов о расширении избирательного права в графствах и перераспределении мест. Другая конференция в Шотландии приняла аналогичные голосования. «В совокупности, — заявляет Генеральный комитет в своем ежегодном отчете, — они представляют подавляющее большинство либеральной партии по всей Великобритании... и... было бы не слишком смело ожидать, что подобное выражение мнения окажет решающее влияние на членов правительства при согласовании их мер».

Its Claims at This Time.

Эти примеры показывают позицию и активность Федерации в период работы первого либерального министерства, находившегося у власти после ее создания. Она заявляла, что представляет, или, пожалуй, следует сказать, заявляла, что будет представлять в полном развитии и сможет незамедлительно вызвать к жизни мнение всей либеральной партии в стране. Поэтому она была убеждена, что должна оказывать огромное влияние на Кабинет министров при разработке мер, и верила, что делает это. Нет необходимости дальше рассматривать историю Федерации в этот период, поскольку ее положение оставалось неизменным до тех пор, пока г-н Гладстон не внес свой законопроект о гомруле в 1886 году. Но по двум пунктам действия Совета заслуживают внимания в связи с его дальнейшей карьерой. Резолюции, принимаемые на ежегодных собраниях, начали охватывать более широкий круг вопросов. Это особенно проявилось после падения либерального правительства в 1885 году, когда они приняли масштабы полноценной программы внутренних реформ. Затем, с другой стороны, с пола начали выдвигаться поправки к предлагаемым резолюциям. В 1883 году, например, была принята поправка в пользу избирательного права женщин, а в 1885 году — другая, требовавшая местного опциона в регулировании продажи спиртных напитков.

The Struggle over Home Rule.

После отставки министерства г-на Гладстона в результате поражения по бюджету консерваторы пришли к власти в июне 1885 года, а всеобщие выборы в конце года с порожденными ими политическими потрясениями стали поворотным пунктом в истории кокуса. Выборы оставили обе партии без рабочего большинства, поскольку консерваторы и сторонники гомруля вместе почти ровно уравновешивали либералов. В январе консерваторы потерпели поражение по тронной речи при помощи ирландских голосов, и г-н Гладстон, вернувшись к власти, подготовил законопроект об отдельном парламенте в Ирландии. Некоторые члены умеренного крыла партии уже покинули его во время дебатов по тронной речи; а в марте, пока законопроект о гомруле и его дополнение — Ирландский земельный закон — обсуждались в Кабинете министров, несколько министров, включая г-на Чемберлена, подали в отставку, причем одним из главных камней преткновения для них стало исключение ирландских представителей из Палаты общин. Немедленно началась борьба за контроль над Национальной либеральной федерацией. С одной стороны стоял г-н Гладстон со своим Кабинетом министров, официальными лидерами партии; с другой — г-н Чемберлен, дотоле кумир и идол кокуса, который он взлелеял и возвеличил, который относился к нему как к своему осодобому представителю в Кабинете и ежегодно принимал голосование с приветствием ему, когда он приходил произнести свою речь. Незадолго до этого он заявлял в парламенте, что не является кокусом, но тот определенно выражал его взгляды и он вел его битвы. Во время недавних выборов он заставил всю страну звенеть призывами к реформам, отстаиваемым в его программе, особенно требованием наделов для батраков, воплощенным в лозунге «три акра и корова». Кокус был оружием радикального крыла партии, в то время как он являлся величайшим чемпионом радикалов, и хотя Китсон, президент Федерации, выступал против него, большинство должностных лиц были на его стороне, среди них Уильям Харрис, основатель организации народной партии в Бирмингем и все еще председатель Генерального комитета.

Mr. Chamberlain is Defeated in the Council;

6 апреля, за два дня до внесения г-ном Гладстоном законопроекта о гомруле, должностные лица разослали федеративным ассоциациям циркуляр с просьбой рассмотреть предложения правительства, как только они станут известны, в целях выражения мнения либеральной партии. Затем было созвано специальное заседание Совета в Лондоне на 15 мая. Там г-н Харрис внес резолюцию, составленную должностными лицами и выражающую идеи г-на Чемберлена. Она одобряла предоставление народу Ирландии широкого контроля над собственными делами посредством законодательного собрания, но, заявляя о доверии Совета к г-ну Гладстону, просила его внести поправку в законопроект, сохранив ирландских представителей в Вестминстере. На эту резолюцию последовала поправка, внесенная сторонниками премьер-министра, которая одобряла законопроект о гомруле, благодарила его за него и заверяла в поддержке в нынешнем кризисе. После долгих и горячих прений поправка была принята подавляющим большинством голосов.

and Withdraws from the Federation.

Результат, по крайней мере для Федерации, оказался решающим. Шесть членов Генерального комитета, включая г-на Харриса, тогда подали в отставку; и несколько влиятельных общественных деятелей, среди них г-н Чемберлен, вышли из организации. Но масса людей мыслит широкими категориями, восторгается резкими контрастами, которые легко понять, и питает мало сочувствия к промежуточной группе, стоящей между двумя противоборствующими партиями в государстве. Отсюда, подобно пилитам в 1846 году и консерваторам свободной торговли в 1905 году, либерал-юнионисты в 1886 году представляли собой корпус, в котором членов парламента было много, а их последователей в стране — сравнительно немного. Персональные выходы из Федерации не носили массового характера, и ни одна местная ассоциация не покинула ее ряды. Но раскол вскоре стал неизлечимым. Противники законопроекта о гомруле перестали восприниматься их прежними боевыми товарищами как члены партии и были вынуждены покинуть либеральные ассоциации; в то время как г-н Чемберлен в союзе не только со своими радикальными друзьями, но и со всеми либералами, которые не могли следовать ирландской политике г-на Гладстона, включая даже лорда Хартингтона и вигов, основал новую организацию по старому образцу под названием «Либерально-юнионистская ассоциация».

New Position of the Federation.

Национальная либеральная федерация не спасла г-на Гладстона и его сторонников от поражения на всеобщих выборах 1886 года, но они получили контроль над организацией и должны были выяснить, что с ней делать. Будучи силой, она в то же время являлась источником беспокойства, и при неверном управлении ее снова могли использовать для оказания давления на членов парламента и даже на самих лидеров. Она была полезна и нуждалась в уговорах, но также представляла опасность и должна была держаться в узде. Подобно жеребцу, к ней следовало относиться ласково, но ее нужно было объездить в упряжь, и пуще всего нельзя было позволять вожжам попадать в чужие руки, дабы она не усвоила дурных привычек.

Removal to London.

Очевидно, офисы Федерации больше не могли оставаться в Бирмингеме, поскольку, несмотря на потерю своей организации, г-н Чемберлен по-прежнему настолько полностью контролировал город, что его кандидаты победили на всех местах там на выборах 1886 года. Поэтому офисы были перенесены в Лондон, где они обосновались в том же здании с Либеральной центральной ассоциацией — органом, действующим в сопряжении с партийными кнутами, — и более того, г-н Шнадхорст, платный секретарь Федерации, вставший на сторону г-на Гладстона во время раскола, был также назначен почетным секретарем Ассоциации. Это устройство, длившееся до его отставки в 1894 году и продолжающееся с тех пор при его преемнике г-не Хадсоне, не упоминалось в то время в печатных отчетах Генерального комитета, но его последствия в сближении лидеров партии с управлением Федерацией легко вообразить. Вскоре появилась еще одна связь подобного рода. Генеральный комитет издавна практиковал распространение политической литературы, и в 1887 году был создан издательский отдел под руководством совместного комитета, состоящего из двух представителей Центральной ассоциации и двух представителей Федерации. Все эти изменения приблизили Федерацию к партийным верхушкам, а также придали ей более национальный оттенок.

The Federation Broadened.

В то же время конституция претерпела незначительные изменения. Главными нововведениями 1887 года стали: приближение представительства в Совете к более точному пропорциональному соотношению с численностью населения; предоставление каждой ассоциации для целого избирательного округа трех голосов в Генеральном комитете, а всем остальным — по одному голосу вне зависимости от размеров; и, наконец, учреждение районных федераций, в особенности для Уэльса, пригородных графств и Лондона, которые должны были быть представлены в качестве отдельных организаций в руководящих органах. Цель этих изменений, судя по всему, заключалась в том, чтобы сделать Федерацию привлекательной для всех либералов по всей стране, поскольку до тех пор она рассматривалась преимущественно как инструмент радикального крыла партии, и многие местные ассоциации держались в стороне. Управляющие теперь пытались склонить их к присоединению, чтобы сделать Федерацию возможно более полно представленной от всей партии. В этом они добились значительных успехов, о чем свидетельствует тот факт, что федеративные ассоциации, насчитывавшие в 1886 году, до раскола из-за гомруля, всего двести пятьдесят пять, за два года выросли до семисот шестнадцати. При достижении этой цели не было необходимости открывать двери для местных ассоциаций, не созданных на народной и представительной основе, поскольку общества такого рода уже были полностью вытеснены.

Relation to the Party Leaders.

Когда Федерация, порвав с г-ном Чемберленом, выбрала сторону г-на Гладстона, лидеры партии немедленно взяли ее под свое покровительство и стали проявлять живой интерес к ее заседаниям. Г-н Гладстон не только выступа практически каждый год на большом вечернем публичном митинге во время сессии Совета, как это имел обыкновение делать г-н Чемберлен до 1886 года, но и другие лидеры партии посещали заседания самого Совета, а бывшие министры Кабинета выступали там с речами, предлагая, поддерживая или одобряя резолюции. Эта практика преувеличивала кажущуюся значимость Федерации и продолжалась до тех пор, пока либералы вновь не пришли к власти в 1892 году.

Resolution of the Council

The Nottingham Programme.

Тем временем Совет, заседая по-прежнему в одном провинциальном городе за другим, продолжал принимать череду резолюций, излагающих политику либеральной партии. Затруднения, которые это могло бы вызвать в будущем, тогда не осознавались в полной мере, и поначалу попыток препятствовать этому не предпринималось. Фактически в заявлении о целях Федерации, опубликованном с новыми правилами в 1887 году, повторялись слова, первоначально написанные десятью годами ранее: «существенной чертой Федерации является участие всех членов партии в формировании и определении ее политики, а также в отборе тех конкретных мер реформ и прогресса, которым должно быть отдано предпочтение». Резолюции на деле становились все более всеобъемлющими, поскольку Совет естественным образом имел обыкновение каждый год подтверждать свои прежние голосования по внутренним реформам и добавлять новые, причем старые выражения мнения спустя некоторое время сжимались в то, что стало известно как «омнибусная резолюция». На собрании в Ноттингеме в 1887 году был принят ряд резолюций, осуждающих принуждение, настаивающих на гомруле, принципе «один человек — один голос», реформе регистрации, ликвидации государственной церкви в Уэльсе и необходимости реформ в земельных законах, крестьянских наделах, управлении графствами, местном опционе, лондонском муниципальном управлении и бесплатном образовании. Резолюции обсуждались как программа партии, и управляющие начали видеть здесь опасность, но, судя по всему, пока еще лишь опасность раскола партии. Поэтому Генеральный комитет в своем следующем ежегодном отчете, упомянув о влиянии, оказываемом Федерацией, заметил: «Сила столь великая и всесокрушающая требует направления с предельнейшей осторожностью и рассудительностью, и ваш Комитет просит о поддержке Федеративных ассоциаций в применении ее исключительно к вопросам практического характера, в отношении которых в партии существует всеобщее согласие... Многое было сказано и написано о Ноттингемской программе. Ни резолюции, представленные в Ноттингеме, ни резолюции, представленные на текущих заседаниях Совета, не призваны составлять политическую программу. Резолюции, представленные в прошлом году, и те, что будут представлены в этом году, относятся к предметам, по которым в либеральных рядах существует всеобщее согласие. Каждый добавленный вопрос, не получивший такого одобрения, склонен разделять и ослаблять партию».

Amendments Ruled Out of Order.

Принцип, согласно которому резолюции, по которым не было всеобщего согласия, не должны приниматься Советом, получил весьма четкое применение на том собрании. В повестке дня стояло предложение в пользу принципа «один человек — один голос» и выплаты расходов возвращающих офицеров за счет общественных налогов. Президент, сэр Джеймс Китсон, заявил, что один делегат пожелал добавить вопрос об оплате депутатов, но он вынужден постановить, что его следует прислать одной из федеративных ассоциаций с запросом о включении в программу следующего года. Поскольку повестка дня подготавливалась Генеральным комитетом, действия президента фактически означали решение о том, что вопрос, не внесенный этим комитетом в бумагу, не может быть предложен из зала. Чуть позже на заседании он занял ту же позицию, когда некий член пожелал поднять вопрос о жалобах шотландских крофтеров.

Это решение стало полным новшеством, поскольку поправки аналогичного характера не только принимались Советом в прошлые годы (в 1883 и 1885 годах, например), но и в великой борьбе за контроль над Федерацией в 1886 году поражение г-на Чемберлена было вызвано поправкой в пользу законопроекта о гомруле, проведенной в Совете подавляющим большинством. Однако условия изменились. Свобода внесения предложений, бывшая безобидной, когда Федерация включала лишь одно крайнее крыло либералов, становилась совсем иным делом, когда она объединяла все элементы в их рядах, и теперь подобное решение оказалось необходимым, дабы не допускать предложений, способных расколоть или ослабить партию. Оно повторилось на следующий год, когда делегат попытался добавить к омнибусной резолюции дополнительный пункт о вопросе восьмичасового рабочего дня; и было подтверждено новым президентом, д-ром Спенсом Уотсоном, в 1891 году. Фактически д-р Уотсон в своей вступительной речи пояснил, что, по его мнению, исключение любого изменения или поправки к резолюциям, представляемым Совету, вытекает из самой природы вещей; и впоследствии это правило прочно утвердилось в процедуре органа.

Три обстоятельства, тем не менее, заслуживают краткого упоминания в этой связи. Во-первых, это правило никогда не применялось к Генеральному комитету. На его заседаниях поправки могут свободно вноситься и приниматься; но ведь Генеральный комитет обладает лишь полномочиями обсуждать публичные вопросы, а не определенно выражать мнение партии. Во-вторых, правило в Совете, по-видимому, относится только к поправкам, способным спровоцировать расхождение во мнениях. На заседании 1889 года, например, сразу после того, как поправка об восьмичасовом рабочем дне была признана нерегламентной, другая, провозглашающая, что «с ликвидацией и лишением имущества церкви в Уэльсе следует разобраться сразу после достижения ирландского гомруля», была принята без возражений со стороны президента и при единогласном одобрении собрания. В-третьих, правило в Совете применяется только к резолюциям, затрагивающим либеральную программу. Оно не применялось к такому вопросу, как пересмотр правил Федерации, и в 1896 и 1897 годах было сделано несколько предложений по изменению положений, касающихся правил, причем одно из них, потребовавшее подсчета голосов, было принято с незначительным перевесом.

Resolutions and Speakers Cut and Dried.

При отсутствии каких-либо выносимых вопросов, кроме тех, по которым, как считалось, существовало всеобщее согласие в либеральных рядах, и при недопущении поправок, серьезных разногласий по поводу принятия резолюций никогда не возникало. Не было и сколько-нибудь реальных прений. В соответствии с распространенным английским обычаем перед собранием распространялся проект повестки дня, содержавший не только перечень предлагаемых к вынесению резолюций, но и имена докладчика, содокладчика, а иногда третьего или четвертого лица, которые поддерживали каждую из них. При этом предполагалось, что эти лица произнесут речи, достаточные по длительности, чтобы заполнить вместе почти все заседание; и поэтому остальные делегаты, хотя и вольные принимать участие, нечасто чувствовали склонность делать по неполемичной резолюции замечания, которые в присутствии одной-двух тысяч человек неизбежно носили бы характер пространной речи. Как правило, следовательно, процедура точно следовала повестке дня: резолюция предлагалась, получала второе лицо для поддержки, поддерживалась в установленном порядке, а затем принималась единогласно.

В таких условиях обязанность подготовки резолюций для Совета путем составления повестки дня имела первостепенное значение. Если Федерация больше не использовалась, как в дни, когда ею руководили из Бирмингем, для проталкивания политики, в отношении которой согласия среди всех либералов не было, теперь можно было предполагать, что она говорит более авторитетным голосом от имени всей партии; и хотя ее голосования проходили по общему согласию, право отбора вопросов, подлежащих представлению для всеобщего принятия, давало немалую власть. Номинально эта функция возлагалась на Генеральный комитет, однако этот орган, бывший слишком громоздким для подобной задачи, привык делегировать предварительную работу немногим собственным членам под названием Комитета по общим делам, и в 1890 году поправки к правилам Федерации предлагались главным образом ради того, чтобы закрепить эти полномочия за более мелким органом окончательно. Они предусматривали, что Комитет по общим делам должен состоять из должностных лиц Федерации и не более чем двадцати других членов, избираемых Генеральным комитетом; что он должен готовить дела для заседаний Совета и в целом ведать делами Федерации. Хотя это изменение влекло за собой концентрацию власти, оно было принято тогда без возражений, но впоследствии стало причиной душевной боли.

The Process of Preparing Resolutions.

Во вступительной речи в следующем году Президент пояснил функции Совета. «С самых ранних пор, — сказал он, — практикой и правилом этих встреч было делать определенные заявления. Некоторые из нас полагают, что эти заявления и без того несколько многочисленны. Некоторые из нас опасаются, что декларации отчасти носят характер программы. Некоторые из нас оглядываются назад на добрые старые времена, когда мы брали один животрепещущий вопрос и боролись за него, и боролись до тех пор, пока не проводили его в закон. Во-первых, это рабочее собрание с целью получения отчета. Во-вторых, оно превратилось в собрание для совершения определенных деклараций. Оно не предназначено — и я хочу быть особенно ясен в этом пункте — для обсуждения предметов. Но вы скажете: „Национальная либеральная федерация не должна обсуждать предметы!“ Конечно, может и конечно, обсуждает. Она не обсуждает их на ежегодном собрании. Она обсуждает их на заседаниях Генерального комитета и на конференциях, проводимых время от времени. Вызывается огромное недовольство тем фактом, что существуют правила, затрагивающие Федерацию. Никакая федерация, никакое общество любого рода никогда не могло бы существовать без правил. Должны существовать абсолютные правила процедуры, и одним из правил процедуры этих собраний было то, что заранее Комитет по общим делам рассылает каждой федеративной ассоциации — их от 800 до 900 — запрос для выяснения пожеланий этой ассоциации. Из получаемых ответов, из прежних резолюций, из дел, рассмотренных на заседаниях Генерального комитета Федерации и на конференциях, Комитет по общим делам подготавливает резолюции, которые выносятся на рассмотрение, и эти резолюции либо принимаются, либо отвергаются. Они не изменяются и не правятся. Это проистекает из самой природы вещей... Абсолютно невозможно обсуждать вопросы, к которым великое множество людей питает огромный интерес и имеет разные взгляды, в собрании подобного характера. Первое обсуждение должно происходить в отдельных ассоциациях. Отдельные ассоциации обязаны присылать своих делегатов на заседания нашего Генерального комитета и конференции, и вопрос должен быть там перетерт досконально, и должны иметься ясные свидетельства того, что вопрос получил всеобщее принятие, прежде чем он попадает на собрание подобного рода». Затем, сославшись на вопрос об восьмичасовом рабочем дне, в отношении которого ассоциации продемонстрировали широкое расхождение во мнениях, он добавил: «Думаете ли вы, что мы хотим задушить дискуссию? Да ведь дискуссия — это сама живая кровь либерализма. Мы жаждем обсуждения всех вопросов. Мы желаем дальнейшего обсуждения этого вопроса, обсуждения, проникающего в самые глубины дела. Мы не хотим случайного обсуждения на большом собрании, где абсолютно невозможно, чтобы люди высказали свои подлинные мнения, аргументировали вопрос и добрались до корней дела».

Contrast with the Original Plan.

Было бы трудно выразить более убедительно изменения, произошедшие в Федерации в функциях и еще больше в целях заседаний Совета. Согласно первоначальному плану, Федерация должна была стать истинным либеральным парламентом за пределами имперского законодательного органа; и это был долгий путь от этой концепции до органа, голосующего без поправок или реальных прений ратификации мер, заранее подготовленных небольшим комитетом и признанных в ходе предварительного опроса выражающими универсальные настроения партии. Если Федерация с ее Комитетом по общим делам, Генеральным комитетом и Советом все еще оставалась тенью либерального парламента, то это было подобие по модели наполеоновского законодательного органа с его Государственным советом, Трибунатом и Законодательным корпусом, где один орган готовил законы, другой дебатировал, а третий голосовал за них.

The Newcastle Programme.

Поскольку Комитет по общим делам помещал в повестку дня для Совета лишь те резолюции, в отношении которых, как считалось, партия едина, неудивительно, что они неизменно принимались и почти всегда с солидарным единодушием. Удивительным является количество вопросов, по которым весь корпус либералов, казалось, был согласен; но следует помнить, что партия находилась в оппозиции, так что ни лидеры, ни кто-либо другой не могли предпринимать в данный момент никаких усилий для претворения в жизнь проголосованных резолюций. Они выражали лишь чаяния, и у каждого возникал импульс согласиться с любым предложением о реформе, к которой у него не было твердых возражений. Это было тем более верно, что на все подобные собрания с наибольшей охотой ходят самые пылкие или передовые члены организации, в то время как более умеренные элементы заботятся о своем присутствии гораздо меньше. Резолюции, следовательно, росли, пока не достигли высшей точки на том самом собрании 1891 года, где д-р Спенс Уотсон во вступительной речи сказал, что считает их уже слишком многочисленными. По названию города, где заседал Совет в тот год, резолюции стали известны как «Ньюкаслская программа». На вечернем собрании г-н Гладстон поочередно затронул большинство включенных в нее тем и остановился на важности каждой из них; но перед этим он заметил, что когда либералы придут к власти, им потребуется дополнительная добродетель терпения, поскольку при переизбытке предстоящей работы будет трудно выбрать подходящие предметы для немедленного внимания.

Добродетель терпения потребовалась очень скоро. Совет заседал в Ньюкасле в октябре 1891 года. В силу изменения даты проведения он был созван вновь лишь в январе 1893 года; и к тому времени к власти уже пришло либеральное министерство. Совет не стал поднимать новых вопросов и принял единственную скромную резолюцию, касающуюся партийной политики, гласившую: «Что этот Совет подтверждает серию резолюций, известных как „Ньюкаслская программа“, и с уверенностью ожидает, что правительство г-на Гладстона незамедлительно внесет в Палату общин законопроекты, воплощающие реформы, которые неоднократно провозглашались этим Советом необходимыми для благополучия народа Соединенного Королевства». Поскольку реформы, содержавшиеся в Ньюкаслской программе, вряд ли могли быть воплощены в статутах менее чем за десять лет кабинетом с крупным и однородным большинством, требование о скорейшем внесении законопроектов по всем этим предметам министерством с весьма узким большинством и зависящим для своего выживания от поддержки ирландских голосов скорее свидетельствовало о потребности в терпении, чем о его наличии. Фактически большинство ораторов на встрече подчеркивали реформы, в которых они были особо заинтересованы, а остальные настаивали на важности всего массива.

Its Effects.

Богатство программы быстро доставило неприятности лидерам партии. Гомруль, как признавал каждый, заслуживал первого места; но после того как он был отложен Палатой лордов на полку, возникли трудности, поскольку либералы в Палате общин не были единодушны. Некоторые из них были больше заинтересованы в одной реформе, другие — в другой, и каждый имел равное право чувствовать, что его предмет был принят как существенная часть либеральной политики, заслуживающая немедленного внимания. Люди говорили, что традиционное разделение на партии уходит в прошлое, что партии распадаются на группы, подобные тем, что существуют в континентальных законодательных органах. Это утверждение часто повторялось, хотя оно опровергалось постоянством, с которым министры поддерживались своими последователями в Палате общин, где дезертирство дюжины членов в любой момент могло склонить чашу весов. Месяц за месяцем кнуты исправно являлись к столу со своим небольшим перевесом либеральных голосов. Фактически поражения правительства по второстепенным вопросам случались реже, чем в предыдущей администрации г-на Гладстона; и ни одного поражения по вопросу политической важности не происходило вплоть до июня 1895 года, когда оно было достигнуто путем уловки тайного проведения консерваторов в Палату через террасу. После этого поражения министры подали в отставку не потому, что их последователи перестали голосовать вместе с ними, а потому, что устали от безнадежной борьбы. Тем не менее Ньюкаслская программа с ее великолепными обещаниями служила для них источником слабости. Она сдерживала свободу их действий и связывала им руки. Короче говоря, она затрудняла их инициативу в партийной политике и вызывала разочарование среди их сторонников.

Lord Rosebery's Criticism.

Лорд Розбери, сменивший г-на Гладстона на посту премьер-министра в 1894 году, ощутил дурные последствия Ньюкаслской программы. На публичном митинге, состоявшемся при встрече Совета в январе 1895 года, он говорил о функции Федерации в просеивании стоящих перед партией вопросов и функции кабинета в их отборе, вычленении из обширного поля законопроектов, подлежащих вынесению на сессию. «Теперь эта программа, — продолжал он, — в нынешнем виде, без каких-либо дополнений, потребовала бы множества энергичных лет, в течение которых сильное правительство, поддерживаемое объединенной и мощной либеральной партией, должно было бы делать все возможное для претворения в жизнь (sic). Но о чем иногда забывают, так это о том, что мы не можем провести все меры этой программы одновременно... Пока идет этот процесс отбора, все министры Кабинета подвергаются бомбардировке корреспонденцией... призывами, некоторые из которых угрожают, некоторые ласкают и ублажают, но все они чрезвычайно искренни и молитвенно просят сделать личный конек автора первым правительственным законопроектом... Любая задержка в продвижении каждой меры, записанной в так называемой Ньюкаслской программе, означает, как нам говорят, отчуждение всех искренних и думающих членов либеральной партии — фактически станового хребта либеральной партии. И я пришел к выводу, что либеральная партия чрезвычайно богата становыми хребтами».

На публичном митинге в следующем году, после падения своего правительства, он высказался еще более откровенно. Он сказал, что поступали жалобы на то, что в Национальную либеральную федерацию закралась канцелярщина. По его собственному опыту, она играла там весьма подчиненную роль, и если у него и была тайная надежда на этот счет, то заключалась она в том, чтобы у канцелярщины было чуть больше отношения к организации. «Я помню два случая, когда Национальная либеральная федерация закусывала удила и, безусловно, без вдохновения от канцелярии, предпринимала весьма примечательные действия. Первый случай был тогда, когда она создала в Ньюкасле программу — весьма прославленное исповедание веры, которое, признаюсь, на мой взгляд, было слишком длинным для практических целей». Позднее, намекая на падение своего министерства, он вопрошал: «Почему оно пало? Оно пало потому, что с рыцарским чувством чести, слишком редким в политике, и при недостаточных средствах оно решило выполнить все обещания, данные в оппозиции. Оно дало, как мне кажется, слишком много обещаний — отчасти благодаря вам, д-р Спенс Уотсон. Оно приняло на себя, как мне кажется, слишком много обязанностей, взяло ношу, слишком тяжелую для своей спины или спины любого правительства или любого парламента».

The Programme Cut Down after 1894.

Урок Ньюкаслской программы не прошел даром. Уже в 1895 году «омнибусная резолюция», которая под видом всеобъемлющей реформы угрожала интересам землевладельца, фабриканта, владельца шахты, Церкви и Палаты лордов, была опущена, хотя большинство покрываемых ею вопросов стали предметом специальных голосований. В следующем году программа была отброшена вовсе. Помимо резолюций, критикующих консервативное правительство за его внешнюю политику в Армении и Египте и формулирующих условия, на которых должен основываться закон об образовании, единственное голосование, затрагивающее политику либеральной партии, гласило просто: «Что этот Совет подтверждает свою приверженность принципам, за которые Федерация боролась всегда», — исповедание веры, вряд ли способное вызвать острый дискомфорт у будущего кабинета. С течением лет давление в пользу конкретных реформ оказалось слишком сильным, чтобы ему противиться, и резолюции, касающиеся их, были приняты; но они никогда больше не достигали ничего похожего на размах, едва ли не революционные пропорции или способность к самоубийству Ньюкаслской программы.

Complaints that the Whips Control the Federation.

Политическое поражение, как и военное, имеет свойство вызывать взаимные упреки. Если лорд Розбери сокрушался, что лидеры в парламенте были перегружены программой Федерации, то находились радикалы, недовольные контролем, который, по их мнению, лидеры через кнуты и Либеральную центральную ассоциацию приобрели над Федерацией. Жалобы были столь громкими и так бурно обсуждались в прессе, что д-р Спенс Уотсон счел необходимым разобраться с ними в своей программной речи. Обвинение заключалось в том, что из-за наличия одних и тех же помещений и одного секретаря (г-на Хадсона) Федерация слилась и растворилась в Центральной ассоциации. Это, настаивал он, абсолютно неверно, поскольку две организации имеют обязанности, лежащие совершенно отдельно друг от друга; и он защищал существующую между ними связь как хорошее деловое соглашение, приведшее к гораздо более качественной работе. Обвинение в иной форме гласило, что Комитет по общим делам при подготовке резолюций для Совета подвергается влиянию кнутов через посредство г-на Хадсона. По этому поводу он заявил: «Нам говорят, что резолюции не подлинные; что они навязываются нам кнутами через секретаря г-на Хадсона. Ни один человек не восхищается работой г-на Хадсона больше меня, поскольку ни один человек не видит его работу ближе. Я думаю, г-ну Хадсону, если бы он был к тому склонен, каковое расположение духа, воображаю, от него очень далеко, было бы весьма трудно навязать нам волю кнутов. Мы не те люди, с которыми можно поступать подобным образом. Итак, джентльмены, я хочу сказать это совершенно прямо. В этом нет ни грана правды. Я записал эти слова, потому что хочу быть точным. Я утверждаю, что ни единая резолюция никогда, во всяком случае с 1886 года, не была предложена, наведена, составлена, изменена или сманипулирована каким бы то ни было кнутом или лидером».

Power Concentrated in an Executive Committee in 1896.

Хотя это утверждение, несомненно, было правдивым и, возможно, продолжало бы оставаться таковым, эффективность партии вполне могла зависеть от того, чтобы резолюции Совета готовились небольшим кругом лиц с проверенной рассудительностью, которые не стали бы вставлять ничего смущающего для лидеров. Учитывая опыт с Ньюкаслской программой, могло оказаться разумным проявить еще большую осторожность при отборе людей, способных понять положение передней скамьи, и расширить их полномочия. На заседании Генерального комитета в Лидсе в декабре 1895 года было принято голосование, предписывающее Комитету по общим делам «рассмотреть, можно ли сделать аппарат Федерации более представительным и демократичным». Демократия — это принцип, во имя которого творятся странные вещи; и в соответствии с этим голосованием был представлен план пересмотра правил, в котором главные предлагаемые изменения укрепляли бы позиции Комитета по общим делам, переименованного в Исполнительный комитет. Этому органу предписывалось запрашивать мнения федеративных ассоциаций по поводу вопросов, выносимых на Совет; за ним подтверждалось право формировать представляемые резолюции; и ему давались полномочия решать любые процедурные вопросы, которые могли возникнуть во время заседаний Совета. Для того чтобы, как отмечал Генеральный комитет в своем отчете, «предоставить возможность для вынесения на суд мнений по предметам, не затронутым в резолюциях», было предусмотрено, что при движении за принятие ежегодного отчета «Совет должен быть открыт для свободного обсуждения любого вопроса, затрагивающего политику и принципы либеральной партии». Простой шанс выговориться служит полезным предохранительным клапаном, не причиняя вреда; и в данном случае за разговорами не могло последовать выражение мнения со стороны Совета, поскольку никакое голосование не было бы регламентным, кроме как принять, отклонить или вернуть на доработку ежегодный отчет. Обсуждение походило бы на то, что происходит в Палате общин при обсуждении движения об отсрочке заседаний на Пасху.

До сих пор действия Генерального комитета были абсолютно свободными, но пересмотренные правила возлагали на Исполнительный комитет обязанность подготовки дел для этого органа равно как и для Совета; правда, не столь абсолютным образом, поскольку любая федеративная ассоциация могла предложить поправку или дополнительную резолюцию при условии уведомления секретаря по меньшей мере за пять дней до встречи. Более того, Исполнительный комитет получил право выдвигать собственных членов. Каждая ассоциация также обладала правом выдвигать кандидатуры, но они, в отличие от кандидатур Исполнительного комитета, не рассылались по местным ассоциациям перед собранием.

Members of Parliament Excluded Therefrom.

Наконец, членам Парламента было объявлено о невозможности их избрания в Исполнительный комитет. На вопрос о том, почему они были исключены, председатель Генерального комитета «ответил, что всегда считалось желательным, чтобы с обретением статуса члена Парламента человек уходил из Исполнительного комитета, и чтобы они были свободны от любых мыслей о внешнем влиянии» [527:2]. Этот ответ не дает полной ясности относительно того, заключалась ли цель этого положения в том, чтобы освободить членов Парламента от влияния Комитета, или же Комитет — от влияния его членов. По сути, были достигнуты оба результата. Члены Палаты были предоставлены исключительному руководству со стороны партийных организаторов (whips), по крайней мере в том, что касалось Федерации, поскольку с 1886 года она полностью прекратила практику подстрекательства местных ассоциаций к оказанию давления на своих представителей; с другой стороны, новое правило устраняло любую возможность для члена Парламента использовать Комитет в целях собственного политического продвижения или создавать видимость такого использования. Действия лорда Рэндольфа Черчилля в Национальном союзе консервативных ассоциаций, о которых пойдет речь в следующей главе, были еще свежи в памяти людей. Действительно, поразительным фактом является то, что с момента прихода либералов к власти в 1892 году лидеры в течение нескольких лет перестали посещать даже заседания Совета, целиком оставляя их на усмотрение второстепенных фигур. Один из лидеров выступал на открытом вечернем собрании, но все они держались в стороне от самого Совета, где вершились дела, лишая его тем самым весомости, которую придает присутствие подлинных лидеров партии.

Opposition to the Changes.

Во время дебатов по новым правилам в Совете был выдвинут ряд поправок, направленных на предотвращение концентрации власти в руках Генерального и Исполнительного комитетов. К числу таковых относились предложения о том, чтобы Исполнительный комитет избирался Советом; чтобы на заседаниях Совета можно было предлагать поправки к повестке дня и дополнительные резолюции; чтобы повестка дня составлялась Генеральным, а не Исполнительным комитетом; и чтобы Исполнительный комитет не обладал полномочиями выдвигать собственных членов. Поскольку эти поправки затрагивали самые основы пересмотра, ни одна из них не была принята, и фактически новые правила были утверждены без существенных изменений.

Renewed Discussion in 1897 and 1898.

На собрании в следующем, 1897 году те же вопросы были подняты вновь. Предложенные изменения в правила по своему характеру были аналогичны поправкам, отвергнутым в 1896 году, и выдвигались с той же целью. На них настаивали под тем предлогом, что контроль следует забрать из рук меньшинства и передать в руки большинства, что в настоящее время «все дело режиссируется сверху», что либеральная партия утратила связь с рабочей партией, а ассоциации не имеют достаточных возможностей для вынесения вопросов на рассмотрение Совета. В конечном счете эти предложения были отложены путем их передачи в Исполнительный комитет [529:1]. В следующем отчете Генерального комитета этот вопрос рассматривался с исключительной откровенностью: «Ежегодное собрание Совета, — читаем мы, — должно быть либо (a) открытой конференцией для обсуждения множества вопросов, по которым партия не пришла к согласию, либо (b) Ассамблеей декларативного характера, подчеркивающей вопросы, по которым в партии достигнуто согласие. Первая функция невозможна хотя бы потому, что Совет может насчитывать более тысячи человек, заседающих менее дюжины часов… Неизбежно (и нет никаких причин не признать это откровенно), что работа заседания Совета должна быть в большей или меньшей степени «регламентирована и подготовлена» заранее… Эти резолюции призваны информировать партийных лидеров о тех темах, при решении которых они могут рассчитывать на поддержку партии в целом. Федерация не вмешивается ни во время, ни в порядок рассмотрения вопросов. Это прерогатива лидеров партии» [529:2].

В отчете продолжалось обсуждение сокровенного вопроса: кто же несет ответственность за Ньюкаслскую программу? «Федерация, — говорилось в нем, — неизменно отказывалась формулировать политическую программу… Каким же образом тогда возникла Ньюкаслская программа? Никакая Ньюкаслская программа никогда не разрабатывалась ни Федерацией, ни кем-либо, связанным с ней». Совет лишь принял ряд резолюций с призывом к реформам, каждая из которых требовалась на предыдущих заседаниях. «Но резолюции этого конкретного собрания приобрели особую значимость благодаря тому факту, что… к всеобщему удивлению, наш великий лидер, мистер Гладстон… последовательно поддержал резолюции, принятые на заседаниях Совета, и придал им вес своего прямого одобрения. Газеты тут же заговорили о Ньюкаслской программе» [530:1]. Бедный мистер Гладстон! Похожи, что, отнеслись к действиям Федерации слишком серьезно, он совершенно бессознательно [530:2] стал несчастным автором Ньюкаслской программы.

Несколько членов бурно протестовали в поддержку изменений, предложенных ими в правила, однако отчет Генерального комитета был принят при всего двух голосах против; и таким образом оппозиция концентрации власти в руках небольшого исполнительного органа была исчерпана. Но следует заметить, что если руководство Федерацией и находится в руках нескольких людей, их власть применяется не для подстрекательства, а для сдерживания Совета, не для использования его в целях проведения собственной политики, а для предотвращения совершения им неосмотрительных шагов.

Discussion in the Press.

Злосчастная Ньюкаслская программа и концентрация власти внутри либеральной организации, к которой она привела, вызвали дискуссии как в прессе, так и в самой Федерации, причем противоборствующие точки зрения были представлены в более ярких красках. Можно найти статьи, написанные с целью доказать, что политическая машина заняла место общественного мнения [530:3]; или что Федерация действовала по наущению партийных организаторов, зависела от либерального Правительства в той же степени, что и Торговая палата, и использовалась лидерами для фиксации мнений по вопросам, по которым сама партия была расколота [531:1]; или, наконец, что Федерация превратилась в антидемократический джаггернаут, возвышавший аристократические элементы в партии и подавлявший энтузиазм [531:2]. Подобные мнения преувеличены и проистекают из страха перед организацией или разочарования достигнутыми результатами.

Другой автор более спокойно сообщает нам, что эволюция либеральной политики проходит через три этапа: во-первых, свободное обсуждение в Генеральном комитете, которое показывает тенденцию, если не баланс мнений, но не добавляет статьи в партийную программу, поскольку Федерация не действует путем голосования большинством, и не все ассоциации могли прислать делегатов в комитет; во-вторых, принятие Советом без поправок или реальных дебатов тех резолюций, в отношении которых было установлено согласие практически всей партии; и в-третьих, ничем не ограниченный выбор либеральным кабинетом из числа этих резолюций тех мер, которые он считает наилучшими для вынесения на рассмотрение Парламента [531:3]. Автор корректно излагает теоретическую сторону вопроса и отчетливо понимает, что, хотя Генеральному комитету позволено дискутировать весьма свободно и действовать большинством, его решения не считаются авторитетными, тогда как Совету, выступающему от имени партии, вообще не разрешается заниматься вопросами, способными вызвать серьезные разногласия.

The General Committee and Council at Work.

Example in the Boer War.

Фактическая работа Национальной либеральной федерации хорошо иллюстрируется ее действиями в отношении англo-бурской войны — вопроса, по которому либералы разделились. На заседании Генерального комитета в декабре 1899 года была предложена резолюция, в которой говорилось, что в ходе переговоров с президентом Крюгером многое заслуживает осуждения и что при заключении мира должно быть уделено должное внимание пожеланиям всех слоев южноафриканского населения, но при этом тщательно избегалось любое утверждение о том, была ли война неизбежной. Во втором пункте просто воздавалась хвала солдатам и выражалось сочувствие пострадавшим. Было внесено предложение — несколько неуместно — дополнить пункт утверждением о том, что «мудрое государственное руководство могло и должно было избежать» войны, и оно было принято 114 голосами против 94 [532:1]. Но это рассматривалось лишь как мнение присутствующих лиц, не налагающее обязательств на партию; и когда составлялась повестка дня для заседания Совета в марте следующего года, Исполнительный комитет, желая избежать точек разногласия, опустил вставленные слова. Главная резолюция, касающаяся войны, была представлена в Совете речью, в которой докладчик фактически возложил вину за войну на буров. Это вызвало бурю несогласия, и выступающие высказывали противоположную точку зрения в далеко не мягких выражениях. Однако внести поправку не представлялось возможным, и после того, как были высказаны самые противоречивые мнения, резолюция была принята единогласно [532:2]. Таким образом, члены Генерального комитета выразили свои взгляды индивидуально и коллективно, но безрезультатно, в то время как в более широком собрании члены могли лично заявить о своих мнениях, но Совет в целом — нет. Он мог лишь принять резолюцию, составленную столь тщательно, чтобы скрыть существовавшие расхождения во мнениях.

Selection of the Party Leader.

Одно время у Федерации возникал соблазн вмешаться в дело еще более деликатное, нежели формулирование партийной политики, а именно в выбор лидера партии. 13 декабря 1898 года было объявлено об отставке сэра Уильяма Харкорта с поста либерального лидера в Палате общин, и так совпало, что Генеральный комитет заседал тремя днями позже. На нем было внесено предложение с призывом к нему пересмотреть свое решение, а также другое — о том, «что, по мнению данного собрания, вопрос о лидерстве в либеральной партии должен быть незамедлительно принят во внимание, и призывающее лидеров сплотить свои ряды». Однако из уважения к сильному чувству того, что эти предложения не входят в компетенцию Федерации, они были отозваны [533:1]; и до того, как собрался Совет, либералы в Палате общин выбрали своим лидером сэра Генри Кэмпбелл-Баннермана. Решение в Комитете было мудрым, ибо успех парламентского правления зиждется на том факте, что лидеры в Общинах обладают влиянием, необходимым для обеспечения поддержки своих сторонников, а это может быть гарантировано лишь в том случае, если они избраны — официально или неофициально — членами партии в Парламенте. Человек, избранный внешним народным органом, вполне мог бы оказаться совершенно неспособным руководить Палатой.

The Federation is Muzzled.

Национальная либеральная федерация существует уже тридцать лет, и она оказалась совсем не тем, чем задумывалась изначально. Как организация она весьма полезна для партии во многих отношениях. Она проделывает ценную работу по развитию местной организации, распространению партийной литературы, сбору информации и поддержанию активности либеральных активистов по всей стране. Даже Совет приносит пользу, пробуждая энтузиазм и сохраняя видимость участия рядовых членов в управлении партийными делами. Но в качестве либерального парламента вне имперского законодательного органа, который направляет политику партии, Федерация представляет собой фикцию. Генеральный комитет может вести дебаты и действовать свободно, но отсутствие достаточной репрезентативности и почти неизменное отсутствие всех ведущих либералов [533:2] лишают его обсуждения какой-либо реальной силы; в то время как Совет эффективно зауздан. Его резолюции тщательно подготовлены таким образом, чтобы не выражать мнений, с которыми не согласен каждый, а следовательно, они не провозглашают ничего такого, чего каждый и так не знал бы. Тем не менее она таит в себе определенные опасности. Народное волнение по какому-то вопросу может принудить Исполнительный комитет внести неразумные резолюции; сам Совет может возбудиться и путем изменения правил сорвать узду; и вполне вероятно, что человек с ораторскими талантами и демагогическим темпераментом может захватить организацию и использовать ее для борьбы с лидерами и прорыва к власти.

Для человека, незнакомого с надеждами и страхами, которые внушал Кокус поколение назад, столь пространное обсуждение органа, обладающего весьма незначительной реальной властью, может показаться длинной главой о змеях в Исландии; однако имеется пара веских причин для тщательного рассмотрения этого вопроса. Сам тот факт, что Кокус рассматривался как грядущая форма демократии, призванная подорвать старые политические институты нации, делает его дальнейшую историю важной, ибо она показывает, что среди весьма практичного народа демократические теории о прямом выражении народной воли уступают требованиям реальной общественной жизни. История Кокуса также иллюстрирует центральную концепцию этой книги, заключающуюся в том, что в английской парламентской системе руководство должно находиться в руках парламентских лидеров. Мы видели этот принцип в действии в Палате общин, и народная организация, попытавшись направить партийную политику, боролась против него безуспешно. То, что этот результат не является случайностью, можно увидеть на примере консервативной партии, где аналогичное движение, порой не менее драматичное, прошло разными путями к тому же концу.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[501:1] Эти и последующие утверждения взяты из официального издания «Proceedings attending the formation of the National Federation of Liberal Associations with Report of Conference held in Birmingham on Thursday, May 31, 1877». С момента написания этой главы д-ром Робертом Спенсом Уотсоном, много лет бывшим ее президентом, было опубликовано издание «The National Liberal Federation, from its Commencement to the General Election of 1906». Но хотя эта книга представляет собой ценную историю организации и энергичное изложение взглядов ее лидеров, она добавляет немного нового к информации, которую можно почерпнуть из других источников, поскольку автор не заводит нас за кулисы.

[503:1] М. Острогорский весьма отчетливо указывает на то, сколь важно для авторитета Федерации было иметь настоящего либерального лидера в качестве своего покровителя и как это оказалось возможным благодаря тому, что он не являлся номинальным лидером. I., 181.

[506:1] В то время либеральный лидер в Палате общин. Утверждения о том, что происходило на этих собраниях, взяты из ежегодных отчетов, публикуемых Федерацией.

[507:1] Morley, «Life of Gladstone», II., 630. Jeyes, «Mr. Chamberlain», 85-86.

[507:2] Мистер Коллингс оставался президентом всего один год, а его преемники были из других городов.

[508:1] Отчет за 1881 г., ср. Острогорский, I., 209-11.

[508:2] Политическое просвещение всегда было одной из функций Федерации, и она имела обыкновение распространять партийную литературу. В 1881 году она разослала экземпляры двух речей мистера Чемберлена. По сути, это были единственные речи, которые она распространяла в том году.

[508:3] Отчет о заседании Генерального комитета, 6 марта 1882 г.; Ежегодный отчет Совету, декабрь 1882 г., ср. Острогорский, I., 213-15.

[509:1] Ежегодный отчет Совету, декабрь 1882 г.

[509:2] Ср. Острогорский, I., 218-25.

[510:1] Резолюции, принятые Советом в октябре 1885 года, касались первородства и майората, владения землей и компенсаций арендаторам, регистрации земельных титулов, наделения арендаторов избирательными правами, принудительного выкупа земли для батраков, государственных начальных школ, выборов сельских органов управления и отделения Церкви от государства.

[511:1] Hans. 3 Ser. CCXCIII., 573 (Oct. 30, 1884).

[511:2] Мистер Харрис вернулся несколько лет спустя и работал в исполнительном органе.

[512:1] Отчет Ген. ком. за 1886 г.

[512:2] Ср. Острогорский, I., 293, 307-9.

[513:1] Отчет за 1887 г., стр. 28, 29, 40.

[514:1] Отчет за 1888 г., стр. 14.

[514:2] Там же, стр. 12.

[514:3] Там же, 1887 г., стр. 39.

[515:1] Отчет за 1888 г., стр. 13, 14.

[516:1] Отчет за 1888 г., стр. 109, 112.

[516:2] Там же, 1889 г., стр. 128-29.

[516:3] Там же, 1891 г., стр. 87, 96.

[516:4] Там же, стр. 42. В других случаях он повторял это утверждение, добавляя, что такая практика избавляет Совет от риска, которому подвергался Союз консервативных ассоциаций, а именно от внезапных изменений, совершаемых под воздействием магических чар красноречия. Отчет за 1895 г., стр. 58; 1896 г., стр. 57.

[517:1] Еще в 1894 году Генеральный комитет заявлял, что законопроект о регистрации либерального правительства неудовлетворителен, и настаивал на его поправке. Отчет за 1894 г.

[517:2] Отчет за 1889 г., стр. 129.

[517:3] Там же, 1896 г., стр. 73-78; Отчет за 1897 г., стр. 77-80.

[518:1] Отчет за 1890 г., стр. 29.

[518:2] Там же, стр. 6-8, 58.

[519:1] Это были специальные конференции делегатов от ассоциаций всей страны или какой-либо ее части. Они проводились нередко.

[520:1] Отчет за 1891 г., стр. 42-44.

[520:2] «В то время как Совет Федерации провозглашает то, чего желает партия в целом, Генеральный комитет посредством предварительного обсуждения пытается выяснить, каковы эти пожелания. Поскольку Генеральный комитет изучает, но не провозглашает, на его заседаниях происходят самые свободные и полные дебаты». Отчет за 1898 г., стр. 42.

[521:1] Отчет за 1891 г., стр. 6-8.

[521:2] Там же, стр. 101.

[522:1] Отчет за 1892 г., стр. 6.

[523:1] Отчет за 1895 г., стр. 111-13.

[524:1] Другим поводом было проведение конференции по вопросу о Палате лордов.

[524:2] Rep. of 1896, pp. 109, 119

[525:1] Отчет за 1896 г., стр. 58-60.

[525:2] Там же, стр. 58.

[526:1] Повестка дня должна была рассылаться в ассоциации до начала собрания.

[526:2] В 1902 году сам Комитет предложил на заседании Совета и провел замену собственной резолюции. Отчет за 1902 г., стр. 70.

[526:3] Было вынесено именно такое решение. Отчет за 1898 г., стр. 60.

[527:1] Текст этого положения гласил: «По меньшей мере за один месяц до заседания Генерального комитета, на котором должен быть избран Исполнительный комитет, каждой федеративной ассоциации направляется список тех членов действующего Исполнительного комитета, которые предлагают свои кандидатуры на переизбрание, вместе с именами любых других лиц, выдвинутых Исполнительным комитетом. Федеративные ассоциации, желающие выдвинуть других кандидатов в Исполнительный комитет, направляют официальные номинации секретарю Федерации по меньшей мере за четырнадцать дней до заседания. В случае если число кандидатур превышает количество подлежащих избранию мест, на заседании Генерального комитета проводится тайное голосование».

[527:2] Отчет за 1896 г., стр. 77.

[528:1] Это следует из ежегодных отчетов Генерального комитета, который в течение нескольких лет все же продолжал рассылать циркуляры местным ассоциациям с призывом принимать резолюции общего характера.

[528:2] В то же время все либеральные члены Парламента становились членами Совета ex officio, и ожидалось, что их присутствие будет оказывать сдерживающее влияние на экстремальные и нереализуемые элементы в партии.

[528:3] После того как партия в течение многих лет находилась вне власти, это правило соблюдалось нестрого. В 1903 году, например, сэр Генри Кэмпбелл-Баннерман выступил в поддержку одной из резолюций. Отчет за 1903 г., стр. 75.

[528:4] Отчет за 1896 г., стр. 71-78.

[529:1] Отчет за 1897 г., стр. 75-80. Один из аргументов в пользу избрания Исполнительного комитета Генеральным комитетом заключался в том, что последний был представлен более справедливо, нежели Совет, поскольку делегаты в Совет из той части страны, где проходило собрание, присутствовали в большем количестве, чем из более отдаленных мест.

[529:2] Там же, 1898 г., стр. 39, 41.

[530:1] Отчет за 1898 г., стр. 40-41.

[530:2] Там же, стр. 54-55.

[530:3] «Министерство масс», Edinburgh Review, июль 1894 г.

[531:1] «Реорганизация либерализма», Джеймс Аннанд, New Review, ноябрь 1895 г.

[531:2] «Будущее либерализма», Fortnightly Review, январь 1898 г.

[531:3] «Национальная либеральная федерация», Contemporary Review, февраль 1898 г.

[532:1] Отчет за 1900 г., стр. 15.

[532:2] Там же, стр. 63-70.

[533:1] Отчет за 1899 г., стр. 21, 24.

[533:2] Исключения редки. Однако в 1903 году мистер Брайс внес резолюцию по вопросам образования. Отчет за 1903 г., стр. 20.

ГЛАВА XXX

ВОЗХОЖДЕНИЕ И ПАДЕНИЕ КОКУСА

Консерваторы

Formation of the National Union of Conservative Associations.

За десять лет до основания Национальной либеральной федерации торийская организация под названием Национального союза консервативных и конституционных ассоциаций была создана на аналогичных началах. После нескольких предварительных встреч она была окончательно сформирована на конференции в ноябре 1867 года, на которой присутствовали делегаты от пятидесяти четырех городов и Лондонского университета [535:1]. На ней была принятая конституция, которая с поправками, внесенными в первые несколько лет, содержала следующие положения. Любая консервативная или конституционная ассоциация могла быть принята в Союз при уплате одного гинеи в год и после этого получала право направлять на Конференцию двух делегатов. Последний орган представлял собой великое представительное собрание Союза. Подобно Совету Национальной либеральной федерации, он должен был собираться каждый год в новом месте [535:2] и состоять из двух делегатов от каждой ассоциации-участницы, должностных лиц Союза и тех почетных членов, которые также являлись членами Совета. Совет являлся исполнительным органом Союза и состоял из президента, казначея и попечителей; двадцати четырех членов, избранных Конференцией; не более чем двадцати членов, назначенных основными провинциальными ассоциациями; и тех членов Консультативного комитета, которые изъявили желание работать, причем последний представлял собой орган, сформированный из вице-президентов и почетных членов, к которому можно было направлять сложные вопросы.

В целях привлечения денежных средств было предусмотрено, что любой человек, вносящий по гинее в год, становится почетным членом Союза, что спонсоры пяти гиней в год являются вице-президентами с местами ex officio в Конференции, а каждый, кто вносит двадцать гиней, становится пожизненным вице-президентом. Для привлечения титулов было предусмотрено избрание патрона и десяти вице-патронов Союза. Эти методы обеспечения благосклонности знати и богатства не были испробованы напрасно. В 1869 году лорд Дерби стал патроном Союза, а после его смерти его сменил герцог Ричмонд. В отчете Совета за 1872 год мы читаем: «общее число вице-президентов теперь составляет 365, среди которых 66 нобилей и 143 бывших и действующих члена Палаты общин». Почетные члены в то же время насчитывали 219 человек.

Objects of the Union.

It did not Try to Guide Party Policy.

Хотя Национальный союз был намного старше Национальной либеральной федерации, он привлекал гораздо меньше внимания. В первые годы его существования Конференции действительно были весьма скромными мероприятиями. На второй Конференции, например, в 1868 году, присутствовало всего три должностных лица и четыре делегата, а в два последующих года — соответственно лишь тридцать шесть и тридцать пять человек в общей сложности. Однако главная причина, почему Союз вызывал гораздо меньше ажиотажа, чем Федерация, кроется в характере работы, которую он брался выполнять. Федерация была орудием воинствующего радикализма, предназначенным для проведения в жизнь наступательной общественной политики, и считалась серьезной угрозой старым институтам; Союз же задумывался исключительно как инструмент помощи консервативной партии в достижении побед на выборах. Его целью было укрепление позиций местных ассоциаций, в то время как его работа заключалась главным образом в содействии формированию таких ассоциаций и предоставлении информации [537:1]. С этой целью он вел реестр всех консервативных ассоциаций, дабы выступать в качестве их лондонского агентства; он предлагал идеи, был готов давать советы, печатал и распространял брошюры, а также организовывал выступления и лекции [537:2]. Союз не претендовал на руководство партийной политикой. На собрании 1867 года, когда была принята Конституция, один из ораторов заявил, что «если Союз не управляется лидерами консервативной партии, он не будет иметь никакой силы и никакого эффекта вообще», и это приводилось в качестве причины для предоставления почетным членам права избираться в Совет [537:3]. Несколько лет спустя мистер Сесил Райкес, один из основателей, сформулировал этот вопрос предельно кратко, сказав, что «Союз был организован скорее в качестве того, что он мог бы назвать помощницей партии, нежели для узурпации функций партийного руководства» [537:4]. Фактически в течение первых девяти лет Конференция вообще не принимала никаких резолюций политического характера, а те, что она утвердила в течение последовавшего десятилетия, выражали не более чем доверие к лидерам партии.

Its Relation to the Party Leaders.

Мистер (впоследствии сэр Джон) Горст, председательствовавший на первой Конференции в 1867 году, был назначен в 1870 году главным агентом партии — то есть главой Консервативного центрального офиса под началом партийных организаторов, — а в следующем году, с целью связать новую представительную организацию со старой централизованной, его сделали почетным секретарю Союза [537:5]. Эта политика вскоре получила дальнейшее развитие. В своем отчете за 1872 год Совет заявлял: «После последней конференции было достигнуто соглашение, благодаря которому работа Союза была теснее объединена с работой партии в целом, а его офисы переведены в штаб-квартиру партии на Парламент-стрит. Это соглашение принесло самые удовлетворительные результаты не только потому, что оно сблизило Союз с лидерами партии и тем самым повысило ценность его деятельности, но и благодаря значительному сокращению его операционных расходов». Таким образом, уже на раннем этапе своего существования Союз взял на себя почетного секретаря — должностное лицо, подотчетное через партийных организаторов лидерам партии в Парламенте, — и это открыто провозглашалось преимуществом. Не делалось никакого секрета из того, что от Союза ожидалось следование за лидерами, а не руководство ими; ибо на банкете, состоявшемся в связи с Конференцией в том же году, граф Шрусбери, провозглашая тост за Армию, сказал: «Долг солдата — повиновение, и дисциплина является великой характеристикой армии и флота, и я также могу сказать, что точно так же она характерна и для Консервативного союза».

The Conference of 1872.

Конференция 1872 года, судя по всему, стала первой, привлекшей к себе значительное внимание общественности, и примечательна двумя обстоятельствами. Мистер Дизраэли настаивал на том, что трудящиеся классы по своей природе консервативны и что расширение избирательного права принесет приток сил его партии. Его оппоненты, исходившие из того, что либерализм является следствием демократии, высмеивали эту идею; и хотя его сторонники потратили много сил на организацию ассоциаций консервативных рабочих, результаты выборов 1868 года, казалось, опровергли его теорию. Но собрание 1872 года показало, что среди ремесленников тори отнюдь не редкость. В связи с Конференцией, проходившей в Лондоне, в Хрустальном дворце был дан грандиозный банкет, что побудило председателя Совета мистера Сесила Райкеса заметить: «несколько лет назад все говорили, что если удастся найти консервативного рабочего, его следует поместить в стеклянный шкаф. Сегодня вечером мы нашли для него самый большой стеклянный шкаф в Англии». Банкет также запомнился речью мистера Дизраэли, над которой тогда смеялись из-за характерной для него напыщенной фразы: «Вы можете полагаться только на собственную энергию и возвышенный инстинкт древнего народа» [539:1]. Тем не менее это была замечательная речь, ибо в ней были заложены основные принципы торийской политики на тридцать с лишним лет вперед, и этот подвиг, пожалуй, не имеет аналогов в современной истории [539:2].

Complaints that the Union was not Representative.

Хотя консервативная партия одержала победу на всеобщих выборах 1874 года, и мистер Дизраэли впервые пришел к власти, опираясь на большинство, общественный интерес к Союзу рос медленно. Еще в 1878 году к Союю было аффилировано не более двухсот шестидесяти шести из девятисот пятидесяти консервативных ассоциаций, и делегаты лишь от сорока семи из них посетили Конференцию [539:3]. Тем не менее уже слышались жалобы, предвещавшие грядущие распри. В 1876 году мистер Горст, бывший почетным секретарем, но уже не являвшийся главным агентом партии, предложил реорганизовать Совет, сделав его характер более представительным [539:4]. Его предложение было встречено противодействием со стороны мистера Райкеса и отвергнуто голосованием. В следующем году, однако, он вернулся к этому вопросу, предложив сначала полностью упразднить Консультативный комитет, а затем — исключить его членов из состава Совета. Он отозвал эти предложения на том понимании, что Совет рассмотрит данный вопрос; и хотя другие лица также настаивали на усилении Совета путем превращения его в более представительный орган, единственным действием, предпринятым на этом собрании, стало решение о том, что сам Совет не должен выставлять на переизбрание более двух третей своих выбывающих членов.

Changes in its Rules.

Мистер Горст ушел в отставку с поста почетного секретаря в ноябре, и несмотря на продолжавшуюся критику Совета на том основании, что он в значительной степени является самоизбираемым [540:1], до победы либералов на всеобщих выборах 1880 года не было предпринято никаких шагов для изменения его состава. Под давлением поражения Конференция того года приняла новый свод правил, разработанных самим Советом. Они предусматривали, что ассоциации будут представлены на Конференции пропорционально своей численности; что члены Консультативного комитета больше не будут заседать в Совете; и что вместо двадцати членов Совета, номинируемых основными ассоциациями и, как утверждалось, посещавших заседания редко, Совет сам добавит к своему составу двенадцать человек. Этому плану кооптации было суждено открыть путь для самой дерзкой попытки захвата организации.

The Fourth Party.

Шанс для нового человека отличиться в Парламенте выпадает в Оппозиции. Как отмечает мистер Уинстон Черчилль в биографии своего отца: «У сторонника Правительства мало простора для деятельности. Партийным организаторам не нужны речи, нужны голоса. Министры считают ораторское выступление в свою поддержку или защиту лишь немногим менее утомительным, чем нападение» [540:2]. Но в Оппозиции вольные стрелки удостоены аплодисментов, если они атакуют скамью казначейства с любой стороны. Более того, хотя политическая игра в Англии ведется по своду условных правил, которые соблюдаются скрупулезно, искусный игрок может быстро завоевать известность путем смелого нарушения правил, если он обладает выдающимися способностями, высоким социальным положением или завоевывает внимание народа. Эти истины были обращены на пользу в Парламенте, заседаяшем с 1880 по 1885 год, лордом Рэндольфом Черчиллем и его небольшой группой друзей, которые в противовес либералам, консерваторам и ирландским гомрулерам стали известны как Четвертая партия. Всеобщие выборы 1880 года вернули мистера Гладстона к власти, и в ходе этой администрации он был вынужден неожиданно столкнуться со множеством деликатных и сложных вопросов. Консервативную оппозицию возглавлял сэр Стаффорд Норткот, человек скорее благопристойного, нежели боевого темперамента, который в ранние годы был личным секретарем мистера Гладстона и не был склонен доводить парламентские схватки до крайности. Условия благоприятствовали небольшой группе членов, представлявших собой нечто среднее между рыцарями-странниками и бандитами, которые сражались как партизаны под консервативным знаменем, но при случае атаковали собственных лидеров с великодушной беспристрастностью.

Its Origin and Policy.

Четвертая партия зародилась в результате одной из тех случайностей, которые происходят в иррегулярной войне [541:1]. Дело Брэдлоу, затрагивавшее щекотливый вопрос о том, может ли убежденный атеист получить право заседать в Палате общин посредством заявления или присяги, отравляло всю жизнь Парламента и в первые дни объединило сэра Генри Вольфа, мистера Джона Горста, лорда Рэндольфа Черчилля и мистера Артура Бальфура. Это дело, в котором они успешно сыграли на чувствах Палаты, сразу сделало их заметными и научило ценности согласованных действий. За исключением короткого перерыва, вызванного расхождением во мнении по поводу ирландского Закона о принудительных мерах 1881 года, друзья действовали в гармонии в течение четырех лет. У них не было официальной программы, и никто из них не признавался главой, но подразумевалось, что они должны защищать друг друга при нападении, и они имели обыкновение обедать вместе для согласования общего плана действий. Они принимали активное участие во всех дебатах, нещадно критиковали правительство и под предлогом помощи в доработке его мер затягивали обсуждения и препятствовали прогрессу. Они проявили большое искусство в травле мистера Гладстона и, когда целью было затягивание времени, поочередно вовлекали его в длинные объяснения в ответ на благовидные вопросы о пунктах его законопроектов. Их агрессивность и исповедание народных принципов под названием торийской демократии распространили их репутацию в стране и придали им значимость, несоразмерную их численности или прямому влиянию в Палате общин.

Its Attacks on the Tory Leaders.

На протяжении всей своей деятельности Четвертая партия позиционировала себя независимой от регулярных консервативных лидеров в Палате. Порой она шла гораздо дальше, обвиняя их в нерешительности и неспособности руководить, что дезорганизовывало партию. Смерть лорда Биконсфилда в 1881 году оставила консерваторов без единого признанного лидера; ибо лорд Солсбери был избран торийскими пэрами лидером Палаты лордов, а сэр Стаффорд Норткот остался, как и в последние годы лорда Биконсфилда, лидером в Палате общин, причем ни один из них не считался превосходящим по авторитету другого. Члены Четвертой партии утверждали, что это двойное руководство, вызывая неопределенность в партийных советах, пагубно; и они вскоре остановили свой выбор на сэре Стаффорде Норткоте в качестве объекта своей критики. Атака на него достигла кульминации в апреле 1883 года, когда его выбор для открытия статуи лорда Биконсфилда показал, будто он станет будущим премьер-министром, как только консерваторы придут к власти. По тому случаю лорд Рэндольф Черчилль опубликовал пару писем в The Times, в которых резко отзывался о сэре Стаффорде и заявлял, что лорд Солсбери — единственный человек, способный взять на себя руководство. За ними последовала статья в Fortnightly Review за май под названием «Плащ Илии», описывавшая упадок консервативной партии, излагавшая его идеи торийской демократии как средства возрождения, определявшая лорда Солсбери как законного наследника плаща лорда Биконсфилда, но раскрывавшая в то же время его уверенность в собственной пригодности для командования. Его ссора со своим лидером в Палате общин не подорвала его популярности в стране; в то время как его речи с инвективами против видных либералов и призывами к поддержке масс захватили воображение торийских толп. До тех пор он критиковал сэра Стаффорда Норткота и хвалил лорда Солсбери, но теперь он пустился в авантюру, которая столкнула его лицом к лицу с последним. Мистер Бальфор, будучи племянником лорда Солсбери, не мог идти по новому пути и вскоре выступил против своего бывшего соратника, в то время как два других члена Четвертой партии продолжали его поддерживать.

Lord Randolph Churchill's Plan to Capture the Union.

Летом 1883 года лорд Рэндольф Черчилль задумал дерзкий план — взять под контроль Национальный союз консервативных ассоциаций и сделать его под своим руководством великой политической силой в партии. Жалобы уже раздавались, как мы видели, что Совет вместо того, чтобы быть истинно представительным, находился в руках небольшой группы лиц, избирающих самих себя. Фактически Советом управляли по согласованию с партийными лидерами в Парламенте; в то время как реальное руководство вопросами выборов было возложено на «Центральный комитет» — орган, совершенно отличный от Союза, созданный по настоянию лорда Биконсфилда после поражения 1880 года для выработки средств улучшения партийной организации. Комитет стал постоянным и, работая под началом партийных организаторов, единолично распоряжался солидными суммами, пожертвованными на расходы по избирательной кампании. Чтобы добиться сколько-нибудь значительной независимой власти, Национальный союз должен был располагать финансовыми ресурсами, и поэтому в рамках своего плана лорд Рэндольф Черчилль решил добиться для него доли средств, находившихся в распоряжении Центрального комитета.

The Conference at Birmingham in 1883.

Трое друзей уже являлись членами Совета. Сэр Генри Вольф состоял в нем с самого начала. Мистеру Горсту, который в прошлом принимал активное участие в его работе, недавно вновь предоставили место вице-председателя; а лорд Рэндольф Черчилль был избран кооптированным членом в 1882 году благодаря решающему голосу председателя, лорда Перси. Первая сцена драмы была разыграна на Конференции, состоявшейся в Бирмингеме 2 октября 1883 года. Там, когда было сделано обычное предложение об утверждении ежегодного отчета, некий мистер Хадсон внес резолюцию-дополнение, предписывающую «Совету на предстоящий год предпринять шаги, которые могут потребоваться для обеспечения Национальному союзу его законного влияния в партийной организации». Он заявил, что консервативными рабочими не следует помыкать и что Союз должен сам управлять своей политикой.

Lord Randolph Churchill's Speech.

Лорд Рэндольф Черчилль поддержал резолюцию-дополнение в характерной речи, в которой описал, как Центральный комитет сосредоточил в своих руках все полномочия и доступные ресурсы партии. «С того дня и по сей день, — продолжил он, — несмотря на постоянные усилия многих членов вашего Совета, несмотря на трения, которые продолжаются все это время, ваш Совет держат в состоянии опеки, от вас год за годом требуют избирать Совет, который не консультирует, и Исполнительный орган, который не управляет… Я хотел бы видеть контроль над партийной организацией выведенным из рук самоизбирающегося органа и переданным в руки выборного органа» [544:1]. Он намекнул, что Центральный комитет использовал деньги на последних выборах в коррупционных целях, и заявил, что подобная практика не прекратится, пока партийные фонды не будут управляться открыто. Наконец, он сказал, что консервативная партия никогда не завоюет власть, пока не заслуживает доверия трудящихся классов, которых поэтому следует пригласить принять участие, и реальное участие, в партийном управлении. Несколько человек выступили с противоположной стороны, среди них лорд Перси, который отверг обвинение в том, что Центральный комитет тратил деньги коррупционным путем. Он сказал, что он и другие являлись членами как этого Комитета, так и Совета и что между двумя органами шел постоянный обмен мнениями. Тем не менее он был готов принять резолюцию-дополнение на том понимании, что Конференция не связана ни одним из предложенных способов ее реализации. Резолюция-дополнение была затем принята единогласно [545:1].

He becomes Chairman of the Council.

Лорд Рэндольф Черчилль был избран в Совет, равно как и многие из его оппонентов. Стороны фактически находились в почти равном положении, но он и его друзья обладали большим преимуществом в виде четкого, хорошо продуманного плана. Предстояло выбрать двенадцать кооптированных членов, и, представив имена видных людей из крупных городов, против которых оппонентам было трудно возражать, лорд Рэндольф обеспечил себе небольшое, но решающее большинство в Совете. На первом заседании в декабре он добился назначения комитета для рассмотрения наилучших способов претворения в жизнь резолюции-дополнения, принятой на Конференции. Комитет состоял главным образом из его друзей и сразу избрал его своим председателем, хотя, согласно следовавшемуся до сих пор обычаю, председатель Совета лорд Перси должен был председательствовать во всех комитетах. В начале января 1884 года комитет провел встречу с лордом Солсбери и довел до его сведения царившую озабоченность по поводу партийной организации и стремление Союза получить свою законную долю влияния в управлении. Лорд Солсбери принял этот вопрос к рассмотрению. Между тем 1 февраля, когда комитет доложил о проделанной работе Совету, лорд Перси выразил протест против своего отстранения от председательства, и были внесены предложения о том, что он должен председаствовать на заседаниях комитетов; однако они были отклонены с перевесом в несколько голосов. После этого он сложил с себя полномочия председателя Совета, и поскольку он отказался отозвать свою отставку, 15 февраля лорд Рэндольф Черчилль был избран его преемником семнадцатью голосами против пятнадцати за мистера Чаплина. Лорд Солсбери, однако, игнорируя смену председателя, по-прежнему общался с Советом через лорда Перси, что приводило в ярость сторонников лорда Рэндольфа.

Lord Salisbury's Letter of Feb. 29, 1884.

29 февраля лорд Солсбери в письме к лорду Рэндольфу Черчиллю ответил от своего имени и от имени сэра Стаффорда Норткота на предложения, которые были высказаны ему в январе. Он начал с замечания о том, что со стороны Союза не было выдвинуто никаких предложений, помимо утверждения о том, что Совет не имеет возможности в достаточной мере участвовать в практической организации партии. «Нам представляется, — продолжил он, — что эта организация есть и должна оставаться во всех своих существенных чертах местной. Но остается еще много работы, которую центральный орган, подобный Совету Национального союза, может выполнять с большой пользой для партии. Он является представителем множества Ассоциаций, от которых в их соответствующих избирательных округах во многом зависит работа партии. Он может осуществлять надзор за их усилиями и стимулировать их; снабжать их советами и, в некоторой степени, средствами; обеспечивать их лекторами; помогать им в улучшении и развитии местной прессы; и помогать им в совершенствовании механизма проведения регистрации и организации волонтерских агентств во время выборов. У него будет особая возможность доводить до сведения представляемых им местных ассоциаций важнейшую обязанность своевременного подбора кандидатов, которые должны выступить при роспуске. Эта сфера деятельности представляется нам обширной — столь обширной, насколько это позволяет существо дела». Но он добавил, что любое предложение, которое Совет пожелает представить, встретит их внимательное рассмотрение.

It is Misconstrued by Lord Randolph.

Это письмо, несомненно, было призвано в целом перечислить именно те функции, которые Совет выполнял до сих пор; однако комитет сделал вид, что принял его с радостью как полное согласие с их планом. Они подготовили для Совета доклад, в котором говорилось, что обязанности, которые, согласно письму лорда Солсбери, должны были быть возложены на Совет, таковы, что, за исключением лекторов, им до сих пор не разрешалось брать на себя их выполнение. «Совет, — продолжали они, — несомненно, понимает, что для надлежащего выполнения этих обязанностей, возложенных на них теперь лидерами партии, выделение значительных средств становится первоочередной необходимостью». Поэтому они должны были потребовать определенную сумму из средств, находящихся в распоряжении Центрального комитета, от которого они до сих пор получали лишь нерегулярные и неопределенные взносы. В докладе рекомендовалось назначить небольшой исполнительный комитет с указаниями претворить в жизнь план лорда Солсбери, принимать на себя финансовую ответственность по срочным расходам, вступить в контакт со всеми местными ассоциациями, чтобы узнать об их кандидатах, выборах, средствах и агентах, а также запросить у этих ассоциаций «полнейшую и свободнейшую передачу всей информации, касающейся политических и парламентских вопросов в том виде, в каком они рассматриваются на местах». Все вопросы, затрагивающие крупные и общие принципы партийной политики, должны были быть зарезервированы для решения Совета, но председатель и заместитель председателя должны были быть уполномочены совершать все обычные исполнительные действия в перерывах между заседаниями. Излишне указывать на подражание Национальной либеральной федерации в том виде, в каком она функционировала в то время, или на ту огромную власть, которую эти изменения передали бы в руки лорда Рэндольфа Черчилля.

Further Correspondence.

Лорд Солсбери был проинформирован о докладе и поспешил рассеять любое непонимание. В письме к лорду Рэндольфу от 6 марта он заявил, что не предполагал, будто Союз должен каким-либо образом занять место Центрального комитета, и выразил надежду, что их пути не пересекутся. Лорд Рэндольф ответил, что опасается, будто эта надежда может не оправдаться. «В борьбе между популярным органом и закрытой корпорацией последняя, к счастью, в наши дни идет ко дну». [547:1] Между лордом Солсбери и лордом Перси также состоялась переписка, в ходе которой первый написал: «Центральный комитет представляет лидеров, которыми он назначается. Что касается тех обязанностей, которые возлагаются и всегда возлагались на лидеров партии и зависят от их санкции, они могут быть делегированы только джентльменам, которых мы назначаем». Он заявил, что, по его мнению, никаких изменений в этом отношении не потребуется и что он не считает целесообразным принятие доклада. Лорд Перси представил письмо Совету и внес предложение отклонить доклад, но его предложение было отклонено девятнадцатью голосами против четырнадцати; затем доклад был принят, и комитету было поручено провести консультации с лидерами партии относительно наилучшего способа реализации планов, намеченных в их письмах.

Lord Salisbury's Letter of April 1, 1884.

Настроение лидеров можно вообразить, и оно вполне может извинить шаг, который тем не менее был ошибкой, поскольку он оскорбил членов Совета, имевших местное значение [548:1] и, вероятно, не имевших намерения проявить неуважение к лорду Солсбери. Через три дня после принятия доклада пришло резкое письмо от г-на Бартли, главного агента партии, в котором Национальному союзу предписывалось освободить помещения, занимаемые совместно с Центральным комитетом. Лорд Рэндольф Черчилль не выказал открытого возмущения по этому поводу; однако, рассматривая возражения лидеров так, будто они касались лишь деталей доклада, он предложил частично изменить его, в особенности посредством изменения, которое показывало, что общие вопросы политики, зарезервированные за Советом, должны были относиться не к общественным делам, а исключительно к партийной организации. Он также провел совещание с лордом Солсбери, которое вновь стало поводом для недопонимания; ибо 1 апреля этот лорд написал, что, поскольку он и сэр Стаффорд Норткот уже выразили свое неодобрение доклада, они не могут рассматривать его далее в отсутствие объяснений, но что некоторые пассажи были объяснены на совещании и стало ясно, что Национальный союз не намерен посягать на сферу деятельности Центрального комитета или предпринимать какие-либо шаги по политическим вопросам, неприемлемые для лидеров партии. В письме говорилось, что весьма отрадно обнаружить согласие Совета в том, что дела, до сих пор решавшиеся лидерами и парламентскими организаторами, должны оставаться в их руках, включая расходование средств, числящихся за Центральным комитетом. Затем лорд Солсбери перешел к описанию надлежащих функций Совета, используя язык, явно призванный охватить тот же круг вопросов, что и его письмо от 29 февраля. [549:1] Он добавил, что для обеспечения полного единства действий желательно, чтобы парламентские организаторы заседали в Совете ex officio и присутствовали на заседаниях всех комитетов; и закончил словами, что при данных обстоятельствах разделение учреждений не потребуется.

Lord Randolph's Caustic Reply.

Лорд Рэндольф немедленно созвал заседание комитета по организации, и хотя, помимо него самого, присутствовало лишь три члена, он направил лорду Солсбери от имени комитета письмо, уникальное в британских политических анналах. Документ длинный, но следующие выдержки могут послужить для демонстрации его смысла и передачи его тона: «Нам совершенно ясно, — говорилось в нем, — что… мы безнадежно не смогли донести до вашего сознания хоть сколько-нибудь адекватную оценку ни значимости движения, которое Национальный союз начал в Бирмингеме в октябре прошлого года, ни того пагубного эффекта, который пренебрежение этим движением или его подавление со стороны лидеров партии окажет на консервативное дело. Резолюция конференции в Бирмингеме… означала, что старые методы партийной организации, а именно контроль над парламентскими выборами со стороны лидера, партийного организатора и платного агента, черпающих свои ресурсы из секретных фондов, которые были пригодны для манипулирования владельцем недвижимости с арендной платой в десять фунтов, совершенно устарели и не обеспечат доверия народных масс, получивших избирательные права благодаря законопроекту о реформе г-на Дизраэли… Делегаты на конференции явно придерживались мнения, что… организация партии должна превратиться в подобие… бирмингемского кокуса. Кокус, возможно, является именем с дурным звучанием и дурным предзнаменованием в ушах аристократических и привилегированных классов, но он несомненно представляет собой единственную форму политической организации, способную объединять, направлять и контролировать ради общих целей крупные массы избирателей… Сначала из письма, которое мы имели честь получить от вас 29 февраля, казалось, что ваша светлость и сэр Стаффорд Норткот полностью и сочувственно разделяете пожелания Совета. [550:1]… Однако Совет совершил серьезную ошибку, вообразив, что ваша светлость и сэр Стаффорд Норткот искренне желали, чтобы он стал реальным источником пользы для партии… Совет был грубо возвращен к суровой реальности… точный язык вашего прежнего письма от 29 февраля полностью отброшен, и убежище найдено в расплывчатых, туманных и совершенно неуловимых предложениях. Наконец, дабы Совет Национального союза был полностью и навсегда низведен до своего прежнего состояния зависимости от определенных безответственных лиц, нашедших благосклонность в ваших глазах, и раболепия перед ними, вы требуете, чтобы парламентские организаторы партии… заседали на Совете ex officio… Возможно, мощные и тайные влияния, которые до сих пор безуспешно действовали в Совете с ведома и согласия вашей светлости и сэра Стаффорда Норткота, окажутся в конце концов эффективными в деле низведения Национального союза до его прежнего мнимого и бессильного состояния; в таком случае мы будем знать, какие шаги предпринять, чтобы снять с себя всякую ответственность за провал попытки предотвратить несчастья и неудачи, которые, в этом мы уверены, при нынешней обветшалой системе закулисных махинаций и секретной организации постигнут консервативную партию на всеобщих выборах».

Копия письма была зачитана в Совете на следующий день, после чего было внесено предложение выразить сожаление по поводу его неуважительного и неподобающего тона и отказаться принять на себя какую-либо ответственность за него. Оно было отклонено девятнадцатью голосами против тринадцати, после чего был назначен исполнительный комитет для реализации рекомендаций, содержащихся в докладе.

Negotiations Reopened,

Можно было бы предположить, что после получения письма подобного рода лорд Солсбери навсегда прекратил бы всякие дела с лордом Рэндольфом Черчиллем и отказался бы поддерживать дальнейшие контакты с Советом; однако политика сводит вместе странных попутчиков, особенно при парламентской форме правления. Лорд Солсбери не мог позволить себе оттолкнуть организацию, представлявшую значительную часть консерваторов в стране; в то же время для лорда Рэндольфа было бы безумием сжигать за собой мосты. Поэтому через третье лицо начались переговоры, почти точно повторявшие контуры письма лорда Солсбери от 1 апреля, за исключением того, что Национальному союзу выплачивалось три тысячи фунтов стерлингов в год; и было уже почти достигнуто взаимопонимание, когда произошло событие, на время прервавшее его.

and Interrupted.

Г-н Дж. М. Маклин, один из сторонников лорда Рэндольфа в Совете, чьей целью было просто вытеснить сэра Стаффорда Норткота, встревожился, как бы это движение не привело к вытеснению и лорда Солсбери или не вызвало реального раскола в партии. Не зная о ведущихся переговорах, он предложил на заседании Совета 2 мая назначить комитет для проведения консультаций с Центральным комитетом в целях обеспечения гармонии и совместных действий. [552:1] Хотя были зачитаны письма, показывавшие, что уже предпринятые шаги приведут, вероятно, к взаимопониманию, и хотя лорд Рэндольф заявил г-ну Маклину, что расценит это предложение как вотум недоверия, последний упорствовал и, поскольку несколько друзей лорда Рэндольфа отсутствовали, провел свое предложение семнадцатью голосами против тринадцати. Тогда лорд Рэндольф подал в отставку с поста председателя Совета; однако его популярность в стране была велика, и в обществе царило широкое чувство сожаления по поводу ссоры между влиятельными членами партии. Конференция председателей консервативных ассоциаций в восьми главных провинциальных городах выступила в роли миротворца. Она составила меморандум, выражающий сожаление по поводу отсутствия согласия, предложила договоренность, очень похожую на ту, к которой почти пришли в недавно прерванных переговорах, и высказала мнение, что в случае принятия этих предложений лорд Рэндольф должен отозвать свою отставку.

A Truce Effected.

Меморандум был представлен Совету на заседании 16 мая, и лорд Рэндольф был единогласно переизбран председателем. На том же заседании комитет, состоявший главным образом из противников лорда Рэндольфа и назначенный для консультаций с Центральным комитетом, доложил, что они достигли соглашения. Условия вновь оказались почти точно такими же, какие были указаны лордом Солсбери в его письме от 1 апреля, за исключением выплаты Союзу трех тысяч фунтов в год. [552:2] Исходя из этого источника, неудивительно, что они не удовлетвочнили друзей лорда Рэндольфа, и они были возвращены на дальнейшее рассмотрение комитету, усиленному новыми членами. Прошел месяц, и на заседании 13 июня комитет доложил, что они предложили некоторые изменения, которые лидеры принимать отказались. [553:1] Вопрос был вновь передан на рассмотрение комитета, но в конце концов 27 июня комитет доложил, что они заключили соглашение на основе более раннего плана, и оно было принято в первоначальном виде.

За исключением умеренной ежегодной субсидии, лорд Рэндольф Черчилль фактически ничего не добился для Национального союза. [553:2] Лично он стал ведущей фигурой того, что претендовало на роль главной представительной организации партии, поскольку председатель Совета являлся наиболее важным должностным лицом в Союзе; однако положение самой организации осталось по существу прежним. Достигнутое соглашение было, однако, лишь перемирием, и обе стороны с жаром обрабатывали делегатов предстоящей конференции, каждая в надежде на решительную победу, которая обеспечила бы бесспорный контроль над Советом.

The Conference at Sheffield.

Конференция Национального союза 1884 года собралась в Шеффилде 23 июля. Она отличалась необычно высокой явка: в зале присутствовало около четырехсот пятидесяти делегатов, представлявших двести тридцать четыре ассоциации. В своей речи при представлении доклада Совета лорд Рэндольф описал имевшие место разногласия и умолял делегатов избрать членов, которые поддержат ту или иную сторону. Его целью, по его словам, было создание подлинно народной организации, чей голос доходил бы непосредственно до самого центра принятия решений, с тем чтобы партия тори стала самоуправляющейся партией; однако до сих пор это успешно пресекалось теми, кто обладал влиянием. За речью последовала ожесточенная дискуссия, завершившаяся, разумеется, принятием доклада. Истинный интерес заседания сосредоточился на голосовании по поводу состава Совета, и перед его началом в метод выборов были внесены изменения. Вместо того чтобы выбирать двадцать четыре члена и позволить им добавить к своему числу еще двенадцать, была принята резолюция, согласно которой все тридцать шесть членов избирались непосредственно Конференцией, что делало голосование на ней окончательным в вопросе о составе Совета. Судя по действиям Конференции по некоторым второстепенным вопросам организации и по количеству личных голосов, поданных за лорда Рэндольфа при выборах в Совет, он пользовался симпатиями большинства делегатов; однако они не разделились, как он надеялся, по резкой линии в поддержку той или иной стороны. Сам лорд Рэндольф получил 346 голосов, в то время как следующий по количеству голосов в списке, хотя и являвшийся его сторонником, набрал лишь 298. Тем не менее, когда результаты были объявлены, его сторонники составили лишь небольшое большинство в Совете.

Lord Randolph Makes his Peace and Abandons the Union.

Лорд Рэндольф Черчилль одержал победу; но это была победа, немногим отличавшаяся от ничьей. Его собственное переизбрание председателем было обеспечено, и на данный момент он контролировал Совет, но его контроль не был ни бесспорным, ни гарантированно долговечным. Он мог использовать Союз таким образом, который был бы крайне неудобен для лорда Солсбери, но он не захватил его настолько полно, чтобы поступать с ним как ему вздумается. И вновь в интересах обеих сторон было заключить мир, и переговоры завершились за несколько дней. Центральный комитет был формально упразднен; Примуловая лига, недавно основанная Четвертой партией, была признана лидерами; лорд Рэндольф оставил пост председателя Совета; взаимное доверие и гармония в действиях были восстановлены. Таковы, судя по всему, были номинальные условия. [555:1] Были ли реальные условия когда-либо сформулированы определенно или же остались на уровне молчаливого понимания, в настоящее время сказать невозможно. Практическим результатом стало то, что Четвертая партия распалась; лорд Рэндольф бросил Национальный союз на произвол судьбы, стал действовать в согласии с парламентскими лидерями и получил место в кабинете министров, когда консерваторы в следующий раз пришли к власти. Примирение было скреплено обедом, данным лордом Солсбери для Совета Союза.

His Later Career.

Дальнейшую карьеру лорда Рэндольфа Черчилля можно описать в нескольких словах. В реорганизации Союза он участия не принимал и вскоре вообще перестал посещать заседания Совета. Но когда лорд Солсбери сформировал кабинет в июне 1885 года, ему предложили пост министра по делам Индии с местом в кабинете министров. Он поставил условием своего согласия уход сэра Стаффорда Норткота с поста лидера в Палате общин. Лорд Солсбери, до того хранивший верность сэру Стаффорду, колебался, но в конце концов старый государственный деятель был отправлен в забвение Палаты лордов, а его место в качестве лидера общин занял сэр Майкл Хикс-Бич. Успех лорда Рэндольфа был необычайным, но ему было суждено достичь еще большей известности в недалеком будущем. Законопроект о гомруле на сессии 1886 года дал ему шанс укрепить свою репутацию дебатера, и когда всеобщие выборы, последовавшие за отклонением этого законопроекта, привели к власти новое правительство консерваторов, ему предоставили должность канцлера казначейства и лидерство в Палате общин. Его популярность в стране была выше, чем когда-либо; его появление на трибуне Конференции Национального союза 26 октября 1886 года «стало сигналом для грандиозного взрыва долго не смолкавших оваций», [555:2] и ему были преподнесены адреса от нескольких сотен ассоциаций. Но он переоценил свое личное влияние и, как принято считать, полагал, что еще одна ссора сделает его хозяином партии. Его поле боя было выбрано неудачно, ибо он выступил в кабинете за сокращение смет расходов на армию и флот в то время, когда народное стремление к экономии шло на спад. Его коллеги не согласились с ним, и 20 декабря он подал премьер-министру прошение об отставке. Он, по-видимому, был уверен в победе; однако его место занял г-н Гошен, либеральный юнионист, и правительство продолжило работу без него. [556:1] Он не осознал, что конфликт 1884 года с лидерами консервативной партии в обеих палатах парламента, двумя людьми, ни один из которых еще не доказал свою способность возглавить кабинет министров и не завоевал полного доверия страны, был совсем не тем же самым, что ссора 1886 года с правительством нации, в то время когда оно представало в глазах большинства народа оплотом против распада государства. Его просчет оказался фатальным, и за те несколько лет жизни, что ему оставались, он так и не вернул себе позиции политического значения.

Reconstruction of the National Union.

Между тем Национальный союз претерпел трансформацию. Лидеры партии были полны решимости не допустить его повторного захвата или использования для давления на них. Однако любые изменения должны были осуществляться без утраты видимости демократической организации; и, по сути, существовало мнение, что если бы Союз в действительности был широко популярен, он был бы более склонен следовать за лидерами партии и менее подвержен захвату, чем если бы он представлял лишь часть местных ассоциаций. В этом отношении ситуация имела некоторое сходство с положением Национальной либеральной федерации после борьбы за гомруль годом позже. Время было благоприятным для реконструирования Союза, поскольку закон о перераспределении избирательных округов 1885 года очертил округа по новым лекалам и тем самым повлек за собой необходимость формирования многих местных ассоциаций заново. Интересно отметить, что эти изменения не спровоцировали никакой борьбы между теми элементами в Союзе, которые недавно находились в состоянии конфликта; и поистине разногласия прекратились с уходом лорда Рэндольфа Черчилля.

The First Changes; 1885.

Первые изменения, внесенные в 1885 году, были призваны лишь придать Союзу более широкую базу, а Совету — более представительный характер. Самым важным положением стало то, что каждая консервативная ассоциация подлежала аффилиации без необходимости каких-либо формальных действий. Таким образом, Союз стал действительно национальной партийной организацией в такой степени, какой он никогда не был прежде: в отчете за 1887 год указывалось, что число аффилированных ассоциаций достигло 1100. Изменения 1885 года не затронули серьезно структуру Союза или его отношения с аппаратом парламентского организатора, но эти вопросы были немедленно взяты в разработку тремя людьми. Одним из них был сэр Альберт Роллит, который составил и провел через утверждение новый свод правил. Другим был капитан Миддлтон, разработавший схему, на которой основывались эти правила. Он был назначен главным агентом партии в 1885 году, а в 1886 году стал почетным секретарем Союза. Он продолжал занимать обе должности до 1903 года, и в той мере, в какой успехи консерваторов на выборах в период их преобладания являлись результатом политической организации, они были обязаны этим ему больше, чем кому бы то ни было. Третьим был г-н Саутхолл, который в 1886 году стал и с тех пор неизменно оставался секретарем Союза. Его постоянное сотрудничество с капитаном Миддлтоном устранило острые трения, существовавшие между Союзом и аппаратом парламентского организатора, и позволили им работать в идеальной гармонии.

The New Organisation.

Новые правила были приняты на специальной конференции, состоявшейся в мае 1886 года, на которой присутствовало более шестисот делегатов. Слегка модифицированные в том, что касалось самого Национального союза, в 1887 году, а также в отношении дивизиональных союзов в 1888, 1889 и 1890 годах, они оставались в силе до 1906 года; и следовательно, они определяли организацию консервативной партии в период ее величайшего и самого продолжительного процветания со времен Закона о реформе 1832 года. В них провозглашается, что целями Союза являются: создание центра совместных действий, связи и сотрудничества между ассоциациями; содействие организации ассоциаций; распространение консервативных принципов; и предоставление ассоциациям возможности выражать консервативные настроения посредством петиций и резолюций. Они предусматривают, что главная ассоциация каждого избирательного округа в Англии и Уэльсе является членом Союза без уплаты взносов, в то время как любая другая ассоциация или клуб с пятьюдесятью членами может быть принята при условии уплаты одной гинеи в год; [558:1] и что любое лицо может быть принято в качестве почетного члена или вице-президента при условии уплаты суммы, соответствующей этим званиям. [558:2] Было установлено, что Конференция состоит из должностных лиц и почетных членов, а также из делегатов от ассоциаций, выплачивающих взносы, от десяти новых дивизиональных союзов и от главных организаций Шотландии и Ирландии. [558:3] Совет состоял из президента и попечителей; одного из парламентских организаторов и главного агента партии; двадцати одного члена, избираемых Конференцией; а также председателя и трех представителей, избираемых каждым из дивизиональных союзов.

The Ten Divisional Unions.

Внутри Национального союза, в который входили только Англия и Уэльс, были созданы десять новых территориальных дивизионов; провинциальный или дивизиональный союз состоял из всех членов Национального союза — будь то ассоциации или отдельные лица, — находившихся в пределах данного дивизиона. Он имел свое ежегодное собрание, соответствующее Конференции, и свой совет. [559:1] Фактически он задумывался как уменьшенная копия самого Национального союза, обладающая аналогичной структурой и функциями.

Механизм Национального союза и его подчиненных ветвей выглядит внушительно; однако на практике он оказался не столь сложным, каким представляется. Главным изменением стало создание провинциальных или дивизиональных союзов, которые были встроены между местными ассоциациями и центральными Конференцией и Советом. Целью их создания называлось развитие местной инициативы как фактора, существенного для успеха партии. Таким образом, представительство, как отмечалось, проходило по ступенчатым этапам от индивидуального избирателя через первичные или районные ассоциации и клубы, а также через центральные ассоциации в каждом избирательном округе к провинциальным советам, чтобы в конечном итоге суммироваться в Конференции и Совете всего Союза. [559:2] Быть может, слова «отфильтрованы» или «процежены» точнее, чем «проходило», передали бы истинный замысел, ибо дивизиональные союзы проектировались как средство защиты от народных капризов и личных амбиций. Предполагалось, что они будут действовать подобно водонепроницаемым отсекам, поскольку считалось, что все десять дивизионов не сойдут с ума одновременно и что любому человеку будет крайне сложно захватить достаточное их количество поодиночке, чтобы взять под контроль весь Союз. Тем не менее они не развили сколь-нибудь бурной внутренней жизни и не обладали достаточной корпоративной прочностью для поддержания самостоятельных совещательных органов. Ежегодные собрания были едва ли чем большим, нежели повод для программной речи президента. Короче говоря, дивизионы не оправдали себя в качестве значимой основы для представительных партийных собраний.

Concentration of Power.

Хотя дивизионы и не проявили себя с точки зрения совещательной работы, они имели совершенно определенную ценность для административных целей и оказались несомненно удобны в качестве округов для распространения консервативных доктрин. Более того, они предоставили средство контроля над партией из центрального аппарата и канал, посредством которого можно было поддерживать постоянную связь с аппаратом парламентского организатора. На это недвусмысленно намекали, когда от имени комитета, разработавшего новые правила, была выражена надежда на то, что «в ваших местных ассоциациях, в дивизиональных союзах и в Национальном союзе, а также при содействии главного парламентского организатора и главного агента партии вы получите цепь помощи, опыта и авторитета, которая сплотит нашу партию». Одному из парламентских организаторов и главному агенту партии действительно были предоставлены места ex officio не только в Совете самого Национального союза, но также в Совете и Исполнительном комитете каждого из его дивизионов. Это являлось, разумеется, частью «цепи помощи, опыта и авторитета, которая сплотит нашу партию».

Другое положение правил, касающееся дивизиональных союзов, также оказалось важным в этом отношении. Оно предусматривало возможность бесплатного использования в качестве дивизионального секретаря субагента центрального офиса. Поступая так, дивизион экономил как на жалованье, так и на арендной плате; в то время как главный агент, представлявший лидеров и парламентских организаторов, обретал в лице секретаря человека, выбранного и оплачиваемого им самим. Подобные отношения были тем более полезны, что привычка ежегодно менять президента дивизионального союза и председателя его совета препятствовала приобретению кем-либо значительного влияния — за исключением секретаря, фигура которого была несменяемой. Такая схема была реализована в большинстве дивизионов. Даже там, где этого не происходило, секретарь вел себя так, будто он является подчиненным капитана Миддлтона, и, находясь в постоянном общении с местными агентами, мог предоставлять информацию о политических делах по всему своему дивизиону, тем самым позволяя главному агенту держать руку на пульсе всей партийной организации. Будучи лично популярным и обладая тактом, капитан Миддлтон благодаря своим связям с дивизиональными агентами, тесному сотрудничеству с Национальным союзом, консервативными клубами и другими вспомогательными структурами сумел собрать все нити консервативной организации в своем офисе, не вызывая зависти и не создавая впечатления, будто он осуществляет больше власти, чем естественно полагалось по его должности. В результате, пока он занимал пост главного агента, консервативная организация представляла собой высокоэффективную административную машину, работавшую в идеальной гармонии с партийными лидерами.

Resolutions on Political Questions

Любая народная партийная организация в Англии таит в себе две опасности: одну — личного, другую — политического характера; первая заключается в том, что кто-то может использовать ее в эгоистических целях, вторая — в том, что она может навязать лидерам курс, проводить который те не были готовы. Мы видели, как эта вторая угроза реально встала перед либеральным кабинетом в виде Ньюкаслской программы и как с ней справились, заткнув рот Совету Национальной либеральной федерации. В Национальном союзе эта трудность была разрешена совершенно иначе. До 1885 года Конференция не принимала резолюций по общей политике, за исключением формы выражения доверия лидерам или поздравлений по поводу их достижений; но в том году, когда была предпринята попытка придать Союзу видимость свободной народной организации, начались исповедания веры по текущим вопросам политики. Резолюции такого рода вскоре стали многочисленными и включали требования, с которыми консервативные лидеры не могли согласиться, такие как избирательное право для женщин и честная торговля, то есть протекционизм в видоизмененной форме. [561:1]

are Free;

Но, за исключением редких случаев, когда делегата удавалось уговорить отозвать свое предложение или когда оно откладывалось посредством перехода к предыдущему вопросу на том основании, что голосование по данной теме было бы нецелесообразным, руководство не предпринимало попыток ограничить свободное выражение мнений. Тем не менее консервативные лидеры почти сразу дали понять, что они не воспринимают действия Конференции слишком серьезно. В 1887 году она приняла резолюции в пользу честной торговли, избирательного права для женщин и реформ порядка владения и продажи церковных бенефициев; однако хотя лорд Солсбери, бывший тогда премьер-министром, в публичной речи сразу после этого заявил: «В наши дни политическое руководство и формирование политических взглядов всё больше и больше должны быть вопросом местных усилий», и хотя он упомянул об аграрном кризисе и предстоящем бюджете, он не сделал ни единого намека на честную торговлю или, если на то пошло, на избирательное право женщин или церковные бенефиции. [562:1] Поначалу, вне всякого сомнения, существовало определенное опасение по поводу того эффекта, который резолюции могли произвести на публику, и в нескольких случаях председатель привлекал внимание к тому факту, что среди делегатов присутствуют лица, связанные с прессой, предостерегая их от освещения хода заседаний в печати. [562:2] Фактически одно время выдвигалось неофициальное предложение полностью запретить принятие резолюций. В 1889 году один из делегатов внес предложение о том, что хотя общие вопросы политики и могут обсуждаться, голосование по ним впредь проводиться не должно. Упоминалась вызвавшая критику резолюция о честной торговле 1887 года, и несколько джентльменов заявили о своем желании предотвратить повторение этого инцидента. Вопрос был передан в Совет, который в следующем году отчитался, что рассмотрел как это предложение, так и другое — о том, что ни одна резолюция не должна включаться в повестку дня без согласия Совета; однако они решили не рекомендовать никаких изменений в правилах, за исключением увеличения количества дней до начала Конференции, за которые должно быть направлено уведомление о внесении предложения. Они пошли даже дальше и посоветовали допустить на заседания журналистов, что незамедлительно и было сделано.

but are Ignored.

Таким образом, заседания Конференции Национального союза проходят вполне свободно. Любой делегат или иной член имеет право, направив предварительное уведомление в установленный срок, подготовить резолюцию по любому вопросу, а поправки могут вноситься с места. Результатом стало появление большого числа деклараций мнений по общественным вопросам, далеко не всегда согласованных или единодушных. Резолюция в поддержку женского избирательного права принималась в 1887, 1891 и 1894 годах, а затем была отклонена в 1897 году значительным большинством голосов. Действия Конференции не скованы; они просто игнорируются. Заседаниями председательствует какой-нибудь крупный лорд, а один из партийных лидеров обычно выступает с речью на публичном собрании вечером; однако государственные деятели высшего ранга не принимают участия в регламентных мероприятиях, которые, следовательно, не имеют никакого политического веса.

The Fiscal Question.

Доказательством незначительной важности, придаваемой этим голосованиям, служит история движения за честную торговлю или преференциальные тарифы. Резолюции в поддержку такой политики принимались снова и снова, однако они даже не приближали этот вопрос к разряду актуальных политических проблем до тех пор, пока г-н Чемберлен не выступил весной 1903 года со своей речью на эту тему перед избирателями в Бирмингеме. Заседание Конференции в Шеффилде в октябре следующего года пробудило тогда подлинный интерес; и тем не менее ход того самого заседания показал, как Национальный союз уклонялся от принятия решительной позиции в критический момент. Ситуация была из ряда вон выходящей. Г-н Чемберлен выступил за преференциальный тариф в пользу колоний, включая пошлину на зерно, и незадолго до того вышел из состава кабинета министров, чтобы более свободно отстаивать свои взгляды перед страной; в то время как другие министры подали в отставку, поскольку не могли отказаться от принципа свободной торговли. Г-н Бальфур не выразил определенного мнения и должен был сделать заявление по этому вопросу на публичном собрании после окончания первого дня работы сессии Союза. При таких обстоятельствах в повестку дня была включена резолюция, в которой констатировалась необходимость пересмотра фискальной системы, выражалась благодарность премьер-министру за инициирование расследования по данному вопросу и приветствовалась намеченная им политика ответных пошлин. К этому документу г-н Чаплин внес дополнение, явно поддерживающее взгляды г-на Чемберлена; в то время как сэр Джон Горст был готов внести другое — против любой протекционистской пошлины на продовольствие. В течение второй половины дня финансово-экономический вопрос бурно дебатировался, и, судя по тому, как прерывали ораторов-фритредеров, подавляющее большинство присутствовавших должно было разделять мнения г-на Чемберлена; однако, чтобы не принимать голосование до заслушивания премьер-министра, прения были отложены до следующего дня.

Вечером г-н Бальфур объявил себя сторонником ответных пошлин как средства коммерческого торга с другими странами, но заявил, что налог на продовольствие не входит в рамки практической политики. Когда на следующее утро прения возобновились, г-н Чаплин отозвал свое дополнение на том основании, что оно может выглядеть как резолюция, враждебная премьер-министру; а сэр Джон Горст заявил, что заявление г-на Бальфур настолько удовлетворительно, что он не намерен делать никаких предложений. Таким образом, резкие расхождения во мнениях, бушевавшие на Конференции, на поверхности улеглись, и первоначальная резолюция была принята единогласно — лишь пара убежденных сторонников свободной торговли воздержалась при голосовании. Если у какой-либо английской политической организации и был шанс определить курс партии, так это произошло именно в тот раз, и решительное большинство несомненно было на стороне г-на Чаплина. Тем не менее эта Конференция, которая неоднократно голосовала за честную торговлю, когда министры и слышать о ней не хотели, спасовала перед необходимостью выразить свое мнение, когда министры не определились. Трудно было бы найти более веское доказательство того, что Национальный союз не способен направлять партийную политику.

The Organisation Breaks Down after 1903.

Хотя народный характер Национального союза был показным как в отношении административного механизма, так и в плане формулирования политических мнений, система работала исправно до тех пор, пока консерваторы находились на подъеме, а капитан Миддлтон оставался у руля. Однако он сосредоточил все управление настолько полно в собственных руках, что механизм уже не мог функционировать слаженно сам по себе после его отставки в 1903 году. Его преемник, вместо того чтобы консультироваться с должностными лицами Союза, стал действовать так, будто Центральный офис всемогущ, и в результате утратил контакт с Союзом и местными ассоциациями. Более того, субагенты в некоторых дивизионах были подобраны неразумно и сеяли в партии скорее трения, чем гармонию. Жалобы стали громкими и нашли свое выражение на заседании Конференции в Ньюкасле в ноябре 1905 года, где была принята резолюция: «по мнению этой Конференции, руководство Центральной консервативной ассоциации в Лондоне является дефектным и нуждается в пересмотре; и с этой целью следует назначить демократическим путем избранный комитет для сотрудничества с парламентскими организаторами консерваторов». Главный агент после этого подал в отставку; а резолюция Конференции, за которой последовало сокрушительное поражение на всеобщих выборах в январе следующего года, привела к очередной реорганизации партии в 1906 году.

Когда правительство, находившееся у власти, терпит поражение на выборах, значительная доля вины всегда возлагается на партийную организацию, и раздаются призывы к ее реформированию на более демократической основе. Происходящее в данном случае движение представляет достаточный интерес, чтобы заслуживать некоторого изучения, поскольку оно дает новейшую иллюстрацию того, как требование народного контроля внутри партии постоянно возникает в Англии и с какими препятствиями оно сталкивается. Как и в более ранних случаях, партийный аппарат не был столь сильно виновен, как утверждали некоторые. Тем не менее он пришел в расстройство. Помимо дезорганизации в центральном аппарате, в ряде мест были запущены местные ассоциации; многие члены парламента от тори, пришедшие к выводу, что страна настроена в целом консервативно, а их собственные места в безопасности, сделали мало или вообще ничего для поддержания местных организаций в рабочем состоянии; в то же время некоторые ассоциации некоторое время не решались собираться, зная, что любые дебаты обнажат острые разногласия во мнениях по вопросу финансовой политики.

Changes of 1906.

Едва завершились выборы в январе 1906 года, как партийные организаторы (whips) и должностные лица Национального союза приступили к перестройке партийного аппарата. Во-первых, они создали совещательный комитет из семи человек, не наделенный, правда, никакими исполнительными полномочиями, но обязанный консультировать главного организатора и тем самым поддерживать связь лидеров с настроениями в партии. Комитет состоял из главного организатора, трех лиц, назначенных им, и трех лиц, избранных Национальным союзом [566:1]. Во-вторых, они передали Союзу ряд функций из Центрального бюро, а также штат клерков для их выполнения и финансовые субсидии из фондов на покрытие расходов; наиболее важной из переданных таким образом функций стал полный надзор за местными организациями, предоставление ораторов по всей стране и издание партийной литературы, причем последние две задачи до того лишь в очень незначительной степени находились в ведении Союза. Они также разработали план изменений в структуре самого Национального союза, которые были обсуждены и приняты на специальной конференции в Лондоне.

The Conference in July.

Конференция собралась 27 июля; после единогласного голосования в поддержку финансовой политики партийных лидеров была совершена атака на Центральное бюро в форме предложения о том, что оно должно быть поставлено под более эффективный народный контроль. Сторонники предложения указывали на то, что в новом совещательном комитете представители Национального союза находятся в меньшинстве; что комитет обладает полномочиями лишь давать советы; и что даже эта функция не распространяется на партийные финансы, рекомендацию кандидатов в парламент или патронаж какого-либо рода. Они повторяли обвинение, звучавшее еще до времен лорда Рэндольфа Черчилля, в том, что партия представляет собой демократию, управляемую аристократическими методами, что лидерам следует больше доверять ей и меньше подозревать ее, и что Центральное бюро не пользуется ее доверием. Короче говоря, это было старое требование более широкого народного контроля над партийным аппаратом. Сэр Александр Экланд-Худ, главный партийный организатор, встретил его открытым заявлением о том, что финансы — это деликатный и конфиденциальный вопрос, который должен находиться в руках одного человека, и — ссылаясь на новый совещательный орган из семи человек — он сказал, что было бы губительно допустить управление партией комитетом. Партия может вытерпеть многое, но, по его мнению, она не выдержит кокуса. Политика, по его словам, должна инициироваться лидерами; ни один лидер и ни один организатор не подчинится чему-либо иному. Хотя требование большего народного контроля было встречено аплодисментами, было очевидно, что преобладающие настроения собрания были на стороне главного организатора, и предложение в итоге было отозвано; впрочем, не без намерения возобновить его в ближайшем будущем.

The New Rules of 1906.

Затем специальная Конференция приступила к обсуждению и принятию нового набора правил, причем наиболее важным изменением стало расширение Центрального совета за счет прямого представительства в нем графств и боро: первых — из расчета один представитель на каждые пятьдесят тысяч избирателей, а вторых — один на каждые двадцать пять тысяч. Предполагалось, что это сделает орган более подлинно представительным, избавив его как от контроля небольшой группы людей, так и от тенденции каждой ежегодной Конференции выбирать лиц, чьи имена были известны в той части страны, где случайно проходила Конференция. [567:1] Единственное другое важное изменение касалось провинциальных делений. Они стали более гибкими благодаря положению о том, что любое одно или несколько графств могут быть выделены в отдельное подразделение. Их внутренняя организация также была перестроена, а соглашение о предоставлении суб-агентов Центрального офиса в качестве их секретарских услуг на безвозмездной основе было отменено, отчасти потому, что оно перестало работать слаженно, а отчасти потому, что многие члены Союза считали, что это держит их на поводке. [568:1] Обсуждение дивизиональных советов затронуло интересный вопрос. По правилам Национального союза почётные члены уже имели право присутствовать на Конференции без права голоса; [568:2] а по новым правилам им было предоставлено полноценное членство в советах провинциальных подразделений. Когда этому было оказано упорное возражение как антидемократичному, один делегат ответил, что если деньги — корень всех зол, то они же — источник всей власти; и что для получения денег необходимо делать что-то для людей, которые их дают. Этот пункт стал предметом единственного голосования на Конференции, результаты которого были достаточно близки, чтобы потребовался подсчет голосов, и новое положение было принято 148 голосами против 103. В остальном существующие правила, хотя и претерпевшие значительные изменения в деталях, не претерпели изменений в своих существенных чертах. [568:3]

Their Probable Effect.

Новые договоренности расширили функции Национального союза, в то время как расширение Совета, несомненно, изменит методы его работы и, возможно, сделает его более полезным органом для выражения настроений партии. Но крайне маловероятно, что это вызовет какие-либо существенные изменения в отношениях организации с лидерами в парламенте. Существует по-прежнему несколько способов контроля над Союзом и предотвращения его выхода из-под контроля. Один из них обеспечивается партийной кассой, или избирательным фондом, над которым лорд Рэндольф Черчилль тщетно пытался получить большую долю контроля. Средства из него распределяются Центральным офисом, и это распределение удерживает многие избирательные округа в состоянии большей или меньшей зависимости.

Затем, даже при последней реорганизации, рекомендация кандидатов в парламент для округов, которые их ищут, осталась под исключительным контролем Центрального офиса, вместо того чтобы перейти в руки Национального союза; и это само по себе является немалозначительным источником власти. В качестве дополнительной защиты от захвата Союза в 1889 году была установлена практика ежегодной смены председателя Совета, чтобы никто не мог приобрести влияние, представляющее опасность. Более того, преданность Совету часто приносила вознаграждение в виде места в парламенте или титула баронета. До сих пор эти различные меры предосторожности были эффективными. С 1884 года никто не пытался заполучить контроль над Союзом в личных целях. Конечно, захват организации стал более сложным делом, чем прежде, но было бы опрометчиво предсказывать, что это абсолютно невозможно. Было бы также небезопасно утверждать, что Союз никогда не поставит в неловкое положение лидеров, сформулировав определенный курс политики и настаивая на том, чтобы лидеры его приняли; однако этого никогда не случалось, и нет никаких оснований ожидать этого в будущем больше, чем в прошлом.

Национальные союзы как в Англии, так и в Шотландии [569:1] выполняют очень важные функции, которые они осуществляют с большой эффективностью; но на самом деле они представляют собой предвыборные организации. Их работа заключается в развитии местной организации, пробуждении интереса, распространении консервативных доктрин, и они справляются с этим чрезвычайно хорошо посредством департаментов по изданию партийной литературы и предоставлению лекторов. Английский Союз также создал политическую библиотеку в Лондоне, которая собирает огромный объем информации, включая речи и досье всех ведущих деятелей общественной жизни. Но в качестве органов народного контроля над партией, формулирования мнений, а также выявления и реализации пожеланий рядовых членов эти структуры являются чистой фикцией. И Национальная либеральная федерация, и Национальный союз консервативных ассоциаций были источниками беспокойства для партийных лидеров, но по крайней мере на время обе были обезврежены. Процесс в каждом случае был неодинаковым, хотя результаты не слишком отличаются друг от друга. Обе организации — фальшивки, но с той разницей, что консервативная организация — фальшивка прозрачная, а либеральная — непрозрачная.

ПРИМЕЧАНИЯ:

[535:1] Отчеты о первых трех конференциях содержатся только в рукописных протоколах заседаний. Отчеты с четвертой по девятую конференцию включительно были напечатаны. С тех пор публиковались только отчеты Совета и программы конференций.

[535:2] Согласно первоначальному уставу, она должна была собираться каждые три года в Лондоне, но в 1868 году это было изменено. Следует отметить, что Конференция соответствует Совету Национальной либеральной федерации, а Совет, хотя и является гораздо более компактным органом, — Генеральному комитету Федерации.

[537:1] См. Заявление, сделанное на первой Конференции в 1868 году, и Отчет Совета на Конференции 1875 года.

[537:2] См. Листовку № 1, 1876 г.

[537:3] Рукописные протоколы, стр. 57.

[537:4] Отчет о Конференции 1873 года.

[537:5] Отчет Совета за 1871 год. Он занимал пост главного агента на всеобщих выборах 1874 года, победе в которых во многом помогли его усилия. В 1881 году он вновь занял этот пост и тогда же был назначен заместителем председателя Совета, чтобы обеспечить сотрудничество Союза с аппаратом парламентских организаторов (whips' office). (Отчет Совета за 1881 г.)

[539:1] Журнал Punch сделал это выражение темой карикатуры.

[539:2] Как ни странно, он предложил один принцип, который лишь недавно был воспринят всерьез консервативными лидерами. Среди трех великих целей партии он назвал отстаивание империи и, говоря об этом, отметил, что при предоставлении колониям самоуправления это следовало делать с положениями об имперском тарифе, общей обороне и некоем представительном совете в Лондоне.

[539:3] Отчет о Конференции 1878 г. Но многие из местных ассоциаций могли быть филиалами с числом членов менее ста, а потому не допускались по правилам.

[539:4] Необходимость реорганизации партии на более популярной основе впоследствии отстаивались г-ном Горстом и сэром Генри Драммондом Вольфом в статье под названием «Состояние оппозиции», опубликованной в Fortnightly Review в ноябре 1882 года.

[540:1] Например, доктором Эвансом. Отчет о Конференции 1878 г.

[540:2] «Лорд Рэндольф Черчилль», I, 69.

[541:1] Лучшие описания Четвертой партии можно найти в книге Уинстона Черчилля «Жизнь лорда Рэндольфа Черчилля» (т. I, гл. III) и в трех статьях Гарольда Э. Горста под названием «История Четвертой партии» в журнале Nineteenth Century за ноябрь и декабрь 1902 года и январь 1903 года, впоследствии переизданных в виде книги. Эти отчеты написаны сыновьями двух членов группы и могут рассматриваться как выражающие взгляды этих двух членов.

[544:1] Эти слова взяты из рукописного отчета о Конференции в архивах Национального союза. Текст более краток и отличается в несущественных деталях от того, что процитирован в биографии лорда Рэндольфа за авторством Уинстона Черчилля.

[545:1] Было также единогласно принято предложение, в котором Совету предлагалось рассмотреть способ избрания своих членов такой, чтобы ассоциации могли быть представлены в нем через делегатов.

[547:1] Эти два письма не фигурируют в отчете Совета, но цитируются г-ном Уинстоном Черчиллем.

[548:1] Уинстон Черчилль, «Лорд Рэндольф Черчилль», I, 318.

[549:1] «Нам представляется, что эти цели можно определить как совпадающие с теми, ради которых работают сами ассоциации. Главная цель существования ассоциаций заключается в том, чтобы поддерживать и распространять консервативные убеждения и тем самым увеличивать число консервативных избирателей. Это достигается путем воздействия на общественное мнение через различные каналы: посредством создания клубов, проведения собраний, привлечения ораторов и лекторов, распространения печатной продукции в защиту консервативных взглядов, сбора фактов, необходимых для использования консервативными ораторами и публицистами, а также оживления местной прессы.

"Во всех этих начинаниях функция Совета Национального союза заключается в том, чтобы помогать, стимулировать и направлять представляемые им ассоциации.

"Много ценной работы может быть также выполнено через ассоциации путем наблюдения за составлением списков избирателей и, во время выборов, предоставления добровольных агитаторов и безвозмездного предоставления транспорта".

Это письмо и ответ на него полностью опубликованы в книге Уинстона Черчилля «Лорд Рэндольф Черчилль», т. I, прил. II.

[550:1] Далее следует перечисление функций, которые лорд Солсбери приписал Совету и которые названы ясными, определенными и удовлетворительными. Уверенность, с которой предполагается, что они означают совсем не то, что его лордство должно было иметь в виду, — одна из удивительных вещей во всей этой истории.

[552:1] Собственный отчет Маклина об этом деле приведен в его книге «Воспоминания о Вестминстере и Индии» (стр. 68–79).

[552:2] Условия сводились к следующему:—

1. Оба органа должны занимать одни и те же помещения.

2. Союз должен заниматься формированием и поддержанием местных ассоциаций. Агенты Центрального комитета должны оказывать в этом содействие и отчитываться перед Союзом через главного агента.

3. Парламентские выборы, рекомендации кандидатов и вопросы общей политики должны находиться вне сферы компетенции Союза.

4. Союз должен издавать литературу по своему усмотрению и предоставлять ораторов.

5. Совет должен помогать лидерам партии организовывать публичные собрания и распространять брошюры.

6. Центральный комитет должен выделить сумму денег, выплачиваемую Союзу ежегодно.

7. Главный организатор партии (chief whip) и главный агент должны иметь места в Совете, а главный организатор должен входить во все комитеты.

8. Если главный организатор сочтет какие-либо действия Союза несовместимыми с благополучием партии, этот вопрос должен быть передан на решение лидерам.

9. Лидеры партии должны назначить одного или двух членов Совета в Центральный комитет.

Можно заметить, что это соглашение предоставило лидерам партии больше формальных полномочий по контролю над Союзом, чем когда-либо прежде.

[553:1] Изменения заключались в исключении пунктов 1 и 9, а также в том, что главный организатор получал лишь право присутствовать на всех комитетах, вместо того чтобы быть их членом.

[553:2] Г-н Уинстон Черчилль (I, 324, 331) и г-н Острогорский приписывают лорду Рэндольфу большую степень успеха, но это мнение кажется мне несовместимым с перепиской, отчетами комитетов и ходом заседаний Совета, изложенными в печатном отчете, представленном следующей Конференции.

[555:1] Уинстон Черчилль, «Лорд Рэндольф Черчилль», I, 356–59.

[555:2] Газета The Times от 27 октября 1886 г., стр. 6, стб. 3.

[556:1] Рассказ г-на Уинстона Черчилля об этом событии чрезвычайно интересен, но мотивы, которые он приписывает своему отцу, не кажутся полностью согласующимися друг с другом.

[558:1] Для рабочих клубов с числом членов менее ста взнос составляет лишь половину этой суммы.

[558:2] Суммы, необходимые для этих офисов, такие же, как и при первоначальном создании Союза. Членские взносы от ассоциаций распределяются поровну между Национальным и дивизиональными союзами; взносы от частных лиц полностью поступают в дивизиональный союз, за исключением пожизненных взносов, которые вносятся в Национальный союз, причем половина процентов перечисляется в дивизион.

[558:3] К ним в 1892 году был добавлен штатный оплачиваемый агент или секретарь в каждом избирательном округе Англии или Уэльса. Это не имело большого значения, поскольку немногие из них могут позволить себе присутствовать.

[559:1] Все члены парламента от консервативной партии от избирательных округов в данном дивизионе получили право присутствовать на ежегодном собрании и вошли в состав Совета.

[559:2] Отчет Совета, октябрь 1886 г.

[561:1] Они были приняты как в 1887 году, так и впоследствии через определенные интервалы времени.

[562:1] Газета The Times, 24 ноября 1887 г.

[562:2] Например, Отчет о Конференции в октябре 1886 г.

[566:1] По первоначальному плану они должны были избираться Советом; но на специальной Конференции в июле было решено, что они должны избираться на ежегодной Конференции.

[567:1] Согласно новым правилам, Центральный совет, ранее именовавшийся просто Советом, состоит из президента и попечителей Национального союза; главного организатора и главного агента партии; одного представителя от каждых пятидесяти тысяч избирателей или их части в каждом графстве, избираемого на собрании провинциального дивизиона делегатами от этого графства; одного представителя от каждых полных двадцати пяти тысяч избирателей в каждом парламентском боро, насчитывающем таковое число, избираемого центральным советом боро; двадцати одного члена, избираемого ежегодно Конференцией; председателя, почетного секретаря и двух представителей от Национального общества консервативных агентов; по одному представителю от каждого из восьми местных объединений консервативных агентов; а также по два представителя от Ассоциации консервативных клубов, Национальной консервативной лиги и Объединенного клуба. Совет в таком расширенном составе насчитывает почти двести членов.

[568:1] Мнения по этому вопросу отнюдь не были единодушными. Один или два дивизиона хотели сохранить прежнюю систему из соображений экономии, и главный организатор согласился разрешить им это на некоторое время.

[568:2] Правило V.

[568:3] Согласно новым правилам, Конференция состоит из должностных лиц Союза и членов Центрального совета; почетных членов Союза, которые, однако, не имеют права голоса; консервативных членов обеих палат парламента; должностных лиц каждого провинциального дивизиона; председателя, платного агента и трех представителей центральной ассоциации в каждом избирательном округе; одного представителя от каждой ассоциации или клуба, уплачивающих членские взносы; а также по двадцать представителей от Шотландии и Ирландии.

[569:1]

The Caucus is Largely a Sham.

The Scotch National Union.

Описанный до сих пор Союз охватывает только Англию и Уэльс, хотя шотландская и ирландская организации имеют право направлять на Конференцию по двадцать делегатов каждая. К северу от Твида существует отдельный Национальный союз консервативных ассоциаций Шотландии. Он является копией английской структуры, но, за исключением двадцати делегатов, полностью независим. Он имеет конференцию, которая принимает столь же неэффективные резолюции, что и те, что принимаются южнее. В нем насчитывается шесть территориальных дивизионов; но в силу того обстоятельства, что Шотландия в массе своей либеральна, некоторые из них не слишком активны и не собирают достаточно средств, чтобы иметь собственные советы. Все дивизионы в значительной степени контролируются Центральным советом Шотландского союза, которому они направляют свои отчеты на утверждение. По сути, они в значительной мере носят декоративный характер.

Но если Национальный союз Шотландии независим от английского Союза, он отнюдь не свободен от влияния аппарата организаторов партии (whip's office). Партийный агент по Шотландии, который имеет право присутствовать — хотя и без права голоса — на всех заседаниях центрального и дивизиональных советов и их комитетов, назначается главным агентом в Лондоне и, подобно секретарям дивизионов в Англии, фактически является его подчиненным. Таким образом, главный организатор и главный агент, действуя через агента по Шотландии и местных агентов и подкрепляясь субсидиями во время выборов, сохраняют реальный контроль над всей партийной организацией по всему королевству.

Под редакцией достопочтенного ДЖЕЙМСА БРАЙСА, д-ра права (D.C.L.)

Американская республика (The American Commonwealth)

Третье издание, полностью пересмотренное, после многочисленных переизданий.

В двух томах (формат crown 8vo), комплект — $4.00 нетто

«Его труд сразу занимает выдающееся место среди исследований о великих нациях и их институтах. Насколько это касается Америки, это работа, уникальная по своему охвату, духу и эрудиции. Нигде в мире нет ничего подобного, ничего даже близкого к ней… Без преувеличения это можно назвать самой значительной и отрадной данью уважения, какую когда-либо оказывал нам англичанин и, возможно, сама Англия… Испытываешь отчаяние при попытке дать в одной газетной статье адекватный отчет о труде, столь насыщенном знаниями и искрящемся предложениями… Каждый думающий американец прочтет его и долго будет хранить в благодарной памяти имя его автора». — New York Times.

«Написанный с исчерпывающим знанием дела выдающимся англичанином с целью развеять вульгарные предрассудки и помочь родственным народам лучше понять друг друга, труд профессора Брайса является в некотором смысле мирным посольством, посланием доброй воли от одной нации к другой». — The Times, Лондон.

«Эта работа будет бесценна… для американского гражданина, который желает получить нечто большее, чем поверхностное знание политической системы, в которой он живет, и ее отличий от систем других стран… Дело в том, что ни один писатель еще не пытался представить столь исчерпывающее описание нашей политической системы, основанное на столь длительном наблюдении, обогащенное столь огромной массой деталей и столь глубоко практичное по своему характеру… Мы имеем здесь сокровищницу политической информации об Америке, подобной которой никакой другой писатель, американский или иной, еще не предоставлял в одной работе… Она останется эталоном даже для американского читателя». — New York Tribune.

«Будет не преувеличением назвать "Американскую республику" одним из самых выдающихся вкладов в политические и социальные науки, которые видела нынешняго поколения. Она сделала и будет продолжать делать великое дело, просвещая мир относительно принципов этого правительства». — Philadelphia Evening Telegraph.

Сокращенное издание труда Джеймса Брайса

Американская республика (The American Commonwealth)

Представляющее собой введение в изучение государственного устройства и институтов Соединенных Штатов для использования в колледжах и высших школах.

В одном томе (формат crown 8vo), $1.75 нетто

«Величайший исторический труд нашей эпохи». — Times.

Кембриджская современная история (The Cambridge Modern History)

Задумана покойным ЛОРДОМ АКТОНОМ (LL.D.), королевским профессором новой истории в Кембриджском университете. Под редакцией А. В. УОРДА (Litt. D.), Г. В. ПРОТЕРО (Litt. D.) и СТЕНЛИ ЛИТСА (M.A.). Издание завершится в двенадцати томах (формат royal 8vo), каждый по цене $4.00 нетто (доставка оплачивается отдельно), выходящих со скоростью два тома в год.

I. | THE RENAISSANCE. Ready.
II. | THE REFORMATION. Ready.
III. | THE WARS OF RELIGION. Ready.
IV. | THE THIRTY YEARS' WAR. Ready.
V. | THE AGE OF LOUIS XIV. Ready.
VI. | THE EIGHTEENTH CENTURY.
VII. | THE UNITED STATES. Ready.
VIII. | THE FRENCH REVOLUTION. Ready.
IX. | NAPOLEON. Ready.
X. | RESTORATION. Ready.
XI. | THE GROWTH OF NATIONALITIES.
XII. | THE LATEST AGE.

ПРЕССА О ВЫХОДЕ ТРУДА СВЕТ:

«Самая полная, исчерпывающая и научная история нового времени на английском или любом другом языке». — The Evening Post, Нью-Йорк.

«Не может быть никаких сомнений в огромной ценности этого труда — по сути, он бесценен для каждого исследователя истории». — Public Ledger, Филадельфия.

«Труд огромной ценности. Он может по праву претендовать на отсутствие равных на английском языке». — The Atlantic Monthly, Бостон.

Кембриджская история Средних веков (The Cambridge Mediæval History)

Задумана профессором Дж. Б. Бьюри, под редакцией Г. М. Гваткина, мисс М. Бейтсон и г-на Г. Т. Лапсли. Будет завершена в восьми томах большого октаво, аналогичных томам «Кембриджской современной истории».

Публикация начнется по завершении «Кембриджской современной истории».

ВАЖНЕЙШАЯ ИЗ ИСТОРИЙ НОВОГО ВРЕМЕНИ

Современный Египет лорда Кромера (Lord Cromer's Modern Egypt)

В двух томах (формат 8vo), с портретами и картой, $6.00 нетто

Нет необходимости останавливаться на важности этого анонса, ибо он несомненно вызовет живейший интерес как в Британской империи, так и в зарубежных странах, которые пристально следили за превращением Египта из состояния анархии в его нынешнее процветающее положение при лорде Кромере.

Автор заявляет, что его цель при написании книги двоякая. Во-первых, он желает зафиксировать точное изложение некоторых из главных событий, произошедших в Египте и Судане с 1876 года; он имел доступ ко всем документам в министерствах иностранных дел как Каира, так и Лондона и поддерживал тесную связь со всеми, кто играл ведущую роль в делах Египта в период, о котором он пишет.

Во-вторых, он желает объяснить те результаты, которые принесло Египту британское оккупирование страны в 1882 году. Такая демонстрация осязаемых результатов двадцати пяти лет опыта делает этот труд колоссальной ценности для любой нации, сталкивающейся с подобными проблемами в собственных колониях.

Труд разделен на следующие семь частей: Часть I. Исмаил-паша, 1863–1879; Часть II. Востание Ораби, август 1879 — август 1883; Часть III. Судан, 1882–1907 (включая историю поездки Гордона в Хартум, экспедицию по спасению и эвакуацию Судана); Часть IV. Египетская головоломка; Часть V. Британская политика в Египте; Часть VI. Реформы; и Часть VII. Будущее Египта.

«Летопись практического и гуманного государственного деятеля, для которой было бы трудно найти точный аналог. Прелесть этих томов заключается в том, что события излагаются человеком, который был непосредственным участником большей части того, что он описывает… Богатство содержания, а также приятная форма делают этот труд опытного государственного деятеля произведением, которое следует не просто читать, но над которым нужно размышлять. В дополнение к стилю, отличающемуся простотой и точностью, мы находим здесь мудрые размышления, замечания, проливающие свет на целые принципы государственного управления, характеристики личностей и рас, которые раскрывают философский ум с дисциплинированным воображением…»

«В этих томах мы получаем гораздо больше, чем исторические хроники и политические дискуссии; мы получаем избыток наполненного и мощного ума. Книга столь примечательна потому, что интеллект и характер, вложившиеся в ее создание, столь исключительны. Лорд Кромер — не просто великий администратор; он предстает перед нами как великий мыслитель». — New York Evening Post.

Работы Б. Л. ПАТНЕМА УИЛА (B. L. Putnam Weale)

Маньчжур и московит (Manchu and Muscovite)

Cloth, 8vo, 552 pp., $3.00 net (postage 18c.)

Книга была написана накануне русско-японской войны. Это подробный отчет о путешествии по Маньчжурии с явной целью показать характер российского присутствия. Она привлекла к себе внимание в свое время своим интересом, а позже — точными прогнозами событий.

«Настолько превосходящая все другие книги на тему российского управления в Маньчжурии, что ее можно считать поистине единственной». — Daily News, Лондон.

Переустройство Дальнего Востока (The Re-Shaping of the Far East)

В двух томах, со множеством иллюстраций по фотографиям

Том I. 548 с. Том II. 524 с. Комплект, в ткани, формат 8vo, $6.00 нетто

Рецензент The Atlantic Monthly, г-н Джон В. Фостер, счел это «одной из самых читаемых и ценных книг, появившихся за последние годы… Чиновник китайской службы иностранных таможен представляет результаты своего явно тщательного изучения китайской истории и своих наблюдений во время пребывания и обширных путешествий по Центральному и Северному Китаю, Японии и Корее. Большая часть работы выдержана в повествовательном стиле, с тем очарованием и пикантностью, которые сделали его "Маньчжура и московита" столь популярным».

«Замечательно глубокое, аналитическое, ясное и всестороннее изложение сложной и запутанной ситуации». — New York Tribune.

Перемирие на Востоке и его последствия (The Truce in the East and its Aftermath)

В ткани, формат 8vo, $3.00 нетто; почтой — $3.71

Продолжение и дополнение к книге «Переустройство Дальнего Востока», оформленное в том же стиле. С иллюстрациями и картой.

«Самый значительный и интересный том о политической и коммерческой ситуации в Восточной Азии со времени недавней войны». — Record-Herald, Чикаго.

Грядущая борьба в Восточной Азии (The Coming Struggle in Eastern Asia)

В ткани, формат 8vo, оформлено в том же стиле, что и предыдущее, $3.50 нетто

«Немногим авторам дано знать о предметах, которые они обсуждают, столько, сколько г-ну Уилу о его», — писала газета Boston Transcript о его более ранней работе.

ИЗДАТЕЛЬСТВО «МАКМИЛЛАН КОМПАНИ» (THE MACMILLAN COMPANY)

Пятая авеню, шестьдесят четыре и шестьдесят шесть, Нью-Йорк

ПРИМЕЧАНИЯ ПЕРЕВОДЧИКА / СОСТАВИТЕЛЯ (TRANSCRIBER'S NOTES):

Страницы viii и xvi в оригинале чистые.

В текст были внесены следующие исправления:

Страница 122: adds, also, his own comments wherever [в оригинале where-ever перенесено через дефис при разрыве строки]

Страница 141: true that the problem [в оригинале probem] has been one

Страница 146: but be capable of reëlection [в оригинале re-election перенесено через дефис при разрыве строки]

Страница 235: Боковая сноска: Merits of the Election Courts. [в оригинале пропущена точка]

Страница 240: loses his seat, but can be reëlected [в оригинале re-elected перенесено через дефис при разрыве строки]

Страница 251: desires to emphasise its freedom [в оригинале freeedom]

Страница 295: without further amendment or debate. [в оригинале запятая]

Страница 327: evening sittings reserved for private [в оригинале privae] members' motions

Страница 376: Боковая сноска: The Committee [в оригинале Committes] and Public Policy.

Страница 470: the expression goes, coöpted [в оригинале co-opted перенесено через дефис при разрыве строки], by itself

Страница 495: Боковая сноска: Local Pressure on Members Neither New nor Systematic. [в оригинале пропущена точка]

Страница 543: Боковая сноска: The Conference at Birmingham in 1883. [в оригинале пропущена точка]

Страница 552: Lord Randolph was unanimously reëlected [в оригинале re-elected перенесено через дефис при разрыве строки]

[28:1] arrest any man for suspicion [в оригинале suspition] of Treason

[39:2] Hans., 3 Ser. CXCI.[period missing in original], 1705, 1724

[128:1] in Gneist, Das Englische Verwaltungsrecht, [в оригинале лишняя кавычка]

[161:2] Com. Papers, 1860, IX., 1 [в оригинале лишняя точка], pp. vii-viii

[228:2] Vic., c. 51, Sched. I. [в оригинале пропущена точка], Part IV.

[161:4] Com. Papers, 1888, XXVII., [в оригинале пропущена запятая] 1

[320:5] Hans. 3 Ser. CCLXXV., 306-7. [в оригинале пропущена точка]

[323:4] If [в оригинале It] we take only the party in power

[555:2] The Times of Oct. 27, 1886, p. 6, c. [в оригинале запятая] 3.

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back

back