[Примечание транскриптора: тщательное исследование не выявило никаких доказательств того, что авторское право США на данное издание было возобновлено.] Женевский протокол автор Дэвид Хантер Миллер Нью-Йорк ИЗДАТЕЛЬСТВО «МАКМИЛЛАН» 1925 Все права защищены ОПЕЧАТАНО В СОЕДИНЕННЫХ ШТАТАХ АМЕРИКИ. АВТОРСКИЕ ПРАВА, 1925, Издательство «МАКМИЛЛАН». Набрано и отпечатано. Опубликовано в марте 1925 г. ПРЕДИСЛОВИЕ Источники и история Женевского протокола, разумеется, уходят далеко в прошлое относительно даты его принятия — 2 октября 1924 года. Я не пытался проследить их, за исключением тех случаев, когда они имеют прямое отношение к моему юридическому исследованию самого документа. Формулировка Женевского протокола, безусловно, еще не написана окончательно; рассмотрение его правовых аспектов, возможно, поэтому является тем более желательным в настоящее время. Женевский протокол — это одна из глав в истории Лиги Наций, в истории международных отношений нашей эпохи. Д. Х. М. Город Нью-Йорк, декабрь 1924 г. СОДЕРЖАНИЕ. CHAPTER     I.   THE PROTOCOL OF GENEVA 1 II.   POINTS OF APPROACH 3 III.   THE COMING INTO FORCE OF THE PROTOCOL 5 IV.   PARTIES TO THE PROTOCOL 10 V.   RELATIONS INTER SE OF THE SIGNATORIES TO THE PROTOCOL 13 VI.   INTERNATIONAL DISPUTES 18 VII.   THE STATUS QUO 28 VIII.   DOMESTIC QUESTIONS 46 IX.   COVENANTS AGAINST WAR 50 X.   AGGRESSION 54 XI.   THE JAPANESE AMENDMENT 64 XII.   SANCTIONS 72 XIII.   SEPARATE DEFENSIVE AGREEMENTS 82 XIV.   THE PROTOCOL AND ARTICLE TEN OF THE COVENANT 84 XV.   THE PROTOCOL AS TO NON-SIGNATORIES 86 XVI.   THE DISARMAMENT CONFERENCE 87 XVII.   DEMILITARIZED ZONES 101 XVIII.   SECURITY AND THE PROTOCOL 103 XIX.   INTERPRETATION OF THE PROTOCOL 104 XX.   THE "AMENDED" COVENANT 106 ПРИЛОЖЕНИЯ. A.  THE COVENANT OF THE LEAGUE OF NATIONS 117 B.  THE PROTOCOL OF GENEVA 132 C.  THE REPORT TO THE FIFTH ASSEMBLY 156 D.  RESOLUTIONS 210 E.  REPORT OF THE BRITISH DELEGATES 217 F.  THE AMERICAN PLAN 263 G.  THE "AMENDED" COVENANT 271 Женевский протокол ГЛАВА I. ЖЕНЕВСКИЙ ПРОТОКОЛ. Пакт Лиги Наций[1] закрепляет принцип того, что национальные вооруженные силы должны быть сокращены до минимального уровня, совместимого с национальной безопасностью и обеспечением совместными действиями выполнения международных обязательств. Таким образом, в Пакте проблема разоружения[2] и проблема безопасности рассматриваются как взаимосвязанные проблемы. Их изучение продолжается в Лиге Наций со времени ее основания. В тот же период наблюдается широкий и растущий общественный интерес к этому вопросу. Суть мирных договоров заключалась в том, что разоружение Германии и ее союзников было предварительным условием общего сокращения вооружений во всем мире[3]. За исключением результатов Вашингтонской конференции и притом в весьма ограниченных масштабах, с момента окончания войны почти не происходило никакого сокращения или ограничения вооружений на основе международных соглашений[4]. Происходившее сокращение вооружений осуществлялось в рамках добровольных национальных мер. Изучение этих вопросов в последние годы привело к значительно более четкому их пониманию как в кругах государственных деятелей, так и в целом в обществе; а различные выдвигавшиеся предложения стали предметом детальной и обстоятельной критики со всех сторон. Последним из таких предложений является документ, получивший название Женевского протокола[5]. Однако Женевский протокол — это гораздо больше, чем просто предложение. Он пользуется активной поддержкой значительного числа правительств[6]. Он был единогласно рекомендован к принятию Пятой ассамблеей Лиги Наций. Он заслуживает серьезного внимания всех мыслящих людей. Цель Женевского протокола невозможно сформулировать лучше, чем словами его авторов[7]: «облегчить сокращение и ограничение вооружений, предусмотренные статьей 8 Пакта Лиги Наций, путем гарантирования безопасности государств посредством развития методов мирного разрешения всех международных споров и эффективного осуждения агрессивной войны». Хотя этот протокол называют и, несомненно, всегда будут называть «Женевским протоколом», его официальное название — «Протокол о мирном разрешении международных споров»[8]. [1] Статья 8. Текст Пакта приведен в Приложении А на стр. 117. [2] Те, кто критикует использование слова «разоружение» в значении сокращения или ограничения вооружений, должны обратиться к словарям. «Словари стандартного английского языка» дают следующее определение: «Акт разоружения; в частности, сокращение военного или военно-морского потенциала до мирного штатного расписания». Словарь «Сенчури дикшенери» дает следующее определение: «Акт разоружения; сокращение вооруженных сил и военно-морских сил с военного штатного расписания на мирное положение; например: "всеобщее разоружение весьма желательно"». Словарь «Сенчури дикшенери» также приводит следующую цитату в качестве примера из книги Лоу «Жизнь Бисмарка»: «Он (Наполеон) в приступе нерешительности поднял в Берлине вопрос о взаимном разоружении». [3] См., например, преамбулу к военным, военно-морским и воздушным положениям Версальского договора: «В целях обеспечения возможности начала общего ограничения вооружений всех наций Германия обязуется строго соблюдать следующие военные, военно-морские и воздушные положения». [4] В этой связи следует отметить Лозаннский договор (A. J. I. L., Vol. XVIII, Supp., pp. 58, 64) с его положениями о демилитаризованных зонах и т. д., а также Конвенцию об ограничении вооружений в Центральной Америке от 7 февраля 1923 года (A. J. I. L., Vol. XVII, Supp. 1923, pp. 114 et seq.). [5] Текст на французском и английском языках см. в Приложении B на стр. 132. [6] Протокол подписали шестнадцать государств, и он ратифицирован Чехословакией. [7] См. Доклад Пятой ассамблее, Приложение C, стр. 156, на стр. 164. Этот доклад господ Бенеша и Политиса представляет собой выдающийся документ, достойный компетентности и эрудиции обоих докладчиков. [8] В настоящей работе он в основном именуется «Протоколом». ГЛАВА II. ПОДХОДЫ К РАССМОТРЕНИЮ. Существуют различные возможные подходы к рассмотрению Женевского протокола. Учитывая важность этого документа, все такие методы, несомненно, полезны. Более того, при обсуждении подобного документа едва ли возможно исключительно принимать лишь одну точку зрения, например историческую, политическую и т. д. Однако собственное рассмотрение этого документа я намерен осуществлять прежде всего с юридической точки зрения; не пытаясь полностью избегать других точек зрения, я постараюсь не делать на них акцент. Протокол представляет собой сложный и технический международный документ; и даже при попытке рассмотреть его преимущественно с юридической точки зрения существуют различные методы или варианты построения такого обсуждения. Общая отправная точка, которая представляется мне наиболее предпочтительной, заключается в юридическом действии Протокола на международные отношения государств, становящихся его участниками, как между собой, так и в отношении государств, не являющихся его участниками. В связи с этим, разумеется, необходимо будет рассмотреть обязательства, устанавливаемые Протоколом на случай его нарушения, а также те обязательства, которые налагаются его принятием и исполнением. Последние, тем не менее, вполне целесообразно рассмотреть в первую очередь. Соответственно, первое обсуждение будет касаться обязательств государств, становящихся участниками Протокола, по отношению друг к другу, в особенности в связи с надлежащим выполнением этих обязательств такими участниками. Однако прежде чем перейти к этому первому обсуждению, можно сделать определенные общие замечания. Во-первых, этот документ называется Протоколом. Точная причина использования этого термина неясна; но она, вероятно, обусловлена тем фактом, что Женевский протокол в определенном смысле дополняет другие международные соглашения, такие как Пакт Лиги Наций и Статут Постоянной палаты международного правосудия; и, возможно, потому, что Протокол призван служить предварительным этапом для внесения поправок в Пакт (пункт 1 статьи 1 Протокола). Упоминание об этом предварительном характере Женевского протокола содержится в докладе[1], представленном Первым и Третьим комитетами Пятой ассамблее Лиги Наций, где говорится: «Когда Пакт будет изменен таким образом, некоторые части Протокола утратят свое значение в отношениях между упомянутыми государствами: некоторые из них обогатят Пакт, в то время как другие, будучи временными по своему характеру, утратят свою цель. Весь Протокол останется применимым к отношениям между государствами-участниками, являющимися членами Лиги Наций, и государствами-участниками, не входящими в Лигу[2], либо между государствами, подпадающими под последнюю категорию. Следует добавить, что по мере того, как Лига будет реализовывать свою цель достижения универсальности, измененный Пакт заменит собой — в отношении всех государств — отдельный режим Протокола». Разумеется, как подробно указывает Сато (Satow, «Дипломатическая практика», второе издание, т. II, стр. 270 и след.), слово «протокол» используется в самых разных значениях. В данном случае значение этого слова означает не что иное, как договор или конвенция. Естественно, невозможно рассматривать или обсуждать действие Женевского протокола без постоянных отсылок к тексту Пакта, на который Протокол ссылается повсеместно. Необходимо также в определенной степени рассмотреть Статут Постоянной палаты международного правосудия и даже некоторые положения мирных договоров, помимо Пакта. Более того, поскольку любое рассмотрение правовой ситуации, создаваемой Протоколом, должно исходить из того, что документ вступил в силу, интересно обобщить положения Протокола в этом отношении, тем более что они являются несколько необычными. [1] Английский текст этого доклада содержится в Приложении C, стр. 156. [2] С теорией о том, что Протокол может надлежащим образом подписываться государствами, не являющимися членами Лиги, я не согласен. См. ниже, стр. 10 и след. ГЛАВА III. ВСТУПЛЕНИЕ ПРОТОКОЛА В СИЛУ. Протокол датирован в Женеве 2 октября 1924 года. Он составлен как на французском, так и на английском языках, причем тексты на обоих языках являются аутентичными. Он составлен в единственном экземпляре. Он был рекомендован членам Лиги к принятию резолюцией[1], единогласно принятой Ассамблеей при утвердительном голосовании 48 членов Лиги, и подписан представителями различных стран. Однако эта рекомендация Ассамблеи и эти подписи не вводят Протокол в действие ни для каких подписавших сторон; в соответствии с его условиями он подлежит ратифицированию, а ратификационные грамоты должны быть сданы на хранение в Секретариат Лиги в Женеве. Первым предварительным условием вступления Протокола в силу является его официальное ратифицирование по меньшей мере 13 членами Лиги; причем эти ратификационные грамоты должны включать ратификации по меньшей мере трех из четырех великих держав, являющихся членами Лиги — Великобритании, Франции, Италии и Японии. Но даже эти ратификации не вводят Протокол в действие. Отсутствие таких ратификаций к 1 мая 1925 года может привести к отсрочке Конференции по разоружению с предварительно назначенной даты — 15 июня 1925 года. Но этот вопрос я обсужу позже[2]. Если и когда вышеупомянутые ратификационные грамоты сданы на хранение, составляется соответствующий протокол (procès-verbal); однако этот протокол не вводит Протокол в действие, как это обычно бывает при составлении протокола о сдаче на хранение ратификационных грамот. Дата вступления Протокола в силу определяется следующим образом (статья 21): «как только план сокращения вооружений будет принят Конференцией, предусмотренной статьей 17». Иными словами, Протокол не будет связывать ни одно государство, которое его ратифицирует, если и до тех пор, пока Конференция по сокращению вооружений не примет план такого сокращения. Если такая конференция проводится и если такой план принимается, Протокол вступает в силу в день принятия этого плана в отношениях между государствами, которые к тому моменту его ратифицировали. Таково действие положений статьи 21 Протокола. Другие государства, которые к упомянутой дате не ратифицировали Протокол, могут впоследствии присоединиться к нему, как это предусмотрено в третьем абзаце статьи 3, и, разумеется, обязательства этих государств начнут действовать с даты такого присоединения. Кроме того, предусмотрено[3], что Протокол даже после вступления в силу может стать, как в нем говорится, «недействительным и утратившим силу» («null and void»). Можно было бы вполне обоснованно утверждать, что признание Протокола «недействительным и утратившим силу» имеет обратную силу до даты его вступления в силу. Как бы то ни было, здесь важно отметить положения на этот счет. Конференция по сокращению вооружений в соответствии с гипотезой приняла план такого сокращения. Эта конференция должна также установить срок, в течение которого этот план должен быть выполнен. После этого Совет Лиги должен рассмотреть вопрос о том, был или не был выполнен план сокращения вооружений, принятый Конференцией, в течение этого установленного периода. Предположительно, такое рассмотрение Советом Лиги должно состояться сразу по истечении срока, установленного Конференцией; при этом Совет, если он сочтет, что план сокращения вооружений не был выполнен, ограничен в таком рассмотрении исключительно «основаниями» (французский текст — «условиями»), изложенными Конференцией в этом отношении, после чего заявляет, что план не был выполнен, и Протокол становится «недействительным и утратившим силу». Соответственно, Протокол может вступить в силу в качестве юридического обязательства только в день принятия Конференцией плана сокращения вооружений; и с этой даты и до даты, когда Совет Лиги Наций объявляет о том, что план был или не был выполнен, можно сказать, что Протокол находится в силе лишь предварительно; он может быть аннулирован. Здесь возникает вопрос о том, что подразумевается под формулировкой Протокола, когда в нем говорится о том, что план сокращения вооружений «выполнен» (или, во французском тексте, «exécuté»). На этот вопрос довольно сложно ответить. Разумеется, это выражение едва ли может относиться к фактическому физическому выполнению такого плана; ибо это может потребовать очень долгого периода времени. Мне кажется, что это выражение подразумевает формальности, необходимые для такого плана. Конференция по сокращению вооружений, которая должна разработать план такого сокращения, должна, иными словами, разработать договор или договоры между участниками для осуществления такого сокращения. Такой договор или такие договоры, разумеется, будут добровольными соглашениями и, безусловно, потребуют ратифицирования после проведения самой Конференции. Соответственно, по моему мнению, «выполнение» плана сокращения вооружений, принятого Конференцией, означает в Протоколе ратифицирование такого плана, то есть преобразование плана в обязывающее соглашение. Разумеется, точные условия относительно ратифицирования, требуемое количество ратификаций, время сдачи ратификационных грамот на хранение и все прочие подобные формальности определяются Конференцией; однако здесь имеется в виду принятие этих положений в том виде, в каком они могут быть составлены. Соответственно, «основания», которые должны быть установлены Конференцией по сокращению вооружений и на основе которых Советом может быть заявлено, что план сокращения вооружений не был выполнен, будут означать, как я полагаю, выдвижение требования о том, чтобы план сокращения вооружений был официально ратифицирован в установленный срок определенным количеством государств, включая определенные названные государства; в случае невыполнения этого требования Совет может заявить и заявит, что план сокращения вооружений не был выполнен. Следует отметить, что Протокол в последнем абзаце статьи 21 говорит о возможности невыполнения (failure to "comply") подписавшим сторонам плана сокращения вооружений «по истечении срока, установленного Конференцией». По моему мнению, это относится к невыполнению конкретной подписавшей стороной требования о ратифицировании плана сокращения вооружений, в результате чего, в том что касается статьи 21, такая подписавшая сторона оставалась бы связанной условиями Протокола, но не могла бы извлечь из них выгоду. Формулировка этого последнего абзаца статьи 21 является, однако, достаточно широкой, чтобы охватить случай государства, которое ратифицировало договор, содержащий план сокращения вооружений, а затем не выполнило свое соглашение относительно такого сокращения. Таким образом, видно, что Женевский протокол полностью зависит от успеха Конференции по сокращению вооружений; а успех этой конференции полностью зависит от достигнутого на ней добровольного соглашения. В Протоколе нет ничего, что требовало бы от государств, представленных на Конференции, соглашаться на какой-либо конкретный план сокращения вооружений; согласие, которое они могут дать на такой план, должно быть добровольным. Вопрос о процедуре проведения Конференции по разоружению будет рассмотрен ниже[4]. Тем не менее, здесь можно упомянуть один момент. План сокращения вооружений, разработанный Конференцией, или, иными словами, договор или договоры, разработанные этой Конференцией, не будут действовать бессрочно. Никакой план разоружения, никакой договор относительно сокращения вооружений не может быть бессрочным в своих детальных положениях. Это вытекает не только из природы такого соглашения, но и прямо закреплено в статье 8 Пакта, согласно которой любой такой план подлежит пересмотру и изменению по меньшей мере каждые десять лет. Соответственно, договор или договоры о сокращении вооружений, которые должны быть разработаны Конференцией, будут временными в том смысле, что они будут иметь фиксированный предел времени своего действия, точно так же как Договор об ограничении морских вооружений, подписанный на Вашингтонской конференции, может быть прекращен в 1936 году[5]. В Женевском протоколе не предусмотрено никаких положений о выходе какого-либо государства из своих обязательств, если предположить, что эти обязательства в конечном счете вступают в силу. По своему буквальному тексту Протокол является бессрочным; но в действительности это не так. Обязательства Протокола настолько переплетены с обязательствами Пакта, что у меня нет никаких сомнений в том, что выход члена Лиги из нее (в случае, если он связан Протоколом) освободит это государство от обязательств по Протоколу так же, как и от обязательств по Пакту. Обязательства Пакта могут быть прекращены любым членом Лиги в отношении самого себя при условии предварительного уведомления за два года. Обязательства Протокола идут гораздо дальше обязательств Пакта. Обязательства Протокола, согласно его условиям, впоследствии должны быть поглощены самим Пактом без какого-либо ущемления пункта о выходе последнего документа. Таким образом, очевидно, что нельзя предполагать вечность обязательств Женевского протокола в отношении члена Лиги. Если меньшие обязательства Пакта прекращаются в отношении конкретного члена Лиги при выходе из нее, то, безусловно, прекращаются и большие обязательства Протокола в отношении этого члена Лиги. Из вышеизложенного следует логическая ошибочность представления о том, что государство, не являющееся членом Лиги, может быть связано Протоколом и при этом не быть участником Пакта; ибо это означало бы, что подписавшая сторона может вечно оставаться связанной вспомогательным документом (Протоколом), хотя основной документ (Пакт) может быть прекращен; но этот вопрос я подробнее рассматриваю позже[6]. Кроме того, следует повторить, что Протокол задуман как временный документ лишь в том смысле, что в случае его окончательного вступления в силу предполагается существенное изменение Пакта в соответствии с положениями Протокола. [1] Приложение D, стр. 210, на стр. 211 и след. [2] Стр. 97 и след. Решено, что эта конференция будет отложена. [3] Статья 21. [4] Ниже, стр. 97 и след. [5] Статья XXIII. См. «Конференция по ограничению вооружений», Правительственная типография, 1922 г., стр. 1603. [6] Стр. 10 и след. ГЛАВА IV. УЧАСТНИКИ ПРОТОКОЛА. Концепция разработчиков Женевского протокола заключается в том, что он может быть подписан и ратифицирован государствами, не являющимися членами Лиги Наций, так же как и членами Лиги. Различные формулировки Протокола (например, статья 12) указывают на это, в Докладе Ассамблее об этом прямо говорится[1], а Резолюция[2] Ассамблеи, рекомендующая Протокол к принятию членами Лиги Наций, специально гласит, что Протокол должен быть «открыт для подписания всеми другими государствами», а также членами Лиги. Теперь, разумеется, всё это является решающим в отношении технического вопроса о том, может ли государство, не являющееся членом Лиги Наций, фактически подписать Протокол. Такое государство юридически может подписать его, поскольку остальные участники Протокола приглашают его к такому подписанию. И если какое-либо из таких государств подпишет и ратифицирует его, оно становится участником Протокола вопреки логике. Тем не менее я утверждаю, что сама идея возможности наличия среди подписавших Протокол сторон, которые не являются членами Лиги, принципиально противоречит всему принципу, духу и тексту самого Протокола. Во-первых, Протокол задуман как развитие Пакта; Протокол призван быть временным документом; его положения должны быть поглощены самим Пактом путем внесения поправок в этот документ. Каким же образом тогда государство может стать участником этого временного и предварительного документа, если оно не является участником постоянного и окончательного документа? Если мы изучим детальные положения Протокола, логический вывод будет столь же однозначным. Государство, не являющееся членом Лиги, поистине не может «прилагать все усилия» для обеспечения «внесения в Пакт поправок» (статья 1). Разве это вопрос для государств, не являющихся членами Лиги? Статья 3 Протокола предусматривает, что подписавшие его стороны должны присоединиться к специальному протоколу, касающемуся второго абзаца статьи 36 Статута Палаты. Но если мы обратимся к положениям, касающимся Постоянной палаты, мы обнаружим, что такие государства, как Россия, Мексика и Египет, вообще не имеют права присоединяться к этому специальному протоколу до вступления в Лигу[3]. Соответственно, если любое из этих трех государств, не являющихся членами Лиги, подпишет и ратифицирует Женевский протокол, оно не сможет юридически выполнить обязательства по его статье 3. Все положения статей с 4 по 6 включительно Женевского протокола касаются споров между подписавшими сторонами и предполагают возможное направление любого такого спора на рассмотрение Совета или Ассамблеи Лиги Наций. Но такое направление может осуществляться исключительно в соответствии с положениями Пакта; а согласно статье 17 Пакта государство, не являющееся членом Лиги, не может подпадать под действие положений Пакта иначе как по приглашению Совета и на оговоренных условиях. Не вдаваясь в дальнейшие подробности, я повторю, что обязательства, предусмотренные Протоколом, теоретически представляют собой не более чем толкования или будущие детализации обязательств Пакта. Мне представляется логически невозможным предполагать, что такие толкования или дополнения могут быть сделаны применимыми к государствам, которые свободны от обязательств в их первоначальной форме. Если взглянуть на этот вопрос реалистично и конкретно, мы обнаружим, что практически нет никакой возможности подписания Женевского протокола каким бы то ни было государством, не являющимся членом Лиги. США и Россия определенно не станут его подписывать; планируется принятие Германии и Турции в Лигу. Единственными другими государствами[4], имеющими какое-либо международное значение за пределами Лиги, являются Мексика и Египет; а вероятность того, что любое из этих двух государств станет участником Женевского протокола, слишком мала для серьезного рассмотрения. Соответственно, в последующем обсуждении я буду исходить из того, что, какими бы ни были юридические возможности, реальной возможности того, что какое-либо государство, не являющееся членом Лиги Наций, станет участником Женевского протокола, не существует. [1] Приложение C, стр. 156, на стр. 167. [2] Приложение D, стр. 210, на стр. 212. [3] Согласно Резолюции Совета от 17 мая 1922 года, любое государство может признать юрисдикцию Постоянной палаты путем подачи соответствующего заявления; однако это не то же самое, что присоединение к Протоколу от 16 декабря 1920 года. [4] См. «Членство в Лиге Наций», Манли О. Хадсон, A. J. I. L., июль 1924 г. ГЛАВА V. ОТНОШЕНИЯ INTER SE МЕЖДУ СТОРОНАМИ, ПОДПИСАВШИМИ ПРОТОКОЛ. Здесь предполагается, что участниками Женевского протокола могут стать только члены Лиги Наций[1]; Протокол является развитием Пакта, и при любых обстоятельствах для любого государства, не являющегося членом Лиги, было бы логически невозможно стать стороной, подписавшей Протокол; с другой стороны, члены Лиги, разумеется, не обязаны подписывать или ратифицировать Женевский протокол. Соответственно, если Протокол вступит в силу, державы мира с точки зрения Протокола будут, по крайней мере теоретически, разделены на три категории: 1. Члены Лиги Наций, являющиеся участниками Протокола. 2. Члены Лиги Наций, не являющиеся участниками Протокола. 3. Государства, не являющиеся членами Лиги Наций и не являющиеся участниками Протокола. Отсюда следует — опять же глядя на этот вопрос с точки зрения Женевского протокола, — что международные отношения различных стран мира будут распадаться на следующие шесть категорий: 1. Отношения inter se между сторонами, подписавшими Протокол. 2. Отношения inter se между членами Лиги, не подписавшими Протокол. 3. Отношения inter se между государствами, не являющимися членами Лиги. 4. Отношения подписавших Протокол сторон с членами Лиги, не подписавшими его. 5. Отношения членов Лиги, не подписавших Протокол, с государствами, не являющимися членами Лиги. 6. Отношения членов Лиги, подписавших Протокол, с государствами, не являющимися членами Лиги. В настоящем обсуждении предполагается сначала рассмотреть первую из вышеуказанных шести категорий, а именно отношения inter se между сторонами, подписавшими Протокол; и это обсуждение будет вестись главным образом в предположении, что обязательства Протокола выполняются. Во многих местах Протокол именует его участников «государствами, подписавшими протокол» (например, статьи 1, 2, 3, 8, 11 и т. д.). Любопытно, что это так, учитывая педантичную настойчивость британских доминионов на Мирной конференции на использовании во всем тексте Пакта в целом выражения «члены Лиги» вместо «государства-члены Лиги»[2]. Безусловно, предполагается, что ратифицирование Протокола может осуществляться от имени британских доминионов. Соответственно, я полагаю, что использование в Протоколе выражения «государства, подписавшие протокол» является, вероятно, случайностью, поскольку ни в каком надлежащем международном смысле этого слова британские доминионы не являются государствами, несмотря на тот факт, что они обладают международным статусом в рамках Лиги Наций и даже в иных отношениях[3]. Первый момент, на который следует обратить внимание, заключается в том, что согласно статье 2 Протокола на подписавшие стороны возлагается очень общее и очень категоричное обязательство не прибегать к войне. Это момент исключительной важности. Данное обязательство идет гораздо дальше всего, что содержится в Пакте; формулировка этого обязательства будет подробно рассмотрена ниже. Однако прежде чем перейти к этому, целесообразно рассмотреть положения Протокола, касающиеся разрешения международных споров. Война является одним из методов разрешения таких споров, и для того чтобы сделать эффективным обязательство подписавших сторон не прибегать к войне, предусматриваются альтернативные методы разрешения. Совершенно естественно и правильно, что это сделано. Простое обязательство не прибегать к войне само по себе почти подразумевало бы, что споры между участниками этого обязательства должны найти какой-то иной метод разрешения. Ибо если бы иной метод не был найден, чувства, вызванные продолжением спора, вполне могли бы разжечь в той или иной стране такие страсти, которые смели бы обязательство мира. Два вопроса о прекращении войны и разрешении споров между государствами тесно связаны между собой не только логически, но и реалистично. Споры между государствами часто рассматриваются как включающие те, которые касаются международных вопросов, и те, которые касаются внутренних вопросов, причем первые подразделяются на юридические (подлежащие судебному рассмотрению) и неюридические споры. Однако для целей данного обсуждения я предпочитаю классифицировать возможные международные споры на три вида, а именно: 1. Споры по международным вопросам. 2. Споры по внутренним вопросам. 3. Споры по поводу статус-кво. Я осознаю тот факт, что подобная классификация пересекается. Споры по поводу статус-кво в определенной степени подпадают под первые две категории; следовательно, они могут касаться вопросов, которые по своему характеру являются международными или внутренними. Тем не менее я считаю эту классификацию оправданной, по крайней мере по соображениям удобства, а также, по моему мнению, по причинам гораздо более глубокого характера. Позвольте проиллюстрировать это на примере вопросов, возникающих в связи с границами. Существование и расположение границы суть вопросы по существу международного значения. Расположение границы может в данном случае являться международным вопросом не только в том смысле, что он должен разрешаться на международном уровне, но и в том смысле, что он является юридическим согласно общему представлению о юридических вопросах. Это имело бы место в случае, когда расположение границы полностью зависело бы от толкования договора между двумя соседними государствами. Но вполне возможно представить себе международный вопрос относительно границы, который никоим образом не является юридическим; таковым, например, был вопрос о том, где должна быть проведена граница между Польшей и Россией после Первой мировой войны[4]. То, что какая-то граница должна была быть проведена, было очевидно; но не существовало никакой возможной правовой основы для определения того, где именно она должна быть проведена. Этот вопрос был вопросом оценки, подлежащим разрешению по соглашению между сторонами, если это возможно; или иным образом — если он должен был быть разрешен мирным путем — посредством передачи на рассмотрение какого-либо трибунала, который вынес бы решение в соответствии с принципами[5] справедливости, невыразимыми ни в какой точной правовой формуле. Иными словами, этот вопрос являлся международным политическим вопросом. Далее, предположим, что граница между двумя государствами была урегулирована соглашением и нет никаких сомнений в том, где она проходит. Одно из двух государств желает изменения этой границы; иными словами, желает уступки территории. Здесь налицо вопрос статус-кво. В определенном смысле его можно назвать международным, поскольку он касается международной границы; однако он не только полностью выходит за рамки любых представлений о юридических спорах в международном смысле, но и за рамки любых представлений о том, что это политический вопрос, который какой бы то ни было трибунал мог бы решить на какой бы то ни было основе. Иными словами, он относится к той категории дел международного характера, по поводу которых два государства могут, если пожелают, вести переговоры, но по поводу которых любое из них может по своему усмотрению даже отказаться от рассмотрения переговоров. При любом состоянии международных дел, которое можно вообразить при существующей государственной системе, так будет продолжаться и впредь. Государственная система неизбежно предполагает существование государств. Одним из неотъемлемых условий существования государства является его право на владение собственной бесспорной территорией по отношению к любому другому государству[6], что, между прочим, не означает — о чем я упоминаю вскользь — по отношению к революционному движению внутри самого государства; это совсем другая история. Постановка под сомнение этого бесспорного права одного государства владеть своей территорией по отношению к другому государству означала бы постановку под сомнение существующего государственного порядка в целом. Далее, хотя я включил внутренние вопросы в отдельную категорию вопросов в приведенном выше списке, я полагаю, что логически многие из них подпадают под понятие вопросов, касающихся статус-кво. Я не оспариваю того, что эти внутренние вопросы временами могут иметь международный аспект; однако они представляют собой вопросы, регулировать которые каждое государство имеет абсолютное право по закону по своему усмотрению, и именно по этой причине они подпадают под категорию дел, которые по своей природе не должны подвергаться международному сомнению. Разумеется, государство может, если пожелает, вести переговоры по их поводу, точно так же как оно может, если пожелает, вести переговоры об уступке части своей территории. Но оно также может, так сказать, прекратить переговоры, вообще отказавшись их начинать. Тем не менее целесообразно рассматривать эти внутренние вопросы как отдельную группу по той причине, что в рамках существующей государственной системы существует возможность развития в направлении их международного рассмотрения. Я разовью эту мысль чуть позже. [1] У разработчиков Протокола иное мнение. См. обсуждение выше, стр. 10 и след. [2] Ср. выражение в статье 34 Статута Палаты: «Государства или члены Лиги Наций». [3] Точное положение британских доминионов в Лиге еще не до конца урегулировано. См. недавние британские и ирландские ноты относительно ирландского договора, «Лондон таймс», 16 и 24 декабря 1924 г. [4] См. Версальский договор, статья 87, абзац третий. [5] Таких, возможно, как идея самоопределения, экономическое положение жителей и т. д. [6] См. Декларацию прав и обязанностей наций, принятую Американским институтом международного права, в особенности пункт IV, A. J. I. L., Vol. X, pp. 212, 213. ГЛАВА VI. МЕЖДУНАРОДНЫЕ СПОРЫ. Что касается споров международного характера, Протокол во взаимосвязи с Пактом предусматривает окончательное и обязательное урегулирование таких споров между государствами, подписавшими Протокол, в абсолютно любом случае. Для того чтобы определить точное действие Протокола в этом отношении, необходимо сначала изучить положения Пакта. Положения Пакта, которые особенно затрагивают этот вопрос, содержатся в статьях 12, 13 и 15. Рассмотрим поэтому текст этих статей[1], обратившись прежде всего к тексту статей 12 и 13 и первого абзаца статьи 15, которые приводятся ниже: СТАТЬЯ 12. «Члены Лиги соглашаются с тем, что, если между ними возникнет какой-либо спор, способный повлечь за собой разрыв, они передают этот вопрос либо на арбитражное или судебное рассмотрение, либо на расследование Совета, и они соглашаются ни в коем случае не прибегать к войне до истечения трех месяцев после решения арбитров, судебного решения или доклада Совета. В любом случае в рамках настоящей статьи решение арбитров или судебное решение должны быть вынесены в разумный срок, а доклад Совета должен быть составлен в течение шести месяцев после передачи спора на рассмотрение». СТАТЬЯ 13. «Члены Лиги соглашаются в том, что всякий раз, когда между ними возникает какой-либо спор, который они признают подходящим для арбитражного или судебного рассмотрения и который не может быть удовлетворительно урегулирован дипломатическим путем, они передают весь этот предмет спора на арбитражное или судебное рассмотрение. Споры относительно толкования договора, любого вопроса международного права, существования любого факта, который, если он будет установлен, будет представлять собой нарушение какого-либо международного обязательства, либо относительно масштаба и характера возмещения, подлежащего выплате за такое нарушение, объявляются относящимися к числу тех, которые обычно подходят для арбитражного или судебного рассмотрения. Для рассмотрения любого такого спора судом, которому передается дело, является Постоянная палата международного правосудия, учрежденная в соответствии со статьей 14, или любой трибунал, согласованный сторонами спора либо предусмотренный в любом действующем между ними соглашении. Члены Лиги соглашаются полностью и добросовестно выполнять любое вынесенное решение или постановление и не прибегать к войне против члена Лиги, который выполняет его. В случае какого-либо невыполнения такого постановления или решения Совет предлагает шаги, которые должны быть предприняты для обеспечения его выполнения». СТАТЬЯ 15 (абзац первый). «Если между членами Лиги возникнет какой-либо спор, способный повлечь за собой разрыв и не переданный на арбитражное или судебное рассмотрение в соответствии со статьей 13, члены Лиги соглашаются передать этот вопрос на рассмотрение Совета. Любая из сторон в споре может осуществить такую передачу путем уведомления о существовании спора Генерального секретаря, который принимает все необходимые меры для полного расследования и рассмотрения этого вопроса». Рассматривая эти положения в их совокупности, можно увидеть, что обязательства, принятые членами Лиги, касаются «любого спора, способного повлечь за собой разрыв». Такова формулировка как статьи 12, так и статьи 15. Мы можем сказать, что это означает любой спор вообще, любой серьезный спор с точки зрения международного мира. Мы можем отбросить незначительные споры, которые не могут привести к серьезным разногласиям между государствами, независимо от того, тянутся ли они годами дипломатических переговоров. Соответственно, мы можем утверждать, что Пакт в этих положениях охватывает любой международный спор вообще по международным вопросам в вышеупомянутом смысле. Далее, исследуя процитированные выше положения, мы видим, что члены Лиги соглашаются в каждом таком возможном случае делать одно из трех действий: они соглашаются передавать все споры либо (a) на арбитражное рассмотрение, либо (b) на судебное рассмотрение, либо (c) в Совет. Они не соглашаются передавать какое-либо конкретное дело или какую-либо конкретную категорию дел на арбитражное рассмотрение; они не соглашаются передавать какое-либо конкретное дело или какую-либо конкретную категорию дел на судебное рассмотрение; но они определенно соглашаются с тем, что все дела, которые не передаются ни в одну, ни в другую инстанцию, направляются в Совет. Последствия такого направления в Совет будут рассмотрены ниже; в данный момент необходимо лишь указать, что в соответствии с этими положениями передача в Совет является обязательной. Такая передача должна в силу статьи 15 иметь место при отсутствии передачи на арбитражное рассмотрение или в Суд. Однако передача арбитрам или в Суд является добровольной. Первое изменение, внесенное в эту систему Пакта, заключается в том, что стороны Протокола соглашаются признать так называемую «обязательную» юрисдикцию Постоянной палаты международного правосудия в случаях, упомянутых в пункте 2 статьи 36 Статута Палаты. Таким образом, в таких случаях спор между сторонами по требованию любой из них в силу права передается в Суд, где он подлежит окончательному разрешению. В этой степени юрисдикция Совета уменьшается. Согласно Протоколу, это признание так называемой обязательной юрисдикции Постоянной палаты международного правосудия должно быть осуществлено подписавшими государствами в течение месяца после вступления Протокола в силу, что, как мы видели, означает в течение месяца после принятия Конференцией по сокращению вооружений плана такого сокращения. Таким образом, стороны Протокола соглашаются признать эту так называемую обязательную юрисдикцию Постоянной палаты; однако предусмотрено, что они могут сделать это с соответствующими оговорками. В связи с этим целесообразно вкратце рассмотреть, что именно представляет собой эта так называемая обязательная юрисдикция Постоянной палаты международного правосудия. Все, что означает слово «обязательная» в данном контексте, — это «согласованная заранее». Общие положения Статута Суда[2] определяют юрисдикцию Суда как распространяющуюся на любое дело, которое стороны решают передать либо после его возникновения, либо на основании «действующих договоров и конвенций»[3]. Так называемая факультативная оговорка, касающаяся так называемой обязательной юрисдикции, фактически предусматривает, что в отношении определенных четко определенных категорий дел стороны соглашаются сейчас, до возникновения какого-либо спора, в том, что споры именно такого характера будут передаваться в Суд. Определение этих категорий споров содержится в статье 36 Статута Суда и по своему языку в целом следует положениям второго абзаца статьи 13 Пакта, в котором объявляется, что эти конкретные категории споров «относятся к числу тех, которые обычно подходят для арбитражного или судебного рассмотрения». Согласно так называемой факультативной оговорке, относящейся к Статуту Суда, юрисдикция Суда в отношении любых или всех этих категорий споров может быть признана «обязательной ipso facto и без специального соглашения в отношении любого другого члена или государства, принимающего такое же обязательство». Категории «юридических споров», упомянутые в статье 36 Статута Палаты, заключаются в следующем: «юридические споры, касающиеся: a) толкования договора; b) любого вопроса международного права; c) наличия любого факта, который, если он будет установлен, представляет собой нарушение международного обязательства; d) характера или объема возмещения, причитающегося за нарушение международного обязательства». В отношении этих определений категорий споров необходимо сделать некоторые общие замечания. Какое бы определение ни было дано заранее в отношении категорий споров, подлежащих передаче в Палату, в любом конкретном случае может возникнуть расхождение во мнениях относительно того, относится ли конкретный возникший спор к одной из определенных категорий или нет. Отсюда следует, что само по себе определение категорий споров, которые по предварительному соглашению подлежат передаче в определенный трибунал, является недостаточным; любое подобное определение должно сопровождаться положением на случай, когда одна из сторон спора заявляет, что данный спор подпадает под определенную категорию, а другая сторона не признает, что этот спор подпадает под определенную категорию; должен быть предусмотрен какой-либо метод определения этого предварительного вопроса о юрисдикции. Позвольте изложить это на конкретном примере: предположим, что два члена Лиги согласились на факультативную оговорку и между ними возникает спор. Одна сторона в споре заявляет, что затрагиваемый вопрос касается толкования договора, и соответственно передает этот вопрос в Постоянную палату международного правосудия в соответствии с процедурой, предусмотренной Статутом этой Палаты. Другая сторона в споре заявляет, что спор никоим образом не касается толкования договора, и передает дело в Совет Лиги на основании статьи 15 пакта. Очевидно, что в данном случае возникнет предварительный вопрос о юрисдикции, подлежащий решению, и, поскольку речь идет о факультативной оговорке, этот вопрос охватывается Статутом Палаты в последнем абзаце статьи 36 следующего содержания: «В случае спора о том, обладает ли Палата юрисдикцией, этот вопрос решается постановлением Палаты». Иными словами, согласно Статуту Палаты, именно Палата должна определить, обладает ли она юрисдикцией в любом подобном случае; так что в предположенном выше конкретном случае, когда одна сторона стремилась обратиться в Палату, а другая сторона стремилась обратиться в Совет, именно Палата должна была бы в первую очередь решить вопрос о юрисдикции. Если бы Палата постановила, что она обладает юрисдикцией, спор рассматривался бы Палатой по существу; если бы Палата постановила, что она не обладает юрисдикцией, рассмотрение спора передавалось бы в Совет. Положение последнего абзаца статьи 36 Статута Палаты является разумным и необходимым. Оно позволяет избежать юрисдикционных конфликтов и предусматривает предварительный и легко осуществимый метод определения вопроса о юрисдикции. Нет необходимости более подробно рассматривать описанные категории юридических споров, упомянутые в статье 36 Статута Палаты. Любая сторона Протокола может сделать оговорки при присоединении к этой факультативной оговорке, и, как указывает Доклад Первого и Третьего комитетов Ассамблеи, эти оговорки могут носить весьма обширный характер; однако тот факт, что стороны, подписавшие Протокол, соглашаются присоединиться, пусть даже в некоторой степени, к этой так называемой обязательной юрисдикции Постоянной палаты, имеет весьма важное значение. Тем не менее, наиболее важное изменение, которое Протокол вносит в отношении урегулирования международных споров, касается функций Совета в случае передачи ему спора. Единственное уважение, в котором функции Совета в таком случае по Протоколу являются точно такими же, как и функции Совета по пакту, заключается в том, что Совет должен начинать в русле посредничества и примирения. Как мы можем заметить, это напрямую проистекает из третьего абзаца статьи 15 пакта, который предусматривает, что «Совет должен стремиться к урегулированию спора». Подобная формулировка относится к посредническим и примирительным функциям дружественных правительств. Совет состоит из представителей правительств, правительств, дружественных сторонам спора, поскольку правительства, являющиеся членами Совета, а также правительства, являющиеся сторонами спора, присоединились к пакту мира. Соответственно, первой обязанностью Совета в случае передачи любого спора является осуществление посредничества и примирения. Это очень ценные функции. Они позволяют выиграть время. Правительства, входящие в состав Совета, могут затянуть рассмотрение сути вопроса. Стороны в споре обратились в Совет за урегулированием; и Совет может вести обсуждения в течение разумного периода времени, чтобы дать страстям утихнуть, а разуму — вновь возобладать. Теперь же, как я уже отмечал, эти посреднические функции Совета остаются точно такими же согласно Протоколу, какими они были по пакту. Предположим однако, что посредничество терпит неудачу, какова следующая обязанность Совета? Согласно пакту, следующей обязанностью Совета было бы следующее: рассмотреть спор; но согласно Протоколу (пункт 1 статьи 4), следующая обязанность Совета заключается в том, чтобы «пытаться убедить стороны передать спор на судебное урегулирование или в арбитраж». Очевидно, что это сильно отличается от рассмотрения спора самим Советом. Вместо того чтобы рассматривать спор, Совет говорит сторонам: разве нет какого-либо трибунала, в который вы готовы его передать? Еще более поразителен тот факт, что даже если эта попытка терпит неудачу, для Совета даже тогда не обязательно становится обязанностью рассматривать спор по существу. Каждая из сторон может потребовать создания Комитета арбитров. Разница между подобным положением и положениями пакта поразительно велика. Согласно пакту, когда в результате посредничества Совета стороны сами не приходят к соглашению об урегулировании, Совет неизменно обязан рассмотреть дело по существу. Согласно Протоколу, если стороны не приходят к соглашению, спор передается в Палату или в тот или иной трибунал, если о такой передаче достигнута договоренность; затем он передается в Комитет арбитров, если этого требует хотя бы одна из сторон; это означает, что Совет никогда не доходит до рассмотрения спора по существу, если только стороны в споре в данный момент единогласно не желают, чтобы это произошло. Очевидно, что когда мы сталкиваемся с ситуацией, в которой любая сторона спора может потребовать назначения арбитражного комитета, Совет Лиги может рассматривать дела о спорах только в том случае, если все стороны такого спора после возникновения спора единогласно соглашаются с тем, что спор должен быть рассмотрен Советом. Причина, по которой я придаю важнейшее значение этому изменению в связи с некоторыми другими нововведениями, требующими внимания, заключается в том, что оно представляет собой полный отход в теории от идеи пакта о том, что политические споры должны разрешаться политическим органом, таким как Совет Лиги Наций. В конце концов, в этом и заключалась фундаментальная идея статьи 15 пакта: Совет Лиги должен заняться спором, по крайней мере в той степени, чтобы предотвратить возникновение войны из-за него. Теория Протокола заключается в том, что любой вид международного спора должен разрешаться либо судом, либо в арбитражном порядке, что функции Совета сводятся к посредничеству и примирению, и что Совет никогда не должен рассматривать спор по существу, если только стороны в споре на момент возникновения спора единогласно не пожелают такого рассмотрения. Даже тогда, как мы увидим, одного голоса против в Совете относительно существа дела достаточно, чтобы сделать его рассмотрение недейственным, и в дело снова вступает арбитраж. Здесь следует отметить, что если спор передается в Комитет арбитров по запросу одной из сторон, любой спорный вопрос права должен быть направлен Комитетом арбитров в Постоянную палату международного правосудия для получения заключения. Теперь перейдем к обязанностям Совета. Если спор передан в арбитраж, функции Совета прекращаются; но если ни одна из сторон «не требует арбитража», тогда и только тогда Совет приступает к рассмотрению спора. В этом случае Совет фактически становится арбитражным трибуналом, при условии, что он может прийти к единогласному выводу; однако его обсуждения и рекомендации не имеют абсолютно никакой силы, если он не может прийти к единогласному выводу. При нынешнем составе Совета арбитражный трибунал, которым он стал бы в таких обстоятельствах, состоял бы из восьми-десяти членов. Сам Совет представлял бы собой орган, насчитывающий по меньшей мере десять членов, возможно одиннадцать, возможно двенадцать (если бы спор был между двумя посторонними сторонами), но голоса спорящих сторон не учитывались бы. Понятно, что достичь единогласия в трибунале такого размера было бы несколько затруднительно. Следует помнить, что согласно Протоколу ни один спор не может дойти до Совета для вынесения такого арбитражного решения, если а) посреднические усилия Совета потерпели неудачу и б) стороны отказались согласиться с какой-либо формой арбитража, и в) ни одна из сторон не желает арбитража. Очевидно, что спор, достигший этой стадии, был бы таким, по которому единогласное соглашение арбитражного трибунала представителей восьми-десяти правительств представлялось бы маловероятным. Кроме того, мне кажется почти несомненным при новой процедуре, что одна из сторон потребовала бы арбитража, поскольку у одного члена Совета всегда была бы возможность принудить к такому арбитражу. Это момент, который, насколько я заметил, больше нигде не упоминался. Заключительное положение Протокола об урегулировании спора заключается в том, что если дело передается в Совет на рассмотрение и если мнения Совета не единогласны (не считая сторон), то имеет место «обязательный» арбитраж. Совет сам приступает к определению состава, полномочий и процедуры Комитета арбитров. Таким образом, принимая все положения в совокупности, общий результат заключается в том, что спор, миновавший стадию посредничества, либо передается в арбитраж вне Совета, либо должен быть единогласно решен членами Совета; и это дает возможность любому отдельному члену Совета принудить к вынесению арбитражного решения внешним органом. Следует добавить, что согласно Протоколу, как и согласно пакту, при рассмотрении спора Ассамблея может заменять Совет. В таком случае она обладала бы теми же посредническими полномочиями, что и Совет, и теми же арбитражными полномочиями, что и Совет, если все стороны отказались от любой другой формы арбитража. Краткое изложение функций Совета по пакту показывает, какое радикальное изменение вносят положения Протокола. Согласно нынешним положениям статьи 15 пакта, спор, миновавший стадию посредничества, рассматривается Советом. Если Совет единогласен в вынесении рекомендаций, их эффект заключается просто в предотвращении войны, а не в окончательном урегулировании спора. Если Совет не единогласен, его рекомендации могут иметь моральный эффект, но не имеют абсолютно никакого юридического значения. Что касается этих положений Протокола, их можно резюмировать следующим образом: они предусматривают, что каждый возможный спор между сторонами Протокола, подпадающий под международную юрисдикцию, должен быть окончательно разрешен судебным или арбитражным трибуналом, что приводит к юридически обязывающему решению или постановлению; и стороны Протокола торжественно соглашаются с тем, что они примут любое такое решение или любое такое постановление в качестве окончательного и что они выполнят его в полном объеме и добросовестно. [1] С поправками. [2] Статья 36, первый абзац. [3] Сборник таких соглашений см.: Publications of the Permanent Court of International Justice, Series D, No. 4. [4] См. обсуждение этого вопроса в данном Докладе ниже, с. 171. [5] Несомненно, слово «примирение» в данном отношении не является устоявшимся юридическим термином. Но мне кажется, что функции Совета по статье 15 пакта несколько выходят за рамки «посредничества» в строгом смысле писателей. См.: Nys, Droit International, Vol. II, p. 543; а также Vattel (издание 1853 года), p. 276. В Протоколе (статья 6) результат этих усилий назван «дружественным урегулированием». Во французском тексте такие усилия названы «l'essai de conciliation». [6] Период в «шесть месяцев» упомянут в статье 12 пакта. [7] Статья 15, абзац 4 и след. [8] Протокол, статья 4 (2) c. [9] Комитетом арбитров. [10] Комитетом арбитров. [11] Полномочия и обязанности Ассамблеи в таком случае изложены в последних двух абзацах статьи 15 пакта. Они сохраняются в указанном объеме статьей 6 Протокола. [12] Вопрос о том, что может произойти по Протоколу, если такое решение или постановление не выполняется, обсуждается ниже, с. 50 и след. ГЛАВА VII. СТАТУС-КВО. Во многих недавних дискуссиях по международным делам эти два изначально невинных латинских слова «status quo» приобрели поистине зловещий смысл. Кажется, к ним относятся так, будто они означают то же самое, что и девиз «Все, что существует, — неправильно», и некоторые из тех, кто рассуждает о статус-кво, по-видимому, придерживаются тех же взглядов, что и Омар, когда он жаждал «Разрушить этот скорбный миропорядок до основания, ............................. — а затем Пересоздать его заново по велению сердца». Было бы полезно подвергнуть критическому рассмотрению этот вопрос о статус-кво и посмотреть, что именно подразумевается под идеями, лежащими в основе этой критики, если вообще что-либо подразумевается. Прежде всего, мысли критиков обычно относятся к существующим международным границам, а в некоторых случаях — к существующим международным условиям. Что касается границ, то если мы посмотрим на статус-кво исторически, мы обнаружим, что он практически повсеместно является результатом изменений предшествующего статус-кво. Причиной этих изменений могла быть война, возможно, соглашения, а также нечто иное, чем то или другое. Я упомяну о них позже. Но здесь следует отметить, что едва ли найдется какой-либо регион земного шара, где статус-кво не являлся бы результатом одного или нескольких таких изменений в сравнительно недавние времена. Разумеется, из этого наблюдения есть некоторые исключения, например Арктика и Антарктика; но в населенных регионах земного шара статус-кво, по крайней мере в отношении границ, является вещью сравнительно новой. Если мы посмотрим на эту существующую ситуацию, этот статус-кво международных границ, то обнаружим, что в современных условиях сравнительно короткого периода времени вполне достаточно для того, чтобы придать статус-кво святость всеобщего согласия, независимо от его происхождения. Позвольте привести один или два примера. Южная граница США на некотором своем протяжении является прямым результатом войны между США и Мексикой — войны, которая многими (и я нахожусь в их числе) считается агрессивной войной. Теперь никто, кроме безумца, не стал бы полагать, что следовало бы изменить статус-кво общин, ныне существующих в Нью-Мексико, который в 1850 году был необитаемой страной, передав их под власть Мексики. Правда, во время Мировой войны Германия предлагала Мексике в знаменитой ноте Циммермана сделать это; но этот инцидент лишь подчеркивает истинность моего замечания. Одним из самых недавних примеров изменения статус-кво, насколько это касается США, является случай с Виргинскими островами, которые были куплены у Дании в 1916 году. Это было изменение, осуществленное по соглашению, по покупной цене, которая устроила уступающую страну, и после плебисцита жителей, которые проголосовали почти единогласно за это изменение. Здесь опять же по причинам, отличным от причин предыдущего случая, никто в здравом уме не стал бы считать существующий статус-кво несправедливым или лишенным здравого смысла. Если же взять ситуацию в целом, то мы обнаружим, в соответствии с упомянутыми мной примерами, что международная ситуация в отношении границ во всем мире по меньшей мере на 99% либо освящена обычаем, который эквивалентен общему согласию или по крайней мере здравому смыслу, либо является результатом соглашения, содержащего в себе оба этих элемента. Дело в том, как признает любой реалист, что каждая граница, сколь бы абсурдной она ни была изначально или даже сейчас, содержит в самом факте своего существования элементы стабильности и разумности, которые до некоторой степени оправдывают ее существование. Обычный обыватель вблизи границы, в отличие от агитатора, привыкает к ней. Деловые операции приспосабливаются к ней, и очень скоро после ее создания любое предлагаемое изменение неизбежно влечет за собой определенную долю нежелательности. Возможно, невозможно вообразить или провести более абсурдную границу, чем граница между Швейцарией и Францией в районе Женевы. Это чудовище, географически и экономически, и тем не менее каждый доволен ею или, по крайней мере, доволен ею больше, чем мыслью о ее изменении. Естественно, существуют определенные сопутствующие неудобства, как при поездке на автомобиле из Женевы, которая включает в себя две или более таможенные пограничные проверки в пределах нескольких километров; и есть определенные абсурдности, связанные с выловом швейцарской и французской рыбы в разных частях Женевского озера; и забавно читать таможенные правила, которые позволяют коровам пастись в одной стране и доиться в другой без уплаты пошлины; но тем не менее все привыкли к этим делам и ладят с ними. Таким образом, в целом эти два оклеветанных слова представляют собой весьма мирное состояние. До Мировой войны раздражение, вызываемое у многих тогдашним статус-кво, в значительной степени было связано с границами в Восточной Европе, а несколько схожее раздражение, существующее ныне среди якобы либеральных мыслителей, объясняется границами, созданными мирными договорами в целом, к которым так обычно и неточно применяют название Версальского договора. Здесь, я думаю, справедливо провести определенное различие относительно международных причин конкретного статус-кво в любой момент времени и существующей ситуации в частности. Эти причины, говоря вообще, две — соглашение и война. Примеры изменений границ в современной истории, достигнутых путем свободного соглашения, бесчисленны. Я не понимаю, как любой человек, признающий существующую государственную систему, может возражать против них или полагать, что для их изменения должна применяться сила. Разумеется, есть критики, которые возражают против существующей государственной системы, и с теоретической точки зрения в пользу этих возражений можно кое-что сказать. Настоящий ответ на них в настоящее время заключается в том, что, хороша она или плоха, нынешняя государственная система представляет собой то, что, насколько может видеть любой человек в настоящее время, наверняка просуществует еще по крайней мере несколько столетий; и следовательно, вне страны фантазий мы должны принимать эту систему такой, какова она есть. При наличии такой государственной системы соглашения между государствами относительно их границ должны быть священными. Если государство может заключить соглашение о своей границе, а затем, из-за того что оно заключило плохое соглашение или глупое соглашение, или из-за того что обстоятельства изменились после заключения соглашения, может начать войну ради отмены соглашения, результатом будет лишь международная анархия — государственная система и все остальное исчезли бы одновременно. Другим источником изменений статус-кво является война или, строго говоря, мирные договоры, являющиеся результатом войны. Я оставляю в стороне юридическую позицию, которая теоретически верна, а именно, что мирный договор, заключенный побежденной Державой с победителем, якобы является свободным соглашением. Это достаточно верно с технической точки зрения, но не имеет никакого отношения к делу здесь. Факт заключается в том, что когда одна сторона выигрывает войну, а другая проигрывает ее, мирный договор заключается под принуждением. Аргумент, приводимый теми, кто критикует статус-кво мирных договоров 1919 и 1920 годов, сводится примерно к следующему: 1. В определенных отношении границы и устройство, созданные мирными договорами, несправедливы. 2. Создание мирными договорами международной организации против войны является попыткой освятить пороки статус-кво. 3. Как договоры, так и созданную ими международную организацию следует по меньшей мере осудить и, вероятно, отвергнуть. Этот вывод у разных людей отличается и неопределен, но я думаю, что изложил его справедливо. Давайте рассмотрим эти пункты по порядку. В качестве предварительного замечания позвольте сказать, что мирные договоры в данном контексте не могут включать Лозаннский договор с Турцией. Разумеется, во время ведения переговоров по этому договору никакого навязанного мира Турции не было; фактически турецкие переговорщики вели себя с союзниками довольно независимо. Так что мы рассматриваем исключительно договоры с Германией, Австрией, Венгрией и Болгарией. Прежде всего, вопрос во многих случаях о том, существует ли вообще какая-либо «справедливая» граница, является по меньшей мере весьма сомнительным. Я сформулирую это так. Если вы имеете дело с ситуацией, в которой разумные, беспристрастные и информированные умы могут расходиться во мнениях, вы не имеете ситуации, в которой кто-либо может произвольно утверждать, что какая-то конкретная граница является справедливой границей. Разумеется, я не говорю о том типе складирования ума, который настаивает на том, что именно та линия, которую он начертил бы, является единственной линией вопреки взглядам кого бы то ни было, поскольку признание такой теории означало бы признание существования, пожалуй, полусотни различных границ между одними и теми же двумя странами одновременно. Теперь что касается мирных договоров, мы определенно имеем такую ситуацию в очень большой степени. Я не понимаю, как кто-либо может утверждать, что существование польского коридора является идеальным решением, и я также не понимаю, как кто-либо может утверждать, что отсутствие польского коридора было бы идеальным решением. Один из членов польской делегации сказал мне в Париже в декабре 1918 года по существу следующее: невозможно провести границу между Германией и Польшей так, чтобы не причинить несправедливости одной стране, или другой, или обеим вместе, и я считаю его наблюдение абсолютно верным. То же самое верно и в отношении отношений между Румынией и Венгрией, и, пожалуй, даже в большей степени. Мои симпатии в отношении Вильно скорее на стороне литовцев, чем на стороне поляков, но никто не может читать документы, не видя, что у поляков есть своя позиция. Мое собственное мнение всегда заключалось в том, что граница между Польшей и Россией пролегает слишком далеко на восток, но тем не менее русские в некотором роде согласились с ней. Большинство тех, чье мнение я уважаю, считают, что было ошибкой отдавать австрийский Тироль Италии. Несмотря на эти взгляды, я всегда полагал, что это решение было защитимым. Различные американские эксперты высочайшей квалификации, величайшей искренности и полной беспристрастности придерживались разных взглядов на Фиуме и итало-югославскую границу в целом. При таких обстоятельствах кто мог сказать, какой трибунал мог бы определить «справедливую» границу? Я готов признать, что эта неопределенность в вопросе справедливости может существовать не в каждом случае. Я всегда считал, что некоторые из уступок территории, навязанные Болгарии, были совершенно неоправданными с какой бы то ни было точки зрения. Я имею в виду не Македонию, эту невозможную смесь противоречий, а более конкретно — Западную Фракию. Мое собственное мнение заключается в том, что в целом и в общем существующие границы в Европе ближе к справедливости, чем когда-либо прежде в современной истории. Но на оставшуюся часть этого обсуждения я буду исходить из предположения, что некоторые из этих границ неверны и должны быть изменены. Каков наш ответ на эту ситуацию? Прежде всего позвольте отметить, что сам факт того, что граница была навязана силой, приведшей к мирному договору, необязательно является чем-то против нее. Возьмите, например, случай с Эльзасом и Лотарингией; или возьмите еще более поразительный случай — случай с Германией и Данией. Общепризнано, как в Германии, так и за ее пределами, что результат в отношении Шлезвига был справедливым и должен сохраняться. Кроме того, необходимо отметить, что навязанное происхождение ситуации может перестать быть причиной этой ситуации. Она может стать принятой и добровольной, полноценным соглашением. Примером здесь является вопрос о репарациях. Статус-кво в отношении репараций (весьма неопределенный), навязанный Версальским договором Германии, теперь на основании именно этого договора стал согласованным статус-кво в силу добровольного принятия Германией Доклада Доуза; ибо как в действительности, так и в строгом юридическом смысле этот план не мог бы быть принят, не говоря уже о его выполнении, без добровольного согласия Германии с его положениями. Однако, беря пограничный статус-кво мирных договоров в его худшем виде, то есть в его якобы худшем виде, признавая, иными словами, что его части несправедливы и являются результатом исключительно силы, что мы должны сказать о будущем? Возможность изменения, которое при сделанном мной предположении само по себе было бы, по признанию, желательным, лежит на двух путях: пути соглашения или пути войны. Так называемая фиксация или освящение этого статус-кво в рамках Лиги Наций никоим образом не исключает изменения путем соглашения; максимум, что она может сделать, — это исключить изменение путем войны. Соответственно, мы с самого начала сталкиваемся с вопросом о том, является ли сохранение этого статус-кво худшим злом, чем война, или нет. Даже те, кто предполагает или верит, что война предпочтительнее из двух вариантов, должны для обоснования этой веры утверждать, что изменение путем соглашения невозможно. Подобное предположение противоречит фактам истории, но ради данного обсуждения оно может быть допущено. Иными словами, я готов предположить, что конкретная часть пограничного статус-кво является неверной, несправедливой, была порождена силой и должна быть изменена, и что она не может быть изменена путем соглашения, и перейти непосредственно к вопросу о том, следует ли при этих обстоятельствах изменять ее посредством войны или нет. Мой ответ на этот вопрос: нет. И я не думаю, что необходимо обосновывать этот ответ исключительно соображениями зла самой войны, смерти, разрушений и так далее. Достаточно в подтверждение отрицательного ответа указать на то, что последствия войны не могут быть ограничены. Война никогда не бывает ограничена, она доходит до крайностей, которые не имеют ничего общего с предполагаемой несправедливостью, ради которой она начата. Позвольте привести пример в качестве конкретного предположения. Возьмите болгаро-греческую границу и предположим, как это делаю я, что она должна быть изменена, и предположим далее, как утверждают сторонники войны, что она должна быть изменена путем войны между Болгарией и Грецией; по всей вероятности, произойдет одно из двух. Либо Греция окажется победителем, и тогда граница будет не просто столь же несправедливой по отношению к Болгарии, как сейчас, но гораздо более несправедливой. Либо победителем окажется Болгария, и в этом случае несправедливость просто поменяется местами; граница сдвинется не к какой-либо теоретической точке справедливости, а к точке, продиктованной новым мирным договором. Иными словами, война не похожа на судебный процесс, который заканчивается разрешением конкретного спора. Любая война в своем урегулировании выходит далеко за рамки спора, который ее вызвал; каждая война открывает любые возможные амбиции и желания победителя. Завершилась ли Мировая война просто решением вопроса о правах Австрии и Сербии в связи с убийством эрцгерцога? Где была решена судьба германских колоний — в Восточной Африке и в Тихоокеанском регионе или на Западном фронте? Весь этот вопрос имеет жизненно важное значение в связи с Женевским протоколом. Если этот Протокол вступит в силу и будет принят Германией, Австрией, Венгрией и Болгарией, он произведет по крайней мере следующий эффект: он изменит то, что я могу назвать статусом статус-кво в отношении этих стран, в той степени, что вместо того, чтобы этот статус-кво был навязан силой, он станет согласованным, по крайней мере до той степени, в какой согласовано, что статус-кво не может быть изменен путем войны, а только путем соглашения. В качестве практического примера это будет означать, как мы видим сейчас, что германские усилия по возвращению некоторых из ее утраченных колоний в рамках мандатной системы снова станут усилиями по ведению переговоров, а не усилиями силы. Все, что пакт или Женевский протокол пытаются сделать в отношении статус-кво, сводится к утверждению, что границы не должны изменяться в результате агрессии. Действительно, Протокол защищает даже агрессора от потери территории или независимости в качестве наказания за его агрессию; статьи 11 и 19 пакта разрешают обсуждения, ведущие, возможно, к мирному соглашению, но ни к чему большему, и это все. Моя точка зрения заключается в том, что эти положения здравы и что их не следует расширять. Говоря, как я это сделал, что возможность изменения статус-кво лежит только на двух путях — пути соглашения и пути войны, я не упустил из виду предложения, выдвигавшиеся в различных формах о том, что в рамках Лиги Наций или иным образом должен существовать некий метод, посредством которого тот или иной трибунал был бы уполномочен время от времени вносить такие изменения. Большинство этих предложений предполагают плебисциты в той или иной форме. Сторонники этих предложений считают, что они имеют преимущество адаптации к меняющимся условиям и в большей степени соответствуют теории согласия управляемых как основы правительства. Разумеется, изменения границ, производимые любой формой трибунала, в некотором смысле были бы изменениями границ, производимыми по соглашению между сторонами; ибо неизбежно существовало бы предварительное соглашение, учреждающее такой трибунал и обязывающее подчиняться его заключениям. Возможно, можно вообразить, что между двумя конкретными странами подобное устройство возможно в ограниченных рамках и применительно к конкретной области или областям. Я сомневаюсь даже в этой возможности; но определенно никакое общее соглашение в соответствии с такими теориями невозможно, и, по моему мнению, было бы крайне нежелательно, если бы оно было возможно. Трибунал, на который возложена обязанность определять изменения границ, очевидно, представлял бы собой подлинное сверхгосударство во всех смыслах этого злоупотребляемого термина. Очевидно, что изменение границы, если бы оно зашло достаточно далеко, могло бы привести к существенному или даже буквальному исчезновению одного государства путем его включения в состав территорий другого. Невозможно вообразить, чтобы какая-либо страна согласилась с подобным предложением. Даже если бы оно было очень строго ограничено, оно представляло бы огромные трудности и неизбежно вызвало бы бурные страсти, что прекрасно иллюстрируется обсуждениями вокруг трибунала, который в настоящее время заседает для рассмотрения границы между Северной и Южной Ирландией. Этот вопрос не разрешился бы и с помощью предложенной идеи плебисцитов. Любой, кто обдумает этот вопрос о плебисцитах, поймет, что определяющим фактором является не только само голосование, но в значительной степени те формулировки, в которых составлен бюллетень для плебисцита. Тот, кто составляет соглашение о плебисците, имеет большое влияние на то, что именно определит плебисцит. Возникают вопросы: будет ли область голосовать целиком или по округам, и где должна быть проведена линия избирательного округа? Первый из этих вопросов был одним из главных в деле Верхней Силезии. Чтобы применить эту идею к актуальному эпизоду, давайте снова обратимся к случаю с Ирландией. Если бы плебисцит проводился во всей Ирландии, он был бы в пользу Дублина; если бы он проводился в Ольстере, он был бы в пользу Белфаста; если бы он проводился в Тироне или Фермане, результат, возможно, зависел бы от точной даты его проведения, как показывают недавние выборы. Другая трудность, связанная с плебисцитами, заключается в следующем: является ли их эффект постоянным или нет, и если нет, то как долго он длится? Если Тирон сегодня голосует за Дублин, является ли это решение вечным или только до нового голосования в 1930 году, или до какого момента? Должен существовать по крайней мере какой-то временной предел; плебисциты не могут проводиться каждый год или даже каждые пять лет, и этот факт иллюстрирует тихие преимущества некоторого рода статус-кво. Еще один вопрос относительно плебисцита заключается в следующем: предположим, что подавляющее большинство голосов, подобное тому, что имело место в регионах Восточной Пруссии по мирным договорам, должно быть решающим навсегда. Но предположим, что результаты очень близки; как быть с голосованием, когда чуть больше половины населения выступает за один вариант, а чуть меньше половины — за другой? Является ли это окончательным? Имеет ли это такой же моральный эффект, как более крупное голосование? Равноценно ли большинство в один голос большинству в девяносто процентов? В действительности истина относительно этих предложений об изменении границ посредством какой-либо международной процедуры заключается в том, что те, кто их отстаивает, не верят в них в качестве общего положения. Англичанин, который верит в подобного рода вещи, например, верит в них применительно к Македонии или какому-либо подобному региону; он ни на минуту не думает, что такая процедура должна позволить жителям Британской Колумбии, скажем, стать частью Соединенных Штатов. Я вовсе не хочу намекать, что у жителей Британской Колумбии есть такие мысли; но как же можно будет предоставить эту привилегию (если это привилегия) людям вдоль нескольких избранных границ? Другой момент, являющийся фатальным возражением против подобной схемы, — это неизбежная неопределенность, которую она породит. Жить в Манитобе лучше, чем в Северной Дакоте, или в Северной Дакоте лучше, чем в Манитобе; но хуже почти любого мыслимого места жительства был бы статус, который мог бы измениться в будущем, так что человек не мог бы сказать, например, за пять лет вперед, в какой стране он собирается жить. Граница — это не просто линия, проведенная на карте или демаркированная на местности; граница означает сплетение обычаев, законов, традиций и бесчисленного множества других вещей, которые напрямую влияют на повседневную жизнь и поведение каждого жителя. Любой юрист, имеющий опыт в этом деле, осознает огромные трудности, окружающие любую передачу территории исключительно в связи с составлением необходимых документов; и любой студент, который хочет увидеть, насколько далеко идущими могут быть практические трудности, должен лишь рассмотреть текущую ситуацию в Эльзасе и Лотарингии в ее влиянии на отношения между Францией и Ватиканом. Невозможность и нежелательность создания какой-либо системы изменения границ, подобной той, которая обсуждалась, очевидно в равной степени. Существует еще одна фаза этого общего вопроса о статус-кво, которую иногда обсуждают те, кто испытывает естественную антипатию к этим словам, и это то, что я могу назвать фазой «сырья». Допустим, в Швейцарии нет угля, и тем не менее Швейцария должна иметь уголь, чтобы ее народ мог существовать. В Норвегии нет нефтяных скважин, и тем не менее в Норвегии должны быть двигатели внутреннего сгорания, если цивилизация должна продолжаться. Очевидно, что в таком статус-кво не может быть никаких физических изменений. Люди, живущие на территории, которая сейчас является Швейцарией, должны добывать свой уголь где-то в другом месте, а автомобильный транспорт в Норвегии должен получать бензин из других земель. Какова международная фаза таких ситуаций? Существует, пожалуй, три возможности. Первая — это захватническая война, начатая страной, находящейся в положении Норвегии, ради установления господства над зарубежными нефтяными землями; вторая — это некое соглашение, подобное тем, что туманно предлагались итальянцами и другими лицами, о некоем международном надзоре в подобных вопросах; и третья заключается в том, что ситуация останется такой, какова она сейчас — вопросом купли-продажи, спроса и предложения. У меня нет ни малейшего сомнения в том, что из этих трех первая была бы столь же невозможна, сколь и преступна; вторая полностью находится вне сферы практической политики на столетия вперед; третья — это статус-кво, который ни в одном случае мира во всем мире не привел к какой-либо серьезной несправедливости. Разумеется, если мы выйдем за рамки таких случаев, как Норвегия и Швейцария, и возьмем страны гораздо менее благополучные, всегда остается загадкой, почему люди в них живут. Очень трудно понять, например, почему в Лабрадоре есть поселенцы или почему люди любят Гренландию в качестве дома; тем не менее дело обстоит именно так. И при существующей системе обмена товарами, пожалуй, еще не было времени, когда даже люди, живущие в этих странах без определенных конкретных природных ресурсов, обычно не могли бы получить их в достаточном количестве в результате собственных усилий в тех занятиях, которые позволяет характер этих земель. Конечно, некоторые страны от природы богаче других и должны оставаться таковыми. В дельте Нила земля дает до четырех урожаев в год и продается примерно по 3 000 долларов за акр. Такое положение невозможно повторить в климате, где возможен лишь один урожай. Но представление о том, что какое-либо государство или какая-либо коалиция государств, не охватывающая весь мир, может быть в существенной степени самодостаточной в отношении всего сырья, несостоятельно. Даже в США (если говорить только о минералах) не хватает никеля, кобальта, платины, олова, алмазов. Запасы следующего у них недостаточны: сурьма, асбест, каолин, хромат, корунд, гранат, марганец, наждак, нитраты, поташ, пемза, вольфрам, ванадий, цирконий. Помимо минералов, нам не хватает джута, копры, льняного волокна, сырого шелка, чая, кофе, специй и т. д. Само это перечисление говорит об абсурдности аргумента «сырья» против статус-кво. Не вдаваясь в детали, сам факт отсутствия медных рудников в Германии или в Англии никогда не мешал ни одной из стран получать всю необходимую ей медь посредством обмена своих собственных товаров и своего собственного труда на медь, скажем, Испании, или США, или Чили; и с любой мыслимой точки зрения, которая сейчас представима, только путем сохранения такой системы можно восполнить нехватку конкретных изделий в конкретных странах. Другими словами, все, что мы можем сказать, сводится к тому, что до тех пор, пока люди в конкретной стране способны производить достаточное количество чего-либо, в чем нуждается остальной мир, до тех пор они будут способны обеспечивать собственные потребности. И если в какой-либо стране, например в Лабрадоре, люди не способны из-за положения страны производить достаточное количество потребительских и обмениваемых товаров, неизбежным результатом станет эвакуация этой страны цивилизованными людьми. Если бы такой результат можно было изменить путем завоевания, изменение было бы лишь временным. Попытка изменить его путем соглашения была бы попыткой рода международной благотворительности, с помощью которой люди могли бы жить в Лабрадоре за счет использования части избыточного производства, скажем, Кентукки, отдаваемой им даром. В сознании некоторых людей существует весьма преувеличенное представление о влиянии того, что называется «контролем над сырьем». Разумеется, в военное время контроль над сырьем имеет значение. Но это не означает «контроль» в смысле владения иностранными запасами, как, например, британское владение нефтяными месторождениями в Персии или американское владение оловянными рудниками в Боливии. Это означает лишь либо 1) обладание достаточными внутренними запасами, либо 2) безопасный и беспрепятственный доступ к зарубежным источникам снабжения, как, например, доступ Германии во время войны к шведской железной руде. Военное значение сырья, помимо чисто внутренних запасов, связано с такими вещами, как военно-морская мощь, блокада, «свобода морей», «свободный транзит» и т. д., а не с национальным владением источниками снабжения. Доступ к рынку является важной вещью, хотя вопрос финансирования может быть более сложным в отношении иностранных запасов, чем внутренних. Но в мирное время «контроль над сырьем» в конечном счете означает, что владельцы этого сырья могут делать с ним только две вещи: использовать его или продать. Возможно, это наиболее очевидно в случае такого сырья, которое является скоропортящимся, но это справедливо для всех. Возьмем такой продукт, как медь, например. В некоторых странах есть медные рудники, в других их нет. Но владение медным рудником не дает абсолютно никакого преимущества, если только медь, добытая из этого рудника, не перерабатывается во что-то другое или не продается. Разумеется, временно владелец рудника может оставить свою руду в земле или складировать запас меди на поверхности земли; но это временные меры, к которым прибегают только во время перепроизводства и которые невозможно продолжать бесконечно. Если продукт рудника не используется и не продается, его преимущество является чисто теоретической возможностью будущего. Он не имеет большей ценности в сегодняшней реальности, чем банкнота на необитаемом острове. Действительно важным фактором в отношении сырья является доступ к рынку на равных условиях. На практике существует только два способа, с помощью которых государства или его граждане могут подвергнуться дискриминации в мирное время, насколько это касается доступа государства к запасам сырья. Они заключаются в следующем: (1) Посредством дискриминационных экспортных пошлин или аналогичных сборов. На практике они не имеют большого значения. (2) Посредством дискриминации в отношении цен или подобных вопросов со стороны монопольных производителей. Для достижения этого результата необходимо не только то, чтобы одно государство имело «монополию» на поставку какого-либо сырья, но также и то, чтобы внутри этого государства производство и продажа этого сырья находились в руках монополии. Кроме того, внутренняя монопольная организация для того, чтобы дискриминация стала результатом сложившейся ситуации, должна находить для себя выгодным (а не просто «патриотичным») осуществлять дискриминацию в пользу внутреннего рынка. Никаких важных примеров подобной дискриминации не существует. Подобное стечение обстоятельств крайне маловероятно. Гораздо больше шансов на то, что будет иметь место дискриминация в пользу иностранного покупателя. Короче говоря, этот вопрос не имеет большого практического значения, поскольку (1) сырьевой товар, поставляемый только одним государством, и (2) контролируемый внутри этого государства монополией, которая к тому же (3) считает выгодным дискриминировать иностранных покупателей существует исключительно в воображении. Осмелюсь утверждать, что за всю историю современной цивилизации не было ни одного периода, когда международная ситуация мешала бы населению какой-либо страны получить какое бы то ни было сырье, за которое оно было способно заплатить. Единственным возможным исключением из этого утверждения было время войны[15]; и единственным возможным изменением ситуации в мирное время стало бы, как я уже предполагал, нечто вроде обязательной международной благотворительности. Если мы рассмотрим в целом этот вопрос о статус-кво с международной точки зрения за последние два столетия, мы обнаружим две расходящиеся и непримиримые линии подхода. Юристы и авторы трудов в целом считали, что статус-кво является или должен являться священным с точки зрения внешнего нападения[16]. В большинстве книг этот вопрос рассматривается под рубрикой «Вметервенция» [прим. переводчика: опечатка в оригинале книги, опущено, переводим как «Вмешательство»] и, возможно, с некоторыми оговорками, писатели не признают законность вмешательства. Они делают исключения на основании самосохранения вмешивающегося государства, иногда на основании защиты человеческой жизни и так далее. Но, по крайней мере, за этими исключениями, они в целом утверждают, что государство, против которого направлено вмешательство, может на законных основаниях возражать против него — то есть может на законных основаниях настаивать на сохранении статус-кво (или своего права в надлежащем случае изменить статус-кво[17]) и, кроме того, что такое государство могло бы справедливо, если способно (чего оно обычно не делает), прибегнуть к войне против вмешательства. С другой стороны, история международных отношений в этот период свидетельствует об абсолютно обратном[18]. Снова и снова государства, иногда в индивидуальном порядке, иногда коллективно, вмешивались в дела другого государства, с которым они не имели абсолютно никакой юридической связи, по самым разным поводам и под всевозможными предлогами. Они оправдывали такое вмешательство временами расплывчатыми соображениями прав человечества, интересов торговли, восстановления порядка и так далее. Любой, кто знаком хотя бы бегло с историей Европы, сможет вспомнить множество подобных примеров; и справедливости ради следует признать, что в некоторых из них результат казался благотворным[19]. И нельзя забывать, что не только зловещие державы Европы действовали подобным образом. В отношении дел других стран, хотя и не своих собственных, США отстаивали эту привилегию патерналистского вмешательства силой. Мы отстаивали ее, например, на Кубе в 1898 году, главным образом под предлогом защиты интересов человечества[20]. В связи с Панамским каналом г-н Рут выдвинул знаменитое положение[21] о том, что суверенитет Колумбии над перешейком был ограничен и обусловлен всеобщим правом человечества иметь канал между Атлантическим и Тихим океанами и поддерживать этот канал открытым для торговли всех стран. Можно было бы привести и множество других примеров. Однако в связи с этим предполагаемым ограниченным правом суверенитета Колумбии над частью ее территории стоит вспомнить, что впоследствии США выплатили 25 000 000 долларов владельцу условного владения. Возможно, излишне добавлять, что это предполагаемое право вмешательства в отношениях между великими державами признавалось под другим наименованием как способ изменения статус-кво, а именно — посредством войны. Следствием Протокола несомненно является закрепление международного статус-кво с определенным юридическим статусом, который не должен нарушаться силой[22]. Взгляды теоретиков, в противовес практике великих держав, возобладали. Статья 2 Протокола запрещает прибегать к войне[23] против любого другого государства — участника Протокола, «за исключением случаев сопротивления актам агрессии»[24]. Согласно статье 8, каждый участник обязуется воздерживаться от любых действий, которые могут представлять собой угрозу агрессии. В соответствии с этими положениями и положениями Протокола о мирном разрешении международных споров, вмешательство с целью разрушения статус-кво (или предотвращения изменения его государством там, где оно имеет на это законное право) становится агрессией и является международным преступлением. [1] Таких как открытие, оккупация ничейной земли (terra nullius) и т. д. См. Шпицбергенский трактат, A. J. I. L., Vol. XVIII, p. 109. [2] A. J. I. L., Vol. XI, at p. 626. [3] A. J. I. L, Vol. XI, Supp. 1917, p. 53. [4] Некоторые регионы Азии могут быть исключениями. [5] См. работу Луи Шультесса «Франко-швейцарские свободные зоны» (Louis Schulthess, Foreign Affairs, Vol. 3, No. 2, p. 331, с картой). [6] "Et il faut bien remarquer, que la Guerre ne décide pas la question; la Victoire contraint seulement le vaincu à donner les mains au Traité qui termine le différend. C'est une erreur non moins absurde que funeste, de dire, que la Guerre doit décider les Controverses entre ceux qui, comme les Nations, ne reconnoissent point de Juge." Ватель, кн. III, разд. 38. [7] В целом это теория статьи 10 Пакта. [8] См. «Начало войны» (The Genesis of the War), Асквит, стр. 97, 98. [9] Статья 15. [10] Так называемый первый проект Пакта президента Вильсона содержал положение на этот счет в статье III. См. «Вудро Вильсон и урегулирование во всем мире» (Woodrow Wilson and World Settlement), Бейкер, т. III, стр. 89. [11] Статистика языка и т. д., даже будучи точной, не всегда предвосхищает волю народа. Верхняя Силезия — пример этого факта. Статистика, приведенная в ноте Клемансо от 16 июня 1919 года, показывала 1 250 000 поляков и 650 000 немцев. На голосовании было подано 717 122 голоса за Германию и 483 514 за Польшу. [12] Конвенция между Германией и Польшей, касающаяся режима Верхней Силезии, представляет собой документ объемом около 300 страниц. [13] Я весьма признателен профессору А. А. Яунгу за часть предоставленной им экономической информации, однако он никоим образом не несет ответственности за мои выводы. [14] Разумеется, это преувеличение. Германия производит около одной десятой части потребляемой ею меди. [15] Или период, обусловленный войной, такой как 1919–1920 годы. [16] См. Холл, «Международное право» (седьмое издание), глава VIII, где приведено поучительное обсуждение. [17] Такое как право государства А уступить территорию государству Б, несмотря на возражения государства В против такой уступки. [18] См. «Дайджест Мура» (Moore's Digest), т. VI, стр. 2–367. [19] Такое как вмешательство в Грецию в 1827 году Великобритании, Франции и России. См. «Карта Европы по договорам Герцлета» (Hertslet's Map of Europe by Treaty), т. I, стр. 769. [20] См. Послание президента Маккинли от 11 апреля 1898 года, «Внешние сношения» (Foreign Relations), 1898, стр. 750, с. 757. [21] «Этика панамского вопроса» (The Ethics of the Panama Question), Sen. Doc. 471, 63rd Congress, 2nd Session, p. 39. [22] В Общем докладе (Приложение C, стр. 181) содержится ссылка на статус-кво, в которой используется следующая формулировка: "Существует третья категория споров, к которым также не может быть применена новая система мирного урегулирования. Это споры, направленные на пересмотр действующих договоров и международных актов или стремящиеся поставить под угрозу существующую территориальную целостность государств-участников. Было внесено предложение включить эти исключения в Протокол, но оба Комитета единодушно сочли, что как с юридической, так и с политической точки зрения невозможность применения обязательного арбитража к таким делам настолько очевидна, что делать их предметом специального положения совершенно излишне. Было сочтено достаточным упомянуть о них в настоящем докладе." [23] Относительно мнения, что это включает акты применения силы даже при отсутствии состояния войны, см. infra, стр. 55. [24] Другое исключение — «при условии действия в согласии с Советом» и т. д. — здесь не имеет значения. Оно обсуждается infra, стр. 50. ГЛАВА VIII. ВНУТРЕННИЕ ВОПРОСЫ. Рассмотрение в Протоколе так называемых внутренних вопросов вызвало множество дискуссий не только на Ассамблее в сентябре прошлого года, но и после принятия там этого текста. Можно вспомнить, что аналогичные публичные дискуссии велись во время разработки Пакта; в этом документе[1] внутренний вопрос определяется как «вопрос, который по международному праву входит исключительно в компетенцию внутренних дел» государства. Среди примеров внутренних вопросов, которые упоминались время от времени, пожалуй, наиболее часто в этой стране ссылаются на тарифы и иммиграцию. Разумеется, очень часто отмечалось, что даже такие вопросы, какими бы внутренними по своей сути они ни были, могут стать международными, как только они становятся предметом договора, что происходит весьма часто. Следует добавить, что практически любой вопрос, каким бы «внутренним» по своей природе он ни казался изначально, может стать предметом международного рассмотрения в силу договора. Существует множество договоров США, которые касались таких вопросов, как наследование земли, право на управление имуществом умерших и т. д.; совсем недавним примером является договор между этой страной и Канадой об охране перелетных птиц, договор, который был признан действительным Верховным судом[2]. Тем не менее, абсолютное право страны регулировать эти вопросы по своему усмотрению должно признаваться в качестве строгого закона. Любая страна при отсутствии договора может, например, по своему усмотрению исключить въезд иностранцев на свою территорию. Я думаю, что в этом никто не сомневается[3]. Однако на практике и в результате развития мировой торговли едва ли остается какой-либо вопрос, который носил бы исключительно внутренний характер. Например, даже в нашем жестком Иммиграционном законе 1924 года[4] существуют различные договорные права на въезд в страну в целях торговли и т. д., которые прямо и определенно оговорены статутом. Кроме того, в мире, полагаю, едва ли найдется страна, у которой не было бы различных договоров о наибольшем благоприятствовании, которые напрямую затрагивают таможенные тарифы. С другой стороны, современные тенденции обусловливают необходимость распространения международных дискуссий и соглашений на вопросы, о которых раньше и не помышляли; возведение радиостанций вблизи границ — весьма наглядный пример; должны существовать какие-то соглашения для предотвращения создания помех в эфире. Переговоры об опиумной торговле дошли до обсуждения того, какие именно площади в определенных регионах должны быть засеяны маком; трудно вообразить более сугубо внутренний вопрос, чем сельскохозяйственные культуры, выращиваемые внутри страны. По моему мнению, Протокол следует Пакту в вопросе рассмотрения этих внутренних вопросов и не идет дальше. Пакт предусматривает, что если при передаче дела в Совет обнаруживается, что спор возникает «из вопроса, который по международному праву входит исключительно в компетенцию внутренних дел» [согласно внутренней юрисдикции], Совет докладывает об этом и даже не делает рекомендаций относительно его урегулирования (статья 15, пункт 8). На практике Совет, несомненно, передаст этот правовой вопрос в Палату для получения консультативного заключения[5]. Протокол (статья 5, пункты 1 и 2) продолжает это положение и применяет его также к любому арбитражу, который проводится в соответствии с его условиями. Предусмотрено, что если одна из сторон спора заявляет, что спор «или его часть» проистекает из внутреннего вопроса, арбитры обязаны запросить консультацию Палаты по этому вопросу. Мнение Палаты является обязательным для арбитров, и если Палата постановляет, что данный вопрос является «внутренним», полномочия арбитров по разрешению этого вопроса прекращаются, и они ограничиваются лишь констатацией мнения Палаты. Дальнейшее положение статьи 5 по этому вопросу содержится в последнем пункте этой статьи, который гласит следующее[6]: "Если Палата или Совет признают этот вопрос делом, входящим исключительно в компетенцию внутренних дел государства, это решение не препятствует рассмотрению ситуации Советом или Ассамблеей в соответствии со статьей 11 Пакта." Поскольку дело касается этого положения, я не считаю, что оно привносит что-либо новое в действие статьи 11 Пакта. Ситуация осталась бы ровно такой же, как сейчас, даже если бы этот последний пункт статьи 5 Протокола был опущен. Согласно статье 11 Пакта, и Совет, и Ассамблея имеют право рассматривать любые обстоятельства, угрожающие нарушить международный мир. Это не означает какого-либо права на принятие решений или даже рекомендаций в обязательном смысле. Это дает Совету или Ассамблее привилегию попытаться с помощью добрых услуг предотвратить войну. По моему мнению, в этом нет ничего принципиально нового; напротив, это в некотором роде неотъемлемо от идеи любой международной ассоциации по предотвращению войны. В конце концов, нет сомнений в том, что эти так называемые внутренние вопросы имеют свои международные отголоски. Случай, который приводился в качестве аргумента в Женеве, — это контроль над мировыми запасами хинина голландцами, который, как говорят, является практически абсолютным. Что произойдет, если голландцы введут эмбарго на экспорт этого лекарства? Было бы праздным говорить, что такой акт, сколь бы законным он ни был в строгом смысле, не оказал бы глубокого влияния на цивилизацию в целом. В соответствии со статьей 11[7] такой акт может обсуждаться в Совете в присутствии представителя голландского правительства в стремлении достичь некоторого урегулирования, некоторого изменения того, что было сделано; но на этом все бы и закончилось. В 1898 году Соединенные Штаты начали войну с Испанией из-за того, что, во всяком случае технически с точки зрения Испании, было внутренним вопросом, а именно — внутренней ситуации на Кубе. Незадолго до начала военных действий шесть бывших тогда великих держав Европы направили Соединенным Штатам дружественную ноту по этому вопросу, на которую данное правительство ответило[8]. В принципе я не вижу никакой разницы между такой дипломатической перепиской и обсуждением этого вопроса Советом Лиги, обсуждением, против которого, предположительно, возражала бы Испания, а не Соединенные Штаты, поскольку вопрос являлся внутренним вопросом Испании, на который мы жаловались. Существуют и другие аспекты рассмотрения Протоколом внутренних вопросов в связи с пактами против войны и с агрессией, под какими рубриками они и будут обсуждаться[9]. [1] Статья 15, пункт 8. [2] Missouri v. Holland, 252 U. S., 416. [3] См. «Дайджест Мура» (Moore's Digest), т. IV, стр. 67 и след., а также стр. 151 и след. [4] Закон от 26 мая 1924 года. [5] Как в случае с тунисскими и марокканскими постановлениями о гражданстве, консультативное заключение № 4 от 7 февраля 1923 года. [6] Это одна из частей так называемой японской поправки, о чем см. infra, стр. 64 и след. [7] Пакта. [8] «Внешние сношения» (США), 1898, стр. 740–741. [9] См. infra, стр. 50 и 54. Также «Японская поправка», стр. 64. ГЛАВА IX. ПАКТЫ ПРОТИВ ВОЙНЫ. Согласно Протоколу, соглашение между его участниками (статья 2) не прибегать к войне друг против друга является абсолютным, если выполняются условия Протокола. Единственными оговоренными исключениями в статье 2 Протокола являются: (1) в случае сопротивления актам агрессии и (2) при действиях в согласии с Советом или Ассамблеей в соответствии с Пактом или Протоколом. Первое исключение касается обороны, и если агрессия отсутствует, как ее не будет, если соблюдается Протокол, никогда не возникнет никакой необходимости в защите от агрессии. Второе исключение, поскольку оно относится к Стороне Протокола, против которой может быть применена сила, относится прежде всего к агрессору, как он определен в Протоколе. Разумеется, это второе исключение в данном отношении выходит за рамки вопроса обороны в строгом смысле слова, поскольку оно позволило бы государству, не подвергшемуся нападению, прийти на защиту другого подвергшегося нападению государства, если и когда Совет требует применения санкций Протокола[1]; однако если Стороны Протокола выполняют свои соглашения, выраженные в нем, между двумя или более из них никогда не может возникнуть никакой войны. В рамках формулировки этого второго исключения представляется еще одна возможность применения силы: это случай, когда государство, против которого вынесено решение Палаты или арбитражное решение, не выполняет это решение или постановление. Положение Пакта, касающееся такой ситуации, содержится в статье 13, где говорится, что Совет «предлагает, какие шаги должны быть предприняты для проведения в жизнь» такого решения или постановления. Очевидно, что такие предложения Совета не будут иметь никакой обязательной силы для членов Лиги. Тем не менее, в соответствии с Пактом государство, в пользу которого было вынесено решение или постановление, могло на законных основаниях прибегнуть к войне против государства, отказывающегося выполнить решение или постановление, при условии лишь того, что оно отложит обращение к войне на три месяца после этого, согласно формулировке статьи 12 Пакта. Другими словами, если было вынесено постановление или решение и государство отказалось его выполнить, успешная сторона по Пакту соглашалась лишь воздерживаться от войны против побежденной стороны в течение трех месяцев. Протокол (статья 4, пункт 6), в интерпретации Доклада Ассамблее, по-прежнему разрешает успешной стороне использовать силу в таком случае, но только тогда, когда Совет санкционирует применение силы, причем такая санкция подпадает под условия статьи 13 Пакта. Правда, Совет должен сначала оказать свое влияние для обеспечения соблюдения решения или постановления и что, если использование этого влияния не увенчается успехом, Совет может затем предложить меры, не доходящие до применения силы, прежде чем санкционировать само применение силы. Действительно, в Докладе[2] говорится, что Совет может «привести в действие[3] против упорствующей стороны коллективные санкции экономического или финансового характера». Если это означает, что участники Протокола обязаны применять такие санкции в подобном случае по требованию Совета, я могу лишь сказать, что, по моему мнению, это утверждение не оправдывается ни одним положением Протокола или Пакта. Тем не менее, окончательным эффектом этих положений является то, что с санкции Совета успешная сторона может применить силу для исполнения судебного постановления или арбитражного решения. Более того, в Докладе Ассамблее говорится, что в таком случае побежденная сторона не могла бы сопротивляться, и что если бы она оказала сопротивление, она стала бы агрессором, против которого могут быть задействованы все санкции Протокола. Чтобы увидеть, как это будет работать на практике, предположим, что в арбитражном разбирательстве между государством А и государством Б государство А получило решение о том, что государство Б должно выплатить ему сумму в двадцать миллионов долларов. После этого государство Б отказывается выплатить сумму по решению и, несмотря на усилия Совета, продолжает этот отказ, тем самым нарушая свое соглашение в Протоколе (а также в Пакте) выполнять любое такое решение. Затем Совет уполномочивает государство А применить силу для взыскания денег. Не является возражением утверждение о том, что Совет не санкционировал бы применение силы, поскольку мы рассматриваем то, что может быть сделано, а не то, что было бы сделано. Государство А тогда начинает применять силу, и если государство Б оказывает хоть какое-то сопротивление, в действие может быть приведен весь механизм санкций Протокола, которые включают военные и военно-морские санкции. Разумеется, такой результат был бы крайне маловероятен, но я утверждаю, что он должен быть юридически невозможным. Положения Протокола в этом отношении заходят гораздо дальше, чем следовало бы, и, по моему мнению, гораздо дальше, чем государства мира готовы зайти сейчас. Рассмотренный мной случай касается денежного решения. Более сложным был бы случай, когда решение касалось возвращения государством А определенной территории, находящейся во владении государства Б, которую государство Б после этого отказалось бы уступить. В таком случае в пользу применения силы можно сказать больше, чем в предыдущем. В любом случае отказ государства выполнить судебное решение или арбитражное решение после торжественного согласия сделать это является серьезнейшим нарушением договора; но идея санкционирования силы для исполнения такого решения кажется мне вопросом величайшей важности. Моя собственная точка зрения — против этого. Я склонен думать, что наказание в виде исключения из Лиги согласно четвертому пункту статьи 16 Пакта должно быть предельно допустимым. Будет ли эта моя точка зрения правильной или нет, страны мира определенно не собираются принимать какое-либо положение, согласно которому они будут обязаны заранее присоединяться к мерам по принуждению к исполнению результата арбитража или судебного разбирательства в Палате. Согласятся ли они на положение, разрешающее успешной стороне, так сказать, исполнять решение или постановление за свой счет, возможно, сомнительно; но определенно они не пойдут дальше, если вообще зайдут так далеко; и это одно из положений Протокола, которое придется изменить, прежде чем документ станет реальностью. За исключением вышеупомянутых исключений, общий пакт согласно статье 2 Протокола о ненападении на войну является, по моему мнению, всеобъемлющим. Он очевидно включает все случаи, когда существует спор, подпадающий под международную юрисдикцию, поскольку в таких случаях все стороны соглашаются на окончательный и обязательный метод решения и соглашаются выполнить это решение. Он также включает, как указывалось ранее[4], все случаи, когда одно государство стремится силой изменить статус-кво или силой предотвратить законное изменение статус-кво[5]. Ни законное поддержание статус-кво, ни его законное изменение не подпадают под общие исключения статьи 2. Более того, пакт против войны в статье 2 также исключает ведение войны из-за внутренних вопросов. Все, с чем соглашается любой участник в отношении такого вопроса, если при его возникновении на международном уровне он не урегулирован путем переговоров, — это обсудить его перед Советом или Ассамблеей[6]. Государство, которое сделало это, выполнило все свои обязательства независимо от каких-либо действий или бездействия в отношении самого внутреннего вопроса; и нападение на него со стороны любого другого государства было бы тогда агрессией в соответствии с условиями Протокола. Здесь нет исключений. Как говорится в Докладе Пятой Ассамблеи[7], «Наша цель состояла в том, чтобы сделать войну невозможной, убить ее, уничтожить ее». Это, если участники будут придерживаться документа, он и делает в их отношениях. Подробные положения статей с 7 по 10 включительно Протокола подтверждают высказанные выше взгляды. Положения этих статей будут более детально рассмотрены в связи с вопросом об агрессии[8]. [1] См. обсуждение этого вопроса infra, стр. 72 и след. [2] Приложение C, стр. 180; см. также стр. 168, 169. [3] Слово во французском тексте Доклада — «déclencher». [4] стр. 45. [5] Примером этого было бы то, если бы государства А и Б договорились об уступке территории от одного другому, против чего государство В возражало бы. [6] Согласно статье 11 Пакта. [7] стр. 208, infra. [8] стр. 54 и след. ГЛАВА X. АГРЕССИЯ. Преамбула к Протоколу утверждает, что агрессивная война является международным преступлением. Выше я обсудил[1] соглашение участников Протокола не прибегать к войне, за исключением случаев защиты от агрессии, помощи в защите от агрессии или, возможно, во исполнение судебного решения или арбитражного постановления. Это общий пакт статьи 2 Протокола. Именно к этому обращению к войне, противоречащему условиям Протокола, относится главное нарушение Протокола, против которого направлены его главные санкции. Согласно статье 10 Протокола[2], каждое государство, которое прибегает к войне в нарушение обязательств по Пакту или Протоколу, является агрессором. Необходимо рассмотреть лишь положения Протокола, запрещающие прибегать к войне, поскольку невозможно прибегнуть к войне в нарушение Пакта так, чтобы это одновременно не было обращением к войне в нарушение Протокола. Положения Протокола заходят в этом отношении дальше положений Пакта. Правда, в Пакте содержатся определенные обязательства членов Лиги не прибегать к войне. Они содержатся в статьях 12, 13 и 15; но нет необходимости рассматривать их подробно, поскольку любое обращение к войне вопреки положениям этих статей Пакта очевидно противоречило бы и общим обязательствам статьи 2 Протокола. В Докладе Ассамблее[3] делается вывод о том, что нарушение обязательства по статье 10 Пакта всеми членами Лиги уважать территориальную целостность и политическую независимость других членов может быть обращением к войне, не охватываемым формулировкой Протокола; но я считаю, что любое такое насильственное нарушение также подпадает под условия Протокола. Именно против агрессора устанавливаются санкции Протокола, и поэтому положения Протокола, определяющие агрессора и процедуру определения того, какое государство является агрессором, имеют первостепенное значение. Определения агрессора по Протоколу сложны по своей формулировке, хотя и не по своей фундаментальной идее, заключающейся в том, что агрессия — это обращение к войне вместо арбитража[4]. Формулировка определений затушевана определенными презумпциями (статья 10) и процедурой, установленной для определения агрессора. Общее определение агрессора в первом абзаце статьи 10 Протокола я упоминал выше. Однако полезно процитировать его полностью: "Каждое государство, которое прибегает к войне в нарушение обязательств, содержащихся в Пакте или в настоящем Протоколе, является агрессором. Нарушение правил, установленных для демилитаризованной зоны, приравнивается к обращению к войне." Это общее определение принципа. По своему смыслу оно отсылает к статье 2 Протокола — общему обязательству не прибегать к войне. Помимо этого, оно приравнивает нарушение правил согласованной демилитаризованной зоны к обращению к войне, эти понятия отождествляются. Первый вопрос, возникающий в связи с этим общим определением, заключается в том, означают ли слова «обращение к войне» обязательно лишь реальное и техническое состояние войны или они включают все акты насилия и применения силы, даже если такие акты в конкретном случае не привели к реальному состоянию войны, поскольку, например, не встретили сопротивления. Точка зрения Доклада Ассамблее[5] по этому вопросу заключается в том, что такие акты насилия охватываются этим выражением. Я склонен согласиться с этой точкой зрения, хотя чисто с лингвистической точки зрения возможен и противоположный аргумент. Предположим, однако, что существует реальное состояние войны; как определить, кто из двух[6] воюющих является агрессором? Протокол пытается разрешить эту трудность, устанавливая два различных метода определения агрессора. Один из них заключается в создании определенных презумпций, которые я обсужу позже; другой предназначен для случая, когда ни одна из презумпций неприменима. В этом случае, то есть при отсутствии презумпций, именно Совет должен определить агрессора, и для того чтобы прийти к такому определению, Совет должен действовать единогласно в соответствии с общим правилом статьи 5 Пакта. У меня нет сомнений в этом выводе, который является выводом Доклада Ассамблее. Верно, что формулировка статьи 10 Протокола не столь ясна, какой могла бы быть, поскольку обязанность и полномочия Совета определять агрессора сформулированы не напрямую, а скорее вытекают из текста. То, что статья 10 Протокола говорит об этом в своем третьем абзаце с конца[7], заключается в том, что, за исключением случаев, когда имеется презумпция, "если Совету не удается сразу определить агрессора, он обязан предписать воюющим сторонам перемирие, определить его условия, действуя при необходимости квалифицированным большинством в две трети голосов, и осуществлять надзор за его выполнением." Таким образом, в тех случаях, когда рассматриваемые ниже презумпции не возникают, обязанностью Совета является определение агрессора; он должен действовать единогласно при вынесении такого определения; как говорится в Докладе Ассамблее, "Там, где нет презумпции, Совет должен констатировать факт агрессии; решение необходимо и должно быть принято единогласно"; и если Совет не единогласен, он должен предписать перемирие воюющим сторонам. Прежде чем перейти к процедуре в Совете, я теперь перечислю те случаи, в которых в силу наличия определенных фактов государство «предполагается» агрессором; любая такая презумпция может быть опровергнута только единогласным решением Совета об обратном. Эти случаи заключаются в следующем: 1. Если начались военные действия и государство отказалось передать спор на рассмотрение процедуры мирного урегулирования, предусмотренной Протоколом. 2. Если начались военные действия и государство отказалось подчиниться решению, постановлению и т. д. 3. Если начались военные действия и государство проигнорировало определение того, что спорный вопрос является внутренним вопросом, и не передало этот вопрос на обсуждение Совета или Ассамблеи в соответствии со статьей 11 Пакта. 4. Если начались военные действия и государство нарушило временные меры против мобилизации и т. д., предусмотренные статьей 7 Протокола (и которые будут упомянуты позже). Безусловно, теория первых трех из четырех упомянутых выше случаев представляет собой теорию, изложенную Эррио в его речи перед Ассамблеей о том, что государство, отказывающееся от арбитража, является агрессором[8]. Иными словами, право заменяется силой. Теперь следует отметить, что в каждом из четырех вышеупомянутых случаев должны были начаться военные действия и в каждом из них должен был произойти по крайней мере один дополнительный факт. Иными словами, при наличии определенных фактов существует презумпция в отношении агрессора; но кто должен сказать, как определяется, существуют ли эти факты в какой-то конкретный момент или нет? Недостаточно сказать, что факты будут очевидными и общеизвестными, поскольку они могут таковыми не быть. Действительно, если мы критически рассмотрим каждый из того, что я могу назвать требуемыми фактами, мы обнаружим, что могут возникнуть сомнения. Возьмем первичный факт, который всегда требуется для возникновения любой презумпции; этот факт заключается в том, что начались военные действия. Первое впечатление может заключаться в том, что это никогда не может быть предметом сомнений; но это не так. Возьмем, к примеру, случай с Корфу. Итальянские офицеры были убиты в Греции кем-то; несколько человек были убиты на Корфу в результате бомбардировки итальянским флотом. Начались ли военные действия в смысле статьи 10 Протокола или нет? Безусловно, этот вопрос по меньшей мере дискуссионный. Возьмем следующий требуемый факт: государство отказалось передать спор на процедуру мирного урегулирования. Очень легко представить себе случаи, когда по этому поводу существовали бы различные точки зрения. Государство может утверждать, например, что вопрос являлся внутренним делом, которое оно не было обязано передавать на процедуру мирного урегулирования. Могло существовать различие во мнениях относительно того, был ли вопрос фактически решен трибуналом или нет. Внутригосударственному праву вовсе не чуждо несогласие сторон по поводу того, является ли конкретный вопрос res judicata [решенным судом]; по этому самому пункту велось много судебных разбирательств; и имели место международные арбитражи, в которых он поднимался[9]. Аналогичным образом могут существовать расхождения во мнениях относительно того, проигнорировало ли государство определение о том, что спорный вопрос является внутренним, или относительно того, передало ли государство вопрос на обсуждение в соответствии со статьей 11 Пакта. Такие расхождения во мнениях могли легко возникнуть из-за отсутствия точной формулировки того, в чем именно заключался спор. Стороны не всегда согласны относительно того, в чем именно они расходятся, и они могут фактически одновременно расходиться по более чем одному вопросу. Что касается того, нарушило ли государство временные меры против мобилизации, предусмотренные статьей 7 Протокола, то этот документ сам признает, что такой вопрос потребует расследования, и в таком случае и только в таком случае Протокол наделяет Совет полномочиями определять фактическую сторону дела, действуя двумя третями голосов. Таким образом, мы возвращаемся к ситуации, когда презумпция в отношении агрессора может существовать только при наличии определенных фактов; и что существование одного или нескольких из этих фактов вполне может вызывать сомнения или споры, и что, за одним исключением, не существует процедуры для определения таких вопросов факта с тем, чтобы можно было с уверенностью утверждать, что презумпция действительно существует. Каков ответ на эту трудность? Если мы рассмотрим дело с технической точки зрения, мы должны прийти к выводу, что ни одна из презумпций, создаваемых статьей 10 Протокола, никогда не может возникнуть, если факты[10] не были признаны двумя[11] спорящими сторонами. Такое признание означало бы, другими словами, что одна из сторон открыто признала себя агрессором. Если бы факты оспаривались, или, иными словами, если бы существование презумпции оспаривалось, Совет не мог бы определить агрессора на основе презумпции, требующей единогласного голосования Совета для ее опровержения; но был бы обязан определить агрессора в соответствии с общим положением, упомянутым в первую очередь, при котором презумпция отсутствует и когда от Совета требуется вынесение утвердительного единогласного решения для определения агрессора. И здесь однако несомненно существовали бы оспариваемые факты; то есть, если только одна из сторон не заявляла, что она является агрессором, потребовалось бы тщательное расследование, чтобы определить в соответствии с формулировкой статьи 10 Протокола, прибегло ли государство к войне в нарушение своего обязательства или нарушило ли правила, установленные для демилитаризованной зоны. Совершенно невозможно предположить, что Совет когда-либо смог бы немедленно определить агрессора при таких обстоятельствах путем единогласного голосования; и такое определение должно быть незамедлительным. Формулировка текста гласит: «at once» [сразу], а во французском: «dans le plus bref délai» [в кратчайшие сроки]. Давайте рассмотрим этот вопрос конкретно и обратимся к процедуре, предполагая реальный случай на рассмотрении Совета. Существует кризис; военные действия начались или предполагается, что начались; есть два государства, которые либо находятся, либо считаются находящимися в состоянии войны; Совет собирается. Не только в силу реалий ситуации, но и согласно прямой формулировке Протокола, Совет должен действовать мгновенно; на карту поставлен мир во всем мире. Теперь при таких обстоятельствах возможны лишь две ситуации. Одной из них была бы ситуация, когда какая-либо великая держава либо путем открытого и объявленного вызова, либо путем отказа даже встретиться с Советом провозгласила себя агрессором. В этом случае, конечно, ни формулировка статьи 10, ни какая-либо другая формулировка не имели бы никакого значения. Другая ситуация заключалась бы в том, что два государства присутствуют перед Советом, каждое из которых утверждает, что другое неправо, каждое из которых оспаривает фактические утверждения представителя другого. В таком случае очевидно не может возникнуть никакой презумпции, и в таком случае Совет вообще не смог бы немедленно определить агрессора путем единогласного голосования. Сам факт того, что для проверки истинности соответствующих утверждений потребуется время, помешал бы этому. Таким образом, Совет в силу непреодолимых обстоятельств дела и в соответствии со строжайшим толкованием Протокола будет вынужден объявить и объявит перемирие. Любой спор относительно того, какое государство было виновно в агрессии до этого момента, откладывался бы для последующего урегулирования; перемирие было бы установлено и должно было бы соблюдаться. Разумеется, в теории оно могло бы быть нарушено, и нарушитель перемирия стал бы агрессором; но государство, которое собиралось отказаться от перемирия или нарушить его, зная процедуру, несомненно, вообще не явилось бы в Совет. Таким образом, по моему мнению, важнейшая часть процедуры, установленной статьей 10 для определения агрессора, заключается в положении, наделяющем Совет полномочиями немедленно объявить перемирие; и, согласно процедуре, это, по моему мнению, единственное полномочие, которое Совет когда-либо будет осуществлять, за исключением предполагаемого случая, в котором государство само объявило себя агрессором. Я знаю, что разработчики Протокола не согласны с этими взглядами. По их мнению, презумпции статьи 10 устанавливают «автоматическую процедуру, которая не обязательно будет основана на решении Совета». Они говорят, что там, где возникла презумпция и она не отклонена единогласно Советом, «факты сами по себе решают, кто является агрессором», а в противном случае «Совет должен констатировать факт агрессии». Я могу лишь сказать, что их выводы, хотя, возможно, и допустимые как чисто лингвистический вопрос и не более чем слова, не принимают в расчет неизбежную уверенность в том, что всегда будет существовать по меньшей мере две точки зрения на то, каковы факты; выражаясь юридическим языком, трибуналы имеют дело не с фактами; они имеют дело с тем, что юристы называют фактами, но которые представляют собой лишь выводы, основанные на имеющихся доказательствах. Такой «факт» достигается только после слушания или судебного разбирательства того или иного рода; и предполагать, что Совет когда-либо сможет провести такое слушание и в то же время прийти к единогласному и немедленному выводу, значит предполагать логическое противоречие в терминах[12]. Поэтому, хотя из формулировки статьи 10 Протокола могут возникнуть трудности при определении агрессора в соответствии с его положениями (поскольку в любом случае может возникнуть спорный или сомнительный вопрос факта; и Совет в соответствии с положениями Пакта в целом должен был бы действовать единогласно), Протокол предлагает решение любой такой трудности, заявляя, что если Совет немедленно не определяет агрессора, он должен (формулировка носит обязательный характер) приступить к объявлению перемирия, установлению его условий и осуществлению надзора за его исполнением, действуя для этих целей квалифицированным большинством в две трети голосов. Затем Протокол предусматривает, что любая воюющая сторона, которая отказывается от перемирия или нарушает его, является агрессором. Эти положения, касающиеся перемирия, представляются мне отвечающими на любое возможное возражение, которое могло бы быть выдвинуто против отсутствия более полной и детальной системы фактического и юридического определения того, какое государство является агрессором. Независимо от того, какими были презумпции или даже какая процедура была установлена, ясно, что после фактического начала военных действий в любом данном случае у любого трибунала возникли бы огромные трудности в том, чтобы убедительно установить, какое государство было агрессором. В конце концов, самое главное — предотвратить войну; и начало военных действий, за которым немедленно должно последовать перемирие, не было бы большой войной. Поэтому я расцениваю эти положения о перемирии как самое остроумное [прим. переписчика: наивное?] и, за исключением заявлений о принципах, самое важное из всех положений статьи 10 Протокола. Полномочие, предоставленное Совету формулировать перемирие, было бы полномочием, осуществляемым в случае начала военных действий, а не полномочием выносить судебное решение в отношении агрессора; если только агрессия не была открыто признана, что означало бы, что одна из сторон Протокола действительно бросила вызов остальным; и в этом случае, конечно, она бросила бы вызов условиям перемирия так же, как и любым другим условиям. Но в любом другом случае немедленно возникло бы новое соображение. Совет сформулировал бы перемирие, и при отсутствии открытого вызова со стороны одного государства, или, возможно, группы государств, всем остальным перемирие создало бы новую ситуацию, ситуацию, в которой военные действия не продолжаются; и человеческий опыт показывает, что при наличии перемирия возобновление военных действий по прежним основаниям является абсолютной невозможностью. По моему мнению, санкции Протокола теряют свою остроту в свете его положений об определении агрессора, поскольку главные санкции Протокола могут быть задействованы только против агрессора; а эти положения об определении агрессора фактически означают, что агрессором является государство или группа государств, которые окончательно и преднамеренно решили начать войну и вести ее вопреки своим самым торжественным обязательствам поступать иначе. Другими словами, между участниками Протокола не могло бы быть войны без умышленного, злостного и вероломного пренебрежения его положениями. [1] С. 50 и след. [2] Первый абзац. [3] Приложение C, с. 156, на с. 186. [4] Здесь я употребляю это слово в его самом широком смысле. [5] Приложение C, с. 156, на с. 187. [6] Разумеется, их может быть больше двух. [7] Причиной того, почему я использовал в отношении статьи 10 Протокола столь неуклюжую формулировку «ее третий абзац с конца», является наличие в английском тексте статьи 10 текстовой ошибки, которая крайне запутывает дело. Статья 10 фактически состоит из пяти абзацев, причем второй из этих пяти абзацев имеет два подпункта или подабзаца, пронумерованных 1 и 2. Третий абзац статьи 10, ссылаясь на эти два подпункта второго абзаца, называет их «абзацами 1 и 2». Другими словами, первые слова того, что здесь именуется третьим абзацем статьи 10 (абзаца, который я называю «третьим абзацем с конца»), гласят: «За исключением случаев, оговоренных в абзацах 1 и 2 настоящей статьи». Им следовало бы звучать примерно так: «За исключением случаев, оговоренных в подпунктах 1 и 2 второго абзаца настоящей статьи». Сравните французский текст, который абсолютно ясен: «Hors les hypothèses visées aux numeros 1 et 2 du présent article». См. английский и французский тексты статьи 10 полностью ниже, с. 144, 145. [8] 5 сентября 1924 г. [9] Например, дело о «Благочестивом фонде», опубликованное в «Гаагских арбитражных делах», с. 1, и дело о процентах между Россией и Турцией, указ. соч., с. 260. Эти два дела также вошли в сборник Стоуэлла и Манро «Международные дела», т. I, с. 58 и след. [10] Я имею в виду факты, на основании которых возникает презумпция в отношении агрессора. [11] Для удобства я предполагаю наличие только двух. [12] В деле Доггер-банк следственная комиссия заседала более двух месяцев. Гаагские судебные отчеты, Скотт, с. 403. ГЛАВА XI. ЯПОНСКАЯ ПОПРАВКА. Во время разработки Женевского протокола комитетами Пятой ассамблеи Лиги Наций формулировки документа претерпели изменения в результате так называемой японской поправки; и хотя положения, составляющие эту поправку как часть Протокола, в целом рассматривались в предыдущем обсуждении в связи с применением различных статей, тем не менее эта поправка приобрела столь заметное значение в ходе дебатов на Пятой ассамблее и после нее, что ее вполне можно рассмотреть отдельно. Японская поправка касалась внутренних вопросов, то есть вопросов, входящих во внутреннюю юрисдикцию государства; и прежде чем переходить к ее условиям, полезно посмотреть, какова ситуация с этими внутренними вопросами в рамках Пакта, рассматриваемого самого по себе. Пакет, как мы видели [1], предусматривал передачу на рассмотрение совета всех споров между членами Лиги, которые не были урегулированы иным образом путем какого-либо соглашения или какого-либо трибунала. В отношении споров, переданных на рассмотрение совета, в восьмом абзаце статьи 15 Пакта говорилось, что если одна из сторон заявляет, а совет находит, что спор касается вопроса, который согласно международному праву полностью входит в юрисдикцию государства, совет должен доложить об этом и не делать никаких рекомендаций относительно урегулирования. Другими словами, если спор касался внутреннего вопроса и одна из сторон спора заявляла об этом, совет вообще не мог приступать к вынесению каких-либо рекомендаций, которые обязывали бы стороны спора или любую из них к чему бы то ни было. В то же время согласно статье 11 Пакта совет или ассамблея могли рассмотреть любые обстоятельства, грозящие угрозой или нарушением международного мира. Формулировка на этот счет носит общий характер. Она означает не более чем обсуждение и предложение, за исключением, пожалуй, предания гласности; однако в соответствии с этой формулировкой статьи 11 за сторонами сохранялась свобода действий в данном вопросе; и действительно, в рамках Пакта члены Лиги не принимали на себя никаких обязательств воздерживаться от вступления в войну в случае спора по внутреннему вопросу. Таким образом, мы можем подытожить положения Пакта относительно спора по внутреннему вопросу, сказав, что хотя такой спор мог быть передан в совет [2], тем не менее совет [2], если этот вопрос поднимался, не мог вынести по нему никаких рекомендаций; однако совет (или ассамблея) мог принять дело к рассмотрению в качестве предмета обсуждения, когда оно угрожало миру, с надеждой и обязанностью сохранить мир, если это возможно; но в отношении этого стороны оставались свободными действовать так, как они сами сочтут нужным в конечном итоге. Протокол, разумеется, как мы также видели [3], вносит серьезные изменения в эту ситуацию, поскольку он содержит общее соглашение сторон не прибегать к войне — соглашение, которое применимо к спорам о внутренних вопросах в той же мере, в какой оно применимо к спорам о международных вопросах; это общее соглашение не вступать в войну охватывает все вопросы обоих родов. Кроме того, Протокол делает гораздо более вероятным то, что споры между членами Лиги будут поступать на слушание в комитет арбитров, а не в совет; мы видели [4], что вероятность передачи какого-либо спора в совет при новом режиме для рассмотрения по существу является незначительной. Функции совета в отношении споров в определенной степени делегируются Постоянной палате международного правосудия, но еще в большей степени — комитетам арбитров, согласованным или назначенным ad hoc. Теперь японская поправка не является строго единой поправкой; она состоит из двух частей. Первая часть представляет собой последний (третий) абзац статьи 5 Протокола следующего содержания: «Если Суд или Совет сочтет этот вопрос делом, исключительно входящим во внутреннюю юрисдикцию государства, это решение не должно препятствовать рассмотрению ситуации Советом или Ассамблеей в соответствии со статьей 11 Пакта». Мы должны иметь в виду, что в соответствии со вторым абзацем статьи 5 любой комитет арбитров при рассмотрении спора подчиняется тем же ограничениям в отношении спора о внутреннем вопросе, которые предусмотрены для совета. Метод такого ограничения комитета арбитров заключается в том, что правовой вопрос решается Постоянной палатой международного правосудия, и если этот суд решает, что вопрос является внутренним, комитет арбитров просто заявляет об этом и прекращает дальнейшее рассмотрение. Цитированный выше абзац статьи 5 гласит, что хотя ни совет, ни комитет арбитров не могут рассматривать спор по внутреннему вопросу, если этот вопрос поднят, тем не менее совет или ассамблея в соответствии со статьей 11 Пакта могут рассмотреть ситуацию с точки зрения ее влияния на мир во всем мире. Такое рассмотрение в соответствии со статьей 11 Пакта было бы возможно и без этого заявления, так что, по моему мнению, эта часть японской поправки ничего не меняет в этом отношении. Этот абзац вовсе не изменяет правовую ситуацию, а просто делает явным то, что в противном случае подразумевалось. Другая часть японской поправки представляет собой пункт, добавляемый к подпункту 1 второго абзаца статьи 10 и начинающийся со слова «тем не менее». Чтобы увидеть, в чем именно заключается эта другая часть японской поправки, я цитирую здесь второй абзац статьи 10 (опуская определенные фразы, не имеющие здесь значения), причем слова японской поправки выделены курсивом: «В случае начала военных действий любое государство считается агрессором, если единогласным решением Совета не будет постановлено иное: 1. Если оно * * * пренебрегло единогласным докладом Совета, судебным решением или арбитражным решением, признающим, что спор между ним и другим воюющим государством проистекает из вопроса, который согласно международному праву целиком входит во внутреннюю юрисдикцию последнего государства; тем не менее в последнем случае государство считается агрессором только в том случае, если оно предварительно не передало этот вопрос на рассмотрение Совета или Ассамблеи в соответствии со статьей 11 Пакта». Формулировка статьи 10 Протокола весьма запутанна, я уже обсуждал ее довольно подробно [5], пытаясь показать, что ее реальный эффект сильно отличается от теории ее разработчиков — теории, подтверждаемой, возможно, текстом статьи 10, если рассматривать его исключительно как текст. Я резюмирую эту теорию следующим образом: Формулируя общий принцип о том, что государство, прибегающее к войне вопреки Пакту или Протоколу, является агрессором, и предписывая общую процедуру, согласно которой совет должен единогласно, разумеется, решить, имело ли место такое нарушение (а в отсутствие такого единогласного решения — объявить перемирие), статья 10 тем не менее ограничивает или уточняет эту общую процедуру путем перечисления определенных категорий дел, в которых факты предположительно будут настолько очевидными, столь общеизвестными, столь несомненными, что они создадут презумпцию в отношении государства-агрессора; и такая презумпция может быть опровергнута только единогласным голосованием совета против нее. Я повторяю, что это теория г-н Бенеша и Политиса; это не моя теория. Моя собственная точка зрения, высказанная ранее, заключается в том, что ни при каких обстоятельствах предполагаемые общеизвестные факты не могли бы создать презумпцию, поскольку всегда существовало бы расхождение во мнениях относительно самих этих фактов. Но действуя в рамках другой теории и рассматривая исключительно текст, презумпции имеют важное значение; здесь необходимо упомянуть лишь об одной из них. Эта презумпция возникает, когда государство «проявило пренебрежение» к решению совета, суда или арбитров, действовавших вслед за судом, о том, что спор проистекает из внутреннего вопроса, и при этом также не передало [6] этот вопрос на рассмотрение или обсуждение совета или ассамблеи в соответствии со статьей 11 Пакта. До японской поправки текст гласил, что презумпция возникает, когда государство «проявило пренебрежение» к такому решению о том, что спор проистекает из внутреннего вопроса. Теперь давайте посмотрим, в чем разница между ними, то есть разница между текстом до японской поправки и текстом с японской поправкой. В обоих случаях решение по правовому вопросу вынесено против жалующегося государства. Надлежащий трибунал постановил, что вопрос является внутренним, и это решение в обоих случаях является и остается окончательным. В обоих случаях государство, «проявляющее пренебрежение» к этому решению и вступающее в войну, является агрессором. Мы можем видеть, что это так, если предположить, что весь первоначальный текст, а также текст этой части японской поправки был исключен [7]. Тогда очевидно, что государство было бы агрессором согласно статье 2 Протокола и первому абзацу статьи 10; и нет ничего ни в первоначальном рассматриваемом нами тексте, ни в японском дополнении к нему, что изменяло бы этот вывод [8]. Разница между первоначальным текстом и текстом с поправкой заключается в следующем: в первоначальном тексте жалующееся государство, пренебрегающее таким обязательным решением о внутреннем характере вопроса, считалось агрессором по презумпции, если оно вступало в войну либо до, либо после рассмотрения дела советом или ассамблеей в соответствии со статьей 11 Пакта. Согласно измененному тексту, такое государство считается агрессором по презумпции только в том случае, если оно прибегает к войне до такого рассмотрения в соответствии со статьей 11. Другими словами, разница между первоначальным и измененным текстами возникала бы только при следующих обстоятельствах: Государство А передает спор против Государства Б на рассмотрение трибунала (совет, комитет арбитров и т. д.). Трибунал выносит обязательное решение о том, что спор проистекает из внутреннего вопроса. Жалующееся государство, связанное этим решением, затем выносит этот вопрос на рассмотрение совета или ассамблеи в соответствии со статьей 11 Пакта, и это не приводит к какому-либо урегулированию; после чего жалующееся государство прибегает к войне. При таких обстоятельствах в первоначальном тексте государство, прибегающее к войне, считалось бы агрессором по презумпции — презумпция, которая могла быть опровергнута только единогласным голосованием совета против нее. Согласно измененному тексту, жалующееся государство являлось бы агрессором, но никакой презумпции не было бы; и решение о том, что оно является агрессором, выносилось бы советом, которому пришлось бы либо проголосовать единогласно за то, что жалующееся государство является агрессором, либо объявить перемирие. Признаюсь, трудно понять, почему делается столь тонкое, неуловимое и техническое различие в отношении презумпции агрессии. Если существует обязательное решение трибунала о том, что спор проистекает из внутреннего вопроса, то жалующееся государство, согласно принципам Протокола, безусловно обязано не вступать в войну, поскольку оно юридически неправо в своем притязании, и это было признано судом. Почему именно государство, вступающее в войну при таких обстоятельствах, должно считаться агрессором по презумпции и быть агрессором, если оно вступает в войну до обсуждения этого вопроса после вынесения решения, и не считаться агрессором по презумпции, а быть просто агрессором, если оно вступает в войну после такого обсуждения, логически объяснить невозможно. Однако вышеприведенное обсуждение, приводящее к столь неясному и техническому различию, основано, как я уже намекал, исключительно на тексте статьи и на юридической теории ее разработчиков относительно ее смысла и результата. Ранее в своем обсуждении [9] я указал, что не согласен с выводами г-н Бенеша и ПолитиS, поскольку я не считаю, что презумпции, закрепленные в статье 10 Протокола, когда-либо имели бы какое-то существенное значение для решения, принимаемого советом. Другими словами, повторяя по существу то, что я сказал ранее, я считаю, что право объявить перемирие является единственным правом по статье 10 Протокола, которое совет когда-либо стал бы использовать, за исключением случая, когда государство само объявило себя агрессором. Кроме того, мне кажется, что сами хитросплетения формулировок статьи 10 Протокола являются очень реальным свидетельством того, что мой вывод верен. Реально я не вижу ни одного мыслимого случая, при котором японская поправка вызвала бы какие-либо изменения в том, что произойдет. Мы должны предположить, что война началась, поскольку, если нет обращения к войне, статья 10 Протокола полностью исключается из рассмотрения. Предполагая затем обращение к войне, мы имеем по статье 10 со всеми ее положениями, исключениями и презумпциями лишь две реальные возможности: a. Имеет место открытая, признанная и вызывающая агрессия. b. Существует расхождение во мнениях относительно фактов, и отсюда следует, что совет не может сразу прийти к единогласному заключению по делу; соответственно, совет объявляет перемирие, которое каждый из воюющих должен принять, иначе он становится агрессором. К чему сводятся эти два случая, так это очевидно к одной из двух альтернатив: либо какое-то государство продолжает свои боевые действия, свою войну, независимо от совета и независимо от Протокола, либо объявляется перемирие и боевые действия прекращаются. При первом обстоятельстве положения о презумпциях и о решениях совета одинаково не имеют никакого значения; а во втором случае война заканчивается перемирием, едва начавшись. Составление статьи 10 Протокола неудачно и туманно; но если внимательно всмотреться в формулировки всей японской поправки, мне кажется, что они определенно ничего не добавляют к полномочиям ни совета, ни ассамблеи при рассмотрении споров, возникающих из внутренних вопросов, и что законное право любого государства определять и контролировать свои собственные внутренние дела остается бесспорным; более того, можно сказать, что оно остается еще более бесспорным, чем теперь; ибо согласно Протоколу это право не может оспариваться Лигой ни в совете, ни в ассамблеи; оно не может оспариваться Постоянной палатой или арбитрами; и оно не может оспариваться войной. Все, что возможно, — это дружественное обсуждение и рассмотрение в соответствии со статьей 11 Пакта, и это, насколько дело касается членов Лиги, возможно и сейчас. Конечно, можно было бы утверждать, что различные возможные решения и презумпции по статье 10 Протокола могут иметь некоторое значение для отнесения расходов по агрессии на счет виновной стороны в соответствии со статьей 15 Протокола; но сопряженные с этим возможности слишком отдаленны, чтобы заслуживать обсуждения. [1] См. выше, с. 18 и след. [2] или ассамблеей. [3] См. выше, с. 50 и след. [4] См. выше, с. 23 и след. [5] С. 54–63. [6] В тексте сказано «предварительно». Предположительно это означает до начала военных действий. Это также может означать до «пренебрежения» решением о том, что спор является внутренним. Не вполне понятно, каким образом государство могло «проявить пренебрежение» к такому решению иначе как путем обращения к войне. Во французском тексте: «qui aura passé outre à un rapport» и т. д. [7] То есть весь текст, процитированный выше как часть подпункта 1 второго абзаца статьи 10, начинающийся со слов «пренебрегло единогласным докладом Совета». [8] Японское предложение в отношении этой статьи в ее первоначальном виде заключалось в том, чтобы исключить все слова, ссылающиеся на «внутреннюю юрисдикцию» и т. д.; добавление пункта, начинающегося со слова «тем не менее», было компромиссом; было бы гораздо проще и лучше, по моему мнению, опустить весь пункт, как предлагали японцы. [9] С. 61, 67. ГЛАВА XII. САНКЦИИ. Женевский протокол предусматривает санкции или наказания за его нарушение подписавшим стороной. Прежде чем рассматривать главные санкции, установленные Протоколом, можно упомянуть, что существуют определенные временные меры, которые могут быть приняты и которые не дотягивают до главных санкций. В соответствии со статьей 7 в случае спора между подписавшими сторонами они соглашаются впредь до его урегулирования не увеличивать свои вооружения, не принимать мер мобилизации и т. д., и совету предоставляется право по поступившей жалобе производить справки и расследования относительно соблюдения этих соглашений и принимать решения о мерах в связи с этим, с тем чтобы покончить с угрожающей ситуацией. Аналогичные полномочия предоставляются совету в соответствии со статьей 8 в отношении угрозы агрессии или подготовки к войне, и во всех этих случаях совет может действовать большинством в две трети голосов. Превентивные меры, которые совет может принять по таким предварительным вопросам, четко не определены. Следует, однако, отметить, что государство, нарушающее обязательства статьи 7 или статьи 8, не является агрессором, против которого могут быть направлены главные санкции Протокола, если предположить, что военные действия еще не начались. Соответственно, меры, о которых совет может «принять решение», возможно, будут ограничены мерами предупреждения, совета и предания гласности; во всяком случае они не могут быть мерами принуждения; и, по моему мнению, они не могут идти так далеко, как санкции любого рода, экономические или иные; в Общем докладе [1] говорится об «эвакуации территорий» как о возможно подходящей мере; это указывает на то, что «меры» должны «приниматься» государством, виновным в нарушении упомянутых соглашений; безусловно, со стороны никакой подписавшей стороны не будет обязательства предпринимать какие-либо шаги против нарушения этих соглашений статей 7 и 8; но формулировки весьма расплывчаты, и любые сомнения должны быть рассеяны путем их изменения, тем более что совет может принимать решения двумя третями голосов. При рассмотрении главных санкций, предусмотренных Протоколом, первым пунктом, который следует подчеркнуть, является то, что они не могут вступить в действие до тех пор, пока не существует состояния войны в подлинном смысле; должны начаться военные действия, так что мир оказывается перед лицом реально происходящих боев. Правда, здесь есть теоретическое исключение в том факте, что нарушение правил демилитаризованной зоны приравнивается к обращению к войне; но это исключение более кажущееся, чем реальное, поскольку нарушение демилитаризованной зоны было бы лишь кратким прелюдией к боевым действиям. Вторым предварительным условием для применения санкций является определение агрессора [2]. И в любом случае определение совета относительно того, какое государство является агрессором, должно состояться до того, как будут применены санкции. Это закреплено в последнем абзаце статьи 10, которая предусматривает, что совет «призывает» подписавшие стороны применить санкции [3]. Поскольку санкции, предусмотренные Протоколом, в теории являются лишь развитием санкций, предусмотренных статьей 16 Пакта, интересно отметить, что этот предварительный призыв совета к государствам применить санкции вводит новую систему, по крайней мере систему, которая развивается из точки зрения, принятой Ассамблеей по статье 16 Пакта в 1921 году; ибо в принятых тогда детальных резолюциях [4] заявлялось, помимо прочего, что совет должен давать лишь «мнение» о том, имело ли место нарушение Пакта путем обращения к войне, но что каждое государство должно решать «само для себя», возникла ли у него обязанность применять санкции, предусмотренные статьей 16 Пакта. Причину этого развития легко увидеть. Даже если санкции Протокола могут в теории быть такими же, как санкции статьи 16 Пакта, они применимы к совершенно иному положению дел. Санкции статьи 16 Пакта должны были применяться к любому члену Лиги, который прибегнул к войне в нарушение определенных положений Пакта в статьях 12, 13 и 15, и трудность определения того, являлось ли в данном случае обращение к войне нарушением тех или иных статей Пакта, не была разрешена, тем более что Пакт не исключает обращение к войне в каждом случае. Однако в соответствии с Протоколом любое обращение к войне со стороны его участников запрещено (за исключением случаев самообороны или помощи в обороне, или, возможно, исполнения решения какого-либо трибунала), и предусмотрена процедура, которая, по крайней мере в теории и вероятно на практике, всегда будет определять агрессора. Ибо, если моя точка зрения верна, «агрессор» — это государство, которое открыто и умышленно бросает вызов другим подписавшим сторонам, когда его призывает совет в соответствии со статьей 10 Протокола. Следовательно, теперь совет по определении агрессора должен призывать к применению санкций. Разумеется, во всех случаях принятия столь серьезного решения совет не является неким внешним органом, «призывающим» правительства что-то сделать. Используемые слова заставляют нас почти бессознательно представлять себе совет неким единым целым вроде суда, устанавливающего правила поведения для кого-либо; но это ложное представление; ибо в любом подобном случае совет представляет собой группу представителей правительств, которые договариваются в первую очередь как таковые представители своих собственных правительств о порядке действий, предпринимаемых теми же самыми правительствами во исполнение договорного обязательства. Мы должны воспринимать любое подобное действие совета как означающее прежде всего то, что британский представитель, французский представитель и так далее соглашаются в том, что соответствующие страны, которые они представляют, будут следовать определенному согласованному порядку действий. Если бы совет состоял из всех членов Лиги, было бы правильно охарактеризовать его действия в соответствии с таким положением как конференцию сторон договора, принимающих решение о том, что именно должны сделать эти участники, если вообще должны что-то делать, и приходящих к такому решению единогласно, если вообще предстоит достичь какого-либо решения. Только в отношении правительств, не представленных в совете, совет «призывает» к действиям; что же касается правительств, представленных в совете, то они договариваются о порядке действий. В теории, как я уже говорил, санкции Протокола представляют собой не что иное, как развитие санкций статьи 16 Пакта. Текст Протокола действительно в статье 11 включает в себя положения статьи 16 Пакта посредством отсылки. Никакие положения Пакта не вызывали стольких дебатов с момента его составления, как положения статьи 16. В 1921 году были предложены различные поправки к этой статье Пакта, ни одна из которых не вступила в силу; и, как упоминалось выше, Ассамблея тогда приняла различные интерпретирующие резолюции относительно статьи 16, которые вместе с предложенными поправками (одна из которых была текстуально изменена в 1924 году) временно находятся в силе [5]. Нет необходимости пытаться детально рассматривать точное юридическое действие статьи 16 Пакта в настоящее время ввиду этих интерпретирующих резолюций и предложенных поправок; в целом они призваны сделать систему экономической блокады более гибкой в ее применении в той мере, в какой это совместимо с целью первого абзаца статьи 16 Пакта, а именно с учреждением полного экономического и финансового бойкота агрессора. В этом первом абзаце статьи 16 Пакта также говорится, что агрессор ipso facto считается совершившим акт войны против остальных членов Лиги; это положение не создает состояния войны; оно просто дает остальным членам Лиги право считать себя находящимися в состоянии войны с агрессором, если они сочтут это нужным; это положение дополняется формулировкой статьи 10 Протокола, которая дает любому подписавшему государству, к которому обращен призыв применить санкции, привилегию пользоваться правами воюющей стороны, если оно того пожелает. Пункт 2 статьи 16 Пакта возлагал на совет обязанность «рекомендовать» различным правительствам, какие эффективные военно-морские, сухопутные или воздушные силы члены Лиги должны отдельно внести для использования в целях защиты пактов Лиги. Теперь то, что делает статья 11 Протокола в своем первом абзаце, заключается в заявлении о том, что обязательства всех государств в отношении санкций, упомянутых в пунктах 1 и 2 статьи 16 Пакта, немедленно вступают в силу после обращения совета о применении санкций, с тем чтобы такие санкции могли быть незамедлительно применены против агрессора. Что касается первого абзаца статьи 16 Пакта — экономической и финансовой блокады, — я не вижу, чтобы этот первый абзац статьи 11 Протокола добавлял что-либо к первому абзацу статьи 16 Пакта, даже если первый из них читать в связи со вторым абзацем статьи 11 Протокола. Правда, в резолюциях об экономическом оружии на Ассамблее 1921 года было признано, что с практической точки зрения применение экономического давления не может осуществляться одинаково всеми странами. Но несомненно, с учетом упомянутых практических трудностей, в статье 16 Пакта существует определенное обязательство вводить экономические санкции против агрессора, и, как я уже сказал, по моему суждению, это обязательство не меняется Протоколом; однако теперь оно может стать действующим обязательством только в том случае и тогда, когда совет заявит об этом. Жизненно важный вопрос в отношении санкций по Протоколу возникает на основании второго абзаца статьи 16 Пакта в связи с первым и вторым абзацами статьи 11 Протокола. Действительно, именно из-за этого второго абзаца статьи 11 Протокола в Англии был поднят вопрос об использовании британского флота. Статья 16, пункт 2 Пакта гласит следующее: «В таком случае обязанностью Совета является рекомендовать соответствующим правительствам, какие эффективные военно-морские, сухопутные или воздушные силы члены Лиги должны по отдельности внести в состав вооруженных сил, используемых для защиты пактов Лиги». Статья 11, пункты 1 и 2 Протокола гласят следующее: «Как только Совет призовет подписавшие государства применить санкции, как предусмотрено в последнем абзаце статьи 10 настоящего Протокола, обязательства указанных государств в отношении санкций всех видов, упомянутых в пунктах 1 и 2 статьи 16 Пакта, немедленно вступают в силу, с тем чтобы такие санкции могли быть незамедлительно применены против агрессора. Эти обязательства должны толковаться как обязывающие каждое из подписавших государств сотрудничать лояльно и эффективно в поддержании Пакта Лиги Наций и в противодействии любому акту агрессии в той мере, в какой это позволяют его географическое положение и его конкретное положение в отношении вооружений». На первый взгляд пункт 2 статьи 11 Протокола лишь толкует пункт 2 статьи 16 Пакта; но несомненно, он сильно его изменяет. В соответствии с упомянутыми положениями Пакта совет имел лишь обязанность дать рекомендацию в отношении сил, которые должны быть предоставлены членами Лиги. Несомненно, на основании статьи 16 Пакта, пункт 1, любой член Лиги имел право, если он того пожелает, считать себя находящимся в состоянии войны с агрессором, но в равной степени на основании этого пункта любой член Лиги имел право, если он того пожелает, не считать себя находящимся в состоянии войны с агрессором. Следовательно, в соответствии с этой статьей 16 не существовало никакой обязанности, даже моральной обязанности, по моему мнению, со стороны какого-либо члена Лиги предоставлять какие бы то ни было вооруженные силы. Совет имел обязанность (согласно статье 16, пункт 2, Пакта) сделать рекомендацию; но это была лишь рекомендация, и не существовало никакого обязательства члена Лиги, к которому относилась рекомендация; существовала лишь возможная привилегия для члена Лиги, к которому относилась рекомендация, — а это совсем другое дело. Теперь давайте посмотрим на цитированный выше пункт 2 статьи 11 Протокола. Каждое подписавшее государство должно «сотрудничать лояльно и эффективно» не только «в поддержании Пакта», но и «в противодействии любому акту агрессии». Что ж, безусловно, противодействие акту агрессии означает силу, и этот факт не смягчается, а подчеркивается словами: «в той мере, в какой это позволяют его географическое положение и его ситуация в отношении вооружений». Я признаю, что в некоторых случаях эти слова имеют смягчающий эффект. Они будут означать, например, что если у Дании нет армии, она не может нести никакого обязательства использовать пехоту. Но они также относятся и к другой стороне этой картины: к тому, что британцы обладают военно-морским флотом, такова их конкретная ситуация в отношении вооружений, весьма специфическая ситуация; и в соответствии с этой статьей, как я ее понимаю, британцы будут обязаны «лояльно и эффективно» сотрудничать в противодействии акту агрессии в той мере, в какой это позволяет их конкретная военно-морская ситуация. Кроме того, пункт 1 статьи 11 Протокола гласит, что «обязательства * * * в отношении санкций всех видов, упомянутых» не только в пункте 1, но и в пункте 2 статьи 16 Пакта, «немедленно вступают в силу». Это указывает на то, что существуют военные, военно-морские и воздушные санкции, подлежащие применению, и что участники Протокола несут обязательства по их применению. Ответом на это не является утверждение, что в отношении степени используемых вооруженных сил подписавшее государство обладает собственным усмотрением; и верно то, что не будет никакого международного командования, не будет передачи сил одной страны Генеральному штабу другой или общему международному штабу всех; однако даже этого не происходило в течение первых трех лет Мировой войны, за исключением конкретных отрядов. Так, например, британцы могли заявить, что они направят пять эсминцев или десять крейсеров под командованием собственного адмирала, или Гранд-Флит, если они того пожелают; но очевидно, что с их стороны было бы недобросовестностью заявлять при наличии этого обязательства, что они не направят даже канонерскую лодку. Я абсолютно убежден, что эти положения значительно расширяют положения Пакта; впервые в систему Лиги вводится конкретное военное обязательство — конкретное в том смысле, что оно является обязательным, а не в том смысле, что оно определено по степени применения силы. Можно утверждать, что первый пункт статьи 13 Протокола указывает в несколько ином направлении, но я так не думаю. Этот пункт лишь предусматривает, что участники Протокола, если они сочтут нужным, могут предоставить совету «обязательства» относительно вооруженных сил, которые они будут использовать при применении санкций документа. Нет никаких обязательств давать такое обязательство; это является чисто факультативным для каждого государства. Несомненно, если такое обязательство было дано и принято советом, предоставившее его государство по крайней мере не должно было бы делать ничего сверх того, что предусмотрено в обязательстве; но поскольку предоставление обязательства является факультативным, тот факт, что оно не было дано, по моему мнению, не ограничивает и не квалифицирует обязательство, «истолкованное» во втором абзаце статьи 11 Протокола. Я отмечаю здесь, что слово «контингент» в первом абзаце статьи 13 Протокола относится не к обязательному характеру санкций, а к необходимой неопределенности в отношении будущего возникновения нарушения, требуемого для их применимости (см. французский текст); и дебаты в Третьем комитете и, в частности, единогласно принятый Ассамблеей доклад при обсуждении статьи 11 [9] дают понять, что вышеприведенное толкование в отношении военных санкций является верным: обязательные по своей природе, они гибки в применении. Рассмотрение третьего абзаца статьи 11 Протокола в связи с третьим абзацем статьи 16 Пакта склоняется к поддержке уже высказанных взглядов. Не вдаваясь в дальнейшие подробности, я привлекаю особое внимание к последнему предложению упомянутого абзаца Протокола и цитирую соответствующие абзацы обоих документов в параллельных колонках: Пункт 3 статьи 16 Пакта. / Пункт 3 статьи 11 Протокола. / «Члены Лиги соглашаются далее в том, что они будут взаимно поддерживать друг друга в финансовых и экономических мерах, принимаемых на основании настоящей статьи, в целях минимизации потерь и неудобств, проистекающих из вышеуказанных мер, и что они будут взаимно поддерживать друг друга в противодействии любым особым мерам, направленным против кого-либо из них нарушившим Пакт государством, и что они предпримут необходимые шаги для обеспечения пропуска через свою территорию сил любого из членов Лиги, сотрудничающих в деле защиты пактов Лиги». / «В соответствии с пунктом 3 статьи 16 Пакта подписавшие государства берут на себя совместное и солидарное обязательство прийти на помощь подвергшемуся нападению или угрозе нападения государству и оказывать друг другу взаимную поддержку посредством предоставления удобств и взаимного обмена в отношении поставок сырья и припасов всякого рода, открытия кредитов, транспорта и транзита и в этих целях принимать все зависящие от них меры для обеспечения безопасности наземных и морских коммуникаций подвергшегося нападению или угрозе государства». Существуют и другие положения Протокола, касающиеся санкций, которые следует упомянуть по крайней мере для полноты картины. Именно совет [10] объявляет об окончании санкций и о том, что «нормальные условия восстанавливаются» (статья 14). До «крайнего предела своей возможности» все расходы по агрессии должны нести агрессор (статья 15). Формулировки, касающиеся объема сопряженной ответственности, носят самый широкий характер, выходя далеко за рамки категорий ущерба, упомянутых в Приложении I к положениям о репарациях Версальского договора. Планы, которые должны быть составлены советом для детального применения экономических и финансовых санкций, должны быть «сообщены» подписавшим сторонам — иными словами, они носят рекомендательный, а не обязательный характер (статья 12). Здесь следует сказать, что заключительные слова этой статьи 12 упоминают «членов Лиги и другие подписавшие государства». Эти слова подразумевают возможность существования государств, подписавших Протокол, которые не являются членами Лиги. Как отмечалось выше [11], такой возможности, по моему мнению, не существует. Даже если бы такая теоретическая возможность существовала, было бы абсурдно предполагать, что какое-либо государство подпишет Протокол с обязательствами, выходящими за рамки Пакта, оставаясь при этом вне привилегий Пакта; однако этот вопрос здесь не имеет особого значения. Главные санкции Протокола среди участников Протокола могут быть подытожены следующим образом: агрессивная война является международным преступлением; подписавшая сторона, которая либо объявляет себя агрессором, либо отказывается от перемирия после начала военных действий, совершает это преступление; и соответственно остальные подписавшие стороны по призыву совета объединяются в защите подписавшей стороны, которая не является агрессором, в соответствии со своими возможностями; что означает, что если и в той мере, в какой они способны это сделать, они вносят свой вклад силой в защиту против агрессии, а также посредством экономических и финансовых мер. Но ввиду других соглашений Протокола относительно мирного урегулирования споров и его пактов против войны главные санкции Протокола никогда не вступят в действие против подписавшей стороны, если только это государство окончательно не решит бросить вызов общественному мнению мира и превратить в клочок бумаги свое собственное торжественное письменное обещание. [1] Приложение C, с. 156, на с. 196. [2] Если в конфликте участвовали две стороны, то одна или обе они могли быть агрессором. См. статью 11 Протокола. [3] Я полагаю, что это означает ко всем подписавшим сторонам. Система Протокола является гибкой в отношении степени, в которой санкции должны применяться конкретной подписавшей стороной; но все подписавшие стороны подпадают под одно и то же юридическое обязательство. [4] 4 октября 1921 г. Официальный вестник, октябрь 1921 г., специальное приложение № 6, с. 24. [5] См. «Официальный вестник Лиги Наций», октябрь 1921 г., специальное приложение № 6, с. 14–15, 24–26, а также октябрь 1924 г., специальное приложение № 21, с. 9. [6] За исключением возможностей статьи 10 Пакта, в отношении которых см. ниже, с. 84 и след. [7] Дебаты в Третьем комитете Пятой ассамблеи представляют интерес в этом отношении. [8] Во французском тексте: «engagements». [9] Приложение C, с. 156, на с. 197 и след. [10] единогласным голосованием. [11] С. 10 и след. ГЛАВА XIII. ОТДЕЛЬНЫЕ ОБОРОНИТЕЛЬНЫЕ СОГЛАШЕНИЯ. Общий характер Женевского протокола таков, что отдельные оборонительные соглашения между его участниками теряют практически всю свою прежнюю важность. Сам Протокол является, среди прочего, общим оборонительным соглашением; и при условии добросовестного соблюдения такого соглашения практически единственной ролью, которую могли бы играть отдельные соглашения, было бы сделать общие обязательства, связывающие всех подписавших стороны, более детальными и, возможно, более региональными по своему обязательству и исполнению. Возможность заключения таких отдельных оборонительных соглашений упоминается в статье 13 Протокола. Установлено, что они должны быть открытыми; кроме того, действия в соответствии с ними не могут происходить до тех пор, пока совет «не призовет подписавшие государства применить санкции». Наконец, существует важнейшее положение, иллюстрирующее относительно маловажный характер таких отдельных соглашений в рамках Протокола: любое такое соглашение должно оставаться открытым для всех членов Лиги, которые пожелают к нему присоединиться. Это последнее упомянутое положение устраняет всякую мысль о том, что такие оборонительные соглашения по Протоколу могут быть чем-то вроде прежних «оборонительных» союзов. Очевидно, что оборонительное соглашение, открытое для любого члена Лиги, является лишь частью общего соглашения; особенно это так, когда выполнение соглашения зависит и обусловлено запросом совета. Действительно, ввиду других положений Протокола очень трудно увидеть какую-либо существенную разницу между этими так называемыми оборонительными соглашениями и теми обязательствами [1], которые согласно статье 13 государства, подписавшие Протокол, могут добровольно взять на себя перед советом в отношении вооруженных сил, которые могут быть использованы при применении санкций. Я говорю, что эти две вещи схожи по следующей причине: если в данном случае совет решает, что должны применяться военные санкции, любая подписавшая сторона имеет право, по крайней мере если она того пожелает, использовать все свои вооруженные силы против агрессора. Раз дело обстоит так, использование определенной части этих сил в любом данном случае сводится к тому же самому, проистекает ли оно из общего соглашения о применении санкций, из конкретного обязательства перед советом или из конкретного соглашения с другой подписавшей стороной. Мы можем зайти так далеко в размышлениях об этих оборонительных соглашениях в дальнейшем: учитывая тот факт, что они должны быть открытыми, что к ним может присоединиться любой член Лиги и что они не могут исполняться до тех пор, пока совет Лиги не заявит об этом, в таком документе не может содержаться никакого эффективного положения, которое выходило бы за рамки обязательств по самому Протоколу. Статья 13 Протокола гласит, что к этим отдельным соглашениям может присоединиться любой член Лиги Наций. Эта формулировка будет включать члена Лиги, который не подписал Протокол. Согласно статье 13, только государства, подписавшие Протокол, могут заключать отдельные соглашения. Этот вопрос, несомненно, не имеет реального значения; но не может предполагаться, что к этим отдельным соглашениям, если таковые будут заключены, будут присоединяться государства, иные чем те, которые связаны Протоколом, поскольку любое такое отдельное соглашение на самом деле будет документом, вспомогательным по отношению к Протоколу. [1] Будут ли эти «обязательства» иметь такое же юридическое качество, как договор, по меньшей мере сомнительно. ГЛАВА XIV. ПРОТОКОЛ И СТАТЬЯ ДЕСЯТАЯ ПАКТА. Следует помнить, что в этой части обсуждения рассматриваются исключительно отношения inter se подписавших Протокол государств. Среди этих государств знаменитая статья 10 пакта полностью потеряет свое значение. Статья 10 пакта имеет два различных аспекта. Более важным из них является обязательство членов Лиги «уважать и сохранять против внешней агрессии территориальную целостность и существующую политическую независимость» других членов. Из-за этих гарантий статья 10 подвергалась возражениям в этой стране и в Канаде главным образом по той причине, что она могла повлечь за собой использование вооруженной силы государствами-гарантами. Дальнейшее представление о том, что такое использование вооруженной силы обязательно вступит в силу по решению совета Лиги Наций, было во многом ошибочным и было практически устранено резолюцией ассамблеи относительно статьи 10.[1] Другая сторона этих гарантий статьи 10, которая, возможно, не всегда оценивалась по достоинству, заключается в том, что обязательство государства-гаранта по статье 10 может быть действительно весьма ограниченным и даже равным нулю, даже в случае умышленного нападения. Статья 10 касается только двух вещей: территориальной целостности и политической независимости. Если государство-агрессор уважает эти две вещи, оно может поступать во всем остальном так, как сочтет нужным, с точки зрения государств-гарантов. Например, только на основании статьи 10 и не принимая во внимание ничего другого, одно государство может напасть на другое, разрушить каждое здание в стране, взорвать каждую шахту и опустошить каждое поле, а затем отступить, заявив: территориальная целостность атакованной страны теперь сохранена, а ее оставшиеся жители сохраняют свою полную политическую независимость. При таких обстоятельствах ни одно государство-гарант по статье 10 пакта Лиги Наций не будет обязано предпринимать какие-либо действия. Теперь я утверждаю, что в рамках Протокола любое значение статьи 10 во взаимоотношениях между сторонами Протокола исчезло; это очевидно. Статья 10, так сказать, ждала или, по крайней мере, могла ждать до окончания войны.[2] Если государство-агрессор в мирном договоре или иным образом не аннексировало какую-либо территорию и оставило атакованное государство независимым, статья 10 не делала абсолютно ничего.[3] Но Протокол начинает действовать еще до начала любой войны и определенно с ее началом: нападений быть не должен.[4] Вопрос не в окончательном результате нападения; речь идет исключительно о самом факте существования агрессии; и именно тогда все остальные участники Протокола выступают на защиту атакованного государства. Меньшая статья 10 пакта поглощается большим Протоколом. Другим аспектом статьи 10 пакта было обязательство каждого члена Лиги уважать территориальную целостность и политическую независимость других членов. Это, разумеется, обязательство, касающееся исключительно действий самого предоставившего его государства. Такой пункт о самоограничении подразумевался бы в пакте, даже если бы не был выражен прямо, и точно так же он, разумеется, является неотъемлемой частью Протокола. Действительно, в Протоколе было сочтено необходимым включить положение, касающееся политической независимости и территориальной целостности не атакованного государства, а агрессора. Все, что осталось теперь от статьи 10, насколько это касается подписавших Протокол государств inter se, содержится во втором абзаце статьи 15 Протокола, в котором говорится, что территориальная целостность и политическая независимость государства-агрессора не должны быть затронуты применением санкций Протокола. Развитие пакта, в результате которого статья 10 теряет важность, за исключением роли меры защиты для агрессора, представляет собой, пожалуй, самое примечательное и непредвиденное из всех возможных развитии. [1] 25 сентября 1923 года. Технически резолюция не была принята, так как голосование не было единогласным: 29 — за, один (Персия) — против, 22 — отсутствовали или воздержались. Официальный журнал Лиги Наций (League of Nations Official Journal), октябрь 1923 г., специальный выпуск № 11, стр. 34. [2] То есть, насколько это касается государств-гарантов. [3] В дебатах Первого комитета четвертой ассамблеи утверждалось, что «никакое силовое вторжение» невозможно без нарушения статьи 10 пакта; однако при определенных обстоятельствах война допустима в соответствии с пактом (статья 15, абзац 7); а при допустимой войне могло иметь место и допустимое вторжение. См. Оппенгейм, [4] То есть без агрессии в смысле, предусмотренном Протоколом. ГЛАВА XV. ПРОТОКОЛ В ОТНОШЕНИИ ГОСУДАРСТВ, НЕ ПОДПИСАВШИХ ЕГО. В начале этого обсуждения[1] отмечалось, что после вступления Протокола в силу в мире будут существовать, по крайней мере теоретически и с точки зрения его положений, три класса держав, а именно: участники Протокола, члены Лиги, не являющиеся участниками Протокола, и государства, не являющиеся членами Лиги, причем последние, разумеется, также не являются участниками Протокола. Следует также еще раз упомянуть, что существование этого второго класса государств, а именно членов Лиги, не являющихся участниками Протокола, носит лишь временный характер. Ибо если Протокол окончательно вступит в силу, его положения в надлежащее время будут включены в пакт, как это действительно предусмотрено статьей 1 Протокола; и тогда те члены Лиги, которые не ратифицировали Протокол, либо станут участниками измененного пакта, либо в соответствии с положениями статьи 26 пакта перестанут быть членами Лиги. Однако в течение некоторого времени определенные члены Лиги Наций, несомненно, не ратифицируют Протокол, и отношения этих государств с другими в этот переходный период подлежат рассмотрению. Что касается отношений inter se этого временного или переходного класса государств (тех, которые остаются членами Лиги, не ратифицируя Протокол), можно сразу сказать, что эти отношения с этой точки зрения будут по-прежнему регулироваться пактом и только пактом. Протокол не вносит и не претендует на то, чтобы вносить какие-либо изменения в этом отношении; так что среди этих государств мы могли бы предполагать в течение этого временного периода теоретическую возможность войны, не запрещенной пактом, точно так же как мы могли бы предполагать возможность неурегулирования спора между этими державами в течение указанного периода. Я полагаю, будет справедливо добавить, что оба эти предположения имеют здесь чисто юридический интерес. Аналогичным образом отношения государств, не являющихся членами Лиги, inter se будут продолжать регулироваться, как и сейчас, ни пактом, ни Протоколом. Эти государства не связывали себя ни тем, ни другим документом, и что касается их отношений друг с другом, то ни пакт, ни Протокол не пытаются их регулировать. Единственное положение любого из этих документов, имеющее какое-либо отношение к этому вопросу, содержится в статье 17 пакта, в которой по существу говорится, что в случае спора между государствами, не являющимися членами Лиги, такие государства, не являющиеся членами, должны быть приглашены стать членами ad hoc на условиях, определяемых советом. Если они отказываются, совет в соответствии с последним абзацем статьи 17 пакта может принять меры к предотвращению военных действий; однако эти меры будут носить исключительно характер добрых услуг или посредничества и могут быть приняты или отвергнуты двумя государствами, не являющимися членами Лиги, по их усмотрению; они могут полностью отклонить их и начать войну по своему усмотрению. В связи со статьей 17 пакта относительно спора между двумя государствами, не являющимися членами Лиги, действительно возникает один вопрос. Предположим, они оба будут приглашены для урегулирования спора стать членами ad hoc, и одно из них примет приглашение, а другое откажется, будет ли тогда спор рассматриваться как спор между членом и не-членом? Реальный ответ на этот вопрос, вероятно, заключается в том, что при направлении приглашения совет поставил бы условием его принятие обеими сторонами спора. Юридический ответ относительно возможности предполагаемого случая вызывает определенные сомнения. Я склоняюсь к мнению, что приглашение, предусмотренное статьей 17 пакта в случае, когда спор возникает между двумя государствами, не являющимися членами Лиги, является совместным приглашением и исключительно совместным приглашением. Я не думаю, что предполагается возможность для государства, не являющегося членом Лиги, временно искать защиты и гарантий пакта против другого государства, не являющегося членом. Однако этот вопрос представляет интерес лишь с точки зрения значения формулировок; если такая возможность возникнет, она, несомненно, будет разрешена советом. Здесь можно отметить еще один и также сравнительно маловажный момент, касающийся отношений между государствами, подписавшими Протокол, и членами Лиги, не подписавшими его, — еще один аспект ранее рассмотренной временной ситуации. Что касается этого, можно сказать очень кратко, что такие отношения будут продолжать полностью регулироваться пактом. Члены Лиги, не ратифицировавшие Протокол, в течение этого переходного периода не могут считаться никоим образом затронутыми тем, что для них представляло бы собой поправки к тексту самого пакта. Поэтому эти государства, не подписавшие Протокол, будут по-прежнему руководствоваться исключительно пактом в регулировании своих отношений с любым членом Лиги. Протокол не предусматривает Лигу в Лиге; он просто предусматривает на этот переходный период ситуацию, при которой определенные члены Лиги приняли на себя определенные обязательства без какого-либо принуждения или воздействия вообще на тех членов, которые могут не пожелать их на себя принимать. Поистине жизненно важным является вопрос о влиянии Протокола и пакта на государства, не являющиеся членами Лиги, в их отношениях с участниками Протокола. Даже если предположить, что ныне предлагаемые планы приема Германии в Лигу будут выполнены, вне Лиги в течение значительного периода времени останутся две великие державы — США и Россия; кроме того, существуют два других государства, имеющие эпизодическое международное значение, прием которых в Лигу, насколько мне известно, в настоящее время не планируется: это Мексика и Египет. Соответственно, возможное влияние пакта и Протокола на государства, не являющиеся членами Лиги, имеет очень большое значение. Этот вопрос активно обсуждается постольку, поскольку он может затрагивать отношения между Великобританией и США. Несомненно, верно то, что Протокол может оказать реальное влияние на государства, не являющиеся членами Лиги. Конечно, существует юридическая формумула, гласящая, что договор не может налагать обязательства на государства, не являющиеся его сторонами — res inter alios acta; но даже в самом строгом юридическом смысле эта формумула отражает лишь часть правды в международных делах. Любой, кто сомневается в этом, убедится в обратном, прочитав книгу Роксбурга «Международные конвенции и третьи государства» (Roxburgh's International Conventions and Third States).[2] Договор между государством А и государством Б может нанести ущерб государству В или принести ему пользу, как Версальский договор принес пользу Дании путем уступки Шлезвига, хотя Дания была нейтральной стороной и не подписывала мирный договор.[3] Рассмотрим этот вопрос сначала с точки зрения пакта. Существуют санкции, которые могут применяться в соответствии с пактом, и применение этих санкций может затронуть государство, не являющееся членом Лиги, либо потому, что они были применены против этого конкретного не-члена, либо потому, что они были применены против какого-то другого государства. Довольно любопытно, что этот вопрос не слишком активно рассматривался в контексте пакта; интерес к нему значительно возродился в связи с Протоколом; но возможные реальные последствия в рамках пакта, как мне кажется, в некоторых отношениях более важны, чем последствия применения одного лишь Протокола. При рассмотрении этого вопроса полезно взглянуть на него с конкретной точки зрения, имея перед глазами конкретный пример. Санкциями пакта[4] являются экономическая и финансовая блокада. Эти санкции могут применяться либо против члена Лиги, который прибегает к войне в нарушение положений пакта, либо против государства, не являющегося членом Лиги, которое прибегает к войне против члена Лиги после отказа урегулировать свой спор с этим членом (пакт, статья 17, абзац 3). Предположим, во время инцидента на Корфу Италия начала бы войну против Греции, и британцы сочли бы своим долгом применить экономическую блокаду против Италии. Предположим другой случай: предположим, что Россия напала на Польшу и что британцы сочли своим долгом применить экономическую блокаду против России. В обоих этих случаях мы говорим исключительно о положениях пакта; и возникающий вопрос заключается в том, какую позицию могли бы занять США в подобном случае. Я предложил два примера потому, что между ними имеется небольшая разница. Эта разница заключается в том, что в первом предполагаемом случае Италия как член Лиги согласилась бы с применением санкций; они были бы применены британцами в результате нарушения Италией своего договора. Но во втором случае, поскольку Россия никогда не соглашалась с пактом, санкции были бы применены британцами исключительно в результате британского соглашения применить их, а не из-за какого-либо юридического нарушения со стороны России, сколь бы морально порочным ни было ее нападение на Польшу. Я не думаю, что разница между двумя предполагаемыми случаями создала бы какие-либо юридические различия в позиции, которую США могли бы занять в том или ином случае. В обоих случаях блокада проистекала бы из положений пакта. США не являются участником этого документа. В каждом случае нашей правильной юридической позицией было бы то, что наши международные права не ограничиваются соглашениями других. Соответственно, рассмотрим случай блокады России британцами, помня, что по гипотезе Россия напала на Польшу и что экономическая и финансовая блокада, предусмотренная первым абзацем статьи 16 пакта, вступила в полную силу. Теперь, поскольку эта блокада прервала отношения между Великобританией и Россией, это не наше дело. Но формулировка статьи 16 включает «прекращение всех финансовых, коммерческих или личных сношений между гражданами (жителями)[5] государства, нарушившего пакт (России, по гипотезе; см. пакт, статья 17), и гражданами (жителями) любого другого государства, независимо от того, является ли оно членом Лиги или нет». Это означало бы, что все сношения между Россией и США прерываются британским флотом, насколько это в его силах. Возникающие вопросы таковы: могли ли США выразить протест? и стали бы мы протестовать? Первый вопрос — это юридический вопрос. Имели ли США право по международному праву возражать против такой блокады? В качестве предварительного ответа на этот вопрос следует отметить, что блокада России британцами может привести к двум различным ситуациям. Россия, несомненно, могла бы расценивать такую блокаду как войну, и если бы она это сделала, то никакая другая страна, ни США, ни любая другая страна, уже не могла бы возражать против блокады. Причина этого заключается в том, что, не вдаваясь в широко обсуждаемый вопрос о «законности» войны, в рамках современного международного права можно по крайней мере утверждать, что нейтральная сторона не может возражать против статуса воюющих сторон двух государств, находящихся в состоянии войны друг с другом. Разумеется, нейтральная сторона может возражать против ведения войны или против конкретных инцидентов во время боевых действий; нейтральное государство может заявить протест против того, что конкретная блокада не является обязательной, поскольку она неэффективна, и так далее; но эти вещи не имеют непосредственного значения здесь. Важно то, что если бы блокада привела к войне, мы не смогли бы возражать против самого факта войны и ее последствий. С другой стороны, блокада может продолжаться просто как блокада, без возникновения технического статуса войны. Я полагаю, это не очень вероятно в случае блокады великой державы, но тем не менее юридически возможно в соответствии с условиями пакта. Созданная ситуация была бы новой с точки зрения международного права. Ее пришлось бы рассматривать как возникающую исключительно из договора и, следовательно, не являющуюся обязательной для третьих государств, а представляющую собой для них просто ситуацию, в которой их права регулируются принципами международного права. Согласно этим правилам, ближе всего к такой ситуации подходят так называемые мирные блокады прошлого. По моему мнению, которое разделяет подавляющее большинство авторов по этому вопросу, третьи государства не обязаны уважать мирную блокаду. (См. Оппенгейм, 3-е издание, т. II, стр. 56.) Соответственно, мне кажется, что США имели бы право рассматривать такую блокаду как не затрагивающую их торговлю с Россией.[6] Если бы США заняли такую позицию, что они, вероятно, и сделали бы, практическая ценность такой блокады была бы в значительной степени уменьшена, поскольку я не думаю, что есть хоть какие-то сомнения в том, что члены Лиги признали бы, что блокада применяется только к тем третьим государствам за пределами Лиги Наций, которые могут с ней смириться. В рамках Протокола в отношении блокады России существует точно такая же правовая ситуация, как и в рамках пакта, и отсюда вытекают те же выводы. Однако вероятность такой блокады по Протоколу без возникновения реального состояния войны значительно ниже, чем по пакту. Протокол прямо предусматривает военные санкции, и едва ли можно сомневаться в том, что на практике, если бы санкции Протокола начали применяться к государству, состоящему или не состоящему в Лиге, и это государство оказало бы сопротивление, результатом стала бы война между этим сопротивляющимся государством и по крайней мере теми членами Лиги, такими как Великобритания, которые принимали реальное участие в применении санкций. И, как отмечалось выше, правовая ситуация гораздо яснее в случае войны, чем в случае этого экономического и финансового бойкота по пакту. Было бы гораздо «легче»[7] вступить в войну, чем применять одни лишь экономические и финансовые санкции. Мир в юридическом смысле более или менее привык к законности и незаконности войны; но не существует прецедентов в отношении сопутствующих ситуаций[8] при такой блокаде, какая была предложена; а ведь именно обычай и общее соглашение создают международное право. Я могу резюмировать свои взгляды по этому вопросу следующим образом: Если в соответствии с пактом или Протоколом экономические санкции применялись против члена Лиги или государства, не являющегося членом Лиги, и применение этих санкций не привело к войне, США на законных основаниях могли бы и, весьма вероятно, стали бы утверждать, что любая вытекающая из этого блокада не применима к США, а также к торговле и сношениям их жителей; и эта точка зрения была бы принята членами Лиги как юридически обоснованная; и результатом, разумеется, стало бы то, что практический эффект любой такой блокады был бы сильно ослаблен. Однако если применение санкций пакта или Протокола привело к войне между государством, против которого были применены санкции, и государствами, применяющими их, США не могли бы возражать против такого состояния войны, хотя, разумеется, они обладали бы своими правами нейтральной стороны в такой войне, как и в любой другой войне, и эти нейтральные права не были бы затронуты никаким положением ни пакта, ни Протокола. Следующим вопросом является возможное применение санкций против США. Из вышеизложенного обзора положений пакта и Протокола очевидно, что такие действия против США возможны с теоретической точки зрения. Однако здесь важно повторить, что ни в одном документе нет никаких возможных санкций против государства, не являющегося членом Лиги, за исключением случаев начала войны — войны, которую государство, не являющееся членом Лиги, объявило члену Лиги или лицу, подписавшему Протокол, в зависимости от обстоятельств. Иными словами, санкции любого из документов могут вступить в силу против США только после того, как США вступят в войну против члена Лиги. Продолжая рассмотрение этого вопроса с теоретической точки зрения, было бы бессмысленно обсуждать в таком случае различия между тем или иным видом санкций. Если бы США вступили в войну с государством А, членом Лиги, и любое другое государство взяло бы на себя обязательство применить экономические или любые другие санкции от имени государства А и против США, это рассматривалось бы здесь просто как акт войны, создающий двух или более врагов вместо одного. Возможно, с точки зрения здравого смысла подобные непредвиденные обстоятельства не заслуживают обсуждения, ибо в случае их реализации они означали бы либо новую мировую войну, и тогда положения ни одного документа не имели бы большого значения, либо какую-то мелкую войну, подобную войне между США и Испанией, в которой другие державы мира нашли бы способ оставаться в стороне, независимо от юридических аргументов, основанных на пакте, Протоколе или на обоих документах. Можно предположить, что в предыдущем обсуждении я упустил из виду возможность войны между США и Японией; но я держал эту возможность в уме. Ее теоретические возможности, поскольку они могли существовать в результате нападения США на Японию, были рассмотрены выше. Рассмотрим противоположную возможность: нападение Японии на США. Предположим тогда, что Япония попыталась поднять перед Лигой вопрос об обращении со своими гражданами со стороны США; у Лиги нет никакого способа рассмотреть такой вопрос иначе как на основании расплывчатых общих положений статьи 11 пакта; все, что могла бы сделать Лига даже в теории, — это спросить, не желают ли США обсудить этот вопрос; и США, предположительно, отказались бы принимать участие в любом подобном обсуждении. Далее, можно предположить, что США не имели бы ни малейшего желания начинать войну по этому поводу, поскольку США довольны сложившейся ситуацией — недовольна именно Япония. США просто отказались бы обсуждать вопрос, который они считают внутренним. Предположим теперь, что Япония дошла до объявления войны США по этой причине. Хотя это не имеет значения с точки зрения США, я не вижу, чтобы такая война нарушала букву пакта; разумеется, она нарушала бы его дух мира; но я не думаю, что в пакте есть какое-либо конкретное положение, которое прямо ее запрещает. Протокол в этом отношении идет дальше в своих формулировках. Общий пакт о непредпочтении войны в статье 2 включает такое обращение к войне не только против подписавшей стороны, но и против государства, которое «принимает все изложенные ниже обязательства»; иными словами, против своего рода сторонника ad hoc Протокола (статья 16), но мы можем предположить, что эти последние слова не будут включать США. В преамбуле утверждается, что агрессивная война представляет собой нарушение солидарности членов международного сообщества, а также международное преступление. Статья 10 Протокола гласит, что каждое государство, которое прибегает к войне в нарушение обязательств, содержащихся в настоящем Протоколе, является агрессором; а в статье 8 документ заходит дальше всего в отношении государств, не подписавших его, заявляя, что подписавшие государства обязуются воздерживаться от любых действий, которые могут представлять собой угрозу агрессии против другого государства. Последние слова «против другого государства» являются важными словами, поскольку они включают каждое государство в мире, а не только подписавшую сторону. Кроме того, в той же статье 8 любая подписавшая сторона может довести до сведения совета свое мнение о том, что «другое государство» ведет подготовку к войне, что, конечно, будет включать и другую подписавшую сторону. Таким образом, возможно, можно утверждать, что в соответствии с Протоколом нападение подписавшей стороны на государство, не являющееся подписавшей стороной, может быть агрессией и что санкции Протокола могут быть задействованы в пользу государства, не подписавшего Протокол. Если эта точка зрения верна, то в предполагаемом случае, а именно при нападении Японии на США, представляется, что если бы этот вопрос был вынесен на рассмотрение совета любой подписавшей стороной (что несомненно было бы сделано), совет мог бы объявить Японию агрессором в соответствии с Протоколом; и тогда для других подписавших сторон стало бы обязанностью применить против Японии все санкции Протокола, по крайней мере если США не возражали бы против такого курса и предпочли действовать в одиночку. Однако во всем этом есть как минимум серьезные сомнения. Положения статьи 16 Протокола и статьи 17 пакта скорее указывают на то, что государство, которое не обращает внимания на приглашение стать членом ad hoc или подписать документ, полагается на те шансы, которые существуют вне (dehors) пакта или Протокола. Я сам считаю, что это более правильный взгляд. Предполагать иное означало бы предполагать, что государства вне Лиги (или Протокола) обладают всеми преимуществами государств внутри нее и не несут никаких тягот или обязательств, что трудно себе представить. Таким образом, в целом я делаю вывод, что нападение Японии на США по «внутреннему» или любому другому вопросу позволило бы членам Лиги, как в соответствии с пактом, так и с Протоколом, быть заинтересованными наблюдателями и не более того. [1] См. выше, стр. 13. [2] Longmans, Green & Co., 1917. [3] Последующий договор между Данией и Главными союзными державами подтвердил эту уступку. Дополнение к Американскому журналу международного права (A. J. I. L. Supplement), 1923, т. XVII, стр. 42. [4] Статья 16. [5] Обсуждения в ассамблее статьи 16 пакта показывают, что слово «граждане» следует читать как «жители». [6] См. Дайджест Мура (Moore's Digest), т. VII, стр. 135-142. [7] То есть в том смысле, что в некоторой степени существовали бы известные и применимые правила поведения для всех государств. [8] Можно было бы предложить бесчисленное множество сложных вопросов, касающихся частных контрактов; но здесь я имею в виду отношения между государствами. ГЛАВА XVI. КОНФЕРЕНЦИЯ ПО РАЗОРУЖЕНИЮ. В соответствии со статьей 17 Протокола Конференция по разоружению, на которую должны быть приглашены все государства мира, соберется в Женеве 15 июня 1925 года. На совет возлагается обязанность разработать общую программу сокращения и ограничения вооружений, которая должна быть представлена Конференции и доведена до сведения различных правительств не позднее 15 марта 1925 года. Положение на этот счет гласит, что совет должен должным образом учитывать обязательства Протокола в отношении санкций, однако подготовка этой общей программы в целом соответствует статье 8 пакта. Ассамблея приняла весьма детальную резолюцию[1], касающуюся этой Конференции. Эта резолюция содержит семь или восемь предложений в общих чертах для повестки дня Конференции по разоружению. Хотя резолюция была принята, в ходе обсуждения отмечалось, что совет обладает абсолютно свободными руками в этом вопросе и что запросы ассамблеи относительно повестки дня являются не более чем запросами. Возможно, нет необходимости рассматривать их подробно, но можно упомянуть один-два момента. Вопрос о демилитаризованных зонах фигурирует в этом списке ассамблеи. Поскольку такие зоны прямо упоминаются в статьях 9 и 10 Протокола, нет сомнений в том, что это один из вопросов, которые войдут в повестку дня. Другим предложением ассамблеи для повестки дня Конференции является «контроль и расследование вооружений вговаривающихся государствах». Такой контроль и расследование являлись частью так называемого американского плана[2], и учитывая тот факт, что контроль и расследование вооружений бывших вражеских государств в настоящее время находятся на рассмотрении Лиги, не может быть сомнений в том, что этот вопрос также войдет в повестку дня Конференции по разоружению, подготовленную советом. Ранее отмечалось[3], что дата Конференции по разоружению может быть перенесена. Теперь кажется весьма вероятным, что так оно и будет.[4] Действительно, я считаю, что в Женеве проявили излишний оптимизм, назначив дату на столь ранний срок, как 15 июня 1925 года, что предполагало завершение программы к 15 марта. Конечно, при составлении программы общего разоружения и повестки дня Конференции по разоружению совету были бы доступны заключения Постоянной военной комиссии и различных бюро Секретариата. Тем не менее задача завершения этой подготовки за три-четыре месяца, утверждения ее советом, а также по крайней мере главами заинтересованных правительств представляется мне весьма маловероятной для выполнения. Возможно, общественность не до конца понимает, какой объем работы и какое количество вопросов вовлечены в такие предлагаемые обсуждения. Есть около двадцати европейских правительств, которые жизненно заинтересованы в этом. Некоторые из этих правительств придерживаются совершенно разных точек зрения, и все они имеют свои военные, военно-морские, военно-воздушные и химические программы, действующие и подлежащие контролю со стороны их собственных парламентов.[5] Идея общего сокращения вооружений предполагает, по крайней мере предварительно, полную перестройку всей военной системы Европы. Она осложняется многочисленными возможностями региональных соглашений, которые сами по себе создают новые сложные проблемы. Кроме того, общепризнано, что большая часть работы такой конференции должна быть проделана заранее. Несомненно, ни одна конференция на пленарном заседании никогда не составляла документ; ни один законодательный орган никогда не писал закон. Максимум, что может сделать такой орган, — это рассмотреть конкретные предложения, составленные часто одним лицом, но практически всегда очень небольшими группами. Осмелюсь сказать, что десять юристов вряд ли смогут составить купчую без назначения подкомитета. Успех или неудача Конференции по разоружению будет в очень большой степени зависеть от тщательности и рассудительности, проявленных при подготовке к ее заседанию. Мы можем оглянуться на Вашингтонскую конференцию и увидеть справедливость некоторых из этих наблюдений на ее примере. Эта конференция касалась лишь части сферы военно-морских вооружений, среди всего пяти держав, причем только три из них располагали сколько-нибудь существенными военно-морскими силами. Военно-морским штабам особо заинтересованных стран пришлось заранее готовить детальные исследования, и тем не менее при всем этом конференция продолжалась почти три месяца. Разумеется, задачи всеобщей конференции по разоружению гораздо масштабнее, чем были задачи Вашингтонской конференции. На составление Версальского договора, который является безусловно самым детальным и сложным международным соглашением из всех когда-либо написанных, ушло почти четыре месяца. При данных обстоятельствах это было удивительно короткое время. Самая серьезная детальная критика затраченного времени, с которой мне довелось столкнуться, предполагает, что оно могло быть на две-три недели меньше. Следует однако помнить, что мирная конференция работала в то время под колоссальным давлением со стороны всех участников с целью завершить свою задачу, которая, по сути, никогда не была бы выполнена и близко в те сроки, если бы окончательные решения не были в конечном итоге оставлены на усмотрение трех-четырех человек. Мне не нужно дальше останавливаться на трудностях деталей. Любой, кто читает Договор о разоружении, составленный на Вашингтонской конференции, оценит их природу; но если взглянуть на вопрос в более широком плане, здесь затронут вопрос истинного государственного мышления. Возможно, нельзя ограничить потенциальную сферу охвата всеобщей конференции по разоружению; но то, насколько далеко пойдет первое обсуждение, определит ее успех или неудачу. Если она попытается зайти слишком далеко, это будет фатально; если же, с другой стороны, предпринимается попытка продвинуться лишь на небольшое расстояние сейчас и продолжить путь дальше впоследствии, конференция может иметь успех, несмотря на критику со стороны тех, кто хочет сделать все и сразу. Вопрос о постоянной или, скорее, возобновляемой Конференции по разоружению, как предлагается так называемым американским планом[6], неизбежно возникнет на любой такой конференции, ибо что бы конференция ни делала или ни пыталась сделать, ей придется многое оставить незавершенным. Множество вопросов останутся открытыми, множество будущих изменений останутся непредвиденными, и те, кто соберется на конференцию, по завершении своей работы увидят, что они ее только начали. Следует также еще раз отметить, что конференция должна установить срок, в течение которого принятый ею план сокращения должен быть выполнен. Если в течение этого срока план не выполняется, совет должен сделать заявление, объявляющее Протокол недействительным и утратившим силу. Конференция должна также установить основания, на которых совет может сделать такое заявление. Иными словами, сам Протокол должен полностью зависеть от работы конференции; именно конференции передается вся ответственность. Если конференция не принимает план, а затем если этот план не выполняется[7] в сроки и на условиях, которые объявляет конференция, Протокол аннулируется. Рискую заявить, что никогда еще ни один важный договор не составлялся с таким впечатляющим отменительным условием. [1] См. Приложение D, стр. 210, начиная со стр. 213. [2] Приложение F, стр. 263. [3] Стр. 5. [4] Это было написано до заседания совета в Риме в декабре 1924 года. Конференция по разоружению определенно не сможет собраться раньше 1926 года. Текущее состояние предварительных мероприятий изложено в примечании к резолюции совета от 3 октября 1924 года, см. ниже, стр. 215. [5] Сведения о существующих европейских вооружениях см. в примечании к странице 100. [6] Приложение F, стр. 263. [7] См. обсуждение этого вопроса выше, стр. 7, из которого следует, что «план» будет представлять собой другой договор или договоры, а его «выполнение», вероятно, означает его ратифицирование. ПРИМЕЧАНИЕ. Заявление о существующих европейских вооруженных силах было сделано в парламенте 18 июня 1924 года (Hansard, Parliamentary Debates [Commons], N. S., Vol. 174, page 2151). В нем приводились следующие цифры: Великобритания ........ 155,935 Латвия ............... 20,000 Германия .............. 100,000 Литва ............ 15,000 Австрия .............. 21,500 Польша ............... 250,000 Венгрия .............. 35,000 Норвегия ............... 16,000 Югославия ........... 130,000 Швеция ............... 32,000 Румыния .............. 125,000 Дания .............. 27,000 Чехословакия ...... 149,877 Греция ............... 110,000 Нидерланды .......... 163,262 Болгария ............. 20,000 Италия ............... 250,000 Турция ............... 88,000 Швейцария .......... 500,000 Франция ............... 732,248 Советский Союз ......... 1,003,000 Бельгия .............. 86,531 Финляндия .............. 30,000 Испания ................ 240,113 Эстония ............. 16,000 Португалия ............. 40,000 Всего вооруженных сил в Европе в 1924 г. ........... 4,356,466 ГЛАВА XVII. ДЕМИЛИТАРИЗОВАННЫЕ ЗОНЫ. Протокол подчеркивает важность создания и поддержания демилитаризованных зон вдоль границ. Статья 9 Протокола рассматривает такие зоны, а их нарушение согласно статье 10 приравнивается к развязыванию войны. Любой вопрос о реальной ценности соглашений о демилитаризованных зонах в строгом военном смысле может быть отброшен в сторону. Несомненно, мнения экспертов по этому вопросу расходятся. По меньшей мере можно сказать, что такие соглашения имеют ценность в сфере чувств, которая является столь же реальной в международных делах, как и эскадра линкоров. Если страны чувствуют себя более защищенными благодаря созданию таких зон, соглашения о них определенно стоят того, чтобы их заключать по обе стороны границы. Как упоминалось выше, вопрос о демилитаризованных зонах непременно станет одним из пунктов повестки дня Конференции по разоружению. В недавних международных соглашениях имеется немало прецедентов создания таких зон. Например, Версальский договор[1] создает демилитаризованную зону на пятьдесят километров к востоку от Рейна. Аландские острова были демилитаризованы договором[2], закрепившим их за Финляндией; а Лозаннский договор[3] создает определенные демилитаризованные зоны не только по обе стороны проливов, но и в Западной Фракии. Именно такие соглашения имеются в виду в статье 9 Протокола как «существующие в силу условий определенных договоров». Именно эти зоны, а также другие, которые могут быть установлены по соглашению соседних государств, в соответствии со статьей 9 могут быть переданы под систему контроля со стороны Лиги, временного или постоянного. Очевидно, что любой такой контроль будет осуществляться на основе добровольного соглашения заинтересованных государств; и принимая во внимание тот факт, что Протокол приравнивает нарушение демилитаризованной зоны к развязыванию войны (статья 10), контроль Лиги за соблюдением этих важнейших соглашений представляется весьма желательным. Действительно, здесь можно отметить, что почти наверняка выяснится, что система международной инспекции неизбежно станет частью соглашений о сокращении и ограничении вооружений. Система общей международной инспекции предлагалась в качестве одного из элементов так называемого американского плана[4], и предложение о создании системы контроля над демилитаризованными зонами под эгидой Лиги Наций является частью этой общей идеи. Я не думаю, что следует упускать из виду тот факт, что идея определенных мест, где насилие запрещено, уходит своими корнями в глубокую древность человеческой истории. Концепция «убежища» стара как любые имеющиеся у нас исторические свидетельства; и если кто-то сочтет, что я зашел слишком далеко, говоря об убежище, я отмечу, что юридическое развитие этого общего понятия началось очень рано. По меньшей мере со времен англосаксонского права в Англии совершение преступления на королевской дороге считалось особо тяжким правонарушением. Нарушить мир там было гораздо более серьезным делом, чем в любом другом месте, поскольку это являлось нарушением королевского мира; и это понятие королевского мира, по авторитетным отзывам, восходит к Салическому закону. В прошлом мы много слышали о стратегических границах. Огромные способности и знания были посвящены проблеме использования границ для нападения или защиты. Возможно, верно, как полагают некоторые критики, что развитие воздушной войны и химического оружия сделало вопросы стратегических границ в целом менее важными, чем прежде. Возможно, это так. Я полагаю, однако, что даже если это так, те же способности и знания смогут найти в сочетании идей демилитаризованных зон и международного контроля реальное решение проблем, возникающих в результате этих новых методов и открытий; и, как я уже отмечал, за всей этой идеей мирных мест стоит очень древнее человеческое чувство, на которое может опираться общественная поддержка такой программы. [1] Статьи 42–44. [2] Дополнение к Американскому журналу международного права (A. J. I. L. Supplement), 1923, т. XVII, стр. 1. [3] Американский журнал международного права (A. J. I. L.), т. XVIII, январь 1924 г., стр. 58, 63. [4] Приложение F, стр. 263. ГЛАВА XVIII. БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРОТОКОЛ. Для меня обсуждение влияния Женевского протокола на безопасность государств означает выход за рамки моего задания. Никакие технические юридические рассуждения неприменимы к чувству, которое лежит в основе национальных настроений, настроений патриотизма и преданности стране, столь же глубоко укоренившихся в душах миллионов, как любовь к семье и вера в религии. Этот вопрос о безопасности в действительности является вопросом национального чувства, состоянием ума в самом истинном смысле. Ибо ни один человеческий институт, никакая вера, никакая воля за пределами заинтересованной страны не могут изменить это или повлиять на это. Мы сами должны сказать, мы и наши правители, находимся ли мы в безопасности на самом деле: если мы говорим «да», этого достаточно; но если мы говорим «нет», никому другому не пристало подвергать это сомнению, тем более никому не пристало пытаться спорить по этому поводу. Поэтому я лишь попытаюсь изложить теорию Протокола в отношении этого вопроса безопасности. Эта теория заключается в следующем: если народы мира согласятся объявить войну вне закона, если они согласятся заменить силу правом, урегулировать мирными средствами все споры между собой, если они согласятся объединиться против любого народа, который так соглашается, но затем предает человечество, расторгая собственное соглашение, тогда мы сможем развить внутри государств веру в безопасность, уверенность в устоявшемся порядке, надежду на будущее, которые медленно, но неизбежно разоружат силы войны и приподнимут завесу над новым днем. Такова теория Женевского протокола. ГЛАВА XIX. ТОЛКОВАНИЕ ПРОТОКОЛА. Статья 20 Протокола предусматривает, что любой спор относительно его толкования подлежит передаче в Постоянную палату международного правосудия. В пакте не содержится никаких подобных положений. Важность этого положения заключается главным образом не в его применении к Протоколу. Даже если и когда Протокол вступит в силу, само по себе это положение не будет иметь большого значения, поскольку Протокол является лишь временным документом, который должен быть преобразован в поправки к пакту. Если эти поправки будут включать в себя включение в пакт аналогичного положения о том, что любой спор о его толковании подлежит передаче в Постоянную палату международного правосудия, такая поправка будет иметь важнейшее значение. При условии воплощения Протокола в пакт последний документ станет самым важным международным договором из существующих. Если все вопросы его толкования будут передаваться в Постоянную палату, этот суд будет наделен судебными полномочиями самого далеко идущего характера. Правда, расширение полномочий Суда таким образом, чтобы они включали толкование пакта, является логичным в той мере, в какой оно относится к урегулированию споров между членами Лиги или другими государствами; однако пакт содержит множество других положений, имеющих лишь косвенное отношение к таким спорам. Пакт предусматривает учреждение совета и ассамблеи, а также их заседания, полномочия и процедуру, причем полномочия, например, по статьям 11 и 19 пакта, выражены в самых общих терминах. Пакт предусматривает мандатную систему для определенных территорий и осуществление Лигой Наций надзора за многочисленными международными соглашениями и бюро самого разного рода. В большинстве этих вопросов метод толкования пакта основывался на согласии. Члены совета или, в зависимости от обстоятельств, ассамблеи соглашаются с тем, что они могут делать, и действуют соответствующим образом. Если расхождения во взглядах относительно толкования пакта в этом отношении будут передаваться в Постоянную палату, этот суд в некоторых отношении получит полномочия, превосходящие полномочия как совета, так и ассамблеи. Позвольте мне привести пример. Пятый абзац статьи 4 пакта гласит следующее: "Любой член Лиги, не представленный в совете, приглашается направить своего представителя для участия в качестве члена в любом заседании совета во время рассмотрения вопросов, специально затрагивающих интересы этого члена Лиги Naций" Этот абзац породил разногласия по поводу того, какие государства имеют право заседать в совете при рассмотрении вопросов, возникающих на основании статьи 213 Версальского договора и аналогичных статей в других мирных договорах, касающихся расследования советом вооружений Германии и других стран. Когда этот вопрос возник, совет запросил мнение юристов и пришел к здравому результату.[1] Согласно общей статье, наделяющей суд юрисдикцией по всем вопросам толкования,[2] могло бы показаться, что любой член Лиги может потребовать, чтобы вопрос о составе совета в том или ином случае был решен судом до того, как совет сможет собраться. Очевидно, что любой подобный метод регулирования процедуры породил бы неразрешимые ситуации, которых следует избегать. [1] См.: Официальный журнал Лиги Наций (League of Nations Official Journal), июль 1924 г., с. 922 и Cmd. 2287 (Разное № 20, 1924), с. 16. [2] Многие предполагают, что Верховный суд США обладает столь же общими полномочиями в отношении нашей Конституции, но это не так. Прочтите, например, статью I, раздел 5 Конституции; и см.: дело Massachusetts v. Melton, 262 U. S., 447. ГЛАВА XX. «ИЗМЕНЕННЫЙ» ПАКТ. Я уверен, что никто лучше меня не понимает, что изучение документа по частям и фрагментам ведет к затуманиванию видения. Видишь деревья, но не лес. Хуже того, возникает ложное видение, картина — если позволите сменить метафору, — пуговиц на пальто, но не самого человека, носившего это пальто, и тем более не души внутри этого человека. Критическое изучение международного правового документа ведет к обсуждению мелочей и к гипотезам о почти невозможных вероятностях. Разумеется, верно то, что выполнение крупного международного соглашения в свете фактов и условий международной жизни по мере их возникновения идет не по тем техническим путям, которым следовал я, а скорее по тем путях политики, которые действительно определяют международные действия. Я не обязательно имею в виду эгоистичную политику, но политику в более широком смысле — в виде решений, основанных на наилучшем суждении тех, кто находится у власти в данное время. То, что действительно следует сделать при изучении любого предложения, подобного Женевскому протоколу, — это осознать, по возможности, конечную цель документа и представить себе, насколько это возможно, что произошло бы, если бы он вступил в силу; не столько то, что может произойти в силу той или иной фразы, сколько то, как развивались бы международные отношения в мире, если бы все соглашение стало реальностью. Я не раз упоминал, что Женевский протокол предполагает включение своих положений в состав пакта; иными словами, что оба документа будут объединены, образовав измененный пакт. Надеясь облегчить общее восприятие, я постарался объединить оба документа в форме «измененного» пакта, и результат этой работы изложен ниже.[1] Глядя на текст этого «измененного» пакта, можно заметить, что, хотя двадцать из нынешних двадцати шести статей остаются неизменными по форме, статьи с 12 по 17 включительно расширены и отчасти переписаны, а восемь статей добавлены; и я не думаю, что текст «измененного» пакта мог бы быть сформулирован с использованием существенно меньшего объема текста, чем он представлен ниже. Конечно, длина документа сама по себе не имеет большого значения; но немаловажно отметить, что «измененный» пакт намного длиннее нынешнего текста пакта. Этот факт, повторяю, важен, поскольку он является зримым свидетельством реальности. Женевский протокол не является простым дополнением положений пакта. Сторонники протокола совершают серьезнейшую ошибку, ошибочно утверждая, что Женевский протокол представляет собой лишь завершение неполных и частичных соглашений пакта. И следует помнить, что новые или измененные формулировки в одной статье могут изменить всю картину; измененный пакт претерпевает изменения не только в тех статьях, которые могут быть текстуально изменены, но и повсеместно; я попытался показать это подробно на примере статьи 10 пакта[2]; как и любой другой документ, весь новый текст необходимо читать целиком. Женевский протокол создает новую и иную Лигу Наций. Верно, что процедурные и структурные функции Лиги, если можно так выразиться, не изменены; однако система международных отношений, которая устанавливается теперь в рамках Лиги, изменена настолько, что можно с полным правом сказать, что это совершенно новая и иная система. По моему мнению, в «измененном» пакте можно выделить три главных признака. Он создает всеобъемлющую систему обязательного арбитража; он освящает законность статуса-кво; и он представляет собой общий оборонительный союз. Теперь давайте сравним эти три особенности «измененного» пакта с идеями существующего пакта. Первая из упомянутых особенностей — система обязательного арбитража — является безусловно самой важной и той, с которой следует начинать любое рассмотрение «измененного» пакта в целом. В этой арбитражной системе заложена идея внезаконности войны, которую воплощает этот документ. Арбитражное рассмотрение споров в рамках новой системы должно прийти на смену войне, которая объявляется вне закона. Все, что делал пакт, — это запрещал некоторые войны, предусматривал отсрочку в каждом случае, а в остальном целиком полагался на добровольный арбитраж и, в тех случаях, когда это удавалось получить, на единогласные рекомендации совета. Создатели пакта тщательно избегали идеи обязательного арбитража, поскольку все, что могла сделать даже единогласная рекомендация совета, — это предотвратить военные действия. В соответствии с «измененным» пактом оборонительный союз членов Лиги становится полным. Он призван добиваться выполнения арбитражных решений; следить за тем, чтобы статус-кво оставался нетронутым, за исключением случаев добровольного соглашения; и обеспечивать, чтобы нарушитель встретил противодействие со стороны объединенных сил других государств. Сопоставьте это с положениями пакта, которые не предполагают никаких согласованных действий, если они не согласованы на тот момент, помимо экономического и финансового давления, а также сохранения статуса-кво лишь в той мере, в какой это предусмотрено статьей 10 пакта. Было бы несправедливо и неверно называть эту новую систему сверхгосударством, поскольку она таковой не является; но было бы в некотором смысле неверно и утверждать, что эта новая система является лишь развитием самого пакта; это тот вид изменений, который можно было бы назвать развитием, если бы на его осуществление потребовалось два-три поколения или целый век, но его нельзя назвать развитием в надлежащем смысле слова, когда все происходит одновременно. Естественный вывод, к которому следует прийти, заключается в том, что столь коренное изменение не может быть реализовано в настоящее время, и это здравый вывод. Можно признать желательным создание системы права, регулирующей международные отношения государств мира, при которой их разногласия урегулировались бы упорядоченными правовыми процессами, исключая в качестве метода урегулирования хаос войны. В этом отношении изменения, предлагаемые Женевским протоколом, являются желательными; вопрос заключается лишь в том, насколько далеко страны мира готовы зайти в этом направлении в настоящее время; и я включаю в это развитие внезаконность войны, соглашение о том, что ни одно государство не должно прибегать к войне, что она должна исчезнуть из международных отношений, за исключением случаев, когда сила неизбежно должна оставаться средством защиты. Следует надеяться, что эта часть протокола сохранится; и необходимо признать, что в силу внезаконности войны и мирного урегулирования споров правовыми средствами в ней внутренне и в силу самого факта (ipso facto) в определенной степени освящается законность статуса-кво. С другой стороны, различные особенности того, что я могу назвать частью протокола об оборонительном союзе, представляются мне невыполнимыми и в настоящее время нецелесообразными. Предполагается, что они логично вытекают из системы обязательного арбитража; и, безусловно, проблема, которую они пытаются решить, действительно логично следует из любой системы обязательного арбитража и внезаконности войны. Если мы исходим из того, что война объявлена вне закона и существует система правового урегулирования споров взамен войны, то возникает естественный вопрос: что же произойдет в конкретном случае, если какое-то государство, принявшее эту систему и согласившееся с ней, откажется подчиниться ей, не выполнит решение или постановление либо даже возьмется за оружие против него, — что тогда? Континентальный склад ума вполне логично отвечает на этот вопрос, заявляя, что должна существовать система исполнения решений и что если вы объявляете войну вне закона, у вас должно быть объединение для обороны. Это верно с точки зрения логики; но это неверно с точки зрения реальной жизни. Обязательный арбитраж и внезаконность войны — это неапробированные идеи, и мы не можем сейчас предсказать при любых обстоятельствах, что должно быть сделано в ходе их применения, если они будут задействованы; тем более нации не могут сегодня связать себя обязательствами относительно определенного и исчерпывающего курса действий во всех возможных и меняющихся будущих обстоятельствах. Можно допустить, что такая система согласованных действий против агрессии, какая предлагается Женевским протоколом, со временем, возможно, будет выработана вместе с ростом и развитием идей внезаконности войны и арбитража. То, что это может быть сделано сейчас, по моему мнению, противоречит реалиям жизни и урокам истории. Есть еще один аспект этого последнего обсуждения, на который следует обратить особое внимание. Любое подобное соглашение о согласованных действиях неизбежно имеет прямое отношение к странам, которые не являются участниками соглашения; иными словами, к России и США. Мы должны признать по меньшей мере теоретическую возможность конфликта между одним из членов Лиги и одной из этих двух великих держав, допуская при желании, что такая возможность крайне мала в отношении США и совершенно непредсказуема в отношении России, но тем не менее остающаяся возможностью. И конечно, учитывая эту возможность, любые положения документа, предполагающего применение силы в качестве крайней меры защиты, должны, по моему мнению, быть составлены с малейшей осторожностью, чтобы избежать мысли о возможном конфликте между участниками документа, с одной стороны, и внешним государством — с другой. Внезаконность войны и арбитраж — это вещи, о которых следует договариваться, а не навязывать их тем, кто не желает соглашаться; ибо нарушение такого соглашения является гораздо более серьезным и совершенно иным делом, чем отказ от арбитража или даже чем вступление в войну при отсутствии соглашения. Я полностью согласен с тем, что гостеприимство Лиги Наций, если можно так выразиться, должно распространяться на государства, не желающие вступать в нее; что ее возможности должны предлагаться таким государствам для урегулирования споров во всех случаях, когда они готовы их принять; что пакты членов Лиги о справедливости по отношению к внешнему государству должны быть столь же недвусмысленными и полными, как и их пакты по отношению к члену Лиги; пакты членов Лиги должны быть пактами мира между собой и справедливости по отношению ко всем. Это путь к универсальной Лиге всех наций. Если говорят, что Финляндии, или странам Балтии, или Польше, или Румынии, или Турции угрожает опасность со стороны их великого соседа, я не могу отрицать такую возможность; и если какие-либо члены Лиги пожелают объединиться с такими государствами для защиты от подобной опасности, будь то до ее возникновения или в момент ее наступления, я не усмотрел бы в этом никаких возражений, если бы такие соглашения сопровождались всеми возможными предложениями мирного урегулирования, которые только можно прописать, а также предложениями членства в Лиге, постоянного или временного (ad hoc). Для государства, которое рассматривает возможность подписания Женевского протокола, положения этого документа, касающиеся санкций, вполне могут представляться наиболее важными, имеющими наибольшие перспективы в отношении будущих обязательств по действиям. Это вполне естественная и даже вполне правильная точка зрения. И хотя сам я глубоко убежден в том, что с точки зрения мировой политики наиболее далеко идущими и жизненно важными положениями этого документа являются те, которые касаются арбитража и внезаконности войны, возможно, именно поэтому я в равной степени убежден, что самые серьезные изменения, которые необходимо внести в этот документ, — это изменения в его положениях о санкциях и принудительном исполнении. С принципами обязательного арбитража я полностью согласен; я вполне согласен с тем принципом, что внезаконность войны должна стать необходимым и естественным следствием замены царства силы царством права; и то, что какой-то трибунал должен в случае необходимости определить, что соглашение нарушено и имеется «нарушитель», является естественным следствием этих принципов; и почти никто не станет отрицать возможность защиты от агрессии, если таковая произойдет. Но на этом, я полагаю, мы должны остановиться, по крайней мере в том, что касается нынешнего соглашения. Я готов признать, что любое государство может по своему усмотрению выступить на защиту другого против признанного агрессора; но я отрицаю, что все государства могут или должны быть обязаны подписать соглашение о таком выступлении на защиту в настоящее время. В нынешнем состоянии общественного мнения в мире и тогда, когда его собственные прямые интересы не затронуты, любой свободный народ вполне может заявить, что он не будет и не должен подписывать подобное обязательство. Поэтому я утверждаю, что, хотя об арбитраже можно договориться заранее и о внезаконности войны можно договориться заранее, санкции и помощь в обороне должны быть добровольными. Куда же все это приводит проблемы разоружения и безопасности? Я отвечаю на это, что решение данных проблем весьма затруднительно, поскольку с ними связаны чувства национального страха и преследующие сомнения в возможности национальной катастрофы. Чувство безопасности должно быть растением медленного роста, и прогресс на пути к разоружению не может быть достигнут иначе как по мере этого роста. Все, что можно сделать сейчас, — это сделать начало, и если попытаться сделать слишком много, то будет достигнуто меньше. Мир должен полагаться на развитие новой идеи верховенства права и обретать чувство безопасности по мере того, как это верховенство одерживает верх и побеждает. Женевский протокол — один из важнейших современных международных документов. Это верно независимо от того, вступает ли он в силу в качестве обязывающего договора или нет; и это верно потому, что Протокол представляет собой развитие международной мысли после Первой мировой войны в русле того, что можно назвать международной моралью, того, что можно почти назвать международной религией, которые, хотя и не являлись новыми в сфере мысли, были совершенно новыми в дипломатической практике. Убеждение в том, что международное право должно быть укреплено, мысль о том, что оно должно охватывать международные вопросы до наступления войны, и идея о том, что безопасность страны должна быть безопасностью для мира, а не просто безопасностью в войне, — таковы были принципы, на которых основывался Пакт Лиги Наций; однако в том документе они отчасти были сформулированы лишь как надежды на будущее. Эти идеи, которые Женевский протокол стремится воплотить в полную реальность, фундаментально вошли в жизнь международного сообщества. По моему мнению, они неизменно будут реализованы в том или ином документе в ближайшем будущем, и одним из их следствий станет воплощение в жизнь планов сокращения вооружений как проявление развития существующих представлений о безопасности. Женевский протокол, несомненно, претерпит значительные изменения в результате его рассмотрения, которое сейчас проводят различные влиятельные правительства мира.[3] В различных аспектах протокол идет дальше, чем осторожные настроения общественности таких стран, как Великобритания и ее доминионы, готовы или должны быть готовы зайти сейчас; но именно эти вопросы легко поддаются изменению и будут изменены. Конференция по разоружению и ее результаты являются краеугольными камнями, на которых покоится Женевский протокол. Эта конференция должна состояться и иметь результат; этого требует мировая общественность; и удовлетворение этого требования подразумевает принятие членами Лиги Женевского протокола — не в том виде, в каком он существует сейчас, а в том, в каком он будет принят. [1] См. приложение G, с. 271. [2] См. выше, с. 84. [3] После написания этой монографии я получил текст доклада британских делегатов о Женевском протоколе (Miscellaneous No. 21, 1924, Cmd. 2289). Он перепечатан в качестве приложения E на странице 217. Это чрезвычайно ценный и интересный документ. Я внимательно изучил его выводы, некоторые из которых не совпадают с моими собственными, и, несмотря на мое глубочайшее уважение к его авторам, я не вижу причин менять что-либо из написанного мной. ПРИЛОЖЕНИЯ.   PAGE A.  THE COVENANT OF THE LEAGUE OF NATIONS 117 B.  THE PROTOCOL OF GENEVA 132 C.  THE REPORT TO THE FIFTH ASSEMBLY 156 D.  RESOLUTIONS 210 E.  REPORT OF THE BRITISH DELEGATES 217 F.  THE AMERICAN PLAN 263 G.  THE "AMENDED" COVENANT 271 ПРИЛОЖЕНИЕ A. ПАКТ ЛИГИ НАЦИЙ [1] ВЫСОКИЕ ДОГОВАРИВАЮЩИЕСЯ СТОРОНЫ, в целях содействия международному сотрудничеству и достижения международного мира и безопасности путем принятия обязательств не прибегать к войне, путем установления открытых, справедливых и честных отношений между нациями, путем прочного утверждения положений международного права в качестве реального правила поведения между правительствами и путем поддержания справедливости и скрупулезного уважения всех договорных обязательств во взаимоотношениях организованных народов друг с другом, соглашаются на настоящий Пакт Лиги Наций. СТАТЬЯ 1. Первоначальными членами Лиги Наций являются те из подписавшихся государств, которые названы в приложении к настоящему пакту, а также те из других государств, названных в приложении, которые присоединятся к настоящему пакту без оговорок. Такое присоединение осуществляется посредством заявления, сданного на хранение Секретариату в течение двух месяцев со дня вступления в силу пакта. Уведомление об этом направляется всем другим членам Лиги. Любое полностью самоуправляющееся государство, доминион или колония, не названные в приложении, могут стать членами Лиги, если их прием согласован двумя третями голосов ассамблеи, при условии предоставления ими действенных гарантий своего искреннего намерения соблюдать свои международные обязательства и принятия ими правил, которые могут быть предписаны Лигой в отношении их сухопутных, морских и воздушных сил и вооружений. Любой член Лиги может после двухлетнего предупреждения о своем намерении сделать это выйти из Лиги при условии, что к моменту его выхода все его международные обязательства и все его обязательства по настоящему пакту будут выполнены. СТАТЬЯ 2. Деятельность Лиги в соответствии с настоящим пактом осуществляется посредством ассамблеи и совета при постоянном Секретариате. СТАТЬЯ 3. Ассамблея состоит из представителей членов Лиги. Ассамблея собирается через определенные интервалы времени, а также время от времени по мере необходимости в месте пребывания Лиги или в ином другом месте, которое будет определено. Ассамблея может рассматривать на своих заседаниях любые вопросы, входящие в сферу деятельности Лиги или затрагивающие мир во всем мире. На заседаниях ассамблеи каждый член Лиги имеет один голос и может быть представлен не более чем тремя представителями. СТАТЬЯ 4. Совет состоит из представителей Главных союзных и ассоциированных держав, а также представителей четырех других членов Лиги. Эти четыре члена Лиги избираются ассамблеей по ее усмотрению время от времени. До назначения представителей первых четырех членов Лиги, избранных ассамблеей, членами совета являются представители Бельгии, Бразилии, Испании и Греции. С одобрения большинства ассамблеи совет может назвать дополнительных членов Лиги, представители которых будут постоянно являться членами совета; совет с такого же одобрения может увеличить число членов Лиги, избираемых ассамблеей для представительства в совете. Совет собирается время от времени по мере необходимости, но не реже одного раза в год, в месте пребывания Лиги или в ином другом месте, которое будет определено. Совет может рассматривать на своих заседаниях любые вопросы, входящие в сферу деятельности Лиги или затрагивающие мир во всем мире. Любой член Лиги, не представленный в совете, приглашается направить своего представителя для участия в качестве члена в любом заседании совета во время рассмотрения вопросов, специально затрагивающих интересы этого члена Лиги. На заседаниях совета каждый член Лиги, представленный в совете, имеет один голос и может быть представлен не более чем одним представителем. СТАТЬЯ 5. За исключением случаев, когда в настоящем пакте или в условиях настоящего договора прямо предусмотрено иное, решения на любом заседании ассамблеи или совета требуют согласия всех членов Лиги, представленных на заседании. Все процедурные вопросы на заседаниях ассамблеи или совета, включая назначение комитетов по расследованию конкретных вопросов, регулируются ассамблеей или советом и могут решаться большинством голосов членов Лиги, представленных на заседании. Первое заседание ассамблеи и первое заседание совета созываются Президентом Соединенных Штатов Америки. СТАТЬЯ 6. Постоянный Секретариат учреждается в месте пребывания Лиги. Секретариат включает в себя генерального секретаря, а также таких секретариатских работников и сотрудников, которые могут потребоваться. Первым генеральным секретарем является лицо, названное в приложении; в дальнейшем генеральный секретарь назначается советом с одобрения большинства ассамблеи. Секретари и сотрудники Секретариата назначаются генеральным секретарем с одобрения совета. Генеральный секретарь исполняет обязанности в этом качестве на всех заседаниях ассамблеи и совета. Расходы Лиги покрываются членами Лиги в пропорции, определяемой ассамблеей. СТАТЬЯ 7. Местом пребывания Лиги устанавливается Женева. Совет может в любое время принять решение об учреждении места пребывания Лиги в другом месте. Все должности в Лиге или связанные с ней, включая Секретариат, открыты на равных условиях для мужчин и женщин. Представители членов Лиги и должностные лица Лиги при выполнении служебных обязанностей Лиги пользуются дипломатическими привилегиями и иммунитетами. Здания и другое имущество, занимаемое Лигой или ее должностными лицами, а также представителями, участвующими в ее заседаниях, являются неприкосновенными. СТАТЬЯ 8. Члены Лиги признают, что поддержание мира требует сокращения национальных вооружений до минимального предела, совместимого с национальной безопасностью и выполнением общих действий в отношении международных обязательств. Совет с учетом географического положения и обстоятельств каждого государства формулирует планы такого сокращения для рассмотрения и принятия мер отдельными правительствами. Такие планы подлежат пересмотру и корректировке не реже чем каждые десять лет. После того как эти планы будут приняты отдельными правительствами, установленные в них пределы вооружений не должны превышаться без согласия совета. Члены Лиги соглашаются с тем, что производство частными предприятиями военных материалов и орудий войны вызывает серьезные возражения. Совет дает рекомендации о том, как можно предотвратить пагубные последствия, сопряженные с таким производством, уделяя должное внимание потребностям тех членов Лиги, которые не способны производить военные материалы и орудия войны, необходимые для их безопасности. Члены Лиги обязуются обмениваться полной и откровенной информацией о масштабах своих вооружений, своих военных, военно-морских и военно-воздушных программах, а также о состоянии тех из своих отраслей промышленности, которые приспособлены для военных целей. СТАТЬЯ 9. Учреждается постоянная комиссия для консультирования совета по вопросам выполнения положений статей 1 и 8, а также по военным, военно-морским и военно-воздушным вопросам в целом. СТАТЬЯ 10. Члены Лиги обязуются уважать и сохранять против внешней агрессии территориальную целостность и существующую политическую независимость всех членов Лиги. В случае любой такой агрессии или в случае любой угрозы или опасности таковой совет дает рекомендации относительно мер, с помощью которых это обязательство должно быть выполнено. СТАТЬЯ 11. Любая война или угроза войны, затрагивающая или не затрагивающая непосредственно кого-либо из членов Лиги, настоящим объявляется предметом заботы всей Лиги, и Лига предпринимает любые действия, которые могут быть сочтены мудрыми и действенными для обеспечения мира между нациями. В случае возникновения такой чрезвычайной ситуации генеральный секретарь по требованию любого члена Лиги незамедлительно созывает заседание совета. Также объявляется дружественным правом каждого члена Лиги доводить до сведения ассамблеи или совета любые обстоятельства, затрагивающие международные отношения и угрожающие нарушить международный мир или то доброе согласие между нациями, от которого зависит мир. СТАТЬЯ 12. Члены Лиги соглашаются в том, что если между ними возникнет спор, способный привести к разрыву, они передают этот вопрос либо на арбитражное или судебное рассмотрение, либо на расследование совета, и они соглашаются ни в коем случае не прибегать к войне до истечения трех месяцев после решения арбитров или судебного решения либо доклада совета. В любом случае на основании настоящей статьи решение арбитров или судебное решение выносится в разумный срок, а доклад совета составляется в течение шести месяцев после передачи спора. СТАТЬЯ 13. Члены Лиги соглашаются, что всякий раз, когда между ними возникает спор, который они признают пригодным для передачи на арбитражное или судебное рассмотрение и который не может быть удовлетворительно урегулирован дипломатическим путем, они передают весь предмет спора на арбитражное или судебное рассмотрение. Споры относительно толкования договора, любого вопроса международного права, существования любого факта, установление которого означало бы нарушение какого-либо международного обязательства, либо относительно объема и характера возмещения, подлежащего выплате за такое нарушение, объявляются относящимися к числу тех, которые обычно подходят для передачи на арбитражное или судебное рассмотрение. Для рассмотрения любого такого спора судом, в который передается дело, является Постоянная палата международного правосудия, учрежденная в соответствии со статьей 14, или любой трибунал, согласованный сторонами спора либо предусмотренный в любой существующей между ними конвенции. Члены Лиги соглашаются в том, что они будут добросовестно выполнять любое вынесенное решение или постановление и что они не будут прибегать к войне против члена Лиги, который соблюдает его. В случае невыполнения такого решения или постановления совет предлагает шаги, которые должны быть предприняты для приведения его в исполнение. СТАТЬЯ 14. Совет разрабатывает и представляет членам Лиги для принятия планы учреждения Постоянной палаты международного правосудия. Суд правомочен рассматривать и разрешать любые споры международной природы, которые стороны в них передают ему. Суд также может давать консультативное заключение по любому спору или вопросу, переданному ему советом или ассамблеей. СТАТЬЯ 15. Если между членами Лиги возникнет какой-либо спор, способный привести к разрыву, который не передается на арбитражное или судебное рассмотрение в соответствии со статьей 13, члены Лиги соглашаются передать этот вопрос совету. Любая сторона в споре может осуществить такую передачу, уведомив о существовании спора генерального секретаря, который принимает все необходимые меры для его полного расследования и рассмотрения. Для этой цели стороны в споре направляют генеральному секретарю в возможно более короткий срок изложения своих дел со всеми относящимися к делу фактами и документами, и совет может незамедлительно распорядиться об их опубликовании. Совет стремится добиться урегулирования спора, и если такие усилия увенчиваются успехом, публикуется заявление, содержащее такие факты и пояснения относительно спора и условий его урегулирования, которые совет сочтет уместными. Если спор не урегулирован таким образом, совет единогласно или большинством голосов составляет и публикует доклад, содержащий изложение фактов спора и рекомендации, которые считаются справедливыми и надлежащими в отношении него. Любой член Лиги, представленный в совете, может предать гласности изложение фактов спора и свои выводы по нему. Если доклад совета принимается единогласно его членами, за исключением представителей одной или нескольких сторон в споре, члены Лиги соглашаются, что они не будут вступать в войну ни с какой стороной в споре, которая выполняет рекомендации доклада. Если совет не приходит к докладу, принятому единогласно его членами, за исключением представителей одной или нескольких сторон в споре, члены Лиги оставляют за собой право предпринять такие действия, которые они сочтут необходимыми для поддержания права и справедливости. Если одна из сторон заявляет, а совет признает, что спор между сторонами проистекает из вопроса, который по международному праву находится исключительно в национальной юрисдикции этой стороны, совет докладывает об этом и не дает никаких рекомендаций относительно его урегулирования. Совет может по любому делу на основании настоящей статьи передать спор ассамблее. Спор передается таким образом по требованию любой из сторон в споре при условии, что такое требование заявлено в течение четырнадцати дней после передачи спора совету. В любом деле, переданном ассамблее, все положения настоящей статьи и статьи 12, касающиеся действий и полномочий совета, применяются к действиям и полномочиям ассамблеи, с тем условием, что доклад, составленный ассамблеей, если он одобрен представителями тех членов Лиги, которые представлены в совете, и большинства других членов Лиги, за исключением в каждом случае представителей сторон в споре, имеет такую же силу, как и доклад совета, одобренный всеми его членами, за исключением представителей одной или нескольких сторон в споре. СТАТЬЯ 16. Если какой-либо член Лиги прибегает к войне в нарушение своих обязательств по статьям 12, 13 или 15, он в силу самого факта (ipso facto) считается совершившим акт войны против всех других членов Лиги, которые настоящим обязуются немедленно подвергнуть его разрыву всех торговых или финансовых отношений, запрещению любых сношений между своими гражданами и гражданами государства-нарушителя пакта, а также предотвращению любых финансовых, коммерческих или личных сношений между гражданами государства-нарушителя пакта и гражданами любого другого государства, независимо от того, является ли оно членом Лиги. В таком случае в обязанность совета входит рекомендация соответствующим правительствам относительно того, какие эффективные сухопутные, морские или воздушные силы члены Лиги должны отдельно выделить в состав вооруженных сил, используемых для защиты пакта Лиги. Члены Лиги далее соглашаются, что они будут взаимно поддерживать друг друга в финансовых и экономических мерах, принимаемых на основании настоящей статьи, в целях минимизации потерь и неудобств, проистекающих из вышеуказанных мер, и что они будут взаимно поддерживать друг друга в противодействии любым особым мерам, направленным против кого-либо из них со стороны государства-нарушителя пакта, и что они предпримут необходимые шаги для предоставления прохода через свою территорию силам любого из членов Лиги, сотрудничающих в деле защиты обязательств пакта Лиги. Любой член Лиги, нарушивший какое-либо обязательство Лиги, может быть объявлен более не являющимся членом Лиги решением совета, за которое поданы голоса представителей всех других членов Лиги, представленных в нем. СТАТЬЯ 17. В случае спора между членом Лиги и государством, не являющимся членом Лиги, или между государствами, не являющимися членами Лиги, государство или государства, не являющиеся членами Лиги, приглашаются принять на себя обязательства членства в Лиге для целей такого спора на таких условиях, которые совет сочтет справедливыми. Если такое приглашение принимается, положения статей с 12 по 16 включительно применяются с такими изменениями, которые будут сочтены необходимыми советом. При направлении такого приглашения совет немедленно начинает расследование обстоятельств спора и рекомендует такие действия, которые представляются наилучшими и наиболее эффективными в данных обстоятельствах. Если государство, получившее такое приглашение, отказывается принять обязательства членства в Лиге для целей такого спора и прибегает к войне против члена Лиги, положения статьи 16 подлежат применению против государства, предпринявшего такие действия. Если обе стороны в споре при получении такого приглашения отказываются принять обязательства членства в Лиге для целей такого спора, совет может принять такие меры и сделать такие рекомендации, которые предотвратит военные действия и приведут к урегулированию спора. СТАТЬЯ 18. Каждый договор или международное обязательство, заключенные в дальнейшем любым членом Лиги, подлежат незамедлительной регистрации в Секретариате и должны быть опубликованы им в возможно короткий срок. Ни один такой договор или международное обязательство не имеют обязательной силы до такой регистрации. СТАТЬЯ 19. Ассамблея может время от времени рекомендовать членам Лиги пересмотр договоров, ставших неприменимыми, а также рассмотрение международных условий, продолжение которых может угрожать миру во всем мире. СТАТЬЯ 20. Члены Лиги по отдельности соглашаются с тем, что настоящий пакт принимается в качестве отменяющего все взаимные обязательства или договоренности (inter se), несовместимые с его условиями, и торжественно обязуются впредь не вступать ни в какие соглашения, несовместимые с его условиями. В случае если какой-либо член Лиги до того, как стать членом Лиги, принял на себя какие-либо обязательства, несовместимые с условиями настоящего пакта, в обязанность такого члена входит принятие немедленных мер к освобождению себя от таких обязательств. СТАТЬЯ 21. Ничто в настоящем пакте не должно считаться затрагивающим действительность международных обязательств, таких как арбитражные договоры или региональные соглашения вроде доктрины Монро, направленных на обеспечение поддержания мира. СТАТЬЯ 22. К тем колониям и территориям, которые в результате последней войны перестали находиться под суверенитетом государств, управлявших ими ранее, и которые населены народами, еще не способными самостоятельно стоять на ногах в суровых условиях современного мира, применяется принцип, согласно которому благосостояние и развитие таких народов составляют священную миссию цивилизации и что гарантии выполнения этой миссии должны быть воплощены в настоящем пакте. Наилучшим методом практического претворения этого принципа в жизнь является то, что опека над такими народами должна быть поручена передовым нациям, которые в силу своих ресурсов, своего опыта или своего географического положения могут лучше всего взять на себя эту ответственность и которые согласны принять ее, и что эта опека должна осуществляться ими в качестве мандатариев от имени Лиги. Характер мандата должен различаться в зависимости от ступени развития народа, географического положения территории, ее экономических условий и других подобных обстоятельств. Определенные общины, принадлежавшие ранее к Турецкой империи, достигли такой ступени развития, на которой их существование в качестве независимых наций может быть признано условно при условии предоставления административных советов и помощи мандатариев до того времени, когда они смогут самостоятельно стоять на ногах. Пожелания этих общин должны быть главным фактором при выборе мандатария. Другие народы, особенно народы Центральной Африки, находятся на такой ступени, когда мандатарий должен нести ответственность за управление территорией на условиях, которые гарантируют свободу совести и вероисповедания при единственном условии поддержания общественного порядка и нравственности, запрещение злоупотреблений, таких как работорговля, торговля оружием и торговля алкогольными напитками, а также предотвращение создания укреплений или военных и военно-морских баз и военного обучения туземцев для иных целей, кроме поддержания полицейского порядка и защиты территории, а также обеспечат равные возможности для торговли и коммерции других членов Лиги. Существуют такие территории, как Юго-Западная Африка и некоторые острова Южной части Тихого океана, которые в силу разреженности их населения, их небольшой величины, удаленности от центров цивилизации или географической близости к территории мандатария и других обстоятельств могут наилучшим образом управляться по законам мандатария как составные части его территории при соблюдении вышеупомянутых гарантий в интересах коренного населения. В каждом случае мандата мандатарий представляет совету ежегодный доклад в отношении территории, вверенной его попечению. Степень власти, контроля или управления, осуществляемых мандатарием, если она не была предварительно согласована членами Лиги, прямо определяется в каждом случае советом. Учреждается постоянная комиссия для приема и изучения ежегодных докладов мандатариев и для консультирования совета по всем вопросам, касающимся соблюдения мандатов. СТАТЬЯ 23. С учетом и в соответствии с положениями существующих или заключаемых впоследствии международных конвенций члены Лиги: (a) стремятся обеспечить и поддерживать справедливые и гуманные условия труда для мужчин, женщин и детей как в собственных странах, так и во всех странах, на которые распространяются их торговые и промышленные отношения, и с этой целью учреждают и поддерживают необходимые международные организации; (b) обязуются обеспечивать справедливое обращение с коренными жителями территорий, находящихся под их управлением; (c) возлагают на Лигу общий надзор за исполнением соглашений относительно торговли женщинами и детьми, а также торговли опиумом и другими опасными наркотиками; (d) возлагают на Лигу общий надзор за торговлей оружием и боеприпасами со странами, в которых контроль за такой торговлей необходим в общих интересах; (e) принимают меры для обеспечения и поддержания свободы коммуникаций и транзита, а также справедливого обращения с торговлей всех членов Лиги. В этой связи принимаются во внимание особые потребности регионов, опустошенных во время войны 1914–1918 годов; (f) стремятся предпринять шаги по вопросам, имеющим международное значение, в деле предупреждения заболеваний и борьбы с ними. СТАТЬЯ 24. Под руководство Лиги передаются все международные бюро, уже учрежденные посредством общих трактатов, если стороны в таких трактатах дают на то свое согласие. Все подобные международные бюро и все комиссии по регулированию вопросов, представляющих международный интерес, создаваемые впредь, передаются под руководство Лиги. По всем вопросам, представляющим международный интерес, которые регулируются общей конвенцией, но не переданы под контроль международных бюро или комиссий, Секретариат Лиги с согласия Совета и по желанию сторон собирает и рассылает всю соответствующую информацию и оказывает любую другую помощь, которая может оказаться необходимой или желательной. Совет может включать в состав расходов Секретариата расходы любого бюро или комиссии, переданных под руководство Лиги. СТАТЬЯ 25. Члены Лиги обязуются поощрять и содействовать созданию и сотрудничеству надлежащим образом уполномоченных добровольных национальных организаций Красного Креста, преследующих цели улучшения здоровья, предотвращения болезней и облегчения страданий во всем мире. СТАТЬЯ 26. Поправки к настоящему пакту вступают в силу после их ратифицирования членами Лиги, представители которых составляют Совет, и большинством членов Лиги, представители которых составляют ассамблею. Никакие подобные поправки не накладывают обязательств на какого-либо члена Лиги, который заявляет о своем несогласии с ними, однако в таком случае он перестает быть членом Лиги. [ 1 ] Включая поправки, принятые по декабрь 1924 года. Текст Женевского протокола, который приводится далее в качестве Приложения B, напечатан на французском и английском языках на разворотных страницах. [Примечание составителя: в исходной книге французский и английский тексты находились на противолежащих страницах: французский на четных/левых страницах, английский на нечетных/правых страницах. Тот же порядок страниц сохранен и в этом электронном тексте, что иногда приводит к разделению абзацев]. ПРИЛОЖЕНИЕ B. ПРОТОКОЛ О МИРНОМ УРЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СПОРОВ. Питая твердую волю обеспечить поддержание всеобщего мира и безопасность народов, существование, независимость или территории которых могут оказаться под угрозой; Признавая солидарность, объединяющую членов международного сообщества; Утверждая, что агрессивная война представляет собой посягательство на эту солидарность и международное преступление; Будучи желами облегчить полное применение системы, предусмотренной в Пакте Лиги Наций для мирного урегулирования споров между государствами, и обеспечить пресечение международных преступлений; и В целях осуществления, как это предусматривается статьей 8 Пакта, сокращения национальных вооружений до минимума, совместимого с национальной безопасностью и с выполнением международных обязательств, налагаемых совместными действиями, Нижеподписавшиеся, должным образом на то уполномоченные, согласились о нижеследующих положениях: СТАТЬЯ ПЕРВАЯ. Договаривающиеся государства обязуются приложить все зависящие от них усилия для внесения в Пакт поправок в духе положений, содержащихся в следующих статьях. Они соглашаются в том, что эти положения станут обязательными в их взаимных отношениях со дня вступления в силу настоящего Протокола и что по отношению к ним ассамблея и Совет Лиги Наций будут с тех пор уполномочены осуществлять все права и обязанности, возложенные на них этим Протоколом. СТАТЬЯ 2. Договаривающиеся государства соглашаются ни при каких обстоятельствах не ПРИЛОЖЕНИЕ B. ПРОТОКОЛ О МИРНОМ УРЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СПОРОВ. Питая твердое стремление обеспечить поддержание всеобщего мира и безопасность наций, существование, независимость или территории которых могут подвергнуться угрозе; Признавая солидарность членов международного сообщества; Утверждая, что агрессивная война составляет нарушение этой солидарности и международное преступление; Желая облегчить полное применение системы, предусмотренной в Пакте Лиги Наций для мирного урегулирования споров между государствами, и обеспечить пресечение международных преступлений; и В целях осуществления, как предусматривается статьей 8 Пакта, сокращения национальных вооружений до наименьшего предела, совместимого с национальной безопасностью и обеспечением соблюдения международных обязательств путем совместных действий; Нижеподписавшиеся, должным образом на то уполномоченные, соглашаются о нижеследующем: СТАТЬЯ 1. Государства-участники обязуются приложить все зависящие от них усилия для обеспечения внесения в Пакт поправок в духе положений, содержащихся в следующих статьях. Они соглашаются с тем, что в их взаимных отношениях эти положения будут обязательными с момента вступления в силу настоящего Протокола и что, поскольку это касается их, ассамблея и Совет Лиги Наций с этого момента будут иметь полномочия осуществлять все права и выполнять все обязанности, возложенные на них Протоколом. СТАТЬЯ 2. Государства-участники соглашаются ни в коем случае не прибегать к войне ни должны прибегать к войне ни между собой, ни против какого-либо государства, которое в случае необходимости примет все нижеопределенные обязательства, за исключением случаев сопротивления актам агрессии или когда они действуют в согласии с Советом или ассамблеей Лиги Наций в соответствии с положениями Пакта и настоящего Протокола. СТАТЬЯ 3. Договаривающиеся государства обязуются признавать в качестве обязательной, в силу самого закона и без специального соглашения, юрисдикцию Постоянной палаты международного правосудия в случаях, указанных в пункте 2 статьи 36 Статута Палаты, но без ущерба для права любого государства при присоединении к специальному протоколу, открытому 16 декабря 1920 года, предусмотренному упомянутой статьей, сформулировать оговорки, совместимые с указанной оговоркой. Присоединение к этому специальному протоколу, открытому 16 декабря 1920 года, должно быть совершено в месячный срок, следующий за вступлением в силу настоящего Протокола. Государства, которые присоединятся к настоящему Протоколу после его вступления в силу, должны выполнить вышеуказанное обязательство в течение месяца после своего присоединения. СТАТЬЯ 4. В целях дополнения положений абзацев 4, 5, 6 и 7 статьи 15 Пакта договаривающиеся государства соглашаются следовать следующей процедуре: 1. Если спор, переданный на рассмотрение Совета, не мог быть урегулирован им, как то предусмотрено в пункте 3 упомянутой статьи 15, Совет побуждает Стороны передать спор на судебное или арбитражное рассмотрение. 2. a) Если Стороны отказываются от этого, по требованию по крайней мере одной из Сторон производится создание Комитета арбитров. Комитет образуется по возможности по соглашению Сторон. друг с другом, ни против государства, которое, если возникнет такая необходимость, примет все изложенные ниже обязательства, за исключением случаев сопротивления актам агрессии или действий по соглашению с Советом или ассамблеей Лиги Наций в соответствии с положениями Пакта и настоящего Протокола. СТАТЬЯ 3. Государства-участники обязуются признавать в качестве обязательной, ipso facto и без специального соглашения, юрисдикцию Постоянной палаты международного правосудия в случаях, охватываемых пунктом 2 статьи 36 Статута Палаты, но без ущерба для права любого государства при присоединении к специальному протоколу, предусмотренному в упомянутой статье и открытому для подписания 16 декабря 1920 года, делать оговорки, совместимые с указанным положением. Присоединение к этому специальному протоколу, открытому для подписания 16 декабря 1920 года, должно быть оформлено в течение месяца, следующего за вступлением в силу настоящего Протокола. Государства, присоединяющиеся к настоящему Протоколу после его вступления в силу, должны выполнить вышеуказанное обязательство в течение месяца после своего присоединения. СТАТЬЯ 4. В целях дополнения положений параграфов 4, 5, 6 и 7 статьи 15 Пакта государства-участники соглашаются соблюдать следующую процедуру: 1. Если спор, переданный на рассмотрение Совета, не урегулирован им, как предусмотрено в параграфе 3 упомянутой статьи 15, Совет прилагает усилия, чтобы убедить стороны передать спор на судебное урегулирование или арбитраж. 2. (a) Если стороны не могут прийти к согласию об этом, то по требованию по крайней мере одной из сторон создается Комитет арбитров. Комитет по возможности образуется по соглашению между сторонами. b) Если в срок, который установит Совет, они не придут к соглашению полностью или частично относительно числа, имен и полномочий арбитров, а также относительно процедуры, Совет урегулирует нерешенные вопросы. Он незамедлительно — путем консультаций со Сторонами — выбирает арбитров и их председателя из числа лиц, которые по своей национальности, своему характеру и своему опыту покажутся ему дающими наивысшие гарантии компетентности и беспристрастности. c) После того как возражения Сторон будут сформулированы, Комитет арбитров по требованию любой Стороны запрашивает через посредство Совета по оспариваемым вопросам права консультативное заключение Постоянной палаты международного правосудия, которая в таком случае собирается безотлагательно. 3. Если ни одна из Сторон не требует арбитража, Совет возобновляет рассмотрение спора. В случае если Совет принимает доклад, за который единогласно голосуют его члены, за исключением представителей любой Стороны в споре, договаривающиеся государства обязуются сообразоваться с рекомендованными им решениями. 4. В случае если Совет не может составить доклад, принятый всеми его членами, за исключением представителей любой Стороны в споре, он передает спор на арбитраж. Он сам устанавливает состав, полномочия и процедуру Комитета арбитров и при выборе арбитров принимает во внимание гарантии компетентности и беспристрастности, упомянутые в пункте 2 b выше. 5. Ни в коем случае не могут быть поставлены под сомнение решения, которые уже являлись предметом единогласной рекомендации Совета, принятой одной из заинтересованных Сторон. 6. Договаривающиеся государства обязуются добросовестно исполнять судебные или арбитражные решения и сообразоваться, как было сказано в абзаце 3 выше, с решениями, рекомендованными Советом. В случае если какое-либо государство не выполнит этих обязательств, Совет использует все свое влияние для обеспечения их соблюдения. Если он не сможет в этом преуспеть, он предложит меры, которые должны обеспечить (b) Если в течение срока, установленного Советом, стороны не смогут прийти к соглашению, полностью или частично, относительно числа, имен и полномочий арбитров и относительно процедуры, Совет разрешает остающиеся нерешенными вопросы. Он со всей возможной быстротой выбирает по согласованию со сторонами арбитров и их Председателя из числа лиц, которые по своей национальности, личным качествам и опыту представляются ему обеспечивающими наивысшие гарантии компетентности и беспристрастности. (c) После того как требования сторон будут сформулированы, Комитет арбитров по запросу любой стороны запрашивает через посредство Совета консультативное заключение по любым спорным вопросам права у Постоянной палаты международного правосудия, которая в таком случае заседает со всей возможной быстротой. 3. Если ни одна из сторон не требует арбитража, Совет вновь принимает спор к рассмотрению. Если Совет приходит к докладу, который единогласно одобряется его членами, за исключением представителей какой-либо из сторон в споре, государства-участники обязуются выполнять изложенные в нем рекомендации. 4. Если Совет не может прийти к докладу, с которым согласны все его члены, кроме представителей какой-либо из сторон в споре, он передает спор на арбитраж. Он сам определяет состав, полномочия и процедуру Комитета арбитров и при выборе арбитров учитывает гарантии компетентности и беспристрастности, упомянутые в параграфе 2 (b) выше. 5. Ни в коем случае не может вновь ставиться под сомнение решение, по которому уже имелась единогласная рекомендация Совета, принятая одной из заинтересованных сторон. 6. Государства-участники обязуются добросовестно выполнять любое вынесенное судебное решение или арбитражное решение и соблюдать, как предусмотрено в параграфе 3 выше, рекомендованные Советом решения. В случае невыполнения государством вышеуказанных обязательств Совет прилагает все свое влияние для обеспечения соблюдения этот результат, как сказано в конце статьи 13 Пакта. В случае если какое-либо государство, нарушив эти обязательства, прибегнет к войне, санкции, предусмотренные в статье 16 Пакта, истолкованные указанным в настоящем Протоколе образом, станут незамедлительно применимы к нему. 7. Положения настоящей статьи не применяются к урегулированию споров, которые могут возникнуть вследствие военных мер, принятых одним или несколькими договаривающимися государствами в согласии с Советом или ассамблеей. СТАТЬЯ 5. Положение абзаца 8 статьи 15 Пакта остается применимым перед Советом. Если во время одной из арбитражных процедур, предусмотренных в статье 4 выше, одна из Сторон утверждает, что спор или часть спора касается вопроса, который международное право относит к исключительной компетенции этой Стороны, арбитры запрашивают по этому пункту мнение Постоянной палаты международного правосудия через посредство Совета. Мнение Палаты является для арбитров обязательным, и они ограничиваются, если это мнение является утвердительным, констатацией этого в своем решении. Если Постоянная палата или Совет признают этот вопрос относящимся к исключительной компетенции какого-либо государства, состоявшееся решение не препятствует рассмотрению ситуации Советом или ассамблеей в соответствии со статьей 11 Пакта. СТАТЬЯ 6. Если в соответствии с абзацем 9 статьи 15 Пакта спор передается на рассмотрение ассамблеи, последняя обладает для урегулирования спора всеми полномочиями, предоставленными Совету в отношении попытки примирения Сторон, как это предусмотрено в абзацах 1, 2 и 3 статьи 15 Пакта и в пункте 1 статьи 4 выше. При недостижении мирного урегулирования ассамблеей: этих решений. Если он терпит в этом неудачу, он предлагает шаги, которые следует предпринять для их реализации в соответствии с положением, содержащимся в конце статьи 13 Пакта. Если какое-либо государство в нарушение вышеуказанных обязательств прибегнет к войне, к нему немедленно начинают применяться санкции, предусмотренные статьей 16 Пакта и истолкованные в порядке, указанном в настоящем Протоколе. 7. Положения настоящей статьи не применяются к урегулированию споров, возникающих в результате мер войны, принятых одним или несколькими государствами-участниками по соглашению с Советом или ассамблеей. СТАТЬЯ 5. Положения параграфа 8 статьи 15 Пакта продолжают применяться при разбирательствах в Совете. Если в ходе арбитража, подобного предусмотренному в статье 4 выше, одна из сторон заявляет, что спор или его часть проистекает из вопроса, который по международному праву входит исключительно в национальную юрисдикцию этой стороны, арбитры по этому вопросу запрашивают консультацию Постоянной палаты международного правосудия через посредство Совета. Мнение Палаты является для арбитров обязательным, и в случае положительного заключения они ограничиваются соответствующим заявлением в своем решении. Если Палата или Совет признают данный вопрос относящимся исключительно к внутренней юрисдикции государства, это решение не препятствует рассмотрению ситуации Советом или ассамблеей в соответствии со статьей 11 Пакта. СТАТЬЯ 6. Если в соответствии с параграфом 9 статьи 15 Пакта спор передается на рассмотрение ассамблеи, этот орган обладает для урегулирования спора всеми полномочиями, предоставленными Совету в отношении попыток примирить стороны в порядке, установленном в параграфах 1, 2 и 3 статьи 15 Пакта и в параграфе 1 статьи 4 выше. Если ассамблея не сможет добиться мирного урегулирования: Если одна из Сторон требует арбитража, Совет производит создание Комитета арбитров на условиях, предусмотренных в пункте 2 статьи 4 выше, подпунктах a, b и c; Если ни одна из Сторон не требует арбитража, ассамблея возобновляет рассмотрение спора с теми же полномочиями, что и Совет. Рекомендации, содержащиеся в докладе ассамблеи на условиях одобрения, предусмотренных в конце абзаца 10 статьи 15 Пакта, имеют ту же ценность и производят те же эффекты во всем, что касается настоящего Протокола, что и решения, рекомендованные докладом Совета на условиях, предусмотренных в пункте 3 статьи 4 выше. Если необходимое большинство не может быть получено, спор передается на арбитраж, и Совет сам устанавливает состав, полномочия и процедуру Комитета арбитров, как сказано в пункте 4 упомянутой статьи 4. СТАТЬЯ 7. В случае спора, возникающего между двумя или более договаривающимися государствами, таковые соглашаются, что либо до того, как спор будет передан на процедуру мирного урегулирования, либо в ходе такой процедуры они не будут производить никакого увеличения вооружений или численности личного состава, которое могло бы изменить положение, установленное Конференцией по сокращению вооружений, предусмотренной в статье 17 настоящего Протокола; они также не будут предпринимать никаких мер военной, военно-морской, воздушной, промышленной или экономической мобилизации, ни вообще никаких актов, способных усугубить или расширить спор. В соответствии с положениями статьи 11 Пакта долгом Совета является рассмотрение любой жалобы на нарушение вышеуказанных обязательств, которая может быть направлена ему одним или несколькими государствами-участниками спора. Если Совет считает жалобу приемлемой, он должен, если сочтет это целесообразным, организовать расследования и следственные действия в одной или нескольких заинтересованных странах. Эти расследования и следственные действия должны проводиться в возможно короткие сроки, и договаривающиеся государства обязуются предоставить все условия для их выполнения. Если одна из сторон требует арбитража, Совет приступает к созданию Комитета арбитров в порядке, предусмотренном в подпунктах (a), (b) и (c) параграфа 2 статьи 4 выше. Если ни одна из сторон не требует арбитража, ассамблея вновь принимает спор к рассмотрению и обладает в этой связи теми же полномочиями, что и Совет. Рекомендации, сформулированные в докладе ассамблеи, при условии получения ими степени поддержки, оговоренной в конце параграфа 10 статьи 15 Пакта, имеют такую же ценность и силу в отношении всех вопросов, рассматриваемых в настоящем Протоколе, как и рекомендации, сформулированные в докладе Совета, принятом в соответствии с параграфом 3 статьи 4 выше. Если необходимое большинство не может быть получено, спор передается на арбитраж, и Совет определяет состав, полномочия и процедуру Комитета арбитров в соответствии с параграфом 4 статьи 4. СТАТЬЯ 7. В случае возникновения спора между двумя или более государствами-участниками эти государства соглашаются в том, что ни до передачи спора на процедуру мирного урегулирования, ни во время такой процедуры они не будут предпринимать какого-либо увеличения своих вооружений или личного состава вооруженных сил, которое могло бы изменить положение, установленное Конференцией по сокращению вооружений, предусмотренной статьей 17 настоящего Протокола, равно как не будут принимать никаких мер военной, военно-морской, воздушной, промышленной или экономической мобилизации и вообще никаких действий, способных расширить спор или сделать его более острым. В соответствии с положениями статьи 11 Пакта в обязанности Совета входит рассмотрение любой жалобы на нарушение вышеуказанных обязательств, представленной ему одним или несколькими государствами-участниками спора. Если Совет считает, что жалоба требует расследования, он, если сочтет целесообразным, организует опросные и следственные действия в одной или нескольких заинтересованных странах. Такие опросные и следственные действия должны осуществляться Меры, принятые таким образом Советом, предназначены исключительно для облегчения мирного урегулирования споров и никоим образом не должны предвосхищать само урегулирование. Если в результате этих расследований и следственных действий будет установлено какое-либо нарушение положений первого абзаца настоящей статьи, долгом Совета является предписание государству или государствам, виновным в нарушении, устранить его. Если государство или государства в вопросе не подчиняются этому предписанию, Совет объявляет указанные государства виновными в нарушении Пакта или настоящего Протокола и должен решить вопрос о мерах, подлежащих принятию в целях скорейшего прекращения ситуации, способной угрожать миру во всем мире. Для применения настоящей статьи Совет принимает свое решение большинством в две трети голосов. СТАТЬЯ 8. Договаривающиеся государства обязуются воздерживаться от любых действий, которые могли бы составить угрозу агрессии против другого государства. В случае если одно из договаривающихся государств считает, что другое государство осуществляет приготовления к войне, оно имеет право передать этот вопрос на рассмотрение Совета. Celui-ci, après avoir vérifié les faits, opère comme il est dit à l'article 7, alinéas 2, 4 et 5. СТАТЬЯ 9. Поскольку существование демилитаризованных зон способно предотвратить агрессию и облегчить ее недвусмысленное определение в соответствии со статьей 10 ниже, создание подобных зон рекомендуется между государствами, которые также выразили бы на то согласие, в качестве средства избежания нарушения настоящего Протокола. Демилитаризованные зоны, уже существующие на основании определенных трактатов или конвенций либо которые будут созданы в будущем между государствами, также выразившими на то согласие, могут являться предметом временного или постоянного контроля, организуемого Советом по требованию и за счет одного или нескольких приграничных государств. со всей возможной быстротой, и государства-участники обязуются предоставить все возможности для их осуществления. Единственной целью мер, принимаемых Советом, как предусмотрено выше, является облегчение мирного урегулирования споров, и они никоим образом не предвосхищают само урегулирование. Если результатом таких опросов и расследований является установление нарушения положений первого параграфа настоящей статьи, в обязанности Совета входит вызов государства или государств, виновных в нарушении, с требованием положить ему конец. Если соответствующее государство или государства не выполняют такого требования, Совет объявляет их виновными в нарушении Пакта или настоящего Протокола и принимает решение о мерах, которые необходимо принять в целях скорейшего прекращения ситуации, способной угрожать миру во всем мире. Для целей настоящей статьи решения Совета могут приниматься большинством в две трети голосов. СТАТЬЯ 8. Государства-участники обязуются воздерживаться от любых действий, которые могли бы составить угрозу агрессии против другого государства. Если одно из государств-участников считает, что другое государство осуществляет приготовления к войне, оно имеет право довести этот вопрос до сведения Совета. Совет, если он удостоверится в том, что факты таковы, как утверждается, действует в соответствии с параграфами 2, 4 и 5 статьи 7. СТАТЬЯ 9. Поскольку существование демилитаризованных зон рассчитано на предотвращение агрессии и облегчение точного установления фактов того характера, который предусмотрен в статье 10 ниже, создание таких зон между государствами, взаимно на то согласными, рекомендуется в качестве средства избежания нарушений настоящего Протокола. Демилитаризованные зоны, уже существующие на условиях определенных трактатов или конвенций либо которые могут быть созданы в будущем между государствами, взаимно на то согласными, могут по требованию и за счет одного или нескольких сопредельных государств переводиться на временный или постоянный режим надзора, организуемый Советом. СТАТЬЯ 10. Агрессором признается всякое государство, которое прибегает к войне в нарушение обязательств, предусмотренных Пакт или настоящим Протоколом. К прибеганию к войне приравнивается нарушение статуса демилитаризованной зоны. В случае начавшихся военных действий агрессором предполагается, если нет иного единогласного решения Совета: 1. Всякое государство, которое отказалось передать спор на процедуру мирного урегулирования, предусмотренную статьями 13 и 15 Пакта, дополненными настоящим Протоколом, — или которое отказалось подчиниться либо судебному или арбитражному решению, либо единогласной рекомендации Совета, — или которое пренебрегло единогласным докладом Совета, судебным или арбитражным решением, признающим, что спор, возникший между ним и другим воюющим государством, касается вопроса, который международное право относит к исключительной компетенции этого государства; однако в последнем случае государство предполагается агрессором лишь в том случае, если оно предварительно не передало этот вопрос на рассмотрение Совета или ассамблеи в соответствии со статьей 11 Пакта. 2. Всякое государство, которое нарушило одну из временных мер, предписанных Советом на период процедуры, указанных в статье 7 настоящего Протокола. Помимо случаев, предусмотренных в пунктах 1 и 2 настоящей статьи, если Совет не смог в кратчайший срок определить агрессора, он обязан предписать воюющим сторонам перемирие, условия которого он установит большинством в две трети голосов и за соблюдением которого он будет осуществлять надзор. Всякая воюющая сторона, отказавшаяся от перемирия или нарушившая его условия, будет считаться агрессором. Совет предпишет договаривающимся государствам применить без промедления против агрессора санкции, указанные в статье 11 настоящего Протокола, и всякое договаривающееся государство, к которому обращено такое требование, с этого момента имеет право осуществлять права воюющей стороны. СТАТЬЯ 10. Каждое государство, которое прибегает к войне в нарушение обязательств, содержащихся в Пакте или в настоящем Протоколе, является агрессором. Нарушение правил, установленных для демилитаризованной зоны, приравнивается к прибеганию к войне. В случае вспышки военных действий любое государство предполагается агрессором, если единогласное решение Совета не постановит иное: 1. Если оно отказалось передать спор на процедуру мирного урегулирования, предусмотренную статьями 13 и 15 Пакта в редакции настоящего Протокола, или подчиниться судебному или арбитражному решению либо единогласной рекомендации Совета, либо проигнорировало единогласный доклад Совета, судебное или арбитражное решение, признающие, что спор между ним и другим воюющим государством проистекает из вопроса, который по международному праву входит исключительно во внутреннюю юрисдикцию последнего государства; тем не менее, в последнем случае государство предполагается агрессором только в том случае, если оно предварительно не передало этот вопрос на рассмотрение Совета или ассамблеи в соответствии со статьей 11 Пакта. 2. Если оно нарушило временные меры, предписанные Советом на период проведения разбирательства, как предусмотрено в статье 7 настоящего Протокола. Помимо случаев, рассматриваемых в параграфах 1 и 2 настоящей статьи, если Совет не сможет сразу определить агрессора, он обязан предписать воюющим сторонам перемирие и определить его условия, действуя при необходимости большинством в две трети голосов, и осуществлять надзор за его исполнением. Любая воюющая сторона, которая отказалась принять перемирие или нарушила его условия, считается агрессором. Совет призывает государства-участники незамедлительно применить против агрессора санкции, предусмотренные статьей 11 настоящего Протокола, и любое государство-участник, к которому обращен такой призыв, после этого имеет право осуществлять права воюющей стороны. СТАТЬЯ 11. Как только Совет сделал договаривающимся государствам предписание, предусмотренное в последнем абзаце статьи 10 настоящего Протокола, обязательства указанных государств в отношении санкций всякого рода, указанных в абзацах 1 и 2 статьи 16 Пакта, немедленно вступают в силу, с тем чтобы эти санкции могли возыметь действие против агрессора без всякого промедления. Эти обязательства должны толковаться в том смысле, что каждое из договаривающихся государств обязано добросовестно и эффективно сотрудничать в деле обеспечения уважения Пакт Лиги Наций и противодействия любому акту агрессии в той мере, в какой ему позволяют его географическое положение и специальные условия его вооружений. В соответствии с абзацем 3 статьи 16 Пакта договаривающиеся государства берут на себя индивидуальное и коллективное обязательство прийти на помощь атакованному или подвергшемуся угрозе государству и оказывать друг другу взаимную поддержку посредством облегчений и взаимного обмена в отношении снабжения сырьем и продовольствием всякого рода, открытия кредитов, транспорта и транзита и с этой целью принимать все зависящие от них меры для поддержания безопасности сухопутных и морских коммуникаций атакованного или подвергшегося угрозе государства. Если обе Стороны в споре являются агрессорами в смысле статьи 10, экономические и финансовые санкции применяются к той и другой. СТАТЬЯ 12. Ввиду сложности условий, в которых Совет может быть призван выполнять функции, указанные в статье 11 выше, касающиеся экономических и финансовых санкций, и для уточнения гарантий, предоставляемых настоящим Протоколом договаривающимся государствам, Совет немедленно предлагает экономическим и финансовым организациям Лиги Наций приступить к изучению и СТАТЬЯ 11. Как только Совет призовет государства-участники применить санкции, как предусмотрено в последнем параграфе статьи 10 настоящего Протокола, обязательства указанных государств в отношении санкций всех видов, упомянутых в параграфах 1 и 2 статьи 16 Пакта, немедленно вступают в силу с тем, чтобы такие санкции могли незамедлительно применяться против агрессора. Эти обязательства должны толковаться как обязывающие каждое из государств-участников лояльно и эффективно сотрудничать в поддержку Пакта Лиги Наций и в противодействии любому акту агрессии в той степени, в какой это позволяют его географическое положение и его конкретное положение в отношении вооружений. В соответствии с параграфом 3 статьи 16 Пакта государства-участники дают солидарное и долевое обязательство прийти на помощь атакованному или подвергшемуся угрозе государству и оказывать друг другу взаимную поддержку посредством предоставления условий и взаимного обмена в отношении обеспечения сырьем и припасами всякого рода, открытия кредитов, транспорта и транзита и с этой целью принимать все зависящие от них меры для сохранения безопасности наземных и морских коммуникаций атакованного или подвергшегося угрозе государства. Если обе стороны в споре являются агрессорами в смысле статьи 10, экономические и финансовые санкции применяются к обеим из них. СТАТЬЯ 12. Ввиду сложности условий, в которых Совет может быть призван осуществлять функции, упомянутые в статье 11 настоящего Протокола и касающиеся экономических и финансовых санкций, и в целях более точного определения гарантий, предоставляемых настоящим Протоколом государствам-участникам, Совет незамедлительно предлагает экономическим и финансовым организациям Лиги Наций рассмотреть и представить представить доклад о характере положений, которые необходимо принять для введения в действие санкций и мер экономического и финансового сотрудничества, указанных в статье 16 Пакта и в статье 11 настоящего Протокола. Имея в своем распоряжении эту информацию, Совет устанавливает через свои компетентные органы: 1. планы действий, предназначенные для приведения в действие экономических и финансовых санкций против государства-агрессора; 2. планы экономического и финансового сотрудничества между атакованным государством и различными государствами, оказывающими ему помощь, и сообщает эти планы Членам Лиги и другим договаривающимся государствам. СТАТЬЯ 13. Принимая во внимание военные, военно-морские и воздушные санкции, возможность применения которых предусмотрена в статье 16 Пакта и в статье 11 настоящего Протокола, Совет имеет право принимать обязательства государств, заранее определяющие военные, военно-морские и воздушные силы, которые эти государства могли бы немедленно задействовать в целях обеспечения выполнения вытекающих из этого обязательств Пакта и настоящего Протокола. Как только Совет сделал договаривающимся государствам предписание, предусмотренное в последнем абзаце статьи 10 выше, эти государства могут кроме того ввести в действие, в соответствии с ранее заключенными соглашениями, свои военные, военно-морские и воздушные силы на помощь отдельному государству, ставшему жертвой агрессии. Соглашения, упомянутые в предыдущем абзаце, регистрируются и публикуются Секретариатом Лиги Наций; они остаются открытыми для любого государства-Члена Лиги, которое пожелает к ним присоединиться. СТАТЬЯ 14. Совет обладает исключительным правом объявлять о необходимости прекращения применения санкций и восстановления нормальных условий. доклад о характере шагов, которые должны быть предприняты для реализации финансовых и экономических санкций и мер сотрудничества, предусмотренных в статье 16 Пакта и в статье 11 настоящего Протокола. Получив эту информацию, Совет через свои компетентные органы разрабатывает: 1. Планы действий по применению экономических и финансовых санкций против государства-агрессора; 2. Планы экономического и финансового сотрудничества между атакованным государством и различными государствами, оказывающими ему помощь; и сообщает эти планы Членам Лиги и другим государствам-участникам. СТАТЬЯ 13. Ввиду возможных военных, военно-морских и воздушных санкций, предусмотренных статьей 16 Пакта и статьей 11 настоящего Протокола, Совет имеет право принимать от государств обязательства, заранее определяющие военные, военно-морские и воздушные силы, которые они смогут незамедлительно задействовать для обеспечения выполнения обязательств в отношении санкций, вытекающих из Пакта и настоящего Протокола. Кроме того, как только Совет призовет государства-участники применить санкции, как предусмотрено в последнем параграфе статьи 10 выше, указанные государства могут в соответствии с любыми соглашениями, которые они могли заключить ранее, направить на помощь конкретному государству, ставшему жертвой агрессии, свои военные, военно-морские и воздушные силы. Соглашения, упомянутые в предыдущем параграфе, регистрируются и публикуются Секретариатом Лиги Наций. Они остаются открытыми для всех государств-Членов Лиги, которые могут пожелать к ним присоединиться. СТАТЬЯ 14. Только совет правомочен объявить о прекращении применения санкций и о восстановлении нормальных условий. СТАТЬЯ 15. Pour répondre à l'esprit du présent Protocole, les Etats signataires conviennent que la totalité des frais de toute opération d'ordre militaire, naval ou aérien, entreprise pour la répréssion d'une agression, conformément aux termes de ce Protocole, ainsi que la réparation de tous dommages subis par les personnes civiles ou militaires, et de tous dommages matériels occasionnés par les opérations de part et d'autre, seront supportés par l'Etat agresseur jusqu'à l'extréme limite de sa capacité. Toutefois, vu l'article 10 du Pacte, il ne pourra, comme suite à l'application des sanctions visées au présent Protocole, être porté atteinte en aucun cas à l'intégrité territoriale ou à l'indépendance politique de l'Etat agresseur. СТАТЬЯ 16. Les Etats signataires conviennent qu'en cas de différend entre un ou plusieurs parmi eux et un ou plusieurs Etats non signataires du présent Protocole értangers à la Société des Nations, ces Etats étrangers seront invités, aux conditions prévues à l'article 17 du Pacte, à se soumettre aux obligations acceptées par les signataires du présent Protocole aux fins de règlement pacifique. Si l'Etat invité, refusant d'accepter les dites conditions et obligations, recourt à la guerre centre un Etat signataire, les dispositions de l'article 16 du Pacte, telles qu'elles sont précisées par le présent Protocole, lui sont applicables. СТАТЬЯ 17. Les Etats signataires s'engagent à prendre part à une Conférence internationale pour la réduction des armements qui devra être convoquée par le Conseil et qui se réunira à Geneve le lundi 15 juin 1925. Tous autres Etats, Membres ou non de la Société, seront invités à cette Conférence. En vue de la convocation de la Conférence, le Conseil СТАТЬЯ 15. В соответствии с духом настоящего Протокола подписавшиеся государства соглашаются с тем, что все расходы по любой военной, военно-морской или военно-воздушной операции, предпринятой для пресечения агрессии в соответствии с условиями Протокола, а также возмещение всех убытков, понесенных отдельными лицами, будь то гражданскими или комбатантами, и всего материального ущерба, причиненного действиями обеих сторон, возлагаются на государство-агрессор вплоть до предельного предела его возможностей. Тем не менее, ввиду статьи 10 Пакта, территориальная целостность и политическая независимость государства-агрессора ни в коем случае не задеваются в результате применения санкций, упомянутых в настоящем Протоколе. СТАТЬЯ 16. Подписавшиеся государства соглашаются с тем, что в случае спора между одним или несколькими из них и одним или несколькими государствами, которые не подписали настоящий Протокол и не являются членами Лиги Наций, такие государства, не являющиеся членами, приглашаются на условиях, предусмотренных в статье 17 Пакта, подчиниться в целях мирного разрешения обязательствам, принятым государствами, подписавшими настоящий Протокол. Если такое приглашенное государство, отказавшись принять указанные условия и обязательства, прибегает к войне против подписавшегося государства, к нему применяются положения статьи 17 Пакта, в редакции настоящего Протокола. СТАТЬЯ 17. Подписавшиеся государства обязуются принять участие в Международной конференции по сокращению вооружений, которая созывается советом и собирается в Женеве в понедельник, 15 июня 1925 года. Все другие государства, независимо от того, являются ли они членами Лиги или нет, приглашаются на эту Конференцию. При подготовке созыва Конференции préparera, en tenant compte des engagements prévus aux articles 11 et 13 du présent Protocole, un programme général pour la reduction et la limitation des armements qui sera mis à la disposition de cette Conférence et communiqué aux gouvernements le plus tôt possible, et au plus tard trois mois avant la réunion. Si au moins la majorité des Membres représentés en permanence au Conseil et dix autres Membres de la Société n'ont pas déposé leur ratification pour le 1er mai 1925, le Sécretaire général de la Société devra prendre immédiatement l'avis du Conseil pour savoir s'il doit annuler les invitations ou simplement ajourner la Conférence à une date ultérieure, qui sera fixée par le Conseil pour permettre la réunion du nombre necessaire de ratifications. СТАТЬЯ 18. Toutes les fois que, dans l'article 10 ou dans toutes autres dispositions du présent Protocole, il est fait mention d'une décision du Conseil, elle s'entend dans le sens de l'article 15 du Pacte, à savoir que le vote des représentants des Parties au différend ne compte pas dans le calcul de l'unanimité ou de la majorité requise. СТАТЬЯ 19. A défaut de stipulations expresses, le présent Protocole n'affecte pas les droits et les obligations des Membres de la Société des Nations, tels qu'ils résultent du Pacte. СТАТЬЯ 20. Tout différend relatif à l'interpretation du présent Protocole sera soumis à la Cour permanente de Justice Internationale. СТАТЬЯ 21. Le présent Protocole, dont les textes français et anglais feront foi, sera ratifié. совет разрабатывает с учетом обязательств, содержащихся в статьях 11 и 13 настоящего Протокола, общую программу сокращения и ограничения вооружений, которая представляется на Конференцию и сообщается правительствам в возможно более ранний срок и не позднее чем за три месяца до заседания Конференции. Если к 1 мая 1925 года ратификационные грамоты не будут сданы на хранение по меньшей мере большинством постоянных членов совета и десятью другими членами Лиги, генеральный секретарь Лиги немедленно консультируется с советом относительно того, должен ли он отменить приглашения или просто отложить Конференцию на более поздний срок, который будет установлен советом в целях получения необходимого числа ратификаций. СТАТЬЯ 18. Всякий раз, когда в статье 10 или в любом другом положении настоящего Протокола упоминается решение совета, это понимается в смысле статьи 15 Пакта, а именно, что голоса представителей сторон в споре не учитываются при подсчете единогласия или необходимого большинства. СТАТЬЯ 19. За исключением случаев, прямо предусмотренных его условиями, настоящий Протокол никоим образом не затрагивает права и обязанности членов Лиги, определенные Пактом. СТАТЬЯ 20. Любой спор относительно толкования настоящего Протокола передается в Постоянную палату международного правосудия. СТАТЬЯ 21. Настоящий Протокол, французский и английский тексты которого являются аутентичными, подлежит ратифицированию. Le dépôt des ratifications sera effectué au Secrétariat de la Société des Nations le plus tôt qu'il sera possible. Les Etats dont le gouvernement a son siège hors d'Europe auront la faculté de se borner à faire connaître au Secrétariat de la Societe des Nations que leur ratification a été donnée et, dans ce cas, ils devront en transmettre l'instrument aussitôt que faire se pourra. Dès que la majorité des Membres représentés en permanence au Conseil et dix autres Membres de la Société auront déposé ou effectué leur ratification, un procès-verbal sera dressé par le Secrétariat pour le constater. La mise en vigueur du Protocole aura lieu après que ce procès-verbal aura été dressé et dès que le plan de réduction des armements aura été adopté par la Conférence prevue à l'article 17. Si, dans un délai, à fixer par ladite Conférence après l'adoption du plan de réduction des armements, ce plan n'a pas été exécuté, il appartiendra au Conseil de le constater; par l'effet de cette constatation le présent Protocole deviendra caduc. Les conditions en vertu desquelles le Conseil pourra constater que le plan établi par la Conférence internationale pour la réduction des armements n'a pas été exécuté et que, par conséquent, le présent Protocole est devenu caduc, seront définies par la Conférence elle-même. Tout Etat signataire qui ne se conformerait pas, après l'expiration du délai fixé par la Conférence, au plan adopté par elle, ne pourra bénéficier des dispositions du présent Protocole. En foi de quoi les Soussignés, dûment autorisés à cet effet, ont signé le présent Protocole. Fait à Genève, le deux octobre, mil neuf cent vingt-quatre, en un seul Fait à Genève, le deux octobre, mil neuf cent vingt-quatre, en un seul exemplaire qui restera déposé dans les archives du Secretariat de la Société des Nations et qui sera enregistré par lui à la date de son entrée en vigueur. Сдача ратификационных грамот на хранение производится в Секретариате Лиги Наций в возможно короткий срок. Государства, правительство которых имеет свое местопребывание вне Европы, имеют право ограничиться уведомлением Секретариата Лиги Наций о том, что их ратификация дана, и в таком случае они должны препроводить ратификационную грамоту по возможности быстрее. Как только большинство постоянных членов совета и десять других членов Лиги сдадут на хранение или осуществят свои ратификации, Секретариат составляет об этом протокол. После составления указанного протокола Протокол вступает в силу, как только план сокращения вооружений будет принят Конференцией, предусмотренной в статье 17. Если в течение такого срока после принятия плана сокращения вооружений, который будет установлен указанной Конференцией, этот план не будет выполнен, совет делает соответствующее заявление; это заявление делает настоящий Протокол недействительным и утратившим силу. Основания, на основании которых совет может заявить, что план, разработанный Международной конференцией по сокращению вооружений, не был выполнен и что вследствие этого настоящий Протокол стал недействительным и утратил силу, определяются самой Конференцией. Подписавшееся государство, которое по истечении срока, установленного Конференцией, не выполняет план, принятый Конференцией, не допускается к пользованию преимуществами положений настоящего Протокола. В удостоверение чего нижеподписавшиеся, должным образом на то уполномоченные, подписали настоящий Протокол. СОВЕРШЕНО в Женеве второго октября тысяча девятьсот двадцать четвертого года в единственном экземпляре, который хранится в архивах Секретариата Лиги и регистрируется им на дату его вступления в силу. ПРИЛОЖЕНИЕ C. ОБЩИЙ ДОКЛАД, ПРЕДСТАВЛЕННЫЙ ПЯТОЙ АССАМБЛЕЕ ОТ ИМЕНИ ПЕРВОГО И ТРЕТЬЕГО КОМИТЕТОВ М. ПОЛИТИСОМ (ГРЕЦИЯ) И М. БЕНЕШЕМ (ЧЕХОСЛОВАКИЯ). I ВВЕДЕНИЕ. После того как проблема сокращения вооружений в течение нескольких лет изучалась Третьим комитетом, в текущем году она внезапно приобрела иной, более широкий и даже неожиданный вид. В прошлом году был подготовлен проект Договора о взаимной помощи, который ассамблея направила членам Лиги для рассмотрения. Ответы правительств подлежали рассмотрению Пятой ассамблеей. Однако в самом начале своей работы, после памятных дебатов, ассамблея указала Третьему комитету новый путь. 6 сентября 1924 года по предложению премьер-министров Франции и Великобритании Эдуарa Эррио и Рамсея Макдональда ассамблея приняла следующую резолюцию: «Ассамблея, «Принимая во внимание заявления представленных правительств, с удовлетворением отмечает, что они содержат основу для взаимопонимания, направленного на установление прочного мира, «Постановляет следующее: «В целях примирения в новых предложениях расхождений между некоторыми высказанными точками зрения и, по достижении соглашения, для того чтобы сделать возможным созыв Лигой Наций международной конференции по вооружениям в возможно более короткий срок: «(1) Третьем комитету предлагается рассмотреть материалы, касающиеся безопасности и сокращения вооружений, в особенности замечания правительств по проекту Договора о взаимной помощи, подготовленному во исполнение резолюции XIV Третьей ассамблеи, и другие планы, подготовленные и представленные генеральному секретарю со времени публикации проекта Договора, а также изучить обязательства, содержащиеся в Пакте Лиги, в связи с гарантиями безопасности, которых может потребовать обращение к арбитражу и сокращение вооружений: «(2) Первому комитету предлагается: «(a) Рассмотреть ввиду возможных поправок статьи Пакта, касающиеся мирного разрешения споров; «(b) Изучить, в каких пределах условия пункта 2 статьи 36 Статута, учреждающего Постоянную палату международного правосудия, могут быть сделаны более точными и тем самым облегчить более всеобщее принятие этой оговорки; и тем самым укрепить солидарность и безопасность народов мира путем мирного урегулирования всех споров, которые могут возникнуть между государствами». Эта резолюция имела два достоинства: во-первых, кратко резюмировать все исследования, проведенные за последние четыре года различными организациями Лиги в их усилиях по установлению мира и осуществлению сокращения вооружений, и, во-вторых, наметить программу работы комитетов в надежде, что с помощью прошлого опыта они наконец достигнут поставленной цели. Ассамблея возложила на каждый комитет четкую и самостоятельную задачу: Первому комитету — изучение мирного разрешения споров методами, применимыми в любом случае; Третьему комитету — вопрос о безопасности народов, рассматриваемый как необходимое предварительное условие для сокращения их вооружений. Каждый комитет после общего обсуждения, которое послужило выделению существенных элементов из остальной части проблемы, передал рассмотрение своей программы подкомитету, который посвятил этому большое число заседаний. Предложения подкомитетов затем привели к очень подробным дебатам в комитетах, завершившимся текстами, проанализированными ниже. Однако, поскольку вопросы, переданные соответственно двум комитетам, составляют часть неделимого целого, между комитетами необходимо было установить контакт и сотрудничество посредством Смешанного комитета из девяти членов и, наконец, объединенного Редакционного комитета из четырех членов. По той же причине результатом работы комитетов стал единый проект протокола, сопровождаемый двумя проектами резолюций, за которые комитеты несут совместную ответственность. По этим различным текстам были представлены раздельные доклады, которые, будучи одобрены комитетами, несущими за них ответственность, могут рассматриваться в качестве официального комментария комитетов. Эти раздельные доклады были объединены здесь в целях представления в качестве единого целого работы, проделанной двумя комитетами, и облегчения разъяснения. Прежде чем приступить к анализу предложенных текстов, целесообразно напомнить в кратком историческом очерке об усилиях последних четырех годов, логическим завершением которых являются эти тексты. ИСТОРИЧЕСКАЯ СПРАВКА. Проблема сокращения вооружений изложена в статье 8 Пакта в выражениях, которые с самого начала обнаруживают всю сложность вопроса и объясняют тот осторожный подход, с которым Лига Наций подходила к данному предмету в последние несколько лет. «Члены Лиги признают, что сохранение мира требует сокращения национальных вооружений до минимума, совместимого с национальной безопасностью и с обеспечением общими действиями международных обязательств». Здесь четко выражена необходимость снижения бремени, которое вооружения налагали на народы сразу после войны, и прекращения гонки вооружений, которая сама по себе представляла угрозу миру во всем мире. Но в то же время признается обязанность гарантировать национальную безопасность членов Лиги и гарантировать ее не только путем поддержания необходимого минимума войск, но также путем сотрудничества всех народов, посредством масштабной организации мира. Таков смысл Пакта, который, предусматривая сокращение вооружений в собственном смысле слова, в то же время признает необходимость совместных действий всех членов Лиги в целях принуждения возможного нарушителя мира к соблюдению его международных обязательств. Таким образом, в этом первом абзаце статьи 8, столь кратком, но столь насыщенном, упоминаются все проблемы, которые занимали умы наших предшественников и нас самих и которые настоящая ассамблея поручила нам решить особо: проблемы коллективной безопасности и сокращения вооружений. В развитие статьи 8 Пакта Первая ассамблея уже наметила программу. На первое место она поставила заявление Верховного совета: «В целях уменьшения экономических трудностей Европы армии повсюду должны быть сокращены до мирного штата. Вооружения должны быть ограничены до наименьшей возможной цифры, совместимой с национальной безопасностью». Ассамблея также обратила внимание на резолюцию состоявшейся незадолго до этого Международной финансовой конференции в Брюсселе: «Рекомендуя совету Лиги Наций целесообразность немедленного вступления в переговоры с различными заинтересованными правительствами в целях обеспечения общего сокращения того тяжелого бремени, которое в своих нынешних масштабах вооружения по-прежнему возлагают на обнищавшие народы мира, подтачивая их ресурсы и ставя под угрозу их восстановление после опустошений войны». Она также обратилась к своим двум консультативным комиссиям с просьбой немедленно приступить к сбору необходимой информации по проблеме, упомянутой в статье 8 Пакта. С самого начала работа Временной смешанной комиссии и Постоянной консультативной комиссии выявила бесконечную сложность вопроса. Вторая ассамблея ограничила свои резолюции важными, но тем не менее (если можно так выразиться) второстепенными вопросами торговли оружием и его производства частными предприятиями. Она коснулась вопросов военных расходов и бюджетов лишь в форме рекомендаций, а что касается главного вопроса о сокращении вооружений, то она ограничилась просьбой к Временной смешанной комиссии сформулировать конкретный план. Именно между Второй и Третьей ассамблеями последняя комиссия, которая начала вникать в различные проблемы, выявила их составные элементы. В своем докладе она констатировала, что: «Память о мировой войне по-прежнему поддерживала во многих странах чувство неуверенности, которое нашло отражение в откровенных заявлениях, в которых по просьбе ассамблеи несколько стран изложили требования своей национальной безопасности, а также географические и политические соображения, способствовавшие формированию их политики в вопросе вооружений». В то же время, однако, Комиссия заявила: «Рассмотрение этих заявлений в целом ясно выявило не только искреннее стремление правительств свести национальные вооружения и соответствующие расходы к минимуму, но и важность достигнутых результатов. Эти факты, — по мнению Комиссии, — бесспорны и подтверждаются, кроме того, ответами, полученными от правительств на рекомендацию ассамблеи относительно ограничения военных расходов». Такова была точка, до которой мы дошли два года назад; существовало единодушное стремление сократить вооружения. Сокращения, хотя пока и недостаточные, были начаты, и существовало еще более сильное стремление обеспечить безопасность мира посредством стабильной и постоянной организации мира. Таково было положение, которое после долгих дискуссий породило на Третьей ассамблее знаменитую резолюцию XIV, а на Четвертой ассамблее — проект Договора о взаимной помощи, которым мы теперь заменяем Протокол, представленный Пятой ассамблее. Какой прогресс был достигнут за эти четыре года? Хотя Договор о взаимной помощи был в принципиальном плане одобрен восемнадцатью правительствами, он вызвал определенные опасения. Нам достаточно напомнить о наиболее важных из них в надежде, что сравнение между ними и анализ новой схемы продемонстрируют, что Первый и Третий комитеты приложили значительные усилия и добились больших успехов в устранении выдвинутых возражений, и что нынешняя схема, следовательно, представляет собой огромный шаг вперед по сравнению со всем тем, что было сделано до сих пор. Прежде всего, ряд правительств или делегатов на ассамблее утверждали, что гарантии, предусмотренные проектом Договора о взаимной помощи, недостаточно определенно подразумевают сокращение вооружений, которое является конечной целью нашей работы. Идея Договора заключалась в реализации статьи 8 Пакта, однако многие считали, что он фактически не обеспечивает автоматического выполнения этой статьи. Даже если бы с его помощью было достигнуто сокращение вооружений, объем этого сокращения, как утверждали противники Договора, оставался на усмотрение каждого правительства, и ничто не указывало на то, что оно будет значительным. С не меньшей силой многие государства жаловались на то, что не было предусмотрено развитие юридических и моральных элементов Пакта наряду с материальными гарантиями. Новаторский характер хартии, данной народам в 1919 году, заключался главным образом в наступлении моральной солидарности, предвещавшей приход новой эры. Естественным следствием этого принципа должно было стать расширение арбитража и международной юрисдикции, без которых никакое человеческое общество не может быть прочно обосновано. Значительная часть ассамблеи просила о том, чтобы усилия были приложены и в этом направлении. Проект Договора казался с этой точки зрения недостаточным и несбалансированным. Наконец, статьи, касающиеся частичных договоров, вызвали, как вам известно, определенные возражения. Несколько правительств посчитали, что они приведут к созданию групп держав, проникнутых враждебностью по отношению к другим державам или группам держав, и что они вызовут политическую напряженность. Отсутствие барьеров обязательного арбитража и судебного вмешательства проявилось здесь так же, как и везде. Таким образом, в ходе логического и постепенного процесса была разработана система, к которой мы пришли теперь. Сокращение вооружений, требуемое Пактом и востребуемое современной общей ситуацией в мире, привело нас к рассмотрению вопроса о безопасности как необходимого дополнения к разоружению. Поддержка, требуемая от различных государств другими государствами, находящимися в менее благоприятном положении, поставила первых перед необходимостью запросить своего рода моральную и правовую гарантию того, что государства, которым оказывается поддержка, будут действовать в абсолютно доброй совести и всегда будут стремиться разрешать свои споры мирными средствами. Однако с большей ясностью и силой, чем когда-либо прежде, стало очевидно, что если безопасность и эффективная помощь, требуемая в случае агрессии, были условием sine qua non сокращения вооружений, то они в то же время являлись необходимым дополнением мирного урегулирования международных споров, поскольку неисполнение решения, полученного мирными методами урегулирования, неизбежно привело бы мир обратно к системе вооруженной силы. Решения настоятельно требовали санкций, иначе вся система рухнула бы. Поэтому арбитраж был признан Пятой ассамблеей необходимым третьим фактором, дополнением к двум другим, с которыми он должен быть объединен для построения новой системы, изложенной в Протоколе. Таким образом, после пяти лет упорной работы мы решили предложить членам Лиги нынешнюю систему арбитража, безопасности и сокращения вооружений — систему, которую мы считаем полной и надежной. Таково положение, с которым Пятая ассамблея должна разобраться сегодня. Стремление прийти к успешному исходу является единодушным. Большое число решений, принятых в прошлые годы, встретило всеобщее одобрение. Возникло совершенно четкое понимание несомненных пробелов, которые необходимо заполнить, и обоснованных опасений, которые необходимо развеять. Следовательно, сложились благоприятные условия для достижения соглашения. Соглашение было достигнуто на основе проекта Протокола, который в настоящее время представляется вам на рассмотрение. II АНАЛИЗ СХЕМЫ. 1. — РАБОТА ПЕРВОГО КОМИТЕТА. (Докладчик: М. Политис) ПРОЕКТ ПРОТОКОЛА О МИРНОМ РАЗРЕШЕНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СПОРОВ. Преамбула. Целью Протокола, основанного на резолюции от 6 сентября 1924 года, является содействие сокращению и ограничению вооружений, предусмотренному в статье 8 Пакта Лиги Наций, путем гарантирования безопасности государств через развитие методов мирного урегулирования всех международных споров и эффективное осуждение агрессивной войны. Эти общие идеи обобщены в преамбуле Протокола. ОБЯЗАТЕЛЬНЫЙ АРБИТРАЖ. (Articles 1 to 6, 10, 16, 18 and 19 of the Protocol) 1. — ВВЕДЕНИЕ. Обязательный арбитраж является фундаментальной основой предлагаемой системы. Он представляется единственным средством достижения конечной цели, преследуемой Лигой Наций, а именно установления мирного и правового порядка в отношениях между народами. Реализация этого великого идеала, к которому человечество стремится с никогда ранее не утверждавшейся с такой силой волей, предполагает в качестве непременного условия устранение войны, расширение сферы верховенства права и укрепление чувства справедливости. Пакт Лиги Наций возвел защитную стену вокруг мира во всем мире, но это была первая попытка международной организации, и ей не удалось закрыть круг достаточно надежным образом, чтобы не оставить лазейки для войны. Он сократил число возможных войн. Он не осудил их все. Некоторые из них он был вынужден терпеть. В результате в созданной им системе осталось множество трещин, представлявших серьезную опасность для мира. Новая система Протокола идет дальше. Она замыкает круг, очерченный Пактом; она запрещает все агрессивные войны. Отныне никакие сугубо частные войны между государствами терпеться не будут. Этот результат достигается путем укрепления мирных методов процедуры, изложенных в Пакте. Протокол дополняет их и распространяет на все международные споры без исключения, делая арбитраж обязательным. В действительности слово «арбитраж» используется здесь в несколько ином значении, чем то, которое оно обычно имело до сих пор. Оно не совсем точно соответствует определению, данному Гаагскими конференциями, которые, кодифицируя вековой обычай, видели в нем «разрешение споров между государствами судьями по их собственному выбору и на основе уважения права» (статья 37 Конвенции от 18 октября 1907 года о мирном разрешении международных споров). Рассматриваемый ныне арбитраж отличается от этого классического арбитража в различных отношениях: (a) Он является лишь частью крупного механизма мирного урегулирования. Он учреждается под эгидой и руководством совета Лиги Наций. (b) Он является не только инструментом отправления правосудия. Он является, кроме того и прежде всего, инструментом мира. Арбитры, без сомнения, должны в первую очередь стремиться применять нормы и принципы международного права. Именно по этой причине, как будет показано ниже, они обязаны консультироваться с Постоянной палатой международного правосудия, если этого требует одна из сторон. Но если международное право не предоставляет нормы или принципа, применимых к конкретному делу, они не могут, подобно обычным арбитрам, отказаться вынести решение. Они обязаны действовать на основе справедливости, ибо в нашей системе арбитраж всегда по необходимости должен приводить к окончательному разрешению спора. Относительно этого не стоит сожалеть, ибо для обеспечения уважения права государствами необходимо прежде всего, чтобы они были уверены в мире, (c) Он основывается не только на лояльности и доброй совести сторон. К моральной и юридической силе обычного арбитража добавляется фактическая сила, проистекающая из международной организации, одним из главных элементов которой является данный вид арбитража; отсутствие санкции, препятствовавшее развитию обязательного арбитража, устраняется в нашей системе. В системе Протокола обязательство передавать споры на арбитраж является надежным и практичным, поскольку оно всегда подкреплено санкцией. Его применение автоматически обеспечивается посредством вмешательства совета; ни в коем случае оно не может быть отброшено в сторону из-за недобросовестности одного из спорящих государств. Выносимые им решения всегда сопровождаются санкцией, адаптированной к обстоятельствам дела и более или менее суровой в зависимости от степени сопротивления, оказанного исполнению приговора. 2. — ХАРАКТЕР ПРАВИЛ ПРОТОКОЛА. Статья 1. Правила, изложенные в Протоколе, не все имеют одинаковый масштаб или значение на будущее. Как только Протокол вступит в силу, его положения станут обязательными между подписавшимися государствами, и в отношениях с ними совет Лиги Наций сможет немедленно осуществлять все права и выполнять все возложенные на него обязанности. В отношениях между государствами-членами Лиги Наций Протокол может первоначально создать двойной режим, поскольку, если он не будет немедленно принят ими всеми, отношения между подписавшимися и неподписавшимися по-прежнему будут регулироваться только Пактом, в то время как отношения между подписавшимися будут регулироваться также и Протоколом. Но эта ситуация не может длиться долго. Помимо того факта, что можно надеяться на присоединение к нему всех членов Лиги Наций, Протокол никоим образом не предназначен для создания среди принявших его государств ограниченной Лиги, способной конкурировать с существующей Лигой или противостоять ей каким-либо образом. Напротив, те из его положений, которые касаются статей Пакта, в возможно короткий срок станут частью общего права путем поправки к Пакту, осуществленной в соответствии с процедурой пересмотра, изложенной в статье 26 последнего. Подписавшиеся государства, являющиеся членами Лиги Наций, обязуются приложить все усилия для достижения этой цели. Когда Пакт будет изменен таким образом, некоторые части Протокола потеряют свое значение в отношениях между указанными государствами: некоторые из них обогатят Пакт, в то время как другие, будучи временными по своему характеру, утратят свою цель. Весь Протокол останется применимым к отношениям между подписавшимися государствами, являющимися членами Лиги Наций, и подписавшимися государствами вне Лиги, или между государствами, относящимися к последней категории. Следует добавить, что по мере того, как Лига осуществляет свою цель универсальности, измененный Пакт заменит для всех государств отдельный режим Протокола. 3. — ОСУЖДЕНИЕ АГРЕССИВНОЙ ВОЙНЫ. Статья 2. Общим принципом Протокола является запрещение агрессивной войны. В соответствии с Пактом старое неограниченное право государств вести войну ограничивается, но не отменяется. Существуют случаи, в которых осуществление этого права терпимо; некоторые войны запрещены, а другие являются легитимными. В будущем положение будет иным. Ни при каких обстоятельствах никакое государство, подписавшее Протокол, не имеет права предпринимать по собственной инициативе наступательную войну против другого подписавшегося государства или против любого государства, не подписавшего Протокол, которое принимает все обязательства, принятые подписавшимися сторонами по Протоколу. Запрещение затрагивает только агрессивную войну. Оно, разумеется, не распространяется на оборонительную войну. Право на легитимную самооборону продолжает, как и должно, пользоваться уважением. Подвергшееся нападению государство сохраняет полную свободу сопротивляться всеми имеющимися в его распоряжении средствами любым актам агрессии, жертвой которых оно может стать. Не дожидаясь помощи, которую оно имеет право получить от международного сообщества, оно может и должно немедленно защищаться собственной силой. Его интересы совпадают с общими интересами. Это момент, в отношении которого не может быть никаких сомнений. То же самое относится к случаям, когда страна применяет силу с согласия совета или Ассамблеи Лиги Наций в соответствии с положениями Пакта и Протокола. Эта возможность может возникнуть в двух категориях случаев: либо государство может участвовать в коллективных мерах принуждения, решенных Лигой Наций в помощь одному из ее членов, который стал жертвой агрессии; либо государство может применить силу с санкции совета или Ассамблеи в целях принуждения к исполнению решения, вынесенного в его пользу. В первом случае помощь, оказываемая жертве агрессии, косвенно является актом легитимной самообороны. Во втором случае сила используется на службе общим интересам, которым угрожала бы опасность, если бы решения, достигнутые в ходе мирной процедуры, могли нарушаться безнаказанно. Во всех этих случаях страна, прибегающая к войне, действует не по собственной частной инициативе, а в определенном смысле является агентом и органом сообщества. Именно по этой причине мы без колебаний заговорили об исключительной санкции на войну. Было предложено использовать слово «сила», чтобы избежать любого упоминания о «войне», — чтобы избавить общественность от того разочарования, которое она может испытать, обнаружив, что, несмотря на суровое осуждение войны, война все же разрешена в исключительных случаях. Тем не менее мы предпочли признать положение откровенно, сохранив выражение «прибегать к войне», которое используется в Пакте. Если бы мы сказали «сила» вместо «войны», мы бы никоим образом не изменили факты. Кроме того, признание того, что война все еще возможна в определенных случаях, имеет определенную ценность, поскольку этот термин описывает конкретную и хорошо понятную ситуацию, тогда как выражение «прибегнуть к силе» могло бы быть истолковано неверно, а также потому, что оно подчеркивает ценность санкций, имеющихся в распоряжении сообщества связанных Протоколом государств. 4. — ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ ПОСТОЯННОЙ ПАЛАТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВОСУДИЯ. Статья 3. Общий принцип Протокола не мог быть принят до тех пор, пока не было обеспечено мирное урегулирование всех международных споров без различия. Это решение было найдено, прежде всего, в расширении обязательной юрисдикции Постоянной палаты международного правосудия. В соответствии со своим Статутом юрисдикция Палаты носит, в принципе, факультативный характер. С другой стороны, пункт 2 статьи 36 Статута предоставляет государствам возможность сделать юрисдикцию обязательной в отношении всех или любой из категорий правовых споров, касающихся: (a) толкования договора; (b) любого вопроса международного права; (c) наличия любого факта, который в случае его установления будет представлять собой нарушение международного обязательства; (d) характера или объема возмещения, подлежащего выплате за нарушение международного обязательства. Государствам достаточно заявить о своем намерении посредством специального протокола, прилагаемого к Статуту. В таком случае обязательство остается в силе в отношении любого другого государства, принимающего на себя такое же обязательство. Оно может быть дано либо безоговорочно, либо на условиях взаимности со стороны нескольких или определенных других государств; либо постоянно, либо на определенный срок. До сих пор такая обязательная юрисдикция была принята лишь небольшим числом стран. Большинство государств воздержалось, поскольку они не сочли возможным принять обязательную юрисдикцию Палаты в определенных случаях, подпадающих под ту или иную из перечисленных выше категорий споров, и поскольку они не были уверены в том, смогут ли они при принятии сделать соответствующие оговорки. Именно по этой причине ассамблея в своей резолюции от 6 сентября обратилась к Первому комитету с просьбой уточнить формулировку пункта 2 статьи 36 в целях облегчения ее принятия. Тщательное рассмотрение этой статьи показало, что она достаточно эластична, чтобы допускать всевозможные оговорки. Поскольку государствам открыта возможность принять обязательную юрисдикцию Палаты в отношении некоторых из упомянутых категорий споров и не принимать ее в отношении остальных, им также открыта возможность принять ее только в отношении части одной из таких категорий; права не обязательно должны осуществляться в полном объеме. Следовательно, беря на себя соответствующее обязательство, государства вольны заявлять, что оно не будет рассматриваться как действующее в тех случаях, когда они считают его недопустимым. Мы можем представить возможные и, следовательно, легитимные оговорки либо в связи с определенной категорией споров, либо, говоря в общем, в отношении точной стадии, на которой спор может быть передан на рассмотрение Палаты. Хотя мы не можем перечислить здесь все мыслимые оговорки, возможно, стоит упомянуть лишь в качестве примеров те, на которые мы ссылались в ходе наших обсуждений. Из категории споров, касающихся «толкования договора», могут быть исключены, например, споры о толковании определенных конкретных категорий договоров, таких как политические договоры, мирные договоры и т. д. Из категории споров, касающихся «любого пункта международного права», могут быть исключены, например, споры о применении политического договора, мирного договора и т. д., либо по любому конкретному вопросу или спору, который может возникнуть в результате военных действий, начатых одним из подписавшихся государств по соглашению с советом или Ассамблеей Лиги Наций. Опять же, существует много возможных оговорок относительно точной стадии, на которой спор может быть перенесен в Палату. Наиболее далеко идущей из них было бы поставить обращение в Палату в связи с каждым спором, в отношении которого признается ее обязательная юрисдикция, в зависимость от заключения соглашения о передаче дела, которое при отсутствии соглашения между сторонами будет составлено самой Палатой, следуя тем самым аналогии положений Гаагской конвенции 1907 года, касающихся Постоянной палаты третейского суда. Можно также заявить, что признание обязательной юрисдикции Палаты не препятствует сторонам в споре договориться о прибегании к предварительной процедуре примирения перед советом Лиги Наций или любым другим органом, выбранным ими, или передать свои споры на арбитраж предпочтительно перед обращением в Палату. Государство также может, принимая обязательную юрисдикцию Палаты, зарезервировать за собой право передачи споров совету Лиги в целях примирения в соответствии с пунктами 1–3 статьи 15 Пакта, с оговоркой о том, что ни одна из сторон не может во время разбирательства в совете возбуждать производство против другой стороны в Палате. Таким образом, можно видеть, что существует очень широкий спектр оговорок, которые могут быть сделаны в связи с обязательством, упомянутым в пункте 2 статьи 36. Возможно, могут возникнуть опасения, что право делать оговорки уничтожит практическую ценность этого обязательства. Однако для таких опасений нет никаких оснований. Прежде всего, можно надеяться, что каждое правительство ограничит свои оговорки тем, что является абсолютно необходимым. Во-вторых, необходимо признать, что сколь бы ни был ограничен объем этого обязательства, оно всегда будет лучше, чем полное отсутствие каких-либо обязательств. Поэтому тот факт, что договаривающиеся государства обязуются присоединиться — пусть даже с оговорками — к пункту 2 статьи 36, можно считать огромным достижением. Такое присоединение должно произойти не позднее чем через месяц после вступления Протокола в силу или его последующего принятия. Само собой разумеется, что такое присоединение никоим образом не ограничивает свободу, которой государства обладают в силу общего права, заключать специальные соглашения об арбитраже. Любые две страны, подписавшие Протокол и присоединившиеся к пункту 2 статьи 36, могут совершенно свободно расширить в отношениях между собой обязательную юрисдикцию Суда либо оговорить, что до обращения к его юрисдикции они передадут свои споры на рассмотрение по специальной процедуре примирения, или же оговорить — до или после возникновения спора, — что он будет перенесен на рассмотрение в специальный трибунал арбитров либо в совет Лиги Наций, а не в Суд. Также несомненно, что до момента вступления в силу или принятия Протокола присоединение к пункту 2 статьи 36, которое впоследствии станет обязательным, останется факультативным, и что если такое присоединение уже состоялось, оно сохранит свою силу в соответствии с теми условиями, на которых оно было осуществлено. Единственным моментом, который может вызвать затруднения, является вопрос о том, каково юридическое значение присоединений к Протоколу, если последний утратит силу. Можно задаться вопросом, следует ли рассматривать такие присоединения как настолько тесно связанные с Протоколом, что они должны прекратить свое действие вместе с ним. Ответ должен быть отрицательным. Золотое правило толкования международных договоров гласит, что, если нет иного прямого указания, последствия, уже произведенные актом, переживают сам акт, из которого они возникли. Естественным следствием этого является то, что любое государство, которое желает поставить продолжительность своего присоединения к статье 36 в зависимость от срока действия Протокола, должно сделать об этом специальную оговорку. Поскольку статья 36 допускает принятие соответствующего обязательства только на определенный срок, государство при присоединении может оговорить, что оно принимает на себя обязательство оставаться связанным им лишь до тех пор, пока Протокол остается в силе. 5.— УКРЕПЛЕНИЕ МИРНЫХ МЕТОДОВ ПРОЦЕДУРЫ. Статья 4. Во-вторых, нам удалось сделать возможным мирное урегулирование всех споров путем укрепления процедуры, предусмотренной в пакте. Статья 4, пункт 1. Действия совета, направленные на примирение.— Если спор не подпадает под обязательную юрисдикцию Постоянной палаты международного правосудия и если стороны не смогли прийти к соглашению о передаче его в Суд или на рассмотрение арбитража, он должен в соответствии с условиями статьи 15 пакта быть передан в совет, который приложит усилия для достижения урегулирования путем примирения сторон. Если усилия совета увенчаются успехом, он должен, в той мере, в какой сочтет это целесообразным, обнародовать заявление, содержащее такие факты и пояснения относительно спора и условий его урегулирования, которые он сочтет уместными. В этой связи в процедуру, предусмотренную пактом, никаких изменений внесено не было. Указание конкретной процедуры, которой следует придерживаться, было сочтено излишним. Совету предоставлена предельная свобода действий в выборе средств, наиболее подходящих для примирения сторон. Он может запрашивать мнения в различных кругах; он может заслушивать экспертные заключения; он может проводить расследования или экспертные проверки — самостоятельно или через посредников, выбранных им; он может даже по заявлению одной из сторон образовать специальный примирительный комитет. Главное — обеспечить, по возможности, дружественное урегулирование спора; конкретные же методы, которые будут применяться, имеют второстепенное значение. Крайне важно, чтобы ничто никоим образом не затрудняло работу совета в интересах мира. Совет должен сам рассмотреть вопрос о том, целесообразно ли разработать для собственного использования и довести до сведения правительств договорившихся государств общие правила процедуры, применимые к передаваемым на его рассмотрение делам и призванные проверить добрую волю сторон с целью более легкого достижения урегулирования под его эгидой. Только опыт может показать, потребуется ли развивать правила, изложенные в первых трех пунктах статьи 15 пакта. На данный момент представляется целесообразным воздержаться от каких-либо дополнений и проявить полную уверенность в мудрости совета, при том понимании, что как в данный момент, так и на любой другой стадии процедуры стороны будут вправе прийти к соглашению об ином способе урегулирования: путем прямой договоренности, создания специального комитета посредников или согласительной комиссии, обращения к арбитражу или в Постоянную палату международного правосудия. Новая процедура, устанавливаемая Протоколом, будет применяться только в случае неуспеха усилий совета по примирению и неспособности сторон прийти к соглашению относительно принимаемого метода урегулирования. В таком случае, прежде чем идти дальше, совет должен призвать стороны передать свой спор на судебное урегулирование или в арбитраж. Только в том случае, если к этому призыву — с которым совет обратится способом, представляющимся ему наиболее надежным для обеспечения благоприятного восприятия, — не прислушаются, процедура приобретет обязательный характер, необходимый для обеспечения окончательного урегулирования всех споров. Существует три возможных варианта: (a) Обязательный арбитраж по требованию одной из сторон; (b) Единогласное решение совета; (c) Обязательный арбитраж, предписанный советом. Для всех трех случаев предусмотрены соответствующие методы. Статья 4, пункт 2. Первый случай обязательного арбитража.— Если стороны, будучи призваны советом передать свой спор на судебное или арбитражное урегулирование, не смогут прийти к соглашению по этому вопросу, речь идет уже не о факультативном арбитраже: если хотя бы одна сторона желает арбитража, арбитраж немедленно становится обязательным. В таком случае спор ipso facto передается в Комитет арбитров, который должен быть сформирован в срок, устанавливаемый советом. Сторонам предоставляется полная свобода самостоятельно сформировать этот Комитет арбитров. Они могут договориться между собой относительно количества, имен и полномочий арбитров, а также процедуры. Следует понимать, что слово «полномочия» должно приниматься в самом широком смысле, включая, помимо прочего, вопросы, подлежащие постановке. Развивать эту идею дальше было сочтено нецелесообразным. Достаточным представляется утверждение, что любой результат, достигнутый путем соглашения между сторонами, предпочтительнее любого другого решения. Также было сочтено нецелесообразным точно определять полномочия, которыми должны быть наделены арбитры. Это вопрос, который зависит от обстоятельств каждого конкретного дела. В зависимости от обстоятельств арбитры, как сказано выше, могут выполнять роль судей, выносящих решения исключительно на основе права, либо выполнять функцию организации мирного урегулирования с правом принимать во внимание соображения справедливости. Не было сочтено необходимым закреплять это в виде правила. Предпочтительнее оставить в каждом отдельном случае возможность для сторон прийти к соглашению и решить данный вопрос в зависимости от обстоятельств дела. Тем не менее была принята во внимание вероятность того, что арбитры не обязательно должны быть юристами. Поэтому было решено, что при рассмотрении вопросов права они — если этого пожелает одна из сторон — должны через совет запросить консультативное заключение Постоянной палаты международного правосудия, которая в таком случае обязана собраться в возможно более короткий срок. Заключение Суда запрашивается в помощь арбитрам; оно не является для них юридически обязательным, хотя его научный авторитет во всех случаях должен оказывать сильное влияние на их суждение. В целях предотвращения чрезмерно частых консультаций такого рода подразумевается, что мнение Суда по спорным вопросам права может запрашиваться лишь один раз в ходе каждого дела. То расширение, которое в новой системе мирного урегулирования споров было придано консультативной процедуре Суда, навело на мысль о том, что было бы желательно изучить вопрос о том, не следует ли даже в таких случаях принять систему привлечения национальных судей, которая в настоящее время применяется только в судебных разбирательствах, а также применить к консультативной процедуре положения статьи 24 Статута Суда, касающиеся отвода судей. Если стороны не смогли прийти к соглашению по всем или некоторым пунктам, необходимым для осуществления арбитража, совет обязан урегулировать нерешенные вопросы, за исключением формулировки вопросов, на которые нужно дать ответ, каковую арбитры должны искать в требованиях, заявленных сторонами, или одной из сторон, если другие уклоняются от участия. В тех случаях, когда выбор арбитров таким образом возлагается на совет, представлялось необходимым — сколь бы велика ни была уверенность в мудрости совета — установить для выбора арбитров определенные правила, призванные придать арбитражу необходимый моральный авторитет для обеспечения того, чтобы на практике его решения уважались. Первое правило заключается в том, что совет перед тем, как приступить к выбору арбитров, должен учитывать пожелания сторон. Было высказано предложение развить эту идею, наделив стороны правом указывать свои предпочтения и отводить определенное количество арбитров, предложенных советом. Это предложение было отклонено из-за трудности установления детальных правил осуществления этого двойного права. Но подразумевается, что у совета не будет никаких причин отказываться от кандидатов, предложенных различными сторонами, навязывать им арбитров, которых те могут пожелать отвергнуть, или, наконец, пренебрегать любыми другими предложениями, которые стороны пожелают высказать. Действительно, очевидно, что совет всегда будет стремиться действовать наилучшим образом для того, чтобы в максимальной степени укрепить доверие, которое Комитет арбитров должен внушать сторонам. Второе правило основано на той же точке зрения. Оно закрепляет право совета выбирать арбитров и их председателя из числа лиц, которые по своей национальности, личным качествам и опыту представляются обеспечивающими наивысшие гарантии компетентности и беспристрастности. Здесь опыт также покажет, целесообразно ли совету разработать общие правила составления и функционирования рассматриваемого обязательного арбитража и вышеупомянутого арбитража, а также процедуры примирения в самом совете. Такие правила будут изданы для собственного использования советом, но будут доведены до сведения правительств договорившихся государств. Статья 4, пункт 3. Единогласное решение совета.— Если обе стороны отказываются от арбитража, дело передается обратно в совет, но на этот раз оно приобретает особый характер. Отказ от арбитража подразумевает согласие обеих сторон на окончательное урегулирование спора советом. Он подразумевает признание исключительной юрисдикции совета. Он свидетельствует о том, что стороны предпочитают решение совета арбитражному решению. Возобновляя рассмотрение вопроса, совет обладает не только той свободой действий, которой он обычно располагает. Он наделен всей полнотой полномочий для окончательного и безоговорочного урегулирования вопроса в случае достижения единогласия. Его решение, принятое единогласно всеми членами, кроме представителей сторон в споре, навязывается сторонам с той же силой и тем же весом, что и заменяемое им арбитражное решение. Статья 4, пункт 4. Второй случай обязательного арбитража.— Если совет не приходит к единогласному решению, он должен передать спор на усмотрение Комитета арбитров, но на этот раз, поскольку считается, что стороны передали свое дело в совет, организация арбитражной процедуры полностью изымается из их рук. Совет должен будет урегулировать все детали: состав, полномочия и процедуру Комитета арбитров. Совет, разумеется, волен заслушать стороны и даже запросить у них предложения, однако он не связан таким обязательством. Единственное правило, которому он должен следовать, заключается в том, что при выборе арбитров он должен учитывать гарантии компетентности и беспристрастности, которые в силу своей национальности, личных качеств и опыта эти арбитры всегда должны обеспечивать. Статья 4, пункт 6. Последствия решений и санкции, обеспечивающие их исполнение.— При недостижении дружественного соглашения мы, благодаря принятой системе, во всех случаях уверены в достижении окончательного решения спора — будь то в форме постановления Постоянной палаты международного правосудия, в форме арбитражного решения или, наконец, в форме единогласного решения совета. Стороны обязаны подчиниться этому решению. Они должны исполнить его или соблюдать его добросовестно. Если они этого не делают, они нарушают обязательство, принятое в отношении других участников Протокола, и это нарушение влечет за собой последствия и санкции в зависимости от степени тяжести дела. Если упорствующая сторона ограничивается пассивным сопротивлением достигнутому решению, она в первую очередь станет объектом мирного давления со стороны совета, который должен использовать все свое влияние, чтобы убедить ее уважать свои обязательства. Если совет потерпит неудачу, он должен предложить меры, призванные обеспечить приведение решения в исполнение. В этом вопросе Протокол руководствовался исключительно предписанием, содержащимся в конце статьи 13 пакта. Таким образом, совет может применить против упорствующей стороны коллективные санкции экономического и финансового характера. Предполагается, что такие санкции окажутся достаточными. Идти дальше и применять силу против государства, которое само не прибегает к силе, сочли невозможным. Однако сторона, в пользу которой вынесено решение, может применить силу против упорствующей стороны, если это будет разрешено советом. Но если государство, против которого вынесено решение, берется за оружие для сопротивления ему, становясь тем самым агрессором по отношению ко всем участникам, оно заслуживает даже суровых санкций, предусмотренных статьей 16 пакта в толковании, указанном в настоящем Протоколе. Сфера применения методов мирной процедуры.— Сколь бы необходима ни была созданная нами система для обеспечения урегулирования всех споров, при ее применении единственным руководством должна служить лежащая в ее основе мирная цель. Ее нельзя отклонять от этого курса и использовать как повод для казуистики и тенденциозных разбирательств, от которых дело мира скорее потеряет, чем приобретет. Также пришлось сделать несколько исключений из правила, чтобы сохранить гибкость системы. Это случаи, когда в иске должно быть отказано и иск подлежит отклонению in limine советом, Постоянной палатой международного правосудия или арбитрами, в зависимости от обстоятельств. Споры, к которым система не будет применяться, бывают трех видов: Статья 4, пункт 5. 1. Первый касается споров, относящихся к вопросам, которые в какое-либо время до вступления Протокола в силу являлись предметом единогласной рекомендации совета, принятой одной из заинтересованных сторон. Для международного порядка и престижа совета существенно, чтобы его единогласные рекомендации, предоставляющие право принявшему их государству, не ставились вновь под сомнение посредством процедуры, основанной на обязательном арбитраже. При отсутствии дружественного соглашения единственным путем, открытым для урегулирования споров, которые могут породить эти рекомендации, является обращение в совет в соответствии с процедурой, в настоящее время предусмотренной пактом. Статья 4, пункт 7. 2. То же самое относится к спорам, возникающим в результате мер военного характера, принятых одним или несколькими договорившимися государствами по соглашению с советом или ассамблеей Лиги Наций. Было бы, безусловно, недопустимо, чтобы обязательный арбитраж превратился в оружие в руках врага сообщества, используемое против свободы действий тех, кто в общих интересах стремится принудить этого врага к уважению его обязательств. Во избежание каких-либо трудностей толкования эти первые две категории исключений были официально зафиксированы в Протоколе. 3. Существует третья категория споров, к которым новая система мирного урегулирования также не может применяться. Это споры, направленные на пересмотр действующих договоров и международных актов или стремящиеся поставить под сомнение существующую территориальную целостность договорившихся государств. Вносились предложения включить эти исключения в текст Протокола, однако оба Комитета сошлись на единодушном мнении, что как с юридической, так и с политической точки зрения невозможность применения обязательного арбитража в таких случаях настолько очевидна, что делать их предметом специального положения совершенно излишне. Было сочтено достаточным упомянуть о них в настоящем докладе. 6.— РОЛЬ АССАМБЛЕИ В СИСТЕМЕ, СОЗДАННОЙ ПРОТОКОЛОМ. Статья 6. Новая процедура должна быть адаптирована к старой, которая наделяла ассамблею теми же полномочиями, что и совет, когда спор передается на ее рассмотрение либо самим советом, либо по требованию одной из сторон. Возник вопрос о том, является ли практичной система сохранения в новой процедуре такого равенства полномочий между двумя органами Лиги Наций. Некоторые высказывали мнение, что лучше исключить вмешательство ассамблеи. Однако в конечном итоге возобладало противоположное мнение; обращение к ассамблее действительно может оказать важное влияние с точки зрения общественного мнения. Не доходя до того, чтобы отводить ассамблее ту же роль, что и совету, было решено принять смешанную систему, при которой ассамблея в принципе заменяет совет, с тем чтобы при передаче ей спора в соответствии с пунктом 9 статьи 15 пакта она могла взять на себя вместо совета различные обязанности, предусмотренные статьей 4 настоящего Протокола, за исключением чисто исполнительных актов, которые всегда возлагаются на совет. Например, организация и руководство обязательным арбитражем или передача вопроса в Постоянную палату международного правосудия всегда должны поручаться совету, поскольку на практике последний является единственным органом, квалифицированным для таких целей. Возможное вмешательство ассамблеи никоим образом не влияет на окончательный результат новой процедуры. Если ассамблее не удается примирить стороны и одна из них этого требует, обязательный арбитраж организуется советом в соответствии с заранее установленными правилами. Если ни одна из сторон не требует арбитража, дело передается обратно в ассамблею, и если решение, рекомендованное ассамблеей, получает большинство, требуемое согласно пункту 10 статьи 15 пакта, оно имеет такую же силу, как и единогласное решение совета. Наконец, если необходимое большинство не получено, спор передается на обязательный арбитраж, организуемый советом. В любом случае, как и в случае вмешательства одного лишь совета, достигается окончательное и обязательное решение спора. 7.— ВНУТРЕННЯЯ ЮРИСДИКЦИЯ ГОСУДАРСТВ. Статья 5. Настоящий Протокол никоим образом не отступает от нормы статьи 15, пункт 8, пакта, которая защищает национальный суверенитет. Во избежание каких-либо сомнений на этот счет оказалось целесообразным заявить об этом прямо. В совете — какова бы ни была стадия процедуры, установленной Протоколом, на которой совет вмешивается — упомянутое положение применяется без каких-либо изменений. Это правило применяется также к обоим случаям обязательного арбитража. Если одно из государств-участников спора заявляет, что спор или его часть проистекают из вопроса, который по международному праву входит исключительно в его компетенцию, арбитры должны по этому вопросу запросить консультацию Постоянной палаты международного правосудия через посредство совета, поскольку поднимаемый таким образом вопрос является правовым вопросом, по которому должно быть получено судебное заключение. Таким образом, Суду предстоит вынести решение о том, регулируется ли спорный вопрос международным правом или он подпадает под внутреннюю юрисдикцию соответствующего государства. Его функции будут ограничены этим пунктом, и вопрос в любом случае будет возвращен арбитрам. Но в отличие от других мнений, запрашиваемых у Суда в ходе обязательного арбитража — мнений, которые для арбитров носят чисто консультативный характер, — в данном случае мнение Суда является обязательным в том смысле, что если Суд признал, что спорный вопрос целиком подпадает под внутреннюю юрисдикцию соответствующего государства, арбитрам останется лишь зафиксировать этот вывод в своем решении. Лишь в том случае, если Суд сочтет, что спорный вопрос регулируется международным правом, арбитры вновь приступят к рассмотрению дела для вынесения решения по существу. Обязательный характер мнения Суда в данном случае повышает значимость двойного вопроса, упомянутого выше в связи со статьей 4 и касающегося привлечения национальных судей и применения статьи 24 Статута Суда в вопросах консультативной процедуры. При сохранении принципа статьи 15, пункт 8, пакта, для придания его применению большей гибкости потребовалось прибегнуть к правилу, содержащемуся в статье 11 пакта, которая возлагает на Лигу Наций в случае войны или угрозы войны обязанность «предпринять любые действия, которые могут оказаться мудрыми и эффективными для охраны мира между нациями», и обязывает генерального секретаря незамедлительно созвать заседание совета по требованию любого члена Лиги. Таким образом подразумевается, что когда признано, что спор проистекает из вопроса, который входит исключительно во внутреннюю юрисдикцию одной из сторон, эта сторона или ее оппонент будут полностью вправе призвать совет или ассамблею к действию. В этой простой отсылке к статье 11 нет ничего нового. Она оставляет в неприкосновенности право совета предпринимать такие действия, которые он сочтет мудрыми и действенными для охраны мира между нациями. Она не наделяет новыми полномочиями или функциями ни совет, ни ассамблею. Оба эти органа Лиги просто сохраняют полномочия, которые уже возложены на них пактом. Для рассеивания любых сомнений, которые могут возникнуть из сопоставления статьи 15, пункт 8, и статьи 11 пакта, в ходе обсуждения в Первом комитете было дано весьма четкое пояснение. Если спор передается в совет по статье 15 и одна из сторон заявляет, что спор проистекает из вопроса, оставленного международным правом исключительно в ее внутренней юрисдикции, пункт 8 препятствует совету выносить какие-либо рекомендации по этому поводу, если он считает утверждение стороны правильным и что спор действительно проистекает из вопроса, находящегося исключительно в юрисдикции этого государства. Следствием этого пункта является то, что совет не может делать никаких рекомендаций в том техническом смысле, в каком этот термин используется в статье 15, то есть он не может делать, даже посредством единогласного доклада, рекомендаций, которые становятся обязательными для сторон в силу пункта 6. Единогласие для целей статьи 15 подразумевает доклад, одобренный всеми членами совета, кроме сторон в споре. Только доклад, одобренный таким образом, является документом, который стороны в споре обязаны соблюдать в том смысле, что если они прибегнут к войне против любой стороны, выполняющей рекомендации, это будет составлять нарушение статьи 16 пакта и приведет в действие упомянутые там санкции. С другой стороны, статья 11 имеет иную сферу применения: во-первых, она действует только во время войны или угрозы войны; во-вторых, она не наделяет совет или ассамблею правом навязывать какое-либо решение спора без согласия сторон. Действия, предпринимаемые советом или ассамблеей в соответствии с этой статьей, не могут стать обязательными для сторон в споре в том смысле, в каком становятся обязательными рекомендации по статье 15, если только сами стороны не присоединились к ним. Следует прояснить еще один последний момент. Отсылка к статье 11 пакта действительна только в ситуации, предусмотренной статьей 15, пункт 8, пакта. Очевидно, что когда по существу спора вынесено единогласное решение совета или арбитражное решение, этот спор считается окончательно урегулированным и не может вновь — ни прямо, ни косвенно — выноситься на обсуждение. Статья 11 пакта не касается ситуаций, которые охватываются нормами права, применимыми судьей. Она применяется только к делам, которые еще не урегулированы международным правом. Фактически она демонстрирует наличие пробелов в праве. Ссылка на статью 11 в двух статьях Протокола (статьях 5 и 10) имеет преимущества, выходящие за рамки тех, на которые обращено внимание в комментарии к тексту этих статей. Она послужит стимулом для науки расчистить почву для работы, которую Лига Наций должна будет однажды предпринять в целях сближения — через развитие норм международного права — индивидуальных интересов ее членов и универсальных интересов, служению которым она призвана способствовать. 8.— ОПРЕДЕЛЕНИЕ АГРЕССОРА. Статья 10. Для того чтобы процедура мирного урегулирования сопровождалась необходимыми санкциями, потребовалось предусмотреть точное определение государства, виновного в агрессии, к которому должны применяться санкции. Этот вопрос весьма сложен, и в прежней работе Лиги военные эксперты и юристы, которым приходилось им заниматься, находили его чрезвычайно трудным. Проблема имеет два аспекта: во-первых, необходимо дать определение агрессии и, во-вторых, установить факт ее наличия. Определение агрессии является относительно простой задачей, ибо достаточно сказать, что агрессором признается любое государство, которое в какой бы то ни было форме прибегает к силе в нарушение обязательств, принятых им либо по пакту (если, например, являясь членом Лиги Наций, оно не уважало территориальную целостность или политическую независимость другого члена Лиги), либо по настоящему Протоколу (если, например, будучи участником Протокола, оно отказалось подчиниться арбитражному решению или единогласному решению совета). Таков смысл статьи 10, которая также добавляет, что нарушение правил, установленных для демилитаризованной зоны, должно приравниваться к прибеганию к войне. В тексте говорится о прибегании к войне, но в ходе обсуждения было достигнуто понимание того, что, хотя упоминался наиболее серьезный и яркий пример, в духе Протокола было бы учитывать советом также акты насилия и применения силы, которые, возможно, и не образуют реального состояния войны. Напротив, установить факт наличия агрессии — задача весьма сложная, ибо хотя первый из двух элементов, составляющих в совокупности агрессию, а именно нарушение обязательства, легко поддается проверке, второй, а именно прибегание к силе, установить непросто. Когда одна страна нападает на другую, последняя неизбежно защищается, и когда военные действия идут с обеих сторон, возникает вопрос, какая из них их начала. Это вопрос факта, относительно которого мнения могут расходиться. Первая мысль, которая приходит в голову, — возложить на совет обязанность определять, кто является агрессором. Но сразу же возникает вопрос, должен ли совет принимать это решение единогласно или достаточно голосования большинством. Оба решения имеют серьезные недостатки и потому неприемлемы. Настаивание на единогласном решении совета подвергает атакованное государство риску лишения тех конкретных гарантий, на которые оно имеет право, если один-единственный член совета — будь то по доброй воле или по иным причинам — будет настаивать на приверженности толковании фактов, отличающемся от толкования всех его коллег. Нельзя допустить, чтобы само существование нации зависло от такой случайности. Недостаточно указывать на то, что совет был бы обязан объявить о наличии агрессии в очевидном случае и что он не мог бы не выполнить свой долг. Это был бы долг без санкций, и если бы совет по какой-либо случайности не выполнил своего долга, атакованное государство оказалось бы лишено всех гарантий. Но было бы также опасно полагаться на голосование большинства совета. В этом случае риск возлагался бы на государство, призванное оказать помощь и нести тяжелое бремя совместных действий, если оно все еще испытывало бы некоторые сомнения относительно виновности страны, против которой ему предстоит действовать. Такая страна рисковала бы оказаться вынужденной подчиниться решению, с которым она не согласна. Единственный выход из этой дилеммы представлялся в некоторой автоматической процедуре, которая не обязательно основывалась бы на решении совета. Изучив эту трудность и обсудив ее во всех аспектах, Первый комитет считает, что нашел решение в идее презумпции, которая действует до тех пор, пока обратное не будет установлено единогласным решением совета. Комитет придерживается мнения, что такая презумпция возникает в трех случаях, а именно, когда прибегание к войне сопровождается: отказом принять процедуру мирного урегулирования или подчиниться вытекающему из нее решению; нарушением временных мер, предписанных советом, как это предусмотрено статьей 7 Протокола; либо пренебрежением решением, признающим, что спор проистекает из вопроса, который целиком входит во внутреннюю юрисдикцию другой стороны, и уклонением или отказом предварительно передать вопрос в совет или ассамблею. В этих случаях, даже если абсолютной уверенности нет, во всяком случае существует весьма веская презумпция, которой должно быть достаточно для применения санкций, если доказательства обратного не были представлены единогласным решением совета. Следует заметить, что между первыми двумя случаями и третьим имеется характерное различие. В первых двух случаях презумпция имеет место тогда, когда в дополнение к состоянию войны выполнено также специальное условие. Однако в третьем случае презумпция зависит от трех условий: невыполнения решения, умышленного неиспользования средства правовой защиты, предусмотренного статьей 11 пакта, и наличия состояния войны. Это различие обусловлено необходимостью учета проанализированных выше положений статьи 5, которая посредством отсылки к статье 11 пакта делает применение пункта 8 статьи 15 пакта более гибким. После тщательного рассмотрения показалось неразумным и несправедливым рассматривать как ipso facto агрессора государство, которое в силу действия пункта 8 статьи 15 лишено возможности отстаивать свои требования мирными методами и, будучи оставлено наедине со своими ресурсами, в отчаянии доведено до войны. Было сочтено более соответствующим требованиям справедливости и мира предоставить такому государству, которому было отказано в иске по предварительному вопросу о внутренней юрисдикции его противника, последнюю возможность достичь дружественного соглашения, предложив ему окончательный метод примирения, предписанный статьей 11 пакта. Лишь в том случае, если после отклонения этого метода оно прибегает к войне, оно будет презюмироваться агрессором. Это смягчение жесткого характера пункта 8 статьи 15 было принято не только потому, что оно справедливо, но и потому, что оно не пробивает бреши в барьере, воздвигнутом Протоколом против агрессивной войны: оно никоим образом не ущемляет остающийся непоколебимым принцип, согласно которому война, предпринятая против государства, чья исключительная юрисдикция была официально признана, является международным преступлением, подлежащим коллективному наказанию со стороны участников Протокола. Когда государство, чьи требования были встречены возражением о внутренней юрисдикции его противника, воспользовалось средством защиты, предусмотренным статьей 11 пакта, презумпция агрессии отпадает. Сама агрессия остается. Совету предстоит решить, кто несет ответственность за агрессию, в соответствии с процедурой, которая будет описана ниже. Помимо вышеуказанных случаев, не существует никакой презумпции, которая позволяла бы автоматически определить агрессора. Но этот факт должен быть установлен, и если никакого другого решения найти не удается, решение должно быть возложено на совет. Тот же принцип применяется, когда одной из сторон является государство, не подписавшее Протокол и не являющееся членом Лиги. Если совет единогласен, никаких затруднений не возникает. Если же совет не единогласен, трудность преодолевается путем предписания о том, что совет должен обязать воюющие стороны заключить перемирие, условия которого он при необходимости установит большинством в две трети голосов, и сторона, которая отвергает перемирие или нарушает его, должна признаваться агрессором. Таким образом, система является полной и настолько автоматической, насколько это возможно. Там, где презумпция возникла и не отвергнута единогласным решением совета, сами факты определяют, кто является агрессором; никакого дальнейшего решения совета не требуется, и вопрос о единогласии или большинстве не встает; после установления фактов совет обязан действовать соответствующим образом. Там, где презумпции нет, совет должен констатировать факт агрессии; требуется решение, которое должно быть принято единогласно. Если единогласие не достигается, совет обязан предписать перемирие, и для этой цели никакого решения в собственном смысле слова принимать не требуется: существует обязательство, которое совет должен выполнить; лишь определение условий перемирия требует принятия решения, и для этой цели достаточно большинства в две трети голосов. Предлагалось заявить, что в случаях чрезвычайной срочности совет может определить агрессора или установить условия перемирия, не дожидаясь прибытия представителя, которого сторона, не представленная среди его членов, была приглашена прислать согласно условиям пункта 5 статьи 4 пакта. Однако предпочтительнее показалось пока не устанавливать никаких правил по этому вопросу, а просить специальный комитет, который совет должен назначить для разработки поправок к пакту в духе Протокола, рассмотреть вопрос о том, действительно ли такое правило необходимо. Действительно, можно полагать, что совет уже обладает всеми необходимыми полномочиями в этом вопросе и что в случаях чрезвычайной срочности, если государство, приглашенное прислать представителя, находится слишком далеко от местонахождения совета, этот орган может решить, что представитель должен быть выбран из числа лиц, находящихся поблизости, и должен прибыть на заседание в установленный срок, по истечении которого вопрос может рассматриваться в его отсутствие. После установления факта агрессии в силу презумпции, единогласного решения совета либо отказа от принятия перемирия или его нарушения остается только применить санкции и привести в действие обязательства государств-гарантов. Совет лишь призовет их выполнить свой долг; здесь опять-таки нет никакого решения, которое нужно принимать, но есть обязательство, которое нужно выполнить, и вопрос о большинстве или единогласном голосовании не возникает. Вообще говоря, речь здесь вовсе не идет о голосовании. Во избежание каких-либо сомнений было официально закреплено, что государство, которое по приглашению совета вступает в акты насилия против агрессора, находится в правовом положении воюющей стороны и может, следовательно, осуществлять права, присущие этому статусу. В ходе обсуждения указывалось, что такое государство не обладает полной свободой действий. Применяемая им сила должна быть соразмерна преследуемой цели и должна осуществляться в пределах и на условиях, рекомендованных советом. Статья 18. Подобным же образом во избежание каких-либо недоразумений в специальной статье было оговорено, что единогласие или необходимое большинство в совете всегда рассчитываются в соответствии с правилом, упомянутым в нескольких случаях в статье 15 пакта и повторенным в статье 16 пакта для случая исключения члена из Лиги, а именно без подсчета голосов представителей сторон в споре. 9.— СПОРЫ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ, ПОДПИСАВШИМИ И НЕ ПОДПИСАВШИМИ ПРОТОКОЛ. Статья 16. Что касается урегулирования споров, возникающих между подписавшим государством и одним или несколькими государствами, не подписавшими Протокол и не являющимися членами Лиги Наций, новую систему пришлось адаптировать к прежней. Для того чтобы подписавшие государства могли пользоваться основными преимуществами, предоставляемыми Протоколом, который запрещает любые агрессивные войны, потребовалось привести правило, закрепленное в статье 17 пакта, в соответствие с положениями Протокола. Поэтому было решено, что государства, не подписавшие Протокол и не являющиеся членами Лиги Наций, находящиеся в конфликте с подписавшим государством, должны быть приглашены подчиниться новой процедуре мирного урегулирования и что в случае их отказа сделать это и прибегания к войне против подписавшего государства они подпадают под действие санкций, предусмотренных статьей 16 пакта в редакции Протокола. В договоренностях, установленных пактом для урегулирования споров, возникающих между государствами — членами Лиги Наций, одно из которых подписало Протокол, а другое нет, изменений не происходит. Правовая связь, установленная пактом между такими двумя сторонами, не позволяет подписавшим государствам применять по праву новую процедуру мирного урегулирования к государствам, не подписавшим Протокол, но являющимся членами Лиги. Все, на что подписавшиеся государства имеют право рассчитывать в отношении таких других государств, — это то, что совет предоставит последним возможность следовать этой процедуре, и есть надежда, что они так и поступят. Но таким государствам можно лишь предложить возможность следовать новой процедуре; их нельзя обязать следовать ей. Если они отказываются, предпочитая придерживаться процедуры, предусмотренной пактом, применение к ним каких-либо санкций невозможно. Указанное выше решение в отношении государств, не подписавших Протокол, но являющихся членами Лиги Наций, представляется настолько очевидным, что не требует специального упоминания в Протоколе. Предложение сделать об этом специальное упоминание вносилось, но после получения разъяснений авторы отозвали свое предложение, заявив, что будут удовлетворены вышеприведенной ссылкой на этот предмет. На первый взгляд разница в предполагаемом обращении с государствами, не подписавшими Протокол и не являющимися членами Лиги Наций, и государствами, не подписавшими Протокол, но являющимися членами Лиги, может вызвать некоторое удивление, поскольку может показаться, что подписавшие государства возлагают большие обязательства на первую категорию, чем на вторую. Однако это лишь видимость. В действительности подписавшие государства не возлагают никаких обязательств ни на ту, ни на другую категорию. Они не могут этого сделать, потому что настоящий Протокол является res inter alios acta для всех государств, не подписавших его, независимо от того, являются они членами Лиги Наций или нет. Подписавшиеся лишь принимают на себя обязательства во взаимоотношениях друг с другом относительно того, как они будут себя вести, если одно из них окажется вовлечено в конфликт с третьим государством. Но в то время как в возможных конфликтах с государством, не подписавшим Протокол и не являющимся членом Лиги, они совершенно свободны предпринимать любые действия по своему выбору, в конфликтах, которые могут возникнуть между ними и государствами, не подписавшими Протокол, но являющимися, подобно им самим, членами Лиги Наций, их свобода действий в некоторой степени ограничена, поскольку обе стороны связаны юридическими обязательствами, вытекающими из пакта. 2.— РАБОТА ТРЕТЬЕГО КОМИТЕТА. (Докладчик: м. Бенеш) БЕЗОПАСНОСТЬ И СОКРАЩЕНИЕ ВООРУЖЕНИЙ. (Articles 7 to 9, 11 to 15, 17 and 21 of the Protocol) 1.— ВВЕДЕНИЕ. Специальной задачей Третьего комитета было рассмотрение проблемы безопасности (санкций) и сокращения вооружений. Эта работа потребовала прежде всего важных политических переговоров. В то время как вопрос об арбитраже требовал лишь одного политического решения принципиального характера, а именно принятия обязательного арбитража, а остальное представляло собой главным образом вопрос о составлении проекта (безусловно, чрезвычайно сложная задача) схемы применения такого арбитража, вопросы безопасности и разоружения потребовали долгих и трудоемких политических переговоров, поскольку они затрагивали фундаментальные интересы, вопросы жизненной важности для государств, обязательства столь далеко идущие, что они коренным образом меняют общее положение различных стран. Хотя в работе Первого комитета ассамблея четко указала в своей резолюции от 6 сентября на вероятность — и даже необходимость — внесения поправок в пакт, работа Третьего комитета в отношении вопросов безопасности и сокращения вооружений, в соответствии с дебатами ассамблеи, должна была оставаться в рамках пакта. Прежде всего речь шла о развитии и уточнении того, что уже заложено в пакте. Все наши обсуждения, все наши труды руководствовались этими принципами, и тем самым на нас была возложена деликатная задача. Но дух примирения, пронизывавший все обсуждения, позволил нам разрешить две поставленные перед нами проблемы. Это действительно важный результат, и если принять во внимание также столь успешно достигнутое Первым комитетом разрешение проблемы арбитража, мы оказываемся перед лицом системы, принятие которой может полностью изменить нашу нынешнюю политическую жизнь. В этом заключается истинный смысл статей Протокола, касающихся вопросов безопасности и сокращения вооружений. 2.—УГРОЗА АГРЕССИИ: ПРЕВЕНТИВНЫЕ МЕРЫ. Статья 7. Поскольку в настоящем Протоколе предусмотрено мирное разрешение споров, государства-участники обязуются в случае возникновения любого конфликта между ними не прибегать к подготовке к разрешению такого спора путем войны и, в целом, воздерживаться от любых действий, способных усугубить или затянуть указанный спор. Данный принцип применяется как к периоду, предшествующему передаче спора на рассмотрение арбитража или согласительной комиссии, так и к периоду, в течение которого дело находится на рассмотрении. Это положение подкреплено санкциями. Любое обращение в связи с нарушением вышеуказанных обязательств может быть внесено на рассмотрение Совета в соответствии со статьей 11 Пакта. Можно сказать, что в дополнение к первичному спору, который передан или может быть передан на рассмотрение Совета или какого-либо иного компетентного органа, возникает второй спор, вызванный нарушением обязательств, предусмотренных в первом абзаце. Совет, если он не сочтет обращение не заслуживающим рассмотрения, приступает к необходимым запросам и расследованиям. Если будет установлено, что было совершено правонарушение против положений первого абзаца, в обязанности Совета входит, в свете результатов таких запросов и расследований, призвать любое государство, виновное в правонарушении, положить ему конец. Любое такое государство, не выполнившее это требование, объявляется Советом виновным в нарушении Пакта (статья 11) или Протокола. Совет должен, кроме того, принять необходимые меры для того, чтобы как можно скорее положить конец ситуации, способной угрожать миру во всем мире. В тексте не определяется характер этих превентивных мер. Его гибкость позволяет Совету принимать такие меры, которые могут быть уместными в каждом конкретном случае, как, например, эвакуация территорий. Любые решения, которые могут быть приняты Советом на основании настоящей статьи, могут приниматься большинством в две трети голосов, за исключением решений, касающихся процедурных вопросов, которые по-прежнему подпадают под общее правило статьи 5, абзац 2 Пакта. Таким образом, следующие решения могут приниматься большинством в две трети голосов: Решение о том, имело или не имело место правонарушение против первого абзаца; Решение, призывающее виновное государство устранить правонарушение; Решение о том, имел или не имел место отказ от устранения правонарушения; Наконец, решение о мерах, призванных положить конец в возможно более короткий срок ситуации, способной угрожать миру во всем мире. Первоначальный текст статьи 7 предусматривал, что в случае запросов и расследований Совет должен пользоваться услугами организации, которая будет создана Конференцией по сокращению вооружений в целях обеспечения соблюдения решений этой Конференции. Об этой организации больше не упоминается, но такое упущение не ущемляет никаких решений, которые Конференция может быть призвана принять в отношении данного вопроса. Она будет полностью свободна в создании организации, если сочтет это необходимым, а право Совета использовать этот орган для предполагаемых запросов и расследований, a fortiori, останется в силе. Статья 8. Статью 8 следует рассматривать в связи со статьей 2. Статья 2 устанавливает обязательство не прибегать к войне, в то время как статья 8, развивая статью 10 Пакта, идет дальше. Стороны, подписавшие протокол, обязуются воздерживаться от любых действий, которые могут представлять собой угрозу агрессии против любого другого государства. Таким образом, каждое действие, подпадающее под это понятие угрозы войны — а его рамки достаточно широки, — представляет собой нарушение Протокола и, следовательно, спор, с которым правомочен разбираться Совет. Если, например, одно государство заявляет, что другое государство осуществляет приготовления, которые представляют собой не что иное, как особую форму угрозы войны (например, любой вид секретной мобилизации, концентрацию войск, формирование вооруженных отрядов при попустительстве правительства и т. д.), Совет, установив наличие основания для рассмотрения, применяет процедуру, которую можно определить как процедуру превентивных мер; он организует надлежащие запросы и расследования и в случае установления любого нарушения положений пункта 1 предпримет шаги, описанные в статье 7, пункт 4. 3.—БЕЗОПАСНОСТЬ — САНКЦИИ. Статья 11. (Пункты 1 и 2 статьи 11 Протокола в их связи со статьями 10 и 16 Пакта) Согласно статье 10 Пакта, Члены Лиги обязуются уважать и сохранять против всякой внешней агрессии территориальную целостность и существующую политическую независимость всех Членов Лиги. В случае агрессии Совет указывает средства выполнения этого обязательства. Согласно статье 16, если какой-либо Член Лиги прибегает к войне в нарушение своих обязательств по статьям 12, 13 или 15, все другие Члены Лиги обязуются немедленно применить экономические санкции; кроме того, в обязанности Совета входит рекомендация соответствующим заинтересованным правительствам о том, какие эффективные сухопутные, морские или воздушные силы Члены Лиги должны выделять в состав вооруженных сил, используемых для защиты обязательств Лиги. В момент их разработки на Мирной конференции в Париже в 1919 году эти статьи вызвали ожесточенные споры относительно точного объема обязательств, принятых на себя в этих положениях, то есть относительно характера и масштабов обязательств, упомянутых в статье 10, точного момента возникновения таких обязательств и юридических последствий рекомендаций Совета, упомянутых в статье 16, пункт 2. Эти споры продолжались, как известно, в ходе дебатов здесь, в Женеве, где этот вопрос обсуждался в предыдущие годы. Статья 11 призвана урегулировать этот спор. Стороны, подписавшие настоящий Протокол, принимают на себя обязательство применить против агрессора различные санкции, предусмотренные в Пакте, в толковании, данном в статье 11 Протокола, когда установлен акт агрессии и Совет призвал государства-участники немедленно применить такие санкции (статья 10, последний абзац). Если они не сделают этого, они не выполнят своих обязательств. Характер и объем этого обязательства четко определены в пункте 2 статьи 11. Согласно этому пункту, ответ на вопрос о том, выполнило или не выполнило государство, подписавшее Протокол, свое обязательство, зависит от того, сотрудничало ли оно лояльно и эффективно в деле отражения акта агрессии в масштабах, совместимых с его географическим положением и его конкретным положением в отношении вооружений. Государство сохраняет контроль над своими вооруженными силами и управляет ими самостоятельно, а не через Совет, однако пункт 2 статьи 11 предоставляет нам конкретный материал для вынесения суждения о том, было ли выполнено обязательство в том или ином конкретном случае. Этот критерий обеспечивается термином: лояльно и эффективно. При ответе на вопрос о том, выполнило или не выполнило государство свои обязательства в отношении санкций, определенная гибкость обязательств, закрепленных в статье 11, позволяет учесть со всех точек зрения положение каждого государства, подписавшего настоящий Протокол. Государства-участники не все обладают равными возможностями для действий, когда наступает время применения санкций. Это зависит от географического положения и экономического и социального состояния государства, характера его населения, внутренних институтов и т. д. Действительно, во время обсуждения системы санкций некоторые делегации заявляли, что их страны находятся в особом положении в силу своего географического положения или состояния своих вооружений. Эти страны желали сотрудничать в максимально возможных пределах своих ресурсов в отражении каждого акта агрессии, но они обращали внимание на свои особые условия. Чтобы учесть эту ситуацию, в пункт 2 статьи 11 было внесено дополнение, указывающее на такое положение дел и подчеркивающее особое положение соответствующих стран. Более того, статья 13 Протокола позволяет таким странам заранее информировать Совет об этих вопросах. Я хотел бы добавить, что обязательства, о которых я говорю, являются несовершенными обязательствами в том смысле, что не предусмотрено никаких санкций против какой-либо стороны, которая не смогла лояльно и эффективно сотрудничать в деле защиты Пакта и отражения любого акта агрессии. Тем не менее следует подчеркнуть, что такое государство не выполнило бы своих обязанностей и было бы виновно в нарушении принятых на себя обязательств. Ввиду вышеизложенного суть пунктов 1 и 2 статьи 11 может быть выражена следующим образом: каждое государство является судьей того, каким образом оно выполняет свои обязательства, но не судьей существования этих обязательств, то есть каждое государство остается судьей того, что оно будет делать, но больше не остается судьей того, что оно должно делать. Теперь, когда настоящий Протокол более точно определил происхождение, характер и объем обязательств, вытекающих из Пакта, функции Совета, предусмотренные в статьях 10 и 16, стали более ясными и определенными. Как только Совет призывал государства, подписавшие Протокол, без промедления применить санкции, предусмотренные в статье 11, он становится регулирующим или, скорее, совещательным органом, но не исполнительным органом. Характер актов агрессии может значительно варьироваться; средства их пресечения также будут различными. Зачастую нет необходимости использовать все средства, которые согласно пунктам 1 и 2 статьи 11, так сказать, доступны для отражения акта агрессии. Было бы даже опасно, если бы из страха не выполнить свои обязанности государства предпринимали избыточные усилия. На Совет, который в соответствии со статьей 13 может быть обеспечен необходимыми данными, возлагается задача высказать свое мнение, если возникнет такая необходимость, относительно наилучших средств выполнения обязательств, возникающих непосредственно при предписании им применения санкций, особенно в отношении последовательности, в которой должны применяться санкции. Однако практическое применение санкций всегда возлагалось бы на правительства; реальное сотрудничество заключалось бы в том, что они вступают в контакт по дипломатическим каналам — возможно, посредством конференций — и через прямые отношения между различными генеральными штатами, как в последней войне. Совет, разумеется, знал бы обо всех этих переговорах, с ним консультировались бы, и он давал бы рекомендации. Разница между прежним положением дел и новым будет поэтому заключаться в следующем: Согласно системе, установленной Пактом: 1. Возникает спор. 2. В случаях, когда не применяются ни арбитражная процедура, ни судебное урегулирование, предусмотренные в статье 13 Пакта, Совет собирается и обсуждает спор, пытается осуществить примирение, посредничество и т. д. 3. Если это не удается и развязывается война, Совет единогласно должен высказать мнение о том, какая сторона виновна. Члены Лиги тогда сами решают, обоснованно ли это мнение и вступают ли в силу их обязательства по применению экономических санкций. 4. Затем он должен единогласным решением рекомендовать военные санкции. 5. Если единогласия достичь не удается, Совет прекращает свою деятельность, и каждая сторона фактически вольна действовать по своему усмотрению. Согласно новой системе, определенной в Протоколе, ситуация выглядит следующим образом: 1. Возникает спор. 2. Вступает в действие система мирного урегулирования, предусмотренная Протоколом. 3. Совет вмешивается, и если после отказа от арбитража прибегают к войне, если не соблюдаются предварительные превентивные меры и т. д., Совет определяет, какая сторона является агрессором, и призывает государства-участники применить санкции. 4. Это решение подразумевает, что такие санкции, каких требует ситуация — экономические, финансовые, военные, военно-морские и военно-воздушные — должны применяться незамедлительно и без каких-либо дальнейших рекомендаций или решений. Таким образом, мы имеем следующие новые элементы: (a) Обязательство применить необходимые санкции всякого рода в качестве прямого результата решения Совета. (b) Устранение ситуации, при которой все стороны были бы фактически свободны воздерживаться от любых действий. Введение системы арбитража и предварительных мер, позволяющей в каждом случае определять агрессора. (c) Не принимается никаких решений относительно численности сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил и не приводится никаких деталей относительно мер, которые должны быть приняты в конкретном случае. Тем не менее предоставляются объективные критерии, определяющие обязательство каждого подписавшегося государства; оно обязано в рамках отражения акта агрессии сотрудничать лояльно и эффективно в применении санкций в соответствии со своим географическим положением и своим особым положением в отношении вооружений. Вот почему я сказал, что великий пробел в Пакте был устранен. Правда, на государства не было возложено никаких дополнительных обременений, помимо санкций, уже предусмотренных в Пакте. Но в настоящее время государство, стремящееся уклониться от обязательств по Пакту, может рассчитывать на две лазейки: (1) Рекомендации Совета не обязательно должны выполняться. (2) Совет может не достичь единогласия, что делает невозможным любое объявление об агрессии, так что никакого обязательства применять военные санкции наложено не будет, и каждый останется свободным действовать так, как пожелает. Мы отказались от вышеуказанной системы, и обе эти лазейки теперь закрыты. Статья 11, пункты 3 и 4. Пункт 3 статьи 11 был сформулирован с целью придания большей точности некоторым положениям пункта 3 статьи 11 [описка в оригинале, имеется в виду ст. 16] Пакта. Пункт 3 статьи 16 ссылается на взаимную поддержку в применении финансовых и экономических мер. Пункт 3 статьи 11 настоящего Протокола устанавливает реальное экономическое и финансовое сотрудничество между подвергшимся нападению государством и различными государствами, приходящими к нему на помощь. Поскольку в соответствии со статьей 10 Протокола может случиться так, что оба государства, вовлеченные в спор, будут объявлены агрессорами, возник вопрос о том, каков будет наилучший метод решения этой проблемы. Было три альтернативы: применить принцип, содержащийся в пункте 1, что практически эквивалентно ведению некоторого рода полицейской войны против обеих сторон, либо оставить вопрос развиваться своим чередом, либо, наконец, принудить государства, нарушающие мир во всем мире, прекратить акты войны путем применения менее суровых средств, чем те, которые указаны в пункте 1. Был выбран последний метод. Против таких государств будут приниматься только экономические меры, и они, естественно, не будут иметь права на получение помощи, упомянутой в пункте 3 статьи 11. Статья 12. Пункт 1 статьи 16 Пакта предусматривает немедленный разрыв всех торговых или финансовых отношений с государством-агрессором, а пункт 3 той же статьи предусматривает, среди прочего, экономическое и финансовое сотрудничество между подвергшимся нападению государством и различными государствами, приходящими к нему на помощь. Как уже отмечалось, эти обязательства были подтверждены и конкретизированы в статье 11 Протокола. Но разрыв отношений и упомянутое сотрудничество неминуемо включают в себя столь сложные меры, что в нужный момент вполне могут возникнуть сомнения относительно того, какие меры являются необходимыми и целесообразными для выполнения обязательств, принятых на себя в соответствии с вышеуказанными положениями. Эти проблемы требуют тщательного рассмотрения, чтобы государства могли заблаговременно знать, какова должна быть их позиция. Статья 12 определяет условия такого расследования. В ней прямо не указано, что проблема будет изучаться Советом во взаимодействии с различными правительствами, но Совет, естественно, если сочтет это необходимым, предложит правительствам предоставить такую информацию, которая может потребоваться ему для выполнения задачи, возложенной на него по статье 12. Статья 13, пункт 1. Вышеприведенное объяснение пунктов 1 и 2 статьи 11 содержит множество отсылок к статье 13. Как я уже отмечал, в случае необходимости применения санкций крайне важно, чтобы существовал некий орган, компетентный высказать мнение о наилучшем способе выполнения обязательств подписавшими сторонами. Как вам известно, согласно Пакту, этим органом является Совет. Для того чтобы Совет мог эффективно выполнять эту обязанность, статья 13 уполномочивает его принимать от государств обязательства, определяющие заблаговременно сухопутные, морские и воздушные силы, которые они смогут немедленно задействовать в целях обеспечения выполнения обязательств в отношении санкций, вытекающих из Пакта и настоящего Протокола. Необходимо также подчеркнуть тот факт, что средства, имеющиеся в распоряжении государств, подписавших настоящий Протокол, для выполнения обязательств, вытекающих из статьи 11, значительно варьируются в силу различий в географическом, экономическом, финансовом, политическом и социальном положении разных государств. Информация о средствах, имеющихся в распоряжении каждого государства, поэтому абсолютно необходима, чтобы Совет мог с полным пониманием дела высказать свое мнение о наилучшем методе наилучшего выполнения таких обязательств. Наконец, в том что касается вопроса о сокращении вооружений, который является конечной целью, к которой стремятся наши усилия, информация, предоставленная таким образом Совету, может иметь очень большое значение, поскольку каждое государство, зная, какие силы будут доступны для его помощи в случае нападения, сможет судить о том, в какой степени оно может сократить свои вооружения без ущерба для своего существования как государства, и каждое государство сможет таким образом предоставить Международной конференции по сокращению вооружений очень ценные данные. Я должен добавить, кроме того, что статья 13, пункт 1, не делает для государств обязательным предоставление этой информации. Желательно, чтобы государства предоставляли Совету эту информацию, но они свободны этого не делать. Статья 13, пункты 2 и 3. Положения пунктов 2 и 3 статьи 13 относятся к специальным соглашениям, которые столь подробно обсуждались в прошлом году. Учитывая, что согласно пункту 2 такие соглашения могут вступать в силу только тогда, когда Совет предложил государствам-участникам применить санкции, характер этих соглашений можно определить следующим образом: Специальные соглашения должны рассматриваться как средство быстрого применения санкций всякого рода в конкретном случае агрессии. Они представляют собой дополнительные гарантии, которые дают более слабым государствам абсолютную уверенность в том, что система санкций никогда не даст сбоя. Они гарантируют, что всегда найдутся государства, готовые немедленно выполнить обязательства, предусмотренные в статье 11 Протокола. В соответствии со статьей 18 Пакта в тексте прямо указано, что эти соглашения будут зарегистрированы и опубликованы Секретариатом, а также было решено, что они останутся открытыми для подписания любым государством — Членом Лиги Наций, которое пожелает к ним присоединиться. 4.—ПРЕКРАЩЕНИЕ САНКЦИЙ: НАКАЗАНИЕ АГРЕССОРА. Статья 14. Статья 14 находится в полном соответствии с последними абзацами статей 10 и 11. В соответствующих абзацах введение санкций в действие зависит от предписания Совета; поэтому на Совет также возлагается задача заявить, что цель, ради которой применялись санкции, достигнута. Подобно тому как применение санкций является делом государств, так и прекращение операций, предпринятых с целью отражения акта агрессии, лежит на них. Статья 15. Пункт 1 аналогичен статье 10 Проекта договора о взаимной помощи, составленного в прошлом году. Пункт 2 призван не допустить изменения характера санкций, предусмотренных в статье 11, в процессе их реализации и их превращения в войну за аннексию. Принимая во внимание замечания различных делегаций относительно наказания агрессора, следует добавить, что было бы неправильно истолковывать эту статью в том смысле, будто единственными наказаниями, которых следует опасаться агрессору в результате его действий, являются обременения, упомянутые в пункте 1. В случае необходимости могут быть потребованы гарантии против новой агрессии или залоги, обеспечивающие выполнение обязательств, наложенных в соответствии с пунктом 1. Недопустимыми объявляются лишь аннексия территории и меры, влекущие за собой утрату политической независимости. Под «территорией» следует понимать всю территорию государства, не делая различий между метрополией и колониями. 5.—СОКРАЩЕНИЕ ВООРУЖЕНИЙ. Статьи 17 и 21. Хотя решить проблему сокращения вооружений в положениях документа, представленного Ассамблее на утверждение, не удалось, наша работа прокладывает к этому путь и делает это возможным. Сокращение вооружений станет результатом, во-первых, всеобщей безопасности, создаваемой уменьшением опасности войны, проистекающей из обязательного мирного урегулирования всех споров. Оно также будет проистекать из уверенности, которую любое подвергшееся нападению государство будет иметь в получении экономической и финансовой поддержки всех государств-участников, причем такая поддержка была бы особенно важна в случае, если агрессор окажется великой державой, способной вести долгую войну. Тем не менее для государств, которые в силу своего географического положения особенно подвержены нападению, и для государств, чьи важнейшие центры прилегают к их границам, опасности внезапного нападения настолько велики, что они не смогут основать какой-либо план сокращения своих вооружений исключительно на упомянутых выше политических и экономических факторах, каково бы ни было значение таких факторов. Также неоднократно заявлялось, что многим государствам потребуется знать, на какую военную поддержку они могут рассчитывать до созыва Конференции, если они собираются представить Конференции предложения о значительном сокращении вооружений; это может потребовать переговоров между правительствами и с Советом до заседания Конференции по сокращению вооружений, предусмотренной в статье 17. Обязательства, упомянутые в статье 13 Протокола, следует интерпретировать в свете вышесказанного. При составлении общей программы Конференции также необходимо будет, как указано в пункте 2 статьи 17, чтобы Совет, помимо прочих критериев, «принял во внимание упомянутые обязательства». Ввиду тесной взаимозависимости трех великих затронутых проблем, а именно: мирного урегулирования споров, санкций против тех, кто нарушает мир во всем мире, и сокращения вооружений, Протокол предусматривает созыв Советом общей Конференции по сокращению вооружений и подготовку работы такой Конференции. Более того, применение положений, касающихся арбитража и санкций, будет обусловлено принятием упомянутой Конференцией плана сокращения и ограничения вооружений. Более того, в целях сохранения связи между тремя упомянутыми крупными проблемами предусмотрено, что весь Протокол утратит силу в случае невыполнения схемы, принятой Конференцией. На Совет возлагается обязанность заявить об этом на условиях, которые будут определены самой Конференцией. Последний абзац статьи 21 предусматривает случай частичной утраты Протоколом силы после его вступления в силу. Если план, принятый Конференцией, будет считаться введенным в действие, любое государство, которое не выполняет его в том, что касается его лично, не будет пользоваться преимуществами положений Протокола. 6.—ПАКТ И ПРОТОКОЛ. Статья 19. Настоящий Протокол подчеркивает и определяет определенные обязательства, вытекающие из Пакта. Те из них, о которых в настоящем Протоколе не упоминается, никоим образом не затрагиваются. Они продолжают существовать. В качестве примеров, которые можно привести, можно назвать те обязательства, которые закреплены в пункте 3 статьи 16 Пакта, а именно обязательство государств оказывать друг другу взаимную поддержку в целях минимизации потерь и неудобств, проистекающих из применения экономических и финансовых санкций, или обязательство государств предпринимать необходимые шаги для обеспечения пропуска через свою территорию сил, которые сотрудничают в деле защиты пактов Лиги. Кроме того, как предлагает швейцарская делегация, следует обратить внимание на то обстоятельство, что настоящий Протокол никоим образом не затрагивает особое положение Швейцарии, вытекающее из Декларации Совета в Лондоне от 13 февраля 1920 года. Поскольку особое положение Швейцарии согласуется с Пактом, оно будет согласовываться и с Протоколом. III. ЗАКЛЮЧЕНИЕ. К этим комментариям к статьям не нужно добавлять никаких дальнейших пояснений. Основные принципы Протокола ясны, равно как и детальные положения. Наша цель состояла в том, чтобы сделать войну невозможной, убить ее, уничтожить ее. Для этого нам нужно было создать систему мирного урегулирования всех споров, которые могут возникнуть. Другими словами, речь шла о создании системы арбитража, от которой не смог бы ускользнуть ни один международный спор, будь то юридический или политический. Разработанный план не оставляет лазеек; он запрещает войны любого рода и устанавливает, что все споры должны разрешаться мирными средствами. Но этот абсолютный характер, который был придан системе арбитража, должен также принадлежать всей схеме в целом, рассмотрению каждого принципиального вопроса. Если бы в системе был хотя бы один пробел, если бы была оставлена малейшая лазейка для какого-либо силового мероприятия, вся система рухнула бы. С этой целью арбитраж предусмотрен для любого вида споров, а агрессия определена таким образом, чтобы не давать повода для колебаний, когда Совету необходимо принять решение. Эти сопричины заставили нас заполнить пробелы в Пакте и определить санкции таким образом, чтобы нельзя было найти никакой возможности уклониться от них и чтобы существовала прочная и определенная основа для чувства безопасности. Наконец, Конференция по сокращению вооружений неразрывно связана со всей этой системой: не может быть ни арбитража, ни безопасности без разоружения, равно как не может быть разоружения без арбитража и безопасности. На карту поставлен мир во всем мире. Пятая Ассамблея предприняла работу всемирного политического значения, которая в случае ее успеха призвана коренным образом изменить нынешние политические условия. В этом году в нашей работе был достигнут большой прогресс в этом направлении. Если мы преуспеем, Лига Наций окажет неоценимую услугу всему современному миру. Такой успех зависит отчасти от самой Ассамблеи, а отчасти от отдельных правительств. Мы представляем на суд Ассамблеи плоды наших трудов: труд, преисполненный высочайших надежд. Мы просим Ассамблею внимательно изучить наши предложения и рекомендовать их к принятию различными правительствами. В этом духе и с такими надеждами мы просим Ассамблею проголосовать за проекты резолюций 1 и 2, представленные с настоящим Докладом. ПРИЛОЖЕНИЕ D. РЕЗОЛЮЦИИ. РЕЗОЛЮЦИЯ АССАМБЛЕИ ОТ 6 СЕНТЯБРЯ 1924 ГОДА. Ассамблея, принимая к сведению заявления представленных правительств, с удовлетворением отмечает, что они содержат основу для взаимопонимания, ведущего к установлению прочного мира, постановляет следующее: В целях примирения в новых предложениях расхождений между некоторыми высказанными точками зрения и, по достижении соглашений, обеспечения возможности созыва Лигой Наций Международной конференции по вооружениям в возможно более короткий срок: (1) Третьему комитету предлагается рассмотреть материалы, касающиеся безопасности и сокращения вооружений, в частности замечания правительств по проекту Договора о взаимной помощи, подготовленному во исполнение Резолюции XIV Третьей Ассамблеи, и другие планы, подготовленные и представленные Генеральному секретарю после публикации проекта Договора, а также изучить обязательства, содержащиеся в Пакте Лиги, в связи с гарантиями безопасности, которых может потребовать обращение к арбитражу и сокращение вооружений: (2) Первому комитету предлагается: (a) Рассмотреть ввиду возможных поправок статьи Пакта, касающиеся урегулирования споров; (b) Изучить, в каких пределах условия пункта 2 статьи 36 Статута, учреждающего Постоянную палату международного правосудия, могут быть уточнены и тем самым облегчить более всеобщее принятие этой оговорки; и тем самым укрепить солидарность и безопасность народов мира путем мирного урегулирования всех споров, которые могут возникнуть между государствами. РЕЗОЛЮЦИЯ АССАМБЛЕИ ОТ 27 СЕНТЯБРЯ 1924 ГОДА. Принимая во внимание, что работа Лиги Наций в связи с сокращением вооружений вступает в этом году в период реорганизации, требующий непосредственного внимания Совета, Ассамблея возлагает на Совет вопрос о координации работы его Комиссий по сокращению вооружений. Ассамблея рекомендует Совету реорганизовать Временную смешанную комиссию в соответствии со следующими принципами: (1) Комиссия включает представителей определенного числа правительств; (2) Комиссия включает квалифицированных делегатов Технической организации Лиги Наций, а именно: Представителей Экономического комитета, « « » Финансового комитета, « « » Комитета по транзиту, « « » Постоянной консультативной комиссии, « « » Групп предпринимателей и трудящихся Международного бюро труда, Экспертов, юристов или других лиц, избранных Советом. (3) Делегаты государств, не представленных в Комиссии, могут приглашаться для участия всякий раз, когда Комиссия сочтет это целесообразным. (4) Совет может пригласить любые государства, не являющиеся Членами Лиги Наций, которые уведомили о своем намерении принять участие в Международной конференции по сокращению вооружений, назначить представителей для участия в работе Комиссии. РЕЗОЛЮЦИЯ АССАМБЛЕИ ОТ 2 ОКТЯБРЯ 1924 ГОДА. I. Ассамблея, приняв к сведению доклады Первого и Третьего комитетов по вопросам, переданным им резолюцией Ассамблеи от 6 сентября 1924 года, горячо приветствует проект Протокола о мирном урегулировании международных споров, предложенный двумя комитетами, текст которого прилагается к настоящей резолюции, и постановляет: (1) Рекомендовать пристальному вниманию всех Членов Лиги принятие упомянутого проекта Протокола; (2) Незамедлительно открыть упомянутый Протокол на предложенных условиях для подписания теми представителями Членов Лиги, которые уже имеют возможность подписать его, и держать его открытым для подписания всеми другими государствами; (3) Просить Совет незамедлительно назначить Комитет для разработки поправок к Пакту, предусмотренных условиями упомянутого Протокола; (4) Просить Совет созвать Международную конференцию по сокращению вооружений, которая соберется в Женеве в соответствии со следующими положениями статьи 17 проекта Протокола: «В подготовку к созыву Конференции Совет разрабатывает с должным учетом обязательств, содержащихся в статьях 11 и 13 настоящего Протокола, общую программу сокращения и ограничения вооружений, которая будет представлена Конференции и доведена до сведения правительств в возможно более короткий срок и не позднее чем за три месяца до заседания Конференции. «Если к 1 мая 1925 года ратификационные грамоты не будут сданы на хранение по меньшей мере большинством постоянных членов Совета и десятью другими Членами Лиги, Генеральный секретарь Лиги немедленно консультируется с Советом относительно того, должен ли он отменить приглашения или просто отложить Конференцию на более поздний срок, который будет определен Советом, с тем чтобы позволить получить необходимое число ратификаций». (5) Просить Совет незамедлительно привести в исполнение положения статьи 12 проекта Протокола. РЕКОМЕНДАЦИЯ АССАМБЛЕИ ОТ 2 ОКТЯБРЯ 1924 ГОДА. II. Ассамблея, ознакомившись с докладом Первого комитета об условиях пункта 2 статьи 36 Статута Постоянной палаты международного правосудия; учитывая, что изучение указанных условий показывает их достаточную широту, чтобы позволить государствам присоединиться к специальному Протоколу, открытому для подписания в силу пункта 2 статьи 36, с оговорками, которые они считают необходимыми; будучи убеждена, что в интересах прогресса международного правосудия и в соответствии с ожиданиями общественного мнения всего мира находится то, чтобы как можно большее число государств в максимально возможной степени признало юрисдикцию Суда обязательной. Рекомендует: государствам в возможно более короткий срок присоединиться к специальному Протоколу, открытому для подписания в силу пункта 2 статьи 36 Статута Постоянной палаты международного правосудия. РЕЗОЛЮЦИЯ АССАМБЛЕИ ОТ 2 ОКТЯБРЯ 1924 ГОДА. I. Ассамблея рекомендует Совету включить вопрос о региональных соглашениях по сокращению вооружений в повестку дня Международной конференции по сокращению вооружений. II. Поскольку большинство государств, придавших ответы, заявило, что, за некоторыми исключениями, они не превысили расходы на вооружения, указанные в их последних бюджетах, и поскольку рекомендация, обращенная к правительствам, относится к периоду, который должен пройти до заседания Международной конференции по сокращению вооружений, имеющей состояться в следующем году: Ассамблея не считает необходимым повторять рекомендацию относительно ограничения расходов на вооружения, так как этот вопрос должен быть включен в повестку дня Международной конференции по сокращению вооружений. III. Ассамблея полагает: 1. Что проведение еще одной технической конференции по военно-морскому разоружению не требуется. 2. Что вопрос о военно-морском разоружении должен обсуждаться как часть общего вопроса о разоружении, рассматриваемого Международной конференцией, предложенной в резолюции от 6 сентября 1924 года, принятой Пятой Ассамблеей, и что разработка программы входит в компетенцию Совета. IV. Ассамблея просит Совет при подготовке общей программы Конференции по сокращению вооружений, предусмотренной в статье 17 Протокола, рассмотреть целесообразность включения в эту программу следующих пунктов: 1. Общий план сокращения вооружений в соответствии со статьей 8 Пакта, в частности: (a) Основы и методы сокращения (бюджет, численность личного состава в мирное время, тоннаж военно-морского и воздушного флотов, население, конфигурация границ и т. д.); (b) Подготовка типового бюджета расходов на вооружения. 2. Особое положение определенных государств в отношении сокращения вооружений: (a) Временные оговорки стран, подвергающихся особым рискам; (b) Рекомендация региональных соглашений о сокращении (или ограничении) вооружений, 3. Рекомендация об установлении демилитаризованных зон (статья 9). 4. Контроль и расследование в отношении вооружений в договаривающихся государствах. Ассамблея также просит Совет поручить компетентным организациям Лиги изучить схемы, касающиеся вышеуказанных вопросов, которые уже были представлены Третьему комитету или могут быть получены Секретариатом впоследствии, и принять их во внимание при подготовке программы Конференции. РЕЗОЛЮЦИЯ СОВЕТА ОТ 3 ОКТЯБРЯ 1924 ГОДА. 1. В целях подготовки Конференции по сокращению вооружений Совет принимает решение образовать из своего состава Комитет. Представители в Совете, которые считают, что не смогут участвовать в работе Комитета лично, в возможно короткий срок направят Генеральному секретарю имена своих заместителей в этом Комитете. Комитет проведет свое первое заседание 17 ноября с тем, чтобы составить общую программу работы, связанной с применением статьи 12 Протокола и с сокращением вооружений. Правительствам государств, представленных в Совете, предлагается дать своим представителям в Комитете необходимые инструкции для того, чтобы общие направления программы были намечены во время его заседания 17 ноября.[1] Генеральный секретарь предложит правительствам государств — Членов Лиги, не представленных в Совете, направить через него в Комитет любые предложения, которые они сочтут полезными в целях подготовки этой программы. 2. Секретариату предлагается собрать данные, необходимые для экономических и финансовых исследований, касающихся применения статьи 12 Протокола, и он уполномочен распространить эти данные среди компетентных органов Лиги (Экономической и финансовой организации и Организации по транзиту) в видах работы, которая впоследствии потребуется от них Комитетом. Секретарь будет получать информацию из официальных документов, находящихся в распоряжении Лиги, или из документов, которые могут быть при необходимости предоставлены правительствами. 3. В соответствии с резолюцией Ассамблеи и в целях оказания помощи Комитету в координации подготовительной работы к Конференции Временная смешанная комиссия реорганизуется и принимает наименование Координационной комиссии в следующем составе: (a) Комитет Совета (десять членов) при содействии: (b) Председателя и одного члена или двух членов каждой из трех организаций: Экономической, Финансовой и по транзиту (шесть членов); (c) Шести членов, назначаемых Постоянной консультативной комиссией (шесть членов); (d) Двух членов группы предпринимателей и двух членов группы трудящихся Административного совета Международного бюро труда, назначаемых последним (четверо членов); (e) Если будет сочтено целесообразным, определенного числа экспертов — юристов и других лиц, назначаемых Советом. Генеральному секретарю предлагается в подходящий момент пригласить вышеупомянутые организации назначить своих представителей. [1] Совет на своей 31-й сессии в Брюсселе 28 октября 1924 года «решил сам предпринять на своей сессии в Риме (декабрь 1924 года) работу по подготовке Конференции по сокращению вооружений», поручив Комитету Совета продолжить и завершить эту работу и доложить Совету на его сессии в марте 1925 года. Работа как Совета, так и его Комитета в значительной степени зависела от получения предложений от Членов Лиги, о чем их просили в циркулярном письме Генерального секретаря от 11 октября 1924 года. Различные пункты, касающиеся Женевского протокола, находились в повестке дня Совета на его декабрьском заседании 1924 года в Риме. Наиболее важной была подготовительная работа относительно «общей программы» в соответствии со вторым абзацем статьи 17 Протокола. Другими двумя соответствующими пунктами были: (1) реорганизация Временной смешанной комиссии и Постоянной консультативной комиссии в единую скоординированную Комиссию; и (2) дата заседания Комиссии юристов (назначенной на брюссельской сессии Совета в октябре 1924 года) для разработки поправок к Пакту, предусмотренных Протоколом. Консервативное правительство пришло к власти в Великобритании в начале ноября 1924 года, а мистер Остин Чемберлен стал министром иностранных дел. По просьбе британского правительства пункты повестки дня декабрьского (1924 года) заседания Совета в Риме, касающиеся Женевского протокола, были отложены до мартовского заседания. Тем временем британское правительство предложило доминионам созвать Имперскую конференцию в целях принятия политики Британского содружества наций в отношении Женевского протокола. Состоится ли такая встреча или общая британская политика будет выработана в результате переписки, на момент написания данного текста не определено. ПРИЛОЖЕНИЕ E. ДОКЛАД БРИТАНСКИХ ДЕЛИГАТОВ, КАСАЮЩИЙСЯ ПРОТОКОЛА О МИРНОМ УРЕГУЛИРОВАНИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ СПОРОВ. Лондон, 1 ноября 1924 года. Уважаемый господин, Имеем честь представить настоящий доклад о ходе работы Пятой ассамблеи Лиги Наций в Женеве в текущем году в связи с проектом Протокола о мирном урегулировании международных споров. I. — ВВЕДЕНИЕ. Первая ассамблея Лиги Наций в 1920 году приступила к реализации статьи 8 пакта, первые два абзаца которой гласят: «Члены Лиги признают, что поддержание мира требует сокращения национальных вооружений до минимального предела, совместимого с национальной безопасностью и обеспечением совместными действиями международных обязательств. Совет .......... вырабатывает планы такого сокращения для рассмотрения и принятия мер отдельными правительствами». Эта ассамблея решила «поручить Временной комиссии подготовить доклады и предложения по сокращению вооружений, как это предусмотрено статьей 8 пакта». В следующем году Вторая ассамблея более четко определила эту задачу в резолюции, поручающей Временной смешанной комиссии внести предложения по сокращению вооружений, которые для достижения точности «должны иметь форму проекта договора или иного столь же определенного плана, представляемого Совету, если возможно, до ассамблеи в следующем году» (1922 г.). В течение последующего года Временная смешанная комиссия смогла сформулировать определенные принципы, которые, по ее мнению, могли послужить основой для проекта договора, разработка которого ей была поручена. После обсуждения этих принципов Третья ассамблея приняла резолюцию — знаменитую Резолюцию 14, — признав, что при сложившихся обстоятельствах многие правительства не смогут взять на себя ответственность за серьезное сокращение вооружений, если они не получат взамен удовлетворительной гарантии безопасности своей страны, и предложив искать такую гарантию в оборонительном соглашении, обязывающем их предоставить немедленную и эффективную помощь в соответствии с заранее составленным планом в случае нападения на кого-либо из них. Временной смешанной комиссии было поручено подготовить проект договора на основе этих принципов. Результат ее работы был представлен Четвертой ассамблее в прошлом году в виде Проекта договора о взаимной помощи, который был передан Ассамблеей правительствам для замечаний. 2. Некоторые правительства приняли проект договора в принципе: весьма немногие выразили готовность присоединиться к его конкретным условиям. Правительство Его Величества в ноте, которая уже была предана гласности[1], объяснило причины, делающие для него невозможным присоединение к договору. 3. Таким образом, когда 1 сентября текущего года собралась Пятая ассамблея, четыре года работы, посвященной подготовке плана реализации обязательства, взятого на себя всеми участниками в статье 8 пакта, не увенчались достижением соглашения, и казалось, что никаких перспектив дальнейшего продвижения по пути, по которому шли до сих пор, не осталось. 4. Необходимо было задать какое-то новое направление, и присутствие в Женеве британского и французского премьер-министров придавало этой встрече особое значение. 5. Было очевидно, что задача заключается не просто в поиске общего плана разоружения и безопасности, но что конкретный вопрос французской безопасности имеет первостепенное политическое значение и в скором времени потребует решения. Вопрос о «безопасности» уже поднимался в ходе бесед между мистером Макдональдом и м. Эррио в июле прошлого года в Чекерсе и в Париже. Во время последней встречи этот вопрос обсуждался довольно подробно, и позиция, на которой тогда остановились два премьер-министра, была изложена в франко-британском меморандуме от 9 июля, касающемся применения плана Дауэса. Соответствующий абзац гласил: «Оба правительства также провели предварительный обмен мнениями по вопросу безопасности. Они осознают, что общественное мнение требует умиротворения: они согласны сотрудничать в выработке через Лигу Наций или иным образом, по мере появления возможностей, средств обеспечения этого и продолжать рассмотрение вопроса до тех пор, пока проблема общей безопасности не будет окончательно решена». В заявлении, сделанном в Палате депутатов 21 августа и посвященном результатам Лондонской конференции, м. Эррио сказал, что «безопасность должна стать целью другой конференции. Он не видел причин, почему Франция не должна проявить инициативу .......... В остальном же вопрос безопасности будет рассматриваться в Женеве». 6. Дебаты в Ассамблее Лиги Наций были открыты британским премьер-министром 4 сентября. Мистер Рамсей Макдональд начал с пояснения, что правительство Его Величества высказало отрицательное мнение о Проекте договора о взаимной помощи вовсе не из-за равнодушия к проблеме национальной безопасности. Они считали, что безопасность не может основываться на военных союзах, и не решались ввязываться в какие-либо соглашения, налагающие на них смутные и неопределенные обязательства. В этом отношении Договор о взаимной помощи был уязвим для критики, особенно в статье 3 и в определении агрессии. Мистер Рамсей Макдональд подчеркнул, что главной проблемой является проблема национальной безопасности в ее связи с национальными вооружениями, причем первоначальная трудность возникает при определении таких терминов, как «безопасность» и «агрессия». Что касается последней, то он заявил: «единственным методом, с помощью которого мы можем приблизиться к точному установлению ответственности за агрессию, является арбитраж», и предложил, чтобы статья Статута Палаты, касающаяся арбитража, была тщательно изучена Комиссией с целью ее представления Ассамблее в несколько более точном, расширенном и определенном виде, чем прежде. Такой шаг необходим в качестве предварительного условия для обсуждения разоружения, которое не сможет принести хороших результатов, если предварительно не будет создана атмосфера доверия. Созыв конференции по разоружению без такой подготовки почвы был бы равносилен навлечению на себя немедленного и катастрофического провала. Такая конференция должна стать конечной целью, она должна охчать все нации и проходить в Европе. По его мнению, пакт уже содержит достаточные положения для инициирования арбитража, для необходимых санкций и для всех других возможных непредвиденных обстоятельств: теперь требуется лишь детализация пакта. «Британское правительство считает, что этот вопрос следует проработать заново, начав с пакта, применив пакт к нашим нынешним обстоятельствам и в духе Лиги Наций разработав политику, которая обеспечит безопасность и сократит вооружения. Британское правительство твердо привержено пакту. Британское правительство не желает умалять авторитет Совета. Скорее оно стремится расширить авторитет Совета в соответствии с продолжающимся существованием и процветанием Лиги. Статьи 10, 12, 13, 15 и 16 пакта вполне могли бы составить хартию мира, если бы мы только применяли их и наполняли реальным содержанием». 7. Выступая на следующий день, французский премьер-министр выразил аналогичную точку зрения: «Именно в развитии и максимально возможном применении статей этого торжественного документа (пакта) Франция ищет правила, которые должны руководить ее будущими действиями и ее внешней политикой». М. Эррио приветствовал предложение мистера Рамсея Макдональда сделать арбитраж критерием агрессии и выразил надежду, что Пятая ассамблея сможет принять принцип арбитража, который решит все трудности, поскольку отныне агрессором будет считаться сторона, отказывающаяся от арбитража. М. Эррио добавил: «Арбитраж необходим, но его недостаточно. Это средство, а не цель. Он не полностью отвечает целям статьи 8 пакта, каковыми являются безопасность и разоружение. Мы во Франции считаем три термина — арбитраж, безопасность и разоружение — неразделимыми». Нация, принявшая арбитраж, имеет право на безопасность. «Служение справедливости без силы бессильно. Сила без справедливости есть тирания». В заключение он сказал: «Мы твердо привержены пакту, но мы хотим сделать его живым пактом. Мы лишь требуем для каждой нации прав, предоставляемых ей пактом, не больше и не меньше». 8. Нет необходимости подробно излагать взгляды других ораторов, участвовавших в этих вступительных дебатах, из которых было очевидно общее согласие по ряду пунктов: (a) Что в качестве предварительного условия для разоружения должна быть предусмотрена всеобъемлющая система мирного урегулирования международных споров всех видов. (b) Что сам пакт Лиги служит основой для такой системы, однако он требует детализации, точности и расширения в определенных направлениях. (c) Что для реализации такой системы государства должны развивать принцип обязательного арбитража. (d) Что государство, принявшее этот приниип, в случае обращения к силе в нарушение своего обязательства подчиниться арбитражу будет автоматически объявлено агрессором и подвергнуто остракизму. (e) Что должна быть разработана какая-то форма сотрудничества для эффективного противодействия агрессии как в качестве сдерживающего фактора для любого возможного агрессора, так и в качестве гарантии безопасности всем государствам, позволяющей им рассматривать вопрос о сокращении собственных вооруженных сил, которые в настоящее время составляют их единственную гарантию безопасности. 9. В целях претворения этих идей в жизнь 6 сентября британской и французской делегациями на рассмотрение Ассамблеи была представлена резолюция следующего содержания: «Ассамблея, Принимая во внимание заявления представленных правительств, с удовлетворением отмечает, что они содержат основу для взаимопонимания, ведущего к установлению надежного мира, Постановляет следующее: В целях примирения в новых предложениях расхождений между некоторыми высказанными точками зрения и по достижении соглашения — для того чтобы Лигой Наций в возможно более короткий срок была созвана международная конференция по разоружению — (1.) Третьему комитету предлагается рассмотреть материалы, касающиеся безопасности и сокращения вооружений, в частности замечания правительств по проекту Договора о взаимной помощи, подготовленному во исполнение Резолюции 14 Третьей ассамблеи, а также другие планы, подготовленные и представленные Генеральному секретарю после публикации проекта договора, и изучить обязательства, содержащиеся в пакте Лиги, в связи с гарантиями безопасности, которых может потребовать обращение к арбитражу и сокращение вооружений; (2.) Первому комитету предлагается — (a) Рассмотреть ввиду возможных поправок статьи пакта, касающиеся урегулирования споров; (b) Изучить, в каких пределах условия пункта 2 статьи 36 Статута, учреждающего Постоянную палату международного правосудия, могут быть уточнены и тем самым способствовать более общему принятию этой оговорки; И тем самым укрепить солидарность и безопасность народов мира путем мирного урегулирования всех споров, которые могут возникнуть между государствами». 10. Эта резолюция была единогласно принята Ассамблеей, которая таким образом возложила подготовительную работу на свой Первый комитет (занимающийся правовыми и конституционными вопросами) и Третий комитет (занимающийся сокращением вооружений). 11. Удобнее сразу рассмотреть конечные результаты работы двух комитетов, временно отложив подробный отчет о ходе их работы, чтобы увидеть, каким образом проект протокола, представленный ими Пленарной ассамблее 1 октября, воплотил в жизнь идеи, провозглашенные в ходе предшествовавших дебатов. 12. Прежде всего необходимо было дополнить систему арбитража и примирения, предусмотренную в пакте. Сам пакт не предусматривал всех возможных непредвиденных обстоятельств и, не предлагая мирных средств урегулирования всех споров, оставлял открытой или казался оставляющим открытой при определенных обстоятельствах возможность прибегнуть к силе. Особенно это касалось статьи 12 пакта, согласно которой члены Лиги соглашались «ни в коем случае не прибегать к войне ранее чем через три месяца после решения арбитров или доклада Совета». Кроме того, в пункте 7 статьи 15 пакта устанавливалось, что «если Совету не удается прийти к докладу, относительно которого единогласно согласны члены его, за исключением представителей одной или нескольких из воюющих сторон, то члены Лиги оставляют за собой право действовать так, как они сочтут необходимым для поддержания права и справедливости». Согласно статье 2 протокола, «государства-участники обязуются ни в коем случае не прибегать к войне ни друг против друга, ни против государства, которое в случае необходимости принимает на себя все изложенные ниже обязательства, за исключением случаев сопротивления актам агрессии или действий по соглашению с Советом или Ассамблеей Лиги Наций в соответствии с положениями пакта и настоящего Протокола». Поскольку государства-участники согласились ни в коем случае не прибегать к войне, протокол далее запрещает применение силы и устанавливает полную систему мирного урегулирования споров. Что касается случаев, подпадающих под действие пункта 2 статьи 36 Статута Постоянной палаты международного правосудия, государства-участники обязуются признать юрисдикцию этой Палаты обязательной, «но без ущерба для права любого государства при присоединении к специальному протоколу, предусмотренному в указанной статье и открытому для подписания 16 декабря 1920 года, делать оговорки, совместимые с указанной оговоркой» (статья 3). Что касается других предметов спора, то протокол предусматривает процедуру (статья 4), которая дополняет и завершает процедуру, определенную в статье 15 пакта. Кратко говоря, в соответствии с этой процедурой, если Совет изначально не может добиться урегулирования, он убеждает стороны передать дело на рассмотрение арбитража. Если ни одна из сторон не желает прибегать к арбитражу, Совет вновь берет этот вопрос на рассмотрение: если он достигает единогласного решения, стороны обязаны принять это решение; если же ему не удается достичь единогласия, Совет сам передает дело арбитрам, чье решение является окончательным и обязательным для сторон в споре. 13. Таким образом, для любого спора, который может возникнуть, существует процедура мирного урегулирования, а в протоколе предусмотрено выполнение пунктов (a), (b) и (c) из приведенного выше пункта 8. 14. Создание полной и всеобъемлющей системы мирного урегулирования всех возможных споров облегчило подход к проблеме определения «агрессии». Как говорил премьер-министр, «единственным методом, с помощью которого мы можем приблизиться к точному установлению ответственности за агрессию, является арбитраж». Иными словами, любое государство, которое отказывалось использовать имеющиеся средства мирного урегулирования спора либо отказывалось принять решение, вынесенное предусмотренным теперь арбитражным органом или органами, и прибегало к военным действиям, клеймило себя как агрессора. Этот принцип закреплен в статье 10 протокола, которая тем самым реализует идею, указанную в пункте 8(d) выше. Определение агрессии расширено в статьях 7 и 8 протокола так, чтобы оно применялось к военным мерам, предпринятым до или во время процедур мирного урегулирования, а также к действиям, представляющим собой угрозу агрессии против другого государства. 15. Вопрос, поднятый в пункте 8(e) выше, рассматривается в статье 11 протокола. Сразу же по совершении акта агрессии Совет призывает государства-участники применить санкции против агрессора (статья 10). Как только Совет обращается с таким призывом к государствам-участникам, «обязательства упомянутых государств в отношении санкций всех видов, упомянутых в пунктах 1 и 2 статьи 16 пакта, немедленно вступают в силу с тем, чтобы такие санкции незамедлительно применялись против агрессора. Эти обязательства должны истолковываться как обязывающие каждое из государств-участников лояльно и эффективно сотрудничать в деле поддержки пакта Лиги Наций и противодействия любому акту агрессии в той степени, в какой это позволяют его географическое положение и его конкретное положение в отношении вооружений». Статья 12 протокола предусматривает разработку планов введения в действие экономических и финансовых санкций, а статья 13, «принимая во внимание возможные военные, военно-морские и военно-воздушные санкции, предусмотренные статьей 16 пакта», уполномочивает Совет «получать от государств обязательства, определяющие заблаговременно те сухопутные, морские и воздушные силы, которые они смогут незамедлительно задействовать для обеспечения выполнения обязательств в отношении санкций, вытекающих из пакта и настоящего Протокола». 16. Статья 11 — статья о «санкциях» — подвергалась более тщательному рассмотрению и критике, чем любая другая статья проекта протокола, и ее беглый осмотр некоторыми критиками привел их к возражению, будто она выходит за рамки статьи 16 пакта и возлагает новые обязательства на государства-участники. В ответ на такую критику лучше всего привести слова, произнесенные британским делегатом в его выступлении в Третьем комитете 22 сентября: «Нельзя не подчеркнуть с полной определенностью, что все положения этой статьи уже сформулированы или подразумеваются в статье 16 пакта. Мы остаемся в рамках пакта и не принимаем на себя никаких новых обязательств .......... Разумеется, от каждого члена Лиги Наций можно с уверенностью ожидать лояльного и эффективного сотрудничества в поддержку пакта .......... Масштабы такого сотрудничества должны зависеть от конкретных обстоятельств — не только в отношении агрессии, но также в отношении географического положения и ресурсов всех видов отдельных государств. Было бы бесполезно связывать себя обязательствами совершать различные действия, которые могут и не потребоваться. Мы должны и можем полагаться на добросовестность членов Лиги в том, чтобы они сами решали, как наилучшим образом может быть оказано их эффективное сотрудничество, если и когда возникнет такая необходимость». 17. Для завершения выполнения задачи, возложенной на комитеты резолюцией Ассамблеи от 6 сентября, протокол в конечном счете предусматривает (статья 17) созыв в июне следующего года Международной конференции по сокращению вооружений, которая должна собраться в Женеве с участием представителей всех государств, независимо от того, являются они членами Лиги или нет. М. Эррио сначала, а затем и другие ораторы подчеркивали взаимозависимость трех великих проблем: арбитража, безопасности и разоружения, и разработчики протокола, помня об этом, постарались сохранить эту взаимозависимость в самом документе. Так, если к определенной дате не поступит достаточного количества ратификаций протокола, конференция по разоружению подлежит отсрочке. В любом случае протокол не вступает в силу до тех пор, пока эта конференция не примет план сокращения вооружений. И если в течение дальнейшего периода этот план не будет выполнен, протокол утрачивает силу и становится недействительным. 9. Вышеприведенное краткое резюме показывает, как в протоколе комитеты Ассамблеи попытались воплотить в конкретной форме предложения, сделанные самой Ассамблее британским и французским премьер-министрами. Протокол представляет собой попытку дополнить пакт, облегчить и развить предусмотренную в нем процедуру мирного урегулирования, а также более четко определить возлагаемые им на государства — члены Лиги обязательства. Протокол основан на пакте и не выходит за его рамки, за исключением того, что он расширяет процедуру пакта, предоставляя альтернативную процедуру мирного урегулирования даже для тех случаев, для которых разработчики пакта в 1919 году не смогли найти средство решения. Настолько, насколько он содержит что-либо новое, оно обнаруживается в определении агрессии, которое является необходимым следствием ограничений, введенных при создании универсальной системы мирного урегулирования. Но даже здесь этот принцип не является новым. Статья 16 пакта постановила применять санкции против любого члена Лиги, который может «прибегнуть к войне в нарушение своих обязательств по статьям 12, 13 или 15». Статья 10 протокола предписывает санкции против любого государства, прибегающего к войне без использования процедуры мирного урегулирования, предусмотренной пактом в редакции, расширенной самим протоколом, или вопреки ей. Расширение этой процедуры на все случаи с целью устранения любого предлога для обращения к войне позволило разработчикам протокола дать более точное определение агрессии и сделать это определение более определенным и автоматическим. Таким образом, протокол свободен от упрека, который выдвигался против Проекта договора о взаимной помощи, оставлявшего Совету широкое и опасное усмотрение в определении того, какая именно сторона в споре является агрессором. Он также отбрасывает систему, предлагавшуюся в проекте договора, согласно которой Совету предоставлялись полномочия принимать решения и направлять необходимые военные санкции. Проект договора склонялся к реализации идеи Лиги как «супергосударства»: протокол уважает принцип национального суверенитета. Каждое государство сохраняет собственную свободу действий: оно по-прежнему вольно выбирать, как ему поступать. В протоколе более четко сформулировано то, что ожидается от тех, кто подписал пакт в 1919 году, и остается надеяться, что эта более явная декларация послужит сдерживанием для тех, кто помышляет о нарушении духа пакта, и одновременно успокоит тех, кто до сих пор искал безопасности в собственной вооруженной силе, укрепив их веру в солидарность цивилизованных наций и в их решимость противостоять любым недобросовестным попыткам снова ввергнуть мир в катастрофу войны. 19. Остается сказать несколько слов о фактической процедуре, принятой Ассамблеей для реализации разработанной таким образом схемы. Было общепризнано, что простые резолюции Ассамблеи не дадут достаточных гарантий прогресса. Знаменитая Резолюция 14 Третьей ассамблеи обсуждалась и дебатировалась и, казалось, привела к тупику с отклонением Договора о взаимной помощи. Премьер-министр в своей речи перед Ассамблеей заявил: «Давайте добьемся того, чтобы еще до того, как мы разойдемся, до того, как Ассамблея распустится, был достигнут значительный прогресс в координации этих идей и в выработке из их кажущихся различий определенной меры согласия и взаимопонимания». Поэтому было решено воплотить схему в форме протокола, готового к подписанию, а Ассамблее — принять резолюцию, одобряющую содержащиеся в нем принципы, рекомендующую протокол правительствам для принятия и предписывающую открыть его для немедленного подписания. Условия этой резолюции, принятой единогласно, уже опубликованы. 20. Сам протокол был подписан в Женеве делегатами правительств Албании, Болгарии, Эстонии, Франции, Греции, Латвии, Польши, Португалии, Сербо-Хорвато-Словенского Государства и Чехословакии. Делегат Франции одновременно подписал от имени своего правительства специальный протокол, открытый для подписания в силу пункта 2 статьи 36 Статута Постоянной палаты международного правосудия, сделав следующее заявление: «Настоящим заявляю, что при условии ратификации французское правительство присоединяется к факультативной оговорке пункта 2 статьи 36 Статута Палаты на условиях взаимности сроком на пятнадцать лет с правом денонсации в случае прекращения действия подписанного сего дня Протокола об арбитраже, безопасности и сокращении вооружений, а также при условии соблюдения замечаний, сделанных в Первом комитете Пятой ассамблеи, в соответствии с которыми "одна из сторон в споре может передать указанный спор на рассмотрение Совета Лиги Наций в целях мирного урегулирования, предусмотренного в пункте 3 статьи 15 пакта, и во время такого разбирательства ни одна из сторон не может возбуждать судебное преследование против другой в Палате"». 21. Кратко обобщив дискуссию, породившую разработку проекта протокола, и изучив то, как этот документ воплощает высказанные в ходе дискуссии идеи, представляет интерес вкратце рассмотреть ход работы двух комитетов Ассамблеи, которым было поручено составление схемы, и показать, как развивались различные статьи. 22. Из условий резолюции от 6 сентября видно, что схема «арбитража, безопасности и разоружения», хотя и образует единое неделимое целое, потребует обсуждения в двух постоянных комитетах Ассамблеи. Первый комитет, занимающийся правовыми вопросами, должен был развить принцип арбитража, в то время как Третий комитет, занимающийся сокращением вооружений, должен был рассмотреть проблемы безопасности и разоружения. 23. Было очевидно, что работа будет во многом пересекаться, и оба комитета поддерживали постоянный контакт на протяжении всего времени, а результаты их труда в конечном итоге были скоординированы совместным подкомитетом по составлению текста. 24. На протяжении всего периода обсуждений британская делегация поддерживала тесный контакт с делегациями доминионов и Индии, с которыми консультировались по всем сложным вопросам и которым предоставлялась любая возможность высказать свои мнения. Это делалось не только посредством частных консультаций, но и на четырнадцати официальных заседаниях делегаций. 25. В последующих разделах делается попытка проследить эволюцию протокола на различных этапах его рассмотрения в Первом и Третьем комитетах. II. — РАБОТА ПЕРВОГО КОМИТЕТА. 26. Первое пленарное заседание Первого комитета состоялось 2 сентября, на нем председателем был избран сир Литлтон Грум (Австралия), а вице-председателем — м. Лимбург (Нидерланды). Британскую империю представлял сир К. Хёрст. 27. 9 сентября комитет приступил к обсуждению резолюции Ассамблеи от 6 сентября, касающейся арбитража, безопасности и разоружения. Эту резолюцией Ассамблея поручила Первому комитету: (a) Рассмотреть ввиду возможных поправок статьи пакта, касающиеся урегулирования споров; (b) Изучить, в каких пределах условия пункта 2 статьи 36 Статута, учреждающего Постоянную палату международного правосудия, могут быть уточнены и тем самым способствовать более общему принятию этой оговорки; «и тем самым укрепить солидарность и безопасность народов мира путем мирного урегулирования всех споров, которые могут возникнуть между государствами». 28. Британская делегация начала свою работу с рассмотрения второй из этих двух задач, поскольку она являлась британским предложением, исходившим от самого премьер-министра. Вопрос о принятии правительством Его Величества принципа обязательного арбитража для правовых споров, как это предусмотрено в факультативной оговорке, упомянутой в пункте 2 статьи 36 Статута, учреждающего Постоянную палату международного правосудия, был изучен в Лондоне до начала Ассамблеи. Это изучение настолько четко выявило трудности, которые могут возникнуть в связи со спорами с нейтральными державами, проистекающими из британских военно-морских действий во время войны, что было предложено ограничить принятие правительством Его Величества факультативной оговорки путем исключения споров, возникающих из британских действий на море в качестве воюющей стороны. Для достижения этого предлагалось, чтобы правительство Его Величества сделало оговорку в отношении споров, возникающих из действий, предпринятых в соответствии с пактом либо по просьбе или с одобрения Совета Лиги. 29. Это предложение было принято британской делегацией. Однако, поскольку данный вопрос явно затрагивал империю в целом, по нему были особо проконсультированы делегации доминионов и Индии. Позиция, в которой она виделась британской делегации, была им полностью разъяснена, и было достигнуто понимание, что они направят телеграммы своим соответствующим правительствам, разъясняя характер предлагаемой оговорки. 30. Общее обсуждение Первым комитетом вопроса о принятии обязательной юрисдикции Постоянной палаты международного правосудия состоялось на третьем пленарном заседании 11 сентября. Британский делегат напомнил комитету, что взгляды правительства Его Величества относительно факультативной оговорки уже были разъяснены на Ассамблее. Премьер-министр заявлял тогда, что британское правительство желает подписать оговорку такого рода при условии ее четкого составления. Британский делегат перешел к обсуждению положения Британской империи в случае, если она признает обязательную юрисдикцию Палаты и затем будет вынуждена в поддержку пакта вести войну на море. Война на море, по его словам, неизбежно втягивала воюющую сторону в острый конфликт с гражданами иностранных держав, ведущих торговлю с враждебным государством. Поэтому Британская империя могла оказаться вынужденной отстаивать перед Международным судом законность действий, предпринятых по просьбе самой Лиги. В связи с этим британская делегация просила комитет рассмотреть вопрос о том, возможно ли — либо путем внесения поправки в пункт 2 статьи 36 Статута Палаты, либо путем допущения оговорки, приемлемой для других членов Лиги, — исключить из принятия этой оговорки споры, возникающие из действий, предпринятых либо в соответствии с пактом, либо по просьбе или с санкции Совета Лиги. 31. Французская делегация удовлетворилась идеей такой оговорки, а бельгийская и бразильская делегации заявили, что не имеют против нее никаких возражений. Однако делегат Бразилии сказал, что предпочтет действовать путем оговорки, а не изменения текста. Хотя представители Нидерландов и Швеции высказались несколько более критично, стало очевидно, что никаких реальных возражений против британской оговорки выдвинуто не будет. 32. Бельгийский делегат предложил пойти еще дальше и при принятии факультативной оговорки исключить весь подпункт (b), который касается вопросов международного права. Эффектом этого стало бы исключение всех вопросов международного права в тех случаях, когда оно еще не кодифицировано, поскольку там, где оно кодифицировано, спор превращается в спор о толковании договора. Британская делегация сочла это заходит слишком далеко. Это лишило бы Международный суд полномочий формировать прецедентное право в международной сфере. Более того, это зашло бы дальше того, что делегация считала необходимым, поскольку именно в области устоявшегося международного права, где существуют две различные школы мысли — континентальная и англосаксонская, — и возникают трудности, упомянутые британским делегатом. 33. Что касается вопроса о поправках к пакту, то французский представитель в ходе общего обсуждения на пленарном заседании Первого комитета не стал уточнять характер поправок, предложенных французской делегацией. Он ограничился привлечением внимания к трем пунктам. Первым было последнее предложение статьи 13 пакта, которое предусматривает, что в случае любого невыполнения арбитражного решения Совет предлагает меры, которые должны быть приняты для его реализации. Французская делегация сочла это положение неадекватным. Вторым являлось положение статьи 15, согласно которому, если Совет не может прийти к единогласному решению, стороны в споре, переданном на рассмотрение Совета, восстанавливают свою свободу действий. По его словам, здесь в пакте имелся пробел, который необходимо заполнить. Неужели следует увековечить положение, спрашивал он, при котором любой член Совета может полностью предотвратить мирное урегулирование спора? Третьим был пункт 8 статьи 15, предусматривающий, что в вопросах, входящих во внутреннюю юрисдикцию государства, Совет не может делать никаких рекомендаций. Французская делегация просила комитет рассмотреть вопрос о том, не окажется ли возможным найти метод дружественного примирения в вопросах, относящихся к внутренней юрисдикции. 34. После объявления об окончании общего обсуждения Первый комитет прервал свою работу на неделю и поручил подкомитету, известному как Пятый подкомитет, задачу формулирования конкретных предложений. Работа, проделанная этим подкомитетом, имела столь важное значение, что представляется целесообразным указать его состав, который был следующим: Мистер Адати (Япония). Граф Альберт Аппоньи (Венгрия). М. Луше (Франция). Мистер Джон О'Брайн (Ирландское Свободное Государство). М. Эрих (Финляндия). М. Раул Фернандес (Бразилия). Сир Сесил Хёрст (Британская империя). М. Николас Политис (Греция). М. Ролен (Бельгия). М. Витторио Счалоя (Италия). М. Николас Титулеско (Румыния). М. Торриенте (Куба). М. Лимбург (Нидерланды). М. Унден (Швеция). 35. Обсуждение в подкомитете возобновилось 12 сентября в русле общих дебатов в полном комитете. Заседания не были открытыми для публики. Что касается предложенной британской оговорки к принятию обязательной юрисдикции Постоянной палаты международного правосудия путем подписания факультативной оговорки в Статуте Палаты, то первоначально со стороны двух участников возникли некоторые возражения. Впоследствии, однако, они утихли и больше не возобновлялись. 36. Что касается расширения принципа арбитража путем внесения поправок в пакт, то сразу стало очевидно наличие множества противоречивых взглядов на наилучшую систему для принятия. Дни уходили в основном на выяснение в рамках подкомитета и за его пределами масштабов и характера различных точек зрения. 37. Работа, которой занимался подкомитет, была тесно связана с вопросами безопасности и разоружения, которыми занимался Третий комитет. 16 сентября д-р Бенеш, председатель подкомитета Третьего комитета, поддерживавший тесный контакт с британской и французской делегациями, представил проект протокола, охватывающий весь спектр вопросов, в котором он попытался примирить противоположные точки зрения и который предназначался служить основой для обсуждения. Статьи 1, 2, 3 и 5 этого проекта протокола касались Первого комитета и были переданы в подкомитет. Их можно суммировать следующим образом: Статья 1. Подписавшие стороны признают юрисдикцию Постоянной палаты международного правосудия обязательной «при соблюдении следующих оговорок»: Статья 2. Подписавшие стороны обязуются передавать все споры, не охватываемые статьями 12, 13 и 15 пакта, Совету Лиги с соблюдением явно выраженной оговорки в отношении права, предоставленного исключительно Ассамблее в статье 19 пакта, согласно которой только Ассамблея имеет право рекомендовать пересмотр существующих договоров. Совет в таких случаях действует как арбитражный трибунал и принимает решения большинством голосов. В ожидании рассмотрения спора Совет может большинством голосов определить меры, которые должны быть приняты сторонами для предотвращения или прекращения вооруженного конфликта. Аналогичным образом Совет может в случае неминуемой опасности призвать стороны прекратить любые меры, способные привести к эскалации спора. Статья 3. Процедура, изложенная в статье 2, применяется к Постоянной палате в случаях, касающихся компетенции этой Палаты. Статья 5. Любое подписавшее государство, которое не передает свои споры на рассмотрение с помощью указанных выше методов мирного урегулирования, или не выполняет временные меры, упомянутые в статье 2, или не исполняет решение надлежащим образом уполномоченного арбитражного органа, подлежит — если эти акты несоблюдения способны нарушить мир во всем мире — объявлению агрессором и подвергается остракизму; такое объявление делается Постоянной палатой или Советом, действующим при необходимости большинством голосов. По вынесении этого заявления Совет призывает членов Лиги привести в действие санкции, содержащиеся в статье 7. 40. Рассмотрение этих предложений и предложений, содержащихся в двух других представленных схемах, привело к долгим дискуссиям в комитете. Эти дискуссии послужили главным образом выявлению различных школ мысли. Одна выступала за максимально возможное расширение юрисдикции Постоянной палаты даже в области споров политического характера; другая придерживалась мнения, что юрисдикция Палаты должна быть строго ограничена спорами правового характера, в то время как для решения политических споров должна быть создана далеко идущая система арбитража. Проявилось сильное нежелание увеличивать существующие полномочия Совета. С другой стороны, было ясно дано понять, что любое сокращение этих полномочий не будет допущено. С одной стороны, утверждалось, что Совет при исполнении функций арбитражного органа должен принимать решения большинством голосов; с другой стороны, выражалось резкое возражение против любого отступления от правила единогласия. Что касается применения санкций, то одна группа считала достаточным основанием для их применения простой отказ от арбитража или невыполнение арбитражного решения. Другая группа столь же решительно утверждала, что санкции должны применяться только тогда, когда такой отказ или неисполнение сопровождаются обращением к войне. Вопрос о том, в какой степени война является законной по пакту в случаях, связанных с внутренней юрисдикцией, обсуждался очень подробно. Конечным результатом стало единогласное соглашение оставить пункт 8 статьи 15 нетронутым. 43. Что касается заполнения пробела в статье 15 пакта, то здесь было достигнуто немного успехов. Поэтому 19 сентября британский представитель представил в подкомитет схему, в которой он постарался учесть высказанные расхождения во мнениях. Эта схема предусматривала признание обязательной юрисдикции Постоянной палаты в случаях, охватываемых пунктом 2 статьи 36 Статута Палаты, с такими оговорками, которые могут быть с этим совместимы. Однако ее главной целью было внесение поправок в пакт в соответствии со следующим текстом: «Нижеподписавшиеся поддержат внесение поправок в статью 15 пакта с целью расширения пунктов 4, 5, 6 и 7 этой статьи на следующих началах: Если переданный на рассмотрение Совета спор не разрешен им так, как это предусмотрено в пункте 3, Совет прилагает усилия, чтобы убедить стороны передать спор на судебное урегулирование или арбитраж. Если стороны не могут прийти к соглашению об этом, Совет снова берет спор на рассмотрение и, если он приходит к докладу, относительно которого единогласно согласны члены Совета, за исключением представителей сторон в споре, члены Лиги соглашаются принять рекомендации, содержащиеся в докладе. Если Совету не удается прийти к докладу, с которым согласны все члены, кроме представителей сторон в споре, и если стороны по-прежнему не могут договориться о передаче спора в арбитраж, Совет уполномочивается передать спор в арбитраж от их имени. Половина членов трибунала, за исключением председателя, назначается Советом после консультации с одной стороной в споре, а другая половина — после консультации с другой стороной в споре. Председатель назначается Советом после консультации с Постоянной палатой международного правосудия, если она заседает, или, если она не заседает, с членами ее палаты краткого судопроизводства. Члены Лиги соглашаются подчиняться рекомендациям, содержащимся в любом решении Арбитражного трибунала, учрежденного Советом, как указано выше. В случае какого-либо невыполнения рекомендаций доклада, одобренного всеми членами Совета, кроме сторон в споре, или любого решения арбитражного трибунала, учрежденного Советом, как указано выше, Совет приложит все свое влияние для обеспечения их соблюдения. Если такое неисполнение рекомендаций сопровождается каким-либо обращением к войне, применяются санкции, предусмотренные статьей 16 в толковании, данном в настоящем Протоколе». 44. Британский делегат пояснил, что готовность правительств внести поправки в пакт должна быть четко выражена в протоколе. Только так можно избежать опасности создания внутри Лиги замкнутого круга держав, связанных друг с другом узами и обязательствами более тесными, чем те, которые связывают обычных членов Лиги. Однако составление поправок к пакту было техническим вопросом, а времени оставалось мало. Поэтому он предложил попросить Совет создать комитет экспертов для разработки поправок к пакту, предусмотренных протоколом. 45. Эти предложения легли в основу статей 1, 3 и 4 протокола и пункта 3 Резолюции Ассамблеи от 2 октября. Основы статей 2 и 5 уже были заложены. Статья 10 начала обретать форму в новых проектах, заменяющих определение агрессора, данное д-ром Бенешем. 21 сентября эти статьи были предварительно приняты совместным редакционным комитетом Первого и Третьего комитетов. Таким образом, на этом этапе впервые из тени обсуждений стали вырисовываться очертания пригодного к работе текста по вопросам, переданным на рассмотрение Первого комитета. 46. Тем не менее на протяжении всего этого периода переговоры велись исключительно в подкомитете на закрытых заседаниях. Хотя британская делегация поддерживала самый тесный контакт с делегациями доминионов и Индии, британский представитель чувствовал себя несущим огромную ответственность при продолжении работы в подкомитете. Он чувствовал, что наступил этап, когда необходимы более широкие консультации, поскольку, за исключением генерального прокурора Ирландского Свободного Государства, который около этой даты был вынужден вернуться в Ирландию, он оставался единственным британским членом. Поэтому он предложил доложить о работе подкомитета полному комитету, в котором были представлены все делегации доминионов и Индии. Вследствие этого полный комитет заседал 24 сентября, а затем на дальнейших заседаниях 25, 26, 27 и 28 сентября статьи протокола подробно обсуждались на открытых заседаниях. Рассматриваемые статьи протокола таким образом обрели свою форму в подкомитете, затем были представлены в Совместный редакционный комитет, представляющий Первый и Третий комитеты, и окончательно утверждены после публичных дискуссий в Комитете № 1. Здесь теперь будет удобно рассмотреть цель и эволюцию каждой статьи в отдельности. Преамбула. 47. Проект преамбулы в редакции Совместного редакционного комитета Первого и Третьего комитетов был принят на пленарном заседании Первого комитета 27 сентября. Литовский делегат сделал оговорку о том, что упоминание о территориальной безопасности никоим образом не ущемляет существующие споры между государствами, подписывающими протокол. Португальский делегат предложил поправку, заменяющую слово «территории» в первом предложении фразой «территории под суверенитетом государств». Цель состояла в том, чтобы внести ясность в то, что заморские территории под суверенитетом государства не исключаются, однако британский представитель напомнил комитету о разнообразном характере территорий Британской империи и заявил, что если упоминается один класс заморских территорий, то должны быть упомянуты все. Поправка была отклонена. Статья 1. 48. Статья 1 была разработана для того, чтобы обеспечить сохранение универсальности Лиги даже в том случае, если Протокол вступит в силу. Некоторое время, несомненно, должен будет существовать двойной режим. Государства, подписавшие Протокол, будут связаны его условиями, в то время как режим Пакта продолжит существовать и оставаться обязательным для государств-членов Лиги. Однако это продлится недолго, поскольку основные положения Протокола будут преобразованы в поправки к Пакту. Статья 2. 49. Статья 2 была призвана объявить все агрессивные войны незаконными. Тем не менее были сделаны исключения в целях защиты: (1) права государства вести борьбу в порядке самообороны и (2) положения государства, действующего в соответствии с положениями Пакта или Протокола. Настойчиво продвигавшееся предложение заменить слова «прибегать к силе» на слова «прибегать к войне» было отклонено. Статья 3. 50. Статья 3 предусматривает обязательное признание юрисдикции Постоянной палаты. Совместный редакционный комитет предложил исключить эту статью из Протокола, поскольку некоторые делегации сочли, что она выходит за рамки резолюции Ассамблеи. Делегация Британской империи опасалась, что это может привести к разделению трех принципов — арбитража, безопасности и разоружения. Поэтому по предложению британского представителя статья была сохранена. В результате обсуждения этого вопроса было достигнуто общее согласие в том, что полномочия по формулированию оговорок к статье 36 Статута Постоянной палаты гораздо шире, чем предполагалось изначально. Было достигнуто понимание, что предложенная британская оговорка находится в пределах допустимого. Статья 4. 51. Статья 4 была разработана с целью расширения системы арбитража, предусмотренной в Пакте, и заполнения существующего пробела в статье 15 Пакта, в силу которого стороны в споре восстанавливают свою свободу действий и имеют право прибегнуть к войне, если члены Совета не могут прийти к единогласному докладу. В подкомитете проявилось сильное сопротивление тому, чтобы единогласные решения Совета были обязательными в тех случаях, когда одна сторона в споре, но не обе, желала арбитража. В частности, некоторые из малых государств считали, что такая система наделяет слишком большой властью Совет, который уже воспринимался как орган, выражающий волю только великих держав. 52. Пункты 2 (a) и (b) статьи 4 были сформулированы во избежание этой трудности. Арбитраж должен быть обязательным по требованию одной из сторон, а Совет наделяется полномочиями назначать арбитражный орган, если стороны не могут прийти к соглашению относительно его формирования. Единогласное решение Совета является обязательным только в том случае, если ни одна из сторон не требует арбитража. Следовательно, если какая-либо сторона желает избежать решения Совета, ей достаточно запросить арбитраж. По схожим причинам слова «принятое одной из сторон» были добавлены после слов «решение Совета» в пункте 5. 53. Обсуждения в подкомитете выявили расхождение во мнениях относительно того, следует ли применять санкции в случае пассивного сопротивления решению Арбитражной комиссии. В конечном итоге было согласовано, что положение, содержащееся в конце статьи 13 Пакта, будет достаточным для урегулирования случая пассивного сопротивления и что санкции статьи 16 должны применяться только тогда, когда такое сопротивление сопровождается обращением к войне (см. пункт 6 статьи 4). 54. По просьбе британского представителя был добавлен пункт 7, чтобы гарантировать существование оговорок, аналогичных тем, которые, как считала Британская делегация, она будет обязана сделать в случае принятия Британской империей статьи 36 Статута Постоянной палаты, также и применительно к новой системе обязательного арбитража. Статья 5. 55. Статья 5 была включена в результате единогласного решения подкомитета оставить без изменений пункт 8 статьи 15 Пакта, который ограждает права государств-членов в отношении вопросов внутренней юрисдикции. Вся делегация Британской империи придерживалась мнения, что при столкновении Арбитражных комиссий с такими вопросами они должны быть обязаны передавать их в Постоянную палату и что мнение Палаты должно быть обязательным. Поскольку сама Постоянная палата обязана применять международное право, а пункт 8 статьи 15 относится к вопросам, которые в соответствии с международным правом входят исключительно в внутреннюю юрисдикцию соответствующего государства, данное положение гарантирует применение единой нормы Советом, Постоянной палатой и арбитражными органами, создаваемыми в рамках новой системы. 56. Последнее предложение статьи 5 было добавлено для урегулирования определенных трудностей, поднятых японской делегацией. Они указали, что второй пробел в Пакте, упомянутый французской делегацией во время общего обсуждения, так и не был заполнен. Соответственно, 24 сентября они предложили поправку к статье 5, которая, по-видимому, наделяла Совет полномочиями в делах, касающихся внутренней юрисдикции, рекомендовать сторонам принять какое-либо решение, обеспечивающее мирное урегулирование спора. После обсуждения в подкомитете японская делегация изменила это предложение и предложила добавить следующие слова в качестве финального пункта статьи 5: «Вышеуказанные положения не ущемляют обязанность Совета стремиться к достижению соглашения между сторонами в целях обеспечения поддержания мира и добрых взаимоотношений между нациями». 57. Это предложение рассматривалось на пленарном заседании Первого комитета 25 сентября. Британская делегация попросила отложить обсуждение. Были незамедлительно предприняты шаги по консультированию с делегациями доминионов и Индии, причем в ходе последующих переговоров с ними поддерживалось теснейшее сотрудничество. 58. Выяснилось, что японская делегация в случае недостижения принятия этой поправки к статье 5 намеревалась настаивать на исключении из статьи 10 предложения в конце пункта 2 (1), которое включало в определение «агрессора» государство, которое прибегло к войне и проигнорировало единогласный доклад Совета, судебное решение или арбитражное решение, признающее, что спор возник из вопроса, входящего во внутреннюю юрисдикцию другого заинтересованного государства. Они указали на несправедливость того, что в подобных случаях Лига, отказывая пострадавшему государству в мирных средствах урегулирования, клеймит это государство как агрессора, если оно предпринимает шаги по защите своих законных интересов с помощью силы. 59. Возможные последствия этой альтернативной поправки вызвали серьезную озабоченность у многих делегаций. Она подразумевала бы правомерность обращения к войне в связи со спором, возникающим из какого-либо внутреннего вопроса, по которому Совет не может оказать никакой помощи и вынести никакой рекомендации для его разрешения. 60. В этих обстоятельствах делегация Британской империи сошлась во мнении, что лучшим курсом является попытка найти решение путем расширения статьи 19 Протокола с тем, чтобы внести ясность: существующие полномочия Совета на основании статьи 11 Пакта добиваться мирного урегулирования в любом случае, когда миру во грозе угрожает опасность, не ущемляются положениями Протокола. Хотя дискуссии по данному вопросу носили весьма дружественный характер, это предложение не было принято японской делегацией. Соответственно, когда поправка поступила на пленарное заседание Первого комитета 28 сентября, японская делегация отозвала свою поправку к статье 5 и предложила поправку к статье 10. По предложению французского делегата вопрос был возвращен на рассмотрение подкомитета. 61. Поздно вечером 29 сентября была найдена основа для решения. Она была немедленно представлена представителям доминионов и Индии и всесторонне рассмотрена ими на двух дополнительных заседаниях на следующий день. После незначительных модификаций текст двух поправок оказался приемлемым для делегации Британской империи, и, после того как они были приняты японской и французской делегациями, эти поправки были утверждены Первым комитетом. Они предполагали добавление к последнему предложению статьи 5 слов «это решение не препятствует рассмотрению ситуации Советом или Ассамблеей в соответствии со статьей 11 Пакта», а также добавление в конце пункта 2 (1) статьи 10 слов «тем не менее, в последнем случае государство предполагается агрессором только в том случае, если оно предварительно не передало этот вопрос на рассмотрение Совета или Ассамблеи в соответствии со статьей 11 Пакта». 62. По мнению делегации Британской империи, эти поправки не наделяли ни Совет, ни Ассамблею никакими новыми полномочиями или функциями. Они лишь служили прояснению взаимосвязи между пунктом 8 статьи 15 и статьей 11 Пакта. Статья 11 Пакта действует только во время войны или угрозы войны и не наделяет Совет или Ассамблею правом навязывать решение спора без согласия сторон. Совет или Ассамблея могут выступать в качестве посредников и примирителей, но они не могут выносить рекомендации, являющиеся обязательными на основании пункта 6 статьи 15 Пакта. Когда эти поправки были приняты на заключительном пленарном заседании Первого комитета 30 сентября, британский представитель сделал заявление в указанном ключе. Данное толкование оказалось в целом приемлемым, и было решено включить его в доклад, представляемый Ассамблее. 63. На заключительном пленарном заседании Первого комитета британский представитель обратил внимание на трудности, в которых оказались многие делегации ввиду отсутствия у них возможности проконсультироваться со своими правительствами относительно этих поправок. Делегации Австралии и ряда других стран заявили после этого, что, хотя они принимают тексты, они никоим образом не могут связать обязательствами свои правительства. Статья 6. 64. Статья 6. После установления системы обязательного арбитража, содержащейся в статье 4, британский представитель указал, что в соответствии с пунктами 9 и 10 статьи 15 Пакта спор все еще может быть передан на рассмотрение Ассамблеи. Поэтому статья 6 была сформулирована так, чтобы гарантировать распространение положений, касающихся действий и полномочий Совета, на Ассамблею в рамках новой системы. После продолжительного обсуждения было решено закрепить вопросы процедурного характера за Советом как за более подходящим органом. Статья 10. 65. Статья 10, содержащая определение агрессора, поставила перед Первым комитетом одну из самых сложных задач. К 23 сентября был рассмотрен ряд проектов, однако удовлетворительного текста найдено не было. Изначальная идея заключалась в том, что в обязанность Совета должно входить определение агрессора, однако тогда возник вопрос: должен ли Совет при принятии этого решения действовать единогласно или большинством голосов. Следование правилу единогласия позволило бы одному государству воспрепятствовать принятию решения. Процедура голосования большинством могла бы привести к тому, что государство оказалось бы вынужденным применять санкции вопреки собственному суждению. Единственным выходом из этой трудности было вообще избежать принятия решения Советом и сделать критерий агрессии автоматическим после установления определенных условий. Это достигается путем установления презумпции, которая действует до тех пор, пока Совет не примет единогласное решение об ином. Если презумпция сохраняется, она считается достаточной для оправдания применения санкций. Тем не менее считалось, что для инициирования принудительного применения санкций потребуется нечто вроде «декларации об агрессии» и что эта декларация должна быть принята единогласно. По этому поводу высказывались возражения, которые в конечном итоге были сняты путем включения пункта 3, согласно которому Совет, если он не может сразу определить агрессора, обязан в обязательном порядке предписать воюющим сторонам перемирие. 66. Японская делегация возражала против любой презумпции агрессии в отношении государства, вовлеченного в спор, подпадающий под действие пункта 8 статьи 15 Пакта, и оказавшегося в ситуации, когда, несмотря на передачу спора на рассмотрение Совета, Совет оказался не в состоянии вынести какие-либо рекомендации по данному вопросу. Для учета этой позиции в статью 5 была внесена упомянутая ранее поправка, а в пункт 2 (1) статьи 10 были добавлены слова «тем не менее, в последнем случае государство предполагается агрессором только в том случае, если оно предварительно не передало этот вопрос на рассмотрение Совета или Ассамблеи в соответствии со статьей 11 Пакта». По мнению британской делегации, эта поправка не затрагивает пункт 3 статьи 10. Если происходит обращение к войне и Совет не может определить агрессора, он по-прежнему обязан навязать воюющим сторонам перемирие. 67. По предложению британского представителя в финальный пункт статьи 10 были добавлены слова «и любое затронутое таким образом государство-участник с этого момента имеет право осуществлять права воюющей стороны». Это дополнение было сделано для защиты положения государства, которое, не будучи стороной в споре, присоединялось к принудительным мерам в целях поддержания Пакта Лиги и в ходе этого принимало силовые меры против лиц или имущества граждан другого государства. Статья 16. 68. Отношения между государствами, подписавшими Протокол, и государствами, не подписавшими его и не являющимися членами Лиги, представляли собой проблему, решение которой требовало большой осторожности. Различные аспекты этого вопроса были тщательно изучены, и в конце концов было решено, что будет достаточно привести принцип, содержащийся в статье 17 Пакта, в соответствие с положениями Протокола. Санкции могут быть наложены на государство, не являющееся членом Лиги, только в том случае, если оно отказывается принять условия и обязательства Протокола при получении соответствующего приглашения и прибегает к войне против подписавшего Протокол государства. 69. Был поднят вопрос об отношениях между государствами-членами Лиги, подписавшими Протокол, и государствами-членами, не подписавшими его. После тщательного изучения было достигнуто общее согласие в том, что никаких специальных договоренностей не требуется. Члены Лиги связаны между собой (inter se) Пактом, а неподписавшие члены имеют право, если они того пожелают, предпочесть процедуру, изложенную в Пакте, новой процедуре Протокола. Статья 18. 70. Статья 18 была включена для рассеяния опасений, высказывавшихся в определенных кругах. Британская делегация не была убеждена в ее необходимости, однако не видела причин возражать против нее. Статья 19. 71. Статья 19 была включена в качестве оговорки о сохранении прав. Она подчеркивает намерение сохранить Пакт в качестве основного документа, регулирующего отношения между государствами-членами Лиги. Отношения между подписавшими и не подписавшими Протокол государствами по-прежнему должны регулироваться Пактом. Пакт должен оставаться в силе, но он должен быть дополнен основными положениями Протокола. Измененный Пакт в конечном счете должен занять место отдельного режима Протокола. Резолюция № 1. 72. Первоначально предполагалось, что положения Протокола будут оформлены в виде резолюций, представляемых на утверждение Ассамблеи. Однако ввиду того, что принятие таких резолюций Ассамблеей могло бы расцениваться как наложение обязательств на представленные там правительства принять его положения, а также ввиду трудностей, с которыми столкнулись делегации при проведении консультаций со своими правительствами, это предложение было признано непрактичным. В связи с этим было решено, что Протокол должен быть составлен в виде отдельного документа и что его принятие должно быть рекомендовано Ассамблеей всем государствам-членам Лиги. 73. Проект резолюции в таком ключе, составленный британским представителем, обсуждался Первым комитетом 27 сентября. Пункт 1 рекомендует принятие Протокола. Пункт 2 предусматривает, что Протокол будет открыт для немедленного подписания теми представителями, которые уже имели возможность подписать его. Это было добавлено в связи с тем, что французская и несколько других делегаций объявили о своем намерении подписать Протокол до отъезда из Женевы. Пункт 3 был включен потому, что составление поправок к Пакту сочли слишком техническим вопросом, чтобы делать это в спешке. 74. Остальные пункты резолюции касаются предлагаемой Конференции по разоружению, вопросами которой занимался Третий комитет. Резолюция была единогласно принята Ассамблеей 2 октября. Резолюция № 2. 75. Данная резолюция рекомендует всем членам Лиги принять обязательную юрисдикцию Постоянной палаты международного правосудия в Гааге. Дискуссии относительно специального Протокола, открытого для подписания на основании статьи 36, пункта 2 Статута Постоянной палаты, показали, что полномочия по формулированию оговорок шире, чем предполагалось изначально. Поэтому было решено, что никакой новый Протокол не требуется, но право на формулирование оговорок должно быть четко признано в резолюции Ассамблеи. Доклад г-на Политиса. 76. Проект доклада г-на Политиса о работе Первого комитета был представлен комитету 28 сентября, и обсуждение по нему продолжалось весь день. Этот проект, составленный весьма искусно, давал поразительно ясное и адекватное описание достижений Первого комитета. 77. Представитель Венгрии и некоторые другие лица высказали критику в отношении тенденции доклада отводить миру второстепенное по сравнению с правосудием положение в преобладающей идее арбитража. В результате вызывающие нарекания пассаж были переработаны. 78. В своем окончательном виде доклад г-на Политиса был включен в общий доклад, представленный Пятой ассамблее Первым и Третьим комитетами. Этот общий доклад[2] был единогласно принят Ассамблеей 2 октября и поэтому может рассматриваться как официальный документ, содержащий взгляды членов Лиги относительно толкования Протокола. III. РАБОТА ТРЕТЬЕГО КОМИТЕТА. 79. Третий комитет начал свое обсуждение резолюции Ассамблеи по арбитражу, безопасности и разоружению 9 сентября под председательством г-на Дуки (Румыния) (впоследствии замененного г-ном Политисом [Греция]), и заседание открылось общей дискуссией, которая продолжалась до 13 сентября. Британскую империю представляли лорд Пармур и мистер Хендерсон. 80. После того как метод процедуры был согласован, было сделано заявление, выражающее позицию британской делегации по вопросам арбитража в рамках трех направлений: арбитраж, судебные решения и примирение, — и высказанные тогда взгляды поддерживались на последующих заседаниях. Было сделано краткое упоминание о вопросе санкций, но всякая детализация была исключена, чтобы оставить пространство для свободной дискуссии с членами французской делегации. Записка британского правительства по Проекту договора о взаимной помощи была упомянута как выражающая окончательную точку зрения и не требующая каких-либо дальнейших комментариев. 81. Большинство ораторов уделили некоторое время изложению мнений своих правительств по Проекту договора о взаимной помощи, главными возражениями против которого назывались неопределенность в отношении определения агрессии, слишком широкие дискреционные полномочия и власть, предоставляемые Совету, а также вредные последствия системы «дополнительных соглашений», санкционируемых Договором. Первый недостаток теперь мог быть исправлен путем расширения системы арбитража, что упростило бы определение агрессии. Что касается «дополнительных соглашений», то даже те, кто признавал их пагубные возможности, были вынуждены признать, что их нельзя отменить или предотвратить и что их вредоносный потенциал может быть уменьшен, если они будут контролироваться и вписаны в общую схему взаимной помощи под эгидой Лиги. 82. Все ораторы в сущности сошлись на том, что сам Пакт представляет собой наилучшую основу для любой схемы взаимной помощи; что его нужно лишь развивать и довести до логического завершения, с тем чтобы он мог обеспечить адекватную основу безопасности. 83. Подводя итог дебатам, Председатель отметил, что существует всеобщее согласие относительно взаимозависимости трех проблем арбитража, безопасности и разоружения, а также в отношении того пункта, что из самого Пакта может быть развита целостная система. Все были готовы принять принцип экономических и финансовых санкций, хотя по вопросу о военных санкциях могли существовать некоторые разногласия. О разоружении было сказано немного, поскольку оно могло последовать лишь как следствие решения двойной проблемы арбитража и безопасности. 84. Утром 13 сентября было достигнуто согласие назначить подкомитет из представителей двенадцати делегаций для формулирования конкретных предложений. 85. Подкомитет, известный как Четвертый подкомитет Третьего комитета, был сформирован в следующем составе: Лорд Пармур или мистер Хендерсон (Британская империя). Г-н Поль-Бонкур (Франция). Г-н Сканцер (Италия). Г-н Брантинг (Швеция). Г-н Бенеш (Чехословакия). Г-н Вильегас (Чили). Г-н Калфов (Болгария). Г-н Пулле (Бельгия). Г-н Титулеску (Румыния). Господин Мацуда (Япония). Г-н Ланге (Норвегия). Г-н Скшиньский (Польша). 86. Подкомитет собрался впервые во второй половине дня 13 сентября под председательством д-ра Бенеша. Первое заседание было посвящено обсуждению процедуры. В первую очередь было предложено назначить редакционный комитет из трех членов для выработки предложений в тесном контакте с аналогичным комитетом, который должен был быть создан Первым комитетом, но от этой идеи впоследствии отказались, и председателя попросили составить набросок схемы, чтобы представить его подкомитету, если возможно, 15 сентября. Председатель взял на себя это обязательство, однако смог представить свои предложения только 16 сентября. Задержка была вызвана главным образом необходимостью проведения консультаций с представителями Первого комитета и с некоторыми делегациями. В частности, 15 сентября состоялись встречи между представителями французской и британской делегаций, которые тщательно изучили схему и достигли предварительного соглашения по ряду принципиальных вопросов. Это соглашение значительно облегчило окончательное завершение работы. 87. Эти предложения были представлены в форме проекта Протокола, статьи 1, 2, 3 и 5 которого касались Первого комитета и уже были рассмотрены в предыдущем разделе настоящего отчета. Остальные статьи в их первоначальной редакции могут быть суммированы следующим образом: 88. Статья 4. Совет или Постоянная палата могут назначать Международные контрольные комиссии в составе гражданских и военных экспертов для обеспечения того, чтобы в ходе арбитражной процедуры никто из сторон не вел подготовку к экономической или военной мобилизации. 89. Статья 6 рекомендует создание демилитаризованных зон и контроль над ними, в случае пожелания такового, со стороны Лиги Наций. 90. Статья 7. Как только сделано объявление об агрессии, обязательства подписавших сторон в отношении санкций всех видов, предусмотренных статьей 16, пунктами 1 и 2 Пакта, немедленно вступают в силу в отношении агрессора. Эти обязательства должны толковаться как обязывающие каждого члена Лиги лояльно и эффективно сотрудничать в деле поддержки Пакта Лиги и противодействия любому акту агрессии. 91. В соответствии со статьей 16 Пакта подписавшие стороны обязуются индивидуально или коллективно прийти на помощь атакованному или подвергшемуся угрозе государству и оказывать друг другу взаимную поддержку посредством предоставления возможностей и взаимного обмена в отношении поставок сырья и продовольствия всех видов, открытия кредитов, перевозок, транзита, а также обеспечивать для этой цели безопасность сухопутных и морских коммуникаций атакованного или подвергшегося угрозе государства. 92. Если обе стороны спора объявлены агрессорами в соответствии с вышеуказанными положениями, экономические санкции применяются к обеим из них. 93. Статья 7А. Совету Лиги Наций поручается дать указание Экономическому и финансовому комитетам, Временной смешанной комиссии и Постоянной консультативной комиссии выработать: (1) планы действий по установлению блокады государства-агрессора и (2) планы экономического и финансового сотрудничества между подвергшимся нападению государством и различными помогающими ему государствами. 94. Статья 8. Совет имеет право принимать индивидуальные или коллективные обязательства, принимаемые государствами и определяющие заблаговременно вооруженные силы, которые они немедленно предоставят в распоряжение Совета для осуществления мер, решенных в соответствии с предыдущими статьями. 95. Когда агрессор назначен, подписавшие стороны могут в соответствии с ранее принятыми обязательствами выставить против агрессора всю свою военную силу или ту ее часть, которую они сочтут необходимой. 96. Статья 8А. Принимая во внимание статью 10 Пакта, вышеупомянутые санкции не должны включать нарушение политической или территориальной независимости агрессора. 97. Статья 9. Подписавшие стороны принимают участие в возможно более короткий срок в Международной конференции по сокращению вооружений под эгидой Лиги. Совет разрабатывает программу этой Конференции. 98. Если в течение срока (Примечание стенографиста: в источнике оставлен пробел) после вступления в силу Протокола Конференция не соберется или разработанная ею схема сокращения вооружений не будет принята и осуществлена, Совет может зафиксировать этот факт, и каждая подписавшая сторона восстанавливает свою свободу действий. 99. Если в течение указанного выше срока возникает спор, положения Протокола применяются в полном объеме. 100. Дополнительная оговорка (для включения в статью 9). Условия, при которых Совет может заявить, что схема Международной конференции не была осуществлена, определяются самой Конференцией. 101. Статья 10. Разногласия, касающиеся выполнения или толкования Протокола, передаются в Постоянную палату международного правосудия. 102. Статья 11. Протокол открыт для подписания всеми государствами, подлежит ратификации, а ратификационные грамоты сдаются на хранение в Лигу. Протокол вступает в силу в отношении подписавших его и ратифицировавших его государств с даты ратификации. 103. Подкомитет провел в общей сложности восемь заседаний, завершив свою работу 22 сентября. Статьи обсуждались не в порядке их номеров, и обсуждение одной статьи часто откладывалось, в то время как начиналось рассмотрение другой. Поскольку здесь не ставится цель дать полную сводку дискуссий, возможно, будет удобнее рассмотреть статьи по порядку и показать, какие изменения были внесены. 104. Статья 4. Против этой статьи были выдвинуты возражения, главным образом на том основании, что она наделяет Совет или Постоянную палату слишком широкими полномочиями по вмешательству и вводит идею «сверхдержавы». После консультаций с другими делегациями британская делегация подготовила альтернативный проект, который был принят и в основном вошел в состав самого итогового Протокола (став статьей 7). Единственное существенное различие между этим проектом и итоговым текстом заключалось в том, что первый предусматривал в пункте 2 проведение расследований «организацией, созданной Конференцией по сокращению вооружений для обеспечения соблюдения решений этой Конференции». 105. Статья 6. Были вставлены слова о том, что демилитаризованные зоны рекомендуются «как средство предотвращения нарушений настоящего Протокола». Они должны были ставиться под надзор Совета по требованию «и за счет» одного или нескольких сопредельных государств. 106. Шли значительные обсуждения первого пункта, и звучали требования провести различие, как и в Пакте, между экономическими и финансовыми санкциями, с одной стороны, и военными санкциями — с другой. Однако было разъяснено, что предлагаемое определение агрессора создало более четкую ситуацию, при которой нет причин, почему бы применение санкций всех видов на основании статьи 16 Пакта не было оправданным. Было отмечено, что формулировка этого первого пункта нелогична. «Обязательства» не могут «вступать в силу против агрессора». Соответственно, было решено заменить эти слова на «обязательства немедленно вступят в силу для того, чтобы предусмотренные санкции могли немедленно начать применяться». Затем этот пункт был принят с вышеуказанной поправкой. 107. Возражения вызвали слова в третьем пункте «обязуются индивидуально или коллективно прийти на помощь». Разработка коллективных планов может оказаться сложной задачей, и по предложению британского делегата было решено заменить их словами «дают совместное и солидарное обязательство». 108. В том же пункте использование выражения «обеспечивать безопасность сухопутных и морских коммуникаций атакованного или подвергшегося угрозе государства» было подвергнуто сомнению, во-первых, потому, что оно могло подразумевать военно-морские или военные операции. В ответ было отмечено, что слова в том же предложении «для этой цели» показывают, что данный пункт относится исключительно к экономическим и финансовым санкциям. Во-вторых, возражения вызвало слово «обеспечивать», поскольку обязательство обеспечить коммуникации может означать взятие на себя невыполнимой задачи. В конце концов слова «принять меры по сохранению безопасности коммуникаций» были заменены. Далее было указано, что эти положения должны применяться для защиты атакованного или подвергшегося угрозе государства и что аналогичное различие прямо содержится в Пакте. 109. Статья 7А. Британская делегация потребовала переработки этой статьи, выразив возражения в отношении подпункта (1), в котором слово «блокада» казалось намеком на военно-морские действия воюющих сторон. Сначала они предложили опустить все слова после «Совета Лиги Наций» и заменить их на «предпримет в возможно более короткий срок после ратификации Протокола шаги по выяснению у каждого из подписавших лиц, какая организация или какое законодательство необходимы для реализации экономических и финансовых санкций». Альтернативное предложение из другого источника заключалось в замене слов «установления блокады» в подпункте (1) на слова «приведения в действие экономических и финансовых санкций против». Было решено объединить обе поправки — принять приведенный выше британский текст и начать второй пункт со слов «Получив эту информацию, Совет через свои компетентные органы разрабатывает: (1) планы действий по применению экономических и финансовых санкций статьи 16 Пакта против государства-агрессора» и т. д. 110. Позднее британская делегация предложила переработать первый пункт в том виде, в котором он в конечном итоге фигурирует в Протоколе (став статьей 12), удалить оставшуюся часть и заменить ее словами «Он препровождает этот доклад членам Лиги и другим подписавшим сторонам». Переработка первого пункта была принята, но второй пункт решено было оставить в силе с внесенными выше поправками. 111. Статья 8. У британской делегации возникли возражения против обоих пунктов этой статьи. В первом пункте они возражали против слов «предоставить в распоряжение Совета», а второй пункт они расценили как попытку вернуться к тому, что составляло оперативный принцип Проекта договора о взаимной помощи. 112. Они предложили следующий альтернативный текст: «Принимая во внимание тот факт, что военные санкции предусмотрены в статье 16 Пакта, Совет может получать от государств обязательства, определяющие заблаговременном военные силы, которые они были бы готовы применить против члена Лиги, объявленного агрессором. «Ввиду права членов Лиги заключать такие соглашения с Советом в будущем не должно заключаться никаких соглашений между государствами-членами Лиги, предусматривающих осуществление ими военных действий». 113. Стало очевидно, что подкомитет не удастся склонить к принятию второго пункта этого альтернативного текста, и он был соответственно отозван. Возражения также вызвали слова в первом пункте «против члена Лиги» и т. д., и было решено заменить их словами «для обеспечения выполнения обязательств в отношении санкций, вытекающих из Пакта и настоящего Протокола». 114. Затем французская делегация предложила изложить статью в следующей редакции: «Ввиду возможных военных, военно-морских и военно-воздушных санкций, предусмотренных в статье 16 Пакта и статье 7 настоящего Протокола, Совет имеет право получать принятые государствами обязательства, определяющие заблаговременно военные, военно-морские и военно-воздушные силы, которые они приведут в действие немедленно для обеспечения выполнения обязательств в отношении санкций, вытекающих из Пакта и настоящего Протокола. «Когда агрессор назначен, подписавшие государства могут, кроме того, выставить в поле в соответствии с ранее заключенными соглашениями все свои военные, военно-морские и военно-воздушные силы или ту их часть, которую они сочтут необходимой для помощи государству, ставшему жертвой агрессии. «Обязательства второго пункта надлежащим образом регистрируются и публикуются Лигой Наций и остаются открытыми для присоединения любого государства-члена Лиги, которое этого пожелает». 115. Положение дел на тот момент таково, что государства имели право заключать друг с другом специальные соглашения для заблаговременного определения военных, военно-морских и военно-воздушных сил, которые они привлекут для помощи друг другу на указанных условиях. В соответствии с Протоколом эти специальные соглашения вступали в силу только тогда, когда Совет решал, какое именно государство является агрессором: они просто предоставляли средства для быстрого применения санкций, предписанных в Пакте и Протоколе. 116. Однако перед принятием этого текста от имени британской делегации было сделано заявление, выражающее сожаление по поводу того, что подкомитет не счел возможным сделать Протокол инструментом, посредством которого Лига действовала бы только в целом. Тем не менее было признано, что последний пункт привносит улучшение, поскольку, раз уж отдельные соглашения должны существовать, лучше, чтобы они регистрировались при Лиге. «Но это не отменяет того факта, что вы закрепляете в тексте нового документа то, что было отвергнуто в связи с Проектом договора о взаимной помощи». Дальнейшее противодействие проекту статьи не навязывалось, однако британская делегация заявила о своем желании зафиксировать слова с выражением сожаления по поводу того, что Лига не будет действовать в целом и противостать «как кремень всему, что напоминает старый баланс сил, допуская продолжение этих региональных пактов под прикрытием этого нового документа». После этого приведенный выше текст был принят. 117. Статья 8А. Британская делегация предложила изложить статью в следующей редакции: «Не должны затрагивать территориальную целостность или политическую независимость государства-агрессора». С этим согласились, а также решили поставить перед этим пунктом абзац, касающийся расходов на военные, военно-морские или военно-воздушные операции, аналогичный статье 10 Проекта договора о взаимной помощи. 118. Статья 9. Британская делегация высказала возражения против последнего пункта статьи 9 и внесла предложение заменить его следующим текстом: «Положения настоящего Протокола в отношении арбитража и санкций вступают в силу тогда, когда схема сокращения вооружений, разработанная Международной конференцией, будет эффективно осуществлена в соответствии с условиями, установленными самой Конференцией». 119. Французская делегация решительно настаивала на том, что Протокол должен быть введен в действие до того, как сможет собраться Международная конференция. Британская делегация предложила компромисс с предложением о том, что их правительство могло бы подписать Протокол и попросить Парламент одобрить его до того, как соберется Конференция. Но подготовительные мероприятия к Конференции должны идти параллельно. Сразу же по достижении соглашения Конференцией могли бы быть сданы на хранение ратификационные грамоты. Поскольку это не встретило понимания у французской делегации, британская делегация выдвинула окончательное предложение, согласно которому должны прилагаться усилия для обеспечения ратификации и сдачи ратификационных грамот на хранение до того, как соберется Конференция, при условии, что сам Протокол содержит положение о том, что он вступает в силу только тогда, когда Международная конференция придет к какому-то заключению. Французская делегация выразила принципиальную готовность принять это, но пожелала рассмотреть конкретный текст. 120. На следующем заседании Председатель представил следующую версию: «Нижеподписавшиеся члены Лиги Наций обязуются участвовать в Международной конференции по сокращению вооружений, которая созывается Советом Лиги и собирается в Женеве в понедельник, 15 июня 1925 года. Государства, не являющиеся членами Лиги Наций, приглашаются на эту Конференцию. «Ратификационные грамоты настоящего Протокола сдаются на хранение Секретариату Лиги Наций не позднее 1 мая 1925 года. Если по меньшей мере пятнадцать членов Лиги, из которых четыре постоянно представлены в Совете, не сдадут свои ратификационные грамоты к 1 мая 1925 года, Генеральный секретарь Лиги аннулирует приглашения. «Вступление в силу настоящего Протокола приостанавливается до тех пор, пока Конференция не примет план сокращения вооружений. «В целях созыва последней Совет с учетом обязательств, содержащихся в статьях 7 и 8 настоящего Протокола, подготовит общую программу сокращения вооружений, которая будет предоставлена в распоряжение Конференции. «Если в течение периода (Примечание стенографиста: в источнике оставлен пробел) после принятия плана сокращения вооружений этот план не будет осуществлен, Совет делает общую декларацию об этом; эта декларация в соответствии с настоящим Протоколом является недействительной. «Основания, на которых Совет может заявить, что план, разработанный Международной конференцией по сокращению вооружений, не был осуществлен и что вследствие этого настоящий [документ] объявляется недействительным, устанавливаются самой Конференцией. «Государство-участник, которое по истечении установленного выше срока не выполняет план, принятый Конференцией, не допускается к пользованию благами применения санкций, предусмотренных в настоящем Протоколе». 121. Подкомитет принял предложение добавить к третьему абзацу слова «и сообщается правительствам за два месяца до этого». Ввиду заявлений, сделанных японской делегацией, это было впоследствии изменено на «и сообщается правительствам в возможно более ранний срок и не позднее чем за три месяца до начала заседаний Конференции». 122. Шведская делегация предложила добавить оговорку о том, что «настоящий Протокол никоим образом не затрагивает обязательств, вытекающих из Пакта». Было решено, что оговорка такого рода может быть либо добавлена, либо включена в качестве отдельной статьи. В конечном итоге был принят второй вариант (см. статью 19 итогового Протокола). 123. После некоторого обсуждения количество ратификаций, требуемых в пункте 2 этой статьи, было окончательно закреплено в том виде, в каком оно теперь предусмотрено в Протоколе (см. пункт 4 статьи 21 итогового Протокола). (Примечание: Совместный редакционный комитет Первого и Третьего комитетов произвел окончательную сверку всего текста с целью проверки формулировок различных статей, их логического расположения и т. д. В ходе этой работы они удалили пункты 3, 5, 6 и 7 этой статьи и включили их в статью о «ратификации» итогового Протокола — № 21.) 124. Статья 10. Британская делегация предложила исключить слова «выполнения». Было решено проконсультироваться по этому вопросу с Первым комитетом. (В итоговом Протоколе эти слова опущены.) 125. Статья 11. Ввиду нового текста статьи 9 было решено опустить второй пункт этой статьи. 126. На этом работа подкомитета завершилась, и текст вышеуказанных статей Протокола был представлен Третьему комитету 22 сентября. Д-р Бенеш в качестве председателя и докладчика подкомитета выступил с общим докладом о работе подкомитета, после чего было решено обсудить статьи поочередно. 127. По статье 4 развернулись дебаты по возражению итальянской делегации против предложения о том, чтобы расследования проводились организацией, создаваемой Международной конференцией. Во-первых, им не нравилась идея постоянного органа по расследованию — они считали, что если расследование необходимо, то оно должно проводиться специальным органом, назначаемым для этой цели, если и когда возникает такая необходимость. Во-вторых, они предполагали, что было бы неуместно предвосхищать в Протоколе любое решение, которое может принять Международная конференция. Британская делегация пояснила, что это предложение было включено в их проект исключительно из соображений удобства: полагая, что Конференции необходимо будет назначить какой-либо орган для обеспечения соблюдения решений Конференции, им казалось, что создание Советом какого-либо другого органа для проведения этих специальных расследований приведет лишь к дублированию работы. Итальянская делегация в конце концов предложила сформулировать текст следующим образом: «такие справки и расследования должны производиться с возможно большей быстротой, и подписавшиеся государства обязуются оказывать всяческое содействие их проведению». Это было принято вместе с вытекающей из этого поправкой к четвертому пункту, который теперь должен начинаться словами: «Если в результате этих справок и расследований какое-либо нарушение» и т. д. Принятая таким образом статья стала статьей 7 итогового Протокола. 128. Статьи 5 и 6 были приняты без изменений, став соответственно статьями 10 и 9 итогового Протокола. 129. Статья 7. В связи с изменением, внесенным Первым комитетом в текст статьи 5, вследствие которого для Совета отпала необходимость выносить декларацию об агрессии, возникла необходимость изменить формулировку начала статьи 7. Было решено, что она должна звучать так: «Как только Совет призовет подписавшие государства применить санкции против государства-агрессора в соответствии со статьей 6, обязательства» и т. д. 129. Во втором пункте слова «государства, подписавшие протокол» были заменены на «члены Лиги». 130. Статья в целом подверглась некоторой критике, главным образом со стороны делегаций Нидерландов и скандинавских стран. Определенные замечания, сделанные д-ром Бенешем при представлении текста Третьему комитету, вызвали опасения у этих делегаций, которые хотели получить заверения в том, что обязательства по данной статье не выходят за рамки статьи 16 Пакта. Они отметили, как и члены подкомитета, что проводившееся в Пакте различие между экономическими и финансовыми санкциями, с одной стороны, и военными, военно-морскими и военно-воздушными санкциями — с другой, исчезло из нынешнего текста, и они потребовали четкого заявления о том, что в отношении последней категории не возникает никаких новых обязательств и что каждый член Лиги сохраняет за собой право самостоятельно определять порядок своих действий. В ходе своего ответа д-р Бенеш заявил: «реальное применение санкций всегда будет входить в компетенцию самих правительств, а подлинное сотрудничество всегда будет осуществляться путем прямых соглашений между правительствами». Делегация Дании осталась не вполне удовлетворенной и предложила изменить второй пункт так, чтобы он гласил: «лояльно и эффективно сотрудничать в осуществлении обязательств, предусмотренных статьей 16 Пакта». После консультации с докладчиком они отказались от этой поправки и заявили, что удовлетворены добавлением к пункту 2 слов «в той мере, в какой это позволяет их географическое положение и их конкретное положение в отношении вооружений». В таком измененном виде статья была принята и стала статьей 11 окончательного Протокола. 131. Статья 7А была принята без изменений и стала статьей 12 окончательного Протокола. 132. Статья 8. Упомянутое выше изменение в тексте статьи 5 потребовало изменения формулировки второго пункта этой статьи, которая, как было решено, должна начинаться словами: «Кроме того, как только Совет обратится к государствам, подписавшим протокол, с призывом применить санкции, как предусмотрено...» и т. д. 133. В том же пункте было решено опустить слова «всю полноту или такую часть...» и изложить его в следующей редакции: «предоставить в распоряжение конкретного государства, ставшего жертвой агрессии, свои сухопутные, военно-морские и военно-воздушные силы». С этими изменениями статья была принята и стала статьей 13 окончательного Протокола. 134. Статья 8А была принята и фигурирует в качестве статьи 15 в окончательном Протоколе. Было предложено дополнить эту статью указанием на то, что «только Совет правомочен объявить о прекращении применения санкций и о восстановлении нормальных условий». Комитет решил включить это положение в качестве отдельной статьи, и оно представлено в окончательном Протоколе как статья 14. 135. Статьи 9 и 10 были приняты без изменений, причем статья 9 вошла, как пояснялось, в состав статей 17 и 21 окончательного Протокола, а статья 10 стала статьей 20. 136. Текст дополнительной статьи (которая стала статьей 19 окончательного Протокола) также был утвержден. После завершения работы Первого и Третьего комитетов отчеты этих комитетов были представлены Ассамблее в полном объеме. Ассамблея единогласно, с согласия каждой делегации, представленной в то время в Ассамблее, утвердила представленные ей отчеты и приняла резолюции, текст которых уже опубликован[3]. Искренне Ваши, Ваши покорные слуги, АРТУР ХЕНДЕРСОН. ПАРМУР. ГИЛБЕРТ МЮРЕЙ. СЕСИЛ ДЖ. Б. ХЕРСТ. Достопочтенному Дж. РАМСЕЮ МАКДОНАЛЬДУ, члену парламента, и т. д., и т. д., и т. д. [1] Сборник «Разное» № 13 (1924), Cmd. 2200. [2] См. Приложение C, стр. 156. [3] См. Приложение D, стр. 210. ПРИЛОЖЕНИЕ F. ПРЕДЛОЖЕНИЯ АМЕРИКАНСКОЙ ГРУППЫ[1]. ДЕКЛАРАЦИЯ ОБ ОБЪЯВЛЕНИИ АГРЕССИВНОЙ ВОЙНЫ ВНЕ ЗАКОНА. ГЛАВА I. ВЫВОД АГРЕССИВНОЙ ВОЙНЫ ВНЕ ЗАКОНА. СТАТЬЯ 1. — Высокие Договаривающиеся Стороны торжественно заявляют, что агрессивная война является международным преступлением. Каждая из них обязуется не совершать его. СТАТЬЯ 2. — Государство, вступающее в войну в иных целях, нежели для обороны, совершает международное преступление, описанное в статье 1. СТАТЬЯ 3. — Постоянная палата международного правосудия обладает юрисдикцией по жалобе любого подписавшего протокол государства выносить решение о том, было ли или не было совершено в том или ином конкретном случае международное преступление, описанное в статье 1. ГЛАВА II. АКТЫ АГРЕССИИ. СТАТЬЯ 4. — Высокие Договаривающиеся Стороны торжественно заявляют, что акты агрессии, даже если они не составляют состояния войны, и подготовка к таким актам агрессии отныне считаются запрещенными международным правом. СТАТЬЯ 5. — При отсутствии состояния войны сухопутные, морские или воздушные силовые меры, предпринятые одним государством против другого и не вызванные необходимостью защиты от агрессии или защиты человеческой жизни, считаются актами агрессии. Всеобщая или частичная мобилизация может рассматриваться как подготовка к акту агрессии. Любое государство, подписавшее протокол, которое заявляет, что другое подписавшее протокол государство нарушило какое-либо из положений настоящей Декларации, должно передать свое дело на рассмотрение Постоянной палаты международного правосудия. Государство, подписавшее протокол, которое отказывается признать юрисдикцию Суда в любом подобном случае, считается агрессором в рамках настоящей Декларации. Невыполнение требования о признании юрисдикции Суда в течение четырех дней после уведомления о подаче заявления о нарушении настоящей Декларации считается отказом от признания юрисдикции. СТАТЬЯ 6. — Суд также обладает юрисдикцией по жалобе любого подписавшего протокол государства выносить решение о том, имело ли место в том или ином конкретном случае нарушение международного права в рамках статьи 4. СТАТЬЯ 7. — Суд в любом случае имеет право указать, если он считает, что этого требуют обстоятельства, любые временные меры, которые должны быть приняты для защиты соответствующих прав каждой из сторон. До принятия окончательного решения сторонам незамедлительно направляется уведомление о предложенных мерах. ГЛАВА III. САНКЦИИ. СТАТЬЯ 8. — В случае, если какая-либо В.Д.С. будет признана агрессором в соответствии с настоящей Декларацией, все торговые, коммерческие, финансовые и имущественные интересы агрессора утрачивают право как на территории других государств, подписавших протокол, так и в открытом море на любые привилегии, защиту, права или иммунитеты, предоставляемые международным правом, национальным правом или договором. Любая В.Д.С. может в таком случае предпринять шаги по прекращению торговых, финансовых, коммерческих и личных связей с агрессором и его гражданами, которые она сочтет целесообразными, а В.Д.С. могут также провести консультации друг с другом в этом отношении. Период времени, в течение которого может продолжаться любая такая экономическая санкция, устанавливается в любое время Судом по запросу любого государства, подписавшего протокол. В вопросе о принимаемых силовых мерах каждое государство, подписавшее протокол, руководствуется собственными интересами и обязательствами. СТАТЬЯ 9. — Если какая-либо В.Д.С. будет признана агрессором Постоянной палатой международного правосудия, такая Держава несет ответственность за весь ущерб, причиненный всем другим В.Д.С. в результате ее агрессии. ГЛАВА IV. ПОСТАНОВЛЕНИЯ ПОСТОЯННОЙ ПАЛАТЫ. СТАТЬЯ 10. — В.Д.С. соглашаются признать решение Постоянной палаты международного правосудия относительно выполнения или нарушения условий настоящей Декларации. Любой вопрос, возникающий в рамках настоящей Декларации, ipso facto подпадает под юрисдикцию Суда. СТАТЬЯ 11. — Если спор, возникающий в рамках настоящей Декларации, передается на рассмотрение Постоянной палаты международного правосудия, Суд сам решает вопрос о своей юрисдикции, а также о том, было ли выполнено его постановление. СТАТЬЯ 12. — Высокие Договаривающиеся Стороны, признавая, что чрезмерные вооружения представляют собой угрозу войне, обязуются участвовать в Постоянной консультативной конференции по разоружению, учреждение которой решено Пятой ассамблеей Лиги Наций. СТАТЬЯ 13. — Настоящая Декларация подлежит ратифицированию. Ратификационные грамоты должны быть сданы на хранение Генеральному секретарю Лиги Наций как можно скорее. Любое государство, подписавшее настоящую Декларацию и желающее выйти из нее, может направить об этом уведомление Генеральному секретарю Лиги Наций. Такое уведомление вступает в силу через год со дня сдачи его на хранение и только в отношении вышедшего государства. Уведомление о каждой ратификации и о каждом выходе из соглашения Генеральный секретарь Лиги Наций сообщает каждому государству, подписавшему настоящий документ. РЕЗОЛЮЦИЯ, КАСАЮЩАЯСЯ ДЕКЛАРАЦИИ ОБ ОБЪЯВЛЕНИИ АГРЕССИВНОЙ ВОЙНЫ ВНЕ ЗАКОНА. 1. Ассамблея единогласно заявляет о своем одобрении Декларации об объявлении агрессивной войны вне закона, которая была подготовлена Третьим комитетом Ассамблеи и представлена Ассамблее на утверждение. 2. Упомянутая Декларация должна быть в возможно короткие сроки представлена членам Лиги Наций для принятия в форме должным образом ратифицированного протокола, в котором заявляется об их признании этой Декларации. Обязанностью Совета является представление Декларации членам Лиги. Упомянутый протокол также остается открытым для подписания государствами, не являющимися членами Лиги Наций. 3. Как только этот протокол будет ратифицирован большинством членов Лиги, упомянутая Декларация вступает в силу. РЕЗОЛЮЦИЯ О РАЗОРУЖЕНИИ «А». 1. Ассамблея, рассмотрев Доклад Временной смешанной комиссии, а также ответы различных правительств с комментариями по поводу проекта Договора о взаимной помощи, подтверждает принципы, изложенные в резолюции 14 Третьей ассамблеи, 2. Кроме того, Ассамблея считает, что все нации мира, независимо от того, являются они членами Лиги Наций или нет, должны договориться: a. ограничить или сократить свои вооружения до уровня, необходимого для поддержания мира и национальной безопасности. b. изучить пути и средства будущего сокращения вооружений как между всеми нациями, так и между любыми двумя из них. 3. Ассамблея также считает, что взаимные соглашения между двумя или более соседними странами о создании демилитаризованных зон будут способствовать обеспечению безопасности, необходимой для поступательного разоружения. 4. В целях содействия сокращению и ограничению вооружений Ассамблея просит Совет созвать Постоянную консультативную конференцию по разоружению, которая будет собираться периодически не реже одного раза в три года. Приглашения к участию в этой Постоянной конференции будут направлены всем странам, независимо от того, являются они членами Лиги или нет. Упомянутая конференция должна время от времени рассматривать вопросы дальнейшей кодификации принципов международного права, особенно в отношении актов агрессии и подготовки к таким актам. В связи с этим Конференция должна учитывать вопросы, касающиеся безопасности представленных Держав, и шаги, предпринимаемые в направлении разоружения. Рекомендации Конференции представляются Державам для их принятия, а также направляются в Постоянную палату международного правосудия. Упомянутая конференция должна публиковать периодические доклады о фактическом состоянии вооружений Держав. Упомянутая конференция должна консультировать Державы относительно мер, которые необходимо принять для обеспечения выполнения принципов настоящей Резолюции, и она может подготавливать проекты договоров о создании демилитаризованных зон и о дальнейшем продвижении дела разоружения и мира. 5. Упомянутая конференция должна назначить Постоянный технический комитет. 6. Упомянутая конференция или ее Постоянный технический комитет должны давать консультации по техническим вопросам Постоянной палате международного правосудия по запросу последней. 7. Расходы по содержанию упомянутой конференции и ее органов должны покрываться Державами пропорционально их бюджетам на оборону. РЕЗОЛЮЦИЯ О РАЗОРУЖЕНИИ «Б». 1. Принимая во внимание, что согласно положениям статьи 8 Пакта Лиги Наций «Члены Лиги обязуются сообщать друг другу самую полную и откровенную информацию о масштабах своих вооружений, своих военных, военно-морских и военно-воздушных программах, а также о состоянии тех из своих отраслей промышленности, которые могут быть использованы в военных целях», Ассамблея в целях содействия выполнению указанного обязательства просит Совет учредить Комиссию, на которую возлагается обязанность проведения необходимых официальных проверок и составления докладов. 2. Упомянутая комиссия действует в соответствии с регламентом, который Совет и Ассамблея будут время от времени утверждать. 3. В соответствии с таким регламентом члены Комиссии имеют право, когда сочтут это целесообразным, выезжать в любой пункт на территории любого члена Лиги, направлять подкомиссии или уполномочивать одного или нескольких своих членов совершать такие поездки от имени Комиссии. 4. Члены Лиги оказывают упомянутой Комиссии все необходимые содействие и условия при выполнении ею своих обязанностей. 5. Все доклады, составленные упомянутой Комиссией, сообщаются членам Лиги. РЕЗОЛЮЦИЯ О РАЗОРУЖЕНИИ «В». Ассамблея, принимая во внимание положения Декларации об объявлении агрессивной войны вне закона, считает 1. Державы, ратифицировавшие упомянутую Декларацию, могут, при соблюдении следующих положений, заключать либо между двумя из них, либо между большим их числом соглашения, дополняющие упомянутую Декларацию, исключительно в целях их взаимной обороны и предназначенные исключительно для облегчения выполнения мер, предписанных в указанной Декларации, определяя заранее помощь, которую они окажут друг другу в случае какого-либо акта агрессии. Такие соглашения могут, если заинтересованные В.Д.С. того пожелают, согласовываться и заключаться под эгидой Совета. 2. Дополнительные соглашения, как они определены в предыдущем пункте, до их регистрации должны быть рассмотрены Советом в целях решения вопроса о том, соответствуют ли они принципам упомянутой Декларации и Пакта. В частности, Совет рассматривает вопрос о том, носят ли предусмотренные в этих соглашениях случаи агрессии такой характер, который влечет за собой обязанность оказания помощи со стороны других В.Д.С. Совет может в случае необходимости предложить изменения в тексты представленных ему соглашений. По их признании соглашения подлежат регистрации в соответствии со статьей 16 Пакта. Они рассматриваются как дополняющие упомянутую Декларацию и никоим образом не ограничивают общие обязательства В.Д.С., равно как и санкции, предусмотренные в отношении агрессора согласно условиям упомянутой Декларации. Они будут открыты для присоединения любой другой В.Д.С., являющейся участницей упомянутой Декларации, с согласия государств, подписавших протокол. 3. Во всех случаях агрессии, предусмотренных в соглашении, образующем оборонительную группу, В.Д.С., являющиеся членами такой группы, могут взять на себя обязательство ввести в действие автоматически согласованный между ними план помощи; и во всех остальных случаях агрессии либо угрозы или опасности агрессии, направленной непосредственно против них, они проводят консультации друг с другом перед принятием мер и информируют Совет о тех мерах, которые они планируют. 4. Совет, принимая во внимание доклады и мнения Комиссии, созданной в соответствии с Резолюцией Б настоящей Ассамблеи, в любое время по запросу рассматривает в упрощенном порядке, (a) не превышают ли вооружения какого-либо государства уровень, установленный в соответствии с положениями какого-либо соглашения о сокращении или ограничении вооружений; или (b) не носят ли военные или иные приготовления какого-либо государства такой характер, который вызывает опасения по поводу агрессии или возможной вспышки военных действий. 5. Если Совет по такому запросу сочтет, что имеются достаточные основания полагать о возникновении угрозы агрессии, участники упомянутых выше оборонительных соглашений могут немедленно привести в исполнение согласованный ими план помощи. 6. Если Совет по такому запросу не сочтет, что возникла угроза агрессии, об этом делается публичный доклад, и в таком случае ни одно государство не несет никакой обязанности приводить в исполнение какой-либо план помощи, участником которого оно является; однако любой член Лиги, считающий, что ему угрожает опасность агрессии, несмотря на то, что Совет не пришел к такому мнению, может незамедлительно уведомить об этом Совет, и после этого такой член Лиги пользуется полной свободой действий в отношении военных или иных приготовлений к обороне, при соблюдении, однако, ограничений в отношении вооружений, налагаемых любым действующим в настоящее время договором. [1] В их более ранней форме в качестве Проекта договора о разоружении и безопасности эти предложения были разосланы членам Совета Лиги в июне 1924 года. Текст см. в издании: World Peace Foundation Pamphlets, Vol. VII, No. 8. В том виде, в каком он опубликован здесь, так называемый «Американский план» был обнародован в Женеве 29 августа 1924 года со следующим примечанием генерала Блисса, профессора Шотвелла и автора:& «Было высказано предположение, что предложения Проекта договора о разоружении и безопасности, подготовленного Американской группой, членами которой мы являемся, могли бы быть оформлены иначе, чем в виде единого Договора. «В целях облегчения рассмотрения этого предложения мы подготовили четыре проектных документа, которые следуют ниже. Эти документы представляют собой Проект декларации об объявлении агрессивной войны вне закона (с Проектом резолюции Ассамблеи по этому поводу) и три Проекта резолюций Ассамблеи о разоружении. «Помимо необходимых редакционных изменений, требуемых изменением формы, текст этих документов в основном, за исключением нескольких случаев, дословно совпадает с текстом вышеупомянутого Проекта договора о разоружении и безопасности». ПРИЛОЖЕНИЕ G. ПАКТ ЛИГИ НАЦИЙ, ВКЛЮЧАЮЩИЙ ПОЛОЖЕНИЯ ЖЕНЕВСКОГО ПРОТОКОЛА[1]. Two clauses added from the Preamble to the Protocol. Признавая солидарность членов международного сообщества и Утверждая, что агрессивная война представляет собой нарушение этой солидарности и международное преступление, ВЫСОКИЕ ДОГОВАРИВАЮЩИЕСЯ СТОРОНЫ, в целях содействия международному сотрудничеству и достижения международного мира и безопасности путем принятия обязательств не прибегать к войне, путем предписания открытых, справедливых и честных отношений между нациями, путем прочного утверждения принципов международного права в качестве реального правила поведения правительств и путем поддержания справедливости и скрупулезного уважения всех договорных обязательств в отношениях организованных народов друг с другом, соглашаются на настоящий Пакт Лиги Наций. Статьи с 1 по 11 включительно. Без изменений. Статья 11a. Article 2 of the Protocol with verbal changes. Члены Лиги обязуются ни в коем случае не прибегать к войне ни друг с другом, ни против государства, которое в случае необходимости принимает на себя все обязательства по Пакту, за исключением случаев сопротивления актам агрессии или действий по соглашению с Советом или Ассамблеей в соответствии с положениями Пакта. Статья 12. Phrase agreeing not to resort to war for three months, omitted as unnecessary. Члены Лиги соглашаются, что если между ними возникнет какой-либо спор, способный повлечь за собой разрыв, они передают этот вопрос либо на арбитражное или судебное рассмотрение, либо на расследование Совета. В любом случае в рамках настоящей статьи решение арбитров или судебное постановление выносятся в разумный срок, а доклад Совета составляется в течение шести месяцев после передачи спора. Статья 13. Члены Лиги соглашаются, что всякий раз, когда между ними возникает спор, который они признают подходящим для передачи на арбитражное или судебное рассмотрение и который не может быть удовлетворительно урегулирован дипломатическим путем, они передают весь предмет спора на арбитражное или судебное рассмотрение. Споры относительно толкования договора, любого вопроса международного права, существования любого факта, который, если он будет установлен, представляет собой нарушение какого-либо международного обязательства, либо относительно объема и характера возмещения за такое нарушение, объявляются подпадающими под число тех, которые обычно подлежат передаче на арбитражное или судебное рассмотрение. A verbal change in the third paragraph. Для рассмотрения любого такого спора судом, которому передается дело, является Постоянная палата международного правосудия или любой трибунал, согласованный сторонами спора или предусмотренный в любой действующей между ними конвенции. Члены Лиги обязуются полностью и добросовестно выполнять любое вынесенное решение или постановление и не прибегать к войне против члена Лиги, который выполняет их. В случае невыполнения такого решения или постановления Совет предлагает шаги, которые должны быть предприняты для придания им силы. Статья 14. Article 14 of the Covenant, verbally changed. Постоянная палата международного правосудия правомочна рассматривать и разрешать любые споры международного характера, которые передаются ей сторонами в споре. Суд может также давать консультативное заключение по любому спору или вопросу, переданному ему Советом или Ассамблеей. Article 3 of the Protocol, with some words added. Члены Лиги обязуются признавать в качестве обязательной, ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Постоянной палаты международного правосудия в спорах, охватываемых пунктом 2 статьи 36 Статута Суда, но без ущерба для права любого члена Лиги при присоединении к специальному протоколу, предусмотренному в указанной статье и открытому для подписания 16 декабря 1920 года, делать оговорки, совместимые с указанной статьей. Присоединение к этому специальному протоколу, открытому для подписания 16 декабря 1920 года, должно быть осуществлено в течение месяца после вступления в силу настоящего документа, а в случае членов Лиги, принимаемых впоследствии, — в течение месяца после такого принятия. Article 20 of the Protocol. Любой спор относительно толкования Пакта передается в Постоянную палату международного правосудия. Статья 15. The first three paragraphs of Article 15 of the Covenant, unchanged. Если между членами Лиги возникает спор, способный повлечь за собой разрыв и не переданный на арбитражное или судебное рассмотрение в соответствии со статьей 13, члены Лиги соглашаются передать этот вопрос на рассмотрение Совета. Любая из сторон в споре может осуществить такую передачу путем уведомления о существовании спора Генерального секретаря, который принимает все необходимые меры для полного расследования и рассмотрения этого вопроса. Для этой цели стороны в споре препровождают Генеральному секретарю как можно быстрее заявления по своему делу со всеми соответствующими фактами и документами, и Совет может незамедлительно распорядиться об их публикации. Совет стремится добиться урегулирования спора, и, если эти усилия увенчаются успехом, обнародуется заявление, содержащее такие факты и пояснения относительно спора и условий его урегулирования, которые Совет сочтет целесообразными. Numbers 1 and 2 of Article 4 of the Protocol, very slightly changed. Если спор не урегулирован таким образом, Совет стремится убедить стороны передать спор на судебное или арбитражное рассмотрение. Если стороны не могут прийти к соглашению об этом, то по просьбе по крайней мере одной из сторон создается Комитет арбитров. Комитет по возможности формируется по соглашению между сторонами. Если в течение срока, установленного Советом, стороны не смогут прийти к соглашению, полностью или частично, относительно числа, имен и полномочий арбитров, а также относительно процедуры, Совет разрешает оставшиеся нерешенными вопросы. Совет в кратчайшие возможные сроки по согласованию со сторонами выбирает арбитров и их Председателя из числа лиц, которые по своей национальности, личным качествам и опыту представляют наивысшие гарантии компетентности и беспристрастности. После того как требования сторон сформулированы, Комитет арбитров по просьбе любой из сторон через посредство Совета запрашивает консультативное заключение по любым правовым вопросам спора у Постоянной палаты международного правосудия, которая в таком случае заседает в кратчайшие возможные сроки. пунктом 3 статьи 4 Протокола и четвертым, пятым и шестым абзацами статьи 15 Пакта Если ни одна из сторон не просит об арбитраже, Совет принимает спор к рассмотрению и единогласно или большинством голосов составляет и публикует доклад, содержащий изложение фактов спора и рекомендации, которые считаются справедливыми и надлежащими в отношении него. Любой член Лиги, представленный в Совете, может предать гласности заявление о фактах спора и своих выводах по нему. Если доклад Совета принимается единогласно членами Совета, за исключением представителей какой-либо из сторон в споре, члены Лиги обязуются подчиняться рекомендациям доклада. 5 of Article 4 of the Protocol, with verbal changes. Eighth paragraph of Article 15 of the Covenant. Ни в коем случае решение, принятое в соответствии с единогласной рекомендацией Совета, принятой одной из заинтересованных сторон, не может быть вновь поставлено под сомнение. Если одна из сторон заявляет, и Совет признает, что спор между сторонами проистекает из вопроса, который по международному праву входит исключительно во внутреннюю компетенцию этой стороны, Совет докладывает об этом и не дает никаких рекомендаций относительно его урегулирования. Seventh paragraph of Article 15 of the Covenant, as modified by 4 of Article 4 of the Protocol. Если Совет не приходит к докладу, принятому единогласно его членами, за исключением представителей какой-либо из сторон в споре, он передает спор на арбитражное рассмотрение. Совет сам определяет состав, полномочия и процедуру Комитета арбитров и при выборе арбитров учитывает упомянутые выше гарантии компетентности и беспристрастности. 6 of Article 4 of the Protocol, omitting clauses now unnecessary. Члены Лиги обязуются полностью и добросовестно выполнять любое судебное решение или арбитражное постановление, которые могут быть вынесены, и соблюдать, как предусмотрено в пункте десять настоящего документа, решения, рекомендованные Советом. В случае невыполнения членом Лиги вышеуказанных обязательств Совет прилагает все свое влияние для обеспечения их выполнения. Если Совет терпит в этом неудачу, он предлагает шаги, которые должны быть предприняты для придания им силы. Paragraphs nine and ten of Article 15 of the Covenant, and Article 6 of the Protocol. Совет может в любом случае по настоящей статье передать спор на рассмотрение Ассамблеи. Спор передается таким образом по просьбе любой из сторон в споре, при условии, что такая просьба заявлена в течение четырнадцати дней после передачи спора на рассмотрение Совета. В любом случае, переданном на рассмотрение Ассамблеи, все положения настоящей статьи и статьи 12, касающиеся действий и полномочий Совета, применяются к действиям и полномочиям Ассамблеи, при условии, что доклад, составленный Ассамблеей, если с ним согласны представители тех членов Лиги, которые представлены в Совете, и большинства других членов Лиги, за исключением в каждом случае представителей сторон в споре, имеет такую же силу, как и доклад Совета, с которым согласны все его члены, за исключением представителей какой-либо из сторон в споре; и при условии далее, что в любом случае, переданном на рассмотрение Ассамблеи, полномочия Совета по пунктам пятому, шестому, седьмому и четырнадцатому настоящего документа сохраняются. 7 of Article 4 of the Protocol. Положения настоящей статьи не применяются к урегулированию споров, возникающих в результате мер военного характера, принятых одним или несколькими членами Лиги по соглашению с Советом или Ассамблеей. Статья 15a. From Article 5 of the Protocol. Если в ходе арбитражного разбирательства, подобного предусмотренному в статье 15, одна из сторон заявляет, что спор или его часть проистекают из вопроса, который по международному праву входит исключительно во внутреннюю компетенцию этой стороны, арбитры запрашивают по этому вопросу заключение Постоянной палаты международного правосудия через посредство Совета. Заключение Суда является обязательным для арбитров, которые в случае утвердительного заключения ограничиваются соответствующим заявлением в своем постановлении. Если Суд или Совет признают этот вопрос делом, входящим исключительно во внутреннюю компетенцию государства, это решение не препятствует рассмотрению ситуации Советом или Ассамблеей в соответствии со статьей 11. Статья 15b. Статьи 8 и 7 Протокола с небольшими изменениями. Члены Лиги обязуются воздерживаться от любых действий, которые могут представлять собой угрозу агрессии против другого государства. Если член Лиги считает, что другое государство осуществляет приготовления к войне, он имеет право довести этот вопрос до сведения Совета. В случае возникновения спора между двумя или более членами Лиги они соглашаются не увеличивать ни до передачи спора на процедуру мирного урегулирования, ни во время такой процедуры свои вооружения или личный состав вооруженных сил, что могло бы изменить положение, установленное любым действующим соглашением, а также не предпринимать никаких мер военной, военно-морской, воздушной, промышленной или экономической мобилизации и, в целом, никаких действий, способных расширить спор или сделать его более острым. Обязанностью Совета в соответствии с положениями статьи 11 является рассмотрение любой жалобы на нарушение вышеуказанных обязательств, заявленной ему одной или несколькими сторонами в споре. Если Совет считает, что жалоба требует расследования, он при целесообразности организует расследования и инспекции в одной или нескольких заинтересованных странах. Такие расследования и инспекции проводятся в кратчайшие возможные сроки, и члены Лиги обязуются оказывать всяческое содействие для их проведения. Единственной целью мер, принимаемых Советом в соответствии с вышеизложенным, является облегчение мирного урегулирования споров, и они никоим образом не предрешают фактическое урегулирование. Если в результате таких расследований и инспекций устанавливается факт нарушения вышеуказанных обязательств, Совет обязан потребовать от члена или членов Лиги, виновных в нарушении, прекратить его. Если какой-либо из указанных членов Лиги не выполняет такое требование, Совет объявляет его виновным в нарушении Пакта и рекомендует меры, которые должны быть приняты в целях скорейшего прекращения ситуации, способной угрожать миру во всем мире. Для целей настоящей статьи решения Совета могут приниматься большинством в две трети голосов. Статья 15c. Article 9 of the Protocol, slightly changed. Поскольку существование демилитаризованных зон призвано предотвращать агрессию и облегчать определение ее характера в соответствии со статьей 15d, создание таких зон между государствами, взаимно на то соглашающимися, рекомендуется в качестве средства сохранения мира. Демилитаризованные зоны, уже существующие на основании определенных договоров или конвенций либо которые могут быть созданы в будущем между государствами, взаимно на то соглашающимися, могут по запросу и за счет одного или нескольких сопредельных государств быть поставлены под временную или постоянную систему контроля, организуемую Советом. Статья 15d. Article 10 of the Protocol, with verbal changes. Любой член Лиги, прибегающий к войне в нарушение обязательств, содержащихся в Пакте, является агрессором. Нарушение правил, установленных для демилитаризованной зоны, приравнивается к прибеганию к войне. В случае начала военных действий любой член Лиги предполагается агрессором (если решение Совета, которое должно быть принято единогласно, не постановит иное), если он (a) отказался передать спор на процедуру мирного урегулирования, предусмотренную Пактом, или (b) отказался выполнить судебное решение, арбитражное постановление или единогласную рекомендацию Совета, или (c) проигнорировал единогласный доклад Совета, судебное решение или арбитражное постановление, признающие, что спор между ним и другим воюющим государством проистекает из вопроса, который по международному праву входит исключительно во внутреннюю компетенцию последнего государства, и предварительно не передал этот вопрос на рассмотрение Совета или Ассамблеи в соответствии со статьей 11, или (d) нарушил временные меры, предписанные Советом на период проведения разбирательства, как это предусмотрено статьей 15b. Помимо случаев, рассмотренных в подпунктах a, b, c и d настоящей статьи, если Совет не сможет сразу же единогласным голосованием определить агрессора, он обязан предписать воюющим сторонам перемирие, определить его условия, действуя при необходимости большинством в две трети голосов, и осуществлять надзор за его выполнением. Любая воюющая сторона, которая отказывается принять перемирие или нарушает его условия, считается агрессором. Совет призывает членов Лиги незамедлительно применить против агрессора санкции, предусмотренные Пактом, и любой член Лиги, к которому обращен такой призыв, с этого момента имеет право осуществлять права воюющей стороны. Article 14 of the Protocol. Только Совет правомочен объявить о прекращении применения санкций и о восстановлении нормальных условий. Статья 16. This combines Article 16 of the Covenant and Article 11 of the Protocol. It omits much of the pending amendments to Article 16 of the Covenant as superfluous. Если какой-либо член Лиги прибегает к войне в нарушение своих пактов, он ipso facto считается совершившим акт войны против всех других членов Лиги, которые настоящим обязуются немедленно подвергнуть его разрыву всех торговых или финансовых отношений и запретить все сношения, по крайней мере между лицами, проживающими на их территориях, и лицами, проживающими на территории государства, нарушившего пакт, а также, если они сочтут это целесообразным, и между своими гражданами и гражданами государства, нарушившего пакт, и предотвратить все финансовые, коммерческие или личные сношения, по крайней мере между лицами, проживающими на территории этого государства, и лицами, проживающими на территории любого другого государства, а также, если они сочтут это целесообразным, и между гражданами этого государства и гражданами любого другого государства. Обязанностью Совета в таком случае является рекомендация различным заинтересованным правительствам, какие эффективные вооруженные силы — сухопутные, военно-морские или военно-воздушные — члены Лиги должны отдельно выделить в состав вооруженных сил, используемых для защиты пактов Лиги. Как только Совет обратится к членам Лиги с призывом применить санкции, как предусмотрено в статье 15d, обязательства членов Лиги в отношении санкций, упомянутых в первом и втором пунктах настоящей статьи, немедленно вступают в силу для того, чтобы такие санкции могли быть незамедлительно применены против агрессора. Эти обязательства толкуются как обязывающие каждого члена Лиги лояльно и эффективно сотрудничать в поддержку Пакта и в сопротивлении любому акту агрессии в той мере, в какой это позволяют его географическое положение и его конкретное положение в отношении вооружений. Члены Лиги соглашаются далее, что они будут оказывать друг другу взаимную поддержку в финансовых и экономических мерах, принимаемых в соответствии с настоящей статьей, в целях минимизации убытков и неудобств, проистекающих из вышеуказанных мер, и что они будут оказывать друг другу взаимную поддержку в противодействии любым особым мерам, направленным против одного из них государством, нарушившим пакт, а также что они предпримут необходимые шаги для предоставления права прохода через свою территорию силам любого из членов Лиги, сотрудничающих в деле защиты пактов Лиги. Члены Лиги совместно и раздельно обязуются прийти на помощь атакованному или подвергшемуся угрозе государству и оказывать друг другу взаимную поддержку посредством предоставления условий и взаимного обмена в отношении обеспечения сырьем и припасами всех видов, открытия кредитов, транспорта и транзита, и для этой цели принимать все зависящие от них меры для сохранения безопасности сухопутных и морских коммуникаций атакованного или подвергшегося угрозе государства. Если обе стороны в споре при получении такого приглашения отказываются принять статью 15d, экономические и финансовые санкции применяются к обеим из них. Любой член Лиги, нарушивший какой-либо пакт Лиги, может быть объявлен более не являющимся членом Лиги голосованием Совета, с которым согласны представители всех остальных членов Лиги, представленных в нем. Статья 16a. Article 12 of the Protocol, with slight changes. Ввиду сложности условий, в которых Совет может быть призван осуществлять функции, упомянутые в статье 16 в отношении экономических и финансовых санкций, и в целях более точного определения гарантий, предоставляемых членам Лиги, Совет время от времени предлагает экономическим и финансовым организациям Лиги рассмотреть вопрос о характере шагов, которые необходимо предпринять для приведения в исполнение финансовых и экономических санкций и мер сотрудничества, предусмотренных статьей 16, и представить доклад по нему. Время от времени Совет через свои компетентные органы разрабатывает: 1. Планы действий по применению экономических и финансовых санкций против государства-агрессора; 2. Планы экономического и финансового сотрудничества между атакованным государством и различными государствами, оказывающими ему помощь; и препровождает эти планы членам Лиги. Статья 16b. Article 13 of the Protocol, with slight changes. Ввиду возможных военных, военно-морских и военно-воздушных санкций, предусмотренных статьей 16, Совет имеет право получать от членов Лиги обязательства, определяющие заранее вооруженные силы — сухопутные, военно-морские и военно-воздушные, — которые они смогут немедленно задействовать для обеспечения выполнения обязательств в отношении санкций, вытекающих из Пакта. Кроме того, как только Совет обратится к членам Лиги с призывом применить санкции, как предусмотрено в статье 15d, упомянутые члены Лиги могут в соответствии с любыми соглашениями, которые они заключили ранее, предоставить в помощь конкретному государству, ставшему жертвой агрессии, свои сухопутные, военно-морские и военно-воздушные силы. Соглашения, упомянутые в предыдущем пункте, подлежат регистрации и опубликованию Секретариатом. Они остаются открытыми для всех членов Лиги, которые пожелают к ним присоединиться. Статья 17. Article 17 of the Covenant, with verbal changes. В случае спора между членом Лиги и государством, не являющимся членом Лиги, или между государствами, не являющимися членами Лиги, государство или государства, не являющиеся членами Лиги, приглашаются принять обязательства членства в Лиге для целей такого спора на таких условиях, которые Совет сочтет справедливыми. Если такое приглашение принимается, положения Пакта применяются с такими изменениями, которые Совет сочтет необходимыми. После направления такого приглашения Совет немедленно начинает расследование обстоятельств спора и рекомендует такие действия, которые представляются наилучшими и наиболее эффективными в сложившихся обстоятельствах. Если приглашенное таким образом государство отказывается принять обязательства членства в Лиге для целей такого спора и прибегает к войне против члена Лиги, положения статьи 16 подлежат применению против государства, предпринявшего такие действия. Если обе стороны в споре при получении такого приглашения отказываются принять обязательства членства в Лиге для целей такого спора, Совет может принять такие меры и сделать такие рекомендации, которые предотвратат военные действия и приведут к урегулированию спора. Статья 17a. Article 15 of the Protocol, with verbal changes. Члены Лиги соглашаются, что все расходы по любым военным, военно-морским или военно-воздушным операциям, предпринятым для подавления агрессии в соответствии с условиями Пакта, а также возмещение за все убытки, понесенные частными лицами, будь то гражданскими или комбатантами, и за весь материальный ущерб, причиненный действиями обеих сторон, несут государство-агрессор до предельного предела его возможностей. Тем не менее, ввиду статьи 10, ни территориальная целостность, ни политическая независимость государства-агрессора ни в коем случае не затронуты в результате применения санкций Пакта. Статьи с 18 по 26 включительно. Без изменений. [1] Это мой проект. См. supra, стр. 106. В тексте он назван «исправленным» Пактом. Примечания переводчика: В исходной книге сноски на каждой странице обозначались буквами начиная с «а». Для этой электронной книги сноски каждой главы были пронумерованы последовательно с 1 и перенесены в конец главы. Номера страниц в этой электронной книге обозначены числами, заключенными в фигурные скобки, например {99}. Они были размещены там, где в оригинальной книге происходили разрывы страниц, в соответствии с разделом FAQ-V-99 проекта «Гутенберг».