Федералист

Александр Гамильтон, Джон Джей и Джеймс Мэдисон

Contents

FEDERALIST No. I. General Introduction

FEDERALIST No. II. Concerning Dangers from Foreign Force and Influence

FEDERALIST No. III. The Same Subject Continued (Concerning Dangers From Foreign Force and Influence)

FEDERALIST No. IV. The Same Subject Continued (Concerning Dangers From Foreign Force and Influence)

FEDERALIST No. V. The Same Subject Continued (Concerning Dangers From Foreign Force and Influence)

FEDERALIST No. VI. Concerning Dangers from Dissensions Between the States

FEDERALIST No. VII. The Same Subject Continued (Concerning Dangers from Dissensions Between the States)

FEDERALIST No. VIII. The Consequences of Hostilities Between the States

FEDERALIST No. IX. The Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection

FEDERALIST No. X. The Same Subject Continued (The Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection)

FEDERALIST No. XI. The Utility of the Union in Respect to Commercial Relations and a Navy

FEDERALIST No. XII. The Utility of the Union In Respect to Revenue

FEDERALIST No. XIII. Advantage of the Union in Respect to Economy in Government

FEDERALIST No. XIV. Objections to the Proposed Constitution From Extent of Territory Answered

FEDERALIST No. XV. The Insufficiency of the Present Confederation to Preserve the Union

FEDERALIST No. XVI. The Same Subject Continued (The Insufficiency of the Present Confederation to Preserve the Union)

FEDERALIST No. XVII. The Same Subject Continued (The Insufficiency of the Present Confederation to Preserve the Union)

FEDERALIST No. XVIII. The Same Subject Continued (The Insufficiency of the Present Confederation to Preserve the Union)

FEDERALIST No. XIX. The Same Subject Continued (The Insufficiency of the Present Confederation to Preserve the Union)

FEDERALIST No. XX. The Same Subject Continued (The Insufficiency of the Present Confederation to Preserve the Union)

FEDERALIST No. XXI. Other Defects of the Present Confederation

FEDERALIST No. XXII. The Same Subject Continued (Other Defects of the Present Confederation)

FEDERALIST No. XXIII. The Necessity of a Government as Energetic as the One Proposed to the Preservation of the Union

FEDERALIST No. XXIV. The Powers Necessary to the Common Defense Further Considered

FEDERALIST No. XXV. The Same Subject Continued (The Powers Necessary to the Common Defense Further Considered)

FEDERALIST No. XXVI. The Idea of Restraining the Legislative Authority in Regard to the Common Defense Considered.

FEDERALIST No. XXVII. The Same Subject Continued (The Idea of Restraining the Legislative Authority in Regard to the Common Defense Considered)

FEDERALIST No. XXVIII. The Same Subject Continued (The Idea of Restraining the Legislative Authority in Regard to the Common Defense Considered)

FEDERALIST No. XXIX. Concerning the Militia

FEDERALIST No. XXX. Concerning the General Power of Taxation

FEDERALIST No. XXXI. The Same Subject Continued (Concerning the General Power of Taxation)

FEDERALIST No. XXXII. The Same Subject Continued (Concerning the General Power of Taxation)

FEDERALIST No. XXXIII. The Same Subject Continued (Concerning the General Power of Taxation)

FEDERALIST No. XXXIV. The Same Subject Continued (Concerning the General Power of Taxation)

FEDERALIST No. XXXV. The Same Subject Continued (Concerning the General Power of Taxation)

FEDERALIST No. XXXVI. The Same Subject Continued (Concerning the General Power of Taxation)

FEDERALIST No. XXXVII. Concerning the Difficulties of the Convention in Devising a Proper Form of Government.

FEDERALIST No. XXXVIII. The Same Subject Continued, and the Incoherence of the Objections to the New Plan Exposed.

FEDERALIST No. XXXIX. The Conformity of the Plan to Republican Principles

FEDERALIST No. XL. On the Powers of the Convention to Form a Mixed Government Examined and Sustained.

FEDERALIST No. XLI. General View of the Powers Conferred by The Constitution

FEDERALIST No. XLII. The Powers Conferred by the Constitution Further Considered

FEDERALIST No. XLIII. The Same Subject Continued (The Powers Conferred by the Constitution Further Considered)

FEDERALIST No. XLIV. Restrictions on the Authority of the Several States

FEDERALIST No. XLV. The Alleged Danger From the Powers of the Union to the State Governments.

FEDERALIST No. XLVI. The Influence of the State and Federal Governments Compared

FEDERALIST No. XLVII. The Particular Structure of the New Government and the Distribution of Power Among Its Different Parts.

FEDERALIST No. XLVIII. These Departments Should Not Be So Far Separated as to Have No Constitutional Control Over Each Other.

FEDERALIST No. XLIX. Method of Guarding Against the Encroachments of Any One Department of Government by Appealing to the People Through a Convention.

FEDERALIST No. L. Periodical Appeals to the People Considered

FEDERALIST No. LI. The Structure of the Government Must Furnish the Proper Checks and Balances Between the Different Departments.

FEDERALIST No. LII. The House of Representatives

FEDERALIST No. LIII. The Same Subject Continued (The House of Representatives)

FEDERALIST No. LIV. The Apportionment of Members Among the States

FEDERALIST No. LV. The Total Number of the House of Representatives

FEDERALIST No. LVI. The Same Subject Continued (The Total Number of the House of Representatives)

FEDERALIST No. LVII. The Alleged Tendency of the New Plan to Elevate the Few at the Expense of the Many Considered in Connection with Representation.

FEDERALIST No. LVIII. Objection That The Number of Members Will Not Be Augmented as the Progress of Population Demands.

FEDERALIST No. LIV. Concerning the Power of Congress to Regulate the Election of Members

FEDERALIST No. LX. The Same Subject Continued (Concerning the Power of Congress to Regulate the Election of Members)

FEDERALIST No. LXI. The Same Subject Continued (Concerning the Power of Congress to Regulate the Election of Members)

FEDERALIST No. LXII. The Senate

FEDERALIST No. LXIII. The Senate Continued

FEDERALIST No. LXIV. The Powers of the Senate

FEDERALIST No. LXV. The Powers of the Senate Continued

FEDERALIST No. LXVI. Objections to the Power of the Senate To Set as a Court for Impeachments Further Considered.

FEDERALIST No. LXVII. The Executive Department

FEDERALIST No. LXVIII. The Mode of Electing the President

FEDERALIST No. LXIX. The Real Character of the Executive

FEDERALIST No. LXX. The Executive Department Further Considered

FEDERALIST No. LXX. The Executive Department Further Considered

FEDERALIST No. LXXI. The Duration in Office of the Executive

FEDERALIST No. LXXII. The Same Subject Continued, and Re-Eligibility of the Executive Considered.

FEDERALIST No. LXXIII. The Provision For The Support of the Executive, and the Veto Power

FEDERALIST No. LXXIV. The Command of the Military and Naval Forces, and the Pardoning Power of the Executive.

FEDERALIST No. LXXV. The Treaty-Making Power of the Executive

FEDERALIST No. LXXVI. The Appointing Power of the Executive

FEDERALIST No. LXXVII. The Appointing Power Continued and Other Powers of the Executive Considered.

FEDERALIST No. LXXVIII. The Judiciary Department

FEDERALIST No. LXXIX. The Judiciary Continued

FEDERALIST No. LXXX. The Powers of the Judiciary

FEDERALIST No. LXXXI. The Judiciary Continued, and the Distribution of the Judicial Authority.

FEDERALIST No. LXXXII. The Judiciary Continued.

FEDERALIST No. LXXXIII. The Judiciary Continued in Relation to Trial by Jury

FEDERALIST No. LXXXIV. Certain General and Miscellaneous Objections to the Constitution Considered and Answered.

FEDERALIST No. LXXXV. Concluding Remarks

ФЕДЕРАЛИСТ. № I.

Общее введение

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

После недвусмысленного опыта неэффективности существующего федерального правительства вас призывают обсудить новую Конституцию Соединенных Штатов Америки. Предмет сам говорит о своей важности; его последствия затрагивают ни много ни мало существование СОЮЗА, безопасность и благополучие составляющих его частей, судьбу империи, во многих отношениях наиболее интересной в мире. Часто отмечалось, что народу этой страны, по-видимому, суждено своим поведением и примером решить важный вопрос: действительно ли человеческие общества способны или нет устанавливать хорошее правительство путем размышления и выбора, или же они навечно обречены зависеть в своих политических устройствах от случая и силы. Если в этом замечании есть хоть доля истины, то кризис, к которому мы пришли, можно с полным основанием считать той эпохой, когда это решение должно быть принято; и неверный выбор нашего пути в этом отношении, возможно, заслуживает того, чтобы рассматриваться как всеобщее несчастье человечества.

Эта мысль добавит к доводам патриотизма доводы филантропии, чтобы усилить беспокойство, которое все рассудительные и добропорядочные люди должны испытывать по поводу исхода этого дела. Счастливы будем мы, если наш выбор будет направлен разумной оценкой наших истинных интересов, не запутанных и не предвзятых соображениями, не связанными с общественным благом. Но этого скорее можно горячо желать, чем всерьез ожидать. План, предложенный на наше рассмотрение, затрагивает слишком много частных интересов, вносит новшества в слишком многие местные институты, чтобы не вовлечь в свое обсуждение множество предметов, чуждых его достоинствам, а также взглядов, страстей и предрассудков, мало способствующих поиску истины.

Среди наиболее грозных препятствий, с которыми придется столкнуться новой Конституции, можно легко выделить очевидную заинтересованность определенного класса людей в каждом штате в том, чтобы сопротивляться любым изменениям, которые могут грозить уменьшением власти, доходов и значения должностей, занимаемых ими в государственных учреждениях; а также извращенное честолюбие другого класса людей, которые либо надеются возвеличиться в условиях неразберихи в своей стране, либо тешат себя надеждами на более блестящие перспективы возвышения в случае разделения империи на несколько частичных конфедераций, нежели в случае ее объединения под властью одного правительства.

Однако в мои намерения не входит останавливаться на наблюдениях подобного рода. Я прекрасно понимаю, что было бы неискренне без разбора сводить оппозицию любой группы людей (просто потому, что их положение может сделать их подозрительными) к корыстным или честолюбивым взглядам. Беспристрастность обязывает нас признать, что даже такие люди могут руководствоваться честными намерениями; и нельзя сомневаться в том, что значительная часть оппозиции, которая проявилась или может проявиться в будущем, будет исходить из источников, по крайней мере, безупречных, если не достойных уважения — это честные заблуждения умов, сбитых с толку предвзятыми опасениями и страхами. Действительно, столь многочисленны и сильны причины, искажающие суждения, что мы во многих случаях видим мудрых и добропорядочных людей как на неверной, так и на верной стороне вопросов первостепенной важности для общества. Это обстоятельство, если уделить ему должное внимание, послужило бы уроком умеренности для тех, кто твердо убежден в своей правоте в любом споре. И дополнительным доводом в пользу осторожности в этом отношении может служить размышление о том, что мы не всегда уверены, что те, кто отстаивает истину, руководствуются более чистыми принципами, чем их противники. Честолюбие, алчность, личная неприязнь, партийная оппозиция и многие другие мотивы, не более похвальные, чем эти, склонны действовать как на тех, кто поддерживает, так и на тех, кто противостоит верной стороне вопроса. Если бы даже не было этих побуждений к умеренности, ничто не могло бы быть более неразумным, чем тот нетерпимый дух, который во все времена характеризовал политические партии. Ибо в политике, как и в религии, одинаково абсурдно стремиться к обращению в свою веру огнем и мечом. Ереси и там, и там редко излечиваются преследованиями.

И все же, как бы справедливы ни были признаны эти чувства, у нас уже есть достаточные признаки того, что в данном случае, как и во всех предыдущих случаях великих национальных дискуссий, произойдет то же самое. Поток гневных и злобных страстей будет выпущен на волю. Судя по поведению противоположных сторон, мы придем к выводу, что они будут взаимно надеяться доказать справедливость своих мнений и увеличить число своих сторонников громкостью своих деклараций и горечью своих инвектив. Просвещенное рвение к энергии и эффективности правительства будет заклеймено как порождение нрава, склонного к деспотической власти и враждебного принципам свободы. Чрезмерно щепетильная ревность к опасности для прав народа, что чаще является ошибкой ума, чем сердца, будет представлена как простое притворство и уловка, избитая приманка для популярности за счет общественного блага. Будет забыто, с одной стороны, что ревность — обычный спутник любви и что благородный энтузиазм свободы склонен заражаться духом узкого и нелиберального недоверия. С другой стороны, будет одинаково забыто, что энергия правительства необходима для обеспечения свободы; что, с точки зрения здравого и хорошо информированного суждения, их интересы никогда не могут быть разделены; и что опасное честолюбие чаще скрывается за благовидной маской рвения к правам народа, чем под запретным обликом рвения к твердости и эффективности правительства. История научит нас, что первое оказалось гораздо более верным путем к установлению деспотизма, чем второе, и что из тех людей, которые ниспровергли свободы республик, большинство начинало свою карьеру с подобострастного ухаживания за народом; начиная как демагоги и заканчивая как тираны.

В ходе предыдущих наблюдений я стремился, мои сограждане, предостеречь вас от любых попыток, с какой бы стороны они ни исходили, повлиять на ваше решение в вопросе, имеющем величайшее значение для вашего благополучия, какими-либо впечатлениями, отличными от тех, что могут возникнуть из очевидности истины. Вы, несомненно, в то же время поймете из общего их смысла, что они исходят из источника, не враждебного новой Конституции. Да, мои соотечественники, я признаюсь вам, что после внимательного рассмотрения я ясно пришел к мнению, что в ваших интересах принять ее. Я убежден, что это самый безопасный путь для вашей свободы, вашего достоинства и вашего счастья. Я не притворяюсь, что у меня есть оговорки, которых я не чувствую. Я не буду забавлять вас видимостью размышлений, когда я уже принял решение. Я откровенно признаюсь вам в своих убеждениях и свободно изложу вам причины, на которых они основаны. Сознание добрых намерений презирает двусмысленность. Я не буду, однако, множить заверения на этот счет. Мои мотивы должны остаться в тайниках моей собственной души. Мои аргументы будут открыты для всех, и каждый сможет их оценить. По крайней мере, они будут предложены в духе, который не опозорит дело истины.

Я предлагаю в серии статей обсудить следующие интересные детали:

ПОЛЬЗА СОЮЗА ДЛЯ ВАШЕГО ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦВЕТАНИЯ

НЕДОСТАТОЧНОСТЬ НЫНЕШНЕЙ КОНФЕДЕРАЦИИ ДЛЯ СОХРАНЕНИЯ ЭТОГО СОЮЗА; НЕОБХОДИМОСТЬ ПРАВИТЕЛЬСТВА, ПО КРАЙНЕЙ МЕРЕ, СТОЛЬ ЖЕ ЭНЕРГИЧНОГО, КАК ПРЕДЛАГАЕМОЕ, ДЛЯ ДОСТИЖЕНИЯ ЭТОЙ ЦЕЛИ; СООТВЕТСТВИЕ ПРЕДЛАГАЕМОЙ КОНСТИТУЦИИ ИСТИННЫМ ПРИНЦИПАМ РЕСПУБЛИКАНСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА; ЕЕ АНАЛОГИЯ ВАШЕЙ СОБСТВЕННОЙ КОНСТИТУЦИИ ШТАТА и, наконец, ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ГАРАНТИЯ, КОТОРУЮ ЕЕ ПРИНЯТИЕ ДАСТ ДЛЯ СОХРАНЕНИЯ ТАКОГО ВИДА ПРАВИТЕЛЬСТВА, СВОБОДЫ И СОБСТВЕННОСТИ.

В ходе этого обсуждения я постараюсь дать удовлетворительный ответ на все возражения, которые появятся и которые могут претендовать на ваше внимание.

Возможно, покажется излишним приводить аргументы в пользу полезности СОЮЗА — пункта, несомненно, глубоко запечатленного в сердцах основной массы народа в каждом штате, и пункта, у которого, как можно представить, нет противников. Но факт в том, что мы уже слышим шепот в частных кругах тех, кто выступает против новой Конституции, что тринадцать штатов слишком обширны для какой-либо общей системы и что мы по необходимости должны прибегнуть к отдельным конфедерациям из различных частей целого. [1] Это учение, по всей вероятности, будет постепенно распространяться, пока не наберет достаточно сторонников, чтобы оправдать открытое признание его. Ибо ничто не может быть более очевидным для тех, кто способен взглянуть на предмет широко, чем альтернатива: принятие новой Конституции или расчленение Союза. Поэтому будет полезно начать с рассмотрения преимуществ этого Союза, а также несомненных бед и вероятных опасностей, которым будет подвержен каждый штат в случае его распада. Это, соответственно, составит предмет моего следующего обращения.

ПУБЛИЙ.

[1] Та же мысль, прослеживающая аргументы до их последствий, высказывается в нескольких недавних публикациях против новой Конституции.

ФЕДЕРАЛИСТ. № II.

Об опасностях со стороны иностранной силы и влияния

Для «Индепендент джорнал».

ДЖЕЙ

Народу штата Нью-Йорк:

Когда народ Америки размышляет о том, что его призывают решить вопрос, который по своим последствиям должен оказаться одним из самых важных из всех, когда-либо занимавших его внимание, становится очевидной необходимость подойти к нему всесторонне и со всей серьезностью.

Нет ничего более верного, чем непреложная необходимость правительства, и столь же неоспоримо, что когда и как бы оно ни было учреждено, народ должен уступить ему часть своих естественных прав, чтобы наделить его необходимыми полномочиями. Поэтому весьма заслуживает рассмотрения вопрос о том, что больше отвечает интересам народа Америки: быть во всех общих целях одной нацией под властью одного федерального правительства или разделиться на отдельные конфедерации и наделить главу каждой из них теми же полномочиями, которые им советуют передать одному национальному правительству.

До недавнего времени общепринятым и неоспоримым мнением было то, что процветание народа Америки зависит от того, останется ли он твердо объединенным, и пожелания, молитвы и усилия наших лучших и мудрейших граждан были постоянно направлены на эту цель. Но теперь появляются политики, которые настаивают на том, что это мнение ошибочно и что вместо того, чтобы искать безопасности и счастья в союзе, мы должны искать их в разделении штатов на отдельные конфедерации или суверенитеты. Как бы необычно ни выглядело это новое учение, оно тем не менее имеет своих сторонников; и некоторые лица, которые ранее были решительно против него, в настоящее время оказались в их числе. Какими бы ни были аргументы или побуждения, вызвавшие эту перемену в чувствах и заявлениях этих господ, для народа в целом было бы неразумно принимать эти новые политические догмы, не будучи полностью убежденным в том, что они основаны на истине и здравой политике.

Мне часто доставляло удовольствие наблюдать, что независимая Америка не состоит из разрозненных и отдаленных территорий, но что одна связанная, плодородная, широко простирающаяся страна является уделом наших западных сынов свободы. Провидение особым образом благословило ее разнообразием почв и произведений и напоило бесчисленными потоками для радости и удобства ее обитателей. Череда судоходных вод образует своего рода цепь вокруг ее границ, словно связывая ее воедино; в то время как самые благородные реки в мире, протекающие на удобных расстояниях, предоставляют им пути для легкого обмена дружеской помощью, а также взаимной перевозки и обмена их разнообразными товарами.

С таким же удовольствием я не раз отмечал, что Провидению было угодно дать эту единую связанную страну одному объединенному народу — народу, происходящему от одних предков, говорящему на одном языке, исповедующему одну религию, приверженному одним принципам правления, очень похожему в своих нравах и обычаях, и который своими совместными советами, оружием и усилиями, сражаясь бок о бок на протяжении долгой и кровопролитной войны, благородно утвердил всеобщую свободу и независимость.

Эта страна и этот народ, кажется, были созданы друг для друга, и представляется, будто таков был замысел Провидения, чтобы наследие, столь подходящее и удобное для союза братьев, связанных друг с другом сильнейшими узами, никогда не было расколото на множество недружелюбных, ревнивых и чуждых друг другу суверенитетов.

Подобные чувства до сих пор преобладали среди всех слоев и деноминаций людей среди нас. Во всех общих целях мы неизменно были одним народом, где каждый отдельный гражданин повсюду пользовался одними и теми же национальными правами, привилегиями и защитой. Как нация мы заключали мир и вели войну; как нация мы побеждали наших общих врагов; как нация мы заключали союзы, подписывали договоры и вступали в различные соглашения и конвенции с иностранными государствами.

Сильное чувство ценности и благословений союза побудило народ еще на очень раннем этапе учредить федеральное правительство, чтобы сохранить и увековечить его. Они сформировали его почти сразу, как только обрели политическое существование; более того, в то время, когда их жилища были в огне, когда многие из их граждан истекали кровью, и когда ход враждебности и опустошения оставлял мало места для тех спокойных и зрелых исследований и размышлений, которые всегда должны предшествовать формированию мудрого и хорошо сбалансированного правительства для свободного народа. Не стоит удивляться, что правительство, учрежденное в столь неблагоприятные времена, на практике оказалось весьма несовершенным и неадекватным той цели, для которой оно предназначалось.

Этот разумный народ осознавал и сожалел об этих недостатках. По-прежнему оставаясь не менее привязанными к союзу, чем влюбленными в свободу, они наблюдали опасность, которая непосредственно угрожала первому и более отдаленно — второй; и, будучи убеждены, что достаточную гарантию для обоих можно найти только в национальном правительстве, более мудро устроенном, они, как один человек, созвали недавний конвент в Филадельфии, чтобы принять этот важный предмет к рассмотрению.

Этот конвент, состоящий из людей, которые пользовались доверием народа и многие из которых стали весьма выдающимися благодаря своему патриотизму, добродетели и мудрости в те времена, которые испытывали умы и сердца людей, взялся за эту трудную задачу. В мягкое время мира, с умами, не занятыми другими предметами, они провели много месяцев в спокойных, непрерывных и ежедневных консультациях; и, наконец, не будучи запуганными властью или подверженными каким-либо страстям, кроме любви к своей стране, они представили и рекомендовали народу план, выработанный их совместными и весьма единодушными советами.

Признаем, ибо так оно и есть, что этот план только РЕКОМЕНДОВАН, а не навязан, но пусть помнят, что он не рекомендуется ни к СЛЕПОМУ одобрению, ни к СЛЕПОМУ осуждению; но к тому спокойному и беспристрастному рассмотрению, которого требуют масштаб и важность предмета и которое он, безусловно, должен получить. Но это (как было отмечено в предыдущем номере этой статьи) скорее можно пожелать, чем ожидать, что он будет так рассмотрен и изучен. Опыт прошлого случая учит нас не быть слишком оптимистичными в таких надеждах. Еще не забыто, что обоснованные опасения неминуемой опасности побудили народ Америки сформировать памятный Конгресс 1774 года. Этот орган рекомендовал определенные меры своим избирателям, и событие доказало их мудрость; однако свежо в нашей памяти, как скоро пресса начала изобиловать памфлетами и еженедельными газетами против этих самых мер. Не только многие правительственные чиновники, которые подчинялись диктату личного интереса, но и другие, из ошибочной оценки последствий, или под ненадлежащим влиянием прежних привязанностей, или чье честолюбие было направлено на цели, не соответствующие общественному благу, были неутомимы в своих усилиях убедить народ отвергнуть совет того патриотического Конгресса. Многие, действительно, были обмануты и введены в заблуждение, но подавляющее большинство народа рассуждало и решило здраво; и они счастливы, размышляя о том, что поступили именно так.

Они считали, что Конгресс состоял из многих мудрых и опытных людей. Что, будучи созванными из разных частей страны, они принесли с собой и передали друг другу множество полезной информации. Что за время, проведенное вместе в изучении и обсуждении истинных интересов своей страны, они должны были приобрести весьма точные знания по этому вопросу. Что они были лично заинтересованы в общественной свободе и процветании, и поэтому не менее их склонностью, чем долгом, было рекомендовать только такие меры, которые после самого зрелого обсуждения они действительно считали разумными и целесообразными.

Эти и подобные соображения тогда побудили народ в значительной степени полагаться на суждение и честность Конгресса; и они последовали их совету, несмотря на различные уловки и усилия, использованные, чтобы удержать их от этого. Но если народ в целом имел основания доверять людям того Конгресса, немногие из которых были полностью испытаны или широко известны, то еще большие основания имеют они сейчас уважать суждение и совет конвента, ибо хорошо известно, что некоторые из самых выдающихся членов того Конгресса, которые с тех пор были испытаны и справедливо одобрены за патриотизм и способности, и которые состарились, приобретая политические знания, были также членами этого конвента и привнесли в него свои накопленные знания и опыт.

Примечательно, что не только первый, но и каждый последующий Конгресс, а также недавний конвент неизменно присоединялись к народу в мысли, что процветание Америки зависит от ее Союза. Сохранить и увековечить его было великой целью народа при формировании этого конвента, и это также великая цель плана, который конвент посоветовал им принять. С какой же уместностью, следовательно, или для каких добрых целей в этот конкретный период предпринимаются попытки некоторыми людьми преуменьшить важность Союза? Или почему предполагается, что три или четыре конфедерации были бы лучше, чем одна? Я убежден в своем собственном уме, что народ всегда думал правильно по этому вопросу и что его всеобщая и неизменная привязанность к делу Союза покоится на великих и веских причинах, которые я постараюсь развить и объяснить в некоторых последующих статьях. Те, кто продвигает идею замены плана конвента рядом отдельных конфедераций, по-видимому, ясно предвидят, что его отклонение поставит продолжение Союза в величайшую опасность. Это, безусловно, было бы так, и я искренне желаю, чтобы это было так же ясно предвидено каждым добропорядочным гражданином, что когда наступит распад Союза, у Америки будет повод воскликнуть словами поэта: «ПРОЩАЙ! ДОЛГОЕ ПРОЩАНИЕ ВСЕМ МОИМ ВЕЛИЧИЯМ».

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № III.

Продолжение той же темы

(Об опасностях со стороны иностранной силы и влияния)

Для «Индепендент джорнал».

ДЖЕЙ

Народу штата Нью-Йорк:

Не ново наблюдение, что народ любой страны (если он, подобно американцам, разумен и хорошо информирован) редко принимает и твердо придерживается в течение многих лет ошибочного мнения относительно своих интересов. Это соображение естественно порождает большое уважение к высокому мнению, которое народ Америки так долго и неизменно питает относительно важности того, чтобы оставаться твердо объединенным под властью одного федерального правительства, наделенного достаточными полномочиями для всех общих и национальных целей.

Чем внимательнее я рассматриваю и исследую причины, которые, по-видимому, породили это мнение, тем больше убеждаюсь, что они убедительны и неопровержимы.

Среди многих объектов, на которые мудрый и свободный народ считает необходимым направить свое внимание, обеспечение своей БЕЗОПАСНОСТИ кажется первым. БЕЗОПАСНОСТЬ народа, несомненно, связана с огромным разнообразием обстоятельств и соображений и, следовательно, дает большую свободу тем, кто желает определить ее точно и всесторонне.

В настоящее время я намерен рассматривать ее только в том, что касается обеспечения сохранения мира и спокойствия, как против опасностей от ИНОСТРАННОГО ОРУЖИЯ И ВЛИЯНИЯ, так и против опасностей ПОДОБНОГО РОДА, возникающих по внутренним причинам. Поскольку первое из них стоит первым в порядке очереди, уместно, чтобы оно было обсуждено первым. Давайте поэтому приступим к исследованию того, не прав ли народ в своем мнении, что сердечный Союз под властью эффективного национального правительства дает ему лучшую гарантию, какую только можно придумать, против ВРАЖДЕБНЫХ ДЕЙСТВИЙ извне.

Количество войн, которые произошли или произойдут в мире, всегда будет находиться в пропорции к числу и весу причин, будь то РЕАЛЬНЫХ или МНИМЫХ, которые ПРОВОЦИРУЮТ или ПРИГЛАШАЮТ к ним. Если это замечание справедливо, становится полезным поинтересоваться, вероятно ли, что ОБЪЕДИНЕННАЯ АМЕРИКА даст столько же СПРАВЕДЛИВЫХ причин для войны, сколько РАЗЪЕДИНЕННАЯ Америка; ибо если окажется, что Объединенная Америка, вероятно, даст их меньше всего, то из этого последует, что в этом отношении Союз наиболее способствует сохранению народа в состоянии мира с другими нациями.

СПРАВЕДЛИВЫЕ причины войны, по большей части, возникают либо из нарушения договоров, либо из прямого насилия. Америка уже заключила договоры не менее чем с шестью иностранными нациями, и все они, кроме Пруссии, являются морскими державами и, следовательно, способны досаждать нам и причинять вред. Она также ведет обширную торговлю с Португалией, Испанией и Британией, и, в отношении двух последних, имеет, кроме того, обстоятельство соседства, которое необходимо учитывать.

Для мира Америки крайне важно, чтобы она соблюдала законы наций в отношении всех этих держав, и мне представляется очевидным, что это будет сделано более совершенно и пунктуально одним национальным правительством, чем это могло бы быть сделано тринадцатью отдельными штатами или тремя-четырьмя отдельными конфедерациями.

Потому что, как только будет установлено эффективное национальное правительство, лучшие люди страны не только согласятся служить, но и, как правило, будут назначены управлять им; ибо, хотя городское или сельское, или иное ограниченное влияние может привести людей в собрания штатов, или сенаты, или суды, или исполнительные департаменты, все же более общая и обширная репутация благодаря талантам и другим качествам будет необходима, чтобы рекомендовать людей на должности в национальном правительстве — особенно потому, что у него будет самое широкое поле для выбора и оно никогда не испытает той нехватки подходящих лиц, которая не является редкостью в некоторых штатах. Отсюда следует, что администрация, политические советы и судебные решения национального правительства будут более мудрыми, систематическими и рассудительными, чем решения отдельных штатов, и, следовательно, более удовлетворительными по отношению к другим нациям, а также более БЕЗОПАСНЫМИ по отношению к нам.

Потому что при национальном правительстве договоры и статьи договоров, а также законы наций всегда будут толковаться в одном смысле и исполняться одинаковым образом — тогда как судебные решения по одним и тем же пунктам и вопросам в тринадцати штатах или в трех-четырех конфедерациях не всегда будут согласовываться или быть последовательными; и это как из-за разнообразия независимых судов и судей, назначенных различными и независимыми правительствами, так и из-за различных местных законов и интересов, которые могут влиять на них. Мудрость конвента, передавшего такие вопросы в юрисдикцию и на суд судов, назначенных одним национальным правительством и ответственных только перед ним, не может быть достаточно высоко оценена.

Потому что перспектива сиюминутной потери или выгоды может часто искушать правящую партию в одном или двух штатах отступить от доброй веры и справедливости; но поскольку эти искушения не достигают других штатов и, следовательно, имеют мало или вообще не имеют влияния на национальное правительство, искушение будет бесплодным, а добрая вера и справедливость будут сохранены. Случай с мирным договором с Британией придает большой вес этому рассуждению.

Потому что, даже если правящая партия в штате будет склонна сопротивляться таким искушениям, все же, поскольку такие искушения могут и обычно возникают из обстоятельств, свойственных штату, и могут затрагивать большое число жителей, правящая партия не всегда может быть способна, даже если захочет, предотвратить задуманную несправедливость или наказать агрессоров. Но национальное правительство, не будучи затронутым этими местными обстоятельствами, не будет ни побуждаемо к совершению зла самими собой, ни испытывать недостатка в силе или склонности предотвратить или наказать его совершение другими.

Таким образом, поскольку как преднамеренные, так и случайные нарушения договоров и законов наций дают СПРАВЕДЛИВЫЕ причины для войны, их следует меньше опасаться при одном общем правительстве, чем при нескольких меньших, и в этом отношении первое наиболее способствует БЕЗОПАСНОСТИ народа.

Что касается тех справедливых причин для войны, которые проистекают из прямого и незаконного насилия, мне представляется столь же ясным, что одно хорошее национальное правительство обеспечивает гораздо большую безопасность от опасностей такого рода, чем можно получить из любого другого источника.

Потому что такое насилие чаще вызывается страстями и интересами части, а не целого; одного или двух штатов, а не Союза. Ни одна индейская война еще не была вызвана агрессией нынешнего федерального правительства, каким бы слабым оно ни было; но есть несколько примеров индейских враждебных действий, спровоцированных ненадлежащим поведением отдельных штатов, которые, будучи не в состоянии или не желая сдерживать или наказывать правонарушения, давали повод к резне многих невинных жителей.

Соседство испанских и британских территорий, граничащих с одними штатами и не граничащих с другими, естественно ограничивает причины ссор более непосредственно теми, кто живет на границе. Пограничные штаты, если кто и будет, станут теми, кто под влиянием внезапного раздражения и острого чувства кажущегося интереса или обиды будет наиболее склонен прямым насилием спровоцировать войну с этими нациями; и ничто не может так эффективно предотвратить эту опасность, как национальное правительство, чья мудрость и благоразумие не будут уменьшены страстями, которые движут непосредственно заинтересованными сторонами.

Но не только меньше справедливых причин для войны будет дано национальным правительством, но также в его власти будет более дружелюбно урегулировать и разрешить их. Оно будет более сдержанным и хладнокровным, и в этом отношении, как и в других, будет более способно действовать обдуманно, чем обидчик-штат. Гордость штатов, как и людей, естественно располагает их оправдывать все свои действия и противится признанию, исправлению или возмещению своих ошибок и правонарушений. Национальное правительство в таких случаях не будет затронуто этой гордостью, но будет действовать с умеренностью и беспристрастностью, чтобы рассмотреть и решить, какие средства наиболее подходят для того, чтобы избавить их от трудностей, которые им угрожают.

Кроме того, хорошо известно, что признания, объяснения и компенсации часто принимаются как удовлетворительные от сильной объединенной нации, которые были бы отвергнуты как неудовлетворительные, если бы были предложены штатом или конфедерацией, не имеющими большого значения или силы.

В 1685 году государство Генуя, оскорбив Людовика XIV, попыталось умилостивить его. Он потребовал, чтобы они прислали своего дожа, или главного магистрата, в сопровождении четырех своих сенаторов во ФРАНЦИЮ, чтобы просить у него прощения и принять его условия. Они были вынуждены подчиниться этому ради мира. Стал бы он когда-либо требовать или получил бы подобное унижение от Испании, или Британии, или любой другой МОГУЩЕСТВЕННОЙ нации?

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № IV.

Продолжение той же темы

(Об опасностях со стороны иностранной силы и влияния)

Для «Индепендент джорнал».

ДЖЕЙ

Народу штата Нью-Йорк:

В моей последней статье было приведено несколько причин, почему безопасность народа будет лучше всего обеспечена союзом против опасности, которой он может подвергнуться из-за СПРАВЕДЛИВЫХ причин для войны, данных другим нациям; и эти причины показывают, что такие причины не только реже давались бы, но и легче урегулировались бы национальным правительством, чем правительствами штатов или предлагаемыми маленькими конфедерациями.

Но безопасность народа Америки против опасностей от ИНОСТРАННОЙ силы зависит не только от того, чтобы он воздерживался от предоставления СПРАВЕДЛИВЫХ причин для войны другим нациям, но также от того, чтобы он поставил и поддерживал себя в такой ситуации, чтобы не ПРИГЛАШАТЬ враждебность или оскорбление; ибо не нужно отмечать, что существуют МНИМЫЕ, так же как и справедливые причины для войны.

Слишком верно, как бы позорно это ни было для человеческой природы, что нации в целом будут вести войну всякий раз, когда у них есть перспектива получить от этого что-либо; более того, абсолютные монархи часто будут вести войну, когда их нации ничего от этого не получают, но ради целей и объектов чисто личных, таких как жажда военной славы, месть за личные оскорбления, честолюбие или частные соглашения для возвеличения или поддержки своих конкретных семей или сторонников. Эти и множество других мотивов, которые затрагивают только ум суверена, часто побуждают его вступать в войны, не освященные справедливостью или голосом и интересами его народа. Но, помимо этих побуждений к войне, которые более распространены в абсолютных монархиях, но которые вполне заслуживают нашего внимания, существуют другие, которые затрагивают нации так же часто, как и королей; и некоторые из них при рассмотрении окажутся вытекающими из нашего относительного положения и обстоятельств.

С Францией и Британией мы являемся соперниками в рыболовстве и можем снабжать их рынки дешевле, чем они сами, несмотря на любые усилия предотвратить это с помощью субсидий на свою или пошлин на иностранную рыбу.

С ними и с большинством других европейских наций мы являемся соперниками в навигации и торговле перевозками; и мы обманем себя, если будем полагать, что кто-либо из них будет рад видеть ее процветание; ибо, поскольку наша торговля перевозками не может увеличиться, не уменьшив в некоторой степени их торговлю, в их интересах и будет их политикой скорее сдерживать, чем поощрять ее.

В торговле с Китаем и Индией мы конкурируем с более чем одной нацией, поскольку это позволяет нам участвовать в преимуществах, которые они в некотором роде монополизировали, и поскольку мы тем самым снабжаем себя товарами, которые раньше покупали у них.

Расширение нашей собственной торговли на наших собственных судах не может доставить удовольствия никаким нациям, которые владеют территориями на этом континенте или вблизи него, потому что дешевизна и превосходство нашей продукции, добавленные к обстоятельству близости, а также предприимчивость и ловкость наших купцов и мореплавателей, дадут нам большую долю в преимуществах, которые предоставляют эти территории, чем это согласуется с желаниями или политикой их соответствующих суверенов.

Испания считает удобным закрыть Миссисипи для нас с одной стороны, а Британия исключает нас из Святого Лаврентия с другой; и ни одна из них не позволит другим водам, которые находятся между ними и нами, стать средством взаимного общения и торговли.

Из этих и подобных соображений, которые могли бы, если бы это было совместимо с благоразумием, быть более расширены и детализированы, легко увидеть, что ревность и беспокойство могут постепенно проникать в умы и кабинеты других наций, и что мы не должны ожидать, что они будут смотреть на наше продвижение в союзе, в силе и значении на суше и на море с глазом безразличия и спокойствия.

Народ Америки осознает, что побуждения к войне могут возникнуть из этих обстоятельств, так же как и из других, не столь очевидных в настоящее время, и что всякий раз, когда такие побуждения могут найти подходящее время и возможность для действия, предлоги, чтобы раскрасить и оправдать их, не заставят себя ждать. Мудро, поэтому, они рассматривают союз и хорошее национальное правительство как необходимые для того, чтобы поставить и держать их в ТАКОЙ СИТУАЦИИ, которая, вместо того чтобы ПРИГЛАШАТЬ войну, будет стремиться подавить и обескуражить ее. Эта ситуация состоит в наилучшем возможном состоянии обороны и обязательно зависит от правительства, оружия и ресурсов страны.

Поскольку безопасность целого является интересом целого и не может быть обеспечена без правительства, будь то одно, или несколько, или многие, давайте поинтересуемся, не является ли одно хорошее правительство, относительно рассматриваемого объекта, более компетентным, чем любое другое данное число вообще.

Одно правительство может собрать и воспользоваться талантами и опытом самых способных людей, в какой бы части Союза они ни находились. Оно может двигаться по единым принципам политики. Оно может гармонизировать, ассимилировать и защищать различные части и членов, и распространить пользу своей предусмотрительности и мер предосторожности на каждого. При формировании договоров оно будет учитывать интересы целого, а частные интересы частей — как связанные с интересами целого. Оно может применить ресурсы и силу целого для защиты любой конкретной части, и это легче и быстрее, чем правительства штатов или отдельные конфедерации могут это сделать из-за отсутствия согласия и единства системы. Оно может поставить ополчение под один план дисциплины и, поставив их офицеров в надлежащую линию подчинения Главному Магистрату, как бы консолидирует их в один корпус и тем самым сделает их более эффективными, чем если бы они были разделены на тринадцать или на три-четыре отдельные независимые роты.

Каким было бы ополчение Британии, если бы английское ополчение подчинялось правительству Англии, если бы шотландское ополчение подчинялось правительству Шотландии, и если бы валлийское ополчение подчинялось правительству Уэльса? Предположим вторжение; смогли бы эти три правительства (если бы они вообще договорились) со всеми своими соответствующими силами действовать против врага так же эффективно, как единое правительство Великобритании?

Мы много слышали о флотах Британии, и может наступить время, если мы будем мудры, когда флоты Америки могут привлечь внимание. Но если бы одно национальное правительство не регулировало навигацию Британии так, чтобы сделать ее питомником для моряков — если бы одно национальное правительство не призвало все национальные средства и материалы для формирования флотов, их доблесть и их гром никогда не были бы воспеваемы. Пусть Англия имеет свою навигацию и флот — пусть Шотландия имеет свою навигацию и флот — пусть Уэльс имеет свою навигацию и флот — пусть Ирландия имеет свою навигацию и флот — пусть эти четыре составные части Британской империи будут под четырьмя независимыми правительствами, и легко понять, как скоро они каждая уменьшились бы до сравнительной незначительности.

Примените эти факты к нашему собственному случаю. Оставьте Америку разделенной на тринадцать или, если хотите, на три или четыре независимых правительства — какие армии они могли бы собрать и оплатить — какие флоты они могли бы когда-либо надеяться иметь? Если бы один был атакован, полетели бы другие на помощь ему и тратили бы свою кровь и деньги на его защиту? Не было бы опасности того, что их польстят в нейтралитет его благовидными обещаниями или соблазнят слишком большой любовью к миру, чтобы отказаться от риска своим спокойствием и настоящей безопасностью ради соседей, к которым, возможно, они ревновали и чье значение они довольны видеть уменьшенным? Хотя такое поведение не было бы мудрым, оно, тем не менее, было бы естественным. История государств Греции и других стран изобилует такими примерами, и не невероятно, что то, что так часто случалось, при подобных обстоятельствах случилось бы снова.

Но допустим, что они могли бы быть готовы помочь атакованному штату или конфедерации. Как, когда и в какой пропорции должна предоставляться помощь людьми и деньгами? Кто будет командовать союзными армиями и от кого из них он будет получать свои приказы? Кто будет устанавливать условия мира, и в случае споров какой арбитр будет решать между ними и принуждать к согласию? Различные трудности и неудобства были бы неотделимы от такой ситуации; тогда как одно правительство, наблюдающее за общими и совместными интересами и объединяющее и направляющее силы и ресурсы целого, было бы свободно от всех этих затруднений и способствовало бы гораздо большей безопасности народа.

Но какой бы ни была наша ситуация, твердо ли мы объединены под властью одного национального правительства или расколоты на ряд конфедераций, несомненно, что иностранные нации будут знать и рассматривать ее именно такой, какая она есть; и они будут действовать по отношению к нам соответственно. Если они увидят, что наше национальное правительство эффективно и хорошо управляется, наша торговля разумно регулируется, наше ополчение должным образом организовано и дисциплинировано, наши ресурсы и финансы осмотрительно управляются, наш кредит восстановлен, наш народ свободен, доволен и объединен, они будут гораздо более склонны культивировать нашу дружбу, чем провоцировать наше негодование. Если, с другой стороны, они обнаружат нас либо лишенными эффективного правительства (каждый штат поступает правильно или неправильно, как его правителям может показаться удобным), либо расколотыми на три или четыре независимые и, вероятно, раздольные республики или конфедерации, одна склоняется к Британии, другая к Франции, а третья к Испании, и, возможно, разыгрываются друг против друга тремя, какую бедную, жалкую фигуру будет представлять Америка в их глазах! Насколько подверженной она стала бы не только их презрению, но и их насилию, и как скоро дорого купленный опыт провозгласил бы, что когда народ или семья так разделяются, это никогда не перестает быть против них самих.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № V.

Продолжение той же темы

(Об опасностях со стороны иностранной силы и влияния)

Для «Индепендент джорнал».

ДЖЕЙ

Народу штата Нью-Йорк:

Королева Анна в своем письме от 1 июля 1706 года к шотландскому парламенту делает некоторые наблюдения о важности СОЮЗА, который тогда формировался между Англией и Шотландией, которые заслуживают нашего внимания. Я представлю публике одну или две выдержки из него: «Полный и совершенный союз будет прочным фундаментом прочного мира: он обеспечит вашу религию, свободу и собственность; устранит вражду между вами и ревность и различия между нашими двумя королевствами. Он должен увеличить вашу силу, богатство и торговлю; и благодаря этому союзу весь остров, будучи объединенным в привязанности и свободным от всех опасений различных интересов, будет СПОСОБЕН ПРОТИВОСТОЯТЬ ВСЕМ СВОИМ ВРАГАМ». «Мы самым настоятельным образом рекомендуем вам спокойствие и единодушие в этом великом и важном деле, чтобы союз мог быть доведен до счастливого завершения, будучи единственным ЭФФЕКТИВНЫМ способом обеспечить наше настоящее и будущее счастье и расстроить замыслы наших и ваших врагов, которые, несомненно, по этому случаю ИСПОЛЬЗУЮТ ВСЕ СВОИ УСИЛИЯ, ЧТОБЫ ПРЕДОТВРАТИТЬ ИЛИ ОТЛОЖИТЬ ЭТОТ СОЮЗ».

В предыдущей статье было отмечено, что слабость и разделение внутри страны будут приглашать опасности извне; и что ничто не будет способствовать большему обеспечению нас от них, чем союз, сила и хорошее правительство внутри нас самих. Этот предмет обширен и не может быть легко исчерпан.

История Великобритании — та, с которой мы в целом лучше всего знакомы, и она дает нам много полезных уроков. Мы можем извлечь выгоду из их опыта, не платя цену, которую он им стоил. Хотя здравому смыслу кажется очевидным, что народ такого острова должен быть только одной нацией, мы обнаруживаем, что они веками были разделены на три и что эти три почти постоянно были вовлечены в ссоры и войны друг с другом. Несмотря на то, что их истинный интерес по отношению к континентальным нациям был действительно тем же самым, все же благодаря искусству, политике и практике этих наций их взаимная ревность постоянно поддерживалась в разгоряченном состоянии, и в течение долгого ряда лет они были гораздо более неудобными и обременительными, чем полезными и помогающими друг другу.

Если бы народ Америки разделился на три или четыре нации, не случилось бы того же самого? Не возникла бы подобная ревность и не лелеялась бы таким же образом? Вместо того чтобы быть «объединенными в привязанности» и свободными от всякого опасения различных «интересов», зависть и ревность вскоре погасили бы доверие и привязанность, и частные интересы каждой конфедерации, вместо общих интересов всей Америки, были бы единственными объектами их политики и стремлений. Следовательно, как и большинство других ГРАНИЧАЩИХ наций, они всегда были бы либо вовлечены в споры и войну, либо жили бы в постоянном опасении их.

Самые оптимистичные сторонники трех или четырех конфедераций не могут разумно предположить, что они долго оставались бы точно на равных условиях в плане силы, даже если бы было возможно сформировать их такими вначале; но, допуская, что это осуществимо, все же какая человеческая уловка может обеспечить продолжение такого равенства? Помимо тех местных обстоятельств, которые склонны порождать и увеличивать силу в одной части и препятствовать ее прогрессу в другой, мы должны обратить внимание на последствия той превосходной политики и хорошего управления, которые, вероятно, отличали бы правительство одной над остальными и которыми их относительное равенство в силе и значении было бы разрушено. Ибо нельзя предполагать, что одна и та же степень здравой политики, благоразумия и предусмотрительности будет неизменно соблюдаться каждой из этих конфедераций в течение долгого ряда лет.

Всякий раз, и по каким бы причинам это ни случилось, а это случилось бы, что любая из этих наций или конфедераций поднялась бы на шкале политического значения намного выше уровня своих соседей, в тот же момент эти соседи смотрели бы на нее с завистью и страхом. Обе эти страсти побудили бы их поощрять, если не продвигать, все, что могло бы обещать уменьшить ее значение; и также удержали бы их от мер, рассчитанных на продвижение или даже на обеспечение ее процветания. Много времени не потребовалось бы, чтобы позволить ей разглядеть эти недружелюбные расположения. Она вскоре начала бы не только терять доверие к своим соседям, но и испытывать расположение, столь же неблагоприятное к ним. Недоверие естественно порождает недоверие, и ничем добрая воля и доброе поведение не меняются быстрее, чем завистливой ревностью и неискренними обвинениями, будь то выраженными или подразумеваемыми.

Север, как правило, является регионом силы, и многие местные обстоятельства делают вероятным, что самая северная из предлагаемых конфедераций была бы через не очень отдаленный период, несомненно, более грозной, чем любая из других. Как только это стало бы очевидным, СЕВЕРНЫЙ УЛЕЙ вызвал бы те же идеи и ощущения в более южных частях Америки, которые он ранее вызывал в южных частях Европы. И не кажется опрометчивым предположение, что его молодые рои часто могли бы быть искушены собирать мед на более цветущих полях и в более мягком воздухе своих роскошных и более деликатных соседей.

Те, кто хорошо изучит историю подобных разделений и конфедераций, найдут веские причины опасаться, что те, что находятся в созерцании, не будут в ином смысле соседями, кроме как они будут пограничниками; что они не будут ни любить, ни доверять друг другу, но, напротив, будут добычей раздора, ревности и взаимных обид; короче говоря, что они поставят нас именно в те ситуации, в которых некоторые нации, несомненно, желают нас видеть, а именно: ГРОЗНЫМИ ТОЛЬКО ДРУГ ДЛЯ ДРУГА.

Из этих соображений видно, что те господа сильно ошибаются, кто предполагает, что наступательные и оборонительные союзы могут быть сформированы между этими конфедерациями и произведут ту комбинацию и союз воли, оружия и ресурсов, которые были бы необходимы, чтобы поставить и держать их в грозном состоянии обороны против иностранных врагов.

Когда независимые государства, на которые Британия и Испания были ранее разделены, объединялись в такой союз или объединяли свои силы против иностранного врага? Предлагаемые конфедерации будут ОТДЕЛЬНЫМИ НАЦИЯМИ. Каждая из них будет иметь свою торговлю с иностранцами, регулируемую отдельными договорами; и поскольку их продукция и товары различны и подходят для разных рынков, так и эти договоры будут существенно отличаться. Различные коммерческие интересы должны создавать различные интересы и, конечно, различные степени политической привязанности к различным иностранным нациям и связи с ними. Отсюда могло бы и, вероятно, случилось бы, что иностранная нация, с которой ЮЖНАЯ конфедерация могла бы быть в состоянии войны, была бы той, с которой СЕВЕРНАЯ конфедерация была бы наиболее желающей сохранить мир и дружбу. Союз, столь противоречащий их непосредственному интересу, поэтому было бы нелегко сформировать, и, если бы он был сформирован, он не соблюдался бы и не выполнялся бы с совершенной доброй верой.

Более того, весьма вероятно, что в Америке, как и в Европе, соседние нации, действуя под влиянием противоположных интересов и недружелюбных страстей, часто будут занимать разные стороны. Учитывая наше расстояние от Европы, для этих конфедераций было бы естественнее опасаться опасности друг от друга, нежели от отдаленных наций, и поэтому каждая из них была бы более склонна защищаться от других с помощью иностранных союзов, чем защищаться от иностранных опасностей посредством союзов между собой. И здесь давайте не будем забывать, насколько легче принять иностранные флоты в наши порты и иностранные армии в нашу страну, чем убедить или принудить их уйти. Сколько завоеваний совершили римляне и другие под видом союзников, и какие новшества они под тем же видом вводили в правительства тех, кого они якобы защищали.

Пусть же беспристрастные люди рассудят, способствовало бы разделение Америки на любое число независимых суверенных государств нашей защите от враждебности и неправомерного вмешательства иностранных наций.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № VI.

Об опасностях, исходящих от разногласий между штатами

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Три последних номера этой статьи были посвящены перечислению опасностей, которым мы подверглись бы в состоянии разобщенности со стороны вооруженных сил и козней иностранных наций. Теперь я перейду к описанию опасностей иного и, возможно, еще более тревожного рода — тех, которые, по всей вероятности, проистекут из разногласий между самими штатами, а также из внутренних фракций и потрясений. Они уже в некоторых случаях были слегка предвосхищены, но заслуживают более детального и полного исследования.

Человек должен быть слишком увлечен утопическими спекуляциями, чтобы всерьез сомневаться в том, что если эти штаты будут либо полностью разобщены, либо объединены лишь в частичные конфедерации, то подразделения, на которые они могут распасться, будут часто и яростно враждовать друг с другом. Предполагать отсутствие мотивов для таких конфликтов в качестве аргумента против их существования — значит забывать, что люди честолюбивы, мстительны и алчны. Ожидать продолжения гармонии между рядом независимых, не связанных друг с другом суверенных государств в одном соседстве — значит игнорировать неизменный ход человеческих событий и бросать вызов накопленному опыту веков.

Причины враждебности между нациями бесчисленны. Есть некоторые, которые оказывают общее и почти постоянное воздействие на коллективные тела общества. К ним относятся любовь к власти или стремление к превосходству и господству — ревность к власти или стремление к равенству и безопасности. Есть и другие, которые имеют более ограниченное, хотя и столь же действенное влияние в своих сферах. Таковы соперничество и конкуренция в торговле между коммерческими нациями. И есть другие, не менее многочисленные, чем любые из предыдущих, которые берут свое начало исключительно в личных страстях; в привязанностях, вражде, интересах, надеждах и страхах ведущих лиц в сообществах, членами которых они являются. Люди этого класса, будь то фавориты короля или народа, в слишком многих случаях злоупотребляли доверием, которым обладали; и, прикрываясь предлогом какого-либо общественного мотива, не стеснялись жертвовать национальным спокойствием ради личной выгоды или личного удовлетворения.

Знаменитый Перикл, уступая негодованию проститутки [1], ценой большой крови и сокровищ своих соотечественников напал, победил и разрушил город САМНИЕВ. Тот же человек, движимый личной обидой на МЕГАРЯН [2], другую нацию Греции, или чтобы избежать судебного преследования, которым ему угрожали как сообщнику в предполагаемой краже статуи Фидия [3], или чтобы избавиться от обвинений, подготовленных против него за растрату государственных средств на покупку популярности [4], или из-за сочетания всех этих причин, был первоначальным виновником той знаменитой и роковой войны, известной в греческих анналах под названием ПЕЛОПОННЕССКОЙ войны; которая после различных превратностей, перерывов и возобновлений закончилась крахом Афинского содружества.

Амбициозный кардинал, бывший премьер-министром при Генрихе VIII, позволив своему тщеславию стремиться к папской тиаре [5], питал надежды на успех в приобретении этого блестящего приза благодаря влиянию императора Карла V. Чтобы обеспечить расположение и интерес этого предприимчивого и могущественного монарха, он втянул Англию в войну с Францией, вопреки самым очевидным велениям политики и с риском для безопасности и независимости как королевства, которым он руководил своими советами, так и Европы в целом. Ибо если когда-либо и был суверен, который имел все шансы реализовать проект всемирной монархии, то это был император Карл V, чьими интригами Уолси был одновременно и орудием, и жертвой.

Влияние, которое фанатизм одной женщины [6], капризность другой [7] и интриги третьей [8] имели на современную политику, брожения и умиротворения значительной части Европы, — это темы, о которых слишком часто рассуждали, чтобы они не были общеизвестны.

Умножать примеры воздействия личных соображений на возникновение великих национальных событий, будь то внешних или внутренних, в зависимости от их направленности, было бы ненужной тратой времени. Те, кто имеет лишь поверхностное знакомство с источниками, из которых они черпаются, сами вспомнят множество примеров; а тем, кто обладает сносным знанием человеческой природы, не потребуются такие разъяснения, чтобы сформировать свое мнение как о реальности, так и о масштабах этого воздействия. Возможно, однако, уместно сослаться, для иллюстрации общего принципа, на случай, который недавно произошел среди нас. Если бы Шейс не был ОТЧАЯВШИМСЯ ДОЛЖНИКОМ, весьма сомнительно, чтобы Массачусетс был ввергнут в гражданскую войну.

Но, несмотря на единодушное свидетельство опыта в этом отношении, все еще находятся провидцы или расчетливые люди, готовые отстаивать парадокс вечного мира между штатами, даже если они расчленены и отчуждены друг от друга. Гений республик (говорят они) миролюбив; дух торговли имеет тенденцию смягчать нравы людей и гасить те воспламеняющиеся настроения, которые так часто разжигали войны. Коммерческие республики, подобные нашей, никогда не будут склонны истощать себя в гибельных распрях друг с другом. Ими будут управлять взаимные интересы, и они будут культивировать дух взаимной дружбы и согласия.

Разве не является (мы можем спросить этих проектировщиков в политике) истинным интересом всех наций культивировать тот же благожелательный и философский дух? Если это их истинный интерес, следовали ли они ему на самом деле? Разве, напротив, неизменно не обнаруживалось, что сиюминутные страсти и непосредственный интерес имеют более активный и властный контроль над поведением людей, чем общие или отдаленные соображения политики, полезности или справедливости? Были ли республики на практике менее склонны к войне, чем монархии? Разве первые не управляются ЛЮДЬМИ, так же как и вторые? Разве нет отвращения, пристрастий, соперничества и стремлений к несправедливым приобретениям, которые затрагивают нации так же, как и королей? Разве народные собрания часто не подвержены импульсам ярости, негодования, ревности, алчности и других беспорядочных и насильственных наклонностей? Разве не общеизвестно, что их решения часто определяются несколькими лицами, которым они доверяют, и, следовательно, неизбежно окрашиваются страстями и взглядами этих лиц? Сделала ли торговля до сих пор что-то большее, чем просто изменение объектов войны? Разве любовь к богатству не является такой же властной и предприимчивой страстью, как любовь к власти или славе? Разве не было столько же войн, основанных на коммерческих мотивах с тех пор, как это стало преобладающей системой наций, сколько раньше было вызвано алчностью к территории или господству? Не давал ли дух торговли во многих случаях новые стимулы к аппетиту как к тому, так и к другому? Пусть опыт, наименее ошибочный проводник человеческих мнений, будет призван дать ответ на эти вопросы.

Спарта, Афины, Рим и Карфаген были республиками; две из них, Афины и Карфаген, — коммерческого типа. Тем не менее они так же часто участвовали в войнах, наступательных и оборонительных, как и соседние монархии того же времени. Спарта была немногим лучше хорошо организованного лагеря; а Рим никогда не был сыт резней и завоеваниями.

Карфаген, хотя и был коммерческой республикой, был агрессором в той самой войне, которая закончилась его разрушением. Ганнибал перенес свои армии в сердце Италии и к воротам Рима, прежде чем Сципион, в свою очередь, нанес ему поражение на территориях Карфагена и завоевал это содружество.

Венеция в более поздние времена не раз фигурировала в войнах за амбиции, пока, став объектом для других итальянских государств, Папа Юлий II не нашел средства осуществить ту грозную лигу [9], которая нанесла смертельный удар могуществу и гордости этой надменной республики.

Провинции Голландии, пока они не были перегружены долгами и налогами, играли ведущую и заметную роль в войнах Европы. Они вели яростные споры с Англией за господство на море и были одними из самых упорных и непримиримых противников Людовика XIV.

В правительстве Великобритании представители народа составляют одну из ветвей национального законодательного органа. Торговля веками была преобладающим занятием этой страны. Тем не менее немногие нации чаще участвовали в войнах; и войны, в которых участвовало это королевство, во многих случаях исходили от народа.

Было, если можно так выразиться, почти столько же народных, сколько и королевских войн. Крики нации и настойчивые требования их представителей по разным поводам втягивали своих монархов в войну или заставляли их продолжать ее вопреки их склонностям, а иногда и вопреки реальным интересам государства. В той памятной борьбе за превосходство между соперничающими домами АВСТРИИ и БУРБОНОВ, которая так долго держала Европу в огне, хорошо известно, что антипатии англичан к французам, подкрепляя амбиции, или, скорее, алчность любимого лидера [10], затягивали войну за пределы, очерченные здравой политикой, и в течение значительного времени вопреки взглядам двора.

Войны этих двух последних упомянутых наций в значительной степени выросли из коммерческих соображений — желания вытеснить и страха быть вытесненными либо в отдельных отраслях торговли, либо в общих преимуществах торговли и судоходства; а иногда даже из более предосудительного желания участвовать в торговле других наций без их согласия.

Предпоследняя война между Британией и Испанией возникла из попыток английских купцов вести незаконную торговлю с испанским материком. Эти неоправданные действия с их стороны вызвали суровость со стороны испанцев по отношению к подданным Великобритании, которые были не более оправданы; потому что они выходили за рамки справедливого возмездия и были обвинены в бесчеловечности и жестокости. Многие из англичан, захваченных на испанских побережьях, были отправлены копать в шахтах Потоси; и в результате обычного развития духа негодования невиновные через некоторое время были смешаны с виновными в беспорядочном наказании. Жалобы купцов разожгли сильное пламя по всей нации, которое вскоре после этого вспыхнуло в Палате общин и было передано от органа к министерству. Были выданы каперские свидетельства, и последовала война; которая по своим последствиям разрушила все союзы, которые всего двадцать лет назад были сформированы с радужными ожиданиями самых благотворных плодов.

Из этого резюме того, что произошло в других странах, чьи ситуации имели наибольшее сходство с нашей собственной, какое основание мы можем иметь, чтобы доверять тем грезам, которые соблазнили бы нас ожиданием мира и сердечности между членами нынешней конфедерации в состоянии разделения? Разве мы уже не видели достаточно заблуждений и экстравагантности тех праздных теорий, которые забавляли нас обещаниями освобождения от несовершенств, слабостей и зол, присущих обществу в любой форме? Не пора ли проснуться от обманчивого сна о золотом веке и принять в качестве практической максимы для руководства нашим политическим поведением то, что мы, как и другие жители земного шара, все еще далеки от счастливой империи совершенной мудрости и совершенной добродетели?

Пусть точка крайнего упадка, до которой опустились наше национальное достоинство и кредит, пусть неудобства, ощущаемые повсюду от слабого и плохого управления правительством, пусть восстание части штата Северная Каролина, недавние угрожающие беспорядки в Пенсильвании и фактические мятежи и восстания в Массачусетсе заявят об этом —!

Настолько общее мнение человечества далеко от того, чтобы соответствовать догмам тех, кто пытается усыпить наши опасения по поводу раздора и враждебности между штатами в случае разобщенности, что из долгого наблюдения за прогрессом общества это стало своего рода аксиомой в политике, что близость или соседство ситуации делает нации естественными врагами. Интеллектуальный писатель выражается по этому поводу следующим образом: «СОСЕДНИЕ НАЦИИ (говорит он) естественным образом являются врагами друг друга, если их общая слабость не вынуждает их объединиться в КОНФЕДЕРАТИВНУЮ РЕСПУБЛИКУ, а их конституция не предотвращает разногласия, которые вызывает соседство, подавляя ту тайную ревность, которая располагает все государства к тому, чтобы возвеличиваться за счет своих соседей» [11]. Этот отрывок в то же время указывает на ЗЛО и предлагает СРЕДСТВО.

ПУБЛИЙ.

[1] Аспазия, см. «Жизнь Перикла» Плутарха.

[2] Там же.

[3] Там же. Предполагалось, что Фидий украл некоторое количество государственного золота с попустительства Перикла для украшения статуи Минервы.

[4] Там же.

[5] Носимая папами.

[6] Мадам де Ментенон.

[7] Герцогиня Мальборо.

[8] Мадам де Помпадур.

[9] Камбрейская лига, включавшая императора, короля Франции, короля Арагона и большинство итальянских князей и государств.

[10] Герцог Мальборо.

[11] См. «Принципы переговоров» аббата де Мабли.

ФЕДЕРАЛИСТ. № VII.

Продолжение той же темы

(Об опасностях, исходящих от разногласий между штатами)

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Иногда с видом кажущегося триумфа спрашивают, какие побуждения могли бы иметь штаты, если бы они были разобщены, чтобы вести войну друг с другом? Полным ответом на этот вопрос было бы сказать — именно те же побуждения, которые в разное время заливали кровью все нации в мире. Но, к сожалению для нас, вопрос допускает более конкретный ответ. Существуют причины для разногласий, находящиеся в нашем непосредственном поле зрения, о тенденции которых, даже при ограничениях федеральной конституции, у нас было достаточно опыта, чтобы позволить нам судить о том, чего можно было бы ожидать, если бы эти ограничения были сняты.

Территориальные споры во все времена были одним из самых плодотворных источников враждебности между нациями. Возможно, наибольшая часть войн, опустошавших землю, возникла из этого источника. Эта причина существовала бы среди нас в полной мере. У нас есть обширный участок незаселенной территории в границах Соединенных Штатов. Между некоторыми из них все еще существуют разногласия и нерешенные претензии, и распад Союза заложил бы основу для подобных претензий между ними всеми. Хорошо известно, что у них до сих пор были серьезные и оживленные дискуссии относительно прав на земли, которые не были предоставлены во время Революции и которые обычно назывались коронными землями. Штаты, в пределах границ колониальных правительств которых они были включены, претендовали на них как на свою собственность, другие утверждали, что права короны в этой статье перешли к Союзу; особенно в отношении всей той части Западной территории, которая либо путем фактического владения, либо через подчинение индейских владельцев, была подчинена юрисдикции короля Великобритании, пока она не была передана в мирном договоре. Это, как говорили, было во всяком случае приобретением для Конфедерации по соглашению с иностранной державой. Пруденциальной политикой Конгресса было умиротворение этого спора путем убеждения штатов сделать уступки Соединенным Штатам на благо всех. Это было достигнуто в такой степени, что при продолжении Союза это дает решительную перспективу мирного завершения спора. Однако расчленение Конфедерации возродило бы этот спор и создало бы другие по тому же предмету. В настоящее время большая часть свободной Западной территории является, по крайней мере по уступке, если не по какому-либо предшествующему праву, общей собственностью Союза. Если бы с этим было покончено, штаты, которые сделали уступку на принципе федерального компромисса, были бы склонны, когда мотив гранта перестал существовать, потребовать земли обратно как реверсию. Другие штаты, несомненно, настаивали бы на пропорции по праву представительства. Их аргумент заключался бы в том, что грант, однажды сделанный, не может быть отозван; и что справедливость участия в территории, приобретенной или обеспеченной совместными усилиями Конфедерации, остается неизменной. Если бы, вопреки вероятности, всеми штатами было признано, что каждый имеет право на долю этого общего запаса, все равно возникла бы трудность, которую нужно было бы преодолеть, относительно правильного правила распределения. Разные принципы были бы выдвинуты разными штатами для этой цели; и поскольку они затрагивали бы противоположные интересы сторон, они могли бы нелегко поддаться мирному урегулированию.

Таким образом, на широком поле Западной территории мы видим обширный театр для враждебных претензий без какого-либо арбитра или общего судьи, который мог бы вмешаться между спорящими сторонами. Рассуждая от прошлого к будущему, у нас будут веские основания опасаться, что меч иногда будет призываться в качестве арбитра их разногласий. Обстоятельства спора между Коннектикутом и Пенсильванией относительно земли в Вайоминге предостерегают нас от того, чтобы быть слишком оптимистичными в ожидании легкого урегулирования таких разногласий. Статьи конфедерации обязывали стороны представить дело на решение федерального суда. Представление было сделано, и суд вынес решение в пользу Пенсильвании. Но Коннектикут дал сильные признаки неудовлетворенности этим определением; и она не казалась полностью смирившейся с ним, пока путем переговоров и управления не было найдено нечто вроде эквивалента за потерю, которую она считала себя понесшей. Ничто из сказанного здесь не предназначено для того, чтобы выразить малейшее порицание поведению этого штата. Она, несомненно, искренне верила, что была ущемлена решением; и штаты, как и отдельные лица, с большой неохотой соглашаются на решения, которые им невыгодны.

Те, кто имел возможность видеть изнутри сделки, которые сопровождали развитие спора между этим штатом и округом Вермонт, могут подтвердить противодействие, которое мы испытали как со стороны штатов, не заинтересованных, так и со стороны тех, которые были заинтересованы в претензии; и могут засвидетельствовать опасность, которой мог бы подвергнуться мир Конфедерации, если бы этот штат попытался отстоять свои права силой. В этом противодействии преобладали два мотива: один — ревность, которую питали к нашей будущей власти; и другой — интерес определенных влиятельных лиц в соседних штатах, которые получили гранты на земли при фактическом правительстве этого округа. Даже штаты, которые выдвигали претензии, противоречащие нашим, казались более озабоченными расчленением этого штата, чем установлением своих собственных претензий. Это были Нью-Гэмпшир, Массачусетс и Коннектикут. Нью-Джерси и Род-Айленд по всем поводам проявляли горячее рвение к независимости Вермонта; а Мэриленд, пока не был встревожен появлением связи между Канадой и этим штатом, глубоко погрузился в те же взгляды. Будучи небольшими штатами, они с недружелюбным взглядом смотрели на перспективу нашего растущего величия. В обзоре этих сделок мы можем проследить некоторые из причин, которые, вероятно, втянули бы штаты в распри друг с другом, если бы их неблагоприятной судьбой стало стать разобщенными.

Конкуренция в торговле была бы еще одним плодотворным источником раздоров. Штаты, находящиеся в менее благоприятных условиях, стремились бы избежать недостатков местного положения и разделить преимущества своих более удачливых соседей. Каждый штат или отдельная конфедерация проводили бы систему коммерческой политики, свойственную только им. Это вызвало бы различия, предпочтения и исключения, которые породили бы недовольство. Привычки общения на основе равных привилегий, к которым мы привыкли с самого раннего заселения страны, придали бы этим причинам недовольства более острый край, чем они имели бы естественно независимо от этого обстоятельства. МЫ БЫЛИ БЫ ГОТОВЫ НАЗВАТЬ ТРАВМАМИ ТЕ ВЕЩИ, КОТОРЫЕ В ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ БЫЛИ ОПРАВДАННЫМИ АКТАМИ НЕЗАВИСИМЫХ СУВЕРЕННЫХ ГОСУДАРСТВ, КОНСУЛЬТИРУЮЩИХСЯ ПО ОТДЕЛЬНОМУ ИНТЕРЕСУ. Дух предприимчивости, который характеризует коммерческую часть Америки, не оставил без внимания ни одного случая проявления себя. Совсем не вероятно, что этот необузданный дух будет проявлять большое уважение к тем правилам торговли, с помощью которых отдельные штаты могли бы попытаться обеспечить исключительные выгоды для своих собственных граждан. Нарушения этих правил с одной стороны, усилия по их предотвращению и отражению с другой, естественно привели бы к возмущениям, а те — к репрессалиям и войнам.

Возможности, которые некоторые штаты имели бы для того, чтобы сделать другие зависимыми от них посредством коммерческих правил, вызывали бы нетерпеливое подчинение со стороны зависимых штатов. Относительное положение Нью-Йорка, Коннектикута и Нью-Джерси дало бы пример такого рода. Нью-Йорк из-за необходимости пополнения доходов должен облагать пошлинами свой импорт. Большая часть этих пошлин должна быть оплачена жителями двух других штатов в качестве потребителей того, что мы импортируем. Нью-Йорк не был бы ни желающим, ни способным отказаться от этого преимущества. Ее граждане не согласились бы с тем, чтобы пошлина, уплаченная ими, была возвращена в пользу граждан ее соседей; и было бы непрактично, если бы не было этого препятствия на пути, различать клиентов на наших собственных рынках. Стали бы Коннектикут и Нью-Джерси долго подчиняться налогообложению со стороны Нью-Йорка для ее исключительной выгоды? Было бы нам долго позволено оставаться в тихом и спокойном пользовании метрополией, от владения которой мы получали преимущество, столь ненавистное нашим соседям и, по их мнению, столь угнетающее? Смогли бы мы сохранить его против нависшего веса Коннектикута с одной стороны и сотрудничающего давления Нью-Джерси с другой? Это вопросы, на которые только безрассудство ответит утвердительно.

Государственный долг Союза был бы дальнейшей причиной столкновений между отдельными штатами или конфедерациями. Распределение в первом случае и последующее постепенное погашение были бы одинаково продуктивны для дурного настроения и враждебности. Как было бы возможно договориться о правиле распределения, удовлетворительном для всех? Едва ли можно предложить какое-либо, которое было бы полностью свободно от реальных возражений. Они, как обычно, были бы преувеличены неблагоприятным интересом сторон. Существуют даже несхожие взгляды среди штатов относительно общего принципа погашения государственного долга. Некоторые из них, либо менее впечатленные важностью национального кредита, либо потому, что их граждане имеют мало, если вообще имеют, непосредственного интереса в вопросе, чувствуют безразличие, если не отвращение, к выплате внутреннего долга в любом случае. Они были бы склонны преувеличивать трудности распределения. Другие из них, многочисленная часть граждан которых является кредиторами государства сверх пропорции штата в общей сумме национального долга, были бы решительны в отношении какого-либо справедливого и эффективного обеспечения. Промедления первых вызвали бы негодование последних. Установление правила, тем временем, было бы отложено реальными различиями во мнениях и надуманными задержками. Граждане заинтересованных штатов подняли бы шум; иностранные державы настаивали бы на удовлетворении своих справедливых требований, и мир штатов был бы поставлен под угрозу двойной случайности внешнего вторжения и внутреннего раздора.

Предположим, трудности согласования правила преодолены и распределение сделано. Все еще есть много оснований полагать, что правило, о котором договорились, при проверке оказалось бы более тяжелым для одних штатов, чем для других. Те, кто пострадал от него, естественно, искали бы смягчения бремени. Другие были бы так же естественно не склонны к пересмотру, который, вероятно, закончился бы увеличением их собственных обременений. Их отказ был бы слишком правдоподобным предлогом для жалующихся штатов, чтобы удержать свои взносы, чтобы не быть принятым с жадностью; и несоблюдение этими штатами своих обязательств было бы основанием для горькой дискуссии и перепалки. Если бы даже принятое правило на практике оправдало равенство своего принципа, все равно невыплаты со стороны некоторых штатов были бы результатом разнообразия других причин — реальной нехватки ресурсов; бесхозяйственности в их финансах; случайных беспорядков в управлении правительством; и, в дополнение к остальному, нежелания, с которым люди обычно расстаются с деньгами для целей, которые пережили потребности, их породившие, и мешают удовлетворению насущных нужд. Невыплаты, по каким бы причинам они ни происходили, были бы продуктивны для жалоб, взаимных обвинений и ссор. Пожалуй, нет ничего более способного нарушить спокойствие наций, чем их обязанность делать взаимные взносы на любой общий объект, который не приносит равной и совпадающей выгоды. Ибо это наблюдение, столь же верное, сколь и банальное, что нет ничего, о чем люди спорят так охотно, как об уплате денег.

Законы, нарушающие частные контракты, поскольку они равносильны агрессии на права тех штатов, граждане которых пострадали от них, могут рассматриваться как еще один вероятный источник враждебности. Мы не уполномочены ожидать, что более либеральный или более справедливый дух будет господствовать в законодательствах отдельных штатов в будущем, если они не будут ограничены какими-либо дополнительными сдержками, чем мы до сих пор видели в слишком многих случаях, позорящих их различные кодексы. Мы наблюдали склонность к возмездию, возникшую в Коннектикуте в результате злодеяний, совершенных Законодательным собранием Род-Айленда; и мы разумно делаем вывод, что в подобных случаях, при других обстоятельствах, война, не ПЕРГАМЕНТНАЯ, а меча, наказала бы такие чудовищные нарушения моральных обязательств и социальной справедливости.

Вероятность несовместимых союзов между различными штатами или конфедерациями и различными иностранными нациями, а также последствия этой ситуации для мира в целом были достаточно раскрыты в некоторых предыдущих статьях. Из взгляда, который они продемонстрировали на эту часть предмета, следует сделать вывод, что Америка, если бы она не была связана вовсе или только слабыми узами простой лиги, наступательной и оборонительной, была бы под воздействием таких раздирающих союзов постепенно втянута во все пагубные лабиринты европейской политики и войн; и из-за разрушительных распрей частей, на которые она была разделена, вероятно, стала бы добычей уловок и махинаций держав, одинаково враждебных им всем. Divide et impera [1] должно быть девизом каждой нации, которая либо ненавидит, либо боится нас. [2]

ПУБЛИЙ.

[1] Разделяй и властвуй.

[2] Чтобы весь предмет этих статей мог быть как можно скорее представлен публике, предлагается публиковать их четыре раза в неделю — во вторник в «Нью-Йорк пэкет» и в четверг в «Дейли адвертайзер».

ФЕДЕРАЛИСТ. № VIII.

Последствия враждебных действий между штатами

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 20 ноября 1787 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Принимая, таким образом, как установленную истину, что отдельные штаты в случае разобщенности или таких комбинаций их, которые могли бы возникнуть из обломков общей Конфедерации, были бы подвержены тем превратностям мира и войны, дружбы и вражды друг с другом, которые выпали на долю всех соседних наций, не объединенных под одним правительством, давайте перейдем к краткому изложению некоторых последствий, которые сопровождали бы такую ситуацию.

Война между штатами в первый период их отдельного существования сопровождалась бы гораздо большими бедствиями, чем это обычно бывает в тех странах, где давно существуют регулярные военные учреждения. Дисциплинированные армии, всегда содержимые на континенте Европы, хотя они и имеют злокачественный аспект для свободы и экономики, тем не менее принесли значительное преимущество, сделав внезапные завоевания непрактичными и предотвратив то быстрое опустошение, которое обычно отмечало прогресс войны до их введения. Искусство фортификации способствовало тем же целям. Нации Европы окружены цепями укрепленных мест, которые взаимно препятствуют вторжению. Кампании тратятся на взятие двух или трех пограничных гарнизонов, чтобы получить доступ в страну врага. Подобные препятствия встречаются на каждом шагу, чтобы истощить силы и задержать продвижение захватчика. Раньше вторгающаяся армия проникала в сердце соседней страны почти сразу, как только можно было получить известие о ее приближении; но теперь сравнительно небольшая сила дисциплинированных войск, действующих в обороне, с помощью постов способна препятствовать и, наконец, сорвать предприятия гораздо более значительной силы. История войны в той части земного шара — это уже не история покоренных наций и опрокинутых империй, а история взятых и отбитых городов; сражений, которые ничего не решают; отступлений, более полезных, чем победы; больших усилий и малых приобретений.

В этой стране картина была бы совершенно обратной. Ревность к военным учреждениям откладывала бы их как можно дольше. Отсутствие укреплений, оставляя границы одного штата открытыми для другого, облегчило бы набеги. Густонаселенные штаты без особого труда захватили бы своих менее населенных соседей. Завоевания было бы так же легко совершить, как и трудно удержать. Война, следовательно, была бы беспорядочной и грабительской. ГРАБЕЖ и опустошение всегда идут в обозе нерегулярных войск. Бедствия отдельных лиц занимали бы главное место в событиях, которые характеризовали бы наши военные подвиги.

Эта картина не слишком сильно преувеличена; хотя, признаюсь, она недолго оставалась бы верной. Безопасность от внешней опасности — самый мощный руководитель национального поведения. Даже пламенная любовь к свободе через некоторое время уступит ее велениям. Насильственное уничтожение жизни и собственности, сопутствующее войне, постоянные усилия и тревога, сопровождающие состояние постоянной опасности, заставят нации, наиболее привязанные к свободе, прибегнуть ради покоя и безопасности к институтам, которые имеют тенденцию разрушать их гражданские и политические права. Чтобы быть в большей безопасности, они в конце концов становятся готовыми рискнуть быть менее свободными.

Институты, о которых идет речь, — это ПОСТОЯННЫЕ АРМИИ и соответствующие придатки военных учреждений. Постоянные армии, говорят, не предусмотрены новой Конституцией; и поэтому делается вывод, что они могут существовать при ней [1]. Их существование, однако, исходя из самых условий предложения, в лучшем случае проблематично и неопределенно. Но постоянные армии, можно ответить, неизбежно возникнут в результате роспуска Конфедерации. Частые войны и постоянные опасения, которые требуют состояния столь же постоянной готовности, неизбежно произведут их. Более слабые штаты или конфедерации первыми прибегнут к ним, чтобы поставить себя в равное положение со своими более могущественными соседями. Они попытаются восполнить нехватку населения и ресурсов более регулярной и эффективной системой обороны, дисциплинированными войсками и укреплениями. Они будут в то же время вынуждены усилить исполнительную власть правительства, делая что их конституции приобретут прогрессивное направление к монархии. В природе войны — увеличивать исполнительную власть за счет законодательной.

Упомянутые средства вскоре дали бы штатам или конфедерациям, которые их использовали, превосходство над своими соседями. Малые государства или государства с меньшей естественной силой при энергичных правительствах и с помощью дисциплинированных армий часто торжествовали над большими государствами или государствами с большей естественной силой, которые были лишены этих преимуществ. Ни гордость, ни безопасность более важных штатов или конфедераций не позволили бы им долго мириться с этим унизительным и привходящим превосходством. Они быстро прибегли бы к средствам, подобным тем, с помощью которых оно было достигнуто, чтобы восстановить себя в своем утраченном превосходстве. Таким образом, мы бы через короткое время увидели установленными в каждой части этой страны те же двигатели деспотизма, которые были бичом Старого Света. Это, по крайней мере, был бы естественный ход вещей; и наши рассуждения будут тем более вероятны, чтобы быть верными, в той мере, в какой они приспособлены к этому стандарту.

Это не смутные выводы, сделанные из предполагаемых или спекулятивных дефектов Конституции, вся власть которой находится в руках народа или их представителей и делегатов, но это твердые выводы, сделанные из естественного и необходимого прогресса человеческих дел.

Может быть, в качестве возражения на это спросят, почему постоянные армии не возникли из распрей, которые так часто отвлекали древние республики Греции? На этот вопрос можно дать разные, одинаково удовлетворительные ответы. Трудолюбивые привычки людей сегодняшнего дня, поглощенных погоней за наживой и преданных улучшениям сельского хозяйства и торговли, несовместимы с состоянием нации солдат, что было истинным состоянием людей тех республик. Средства дохода, которые были так сильно умножены увеличением золота и серебра и искусствами промышленности, и наука финансов, которая является порождением современных времен, совпадая с привычками наций, произвели полную революцию в системе войны и сделали дисциплинированные армии, отличные от тела граждан, неотделимыми спутниками частой враждебности.

Существует также большая разница между военными учреждениями в стране, редко подвергающейся по своему положению внутренним вторжениям, и в той, которая часто подвержена им и всегда опасается их. Правители первой могут иметь хороший предлог, если они даже так склонны, содержать армии столь многочисленные, как те, которые необходимо поддерживать в последней. Эти армии, будучи в первом случае редко, если вообще когда-либо, призываемыми к деятельности для внутренней обороны, люди не находятся в опасности быть приученными к военной субординации. Законы не привыкли к послаблениям в пользу военных нужд; гражданское состояние остается в полной силе, не будучи испорченным или смешанным с принципами или склонностями другого состояния. Малость армии делает естественную силу сообщества превосходящей ее; и граждане, не привыкшие смотреть на военную власть как на защиту или подчиняться ее притеснениям, не любят и не боятся солдат; они смотрят на них с духом ревнивого согласия как на необходимое зло и готовы сопротивляться власти, которую, как они предполагают, можно применить в ущерб их правам. Армия при таких обстоятельствах может полезно помогать магистрату подавлять небольшую фракцию или случайную толпу, или восстание; но она будет неспособна обеспечить посягательства против объединенных усилий большой массы народа.

В стране, находящейся в последнем описанном положении, происходит обратное. Постоянные угрозы опасности обязывают правительство быть всегда готовым отразить ее; его армии должны быть достаточно многочисленны для немедленной обороны. Постоянная необходимость в их услугах повышает важность солдата и соразмерно принижает положение гражданина. Военное состояние становится возвышенным над гражданским. Жители территорий, часто являющихся театром войны, неизбежно подвергаются частым нарушениям своих прав, которые служат ослаблению их чувства этих прав; и постепенно люди приходят к тому, чтобы рассматривать солдат не только как своих защитников, но и как своих начальников. Переход от этой склонности к тому, чтобы считать их хозяевами, не является ни далеким, ни трудным; но очень трудно убедить людей, находящихся под такими впечатлениями, оказать смелое или эффективное сопротивление узурпациям, поддерживаемым военной силой.

Королевство Великобритания подпадает под первое описание. Островное положение и мощный флот, охраняющий его в значительной степени от возможности иностранного вторжения, устраняют необходимость в многочисленной армии внутри королевства. Достаточная сила, чтобы противостоять внезапному десанту, пока ополчение не успеет собраться и сформироваться, — это все, что считалось необходимым. Никакой мотив национальной политики не требовал, и общественное мнение не потерпело бы большего количества войск на его внутреннем учреждении. В течение долгого времени было мало места для действия других причин, которые были перечислены как последствия внутренней войны. Эта особая удачливость положения в значительной степени способствовала сохранению свободы, которой эта страна пользуется по сей день, несмотря на распространенную продажность и коррупцию. Если бы, напротив, Британия была расположена на континенте и была бы вынуждена, как она была бы вынуждена этим положением, сделать свои военные учреждения дома соразмерными с учреждениями других великих держав Европы, она, как и они, по всей вероятности, была бы сегодня жертвой абсолютной власти одного человека. Возможно, хотя и нелегко, что люди этого острова могут быть порабощены по другим причинам; но это не может быть сделано доблестью армии, столь незначительной, как та, которая обычно содержалась внутри королевства.

Если мы достаточно мудры, чтобы сохранить Союз, мы можем веками пользоваться преимуществом, подобным преимуществу изолированного положения. Европа находится на большом расстоянии от нас. Ее колонии в нашем соседстве, вероятно, будут оставаться слишком несоразмерными по силе, чтобы быть способными причинить нам какое-либо опасное беспокойство. Обширные военные учреждения не могут в этом положении быть необходимыми для нашей безопасности. Но если мы будем разобщены, и составные части либо останутся разделенными, либо, что наиболее вероятно, будут брошены вместе в две или три конфедерации, мы окажемся через короткое время в положении континентальных держав Европы — наши свободы станут добычей средств защиты от амбиций и ревности друг друга.

Это идея не поверхностная или тщетная, но твердая и весомая. Она заслуживает самого серьезного и зрелого рассмотрения каждого благоразумного и честного человека любой партии. Если такие люди сделают твердую и торжественную паузу и будут бесстрастно размышлять о важности этой интересной идеи; если они будут созерцать ее во всех ее отношениях и проследят ее до всех ее последствий, они не будут колебаться расстаться с тривиальными возражениями против Конституции, отказ от которой по всей вероятности положил бы окончательный конец Союзу. Воздушные призраки, которые порхают перед болезненным воображением некоторых ее противников, быстро уступили бы место более существенным формам опасностей, реальных, определенных и грозных.

ПУБЛИЙ.

[1] Это возражение будет полностью рассмотрено в надлежащем месте, и будет показано, что единственная естественная мера предосторожности, которая могла быть принята по этому вопросу, была принята; и гораздо лучшая, чем та, которую можно найти в любой конституции, которая была до сих пор составлена в Америке, большинство из которых вообще не содержат никакой защиты по этому вопросу.

ФЕДЕРАЛИСТ. № IX.

Союз как гарантия против внутренних фракций и восстаний

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Прочный Союз будет иметь величайшее значение для мира и свободы штатов как барьер против внутренних фракций и восстаний. Невозможно читать историю мелких республик Греции и Италии, не испытывая ощущений ужаса и отвращения от раздоров, которыми они постоянно были взволнованы, и от быстрой смены революций, которыми они удерживались в состоянии постоянной вибрации между крайностями тирании и анархии. Если они и демонстрируют случайные затишья, то они служат лишь недолговечным контрастом к яростным бурям, которые должны последовать. Если время от времени открываются интервалы счастья, мы созерцаем их со смесью сожаления, возникающей из размышления о том, что приятные сцены перед нами вскоре будут поглощены бурными волнами мятежа и партийной ярости. Если минутные лучи славы прорываются сквозь мрак, в то время как они ослепляют нас преходящим и мимолетным блеском, они в то же время предостерегают нас сетовать на то, что пороки правительства должны извращать направление и тускнеть блеск тех ярких талантов и возвышенных дарований, которыми так справедливо славились благоприятные почвы, их породившие.

Из беспорядков, которые уродуют анналы тех республик, сторонники деспотизма извлекли аргументы не только против форм республиканского правления, но и против самих принципов гражданской свободы. Они осуждали всякое свободное правительство как несовместимое с порядком общества и предавались злобному ликованию над его друзьями и сторонниками. К счастью для человечества, грандиозные сооружения, воздвигнутые на основе свободы, которые процветали веками, в нескольких славных случаях опровергли их мрачные софизмы. И я верю, что Америка станет широким и твердым фундаментом других зданий, не менее великолепных, которые будут одинаково постоянными памятниками их ошибок.

Но нельзя отрицать, что портреты, которые они набросали республиканского правления, были слишком точными копиями оригиналов, с которых они были взяты. Если бы оказалось непрактичным разработать модели более совершенной структуры, просвещенные друзья свободы были бы вынуждены оставить дело этого вида правления как незащитимое. Наука политики, однако, как и большинство других наук, получила большое улучшение. Эффективность различных принципов теперь хорошо понятна, которые были либо вовсе не известны, либо несовершенно известны древним. Регулярное распределение власти на отдельные ведомства; введение законодательных сдержек и противовесов; учреждение судов, состоящих из судей, занимающих свои должности во время хорошего поведения; представительство народа в законодательном органе депутатами их собственного избрания: это совершенно новые открытия или они сделали свой основной прогресс к совершенству в современные времена. Это средства, и мощные средства, с помощью которых достоинства республиканского правления могут быть сохранены, а его несовершенства уменьшены или избегнуты. К этому каталогу обстоятельств, которые способствуют улучшению популярных систем гражданского правления, я рискну, однако, как бы ново это ни показалось некоторым, добавить еще одно, основанное на принципе, который был сделан фундаментом возражения против новой Конституции; я имею в виду РАСШИРЕНИЕ ОРБИТЫ, внутри которой такие системы должны вращаться, либо в отношении размеров одного штата, либо в отношении консолидации нескольких меньших штатов в одну великую Конфедерацию. Последнее — это то, что непосредственно касается рассматриваемого объекта. Однако будет полезно изучить принцип в его применении к одному штату, что будет рассмотрено в другом месте.

Польза Конфедерации, равно как для подавления фракций и охраны внутреннего спокойствия Штатов, так и для увеличения их внешней силы и безопасности, в действительности не является новой идеей. Она применялась в разных странах и эпохах и получила одобрение наиболее авторитетных авторов в области политики. Противники предложенного плана с большим усердием цитировали и распространяли наблюдения Монтескье о необходимости ограниченной территории для республиканского правления. Однако они, по-видимому, не были осведомлены о суждениях этого великого человека, высказанных в другой части его труда, и не обратили внимания на последствия принципа, с которым они соглашаются с такой готовностью.

Когда Монтескье рекомендует небольшие размеры для республик, стандарты, которые он имел в виду, были значительно меньше пределов почти каждого из этих Штатов. Ни Вирджинию, ни Массачусетс, ни Пенсильванию, ни Нью-Йорк, ни Северную Каролину, ни Джорджию никоим образом нельзя сравнить с моделями, на основе которых он рассуждал и к которым применимы условия его описания. Если мы поэтому примем его идеи по этому пункту как критерий истины, мы будем вынуждены выбирать между тем, чтобы сразу искать убежища в объятиях монархии, или разделиться на бесконечное множество маленьких, ревнивых, конфликтующих, шумных государств — жалких рассадников непрекращающихся раздоров и несчастных объектов всеобщей жалости или презрения. Некоторые из авторов, выступивших на другой стороне этого вопроса, по-видимому, осознавали эту дилемму и даже были достаточно смелы, чтобы намекнуть на разделение более крупных Штатов как на желательное явление. Такая безрассудная политика, такое отчаянное средство могли бы, путем умножения мелких должностей, удовлетворить взгляды людей, не обладающих квалификацией для распространения своего влияния за пределы узких кругов личных интриг, но это никогда не могло бы способствовать величию или счастью народа Америки.

Откладывая рассмотрение самого принципа на другое место, как уже было упомянуто, здесь будет достаточно заметить, что в понимании автора, который наиболее настоятельно цитировался по этому случаю, это диктовало бы лишь сокращение РАЗМЕРА более значительных ЧЛЕНОВ Союза, но не препятствовало бы их объединению в рамках одного конфедеративного правительства. И это истинный вопрос, в обсуждении которого мы в настоящее время заинтересованы.

Предложения Монтескье настолько далеки от того, чтобы выступать против общего Союза Штатов, что он прямо рассматривает КОНФЕДЕРАТИВНУЮ РЕСПУБЛИКУ как средство для расширения сферы народного правления и примирения преимуществ монархии с преимуществами республиканизма.

«Весьма вероятно, — говорит он [1], — что человечество было бы вынуждено в конце концов постоянно жить под управлением одного лица, если бы оно не придумало своего рода конституцию, которая обладает всеми внутренними преимуществами республиканского правления наряду с внешней силой монархического. Я имею в виду КОНФЕДЕРАТИВНУЮ РЕСПУБЛИКУ.

Эта форма правления представляет собой соглашение, по которому несколько меньших ШТАТОВ соглашаются стать членами одного более крупного, который они намерены создать. Это своего рода собрание обществ, образующих новое общество, способное расти посредством новых ассоциаций, пока они не достигнут такой степени могущества, чтобы быть в состоянии обеспечить безопасность объединенного тела.

Республика такого рода, способная противостоять внешней силе, может поддерживать себя без каких-либо внутренних разложений. Форма этого общества предотвращает всякого рода неудобства.

Если один член попытается узурпировать верховную власть, нельзя предположить, что он будет обладать равным авторитетом и доверием во всех конфедеративных штатах. Если бы он имел слишком большое влияние над одним, это встревожило бы остальные. Если бы он покорил часть, та, что осталась бы свободной, могла бы противостоять ему силами, независимыми от тех, которые он узурпировал, и одолеть его, прежде чем он смог бы утвердиться в своей узурпации.

Если в одном из конфедеративных штатов произойдет народное восстание, остальные способны его подавить. Если злоупотребления проникают в одну часть, они исправляются теми, что остаются здоровыми. Государство может быть разрушено с одной стороны, но не с другой; конфедерация может быть распущена, а конфедераты сохранят свой суверенитет.

Поскольку это правительство состоит из малых республик, оно наслаждается внутренним счастьем каждой из них; а что касается его внешнего положения, то оно обладает, посредством ассоциации, всеми преимуществами больших монархий».

Я счел уместным процитировать полностью эти интересные отрывки, поскольку они содержат ясное сокращенное изложение главных аргументов в пользу Союза и должны эффективно устранить ложные впечатления, которые могло создать неверное применение других частей этого труда. В то же время они имеют тесную связь с более непосредственным замыслом этой статьи, который состоит в том, чтобы проиллюстрировать стремление Союза подавлять внутренние фракции и восстания.

Было проведено различие, более тонкое, чем точное, между КОНФЕДЕРАЦИЕЙ и КОНСОЛИДАЦИЕЙ Штатов. Существенной характеристикой первой, как говорят, является ограничение ее власти членами в их коллективном качестве, без распространения на индивидов, из которых они состоят. Утверждается, что национальный совет не должен иметь никакого отношения к каким-либо объектам внутреннего управления. На точном равенстве голосов между членами также настаивали как на ведущей черте конфедеративного правительства. Эти положения в основном произвольны; они не подкреплены ни принципом, ни прецедентом. Действительно, случалось, что правительства такого рода обычно действовали так, как предполагает упомянутое различие, считая его присущим их природе; но в большинстве из них были обширные исключения из практики, которые служат доказательством, насколько это возможно на примерах, что не существует абсолютного правила по этому предмету. И в ходе этого исследования будет ясно показано, что в той мере, в какой преобладал отстаиваемый принцип, он был причиной неизлечимого беспорядка и слабости в правительстве.

Определение КОНФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ, по-видимому, просто означает «собрание обществ» или ассоциацию двух или более штатов в одно государство. Объем, модификации и объекты федеральной власти являются лишь вопросами усмотрения. До тех пор, пока отдельная организация членов не упразднена; до тех пор, пока она существует по конституционной необходимости для местных целей; даже если она находится в полном подчинении общей власти союза, это все равно будет, на деле и в теории, ассоциацией штатов или конфедерацией. Предложенная Конституция, отнюдь не подразумевая упразднения правительств Штатов, делает их составными частями национального суверенитета, допуская их прямое представительство в Сенате, и оставляет в их распоряжении определенные исключительные и весьма важные части суверенной власти. Это полностью соответствует, во всяком разумном значении этих терминов, идее федерального правительства.

В Ликийской конфедерации, которая состояла из двадцати трех ГОРОДОВ или республик, самые крупные имели право на ТРИ голоса в ОБЩЕМ СОВЕТЕ, среднего класса — на ДВА, а самые маленькие — на ОДИН. ОБЩИЙ СОВЕТ назначал всех судей и магистратов соответствующих ГОРОДОВ. Это, безусловно, был самый деликатный вид вмешательства в их внутреннее управление; ибо если есть что-то, что кажется исключительно закрепленным за местными юрисдикциями, так это назначение их собственных должностных лиц. Тем не менее Монтескье, говоря об этой ассоциации, пишет: «Если бы я должен был дать модель отличной Конфедеративной Республики, это была бы Ликия». Таким образом, мы видим, что различия, на которых настаивают, не входили в планы этого просвещенного мыслителя; и мы придем к выводу, что это новые ухищрения ошибочной теории.

ПУБЛИЙ.

[1] «О духе законов», том I, книга IX, глава I.

ФЕДЕРАЛИСТ. № X.

Продолжение той же темы

(Союз как гарантия против внутренних фракций и восстаний)

Из «Нью-Йорк Пакет».

Пятница, 23 ноября 1787 года.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Среди многочисленных преимуществ, обещанных хорошо построенным Союзом, ни одно не заслуживает более тщательного изучения, чем его способность пресекать и контролировать насилие фракций. Друг народного правления никогда не чувствует такой тревоги за его характер и судьбу, как когда он созерцает их склонность к этому опасному пороку. Поэтому он не преминет придать должное значение любому плану, который, не нарушая принципов, к которым он привязан, обеспечивает надлежащее лекарство от него. Нестабильность, несправедливость и путаница, внесенные в общественные советы, были, по правде говоря, смертельными болезнями, от которых повсюду погибали народные правительства; как они продолжают оставаться излюбленными и плодотворными темами, из которых противники свободы черпают свои самые благовидные разглагольствования. Ценные улучшения, внесенные американскими конституциями в народные модели, как древние, так и современные, безусловно, нельзя не восхищать; но было бы неоправданной предвзятостью утверждать, что они так же эффективно предотвратили опасность с этой стороны, как того желали и ожидали. Повсюду слышны жалобы от наших самых рассудительных и добродетельных граждан, в равной степени друзей общественного и частного доверия, а также общественной и личной свободы, что наши правительства слишком нестабильны, что общественное благо игнорируется в конфликтах соперничающих партий и что меры слишком часто решаются не в соответствии с правилами справедливости и правами меньшинства, а превосходящей силой заинтересованного и властного большинства. Как бы мы ни желали, чтобы эти жалобы не имели под собой оснований, свидетельства известных фактов не позволят нам отрицать, что они в некоторой степени верны. Действительно, при беспристрастном обзоре нашей ситуации обнаружится, что некоторые из бедствий, от которых мы страдаем, ошибочно приписывались действиям наших правительств; но в то же время обнаружится, что другие причины не могут в одиночку объяснить многие из наших тяжелейших несчастий; и, в частности, то преобладающее и растущее недоверие к общественным обязательствам и тревога за частные права, которые эхом отдаются от одного конца континента до другого. Это должно быть главным образом, если не полностью, следствием неустойчивости и несправедливости, которыми фракционный дух отравил наши общественные администрации.

Под фракцией я понимаю число граждан, будь то большинство или меньшинство от целого, которые объединены и движимы общим импульсом страсти или интереса, враждебного правам других граждан или постоянным и совокупным интересам общества.

Существует два метода лечения вреда от фракций: один — путем устранения их причин; другой — путем контроля над их последствиями.

Существует также два метода устранения причин фракций: один — путем уничтожения свободы, которая необходима для их существования; другой — путем наделения каждого гражданина одинаковыми мнениями, одинаковыми страстями и одинаковыми интересами.

Никогда нельзя было сказать более верно, чем о первом средстве, что оно хуже самой болезни. Свобода для фракции — это то же, что воздух для огня, пища, без которой она мгновенно гаснет. Но было бы не меньшим безумием упразднить свободу, которая необходима для политической жизни, потому что она питает фракцию, чем желать уничтожения воздуха, который необходим для животной жизни, потому что он придает огню его разрушительную силу.

Второе средство так же невыполнимо, как первое было бы неразумным. Пока разум человека остается подверженным ошибкам и он волен упражнять его, будут формироваться различные мнения. Пока существует связь между его разумом и его себялюбием, его мнения и его страсти будут оказывать взаимное влияние друг на друга; и первые будут объектами, к которым будут привязываться вторые. Разнообразие в способностях людей, из которых проистекают права собственности, является не менее непреодолимым препятствием для единообразия интересов. Защита этих способностей — первая цель правительства. Из защиты различных и неравных способностей к приобретению собственности немедленно проистекает владение различными степенями и видами собственности; а из влияния этого на чувства и взгляды соответствующих собственников проистекает разделение общества на различные интересы и партии.

Скрытые причины фракций, таким образом, посеяны в природе человека; и мы видим, как они повсюду приводятся в действие в разной степени, в зависимости от различных обстоятельств гражданского общества. Рвение к различным мнениям относительно религии, относительно правительства и многих других вопросов, как умозрительных, так и практических; привязанность к различным лидерам, честолюбиво борющимся за превосходство и власть; или к лицам других описаний, чьи судьбы были интересны человеческим страстям, — все это по очереди разделяло человечество на партии, разжигало их взаимной враждой и делало их гораздо более склонными досаждать и угнетать друг друга, чем сотрудничать ради общего блага. Настолько сильна эта склонность человечества впадать во взаимную вражду, что там, где не представляется существенного повода, самых легкомысленных и причудливых различий было достаточно, чтобы разжечь их недружелюбные страсти и спровоцировать их самые яростные конфликты. Но самым распространенным и долговечным источником фракций было различное и неравное распределение собственности. Те, кто владеет собственностью, и те, кто ее лишен, всегда формировали в обществе отдельные интересы. Те, кто является кредиторами, и те, кто является должниками, подпадают под подобную дискриминацию. Земельный интерес, производственный интерес, торговый интерес, денежный интерес, наряду со многими меньшими интересами, неизбежно вырастают в цивилизованных нациях и делят их на различные классы, движимые различными чувствами и взглядами. Регулирование этих разнообразных и сталкивающихся интересов составляет главную задачу современного законодательства и вовлекает дух партийности и фракционности в необходимые и обычные операции правительства.

Никому не позволено быть судьей в своем собственном деле, потому что его интерес, безусловно, исказил бы его суждение и, весьма вероятно, развратил бы его честность. С равным, даже с большим основанием, группа людей не подходит для того, чтобы быть одновременно судьями и сторонами; однако чем являются многие из наиболее важных актов законодательства, как не множеством судебных решений, касающихся, правда, не прав отдельных лиц, а прав больших групп граждан? И чем являются различные классы законодателей, как не адвокатами и сторонами в делах, которые они решают? Предлагается ли закон о частных долгах? Это вопрос, в котором кредиторы являются сторонами с одной стороны, а должники — с другой. Справедливость должна держать весы между ними. Тем не менее стороны являются и должны быть сами себе судьями; и следует ожидать, что победит самая многочисленная партия, или, другими словами, самая могущественная фракция. Должны ли поощряться отечественные производства и в какой степени, путем ограничений на иностранные производства? — это вопросы, которые решались бы по-разному земельным и производственным классами, и, вероятно, ни один из них не руководствовался бы исключительно справедливостью и общественным благом. Распределение налогов на различные виды собственности — это акт, который, кажется, требует самой точной беспристрастности; однако, возможно, нет такого законодательного акта, в котором преобладающей партии дается большая возможность и искушение попирать правила справедливости. Каждый шиллинг, которым они обременяют меньшинство, — это шиллинг, сэкономленный в их собственных карманах.

Тщетно говорить, что просвещенные государственные деятели смогут урегулировать эти сталкивающиеся интересы и сделать их все подчиненными общественному благу. Просвещенные государственные деятели не всегда будут у руля. И во многих случаях такое урегулирование вообще невозможно без учета косвенных и отдаленных соображений, которые редко будут преобладать над непосредственным интересом, который одна партия может найти в игнорировании прав другой или блага целого.

Вывод, к которому мы приходим, заключается в том, что ПРИЧИНЫ фракций не могут быть устранены и что облегчение следует искать только в средствах контроля над их ПОСЛЕДСТВИЯМИ.

Если фракция состоит из менее чем большинства, облегчение обеспечивается республиканским принципом, который позволяет большинству побеждать ее зловещие взгляды путем регулярного голосования. Она может затруднить управление, она может потрясти общество; но она будет неспособна осуществить и замаскировать свое насилие под формами Конституции. Когда большинство включено во фракцию, форма народного правления, с другой стороны, позволяет ему приносить в жертву своей господствующей страсти или интересу как общественное благо, так и права других граждан. Обеспечить общественное благо и частные права против опасности такой фракции и в то же время сохранить дух и форму народного правления — вот великая цель, на которую направлены наши исследования. Позвольте мне добавить, что это великое требование, с помощью которого эта форма правления может быть спасена от позора, под которым она так долго находилась, и рекомендована уважению и принятию человечеством.

Какими средствами достижима эта цель? Очевидно, только одним из двух. Либо должно быть предотвращено существование одной и той же страсти или интереса у большинства в одно и то же время, либо большинство, имеющее такую сосуществующую страсть или интерес, должно быть сделано, в силу их численности и местного положения, неспособным сговариваться и осуществлять схемы угнетения. Если позволить импульсу и возможности совпасть, мы хорошо знаем, что ни на моральные, ни на религиозные мотивы нельзя полагаться как на адекватный контроль. Они не оказываются таковыми в отношении несправедливости и насилия индивидов и теряют свою эффективность пропорционально количеству объединенных вместе, то есть пропорционально тому, как их эффективность становится необходимой.

Из этого взгляда на предмет можно сделать вывод, что чистая демократия, под которой я понимаю общество, состоящее из небольшого числа граждан, которые собираются и управляют правительством лично, не может допустить никакого лекарства от вреда фракций. Общая страсть или интерес почти в каждом случае будут ощущаться большинством от целого; общение и согласие проистекают из самой формы правления; и нет ничего, что могло бы сдержать побуждения принести в жертву более слабую сторону или неугодного индивида. Вот почему такие демократии всегда были зрелищами турбулентности и раздоров; всегда оказывались несовместимыми с личной безопасностью или правами собственности; и в целом были столь же короткими в своей жизни, сколь насильственными в своей смерти. Теоретические политики, которые покровительствовали этому виду правления, ошибочно полагали, что, сведя человечество к полному равенству в их политических правах, они в то же время будут полностью уравнены и ассимилированы в своих владениях, своих мнениях и своих страстях.

Республика, под которой я понимаю правительство, в котором имеет место схема представительства, открывает иную перспективу и обещает лекарство, которое мы ищем. Давайте рассмотрим пункты, в которых она отличается от чистой демократии, и мы поймем как природу лекарства, так и эффективность, которую оно должно получить от Союза.

Два великих пункта различия между демократией и республикой: во-первых, делегирование правительства в последней небольшому числу граждан, избранных остальными; во-вторых, большее число граждан и большая сфера страны, на которую последняя может быть распространена.

Эффект первого различия заключается, с одной стороны, в том, чтобы уточнить и расширить общественные взгляды, пропуская их через посредство избранного органа граждан, чья мудрость может лучше всего распознать истинный интерес своей страны и чей патриотизм и любовь к справедливости будут наименее склонны приносить его в жертву временным или частным соображениям. При таком регулировании вполне может случиться, что общественный голос, произнесенный представителями народа, будет более созвучен общественному благу, чем если бы он был произнесен самими людьми, собравшимися для этой цели. С другой стороны, эффект может быть обратным. Люди фракционного темперамента, местных предрассудков или зловещих замыслов могут путем интриг, коррупции или другими средствами сначала получить голоса, а затем предать интересы народа. Возникающий вопрос заключается в том, более ли благоприятны малые или обширные республики для избрания надлежащих стражей общественного благополучия; и он ясно решается в пользу последних двумя очевидными соображениями:

Во-первых, следует заметить, что, как бы мала ни была республика, представители должны быть увеличены до определенного числа, чтобы защититься от клик немногих; и что, как бы велика она ни была, они должны быть ограничены определенным числом, чтобы защититься от путаницы множества. Следовательно, поскольку число представителей в двух случаях не пропорционально числу двух избирателей и является пропорционально большим в малой республике, отсюда следует, что если доля подходящих характеров не меньше в большой, чем в малой республике, то первая представит больший выбор и, следовательно, большую вероятность подходящего выбора.

Во-вторых, поскольку каждый представитель будет избираться большим числом граждан в большой, чем в малой республике, недостойным кандидатам будет труднее успешно практиковать порочные искусства, с помощью которых выборы слишком часто выигрываются; и голоса народа, будучи более свободными, с большей вероятностью сосредоточатся на людях, которые обладают наиболее привлекательными достоинствами и наиболее широкими и устоявшимися характерами.

Следует признать, что в этом, как и в большинстве других случаев, существует среднее значение, по обе стороны от которого будут лежать неудобства. Слишком сильно увеличивая число избирателей, вы делаете представителей слишком мало знакомыми со всеми их местными обстоятельствами и меньшими интересами; так же как, слишком сильно уменьшая его, вы делаете его чрезмерно привязанным к ним и слишком мало пригодным для понимания и преследования великих и национальных объектов. Федеральная Конституция образует счастливое сочетание в этом отношении; великие и совокупные интересы передаются национальным, местные и частные — законодательным органам Штатов.

Другой пункт различия — это большее число граждан и протяженность территории, которые могут быть включены в рамки республиканского, а не демократического правления; и именно это обстоятельство главным образом делает фракционные комбинации менее страшными в первом, чем во втором. Чем меньше общество, тем меньше, вероятно, будет отдельных партий и интересов, составляющих его; чем меньше отдельных партий и интересов, тем чаще будет обнаруживаться большинство одной и той же партии; и чем меньше число индивидов, составляющих большинство, и чем меньше сфера, в которой они помещены, тем легче они будут сговариваться и осуществлять свои планы угнетения. Расширьте сферу, и вы включите большее разнообразие партий и интересов; вы сделаете менее вероятным, что большинство от целого будет иметь общий мотив для вторжения в права других граждан; или если такой общий мотив существует, всем, кто его чувствует, будет труднее обнаружить свою собственную силу и действовать в унисон друг с другом. Помимо других препятствий, можно заметить, что там, где есть осознание несправедливых или бесчестных целей, общение всегда сдерживается недоверием пропорционально числу тех, чье согласие необходимо.

Отсюда ясно видно, что то же преимущество, которое республика имеет перед демократией в контроле над последствиями фракций, пользуется большой республикой перед малой — пользуется Союз перед составляющими его Штатами. Состоит ли преимущество в замене представителей, чьи просвещенные взгляды и добродетельные чувства делают их выше местных предрассудков и схем несправедливости? Не будет отрицаться, что представительство Союза с наибольшей вероятностью будет обладать этими необходимыми дарованиями. Состоит ли оно в большей безопасности, обеспечиваемой большим разнообразием партий, против события, когда какая-либо одна партия сможет превзойти числом и угнетать остальные? В равной степени возросшее разнообразие партий, включенных в Союз, увеличивает эту безопасность. Состоит ли оно, наконец, в больших препятствиях, противопоставляемых сговору и осуществлению тайных желаний несправедливого и заинтересованного большинства? Здесь, опять же, протяженность Союза дает ему самое ощутимое преимущество.

Влияние фракционных лидеров может разжечь пламя в их конкретных Штатах, но будет неспособно распространить всеобщий пожар через другие Штаты. Религиозная секта может выродиться в политическую фракцию в части Конфедерации; но разнообразие сект, рассеянных по всей ее поверхности, должно обезопасить национальные советы от любой опасности из этого источника. Страсть к бумажным деньгам, к отмене долгов, к равному разделению собственности или к любому другому ненадлежащему или злому проекту будет менее склонна охватить все тело Союза, чем отдельного его члена; в той же пропорции, в какой такая болезнь с большей вероятностью заразит отдельный округ или район, чем целый Штат.

В протяженности и надлежащей структуре Союза, следовательно, мы видим республиканское лекарство от болезней, наиболее свойственных республиканскому правлению. И в соответствии со степенью удовольствия и гордости, которые мы испытываем, будучи республиканцами, должно быть наше рвение в лелеянии духа и поддержке характера Федералистов.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XI.

Польза Союза в отношении коммерческих отношений и военно-морского флота

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Важность Союза в коммерческом свете — это один из тех пунктов, по поводу которых меньше всего места для расхождения во мнениях и который, по сути, вызвал самое общее согласие людей, имеющих хоть какое-то знакомство с предметом. Это относится как к нашему общению с иностранными странами, так и друг с другом.

Существуют признаки, позволяющие предположить, что авантюрный дух, который отличает коммерческий характер Америки, уже вызвал беспокойные ощущения у нескольких морских держав Европы. Они, по-видимому, опасаются нашего слишком большого вмешательства в ту торговую перевозку, которая является опорой их навигации и фундаментом их военно-морской силы. Те из них, которые имеют колонии в Америке, смотрят вперед на то, чем эта страна способна стать, с болезненной заботой. Они предвидят опасности, которые могут угрожать их американским владениям от соседства Штатов, которые имеют все склонности и обладали бы всеми средствами, необходимыми для создания мощного флота. Впечатления такого рода будут естественно указывать на политику поощрения разногласий среди нас и лишения нас, насколько это возможно, АКТИВНОЙ ТОРГОВЛИ на наших собственных судах. Это послужило бы тройной цели: предотвращению нашего вмешательства в их навигацию, монополизации прибылей от нашей торговли и подрезанию крыльев, на которых мы могли бы взлететь к опасной величине. Если бы благоразумие не запрещало детали, было бы не трудно проследить по фактам работу этой политики до кабинетов министров.

Если мы останемся едиными, мы можем противодействовать такой недружелюбной к нашему процветанию политике множеством способов. Посредством запретительных правил, распространяющихся в то же время на все Штаты, мы можем обязать иностранные страны конкурировать друг с другом за привилегии наших рынков. Это утверждение не покажется химерическим тем, кто способен оценить важность рынков трех миллионов человек — растущих в быстрой прогрессии, по большей части исключительно преданных сельскому хозяйству и, вероятно, в силу местных обстоятельств остающихся таковыми — для любой производящей нации; и огромную разницу, которая была бы для торговли и навигации такой нации между прямым сообщением на своих собственных судах и косвенной перевозкой своих продуктов и возвратов в Америку и из нее на судах другой страны. Предположим, например, у нас было бы правительство в Америке, способное исключить Великобританию (с которой у нас в настоящее время нет торгового договора) из всех наших портов; какова была бы вероятная операция этого шага на ее политику? Не позволило бы это нам вести переговоры с самыми светлыми перспективами успеха о торговых привилегиях самого ценного и обширного рода во владениях этого королевства? Когда эти вопросы задавались по другим поводам, они получали правдоподобный, но не солидный или удовлетворительный ответ. Говорили, что запреты с нашей стороны не произвели бы никаких изменений в системе Британии, потому что она могла бы вести свою торговлю с нами через посредство голландцев, которые были бы ее непосредственными покупателями и плательщиками за те товары, которые требовались для снабжения наших рынков. Но не пострадала бы существенно ее навигация от потери важного преимущества быть своим собственным перевозчиком в этой торговле? Не была бы основная часть ее прибылей перехвачена голландцами в качестве компенсации за их посредничество и риск? Не вызвало бы одно лишь обстоятельство фрахта значительного вычета? Не облегчило бы такое окольное общение конкуренцию других наций, повышая цену британских товаров на наших рынках и передавая в другие руки управление этой интересной отраслью британской торговли?

Зрелое рассмотрение объектов, предложенных этими вопросами, оправдает веру в то, что реальные невыгоды для Британии от такого положения вещей, в сочетании с предубеждениями значительной части нации в пользу американской торговли и с настойчивыми просьбами островов Вест-Индии, вызвали бы смягчение ее нынешней системы и позволили бы нам наслаждаться привилегиями на рынках этих островов и в других местах, от чего наша торговля получила бы самые существенные выгоды. Такой пункт, полученный от британского правительства, который нельзя было бы ожидать без эквивалента в виде исключений и иммунитетов на наших рынках, вероятно, имел бы соответствующий эффект на поведение других наций, которые не были бы склонны видеть себя полностью вытесненными из нашей торговли.

Дальнейший ресурс для влияния на поведение европейских наций по отношению к нам в этом отношении возник бы из создания федерального военно-морского флота. Нет сомнений, что сохранение Союза при эффективном правительстве дало бы нам возможность в не очень отдаленном периоде создать флот, который, если бы он не мог соперничать с флотами великих морских держав, по крайней мере имел бы респектабельный вес, если бы был брошен на чашу весов любой из двух конфликтующих сторон. Это было бы особенно верно в отношении операций в Вест-Индии. Несколько линейных кораблей, отправленных своевременно для подкрепления любой из сторон, часто были бы достаточны, чтобы решить судьбу кампании, от исхода которой зависели интересы величайшей важности. Наша позиция в этом отношении является наиболее командной. И если к этому соображению мы добавим соображение о полезности поставок из этой страны при проведении военных операций в Вест-Индии, легко будет заметить, что столь благоприятная ситуация позволила бы нам торговаться с большим преимуществом за торговые привилегии. Цена была бы установлена не только на нашу дружбу, но и на наш нейтралитет. Постоянным приверженностью Союзу мы можем надеяться вскоре стать арбитром Европы в Америке и быть в состоянии склонить баланс европейских соревнований в этой части мира, как того может диктовать наш интерес.

Но в противоположность этой предпочтительной ситуации мы обнаружим, что соперничество частей сделало бы их сдержками друг для друга и сорвало бы все заманчивые преимущества, которые природа любезно поместила в пределах нашей досягаемости. В столь незначительном состоянии наша торговля стала бы добычей беспричинного вмешательства всех наций, воюющих друг с другом; которые, не имея ничего, чего можно было бы бояться от нас, без особых угрызений совести или раскаяния удовлетворяли бы свои нужды грабежом нашей собственности так часто, как она попадалась бы им на пути. Права нейтралитета будут уважаться только тогда, когда они защищены адекватной силой. Нация, презираемая за свою слабость, теряет даже привилегию быть нейтральной.

При энергичном национальном правительстве естественная сила и ресурсы страны, направленные на общий интерес, сорвали бы все комбинации европейской ревности, направленные на сдерживание нашего роста. Эта ситуация даже устранила бы мотив для таких комбинаций, вызвав невыполнимость успеха. Активная торговля, обширная навигация и процветающий флот были бы тогда порождением моральной и физической необходимости. Мы могли бы бросить вызов мелким искусствам мелких политиков контролировать или изменять неотвратимый и неизменный ход природы.

Но в состоянии разобщенности эти комбинации могли бы существовать и могли бы действовать с успехом. Власть морских наций, пользуясь нашей всеобщей беспомощностью, могла бы предписывать условия нашего политического существования; и поскольку они имеют общий интерес в том, чтобы быть нашими перевозчиками, и еще больше в том, чтобы предотвратить наше становление их перевозчиками, они, по всей вероятности, объединились бы, чтобы затруднить нашу навигацию таким образом, что это фактически уничтожило бы ее и ограничило бы нас ПАССИВНОЙ ТОРГОВЛЕЙ. Мы были бы тогда вынуждены довольствоваться первой ценой наших товаров и видеть, как прибыли от нашей торговли вырываются у нас, чтобы обогатить наших врагов и преследователей. Тот несравненный дух предприимчивости, который знаменует гений американских купцов и мореплавателей и который сам по себе является неисчерпаемой шахтой национального богатства, был бы подавлен и потерян, а бедность и позор распространились бы по стране, которая с мудростью могла бы сделать себя предметом восхищения и зависти всего мира.

Существуют права огромного значения для торговли Америки, которые являются правами Союза — я имею в виду рыболовство, навигацию по Западным озерам и Миссисипи. Распад Конфедерации дал бы место деликатным вопросам относительно будущего существования этих прав; которые интерес более могущественных партнеров вряд ли преминул бы решить в ущерб нам. Расположение Испании в отношении Миссисипи не нуждается в комментариях. Франция и Британия связаны с нами в рыболовстве и рассматривают его как имеющее величайшее значение для их навигации. Они, конечно, вряд ли долго оставались бы равнодушными к тому решительному мастерству, которым, как показал опыт, мы обладаем в этой ценной отрасли торговли и благодаря которому мы способны продавать дешевле этих наций на их собственных рынках. Что может быть естественнее, чем то, что они были бы склонны исключить из списков таких опасных конкурентов?

Эту отрасль торговли не следует рассматривать как частичную выгоду. Все навигационные Штаты могут в разной степени выгодно участвовать в ней, и при обстоятельствах большего расширения торгового капитала это было бы не маловероятно. Как питомник моряков, это сейчас является, или, когда время более тесно ассимилирует принципы навигации в различных Штатах, станет универсальным ресурсом. Для создания флота это должно быть незаменимо.

К этому великому национальному объекту, ФЛОТУ, союз будет способствовать различными способами. Каждое учреждение будет расти и процветать пропорционально количеству и объему средств, сосредоточенных для его формирования и поддержки. Флот Соединенных Штатов, поскольку он охватывал бы ресурсы всех, является объектом гораздо менее отдаленным, чем флот любого отдельного Штата или частичной конфедерации, который охватывал бы только ресурсы одной части. Действительно, случается, что различные части конфедеративной Америки обладают каждая некоторым особым преимуществом для этого важного учреждения. Более южные Штаты поставляют в большем изобилии определенные виды военно-морских запасов — деготь, смолу и скипидар. Их древесина для строительства кораблей также имеет более твердую и долговечную текстуру. Разница в продолжительности службы кораблей, из которых мог бы состоять флот, если бы они были построены главным образом из южной древесины, имела бы сигнальное значение, как с точки зрения военно-морской силы, так и национальной экономики. Некоторые из Южных и Средних Штатов дают большее изобилие железа и лучшего качества. Моряки должны главным образом черпаться из Северного улья. Необходимость военно-морской защиты для внешней или морской торговли не требует особого разъяснения, не более, чем способствование этого вида торговли процветанию флота.

Неограниченное общение между самими Штатами будет продвигать торговлю каждого из них путем обмена их соответствующими продуктами, не только для снабжения взаимных нужд дома, но и для экспорта на иностранные рынки. Вены торговли в каждой части будут пополняться и приобретут дополнительное движение и энергию от свободной циркуляции товаров каждой части. Коммерческая предприимчивость будет иметь гораздо больший размах благодаря разнообразию в продукции различных Штатов. Когда основной продукт одного терпит неудачу из-за плохого урожая или непродуктивного сбора, он может призвать на помощь основной продукт другого. Разнообразие, не менее чем ценность, продуктов для экспорта способствует активности внешней торговли. Она может проводиться на гораздо лучших условиях с большим количеством материалов данной стоимости, чем с малым количеством материалов той же стоимости; возникая из конкуренции торговли и колебаний рынков. Конкретные товары могут пользоваться большим спросом в определенные периоды и быть нераспродаваемыми в другие; но если существует разнообразие товаров, едва ли может случиться, что они все окажутся в одно время в последнем положении, и по этой причине операции купца были бы менее подвержены какому-либо значительному препятствию или застою. Спекулятивный торговец сразу поймет силу этих наблюдений и признает, что совокупный баланс торговли Соединенных Штатов имел бы все шансы быть гораздо более благоприятным, чем баланс тринадцати Штатов без союза или с частичными союзами.

На это, возможно, можно ответить, что независимо от того, объединены Штаты или разобщены, между ними все равно будет существовать тесное общение, которое отвечало бы тем же целям; это общение было бы сковано, прервано и сужено множеством причин, которые в ходе этих статей были подробно изложены. Единство коммерческих, как и политических, интересов может возникнуть только из единства правительства.

Существуют другие точки зрения, в которых этот предмет мог бы быть представлен, поразительного и воодушевляющего рода. Но они завели бы нас слишком далеко в области будущего и вовлекли бы темы, не подходящие для газетной дискуссии. Я кратко замечу, что наша ситуация приглашает, а наши интересы побуждают нас стремиться к господству в системе американских дел. Мир может быть политически, как и географически, разделен на четыре части, каждая из которых имеет отдельный набор интересов. К несчастью для остальных трех, Европа своим оружием и своими переговорами, силой и обманом, в разной степени распространила свое господство над ними всеми. Африка, Азия и Америка последовательно чувствовали ее доминирование. Превосходство, которое она долго поддерживала, искушало ее гордиться собой как Хозяйкой Мира и считать остальную часть человечества созданной для ее блага. Люди, которыми восхищаются как глубокими философами, прямо приписывали ее жителям физическое превосходство и серьезно утверждали, что все животные, а вместе с ними и человеческий род, вырождаются в Америке — что даже собаки перестают лаять, подышав некоторое время в нашей атмосфере [1]. Факты слишком долго поддерживали эти высокомерные претензии европейцев. Нам принадлежит защитить честь человеческого рода и научить этого самонадеянного брата умеренности. Союз позволит нам сделать это. Разобщенность добавит еще одну жертву к его триумфам. Пусть американцы презирают быть инструментами европейского величия! Пусть тринадцать Штатов, связанные вместе в строгом и нерасторжимом Союзе, согласятся в создании одной великой американской системы, превосходящей контроль всей трансатлантической силы или влияния и способной диктовать условия связи между старым и новым миром!

ПУБЛИЙ.

[1] «Философские исследования об американцах».

ФЕДЕРАЛИСТ. № XII.

Польза Союза в отношении доходов

Из «Нью-Йорк Пакет».

Вторник, 27 ноября 1787 года.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Эффекты Союза на коммерческое процветание Штатов были достаточно очерчены. Его стремление продвигать интересы доходов будет предметом нашего настоящего исследования.

Процветание торговли теперь осознается и признается всеми просвещенными государственными деятелями как самый полезный, а также самый продуктивный источник национального богатства и, соответственно, стало первоочередным объектом их политических забот. Умножая средства удовлетворения, способствуя введению и циркуляции драгоценных металлов, этих заветных объектов человеческой алчности и предприимчивости, она служит для оживления и укрепления каналов промышленности и заставляет их течь с большей активностью и полнотой. Усердный купец, трудолюбивый земледелец, активный механик и промышленный производитель — все сословия людей смотрят с нетерпеливым ожиданием и растущей готовностью на эту приятную награду за свои труды. Часто обсуждавшийся вопрос между сельским хозяйством и торговлей получил из несомненного опыта решение, которое заставило замолчать соперничество, когда-то существовавшее между ними, и доказало к удовлетворению их друзей, что их интересы тесно переплетены и переплетены. В различных странах было обнаружено, что по мере процветания торговли земля росла в цене. И как могло быть иначе? Могло ли то, что обеспечивает более свободный сбыт для продуктов земли, что дает новые стимулы к обработке земли, что является самым мощным инструментом в увеличении количества денег в государстве — могло ли то, наконец, что является верной служанкой труда и промышленности во всех формах, не увеличить тот предмет, который является плодовитым родителем большей части объектов, на которые они направлены? Удивительно, что такая простая истина когда-либо имела противника; и это одно из множества доказательств того, как склонны дух неосведомленной ревности или слишком большой абстракции и утонченности сбивать людей с пути от самых простых истин разума и убеждения.

Способность страны платить налоги всегда должна быть пропорциональна, в значительной степени, количеству денег в обращении и быстроте, с которой они циркулируют. Торговля, способствуя обоим этим объектам, должна по необходимости сделать уплату налогов более легкой и облегчить необходимые поставки в казну. Наследственные владения Императора Германии содержат большую протяженность плодородной, возделанной и густонаселенной территории, большая часть которой расположена в мягких и роскошных климатах. В некоторых частях этой территории можно найти лучшие золотые и серебряные рудники в Европе. И все же, из-за отсутствия покровительственного влияния торговли, этот монарх может похвастаться лишь скудными доходами. Он несколько раз был вынужден быть обязанным денежной помощи других наций для сохранения своих существенных интересов и не способен, опираясь на собственные ресурсы, поддерживать долгую или продолжительную войну.

Но не только в этом аспекте предмета Союз будет рассматриваться как способствующий цели доходов. Существуют другие точки зрения, в которых его влияние будет казаться более непосредственным и решительным. Из состояния страны, из привычек народа, из опыта, который мы имели по самому этому пункту, очевидно, что невыполнимо собрать какие-либо весьма значительные суммы путем прямого налогообложения. Налоговые законы тщетно умножались; новые методы обеспечения сбора тщетно пробовались; общественное ожидание было единообразно разочаровано, а казны Штатов оставались пустыми. Популярная система управления, присущая природе народного правительства, совпадающая с реальной нехваткой денег, свойственной вялому и искалеченному состоянию торговли, до сих пор побеждала каждый эксперимент по обширным сборам и в конце концов научила различные законодательные органы глупости попыток их проведения.

Ни один человек, знакомый с тем, что происходит в других странах, не удивится этому обстоятельству. В такой богатой нации, как Британия, где прямые налоги от превосходящего богатства должны быть гораздо более терпимыми и, в силу энергичности правительства, гораздо более выполнимыми, чем в Америке, большая часть национального дохода извлекается из налогов косвенного рода, из пошлин и из акцизов. Пошлины на импортируемые товары составляют большую отрасль этого последнего описания.

В Америке очевидно, что мы должны долгое время зависеть для средств дохода главным образом от таких пошлин. В большинстве ее частей акцизы должны быть ограничены узким компасом. Гений народа будет плохо терпеть любопытный и властный дух акцизных законов. Карманы фермеров, с другой стороны, неохотно дадут лишь скудные поставки в нежеланной форме обложений на их дома и земли; а личная собственность — слишком ненадежный и невидимый фонд, чтобы быть схваченным каким-либо иным способом, кроме как незаметным действием налогов на потребление.

Если эти замечания имеют какое-либо основание, то положение вещей, которое лучше всего позволит нам улучшить и расширить столь ценный ресурс, должно быть лучше всего приспособлено к нашему политическому благополучию. И не может быть серьезного сомнения в том, что это положение вещей должно покоиться на основе общего Союза. Насколько это способствовало бы интересам торговли, настолько это должно стремиться к расширению доходов, которые будут извлекаться из этого источника. Насколько это способствовало бы тому, чтобы сделать правила для сбора пошлин более простыми и эффективными, настолько это должно служить для ответа целям сделать ту же ставку пошлин более продуктивной и дать возможность правительству увеличить ставку без ущерба для торговли.

Относительное положение этих штатов; множество рек, которыми они изрезаны, и заливов, омывающих их берега; легкость сообщения во всех направлениях; близость языка и нравов; привычные связи — все это обстоятельства, которые неизбежно способствовали бы тому, чтобы сделать незаконную торговлю между ними делом несложным, и приводили бы к частым нарушениям торговых правил друг друга. Отдельные штаты или конфедерации были бы вынуждены из взаимной ревности избегать искушений к такого рода торговле путем снижения своих пошлин. Характер наших правительств еще долгое время не позволил бы применять те строгие меры предосторожности, с помощью которых европейские нации охраняют пути в свои страны как по суше, так и по воде, и которые даже там оказываются недостаточными препятствиями для предприимчивых уловок алчности.

Во Франции существует целая армия патрулей (как их называют), постоянно занятых обеспечением соблюдения фискальных правил против посягательств контрабандистов. Г-н Неккер оценивает численность этих патрулей более чем в двадцать тысяч человек. Это показывает огромную трудность предотвращения подобного рода торговли там, где существует внутреннее сообщение, и ярко освещает те невыгодные условия, которыми было бы обременено взимание пошлин в нашей стране, если бы из-за отсутствия Союза штаты оказались в положении по отношению друг к другу, напоминающем положение Франции по отношению к ее соседям. Произвольные и обременительные полномочия, которыми неизбежно должны быть наделены такие патрули, были бы невыносимы в свободной стране.

Если, напротив, будет существовать лишь одно правительство, охватывающее все штаты, то, что касается основной части нашей торговли, останется лишь ОДНА СТОРОНА для охраны — АТЛАНТИЧЕСКОЕ ПОБЕРЕЖЬЕ. Суда, прибывающие непосредственно из иностранных государств, груженные ценными товарами, редко решались бы подвергать себя сложным и критическим опасностям, которые сопровождали бы попытки разгрузки до захода в порт. Им пришлось бы опасаться как опасностей побережья, так и обнаружения, как до, так и после прибытия в места их конечного назначения. Обычной степени бдительности было бы достаточно для предотвращения любых существенных нарушений прав казны. Несколько вооруженных судов, разумно размещенных у входов в наши порты, могли бы при небольших затратах стать полезными стражами законов. А поскольку правительство имеет одинаковый интерес в предотвращении нарушений повсюду, координация его мер в каждом штате имела бы мощную тенденцию к тому, чтобы сделать их эффективными. Здесь мы также сохранили бы благодаря Союзу преимущество, которое предоставляет нам природа и от которого пришлось бы отказаться при разделении. Соединенные Штаты находятся на большом расстоянии от Европы и на значительном расстоянии от всех других мест, с которыми они имели бы обширные связи по внешней торговле. Переход от них к нам за несколько часов или за одну ночь, как между побережьями Франции и Великобритании и других соседних наций, был бы невозможен. Это является колоссальной защитой от прямой контрабанды с иностранными государствами; однако обходная контрабанда в один штат через посредство другого была бы и легкой, и безопасной. Разница между прямым ввозом из-за границы и косвенным ввозом через канал соседнего штата, небольшими партиями, в зависимости от времени и возможности, при дополнительных удобствах внутреннего сообщения, должна быть очевидна каждому проницательному человеку.

Таким образом, очевидно, что одно национальное правительство было бы способно при гораздо меньших затратах распространить пошлины на импорт несравненно шире, чем это было бы осуществимо для штатов по отдельности или для каких-либо частичных конфедераций. До сих пор, полагаю, можно с уверенностью утверждать, что эти пошлины в среднем ни в одном штате не превышали трех процентов. Во Франции они оцениваются примерно в пятнадцать процентов, а в Великобритании превышают эту пропорцию. [1] По-видимому, ничто не мешает увеличить их в нашей стране по крайней мере втрое по сравнению с нынешним уровнем. Один только предмет — крепкие спиртные напитки — при федеральном регулировании мог бы обеспечить значительный доход. Исходя из отношения к импорту в этот штат, общее количество, ввозимое в Соединенные Штаты, можно оценить в четыре миллиона галлонов; что при ставке в один шиллинг за галлон дало бы двести тысяч фунтов стерлингов. Этот товар вполне выдержал бы такую ставку пошлины; и если бы это способствовало сокращению его потребления, такой эффект был бы в равной степени благоприятен для сельского хозяйства, экономики, морали и здоровья общества. Пожалуй, ничто так не является предметом национальной расточительности, как эти спиртные напитки.

Каковы будут последствия, если мы не сможем воспользоваться рассматриваемым ресурсом в полной мере? Нация не может долго существовать без доходов. Лишенная этой существенной опоры, она должна будет отказаться от своей независимости и опуститься до унизительного состояния провинции. Это крайность, на которую ни одно правительство добровольно не пойдет. Следовательно, доходы должны быть получены во что бы то ни стало. В нашей стране, если основная часть не будет извлекаться из торговли, она должна будет лечь тяжким бременем на землю. Уже было отмечено, что акцизы в их истинном значении слишком мало соответствуют чувствам народа, чтобы допустить широкое использование этого способа налогообложения; да и в штатах, где почти единственным занятием является сельское хозяйство, объекты, подходящие для акциза, недостаточно многочисленны, чтобы позволить очень значительные сборы таким путем. Личное имущество (как уже отмечалось), из-за трудности его отслеживания, не может быть подвергнуто крупным взносам иными средствами, кроме налогов на потребление. В густонаселенных городах оно может быть в достаточной степени предметом догадок, чтобы вызвать притеснение отдельных лиц без особой совокупной выгоды для штата; но за пределами этих кругов оно в значительной степени должно ускользать от взора и руки сборщика налогов. Поскольку потребности штата, тем не менее, должны быть удовлетворены тем или иным образом, недостаток других ресурсов должен переложить основную тяжесть государственных расходов на владельцев земли. А поскольку, с другой стороны, нужды правительства никогда не могут получить адекватного обеспечения, если все источники дохода не открыты для его требований, финансы общества при таких затруднениях не могут быть приведены в состояние, соответствующее его респектабельности или безопасности. Таким образом, у нас не будет даже утешения в виде полной казны, чтобы искупить притеснение того ценного класса граждан, которые заняты обработкой почвы. Но общественные и частные бедствия будут идти рука об руку в мрачном согласии и объединятся в оплакивании безумия тех советов, которые привели к разъединению.

ПУБЛИЙ.

[1] Если мне не изменяет память, они составляют двадцать процентов.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XIII.

Преимущество Союза в отношении экономии в управлении

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

В связи с темой доходов мы можем с полным основанием рассмотреть вопрос об экономии. Деньги, сэкономленные на одном объекте, могут быть с пользой применены к другому, и тем меньше придется изымать из карманов народа. Если штаты объединены под властью одного правительства, будет лишь один национальный гражданский список, который нужно содержать; если они разделены на несколько конфедераций, придется обеспечивать столько же различных национальных гражданских списков — и каждый из них, в отношении основных ведомств, будет соразмерен тому, который был бы необходим для правительства всего целого. Полное разделение штатов на тринадцать несвязанных суверенитетов — проект слишком экстравагантный и слишком чреватый опасностью, чтобы иметь много сторонников. Идеи людей, рассуждающих о расчленении империи, по-видимому, в основном склоняются к трем конфедерациям — одной, состоящей из четырех северных, другой из четырех средних и третьей из пяти южных штатов. Маловероятно, что их будет больше. Согласно этому распределению, каждая конфедерация будет охватывать территорию, превышающую по размерам королевство Великобритания. Ни один осведомленный человек не предположит, что дела такой конфедерации могут быть должным образом урегулированы правительством, менее всеобъемлющим в своих органах или институтах, чем то, которое было предложено конвентом. Когда размеры штата достигают определенной величины, он требует той же энергии правительства и тех же форм управления, которые необходимы для государства гораздо большего масштаба. Эта идея не допускает точного доказательства, поскольку не существует правила, по которому можно измерить импульс гражданской власти, необходимый для управления любым данным числом индивидов; но когда мы учитываем, что остров Британия, почти соразмерный каждой из предполагаемых конфедераций, содержит около восьми миллионов человек, и когда мы размышляем о степени власти, необходимой для направления страстей столь большого общества к общественному благу, мы не увидим причин сомневаться в том, что такая же доля власти была бы достаточна для выполнения той же задачи в обществе гораздо более многочисленном. Гражданская власть, должным образом организованная и осуществляемая, способна распространять свое действие на очень большое пространство; и может, в некотором роде, воспроизводить себя в каждой части великой империи посредством разумного устройства подчиненных институтов.

Предположение, что каждая конфедерация, на которые, вероятно, разделились бы штаты, потребовала бы правительства не менее всеобъемлющего, чем предложенное, будет подкреплено другим предположением, более вероятным, чем то, которое представляет нам три конфедерации в качестве альтернативы общему Союзу. Если мы внимательно рассмотрим географические и коммерческие соображения в сочетании с привычками и предрассудками различных штатов, мы придем к выводу, что в случае разъединения они наиболее естественно объединятся под властью двух правительств. Четыре восточных штата, исходя из всех причин, формирующих узы национального сочувствия и связи, несомненно, объединятся. Нью-Йорк, расположенный так, как он есть, никогда не был бы настолько неразумен, чтобы противопоставить слабый и никем не поддерживаемый фланг тяжести этой конфедерации. Есть и другие очевидные причины, которые облегчили бы его присоединение к ней. Нью-Джерси — слишком маленький штат, чтобы думать о том, чтобы быть пограничным в противовес этому еще более мощному объединению; да и препятствий для его принятия туда не видно. Даже Пенсильвания имела бы веские основания присоединиться к северной лиге. Активная внешняя торговля на основе собственного судоходства — ее истинная политика, и она совпадает с мнениями и склонностями ее граждан. Более южные штаты, в силу различных обстоятельств, могут не считать себя особо заинтересованными в поощрении судоходства. Они могут предпочесть систему, которая дала бы неограниченный простор всем нациям быть перевозчиками, а также покупателями их товаров. Пенсильвания может не пожелать смешивать свои интересы в союзе, столь противоречащем ее политике. Поскольку она в любом случае должна быть пограничной, она может счесть наиболее соответствующим своей безопасности иметь свою уязвимую сторону, обращенную к более слабой власти Южной, а не к более сильной власти Северной конфедерации. Это дало бы ей наилучший шанс избежать участи стать Фландрией Америки. Каким бы ни было решение Пенсильвании, если Северная конфедерация включает Нью-Джерси, нет никакой вероятности существования более чем одной конфедерации к югу от этого штата.

Ничто не может быть более очевидным, чем то, что тринадцать штатов смогут содержать национальное правительство лучше, чем половина, или треть, или любое число, меньшее, чем целое. Это размышление должно иметь большой вес в устранении того возражения против предложенного плана, которое основано на принципе расходов; возражения, которое, однако, при более близком рассмотрении, во всех отношениях окажется основанным на ошибочном представлении.

Если в дополнение к соображению о множественности гражданских списков мы примем во внимание число лиц, которые неизбежно должны быть заняты охраной внутреннего сообщения между различными конфедерациями от незаконной торговли, и которые со временем неизбежно появятся из-за потребностей в доходах; и если мы также примем во внимание военные учреждения, которые, как было показано, неизбежно возникли бы из ревности и конфликтов нескольких наций, на которые разделились бы штаты, мы ясно обнаружим, что разделение было бы не менее пагубным для экономики, чем для спокойствия, торговли, доходов и свободы каждой части.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XIV.

Ответы на возражения против предложенной Конституции, основанные на обширности территории

Из «Нью-Йорк пэкет».

Пятница, 30 ноября 1787 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Мы убедились в необходимости Союза как нашего оплота против внешней опасности, как хранителя мира между нами, как защитника нашей торговли и других общих интересов, как единственной замены тем военным учреждениям, которые подорвали свободы Старого Света, и как надлежащего противоядия от болезней фракционности, которые оказались фатальными для других народных правительств и тревожные симптомы которых проявились и у нас. Все, что остается в рамках этого раздела наших исследований, — это обратить внимание на возражение, которое может быть почерпнуто из огромного размера страны, охватываемой Союзом. Несколько замечаний по этому предмету будут тем более уместны, поскольку заметно, что противники новой Конституции пользуются преобладающим предрассудком относительно практической сферы республиканского управления, чтобы восполнить воображаемыми трудностями нехватку тех твердых возражений, которые они тщетно пытаются найти.

Ошибка, ограничивающая республиканское правительство узким округом, была раскрыта и опровергнута в предыдущих статьях. Я замечу здесь лишь то, что она, по-видимому, обязана своим возникновением и распространением главным образом смешению республики с демократией, применению к первой рассуждений, почерпнутых из природы последней. Истинное различие между этими формами также упоминалось ранее. Оно заключается в том, что в демократии народ собирается и осуществляет управление лично; в республике он собирается и управляет через своих представителей и агентов. Демократия, следовательно, будет ограничена небольшим местом. Республика может быть распространена на обширный регион.

К этому случайному источнику ошибки можно добавить ухищрения некоторых знаменитых авторов, чьи труды сыграли большую роль в формировании современного стандарта политических мнений. Будучи подданными либо абсолютной, либо ограниченной монархии, они пытались преувеличить преимущества или смягчить пороки этих форм, противопоставляя им пороки и недостатки республиканской и цитируя в качестве примеров последней бурные демократии древней Греции и современной Италии. В путанице имен было легко перенести на республику наблюдения, применимые только к демократии; и среди прочих — наблюдение о том, что она никогда не может быть установлена иначе как среди небольшого числа людей, живущих на небольшой территории.

Такое заблуждение могло быть тем менее заметным, что большинство народных правительств древности были демократического вида; и даже в современной Европе, которой мы обязаны великим принципом представительства, не видно примера правительства, полностью народного и основанного в то же время полностью на этом принципе. Если Европа имеет заслугу открытия этой великой механической силы в правительстве, с помощью простого действия которой воля крупнейшего политического органа может быть сконцентрирована, а его сила направлена на любую цель, требуемую общественным благом, то Америка может претендовать на заслугу превращения этого открытия в основу неразбавленных и обширных республик. Можно лишь сожалеть, что кто-либо из ее граждан желает лишить ее дополнительной заслуги демонстрации его полной эффективности в установлении всеобъемлющей системы, находящейся сейчас на ее рассмотрении.

Как естественным пределом демократии является такое расстояние от центральной точки, которое позволит самым отдаленным гражданам собираться так часто, как того требуют их общественные функции, и не включит большего числа людей, чем может участвовать в этих функциях; так естественным пределом республики является такое расстояние от центра, которое едва позволит представителям встречаться так часто, как это может быть необходимо для управления общественными делами. Можно ли сказать, что границы Соединенных Штатов превышают это расстояние? Этого не скажут те, кто помнит, что Атлантическое побережье — самая длинная сторона Союза, что в течение тринадцати лет представители штатов были почти постоянно в сборе и что членов из самых отдаленных штатов нельзя упрекнуть в больших перерывах в посещаемости, чем тех, кто из штатов в окрестностях Конгресса.

Чтобы мы могли составить более точную оценку относительно этого интересного предмета, давайте обратимся к фактическим размерам Союза. Границы, установленные мирным договором, таковы: на востоке — Атлантика, на юге — широта тридцать одного градуса, на западе — Миссисипи, а на севере — нерегулярная линия, проходящая в некоторых местах за сорок пятым градусом, в других опускаясь до сорок второго. Южный берег озера Эри лежит ниже этой широты. Вычисляя расстояние между тридцать первым и сорок пятым градусами, оно составляет девятьсот семьдесят три обычные мили; вычисляя его от тридцати одного до сорок второго градуса — семьсот шестьдесят четыре с половиной мили. Взяв среднее значение для расстояния, сумма составит восемьсот шестьдесят восемь с тремя четвертями миль. Среднее расстояние от Атлантики до Миссисипи, вероятно, не превышает семисот пятидесяти миль. При сравнении этого масштаба с масштабом нескольких стран Европы практичность приведения нашей системы в соответствие с ним представляется доказуемой. Она не намного больше Германии, где постоянно заседает сейм, представляющий всю империю; или Польши до недавнего расчленения, где другой национальный сейм был хранилищем верховной власти. Оставляя в стороне Францию и Испанию, мы обнаружим, что в Великобритании, как бы она ни уступала в размерах, представителям северной оконечности острова приходится добираться до национального совета так же далеко, как это потребуется представителям самых отдаленных частей Союза.

Как бы благоприятно ни выглядел этот взгляд на предмет, остаются некоторые наблюдения, которые представят его в еще более удовлетворительном свете.

Во-первых, следует помнить, что на общее правительство не возлагается вся полнота власти по созданию и исполнению законов. Его юрисдикция ограничена определенными перечисленными объектами, которые касаются всех членов республики, но которые не могут быть достигнуты отдельными положениями любого из них. Подчиненные правительства, которые могут распространить свою заботу на все те другие предметы, которые могут быть обеспечены отдельно, сохранят свою должную власть и активность. Если бы планом конвента предлагалось упразднить правительства отдельных штатов, у его противников были бы некоторые основания для возражений; хотя нетрудно было бы показать, что если бы они были упразднены, общее правительство было бы вынуждено, в силу принципа самосохранения, восстановить их в их надлежащей юрисдикции.

Второе замечание, которое следует сделать, заключается в том, что непосредственная цель федеральной Конституции — обеспечить союз тринадцати первоначальных штатов, что, как мы знаем, осуществимо; и добавить к ним такие другие штаты, которые могут возникнуть в их собственных недрах или в их окрестностях, что, как мы не можем сомневаться, столь же осуществимо. Устройства, которые могут потребоваться для тех углов и частей нашей территории, которые лежат на нашей северо-западной границе, должны быть оставлены тем, кого дальнейшие открытия и опыт сделают более способными к этой задаче.

Заметим, в-третьих, что сообщение по всему Союзу будет облегчено новыми улучшениями. Дороги везде будут сокращены и содержаться в лучшем порядке; условия для путешественников будут приумножены и улучшены; внутреннее судоходство на нашей восточной стороне будет открыто по всей, или почти по всей, протяженности тринадцати штатов. Сообщение между западными и атлантическими округами, а также между различными частями каждого из них, будет становиться все более легким благодаря тем многочисленным каналам, которыми благодеяние природы изрезало нашу страну и которые искусству так нетрудно соединить и завершить.

Четвертое и еще более важное соображение заключается в том, что, поскольку почти каждый штат будет с той или иной стороны пограничным и, таким образом, найдет в отношении своей безопасности побуждение пойти на некоторые жертвы ради общей защиты; так и штаты, которые лежат на наибольшем расстоянии от сердца Союза и которые, конечно, могут меньше всего участвовать в обычном обращении его благ, будут в то же время непосредственно прилегать к иностранным нациям и, следовательно, будут в особых случаях больше всего нуждаться в его силе и ресурсах. Джорджии или штатам, образующим наши западные или северо-восточные границы, может быть неудобно посылать своих представителей в местопребывание правительства; но им было бы еще неудобнее в одиночку бороться против вторгающегося врага или даже в одиночку нести все расходы на те меры предосторожности, которые могут быть продиктованы соседством постоянной опасности. Если, следовательно, они будут получать меньше пользы от Союза в некоторых отношениях, чем менее отдаленные штаты, они будут получать от него большую пользу в других отношениях, и таким образом будет поддерживаться надлежащее равновесие повсюду.

Я представляю вам, мои сограждане, эти соображения в полной уверенности, что здравый смысл, который так часто отмечал ваши решения, придаст им должный вес и силу; и что вы никогда не позволите трудностям, какими бы грозными они ни казались или какой бы модной ни была ошибка, на которой они могут быть основаны, загнать вас в мрачную и опасную сцену, в которую сторонники разъединения хотели бы вас привести. Не прислушивайтесь к неестественному голосу, который говорит вам, что народ Америки, связанный столь многими узами привязанности, больше не может жить вместе как члены одной семьи; больше не может оставаться взаимными хранителями своего взаимного счастья; больше не может быть согражданами одной великой, респектабельной и процветающей империи. Не прислушивайтесь к голосу, который сварливо говорит вам, что форма правления, рекомендованная для вашего принятия, — это новизна в политическом мире; что она никогда еще не занимала места в теориях самых диких прожектеров; что она опрометчиво пытается сделать то, что невозможно осуществить. Нет, мои соотечественники, закройте свои уши для этого нечестивого языка. Закройте свои сердца для яда, который он несет; родственная кровь, текущая в жилах американских граждан, смешанная кровь, которую они пролили в защиту своих священных прав, освящают их Союз и вызывают ужас при мысли о том, что они станут чужаками, соперниками, врагами. И если новизны следует избегать, поверьте мне, самая тревожная из всех новизн, самый дикий из всех проектов, самая опрометчивая из всех попыток — это попытка разорвать нас на части, чтобы сохранить наши свободы и способствовать нашему счастью. Но почему эксперимент с расширенной республикой должен быть отвергнут только потому, что он может содержать в себе нечто новое? Разве не является славой народа Америки то, что, хотя они проявили достойное уважение к мнениям прошлых времен и других наций, они не позволили слепому почитанию древности, обычаев или имен перевесить внушения их собственного здравого смысла, знание их собственной ситуации и уроки их собственного опыта? Этому мужественному духу потомство будет обязано владением, а мир — примером многочисленных инноваций, проявленных на американской арене в пользу частных прав и общественного счастья. Если бы лидерами Революции не было сделано ни одного важного шага, для которого нельзя было бы обнаружить прецедент, не было бы установлено ни одного правительства, для которого не нашлось бы точной модели, народ Соединенных Штатов мог бы в этот момент быть причислен к числу печальных жертв ошибочных советов, в лучшем случае должен был бы трудиться под тяжестью некоторых из тех форм, которые сокрушили свободы остальной части человечества. К счастью для Америки, к счастью, мы верим, для всего человеческого рода, они пошли новым и более благородным путем. Они совершили революцию, которой нет равных в анналах человеческого общества. Они воздвигли ткани правительств, не имеющих модели на лице земного шара. Они сформировали проект великой Конфедерации, который их преемники обязаны улучшать и увековечивать. Если их труды обнаруживают несовершенства, мы удивляемся их малочисленности. Если они больше всего ошиблись в структуре Союза, это была работа, которую труднее всего было выполнить; это работа, которая была переделана актом вашего конвента, и именно этот акт вы сейчас должны обсудить и решить.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XV.

Недостаточность нынешней Конфедерации для сохранения Союза

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк.

В ходе предыдущих статей я стремился, мои сограждане, представить вам в ясном и убедительном свете важность Союза для вашей политической безопасности и счастья. Я раскрыл перед вами совокупность опасностей, которым вы подверглись бы, если бы позволили тому священному узлу, который связывает народ Америки, быть разорванным или распущенным амбициями или алчностью, ревностью или искажением фактов. В продолжении исследования, через которое я предлагаю сопровождать вас, истины, которые я намерен внушить, получат дальнейшее подтверждение фактами и аргументами, до сих пор не замеченными. Если дорога, по которой вам еще предстоит пройти, в некоторых местах покажется вам утомительной или тягостной, вы вспомните, что вы находитесь в поиске информации по предмету, самому важному из всех, что могут занять внимание свободного народа, что поле, через которое вам предстоит путешествовать, само по себе обширно и что трудности пути были излишне увеличены лабиринтами, которыми софистика окружила дорогу. Моей целью будет устранить препятствия с вашего пути настолько кратко, насколько это возможно, не жертвуя полезностью ради быстроты.

В соответствии с планом, который я наметил для обсуждения предмета, следующим пунктом для рассмотрения является «недостаточность нынешней Конфедерации для сохранения Союза». Возможно, кто-то спросит, какая нужда в рассуждениях или доказательствах, чтобы проиллюстрировать положение, которое не оспаривается и не вызывает сомнений, с которым соглашаются умы и чувства всех классов людей и которое по существу признается как противниками, так и друзьями новой Конституции. В самом деле, следует признать, что, как бы они ни различались в других отношениях, они в целом, по-видимому, гармонируют по крайней мере в этом чувстве: что в нашей национальной системе есть существенные несовершенства и что необходимо что-то сделать, чтобы спасти нас от надвигающейся анархии. Факты, подтверждающие это мнение, больше не являются объектами догадок. Они навязали себя чувствительности народа в целом и, наконец, вырвали у тех, чья ошибочная политика сыграла главную роль в приближении крайности, к которой мы пришли, неохотное признание реальности тех дефектов в схеме нашего федерального правительства, на которые давно указывали и о которых сожалели разумные друзья Союза.

Можно, действительно, с полным основанием сказать, что мы достигли почти последней стадии национального унижения. Едва ли найдется что-либо, что может уязвить гордость или унизить характер независимой нации, чего мы не испытываем. Есть ли обязательства, к выполнению которых нас принуждают все узы, уважаемые среди людей? Они являются предметом постоянного и бесстыдного нарушения. Должны ли мы иностранцам и нашим собственным гражданам долги, заключенные во время неминуемой опасности для сохранения нашего политического существования? Они остаются без какого-либо надлежащего или удовлетворительного обеспечения для их погашения. Есть ли у нас ценные территории и важные посты во владении иностранной державы, которые по прямым условиям должны были быть давно сданы? Они до сих пор удерживаются, в ущерб нашим интересам, не меньше, чем нашим правам. Находимся ли мы в состоянии возмутиться или отразить агрессию? У нас нет ни войск, ни казны, ни правительства. [1] Находимся ли мы даже в состоянии протестовать с достоинством? Справедливые обвинения в наш адрес в отношении того же договора должны быть сначала сняты. Имеем ли мы право по природе и договору на свободное участие в судоходстве по Миссисипи? Испания исключает нас из него. Является ли общественный кредит незаменимым ресурсом во время общественной опасности? Мы, кажется, оставили его дело как безнадежное и неисправимое. Важна ли торговля для национального богатства? Наша находится в самой низшей точке упадка. Является ли респектабельность в глазах иностранных держав защитой от иностранных посягательств? Слабость нашего правительства даже запрещает им вести с нами переговоры. Наши послы за рубежом — лишь марионетки имитируемого суверенитета. Является ли насильственное и неестественное снижение стоимости земли симптомом национального бедствия? Цена на улучшенную землю в большинстве частей страны намного ниже, чем это можно объяснить количеством пустующей земли на рынке, и может быть полностью объяснена лишь тем отсутствием частного и общественного доверия, которое так тревожно распространено среди всех рангов и которое имеет прямое стремление обесценивать собственность любого рода. Является ли частный кредит другом и покровителем промышленности? Тот самый полезный вид, который относится к займам и кредитам, сведен к самым узким пределам, и это еще больше из-за мнения о небезопасности, чем из-за нехватки денег. Чтобы сократить перечисление подробностей, которые не могут доставить ни удовольствия, ни наставления, можно в целом спросить: какой признак национального беспорядка, бедности и незначительности, который мог бы постичь общество, столь особенно благословленное природными преимуществами, как наше, не входит в темный каталог наших общественных несчастий?

Это та печальная ситуация, к которой нас привели те самые максимы и советы, которые теперь хотели бы удержать нас от принятия предложенной Конституции; и которые, не довольствуясь тем, что привели нас к краю пропасти, по-видимому, решили бросить нас в бездну, ожидающую нас внизу. Здесь, мои соотечественники, движимые каждым мотивом, который должен влиять на просвещенный народ, давайте твердо встанем на защиту нашей безопасности, нашего спокойствия, нашего достоинства, нашей репутации. Давайте наконец разрушим роковые чары, которые слишком долго соблазняли нас с путей счастья и процветания.

Верно, как уже отмечалось, что факты, слишком упрямые, чтобы им сопротивляться, породили своего рода общее согласие с абстрактным положением о том, что в нашей национальной системе существуют существенные дефекты; но полезность уступки со стороны старых противников федеральных мер уничтожается упорным противодействием средству, основанному на единственных принципах, которые могут дать ему шанс на успех. Признавая, что правительство Соединенных Штатов лишено энергии, они выступают против предоставления ему тех полномочий, которые необходимы для обеспечения этой энергии. Они, кажется, все еще стремятся к вещам противоречивым и непримиримым; к увеличению федеральной власти без уменьшения власти штатов; к суверенитету в Союзе и полной независимости в членах. Они все еще, в конце концов, кажется, лелеют с слепой преданностью политического монстра imperium in imperio. Это делает необходимым полное раскрытие основных дефектов Конфедерации, чтобы показать, что беды, которые мы испытываем, происходят не от мелких или частичных несовершенств, а от фундаментальных ошибок в структуре здания, которые нельзя исправить иначе, как путем изменения первых принципов и главных столпов конструкции.

Великий и радикальный порок в конструкции существующей Конфедерации заключается в принципе ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА для ШТАТОВ или ПРАВИТЕЛЬСТВ, в их КОРПОРАТИВНОМ или КОЛЛЕКТИВНОМ КАЧЕСТВЕ, и как противопоставление ИНДИВИДАМ, из которых они состоят. Хотя этот принцип не распространяется на все полномочия, делегированные Союзу, он пронизывает и управляет теми, от которых зависит эффективность остальных. За исключением правила назначения, Соединенные Штаты имеют неопределенное усмотрение делать запросы на людей и деньги; но у них нет полномочий собирать ни то, ни другое посредством правил, распространяющихся на отдельных граждан Америки. Следствием этого является то, что, хотя в теории их резолюции относительно этих объектов являются законами, конституционно обязательными для членов Союза, на практике они являются лишь рекомендациями, которые штаты соблюдают или игнорируют по своему усмотрению.

Это уникальный пример капризности человеческого разума, что после всех предостережений, которые мы получили из опыта в этом отношении, все еще находятся люди, которые возражают против новой Конституции за отклонение от принципа, который оказался бичом старого и который сам по себе явно несовместим с идеей ПРАВИТЕЛЬСТВА; принципа, короче говоря, который, если его вообще исполнять, должен заменить мягкое влияние магистратуры насильственным и кровавым действием меча.

Нет ничего абсурдного или невыполнимого в идее лиги или союза между независимыми нациями для определенных целей, точно изложенных в договоре, регулирующем все детали времени, места, обстоятельств и количества; не оставляя ничего на будущее усмотрение; и зависящем в своем исполнении от доброй воли сторон. Компакты такого рода существуют среди всех цивилизованных наций, подверженные обычным превратностям мира и войны, соблюдения и несоблюдения, как диктуют интересы или страсти договаривающихся держав. В начале нынешнего века в Европе была эпидемическая ярость к этому виду компактов, от которых политики того времени с любовью ожидали выгод, которые так и не были реализованы. С целью установления равновесия сил и мира в той части мира все ресурсы переговоров были исчерпаны, и были сформированы тройные и четверные союзы; но они едва были сформированы, как были нарушены, давая поучительный, но печальный урок человечеству, как мало можно полагаться на договоры, которые не имеют иной санкции, кроме обязательств доброй воли, и которые противопоставляют общие соображения мира и справедливости импульсу любого непосредственного интереса или страсти.

Если отдельные штаты в этой стране расположены находиться в подобных отношениях друг с другом и отказаться от проекта общего ДИСКРЕЦИОННОГО НАДЗОРА, схема была бы действительно пагубной и повлекла бы за собой все те беды, которые были перечислены в первом пункте; но она имела бы достоинство быть, по крайней мере, последовательной и осуществимой. Отказавшись от всех видов на конфедеративное правительство, это привело бы нас к простому наступательному и оборонительному союзу; и поставило бы нас в ситуацию, когда мы будем попеременно друзьями и врагами друг друга, как предпишут нам наши взаимные ревности и соперничества, подпитываемые интригами иностранных держав.

Но если мы не желаем оказаться в этой опасной ситуации; если мы все еще будем придерживаться замысла национального правительства, или, что то же самое, надзирающей власти под руководством общего совета, мы должны решиться включить в наш план те ингредиенты, которые можно считать формирующими характерное различие между лигой и правительством; мы должны распространить власть Союза на личности граждан — единственные надлежащие объекты правительства.

Правительство подразумевает власть издавать законы. Для идеи закона существенно, чтобы он сопровождался санкцией; или, другими словами, штрафом или наказанием за неповиновение. Если к неповиновению не приложено наказание, резолюции или приказы, которые претендуют быть законами, на самом деле будут означать не что иное, как совет или рекомендацию. Это наказание, каким бы оно ни было, может быть наложено только двумя способами: действиями судов и служителей правосудия или военной силой; ПРИНУЖДЕНИЕМ магистратуры или ПРИНУЖДЕНИЕМ оружия. Первый вид, очевидно, может применяться только к людям; последний вид должен по необходимости применяться против политических тел, или сообществ, или штатов. Очевидно, что не существует судебного процесса, с помощью которого соблюдение законов может быть обеспечено в последней инстанции. Приговоры могут быть вынесены против них за нарушения их долга; но эти приговоры могут быть приведены в исполнение только мечом. В ассоциации, где общая власть ограничена коллективными телами сообществ, которые ее составляют, каждое нарушение законов должно вовлекать состояние войны; и военная экзекуция должна стать единственным инструментом гражданского повиновения. Такое положение вещей, безусловно, не заслуживает названия правительства, и ни один благоразумный человек не решился бы вверить ему свое счастье.

Было время, когда нам говорили, что нарушения со стороны штатов правил федеральной власти не следует ожидать; что чувство общего интереса будет главенствовать над поведением соответствующих членов и породит полное соблюдение всех конституционных требований Союза. Этот язык в наши дни показался бы таким же диким, как большая часть того, что мы сейчас слышим из того же источника, будет считаться таковым, когда мы получим дальнейшие уроки от этого лучшего оракула мудрости — опыта. Это во все времена выдавало незнание истинных пружин, которыми движется человеческое поведение, и противоречило первоначальным побуждениям к установлению гражданской власти. Почему правительство вообще было учреждено? Потому что страсти людей не будут соответствовать велениям разума и справедливости без принуждения. Было ли обнаружено, что группы людей действуют с большей прямотой или большей бескорыстностью, чем индивиды? Обратное этому было выведено всеми точными наблюдателями поведения человечества; и вывод основан на очевидных причинах. Уважение к репутации имеет менее активное влияние, когда позор плохого действия должен быть разделен между многими, чем когда он должен пасть исключительно на одного. Дух фракционности, который склонен примешивать свой яд в обсуждения всех групп людей, часто будет толкать лиц, из которых они состоят, к непристойностям и излишествам, за которые они покраснели бы в частном качестве.

В дополнение ко всему этому, в природе суверенной власти есть нетерпение к контролю, которое располагает тех, кто наделен осуществлением ее, смотреть злым оком на все внешние попытки ограничить или направить ее операции. Из этого духа происходит то, что в каждой политической ассоциации, которая сформирована на принципе объединения в общем интересе ряда меньших суверенитетов, будет найдена своего рода эксцентрическая тенденция в подчиненных или низших сферах, посредством действия которой в каждой будет постоянное усилие улететь от общего центра. Эту тенденцию не трудно объяснить. Она берет свое начало в любви к власти. Власть, контролируемая или урезанная, почти всегда является соперником и врагом той власти, которой она контролируется или урезается. Это простое положение научит нас, как мало оснований ожидать, что лица, которым доверено управление делами отдельных членов конфедерации, будут во все времена готовы с совершенным благодушием и беспристрастным уважением к общественному благу исполнять резолюции или декреты общей власти. Обратное этому вытекает из конституции человеческой природы.

Если, следовательно, меры Конфедерации не могут быть исполнены без вмешательства отдельных администраций, будет мало надежды на то, что они будут исполнены вообще. Правители соответствующих членов, имеют ли они на это конституционное право или нет, возьмутся судить о целесообразности самих мер. Они будут рассматривать соответствие того, что предложено или требуется, их непосредственным интересам или целям; сиюминутные удобства или неудобства, которые сопровождали бы его принятие. Все это будет сделано; и в духе заинтересованного и подозрительного досмотра, без того знания национальных обстоятельств и государственных причин, которое существенно для правильного суждения, и с тем сильным пристрастием в пользу местных объектов, которое едва ли может не ввести в заблуждение решение. Тот же процесс должен быть повторен в каждом члене, из которого состоит тело; и исполнение планов, составленных советами целого, всегда будет колебаться в зависимости от усмотрения плохо информированного и предвзятого мнения каждой части. Те, кто был знаком с процедурами народных собраний; кто видел, как трудно часто, когда нет внешнего давления обстоятельств, привести их к гармоничным резолюциям по важным пунктам, легко поймут, как невозможно должно быть побудить ряд таких собраний, совещающихся на расстоянии друг от друга, в разное время и под разными впечатлениями, долго сотрудничать в одних и тех же взглядах и стремлениях.

В нашем случае согласие тринадцати различных суверенных воль требуется при Конфедерации для полного исполнения каждой важной меры, которая исходит от Союза. Случилось то, что следовало предвидеть. Меры Союза не были исполнены; правонарушения штатов шаг за шагом созрели до крайности, которая, наконец, остановила все колеса национального правительства и привела их к грозному застою. Конгресс в это время едва обладает средствами для поддержания форм управления, пока штаты не успеют договориться о более существенной замене нынешней тени федерального правительства. Вещи не пришли к этой отчаянной крайности сразу. Причины, которые были указаны, породили сначала лишь неравные и несоразмерные степени соблюдения требований Союза. Большие недостатки некоторых штатов послужили предлогом примера и искушением интереса для соблюдающих или наименее правонарушающих штатов. Почему мы должны делать больше в пропорции, чем те, кто отправился с нами в тот же политический рейс? Почему мы должны согласиться нести больше, чем нашу надлежащую долю общего бремени? Это были внушения, которым человеческий эгоизм не мог противостоять и которым даже спекулятивные люди, смотревшие вперед на отдаленные последствия, не могли без колебаний противостоять. Каждый штат, уступая убедительному голосу непосредственного интереса или удобства, последовательно отзывал свою поддержку, пока хрупкое и шаткое здание, кажется, готово упасть на наши головы и раздавить нас под своими руинами.

ПУБЛИЙ.

[1] «Я имею в виду для Союза».

ФЕДЕРАЛИСТ. № XVI.

Продолжение той же темы

(Недостаточность нынешней Конфедерации для сохранения Союза)

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 4 декабря 1787 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Тенденция принципа законодательства для штатов, или сообществ, в их политическом качестве, как это было продемонстрировано экспериментом, который мы провели, одинаково подтверждается событиями, которые постигли все другие правительства конфедеративного типа, о которых у нас есть какие-либо сведения, в точном соответствии с его распространенностью в этих системах. Подтверждения этого факта будут достойны отдельного и особого рассмотрения. Я ограничусь здесь лишь замечанием, что из всех конфедераций древности, которые история донесла до нас, Ликийская и Ахейская лиги, насколько сохранились их следы, по-видимому, были наиболее свободны от оков этого ошибочного принципа и, соответственно, были теми, которые лучше всего заслужили и наиболее щедро получили одобряющие голоса политических писателей.

Этот предосудительный принцип можно так же верно, как и выразительно, назвать родителем анархии: было замечено, что правонарушения членов Союза являются его естественным и необходимым порождением; и что всякий раз, когда они случаются, единственным конституционным средством является сила, а непосредственным следствием ее использования — гражданская война.

Остается исследовать, насколько столь ненавистный двигатель правительства в его применении к нам был бы вообще способен достичь своей цели. Если бы в распоряжении национального правительства не было большой армии, оно либо не смогло бы использовать силу вообще, либо, когда это можно было бы сделать, это свелось бы к войне между частями Конфедерации по поводу нарушений лиги, в которой наиболее вероятно победила бы сильнейшая комбинация, состояла ли она из тех, кто поддерживал, или из тех, кто сопротивлялся общей власти. Редко случалось бы, чтобы правонарушение, подлежащее исправлению, ограничивалось одним членом, и если бы было более одного, кто пренебрег своим долгом, сходство ситуации побудило бы их объединиться для общей защиты. Независимо от этого мотива сочувствия, если бы крупный и влиятельный штат оказался агрессивным членом, он обычно имел бы достаточный вес среди своих соседей, чтобы привлечь некоторых из них в качестве союзников к своему делу. Благовидные аргументы об опасности для общей свободы могли быть легко придуманы; правдоподобные оправдания для недостатков стороны могли бы без труда быть изобретены, чтобы встревожить опасения, разжечь страсти и склонить к доброй воле даже те штаты, которые не были обвинены ни в каком нарушении или упущении долга. Это было бы тем более вероятно, что правонарушения более крупных членов могли бы иногда, как ожидается, происходить от амбициозного предумышления их правителей с целью избавиться от всякого внешнего контроля над их замыслами личного возвеличивания; для лучшего осуществления чего, предполагается, они заранее подкупили бы ведущих лиц в соседних штатах. Если бы союзников нельзя было найти дома, прибегли бы к помощи иностранных держав, которые редко были бы не склонны поощрять разногласия Конфедерации, от прочного союза которой они так много опасались. Когда меч однажды обнажен, страсти людей не знают границ умеренности. Внушения уязвленной гордости, подстрекательства раздраженного негодования были бы склонны довести штаты, против которых было применено оружие Союза, до любых крайностей, необходимых, чтобы отомстить за оскорбление или избежать позора подчинения. Первая война такого рода, вероятно, закончилась бы роспуском Союза.

Это можно считать насильственной смертью Конфедерации. Ее более естественная смерть — это то, что мы, по-видимому, вот-вот испытаем, если федеральная система не будет в скором времени обновлена в более существенной форме. Учитывая дух этой страны, маловероятно, чтобы штаты, соблюдающие законы, часто были склонны поддерживать авторитет Союза путем вступления в войну против штатов, их не соблюдающих. Они всегда будут более готовы пойти по более мягкому пути, поставив себя в равное положение с нерадивыми членами, последовав их примеру. И вина всех таким образом станет гарантией безопасности всех. Наш прошлый опыт в полной мере продемонстрировал действие этого духа. На самом деле возникли бы непреодолимые трудности в определении того, когда можно с полным основанием применять силу. В вопросе денежных взносов, который был бы наиболее обычным источником неисполнения обязательств, часто было бы невозможно решить, проистекало ли оно из нежелания или неспособности. Предлог последней всегда был бы под рукой. И случай должен быть весьма вопиющим, чтобы его ложность можно было установить с достаточной уверенностью для оправдания суровой меры принуждения. Легко увидеть, что одна только эта проблема, всякий раз, когда она возникала бы, открывала бы широкое поле для проявления фракционных взглядов, пристрастности и угнетения со стороны большинства, которое случайно преобладало бы в национальном совете.

Кажется, не требуется никаких усилий, чтобы доказать, что штаты не должны предпочитать национальную Конституцию, которая могла бы приводиться в движение только с помощью большой армии, постоянно находящейся на ногах для исполнения обычных требований или указов правительства. И все же это та самая очевидная альтернатива, которую предлагают те, кто хочет отказать ей в праве распространять свои действия на отдельных лиц. Подобная схема, если она вообще осуществима, немедленно выродилась бы в военный деспотизм; но она окажется невыполнимой в любом свете. Ресурсов Союза было бы недостаточно для содержания армии, достаточно значительной, чтобы удержать более крупные штаты в рамках их долга; да и средства для формирования такой армии в первую очередь никогда не были бы предоставлены. Всякий, кто рассматривает численность населения и силу нескольких из этих штатов по отдельности в настоящий момент и заглядывает вперед, к тому, чем они станут даже через полвека, сразу отбросит как праздную и фантастическую любую схему, которая направлена на регулирование их движений законами, действующими на них в их совокупном качестве и исполняемыми посредством принуждения, применимого к ним в том же качестве. Проект такого рода немногим менее романтичен, чем дух укрощения чудовищ, который приписывается сказочным героям и полубогам древности.

Даже в тех конфедерациях, которые состояли из членов, меньших, чем многие из наших округов, принцип законодательства для суверенных штатов, поддерживаемый военным принуждением, никогда не оказывался эффективным. Его редко пытались применять, разве что против более слабых членов; и в большинстве случаев попытки принудить непокорных и непослушных были сигналами кровавых войн, в которых одна половина конфедерации разворачивала свои знамена против другой половины.

Результат этих наблюдений для разумного ума должен быть ясно таким: если вообще возможно построить федеральное правительство, способное регулировать общие дела и сохранять всеобщее спокойствие, оно должно быть основано, в отношении объектов, вверенных его попечению, на принципе, обратном тому, за который ратуют противники предлагаемой Конституции. Оно должно распространять свое действие на личности граждан. Оно не должно нуждаться в промежуточных законодательных актах, но само должно быть уполномочено использовать руку обычного магистрата для исполнения своих собственных резолюций. Величие национальной власти должно проявляться через посредство судов правосудия. Правительство Союза, подобно правительству каждого штата, должно быть способно обращаться непосредственно к надеждам и страхам отдельных лиц и привлекать к своей поддержке те страсти, которые имеют сильнейшее влияние на человеческое сердце. Короче говоря, оно должно обладать всеми средствами и иметь право прибегать ко всем методам исполнения полномочий, которыми оно наделено, какими обладают и которые осуществляют правительства отдельных штатов.

На это рассуждение, возможно, могут возразить, что если какой-либо штат будет настроен враждебно к авторитету Союза, он может в любое время воспрепятствовать исполнению его законов и довести дело до того же исхода силы, в необходимости которого упрекают противоположную схему.

Правдоподобие этого возражения исчезнет, как только мы обратим внимание на существенную разницу между простым НЕИСПОЛНЕНИЕМ и ПРЯМЫМ и АКТИВНЫМ СОПРОТИВЛЕНИЕМ. Если вмешательство законодательных органов штатов необходимо для придания силы мере Союза, им достаточно НЕ ДЕЙСТВОВАТЬ или ДЕЙСТВОВАТЬ УКЛОНЧИВО, и мера будет сорвана. Это пренебрежение долгом может быть замаскировано под предлогом надуманных, но несущественных положений, чтобы не выглядеть таковым и, конечно, не вызывать у народа тревоги за безопасность Конституции. Лидеры штатов могут даже поставить себе в заслугу свои тайные посягательства на нее под предлогом какого-либо временного удобства, освобождения или выгоды.

Но если исполнение законов национального правительства не потребует вмешательства законодательных органов штатов, если они будут вступать в непосредственное действие в отношении самих граждан, отдельные правительства не смогут прервать их ход без открытого и насильственного проявления неконституционной власти. Никакие упущения или уловки не достигнут цели. Они будут вынуждены действовать, причем таким образом, который не оставит сомнений в том, что они посягнули на национальные права. Эксперимент такого рода всегда был бы опасен перед лицом конституции, в какой-то степени способной к собственной защите, и народа, достаточно просвещенного, чтобы отличать законное осуществление власти от незаконной узурпации. Успех его потребовал бы не просто фракционного большинства в законодательном органе, но согласия судов правосудия и основной массы народа. Если бы судьи не были вовлечены в заговор с законодательным органом, они объявили бы резолюции такого большинства противоречащими верховному закону страны, неконституционными и недействительными. Если бы народ не был заражен духом своих представителей в штатах, он, как естественный страж Конституции, бросил бы свой вес на национальную чашу весов и придал бы ей решительный перевес в споре. Попытки такого рода не часто предпринимались бы легкомысленно или опрометчиво, потому что они редко могли бы быть предприняты без опасности для их авторов, за исключением случаев тиранического осуществления федеральной власти.

Если оппозиция национальному правительству возникнет из-за беспорядочного поведения непокорных или мятежных лиц, ее можно будет преодолеть теми же средствами, которые ежедневно применяются против того же зла при правительствах штатов. Магистратура, будучи в равной степени служителями закона страны, из какого бы источника он ни исходил, несомненно, будет столь же готова защищать национальные, как и местные постановления от посягательств частного произвола. Что касается тех частичных волнений и восстаний, которые иногда тревожат общество из-за интриг незначительной фракции или из-за внезапных или случайных дурных настроений, не заражающих большую часть общества, то общее правительство могло бы распоряжаться более обширными ресурсами для подавления беспорядков такого рода, чем это было бы в силах любого отдельного члена. А что касается тех смертельных распрей, которые в определенных конъюнктурах распространяют пожар по всей нации или по очень значительной ее части, проистекающих либо из веских причин недовольства, вызванного правительством, либо из заражения каким-то бурным народным пароксизмом, то они не подпадают под какие-либо обычные правила расчета. Когда они случаются, они обычно приводят к революциям и расчленению империи. Никакая форма правления не может всегда ни избегать их, ни контролировать их. Тщетно надеяться защититься от событий, слишком могущественных для человеческого предвидения или предосторожности, и было бы праздным возражать против правительства только потому, что оно не может совершить невозможное.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XVII.

Продолжение той же темы

(Недостаточность нынешней Конфедерации для сохранения Союза)

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Возражение, отличного характера от того, которое было изложено и на которое был дан ответ в моем последнем обращении, может, возможно, быть также выдвинуто против принципа законодательства для отдельных граждан Америки. Можно сказать, что это будет иметь тенденцию сделать правительство Союза слишком могущественным и позволит ему поглотить те остаточные полномочия, которые, возможно, было бы целесообразно оставить за штатами для местных целей. Предоставляя максимальную свободу любви к власти, которую может потребовать любой разумный человек, признаюсь, я в затруднении обнаружить, какое искушение лица, которым доверено управление общим правительством, могли бы когда-либо почувствовать, чтобы лишить штаты полномочий такого рода. Регулирование чисто внутренней полиции штата, как мне кажется, сулит слабые соблазны для амбиций. Торговля, финансы, переговоры и война, по-видимому, охватывают все объекты, которые имеют прелесть для умов, движимых этой страстью; и все полномочия, необходимые для этих объектов, должны, в первую очередь, быть сосредоточены в национальном хранилище. Отправление частного правосудия между гражданами одного и того же штата, надзор за сельским хозяйством и другими делами подобного рода, все те вещи, короче говоря, которые надлежит обеспечивать местным законодательством, никогда не могут быть желательными заботами общей юрисдикции. Поэтому маловероятно, чтобы в федеральных советах существовала склонность к узурпации полномочий, с которыми они связаны; потому что попытка осуществления этих полномочий была бы столь же хлопотной, сколь и бесполезной; и обладание ими по этой причине ничего не добавило бы к достоинству, к важности или к блеску национального правительства.

Но допустим, ради аргумента, что одного лишь произвола и жажды господства было бы достаточно, чтобы породить эту склонность; все же можно с уверенностью утверждать, что мнение избирательного корпуса национальных представителей, или, другими словами, народа отдельных штатов, будет контролировать потакание столь экстравагантному аппетиту. Правительствам штатов всегда будет гораздо легче посягнуть на национальные полномочия, чем национальному правительству — на полномочия штатов. Доказательство этого положения основывается на большей степени влияния, которое правительства штатов, если они управляют своими делами с честностью и благоразумием, как правило, будут иметь над народом; обстоятельство, которое в то же время учит нас, что во всех федеральных конституциях существует врожденная и внутренняя слабость; и что нельзя жалеть усилий при их организации, чтобы придать им всю силу, совместимую с принципами свободы.

Превосходство влияния в пользу отдельных правительств проистекало бы отчасти из диффузного устройства национального правительства, но главным образом из природы объектов, на которые будет направлено внимание администраций штатов.

Известный факт человеческой природы состоит в том, что ее привязанности обычно слабы пропорционально расстоянию или диффузности объекта. По тому же принципу, по которому человек больше привязан к своей семье, чем к своему району, к своему району, чем к обществу в целом, народ каждого штата будет склонен чувствовать более сильную склонность к своим местным правительствам, чем к правительству Союза; если только сила этого принципа не будет разрушена гораздо лучшим управлением последнего.

Эта сильная склонность человеческого сердца нашла бы мощных союзников в объектах регулирования штатов.

Разнообразие более мелких интересов, которые неизбежно попадут под надзор местных администраций и которые образуют так много ручейков влияния, протекающих через каждую часть общества, невозможно детализировать, не вовлекаясь в описание, слишком утомительное и неинтересное, чтобы компенсировать наставление, которое оно могло бы дать.

Существует одно выдающееся преимущество, принадлежащее сфере правительств штатов, которое одно лишь само по себе достаточно, чтобы представить дело в ясном и удовлетворительном свете, — я имею в виду обычное отправление уголовного и гражданского правосудия. Это, более чем что-либо другое, является самым мощным, самым универсальным и самым привлекательным источником народной покорности и привязанности. Именно оно, будучи непосредственным и видимым стражем жизни и собственности, имея свои блага и свои ужасы в постоянном действии перед глазами общественности, регулируя все те личные интересы и привычные заботы, к которым чувствительность отдельных лиц наиболее непосредственно пробуждена, способствует, более чем любое другое обстоятельство, запечатлению в умах людей привязанности, уважения и почтения к правительству. Этот великий цемент общества, который будет распространяться почти полностью через каналы отдельных правительств, независимо от всех других причин влияния, обеспечил бы им столь решительную власть над своими соответствующими гражданами, что сделал бы их во все времена полным противовесом и, нередко, опасными соперниками власти Союза.

Действия национального правительства, с другой стороны, попадая менее непосредственно под наблюдение массы граждан, будут восприниматься и приниматься во внимание главным образом спекулятивными людьми. Относясь к более общим интересам, они будут менее склонны находить отклик в чувствах народа; и, соответственно, менее вероятно, что они вдохновят привычное чувство долга и активное чувство привязанности.

Рассуждение по этому пункту было в изобилии подтверждено опытом всех федеральных конституций, с которыми мы знакомы, и всех других, которые имели хотя бы малейшую аналогию с ними.

Хотя древние феодальные системы, строго говоря, не были конфедерациями, они все же были причастны к природе этого вида ассоциации. Существовал общий глава, вождь или суверен, чья власть распространялась на всю нацию; и ряд подчиненных вассалов или феодалов, которым были выделены большие участки земли, и многочисленные свиты НИЗШИХ вассалов или слуг, которые занимали и возделывали эту землю на условиях верности или повиновения лицам, у которых они ее держали. Каждый главный вассал был своего рода сувереном в пределах своих владений. Последствиями этой ситуации были постоянная оппозиция власти суверена и частые войны между самими великими баронами или главными феодалами. Власть главы нации была обычно слишком слаба, чтобы сохранить общественный мир или защитить народ от притеснений их непосредственных господ. Этот период европейских дел историки выразительно называют временами феодальной анархии.

Когда суверен оказывался человеком энергичного и воинственного нрава и выдающихся способностей, он приобретал личный вес и влияние, которые на время отвечали целям более регулярной власти. Но в целом власть баронов торжествовала над властью принца; и во многих случаях его господство было полностью сброшено, а великие феоды были возведены в независимые княжества или штаты. В тех случаях, когда монарх в конечном итоге одерживал верх над своими вассалами, его успех был главным образом обязан тирании этих вассалов над их зависимыми людьми. Бароны или дворяне, будучи в равной степени врагами суверена и угнетателями простого народа, внушали страх и ненависть обоим; пока взаимная опасность и взаимный интерес не привели к союзу между ними, фатальному для власти аристократии. Если бы дворяне, проводя политику милосердия и справедливости, сохранили верность и преданность своих слуг и последователей, споры между ними и принцем почти всегда должны были бы заканчиваться в их пользу, а также сокращением или ниспровержением королевской власти.

Это не утверждение, основанное только на спекуляциях или догадках. Среди других иллюстраций его истинности, которые можно было бы привести, Шотландия послужит убедительным примером. Дух клановости, который был в ранние времена привнесен в это королевство, объединяя дворян и их зависимых людей узами, эквивалентными родственным, делал аристократию постоянным соперником власти монарха, пока объединение с Англией не подавило ее свирепый и неуправляемый дух и не свело его к тем правилам подчинения, которые более рациональная и энергичная система гражданского устройства ранее установила в последнем королевстве.

Отдельные правительства в конфедерации могут быть уместно сравнены с феодальными баронствами; с тем преимуществом в их пользу, что по причинам, уже объясненным, они, как правило, будут обладать доверием и доброй волей народа, и при такой важной поддержке будут способны эффективно противостоять всем посягательствам национального правительства. Будет хорошо, если они не смогут противодействовать его законной и необходимой власти. Точки сходства состоят в соперничестве власти, применимом к обоим, и в КОНЦЕНТРАЦИИ больших частей силы общества в определенных МЕСТАХ ХРАНЕНИЯ, в одном случае в распоряжении отдельных лиц, в другом случае в распоряжении политических тел.

Краткий обзор событий, которые сопровождали конфедеративные правительства, еще более проиллюстрирует эту важную доктрину; невнимание к которой было великим источником наших политических ошибок и направило нашу ревность в неверную сторону. Этот обзор составит предмет некоторых последующих статей.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XVIII.

Продолжение той же темы

(Недостаточность нынешней Конфедерации для сохранения Союза)

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН И МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Среди конфедераций древности наиболее значительной была конфедерация греческих республик, объединенных под эгидой Амфиктионового совета. Согласно лучшим сведениям, дошедшим до нас об этом знаменитом институте, он имел весьма поучительную аналогию с нынешней Конфедерацией американских штатов.

Члены сохраняли характер независимых и суверенных государств и имели равные голоса в федеральном совете. Этот совет обладал общей властью предлагать и решать все, что он считал необходимым для общего блага Греции; объявлять и вести войну; решать в последней инстанции все споры между членами; штрафовать агрессивную сторону; использовать всю силу конфедерации против непослушных; принимать новых членов. Амфиктионы были стражами религии и огромных богатств, принадлежащих храму в Дельфах, где они имели право юрисдикции в спорах между жителями и теми, кто приходил советоваться с оракулом. В качестве дальнейшего обеспечения эффективности федеральных полномочий они принимали присягу взаимно защищать и охранять объединенные города, наказывать нарушителей этой присяги и мстить святотатственным грабителям храма.

В теории и на бумаге этот аппарат полномочий кажется вполне достаточным для всех общих целей. В нескольких существенных случаях они превосходят полномочия, перечисленные в статьях конфедерации. Амфиктионы имели в своих руках суеверия того времени, один из главных двигателей, с помощью которых тогда поддерживалось правительство; они имели объявленную власть использовать принуждение против непокорных городов и были связаны присягой применять эту власть в необходимых случаях.

Тем не менее, эксперимент сильно отличался от теории. Полномочия, подобно полномочиям нынешнего Конгресса, осуществлялись депутатами, назначаемыми целиком городами в их политическом качестве; и осуществлялись над ними в том же качестве. Отсюда слабость, беспорядки и, наконец, разрушение конфедерации. Более могущественные члены, вместо того чтобы быть в страхе и подчинении, поочередно тиранили всех остальных. Афины, как мы узнаем от Демосфена, были арбитром Греции семьдесят три года. Лакедемоняне затем правили ею двадцать девять лет; в последующий период, после битвы при Левктрах, фиванцы имели свою очередь господства.

Случалось, но слишком часто, по словам Плутарха, что депутаты сильнейших городов запугивали и подкупали депутатов более слабых; и что решение принималось в пользу наиболее могущественной стороны.

Даже в разгар оборонительных и опасных войн с Персией и Македонией члены никогда не действовали согласованно и были, в той или иной степени, вечно обманутыми или наемниками общего врага. Интервалы между иностранными войнами заполнялись внутренними превратностями, потрясениями и кровопролитием.

После окончания войны с Ксерксом, по-видимому, лакедемоняне потребовали, чтобы ряд городов был исключен из конфедерации за неверную роль, которую они сыграли. Афиняне, обнаружив, что лакедемоняне потеряют меньше сторонников от такой меры, чем они сами, и станут хозяевами общественных обсуждений, энергично воспротивились и сорвали эту попытку. Этот кусок истории доказывает одновременно неэффективность союза, амбиции и ревность его самых могущественных членов, а также зависимое и униженное состояние остальных. Меньшие члены, хотя и имели право по теории своей системы вращаться с равной гордостью и величием вокруг общего центра, стали, по сути, спутниками орбит первичной величины.

Если бы греки, говорит аббат Мило, были так же мудры, как и мужественны, они были бы предупреждены опытом о необходимости более тесного союза и воспользовались бы миром, который последовал за их успехом против персидского оружия, чтобы провести такую реформу. Вместо этой очевидной политики Афины и Спарта, надутые победами и славой, которые они приобрели, стали сначала соперниками, а затем врагами; и причинили друг другу бесконечно больше вреда, чем они пострадали от Ксеркса. Их взаимная ревность, страхи, ненависть и обиды закончились знаменитой Пелопоннесской войной; которая сама закончилась крахом и рабством афинян, которые ее начали.

Как слабое правительство, когда оно не воюет, всегда взбудоражено внутренними раздорами, так и они никогда не перестают приносить новые бедствия извне. Фокейцы, вспахав некоторую освященную землю, принадлежащую храму Аполлона, Амфиктионовый совет, согласно суевериям того века, наложил штраф на святотатственных преступников. Фокейцы, будучи подстрекаемы Афинами и Спартой, отказались подчиниться указу. Фиванцы, вместе с другими городами, взялись поддерживать авторитет Амфиктионов и мстить за оскверненного бога. Последние, будучи более слабой стороной, пригласили помощь Филиппа Македонского, который тайно разжигал этот спор. Филипп с радостью воспользовался возможностью осуществить замыслы, которые он давно планировал против свобод Греции. Своими интригами и взятками он склонил на свою сторону популярных лидеров нескольких городов; их влиянием и голосами получил допуск в Амфиктионовый совет; и своими искусствами и оружием сделал себя хозяином конфедерации.

Таковы были последствия ошибочного принципа, на котором было основано это интересное учреждение. Если бы Греция, говорит рассудительный наблюдатель ее судьбы, была объединена более строгой конфедерацией и упорствовала в своем союзе, она никогда не надела бы цепи Македонии; и могла бы стать барьером для обширных проектов Рима.

Ахейский союз, как его называют, был еще одним обществом греческих республик, которое дает нам ценное наставление.

Союз здесь был гораздо более интимным, а его организация гораздо мудрее, чем в предыдущем случае. Соответственно, станет ясно, что, хотя он и не был свободен от подобной катастрофы, он отнюдь не заслуживал ее в равной степени.

Города, составляющие этот союз, сохраняли свою муниципальную юрисдикцию, назначали своих собственных чиновников и пользовались полным равенством. Сенат, в котором они были представлены, имел исключительное право мира и войны; посылки и приема послов; заключения договоров и союзов; назначения главного магистрата или претора, как его называли, который командовал их армиями и который, с совета и согласия десяти сенаторов, не только управлял правительством в перерывах между заседаниями сената, но и имел большую долю в его обсуждениях, когда он был собран. Согласно первоначальной конституции, в управлении были связаны два претора; но на практике предпочтение было отдано одному.

По-видимому, города имели все одни и те же законы и обычаи, одни и те же веса и меры, и одни и те же деньги. Но насколько этот эффект проистекал из авторитета федерального совета, остается в неизвестности. Говорится только, что города были в некотором роде принуждены принять одни и те же законы и обычаи. Когда Лакедемон был введен в союз Филипоменом, это сопровождалось отменой институтов и законов Ликурга и принятием законов ахейцев. Амфиктионовая конфедерация, членом которой она была, оставляла ее в полном осуществлении своего правительства и своего законодательства. Это обстоятельство само по себе доказывает весьма существенную разницу в духе двух систем.

Очень жаль, что остались столь несовершенные памятники этой любопытной политической ткани. Если бы можно было установить ее внутреннюю структуру и регулярное действие, вероятно, она пролила бы больше света на науку федерального правительства, чем любой из подобных экспериментов, с которыми мы знакомы.

Один важный факт, по-видимому, подтверждается всеми историками, которые обращают внимание на ахейские дела. Это то, что как после обновления союза Аратом, так и до его роспуска искусствами Македонии, в управлении его правительством было бесконечно больше умеренности и справедливости, а в народе — меньше насилия и мятежа, чем можно было найти в любом из городов, осуществляющих ЕДИНОЛИЧНО все прерогативы суверенитета. Аббат Мабли в своих наблюдениях о Греции говорит, что народное правительство, которое было столь бурным в других местах, не вызывало никаких беспорядков в членах Ахейской республики, ПОТОМУ ЧТО ОНО ТАМ СМЯГЧАЛОСЬ ОБЩИМ АВТОРИТЕТОМ И ЗАКОНАМИ КОНФЕДЕРАЦИИ.

Однако мы не должны слишком поспешно заключать, что фракция не волновала в некоторой степени отдельные города; тем более, что в общей системе царили должное подчинение и гармония. Обратное достаточно проявляется в превратностях и судьбе республики.

Пока Амфиктионовая конфедерация оставалась, конфедерация ахейцев, которая включала только менее важные города, мало фигурировала на театре Греции. Когда первая стала жертвой Македонии, вторая была пощажена политикой Филиппа и Александра. Однако при преемниках этих принцев возобладала иная политика. Среди ахейцев практиковались искусства разделения. Каждый город был соблазнен в отдельный интерес; союз был распущен. Некоторые из городов попали под тиранию македонских гарнизонов; другие — под тиранию узурпаторов, возникающих из их собственных беспорядков. Стыд и угнетение вскоре пробуждают их любовь к свободе. Несколько городов воссоединились. Их примеру последовали другие, по мере того как находились возможности для устранения их тиранов. Лига вскоре охватила почти весь Пелопоннес. Македония видела ее прогресс; но была задержана внутренними раздорами от его остановки. Вся Греция подхватила энтузиазм и, казалось, была готова объединиться в одну конфедерацию, когда ревность и зависть в Спарте и Афинах к растущей славе ахейцев бросили роковую тень на предприятие. Страх перед македонской мощью побудил лигу искать союза с королями Египта и Сирии, которые, как преемники Александра, были соперниками короля Македонии. Эта политика была сорвана Клеоменом, царем Спарты, который был побужден своим честолюбием совершить неспровоцированное нападение на своих соседей, ахейцев, и который, как враг Македонии, имел достаточно влияния у египетских и сирийских принцев, чтобы добиться нарушения их обязательств перед лигой.

Ахейцы были теперь сведены к дилемме подчинения Клеомену или мольбы о помощи Македонии, ее бывшего угнетателя. Последнее средство было принято. Споры греков всегда предоставляли приятную возможность этому могущественному соседу вмешиваться в их дела. Македонская армия быстро появилась. Клеомен был побежден. Ахейцы вскоре испытали, как это часто бывает, что победоносный и могущественный союзник — это лишь другое название хозяина. Все, что их самые жалкие уступки могли получить от него, было терпимость к осуществлению их законов. Филипп, который был теперь на троне Македонии, вскоре спровоцировал своими тираниями новые комбинации среди греков. Ахейцы, хотя и ослабленные внутренними раздорами и восстанием Мессены, одного из своих членов, будучи присоединенными этолийцами и афинянами, подняли знамя оппозиции. Обнаружив себя, хотя и таким образом поддержанными, неравными предприятию, они еще раз прибегли к опасному средству введения помощи иностранного оружия. Римляне, которым было сделано приглашение, с готовностью приняли его. Филипп был побежден; Македония покорена. Новый кризис последовал для лиги. Раздоры вспыхнули среди ее членов. Их римляне поощряли. Калликрат и другие популярные лидеры стали наемными инструментами для вовлечения своих соотечественников. Чтобы более эффективно питать раздор и беспорядок, римляне, к изумлению тех, кто доверял их искренности, уже провозгласили всеобщую свободу [1] по всей Греции. С теми же коварными взглядами они теперь соблазняли членов из лиги, представляя их гордости нарушение, которое она совершала над их суверенитетом. Этими искусствами этот союз, последняя надежда Греции, последняя надежда древней свободы, был разорван на куски; и такая слабость и отвлечение были введены, что оружие Рима нашло мало трудностей в завершении разрушения, которое начали их искусства. Ахейцы были изрублены на куски, а Ахея нагружена цепями, под которыми она стонет в этот час.

Я счел не лишним дать очертания этой важной части истории; как потому, что она преподает не один урок, так и потому, что, как дополнение к очертаниям ахейской конституции, она выразительно иллюстрирует тенденцию федеральных тел скорее к анархии среди членов, чем к тирании в голове.

ПУБЛИЙ.

[1] Это было лишь другое название, более благовидное для независимости членов от федеральной головы.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XIX.

Продолжение той же темы

(Недостаточность нынешней Конфедерации для сохранения Союза)

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН И МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Примеры древних конфедераций, приведенные в моей последней статье, не исчерпали источник экспериментального обучения по этому предмету. Существуют существующие институты, основанные на аналогичном принципе, которые заслуживают особого рассмотрения. Первый, который представляется, — это германское тело.

В ранние века христианства Германия была занята семью отдельными народами, которые не имели общего вождя. Франки, один из них, завоевав галлов, основали королевство, которое взяло свое имя от них. В девятом веке Карл Великий, его воинственный монарх, направил свое победоносное оружие во всех направлениях; и Германия стала частью его обширных владений. При расчленении, которое произошло при его сыновьях, эта часть была возведена в отдельную и независимую империю. Карл Великий и его непосредственные потомки обладали реальностью, а также знаками и достоинством имперской власти. Но главные вассалы, чьи феоды стали наследственными и которые составляли национальные диеты, которые Карл Великий не отменил, постепенно сбросили иго и продвинулись к суверенной юрисдикции и независимости. Сила имперского суверенитета была недостаточна, чтобы сдержать таких могущественных зависимых лиц; или чтобы сохранить единство и спокойствие империи. Самые яростные частные войны, сопровождаемые всякого рода бедствиями, велись между различными принцами и штатами. Имперская власть, неспособная поддерживать общественный порядок, постепенно приходила в упадок, пока почти не исчезла в анархии, которая волновала долгий интервал между смертью последнего императора швабской линии и воцарением первого императора австрийской линии. В одиннадцатом веке императоры пользовались полным суверенитетом: в пятнадцатом они имели немногим больше, чем символы и украшения власти.

Из этой феодальной системы, которая сама по себе имеет многие важные черты конфедерации, выросла федеральная система, которая составляет германскую империю. Ее полномочия возложены на диету, представляющую составных членов конфедерации; на императора, который является исполнительным магистратом, с правом вето на декреты диеты; и на имперскую палату и аулический совет, два судебных трибунала, имеющих верховную юрисдикцию в спорах, которые касаются империи или которые происходят между ее членами.

Диета обладает общей властью законодательствовать для империи; заключать войну и мир; заключать союзы; оценивать квоты войск и денег; строить крепости; регулировать монету; принимать новых членов; и подвергать непослушных членов бану империи, посредством которого сторона лишается своих суверенных прав и ее владения конфискуются. Членам конфедерации прямо запрещено вступать в соглашения, наносящие ущерб империи; налагать пошлины и сборы на их взаимное общение без согласия императора и диеты; изменять стоимость денег; причинять несправедливость друг другу; или оказывать помощь или убежище нарушителям общественного мира. И бан объявляется против тех, кто нарушит любое из этих ограничений. Члены диеты, как таковые, подлежат во всех случаях суду императора и диеты, а в их частном качестве — аулическому совету и имперской палате.

Прерогативы императора многочисленны. Самые важные из них: его исключительное право делать предложения диете; налагать вето на ее резолюции; назначать послов; жаловать достоинства и титулы; заполнять вакантные электораты; основывать университеты; предоставлять привилегии, не наносящие ущерба штатам империи; получать и применять общественные доходы; и вообще следить за общественной безопасностью. В определенных случаях выборщики образуют совет для него. В качестве императора он не обладает территорией внутри империи и не получает никакого дохода для своей поддержки. Но его доходы и владения в других качествах делают его одним из самых могущественных принцев в Европе.

От такого парада конституционных полномочий у представителей и главы этой конфедерации естественным предположением было бы, что она должна составлять исключение из общего характера, который принадлежит ее родственным системам. Ничто не было бы дальше от реальности. Фундаментальный принцип, на котором она покоится, что империя — это сообщество суверенов, что диета — это представительство суверенов и что законы адресованы суверенам, делает империю безвольным телом, неспособным регулировать своих собственных членов, небезопасным против внешних опасностей и взбудораженным непрекращающимися брожениями в своих собственных недрах.

История Германии — это история войн между императором и принцами и штатами; войн между самими принцами и штатами; распущенности сильных и угнетения слабых; иностранных вторжений и иностранных интриг; требований людей и денег, игнорируемых или частично соблюдаемых; попыток принудить их, совершенно безуспешных или сопровождаемых резней и опустошением, вовлекающих невинных вместе с виновными; общей слабости, путаницы и нищеты.

В шестнадцатом веке император, с одной частью империи на своей стороне, был замечен в конфликте против других принцев и штатов. В одном из конфликтов сам император был обращен в бегство и был очень близок к тому, чтобы стать пленником курфюрста Саксонского. Покойный король Пруссии не раз выступал против своего имперского суверена; и обычно оказывался сильнее его. Споры и войны между самими членами были настолько обычными, что немецкие анналы переполнены кровавыми страницами, которые описывают их. До Вестфальского мира Германия была опустошена тридцатилетней войной, в которой император, с одной половиной империи, был на одной стороне, а Швеция, с другой половиной, — на противоположной стороне. Мир был, наконец, согласован и продиктован иностранными державами; и его статьи, сторонами которых являются иностранные державы, составили фундаментальную часть германской конституции.

Если нация случается, в какой-либо чрезвычайной ситуации, быть более объединенной необходимостью самообороны, ее ситуация все еще плачевна. Военные приготовления должны предваряться столь многими утомительными дискуссиями, возникающими из ревности, гордости, отдельных взглядов и сталкивающихся претензий суверенных тел, что прежде чем диета может урегулировать договоренности, враг уже в поле; и прежде чем федеральные войска готовы занять его, они отступают на зимние квартиры.

Небольшой корпус национальных войск, который был сочтен необходимым в мирное время, дефектно поддерживается, плохо оплачивается, заражен местными предрассудками и поддерживается нерегулярными и несоразмерными взносами в казну.

Невозможность поддерживать порядок и отправлять правосудие среди этих суверенных субъектов породила эксперимент по разделению империи на девять или десять округов или районов; по приданию им внутренней организации и по возложению на них военного исполнения законов против нерадивых и упорствующих членов. Этот эксперимент лишь послужил более полно продемонстрировать радикальный порок конституции. Каждый круг — это миниатюрная картина уродств этого политического монстра. Они либо не выполняют свои комиссии, либо делают это со всем опустошением и резней гражданской войны. Иногда целые круги являются неплательщиками; и тогда они увеличивают вред, который они были призваны исправить.

Мы можем составить некоторое суждение об этой схеме военного принуждения по образцу, данному Туаном. В Донауверте, свободном и имперском городе округа Швабия, аббат де Сент-Круа пользовался определенными иммунитетами, которые были зарезервированы за ним. При осуществлении их, по некоторым общественным случаям, жителями города были совершены насилия над ним. Следствием было то, что город был помещен под бан империи, и герцог Баварский, хотя и директор другого округа, получил назначение исполнить его. Он вскоре появился перед городом с корпусом из десяти тысяч солдат и, найдя это подходящим случаем, как он тайно намеревался с самого начала, возродить антикварную претензию, под предлогом того, что его предки позволили месту быть расчлененным от его территории, [1] он взял его во владение от своего имени, разоружил и наказал жителей и присоединил город к своим владениям.

Можно спросить, возможно, что так долго удерживало эту разрозненную машину от того, чтобы полностью развалиться на части? Ответ очевиден: слабость большинства членов, которые не желают подвергать себя милости иностранных держав; слабость большинства главных членов по сравнению с грозными силами вокруг них; огромный вес и влияние, которые император извлекает из своих отдельных и наследственных владений; и интерес, который он чувствует в сохранении системы, с которой связана его семейная гордость и которая делает его первым принцем в Европе; — эти причины поддерживают слабый и ненадежный Союз; в то время как отталкивающее качество, присущее природе суверенитета и которое время постоянно укрепляет, предотвращает любую реформу вообще, основанную на надлежащей консолидации. И не следует воображать, если бы это препятствие можно было преодолеть, что соседние державы позволили бы произойти революции, которая дала бы империи силу и превосходство, на которые она имеет право. Иностранные нации давно считали себя заинтересованными в изменениях, внесенных событиями в эту конституцию; и в различных случаях предавали свою политику увековечения ее анархии и слабости.

Если бы требовались более прямые примеры, Польша, как правительство над местными суверенами, могла бы быть не без основания замечена. И никакой более поразительный пример не мог бы быть дан бедствий, проистекающих из таких институтов. Одинаково непригодная для самоуправления и самообороны, она долгое время была на милости своих могущественных соседей; которые недавно имели милость освободить ее от одной трети ее народа и территорий.

Связь между швейцарскими кантонами едва ли составляет конфедерацию; хотя она иногда приводится как пример стабильности таких институтов.

У них нет общей казны; нет общих войск даже в войне; нет общей монеты; нет общего суда; ни какого-либо другого общего знака суверенитета.

Они удерживаются вместе особенностью своего топографического положения; своей индивидуальной слабостью и незначительностью; страхом перед могущественными соседями, одному из которых они были ранее подчинены; немногими источниками раздоров среди народа с такими простыми и однородными нравами; их совместным интересом в своих зависимых владениях; взаимной помощью, в которой они нуждаются для подавления восстаний и мятежей, помощью, прямо оговоренной и часто требуемой и предоставляемой; и необходимостью некоторого регулярного и постоянного обеспечения для урегулирования споров между кантонами. Обеспечение состоит в том, что стороны в споре должны каждая выбрать четырех судей из нейтральных кантонов, которые, в случае разногласия, выбирают арбитра. Этот трибунал, под присягой беспристрастности, выносит окончательный приговор, который все кантоны обязаны исполнить. Компетентность этого регулирования может быть оценена по пункту в их договоре 1683 года с Виктором Амадеем Савойским; в котором он обязуется вмешаться в качестве посредника в споры между кантонами и применить силу, если необходимо, против упорствующей стороны.

Насколько особенность их случая допускает сравнение с таковым Соединенных Штатов, она служит подтверждению принципа, который предполагается установить. Какую бы эффективность союз ни имел в обычных случаях, оказывается, что в момент, когда возникла причина разногласия, способная испытать его силу, он потерпел неудачу. Споры на предмет религии, которые в трех случаях разожгли насильственные и кровавые конфликты, можно сказать, по сути, разорвали лигу. Протестантские и католические кантоны с тех пор имели свои отдельные диеты, где все самые важные дела урегулируются, и которые оставили общей диете мало других дел, кроме как заботиться об общих бейлифах.

Это разделение имело другое последствие, которое заслуживает внимания. Оно породило противоположные союзы с иностранными державами: Берна, во главе протестантской ассоциации, с Соединенными Провинциями; и Люцерна, во главе католической ассоциации, с Францией.

ПУБЛИЙ.

[1] Пфеффель, «Новый хронологический очерк истории Германии», говорит, что предлогом было возместить себе расходы на экспедицию.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XX.

Продолжение той же темы

(Недостаточность нынешней Конфедерации для сохранения Союза)

Из «Нью-Йорк Пакет».

Вторник, 11 декабря 1787 года.

ГАМИЛЬТОН И МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Соединенные Нидерланды — это конфедерация республик, или, скорее, аристократий весьма примечательной текстуры, однако подтверждающая все уроки, извлеченные из тех, которые мы уже рассмотрели.

Союз состоит из семи равноправных и суверенных штатов, и каждый штат или провинция — это композиция равных и независимых городов. Во всех важных случаях не только провинции, но и города должны быть единогласны.

Суверенитет Союза представлен Генеральными штатами, состоящими обычно из около пятидесяти депутатов, назначаемых провинциями. Они занимают свои места, некоторые пожизненно, некоторые на шесть, три и один год; от двух провинций они продолжают находиться в назначении по усмотрению.

Генеральные штаты имеют власть заключать договоры и союзы; объявлять войну и мир; собирать армии и оснащать флоты; устанавливать квоты и требовать взносы. Во всех этих случаях, однако, требуются единогласие и санкция их избирателей. Они имеют власть назначать и принимать послов; исполнять уже заключенные договоры и союзы; обеспечивать сбор пошлин на импорт и экспорт; регулировать монетный двор, с сохранением провинциальных прав; управлять как суверены зависимыми территориями. Провинциям запрещено, если только не с общего согласия, вступать в иностранные договоры; устанавливать налоги, наносящие ущерб другим, или облагать своих соседей более высокими пошлинами, чем своих собственных подданных. Государственный совет, счетная палата, с пятью коллегиями адмиралтейства, помогают и укрепляют федеральную администрацию.

Исполнительным магистратом Союза является статхаудер, который в настоящее время является наследным принцем. Его основной вес и влияние в республике проистекают из этого независимого титула, из его обширных родовых поместий, из его родственных связей с некоторыми из главных властителей Европы и, возможно, более всего из того, что он является статхаудером в нескольких провинциях, а также в самом Союзе; в этом провинциальном качестве он назначает городских магистратов в соответствии с определенными правилами, исполняет провинциальные указы, председательствует, когда пожелает, в провинциальных трибуналах и обладает повсеместным правом помилования.

Как статхаудер Союза он, однако, обладает значительными прерогативами.

В своем политическом качестве он имеет полномочия разрешать споры между провинциями, когда другие методы оказываются безрезультатными; присутствовать при обсуждениях Генеральных штатов и на их частных совещаниях; принимать иностранных послов и содержать агентов по своим личным делам при иностранных дворах.

В своем военном качестве он командует федеральными войсками, обеспечивает гарнизоны и в целом регулирует военные дела; распоряжается всеми назначениями, от полковников до прапорщиков, а также управлением и должностями в укрепленных городах.

В своем морском качестве он является генерал-адмиралом, курирует и направляет все, что относится к военно-морским силам и другим морским делам; председательствует в адмиралтействах лично или через доверенных лиц; назначает лейтенант-адмиралов и других офицеров; учреждает военные советы, приговоры которых не приводятся в исполнение до тех пор, пока он их не утвердит.

Его доход, исключая личные средства, составляет триста тысяч флоринов. Постоянная армия, которой он командует, насчитывает около сорока тысяч человек.

Такова природа прославленной Бельгийской конфедерации, как она описана на пергаменте. Каковы же черты, которые наложила на нее практика? Бессилие правительства, раздоры между провинциями, иностранное влияние и унижения, шаткое существование в мирное время и особые бедствия во время войны.

Гроций еще давно заметил, что только ненависть его соотечественников к дому Австрии спасала их от гибели из-за пороков их конституции.

Утрехтский союз, говорит другой уважаемый автор, наделяет Генеральные штаты властью, по-видимому, достаточной для обеспечения согласия, но ревность каждой провинции делает практику весьма отличной от теории.

Тот же документ, говорит другой автор, обязывает каждую провинцию взимать определенные взносы; но эта статья никогда не могла быть и, вероятно, никогда не будет исполнена, поскольку внутренние провинции, имеющие слабую торговлю, не могут платить равную квоту.

В вопросах взносов на практике принято отступать от статей конституции. Опасность промедления вынуждает согласные провинции вносить свои квоты, не дожидаясь остальных, а затем добиваться возмещения от других путем частых депутации или иным способом, как удастся. Огромное богатство и влияние провинции Голландия позволяют ей достигать обеих этих целей.

Не раз случалось, что недоимки приходилось в конечном счете взыскивать под дулом штыка; вещь осуществимая, хотя и ужасная, в конфедерации, где один из членов превосходит силой всех остальных и где многие из них слишком малы, чтобы помышлять о сопротивлении; но совершенно неосуществимая в союзе, состоящем из членов, многие из которых равны друг другу по силе и ресурсам и способны поодиночке к энергичной и упорной обороне.

Иностранные министры, говорит сэр Уильям Темпл, который сам был иностранным министром, уклоняются от вопросов, принятых ad referendum, путем подкупа провинций и городов. В 1726 году Ганноверский договор был задержан этими средствами на целый год. Примеры подобного рода многочисленны и общеизвестны.

В критических ситуациях Генеральные штаты часто вынуждены выходить за свои конституционные рамки. В 1688 году они заключили договор по собственной инициативе, рискуя головами. Вестфальский мир 1648 года, которым их независимость была формально и окончательно признана, был заключен без согласия Зеландии. Даже совсем недавно, при заключении последнего мирного договора с Великобританией, от конституционного принципа единогласия было решено отступить. Слабая конституция неизбежно должна закончиться распадом из-за отсутствия надлежащих полномочий или узурпации полномочий, необходимых для общественной безопасности. Будет ли узурпация, начавшись, остановлена в спасительной точке или пойдет дальше к опасному пределу, зависит от обстоятельств момента. Тирания, возможно, чаще вырастала из присвоения власти, продиктованного неотложными нуждами при дефектной конституции, чем из полного осуществления самых широких конституционных полномочий.

Несмотря на бедствия, порожденные статхаудерством, предполагалось, что без его влияния в отдельных провинциях причины анархии, проявляющиеся в конфедерации, давно бы ее разрушили. «При таком правительстве, — говорит аббат Мабли, — Союз никогда не смог бы существовать, если бы у провинций не было внутреннего источника, способного ускорить их медлительность и принудить их к единому образу мыслей. Этот источник — статхаудер». Сэр Уильям Темпл отмечает, что «в периоды отсутствия статхаудерства Голландия своими богатствами и авторитетом, которые приводили другие провинции в своего рода зависимость, восполняла это место».

Это не единственные обстоятельства, которые сдерживали тенденцию к анархии и распаду. Окружающие державы налагают абсолютную необходимость союза до определенной степени, в то же время подпитывая своими интригами конституционные пороки, которые держат республику в некоторой степени всегда в их власти.

Истинные патриоты давно оплакивали фатальную тенденцию этих пороков и предприняли не менее четырех регулярных попыток через ЧРЕЗВЫЧАЙНЫЕ СОБРАНИЯ, созванные с особой целью, применить лекарство. Столько же раз их похвальное рвение оказывалось неспособным ОБЪЕДИНИТЬ ОБЩЕСТВЕННЫЕ СОВЕТЫ для исправления известных, признанных, фатальных зол существующей конституции. Давайте остановимся, мои сограждане, на один момент, над этим печальным и поучительным уроком истории; и пусть со слезой, пролитой о бедствиях, навлеченных на человечество их противоречивыми мнениями и эгоистичными страстями, наша благодарность смешается с молитвой к Небесам за то благоприятное согласие, которое отличало консультации о нашем политическом счастье.

Был также задуман план введения общего налога, управляемого федеральной властью. У него также нашлись противники, и он провалился.

Этот несчастный народ, по-видимому, сейчас страдает от народных волнений, от разногласий между штатами и от фактического вторжения иностранных войск, переживая кризис своей судьбы. Все нации устремили свои взоры на это ужасное зрелище. Первое желание, продиктованное человечностью, состоит в том, чтобы это суровое испытание завершилось такой революцией в их правительстве, которая укрепит их союз и сделает его источником спокойствия, свободы и счастья: второе — чтобы убежище, под которым, как мы надеемся, пользование этими благами будет вскоре обеспечено в нашей стране, могло принять и утешить их после катастрофы их собственной страны.

Я не приношу извинений за то, что так долго останавливался на рассмотрении этих федеральных прецедентов. Опыт — это оракул истины; и там, где его ответы недвусмысленны, они должны быть окончательными и священными. Важная истина, которую он недвусмысленно провозглашает в данном случае, заключается в том, что суверенитет над суверенами, правительство над правительствами, законодательство для сообществ, в отличие от индивидов, как является солецизмом в теории, так и на практике подрывает порядок и цели гражданского устройства, заменяя НАСИЛИЕ ЗАКОНОМ или разрушительное ПРИНУЖДЕНИЕ МЕЧА мягким и спасительным ПРИНУЖДЕНИЕМ МАГИСТРАТУРЫ.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXI.

Другие недостатки нынешней Конфедерации

Для Independent Journal.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Проведя в трех последних номерах краткий обзор основных обстоятельств и событий, которые определили характер и судьбу других конфедеративных правительств, я теперь перейду к перечислению наиболее важных из тех недостатков, которые до сих пор обманывали наши надежды, возлагаемые на систему, установленную среди нас. Чтобы составить верное и удовлетворительное суждение о надлежащем средстве, совершенно необходимо, чтобы мы были хорошо знакомы с масштабами и злокачественностью болезни.

Следующим наиболее очевидным недостатком существующей Конфедерации является полное отсутствие САНКЦИИ для ее законов. Соединенные Штаты в их нынешнем составе не имеют полномочий требовать повиновения или наказывать за неповиновение своим резолюциям ни путем денежных штрафов, ни путем приостановления или лишения привилегий, ни каким-либо иным конституционным способом. Нет прямого делегирования полномочий использовать силу против членов-правонарушителей; и если бы такое право следовало приписать федеральному главе как вытекающее из природы общественного договора между штатами, то это должно было бы быть сделано путем вывода и толкования, вопреки той части второй статьи, в которой провозглашено, «что каждый штат сохраняет за собой все полномочия, юрисдикцию и право, не делегированные ЯВНО Соединенным Штатам, собравшимся в Конгрессе». Безусловно, существует поразительная нелепость в предположении, что право такого рода не существует, но мы поставлены перед дилеммой: либо принять это предположение, каким бы нелепым оно ни казалось, либо противоречить положению, которое в последнее время было постоянной темой восхвалений тех, кто выступает против новой Конституции, и отсутствие которого в этом плане было предметом многих правдоподобных критических замечаний и суровой критики. Если мы не желаем ослаблять силу этого одобренного положения, мы будем вынуждены заключить, что Соединенные Штаты представляют собой необычайное зрелище правительства, лишенного даже тени конституционной власти для обеспечения исполнения своих собственных законов. Из приведенных примеров станет ясно, что Американская Конфедерация в этом отношении отличается от любого другого института подобного рода и представляет собой новое и беспрецедентное явление в политическом мире.

Отсутствие взаимной гарантии правительств штатов является еще одним крупным несовершенством федерального плана. В статьях, из которых он состоит, нет ничего подобного; и подразумевать молчаливую гарантию из соображений полезности было бы еще более вопиющим отступлением от упомянутой статьи, чем подразумевать молчаливую силу принуждения из тех же соображений. Отсутствие гарантии, хотя оно может по своим последствиям поставить под угрозу Союз, не нападает так непосредственно на его существование, как отсутствие конституционной санкции для его законов.

Без гарантии помощь, которую можно получить от Союза в отражении тех внутренних опасностей, которые иногда могут угрожать существованию конституций штатов, должна быть отвергнута. Узурпация может поднять голову в каждом штате и попирать свободы народа, в то время как национальное правительство могло бы законно лишь взирать на ее посягательства с негодованием и сожалением. Успешная фракция может воздвигнуть тиранию на руинах порядка и закона, в то время как Союз не смог бы конституционно оказать помощь друзьям и сторонникам правительства. Бурная ситуация, из которой Массачусетс едва вышел, доказывает, что опасности такого рода не являются чисто умозрительными. Кто может определить, каков был бы исход ее недавних потрясений, если бы мятежников возглавил Цезарь или Кромвель? Кто может предсказать, какое влияние деспотизм, установленный в Массачусетсе, оказал бы на свободы Нью-Гэмпшира или Род-Айленда, Коннектикута или Нью-Йорка?

Чрезмерная гордость за важность штата внушила некоторым умам возражение против принципа гарантии в федеральном правительстве как вовлекающего в назойливое вмешательство во внутренние дела членов. Скрупулезность такого рода лишила бы нас одного из главных преимуществ, ожидаемых от союза, и может проистекать только из неправильного понимания природы самого положения. Это не могло бы стать препятствием для реформ конституции штата большинством народа законным и мирным путем. Это право осталось бы неизменным. Гарантия могла бы действовать только против изменений, осуществляемых путем насилия. Для предотвращения бедствий такого рода нельзя предусмотреть слишком много сдержек. Мир в обществе и стабильность правительства абсолютно зависят от эффективности мер, принятых в этом отношении. Там, где вся власть правительства находится в руках народа, меньше предлогов для использования насильственных средств при частичных или случайных недугах штата. Естественное лекарство от плохого управления в народной или представительной конституции — это смена людей. Гарантия со стороны национальной власти была бы в такой же мере направлена против узурпаций правителей, как и против брожения и бесчинств фракций и мятежей в обществе.

Принцип регулирования взносов штатов в общую казну по КВОТАМ является еще одной фундаментальной ошибкой Конфедерации. Его несовместимость с адекватным обеспечением национальных потребностей уже была указана и достаточно проявилась в ходе проведенного испытания. Я говорю об этом сейчас исключительно с точки зрения равенства между штатами. Те, кто привык рассматривать обстоятельства, которые производят и составляют национальное богатство, должны быть убеждены, что не существует общего стандарта или барометра, по которому можно было бы определить его степень. Ни стоимость земель, ни численность населения, которые последовательно предлагались в качестве правила взносов штатов, не имеют претензий на то, чтобы быть справедливым представителем. Если мы сравним богатство Соединенных Нидерландов с богатством России или Германии, или даже Франции, и если мы в то же время сравним общую стоимость земель и совокупное население этого небольшого округа с общей стоимостью земель и совокупным населением огромных регионов любой из трех последних упомянутых стран, мы сразу обнаружим, что нет никакого сравнения между пропорцией любого из этих двух объектов и пропорцией относительного богатства этих наций. Если бы подобная параллель была проведена между несколькими американскими штатами, она дала бы аналогичный результат. Сравним Вирджинию с Северной Каролиной, Пенсильванию с Коннектикутом или Мэриленд с Нью-Джерси, и мы убедимся, что соответствующие способности этих штатов в отношении доходов имеют мало или вообще не имеют аналогии с их сравнительным запасом земель или их сравнительным населением. Это положение может быть в равной степени проиллюстрировано аналогичным процессом между округами одного и того же штата. Ни один человек, знакомый со штатом Нью-Йорк, не усомнится в том, что активное богатство округа Кингс имеет гораздо большую пропорцию к богатству Монтгомери, чем это казалось бы, если бы мы взяли в качестве критерия либо общую стоимость земель, либо общее число людей!

Богатство наций зависит от бесконечного разнообразия причин. Положение, почва, климат, характер продукции, природа правительства, гений граждан, степень их информированности, состояние торговли, искусств, промышленности — эти обстоятельства и многие другие, слишком сложные, мелкие или случайные, чтобы допускать конкретную спецификацию, вызывают едва мыслимые различия в относительной роскоши и богатстве разных стран. Следствие ясно: не может быть общей меры национального богатства и, конечно, никакого общего или стационарного правила, по которому можно было бы определить способность штата платить налоги. Поэтому попытка регулировать взносы членов конфедерации по любому такому правилу не может не привести к вопиющему неравенству и крайнему угнетению.

Это неравенство само по себе было бы достаточным в Америке, чтобы привести к окончательному разрушению Союза, если бы можно было придумать какой-либо способ обеспечения соблюдения его требований. Пострадавшие штаты недолго соглашались бы оставаться в ассоциации на принципе, который распределяет общественные бремена столь неравной рукой и который был рассчитан на то, чтобы обеднять и угнетать граждан одних штатов, в то время как граждане других едва осознавали бы ту малую долю веса, которую они должны были нести. Это, однако, зло, неотделимое от принципа квот и требований.

Нет иного способа избежать этого неудобства, кроме как уполномочить национальное правительство собирать свои собственные доходы своим собственным способом. Пошлины, акцизы и, в целом, все налоги на предметы потребления можно сравнить с жидкостью, которая со временем найдет свой уровень в соответствии со средствами их оплаты. Сумма, которую должен внести каждый гражданин, будет в некоторой степени зависеть от его собственного выбора и может регулироваться вниманием к его ресурсам. Богатые могут быть расточительны, бедные могут быть экономны; и частного угнетения всегда можно избежать путем разумного выбора объектов, подходящих для таких обложений. Если неравенства возникнут в некоторых штатах из-за пошлин на определенные объекты, они, по всей вероятности, будут уравновешены пропорциональными неравенствами в других штатах из-за пошлин на другие объекты. С течением времени и событий равновесие, насколько оно достижимо в столь сложном предмете, будет установлено повсюду. Или, если неравенства все же будут существовать, они не будут ни столь велики по своей степени, ни столь единообразны по своему действию, ни столь отвратительны по своему виду, как те, которые неизбежно возникли бы из квот при любой шкале, которую только можно придумать.

Сигнальным преимуществом налогов на предметы потребления является то, что они содержат в своей собственной природе гарантию против излишеств. Они предписывают свой собственный предел, который нельзя превысить, не победив поставленную цель, то есть расширение доходов. При применении к этому объекту поговорка столь же верна, сколь и остроумна: «в политической арифметике дважды два не всегда четыре».

Если пошлины слишком высоки, они уменьшают потребление; сбор их обходится; и продукт для казны не так велик, как когда они ограничены надлежащими и умеренными рамками. Это образует полный барьер против любого существенного угнетения граждан налогами этого класса и само по себе является естественным ограничением власти их введения.

Обложения такого рода обычно подпадают под категорию косвенных налогов и должны в течение долгого времени составлять основную часть доходов, собираемых в этой стране. Те, что относятся к прямому виду, которые в основном касаются земли и зданий, могут допускать правило распределения. Либо стоимость земли, либо число людей может служить стандартом. Состояние сельского хозяйства и густонаселенность страны считались тесно связанными друг с другом. И как правило, для намеченной цели, числа, с точки зрения простоты и определенности, заслуживают предпочтения. В каждой стране геркулесовой задачей является получение оценки земли; в стране, не полностью заселенной и прогрессирующей в улучшении, трудности возрастают почти до неосуществимости. Расходы на точную оценку являются во всех ситуациях грозным возражением. В отрасли налогообложения, где в природе вещей не найти пределов усмотрению правительства, установление фиксированного правила, не несовместимого с целью, может сопровождаться меньшими неудобствами, чем оставление этого усмотрения полностью на произвол.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXII.

Продолжение той же темы

(Другие недостатки нынешней Конфедерации)

Из New York Packet.

Пятница, 14 декабря 1787 года.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

В дополнение к недостаткам, уже перечисленным в существующей федеральной системе, существуют другие, не менее важные, которые в совокупности делают ее совершенно непригодной для управления делами Союза.

Отсутствие полномочий регулировать торговлю всеми сторонами признается одним из них. Полезность таких полномочий была предвосхищена в первом разделе наших исследований; и по этой причине, а также из-за всеобщего убеждения по этому вопросу, здесь мало что нужно добавить. Действительно, очевидно, при самом поверхностном взгляде, что нет объекта, будь то интересы торговли или финансов, который более настоятельно требовал бы федерального надзора. Отсутствие его уже послужило препятствием для формирования выгодных договоров с иностранными державами и дало поводы для недовольства между штатами. Ни одна нация, знакомая с природой нашей политической ассоциации, не была бы настолько неразумной, чтобы вступать в соглашения с Соединенными Штатами, по которым они уступали бы привилегии какой-либо важности, в то время как они были осведомлены, что обязательства со стороны Союза могут в любой момент быть нарушены его членами, и в то время как они обнаруживали из опыта, что могут пользоваться всеми преимуществами, которые они желали на наших рынках, не предоставляя нам ничего взамен, кроме того, что могли подсказать их сиюминутные удобства. Поэтому не стоит удивляться, что г-н Дженкинсон, представляя Палате общин законопроект о регулировании временных отношений между двумя странами, предваряет его введение заявлением, что аналогичные положения в предыдущих законопроектах оказались отвечающими всем целям торговли Великобритании и что было бы благоразумно придерживаться этого плана до тех пор, пока не станет ясно, склонно ли американское правительство к приобретению большей последовательности или нет. [1]

Несколько штатов пытались отдельными запретами, ограничениями и исключениями повлиять на поведение этого королевства в данном отношении, но отсутствие согласованности, проистекающее из отсутствия общей власти и из сталкивающихся и несхожих взглядов в штатах, до сих пор сводило на нет каждый эксперимент такого рода и будет продолжать делать это до тех пор, пока продолжают существовать те же препятствия для единообразия мер.

Вмешивающиеся и недобрососедские правила некоторых штатов, противоречащие истинному духу Союза, в различных случаях давали справедливый повод для обиды и жалоб другим, и следует опасаться, что примеры такого рода, если их не сдерживать национальным контролем, будут умножаться и расширяться до тех пор, пока не станут не менее серьезными источниками вражды и раздора, чем вредными препятствиями для общения между различными частями Конфедерации. «Торговля Германской империи [2] находится в постоянных оковах из-за множества пошлин, которые различные князья и штаты взимают с товаров, проходящих через их территории, посредством чего прекрасные потоки и судоходные реки, которыми так счастливо орошается Германия, становятся почти бесполезными». Хотя гений народа этой страны, возможно, никогда не позволит этому описанию быть строго применимым к нам, мы можем разумно ожидать, исходя из постепенных конфликтов правил штатов, что граждане каждого из них в конце концов станут рассматриваться и восприниматься другими не иначе как иностранцы и чужаки.

Полномочие набирать армии, согласно самому очевидному толкованию статей Конфедерации, является лишь полномочием делать требования к штатам о квотах людей. Эта практика в ходе последней войны оказалась чреватой препятствиями для энергичной и экономичной системы обороны. Она породила конкуренцию между штатами, которая создала своего рода аукцион за людей. Чтобы выполнить требуемые от них квоты, они перебивали друг друга, пока вознаграждения не выросли до огромных и невыносимых размеров. Надежда на еще большее увеличение давала стимул тем, кто был склонен служить, откладывать свой призыв и отвращала их от службы на сколько-нибудь значительные сроки. Отсюда медленные и скудные наборы людей в самые критические моменты наших дел; краткосрочные призывы при беспрецедентных расходах; постоянные колебания в войсках, губительные для их дисциплины и часто подвергающие общественную безопасность опасному кризису распущенной армии. Отсюда также те репрессивные меры для набора людей, которые практиковались в нескольких случаях и которые только энтузиазм свободы мог побудить народ терпеть.

Этот метод набора войск не более враждебен экономии и энергии, чем равному распределению бремени. Штаты, находящиеся вблизи театра военных действий, движимые мотивами самосохранения, предпринимали усилия по выполнению своих квот, которые даже превышали их возможности; в то время как те, что находились вдали от опасности, по большей части были столь же нерадивы, сколь другие были усердны в своих усилиях. Непосредственное давление этого неравенства в данном случае не облегчалось, как в случае с денежными взносами, надеждой на окончательную ликвидацию. Штаты, которые не платили свои доли денег, могли, по крайней мере, быть обвинены в своих недоимках; но невозможно было составить отчет о недоимках в поставках людей. Мы, однако, не увидим большой причины сожалеть об отсутствии этой надежды, если рассмотрим, как мало шансов на то, что самые нерадивые штаты когда-либо смогут компенсировать свои денежные неудачи. Система квот и требований, применяется ли она к людям или деньгам, является во всех отношениях системой бессилия в Союзе и неравенства и несправедливости среди его членов.

Право равного избирательного права среди штатов является еще одной предосудительной частью Конфедерации. Всякая идея пропорции и всякое правило справедливого представительства сговариваются осудить принцип, который дает Род-Айленду равный вес на весах власти с Массачусетсом, или Коннектикутом, или Нью-Йорком; и Делавэру — равный голос в национальных обсуждениях с Пенсильванией, или Вирджинией, или Северной Каролиной. Его действие противоречит фундаментальной максиме республиканского правительства, которая требует, чтобы преобладало мнение большинства. Софистика может ответить, что суверены равны и что большинство голосов штатов будет большинством конфедеративной Америки. Но этот вид логического жонглирования никогда не перевесит простые внушения справедливости и здравого смысла. Может случиться так, что это большинство штатов является малым меньшинством народа Америки; [3] и две трети народа Америки не могли бы долго быть убеждены, на основе искусственных различий и силлогистических тонкостей, подчинить свои интересы управлению и распоряжению одной трети. Более крупные штаты через некоторое время восстали бы против идеи получения закона от меньших. Согласиться на такое лишение их должной важности в политическом масштабе означало бы не просто быть нечувствительным к любви к власти, но даже пожертвовать желанием равенства. Неразумно ожидать первого и несправедливо требовать последнего. Меньшие штаты, учитывая, насколько исключительно их безопасность и благополучие зависят от союза, должны охотно отказаться от претензии, которая, если от нее не отказаться, окажется фатальной для его продолжительности.

На это можно возразить, что не семь, а девять штатов, или две трети от общего числа, должны согласиться на самые важные резолюции; и из этого можно сделать вывод, что девять штатов всегда будут составлять большинство Союза. Но это не устраняет неуместности равного голосования между штатами самых неравных размеров и численности населения; и этот вывод не является точным по факту; ибо мы можем перечислить девять штатов, которые содержат менее половины населения; [4] и конституционно возможно, что эти девять могут отдать голос. Кроме того, есть вопросы значительной важности, решаемые простым большинством; и есть другие, относительно которых возникали сомнения, которые, если бы они были истолкованы в пользу достаточности голоса семи штатов, распространили бы свое действие на интересы первой величины. В дополнение к этому следует отметить, что существует вероятность увеличения числа штатов и нет положения о пропорциональном увеличении соотношения голосов.

Но это еще не все: то, что на первый взгляд может показаться лекарством, на самом деле является ядом. Дать меньшинству право вето на большинство (что всегда имеет место, когда для решения требуется больше, чем большинство) — значит по своей тенденции подчинить мнение большего числа мнению меньшего. Конгресс из-за отсутствия нескольких штатов часто оказывался в ситуации польского сейма, где одного ГОЛОСА было достаточно, чтобы остановить все их движения. Шестидесятая часть Союза, что составляет примерно пропорцию Делавэра и Род-Айленда, несколько раз была способна создать полное препятствие для его операций. Это одно из тех ухищрений, которые на практике имеют эффект, обратный тому, что от них ожидается в теории. Необходимость единогласия в общественных органах или чего-то приближающегося к нему основывалась на предположении, что это будет способствовать безопасности. Но его реальное действие заключается в том, чтобы затруднить управление, разрушить энергию правительства и заменить регулярные обсуждения и решения уважаемого большинства прихотью, капризом или уловками незначительной, буйной или коррумпированной клики. В тех чрезвычайных ситуациях нации, в которых доброта или плохость, слабость или сила ее правительства имеют наибольшее значение, обычно существует необходимость в действии. Общественные дела должны так или иначе двигаться вперед. Если упорное меньшинство может контролировать мнение большинства относительно лучшего способа ведения дел, большинство, чтобы что-то было сделано, должно сообразоваться с взглядами меньшинства; и таким образом мнение меньшего числа пересилит мнение большего и задаст тон национальным разбирательствам. Отсюда утомительные задержки; постоянные переговоры и интриги; презренные компромиссы общественного блага. И все же в такой системе даже счастье, когда такие компромиссы могут иметь место: ибо в некоторых случаях вещи не допускают примирения; и тогда меры правительства должны быть вредно приостановлены или фатально побеждены. Оно часто из-за непрактичности получения согласия необходимого числа голосов остается в состоянии бездействия. Его ситуация всегда должна отдавать слабостью, иногда граничить с анархией.

Нетрудно обнаружить, что принцип такого рода дает больший простор для иностранной коррупции, а также для внутренней фракционности, чем тот, который позволяет решать мнению большинства; хотя предполагалось обратное. Ошибка произошла из-за того, что не уделялось должного внимания вреду, который может быть причинен препятствованием прогрессу правительства в определенные критические сезоны. Когда Конституция требует согласия большого числа для совершения любого национального акта, мы склонны успокаиваться тем, что все в безопасности, потому что ничего неподобающего, скорее всего, НЕ БУДЕТ СДЕЛАНО, но мы забываем, сколько добра может быть предотвращено и сколько зла может быть произведено силой препятствования тому, что может быть необходимо, и поддержания дел в том же неблагоприятном положении, в котором они могут оказаться в определенные периоды.

Предположим, например, мы участвовали в войне совместно с одной иностранной нацией против другой. Предположим, необходимость нашей ситуации требовала мира, а интерес или амбиции нашего союзника побуждали его стремиться к продолжению войны с видами, которые могли бы оправдать нас в заключении отдельных условий. В таком положении дел этот наш союзник, очевидно, нашел бы гораздо более легким, с помощью своих взяток и интриг, связать руки правительству в заключении мира, где для этого объекта требовались две трети всех голосов, чем там, где было бы достаточно простого большинства. В первом случае ему пришлось бы подкупить меньшее число; в последнем — большее число. По тому же принципу было бы гораздо легче иностранной державе, с которой мы находились в состоянии войны, запутывать наши советы и затруднять наши усилия. И в коммерческом плане мы можем быть подвержены аналогичным неудобствам. Нация, с которой у нас мог бы быть торговый договор, могла бы с гораздо большей легкостью предотвратить наше установление связи с ее конкурентом в торговле, хотя такая связь была бы сколь угодно выгодной для нас самих.

Зла такого рода не следует считать воображаемыми. Одна из слабых сторон республик, среди их многочисленных преимуществ, заключается в том, что они предоставляют слишком легкий доступ для иностранной коррупции. Наследственный монарх, хотя часто склонен жертвовать своими подданными ради своих амбиций, имеет столь большой личный интерес в правительстве и во внешней славе нации, что иностранной державе нелегко дать ему эквивалент того, чем он пожертвовал бы предательством государства. Мир, соответственно, был свидетелем немногих примеров этого вида королевской проституции, хотя было предостаточно образцов любого другого вида.

В республиках лица, возвышенные из массы общества голосами своих сограждан на посты великого превосходства и власти, могут найти компенсации за предательство своего доверия, которые для любого, кроме умов, воодушевленных и направляемых высшей добродетелью, могут показаться превышающими долю интереса, которую они имеют в общем фонде, и перевешивающими обязательства долга. Вот почему история предоставляет нам так много унизительных примеров распространенности иностранной коррупции в республиканских правительствах. Насколько это способствовало краху древних республик, уже было описано. Хорошо известно, что депутаты Соединенных провинций в различных случаях были куплены эмиссарами соседних королевств. Граф Честерфилд (если мне не изменяет память) в письме к своему двору намекает, что его успех в важных переговорах должен зависеть от получения им майорского чина для одного из этих депутатов. А в Швеции партии попеременно покупались Францией и Англией настолько бесстыдным и общеизвестным образом, что это вызвало всеобщее отвращение в нации и было главной причиной того, что самый ограниченный монарх в Европе в один день, без шума, насилия или оппозиции, стал одним из самых абсолютных и бесконтрольных.

Обстоятельство, которое венчает недостатки Конфедерации, еще предстоит упомянуть — отсутствие судебной власти. Законы — мертвая буква без судов, чтобы толковать и определять их истинный смысл и действие. Договоры Соединенных Штатов, чтобы иметь хоть какую-то силу, должны рассматриваться как часть закона страны. Их истинное значение, насколько оно касается индивидов, должно, как и все другие законы, устанавливаться судебными определениями. Чтобы создать единообразие в этих определениях, они должны быть представлены в последней инстанции одному ВЕРХОВНОМУ ТРИБУНАЛУ. И этот трибунал должен быть учрежден под той же властью, которая формирует сами договоры. Эти ингредиенты оба незаменимы. Если в каждом штате есть суд окончательной юрисдикции, может быть столько же различных окончательных определений по одному и тому же пункту, сколько судов. Существуют бесконечные различия в мнениях людей. Мы часто видим, что не только разные суды, но и судьи одного и того же суда отличаются друг от друга. Чтобы избежать путаницы, которая неизбежно возникла бы из противоречивых решений ряда независимых судебных органов, все нации сочли необходимым учредить один суд, стоящий выше остальных, обладающий общим надзором и уполномоченный устанавливать и провозглашать в последней инстанции единообразное правило гражданского правосудия.

Это тем более необходимо, когда структура правительства настолько сложна, что законы целого находятся под угрозой нарушения законами частей. В этом случае, если частные трибуналы наделены правом окончательной юрисдикции, помимо противоречий, ожидаемых от разницы во мнениях, будет много опасений из-за предвзятости местных взглядов и предрассудков, а также из-за вмешательства местных правил. Как часто такое вмешательство ни происходило бы, были бы основания опасаться, что положения частных законов могут быть предпочтены положениям общих законов; ибо нет ничего более естественного для людей на должностях, чем смотреть с особым почтением на ту власть, которой они обязаны своим официальным существованием. Договоры Соединенных Штатов при нынешней Конституции подвержены нарушениям со стороны тринадцати различных законодательных органов и стольких же различных судов окончательной юрисдикции, действующих под властью этих законодательных органов. Вера, репутация, мир всего Союза, таким образом, постоянно находятся во власти предрассудков, страстей и интересов каждого члена, из которого он состоит. Возможно ли, чтобы иностранные нации могли уважать или доверять такому правительству? Возможно ли, чтобы народ Америки дольше соглашался доверять свою честь, свое счастье, свою безопасность столь шаткому основанию?

В этом обзоре Конфедерации я ограничился демонстрацией ее наиболее существенных недостатков; пропустив те несовершенства в ее деталях, из-за которых даже большая часть власти, предназначенной для передачи ей, была в значительной мере сделана бесплодной. К этому времени должно быть очевидно для всех мыслящих людей, которые могут освободиться от предубеждений заранее сложившихся мнений, что это система настолько радикально порочная и несостоятельная, что не допускает исправления иначе, как путем полного изменения ее ведущих черт и характеров.

Организация Конгресса сама по себе совершенно не подходит для осуществления тех полномочий, которые необходимо возложить на Союз. Одно собрание может быть подходящим вместилищем для тех слабых, или, скорее, скованных полномочий, которые до сих пор делегировались федеральному главе; но было бы несовместимо со всеми принципами хорошего правительства доверять ему те дополнительные полномочия, которые даже умеренные и более рациональные противники предложенной Конституции признают, должны принадлежать Соединенным Штатам. Если этот план не будет принят и если необходимость Союза сможет противостоять амбициозным целям тех людей, которые могут питать грандиозные планы личного возвышения от его распада, вероятность будет заключаться в том, что мы придем к проекту наделения Конгресса дополнительными полномочиями, как они сейчас конституированы; и либо машина, из-за внутренней слабости своей структуры, распадется на части, вопреки нашим неразумным усилиям поддержать ее; либо, путем последовательных увеличений ее силы и энергии, как того может потребовать необходимость, мы в конечном итоге накопим в одном органе все самые важные прерогативы суверенитета и тем самым навлечем на наше потомство одну из самых отвратительных форм правительства, которую когда-либо придумывало человеческое безумие. Таким образом, мы создали бы в реальности ту самую тиранию, которую противники новой Конституции либо стремятся, либо делают вид, что стремятся предотвратить.

Немало способствовало немощам существующей федеральной системы то, что она никогда не имела ратификации НАРОДОМ. Покоясь не на лучшем основании, чем согласие нескольких законодательных органов, она была подвержена частым и запутанным вопросам относительно действительности своих полномочий и в некоторых случаях породила чудовищную доктрину права законодательной отмены. Обязанная своей ратификацией закону штата, утверждалось, что та же власть может отменить закон, которым она была ратифицирована. Как бы ни было грубой ересью утверждать, что СТОРОНА ДОГОВОРА имеет право аннулировать этот ДОГОВОР, сама доктрина имела уважаемых защитников. Возможность вопроса такого рода доказывает необходимость заложения основ нашего национального правительства глубже, чем в простом одобрении делегированной власти. Ткань американской империи должна покоиться на твердом основании СОГЛАСИЯ НАРОДА. Потоки национальной власти должны течь непосредственно из того чистого, первоначального источника всей законной власти.

ПУБЛИЙ.

[1] Это, насколько я могу припомнить, был смысл его речи при представлении последнего законопроекта.

[2] Энциклопедия, статья «Империя».

[3] Нью-Гэмпшир, Род-Айленд, Нью-Джерси, Делавэр, Джорджия, Южная Каролина и Мэриленд составляют большинство от общего числа штатов, но они не содержат и трети населения.

[4] Добавьте Нью-Йорк и Коннектикут к вышеупомянутым семи, и они будут составлять менее половины.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXIII.

Необходимость правительства, столь же энергичного, как предложенное, для сохранения Союза

Из New York Packet.

Вторник, 18 декабря 1787 года.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Необходимость Конституции, по крайней мере столь же энергичной, как предложенная, для сохранения Союза — это тот пункт, к рассмотрению которого мы теперь подошли.

Это исследование естественным образом разделится на три ветви: объекты, которые должны быть обеспечены федеральным правительством; количество власти, необходимое для достижения этих объектов; лица, на которых эта власть должна распространяться. Ее распределение и организация более уместно потребуют нашего внимания в следующем разделе.

Основные цели, которые должны быть достигнуты союзом, таковы: общая оборона членов; сохранение общественного мира как против внутренних потрясений, так и против внешних нападений; регулирование торговли с другими нациями и между штатами; надзор за нашими сношениями, политическими и коммерческими, с иностранными странами.

Полномочия, существенные для общей обороны, таковы: набирать армии; строить и оснащать флоты; предписывать правила для управления и теми, и другими; направлять их операции; обеспечивать их поддержку. Эти полномочия должны существовать без ограничений, ПОТОМУ ЧТО НЕВОЗМОЖНО ПРЕДВИДЕТЬ ИЛИ ОПРЕДЕЛИТЬ МАСШТАБЫ И РАЗНООБРАЗИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПОТРЕБНОСТЕЙ ИЛИ СООТВЕТСТВУЮЩИЕ МАСШТАБЫ И РАЗНООБРАЗИЕ СРЕДСТВ, КОТОРЫЕ МОГУТ ПОНАДОБИТЬСЯ ДЛЯ ИХ УДОВЛЕТВОРЕНИЯ. Обстоятельства, которые угрожают безопасности наций, бесконечны, и по этой причине никакие конституционные оковы не могут быть мудро наложены на власть, которой поручена забота о ней. Эта власть должна быть соразмерна всем возможным комбинациям таких обстоятельств; и должна находиться под руководством тех же советов, которые назначены председательствовать над общей обороной.

Это одна из тех истин, которая для правильного и непредвзятого ума несет в себе свое собственное доказательство; и может быть затемнена, но не может быть сделана более ясной аргументами или рассуждениями. Она покоится на аксиомах, столь же простых, сколь и универсальных: СРЕДСТВА должны быть соразмерны ЦЕЛИ; лица, от чьих действий ожидается достижение любой ЦЕЛИ, должны обладать СРЕДСТВАМИ, с помощью которых она должна быть достигнута.

Должно ли существовать федеральное правительство, которому поручена забота об общей обороне, — это вопрос, в первую очередь открытый для обсуждения; но как только он решен утвердительно, из этого следует, что это правительство должно быть облечено всеми полномочиями, необходимыми для полного исполнения своего доверия. И если только нельзя показать, что обстоятельства, которые могут повлиять на общественную безопасность, сводимы к определенным пределам; если только обратное этому положение не может быть справедливо и рационально оспорено, необходимо признать, как необходимое следствие, что не может быть никакого ограничения той власти, которая должна обеспечивать оборону и защиту сообщества, в любом вопросе, существенном для ее эффективности, то есть в любом вопросе, существенном для ФОРМИРОВАНИЯ, НАПРАВЛЕНИЯ или ПОДДЕРЖКИ НАЦИОНАЛЬНЫХ СИЛ.

Как бы дефектной ни была доказана нынешняя Конфедерация, этот принцип, по-видимому, был полностью признан ее создателями; хотя они не сделали надлежащего или адекватного положения для его осуществления. Конгресс обладает неограниченным усмотрением делать требования о людях и деньгах; управлять армией и флотом; направлять их операции. Поскольку их требования конституционно обязательны для штатов, которые на самом деле находятся под самыми торжественными обязательствами предоставлять требуемые от них поставки, намерение, очевидно, состояло в том, чтобы Соединенные Штаты могли распоряжаться любыми ресурсами, которые ими признаны необходимыми для «общей обороны и общего благосостояния». Предполагалось, что чувство их истинных интересов и уважение к велениям доброй веры окажутся достаточными залогами для пунктуального выполнения долга членов перед федеральным главой.

Эксперимент, однако, продемонстрировал, что это ожидание было необоснованным и иллюзорным; и наблюдения, сделанные в последнем разделе, я полагаю, будут достаточны, чтобы убедить беспристрастных и проницательных, что существует абсолютная необходимость в полном изменении первых принципов системы; что если мы серьезно относимся к приданию Союзу энергии и долговечности, мы должны отказаться от тщетного проекта законодательствования над штатами в их коллективных качествах; мы должны распространить законы федерального правительства на отдельных граждан Америки; мы должны отбросить ошибочную схему квот и требований как одинаково непрактичную и несправедливую. Результат всего этого заключается в том, что Союз должен быть наделен полной властью набирать войска; строить и оснащать флоты; и собирать доходы, которые потребуются для формирования и поддержки армии и флота, обычными и повседневными способами, практикуемыми в других правительствах.

Если обстоятельства нашей страны таковы, что требуют сложного, а не простого, конфедеративного, а не единого правительства, то существенным моментом, который предстоит урегулировать, будет разграничение ОБЪЕКТОВ, насколько это возможно, которые должны относиться к различным сферам или ведомствам власти; предоставляя каждому из них самые широкие полномочия для выполнения задач, возложенных на него. Должен ли Союз быть назначен стражем общей безопасности? Необходимы ли для этой цели флоты, армии и доходы? Правительство Союза должно быть уполномочено принимать все законы и издавать все постановления, которые имеют к ним отношение. То же самое должно быть в отношении торговли и любого другого вопроса, на который может распространяться его юрисдикция. Является ли отправление правосудия между гражданами одного и того же Штата надлежащим ведомством местных правительств? Они должны обладать всеми полномочиями, которые связаны с этим объектом, и с любым другим, который может быть отнесен к их особому ведению и руководству. Не наделить в каждом случае степенью власти, соразмерной цели, означало бы нарушить самые очевидные правила благоразумия и приличия и опрометчиво доверить великие интересы нации рукам, которые не способны управлять ими с энергией и успехом.

Кто, скорее всего, примет надлежащие меры для общественной обороны, как не тот орган, которому доверена охрана общественной безопасности; который, будучи центром информации, лучше всего поймет масштаб и неотложность угроз, которые нависают; как представитель ЦЕЛОГО, будет чувствовать себя наиболее глубоко заинтересованным в сохранении каждой части; который, в силу ответственности, подразумеваемой возложенным на него долгом, будет наиболее остро осознавать необходимость надлежащих усилий; и который, благодаря распространению своей власти на все Штаты, единственный может установить единообразие и согласованность в планах и мерах, с помощью которых должна быть обеспечена общая безопасность? Нет ли явного противоречия в том, чтобы возложить на федеральное правительство заботу об общей обороне, а в правительствах Штатов оставить ЭФФЕКТИВНЫЕ полномочия, с помощью которых она должна обеспечиваться? Не является ли отсутствие сотрудничества неизбежным следствием такой системы? И не будут ли слабость, беспорядок, несправедливое распределение бремени и бедствий войны, ненужное и невыносимое увеличение расходов ее естественными и неизбежными спутниками? Не получили ли мы недвусмысленный опыт ее последствий в ходе революции, которую мы только что завершили?

Любой взгляд, который мы можем бросить на этот предмет, как беспристрастные искатели истины, послужит убеждению нас в том, что как неразумно, так и опасно отказывать федеральному правительству в неограниченной власти в отношении всех тех объектов, которые вверены его управлению. Действительно, народ должен проявить самое бдительное и тщательное внимание к тому, чтобы оно было смоделировано таким образом, чтобы его можно было безопасно наделить необходимыми полномочиями. Если какой-либо план, который был или может быть предложен нашему рассмотрению, при беспристрастной проверке не окажется отвечающим этому описанию, он должен быть отвергнут. Правительство, конституция которого делает его непригодным для доверия ему всех полномочий, которые свободный народ ДОЛЖЕН ДЕЛЕГИРОВАТЬ ЛЮБОМУ ПРАВИТЕЛЬСТВУ, было бы небезопасным и неподходящим хранителем НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ. Везде, где ЭТИ могут быть с должным основанием доверены, сопутствующие полномочия могут безопасно сопровождать их. Это истинный результат всех справедливых рассуждений по данному предмету. И противники плана, обнародованного конвентом, должны были ограничиться тем, чтобы показать, что внутренняя структура предлагаемого правительства такова, что делает его недостойным доверия народа. Им не следовало пускаться в подстрекательские декларации и бессмысленные придирки по поводу объема полномочий. ПОЛНОМОЧИЯ не являются слишком обширными для ОБЪЕКТОВ федерального управления, или, другими словами, для управления нашими НАЦИОНАЛЬНЫМИ ИНТЕРЕСАМИ; и нельзя привести ни одного удовлетворительного аргумента, чтобы показать, что они обременены таким избытком. Если верно, как намекали некоторые авторы с другой стороны, что трудность проистекает из самой природы вещей и что размеры страны не позволят нам сформировать правительство, в котором можно было бы безопасно доверить такие широкие полномочия, это доказало бы, что мы должны сузить наши взгляды и прибегнуть к средству отдельных конфедераций, которые будут двигаться в более практичных сферах. Ибо абсурдность должна постоянно стоять перед нашими глазами: доверять правительству руководство самыми важными национальными интересами, не осмеливаясь доверить ему полномочия, которые необходимы для их надлежащего и эффективного управления. Не будем пытаться примирить противоречия, но твердо примем рациональную альтернативу.

Я полагаю, однако, что неосуществимость одной общей системы не может быть доказана. Я глубоко заблуждаюсь, если до сих пор было выдвинуто что-либо весомое в этом направлении; и я льщу себя надеждой, что замечания, сделанные в ходе этих статей, послужили тому, чтобы представить обратное этой позиции в столь ясном свете, в каком только может быть представлен предмет, еще находящийся в утробе времени и опыта. Это, во всяком случае, должно быть очевидно, что сама трудность, вытекающая из размеров страны, является сильнейшим аргументом в пользу энергичного правительства; ибо любое другое, безусловно, никогда не сможет сохранить Союз столь обширной империи. Если мы примем принципы тех, кто выступает против принятия предлагаемой Конституции, в качестве стандарта нашего политического кредо, мы не сможем не подтвердить мрачные доктрины, которые предсказывают неосуществимость национальной системы, охватывающей все пределы нынешней Конфедерации.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXIV.

Полномочия, необходимые для общей обороны, рассмотренные далее

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

В отношении полномочий, предлагаемых к передаче федеральному правительству в части создания и руководства национальными силами, я встретил лишь одно конкретное возражение, которое, если я правильно его понимаю, заключается в следующем: не было принято надлежащих мер против существования постоянных армий в мирное время; возражение, которое я теперь постараюсь показать, покоится на слабых и неосновательных фундаментах.

Оно действительно было выдвинуто в самой расплывчатой и общей форме, подкрепленное лишь смелыми утверждениями, без видимости аргументации; даже без санкции теоретических мнений; в противоречии с практикой других свободных наций и с общим чувством Америки, как оно выражено в большинстве существующих конституций. Правомерность этого замечания станет ясной, как только будет вспомнено, что рассматриваемое возражение вращается вокруг предполагаемой необходимости ограничения ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ власти нации в вопросе о военных учреждениях; принцип, неслыханный, за исключением одной или двух наших конституций Штатов, и отвергнутый во всех остальных.

Чужестранец, не знакомый с нашей политикой, который стал бы читать наши газеты в настоящий момент, не ознакомившись предварительно с планом, представленным конвентом, был бы естественно приведен к одному из двух выводов: либо что он содержит прямое предписание о том, что постоянные армии должны содержаться в мирное время; либо что он наделяет ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ власть всей полнотой власти по набору войск, не подчиняя его усмотрение в какой-либо форме контролю законодательного органа.

Если бы он впоследствии стал изучать сам план, он был бы удивлен, обнаружив, что ни то, ни другое не соответствует действительности; что вся власть по созданию армий была возложена на ЗАКОНОДАТЕЛЬНУЮ, а не на ИСПОЛНИТЕЛЬНУЮ власть; что этот законодательный орган должен был быть народным органом, состоящим из представителей народа, периодически избираемых; и что вместо положения, которое он предполагал в пользу постоянных армий, можно было найти в отношении этого объекта важную оговорку даже в отношении законодательного усмотрения, в той статье, которая запрещает ассигнование денег на содержание армии на срок более двух лет — предосторожность, которая при более близком рассмотрении окажется великой и реальной гарантией против содержания войск без очевидной необходимости.

Разочарованный в своем первом предположении, человек, которого я предположил, был бы склонен продолжить свои догадки немного дальше. Он естественно сказал бы себе: невозможно, чтобы вся эта яростная и патетическая декларация могла быть без какого-либо благовидного предлога. Должно быть, этот народ, столь ревниво относящийся к своим свободам, во всех предыдущих моделях конституций, которые он установил, вставил самые точные и жесткие предосторожности по этому пункту, упущение которых в новом плане породило все это опасение и шум.

Если под этим впечатлением он приступил бы к обзору нескольких конституций Штатов, как велико было бы его разочарование, обнаружив, что только ДВЕ из них [1] содержали запрет на постоянные армии в мирное время; что остальные одиннадцать либо соблюдали глубокое молчание по этому предмету, либо в ясных выражениях признавали право Законодательного органа санкционировать их существование.

Тем не менее, он был бы убежден, что должно быть какое-то правдоподобное основание для крика, поднятого по этому поводу. Он никогда не смог бы вообразить, пока оставался неисследованным хоть какой-то источник информации, что это было не более чем эксперимент над общественной доверчивостью, продиктованный либо преднамеренным намерением обмануть, либо избытком рвения, слишком невоздержанного, чтобы быть искренним. Ему, вероятно, пришло бы в голову, что он, скорее всего, найдет предосторожности, которые он искал, в первоначальном договоре между Штатами. Здесь, наконец, он ожидал бы встретить решение загадки. Без сомнения, заметил бы он про себя, существующая Конфедерация должна содержать самые явные положения против военных учреждений в мирное время; и отступление от этой модели в излюбленном пункте вызвало недовольство, которое, по-видимому, влияет на этих политических поборников.

Если бы он теперь занялся тщательным и критическим обзором статей Конфедерации, его изумление не только возросло бы, но и приобрело бы примесь негодования при неожиданном открытии, что эти статьи, вместо того чтобы содержать запрет, который он искал, и хотя они с ревнивой осмотрительностью ограничивали власть законодательных органов Штатов в этой частности, не наложили ни одного ограничения на власть Соединенных Штатов. Если бы он оказался человеком быстрой чувствительности или пылкого темперамента, он теперь уже не мог бы удержаться от того, чтобы рассматривать эти крики как нечестные уловки недобросовестной и беспринципной оппозиции плану, который должен, по крайней мере, получить справедливое и беспристрастное рассмотрение от всех искренних любителей своей страны! Как иначе, сказал бы он, могли авторы их быть искушены излить столь громкие порицания на этот план по пункту, в котором он, кажется, сообразовался с общим чувством Америки, как оно заявлено в ее различных формах правления, и в котором он даже добавил новую и мощную защиту, неизвестную ни одной из них? Если, напротив, он оказался бы человеком спокойных и беспристрастных чувств, он вздохнул бы о бренности человеческой природы и посетовал бы, что в деле, столь интересном для счастья миллионов, истинные достоинства вопроса должны быть запутаны и переплетены средствами, столь недружелюбными к беспристрастному и правильному решению. Даже такой человек едва ли мог бы удержаться от замечания, что поведение такого рода слишком похоже на намерение ввести народ в заблуждение, встревожив его страсти, а не убедить его аргументами, обращенными к его разуму.

Но как бы мало ни поддерживалось это возражение даже прецедентами среди нас самих, может быть удовлетворительным взглянуть ближе на его внутренние достоинства. Из тщательного рассмотрения станет ясно, что ограничения усмотрения законодательного органа в отношении военных учреждений в мирное время были бы неуместны для введения, и если бы были введены, то из-за потребностей общества вряд ли соблюдались бы.

Хотя широкий океан отделяет Соединенные Штаты от Европы, все же существуют различные соображения, которые предостерегают нас от излишней самоуверенности или безопасности. С одной стороны от нас, и простираясь далеко в наш тыл, находятся растущие поселения, подвластные господству Британии. С другой стороны, и простираясь навстречу британским поселениям, находятся колонии и учреждения, подвластные господству Испании. Эта ситуация и близость островов Вест-Индии, принадлежащих этим двум державам, создают между ними в отношении их американских владений и в отношении нас общий интерес. Дикие племена на нашей западной границе должны рассматриваться как наши естественные враги, их естественные союзники, потому что они больше всего должны бояться нас и больше всего надеяться на них. Улучшения в искусстве навигации сделали, в части легкости общения, далекие нации в значительной степени соседями. Британия и Испания являются одними из главных морских держав Европы. Будущее согласование взглядов между этими нациями не должно рассматриваться как невероятное. Возрастающая отдаленность кровного родства с каждым днем уменьшает силу семейного договора между Францией и Испанией. И политики всегда с большим основанием считали узы крови слабыми и ненадежными звеньями политической связи. Эти обстоятельства в совокупности предостерегают нас не быть слишком оптимистичными, считая себя полностью вне досягаемости опасности.

До Революции и с момента заключения мира существовала постоянная необходимость содержать небольшие гарнизоны на нашей западной границе. Никто не может сомневаться, что они будут оставаться необходимыми, если бы это было только против разорений и грабежей индейцев. Эти гарнизоны должны либо обеспечиваться случайными отрядами из ополчения, либо постоянными корпусами на жалованье правительства. Первое неосуществимо; и если бы было осуществимо, было бы пагубно. Ополчение недолго, если вообще будет, подчиняться тому, чтобы его отрывали от занятий и семей для выполнения этой крайне неприятной обязанности в времена глубокого мира. И если бы их можно было убедить или принудить сделать это, возросшие расходы на частую ротацию службы, потеря труда и расстройство трудолюбивых занятий отдельных лиц составили бы решающие возражения против этой схемы. Это было бы столь же обременительно и вредно для общества, сколь и разорительно для частных граждан. Последний ресурс постоянных корпусов на жалованье правительства сводится к постоянной армии в мирное время; небольшой, правда, но не менее реальной от того, что она мала. Вот простой взгляд на предмет, который показывает нам сразу неуместность конституционного запрета таких учреждений и необходимость оставить этот вопрос на усмотрение и благоразумие законодательного органа.

Пропорционально нашему увеличению в силе, вероятно, более того, можно сказать, несомненно, что Британия и Испания увеличили бы свои военные учреждения в нашем соседстве. Если бы мы не хотели быть подвергнуты в обнаженном и беззащитном состоянии их оскорблениям и посягательствам, мы нашли бы целесообразным увеличить наши пограничные гарнизоны в некоторой пропорции к силе, которой могут быть обеспокоены наши западные поселения. Существуют и будут существовать отдельные посты, обладание которыми будет включать командование большими районами территории и облегчать будущие вторжения в остальную часть. Можно добавить, что некоторые из этих постов будут ключами к торговле с индейскими народами. Может ли кто-нибудь думать, что было бы мудро оставить такие посты в ситуации, когда они могут быть в любой момент захвачены одной или другой из двух соседних и грозных держав? Поступить так — значит отказаться от всех обычных максим благоразумия и политики.

Если мы намерены быть коммерческим народом или даже быть в безопасности на нашей атлантической стороне, мы должны стремиться, как можно скорее, иметь флот. Для этой цели должны быть верфи и арсеналы; а для защиты их — укрепления и, вероятно, гарнизоны. Когда нация стала столь мощной на море, что может защищать свои верфи своими флотами, это устраняет необходимость в гарнизонах для этой цели; но там, где военно-морские учреждения находятся в зачаточном состоянии, умеренные гарнизоны, по всей вероятности, окажутся незаменимой защитой против десантов для уничтожения арсеналов и верфей, а иногда и самого флота.

ПУБЛИЙ.

[1] Это изложение вопроса взято из печатного сборника конституций Штатов. Пенсильвания и Северная Каролина — два штата, которые содержат запрет в таких словах: «Поскольку постоянные армии в мирное время опасны для свободы, ОНИ НЕ ДОЛЖНЫ содержаться». Это, по правде говоря, скорее ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЕ, чем ЗАПРЕТ. Нью-Гэмпшир, Массачусетс, Делавэр и Мэриленд имеют в каждом из своих биллей о правах статью следующего содержания: «Постоянные армии опасны для свободы и не должны создаваться или содержаться БЕЗ СОГЛАСИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА»; что является формальным признанием власти Законодательного органа. Нью-Йорк не имеет биллей о правах, и его конституция не говорит ни слова по этому поводу. Никаких биллей о правах не приложено к конституциям других Штатов, за исключением вышеупомянутых, и их конституции в равной степени молчат. Мне говорят, однако, что один или два Штата имеют билли о правах, которые не фигурируют в этом сборнике; но что те также признают право законодательной власти в этом отношении.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXV.

Тот же предмет продолжен

(Полномочия, необходимые для общей обороны, рассмотренные далее)

Из «Нью-Йорк пэкет».

Пятница, 21 декабря 1787 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

Может быть, возможно, будет утверждаться, что объекты, перечисленные в предыдущем номере, должны обеспечиваться правительствами Штатов под руководством Союза. Но это было бы, в действительности, инверсией первичного принципа нашей политической ассоциации, так как это на практике перенесло бы заботу об общей обороне с федеральной главы на отдельных членов: проект, угнетающий для некоторых Штатов, опасный для всех и пагубный для Конфедерации.

Территории Британии, Испании и индейских народов в нашем соседстве не граничат с отдельными Штатами, а окружают Союз от Мэна до Джорджии. Опасность, хотя и в разной степени, поэтому является общей. И средства защиты от нее должны, подобным образом, быть объектами общих советов и общей казны. Случается, что некоторые Штаты, в силу местного положения, более непосредственно подвержены опасности. Нью-Йорк относится к этому классу. При плане отдельных обеспечений Нью-Йорку пришлось бы нести весь вес учреждений, необходимых для ее непосредственной безопасности и для посредственной или окончательной защиты ее соседей. Это не было бы ни справедливым в отношении Нью-Йорка, ни безопасным в отношении других Штатов. Различные неудобства сопровождали бы такую систему. Штаты, на чью долю могло бы выпасть содержание необходимых учреждений, были бы столь же неспособны, сколь и не желали бы в течение значительного времени нести бремя компетентных обеспечений. Безопасность всех была бы таким образом подчинена скупости, непредусмотрительности или неспособности части. Если ресурсы такой части, становясь более обильными и обширными, ее обеспечения должны были бы пропорционально увеличиваться, другие Штаты быстро встревожились бы, видя всю военную силу Союза в руках двух или трех его членов, и тех, вероятно, среди самых могущественных. Они каждый предпочли бы иметь некоторый противовес, и предлоги могли бы быть легко придуманы. В этой ситуации военные учреждения, питаемые взаимной ревностью, были бы склонны раздуваться сверх своего естественного или надлежащего размера; и, находясь в отдельном распоряжении членов, они были бы двигателями для урезания или разрушения национальной власти.

Уже были приведены причины, чтобы вызвать предположение, что правительства Штатов будут слишком естественно склонны к соперничеству с правительством Союза, фундаментом которого будет любовь к власти; и что в любом споре между федеральной главой и одним из ее членов народ будет наиболее склонен объединиться со своим местным правительством. Если в дополнение к этому огромному преимуществу амбиции членов будут стимулироваться отдельным и независимым обладанием военными силами, это предоставило бы слишком сильное искушение и слишком большую легкость для них предпринять попытки и, наконец, подорвать конституционную власть Союза. С другой стороны, свобода народа была бы менее безопасной в этом состоянии вещей, чем в том, которое оставляло национальные силы в руках национального правительства. Насколько армия может рассматриваться как опасное оружие власти, лучше было бы, чтобы она была в тех руках, к которым народ, скорее всего, будет ревнив, чем в тех, к которым он менее всего склонен быть ревнив. Ибо это истина, которую опыт веков засвидетельствовал, что народ всегда наиболее в опасности, когда средства причинения вреда его правам находятся в распоряжении тех, к кому он питает наименьшее подозрение.

Создатели существующей Конфедерации, полностью осознавая опасность для Союза от отдельного обладания военными силами Штатами, в ясных выражениях запретили им иметь либо корабли, либо войска, если только с согласия Конгресса. Истина заключается в том, что существование федерального правительства и военных учреждений под властью Штатов не менее противоречат друг другу, чем надлежащее снабжение федеральной казны и система квот и реквизиций.

Существуют и другие аспекты, помимо тех, что уже были отмечены, в которых неуместность ограничений усмотрения национального законодательного органа будет в равной степени очевидна. Цель возражения, которое было упомянуто, состоит в том, чтобы исключить постоянные армии в мирное время, хотя нас никогда не информировали, насколько далеко предполагается, что запрет должен распространяться; распространяется ли он на создание армий, а также на СОДЕРЖАНИЕ ИХ в сезон спокойствия или нет. Если он ограничен последним, он не будет иметь точного значения и будет неэффективным для намеченной цели. Когда армии уже созданы, что будет называться «содержанием их» вопреки смыслу Конституции? Какое время потребуется, чтобы установить нарушение? Будет ли это неделя, месяц, год? Или скажем ли мы, что они могут продолжаться до тех пор, пока продолжается опасность, которая послужила причиной их создания? Это означало бы признать, что они могут содержаться В МИРНОЕ ВРЕМЯ против угрожающей или надвигающейся опасности, что сразу же означало бы отклонение от буквального смысла запрета и введение широкой широты толкования. Кто будет судить о продолжении опасности? Это должно, несомненно, быть представлено национальному правительству, и вопрос тогда был бы доведен до этого исхода, что национальное правительство, чтобы обеспечить защиту от предполагаемой опасности, могло бы в первую очередь создать войска и могло бы впоследствии содержать их на ногах до тех пор, пока они полагали, что мир или безопасность общества находятся в какой-либо степени под угрозой. Легко заметить, что усмотрение, столь широкое, как это, предоставило бы достаточно места для уклонения от силы положения.

Предполагаемая полезность положения такого рода может быть основана только на предполагаемой вероятности, или, по крайней мере, возможности, комбинации между исполнительной и законодательной властью в некоторой схеме узурпации. Если бы это когда-либо произошло, как легко было бы сфабриковать предлоги приближающейся опасности! Индейские враждебные действия, спровоцированные Испанией или Британией, всегда были бы под рукой. Провокации для создания желаемых видимостей могли бы даже быть даны некоторой иностранной державе и успокоены снова своевременными уступками. Если мы можем разумно предположить, что такая комбинация была сформирована и что предприятие оправдано достаточной перспективой успеха, армия, будучи однажды созданной, по какой бы причине или под каким бы предлогом, может быть применена к исполнению проекта.

Если, чтобы избежать этого последствия, было бы решено распространить запрет на СОЗДАНИЕ армий в мирное время, Соединенные Штаты тогда представили бы самое необычайное зрелище, которое мир еще видел, — нации, лишенной возможности своей Конституцией подготовиться к обороне, прежде чем она была фактически подвергнута вторжению. Поскольку церемония формального объявления войны в последнее время вышла из употребления, присутствия врага на наших территориях нужно ждать как законного ордера правительству начать свои наборы людей для защиты Штата. Мы должны получить удар, прежде чем мы могли бы даже подготовиться ответить на него. От всей той политики, с помощью которой нации предвидят отдаленную опасность и встречают собирающуюся бурю, нужно воздерживаться как от противоречащей подлинным максимам свободного правительства. Мы должны подвергнуть нашу собственность и свободу милости иностранных захватчиков и пригласить их своей слабостью захватить обнаженную и беззащитную добычу, потому что мы боимся, что правители, созданные нашим выбором, зависящие от нашей воли, могут поставить под угрозу эту свободу злоупотреблением средствами, необходимыми для ее сохранения.

Здесь я ожидаю, что нам скажут, что ополчение страны является ее естественным оплотом и будет во все времена равно национальной обороне. Эта доктрина, по существу, чуть не стоила нам нашей независимости. Она стоила миллионы Соединенным Штатам, которые могли быть сэкономлены. Факты, которые из нашего собственного опыта запрещают доверие такого рода, слишком свежи, чтобы позволить нам быть дураками такой догадки. Устойчивые операции войны против регулярной и дисциплинированной армии могут быть успешно проведены только силой того же рода. Соображения экономии, не менее чем стабильности и энергии, подтверждают эту позицию. Американское ополчение в ходе последней войны своей доблестью по многочисленным поводам воздвигло вечные памятники своей славе; но самые храбрые из них чувствуют и знают, что свобода их страны не могла быть установлена их усилиями в одиночку, какими бы великими и ценными они ни были. Война, как и большинство других вещей, — это наука, которую нужно приобретать и совершенствовать усердием, настойчивостью, временем и практикой.

Всякая насильственная политика, поскольку она противоречит естественному и испытанному ходу человеческих дел, побеждает сама себя. Пенсильвания в этот момент дает пример истинности этого замечания. Билль о правах этого Штата объявляет, что постоянные армии опасны для свободы и не должны содержаться в мирное время. Пенсильвания, тем не менее, во время глубокого мира, из-за существования частичных беспорядков в одном или двух ее округах, решила создать корпус войск; и, по всей вероятности, будет содержать их до тех пор, пока есть хоть какое-то проявление опасности для общественного мира. Поведение Массачусетса дает урок по тому же предмету, хотя и на другой почве. Этот Штат (не дожидаясь санкции Конгресса, как того требуют статьи Конфедерации) был вынужден создать войска, чтобы подавить внутреннее восстание, и до сих пор содержит корпус на жалованье, чтобы предотвратить возрождение духа бунта. Особая конституция Массачусетса не создала препятствий для этой меры; но этот пример все еще полезен, чтобы научить нас, что случаи, вероятно, будут возникать при нашем правительстве, так же как и при правительствах других наций, которые иногда сделают военную силу в мирное время существенной для безопасности общества, и что поэтому неуместно в этом отношении контролировать законодательное усмотрение. Он также учит нас, в своем применении к Соединенным Штатам, как мало права слабого правительства, вероятно, будут уважаться, даже его собственными избирателями. И он учит нас, в дополнение к остальному, как неравны пергаментные положения в борьбе с общественной необходимостью.

Было фундаментальной максимой Лакедемонского содружества, что пост адмирала не должен быть дарован дважды одному и тому же лицу. Пелопоннесские конфедераты, потерпев тяжелое поражение на море от афинян, потребовали Лисандра, который ранее служил с успехом в этом качестве, командовать объединенными флотами. Лакедемоняне, чтобы удовлетворить своих союзников и все же сохранить видимость приверженности своим древним институтам, прибегли к хлипкой уловке наделения Лисандра реальной властью адмирала под номинальным титулом вице-адмирала. Этот пример выбран из множества, которые могли бы быть процитированы, чтобы подтвердить истину, уже выдвинутую и проиллюстрированную внутренними примерами; которая заключается в том, что нации мало обращают внимания на правила и максимы, рассчитанные по самой своей природе идти вразрез с потребностями общества. Мудрые политики будут осторожны в отношении сковывания правительства ограничениями, которые не могут быть соблюдены, потому что они знают, что каждое нарушение фундаментальных законов, хотя и продиктованное необходимостью, ослабляет то священное почтение, которое должно поддерживаться в груди правителей по отношению к конституции страны, и создает прецедент для других нарушений, где тот же довод необходимости не существует вовсе или является менее неотложным и ощутимым.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXVI.

Идея ограничения законодательной власти в отношении общей обороны рассмотрена

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

Это была вещь, которую едва ли можно было ожидать, что в народной революции умы людей остановятся на той счастливой середине, которая отмечает спасительную границу между ВЛАСТЬЮ и ПРИВИЛЕГИЕЙ и сочетает энергию правительства с безопасностью частных прав. Неудача в этом деликатном и важном пункте является великим источником неудобств, которые мы испытываем, и если мы не будем осторожны, чтобы избежать повторения ошибки в наших будущих попытках исправить и улучшить нашу систему, мы можем путешествовать от одного химерического проекта к другому; мы можем пробовать изменение за изменением; но мы никогда не будем склонны сделать какое-либо существенное изменение к лучшему.

Идея ограничения законодательной власти в средствах обеспечения национальной обороны является одним из тех уточнений, которые обязаны своим происхождением рвению к свободе, более пылкому, чем просвещенному. Мы видели, однако, что она до сих пор не имела широкого распространения; что даже в этой стране, где она впервые появилась, Пенсильвания и Северная Каролина — единственные два Штата, которыми она была в какой-то степени поддержана; и что все остальные отказались оказать ей хоть малейшее одобрение; мудро рассудив, что доверие должно быть оказано где-то; что необходимость делать это подразумевается в самом акте делегирования власти; и что лучше рискнуть злоупотреблением этим доверием, чем затруднять правительство и подвергать опасности общественную безопасность неразумными ограничениями законодательной власти. Противники предлагаемой Конституции борются в этом отношении с общим решением Америки; и вместо того, чтобы быть наученными опытом правомерности исправления любых крайностей, в которые мы могли до сих пор впасть, они, кажется, склонны вести нас в другие, еще более опасные и более экстравагантные. Как если бы тон правительства был найден слишком высоким или слишком жестким, доктрины, которые они преподают, рассчитаны на то, чтобы побудить нас подавить или ослабить его средствами, которые в других случаях были осуждены или от которых воздерживались. Можно утверждать без обвинения в инвективе, что если бы принципы, которые они внушают по различным пунктам, могли настолько утвердиться, чтобы стать популярным кредо, они совершенно непригодными сделали бы народ этой страны для любого вида правительства вообще. Но опасность такого рода не следует опасаться. Граждане Америки имеют слишком много проницательности, чтобы быть убежденными в анархию. И я глубоко заблуждаюсь, если опыт не породил глубокое и торжественное убеждение в общественном сознании, что большая энергия правительства существенна для благополучия и процветания общества.

Может быть нелишним в этом месте кратко отметить происхождение и прогресс идеи, которая нацелена на исключение военных учреждений в мирное время. Хотя в умозрительных умах она может возникнуть из созерцания природы и тенденции таких институтов, подкрепленной событиями, которые произошли в другие века и страны, все же как национальное чувство она должна быть прослежена к тем привычкам мышления, которые мы выводим из нации, от которой жители этих Штатов в целом произошли.

В Англии в течение долгого времени после Нормандского завоевания власть монарха была почти неограниченной. Постепенно совершались вторжения в прерогативу в пользу свободы, сначала баронами, а впоследствии народом, пока большая часть ее самых грозных притязаний не стала вымершей. Но только после революции 1688 года, которая возвела Принца Оранского на трон Великобритании, английская свобода полностью восторжествовала. Как инцидент к неопределенной власти ведения войны, признанной прерогативе короны, Карл II своей собственной властью содержал в мирное время корпус из 5000 регулярных войск. И это число Яков II увеличил до 30 000; которые оплачивались из его цивильного листа. При революции, чтобы упразднить осуществление столь опасной власти, стало статьей Билля о правах, тогда составленного, что «создание или содержание постоянной армии в пределах королевства в мирное время, ЕСЛИ НЕ С СОГЛАСИЯ ПАРЛАМЕНТА, было против закона».

В этом королевстве, когда пульс свободы был на высшей точке, никакой безопасности против опасности постоянных армий не считалось необходимой, помимо запрета на их создание или содержание простой властью исполнительного магистрата. Патриоты, которые совершили ту памятную революцию, были слишком умеренны, слишком хорошо информированы, чтобы думать о каком-либо ограничении законодательного усмотрения. Они осознавали, что определенное количество войск для охраны и гарнизонов было незаменимым; что никакие точные границы не могли быть установлены для национальных потребностей; что власть, равная каждой возможной непредвиденности, должна существовать где-то в правительстве: и что когда они отнесли осуществление этой власти к суждению законодательного органа, они достигли окончательной точки предосторожности, которая была совместима с безопасностью общества.

Из того же источника, можно сказать, народ Америки вывел наследственное впечатление опасности для свободы от постоянных армий в мирное время. Обстоятельства революции ускорили общественную чувствительность по каждому пункту, связанному с безопасностью народных прав, и в некоторых случаях подняли теплоту нашего рвения сверх степени, которая состояла с должной температурой политического тела. Попытки двух Штатов ограничить власть законодательного органа в статье военных учреждений являются числом этих случаев. Принципы, которые научили нас быть ревнивыми к власти наследственного монарха, были по неразумному избытку распространены на представителей народа в их народных собраниях. Даже в некоторых Штатах, где эта ошибка не была принята, мы находим ненужные декларации, что постоянные армии не должны содержаться в мирное время БЕЗ СОГЛАСИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА. Я называю их ненужными, потому что причина, которая ввела подобное положение в английский Билль о правах, не применима ни к одной из конституций Штатов. Власть создания армий вообще, при тех конституциях, не может ни по какому толкованию считаться пребывающей где-либо еще, кроме как в самих законодательных органах; и было излишним, если не абсурдным, объявлять, что дело не должно быть сделано без согласия органа, который один имел власть делать это. Соответственно, в некоторых из этих конституций, и среди других, в конституции этого Штата Нью-Йорк, которая была справедливо прославлена как в Европе, так и в Америке как одна из лучших форм правления, установленных в этой стране, существует полное молчание по этому предмету.

Примечательно, что даже в двух Штатах, которые, кажется, замышляли запрет военных учреждений в мирное время, способ выражения, который был использован, является скорее предостерегающим, чем запретительным. Не сказано, что постоянные армии НЕ ДОЛЖНЫ содержаться, но что они НЕ ДОЛЖНЫ содержаться в мирное время. Эта двусмысленность терминов, кажется, была результатом конфликта между ревностью и убеждением; между желанием исключить такие учреждения во что бы то ни стало и убеждением, что абсолютное исключение было бы неразумным и небезопасным.

Может ли быть сомнение, что такое положение, когда ситуация общественных дел понималась как требующая отступления от него, было бы истолковано законодательным органом как простое увещевание и было бы сделано уступить потребностям или предполагаемым потребностям Штата? Пусть факт, уже упомянутый в отношении Пенсильвании, решит. В чем тогда (может быть спрошено) польза такого положения, если оно перестает действовать в момент, когда есть склонность игнорировать его?

Давайте рассмотрим, есть ли какое-либо сравнение, в части эффективности, между положением, на которое ссылаются, и тем, которое содержится в новой Конституции, для ограничения ассигнований денег на военные цели периодом в два года. Первое, стремясь к слишком многому, рассчитано на то, чтобы не достичь ничего; второе, избегая неразумной крайности и будучи совершенно совместимым с надлежащим обеспечением потребностей нации, будет иметь спасительную и мощную операцию.

Законодательный орган Соединенных Штатов будет ОБЯЗАН этим положением, по крайней мере раз в каждые два года, обсуждать правомерность содержания военной силы на ногах; приходить к новому решению по этому пункту; и объявлять свое мнение по этому вопросу формальным голосованием перед своими избирателями. Они НЕ СВОБОДНЫ наделять исполнительный департамент постоянными фондами для содержания армии, если бы они были даже достаточно неосторожны, чтобы быть готовыми доверить ему столь неуместное доверие. Поскольку дух партии, в разной степени, должен ожидаться, что заразит все политические органы, будут, без сомнения, лица в национальном законодательном органе, достаточно готовые обвинить меры и криминализировать взгляды большинства. Положение для содержания военной силы всегда будет благоприятной темой для деклараций. Как часто вопрос будет выдвигаться вперед, общественное внимание будет возбуждено и привлечено к предмету партией в оппозиции; и если большинство будет действительно склонно превысить надлежащие пределы, общество будет предупреждено об опасности и будет иметь возможность принять меры, чтобы защититься от нее. Независимо от партий в самом национальном законодательном органе, как часто период обсуждения наступал, законодательные органы Штатов, которые всегда будут не только бдительными, но и подозрительными и ревнивыми стражами прав граждан против посягательств со стороны федерального правительства, будут постоянно иметь свое внимание бодрствующим к поведению национальных правителей и будут достаточно готовы, если что-то неуместное появится, подать сигнал тревоги народу и не только быть ГОЛОСОМ, но, если необходимо, РУКОЙ их недовольства.

Схемы подорвать свободы великого общества ТРЕБУЮТ ВРЕМЕНИ, чтобы созреть их для исполнения. Армия, столь большая, чтобы серьезно угрожать этим свободам, могла быть сформирована только прогрессивными увеличениями; что предполагало бы не просто временную комбинацию между законодательной и исполнительной властью, но непрерывный заговор в течение ряда времени. Вероятно ли, что такая комбинация существовала бы вообще? Вероятно ли, что она была бы продолжена и передана через все последовательные вариации в представительном органе, которые двухгодичные выборы естественно произвели бы в обеих палатах? Предполагаемо ли, что каждый человек, в момент, когда он занял свое место в национальном Сенате или Палате представителей, начал бы предателем своим избирателям и своей стране? Может ли быть предположено, что не нашлось бы одного человека, достаточно проницательного, чтобы обнаружить столь чудовищный заговор, или достаточно смелого или честного, чтобы уведомить своих избирателей об их опасности? Если такие предположения могут быть справедливо сделаны, должен быть сразу конец всей делегированной власти. Народ должен решить отозвать все полномочия, с которыми он до сих пор расстался из своих собственных рук, и разделить себя на столько Штатов, сколько есть округов, чтобы они могли быть способны управлять своими собственными делами лично.

Если такие предположения могли бы быть даже разумно сделаны, все же сокрытие замысла, на какой-либо срок, было бы неосуществимо. Оно было бы объявлено самим обстоятельством увеличения армии до столь великого размера в мирное время. Какой благовидный довод мог быть назначен в стране, столь расположенной, для столь огромных увеличений военной силы? Невозможно, чтобы народ мог быть долго обманут; и разрушение проекта и проектировщиков быстро последовало бы за открытием.

Было сказано, что положение, которое ограничивает ассигнование денег на содержание армии периодом в два года, было бы бесполезным, потому что Исполнительная власть, однажды овладев силой, достаточно большой, чтобы внушить народу подчинение, нашла бы ресурсы в самой этой силе, достаточные, чтобы позволить ему обходиться без поставок из актов законодательного органа. Но вопрос снова возвращается, под каким предлогом он мог быть поставлен в обладание силой такой величины в мирное время? Если мы предположим, что она была создана вследствие некоторого внутреннего восстания или иностранной войны, тогда это становится случаем, не входящим в принципы возражения; ибо это направлено против власти содержания войск в мирное время. Немногие лица будут настолько провидцами, чтобы серьезно утверждать, что военные силы не должны быть созданы, чтобы подавить восстание или сопротивляться вторжению; и если оборона общества при таких обстоятельствах сделала бы необходимым иметь армию столь многочисленную, чтобы подвергнуть риску ее свободу, это одно из тех бедствий, для которых нет ни превентивного средства, ни лечения. Это не может быть предусмотрено никакой возможной формой правления; это могло бы даже возникнуть из простого союза наступательного и оборонительного, если бы когда-либо было необходимо для конфедератов или союзников сформировать армию для общей обороны.

Но это зло бесконечно менее вероятно, что будет сопровождать нас в объединенном, чем в разобщенном состоянии; более того, можно безопасно утверждать, что это зло совершенно маловероятно, что будет сопровождать нас в последней ситуации. Нелегко представить возможность, что опасности, столь грозные, могут постичь весь Союз, чтобы потребовать силу, значительную настолько, чтобы поставить наши свободы в малейшую опасность, особенно если мы примем в наш взгляд помощь, которую нужно получить от ополчения, которое всегда должно считаться ценным и мощным вспомогательным средством. Но в состоянии разобщения (как было полностью показано в другом месте), обратное этому предположению стало бы не только вероятным, но почти неизбежным.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXVII.

Тот же предмет продолжен

(Идея ограничения законодательной власти в отношении общей обороны рассмотрена)

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 25 декабря 1787 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

Было утверждаемо, в различных формах, что Конституция такого рода, как предложенная конвентом, не может действовать без помощи военной силы для исполнения своих законов. Это, однако, как большинство других вещей, которые были заявлены на той стороне, покоится на простом общем утверждении, не подкрепленном никаким точным или понятным обозначением причин, на которых оно основано. Насколько я был способен угадать скрытый смысл возражающих, он, кажется, проистекает из предпосылки, что народ будет несклонен к осуществлению федеральной власти в любом вопросе внутреннего характера. Отказываясь от любого исключения, которое могло бы быть принято к неточности или неясности различия между внутренним и внешним, давайте спросим, какое есть основание предполагать эту несклонность у народа. Если мы не предположим в то же время, что полномочия общего правительства будут хуже администрироваться, чем полномочия правительства Штата, кажется, нет места для предположения недоброжелательности, недовольства или оппозиции у народа. Я верю, что это может быть положено как общее правило, что их доверие к правительству и подчинение ему будут обычно пропорциональны хорошему или плохому его администрированию. Должно быть признано, что существуют исключения из этого правила; но эти исключения зависят настолько полностью от случайных причин, что они не могут рассматриваться как имеющие какое-либо отношение к внутренним достоинствам или недостаткам конституции. Эти могут быть судимы только по общим принципам и максимам.

Различные причины были предложены в ходе этих статей, чтобы вызвать вероятность того, что общее правительство будет лучше администрироваться, чем отдельные правительства; главная из которых причин заключается в том, что расширение сфер выборов представит большую опцию, или широту выбора, народу; что через посредство законодательных органов Штатов, которые являются избранными органами людей и которые должны назначить членов национального Сената, есть причина ожидать, что эта ветвь будет обычно составлена с особой заботой и суждением; что эти обстоятельства обещают большее знание и более обширную информацию в национальных советах, и что они будут менее склонны быть зараженными духом фракции и более вне досягаемости тех случайных дурных настроений, или временных предрассудков и склонностей, которые в меньших обществах часто загрязняют общественные советы, порождают несправедливость и угнетение части общества и порождают схемы, которые, хотя они удовлетворяют минутную склонность или желание, заканчиваются общим бедствием, неудовлетворенностью и отвращением. Несколько дополнительных причин значительной силы, чтобы укрепить эту вероятность, придут на ум, когда мы придем к обзору, более критическим глазом, внутренней структуры здания, которое мы приглашены воздвигнуть. Будет достаточно здесь заметить, что до тех пор, пока удовлетворительные причины не могут быть назначены, чтобы оправдать мнение, что федеральное правительство, вероятно, будет администрироваться таким образом, чтобы сделать его ненавистным или презренным для народа, не может быть разумного основания для предположения, что законы Союза встретят какое-либо большее препятствие от них, или будут нуждаться в каких-либо других методах, чтобы принудить их исполнение, чем законы отдельных членов.

Надежда на безнаказанность — сильный стимул к мятежу; страх наказания — соразмерно сильное средство его сдерживания. Разве правительство Союза, которое, обладая надлежащей мерой власти, может призвать на помощь совокупные ресурсы всей Конфедерации, не с большей вероятностью подавит ПЕРВОЕ чувство и внушит ВТОРОЕ, нежели правительство отдельного штата, способное распоряжаться лишь собственными ресурсами? Мятежная фракция в штате может легко вообразить себя способной противостоять сторонникам правительства в этом штате, но она вряд ли будет настолько ослеплена, чтобы считать себя ровней объединенным усилиям Союза. Если это суждение верно, то опасность сопротивления со стороны беспорядочных объединений лиц власти Конфедерации меньше, чем опасности сопротивления власти отдельного субъекта.

Я рискну здесь высказать наблюдение, которое не станет менее справедливым от того, что некоторым оно может показаться новым: чем больше действия национальной власти переплетаются с обычным осуществлением управления, чем больше граждане привыкают сталкиваться с ней в повседневных событиях своей политической жизни, чем привычнее она становится для их взора и чувств, чем глубже она проникает в те объекты, которые затрагивают самые чувствительные струны и приводят в движение самые активные пружины человеческого сердца, тем выше вероятность того, что она завоюет уважение и привязанность общества. Человек — в значительной степени существо привычки. То, что редко воздействует на его чувства, как правило, оказывает лишь незначительное влияние на его разум. Едва ли можно ожидать, что правительство, постоянно находящееся на расстоянии и вне поля зрения, вызовет интерес у народа. Вывод заключается в том, что авторитет Союза и привязанность к нему граждан будут скорее укрепляться, чем ослабевать, по мере его распространения на так называемые вопросы внутреннего значения; и у него будет меньше поводов прибегать к силе, пропорционально привычности и всеохватности его деятельности. Чем больше он циркулирует по тем каналам и течениям, в которых естественным образом текут человеческие страсти, тем меньше ему потребуется помощь насильственных и опасных средств принуждения.

Во всяком случае, должно быть очевидно, что правительство, подобное предложенному, имело бы гораздо больше шансов избежать необходимости применения силы, чем тот вид союза, за который ратует большинство его противников, чья власть должна действовать на штаты лишь в их политическом или совокупном качестве. Было показано, что в такой Конфедерации не может быть иной санкции для законов, кроме силы; что частые правонарушения со стороны членов являются естественным порождением самого устройства правительства; и что всякий раз, когда они случаются, их можно исправить, если вообще можно, только войной и насилием.

План, представленный конвентом, распространяя власть федерального центра на отдельных граждан каждого из штатов, позволит правительству использовать обычную магистратуру каждого из них для исполнения своих законов. Легко заметить, что это будет способствовать уничтожению в общественном сознании всякого различия между источниками, из которых они могут исходить; и даст федеральному правительству то же преимущество для обеспечения должного подчинения своей власти, которым пользуется правительство каждого штата, в дополнение к влиянию на общественное мнение, которое возникнет из важного соображения о том, что оно обладает властью призывать на помощь и поддержку ресурсы всего Союза. Здесь заслуживает особого внимания то, что законы Конфедерации, в отношении ПЕРЕЧИСЛЕННЫХ и ЗАКОННЫХ объектов ее юрисдикции, станут ВЕРХОВНЫМ ЗАКОНОМ страны; соблюдению которого все должностные лица, законодательные, исполнительные и судебные, в каждом штате будут обязаны святостью присяги. Таким образом, законодательные органы, суды и магистраты соответствующих членов будут включены в деятельность национального правительства ПОСКОЛЬКУ ЭТО ДОПУСКАЕТ ЕГО СПРАВЕДЛИВАЯ И КОНСТИТУЦИОННАЯ ВЛАСТЬ; и будут сделаны вспомогательными органами для обеспечения исполнения его законов. [1] Любой человек, который своими собственными размышлениями проследит последствия этой ситуации, поймет, что есть веские основания рассчитывать на регулярное и мирное исполнение законов Союза, если его полномочия будут осуществляться с обычной долей благоразумия. Если мы произвольно предположим обратное, мы можем сделать любые выводы, какие пожелаем, из этого предположения; ибо, безусловно, возможно, путем неразумного осуществления полномочий самого лучшего правительства, которое когда-либо было или может быть создано, спровоцировать и подтолкнуть народ к самым диким эксцессам. Но даже если противники предложенной Конституции предположат, что национальные правители будут нечувствительны к мотивам общественного блага или к обязательствам долга, я все равно спросил бы их, как интересы амбиций или виды на посягательства могут быть продвинуты таким поведением?

ПУБЛИЙ.

[1] Софистика, которая была использована, чтобы показать, что это приведет к разрушению правительств штатов, будет в надлежащем месте полностью разоблачена.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXVIII.

Продолжение той же темы

(Рассмотрение идеи ограничения законодательной власти в отношении общей обороны)

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

То, что могут возникнуть случаи, когда национальное правительство будет вынуждено прибегнуть к силе, нельзя отрицать. Наш собственный опыт подтвердил уроки, преподанные примерами других наций; что чрезвычайные ситуации такого рода будут иногда возникать во всех обществах, как бы они ни были устроены; что мятежи и восстания, к несчастью, являются болезнями, столь же неотделимыми от политического тела, как опухоли и высыпания от тела естественного; что идея управления во все времена простой силой закона (которая, как нам говорили, является единственным допустимым принципом республиканского правления) не имеет места нигде, кроме как в грезах тех политических врачей, чья проницательность пренебрегает наставлениями экспериментального обучения.

Если такие чрезвычайные ситуации когда-либо произойдут при национальном правительстве, не будет иного средства, кроме силы. Средства, которые должны быть применены, должны быть соразмерны масштабу бедствия. Если это будет небольшое волнение в малой части штата, ополчение остальной части будет адекватно его подавлению; и национальное предположение состоит в том, что они будут готовы выполнить свой долг. Восстание, какова бы ни была его непосредственная причина, в конечном итоге угрожает всему правительству. Уважение к общественному миру, если не к правам Союза, побудило бы граждан, до которых не дошла зараза, противостоять мятежникам; и если бы общее правительство на практике оказалось способствующим процветанию и счастью народа, было бы неразумно полагать, что они будут не склонны к его поддержке.

Если, напротив, восстание охватит целый штат или его значительную часть, применение иного рода силы может стать неизбежным. Оказывается, Массачусетс счел необходимым набрать войска для подавления беспорядков внутри этого штата; что Пенсильвания, из одного лишь опасения волнений среди части своих граждан, сочла уместным прибегнуть к той же мере. Предположим, штат Нью-Йорк был склонен восстановить свою утраченную юрисдикцию над жителями Вермонта, мог ли он надеяться на успех в таком предприятии усилиями одного лишь ополчения? Не был бы он вынужден набрать и содержать более регулярную силу для исполнения своего замысла? Если тогда должно быть признано, что необходимость прибегать к силе, отличной от ополчения, в случаях этого чрезвычайного характера, применима к правительствам самих штатов, почему возможность того, что национальное правительство может оказаться в подобной необходимости в аналогичных крайностях, должна быть выдвинута как возражение против его существования? Не удивительно ли, что люди, которые заявляют о привязанности к Союзу в абстрактном смысле, должны выдвигать в качестве возражения против предложенной Конституции то, что в десятикратной степени относится к плану, за который они ратуют; и что, насколько это имеет какое-либо основание в истине, является неизбежным следствием гражданского общества в расширенном масштабе? Кто не предпочел бы эту возможность непрекращающимся волнениям и частым революциям, которые являются постоянным бичом мелких республик?

Давайте продолжим это исследование в другом свете. Предположим, вместо одной общей системы были бы сформированы две, три или даже четыре Конфедерации, не противостояла ли бы та же трудность операциям любой из этих Конфедераций? Не была бы каждая из них подвержена тем же случайностям; и когда они случались, не была бы вынуждена прибегать к тем же средствам для поддержания своего авторитета, которые оспариваются в правительстве для всех штатов? Было бы ополчение в этом предположении более готовым или более способным поддержать федеральную власть, чем в случае общего союза? Все беспристрастные и разумные люди должны при должном рассмотрении признать, что принцип возражения в равной степени применим к обоим случаям; и что независимо от того, имеем ли мы одно правительство для всех штатов, или разные правительства для разных их частей, или даже если бы произошло полное разделение штатов, иногда могла бы возникнуть необходимость использовать силу, устроенную иначе, чем ополчение, чтобы сохранить мир в обществе и поддержать справедливый авторитет законов против тех насильственных посягательств на них, которые равносильны восстаниям и мятежам.

Независимо от всех других рассуждений по этому вопросу, полным ответом тем, кто требует более решительного положения против военных учреждений в мирное время, является то, что вся власть предложенного правительства будет находиться в руках представителей народа. Это существенная и, в конечном счете, единственная действенная гарантия прав и привилегий народа, достижимая в гражданском обществе. [1]

Если представители народа предают своих избирателей, то не остается иного ресурса, кроме осуществления того изначального права на самооборону, которое выше всех позитивных форм правления и которое против узурпаций национальных правителей может быть осуществлено с бесконечно лучшей перспективой успеха, чем против узурпаций правителей отдельного штата. В отдельном штате, если лица, наделенные верховной властью, становятся узурпаторами, различные части, подразделения или округа, из которых он состоит, не имея отдельного правительства в каждом, не могут принять регулярных мер для защиты. Граждане должны в смятении броситься к оружию, без согласованности, без системы, без ресурсов; кроме своего мужества и отчаяния. Узурпаторы, облеченные в формы законной власти, могут слишком часто подавить оппозицию в зародыше. Чем меньше размер территории, тем труднее будет народу сформировать регулярный или систематический план оппозиции, и тем легче будет сокрушить их ранние усилия. Сведения об их приготовлениях и движениях могут быть получены быстрее, и военная сила, находящаяся в распоряжении узурпаторов, может быть более стремительно направлена против той части, где началась оппозиция. В этой ситуации должно быть особое совпадение обстоятельств, чтобы обеспечить успех народному сопротивлению.

Препятствия для узурпации и возможности сопротивления возрастают с увеличением размера государства, при условии, что граждане понимают свои права и готовы их защищать. Естественная сила народа в большом сообществе, по сравнению с искусственной силой правительства, больше, чем в малом, и, конечно, более способна к борьбе с попытками правительства установить тиранию. Но в конфедерации народ, без преувеличения, можно назвать полным хозяином своей судьбы. Поскольку власть почти всегда является соперником власти, общее правительство будет во все времена готово сдерживать узурпации правительств штатов, и последние будут иметь такое же расположение по отношению к общему правительству. Народ, бросая себя на ту или иную чашу весов, неизбежно заставит ее перевесить. Если их права нарушаются кем-либо из них, они могут использовать другого в качестве инструмента исправления. Как мудро будет с их стороны, лелея союз, сохранить за собой преимущество, которое невозможно переоценить!

Можно с уверенностью принять как аксиому в нашей политической системе, что правительства штатов будут при всех возможных обстоятельствах обеспечивать полную защиту от посягательств на общественную свободу со стороны национальной власти. Проекты узурпации не могут быть замаскированы под предлогами, которые с такой же вероятностью ускользнут от проницательности избранных групп людей, как от народа в целом. Законодательные органы будут иметь лучшие средства информации. Они могут обнаружить опасность на расстоянии; и, обладая всеми органами гражданской власти и доверием народа, они могут сразу же принять регулярный план оппозиции, в котором они могут объединить все ресурсы сообщества. Они могут легко общаться друг с другом в разных штатах и объединить свои общие силы для защиты своей общей свободы.

Большой размер страны является дополнительной гарантией. Мы уже испытали его полезность против нападений иностранной державы. И он имел бы точно такой же эффект против предприятий амбициозных правителей в национальных советах. Если федеральная армия будет способна подавить сопротивление одного штата, у отдаленных штатов будет возможность дать отпор свежими силами. Преимущества, полученные в одном месте, должны быть оставлены, чтобы подавить оппозицию в других; и как только часть, которая была приведена к покорности, будет предоставлена самой себе, ее усилия возобновятся, и ее сопротивление возродится.

Мы должны помнить, что размер военной силы должен, во всяком случае, регулироваться ресурсами страны. В течение долгого времени будет невозможно содержать большую армию; и по мере того, как средства для этого будут увеличиваться, население и естественная сила сообщества будут пропорционально возрастать. Когда наступит время, что федеральное правительство сможет набрать и содержать армию, способную установить деспотизм над основной массой народа огромной империи, который находится в положении, через посредство правительств своих штатов, принимать меры для своей собственной защиты, со всей быстротой, регулярностью и системой независимых наций? Это опасение можно рассматривать как болезнь, для которой невозможно найти лекарство в ресурсах аргументации и рассуждения.

ПУБЛИЙ.

[1] Ее полная эффективность будет рассмотрена позже.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXIX.

Об ополчении

Из «Дейли адвертайзер».

Thursday, January 10, 1788

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Власть регулирования ополчения и командования его службами во времена восстаний и вторжений являются естественными элементами обязанностей по надзору за общей обороной и по наблюдению за внутренним миром Конфедерации.

Не требуется никакого мастерства в науке войны, чтобы разглядеть, что единообразие в организации и дисциплине ополчения сопровождалось бы самыми благотворными эффектами, когда бы они ни были призваны на службу для общественной обороны. Это позволило бы им выполнять обязанности в лагере и в поле с взаимным пониманием и согласованностью — преимущество, имеющее особое значение в операциях армии; и это подготовило бы их гораздо быстрее к приобретению степени мастерства в военных функциях, которая была бы существенна для их полезности. Это желаемое единообразие может быть достигнуто только путем доверения регулирования ополчения руководству национальной власти. Поэтому с самой очевидной уместностью план конвента предлагает наделить Союз полномочиями «обеспечивать организацию, вооружение и дисциплинирование ополчения, а также управление той его частью, которая может быть использована на службе Соединенных Штатов, СОХРАНЯЯ ЗА ШТАТАМИ СООТВЕТСТВЕННО НАЗНАЧЕНИЕ ОФИЦЕРОВ И ВЛАСТЬ ОБУЧЕНИЯ ОПОЛЧЕНИЯ В СООТВЕТСТВИИ С ДИСЦИПЛИНОЙ, ПРЕДПИСАННОЙ КОНГРЕССОМ».

Из различных оснований, которые были приняты в оппозиции к плану конвента, нет ни одного, которое было бы так мало ожидаемо или является столь несостоятельным само по себе, как то, с которого это конкретное положение было атаковано. Если хорошо организованное ополчение является самой естественной защитой свободной страны, оно, безусловно, должно находиться под регулированием и в распоряжении того органа, который создан как страж национальной безопасности. Если постоянные армии опасны для свободы, действенная власть над ополчением в органе, которому поручена забота о защите штата, должна, насколько это возможно, устранить побуждение и предлог для таких недружественных институтов. Если федеральное правительство может командовать помощью ополчения в тех чрезвычайных ситуациях, которые требуют военной силы в поддержку гражданского магистрата, оно может тем лучше обойтись без применения иного рода силы. Если оно не может воспользоваться первым, оно будет вынуждено прибегнуть ко второму. Сделать армию ненужной будет более верным методом предотвращения ее существования, чем тысяча запретов на бумаге.

Чтобы бросить тень на власть призыва ополчения для исполнения законов Союза, было замечено, что нигде в предложенной Конституции нет положения о вызове POSSE COMITATUS для помощи магистрату в исполнении его долга, откуда было сделано заключение, что военная сила предназначалась быть его единственным вспомогательным средством. Существует поразительная несогласованность в возражениях, которые появились, и иногда даже с той же стороны, не очень рассчитанные на то, чтобы внушить очень благоприятное мнение об искренности или честности их авторов. Те же люди, которые говорят нам в один момент, что полномочия федерального правительства будут деспотичными и неограниченными, информируют нас в следующий, что оно не обладает властью, достаточной даже для вызова POSSE COMITATUS. Последнее, к счастью, настолько же далеко от истины, насколько первое ее превосходит. Было бы столь же абсурдно сомневаться, что право принимать все законы, НЕОБХОДИМЫЕ И УМЕСТНЫЕ для исполнения своих заявленных полномочий, включало бы право требовать помощи граждан должностным лицам, которым может быть поручено исполнение этих законов, как было бы верить, что право принимать законы, необходимые и уместные для введения и сбора налогов, включало бы право изменять правила наследования и отчуждения земельной собственности или отменять суд присяжных в делах, относящихся к ней. Поскольку, следовательно, очевидно, что предположение о недостатке власти требовать помощи POSSE COMITATUS полностью лишено оснований, из этого следует, что вывод, который был сделан из него в его применении к власти федерального правительства над ополчением, столь же неискренен, сколь и нелогичен. Какая причина могла быть для вывода, что сила предназначалась быть единственным инструментом власти, просто потому, что существует власть использовать ее, когда это необходимо? Что мы должны думать о мотивах, которые могли побудить здравомыслящих людей рассуждать таким образом? Как мы предотвратим конфликт между милосердием и суждением?

Благодаря любопытному уточнению духа республиканской ревности нас даже учат опасаться опасности со стороны самого ополчения в руках федерального правительства. Замечено, что могут быть сформированы отборные корпуса, состоящие из молодых и пылких, которые могут быть сделаны послушными видам произвольной власти. Какой план регулирования ополчения может быть принят национальным правительством, невозможно предвидеть. Но настолько далеко от того, чтобы рассматривать этот вопрос в том же свете, что и те, кто возражает против отборных корпусов как опасных, если бы Конституция была ратифицирована, и если бы я должен был высказать свои чувства члену федерального законодательного органа от этого штата по вопросу об учреждении ополчения, я бы изложил ему, по существу, следующий дискурс:

«Проект дисциплинирования всего ополчения Соединенных Штатов столь же тщетен, сколь и вреден, если бы он был способен быть приведен в исполнение. Сносное мастерство в военных движениях — это дело, которое требует времени и практики. Это не день и даже не неделя, которые будут достаточны для достижения этого. Обязать основную массу йоменов и других классов граждан быть под ружьем с целью прохождения военных упражнений и эволюций так часто, как это могло бы быть необходимо для приобретения степени совершенства, которая дала бы им право на характер хорошо организованного ополчения, было бы реальным бременем для народа и серьезным общественным неудобством и убытком. Это составило бы ежегодное вычитание из производительного труда страны в размере, который, рассчитывая на нынешнюю численность народа, не был бы намного меньше всех расходов гражданских учреждений всех штатов. Пытаться сделать вещь, которая сократила бы массу труда и промышленности в такой значительной степени, было бы неразумно: и эксперимент, если бы он был сделан, не мог бы увенчаться успехом, потому что его недолго терпели бы. Немного большего можно разумно добиваться в отношении народа в целом, чем иметь их должным образом вооруженными и экипированными; и чтобы видеть, что этим не пренебрегают, будет необходимо собирать их один или два раза в течение года.

«Но хотя схема дисциплинирования всей нации должна быть оставлена как вредная или невыполнимая; тем не менее, это вопрос величайшей важности, чтобы хорошо продуманный план был как можно скорее принят для надлежащего учреждения ополчения. Внимание правительства должно быть особенно направлено на формирование отборного корпуса умеренного размера, на таких принципах, которые действительно подготовят их к службе в случае необходимости. Ограничивая таким образом план, будет возможно иметь отличный корпус хорошо обученного ополчения, готовый выступить в поле, когда бы защита штата того ни потребовала. Это не только уменьшит призыв к военным учреждениям, но если обстоятельства когда-либо вынудят правительство сформировать армию любого масштаба, эта армия никогда не сможет быть грозной для свобод народа, пока существует большая масса граждан, мало, если вообще, уступающая им в дисциплине и использовании оружия, которые стоят готовыми защищать свои собственные права и права своих сограждан. Это кажется мне единственной заменой, которая может быть придумана для постоянной армии, и наилучшей возможной гарантией против нее, если бы она существовала».

Таким образом, иначе, чем противники предложенной Конституции, я должен был бы рассуждать по тому же предмету, выводя аргументы безопасности из тех самых источников, которые они представляют как чреватые опасностью и гибелью. Но как национальный законодательный орган может рассуждать по этому пункту — это вещь, которую ни они, ни я не можем предвидеть.

Есть что-то настолько надуманное и настолько экстравагантное в идее опасности для свободы со стороны ополчения, что теряешься, относиться ли к ней с серьезностью или с насмешкой; рассматривать ли ее как простое испытание мастерства, подобно парадоксам риторов; как неискреннюю уловку для внушения предрассудков любой ценой; или как серьезное порождение политического фанатизма. Где, во имя здравого смысла, должны закончиться наши страхи, если мы не можем доверять нашим сыновьям, нашим братьям, нашим соседям, нашим согражданам? Какая тень опасности может быть от людей, которые ежедневно смешиваются с остальными своими соотечественниками и которые разделяют с ними те же чувства, настроения, привычки и интересы? Какая разумная причина для опасения может быть выведена из власти Союза предписывать правила для ополчения и командовать его службами, когда это необходимо, в то время как отдельные штаты должны иметь ЕДИНОЛИЧНОЕ И ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ НАЗНАЧЕНИЕ ОФИЦЕРОВ? Если бы было возможно серьезно предаваться ревности к ополчению при любом мыслимом учреждении при федеральном правительстве, обстоятельство назначения офицеров штатами должно было бы сразу же погасить ее. Нет сомнений, что это обстоятельство всегда обеспечит им преобладающее влияние над ополчением.

Читая многие публикации против Конституции, человек склонен воображать, что он просматривает какую-то плохо написанную сказку или роман, который вместо естественных и приятных образов представляет уму ничего, кроме пугающих и искаженных форм —

«Горгоны, гидры и химеры ужасные;»

обесцвечивая и обезображивая все, что он представляет, и превращая все, к чему он прикасается, в монстра.

Образец этого можно наблюдать в преувеличенных и невероятных предположениях, которые имели место в отношении власти призыва на службу ополчения. Ополчение Нью-Гэмпшира должно быть направлено в Джорджию, Джорджии — в Нью-Гэмпшир, Нью-Йорка — в Кентукки, а Кентукки — на озеро Шамплейн. Более того, долги, причитающиеся французам и голландцам, должны быть выплачены ополченцами вместо луидоров и дукатов. В один момент должна быть большая армия, чтобы повергнуть во прах свободы народа; в другой момент ополчение Вирджинии должно быть вырвано из своих домов за пять или шестьсот миль, чтобы укротить республиканское упрямство Массачусетса; а ополчение Массачусетса должно быть перевезено на равное расстояние, чтобы подавить строптивую надменность аристократических вирджинцев. Неужели лица, которые бредят в таком духе, воображают, что их искусство или их красноречие могут навязать какие-либо причуды или абсурды народу Америки как непреложные истины?

Если должна быть армия, которая будет использована как двигатель деспотизма, зачем нужно ополчение? Если не должно быть армии, куда бы ополчение, раздраженное тем, что его призвали предпринять далекую и безнадежную экспедицию с целью заковать в цепи рабства часть своих соотечественников, направило свой путь, как не к месту пребывания тиранов, которые замышляли столь глупый, а также столь порочный проект, чтобы сокрушить их в их воображаемых укреплениях власти и сделать их примером справедливого возмездия оскорбленного и разгневанного народа? Это ли путь, которым узурпаторы шагают к господству над многочисленной и просвещенной нацией? Начинают ли они с возбуждения ненависти самих инструментов своих предполагаемых узурпаций? Начинают ли они обычно свою карьеру с беспричинных и отвратительных актов власти, рассчитанных на то, чтобы не служить никакой цели, кроме как навлечь на себя всеобщую ненависть и проклятие? Являются ли предположения такого рода трезвыми наставлениями проницательных патриотов проницательному народу? Или это подстрекательские бредни поджигателей или болезненных энтузиастов? Если бы мы даже предположили, что национальные правители движимы самыми неукротимыми амбициями, невозможно поверить, что они использовали бы столь нелепые средства для достижения своих замыслов.

Во времена восстания или вторжения было бы естественно и уместно, чтобы ополчение соседнего штата было направлено в другой, чтобы противостоять общему врагу или охранять республику от насилия фракции или мятежа. Это часто случалось в отношении первой цели в ходе последней войны; и эта взаимная помощь, действительно, является главной целью нашей политической ассоциации. Если власть предоставления ее будет помещена под руководство Союза, не будет опасности вялого и безразличного невнимания к опасностям соседа, пока их приближение не добавит побуждения самосохранения к слишком слабым импульсам долга и симпатии.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXX.

Об общей власти налогообложения

Из «Нью-Йорк пэкет».

Пятница, 28 декабря 1787 года.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Уже было отмечено, что федеральное правительство должно обладать властью обеспечивать поддержку национальных сил; в каковое предложение предполагалось включить расходы на набор войск, строительство и оснащение флотов и все другие расходы, каким-либо образом связанные с военными приготовлениями и операциями. Но это не единственные объекты, на которые юрисдикция Союза в отношении доходов должна быть обязательно уполномочена распространяться. Она должна охватывать обеспечение поддержки национального гражданского списка; выплату национальных долгов, заключенных или которые могут быть заключены; и, в целом, все те вопросы, которые потребуют выплат из национальной казны. Вывод заключается в том, что в устройство правительства должна быть вплетена общая власть налогообложения, в той или иной форме.

Деньги по праву считаются жизненным принципом политического тела; тем, что поддерживает его жизнь и движение и позволяет ему выполнять свои самые существенные функции. Полная власть, следовательно, получать регулярное и адекватное их снабжение, насколько позволяют ресурсы сообщества, может рассматриваться как неотъемлемый ингредиент каждой конституции. Из-за дефицита в этом отношении должны последовать одно из двух зол: либо народ должен быть подвергнут постоянному грабежу, как замене более приемлемого способа удовлетворения общественных нужд, либо правительство должно погрузиться в фатальную атрофию и в короткий промежуток времени погибнуть.

В Османской или Турецкой империи суверен, хотя в других отношениях является абсолютным хозяином жизней и состояний своих подданных, не имеет права вводить новый налог. Следствием этого является то, что он позволяет пашам или губернаторам провинций грабить народ без милосердия; и, в свою очередь, выжимает из них суммы, в которых он нуждается, чтобы удовлетворить свои собственные потребности и потребности государства. В Америке, по сходной причине, правительство Союза постепенно пришло в состояние упадка, приближающееся почти к уничтожению. Кто может сомневаться, что счастье народа в обеих странах было бы приумножено компетентными властями в надлежащих руках, чтобы обеспечить доходы, которые могли бы потребовать нужды общества?

Нынешняя Конфедерация, слабая, как она есть, призвана возложить на Соединенные Штаты неограниченную власть обеспечения денежных нужд Союза. Но, действуя на ошибочном принципе, это было сделано таким образом, что полностью сорвало намерение. Конгресс, согласно статьям, составляющим этот договор (как уже было сказано), уполномочен определять и требовать любые суммы денег, необходимые, по их суждению, для службы Соединенных Штатов; и их требования, если они соответствуют правилу распределения, являются во всяком конституционном смысле обязательными для штатов. У них нет права ставить под сомнение уместность требования; нет никакой свободы действий, кроме как измышления способов и средств предоставления требуемых сумм. Но хотя это строго и истинно так; хотя принятие такого права было бы нарушением статей Союза; хотя оно, возможно, редко или никогда не заявлялось открыто, тем не менее на практике оно постоянно осуществлялось и продолжало бы быть таковым, пока доходы Конфедерации оставались бы зависимыми от промежуточного посредничества ее членов. Каковы были последствия этой системы, известно каждому человеку, хоть немного знакомому с нашими общественными делами, и было широко раскрыто в разных частях этих исследований. Именно это главным образом способствовало низведению нас в ситуацию, которая дает обильный повод как для унижения нас самих, так и для торжества наших врагов.

Какое средство может быть от этой ситуации, кроме как в изменении системы, которая ее породила, в изменении ошибочной и обманчивой системы квот и требований? Какая замена может быть воображена для этого блуждающего огонька в финансах, кроме как позволение национальному правительству собирать свои собственные доходы обычными методами налогообложения, разрешенными в каждой хорошо упорядоченной конституции гражданского правительства? Изобретательные люди могут декламировать с правдоподобием на любую тему; но никакая человеческая изобретательность не может указать на какой-либо другой способ спасти нас от неудобств и затруднений, естественно вытекающих из дефектных поставок общественной казны.

Более разумные противники новой Конституции признают силу этого рассуждения; но они квалифицируют свое признание различием между тем, что они называют ВНУТРЕННИМ и ВНЕШНИМ налогообложением. Первое они хотели бы зарезервировать за правительствами штатов; второе, которое они объясняют как коммерческие пошлины, или, скорее, пошлины на импортные товары, они объявляют себя готовыми уступить федеральному центру. Это различие, однако, нарушило бы максиму здравого смысла и разумной политики, которая диктует, что каждая ВЛАСТЬ должна быть пропорциональна своему ОБЪЕКТУ; и все еще оставило бы общее правительство в своего рода опеке у правительств штатов, несовместимой с любой идеей энергии или эффективности. Кто может претендовать на то, что коммерческие пошлины являются или были бы одни равны нынешним и будущим потребностям Союза? Принимая во внимание существующий долг, внешний и внутренний, при любом плане погашения, который мог бы одобрить человек, умеренно впечатленный важностью общественного правосудия и общественного кредита, в дополнение к учреждениям, которые все стороны признают необходимыми, мы не могли бы разумно льстить себе, что этот ресурс один, в самом улучшенном масштабе, даже достаточен для его нынешних нужд. Его будущие нужды не допускают расчета или ограничения; и на принципе, не раз упоминавшемся, власть обеспечения их по мере их возникновения должна быть столь же неограниченной. Я верю, что это может рассматриваться как позиция, оправданная историей человечества, что В ОБЫЧНОМ ХОДЕ ВЕЩЕЙ ПОТРЕБНОСТИ НАЦИИ, НА КАЖДОЙ СТАДИИ ЕЕ СУЩЕСТВОВАНИЯ, БУДУТ НАЙДЕНЫ ПО КРАЙНЕЙ МЕРЕ РАВНЫМИ ЕЕ РЕСУРСАМ.

Сказать, что дефициты могут быть обеспечены требованиями к штатам, — это, с одной стороны, признать, что на эту систему нельзя положиться, а с другой стороны, полагаться на нее во всем, что выходит за определенный предел. Те, кто внимательно следил за ее пороками и уродствами, как они были продемонстрированы опытом или описаны в ходе этих статей, должны чувствовать непреодолимое отвращение к тому, чтобы доверять национальные интересы в какой-либо степени ее действию. Ее неизбежная тенденция, когда бы она ни была приведена в действие, должна заключаться в ослаблении Союза и посеве семян раздора и споров между федеральным центром и его членами, а также между самими членами. Можно ли ожидать, что дефициты будут лучше восполнены таким образом, чем общие нужды Союза до сих пор восполнялись таким же образом? Следует помнить, что если от штатов будет требоваться меньше, у них будет пропорционально меньше средств для удовлетворения требования. Если бы мнения тех, кто ратует за упомянутое различие, были приняты как доказательство истины, можно было бы прийти к выводу, что существует некая известная точка в экономике национальных дел, на которой было бы безопасно остановиться и сказать: до сих пор цели общественного счастья будут продвигаться путем удовлетворения нужд правительства, а все, что выходит за рамки этого, недостойно нашей заботы или беспокойства. Как возможно, что правительство, наполовину обеспеченное и всегда нуждающееся, может выполнять цели своего учреждения, может обеспечивать безопасность, продвигать процветание или поддерживать репутацию содружества? Как оно может когда-либо обладать энергией или стабильностью, достоинством или кредитом, доверием внутри страны или респектабельностью за рубежом? Как его администрация может быть чем-то иным, кроме как чередой временных, бессильных, позорных уловок? Как оно сможет избежать частого принесения в жертву своих обязательств непосредственной необходимости? Как оно может предпринять или выполнить какие-либо либеральные или расширенные планы общественного блага?

Давайте обратим внимание на то, каковы были бы последствия этой ситуации в самой первой войне, в которую мы могли бы быть вовлечены. Мы предположим, ради аргумента, что доход, получаемый от импортных пошлин, отвечает целям обеспечения государственного долга и мирного учреждения для Союза. В таких обстоятельствах разражается война. Каково было бы вероятное поведение правительства в такой чрезвычайной ситуации? Наученное опытом, что на успех требований нельзя полагаться, неспособное своей собственной властью завладеть свежими ресурсами и побуждаемое соображениями национальной опасности, не было бы оно вынуждено к уловке отвлечения средств, уже ассигнованных на их надлежащие цели, на защиту штата? Нелегко увидеть, как шаг такого рода мог бы быть избегнут; и если бы он был предпринят, очевидно, что это доказало бы разрушение общественного кредита в тот самый момент, когда он становился существенным для общественной безопасности. Воображать, что в такой кризис можно было бы обойтись без кредита, было бы крайностью ослепления. В современной системе войны нации, наиболее богатые, вынуждены прибегать к крупным займам. Страна, столь мало богатая, как наша, должна чувствовать эту необходимость в гораздо большей степени. Но кто дал бы в долг правительству, которое предваряло свои предложения о заимствовании актом, демонстрирующим, что нельзя полагаться на устойчивость его мер по выплате? Займы, которые оно могло бы получить, были бы столь же ограничены в своем объеме, сколь и обременительны в своих условиях. Они были бы сделаны на тех же принципах, на которых ростовщики обычно дают в долг банкротам и мошенническим должникам, скупясь и под огромные проценты.

Может быть, можно вообразить, что из-за скудости ресурсов страны необходимость отвлечения установленных средств в предполагаемом случае существовала бы, даже если бы национальное правительство обладало неограниченной властью налогообложения. Но два соображения послужат для успокоения всех опасений на этот счет: одно заключается в том, что мы уверены, что ресурсы сообщества в их полном объеме будут приведены в действие на благо Союза; другое заключается в том, что любые дефициты, которые могут быть, могут без труда быть восполнены займами.

Власть создания новых средств на новые объекты налогообложения своей собственной властью позволила бы национальному правительству занимать столько, сколько могли бы потребовать его нужды. Иностранцы, так же как и граждане Америки, могли бы тогда разумно полагаться на его обязательства; но зависеть от правительства, которое само должно зависеть от тринадцати других правительств для средств выполнения своих контрактов, когда его ситуация однажды ясно понята, потребовало бы степени доверчивости, не часто встречающейся в денежных сделках человечества, и мало совместимой с обычной зоркостью алчности.

Размышления такого рода могут иметь ничтожный вес для людей, которые надеются увидеть реализованными в Америке безмятежные сцены поэтического или баснословного века; но для тех, кто верит, что мы, вероятно, испытаем обычную долю превратностей и бедствий, которые выпали на долю других наций, они должны казаться заслуживающими серьезного внимания. Такие люди должны взирать на фактическую ситуацию своей страны с болезненной заботой и осуждать бедствия, которые амбиции или месть могли бы с излишней легкостью нанести ей.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXI.

Продолжение той же темы

(Об общей власти налогообложения)

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 1 января 1788 года.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

В исследованиях любого рода существуют определенные первичные истины, или первые принципы, от которых должны зависеть все последующие рассуждения. Они содержат внутреннее доказательство, которое, предшествуя всякому размышлению или комбинации, требует согласия разума. Где оно не производит этого эффекта, это должно происходить либо от некоторого дефекта или расстройства в органах восприятия, либо от влияния некоторого сильного интереса, или страсти, или предрассудка. Такого рода являются максимы в геометрии, что «целое больше своей части; вещи, равные одному и тому же, равны друг другу; две прямые линии не могут заключить пространство; и все прямые углы равны друг другу». Такого же рода являются эти другие максимы в этике и политике, что не может быть эффекта без причины; что средства должны быть соразмерны цели; что каждая власть должна быть соразмерна своему объекту; что не должно быть ограничения власти, предназначенной для осуществления цели, которая сама по себе неспособна к ограничению. И есть другие истины в двух последних науках, которые, если они не могут претендовать на то, чтобы стоять в классе аксиом, являются все же такими прямыми выводами из них, и столь очевидными сами по себе, и столь согласными с естественными и неискушенными диктатами здравого смысла, что они требуют согласия здравого и непредвзятого ума с долей силы и убеждения, почти столь же неотразимой.

Объекты геометрического исследования настолько полностью абстрагированы от тех занятий, которые возбуждают и приводят в движение необузданные страсти человеческого сердца, что человечество без труда принимает не только более простые теоремы науки, но даже те абстрактные парадоксы, которые, как бы они ни казались поддающимися доказательству, находятся в противоречии с естественными концепциями, к которым разум, без помощи философии, был бы склонен прийти по этому предмету. БЕСКОНЕЧНАЯ ДЕЛИМОСТЬ материи, или, другими словами, БЕСКОНЕЧНАЯ делимость КОНЕЧНОЙ вещи, простирающаяся даже до мельчайшего атома, является пунктом, согласованным среди геометров, хотя и не менее непостижимым для здравого смысла, чем любые из тех тайн в религии, против которых батареи неверия были столь усердно направлены.

Но в науках о морали и политике люди оказываются гораздо менее податливыми. До определенной степени это правильно и полезно, чтобы так оно и было. Осторожность и исследование — необходимая броня против ошибки и навязывания. Но эта неподатливость может быть заведена слишком далеко и может выродиться в упрямство, извращенность или неискренность. Хотя нельзя претендовать на то, что принципы морального и политического знания имеют, в целом, ту же степень достоверности, что и принципы математики, тем не менее они имеют гораздо лучшие претензии в этом отношении, чем, судя по поведению людей в конкретных ситуациях, мы были бы склонны им позволить. Неясность гораздо чаще кроется в страстях и предрассудках рассуждающего, чем в предмете. Люди, по слишком многим поводам, не дают своим собственным пониманиям честной игры; но, уступая некоторому неблагоприятному предубеждению, они запутывают себя в словах и сбивают себя с толку в тонкостях.

Как иначе могло бы случиться (если мы допустим, что возражающие искренни в своей оппозиции), что позиции столь ясные, как те, которые проявляют необходимость общей власти налогообложения в правительстве Союза, должны были встретить каких-либо противников среди людей проницательных? Хотя эти позиции были в другом месте полностью изложены, они, возможно, не будут неуместно повторены в этом месте, как вводные к исследованию того, что могло быть предложено в качестве возражения против них. Они по существу заключаются в следующем:

Правительство должно содержать в себе всякую власть, необходимую для полного достижения объектов, порученных его заботе, и для полного исполнения доверий, за которые оно несет ответственность, свободное от всякого иного контроля, кроме уважения к общественному благу и к чувству народа.

Поскольку обязанности по надзору за национальной обороной и по обеспечению общественного мира против иностранного или внутреннего насилия включают обеспечение от случайностей и опасностей, которым не могут быть назначены никакие возможные пределы, власть обеспечения этого должна знать не иные границы, кроме потребностей нации и ресурсов сообщества.

Поскольку доход является существенным двигателем, с помощью которого должны быть получены средства удовлетворения национальных потребностей, власть получения этой статьи в полном ее объеме должна обязательно быть включена в власть обеспечения этих потребностей.

Поскольку теория и практика сговариваются доказать, что власть получения дохода бесполезна, когда осуществляется над штатами в их совокупных качествах, федеральное правительство должно по необходимости быть наделено безусловной властью налогообложения в обычных режимах.

Если бы опыт не доказывал обратное, было бы естественно заключить, что уместность общей власти налогообложения в национальном правительстве могла бы безопасно быть позволена покоиться на доказательстве этих предложений, не подкрепленных никакими дополнительными аргументами или иллюстрациями. Но мы находим, на самом деле, что антагонисты предложенной Конституции, настолько далекие от согласия с их справедливостью или истинностью, кажется, делают свое главное и самое ревностное усилие против этой части плана. Поэтому может быть удовлетворительным проанализировать аргументы, с которыми они борются с ней.

Те из них, которые были наиболее проработаны с этой целью, по существу сводятся к следующему: «Неверно, поскольку потребности Союза могут не поддаваться ограничению, что его власть введения налогов должна быть неограниченной. Доход столь же необходим для целей местных администраций, как и для целей Союза; и первые по крайней мере равны по важности последним для счастья народа. Поэтому столь же необходимо, чтобы правительства штатов могли распоряжаться средствами удовлетворения своих нужд, как и то, чтобы национальное правительство обладало подобной способностью в отношении нужд Союза. Но неопределенная власть налогообложения у ПОСЛЕДНЕГО могла бы, и вероятно, со временем лишила бы ПЕРВЫХ средств обеспечения своих собственных нужд; и подчинила бы их полностью милости национального законодательного органа. Поскольку законы Союза должны стать верховным законом страны, поскольку он должен иметь власть принимать все законы, которые могут быть НЕОБХОДИМЫ для приведения в исполнение полномочий, которыми предлагается наделить его, национальное правительство могло бы в любое время отменить налоги, введенные для целей штата, под предлогом вмешательства в свои собственные. Оно могло бы заявить о необходимости сделать это, чтобы придать эффективность национальным доходам. И таким образом все ресурсы налогообложения могли бы постепенно стать предметами федеральной монополии, к полному исключению и разрушению правительств штатов».

Этот способ рассуждения, по-видимому, иногда основывается на предположении об узурпации власти национальным правительством; в других случаях он, кажется, задуман лишь как вывод из конституционного осуществления его предполагаемых полномочий. Только в последнем свете его можно признать имеющим хоть какие-то претензии на справедливость. Как только мы пускаемся в домыслы об узурпациях со стороны федерального правительства, мы попадаем в бездонную пропасть и фактически лишаем себя возможности рассуждать здраво. Воображение может блуждать по своему усмотрению, пока не запутается в лабиринтах заколдованного замка, не зная, в какую сторону повернуть, чтобы выбраться из затруднений, в которые оно так опрометчиво пустилось. Каковы бы ни были пределы или модификации полномочий Союза, легко вообразить бесконечную череду возможных опасностей; и, предаваясь излишней подозрительности и робости, мы можем довести себя до состояния абсолютного скептицизма и нерешительности. Я повторяю здесь то, что по существу уже отмечал в другом месте: все соображения, основанные на опасности узурпации, следует относить к составу и структуре правительства, а не к природе или объему его полномочий. Правительства штатов в силу своих первоначальных конституций наделены полной суверенностью. В чем заключается наша защита от узурпации с той стороны? Несомненно, в способе их формирования и в должной зависимости тех, кто призван ими управлять, от народа. Если предложенное устройство федерального правительства при беспристрастном его рассмотрении окажется таковым, что в надлежащей мере обеспечивает тот же вид безопасности, то все опасения по поводу узурпации следует отбросить.

Не следует забывать, что склонность правительств штатов к посягательству на права Союза столь же вероятна, как и склонность Союза к посягательству на права правительств штатов. Какая сторона, скорее всего, одержит верх в таком конфликте, должно зависеть от средств, которые противоборствующие стороны смогут использовать для обеспечения успеха. Поскольку в республиках сила всегда на стороне народа, и поскольку существуют веские причины полагать, что правительства штатов, как правило, будут обладать наибольшим влиянием на него, естественный вывод заключается в том, что подобные споры будут чаще заканчиваться не в пользу Союза; и что вероятность посягательств со стороны членов на федеральную главу выше, чем со стороны федеральной главы на членов. Но очевидно, что все подобные домыслы должны быть крайне расплывчатыми и ошибочными: и что гораздо более безопасный путь — полностью отложить их в сторону и сосредоточить наше внимание исключительно на природе и объеме полномочий, как они очерчены в Конституции. Все, что выходит за рамки этого, должно быть оставлено на усмотрение благоразумия и твердости народа; который, поскольку он будет держать весы в своих собственных руках, как следует надеяться, всегда позаботится о сохранении конституционного равновесия между общим правительством и правительствами штатов. На этом основании, которое, очевидно, является истинным, будет несложно опровергнуть возражения, выдвинутые против неограниченного права налогообложения у Соединенных Штатов.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXII.

Продолжение той же темы

(Относительно общего права налогообложения)

Из «Дейли Адвертайзер».

Четверг, 3 января 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Хотя я придерживаюсь мнения, что не существует реальной опасности последствий, которые, по-видимому, опасаются для правительств штатов от права Союза контролировать их в сборе денежных средств, поскольку я убежден, что мнение народа, крайний риск вызвать негодование правительств штатов, а также убежденность в полезности и необходимости местных администраций для местных целей стали бы полным барьером против репрессивного использования такой власти; тем не менее, я готов здесь признать в полной мере справедливость рассуждения, которое требует, чтобы отдельные штаты обладали независимой и неконтролируемой властью собирать свои собственные доходы для удовлетворения своих собственных нужд. И делая эту уступку, я утверждаю, что (за единственным исключением пошлин на импорт и экспорт) они, согласно плану конвента, сохранили бы эту власть в самом абсолютном и безусловном смысле; и что попытка со стороны национального правительства ограничить их в осуществлении этой власти была бы насильственным присвоением полномочий, не оправданным ни одной статьей или пунктом его Конституции.

Полная консолидация штатов в один целостный национальный суверенитет означала бы полную подчиненность частей; и какие бы полномочия ни оставались у них, они были бы полностью зависимы от общей воли. Но поскольку план конвента нацелен лишь на частичный союз или консолидацию, правительства штатов явно сохранили бы все права суверенитета, которыми они обладали ранее и которые не были этим актом ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО делегированы Соединенным Штатам. Это исключительное делегирование, или, скорее, это отчуждение суверенитета штатов, существовало бы только в трех случаях: когда Конституция в ясных выражениях предоставляла исключительную власть Союзу; когда она предоставляла в одном случае власть Союзу, а в другом запрещала штатам осуществлять подобную власть; и когда она предоставляла власть Союзу, которой аналогичная власть в штатах была бы абсолютно и полностью ПРОТИВОРЕЧИВА и НЕСОВМЕСТИМА. Я использую эти термины, чтобы отличить этот последний случай от другого, который мог бы показаться похожим на него, но который, по сути, был бы существенно иным; я имею в виду случай, когда осуществление конкурирующей юрисдикции могло бы привести к случайным вмешательствам в ПОЛИТИКУ какой-либо ветви управления, но не подразумевало бы прямого противоречия или несовместимости в плане конституционной власти. Эти три случая исключительной юрисдикции федерального правительства могут быть проиллюстрированы следующими примерами: предпоследний пункт восьмого раздела первой статьи прямо предусматривает, что Конгресс осуществляет «ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО» над округом, который должен быть отведен под местопребывание правительства. Это соответствует первому случаю. Первый пункт того же раздела уполномочивает Конгресс «УСТАНАВЛИВАТЬ И СОБИРАТЬ НАЛОГИ, ПОШЛИНЫ, СБОРЫ И АКЦИЗЫ»; а второй пункт десятого раздела той же статьи гласит, что «НИ ОДИН ШТАТ НЕ ДОЛЖЕН без согласия Конгресса УСТАНАВЛИВАТЬ КАКИЕ-ЛИБО СБОРЫ ИЛИ ПОШЛИНЫ НА ИМПОРТ ИЛИ ЭКСПОРТ, за исключением случаев, необходимых для исполнения его законов об инспекции». Отсюда вытекало бы исключительное право Союза устанавливать пошлины на импорт и экспорт, с упомянутым частным исключением; но это право ограничено другим пунктом, который гласит, что никакой налог или пошлина не должны налагаться на товары, экспортируемые из любого штата; вследствие чего это ограничение теперь распространяется только на ПОШЛИНЫ НА ИМПОРТ. Это соответствует второму случаю. Третий случай можно найти в том пункте, который гласит, что Конгресс имеет право «устанавливать ЕДИНООБРАЗНЫЕ ПРАВИЛА натурализации на всей территории Соединенных Штатов». Это неизбежно должно быть исключительным правом; потому что если бы каждый штат имел право предписывать ОТЛИЧНЫЕ ПРАВИЛА, не могло бы существовать ЕДИНООБРАЗНЫХ ПРАВИЛ.

Случай, который, возможно, может показаться похожим на последний, но который на самом деле весьма отличен, затрагивает вопрос, непосредственно рассматриваемый нами. Я имею в виду право взимания налогов на все товары, кроме экспорта и импорта. Это, как я утверждаю, является явно конкурирующей и равноправной властью Соединенных Штатов и отдельных штатов. В предоставляющем эту власть пункте явно нет выражения, которое делало бы эту власть ИСКЛЮЧИТЕЛЬНОЙ для Союза. Нет независимого пункта или предложения, которое запрещало бы штатам осуществлять ее. Настолько это далеко от истины, что ясный и убедительный аргумент в пользу обратного можно вывести из ограничения, наложенного на штаты в отношении пошлин на импорт и экспорт. Это ограничение подразумевает признание того, что, если бы оно не было включено, штаты обладали бы властью, которую оно исключает; и оно подразумевает дальнейшее признание того, что в отношении всех других налогов власть штатов остается неизменной. В любом другом свете это было бы одновременно ненужным и опасным; ненужным, потому что если бы предоставление Союзу права налагать такие пошлины подразумевало исключение штатов или даже их подчинение в этом отношении, не было бы нужды в таком ограничении; опасным, потому что введение его ведет прямо к выводу, который был упомянут и который, если рассуждения оппонентов верны, не мог быть намеренным; я имею в виду, что штаты во всех случаях, к которым ограничение не применялось, имели бы конкурирующую власть налогообложения с Союзом. Рассматриваемое ограничение сводится к тому, что юристы называют ОТРИЦАТЕЛЬНЫМ ПРЕДПОЛОЖЕНИЕМ, то есть ОТРИЦАНИЕМ одного и УТВЕРЖДЕНИЕМ другого; отрицанием власти штатов налагать налоги на импорт и экспорт и утверждением их власти налагать их на все другие товары. Было бы чистой софистикой утверждать, что оно было призвано исключить их АБСОЛЮТНО из взимания налогов первого рода и оставить их свободными вводить другие ПОД КОНТРОЛЕМ национального законодательного органа. Ограничительный или запретительный пункт лишь гласит, что они не должны БЕЗ СОГЛАСИЯ КОНГРЕССА вводить такие пошлины; и если мы должны понимать это в последнем упомянутом смысле, то Конституция была бы создана для введения формального положения ради весьма абсурдного вывода; а именно, что штаты С СОГЛАСИЯ национального законодательного органа могли бы облагать налогами импорт и экспорт; и что они могли бы облагать налогами любой другой товар, ЕСЛИ НЕ КОНТРОЛИРУЮТСЯ тем же органом. Если таково было намерение, почему не оставить это в первом случае на усмотрение того, что, как утверждается, является естественным действием первоначального пункта, предоставляющего общую власть налогообложения Союзу? Очевидно, что это не могло быть намерением и что оно не выдерживает подобного толкования.

Что касается предположения о несовместимости между властью налогообложения у штатов и у Союза, то оно не может быть поддержано в том смысле, который потребовался бы для осуществления исключения штатов. Действительно, возможно, что налог может быть наложен на определенный товар штатом, что может сделать НЕЦЕЛЕСООБРАЗНЫМ дальнейшее обложение того же товара Союзом; но это не подразумевало бы конституционной неспособности наложить дополнительный налог. Размер взимания, целесообразность или нецелесообразность увеличения с любой стороны были бы взаимными вопросами благоразумия; но здесь не было бы прямого противоречия власти. Частная политика национальных и государственных финансовых систем могла бы время от времени не совсем совпадать и могла бы требовать взаимных уступок. Однако не простая возможность неудобства при осуществлении полномочий, а непосредственная конституционная несовместимость может путем подразумевания отчуждать и прекращать ранее существовавшее право суверенитета.

Необходимость конкурирующей юрисдикции в определенных случаях вытекает из разделения суверенной власти; и правило, согласно которому все полномочия, которых штаты не были явно лишены в пользу Союза, остаются у них в полной силе, не является теоретическим следствием этого разделения, а ясно признается всем содержанием документа, который содержит статьи предложенной Конституции. Мы находим там, что, несмотря на утвердительные предоставления общих полномочий, была проявлена самая пристальная забота в тех случаях, когда считалось неуместным, чтобы подобные полномочия принадлежали штатам, вставить отрицательные пункты, запрещающие их осуществление штатами. Десятый раздел первой статьи состоит целиком из таких положений. Это обстоятельство является ясным указанием на мнение конвента и предоставляет правило толкования из самого текста акта, которое оправдывает выдвинутую мною позицию и опровергает любую гипотезу об обратном.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXIII.

Продолжение той же темы

(Относительно общего права налогообложения)

Из «Дейли Адвертайзер».

3 января 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Остальная часть аргументации против положений Конституции в отношении налогообложения основана на следующем пункте. Последний пункт восьмого раздела первой статьи рассматриваемого плана уполномочивает национальный законодательный орган «издавать все законы, которые будут НЕОБХОДИМЫ и УМЕСТНЫ для осуществления ПОЛНОМОЧИЙ, возложенных этой Конституцией на правительство Соединенных Штатов или на любой его департамент или должностное лицо»; а второй пункт шестой статьи гласит, «что Конституция и законы Соединенных Штатов, принятые В СООТВЕТСТВИИ С НЕЙ, а также договоры, заключенные их властью, должны быть ВЕРХОВНЫМ ЗАКОНОМ страны, невзирая ни на что в конституции или законах любого штата, противоречащее этому».

Эти два пункта стали источником множества язвительных нападок и раздраженных деклараций против предложенной Конституции. Их выставляли перед народом во всех преувеличенных красках искажения как пагубные механизмы, с помощью которых их местные правительства должны были быть уничтожены, а их свободы истреблены; как отвратительное чудовище, чьи пожирающие челюсти не пощадили бы ни пола, ни возраста, ни знатных, ни простых, ни священного, ни светского; и все же, как ни странно это может показаться после всего этого шума тем, кому не довелось рассматривать их в том же свете, можно с полной уверенностью утверждать, что конституционное действие предполагаемого правительства было бы точно таким же, если бы эти пункты были полностью вычеркнуты, как если бы они повторялись в каждой статье. Они лишь провозглашают истину, которая вытекала бы из необходимого и неизбежного подразумевания самого акта создания федерального правительства и наделения его определенными указанными полномочиями. Это настолько ясное положение, что даже умеренность едва ли может слушать брань, которая была так обильно излита на эту часть плана, без эмоций, нарушающих ее невозмутимость.

Что такое власть, как не способность или возможность делать что-либо? Что такое способность делать что-либо, как не власть использовать СРЕДСТВА, необходимые для ее осуществления? Что такое ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ власть, как не власть издавать ЗАКОНЫ? Что такое СРЕДСТВА для осуществления ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ власти, как не ЗАКОНЫ? Что такое власть устанавливать и собирать налоги, как не ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ, или власть ИЗДАВАТЬ ЗАКОНЫ для установления и сбора налогов? Что такое надлежащие средства осуществления такой власти, как не НЕОБХОДИМЫЕ и УМЕСТНЫЕ законы?

Этот простой ход исследования сразу дает нам критерий, по которому можно судить об истинной природе пункта, вызывающего нарекания. Он приводит нас к той очевидной истине, что власть устанавливать и собирать налоги должна быть властью принимать все законы, НЕОБХОДИМЫЕ и УМЕСТНЫЕ для осуществления этой власти; и что делает злополучное и оклеветанное положение, о котором идет речь, кроме как провозглашает ту же истину, а именно, что национальный законодательный орган, которому ранее была предоставлена власть устанавливать и собирать налоги, может при осуществлении этой власти принимать все законы, НЕОБХОДИМЫЕ и УМЕСТНЫЕ для приведения ее в действие? Я применил эти наблюдения столь подробно к власти налогообложения, потому что это непосредственный предмет рассмотрения и потому что это самая важная из властей, предлагаемых к передаче Союзу. Но тот же процесс приведет к тому же результату в отношении всех других полномочий, провозглашенных в Конституции. И именно для осуществления этих полномочий «всеобъемлющий пункт», как его манерно назвали, уполномочивает национальный законодательный орган принимать все НЕОБХОДИМЫЕ и УМЕСТНЫЕ законы. Если есть что-то предосудительное, то его следует искать в конкретных полномочиях, на которых основывается эта общая декларация. Сама декларация, хотя ее можно обвинить в тавтологии или избыточности, по крайней мере совершенно безвредна.

Но ПОДОЗРИТЕЛЬНОСТЬ может спросить: зачем же тогда он был введен? Ответ заключается в том, что это могло быть сделано только из большей осторожности и для защиты от всех придирчивых ухищрений тех, кто в будущем может почувствовать склонность ограничить и обойти законные полномочия Союза. Конвент, вероятно, предвидел то, что было главной целью этих статей внушить: что опасность, которая больше всего угрожает нашему политическому благополучию, заключается в том, что правительства штатов в конечном итоге подорвут основы Союза; и поэтому мог счесть необходимым в столь кардинальном вопросе не оставлять ничего на усмотрение толкования. Каким бы ни было побуждение к этому, мудрость предосторожности очевидна из крика, который был поднят против него; ибо сам этот крик выдает склонность подвергать сомнению великую и существенную истину, которую явно призвано провозгласить это положение.

Но можно снова спросить: кому судить о НЕОБХОДИМОСТИ и УМЕСТНОСТИ законов, которые должны быть приняты для осуществления полномочий Союза? Я отвечаю, во-первых, что этот вопрос возникает так же хорошо и так же полно при простом предоставлении этих полномочий, как и при декларативном пункте; и я отвечаю, во-вторых, что национальное правительство, как и любое другое, должно судить в первую очередь о надлежащем осуществлении своих полномочий, а его избиратели — в последнюю. Если федеральное правительство выйдет за справедливые границы своей власти и будет использовать свои полномочия тиранически, народ, чьим творением оно является, должен апеллировать к стандарту, который он создал, и принять такие меры для исправления ущерба, нанесенного Конституции, какие может подсказать необходимость и оправдать благоразумие. Уместность закона в конституционном свете всегда должна определяться природой полномочий, на которых он основан. Предположим, что в силу некоторых натянутых толкований своей власти (которые, впрочем, трудно себе представить) федеральный законодательный орган попытается изменить закон о наследовании в каком-либо штате; разве не было бы очевидно, что, предпринимая такую попытку, он превысил свою юрисдикцию и посягнул на юрисдикцию штата? Предположим, далее, что под предлогом вмешательства в свои доходы он предпримет попытку отменить земельный налог, введенный властью штата; разве не было бы столь же очевидно, что это вторжение в ту конкурирующую юрисдикцию в отношении этого вида налога, которая, как ясно предполагает его Конституция, существует у правительств штатов? Если когда-либо возникнет сомнение по этому поводу, то заслуга в этом будет полностью принадлежать тем спорщикам, которые в неразумном рвении своей враждебности к плану конвента трудились, чтобы окутать его облаком, призванным скрыть самые ясные и простые истины.

Но говорят, что законы Союза должны быть ВЕРХОВНЫМ ЗАКОНОМ страны. Но какой вывод можно сделать из этого, или чего бы они стоили, если бы они не были верховными? Очевидно, что они не стоили бы ничего. ЗАКОН по самому смыслу этого термина включает верховенство. Это правило, которое те, кому оно предписано, обязаны соблюдать. Это вытекает из любой политической ассоциации. Если индивиды вступают в состояние общества, законы этого общества должны быть верховным регулятором их поведения. Если ряд политических обществ вступает в более крупное политическое общество, законы, которые последнее может принять в соответствии с полномочиями, доверенными ему его конституцией, должны неизбежно быть верховными над этими обществами и индивидами, из которых они состоят. В противном случае это был бы просто договор, зависящий от доброй воли сторон, а не правительство, что является лишь другим словом для ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ И ВЕРХОВЕНСТВА. Но из этой доктрины не следует, что акты крупного общества, которые НЕ СООТВЕТСТВУЮТ его конституционным полномочиям, а являются вторжениями в остаточные полномочия меньших обществ, станут верховным законом страны. Это будут просто акты узурпации, и они заслуживают того, чтобы с ними обращались как с таковыми. Отсюда мы видим, что пункт, провозглашающий верховенство законов Союза, подобно тому, который мы только что рассмотрели, лишь провозглашает истину, которая вытекает непосредственно и неизбежно из учреждения федерального правительства. Я полагаю, не ускользнуло от внимания, что он ЯВНО ограничивает это верховенство законами, принятыми В СООТВЕТСТВИИ С КОНСТИТУЦИЕЙ; что я упоминаю лишь как пример осторожности конвента; поскольку это ограничение подразумевалось бы, даже если бы оно не было выражено.

Хотя закон, устанавливающий налог для нужд Соединенных Штатов, был бы верховным по своей природе и не мог бы быть законно оспорен или проконтролирован, закон об отмене или предотвращении сбора налога, установленного властью штата (за исключением пошлин на импорт и экспорт), не был бы верховным законом страны, а был бы узурпацией власти, не предоставленной Конституцией. Насколько ненадлежащее накопление налогов на один и тот же объект могло бы привести к затруднению или ненадежности сбора, это было бы взаимным неудобством, возникающим не из превосходства или недостатка власти с какой-либо стороны, а из неразумного осуществления власти одной или другой стороной, способом, одинаково невыгодным для обеих. Следует надеяться и предполагать, однако, что взаимный интерес продиктовал бы согласованность в этом отношении, которая позволила бы избежать любого существенного неудобства. Вывод из всего сказанного заключается в том, что отдельные штаты сохранили бы при предложенной Конституции независимую и неконтролируемую власть собирать доходы в любом объеме, в котором они могут нуждаться, посредством любого вида налогообложения, кроме пошлин на импорт и экспорт. В следующей статье будет показано, что эта КОНКУРИРУЮЩАЯ ЮРИСДИКЦИЯ в вопросе налогообложения была единственной допустимой заменой полной подчиненности в отношении этой ветви власти власти штатов власти Союза.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXIV.

Продолжение той же темы

(Относительно общего права налогообложения)

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Пятница, 4 января 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Я льщу себя надеждой, что в моем последнем номере было ясно показано, что отдельные штаты при предложенной Конституции имели бы РАВНОПРАВНУЮ власть с Союзом в вопросе доходов, за исключением пошлин на импорт. Поскольку это оставляет штатам открытой большую часть ресурсов общества, не может быть никаких оснований для утверждения, что они не будут обладать средствами, столь же обильными, как можно было бы пожелать для удовлетворения своих собственных нужд, независимо от всякого внешнего контроля. Что поле деятельности достаточно широко, станет более полно ясно, когда мы перейдем к рассмотрению незначительной доли государственных расходов, которую придется обеспечивать правительствам штатов.

Аргументировать на основе абстрактных принципов, что эта координированная власть не может существовать, — значит противопоставлять предположение и теорию факту и реальности. Как бы ни были уместны такие рассуждения, чтобы показать, что вещь НЕ ДОЛЖНА СУЩЕСТВОВАТЬ, они должны быть полностью отвергнуты, когда их используют, чтобы доказать, что она не существует вопреки свидетельству самого факта. Хорошо известно, что в Римской республике законодательная власть в конечном итоге веками принадлежала двум различным политическим органам — не как ветвям одного законодательного органа, а как отдельным и независимым законодательным органам, в каждом из которых преобладал противоположный интерес: в одном — патрицианский, в другом — плебейский. Можно было привести много аргументов, чтобы доказать непригодность двух таких, казалось бы, противоречивых властей, каждая из которых имеет право АННУЛИРОВАТЬ или ОТМЕНЯТЬ акты другой. Но человека, который попытался бы в Риме опровергнуть их существование, сочли бы безумным. Легко будет понять, что я имею в виду COMITIA CENTURIATA и COMITIA TRIBUTA. Первое, в котором народ голосовал по центуриям, было устроено так, чтобы дать превосходство патрицианскому интересу; во втором, в котором преобладали числа, плебейский интерес имел полное преобладание. И все же эти два законодательных органа сосуществовали веками, и Римская республика достигла высочайшей степени человеческого величия.

В рассматриваемом нами случае нет такого противоречия, как в приведенном примере; нет власти ни с одной стороны аннулировать акты другой. И на практике нет особых оснований опасаться каких-либо неудобств; потому что за короткий промежуток времени потребности штатов естественно сведутся к ОЧЕНЬ УЗКИМ ПРЕДЕЛАМ; а в промежутке Соединенные Штаты, по всей вероятности, сочтут удобным полностью воздерживаться от тех объектов, к которым были бы склонны прибегать отдельные штаты.

Чтобы составить более точное суждение об истинных достоинствах этого вопроса, будет полезно обратить внимание на пропорцию между объектами, которые потребуют федерального обеспечения в отношении доходов, и теми, которые потребуют обеспечения штата. Мы обнаружим, что первые совершенно неограниченны, а вторые ограничены весьма умеренными рамками. Исследуя этот вопрос, мы должны помнить, что мы не должны ограничивать наш взгляд настоящим периодом, а смотреть вперед в отдаленное будущее. Конституции гражданского правительства должны составляться не на основе расчета существующих потребностей, а на основе сочетания их с вероятными потребностями веков, в соответствии с естественным и испытанным ходом человеческих дел. Поэтому ничто не может быть более ошибочным, чем делать вывод об объеме любой власти, которую надлежит возложить на национальное правительство, из оценки его непосредственных потребностей. Должна существовать СПОСОБНОСТЬ предусматривать будущие непредвиденные обстоятельства по мере их возникновения; и поскольку они безграничны по своей природе, невозможно безопасно ограничить эту способность. Правда, возможно, что можно было бы произвести расчет с достаточной точностью, чтобы ответить на вопрос о количестве доходов, необходимых для выполнения существующих обязательств Союза и поддержания тех учреждений, которых на некоторое время хватило бы в мирное время. Но было бы мудро, или не было бы это верхом глупости, остановиться на этом и оставить правительство, которому поручена забота о национальной обороне, в состоянии абсолютной неспособности обеспечить защиту общества от будущих посягательств на общественный мир путем внешней войны или внутренних потрясений? Если, напротив, мы должны выйти за пределы этой точки, где мы можем остановиться, не доходя до неограниченной власти обеспечения на случай чрезвычайных ситуаций по мере их возникновения? Хотя легко утверждать в общих чертах о возможности формирования рационального суждения о должном обеспечении против вероятных опасностей, мы можем смело бросить вызов тем, кто делает это утверждение, чтобы они представили свои данные, и можем утверждать, что они оказались бы такими же расплывчатыми и неопределенными, как любые, которые могли бы быть представлены для установления вероятной продолжительности мира. Наблюдения, ограниченные лишь перспективами внутренних нападений, не могут заслуживать никакого веса; хотя даже они не допускают никакого удовлетворительного расчета: но если мы намерены быть торговым народом, частью нашей политики должно быть умение однажды защитить эту торговлю. Поддержка флота и морских войн повлекла бы за собой непредвиденные обстоятельства, которые должны свести на нет все усилия политической арифметики.

Допуская, что мы должны попробовать новый и абсурдный эксперимент в политике — связывание рук правительства в наступательной войне, основанной на государственных соображениях, — мы, безусловно, не должны лишать его возможности защищать общество от амбиций или враждебности других наций. Облако уже некоторое время висит над европейским миром. Если оно разразится бурей, кто может гарантировать нам, что в ходе ее часть ее ярости не будет направлена на нас? Ни один разумный человек не стал бы поспешно утверждать, что мы полностью вне ее досягаемости. Или если горючие материалы, которые сейчас, кажется, собираются, рассеются, не дойдя до зрелости, или если пламя вспыхнет, не распространившись на нас, какую гарантию мы можем иметь, что наше спокойствие долго останется невозмутимым по какой-то другой причине или с какой-то другой стороны? Давайте вспомним, что мир или война не всегда будут оставаться на наш выбор; что, какими бы умеренными или неамбициозными мы ни были, мы не можем рассчитывать на умеренность или надеяться погасить амбиции других. Кто мог представить по окончании последней войны, что Франция и Великобритания, утомленные и истощенные, как они оба были, так скоро посмотрят друг на друга с таким враждебным видом? Судя по истории человечества, мы будем вынуждены прийти к выводу, что огненные и разрушительные страсти войны царят в человеческой груди с гораздо более мощной силой, чем мягкие и благотворные чувства мира; и что моделировать наши политические системы на спекуляциях о длительном спокойствии — значит рассчитывать на более слабые пружины человеческого характера.

Каковы основные источники расходов в каждом правительстве? Что вызвало то огромное накопление долгов, которыми обременены несколько европейских наций? Ответ ясен: войны и восстания; поддержка тех институтов, которые необходимы для защиты политического организма от этих двух самых смертельных болезней общества. Расходы, возникающие из тех институтов, которые относятся к чисто внутренней полиции государства, к поддержке его законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти с их различными придатками, и к поощрению сельского хозяйства и промышленности (что будет включать почти все объекты государственных расходов), ничтожны по сравнению с теми, которые относятся к национальной обороне.

В королевстве Великобритания, где необходимо обеспечить весь показной аппарат монархии, не более пятнадцатой части годового дохода нации выделяется на класс расходов, упомянутый последним; остальные четырнадцать пятнадцатых поглощаются выплатой процентов по долгам, заключенным для ведения войн, в которых эта страна участвовала, и на содержание флотов и армий. Если, с одной стороны, следует заметить, что расходы, понесенные при осуществлении амбициозных предприятий и тщеславных стремлений монархии, не являются надлежащим стандартом, по которому можно судить о тех, которые могли бы быть необходимы в республике, то, с другой стороны, следует отметить, что должна быть столь же большая диспропорция между расточительностью и экстравагантностью богатого королевства в его внутреннем управлении и бережливостью и экономией, которые в этом отношении становятся скромной простотой республиканского правительства. Если мы уравновесим надлежащее вычитание с одной стороны тем, что, как предполагается, должно быть сделано с другой, пропорция все еще может считаться верной.

Но давайте обратим внимание на большой долг, который мы сами заключили в одной войне, и давайте просто рассчитаем обычную долю событий, которые нарушают мир наций, и мы мгновенно поймем, без помощи каких-либо сложных иллюстраций, что всегда должна быть огромная диспропорция между объектами федеральных расходов и расходов штатов. Правда, некоторые из штатов по отдельности обременены значительными долгами, которые являются наростом последней войны. Но это не может повториться, если будет принята предложенная система; и когда эти долги будут погашены, единственным требованием дохода сколько-нибудь значительного размера, которое правительства штатов будут продолжать испытывать, будет требование на простое содержание их соответствующих гражданских списков; к чему, если мы добавим все непредвиденные расходы, общая сумма в каждом штате должна значительно не дотягивать до двухсот тысяч фунтов.

Создавая правительство для потомства, а также для самих себя, мы должны в тех положениях, которые призваны быть постоянными, рассчитывать не на временные, а на постоянные причины расходов. Если этот принцип верен, наше внимание было бы направлено на положение в пользу правительств штатов на ежегодную сумму около двухсот тысяч фунтов; в то время как потребности Союза не могли бы иметь никаких пределов, даже в воображении. В этом взгляде на предмет, какой логикой можно утверждать, что местные правительства должны командовать в бессрочном порядке ИСКЛЮЧИТЕЛЬНЫМ источником дохода на любую сумму сверх двухсот тысяч фунтов? Расширять свою власть дальше, в ИСКЛЮЧЕНИЕ власти Союза, означало бы забрать ресурсы общества из тех рук, которые нуждались в них для общественного благосостояния, чтобы передать их в другие руки, у которых не могло быть никакого справедливого или надлежащего повода для них.

Предположим, тогда, что конвент был склонен действовать на принципе перераспределения объектов дохода между Союзом и его членами ПРОПОРЦИОНАЛЬНО их сравнительным потребностям; какой конкретный фонд мог бы быть выбран для использования штатами, который не был бы либо слишком большим, либо слишком малым — слишком малым для их нынешних, слишком большим для их будущих нужд? Что касается линии разделения между внешними и внутренними налогами, это оставило бы штатам, по грубому расчету, распоряжение двумя третями ресурсов общества для покрытия от одной десятой до одной двадцатой части его расходов; а Союзу — одну треть ресурсов общества для покрытия от девяти десятых до девятнадцати двадцатых его расходов. Если мы откажемся от этой границы и удовлетворимся тем, что оставим штатам исключительное право облагать налогами дома и земли, все равно останется большая диспропорция между СРЕДСТВАМИ и ЦЕЛЬЮ; владение одной третью ресурсов общества для удовлетворения, самое большее, одной десятой его потребностей. Если бы какой-либо фонд мог быть выбран и выделен, равный объекту и не превышающий его, он был бы неадекватен для погашения существующих долгов отдельных штатов и оставил бы их зависимыми от Союза в обеспечении этой цели.

Предшествующий ход наблюдений оправдает позицию, которая была изложена в другом месте, что «КОНКУРИРУЮЩАЯ ЮРИСДИКЦИЯ в вопросе налогообложения была единственной допустимой заменой полной подчиненности в отношении этой ветви власти власти штатов власти Союза». Любое разделение объектов дохода, к которому можно было бы прийти, свелось бы к принесению в жертву великих ИНТЕРЕСОВ Союза ВЛАСТИ отдельных штатов. Конвент счел конкурирующую юрисдикцию предпочтительнее этой подчиненности; и очевидно, что она по крайней мере имеет достоинство примирения неограниченной конституционной власти налогообложения у федерального правительства с адекватной и независимой властью у штатов обеспечивать свои собственные нужды. Остается еще несколько других аспектов, в которых этот важный предмет налогообложения потребует дальнейшего рассмотрения.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXV.

Продолжение той же темы

(Относительно общего права налогообложения)

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Прежде чем мы перейдем к рассмотрению других возражений против неограниченной власти налогообложения у Союза, я сделаю одно общее замечание; а именно, что если бы юрисдикция национального правительства в вопросе доходов была ограничена конкретными объектами, это естественно привело бы к тому, что чрезмерная доля общественных бремени легла бы на эти объекты. Два зла проистекали бы из этого источника: угнетение отдельных отраслей промышленности; и неравномерное распределение налогов как между различными штатами, так и между гражданами одного и того же штата.

Предположим, как утверждалось, что федеральная власть налогообложения была бы ограничена пошлинами на импорт, очевидно, что правительство, из-за неспособности распоряжаться другими ресурсами, часто испытывало бы искушение распространить эти пошлины до вредного излишества. Есть люди, которые воображают, что они никогда не могут быть доведены до слишком большой степени; поскольку чем они выше, тем больше, как утверждается, они будут способствовать сдерживанию экстравагантного потребления, созданию благоприятного торгового баланса и развитию отечественной промышленности. Но все крайности пагубны по-разному. Чрезмерные пошлины на импортные товары породили бы общий дух контрабанды; который всегда вреден для честного торговца, а в конечном итоге и для самого дохода: они имеют тенденцию делать другие классы общества данниками в ненадлежащей степени производственным классам, которым они дают преждевременную монополию на рынки; они иногда вытесняют промышленность из ее более естественных каналов в другие, в которых она течет с меньшей выгодой; и, наконец, они угнетают купца, который часто вынужден платить их сам без какого-либо возмещения от потребителя. Когда спрос равен количеству товаров на рынке, потребитель обычно платит пошлину; но когда рынки оказываются переполненными, большая часть ложится на купца, и иногда не только истощает его прибыль, но и вторгается в его капитал. Я склонен думать, что разделение пошлины между продавцом и покупателем происходит чаще, чем обычно воображают. Не всегда возможно поднять цену товара в точном соответствии с каждым дополнительным взиманием, наложенным на него. Купец, особенно в стране с небольшим коммерческим капиталом, часто вынужден держать цены низкими ради более быстрой продажи.

Максима, что потребитель является плательщиком, настолько чаще верна, чем обратное утверждение, что гораздо более справедливо, чтобы пошлины на импорт шли в общий фонд, чем чтобы они приносили исключительную выгоду импортирующим штатам. Но это не настолько верно, чтобы сделать справедливым, чтобы эти пошлины составляли единственный национальный фонд. Когда они оплачиваются купцом, они действуют как дополнительный налог на импортирующий штат, чьи граждане платят свою долю в них в качестве потребителей. В этом свете они порождают неравенство между штатами; которое неравенство увеличивалось бы с увеличением размера пошлин. Ограничение национальных доходов этим видом сборов сопровождалось бы неравенством, по другой причине, между производящими и непроизводящими штатами. Штаты, которые могут дальше всего продвинуться к удовлетворению своих собственных нужд собственными производствами, не будут, согласно их численности или богатству, потреблять такую большую долю импортных товаров, как те штаты, которые не находятся в столь же благоприятном положении. Они, следовательно, не вносили бы в государственную казну вклад в пропорции к своим способностям. Чтобы заставить их делать это, необходимо прибегнуть к акцизам, надлежащими объектами которых являются отдельные виды производств. Нью-Йорк более глубоко заинтересован в этих соображениях, чем могут осознавать те из ее граждан, которые выступают за ограничение власти Союза внешним налогообложением. Нью-Йорк — импортирующий штат, и вряд ли скоро станет в значительной степени производящим штатом. Она, конечно, пострадала бы в двойном свете от ограничения юрисдикции Союза коммерческими сборами.

Поскольку эти наблюдения имеют тенденцию внушать опасность того, что импортные пошлины будут распространены до вредной крайности, можно заметить, в соответствии с замечанием, сделанным в другой части этих статей, что интерес самого дохода был бы достаточной защитой против такой крайности. Я охотно признаю, что это было бы так, пока другие ресурсы были открыты; но если бы пути к ним были закрыты, НАДЕЖДА, стимулируемая необходимостью, породила бы эксперименты, подкрепленные строгими мерами предосторожности и дополнительными штрафами, которые на время имели бы желаемый эффект, пока не появилось бы время придумать уловки, чтобы обойти эти новые меры предосторожности. Первый успех был бы склонен внушить ложные мнения, для исправления которых мог бы потребоваться долгий курс последующего опыта. Необходимость, особенно в политике, часто вызывает ложные надежды, ложные рассуждения и систему мер, соответственно ошибочных. Но даже если бы это предполагаемое излишество не было следствием ограничения федеральной власти налогообложения, упомянутые неравенства все равно последовали бы, хотя и не в той же степени, от других причин, которые были замечены. Давайте теперь вернемся к рассмотрению возражений.

Одно из них, на которое, если судить по частоте его повторения, кажется, больше всего полагаются, заключается в том, что Палата представителей недостаточно многочисленна для приема всех различных классов граждан, чтобы объединить интересы и чувства каждой части общества и создать должное сочувствие между представительным органом и его избирателями. Этот аргумент представляется в очень благовидной и соблазнительной форме; и хорошо рассчитан на то, чтобы завладеть предрассудками тех, к кому он обращен. Но когда мы переходим к его внимательному разбору, он оказывается состоящим из одних лишь благозвучных слов. Цель, к которой он, кажется, стремится, во-первых, невыполнима, а в том смысле, в котором она отстаивается, — ненужна. Я оставляю для другого места обсуждение вопроса, который касается достаточности представительного органа в отношении численности, и ограничусь здесь рассмотрением того частного использования, которое было сделано из противоположного предположения, в отношении непосредственного предмета наших исследований.

Идея фактического представительства всех классов народа лицами каждого класса совершенно утопична. Если бы в Конституции не было прямо предусмотрено, что каждое различное занятие должно присылать одного или нескольких членов, этого никогда не произошло бы на практике. Механики и производители всегда будут склонны, за немногими исключениями, отдавать свои голоса купцам, а не лицам своих собственных профессий или ремесел. Эти проницательные граждане хорошо знают, что механические и производственные искусства поставляют материалы для коммерческого предприятия и промышленности. Многие из них, действительно, непосредственно связаны с операциями торговли. Они знают, что купец — их естественный покровитель и друг; и они осознают, что, как бы велико ни было доверие, которое они могут справедливо чувствовать к своему собственному здравому смыслу, их интересы могут быть более эффективно продвинуты купцом, чем ими самими. Они чувствуют, что их жизненные привычки не были таковы, чтобы дать им те приобретенные дарования, без которых в совещательном собрании величайшие природные способности по большей части бесполезны; и что влияние, вес и превосходные знания купцов делают их более равными в борьбе с любым духом, который мог бы случайно проникнуть в общественные советы, недружелюбным к производственным и торговым интересам. Эти соображения и многие другие, которые можно было бы упомянуть, доказывают, и опыт подтверждает это, что ремесленники и производители обычно будут склонны отдавать свои голоса купцам и тем, кого они рекомендуют. Мы должны поэтому рассматривать купцов как естественных представителей всех этих классов общества.

Что касается ученых профессий, то мало что нужно заметить; они поистине не образуют никакого отдельного интереса в обществе и, в зависимости от своего положения и талантов, будут без разбора объектами доверия и выбора друг друга и других частей общества.

Ничего не остается, кроме земельного интереса; и этот, в политическом взгляде и особенно в отношении налогов, я считаю совершенно единым, от богатейшего землевладельца до беднейшего арендатора. Никакой налог не может быть наложен на землю, который не затронул бы владельца миллионов акров так же, как и владельца одного акра. Каждый землевладелец поэтому будет иметь общий интерес держать налоги на землю как можно ниже; и на общий интерес всегда можно рассчитывать как на самый верный узел сочувствия. Но если бы мы даже могли предположить различие интересов между богатым землевладельцем и фермером среднего достатка, какая есть причина заключать, что первый имел бы больше шансов быть делегированным в национальный законодательный орган, чем последний? Если мы возьмем факт в качестве нашего руководства и заглянем в наш собственный сенат и ассамблею, мы обнаружим, что умеренные владельцы земли преобладают в обоих; и это не в меньшей степени относится к сенату, который состоит из меньшего числа, чем к ассамблее, которая состоит из большего числа. Где квалификации избирателей одинаковы, должны ли они выбирать малое или большое число, их голоса падут на тех, в ком они имеют больше всего доверия; будь то люди с большими состояниями, или с умеренным имуществом, или вообще без имущества.

Говорят, что необходимо, чтобы все классы граждан имели некоторое число своих представителей в представительном органе, чтобы их чувства и интересы могли быть лучше поняты и учтены. Но мы видели, что этого никогда не произойдет при любом устройстве, которое оставляет голоса народа свободными. Где это так, представительный орган, за слишком немногими исключениями, чтобы иметь какое-либо влияние на дух правительства, будет состоять из землевладельцев, купцов и людей ученых профессий. Но где опасность того, что интересы и чувства различных классов граждан не будут поняты или учтены этими тремя описаниями людей? Разве землевладелец не будет знать и чувствовать все, что будет продвигать или обеспечивать интерес земельной собственности? И не будет ли он, из своего собственного интереса к этому виду собственности, достаточно склонен сопротивляться любой попытке нанести ей ущерб или обременить ее? Разве купец не будет понимать и не будет склонен развивать, насколько это может быть уместно, интересы механических и производственных искусств, к которым его торговля так близко примыкает? Разве человек ученой профессии, который будет чувствовать нейтралитет к соперничеству между различными отраслями промышленности, не будет склонен оказаться беспристрастным арбитром между ними, готовым продвигать любую из них, насколько это покажется ему способствующим общим интересам общества?

Если мы примем во внимание сиюминутные настроения или склонности, которые могут преобладать в отдельных частях общества и к которым мудрое правительство никогда не будет невнимательно, является ли человек, чье положение ведет к обширному исследованию и информации, менее склонным быть компетентным судьей их природы, объема и основания, чем тот, чье наблюдение не выходит за пределы круга его соседей и знакомых? Не естественно ли, что человек, который является кандидатом на благосклонность народа и который зависит от голосов своих сограждан для сохранения своих общественных почестей, должен позаботиться о том, чтобы информировать себя об их настроениях и склонностях, и должен быть готов позволить им их надлежащую степень влияния на свое поведение? Эта зависимость и необходимость быть связанным самому и своему потомству законами, на которые он дает свое согласие, являются истинными, и они являются сильными струнами сочувствия между представителем и избирателем.

Ни одна часть государственного управления не требует столь обширных сведений и столь глубокого знания принципов политической экономии, как налогообложение. Тот, кто лучше всех разбирается в этих принципах, будет менее склонен прибегать к репрессивным мерам или жертвовать интересами какого-либо определенного класса граждан ради пополнения казны. Можно доказать, что наиболее продуктивная финансовая система всегда будет наименее обременительной. Не может быть сомнений в том, что для разумного осуществления права налогообложения необходимо, чтобы лицо, в чьих руках оно находится, было знакомо с общим духом, привычками и образом мыслей народа в целом, а также с ресурсами страны. И это все, что можно разумно подразумевать под знанием интересов и чувств народа. В любом ином смысле данное утверждение либо не имеет смысла, либо абсурдно. И в этом смысле пусть каждый благоразумный гражданин сам судит, где вероятнее всего найти требуемую квалификацию.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXVI.

Продолжение той же темы

(Относительно общего права налогообложения)

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 8 января 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Мы убедились, что результат наблюдений, которым был в основном посвящен предыдущий номер, заключается в том, что в силу естественного взаимодействия различных интересов и взглядов разных слоев общества, независимо от того, будет ли представительство народа более или менее многочисленным, оно будет состоять почти исключительно из землевладельцев, купцов и представителей свободных профессий, которые будут подлинно представлять все эти различные интересы и взгляды. Если возразят, что мы видели и другие категории людей в местных законодательных органах, я отвечу, что признаю существование исключений из этого правила, но их число недостаточно, чтобы повлиять на общий облик или характер правительства. В любой сфере жизни есть сильные умы, которые поднимутся над неблагоприятными обстоятельствами и добьются признания своих заслуг не только со стороны тех классов, к которым они непосредственно принадлежат, но и со стороны общества в целом. Двери должны быть в равной степени открыты для всех; и я верю, ради чести человеческой природы, что мы увидим примеры таких энергичных ростков, процветающих на почве как федерального, так и штатного законодательства; но отдельные подобные случаи не сделают рассуждения, основанные на общем ходе вещей, менее убедительными.

Эту тему можно было бы рассмотреть и в ином свете, что привело бы к тому же результату; в частности, можно спросить: какая большая близость или общность интересов может быть между плотником и кузнецом, с одной стороны, и производителем льна или чулочником — с другой, чем между купцом и любым из них? Общеизвестно, что между различными отраслями ремесленного или производственного искусства часто существуют столь же сильные соперничества, как и между любыми другими сферами труда и промышленности; поэтому, если только представительный орган не будет гораздо более многочисленным, чем это совместимо с любым представлением о порядке или мудрости в его обсуждениях, невозможно, чтобы то, что кажется духом рассматриваемого нами возражения, когда-либо реализовалось на практике. Но я воздержусь от дальнейшего обсуждения вопроса, который до сих пор был облечен в столь расплывчатую форму, что не допускает даже тщательного анализа своего истинного облика или направленности.

Существует другое возражение, несколько более точного характера, которое требует нашего внимания. Утверждалось, что право внутреннего налогообложения в национальном законодательном органе никогда не сможет быть использовано с выгодой как из-за недостатка достаточного знания местных условий, так и из-за вмешательства между налоговыми законами Союза и отдельных штатов. Предположение о недостатке надлежащих знаний кажется совершенно лишенным оснований. Если в законодательном органе штата рассматривается какой-либо вопрос, касающийся одного из округов, требующий знания местных деталей, как он приобретается? Несомненно, из информации членов от этого округа. Разве нельзя получить аналогичные знания в национальном законодательном органе от представителей каждого штата? И разве не следует предполагать, что люди, которые обычно будут направляться туда, будут обладать необходимой степенью интеллекта, чтобы иметь возможность передать эту информацию? Является ли знание местных условий применительно к налогообложению детальным топографическим знакомством со всеми горами, реками, ручьями, шоссе и тропами в каждом штате, или же это общее знакомство с его положением и ресурсами, с состоянием его сельского хозяйства, торговли, промышленности, с характером его продуктов и потребления, с различными степенями и видами его богатства, собственности и труда?

Нации в целом, даже при правительствах более демократического толка, обычно поручают управление своими финансами отдельным лицам или советам, состоящим из немногих лиц, которые в первую очередь разрабатывают и подготавливают планы налогообложения, которые затем принимаются в качестве законов властью суверена или законодательного органа.

Любознательные и просвещенные государственные деятели повсюду считаются наиболее квалифицированными для того, чтобы сделать разумный выбор объектов, подходящих для получения дохода; что является ясным указанием, насколько мнение человечества может иметь вес в этом вопросе, на тот вид знания местных условий, который необходим для целей налогообложения.

Налоги, которые предполагается включить в общее наименование внутренних налогов, можно подразделить на ПРЯМЫЕ и КОСВЕННЫЕ. Хотя возражение выдвигается против обоих видов, рассуждения по этому поводу, по-видимому, ограничиваются первой категорией. И действительно, что касается последней, под которой следует понимать пошлины и акцизы на предметы потребления, трудно представить, в чем может заключаться природа опасаемых трудностей. Знания, относящиеся к ним, должны, очевидно, быть такого рода, которые либо подсказываются природой самого предмета, либо могут быть легко получены от любого хорошо информированного человека, особенно из купеческого сословия. Обстоятельства, которые могут отличать положение дел в одном штате от положения в другом, должны быть немногочисленными, простыми и легко постижимыми. Главное, на что следует обратить внимание, — это избегать тех статей, которые были ранее закреплены за использованием конкретного штата; и не составило бы труда установить налоговую систему каждого из них. Это всегда можно было бы узнать из соответствующих сводов законов, а также из информации членов от различных штатов.

Возражение, примененное к недвижимому имуществу или к домам и землям, на первый взгляд кажется более обоснованным, но даже в этом аспекте оно не выдерживает пристального рассмотрения. Земельные налоги обычно устанавливаются одним из двух способов: либо путем ФАКТИЧЕСКОЙ оценки, постоянной или периодической, либо путем СЛУЧАЙНЫХ оценок, по усмотрению или по наилучшему суждению определенных должностных лиц, в чьи обязанности это входит. В любом случае ИСПОЛНЕНИЕ этого дела, которое единственное требует знания местных деталей, должно быть возложено на благоразумных лиц в качестве комиссаров или оценщиков, избираемых народом или назначаемых правительством для этой цели. Все, что может сделать закон, — это назвать этих лиц или предписать порядок их избрания или назначения, определить их число и квалификацию, а также наметить общие контуры их полномочий и обязанностей. И что во всем этом есть такого, что не может быть выполнено национальным законодательным органом так же хорошо, как законодательным органом штата? Внимание любого из них может распространяться только на общие принципы; местные детали, как уже отмечалось, должны быть переданы тем, кто будет исполнять план.

Но есть простая точка зрения, в которой этот вопрос может быть представлен и которая должна быть совершенно удовлетворительной. Национальный законодательный орган может использовать СИСТЕМУ КАЖДОГО ШТАТА ВНУТРИ ЭТОГО ШТАТА. Метод установления и сбора этого вида налогов в каждом штате может быть во всех своих частях принят и использован федеральным правительством.

Напомним, что пропорция этих налогов не должна оставаться на усмотрение национального законодательного органа, а должна определяться численностью населения каждого штата, как описано во втором разделе первой статьи. Фактическая перепись или исчисление народа должны служить правилом, обстоятельство, которое эффективно закрывает дверь для пристрастности или угнетения. Злоупотребление этим правом налогообложения, по-видимому, было предусмотрено с осторожной осмотрительностью. В дополнение к только что упомянутой мере предосторожности существует положение о том, что «все пошлины, налоги и акцизы должны быть ЕДИНЫМИ на всей территории Соединенных Штатов».

Различными ораторами и авторами, выступающими на стороне Конституции, было очень правильно замечено, что если осуществление права внутреннего налогообложения Союзом окажется на практике действительно неудобным, федеральное правительство может тогда воздержаться от его использования и прибегнуть вместо этого к реквизициям. В качестве ответа на это триумфально спрашивали: почему бы в первую очередь не исключить эту двусмысленную власть и не положиться на последний ресурс? Можно дать два веских ответа. Первый заключается в том, что осуществление этой власти, если оно удобно, будет предпочтительнее, потому что оно будет более эффективным; и невозможно доказать в теории или иным образом, кроме как на опыте, что она не может быть выгодно осуществлена. Напротив, это кажется наиболее вероятным. Второй ответ заключается в том, что существование такой власти в Конституции окажет сильное влияние на эффективность реквизиций. Когда штаты знают, что Союз может действовать без их участия, это будет мощным мотивом для усилий с их стороны.

Что касается вмешательства налоговых законов Союза и его членов, мы уже видели, что не может быть никакого столкновения или противоречия полномочий. Законы, следовательно, не могут в юридическом смысле мешать друг другу; и далеко не невозможно избежать вмешательства даже в политике их различных систем. Эффективным средством для этой цели будет взаимное воздержание от тех объектов, к которым любая из сторон могла прибегнуть первой. Поскольку ни одна из сторон не может КОНТРОЛИРОВАТЬ другую, каждая будет иметь очевидный и разумный интерес в этом взаимном воздержании. И там, где есть НЕПОСРЕДСТВЕННЫЙ общий интерес, мы можем смело рассчитывать на его действие. Когда частные долги штатов будут погашены, а их расходы ограничатся естественными рамками, сама возможность вмешательства исчезнет. Небольшой земельный налог будет отвечать целям штатов и станет их самым простым и наиболее подходящим ресурсом.

Многие призраки были подняты из этой власти внутреннего налогообложения, чтобы возбудить опасения народа: двойные комплекты налоговых чиновников, дублирование их бремени двойным налогообложением и пугающие формы ненавистных и репрессивных подушных налогов — все это разыгрывалось со всей изобретательной ловкостью политического мошенничества.

Что касается первого пункта, то есть два случая, в которых не может быть места для двойных комплектов чиновников: один, когда право взимания налога исключительно принадлежит Союзу, что относится к пошлинам на импорт; другой, когда объект не подпадал под какое-либо регулирование или положение штата, что может быть применимо к множеству объектов. В других случаях вероятность того, что Соединенные Штаты либо полностью воздержатся от объектов, занятых для местных целей, либо воспользуются чиновниками и правилами штата для сбора дополнительных начислений. Это лучше всего будет отвечать видам на доход, потому что это сэкономит расходы на сбор и лучше всего позволит избежать любого повода для недовольства правительств штатов и народа. Во всяком случае, здесь есть практический способ избежать такого неудобства; и ничего больше не требуется, кроме как показать, что предсказанные беды не обязательно вытекают из этого плана.

Что касается любого аргумента, вытекающего из предполагаемой системы влияния, то достаточным ответом будет сказать, что его не следует предполагать; но это предположение поддается более точному ответу. Если бы такой дух заразил советы Союза, самым верным путем к достижению его цели было бы максимально возможное использование чиновников штатов и привязка их к Союзу путем увеличения их вознаграждений. Это послужило бы поворачиванию потока влияния штатов в русла национального правительства, вместо того чтобы заставлять федеральное влияние течь в противоположном и враждебном течении. Но все подобные предположения являются недоброжелательными и должны быть изгнаны из рассмотрения великого вопроса, стоящего перед народом. Они не могут служить никакой другой цели, кроме как набросить туман на истину.

Что касается предложения о двойном налогообложении, ответ прост. Потребности Союза должны быть удовлетворены тем или иным способом; если это будет сделано властью федерального правительства, это не будет сделано властью правительства штата. Количество налогов, уплачиваемых обществом, должно быть одинаковым в любом случае; с тем преимуществом, если обеспечение будет осуществляться Союзом, что основной ресурс коммерческих налогов, который является наиболее удобной отраслью дохода, может быть благоразумно улучшен в гораздо большей степени при федеральном, чем при штатном регулировании, и, конечно, сделает менее необходимым прибегать к более неудобным методам; и с тем дополнительным преимуществом, что, поскольку может возникнуть какая-либо реальная трудность в осуществлении права внутреннего налогообложения, это вызовет склонность к большей осторожности в выборе и организации средств; и должно естественно привести к тому, чтобы сделать фиксированным пунктом политики в национальном управлении идти настолько далеко, насколько это возможно, делая роскошь богатых источником для государственной казны, чтобы уменьшить необходимость тех начислений, которые могли бы вызвать недовольство в более бедных и многочисленных слоях общества. Счастливо то время, когда интерес, который правительство имеет в сохранении своей собственной власти, совпадает с надлежащим распределением государственных бремени и стремится защитить наименее обеспеченную часть общества от угнетения!

Что касается подушных налогов, я без колебаний признаю свое неодобрение ими; и хотя они преобладали с раннего периода в тех штатах [1], которые неизменно были наиболее упорными в своих правах, я бы с сожалением увидел их введение в практику при национальном правительстве. Но следует ли из того, что существует право их устанавливать, что они будут действительно установлены? Каждый штат в Союзе имеет право вводить налоги такого рода; и все же в некоторых из них они неизвестны на практике. Должны ли правительства штатов клеймиться как тирании, потому что они обладают этой властью? Если нет, то с какой стати подобная власть может оправдать такое обвинение против национального правительства или даже быть выдвинута как препятствие к его принятию? Будучи столь же недружелюбным к этому виду начислений, я все же чувствую полное убеждение, что право прибегать к нему должно существовать в федеральном правительстве. Существуют определенные чрезвычайные ситуации наций, в которых меры, от которых в обычном состоянии вещей следует воздерживаться, становятся необходимыми для общественного блага. И правительство, исходя из возможности таких чрезвычайных ситуаций, должно всегда иметь возможность использовать их. Реальная нехватка объектов в этой стране, которые могут рассматриваться как продуктивные источники дохода, является причиной, присущей ей самой, для того чтобы не ограничивать усмотрение национальных советов в этом отношении. Могут существовать определенные критические и бурные конъюнктуры государства, в которых подушный налог может стать неоценимым ресурсом. И поскольку я не знаю ничего, что освобождало бы эту часть земного шара от общих бедствий, постигших другие его части, я признаю свою неприязнь к любому проекту, который рассчитан на то, чтобы обезоружить правительство от единственного оружия, которое в любой возможной непредвиденной ситуации могло бы быть полезно использовано для общей обороны и безопасности.

Я завершил рассмотрение тех полномочий, которые предлагается возложить на Соединенные Штаты и которые можно рассматривать как имеющие непосредственное отношение к энергии правительства; и я попытался ответить на основные возражения, которые были к ним сделаны. Я обошел молчанием те второстепенные полномочия, которые либо слишком незначительны, чтобы считаться достойными враждебности противников Конституции, либо имеют слишком очевидную уместность, чтобы допускать споры. Масса судебной власти, однако, могла бы потребовать расследования в этой главе, если бы не соображение, что ее организация и ее объем могут быть более выгодно рассмотрены в связи с другими вопросами. Это определило мое решение отнести ее к той части наших исследований, к которой мы перейдем далее.

ПУБЛИЙ.

[1] Штаты Новой Англии.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXVII.

О трудностях, с которыми столкнулся Конвент при разработке надлежащей формы правления

Из «Дейли адвертайзер».

Пятница, 11 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

При рассмотрении недостатков существующей Конфедерации и демонстрации того, что они не могут быть восполнены правительством с меньшей энергией, чем та, что представлена общественности, несколько наиболее важных принципов последней, естественно, попали в поле нашего рассмотрения. Но поскольку конечная цель этих статей — ясно и полно определить достоинства этой Конституции и целесообразность ее принятия, наш план не может быть полным без более критического и тщательного обзора работы конвента, без рассмотрения ее со всех сторон, сравнения всех ее частей и расчета ее вероятных последствий.

Чтобы эта оставшаяся задача могла быть выполнена под впечатлениями, способствующими справедливому и беспристрастному результату, здесь необходимо привести некоторые размышления, которые заранее подсказывает беспристрастность.

Несчастьем, неотделимым от человеческих дел, является то, что общественные меры редко исследуются с тем духом умеренности, который необходим для справедливой оценки их реальной направленности на продвижение или препятствование общественному благу; и что этот дух скорее склонен уменьшаться, чем поощряться теми случаями, которые требуют его необычного проявления. Тем, кто был приведен опытом к вниманию к этому соображению, не могло показаться удивительным, что акт конвента, который рекомендует так много важных изменений и нововведений, который может рассматриваться в столь многих аспектах и отношениях и который затрагивает пружины столь многих страстей и интересов, должен найти или возбудить настроения, недружелюбные как с одной, так и с другой стороны, к справедливому обсуждению и точному суждению о его достоинствах. У некоторых, как это было слишком очевидно из их собственных публикаций, было заметно, что они сканировали предложенную Конституцию не только с предрасположенностью к критике, но и с предопределенностью к осуждению; так же как язык, используемый другими, выдает противоположную предопределенность или предвзятость, что также должно сделать их мнения малозначимыми в этом вопросе. Помещая, однако, этих разных персонажей на один уровень в отношении веса их мнений, я не хочу намекать на то, что не может быть существенной разницы в чистоте их намерений. Справедливо заметить в пользу последней категории, что, поскольку наша ситуация повсеместно признается исключительно критической и требующей обязательного принятия каких-то мер для нашего облегчения, предопределенный сторонник того, что было фактически сделано, мог принять свою предвзятость из веса этих соображений, а также из соображений зловещего характера. Предопределенный противник, с другой стороны, не мог руководствоваться никаким простительным мотивом вообще. Намерения первых могут быть честными, как они могут, напротив, быть предосудительными. Взгляды последних не могут быть честными и должны быть предосудительными. Но правда в том, что эти статьи не адресованы лицам, подпадающим под любую из этих категорий. Они ищут внимания только тех, кто добавляет к искреннему рвению за счастье своей страны темперамент, благоприятный для справедливой оценки средств его продвижения.

Лица такого характера приступят к изучению плана, представленного конвентом, не только без склонности находить или преувеличивать недостатки, но и увидят уместность размышления о том, что безошибочного плана ожидать не приходилось. И они не будут просто делать скидки на ошибки, которые могут быть отнесены на счет подверженности ошибкам, к которой конвент, как группа людей, был склонен; но будут помнить, что они сами также являются лишь людьми и не должны предполагать непогрешимость при пересмотре ошибочных мнений других.

С такой же готовностью будет воспринято, что помимо этих побуждений к беспристрастности, следует сделать много скидок на трудности, присущие самой природе предприятия, переданного конвенту.

Новизна предприятия сразу поражает нас. В ходе этих статей было показано, что существующая Конфедерация основана на принципах, которые являются ошибочными; что мы должны, следовательно, изменить этот первый фундамент, а вместе с ним и надстройку, покоящуюся на нем. Было показано, что другие конфедерации, которые могли бы быть рассмотрены в качестве прецедентов, были испорчены теми же ошибочными принципами и поэтому не могут дать иного света, кроме света маяков, которые предупреждают о курсе, которого следует избегать, не указывая на тот, которому следует следовать. Максимум, что мог сделать конвент в такой ситуации, — это избежать ошибок, подсказанных прошлым опытом других стран, а также нашим собственным; и обеспечить удобный способ исправления своих собственных ошибок, по мере того как будущий опыт может их раскрыть.

Среди трудностей, с которыми столкнулся конвент, очень важная должна была заключаться в сочетании необходимой стабильности и энергии в правительстве с нерушимым вниманием, должным свободе и республиканской форме. Не выполнив существенно эту часть своей задачи, они очень несовершенно выполнили бы цель своего назначения или ожидания общественности; однако то, что это не могло быть легко достигнуто, будет отрицать никто, кто не желает выдать свое невежество в этом предмете. Энергия в правительстве необходима для той безопасности против внешней и внутренней опасности, а также для того быстрого и спасительного исполнения законов, которые входят в само определение хорошего правительства. Стабильность в правительстве необходима для национального характера и преимуществ, с ним связанных, а также для того покоя и уверенности в умах народа, которые являются одними из главных благ гражданского общества. Нерегулярное и изменчивое законодательство является не только злом само по себе, но и ненавистно народу; и можно с уверенностью заявить, что народ этой страны, просвещенный в отношении природы и заинтересованный, как большая его часть, в последствиях хорошего правительства, никогда не будет удовлетворен, пока не будет применено какое-то средство к превратностям и неопределенностям, которые характеризуют администрации штатов. Сравнивая, однако, эти ценные ингредиенты с жизненно важными принципами свободы, мы должны сразу осознать трудность их смешивания в должных пропорциях. Дух республиканской свободы, по-видимому, требует, с одной стороны, не только того, чтобы вся власть исходила от народа, но и того, чтобы те, кому она доверена, сохраняли независимость от народа благодаря короткому сроку своих назначений; и чтобы даже в течение этого короткого периода доверие было возложено не на несколько, а на множество рук. Стабильность, напротив, требует, чтобы руки, в которых сосредоточена власть, оставались одними и теми же в течение длительного времени. Частая смена людей будет результатом частого возвращения выборов; а частая смена мер — результатом частой смены людей: в то время как энергия в правительстве требует не только определенной продолжительности власти, но и исполнения ее одной рукой.

Насколько конвент мог преуспеть в этой части своей работы, лучше покажет более точный взгляд на нее. Из беглого взгляда, брошенного здесь, должно быть ясно, что это была трудная часть.

Не менее трудной должна была быть задача обозначения надлежащей линии раздела между властью общего правительства и правительствами штатов. Каждый человек осознает эту трудность в той мере, в какой он привык созерцать и различать объекты, обширные и сложные по своей природе. Способности самого разума еще никогда не были различены и определены с удовлетворительной точностью всеми усилиями самых острых и метафизических философов. Чувство, восприятие, суждение, желание, воля, память, воображение обнаруживаются разделенными такими тонкими оттенками и минутными градациями, что их границы ускользали от самых тонких исследований и остаются плодотворным источником остроумных дискуссий и споров. Границы между великим царством природы и, тем более, между различными провинциями и меньшими частями, на которые они подразделяются, дают еще одну иллюстрацию той же важной истины. Самые проницательные и трудолюбивые натуралисты еще никогда не преуспевали в том, чтобы с уверенностью проследить линию, которая отделяет область растительной жизни от соседнего региона неорганизованной материи, или которая отмечает окончание первой и начало животной империи. Еще большая неясность лежит в отличительных признаках, по которым объекты в каждом из этих великих департаментов природы были организованы и отсортированы.

Когда мы переходим от произведений природы, в которых все очертания совершенно точны и кажутся иными только из-за несовершенства глаза, который их созерцает, к институтам человека, в которых неясность возникает как из самого объекта, так и из органа, которым он созерцается, мы должны осознать необходимость еще большего смягчения наших ожиданий и надежд на усилия человеческой проницательности. Опыт научил нас, что никакое мастерство в науке управления еще не смогло различить и определить с достаточной уверенностью ее три великие провинции: законодательную, исполнительную и судебную; или даже привилегии и полномочия различных законодательных ветвей. Вопросы ежедневно возникают в ходе практики, которые доказывают неясность, царящую в этих предметах, и которые озадачивают величайших знатоков политической науки.

Опыт веков, с постоянными и объединенными трудами самых просвещенных законодателей и юристов, был столь же безуспешным в очерчивании различных объектов и пределов различных сводов законов и различных трибуналов правосудия. Точный объем общего права и статутного права, морского права, церковного права, права корпораций и других местных законов и обычаев остается до сих пор неясно и окончательно установленным в Великобритании, где точность в таких предметах преследовалась более усердно, чем в любой другой части мира. Юрисдикция ее различных судов, общих и местных, права, справедливости, адмиралтейства и т. д., является не менее частым источником запутанных дискуссий, достаточно обозначающих неопределенные пределы, которыми они соответственно ограничены. Все новые законы, хотя и написанные с величайшим техническим мастерством и принятые после самого полного и зрелого обсуждения, считаются более или менее неясными и двусмысленными, пока их смысл не будет ликвидирован и установлен серией конкретных дискуссий и судебных решений. Помимо неясности, возникающей из сложности объектов и несовершенства человеческих способностей, среда, через которую концепции людей передаются друг другу, добавляет новое затруднение. Использование слов заключается в выражении идей. Ясность, следовательно, требует не только того, чтобы идеи были отчетливо сформированы, но и того, чтобы они были выражены словами, отчетливо и исключительно подходящими для них. Но никакой язык не является настолько богатым, чтобы поставлять слова и фразы для каждой сложной идеи, или настолько правильным, чтобы не включать многие, двусмысленно обозначающие разные идеи. Отсюда должно произойти, что как бы точно объекты ни различались сами по себе и как бы точно ни рассматривалось это различение, определение их может быть сделано неточным из-за неточности терминов, в которых оно передается. И эта неизбежная неточность должна быть большей или меньшей в зависимости от сложности и новизны определяемых объектов. Когда сам Всемогущий снисходит до того, чтобы обратиться к человечеству на их собственном языке, его смысл, каким бы светлым он ни был, становится тусклым и сомнительным из-за облачной среды, через которую он передается.

Вот, следовательно, три источника расплывчатых и неправильных определений: нечеткость объекта, несовершенство органа восприятия, неадекватность носителя идей. Любой из них должен порождать определенную степень неясности. Конвент, очерчивая границу между федеральной юрисдикцией и юрисдикцией штатов, должен был испытать полное воздействие их всех.

К уже упомянутым трудностям можно добавить сталкивающиеся претензии больших и малых штатов. Мы не можем ошибиться, полагая, что первые будут бороться за участие в правительстве, полностью соразмерное их превосходящему богатству и важности; и что последние будут не менее упорны в равенстве, которым они в настоящее время пользуются. Мы можем вполне предположить, что ни одна сторона полностью не уступит другой, и, следовательно, борьба может быть закончена только компромиссом. Чрезвычайно вероятно также, что после того, как коэффициент представительства был скорректирован, этот самый компромисс должен был породить новую борьбу между теми же сторонами, чтобы придать такой поворот организации правительства и распределению его полномочий, который увеличил бы важность ветвей, в формировании которых они соответственно получили наибольшую долю влияния. В Конституции есть черты, которые оправдывают каждое из этих предположений; и насколько любое из них хорошо обосновано, оно показывает, что конвент должен был быть вынужден пожертвовать теоретической уместностью ради силы посторонних соображений.

И не только большие и малые штаты могли выстроиться в оппозицию друг другу по различным пунктам. Другие комбинации, возникающие из разницы в местном положении и политике, должны были создать дополнительные трудности. Поскольку каждый штат может быть разделен на разные округа, а его граждане — на разные классы, которые порождают спорящие интересы и местные ревности, так и разные части Соединенных Штатов отличаются друг от друга разнообразием обстоятельств, которые производят подобный эффект в большем масштабе. И хотя это разнообразие интересов, по причинам, достаточно объясненным в предыдущей статье, может иметь спасительное влияние на администрацию правительства, когда оно сформировано, все же каждый должен осознавать противоположное влияние, которое должно было быть испытано в задаче его формирования.

Было бы удивительно, если бы под давлением всех этих трудностей конвент был вынужден пойти на некоторые отклонения от той искусственной структуры и правильной симметрии, которую абстрактный взгляд на предмет мог бы побудить изобретательного теоретика придать Конституции, спланированной в его кабинете или в его воображении? Настоящее чудо заключается в том, что так много трудностей было преодолено, и преодолено с единодушием, почти столь же беспрецедентным, сколь и неожиданным. Невозможно для любого человека беспристрастного размышлять об этом обстоятельстве, не разделяя изумления. Невозможно для человека благочестивого размышления не увидеть в нем перст той Всемогущей руки, которая так часто и значительно протягивалась нам на помощь в критические стадии революции.

У нас был случай в предыдущей статье обратить внимание на неоднократные попытки, которые безуспешно предпринимались в Соединенных Нидерландах для реформирования пагубных и печально известных пороков их конституции. История почти всех великих советов и консультаций, проводившихся среди человечества для примирения их противоречивых мнений, смягчения их взаимных ревностей и урегулирования их соответствующих интересов, является историей фракций, раздоров и разочарований и может быть отнесена к числу самых мрачных и деградировавших картин, которые демонстрируют немощи и пороки человеческого характера. Если в нескольких разрозненных случаях представляется более светлый аспект, они служат лишь исключениями, чтобы предостеречь нас об общей истине; и своим блеском омрачить мрак неблагоприятной перспективы, с которой они контрастируют. Вращаясь вокруг причин, из которых возникают эти исключения, и применяя их к конкретным случаям перед нами, мы неизбежно приходим к двум важным выводам. Первый заключается в том, что конвент должен был наслаждаться в очень своеобразной степени освобождением от пагубного влияния партийных антагонизмов — болезни, наиболее присущей совещательным органам и наиболее склонной загрязнять их разбирательства. Второй вывод заключается в том, что все делегации, составляющие конвент, были удовлетворительно размещены окончательным актом или были побуждены присоединиться к нему глубоким убеждением в необходимости жертвовать частными мнениями и частичными интересами ради общественного блага, а также отчаянием увидеть эту необходимость уменьшенной задержками или новыми экспериментами.

ПУБЛИЙ

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXVIII.

Продолжение той же темы и разоблачение непоследовательности возражений против нового плана

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 15 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Немаловажно, что в каждом случае, описанном древней историей, когда правительство было установлено с обсуждением и согласием, задача его формирования не была поручена собранию людей, а была выполнена каким-то отдельным гражданином выдающейся мудрости и одобренной честности.

Минос, как мы узнаем, был первоначальным основателем правительства Крита, как Залевк — правительства локрийцев. Тесей сначала, а после него Дракон и Солон, установили правительство Афин. Ликург был законодателем Спарты. Фундамент первоначального правительства Рима был заложен Ромулом, а работа завершена двумя его выборными преемниками, Нумой и Туллием Гостилием. После отмены королевской власти консульская администрация была заменена Брутом, который выступил с проектом такой реформы, которая, как он утверждал, была подготовлена Туллием Гостилием и на которую его обращение получило согласие и ратификацию сената и народа. Это замечание применимо и к конфедеративным правительствам. Амфиктион, как нам говорят, был автором того, которое носило его имя. Ахейский союз получил свое первое рождение от Ахея, а второе — от Арата.

Какую степень участия эти прославленные законодатели могли иметь в своих соответствующих учреждениях или насколько они могли быть облечены законной властью народа, не во всех случаях можно установить. В некоторых, однако, процесс был строго регулярным. Дракон, по-видимому, был наделен народом Афин неограниченными полномочиями для реформирования его правительства и законов. А Солон, согласно Плутарху, был в некотором роде вынужден всеобщим голосованием своих сограждан взять на себя исключительную и абсолютную власть по переустройству конституции. Процедуры при Ликурге были менее регулярными; но насколько сторонники регулярной реформы могли преобладать, они все обращали свои взоры к единичным усилиям этого прославленного патриота и мудреца, вместо того чтобы стремиться совершить революцию путем вмешательства совещательного органа граждан.

Откуда могло произойти, что народ, ревнивый, как греки, к своей свободе, должен был настолько отказаться от правил осторожности, чтобы вверить свою судьбу в руки одного гражданина? Откуда могло произойти, что афиняне, народ, который не позволил бы армии командовать менее чем десятью генералами и который не требовал иного доказательства опасности для своих свобод, чем выдающаяся заслуга согражданина, должны были считать одного выдающегося гражданина более подходящим хранителем судеб их самих и их потомства, чем избранный орган граждан, от чьих общих обсуждений можно было ожидать больше мудрости, а также больше безопасности? На эти вопросы нельзя полностью ответить, не предположив, что страхи раздора и разобщенности среди множества советников превышали опасения предательства или неспособности одного индивида. История информирует нас также о трудностях, с которыми этим прославленным реформаторам приходилось бороться, а также о мерах, которые они были вынуждены применять, чтобы осуществить свои реформы. Солон, который, по-видимому, придерживался более приспособительной политики, признался, что он дал своим соотечественникам не правительство, наиболее подходящее для их счастья, а наиболее терпимое к их предрассудкам. А Ликург, более верный своей цели, был вынужден смешать долю насилия с авторитетом суеверия и обеспечить свой окончательный успех добровольным отречением, сначала от своей страны, а затем от своей жизни. Если эти уроки учат нас, с одной стороны, восхищаться улучшением, сделанным Америкой в древнем способе подготовки и установления регулярных планов правительства, они служат не менее, с другой, чтобы предостеречь нас об опасностях и трудностях, присущих таким экспериментам, и о великой неосмотрительности их ненужного умножения.

Является ли неразумным предположение, что ошибки, которые могут содержаться в плане конвента, являются такими, которые возникли скорее из-за недостатка предшествующего опыта по этому сложному и трудному предмету, чем из-за отсутствия точности или заботы при его исследовании; и, следовательно, такими, которые не будут установлены, пока фактическое испытание не укажет на них? Это предположение становится вероятным не только из-за многих соображений общего характера, но и из-за конкретного случая Статей Конфедерации. Примечательно, что среди многочисленных возражений и поправок, предложенных различными штатами, когда эти статьи были представлены для их ратификации, не найдено ни одного, которое намекало бы на великую и радикальную ошибку, которая при фактическом испытании обнаружила себя. И если мы исключим наблюдения, которые Нью-Джерси была вынуждена сделать скорее из-за своего местного положения, чем из-за своей особой дальновидности, можно усомниться, было ли хоть одно предложение достаточно важным, чтобы оправдать пересмотр системы. Существует, тем не менее, обильная причина предполагать, что, какими бы несущественными ни были эти возражения, они были бы соблюдены с очень опасной негибкостью в некоторых штатах, если бы рвение к их мнениям и предполагаемым интересам не было подавлено более мощным чувством самосохранения. Один штат, мы можем помнить, упорствовал в течение нескольких лет в отказе от своего согласия, хотя враг оставался весь период у наших ворот, или, скорее, в самых недрах нашей страны. И ее уступчивость в конце концов была вызвана не меньшим мотивом, чем страх быть обвиненной в затягивании общественных бедствий и создании угрозы исходу борьбы. Каждый беспристрастный читатель сделает надлежащие размышления об этих важных фактах.

Пациент, который обнаруживает, что его расстройство с каждым днем ухудшается, и что эффективное средство больше не может быть отложено без крайней опасности, после хладнокровного обдумывания своей ситуации и характеров разных врачей, выбирает и вызывает тех из них, кого он считает наиболее способными оказать помощь и наиболее заслуживающими его доверия. Врачи приходят; случай пациента тщательно исследуется; проводится консультация; они единогласно соглашаются, что симптомы критические, но что случай при надлежащем и своевременном облегчении далек от того, чтобы быть безнадежным, и что его можно привести к улучшению его конституции. Они столь же единодушны в назначении средства, с помощью которого должен быть произведен этот счастливый эффект. Однако рецепт не успевает стать известным, как ряд лиц вмешивается и, не отрицая реальности или опасности расстройства, уверяет пациента, что рецепт будет ядом для его конституции, и запрещает ему под страхом верной смерти использовать его. Не мог бы пациент разумно потребовать, прежде чем он решится последовать этому совету, чтобы авторы его по крайней мере согласились между собой относительно какого-то другого средства, которое следует заменить? И если бы он обнаружил, что они расходятся друг с другом так же сильно, как и с его первыми советниками, не поступил бы он благоразумно, попробовав эксперимент, единогласно рекомендованный последними, вместо того чтобы прислушиваться к тем, кто не мог ни отрицать необходимость скорого средства, ни договориться о предложении одного из них?

Такой пациент и в такой ситуации — Америка в этот момент. Она осознала свою болезнь. Она получила регулярный и единодушный совет от людей своего собственного обдуманного выбора. И она предупреждена другими против следования этому совету под страхом самых фатальных последствий. Отрицают ли наблюдатели реальность ее опасности? Нет. Отрицают ли они необходимость какого-то скорого и мощного средства? Нет. Согласны ли они, согласен ли кто-либо из них, в своих возражениях против предложенного средства или в надлежащем, которое следует заменить? Пусть они говорят сами за себя. Этот говорит нам, что предложенная Конституция должна быть отвергнута, потому что это не конфедерация штатов, а правительство над индивидами. Другой признает, что это должно быть правительство над индивидами до определенной степени, но ни в коем случае не до предложенной степени. Третий не возражает против правительства над индивидами или против предложенной степени, но против отсутствия билля о правах. Четвертый соглашается с абсолютной необходимостью билля о правах, но утверждает, что он должен быть декларативным, не личных прав индивидов, а прав, зарезервированных за штатами в их политическом качестве. Пятый придерживается мнения, что билль о правах любого рода был бы излишним и неуместным, и что план был бы безупречным, если бы не фатальная власть регулирования времени и мест выборов. Возражающий в большом штате громко восклицает против необоснованного равенства представительства в Сенате. Возражающий в малом штате столь же громок против опасного неравенства в Палате представителей. С этой стороны мы встревожены удивительными расходами из-за количества лиц, которые должны управлять новым правительством. С другой стороны, а иногда и с той же стороны, по другому поводу, кричат, что Конгресс будет лишь тенью представительства и что правительство было бы гораздо менее возразимым, если бы число и расходы были удвоены. Патриот в штате, который не импортирует и не экспортирует, видит непреодолимые возражения против власти прямого налогообложения. Патриотический противник в штате с большим экспортом и импортом не менее недоволен тем, что все бремя налогов может быть переложено на потребление. Этот политик обнаруживает в Конституции прямую и непреодолимую тенденцию к монархии; тот столь же уверен, что она закончится аристократией. Другой озадачен тем, чтобы сказать, какую из этих форм она в конечном итоге примет, но ясно видит, что это должна быть одна или другая из них; в то время как четвертый не отсутствует, который с не меньшей уверенностью утверждает, что Конституция настолько далека от того, чтобы иметь предвзятость к любой из этих опасностей, что вес на этой стороне не будет достаточным, чтобы удержать ее в вертикальном положении и твердой против ее противоположных склонностей. У другого класса противников Конституции язык таков, что законодательная, исполнительная и судебная ветви перемешаны таким образом, что противоречат всем идеям регулярного правительства и всем необходимым мерам предосторожности в пользу свободы. Пока это возражение циркулирует в расплывчатых и общих выражениях, есть лишь немногие, кто дает свое одобрение ему. Пусть каждый выступит со своим конкретным объяснением, и едва ли двое точно согласны по этому предмету. В глазах одного соединение Сената с Президентом в ответственной функции назначения на должности, вместо того чтобы возложить эту исполнительную власть на Исполнительную власть в одиночку, является порочной частью организации. Другому исключение Палаты представителей, чье число само по себе могло бы быть надлежащей защитой против коррупции и пристрастности в осуществлении такой власти, столь же неприятно. С другим допуск Президента к любой доле власти, которая всегда должна быть опасным двигателем в руках исполнительного магистрата, является непростительным нарушением максим республиканской ревности. Никакая часть устройства, согласно некоторым, не является более недопустимой, чем суд по импичментам Сенатом, который попеременно является членом как законодательной, так и исполнительной ветвей, когда эта власть так очевидно принадлежала судебной ветви. «Мы полностью согласны», — отвечают другие, — «с возражением против этой части плана, но мы никогда не можем согласиться с тем, что передача импичментов судебной власти была бы поправкой ошибки. Наша главная неприязнь к организации возникает из обширных полномочий, уже возложенных на этот департамент». Даже среди ревностных покровителей совета штата обнаруживается самое непримиримое разногласие относительно способа, которым он должен быть конституирован. Требование одного джентльмена заключается в том, что совет должен состоять из небольшого числа, назначаемого наиболее многочисленной ветвью законодательного органа. Другой предпочел бы большее число и считает фундаментальным условием, чтобы назначение производилось самим Президентом.

Поскольку это не может вызвать недовольства у авторов, выступающих против плана федеральной Конституции, давайте предположим, что, поскольку они являются самыми ревностными, они также являются самыми проницательными из тех, кто считает, что недавний конвент был не равен поставленной перед ним задаче и что более мудрый и лучший план мог и должен был быть заменен. Давайте далее предположим, что их страна согласится как с этим благоприятным мнением об их достоинствах, так и с их неблагоприятным мнением о конвенте; и соответственно приступит к формированию их во второй конвент с полными полномочиями и с явной целью пересмотра и переделки работы первого. Если бы эксперимент был серьезно проведен, хотя потребовалось некоторое усилие, чтобы увидеть его серьезно даже в вымысле, я оставляю решать по образцу мнений, только что представленных, будут ли они, при всей их враждебности к своим предшественникам, хоть в одном пункте отступать так далеко от их примера, как в раздоре и брожении, которые отметили бы их собственные обсуждения; и не стояла ли бы Конституция, ныне представленная общественности, перед таким же шансом на бессмертие, как Ликург дал таковой Спарты, сделав ее изменение зависящим от его собственного возвращения из изгнания и смерти, если бы она была немедленно принята и продолжала бы действовать не до тех пор, пока не будет ЛУЧШЕЙ, а до тех пор, пока ДРУГАЯ не будет согласована этим новым собранием законодателей.

Вызывает удивление и сожаление тот факт, что те, кто выдвигает столько возражений против новой Конституции, никогда не вспоминают о недостатках той, которую предстоит ею заменить. Совершенство первой вовсе не обязательно; достаточно того, что последняя является более несовершенной. Никто не отказался бы обменять латунь на серебро или золото только потому, что в последних есть примеси. Никто не отказался бы променять ветхое и шаткое жилище на прочное и удобное здание только потому, что у последнего нет крыльца или потому, что некоторые комнаты оказались чуть больше или меньше, а потолки чуть выше или ниже, чем он себе представлял. Но, отбросив подобные иллюстрации, разве не очевидно, что большинство главных возражений, выдвигаемых против новой системы, с десятикратной силой относятся к существующей Конфедерации? Опасна ли неограниченная власть по сбору средств в руках федерального правительства? Нынешний Конгресс может делать запросы на любую сумму, какую пожелает, и штаты конституционно обязаны их удовлетворять; они могут выпускать кредитные билеты до тех пор, пока будут платить за бумагу; они могут брать займы как за границей, так и внутри страны, пока им будут давать в долг хотя бы шиллинг. Опасна ли неограниченная власть по набору войск? Конфедерация дает Конгрессу и эту власть; и они уже начали ею пользоваться. Неуместно ли и небезопасно смешивать различные ветви власти в одном органе? Конгресс, единый орган, является единственным хранителем всех федеральных полномочий. Особенно ли опасно отдавать ключи от казны и командование армией в одни и те же руки? Конфедерация передает и то, и другое в руки Конгресса. Является ли билль о правах необходимым для свободы? В Конфедерации нет билля о правах. Является ли возражением против новой Конституции то, что она уполномочивает Сенат с согласия Исполнительной власти заключать договоры, которые должны стать законами страны? Существующий Конгресс без какого-либо подобного контроля может заключать договоры, которые они сами объявили, а большинство штатов признали, верховным законом страны. Разрешен ли ввоз рабов новой Конституцией на двадцать лет? Старой он разрешен навсегда.

Мне скажут, что, как бы опасно ни было это смешение властей в теории, оно становится безвредным из-за зависимости Конгресса от штатов в средствах для их осуществления; что, как бы велика ни была масса полномочий, на деле это безжизненная масса. Тогда, отвечу я, во-первых, Конфедерация виновна в еще большей глупости, объявляя определенные полномочия федерального правительства абсолютно необходимыми и в то же время делая их абсолютно никчемными; и, во-вторых, что если Союз должен сохраниться и не будет заменен лучшим правительством, то эффективные полномочия должны быть либо предоставлены существующему Конгрессу, либо присвоены им; в любом из этих случаев приведенный выше контраст останется в силе. Но это еще не все. Из этой безжизненной массы уже выросла чрезмерная власть, которая стремится реализовать все опасности, которые можно ожидать от дефектного устройства верховного правительства Союза. Теперь уже не является предметом догадок и надежд то, что Западная территория — это источник огромного богатства для Соединенных Штатов; и хотя она не такого рода, чтобы избавить их от нынешних бедствий или в ближайшее время приносить регулярные поступления на государственные расходы, она должна в будущем, при надлежащем управлении, как обеспечить постепенное погашение внутреннего долга, так и приносить в течение определенного периода щедрые взносы в федеральную казну. Очень большая часть этого фонда уже передана отдельными штатами; и можно с полным основанием ожидать, что остальные штаты не будут упорствовать, удерживая подобные доказательства своей справедливости и щедрости. Мы можем, следовательно, рассчитывать, что богатая и плодородная страна площадью, равной обитаемой части Соединенных Штатов, вскоре станет национальным достоянием. Конгресс взял на себя управление этим достоянием. Они начали делать его продуктивным. Конгресс взялся за большее: они приступили к формированию новых штатов, к созданию временных правительств, к назначению для них должностных лиц и к установлению условий, на которых такие штаты будут приняты в Конфедерацию. Все это было сделано; и сделано без малейшего признака конституционных полномочий. И все же не было прошептано ни одного упрека; не было поднято никакой тревоги. ВЕЛИКИЙ и НЕЗАВИСИМЫЙ фонд доходов переходит в руки ЕДИНОГО ОРГАНА людей, которые могут НАБИРАТЬ ВОЙСКА в НЕОГРАНИЧЕННОМ КОЛИЧЕСТВЕ и выделять деньги на их содержание на НЕОГРАНИЧЕННЫЙ ПЕРИОД ВРЕМЕНИ. И все же есть люди, которые были не только безмолвными наблюдателями этой перспективы, но и сторонниками системы, которая ее демонстрирует; и в то же время выдвигают против новой системы возражения, которые мы слышали. Не действовали бы они более последовательно, настаивая на установлении последней, как не менее необходимой для защиты Союза от будущих сил и ресурсов органа, устроенного подобно существующему Конгрессу, чем для спасения его от опасностей, угрожающих нынешним бессилием этой Ассамблеи?

Я не намерен всем сказанным здесь бросать упрек в адрес мер, принятых Конгрессом. Я осознаю, что они не могли поступить иначе. Общественный интерес, необходимость ситуации возложили на них задачу выйти за пределы своих конституционных рамок. Но разве этот факт не является тревожным доказательством опасности, проистекающей из правительства, которое не обладает регулярными полномочиями, соразмерными своим целям? Распад или узурпация — вот ужасная дилемма, перед которой оно постоянно находится.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XXXIX.

Соответствие плана республиканским принципам

Для «Индепендент джорнал».

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Поскольку в предыдущей статье были завершены замечания, призванные предварять беспристрастный обзор плана правительства, представленного конвентом, мы теперь переходим к выполнению этой части нашего обязательства.

Первый вопрос, который возникает, заключается в том, является ли общая форма и облик правительства строго республиканскими. Очевидно, что никакая другая форма не была бы совместима с духом народа Америки; с фундаментальными принципами Революции; или с той почетной решимостью, которая воодушевляет каждого сторонника свободы, основывать все наши политические эксперименты на способности человечества к самоуправлению. Если, следовательно, будет обнаружено, что план конвента отходит от республиканского характера, его сторонники должны отказаться от него как от более не защищаемого.

Каковы же тогда отличительные черты республиканской формы? Если бы ответ на этот вопрос искали не путем обращения к принципам, а в применении этого термина политическими писателями к конституциям различных штатов, удовлетворительного ответа никогда бы не нашлось. Голландия, в которой ни одна частица верховной власти не исходит от народа, почти повсеместно перешла под наименование республики. Тот же титул был присвоен Венеции, где абсолютная власть над основной массой народа осуществляется самым абсолютным образом небольшой группой наследственных дворян. Польша, представляющая собой смесь аристократии и монархии в их худших формах, была удостоена того же наименования. Правительство Англии, имеющее только одну республиканскую ветвь, объединенную с наследственной аристократией и монархией, с такой же неуместностью часто помещалось в список республик. Эти примеры, которые почти столь же несхожи друг с другом, как и с подлинной республикой, показывают крайнюю неточность, с которой этот термин использовался в политических дискуссиях.

Если мы обратимся за критерием к различным принципам, на которых основаны различные формы правления, мы можем определить республику как, или, по крайней мере, можем присвоить это имя правительству, которое черпает все свои полномочия прямо или косвенно из широких масс народа и управляется лицами, занимающими свои должности по усмотрению, в течение ограниченного периода или во время надлежащего поведения. СУЩЕСТВЕННО для такого правительства, чтобы оно происходило от широких масс общества, а не от незначительной части или привилегированного класса; в противном случае горстка тиранических дворян, осуществляющих свои притеснения путем делегирования своих полномочий, могла бы претендовать на ранг республиканцев и требовать для своего правительства почетного титула республики. ДОСТАТОЧНО для такого правительства, чтобы лица, управляющие им, назначались прямо или косвенно народом; и чтобы они занимали свои должности на одном из только что указанных условий; в противном случае каждое правительство в Соединенных Штатах, как и любое другое народное правительство, которое было или может быть хорошо организовано или хорошо исполнено, было бы низведено с республиканского характера. Согласно конституции каждого штата в Союзе, те или иные должностные лица правительства назначаются косвенно только народом. Согласно большинству из них, сам главный магистрат назначается таким образом. А согласно одной, этот способ назначения распространяется на одну из координационных ветвей законодательной власти. Согласно всем конституциям также срок пребывания в высших должностях продлен до определенного периода, а во многих случаях, как в законодательных, так и в исполнительных департаментах, до периода лет. Согласно положениям большинства конституций, опять же, как и согласно самым уважаемым и принятым мнениям по этому вопросу, члены судебного департамента должны сохранять свои должности на твердом условии надлежащего поведения.

Сравнивая Конституцию, спланированную конвентом, со стандартом, установленным здесь, мы сразу видим, что она в самом строгом смысле соответствует ему. Палата представителей, как и одна ветвь по крайней мере всех законодательных органов штатов, избирается непосредственно широкими массами народа. Сенат, подобно нынешнему Конгрессу и Сенату Мэриленда, получает свое назначение косвенно от народа. Президент косвенно происходит от выбора народа, согласно примеру в большинстве штатов. Даже судьи, наряду со всеми другими должностными лицами Союза, будут, как и в отдельных штатах, выбором, хотя и отдаленным выбором, самого народа, продолжительность назначений одинаково соответствует республиканскому стандарту и модели конституций штатов. Палата представителей периодически избирается, как и во всех штатах; и на период двух лет, как в штате Южная Каролина. Сенат избирается на период шести лет; что всего на один год больше, чем период Сената Мэриленда, и всего на два больше, чем у Сенатов Нью-Йорка и Вирджинии. Президент должен оставаться в должности на период четырех лет; как в Нью-Йорке и Делавэре, главный магистрат избирается на три года, а в Южной Каролине на два года. В других штатах выборы ежегодные. В нескольких штатах, однако, не предусмотрено конституционное положение об импичменте главного магистрата. А в Делавэре и Вирджинии он не подлежит импичменту до ухода с должности. Президент Соединенных Штатов подлежит импичменту в любое время во время своего пребывания в должности. Условие, на котором судьи должны занимать свои места, есть, как несомненно должно быть, условие надлежащего поведения. Срок пребывания в министерских должностях в целом будет предметом правового регулирования, в соответствии с разумностью дела и примером конституций штатов.

Если бы потребовалось какое-либо дальнейшее доказательство республиканского характера этой системы, самое решительное можно было бы найти в ее абсолютном запрете титулов дворянства, как при федеральном правительстве, так и при правительствах штатов; и в ее явной гарантии республиканской формы каждому из последних.

«Но этого было недостаточно, — говорят противники предложенной Конституции, — для конвента придерживаться республиканской формы. Они должны были с равной тщательностью сохранить ФЕДЕРАЛЬНУЮ форму, которая рассматривает Союз как КОНФЕДЕРАЦИЮ суверенных штатов; вместо чего они создали НАЦИОНАЛЬНОЕ правительство, которое рассматривает Союз как КОНСОЛИДАЦИЮ штатов». И спрашивается, по какому полномочию была предпринята эта смелая и радикальная инновация? Тот оборот, который был дан этому возражению, требует, чтобы оно было рассмотрено с некоторой точностью.

Не вдаваясь в точность различия, на котором основано возражение, для справедливой оценки его силы необходимо, во-первых, установить реальный характер рассматриваемого правительства; во-вторых, поинтересоваться, насколько конвент был уполномочен предложить такое правительство; и в-третьих, насколько долг, который они были должны своей стране, мог восполнить любой дефект регулярных полномочий.

Первое. Чтобы установить реальный характер правительства, его можно рассмотреть в отношении фундамента, на котором оно должно быть установлено; источников, из которых должны черпаться его обычные полномочия; действия этих полномочий; их объема; и власти, посредством которой должны вводиться будущие изменения в правительстве.

При рассмотрении первого отношения оказывается, с одной стороны, что Конституция должна быть основана на согласии и ратификации народа Америки, данных депутатами, избранными для специальной цели; но, с другой стороны, что это согласие и ратификация должны быть даны народом не как индивидами, составляющими одну целую нацию, а как составляющими отдельные и независимые штаты, к которым они соответственно принадлежат. Это должно быть согласие и ратификация нескольких штатов, происходящие от верховной власти в каждом штате, власти самого народа. Акт, следовательно, устанавливающий Конституцию, будет не НАЦИОНАЛЬНЫМ, а ФЕДЕРАЛЬНЫМ актом.

Что это будет федеральный, а не национальный акт, как эти термины понимаются возражающими; акт народа, формирующего так много независимых штатов, а не формирующего одну совокупную нацию, очевидно из этого единственного соображения, что он должен быть результатом ни решения БОЛЬШИНСТВА народа Союза, ни решения БОЛЬШИНСТВА штатов. Он должен быть результатом ЕДИНОГЛАСНОГО согласия нескольких штатов, являющихся его сторонами, отличающегося от их обычного согласия не иначе, как тем, что оно выражено не законодательной властью, а властью самого народа. Если бы народ рассматривался в этой сделке как формирующий одну нацию, воля большинства всего народа Соединенных Штатов связывала бы меньшинство, таким же образом, как большинство в каждом штате должно связывать меньшинство; и воля большинства должна определяться либо сравнением индивидуальных голосов, либо рассмотрением воли большинства штатов как доказательства воли большинства народа Соединенных Штатов. Ни одно из этих правил не было принято. Каждый штат при ратификации Конституции рассматривается как суверенный орган, независимый от всех других, и связанный только своим собственным добровольным актом. В этом отношении, следовательно, новая Конституция будет, если установлена, ФЕДЕРАЛЬНОЙ, а не НАЦИОНАЛЬНОЙ конституцией.

Следующее отношение — к источникам, из которых должны черпаться обычные полномочия правительства. Палата представителей будет черпать свои полномочия от народа Америки; и народ будет представлен в той же пропорции и на том же принципе, как они представлены в законодательном органе конкретного штата. Настолько правительство является НАЦИОНАЛЬНЫМ, а не ФЕДЕРАЛЬНЫМ. Сенат, с другой стороны, будет черпать свои полномочия от штатов как политических и равноправных обществ; и они будут представлены на принципе равенства в Сенате, как они сейчас представлены в существующем Конгрессе. Настолько правительство является ФЕДЕРАЛЬНЫМ, а не НАЦИОНАЛЬНЫМ. Исполнительная власть будет происходить из очень составного источника. Непосредственные выборы Президента должны быть сделаны штатами в их политических характерах. Голоса, выделенные им, находятся в составном соотношении, которое рассматривает их частично как отдельные и равноправные общества, частично как неравные члены одного и того же общества. Окончательные выборы, опять же, должны быть сделаны той ветвью законодательной власти, которая состоит из национальных представителей; но в этом конкретном акте они должны быть приведены в форму индивидуальных делегаций от столь многих отдельных и равноправных политических тел. С этой стороны правительства оно представляется смешанного характера, представляя по крайней мере столько же ФЕДЕРАЛЬНЫХ, сколько и НАЦИОНАЛЬНЫХ черт.

Разница между федеральным и национальным правительством, в том, что касается ДЕЙСТВИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА, предполагается состоящей в том, что в первом полномочия действуют на политические органы, составляющие Конфедерацию, в их политических качествах; во втором — на индивидуальных граждан, составляющих нацию, в их индивидуальных качествах. При проверке Конституции по этому критерию она подпадает под НАЦИОНАЛЬНЫЙ, а не ФЕДЕРАЛЬНЫЙ характер; хотя, возможно, не так полностью, как это понималось. В нескольких случаях, и особенно при рассмотрении споров, сторонами в которых могут быть штаты, их следует рассматривать и действовать против них только в их коллективных и политических качествах. Настолько национальный облик правительства с этой стороны, кажется, обезображен несколькими федеральными чертами. Но этот изъян, возможно, неизбежен в любом плане; и действие правительства на народ, в их индивидуальных качествах, в его обычных и самых существенных процессах, может, в целом, обозначить его, в этом отношении, как НАЦИОНАЛЬНОЕ правительство.

Но если правительство является национальным в отношении ДЕЙСТВИЯ своих полномочий, оно снова меняет свой облик, когда мы рассматриваем его в отношении ОБЪЕМА его полномочий. Идея национального правительства включает в себя не только власть над индивидуальными гражданами, но и неограниченное верховенство над всеми лицами и вещами, поскольку они являются объектами законного правительства. Среди народа, консолидированного в одну нацию, это верховенство полностью принадлежит национальному законодательному органу. Среди сообществ, объединенных для определенных целей, оно принадлежит частично общему и частично муниципальным законодательным органам. В первом случае все местные власти подчинены верховной; и могут контролироваться, направляться или упраздняться ею по желанию. Во втором случае местные или муниципальные власти формируют отдельные и независимые части верховенства, не более подчиненные в своих соответствующих сферах общей власти, чем общая власть подчинена им в своей собственной сфере. В этом отношении, следовательно, предложенное правительство не может считаться НАЦИОНАЛЬНЫМ; поскольку его юрисдикция распространяется только на определенные перечисленные объекты и оставляет нескольким штатам остаточный и неприкосновенный суверенитет над всеми другими объектами. Правда, в спорах, касающихся границы между двумя юрисдикциями, трибунал, который должен окончательно решать, должен быть установлен при общем правительстве. Но это не меняет принципа дела. Решение должно быть принято беспристрастно, согласно правилам Конституции; и приняты все обычные и наиболее эффективные меры предосторожности для обеспечения этой беспристрастности. Какой-то такой трибунал явно необходим для предотвращения обращения к мечу и распада договора; и то, что он должен быть установлен при общем, а не при местных правительствах, или, говоря более правильно, что он может быть безопасно установлен только при первом, является позицией, которую вряд ли будут оспаривать.

Если мы проверим Конституцию по ее последнему отношению к власти, посредством которой должны вноситься поправки, мы обнаружим, что она ни полностью НАЦИОНАЛЬНАЯ, ни полностью ФЕДЕРАЛЬНАЯ. Если бы она была полностью национальной, верховная и окончательная власть принадлежала бы БОЛЬШИНСТВУ народа Союза; и эта власть была бы компетентна во все времена, подобно власти большинства каждого национального общества, изменять или упразднять свое установленное правительство. Если бы она была полностью федеральной, с другой стороны, согласие каждого штата в Союзе было бы существенным для каждого изменения, которое было бы обязательным для всех. Способ, предусмотренный планом конвента, не основан ни на одном из этих принципов. Требуя больше, чем большинство, и особенно при вычислении пропорции по ШТАТАМ, а не по ГРАЖДАНАМ, она отходит от НАЦИОНАЛЬНОГО и продвигается к ФЕДЕРАЛЬНОМУ характеру; делая согласие меньшего, чем все число штатов, достаточным, она теряет снова ФЕДЕРАЛЬНЫЙ и приобщается к НАЦИОНАЛЬНОМУ характеру.

Предложенная Конституция, следовательно, является, в строгом смысле, ни национальной, ни федеральной Конституцией, а композицией обеих. В своем фундаменте она федеральная, а не национальная; в источниках, из которых черпаются обычные полномочия правительства, она частично федеральная и частично национальная; в действии этих полномочий она национальная, а не федеральная; в их объеме, опять же, она федеральная, а не национальная; и, наконец, в авторитетном способе введения поправок она ни полностью федеральная, ни полностью национальная.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XL.

Полномочия конвента по формированию смешанного правительства рассмотрены и поддержаны

Из «Нью-Йорк пэкет».

Пятница, 18 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Второй пункт, который подлежит рассмотрению, заключается в том, был ли конвент уполномочен составлять и предлагать эту смешанную Конституцию. Полномочия конвента должны, в строгом смысле, определяться путем проверки комиссий, данных членам их соответствующими избирателями. Поскольку все они, однако, имели отношение либо к рекомендации собрания в Аннаполисе в сентябре 1786 года, либо к рекомендации Конгресса в феврале 1787 года, будет достаточно обратиться к этим конкретным актам. Акт из Аннаполиса рекомендует «назначение комиссаров для рассмотрения ситуации в Соединенных Штатах; для разработки ТАКИХ ДАЛЬНЕЙШИХ ПОЛОЖЕНИЙ, которые покажутся им необходимыми для того, чтобы сделать Конституцию федерального правительства АДЕКВАТНОЙ ПОТРЕБНОСТЯМ СОЮЗА; и для представления такого акта с этой целью Соединенным Штатам, собравшимся в Конгрессе, который, будучи согласованным ими и впоследствии подтвержденным законодательным органом каждого штата, эффективно обеспечит то же самое». Рекомендательный акт Конгресса гласит следующее: «ПОСКОЛЬКУ в статьях Конфедерации и вечного Союза есть положение о внесении в них изменений с согласия Конгресса Соединенных Штатов и законодательных органов нескольких штатов; и поскольку опыт показал, что в нынешней Конфедерации есть недостатки; как средство для исправления которых несколько штатов, и В ЧАСТНОСТИ ШТАТ НЬЮ-ЙОРК, посредством прямых инструкций своим делегатам в Конгрессе, предложили конвент для целей, выраженных в следующей резолюции; и такой конвент представляется наиболее вероятным средством установления в этих штатах ТВЕРДОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА: «Решено, что, по мнению Конгресса, целесообразно, чтобы во второй понедельник мая следующего года в Филадельфии был проведен конвент делегатов, которые должны быть назначены несколькими штатами, с единственной и прямой целью ПЕРЕСМОТРА СТАТЕЙ КОНФЕДЕРАЦИИ и представления Конгрессу и нескольким законодательным органам таких ИЗМЕНЕНИЙ И ПОЛОЖЕНИЙ В НИХ, которые, будучи согласованными в Конгрессе и подтвержденными штатами, сделают федеральную Конституцию АДЕКВАТНОЙ ПОТРЕБНОСТЯМ ПРАВИТЕЛЬСТВА И СОХРАНЕНИЮ СОЮЗА». Из этих двух актов следует, 1-е, что целью конвента было установление в этих штатах ТВЕРДОГО НАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА; 2-е, что это правительство должно было быть таким, которое было бы АДЕКВАТНЫМ ПОТРЕБНОСТЯМ ПРАВИТЕЛЬСТВА и СОХРАНЕНИЮ СОЮЗА; 3-е, что эти цели должны были быть достигнуты посредством ИЗМЕНЕНИЙ И ПОЛОЖЕНИЙ В СТАТЬЯХ КОНФЕДЕРАЦИИ, как это выражено в акте Конгресса, или посредством ТАКИХ ДАЛЬНЕЙШИХ ПОЛОЖЕНИЙ, КАК ПОКАЖЕТСЯ НЕОБХОДИМЫМ, как это стоит в рекомендательном акте из Аннаполиса; 4-е, что изменения и положения должны были быть представлены Конгрессу и штатам, чтобы быть согласованными первыми и подтвержденными последними. Из сравнения и справедливого толкования этих различных способов выражения следует вывести полномочия, на основании которых действовал конвент. Они должны были составить НАЦИОНАЛЬНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО, адекватное ПОТРЕБНОСТЯМ ПРАВИТЕЛЬСТВА и СОЮЗА; и привести статьи Конфедерации в такую форму, чтобы достичь этих целей.

Существуют два правила толкования, продиктованные здравым смыслом, а также основанные на правовых аксиомах. Одно из них заключается в том, что каждой части выражения следует, если возможно, придать некоторый смысл и заставить ее способствовать какой-то общей цели. Другое заключается в том, что там, где несколько частей не могут быть согласованы, менее важная должна уступить более важной части; средства должны быть принесены в жертву цели, а не цель средствам. Предположим, тогда, что выражения, определяющие полномочия конвента, были непримиримо противоречивы друг другу; что НАЦИОНАЛЬНОЕ и АДЕКВАТНОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО не могло, по суждению конвента, быть достигнуто посредством ИЗМЕНЕНИЙ и ПОЛОЖЕНИЙ в СТАТЬЯХ КОНФЕДЕРАЦИИ; какая часть определения должна была быть принята, а какая отвергнута? Что было более важной, что менее важной частью? Что целью, что средствами? Пусть самые щепетильные толкователи делегированных полномочий; пусть самые закоренелые противники тех, что осуществлены конвентом, ответят на эти вопросы. Пусть они объявят, было ли более важным для счастья народа Америки, чтобы статьи Конфедерации были проигнорированы, а адекватное правительство было предоставлено и Союз сохранен; или чтобы адекватное правительство было упущено, а статьи Конфедерации сохранены. Пусть они объявят, было ли сохранение этих статей целью, для обеспечения которой реформа правительства должна была быть введена как средство; или было ли установление правительства, адекватного национальному счастью, целью, к которой сами эти статьи изначально стремились и которой они должны были, как недостаточные средства, быть принесены в жертву. Но необходимо ли предполагать, что эти выражения абсолютно непримиримы друг с другом; что никакие ИЗМЕНЕНИЯ или ПОЛОЖЕНИЯ в СТАТЬЯХ КОНФЕДЕРАЦИИ не могли превратить их в национальное и адекватное правительство; в такое правительство, какое было предложено конвентом? Никакого значения, предполагается, в этом случае не будет придаваться НАЗВАНИЮ; изменение этого никогда не могло бы считаться осуществлением не предоставленной власти. ИЗМЕНЕНИЯ в теле документа прямо разрешены. НОВЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ в нем также прямо разрешены. Здесь, следовательно, есть власть изменить название; вставить новые статьи; изменить старые. Должно ли обязательно быть признано, что эта власть нарушена, пока часть старых статей остается? Те, кто поддерживает утвердительный ответ, должны, по крайней мере, обозначить границу между разрешенными и узурпированными инновациями; между той степенью изменения, которая лежит в пределах ИЗМЕНЕНИЙ И ДАЛЬНЕЙШИХ ПОЛОЖЕНИЙ, и той, которая равносильна ТРАНСМУТАЦИИ правительства. Будет ли сказано, что изменения не должны были затрагивать суть Конфедерации? Штаты никогда не назначили бы конвент с такой торжественностью, ни описали бы его объекты с такой широтой, если бы не задумывалась какая-то СУЩЕСТВЕННАЯ реформа. Будет ли сказано, что ФУНДАМЕНТАЛЬНЫЕ ПРИНЦИПЫ Конфедерации не входили в компетенцию конвента и не должны были быть изменены? Я спрашиваю, что это за принципы? Требуют ли они, чтобы при установлении Конституции штаты рассматривались как отдельные и независимые суверены? Они так рассматриваются предложенной Конституцией. Требуют ли они, чтобы члены правительства черпали свое назначение от законодательных органов, а не от народа штатов? Одна ветвь нового правительства должна быть назначена этими законодательными органами; и при Конфедерации делегаты в Конгресс МОГУТ ВСЕ быть назначены непосредственно народом, и в двух штатах [1] фактически так и назначаются. Требуют ли они, чтобы полномочия правительства действовали на штаты, а не непосредственно на индивидов? В некоторых случаях, как было показано, полномочия нового правительства будут действовать на штаты в их коллективных характерах. В некоторых случаях, также, полномочия существующего правительства действуют непосредственно на индивидов. В случаях захвата; пиратства; почтового отделения; монет, весов и мер; торговли с индейцами; претензий по земельным грантам разными штатами; и, прежде всего, в случае судебных разбирательств военными судами в армии и на флоте, посредством которых смерть может быть причинена без вмешательства присяжных или даже гражданского магистрата; во всех этих случаях полномочия Конфедерации действуют непосредственно на лиц и интересы индивидуальных граждан. Требуют ли эти фундаментальные принципы, в частности, чтобы никакой налог не взимался без посредничества штатов? Сама Конфедерация разрешает прямой налог, в определенной степени, на почтовое отделение. Власть чеканки монет была истолкована Конгрессом так, чтобы взимать дань непосредственно и из этого источника. Но, оставляя в стороне эти примеры, разве не было признанной целью конвента и всеобщим ожиданием народа, чтобы регулирование торговли было передано общему правительству в такой форме, которая сделала бы его непосредственным источником общего дохода? Разве Конгресс неоднократно не рекомендовал эту меру как не противоречащую фундаментальным принципам Конфедерации? Разве каждый штат, кроме одного; разве сам Нью-Йорк не выполнил план Конгресса настолько, чтобы признать ПРИНЦИП инновации? Требуют ли эти принципы, наконец, чтобы полномочия общего правительства были ограничены, и чтобы за пределами этого предела штаты были оставлены в обладании своим суверенитетом и независимостью? Мы видели, что в новом правительстве, как и в старом, общие полномочия ограничены; и что штаты, во всех неперечисленных случаях, оставлены в пользовании своей суверенной и независимой юрисдикцией. Правда в том, что великие принципы Конституции, предложенной конвентом, могут рассматриваться менее как абсолютно новые, чем как расширение принципов, которые найдены в статьях Конфедерации. Несчастье при последней системе заключалось в том, что эти принципы настолько слабы и ограничены, что оправдывают все обвинения в неэффективности, которые были выдвинуты против нее, и требуют степени расширения, которая придает новой системе аспект полной трансформации старой. В одном частном случае признается, что конвент отошел от содержания своей комиссии. Вместо представления плана, требующего подтверждения ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМИ ОРГАНАМИ ВСЕХ ШТАТОВ, они представили план, который должен быть подтвержден НАРОДОМ и может быть приведен в исполнение ДЕВЯТЬЮ ШТАТАМИ ТОЛЬКО. Стоит отметить, что это возражение, хотя и самое правдоподобное, было наименее выдвигаемым в публикациях, которые роились против конвента. Воздержание могло произойти только от непреодолимого убеждения в абсурдности подчинения судьбы двенадцати штатов извращенности или коррупции тринадцатого; от примера непреклонной оппозиции, данной БОЛЬШИНСТВОМ одной шестидесятой народа Америки мере, одобренной и востребованной голосом двенадцати штатов, включающих пятьдесят девять шестидесятых народа — пример, все еще свежий в памяти и негодовании каждого гражданина, который чувствовал за уязвленную честь и процветание своей страны. Поскольку это возражение, следовательно, было в некотором роде отброшено теми, кто критиковал полномочия конвента, я отклоняю его без дальнейших наблюдений. ТРЕТИЙ пункт, подлежащий исследованию, заключается в том, насколько соображения долга, вытекающие из самого дела, могли восполнить любой дефект регулярных полномочий. В предыдущих исследованиях полномочия конвента были проанализированы и проверены с той же строгостью и по тем же правилам, как если бы они были реальными и окончательными полномочиями для установления Конституции для Соединенных Штатов. Мы видели, каким образом они выдержали испытание даже при таком предположении. Пришло время теперь вспомнить, что полномочия были лишь совещательными и рекомендательными; что они так подразумевались штатами и так понимались конвентом; и что последние соответственно спланировали и предложили Конституцию, которая не будет иметь большего значения, чем бумага, на которой она написана, если она не будет скреплена одобрением тех, кому она адресована. Это размышление ставит предмет в точку зрения совершенно иную и позволит нам судить с уместностью о курсе, взятом конвентом. Давайте посмотрим на почву, на которой стоял конвент. Можно собрать из их заседаний, что они были глубоко и единодушно впечатлены кризисом, который привел их страну почти в один голос к проведению столь необычного и торжественного эксперимента по исправлению ошибок системы, которой этот кризис был вызван; что они были не менее глубоко и единодушно убеждены, что такая реформа, какую они предложили, была абсолютно необходима для достижения целей их назначения. Им не могло быть неизвестно, что надежды и ожидания широких масс граждан по всей этой великой империи были обращены с острейшей тревогой к событию их обсуждений. У них были все основания полагать, что противоположные настроения волновали умы и сердца каждого внешнего и внутреннего врага свободы и процветания Соединенных Штатов. Они видели в происхождении и прогрессе эксперимента готовность, с которой ПРЕДЛОЖЕНИЕ, сделанное одним штатом (Вирджиния) к частичной поправке Конфедерации, было принято и продвинуто. Они видели СВОБОДУ, ПРИНЯТУЮ ОЧЕНЬ НЕМНОГИМИ депутатами от ОЧЕНЬ НЕМНОГИХ штатов, собравшимися в Аннаполисе, рекомендовать великий и критический объект, полностью чуждый их комиссии, не только оправданный общественным мнением, но и фактически приведенный в исполнение двенадцатью из тринадцати штатов. Они видели в ряде случаев присвоения Конгрессом не только рекомендательных, но и оперативных полномочий, оправданных в общественной оценке случаями и объектами бесконечно менее срочными, чем те, которыми должно было руководствоваться их поведение. Они должны были размышлять, что во всех великих изменениях установленных правительств формы должны уступать сути; что жесткое приверженность в таких случаях к первым сделала бы номинальным и никчемным трансцендентное и драгоценное право народа «отменять или изменять свои правительства, как им покажется наиболее вероятным для обеспечения их безопасности и счастья» [2], поскольку невозможно для народа спонтанно и повсеместно двигаться в согласии к своей цели; и поэтому существенно, чтобы такие изменения были инициированы некоторыми НЕФОРМАЛЬНЫМИ И НЕУПОЛНОМОЧЕННЫМИ ПРЕДЛОЖЕНИЯМИ, сделанными каким-то патриотичным и уважаемым гражданином или числом граждан. Они должны были вспомнить, что именно этой нерегулярной и присвоенной привилегией предложения народу планов для их безопасности и счастья штаты были впервые объединены против опасности, которой им угрожало их древнее правительство; что комитеты и конгрессы были сформированы для концентрации их усилий и защиты их прав; и что КОНВЕНТЫ были ИЗБРАНЫ в НЕСКОЛЬКИХ ШТАТАХ для установления конституций, под которыми они сейчас управляются; ни могло быть забыто, что никакие мелкие несвоевременные сомнения, никакое рвение к приверженности обычным формам нигде не были видны, кроме как у тех, кто хотел потворствовать под этими масками своей тайной вражде к сути, за которую велась борьба. Они должны были иметь в виду, что, поскольку план, который должен быть составлен и предложен, должен быть представлен НАРОДУ САМОМУ, неодобрение этой верховной власти уничтожило бы его навсегда; его одобрение стерло бы предшествующие ошибки и нерегулярности. Им могло даже прийти в голову, что там, где преобладало расположение к придиркам, их пренебрежение к исполнению степени власти, возложенной на них, и еще более их рекомендация любой меры вообще, не гарантированной их комиссией, не меньше возбудили бы критику, чем рекомендация сразу меры, полностью соразмерной национальным потребностям. Если бы конвент, под всеми этими впечатлениями и посреди всех этих соображений, вместо проявления мужественной уверенности в своей стране, чьим доверием они были столь особенно отмечены, и указания системы, способной, по их суждению, обеспечить ее счастье, принял холодное и угрюмое решение разочаровать ее горячие надежды, пожертвовать сутью ради форм, вверить самые дорогие интересы своей страны неопределенностям задержки и риску событий, позвольте мне спросить человека, который может поднять свой ум до одной возвышенной концепции, который может пробудить в своей груди одну патриотическую эмоцию, какое суждение должно было быть вынесено беспристрастным миром, друзьями человечества, каждым добродетельным гражданином, о поведении и характере этой ассамблеи? Или если есть человек, чья склонность к осуждению не поддается никакому контролю, позвольте мне тогда спросить, какой приговор он приберег для двенадцати штатов, которые УЗУРПИРОВАЛИ ВЛАСТЬ посылки депутатов на конвент, орган, совершенно неизвестный их конституциям; для Конгресса, который рекомендовал назначение этого органа, одинаково неизвестного Конфедерации; и для штата Нью-Йорк, в частности, который первым настоял, а затем подчинился этому неуполномоченному вмешательству? Но чтобы возражающие могли быть разоружены от каждого предлога, будет допущено на момент, что конвент не был уполномочен своей комиссией, ни оправдан обстоятельствами в предложении Конституции для своей страны: следует ли из этого, что Конституция должна, по этой причине только, быть отвергнута? Если, согласно благородному предписанию, законно принимать добрый совет даже от врага, должны ли мы подавать низкий пример отказа от такого совета, даже когда он предложен нашими друзьями? Благоразумное исследование, во всех случаях, должно, конечно, быть не столько ОТ КОГО исходит совет, сколько является ли совет ХОРОШИМ. Сумма того, что было здесь выдвинуто и доказано, заключается в том, что обвинение против конвента в превышении своих полномочий, кроме одного случая, мало выдвигаемого возражающими, не имеет основания для поддержки; что если бы они превысили свои полномочия, они были не только оправданы, но и обязаны, как доверенные слуги своей страны, обстоятельствами, в которых они были помещены, воспользоваться свободой, которую они приняли; и что, наконец, если бы они нарушили как свои полномочия, так и свои обязательства, в предложении Конституции, это должно тем не менее быть принято, если оно рассчитано на достижение взглядов и счастья народа Америки. Насколько этот характер принадлежит Конституции, является предметом исследования.

ПУБЛИЙ.

[1] Коннектикут и Род-Айленд.

[2] Декларация независимости.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLI.

Общий обзор полномочий, предоставленных Конституцией

Для «Индепендент джорнал».

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Конституция, предложенная конвентом, может рассматриваться с двух общих точек зрения. ПЕРВАЯ относится к сумме или количеству власти, которую она наделяет правительство, включая ограничения, наложенные на штаты. ВТОРАЯ — к конкретной структуре правительства и распределению этой власти между его различными ветвями. Под ПЕРВЫМ взглядом на предмет возникают два важных вопроса: 1. Является ли какая-либо часть полномочий, переданных общему правительству, ненужной или неуместной? 2. Является ли вся их масса опасной для той части юрисдикции, которая оставлена нескольким штатам? Является ли совокупная власть общего правительства большей, чем та, которой оно должно было быть наделено? Это ПЕРВЫЙ вопрос. Не могло ускользнуть от тех, кто с беспристрастностью следил за аргументами, используемыми против обширных полномочий правительства, что авторы их очень мало задумывались о том, насколько эти полномочия были необходимыми средствами достижения необходимой цели. Они предпочли скорее остановиться на неудобствах, которые неизбежно должны быть смешаны со всеми политическими преимуществами; и на возможных злоупотреблениях, которые должны быть присущи каждой власти или доверию, из которых может быть извлечена полезная польза. Этот метод обращения с предметом не может навязать здравому смыслу народа Америки. Он может демонстрировать тонкость писателя; он может открыть безграничное поле для риторики и декламации; он может разжечь страсти немыслящих и может подтвердить предрассудки неправильно мыслящих: но хладнокровные и беспристрастные люди сразу же задумаются, что чистейшие из человеческих благословений должны иметь долю примеси в них; что выбор всегда должен быть сделан, если не меньшего зла, то по крайней мере БОЛЬШЕГО, а не СОВЕРШЕННОГО, блага; и что в каждом политическом институте власть продвигать общественное счастье включает в себя усмотрение, которое может быть неправильно применено и злоупотреблено. Они увидят, следовательно, что во всех случаях, когда власть должна быть предоставлена, пункт, который должен быть решен первым, заключается в том, является ли такая власть необходимой для общественного блага; как следующий будет, в случае утвердительного решения, защитить как можно эффективнее от извращения власти к общественному ущербу. Чтобы мы могли сформировать правильное суждение по этому предмету, будет уместно рассмотреть несколько полномочий, предоставленных правительству Союза; и чтобы это могло быть сделано более удобно, они могут быть сведены в различные классы, поскольку они относятся к следующим различным объектам: 1. Безопасность против внешней опасности; 2. Регулирование сношений с иностранными нациями; 3. Поддержание гармонии и надлежащих сношений между штатами; 4. Некоторые смешанные объекты общей пользы; 5. Ограничение штатов от определенных вредных актов; 6. Положения для придания должной эффективности всем этим полномочиям. Полномочия, подпадающие под ПЕРВЫЙ класс, — это полномочия объявления войны и выдачи каперских свидетельств; обеспечения армий и флотов; регулирования и вызова ополчения; взимания и заимствования денег. Безопасность против внешней опасности — один из примитивных объектов гражданского общества. Это признанный и существенный объект Американского Союза. Полномочия, необходимые для его достижения, должны быть эффективно доверены федеральным советам. Является ли власть объявления войны необходимой? Ни один человек не ответит на этот вопрос отрицательно. Было бы излишним, следовательно, входить в доказательство утвердительного ответа. Существующая Конфедерация устанавливает эту власть в самой полной форме. Является ли власть набора армий и оснащения флотов необходимой? Это вовлечено в вышеупомянутую власть. Это вовлечено в власть самообороны. Но было ли необходимо давать НЕОГРАНИЧЕННУЮ ВЛАСТЬ набора ВОЙСК, а также обеспечения флотов; и поддержания обоих в МИРЕ, а также в войне? Ответ на эти вопросы был слишком предвосхищен в другом месте, чтобы допустить обширное обсуждение их в этом месте. Ответ, действительно, кажется настолько очевидным и окончательным, что едва ли оправдывает такое обсуждение в любом месте. С каким цветом уместности могла бы сила, необходимая для обороны, быть ограничена теми, кто не может ограничить силу нападения? Если бы федеральная Конституция могла сковать амбиции или установить границы усилиям всех других наций, тогда, действительно, она могла бы благоразумно сковать усмотрение своего собственного правительства и установить границы усилиям для своей собственной безопасности.

Как могла бы готовность к войне в мирное время быть безопасно запрещена, если бы мы не могли запретить, подобным же образом, приготовления и учреждения каждой враждебной нации? Средства безопасности могут быть регулируемы только средствами и опасностью нападения. Они будут, на самом деле, всегда определяться этими правилами, и никакими другими. Тщетно противопоставлять конституционные барьеры импульсу самосохранения. Это хуже, чем тщетно; потому что это сажает в саму Конституцию необходимые узурпации власти, каждый прецедент которых является зародышем ненужных и умноженных повторений. Если одна нация поддерживает постоянно дисциплинированную армию, готовую к службе амбиций или мести, она обязывает самые мирные нации, которые могут находиться в пределах досягаемости ее предприятий, принять соответствующие меры предосторожности.

Пятнадцатый век был несчастной эпохой военных учреждений в мирное время. Они были введены Карлом VII Французским. Вся Европа последовала или была вынуждена последовать этому примеру. Если бы пример не был последовал другими нациями, вся Европа давно бы носила цепи универсального монарха. Если бы каждая нация, кроме Франции, сейчас распустила свои мирные учреждения, то же событие могло бы последовать. Ветеранские легионы Рима были сильнее недисциплинированной доблести всех других наций и сделали ее госпожой мира. Не менее верно и то, что свободы Рима оказались окончательной жертвой ее военных триумфов; и что свободы Европы, насколько они когда-либо существовали, были, за немногими исключениями, ценой ее военных учреждений. Постоянная сила, следовательно, является опасным, в то же время, что она может быть необходимым, положением. В самом малом масштабе она имеет свои неудобства. В обширном масштабе ее последствия могут быть фатальными. В любом масштабе она является объектом похвальной осмотрительности и предосторожности. Мудрая нация объединит все эти соображения; и, хотя она не опрометчиво исключает себя от любого ресурса, который может стать существенным для ее безопасности, она проявит все свое благоразумие в уменьшении как необходимости, так и опасности прибегания к тому, что может быть неблагоприятным для ее свобод. Самые ясные признаки этого благоразумия запечатлены на предложенной Конституции. Сам Союз, который она цементирует и обеспечивает, уничтожает каждый предлог для военного учреждения, которое могло бы быть опасным. Америка объединенная, с горсткой войск, или без единого солдата, демонстрирует более грозную позу для иностранных амбиций, чем Америка разобщенная, со ста тысячами ветеранов, готовых к бою. Было замечено, по прежнему случаю, что отсутствие этого предлога спасло свободы одной нации в Европе. Будучи сделанными благодаря ее островному положению и ее морским ресурсам неприступными для армий ее соседей, правители Великобритании никогда не могли, реальными или искусственными опасностями, обмануть общественность в обширное мирное учреждение. Расстояние Соединенных Штатов от могущественных наций мира дает им ту же счастливую безопасность. Опасное учреждение никогда не может быть необходимым или правдоподобным, пока они остаются объединенным народом. Но пусть никогда, ни на момент, не будет забыто, что они обязаны этим преимуществом одному только Союзу. Момент его распада будет датой нового порядка вещей. Страхи более слабых, или амбиции более сильных штатов, или Конфедераций, подадут тот же пример в Новом, какой Карл VII подал в Старом Свете. Пример будет последовал здесь из тех же мотивов, которые произвели всеобщую имитацию там. Вместо извлечения из нашей ситуации драгоценного преимущества, которое Великобритания извлекла из своей, лицо Америки будет лишь копией лица континента Европы. Оно представит свободу повсюду раздавленной между постоянными армиями и вечными налогами. Судьбы разобщенной Америки будут даже более катастрофичными, чем судьбы Европы. Источники зла в последней ограничены ее собственными пределами. Никакие высшие силы другой части земного шара не интригуют среди ее соперничающих наций, разжигают их взаимные вражды и делают их инструментами иностранных амбиций, ревности и мести. В Америке страдания, проистекающие из ее внутренних ревностей, раздоров и войн, составили бы часть только ее доли. Обильное добавление зол имело бы свой источник в том отношении, в котором Европа стоит к этой части земли, и которое никакая другая часть земли не несет к Европе. Эта картина последствий разобщения не может быть слишком ярко окрашена или слишком часто демонстрируема. Каждый человек, который любит мир, каждый человек, который любит свою страну, каждый человек, который любит свободу, должен иметь ее всегда перед своими глазами, чтобы он мог лелеять в своем сердце должное привязанность к Союзу Америки и быть способным установить должное значение средствам его сохранения.

Помимо эффективного создания Союза, наилучшей возможной мерой предосторожности против опасности со стороны постоянных армий является ограничение срока, на который могут быть выделены доходы для их содержания. Эту меру предосторожности Конституция благоразумно добавила. Я не стану повторять здесь замечания, которые, как я смею надеяться, представили этот предмет в верном и удовлетворительном свете. Однако, возможно, будет уместно обратить внимание на аргумент против этой части Конституции, который был почерпнут из политики и практики Великобритании. Говорят, что содержание армии в этом королевстве требует ежегодного голосования законодательного органа, тогда как американская Конституция продлила этот критический период до двух лет. Именно в такой форме это сравнение обычно представляется общественности: но является ли эта форма справедливой? Является ли это сравнение беспристрастным? Ограничивает ли британская Конституция парламентское усмотрение одним годом? Налагает ли американская Конституция на Конгресс обязательство по ассигнованиям на два года? Напротив, авторам этого заблуждения не может быть неизвестно, что британская Конституция не устанавливает никакого предела усмотрению законодательного органа, а американская связывает законодательный орган двумя годами как максимально допустимым сроком. Если бы аргумент, основанный на британском примере, был изложен правдиво, он выглядел бы так: срок, на который могут быть выделены средства для содержания армии, хотя и не ограничен британской Конституцией, тем не менее на практике был ограничен парламентским усмотрением одним годом. Теперь, если в Великобритании, где Палата общин избирается на семь лет; где столь значительная часть членов избирается столь малой частью народа; где избиратели столь развращены представителями, а представители столь развращены Короной, представительный орган может обладать властью производить ассигнования на армию на неопределенный срок, не желая или не осмеливаясь продлевать этот срок более чем на один год, — не должна ли сама подозрительность покраснеть, утверждая, что представителям Соединенных Штатов, избираемым СВОБОДНО ВСЕМ НАРОДОМ каждые ДВА ГОДА, нельзя безопасно доверить усмотрение в отношении таких ассигнований, прямо ограниченных коротким периодом в ДВА ГОДА? Плохое дело редко не выдает себя само. Истина этого является неизменным примером того, как ведется оппозиция федеральному правительству. Но среди всех допущенных ошибок ни одна не является более поразительной, чем попытка привлечь на свою сторону благоразумную ревность, которую народ питает к постоянным армиям. Эта попытка полностью пробудила общественное внимание к этому важному предмету и привела к расследованиям, которые должны закончиться полным и всеобщим убеждением не только в том, что Конституция предусмотрела самые эффективные меры защиты от опасности с этой стороны, но и в том, что ничто, кроме Конституции, полностью адекватной национальной обороне и сохранению Союза, не может спасти Америку от стольких постоянных армий, на сколько она может быть разделена на штаты или конфедерации, и от такого прогрессирующего увеличения этих структур в каждом из них, что они станут столь же обременительными для собственности и зловещими для свобод народа, сколь любое учреждение, которое может стать необходимым при едином и эффективном правительстве, должно быть терпимым для первой и безопасным для вторых. Очевидная необходимость власти создавать и содержать военно-морской флот защитила эту часть Конституции от духа порицания, который пощадил немногие другие части. Действительно, это должно быть отнесено к величайшим благам Америки, что, поскольку ее Союз будет единственным источником ее морской мощи, это будет главным источником ее безопасности против опасности извне. В этом отношении наше положение имеет еще одно сходство с островным преимуществом Великобритании. Батареи, наиболее способные отражать иностранные посягательства на нашу безопасность, к счастью, таковы, что никогда не могут быть обращены вероломным правительством против наших свобод. Жители атлантической границы все глубоко заинтересованы в этом положении о военно-морской защите, и если им до сих пор позволялось спокойно спать в своих постелях; если их собственность оставалась в безопасности от хищнического духа распущенных авантюристов; если их морские города еще не были вынуждены выкупать себя от ужасов пожара, уступая требованиям дерзких и внезапных захватчиков, то эти примеры удачи следует приписывать не способности существующего правительства защищать тех, от кого оно требует верности, а причинам, которые являются мимолетными и обманчивыми. Если мы исключим, пожалуй, Вирджинию и Мэриленд, которые особенно уязвимы на своих восточных границах, ни одна часть Союза не должна испытывать большего беспокойства по этому поводу, чем Нью-Йорк. Его морское побережье обширно. Очень важный округ штата является островом. Сам штат прорезан большой судоходной рекой на протяжении более пятидесяти лиг. Великий торговый центр его коммерции, великий резервуар его богатства, лежит в каждый момент во власти событий и может почти рассматриваться как заложник постыдных уступок диктату иностранного врага или даже грабительским требованиям пиратов и варваров. Если война станет результатом ненадежного положения европейских дел и все необузданные страсти, сопутствующие ей, будут выпущены на океан, наше спасение от оскорблений и грабежей не только на этой стихии, но и на каждой части другой, граничащей с ней, будет поистине чудесным. В нынешнем состоянии Америки штаты, более непосредственно подверженные этим бедствиям, не имеют надежды на призрак общего правительства, который сейчас существует; и если бы их единичные ресурсы были равны задаче укрепления себя против опасности, объект, подлежащий защите, был бы почти поглощен средствами их защиты. Власть регулировать и призывать ополчение уже была достаточно оправдана и объяснена. Власть взимать и занимать деньги, являясь жилой того, что должно быть направлено на национальную оборону, должным образом отнесена к тому же классу. Эта власть также уже была рассмотрена с большим вниманием, и, я верю, было ясно показано, что она необходима как по объему, так и по форме, приданной ей Конституцией. Я адресую одно дополнительное размышление только тем, кто утверждает, что власть должна была быть ограничена внешним налогообложением, под которым они понимают налоги на товары, ввозимые из других стран. Нельзя сомневаться, что это всегда будет ценным источником дохода; что в течение значительного времени это должен быть главный источник; что в данный момент это существенный источник. Но мы можем составить очень ошибочные представления по этому предмету, если не примем во внимание в наших расчетах, что объем доходов, получаемых от внешней торговли, должен варьироваться в зависимости от изменений как в объеме, так и в виде импорта; и что эти изменения не соответствуют росту населения, который должен быть общим мерилом общественных потребностей. Пока сельское хозяйство остается единственной сферой труда, импорт промышленных товаров должен увеличиваться по мере умножения потребителей. Как только отечественное производство начнется руками, не востребованными сельским хозяйством, импорт промышленных товаров будет уменьшаться по мере увеличения численности населения. На более отдаленной стадии импорт может состоять в значительной части из сырья, которое будет переработано в товары для экспорта и, следовательно, потребует скорее поощрения в виде премий, чем обложения обескураживающими пошлинами. Система правления, предназначенная для долговечности, должна предусматривать эти революции и быть способной приспосабливаться к ним. Некоторые, кто не отрицал необходимость власти налогообложения, обосновали очень яростную атаку на Конституцию, основываясь на языке, на котором она определена. Утверждалось и повторялось, что власть «устанавливать и собирать налоги, пошлины, акцизы и сборы, выплачивать долги и обеспечивать общую оборону и общее благосостояние Соединенных Штатов» равносильна неограниченному поручению осуществлять любую власть, которая может быть заявлена как необходимая для общей обороны или общего благосостояния. Никакого более сильного доказательства бедственного положения, в котором находятся эти авторы в поисках возражений, нельзя было бы привести, чем их опускание до такого искажения смысла. Если бы в Конституции не было найдено никакого другого перечисления или определения полномочий Конгресса, кроме только что процитированных общих выражений, авторы возражения могли бы иметь для него некоторые основания; хотя было бы трудно найти причину для столь неловкой формы описания полномочий законодательствовать во всех возможных случаях. Власть уничтожить свободу прессы, суд присяжных или даже регулировать порядок наследования или формы передачи имущества должна была бы быть очень своеобразно выражена терминами «собирать деньги для общего благосостояния». Но какой цвет может иметь возражение, когда спецификация объектов, на которые ссылаются эти общие термины, следует немедленно и даже не отделена более длинной паузой, чем точка с запятой? Если различные части одного и того же документа должны толковаться так, чтобы придать смысл каждой части, которая его допускает, должна ли одна часть того же предложения быть полностью исключена из участия в смысле; и должны ли более сомнительные и неопределенные термины быть сохранены в полном объеме, а ясным и точным выражениям быть отказано в каком-либо значении? С какой целью могло быть вставлено перечисление конкретных полномочий, если эти и все другие должны были быть включены в предшествующую общую власть? Нет ничего более естественного и обычного, чем сначала использовать общую фразу, а затем объяснить и уточнить ее перечислением частностей. Но идея перечисления частностей, которые не объясняют и не уточняют общий смысл и не могут иметь иного эффекта, кроме как сбивать с толку и вводить в заблуждение, является абсурдом, который, поскольку мы поставлены перед дилеммой обвинить в нем либо авторов возражения, либо авторов Конституции, мы должны взять на себя смелость предположить, не возникла у последних. Возражение здесь тем более необычно, что оказывается, что язык, использованный конвентом, является копией из Статей Конфедерации. Объекты Союза между штатами, как описано в третьей статье, — это «их общая оборона, обеспечение их свобод, а также взаимное и общее благосостояние». Условия восьмой статьи еще более идентичны: «Все расходы на войну и все другие расходы, которые будут понесены для общей обороны или общего благосостояния и разрешены Соединенными Штатами в Конгрессе, должны покрываться из общей казны» и т. д. Подобный язык снова встречается в девятой статье. Истолкуйте любую из этих статей по правилам, которые оправдали бы толкование, данное новой Конституции, и они наделяют существующий Конгресс властью законодательствовать во всех случаях без исключения.

Но что подумали бы об этом собрании, если бы, привязавшись к этим общим выражениям и игнорируя спецификации, которые устанавливают и ограничивают их значение, они осуществили неограниченную власть по обеспечению общей обороны и общего благосостояния? Я взываю к самим возражающим, использовали бы они в этом случае те же рассуждения в оправдание Конгресса, какие они теперь используют против конвента. Как трудно ошибке избежать собственного осуждения!

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLII.

Полномочия, предоставленные Конституцией, рассмотренные далее

Из «Нью-Йорк Пэкет». Вторник, 22 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Второй класс полномочий, возложенных на общее правительство, состоит из тех, которые регулируют отношения с иностранными государствами, а именно: заключать договоры; отправлять и принимать послов, других общественных министров и консулов; определять и наказывать пиратство и тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и правонарушения против права наций; регулировать внешнюю торговлю, включая право запрещать после 1808 года ввоз рабов и устанавливать промежуточную пошлину в десять долларов за голову в качестве сдерживающего фактора для такого ввоза. Этот класс полномочий образует очевидную и существенную ветвь федерального управления. Если мы должны быть одной нацией в каком-либо отношении, то ясно, что это должно быть в отношении других наций. Полномочия заключать договоры и отправлять и принимать послов говорят сами за себя. Оба они включены в Статьи Конфедерации, с той лишь разницей, что первые освобождены планом конвента от исключения, согласно которому договоры могли быть существенно сорваны постановлениями штатов; и что право назначать и принимать «других общественных министров и консулов» прямо и очень уместно добавлено к прежнему положению, касающемуся послов. Термин «посол», если его понимать строго, как, по-видимому, требуется второй из Статей Конфедерации, охватывает только высший ранг общественных министров и исключает ранги, которые Соединенные Штаты, скорее всего, предпочтут, когда могут потребоваться иностранные посольства. И ни при какой широте толкования этот термин не охватывает консулов. Тем не менее, было найдено целесообразным, и это было практикой Конгресса, использовать низшие ранги общественных министров и отправлять и принимать консулов. Правда, там, где торговые договоры предусматривают взаимное назначение консулов, чьи функции связаны с торговлей, допуск иностранных консулов может подпадать под власть заключения торговых договоров; и что там, где таких договоров не существует, миссия американских консулов в иностранные страны МОЖЕТ, ВОЗМОЖНО, подпадать под власть, данную девятой статьей Конфедерации, назначать всех таких гражданских чиновников, которые могут быть необходимы для управления общими делами Соединенных Штатов. Но допуск консулов в Соединенные Штаты, где это не было оговорено предыдущим договором, по-видимому, нигде не был предусмотрен. Восполнение этого упущения — один из менее значительных примеров того, как конвент улучшил модель, стоящую перед ним. Но самые мелкие положения становятся важными, когда они стремятся устранить необходимость или предлог для постепенных и незаметных узурпаций власти. Список случаев, в которых Конгресс был предан или вынужден дефектами Конфедерации к нарушениям своих уставных полномочий, немало удивил бы тех, кто не обращал внимания на этот предмет; и был бы немалым аргументом в пользу новой Конституции, которая, по-видимому, не менее старательно предусмотрела как меньшие, так и более очевидные и поразительные дефекты старой. Власть определять и наказывать пиратство и тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и правонарушения против права наций, принадлежит с равной уместностью общему правительству и является еще большим улучшением по сравнению со Статьями Конфедерации. Эти статьи не содержат положения о случаях правонарушений против права наций; и, следовательно, оставляют в силе любого неблагоразумного члена возможность втянуть Конфедерацию в конфликт с иностранными нациями. Положение федеральных статей по вопросу о пиратстве и тяжких преступлениях не распространяется далее учреждения судов для суда по этим правонарушениям. Определение пиратства могло бы, возможно, без неудобств быть оставлено праву наций; хотя законодательное определение их встречается в большинстве муниципальных кодексов.

Определение тяжких преступлений в открытом море явно необходимо. «Felony» — это термин с расплывчатым значением даже в общем праве Англии; и с различным значением в статутном праве этого королевства. Но ни общее, ни статутное право этой или любой другой нации не должно быть стандартом для судопроизводства этой нации, если оно предварительно не было принято ею путем законодательного утверждения. Значение этого термина, как оно определено в кодексах различных штатов, было бы столь же непрактичным, сколь первое было бы постыдным и незаконным руководством. Оно не является точно одинаковым ни в каких двух штатах; и варьируется в каждом с каждым пересмотром его уголовных законов. Поэтому ради определенности и единообразия власть определять тяжкие преступления в этом случае была во всех отношениях необходимой и правильной.

Регулирование внешней торговли, подпав под несколько взглядов, которые были приняты на этот предмет, было слишком полно обсуждено, чтобы нуждаться здесь в дополнительных доказательствах того, что оно должным образом передано федеральному управлению. Несомненно, следовало бы пожелать, чтобы власть запрещать ввоз рабов не была отложена до 1808 года, или, скорее, чтобы ей было позволено иметь немедленное действие. Но нетрудно объяснить как это ограничение общего правительства, так и то, как выражен весь пункт. Следует считать большим пунктом, достигнутым в пользу человечности, что период в двадцать лет может навсегда положить конец в этих штатах торговле, которая так долго и так громко порицала варварство современной политики; что в течение этого периода она получит значительное сдерживание со стороны федерального правительства и может быть полностью упразднена согласием тех немногих штатов, которые продолжают эту неестественную торговлю, в запретительном примере, который был дан столь значительным большинством Союза. Счастливы были бы несчастные африканцы, если бы перед ними открывалась равная перспектива быть избавленными от угнетения их европейских братьев!

Были предприняты попытки извратить этот пункт в возражение против Конституции, представляя его с одной стороны как преступное попустительство незаконной практике, а с другой — как рассчитанный на предотвращение добровольной и полезной эмиграции из Европы в Америку. Я упоминаю эти неверные толкования не с целью дать на них ответ, ибо они его не заслуживают, а как образцы манеры и духа, в которых некоторые сочли уместным вести свою оппозицию предложенному правительству. Полномочия, включенные в ТРЕТИЙ класс, — это те, которые обеспечивают гармонию и надлежащие отношения между штатами. Под этим заголовком можно было бы включить особые ограничения, наложенные на власть штатов, и определенные полномочия судебного департамента; но первые зарезервированы для отдельного класса, а последние будут подробно рассмотрены, когда мы дойдем до структуры и организации правительства. Я ограничусь беглым обзором оставшихся полномочий, охватываемых этим третьим описанием, а именно: регулировать торговлю между различными штатами и индейскими племенами; чеканить монету, регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты; обеспечивать наказание за подделку текущей монеты и ценных бумаг Соединенных Штатов; устанавливать стандарт весов и мер; устанавливать единообразное правило натурализации и единообразные законы о банкротстве; предписывать порядок, в котором публичные акты, записи и судебные разбирательства каждого штата должны быть доказаны, и эффект, который они должны иметь в других штатах; и учреждать почтовые отделения и почтовые дороги. Дефект власти в существующей Конфедерации регулировать торговлю между ее различными членами входит в число тех, которые были ясно указаны опытом. К доказательствам и замечаниям, которые предыдущие статьи представили по этому предмету, можно добавить, что без этого дополнительного положения великая и существенная власть регулирования внешней торговли была бы неполной и неэффективной. Очень существенным объектом этой власти было облегчение положения штатов, которые импортируют и экспортируют через другие штаты, от ненадлежащих взносов, взимаемых с них последними. Если бы они были свободны регулировать торговлю между штатом и штатом, следовало бы предвидеть, что будут найдены способы обложить товары импорта и экспорта во время прохождения через их юрисдикцию пошлинами, которые пали бы на производителей последних и потребителей первых. Мы можем быть уверены на основе прошлого опыта, что такая практика была бы введена будущими ухищрениями; и как этим, так и общим знанием человеческих дел, что она питала бы непрекращающиеся враждебности и, не исключено, закончилась бы серьезными прерываниями общественного спокойствия. Для тех, кто не смотрит на вопрос через призму страсти или интереса, желание коммерческих штатов собирать в любой форме косвенный доход со своих некоммерческих соседей должно казаться не менее неразумным, чем несправедливым; поскольку это стимулировало бы пострадавшую сторону, как негодованием, так и интересом, прибегнуть к менее удобным каналам для своей внешней торговли. Но кроткий голос разума, защищающий дело расширенного и постоянного интереса, слишком часто заглушается, как перед общественными органами, так и перед отдельными лицами, криками нетерпеливой алчности к немедленной и чрезмерной выгоде. Необходимость надзирающей власти над взаимной торговлей конфедеративных штатов была проиллюстрирована другими примерами, а также нашими собственными. В Швейцарии, где Союз очень слаб, каждый кантон обязан разрешать товарам проход через свою юрисдикцию в другие кантоны без увеличения пошлин. В Германии законом империи является то, что князья и штаты не должны устанавливать пошлины или таможенные сборы на мостах, реках или проходах без согласия императора и сейма; хотя из цитаты в предыдущей статье следует, что практика в этом, как и во многих других случаях в той конфедерации, не следовала закону и породила там те беды, которые были предвидены здесь. Среди ограничений, наложенных Союзом Нидерландов на своих членов, одно состоит в том, что они не должны устанавливать налоги, невыгодные для своих соседей, без общего разрешения. Регулирование торговли с индейскими племенами очень правильно освобождено от двух ограничений в Статьях Конфедерации, которые делают положение неясным и противоречивым. Власть там ограничена индейцами, не являющимися членами какого-либо из штатов, и не должна нарушать или ущемлять законодательное право любого штата в его собственных пределах. Какое описание индейцев следует считать членами штата, еще не установлено, и это было вопросом частых недоумений и споров в федеральных советах. И как торговля с индейцами, хотя и не членами штата, но проживающими в пределах его законодательной юрисдикции, может регулироваться внешней властью, не вторгаясь в такой степени во внутренние права законодательства, абсолютно непостижимо. Это не единственный случай, в котором Статьи Конфедерации необдуманно пытались достичь невозможного; примирить частичный суверенитет в Союзе с полным суверенитетом в штатах; опровергнуть математическую аксиому, отняв часть и оставив целое. Все, что нужно заметить о власти чеканить монету, регулировать ее стоимость и стоимость иностранной монеты, — это то, что, предусмотрев этот последний случай, Конституция восполнила существенное упущение в Статьях Конфедерации. Власть существующего Конгресса ограничена регулированием монеты, ВЫЧЕКАНЕННОЙ их собственной властью или властью соответствующих штатов. Сразу видно, что предложенное единообразие в СТОИМОСТИ текущей монеты могло быть разрушено подчинением стоимости иностранной монеты различным правилам различных штатов. Наказание за подделку государственных ценных бумаг, а также текущей монеты, конечно, передается той власти, которая должна обеспечить стоимость обоих. Регулирование весов и мер перенесено из Статей Конфедерации и основано на тех же соображениях, что и предыдущая власть регулирования монеты.

Различие в правилах натурализации давно отмечалось как недостаток нашей системы и как закладывающее основу для запутанных и деликатных вопросов. В четвертой статье Конфедерации объявлено, «что СВОБОДНЫЕ ЖИТЕЛИ каждого из этих штатов, за исключением нищих, бродяг и беглецов от правосудия, имеют право на все привилегии и иммунитеты СВОБОДНЫХ ГРАЖДАН в различных штатах; и НАРОД каждого штата должен в каждом другом пользоваться всеми привилегиями торговли и коммерции» и т. д. Здесь наблюдается смешение языка, которое примечательно. Почему термины СВОБОДНЫЕ ЖИТЕЛИ используются в одной части статьи, СВОБОДНЫЕ ГРАЖДАНЕ — в другой, а НАРОД — в третьей; или что имелось в виду под добавлением к «всем привилегиям и иммунитетам свободных граждан» «всех привилегий торговли и коммерции», легко определить нельзя. Однако кажется едва ли избежным толкование, что те, кто подпадает под определение СВОБОДНЫХ ЖИТЕЛЕЙ штата, хотя и не являются гражданами такого штата, имеют право в каждом другом штате на все привилегии СВОБОДНЫХ ГРАЖДАН последнего; то есть на большие привилегии, чем те, на которые они могут иметь право в своем собственном штате: так что в силе конкретного штата, или, скорее, каждый штат поставлен в необходимость не только даровать права гражданства в других штатах любому, кого он может допустить к таким правам внутри себя, но и любому, кому он может позволить стать жителем в пределах своей юрисдикции. Но если бы было допущено толкование термина «жители», которое ограничило бы оговоренные привилегии только гражданами, трудность уменьшилась бы, но не была бы устранена. Очень ненадлежащая власть все еще сохранялась бы за каждым штатом — натурализовать иностранцев в каждом другом штате. В одном штате проживание в течение короткого срока подтверждает все права гражданства: в другом требуются квалификации более важного значения. Иностранец, следовательно, юридически лишенный определенных прав в последнем, может, только путем предварительного проживания в первом, избежать своей неспособности; и таким образом закон одного штата может быть нелепо сделан выше закона другого в пределах юрисдикции последнего. Мы обязаны простой случайности тем, что очень серьезных затруднений по этому предмету до сих пор удавалось избежать. По законам нескольких штатов определенные категории иностранцев, которые сделали себя нежелательными, были подвергнуты запретам, несовместимым не только с правами гражданства, но и с привилегией проживания. Каковы были бы последствия, если бы такие лица, путем проживания или иным образом, приобрели характер граждан по законам другого штата, а затем заявили о своих правах как таковых, как на проживание, так и на гражданство, в штате, проскрибировавшем их? Какими бы ни были юридические последствия, вероятно, последовали бы другие последствия, слишком серьезного характера, чтобы не быть предусмотренными. Новая Конституция, соответственно, с большой уместностью сделала положение против них и всех других, проистекающих из дефекта Конфедерации по этому пункту, уполномочив общее правительство установить единообразное правило натурализации по всей территории Соединенных Штатов. Власть устанавливать единообразные законы о банкротстве настолько тесно связана с регулированием торговли и предотвратит так много мошенничеств, когда стороны или их собственность могут находиться или быть перемещены в разные штаты, что целесообразность ее, по-видимому, не будет поставлена под сомнение. Власть предписывать общими законами порядок, в котором публичные акты, записи и судебные разбирательства каждого штата должны быть доказаны, и эффект, который они должны иметь в других штатах, является очевидным и ценным улучшением по сравнению с пунктом, относящимся к этому предмету в Статьях Конфедерации. Значение последнего крайне неопределенно и может иметь мало значения при любом толковании, которое оно может выдержать. Власть, установленная здесь, может быть сделана очень удобным инструментом правосудия и быть особенно полезной на границах сопредельных штатов, где имущество, подлежащее правосудию, может быть внезапно и тайно переведено на любой стадии процесса в иностранную юрисдикцию. Власть устанавливать почтовые дороги должна, во всех отношениях, быть безвредной властью и может, возможно, при разумном управлении, стать продуктивной для большого общественного удобства.

Ничто, что способствует облегчению отношений между штатами, не может считаться недостойным общественной заботы.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLIII.

Тот же предмет продолжен (Полномочия, предоставленные Конституцией, рассмотренные далее)

Для «Индепендент Джорнал».

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Четвертый класс включает следующие разнообразные полномочия: 1. Власть «содействовать прогрессу науки и полезных искусств, обеспечивая на ограниченное время авторам и изобретателям исключительное право на их соответствующие произведения и открытия». Полезность этой власти вряд ли будет поставлена под сомнение. Авторское право авторов было торжественно признано в Великобритании правом общего права. Право на полезные изобретения, по-видимому, с равным основанием принадлежит изобретателям.

Общественное благо полностью совпадает в обоих случаях с требованиями отдельных лиц. Штаты не могут отдельно принять эффективные положения ни для одного из этих случаев, и большинство из них предвосхитили решение этого вопроса законами, принятыми по ходатайству Конгресса. 2. «Осуществлять исключительное законодательство во всех случаях без исключения над таким округом (не превышающим десяти миль в квадрате), который может, по уступке отдельных штатов и принятию Конгрессом, стать местом пребывания правительства Соединенных Штатов; и осуществлять подобную власть над всеми местами, приобретенными с согласия законодательных органов штатов, в которых они находятся, для возведения фортов, складов, арсеналов, верфей и других необходимых зданий». Неотъемлемая необходимость полной власти в месте пребывания правительства несет в себе свое собственное доказательство. Это власть, осуществляемая каждым законодательным органом Союза, я мог бы сказать — мира, в силу его общего верховенства. Без нее не только общественная власть могла бы быть оскорблена, а ее разбирательства прерваны безнаказанно; но зависимость членов общего правительства от штата, включающего место пребывания правительства, в вопросах защиты при исполнении ими своих обязанностей могла бы навлечь на национальные советы подозрение в страхе или влиянии, одинаково постыдное для правительства и неудовлетворительное для других членов Конфедерации. Это соображение имеет тем больший вес, что постепенное накопление общественных улучшений в стационарной резиденции правительства было бы слишком большим общественным залогом, чтобы оставлять его в руках одного штата, и создало бы так много препятствий для переезда правительства, что еще больше ограничило бы его необходимую независимость. Размер этого федерального округа достаточно ограничен, чтобы удовлетворить любую ревность противоположного характера. И поскольку он должен быть предназначен для этого использования с согласия штата, уступающего его; поскольку штат, несомненно, предусмотрит в договоре права и согласие граждан, проживающих в нем; поскольку жители найдут достаточные стимулы интереса, чтобы стать добровольными участниками уступки; поскольку они будут иметь свой голос при выборах правительства, которое должно осуществлять власть над ними; поскольку муниципальный законодательный орган для местных целей, происходящий от их собственного голосования, конечно, будет им разрешен; и поскольку власть законодательного органа штата и жителей уступленной части его согласиться на уступку будет происходить от всего народа штата при принятии ими Конституции, — всякое мыслимое возражение, по-видимому, устранено. Необходимость подобной власти над фортами, складами и т. д., установленными общим правительством, не менее очевидна. Общественные деньги, затраченные на такие места, и общественная собственность, депонированная в них, требуют, чтобы они были освобождены от власти конкретного штата. Также было бы ненадлежащим, чтобы места, от которых может зависеть безопасность всего Союза, были в какой-либо степени зависимы от конкретного его члена. Все возражения и сомнения здесь также устраняются требованием согласия заинтересованных штатов при каждом таком учреждении. 3. «Объявлять наказание за государственную измену, но никакое осуждение за измену не должно влечь за собой лишение прав состояния или конфискацию, кроме как при жизни осужденного лица». Поскольку государственная измена может быть совершена против Соединенных Штатов, власть Соединенных Штатов должна быть способна наказывать ее. Но поскольку новомодные и искусственные измены были великими двигателями, с помощью которых насильственные фракции, естественное порождение свободного правительства, обычно обрушивали свою попеременную злобу друг на друга, конвент с большим суждением противопоставил барьер этой особой опасности, вставив конституционное определение преступления, зафиксировав доказательства, необходимые для осуждения за него, и ограничив Конгресс, даже при наказании его, от распространения последствий вины за пределы личности ее автора. 4. «Принимать новые штаты в Союз; но никакой новый штат не должен быть сформирован или образован в пределах юрисдикции любого другого штата; ни один штат не должен быть сформирован путем соединения двух или более штатов или частей штатов без согласия законодательных органов заинтересованных штатов, а также Конгресса». В Статьях Конфедерации не найдено никакого положения по этому важному предмету. Канада должна была быть принята по праву, при ее присоединении к мерам Соединенных Штатов; а другие КОЛОНИИ, под которыми явно подразумевались другие британские колонии, — по усмотрению девяти штатов. Эвентуальное создание НОВЫХ ШТАТОВ, по-видимому, было упущено составителями того документа. Мы видели неудобство этого упущения и присвоение власти, к которому Конгресс был приведен им. С большой уместностью, следовательно, новая система восполнила этот дефект. Общая мера предосторожности, что никакие новые штаты не должны быть сформированы без согласия федеральной власти и власти заинтересованных штатов, согласуется с принципами, которые должны управлять такими сделками. Частная мера предосторожности против создания новых штатов путем раздела штата без его согласия успокаивает ревность более крупных штатов; так же как ревность меньших успокаивается подобной мерой предосторожности против соединения штатов без их согласия. 5. «Распоряжаться и принимать все необходимые правила и положения в отношении территории или другой собственности, принадлежащей Соединенным Штатам, с оговоркой, что ничто в Конституции не должно толковаться как наносящее ущерб каким-либо претензиям Соединенных Штатов или любого конкретного штата». Это власть очень большого значения, требуемая соображениями, подобными тем, которые показывают уместность предыдущей. Приложенная оговорка правильна сама по себе и, вероятно, была сделана абсолютно необходимой из-за ревности и вопросов, касающихся Западной территории, достаточно известных общественности. 6. «Гарантировать каждому штату в Союзе республиканскую форму правления; защищать каждый из них от вторжения; и по заявлению законодательного органа или исполнительной власти (когда законодательный орган не может быть созван) — от внутреннего насилия». В конфедерации, основанной на республиканских принципах и состоящей из республиканских членов, надзирающее правительство должно ясно обладать властью защищать систему от аристократических или монархических нововведений. Чем более интимным может быть характер такого союза, тем больший интерес имеют члены в политических институтах друг друга; и тем больше право настаивать на том, чтобы формы правления, при которых был заключен договор, были СУЩЕСТВЕННО сохранены. Но право подразумевает средство правовой защиты; и где еще могло быть помещено средство, как не там, где оно помещено Конституцией? Правительства с несходными принципами и формами оказались менее приспособленными к федеральной коалиции любого рода, чем те, что имеют родственную природу. «Поскольку конфедеративная республика Германии», — говорит Монтескье, — «состоит из свободных городов и мелких штатов, подчиненных разным князьям, опыт показывает нам, что она более несовершенна, чем республика Голландии и Швейцарии». «Греция была погублена», — добавляет он, — «как только король Македонии получил место среди Амфиктионов». В последнем случае, несомненно, непропорциональная сила, а также монархическая форма нового конфедерата имели свою долю влияния на события. Возможно, возникнет вопрос, какая нужда могла быть в такой мере предосторожности и не станет ли она предлогом для изменений в правительствах штатов без согласия самих штатов. Эти вопросы допускают быстрые ответы. Если вмешательство общего правительства не потребуется, положение о таком событии будет лишь безвредным излишеством в Конституции. Но кто может сказать, какие эксперименты могут быть порождены капризом отдельных штатов, амбициями предприимчивых лидеров или интригами и влиянием иностранных держав? На второй вопрос можно ответить, что если общее правительство должно вмешаться в силу этой конституционной власти, оно будет, конечно, обязано следовать этой власти. Но власть не распространяется далее ГАРАНТИИ республиканской формы правления, что предполагает уже существующее правительство той формы, которая должна быть гарантирована. До тех пор, следовательно, пока существующие республиканские формы продолжаются штатами, они гарантируются федеральной Конституцией. Всякий раз, когда штаты могут пожелать заменить другие республиканские формы, они имеют право сделать это и требовать федеральной гарантии для последних. Единственное ограничение, наложенное на них, состоит в том, что они не должны менять республиканские Конституции на антиреспубликанские; ограничение, которое, как предполагается, вряд ли будет рассматриваться как обида.

Защита от вторжения причитается от каждого общества частям, его составляющим. Широта выражения, использованного здесь, по-видимому, обеспечивает каждый штат не только против иностранной враждебности, но и против амбициозных или мстительных предприятий его более могущественных соседей. История как древних, так и современных конфедераций доказывает, что более слабые члены союза не должны быть нечувствительны к политике этой статьи. Защита от внутреннего насилия добавлена с равной уместностью. Было отмечено, что даже среди швейцарских кантонов, которые, строго говоря, не находятся под одним правительством, предусмотрено положение для этого объекта; и история той лиги информирует нас, что взаимная помощь часто востребуется и предоставляется; и в равной степени как самыми демократическими, так и другими кантонами. Недавнее и хорошо известное событие среди нас предупредило нас быть готовыми к чрезвычайным ситуациям подобного рода. На первый взгляд, могло бы показаться, что это не согласуется с республиканской теорией — предполагать, либо что большинство не имеет права, либо что меньшинство будет иметь силу ниспровергнуть правительство; и, следовательно, что федеральное вмешательство никогда не может потребоваться, кроме как тогда, когда оно было бы неуместным. Но теоретические рассуждения, в этом, как и в большинстве других случаев, должны быть квалифицированы уроками практики. Почему незаконные комбинации для целей насилия не могут быть сформированы так же большинством штата, особенно маленького штата, как большинством округа или района того же штата; и если власть штата должна, в последнем случае, защищать местную магистратуру, не должна ли федеральная власть, в первом, поддерживать власть штата? Кроме того, существуют определенные части конституций штатов, которые настолько переплетены с федеральной Конституцией, что насильственный удар не может быть нанесен по одной без передачи раны другой.

Восстания в штате редко будут вызывать федеральное вмешательство, если число участвующих в них не имеет некоторой пропорции к друзьям правительства. Будет гораздо лучше, если насилие в таких случаях будет подавлено надзирающей властью, чем если большинство будет оставлено поддерживать свое дело кровавым и упорным состязанием. Существование права на вмешательство, как правило, предотвратит необходимость его осуществления. Правда ли, что сила и право обязательно находятся на одной стороне в республиканских правительствах? Не может ли меньшая партия обладать таким превосходством денежных ресурсов, военных талантов и опыта или тайной помощи от иностранных держав, что сделает ее превосходящей также в призыве к мечу? Не может ли более компактная и выгодная позиция склонить чашу весов на ту же сторону против превосходящего числа, расположенного так, чтобы быть менее способным к быстрому и собранному проявлению своей силы? Ничто не может быть более химерическим, чем воображать, что в испытании реальной силой победа может быть рассчитана по правилам, которые преобладают при переписи жителей или которые определяют исход выборов!

Не может ли случиться, в конце концов, что меньшинство ГРАЖДАН может стать большинством ЛИЦ за счет притока иностранных жителей, случайного стечения авантюристов или тех, кого конституция штата не допустила к правам голосования? Я не обращаю внимания на несчастный вид населения, изобилующий в некоторых штатах, которые во время спокойствия регулярного правительства опущены ниже уровня людей; но которые в бурных сценах гражданского насилия могут проявиться в человеческом характере и дать превосходство силы любой партии, с которой они могут ассоциировать себя. В случаях, когда может быть сомнительно, на чьей стороне лежит справедливость, каких лучших судей могли бы пожелать две насильственные фракции, прибегающие к оружию и разрывающие штат на части, чем представители конфедеративных штатов, не нагретые местным пламенем? К беспристрастности судей они добавили бы привязанность друзей. Счастливы были бы, если бы такое средство от его немощей могло быть доступно всем свободным правительствам; если бы проект, столь же эффективный, мог быть установлен для всеобщего мира человечества! Если спросят, какова будет мера исправления для восстания, охватывающего все штаты и включающего превосходство всей силы, хотя и не конституционное право? ответ должен быть таким, что такой случай, поскольку он был бы вне пределов человеческих средств, так он, к счастью, не входит в пределы человеческой вероятности; и что это достаточная рекомендация федеральной Конституции, что она уменьшает риск бедствия, для которого никакая возможная конституция не может обеспечить лекарство. Среди преимуществ конфедеративной республики, перечисленных Монтескье, важным является то, «что если бы народное восстание случилось в одном из штатов, другие способны подавить его. Если злоупотребления прокрадутся в одну часть, они исправляются теми, что остаются здоровыми». 7. «Считать все долги, заключенные, и обязательства, принятые до принятия этой Конституции, не менее действительными против Соединенных Штатов, при этой Конституции, чем при Конфедерации». Это может рассматриваться только как декларативное предложение; и, возможно, было вставлено, среди других причин, для удовлетворения иностранных кредиторов Соединенных Штатов, которые не могут быть незнакомы с притворной доктриной, что изменение политической формы гражданского общества имеет магический эффект растворения его моральных обязательств. Среди меньших критических замечаний, которые были высказаны в адрес Конституции, было отмечено, что действительность обязательств должна была быть утверждена в пользу Соединенных Штатов, а также против них; и в духе, который обычно характеризует мелких критиков, упущение было преобразовано и увеличено в заговор против национальных прав. Авторам этого открытия можно сказать то, о чем немногим другим нужно сообщать, что, поскольку обязательства по своей природе взаимны, утверждение их действительности с одной стороны обязательно влечет за собой действительность с другой стороны; и что, поскольку статья является чисто декларативной, установление принципа в одном случае достаточно для каждого случая. Им можно далее сказать, что каждая конституция должна ограничивать свои меры предосторожности опасностями, которые не являются совсем воображаемыми; и что не может существовать реальной опасности, что правительство ОСМЕЛИТСЯ, с этой конституционной декларацией перед собой или даже без нее, списать долги, справедливо причитающиеся обществу, под осуждаемым здесь предлогом. 8. «Предусматривать поправки, которые должны быть ратифицированы тремя четвертями штатов при двух исключениях только». Что полезные изменения будут предложены опытом, нельзя было не предвидеть. Было необходимо, следовательно, чтобы был предусмотрен способ для их введения. Способ, предпочтенный конвентом, по-видимому, отмечен каждой печатью уместности. Он охраняет в равной степени от той крайней легкости, которая сделала бы Конституцию слишком изменчивой; и той крайней трудности, которая могла бы увековечить ее обнаруженные недостатки. Он, более того, в равной степени позволяет общему правительству и правительствам штатов инициировать исправление ошибок, по мере того как они могут быть указаны опытом с одной стороны или с другой. Исключение в пользу равенства голосования в Сенате, вероятно, предназначалось как палладиум остаточного суверенитета штатов, подразумеваемого и обеспеченного этим принципом представительства в одной ветви законодательного органа; и, вероятно, настаивалось штатами, особенно привязанными к этому равенству. Другое исключение должно было быть допущено по тем же соображениям, которые породили привилегию, защищаемую им. 9. «Ратификация конвентов девяти штатов должна быть достаточной для установления этой Конституции между штатами, ратифицирующими ее». Эта статья говорит сама за себя.

Только прямое полномочие народа могло придать должную действительность Конституции. Требование единогласной ратификации тринадцати штатов подчинило бы существенные интересы целого капризу или коррупции одного члена. Это ознаменовало бы отсутствие предвидения в конвенте, что наш собственный опыт сделал бы непростительным. Два вопроса очень деликатного характера возникают по этому случаю: 1. На каком принципе Конфедерация, которая стоит в торжественной форме договора между штатами, может быть заменена без единогласного согласия сторон в ней? 2. Какое отношение должно существовать между девятью или более штатами, ратифицирующими Конституцию, и оставшимися немногими, которые не становятся сторонами в ней? На первый вопрос отвечают сразу, прибегая к абсолютной необходимости случая; к великому принципу самосохранения; к трансцендентному закону природы и Бога природы, который объявляет, что безопасность и счастье общества являются объектами, к которым стремятся все политические институты и которым все такие институты должны быть принесены в жертву. ВОЗМОЖНО, также, ответ может быть найден, не ища за пределами принципов самого договора. Ранее было отмечено среди дефектов Конфедерации, что во многих штатах она не получила более высокого санкционирования, чем просто законодательная ратификация. Принцип взаимности, по-видимому, требует, чтобы ее обязательство для других штатов было сведено к тому же стандарту. Договор между независимыми суверенами, основанный на обычных актах законодательной власти, не может претендовать на более высокую действительность, чем лига или договор между сторонами. Это установленная доктрина по предмету договоров, что все статьи являются взаимно условиями друг друга; что нарушение любой одной статьи является нарушением всего договора; и что нарушение, совершенное любой из сторон, освобождает других и уполномочивает их, если они пожелают, объявить договор нарушенным и недействительным. Если бы, к несчастью, было необходимо апеллировать к этим деликатным истинам для оправдания отказа от согласия конкретных штатов на роспуск федерального пакта, не найдут ли жалующиеся стороны трудной задачей ответить на МНОЖЕСТВЕННЫЕ и ВАЖНЫЕ нарушения, с которыми они могут быть конфронтированы? Было время, когда на всех нас лежала обязанность скрывать идеи, которые демонстрирует этот параграф. Сцена теперь изменилась, а вместе с ней и роль, которую диктуют те же мотивы. Второй вопрос не менее деликатен; и льстивая перспектива того, что он является чисто гипотетическим, запрещает излишне любопытное обсуждение его. Это один из тех случаев, которые должны быть оставлены, чтобы позаботиться о себе. В целом можно заметить, что, хотя никакое политическое отношение не может существовать между соглашающимися и несоглашающимися штатами, моральные отношения останутся неаннулированными. Требования справедливости, как с одной, так и с другой стороны, будут в силе и должны быть выполнены; права человечности должны во всех случаях должным образом и взаимно уважаться; в то время как соображения общего интереса и, прежде всего, память о дорогих сценах, которые прошли, и предвкушение скорого триумфа над препятствиями к воссоединению, будут, как надеются, не напрасно призывать к УМЕРЕННОСТИ с одной стороны и БЛАГОРАЗУМИЮ с другой.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLIV.

Ограничения на власть различных штатов

Из «Нью-Йорк Пэкет». Пятница, 25 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Пятый класс положений в пользу федеральной власти состоит из следующих ограничений на власть различных штатов: 1. «Ни один штат не должен вступать в какой-либо договор, союз или конфедерацию; выдавать каперские свидетельства и свидетельства о репрессалиях; чеканить монету; выпускать кредитные билеты; делать что-либо, кроме золота и серебра, законным платежным средством при оплате долгов; принимать какие-либо акты о лишении прав состояния, законы с обратной силой или законы, нарушающие обязательства по контрактам; или жаловать какой-либо дворянский титул». Запрет на договоры, союзы и конфедерации составляет часть существующих Статей Союза; и по причинам, которые не нуждаются в объяснении, скопирован в новую Конституцию. Запрет на каперские свидетельства — это другая часть старой системы, но несколько расширенная в новой. Согласно первой, каперские свидетельства могли выдаваться штатами после объявления войны; согласно последней, эти лицензии должны быть получены, как во время войны, так и до ее объявления, от правительства Соединенных Штатов. Это изменение полностью оправдано преимуществом единообразия во всех пунктах, которые касаются иностранных держав; и немедленной ответственностью перед нацией всех тех, за чье поведение сама нация должна нести ответственность.

Право чеканки монеты, которое здесь изымается у штатов, было оставлено в их руках Статьями Конфедерации как право, осуществляемое совместно с Конгрессом, за исключением исключительного права Конгресса на регулирование пробы и стоимости. В данном случае новое положение также является улучшением по сравнению со старым. Пока проба и стоимость зависели от общей власти, право чеканки у отдельных штатов не могло привести ни к чему иному, как к умножению дорогостоящих монетных дворов и разнообразию форм и веса обращающихся монет. Последнее неудобство подрывает одну из целей, ради которых эта власть была изначально передана федеральному центру; и поскольку первое могло предотвратить неудобную пересылку золота и серебра на центральный монетный двор для перечеканки, эта цель может быть столь же успешно достигнута местными монетными дворами, созданными под общим руководством.

Распространение запрета на кредитные билеты должно доставить удовольствие каждому гражданину соразмерно его любви к справедливости и знанию истинных источников общественного процветания. Ущерб, который Америка понесла со времени заключения мира от пагубного влияния бумажных денег на необходимое доверие между людьми, на необходимое доверие к государственным советам, на трудолюбие и нравы народа, а также на характер республиканского правления, составляет огромный долг перед штатами, ответственными за эту необдуманную меру, который еще долго останется невыплаченным; или, вернее, это накопление вины, которое может быть искуплено не иначе, как добровольной жертвой на алтаре правосудия той власти, которая послужила его инструментом. В дополнение к этим убедительным соображениям можно заметить, что те же причины, которые доказывают необходимость отказа штатам в праве регулировать монету, с равной силой доказывают, что они не должны иметь свободы заменять монету бумажным средством платежа. Если бы каждый штат имел право регулировать стоимость своей монеты, могло бы существовать столько же различных валют, сколько штатов, и тем самым общение между ними было бы затруднено; могли бы производиться ретроспективные изменения ее стоимости, и тем самым граждане других штатов могли бы пострадать, а между самими штатами могли бы разгореться вражда. Подданные иностранных держав могли бы пострадать от той же причины, и, следовательно, Союз мог бы быть дискредитирован и втянут в конфликты из-за неблагоразумия одного из своих членов. Ни одно из этих бедствий не является менее свойственным праву штатов выпускать бумажные деньги, чем праву чеканить золото или серебро. Власть делать что-либо, кроме золота и серебра, законным платежным средством при погашении долгов изымается у штатов на том же принципе, что и власть выпускать бумажную валюту. Биллы о лишении гражданских прав, законы, имеющие обратную силу, и законы, нарушающие обязательства по контрактам, противоречат первым принципам общественного договора и всякому принципу здравого законодательства. Первые два прямо запрещены декларациями, предваряющими некоторые конституции штатов, и все они запрещены духом и сферой действия этих основополагающих хартий. Наш собственный опыт научил нас, тем не менее, что дополнительные ограждения против этих опасностей не должны быть упущены. Поэтому конвент весьма справедливо добавил этот конституционный оплот в пользу личной безопасности и частных прав; и я сильно ошибусь, если они при этом не проконсультировались с подлинными настроениями так же верно, как и с несомненными интересами своих избирателей. Трезвомыслящий народ Америки устал от изменчивой политики, которая направляла государственные советы. Они с сожалением и негодованием видели, что внезапные изменения и законодательное вмешательство в дела, затрагивающие личные права, становятся источником наживы в руках предприимчивых и влиятельных спекулянтов и ловушкой для более трудолюбивой и менее осведомленной части общества. Они также видели, что одно законодательное вмешательство — это лишь первое звено длинной цепи повторений, причем каждое последующее вмешательство естественным образом порождается последствиями предыдущего. Поэтому они совершенно справедливо делают вывод, что необходима некоторая коренная реформа, которая положит конец спекуляциям на государственных мерах, внушит общую осмотрительность и трудолюбие и придаст правильный ход делам общества. Запрет в отношении дворянских титулов скопирован со Статей Конфедерации и не нуждается в комментариях. 2. «Ни один штат не может без согласия Конгресса вводить какие-либо импортные или экспортные пошлины или сборы, кроме тех, которые могут быть абсолютно необходимы для исполнения его инспекционных законов, и чистый доход от всех пошлин и сборов, взимаемых любым штатом с импорта или экспорта, должен поступать в пользу казны Соединенных Штатов; и все такие законы подлежат пересмотру и контролю со стороны Конгресса. Ни один штат не может без согласия Конгресса вводить какие-либо тоннажные сборы, содержать войска или военные корабли в мирное время, вступать в какое-либо соглашение или договор с другим штатом или с иностранной державой, или участвовать в войне, если только он не подвергся фактическому вторжению или не находится в такой непосредственной опасности, которая не допускает промедления». Ограничение власти штатов в отношении импорта и экспорта подкрепляется всеми аргументами, которые доказывают необходимость подчинения регулирования торговли федеральным советам. Поэтому нет нужды делать дальнейшие замечания по этому пункту, кроме того, что способ, которым ограничение квалифицируется, представляется хорошо рассчитанным на то, чтобы одновременно обеспечить штатам разумную свободу действий в обеспечении удобства их импорта и экспорта, а Соединенным Штатам — разумный контроль против злоупотребления этой свободой.

Остальные детали этого пункта подпадают под рассуждения, которые либо настолько очевидны, либо были настолько полно развиты, что их можно опустить без комментариев. ШЕСТОЙ и последний класс состоит из различных полномочий и положений, посредством которых обеспечивается эффективность всех остальных. 1. Из них первое — это «власть принимать все законы, которые будут необходимы и надлежащи для приведения в исполнение вышеуказанных полномочий и всех других полномочий, возложенных настоящей Конституцией на правительство Соединенных Штатов или на любой его департамент или должностное лицо». Немногие части Конституции подвергались нападкам с большей невоздержанностью, чем эта; однако при беспристрастном ее исследовании ни одна часть не может показаться более полностью неуязвимой. Без СУЩНОСТИ этой власти вся Конституция была бы мертвой буквой. Те, кто возражает против этой статьи как части Конституции, могут, следовательно, иметь в виду лишь то, что ФОРМА этого положения является ненадлежащей. Но задумывались ли они, можно ли было заменить ее лучшей формой? Существует четыре других возможных метода, которые Конституция могла бы принять по этому вопросу. Они могли бы скопировать вторую статью существующей Конфедерации, которая запрещала бы осуществление любой власти, не делегированной ЯВНО; они могли бы попытаться дать позитивное перечисление полномочий, охватываемых общими терминами «необходимые и надлежащие»; они могли бы попытаться дать негативное перечисление их, указав полномочия, исключенные из общего определения; они могли бы вообще промолчать по этому вопросу, оставив эти необходимые и надлежащие полномочия на усмотрение толкования и вывода. Если бы конвент выбрал первый метод принятия второй статьи Конфедерации, очевидно, что новый Конгресс постоянно подвергался бы, как и его предшественники, альтернативе: либо толковать термин «ЯВНО» с такой строгостью, чтобы обезоружить правительство от всякой реальной власти вообще, либо с такой широтой, чтобы полностью уничтожить силу ограничения.

Было бы легко показать, если бы это было необходимо, что ни одно важное полномочие, делегированное Статьями Конфедерации, не было и не может быть исполнено Конгрессом без обращения в той или иной степени к доктрине ТОЛКОВАНИЯ или ПОДРАЗУМЕВАНИЯ. Поскольку полномочия, делегированные в рамках новой системы, более обширны, правительство, которое будет ее осуществлять, оказалось бы еще более стесненным альтернативой: либо предать общественные интересы, ничего не делая, либо нарушить Конституцию, осуществляя полномочия, которые являются крайне необходимыми и надлежащими, но в то же время ЯВНО не предоставленными. Если бы конвент попытался дать позитивное перечисление полномочий, необходимых и надлежащих для приведения в исполнение других их полномочий, эта попытка потребовала бы полного свода законов по каждому предмету, к которому относится Конституция; причем приспособленного не только к существующему положению вещей, но и ко всем возможным изменениям, которые может принести будущее; ибо при каждом новом применении общего полномочия ЧАСТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ, которые являются средствами достижения ЦЕЛИ общего полномочия, должны всегда неизбежно варьироваться вместе с этим объектом и часто должным образом варьироваться, пока сам объект остается прежним.

Если бы они попытались перечислить частные полномочия или средства, не являющиеся необходимыми или надлежащими для приведения в исполнение общих полномочий, задача была бы не менее химерической; и была бы подвержена этому дальнейшему возражению, что каждый пробел в перечислении был бы равносилен позитивному предоставлению власти. Если бы, чтобы избежать этого последствия, они попытались дать частичное перечисление исключений и описали остаток общими терминами НЕ НЕОБХОДИМЫЕ ИЛИ НЕ НАДЛЕЖАЩИЕ, то неизбежно получилось бы, что перечисление охватило бы лишь немногие из исключенных полномочий; что они были бы такими, которые с наименьшей вероятностью могли бы быть присвоены или допущены, поскольку перечисление, конечно, выбрало бы такие, которые были бы наименее необходимыми или надлежащими; и что ненужные и ненадлежащие полномочия, включенные в остаток, были бы менее решительно исключены, чем если бы никакого частичного перечисления не было сделано. Если бы Конституция хранила молчание по этому вопросу, нет сомнений, что все частные полномочия, необходимые как средства исполнения общих полномочий, перешли бы к правительству в силу неизбежного подразумевания. Ни одна аксиома не установлена в праве или в разуме более ясно, чем та, что там, где требуется цель, разрешены и средства; где дано общее полномочие делать что-либо, включено каждое частное полномочие, необходимое для его выполнения. Если бы, следовательно, этот последний метод был принят конвентом, каждое возражение, выдвигаемое сейчас против их плана, оставалось бы во всей своей правдоподобности; и возникло бы реальное неудобство, заключающееся в том, что не был бы устранен предлог, за который можно ухватиться в критических случаях, чтобы поставить под сомнение существенные полномочия Союза. Если спросить, каково будет последствие в случае, если Конгресс неверно истолкует эту часть Конституции и будет осуществлять полномочия, не оправданные ее истинным смыслом, я отвечу: то же самое, что если бы они неверно истолковали или расширили любое другое полномочие, возложенное на них; как если бы общее полномочие было сведено к частностям, и любая из них была бы нарушена; короче говоря, то же самое, что если бы законодательные органы штатов нарушили свои соответствующие конституционные полномочия. В первом случае успех узурпации будет зависеть от исполнительной и судебной властей, которые должны разъяснять и приводить в исполнение законодательные акты; и в конечном счете средство правовой защиты должно быть получено от народа, который может путем избрания более верных представителей аннулировать акты узурпаторов. Истина заключается в том, что на это окончательное исправление можно больше полагаться против неконституционных актов федеральных законодательных органов, чем законодательных органов штатов, по той простой причине, что, поскольку каждый такой акт первых будет посягательством на права последних, последние всегда будут готовы отметить нововведение, забить тревогу народу и использовать свое местное влияние для осуществления смены федеральных представителей. Поскольку между законодательными органами штатов и народом, заинтересованным в наблюдении за поведением первых, нет такого промежуточного органа, нарушения конституций штатов с большей вероятностью останутся незамеченными и неисправленными. 2. «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, которые будут приняты в соответствии с ней, и все договоры, заключенные или которые будут заключены под властью Соединенных Штатов, являются верховным законом страны, и судьи в каждом штате обязаны следовать им, несмотря ни на что в конституции или законах любого штата, противоречащее этому». Неблагоразумное рвение противников Конституции подтолкнуло их к нападкам и на эту ее часть, без которой она была бы очевидно и радикально дефектной. Чтобы полностью осознать это, нам нужно лишь на мгновение предположить, что верховенство конституций штатов было бы оставлено полным посредством оговорки в их пользу. Во-первых, поскольку эти конституции наделяют законодательные органы штатов абсолютным суверенитетом во всех случаях, не исключенных существующими Статьями Конфедерации, все полномочия, содержащиеся в предложенной Конституции, поскольку они превышают те, что перечислены в Конфедерации, были бы аннулированы, и новый Конгресс был бы низведен до того же бессильного состояния, что и его предшественники. Во-вторых, поскольку конституции некоторых штатов даже не признают прямо и полностью существующие полномочия Конфедерации, прямое сохранение верховенства первых в таких штатах поставило бы под вопрос каждое полномочие, содержащееся в предложенной Конституции. В-третьих, поскольку конституции штатов сильно отличаются друг от друга, могло бы случиться так, что договор или национальный закон, имеющий большое и равное значение для штатов, вступил бы в противоречие с одними конституциями и не вступил бы с другими, и, следовательно, был бы действителен в одних штатах, в то время как в других он не имел бы никакой силы. В конце концов, мир увидел бы впервые систему правления, основанную на инверсии фундаментальных принципов всякого правления; он увидел бы власть всего общества везде подчиненной власти частей; он увидел бы монстра, в котором голова находилась бы под руководством членов. 3. «Сенаторы и представители, члены различных законодательных органов штатов, а также все исполнительные и судебные должностные лица, как Соединенных Штатов, так и отдельных штатов, обязаны присягой или торжественным заявлением поддерживать настоящую Конституцию». Спрашивали, почему было сочтено необходимым, чтобы магистратура штатов была обязана поддерживать федеральную Конституцию, и ненужным, чтобы подобная присяга была наложена на должностных лиц Соединенных Штатов в пользу конституций штатов. Можно привести несколько причин для этого различия. Я ограничусь одной, которая является очевидной и окончательной. Члены федерального правительства не будут иметь никакого участия в приведении в исполнение конституций штатов. Члены и должностные лица правительств штатов, напротив, будут иметь существенное участие в обеспечении действия федеральной Конституции. Выборы Президента и Сената будут во всех случаях зависеть от законодательных органов отдельных штатов. И выборы в Палату представителей будут в равной степени зависеть от той же власти в первом случае; и, вероятно, всегда будут проводиться должностными лицами и в соответствии с законами штатов. 4. Среди положений для обеспечения эффективности федеральных полномочий можно добавить те, которые относятся к исполнительной и судебной властям: но поскольку они оставлены для особого рассмотрения в другом месте, я опускаю их здесь. Мы теперь подробно рассмотрели все статьи, составляющие сумму или количество власти, делегированной предложенной Конституцией федеральному правительству, и пришли к этому неоспоримому выводу, что ни одна часть этой власти не является ненужной или ненадлежащей для достижения необходимых целей Союза. Вопрос, следовательно, о том, предоставлять ли этот объем власти или нет, сводится к другому вопросу: будет ли установлено правительство, соразмерное потребностям Союза; или, другими словами, будет ли сохранен сам Союз.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLV.

Рассмотрение предполагаемой опасности от полномочий Союза для правительств штатов

Для «Индепендент Джорнал».

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Показав, что ни одно из полномочий, переданных федеральному правительству, не является ненужным или ненадлежащим, следующий вопрос, который предстоит рассмотреть, заключается в том, будет ли вся их совокупность опасной для той части власти, которая оставлена отдельным штатам. Противники плана конвента, вместо того чтобы в первую очередь рассмотреть, какая степень власти была абсолютно необходима для целей федерального правительства, истощили себя во вторичном исследовании возможных последствий предложенной степени власти для правительств отдельных штатов. Но если Союз, как было показано, необходим для безопасности народа Америки от внешней опасности; если он необходим для его безопасности от раздоров и войн между различными штатами; если он необходим для защиты его от тех насильственных и деспотических фракций, которые отравляют блага свободы, и от тех военных учреждений, которые должны постепенно отравить сам ее источник; если, одним словом, Союз необходим для счастья народа Америки, не является ли нелепым выдвигать в качестве возражения против правительства, без которого цели Союза не могут быть достигнуты, то, что такое правительство может умалить значение правительств отдельных штатов? Была ли тогда совершена Американская революция, была ли сформирована Американская Конфедерация, была ли пролита драгоценная кровь тысяч и растрачено с трудом заработанное достояние миллионов не для того, чтобы народ Америки наслаждался миром, свободой и безопасностью, а для того, чтобы правительства отдельных штатов, чтобы конкретные муниципальные учреждения могли обладать определенной степенью власти и быть облеченными определенными достоинствами и атрибутами суверенитета? Мы слышали о нечестивой доктрине в Старом Свете, что народ создан для королей, а не короли для народа. Должна ли та же доктрина возродиться в Новом Свете в другом виде, что прочное счастье народа должно быть принесено в жертву взглядам политических институтов иной формы? Слишком рано политикам полагаться на то, что мы забудем, что общественное благо, реальное благополучие большой массы народа является высшей целью, к которой следует стремиться; и что никакая форма правления вообще не имеет иной ценности, кроме той, в какой она может быть приспособлена для достижения этой цели. Если бы план конвента был направлен против общественного счастья, мой голос был бы: Отвергнуть план. Если бы сам Союз был несовместим с общественным счастьем, он был бы: Упразднить Союз. Точно так же, поскольку суверенитет штатов не может быть примирен со счастьем народа, голос каждого доброго гражданина должен быть:

Пусть первое будет принесено в жертву последнему. Насколько эта жертва необходима, было показано. Насколько будет под угрозой не принесенный в жертву остаток, — это вопрос, стоящий перед нами. В ходе этих статей были затронуты несколько важных соображений, которые опровергают предположение, что деятельность федерального правительства постепенно окажется фатальной для правительств штатов. Чем больше я обдумываю этот предмет, тем более я убеждаюсь, что равновесие гораздо вероятнее будет нарушено перевесом последней чаши весов, чем первой. Мы видели во всех примерах древних и современных конфедераций, что в членах постоянно проявляется сильнейшая тенденция лишать общее правительство его полномочий, при весьма неэффективной способности последнего защищаться от посягательств. Хотя в большинстве этих примеров система была настолько отличной от рассматриваемой, что это значительно ослабляет любой вывод относительно последней из судьбы первых, однако, поскольку штаты сохранят при предложенной Конституции весьма обширную часть активного суверенитета, этот вывод не следует полностью игнорировать. В Ахейском союзе, вероятно, федеральный центр обладал степенью и видом власти, которые придавали ему значительное сходство с правительством, созданным конвентом. Ликийская Конфедерация, насколько переданы ее принципы и форма, должна была иметь еще большую аналогию с ним. Однако история не сообщает нам, что какая-либо из них когда-либо вырождалась или стремилась выродиться в одно консолидированное правительство. Напротив, мы знаем, что крах одной из них произошел из-за неспособности федеральной власти предотвратить разногласия и, наконец, распад подчиненных властей. Эти случаи тем более достойны нашего внимания, что внешние причины, которыми составные части были прижаты друг к другу, были гораздо многочисленнее и мощнее, чем в нашем случае; и, следовательно, менее мощных связей внутри было бы достаточно, чтобы привязать членов к главе и друг к другу. В феодальной системе мы видели аналогичную склонность. Несмотря на отсутствие должного сочувствия в каждом случае между местными суверенами и народом, и сочувствия в некоторых случаях между общим сувереном и последними, обычно случалось, что местные суверены преобладали в соперничестве за посягательства.

Если бы внешние опасности не принуждали к внутренней гармонии и подчинению, и особенно, если бы местные суверены обладали привязанностью народа, великие королевства в Европе в настоящее время состояли бы из стольких же независимых князей, сколько было ранее феодальных баронов. Правительство штата будет иметь преимущество перед Федеральным правительством, сравниваем ли мы их в отношении непосредственной зависимости одного от другого; в отношении веса личного влияния, которым будет обладать каждая сторона; в отношении полномочий, соответственно возложенных на них; в отношении пристрастия и вероятной поддержки народа; в отношении склонности и способности сопротивляться и срывать меры друг друга. Правительства штатов можно рассматривать как составные и существенные части федерального правительства; в то время как последнее никоим образом не является существенным для функционирования или организации первых. Без вмешательства законодательных органов штатов Президент Соединенных Штатов вообще не может быть избран. Они должны во всех случаях иметь большую долю в его назначении и, возможно, в большинстве случаев сами будут определять его. Сенат будет избираться абсолютно и исключительно законодательными органами штатов. Даже Палата представителей, хотя и сформированная непосредственно из народа, будет избрана в значительной степени под влиянием того класса людей, чье влияние на народ обеспечивает им самим избрание в законодательные органы штатов. Таким образом, каждая из основных ветвей федерального правительства будет в той или иной степени обязана своим существованием благосклонности правительств штатов и, следовательно, должна чувствовать зависимость, которая гораздо вероятнее породит склонность быть слишком угодливыми, чем слишком властными по отношению к ним. С другой стороны, составные части правительств штатов ни в одном случае не будут обязаны своим назначением прямому воздействию федерального правительства и очень мало, если вообще будут, местному влиянию его членов. Число лиц, занятых в соответствии с Конституцией Соединенных Штатов, будет гораздо меньше, чем число занятых в отдельных штатах.

Следовательно, личного влияния на стороне первых будет меньше, чем на стороне последних. Члены законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти тринадцати и более штатов, мировые судьи, офицеры ополчения, министерские чиновники правосудия, вместе со всеми окружными, корпоративными и городскими чиновниками для трех миллионов и более человек, перемешанных и имеющих личное знакомство с каждым классом и кругом людей, должны превышать, вне всякой пропорции, как по численности, так и по влиянию, тех, кто будет занят в управлении федеральной системой. Сравните членов трех великих департаментов тринадцати штатов, исключая из судебного департамента мировых судей, с членами соответствующих департаментов единого правительства Союза; сравните офицеров ополчения трех миллионов человек с военными и морскими офицерами любого учреждения, которое находится в пределах вероятности, или, я могу добавить, возможности, и в этом аспекте одном мы можем провозгласить преимущество штатов решающим. Если федеральное правительство будет иметь сборщиков доходов, правительства штатов будут иметь своих также. И поскольку сборщики первых будут находиться преимущественно на морском побережье и их будет не очень много, в то время как сборщики последних будут разбросаны по всей стране и их будет очень много, преимущество в этом аспекте также лежит на той же стороне.

Правда, Конфедерация будет обладать и может осуществлять право взимания внутренних, а также внешних налогов по всей территории штатов; но вероятно, что к этому праву не будут прибегать, за исключением дополнительных целей получения дохода; что тогда штатам будет предоставлен выбор поставлять свои квоты посредством предварительных сборов своих собственных; и что окончательный сбор под непосредственной властью Союза будет, как правило, производиться должностными лицами и в соответствии с правилами, назначенными отдельными штатами. Действительно, крайне вероятно, что в других случаях, особенно в организации судебной власти, должностные лица штатов будут наделены соответствующими полномочиями Союза.

Если бы, однако, случилось так, что отдельные сборщики внутренних доходов были бы назначены при федеральном правительстве, влияние всего их числа не выдержало бы сравнения с влиянием множества чиновников штатов на противоположной чаше весов.

В пределах каждого округа, к которому был бы приписан федеральный сборщик, было бы не менее тридцати или сорока, или даже больше, чиновников различных описаний, и многие из них — люди с характером и весом, чье влияние лежало бы на стороне штата. Полномочия, делегированные предложенной Конституцией федеральному правительству, немногочисленны и определены. Те, которые должны остаться в правительствах штатов, многочисленны и неопределенны. Первые будут осуществляться преимущественно по внешним объектам, таким как война, мир, переговоры и внешняя торговля; с последней из которых право налогообложения будет, по большей части, связано. Полномочия, зарезервированные за отдельными штатами, будут распространяться на все объекты, которые в обычном ходе дел касаются жизни, свобод и собственности народа, а также внутреннего порядка, улучшения и процветания штата. Операции федерального правительства будут наиболее обширными и важными во времена войны и опасности; операции правительств штатов — во времена мира и безопасности. Поскольку первые периоды, вероятно, будут составлять небольшую пропорцию к последним, правительства штатов будут здесь пользоваться еще одним преимуществом перед федеральным правительством. Чем более адекватными, действительно, федеральные полномочия могут быть сделаны для национальной обороны, тем менее частыми будут те сцены опасности, которые могли бы способствовать их превосходству над правительствами отдельных штатов. Если новая Конституция будет изучена с точностью и беспристрастностью, будет обнаружено, что изменение, которое она предлагает, состоит гораздо меньше в добавлении НОВЫХ ПОЛНОМОЧИЙ Союзу, чем в укреплении его ПЕРВОНАЧАЛЬНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ. Регулирование торговли, это правда, является новым полномочием; но это кажется дополнением, которому немногие противятся и от которого не ожидается никаких опасений. Полномочия, относящиеся к войне и миру, армиям и флотам, договорам и финансам, вместе с другими более значительными полномочиями, все возложены на существующий Конгресс Статьями Конфедерации. Предложенное изменение не расширяет эти полномочия; оно лишь заменяет более эффективный способ их администрирования. Изменение, относящееся к налогообложению, можно рассматривать как наиболее важное; и все же нынешний Конгресс имеет столь же полные полномочия ТРЕБОВАТЬ от штатов неопределенных поставок денег для общей обороны и общего благосостояния, как будущий Конгресс будет иметь право требовать их от отдельных граждан; и последние будут не более обязаны, чем сами штаты были, платить квоты, соответственно обложенные на них. Если бы штаты пунктуально соблюдали Статьи Конфедерации, или если бы их соблюдение могло быть принудительно осуществлено столь же мирными средствами, какие могут быть использованы с успехом по отношению к отдельным лицам, наш прошлый опыт очень далек от того, чтобы поддерживать мнение, что правительства штатов потеряли бы свои конституционные полномочия и постепенно претерпели бы полную консолидацию. Утверждать, что такое событие последовало бы, означало бы сразу сказать, что существование правительств штатов несовместимо с любой системой вообще, которая достигает существенных целей Союза.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLVI.

Сравнение влияния правительств штатов и федерального правительства

Из «Нью-Йорк Пэкет». Вторник, 29 января 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Возобновляя тему последней статьи, я перехожу к исследованию того, будет ли федеральное правительство или правительства штатов иметь преимущество в отношении пристрастия и поддержки народа. Несмотря на различные способы, которыми они назначаются, мы должны рассматривать оба из них как существенно зависящие от большой массы граждан Соединенных Штатов.

Я принимаю эту позицию здесь, поскольку она касается первого, оставляя доказательства для другого места. Федеральное правительство и правительства штатов на самом деле являются лишь разными агентами и доверенными лицами народа, созданными с разными полномочиями и предназначенными для разных целей. Противники Конституции, кажется, вообще упустили из виду народ в своих рассуждениях на этот предмет; и рассматривали эти разные учреждения не только как взаимных соперников и врагов, но и как неконтролируемые никаким общим начальством в своих усилиях узурпировать полномочия друг друга. Этим джентльменам здесь нужно напомнить об их ошибке. Им нужно сказать, что окончательная власть, где бы ни находилась производная, принадлежит одному народу, и что не будет зависеть просто от сравнительных амбиций или ловкости разных правительств, сможет ли любое из них, или какое из них, расширить свою сферу юрисдикции за счет другого. Истина, не менее чем приличие, требует, чтобы событие в каждом случае предполагалось зависящим от настроений и санкции их общих избирателей. Многие соображения, помимо тех, что были предложены по другому случаю, по-видимому, ставят вне сомнения, что первая и самая естественная привязанность народа будет к правительствам их соответствующих штатов.

В управление ими будет ожидать подняться большее число лиц. От дара их будет исходить большее число должностей и вознаграждений. Под присмотром их будут регулироваться и обеспечиваться все более домашние и личные интересы народа. С делами их народ будет более фамильярно и детально знаком. И с членами их большая часть народа будет иметь узы личного знакомства и дружбы, а также семейные и партийные привязанности; на стороне их, следовательно, можно вполне ожидать, что народная склонность будет наиболее сильно склоняться. Опыт говорит на том же языке в этом случае. Федеральная администрация, хотя до сих пор очень дефектная по сравнению с тем, на что можно надеяться при лучшей системе, имела во время войны, и особенно пока независимый фонд бумажных эмиссий был в кредите, активность и важность столь же великие, как они могут быть в любых будущих обстоятельствах вообще.

Она была занята, также, в ходе мер, которые имели своей целью защиту всего, что было дорого, и приобретение всего, что могло быть желательным для народа в целом. Она, тем не менее, неизменно обнаруживала, после того как мимолетный энтузиазм по отношению к ранним Конгрессам прошел, что внимание и привязанность народа были обращены вновь к их собственным конкретным правительствам; что федеральный совет ни в какое время не был идолом народной благосклонности; и что оппозиция предложенным расширениям его полномочий и важности была стороной, обычно принимаемой людьми, которые желали построить свое политическое значение на предубеждениях своих сограждан. Если, следовательно, как было замечено в другом месте, народ в будущем станет более пристрастным к федеральному правительству, чем к правительствам штатов, изменение может произойти только от таких явных и непреодолимых доказательств лучшего управления, которые преодолеют все их предшествующие склонности. И в этом случае народ, конечно, не должен быть лишен возможности отдавать большую часть своего доверия туда, где он может обнаружить, что оно наиболее заслужено; но даже в этом случае правительствам штатов мало что угрожает, потому что только в пределах определенной сферы федеральная власть может, по самой природе вещей, выгодно осуществляться. Остальные пункты, по которым я предлагаю сравнить федеральное правительство и правительства штатов, — это склонность и способность, которыми они могут соответственно обладать, чтобы сопротивляться и срывать меры друг друга. Уже было доказано, что члены федерального правительства будут более зависимы от членов правительств штатов, чем последние от первых. Оказалось также, что предубеждения народа, от которого оба будут зависеть, будут больше на стороне правительств штатов, чем федерального правительства. Поскольку склонность каждого по отношению к другому может быть под влиянием этих причин, правительства штатов должны явно иметь преимущество.

Но в отдельной и очень важной точке зрения преимущество будет лежать на той же стороне. Предубеждения, которые сами члены принесут в федеральное правительство, будут, как правило, благоприятны для штатов; в то время как редко будет случаться, что члены правительств штатов принесут в государственные советы предвзятость в пользу общего правительства. Местный дух неизбежно будет преобладать гораздо больше у членов Конгресса, чем национальный дух будет преобладать в законодательных органах отдельных штатов. Каждый знает, что большая часть ошибок, совершаемых законодательными органами штатов, проистекает из склонности членов жертвовать всеобъемлющим и постоянным интересом штата частным и отдельным взглядам округов или районов, в которых они проживают. И если они недостаточно расширяют свою политику, чтобы охватить коллективное благополучие своего конкретного штата, как можно вообразить, что они сделают совокупное процветание Союза, а также достоинство и респектабельность его правительства объектами своих привязанностей и консультаций? По той же причине, по которой члены законодательных органов штатов вряд ли будут достаточно привязываться к национальным объектам, члены федерального законодательного органа будут склонны слишком сильно привязываться к местным объектам. Штаты будут для последних тем, чем округа и города являются для первых. Меры слишком часто будут решаться в соответствии с их вероятным эффектом, не на национальное процветание и счастье, а на предрассудки, интересы и стремления правительств и народа отдельных штатов. Каков дух, который в целом характеризовал деятельность Конгресса? Чтение их журналов, а также откровенные признания тех, кто имел место в этой ассамблее, сообщат нам, что члены слишком часто проявляли характер скорее партизан своих соответствующих штатов, чем беспристрастных опекунов общего интереса; что там, где в одном случае были сделаны ненадлежащие жертвы местных соображений ради возвеличивания федерального правительства, великие интересы нации страдали в сотне случаев от чрезмерного внимания к местным предрассудкам, интересам и взглядам отдельных штатов. Я не имею в виду этими размышлениями намекнуть, что новое федеральное правительство не будет охватывать более расширенный план политики, чем существующее правительство могло преследовать; тем более, что его взгляды будут столь же ограниченными, как у законодательных органов штатов; но только то, что оно будет в достаточной степени разделять дух обоих, чтобы быть несклонным к посягательству на права отдельных штатов или прерогативы их правительств. Мотивы со стороны правительств штатов увеличить свои прерогативы за счет сокращений федерального правительства будут перевешены никакими взаимными предрасположенностями у членов. Если бы было допущено, однако, что Федеральное правительство может чувствовать равную склонность с правительствами штатов расширять свою власть за пределы должных пределов, последние все равно имели бы преимущество в средствах отражения таких посягательств. Если акт конкретного штата, хотя и недружелюбный к национальному правительству, является в целом популярным в этом штате и не должен слишком грубо нарушать присяги должностных лиц штата, он исполняется немедленно и, конечно, средствами на месте и зависящими только от штата. Оппозиция федерального правительства или вмешательство федеральных чиновников лишь разожгли бы рвение всех сторон на стороне штата, и зло не могло бы быть предотвращено или исправлено, если вообще могло, без применения средств, к которым всегда приходится прибегать с неохотой и трудностями.

С другой стороны, если бы неоправданная мера федерального правительства была непопулярна в отдельных штатах, что редко не случалось бы, или даже оправданная мера была бы таковой, что иногда может случаться, средства оппозиции ей мощны и находятся под рукой. Беспокойство народа; их отвращение и, возможно, отказ сотрудничать с должностными лицами Союза; хмурые взгляды исполнительной магистратуры штата; затруднения, создаваемые законодательными уловками, которые часто добавлялись бы в таких случаях, противопоставили бы в любом штате трудности, которые нельзя презирать; сформировали бы в большом штате очень серьезные препятствия; и там, где настроения нескольких соседних штатов случались бы в унисоне, представили бы препятствия, с которыми федеральное правительство вряд ли захотело бы столкнуться. Но амбициозные посягательства федерального правительства на власть правительств штатов не вызвали бы оппозицию одного штата или только нескольких штатов. Они были бы сигналами общей тревоги. Каждое правительство поддержало бы общее дело. Была бы открыта переписка. Планы сопротивления были бы согласованы. Один дух воодушевлял бы и вел бы целое. Те же комбинации, короче говоря, возникли бы из опасения федерального ига, как это было вызвано страхом перед иностранным игом; и если бы запланированные нововведения не были добровольно отвергнуты, тот же призыв к испытанию силой был бы сделан в одном случае, как был сделан в другом. Но какая степень безумия могла бы когда-либо подтолкнуть федеральное правительство к такой крайности. В борьбе с Великобританией одна часть империи использовалась против другой.

Более многочисленная часть посягала на права менее многочисленной части. Попытка была несправедливой и неразумной; но она не была в теории абсолютно химерической. Но какой была бы борьба в случае, который мы предполагаем? Кто были бы стороны? Несколько представителей народа противостояли бы самому народу; или, скорее, один набор представителей боролся бы против тринадцати наборов представителей, со всем корпусом их общих избирателей на стороне последних. Единственное убежище, оставленное для тех, кто пророчествует о падении правительств штатов, — это провидческое предположение, что федеральное правительство может предварительно накопить военную силу для проектов амбиций. Рассуждения, содержащиеся в этих статьях, должны были быть использованы для малых целей, действительно, если бы было необходимо сейчас опровергнуть реальность этой опасности. То, что народ и штаты должны в течение достаточного периода времени избирать непрерывную череду людей, готовых предать и тех, и других; что предатели должны в течение этого периода единообразно и систематически преследовать какой-то фиксированный план расширения военного учреждения; что правительства и народ штатов должны молча и терпеливо наблюдать за собирающейся бурей и продолжать поставлять материалы, пока она не будет готова разразиться над их собственными головами, должно показаться каждому более похожим на бессвязные сны бредового ревнивца или неверно истолкованные преувеличения поддельного рвения, чем на трезвые опасения подлинного патриотизма.

Как бы экстравагантно ни было это предположение, пусть оно, однако, будет сделано. Пусть будет сформирована регулярная армия, полностью равная ресурсам страны; и пусть она будет полностью предана федеральному правительству; все же не было бы преувеличением сказать, что правительства штатов, с народом на своей стороне, были бы способны отразить опасность. Наибольшее число, до которого, согласно лучшим расчетам, может быть доведена постоянная армия в любой стране, не превышает одной сотой части всего числа душ; или одной двадцать пятой части числа способных носить оружие. Эта пропорция не дала бы в Соединенных Штатах армию более чем в двадцать пять или тридцать тысяч человек. Им противостояло бы ополчение, насчитывающее около полумиллиона граждан с оружием в руках, возглавляемое людьми, выбранными из них самих, сражающимися за свои общие свободы и объединенными и ведомыми правительствами, обладающими их привязанностью и доверием. Можно вполне усомниться, могло ли бы ополчение, находящееся в таких обстоятельствах, когда-либо быть побеждено такой пропорцией регулярных войск. Те, кто лучше всего знаком с последним успешным сопротивлением этой страны против британского оружия, будут наиболее склонны отрицать возможность этого. Помимо преимущества быть вооруженными, которым американцы обладают перед народом почти каждой другой нации, существование подчиненных правительств, к которым народ привязан и которыми назначаются офицеры ополчения, формирует барьер против предприятий амбиций, более непреодолимый, чем любой, который может допустить простое правительство любой формы. Несмотря на военные учреждения в различных королевствах Европы, которые доведены до такой степени, какую могут выдержать общественные ресурсы, правительства боятся доверять народу оружие. И не факт, что с одной этой помощью они не смогли бы сбросить свои ига. Но если бы народ обладал дополнительными преимуществами местных правительств, выбранных ими самими, которые могли бы собирать национальную волю и направлять национальную силу, и офицеров, назначенных из ополчения этими правительствами и привязанных как к ним, так и к ополчению, можно с величайшей уверенностью утверждать, что трон каждой тирании в Европе был бы быстро опрокинут, несмотря на легионы, которые его окружают. Давайте не будем оскорблять свободных и галантных граждан Америки подозрением, что они были бы менее способны защитить права, которыми они фактически обладали бы, чем униженные подданные произвольной власти были бы способны спасти свои из рук своих угнетателей. Давайте лучше больше не оскорблять их предположением, что они могут когда-либо довести себя до необходимости делать эксперимент посредством слепого и покорного подчинения длинной череде коварных мер, которые должны предшествовать и породить его. Аргумент по настоящему пункту может быть приведен в очень краткой форме, которая представляется совершенно окончательной. Либо способ, которым федеральное правительство должно быть построено, сделает его достаточно зависимым от народа, либо нет. В первом предположении оно будет сдерживаться этой зависимостью от формирования схем, неприятных их избирателям. В другом предположении оно не будет обладать доверием народа, и его схемы узурпации будут легко побеждены правительствами штатов, которые будут поддержаны народом. Суммируя соображения, изложенные в этой и последней статье, они, по-видимому, сводятся к самому убедительному доказательству того, что полномочия, предложенные для размещения в федеральном правительстве, столь же мало грозны для тех, что зарезервированы за отдельными штатами, сколь они являются крайне необходимыми для достижения целей Союза; и что все те тревоги, которые были подняты о преднамеренном и последующем уничтожении правительств штатов, должны, при самой благоприятной интерпретации, быть приписаны химерическим страхам их авторов.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLVII.

Особая структура нового правительства и распределение власти между его различными частями

Из «Нью-Йорк Пэкет». Пятница, 1 февраля 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Рассмотрев общую форму предложенного правительства и общую массу власти, выделенную ему, я перехожу к исследованию особой структуры этого правительства и распределения этой массы власти между его составными частями. Одно из главных возражений, внушаемых более уважаемыми противниками Конституции, — это ее предполагаемое нарушение политической максимы, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти должны быть отдельными и различными. В структуре федерального правительства, говорят, по-видимому, не было уделено внимания этой существенной предосторожности в пользу свободы. Различные департаменты власти распределены и смешаны таким образом, чтобы одновременно разрушить всю симметрию и красоту формы и подвергнуть некоторые существенные части здания опасности быть раздавленными несоразмерным весом других частей. Ни одна политическая истина, безусловно, не имеет большей внутренней ценности или не запечатлена авторитетом более просвещенных покровителей свободы, чем та, на которой основано возражение.

Накопление всех полномочий, законодательных, исполнительных и судебных, в одних руках, будь то одного, немногих или многих, и будь то наследственных, самоназначенных или выборных, может быть справедливо названо самим определением тирании. Если бы федеральная Конституция, следовательно, действительно была виновна в накоплении власти или в смешении полномочий, имеющих опасную тенденцию к такому накоплению, не потребовалось бы никаких дальнейших аргументов, чтобы вдохновить всеобщее осуждение системы. Я убеждаю себя, однако, что каждому станет очевидно, что обвинение не может быть поддержано и что максима, на которую оно опирается, была полностью неверно понята и неверно применена. Чтобы сформировать правильные идеи по этому важному предмету, будет уместно исследовать смысл, в котором сохранение свободы требует, чтобы три великих департамента власти были отдельными и различными. Оракул, к которому всегда обращаются и которого цитируют по этому предмету, — это знаменитый Монтескье. Если он не является автором этого бесценного предписания в науке политики, он имеет заслугу, по крайней мере, в том, что продемонстрировал и рекомендовал его наиболее эффективно вниманию человечества. Давайте постараемся, в первую очередь, установить его смысл по этому пункту. Британская Конституция была для Монтескье тем, чем Гомер был для дидактических писателей об эпической поэзии. Как последние рассматривали работу бессмертного барда как совершенную модель, из которой должны были быть извлечены принципы и правила эпического искусства и по которой должны были судиться все подобные работы, так и этот великий политический критик, по-видимому, рассматривал Конституцию Англии как стандарт, или, использовать его собственное выражение, как зеркало политической свободы; и изложил в форме элементарных истин различные характерные принципы этой конкретной системы. Чтобы мы могли быть уверены, что не ошибаемся в его смысле в этом случае, давайте обратимся к источнику, из которого была взята максима. При малейшем взгляде на Британскую Конституцию мы должны заметить, что законодательная, исполнительная и судебная ветви власти отнюдь не являются полностью отдельными и различными друг от друга. Исполнительный магистрат формирует неотъемлемую часть законодательной власти. Он один имеет прерогативу заключать договоры с иностранными суверенами, которые, будучи заключенными, имеют, при определенных ограничениях, силу законодательных актов. Все члены судебного департамента назначаются им, могут быть удалены им по обращению двух Палат Парламента и формируют, когда он желает проконсультироваться с ними, один из его конституционных советов. Одна ветвь законодательного департамента формирует также великий конституционный совет для исполнительного главы, как, с другой стороны, она является единственным хранилищем судебной власти в случаях импичмента и наделена верховной апелляционной юрисдикцией во всех других случаях. Судьи, опять же, настолько связаны с законодательным департаментом, что часто присутствуют и участвуют в его обсуждениях, хотя и не допущены к законодательному голосованию. Из этих фактов, которыми руководствовался Монтескье, можно ясно сделать вывод, что, говоря: «Не может быть свободы, где законодательная и исполнительная власти объединены в одном лице или органе магистратов», или «если власть судить не отделена от законодательной и исполнительной властей», он не имел в виду, что эти департаменты должны не иметь ЧАСТИЧНОГО ВОЗДЕЙСТВИЯ на акты друг друга или не иметь КОНТРОЛЯ над ними. Его смысл, как подразумевают его собственные слова и еще более убедительно, как проиллюстрировано примером в его глазах, не может означать ничего иного, кроме того, что там, где ВСЯ власть одного департамента осуществляется теми же руками, которые обладают ВСЕЙ властью другого департамента, фундаментальные принципы свободной конституции подрываются. Это было бы случаем в конституции, исследованной им, если бы король, который является единственным исполнительным магистратом, обладал также полной законодательной властью или верховным отправлением правосудия; или если бы весь законодательный орган обладал верховной судебной или верховной исполнительной властью. Это, однако, не входит в число пороков той конституции. Магистрат, в котором сосредоточена вся исполнительная власть, не может сам по себе издать закон, хотя он может наложить вето на любой закон; ни отправлять правосудие лично, хотя он имеет назначение тех, кто отправляет его. Судьи не могут осуществлять никакой исполнительной прерогативы, хотя они являются побегами от исполнительного ствола; ни какой-либо законодательной функции, хотя с ними могут советоваться законодательные советы. Весь законодательный орган не может совершить никакого судебного акта, хотя совместным актом двух его ветвей судьи могут быть удалены со своих должностей, и хотя одна из его ветвей обладает судебной властью в последней инстанции. Весь законодательный орган, опять же, не может осуществлять никакой исполнительной прерогативы, хотя одна из его ветвей составляет верховную исполнительную магистратуру, а другая, по импичменту третьей, может судить и осуждать всех подчиненных должностных лиц в исполнительном департаменте. Причины, на которых Монтескье основывает свою максиму, являются дальнейшей демонстрацией его смысла. «Когда законодательная и исполнительная власти объединены в одном лице или органе», говорит он, «не может быть свободы, потому что могут возникнуть опасения, как бы ТОТ ЖЕ монарх или сенат не ПРИНЯЛИ тиранические законы, чтобы ИСПОЛНИТЬ их тираническим образом». Опять: «Если бы власть судить была соединена с законодательной, жизнь и свобода подданного были бы подвергнуты произвольному контролю, ибо СУДЬЯ тогда был бы ЗАКОНОДАТЕЛЕМ».

Будь она соединена с исполнительной властью, СУДЬЯ мог бы вести себя со всей жестокостью УГНЕТАТЕЛЯ. «Некоторые из этих доводов более полно разъяснены в других местах; но, будучи кратко изложены здесь, они в достаточной мере обосновывают смысл, который мы вложили в эту знаменитую максиму этого знаменитого автора».

Если мы заглянем в конституции отдельных штатов, то обнаружим, что, несмотря на выразительные и, в некоторых случаях, безоговорочные формулировки, в которых была изложена эта аксиома, нет ни одного примера, где различные ветви власти оставались бы абсолютно разделенными и обособленными. Нью-Гэмпшир, чья конституция была сформирована последней, по-видимому, полностью осознавал невозможность и нецелесообразность избежания любого смешения этих ветвей и ограничил эту доктрину, заявив, «что законодательная, исполнительная и судебная власти должны оставаться настолько отдельными и независимыми друг от друга, НАСКОЛЬКО ЭТО ДОПУСКАЕТ ПРИРОДА СВОБОДНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА; ИЛИ НАСКОЛЬКО ЭТО СОВМЕСТИМО С ТОЙ ЦЕПЬЮ СВЯЗЕЙ, КОТОРАЯ ОБЪЕДИНЯЕТ ВСЮ ТКАНЬ КОНСТИТУЦИИ В ОДИН НЕРУШИМЫЙ УЗЕЛ ЕДИНСТВА И СОГЛАСИЯ». Соответственно, его конституция смешивает эти ветви в нескольких отношениях. Сенат, являющийся ветвью законодательного органа, также выступает в качестве судебного трибунала для рассмотрения дел об импичменте. Президент, возглавляющий исполнительную власть, также является председательствующим членом Сената; и, помимо равного голоса во всех случаях, обладает решающим голосом в случае равенства голосов. Глава исполнительной власти сам в конечном итоге ежегодно избирается законодательным органом, а его совет ежегодно избирается из числа членов того же органа. Некоторые государственные чиновники также назначаются законодательным органом. А члены судебной власти назначаются исполнительной властью. Конституция Массачусетса соблюдает достаточную, хотя и менее выраженную осторожность при изложении этой фундаментальной статьи свободы. Она гласит, «что законодательная власть никогда не должна осуществлять исполнительные и судебные полномочия, или любые из них; исполнительная власть никогда не должна осуществлять законодательные и судебные полномочия, или любые из них; судебная власть никогда не должна осуществлять законодательные и исполнительные полномочия, или любые из них». Эта декларация точно соответствует доктрине Монтескье в том виде, в каком она была объяснена, и ни в одном пункте не нарушается планом конвента. Она не идет дальше запрета любому из полных ведомств осуществлять полномочия другого ведомства. В самой Конституции, к которой она предпослана, допущено частичное смешение полномочий. Исполнительный магистрат обладает квалифицированным правом вето в отношении законодательного органа, а Сенат, являющийся частью законодательной власти, выступает судом по импичменту для членов как исполнительной, так и судебной властей. Члены судебной власти, в свою очередь, назначаются исполнительной властью и могут быть смещены той же властью по представлению двух законодательных палат.

Наконец, ряд должностных лиц правительства ежегодно назначается законодательным органом. Поскольку назначение на должности, особенно на исполнительные, по своей природе является исполнительной функцией, составители Конституции, по крайней мере в этом последнем пункте, нарушили установленное ими самими правило. Я опускаю конституции Род-Айленда и Коннектикута, поскольку они были сформированы до Революции и даже до того, как рассматриваемый принцип стал объектом политического внимания. Конституция Нью-Йорка не содержит декларации по этому вопросу, но, по-видимому, была составлена с учетом опасности ненадлежащего смешения различных ветвей власти. Тем не менее, она предоставляет исполнительному магистрату частичный контроль над законодательным органом; и, что более важно, предоставляет аналогичный контроль судебной власти; и даже смешивает исполнительную и судебную власти при осуществлении этого контроля. В совете по назначениям члены законодательного органа связаны с исполнительной властью при назначении должностных лиц, как исполнительных, так и судебных. А суд по импичменту и исправлению ошибок должен состоять из одной палаты законодательного органа и основных членов судебной власти. Конституция Нью-Джерси смешала различные ветви власти больше, чем любая из предыдущих. Губернатор, являющийся исполнительным магистратом, назначается законодательным органом; он является канцлером и ординарием, или суррогатом штата; он является членом Верховного апелляционного суда и президентом, с решающим голосом, одной из законодательных палат. Та же законодательная палата вновь выступает в качестве исполнительного совета губернатора и вместе с ним составляет Апелляционный суд. Члены судебной власти назначаются законодательным органом и могут быть смещены одной его палатой по импичменту другой. Согласно конституции Пенсильвании, президент, возглавляющий исполнительную власть, ежегодно избирается голосованием, в котором преобладает законодательный орган. Совместно с исполнительным советом он назначает членов судебной власти и формирует суд по импичменту для суда над всеми должностными лицами, как судебными, так и исполнительными. Судьи Верховного суда и мировые судьи, по-видимому, также могут быть смещены законодательным органом; а исполнительная власть помилования в определенных случаях отнесена к тому же органу. Члены исполнительного совета являются ЭКС-ОФФИЦИО мировыми судьями по всему штату. В Делавэре главный исполнительный магистрат ежегодно избирается законодательным органом. Спикеры двух законодательных палат являются вице-президентами в исполнительной власти. Исполнительный глава вместе с шестью другими лицами, назначаемыми по три каждой из законодательных палат, составляет Верховный апелляционный суд; он участвует вместе с законодательным органом в назначении других судей. По всем штатам оказывается, что члены законодательного органа могут одновременно быть мировыми судьями; в этом штате члены одной его палаты являются ЭКС-ОФФИЦИО мировыми судьями; как и члены исполнительного совета. Основные должностные лица исполнительной власти назначаются законодательным органом; а одна палата последнего формирует суд по импичменту. Все должностные лица могут быть смещены по представлению законодательного органа. Мэриленд принял эту максиму в самых безоговорочных выражениях, заявив, что законодательная, исполнительная и судебная власти правительства должны быть навсегда разделены и обособлены друг от друга. Тем не менее, его конституция делает исполнительного магистрата назначаемым законодательным органом, а членов судебной власти — исполнительной властью. Формулировка Вирджинии еще более заострена по этому вопросу. Ее конституция гласит, «что законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть разделены и обособлены; так, чтобы ни одна из них не осуществляла полномочия, надлежащим образом принадлежащие другой; и ни одно лицо не должно осуществлять полномочия более чем одной из них одновременно, за исключением того, что судьи окружных судов могут быть избраны в любую палату Ассамблеи». Однако мы находим не только это прямое исключение в отношении членов судов низшей инстанции, но и то, что главный магистрат вместе со своим исполнительным советом назначаются законодательным органом; что два члена последнего каждые три года смещаются по усмотрению законодательного органа; и что все основные должности, как исполнительные, так и судебные, заполняются тем же органом. Исполнительная прерогатива помилования также в одном случае возложена на законодательный орган. Конституция Северной Каролины, которая гласит, «что законодательная, исполнительная и верховная судебная власти правительства должны быть навсегда разделены и обособлены друг от друга», в то же время относит к законодательному органу назначение не только исполнительного главы, но и всех основных должностных лиц как в исполнительной, так и в судебной власти. В Южной Каролине конституция делает исполнительную магистратуру избираемой законодательным органом.

Она также предоставляет последнему право назначения членов судебной власти, включая даже мировых судей и шерифов; а также назначение должностных лиц в исполнительной власти, вплоть до капитанов армии и флота штата.

В конституции Джорджии, где заявлено, «что законодательная, исполнительная и судебная власти должны быть разделены и обособлены, так чтобы ни одна из них не осуществляла полномочия, надлежащим образом принадлежащие другой», мы обнаруживаем, что исполнительная власть должна заполняться назначениями законодательного органа; а исполнительная прерогатива помилования должна окончательно осуществляться тем же органом. Даже мировые судьи должны назначаться законодательным органом. Цитируя эти случаи, в которых законодательная, исполнительная и судебная власти не были полностью разделены и обособлены, я не хочу, чтобы меня считали сторонником конкретных организаций правительств отдельных штатов. Я полностью осознаю, что среди многих превосходных принципов, которые они воплощают, они несут сильные следы поспешности, а еще более сильные — неопытности, в условиях которых они были созданы. Слишком очевидно, что в некоторых случаях фундаментальный рассматриваемый принцип был нарушен слишком большим смешением и даже фактической консолидацией различных ветвей власти; и что ни в одном случае не было сделано компетентного положения для поддержания на практике разделения, очерченного на бумаге. Я хотел доказать, что обвинение, выдвинутое против предлагаемой Конституции в нарушении священной максимы свободного правительства, не оправдано ни реальным смыслом, придаваемым этой максиме ее автором, ни тем пониманием, в котором она до сих пор воспринималась в Америке. Этот интересный предмет будет возобновлен в следующей статье.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLVIII.

Эти ветви власти не должны быть настолько разделены, чтобы не иметь конституционного контроля друг над другом

Из «Нью-Йорк Пакет». Пятница, 1 февраля 1788 г.

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

В прошлой статье было показано, что политическая сентенция, рассмотренная там, не требует, чтобы законодательная, исполнительная и судебная ветви власти были полностью не связаны друг с другом. Далее я возьмусь показать, что если эти ветви не будут настолько связаны и смешаны, чтобы дать каждой конституционный контроль над другими, та степень разделения, которую требует максима как существенную для свободного правительства, никогда не сможет быть должным образом поддержана на практике. Все согласны с тем, что полномочия, надлежащим образом принадлежащие одной из ветвей, не должны прямо и полностью осуществляться любой из других ветвей. Столь же очевидно, что ни одна из них не должна обладать, прямо или косвенно, преобладающим влиянием над другими при осуществлении своих соответствующих полномочий. Не будет отрицаться, что власть по своей природе является посягающей и что ее следует эффективно удерживать от выхода за пределы, отведенные ей.

Поэтому, после разграничения в теории различных классов власти, поскольку они могут по своей природе быть законодательными, исполнительными или судебными, следующей и самой трудной задачей является обеспечение некоторой практической защиты для каждой из них против вторжения других.

Каковой должна быть эта защита — это великая проблема, подлежащая решению. Будет ли достаточно точно обозначить границы этих ветвей в конституции правительства и полагаться на эти пергаментные барьеры против посягающего духа власти? Это та защита, на которую, по-видимому, в основном полагались составители большинства американских конституций. Но опыт заверяет нас, что эффективность этого положения была сильно переоценена; и что какая-то более адекватная защита абсолютно необходима для более слабых членов правительства против более мощных. Законодательная власть повсюду расширяет сферу своей деятельности, втягивая всю власть в свой стремительный вихрь. Основатели наших республик заслуживают такой похвалы за проявленную ими мудрость, что нет задачи менее приятной, чем указание на ошибки, в которые они впали. Уважение к истине, однако, обязывает нас заметить, что они, кажется, ни на мгновение не отводили глаз от опасности для свободы со стороны разросшейся и всепоглощающей прерогативы наследственного магистрата, поддерживаемой и укрепляемой наследственной ветвью законодательной власти. Они, кажется, никогда не вспоминали об опасности со стороны законодательных узурпаций, которые, сосредоточив всю власть в одних руках, должны привести к той же тирании, какой угрожают исполнительные узурпации. В правительстве, где многочисленные и обширные прерогативы переданы в руки наследственного монарха, исполнительная власть очень справедливо рассматривается как источник опасности и охраняется со всей ревностью, которую должно внушать рвение к свободе. В демократии, где множество людей лично осуществляет законодательные функции и постоянно подвергается из-за своей неспособности к регулярному обсуждению и согласованным мерам честолюбивым интригам своих исполнительных магистратов, вполне можно опасаться, что тирания в какой-то благоприятный момент возникнет с той же стороны. Но в представительной республике, где исполнительная магистратура тщательно ограничена как по объему, так и по продолжительности своей власти; и где законодательная власть осуществляется собранием, которое вдохновлено предполагаемым влиянием на народ бесстрашной уверенностью в собственной силе; которое достаточно многочисленно, чтобы чувствовать все страсти, движущие множеством, но не настолько многочисленно, чтобы быть неспособным преследовать цели своих страстей средствами, предписываемыми разумом; именно против предприимчивого честолюбия этой ветви народ должен проявлять всю свою ревность и исчерпать все свои меры предосторожности. Законодательная власть приобретает превосходство в наших правительствах в силу других обстоятельств. Ее конституционные полномочия, будучи одновременно более обширными и менее подверженными точным ограничениям, позволяют ей с большей легкостью маскировать сложными и косвенными мерами посягательства, которые она совершает на соподчиненные ветви. В законодательных органах нередко возникает вопрос тонкого свойства: выйдет ли действие конкретной меры за пределы законодательной сферы или нет. С другой стороны, исполнительная власть, будучи ограниченной более узкими рамками и более простой по своей природе, а судебная власть, описываемая еще менее неопределенными ориентирами, проекты узурпации со стороны любой из этих ветвей немедленно выдали бы и победили бы сами себя. И это еще не все: поскольку только законодательная власть имеет доступ к карманам народа и имеет в некоторых конституциях полную свободу действий, а во всех — преобладающее влияние на денежные вознаграждения тех, кто заполняет другие ветви, создается зависимость последних, что дает еще большую легкость для посягательств первой. Я апеллировал к нашему собственному опыту в подтверждение того, что я выдвигаю по этому предмету. Если бы потребовалось подтвердить этот опыт конкретными доказательствами, их можно было бы умножить без конца. Я мог бы найти свидетеля в каждом гражданине, который участвовал в ходе государственного управления или был внимателен к нему. Я мог бы собрать доказательства в изобилии из записей и архивов каждого штата Союза. Но в качестве более краткого и в то же время одинаково удовлетворительного доказательства я сошлюсь на пример двух штатов, засвидетельствованный двумя безупречными авторитетами. Первый пример — это Вирджиния, штат, который, как мы видели, прямо заявил в своей конституции, что три великие ветви власти не должны смешиваться. Авторитетом в поддержку этого является г-н Джефферсон, который, помимо других своих преимуществ для наблюдения за работой правительства, сам был его главным магистратом. Чтобы полностью передать идеи, которыми его опыт наполнил его по этому предмету, необходимо процитировать отрывок некоторой длины из его очень интересных «Заметок о штате Вирджиния», стр. 195. «Все полномочия правительства, законодательные, исполнительные и судебные, переходят к законодательному органу. Сосредоточение их в одних руках — это в точности определение деспотического правительства. Не будет облегчением то, что эти полномочия будут осуществляться множеством рук, а не одной. Сто семьдесят три деспота, безусловно, были бы столь же угнетающими, как один. Пусть те, кто сомневается в этом, обратят свои взоры на республику Венецию. Столь же мало пользы будет нам от того, что они выбраны нами самими. ВЫБОРНЫЙ ДЕСПОТИЗМ был не тем правительством, за которое мы боролись; но таким, которое должно было быть основано не только на свободных принципах, но и в котором полномочия правительства должны были быть так разделены и сбалансированы между несколькими органами магистратуры, чтобы никто не мог преступить свои законные пределы, не будучи эффективно сдержанным и ограниченным другими».

По этой причине конвент, принявший постановление о правительстве, заложил его фундамент на этой основе: законодательная, исполнительная и судебная ветви власти должны быть разделены и обособлены, чтобы ни одно лицо не осуществляло полномочия более чем одной из них одновременно. НО МЕЖДУ ЭТИМИ РАЗЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ НЕ БЫЛО ПРЕДУСМОТРЕНО НИКАКОГО БАРЬЕРА. Судебные и исполнительные члены оставались зависимыми от законодательного органа в отношении своего содержания на должности, а некоторые из них — в отношении своего пребывания на ней. Если, следовательно, законодательный орган присваивает себе исполнительные и судебные полномочия, никакое противодействие, вероятно, не будет оказано; или, если будет оказано, не сможет быть эффективным; потому что в этом случае они могут облечь свои действия в форму актов Ассамблеи, что сделает их обязательными для других ветвей. Соответственно, они ВО МНОГИХ случаях РЕШАЛИ ПРАВА, которые должны были быть оставлены для СУДЕБНОГО РАЗБИРАТЕЛЬСТВА, а РУКОВОДСТВО ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ В ТЕЧЕНИЕ ВСЕГО ВРЕМЕНИ ИХ СЕССИИ СТАНОВИТСЯ ПРИВЫЧНЫМ И ЗНАКОМЫМ». Другой штат, который я возьму в качестве примера, — это Пенсильвания; а другой авторитет — Совет цензоров, который собирался в 1783 и 1784 годах. Частью обязанности этого органа, как она была определена конституцией, было «расследовать, сохранялась ли конституция в неприкосновенности во всех частях; и выполняли ли законодательная и исполнительная ветви правительства свой долг в качестве стражей народа, или присваивали себе, или осуществляли иные или большие полномочия, чем те, на которые они имеют право по конституции». При исполнении этого доверия совет был вынужден сравнить как законодательные, так и исполнительные действия с конституционными полномочиями этих ветвей; и из перечисленных фактов, под истинностью большинства из которых подписались обе стороны в совете, следует, что конституция была вопиющим образом нарушена законодательным органом в ряде важных случаев. Было принято большое количество законов, нарушающих без какой-либо очевидной необходимости правило, требующее, чтобы все законопроекты публичного характера были предварительно напечатаны для рассмотрения народом; хотя это одна из мер предосторожности, на которую в основном полагается конституция против ненадлежащих актов законодательного органа. Конституционный суд присяжных был нарушен, и были присвоены полномочия, которые не были делегированы конституцией.

Исполнительные полномочия были узурпированы. Жалования судей, которые, как прямо требует конституция, должны быть фиксированными, время от времени изменялись; а дела, относящиеся к судебной власти, часто втягивались в законодательное ведение и определение. Те, кто желает увидеть отдельные подробности, подпадающие под каждую из этих глав, могут ознакомиться с журналами совета, которые напечатаны. Некоторые из них, как будет обнаружено, могут быть объяснимы особыми обстоятельствами, связанными с войной; но большая часть из них может рассматриваться как спонтанные побеги плохо организованного правительства. Оказывается также, что исполнительная власть не была невиновна в частых нарушениях конституции. Однако есть три наблюдения, которые следует сделать по этому поводу: ВО-ПЕРВЫХ, большая часть случаев была либо непосредственно вызвана необходимостью войны, либо рекомендована Конгрессом или главнокомандующим; ВО-ВТОРЫХ, в большинстве других случаев они соответствовали либо заявленным, либо известным настроениям законодательного органа; В-ТРЕТЬИХ, исполнительная власть Пенсильвании отличается от таковой других штатов количеством составляющих ее членов. В этом отношении она имеет столько же сходства с законодательным собранием, сколько с исполнительным советом. И, будучи одновременно освобожденной от ограничения индивидуальной ответственности за действия органа и черпая уверенность во взаимном примере и совместном влиянии, несанкционированные меры, конечно, будут предприниматься более свободно, чем там, где исполнительная власть осуществляется одной рукой или несколькими руками.

Вывод, который я вправе сделать из этих наблюдений, заключается в том, что простое разграничение на пергаменте конституционных пределов различных ветвей власти не является достаточной защитой против тех посягательств, которые ведут к тиранической концентрации всех полномочий правительства в одних руках.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № XLIX.

Метод защиты от посягательств любой из ветвей правительства путем апелляции к народу через конвент

Из «Нью-Йорк Пакет». Вторник, 5 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Автор «Заметок о штате Вирджиния», процитированных в прошлой статье, приложил к этой ценной работе проект конституции, который был подготовлен для представления конвенту, который, как ожидалось, будет созван в 1783 году законодательным органом для установления конституции для этого содружества. План, как и все, что выходит из-под того же пера, знаменует собой оригинальный, всесторонний и точный образ мышления; и тем более заслуживает внимания, что он в равной степени демонстрирует горячую приверженность республиканскому правительству и просвещенный взгляд на опасные склонности, от которых оно должно быть защищено.

Одной из мер предосторожности, которую он предлагает и на которую, по-видимому, в конечном итоге полагается как на палладиум для более слабых ветвей власти против вторжений более сильных, является, возможно, полностью его собственная, и, поскольку она непосредственно относится к предмету нашего нынешнего исследования, ее не следует упускать из виду. Его предложение состоит в том, «что всякий раз, когда любые две из трех ветвей правительства согласятся во мнении, каждая голосами двух третей от их общего числа, что конвент необходим для изменения конституции или ИСПРАВЛЕНИЯ ЕЕ НАРУШЕНИЙ, должен быть созван конвент для этой цели». Поскольку народ является единственным законным источником власти, и именно от него проистекает конституционная хартия, на основании которой различные ветви правительства удерживают свою власть, кажется строго согласующимся с республиканской теорией прибегать к той же первоначальной власти не только всякий раз, когда может возникнуть необходимость расширить, уменьшить или по-новому смоделировать полномочия правительства, но и всякий раз, когда любая из ветвей может совершить посягательства на закрепленные полномочия других. Различные ветви, будучи совершенно соподчиненными по условиям их общего мандата, ни одна из них, очевидно, не может претендовать на исключительное или превосходное право устанавливать границы между своими соответствующими полномочиями; и как можно предотвратить посягательства более сильных или исправить несправедливости более слабых без апелляции к самому народу, который, как даритель мандатов, может один объявить их истинный смысл и обеспечить их соблюдение? В этом рассуждении, безусловно, есть большая сила, и должно быть признано, что оно доказывает, что конституционный путь к решению народа должен быть намечен и открыт для определенных великих и чрезвычайных случаев. Но против предложенного обращения к народу как положения во всех случаях для удержания различных ветвей власти в их конституционных пределах, по-видимому, существуют непреодолимые возражения. Во-первых, это положение не охватывает случай объединения двух ветвей против третьей. Если законодательная власть, обладающая столь многими средствами воздействия на мотивы других ветвей, сможет привлечь на свою сторону любую из других или даже одну треть ее членов, оставшаяся ветвь не сможет извлечь никакой выгоды из своего средства правовой защиты. Я не останавливаюсь, однако, на этом возражении, потому что оно может быть сочтено направленным скорее против модификации принципа, чем против самого принципа. Во-вторых, может рассматриваться как возражение, присущее самому принципу, что, поскольку каждая апелляция к народу будет нести в себе намек на некоторый дефект в правительстве, частые апелляции в значительной степени лишили бы правительство того почтения, которое время дарует всему, и без которого, возможно, самые мудрые и свободные правительства не обладали бы необходимой стабильностью. Если верно, что все правительства покоятся на мнении, то не менее верно и то, что сила мнения у каждого индивида и его практическое влияние на его поведение во многом зависят от числа тех, кто, как он полагает, придерживается того же мнения. Разум человека, как и сам человек, робок и осторожен, когда остается один, и обретает твердость и уверенность пропорционально числу тех, с кем он связан. Когда примеры, укрепляющие мнение, являются ДРЕВНИМИ, а также МНОГОЧИСЛЕННЫМИ, известно, что они имеют двойной эффект. В нации философов это соображение следует игнорировать. Почтение к законам было бы достаточно внушено голосом просвещенного разума. Но нация философов столь же мало ожидаема, как и философская раса царей, желанная Платоном. И в любой другой нации самое рациональное правительство не сочтет излишним преимуществом иметь предрассудки общества на своей стороне. Опасность нарушения общественного спокойствия путем слишком сильного вовлечения общественных страстей является еще более серьезным возражением против частого обращения конституционных вопросов к решению всего общества. Несмотря на успех, который сопровождал пересмотры наших установленных форм правления и который делает столько чести добродетели и интеллекту народа Америки, следует признать, что эксперименты имеют слишком щекотливый характер, чтобы их можно было без необходимости умножать. Мы должны помнить, что все существующие конституции были сформированы посреди опасности, которая подавляла страсти, наиболее недружелюбные к порядку и согласию; энтузиастического доверия народа к своим патриотическим лидерам, которое подавляло обычное разнообразие мнений по великим национальным вопросам; всеобщего пыла к новым и противоположным формам, порожденного всеобщим негодованием и возмущением против древнего правительства; и в то время как никакой дух партийности, связанный с изменениями, которые должны быть сделаны, или злоупотреблениями, которые должны быть исправлены, не мог примешать свою закваску в эту операцию. Будущие ситуации, в которых мы должны ожидать быть обычно помещенными, не представляют никакой эквивалентной защиты против опасности, которая предполагается. Но самое большое возражение из всех заключается в том, что решения, которые, вероятно, явились бы результатом таких апелляций, не ответили бы цели поддержания конституционного равновесия правительства. Мы видели, что тенденция республиканских правительств заключается в возвеличивании законодательной власти за счет других ветвей. Апелляции к народу, следовательно, обычно делались бы исполнительной и судебной ветвями. Но сделанные одной или другой стороной, пользовалась бы каждая сторона равными преимуществами на суде? Давайте рассмотрим их различные ситуации. Члены исполнительной и судебной ветвей немногочисленны и могут быть лично известны лишь малой части народа. Последние, по способу их назначения, а также по характеру и постоянству его, слишком далеки от народа, чтобы разделять многие из его предубеждений. Первые, как правило, являются объектами ревности, и их управление всегда подвержено искажению и может стать непопулярным. Члены законодательной ветви, с другой стороны, многочисленны. Они распределены и живут среди народа в целом. Их связи по крови, дружбе и знакомству охватывают большую часть наиболее влиятельной части общества. Природа их общественного доверия подразумевает личное влияние среди народа и то, что они являются более непосредственными доверенными стражами прав и свобод народа. С этими преимуществами вряд ли можно предположить, что противная сторона имела бы равные шансы на благоприятный исход. Но законодательная партия не только смогла бы наиболее успешно защищать свое дело перед народом. Они, вероятно, сами были бы назначены судьями.

То же влияние, которое обеспечило им избрание в законодательный орган, обеспечило бы им место в конвенте. Если бы это не было так со всеми, это, вероятно, было бы так со многими, и довольно определенно с теми ведущими персонажами, от которых все зависит в таких органах. Конвент, короче говоря, состоял бы главным образом из людей, которые были, которые фактически являлись или которые ожидали быть членами той ветви, чье поведение подвергалось критике. Они, следовательно, были бы сторонами в самом вопросе, подлежащем решению ими. Иногда, однако, могло бы случиться, что апелляции делались бы в обстоятельствах, менее неблагоприятных для исполнительной и судебной ветвей. Узурпации законодательного органа могли бы быть настолько вопиющими и внезапными, что не допускали бы никакого благовидного оправдания. Сильная партия среди них самих могла бы принять сторону других ветвей. Исполнительная власть могла бы находиться в руках особого любимца народа. В таком положении вещей общественное решение могло бы быть в меньшей степени подвержено предубеждениям в пользу законодательной партии. Но все же никогда нельзя было бы ожидать, что оно повернется к истинным достоинствам вопроса. Оно неизбежно было бы связано с духом уже существующих партий или партий, возникающих из самого вопроса. Оно было бы связано с лицами выдающегося характера и обширного влияния в обществе. Оно было бы провозглашено теми самыми людьми, которые были агентами или противниками мер, к которым относилось бы решение. СТРАСТИ, следовательно, а не РАЗУМ общества сидели бы в суде. Но именно разум общества должен контролировать и регулировать правительство. Страсти должны контролироваться и регулироваться правительством.

Мы обнаружили в прошлой статье, что простые декларации в письменной конституции недостаточны для удержания различных ветвей власти в рамках их законных прав. В этой статье оказывается, что периодические апелляции к народу не были бы ни надлежащим, ни эффективным положением для этой цели. Насколько положения иного характера, содержащиеся в вышеупомянутом плане, могли бы быть адекватными, я не рассматриваю. Некоторые из них, несомненно, основаны на здравых политических принципах, и все они составлены с исключительной изобретательностью и точностью.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № L.

Рассмотрение периодических апелляций к народу

Из «Нью-Йорк Пакет». Вторник, 5 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Возможно, можно утверждать, что вместо СЛУЧАЙНЫХ апелляций к народу, которые подвержены возражениям, выдвинутым против них, ПЕРИОДИЧЕСКИЕ апелляции являются надлежащим и адекватным средством ПРЕДОТВРАЩЕНИЯ И ИСПРАВЛЕНИЯ НАРУШЕНИЙ КОНСТИТУЦИИ. Будет принято во внимание, что при рассмотрении этих средств я ограничиваюсь их пригодностью для ОБЕСПЕЧЕНИЯ соблюдения Конституции путем удержания различных ветвей власти в их должных границах, не рассматривая их специально как положения для ИЗМЕНЕНИЯ самой Конституции. В первом представлении апелляции к народу в установленные периоды кажутся почти столь же неприемлемыми, как и апелляции по конкретным случаям по мере их возникновения.

Если периоды разделены короткими интервалами, меры, подлежащие пересмотру и исправлению, будут недавнего времени и будут связаны со всеми обстоятельствами, которые имеют тенденцию искажать и извращать результат случайных пересмотров. Если периоды далеки друг от друга, то же замечание будет применимо ко всем недавним мерам; и в той мере, в какой отдаленность других может способствовать бесстрастному их пересмотру, это преимущество неотделимо от неудобств, которые, по-видимому, уравновешивают его. Во-первых, отдаленная перспектива общественного порицания была бы очень слабым сдерживающим фактором для власти от тех крайностей, к которым она могла бы быть побуждена силой текущих мотивов. Можно ли вообразить, что законодательное собрание, состоящее из ста или двухсот членов, жадно стремящихся к какой-то любимой цели и нарушающих ограничения Конституции в погоне за ней, было бы остановлено в своем движении соображениями, почерпнутыми из цензорского пересмотра их поведения на будущем расстоянии десяти, пятнадцати или двадцати лет? Во-вторых, злоупотребления часто завершили бы свои пагубные последствия до того, как было бы применено средство правовой защиты. И в-последних, где это могло бы не быть случаем, они были бы давними, пустили бы глубокие корни и не были бы легко искоренены. Схема пересмотра конституции с целью исправления недавних ее нарушений, а также для других целей, была фактически опробована в одном из штатов. Одной из целей Совета цензоров, который собирался в Пенсильвании в 1783 и 1784 годах, было, как мы видели, расследование того, «была ли нарушена конституция и посягали ли законодательная и исполнительная ветви власти друг на друга». Этот важный и новый эксперимент в политике заслуживает с нескольких точек зрения очень пристального внимания. В некоторых из них он, возможно, как единичный эксперимент, проведенный в несколько специфических обстоятельствах, может быть сочтен не абсолютно убедительным. Но применительно к рассматриваемому случаю он включает некоторые факты, которые я осмеливаюсь отметить как полную и удовлетворительную иллюстрацию рассуждений, которые я использовал. Первое. Из имен джентльменов, составлявших совет, видно, что некоторые, по крайней мере, из его наиболее активных членов также были активными и ведущими персонажами в партиях, которые существовали в штате ранее.

Второе. Оказывается, что те же активные и ведущие члены совета были активными и влиятельными членами законодательной и исполнительной ветвей в течение периода, подлежащего пересмотру; и даже покровителями или противниками тех самых мер, которые должны были быть таким образом подвергнуты испытанию конституцией. Двое из членов были вице-президентами штата, а несколько других — членами исполнительного совета в течение семи предшествующих лет. Один из них был спикером, а ряд других — выдающимися членами законодательного собрания в тот же период.

Третье. Каждая страница их заседаний свидетельствует о влиянии всех этих обстоятельств на характер их обсуждений. На протяжении всего существования совета он был расколот на две фиксированные и яростные партии. Этот факт признается и оплакивается ими самими. Если бы это было не так, ход их заседаний представляет доказательство, столь же удовлетворительное. По всем вопросам, какими бы неважными они ни были сами по себе или не связанными друг с другом, одни и те же имена неизменно противопоставляются в противоположных колонках. Каждый непредвзятый наблюдатель может сделать вывод, без опасности ошибки и в то же время без намерения бросить тень на любую из сторон или любых лиц любой из сторон, что, к сожалению, СТРАСТЬ, а не РАЗУМ, должно быть, председательствовали над их решениями. Когда люди используют свой разум хладнокровно и свободно по ряду различных вопросов, они неизбежно приходят к разным мнениям по некоторым из них. Когда они руководствуются общей страстью, их мнения, если их так можно назвать, будут одинаковыми.

Четвертое. По крайней мере проблематично, не искажают ли решения этого органа в ряде случаев пределы, предписанные для законодательной и исполнительной ветвей, вместо того чтобы сокращать и ограничивать их в рамках их конституционных мест.

Пятое. Я никогда не понимал, что решения совета по конституционным вопросам, правильно или ошибочно сформированные, имели какой-либо эффект в изменении практики, основанной на законодательных толкованиях. Оказывается даже, если я не ошибаюсь, что в одном случае современный законодательный орган отверг толкования совета и фактически победил в споре. Этот цензорский орган, следовательно, доказывает в то же время своими исследованиями существование болезни, а своим примером — неэффективность лекарства. Этот вывод не может быть опровергнут утверждением, что штат, в котором был проведен эксперимент, в тот кризис и долгое время до этого был сильно разогрет и отвлечен яростью партий. Следует ли предполагать, что в любую будущую семилетнюю эпоху тот же штат будет свободен от партий? Следует ли предполагать, что любой другой штат в тот же или любой другой данный период будет свободен от них? Такое событие не следует ни предполагать, ни желать; потому что исчезновение партий неизбежно подразумевает либо всеобщую тревогу за общественную безопасность, либо абсолютное исчезновение свободы. Если бы была принята мера предосторожности по исключению из собраний, избираемых народом для пересмотра предыдущего управления правительством, всех лиц, которые были связаны с правительством в течение данного периода, трудности не были бы устранены. Важная задача, вероятно, легла бы на людей, которые при более низких способностях были бы в других отношениях немногим лучше квалифицированы. Хотя они, возможно, не были лично связаны с управлением и, следовательно, не были непосредственными агентами в мерах, подлежащих рассмотрению, они, вероятно, были бы вовлечены в партии, связанные с этими мерами, и были бы избраны под их эгидой.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LI.

Структура правительства должна обеспечивать надлежащие сдержки и противовесы между различными ветвями власти

Из «Нью-Йорк Пакет». Пятница, 8 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

К какому же средству мы, наконец, прибегнем для поддержания на практике необходимого разделения власти между различными ветвями, как это изложено в Конституции? Единственный ответ, который может быть дан, заключается в том, что, поскольку все эти внешние положения оказываются неадекватными, дефект должен быть восполнен путем такого устройства внутренней структуры правительства, чтобы его различные составные части могли, благодаря своим взаимным отношениям, быть средством удержания друг друга на своих надлежащих местах. Не претендуя на полное развитие этой важной идеи, я рискну сделать несколько общих наблюдений, которые, возможно, прольют на нее более ясный свет и позволят нам сформировать более правильное суждение о принципах и структуре правительства, спланированного конвентом. Чтобы заложить надлежащий фундамент для того раздельного и обособленного осуществления различных полномочий правительства, которое в определенной степени всеми признается существенным для сохранения свободы, очевидно, что каждая ветвь должна иметь свою собственную волю; и, следовательно, должна быть устроена так, чтобы члены каждой имели как можно меньше участия в назначении членов других. Если бы этот принцип строго соблюдался, потребовалось бы, чтобы все назначения для верховной исполнительной, законодательной и судебной магистратур исходили из одного и того же источника власти — народа, через каналы, не имеющие никакого сообщения друг с другом. Возможно, такой план построения различных ветвей был бы менее трудным на практике, чем это может показаться при размышлении. Некоторые трудности, однако, и некоторые дополнительные расходы сопровождали бы его выполнение. Поэтому должны быть допущены некоторые отклонения от принципа. В конституции судебной власти, в частности, было бы нецелесообразно настаивать на принципе строго: во-первых, потому что, поскольку особые квалификации являются существенными для членов, первостепенным соображением должен быть выбор того способа выбора, который наилучшим образом обеспечивает эти квалификации; во-вторых, потому что постоянный срок, на который назначаются должности в этой ветви, должен вскоре разрушить всякое чувство зависимости от власти, их предоставляющей. Столь же очевидно, что члены каждой ветви должны быть как можно менее зависимы от членов других в отношении вознаграждений, причитающихся за их должности. Если бы исполнительный магистрат или судьи не были независимы от законодательного органа в этом отношении, их независимость во всем остальном была бы чисто номинальной. Но великая защита против постепенной концентрации различных полномочий в одной ветви состоит в предоставлении тем, кто управляет каждой ветвью, необходимых конституционных средств и личных мотивов для сопротивления посягательствам других. Положение о защите должно в этом, как и во всех других случаях, быть соразмерным опасности нападения. Честолюбие должно быть противопоставлено честолюбию. Интерес человека должен быть связан с конституционными правами места. Это может быть размышлением о человеческой природе, что такие устройства необходимы для контроля злоупотреблений правительства. Но что есть само правительство, как не величайшее из всех размышлений о человеческой природе? Если бы люди были ангелами, никакое правительство не было бы необходимо. Если бы ангелами правили люди, ни внешние, ни внутренние контроли правительства не были бы необходимы. При создании правительства, которое должно управляться людьми над людьми, великая трудность заключается в следующем: вы должны сначала дать правительству возможность контролировать управляемых; а во-вторых, обязать его контролировать себя. Зависимость от народа, без сомнения, является первичным контролем над правительством; но опыт научил человечество необходимости вспомогательных мер предосторожности. Эту политику восполнения дефекта лучших мотивов противоположными и соперничающими интересами можно проследить через всю систему человеческих дел, частных, а также публичных. Мы видим это особенно ярко во всех подчиненных распределениях власти, где постоянная цель состоит в том, чтобы разделить и организовать различные должности таким образом, чтобы каждая могла быть сдержкой для другой, чтобы личный интерес каждого индивида мог быть часовым над общественными правами. Эти изобретения благоразумия не могут быть менее необходимы при распределении верховных полномочий штата. Но невозможно дать каждой ветви равную силу самозащиты. В республиканском правительстве законодательная власть неизбежно преобладает. Средство от этого неудобства состоит в разделении законодательного органа на различные палаты; и в том, чтобы сделать их, посредством различных способов избрания и различных принципов действия, как можно менее связанными друг с другом, насколько это допускает природа их общих функций и их общая зависимость от общества. Может даже возникнуть необходимость защититься от опасных посягательств еще большими мерами предосторожности. Поскольку вес законодательной власти требует, чтобы она была таким образом разделена, слабость исполнительной власти может потребовать, с другой стороны, чтобы она была укреплена. Абсолютное вето на законодательный орган кажется на первый взгляд естественной защитой, которой должен быть вооружен исполнительный магистрат. Но, возможно, это было бы ни полностью безопасно, ни само по себе достаточно. В обычных случаях оно могло бы не применяться с необходимой твердостью, а в чрезвычайных случаях могло бы вероломно злоупотребляться. Не может ли этот дефект абсолютного вето быть восполнен некоторой квалифицированной связью между этой более слабой ветвью и более слабой палатой более сильной ветви, посредством которой последняя может быть побуждена поддержать конституционные права первой, не будучи слишком оторванной от прав своей собственной ветви? Если принципы, на которых основаны эти наблюдения, справедливы, как я убеждаю себя, что они таковы, и они будут применены в качестве критерия к различным конституциям штатов и к федеральной Конституции, то окажется, что если последняя не идеально соответствует им, то первые бесконечно менее способны выдержать такое испытание. Существуют, кроме того, два соображения, особенно применимые к федеральной системе Америки, которые ставят эту систему в очень интересный ракурс. Первое. В единой республике вся власть, переданная народом, подчиняется управлению единого правительства; и узурпации предотвращаются разделением правительства на различные и отдельные ветви. В составной республике Америки власть, переданная народом, сначала делится между двумя различными правительствами, а затем часть, выделенная каждому, подразделяется на различные и отдельные ветви. Отсюда возникает двойная защита прав народа. Различные правительства будут контролировать друг друга, в то же время каждое будет контролироваться само собой. Второе. В республике очень важно не только защитить общество от угнетения его правителей, но и защитить одну часть общества от несправедливости другой части. Различные интересы неизбежно существуют в разных классах граждан. Если большинство объединено общим интересом, права меньшинства будут небезопасны. Существует только два метода обеспечения против этого зла: один — путем создания воли в сообществе, независимой от большинства, то есть от самого общества; другой — путем включения в общество столь многих отдельных описаний граждан, что это сделает несправедливое объединение большинства целого очень маловероятным, если не непрактичным. Первый метод преобладает во всех правительствах, обладающих наследственной или самоназначенной властью. Это, в лучшем случае, лишь ненадежная защита; потому что власть, независимая от общества, может так же хорошо поддерживать несправедливые взгляды большинства, как и законные интересы партии меньшинства, и может, возможно, быть обращена против обеих сторон. Второй метод будет проиллюстрирован в федеративной республике Соединенных Штатов. В то время как вся власть в ней будет исходить от общества и зависеть от него, само общество будет разбито на столь многие части, интересы и классы граждан, что права индивидов или меньшинства будут в малой опасности от заинтересованных объединений большинства. В свободном правительстве защита гражданских прав должна быть такой же, как и для религиозных прав. Она состоит в одном случае в множественности интересов, а в другом — в множественности сект. Степень безопасности в обоих случаях будет зависеть от числа интересов и сект; и это, можно предположить, зависит от размера страны и числа людей, охваченных одним правительством. Этот взгляд на предмет должен особенно рекомендовать надлежащую федеральную систему всем искренним и вдумчивым друзьям республиканского правительства, поскольку он показывает, что в точной пропорции, в какой территория Союза может быть сформирована в более ограниченные Конфедерации или штаты, угнетающие объединения большинства будут облегчены: лучшая защита при республиканских формах для прав каждого класса граждан будет уменьшена: и, следовательно, стабильность и независимость некоторых членов правительства, единственная другая защита, должны быть пропорционально увеличены. Справедливость — это цель правительства. Это цель гражданского общества. Она всегда преследовалась и всегда будет преследоваться, пока не будет достигнута или пока свобода не будет потеряна в этом преследовании. В обществе, при формах которого более сильная фракция может легко объединиться и угнетать более слабую, анархия может так же справедливо считаться царящей, как и в естественном состоянии, где более слабый индивид не защищен от насилия более сильного; и как в последнем состоянии даже более сильные индивиды побуждаются неопределенностью своего положения подчиниться правительству, которое может защитить слабых, а также их самих; так и в первом состоянии более мощные фракции или партии будут постепенно побуждаться подобным мотивом желать правительства, которое защитит все стороны, слабые, а также более мощные. Можно мало сомневаться, что если бы штат Род-Айленд был отделен от Конфедерации и оставлен самому себе, небезопасность прав при популярной форме правления в таких узких пределах проявилась бы такими повторными угнетениями фракционных большинства, что какая-то власть, полностью независимая от народа, вскоре была бы призвана голосом самих фракций, чье дурное управление доказало необходимость этого. В расширенной республике Соединенных Штатов и среди большого разнообразия интересов, партий и сект, которые она охватывает, коалиция большинства всего общества могла бы редко иметь место на каких-либо иных принципах, кроме принципов справедливости и общего блага; в то время как, поскольку при этом меньше опасности для меньшинства от воли партии большинства, должно быть также меньше предлога для обеспечения безопасности первого путем введения в правительство воли, не зависящей от последней, или, другими словами, воли, независимой от самого общества. Не менее верно, чем важно, несмотря на противоположные мнения, которые высказывались, что чем больше общество, при условии, что оно находится в практической сфере, тем более оно будет способно к самоуправлению. И, к счастью для РЕСПУБЛИКАНСКОГО ДЕЛА, практическая сфера может быть доведена до очень больших размеров путем разумной модификации и смешения ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРИНЦИПА.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LII.

Палата представителей

Из «Нью-Йорк Пэкет». Пятница, 8 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

От более общих вопросов, рассмотренных в четырех предыдущих статьях, я перехожу к более детальному изучению отдельных частей правительства. Начну с Палаты представителей. Первый аспект, который следует рассмотреть в отношении этой части правительства, касается избирательных прав избирателей и требований к избираемым. Требования к первым должны быть такими же, как и к избирателям в наиболее многочисленную палату законодательных собраний штатов.

Определение избирательного права справедливо считается фундаментальной статьей республиканского правления. Поэтому на Конвент возлагалась обязанность определить и закрепить это право в Конституции. Оставить его открытым для периодического регулирования Конгрессом было бы нецелесообразно по упомянутой выше причине. Передать его на законодательное усмотрение штатов было бы нецелесообразно по той же причине, а также по дополнительной причине: это сделало бы слишком зависимой от правительств штатов ту ветвь федерального правительства, которая должна быть зависима только от народа. Сведение различных требований в разных штатах к одному единообразному правилу, вероятно, было бы столь же неудовлетворительным для некоторых штатов, сколь трудным для Конвента. Положение, выработанное Конвентом, представляется, таким образом, наилучшим из возможных вариантов.

Оно должно быть удовлетворительным для каждого штата, поскольку соответствует стандарту, уже установленному или который может быть установлен самим штатом. Оно будет безопасным для Соединенных Штатов, поскольку, будучи закрепленным конституциями штатов, оно не может быть изменено правительствами штатов, и нельзя опасаться, что народ штатов изменит эту часть своих конституций таким образом, чтобы ущемить права, гарантированные им федеральной Конституцией. Требования к избираемым, будучи менее тщательно и надлежащим образом определенными конституциями штатов и в то же время более восприимчивыми к единообразию, были весьма справедливо рассмотрены и урегулированы Конвентом. Представитель Соединенных Штатов должен достичь возраста двадцати пяти лет; должен быть гражданином Соединенных Штатов в течение семи лет; должен на момент избрания быть жителем штата, который он представляет; и во время исполнения своих обязанностей не должен занимать никакой должности в Соединенных Штатах. При этих разумных ограничениях двери этой части федерального правительства открыты для талантов любого рода, будь то урожденные или принятые граждане, молодые или старые, независимо от бедности или богатства, или какой-либо конкретной профессии или религиозной веры. Срок, на который избираются представители, подпадает под второй аспект, который можно рассмотреть применительно к этой ветви власти. Чтобы решить вопрос о целесообразности этой статьи, необходимо рассмотреть два вопроса: во-первых, будут ли двухгодичные выборы в данном случае безопасными; во-вторых, будут ли они необходимыми или полезными. Во-первых. Поскольку для свободы существенно, чтобы правительство в целом имело общие интересы с народом, постольку особенно существенно, чтобы рассматриваемая его ветвь имела непосредственную зависимость от народа и тесную связь с ним. Частые выборы, несомненно, являются единственным способом, с помощью которого эта зависимость и связь могут быть эффективно обеспечены. Но какая именно степень частоты может быть абсолютно необходима для этой цели, не поддается точному расчету и должна зависеть от множества обстоятельств, с которыми она может быть связана. Давайте обратимся к опыту — проводнику, которому всегда следует следовать, когда это возможно. Система представительства, как замена личного собрания граждан, будучи в лучшем случае лишь весьма несовершенно известной древнему государственному устройству, только в более современные времена позволяет ожидать поучительных примеров. И даже здесь, чтобы избежать слишком расплывчатых и обширных исследований, будет уместно ограничиться немногими примерами, которые наиболее известны и имеют наибольшую аналогию с нашим конкретным случаем. Первый, к которому следует применить эту характеристику, — это Палата общин в Великобритании. История этой ветви английской Конституции до Великой хартии вольностей слишком неясна, чтобы дать наставления. Само ее существование ставилось под вопрос среди политических антикваров. Самые ранние записи более позднего времени доказывают, что парламенты должны были ЗАСЕДАТЬ только каждый год, а не то, что они должны были ИЗБИРАТЬСЯ каждый год. И даже эти ежегодные сессии оставались настолько на усмотрение монарха, что под различными предлогами королевские амбиции часто устраивали очень длительные и опасные перерывы. Чтобы исправить это упущение, статутом времен Карла II было предусмотрено, что перерывы не должны затягиваться более чем на три года. При вступлении на престол Вильгельма III, когда произошла революция в правительстве, этот вопрос был поднят еще более серьезно, и было объявлено, что к числу фундаментальных прав народа относится то, что парламенты должны созываться ЧАСТО. Другим статутом, принятым несколько лет спустя в то же царствование, термин «часто», который относился к трехлетнему периоду, установленному во времена Карла II, был сведен к точному значению, поскольку было прямо постановлено, что новый парламент должен быть созван в течение трех лет после окончания предыдущего. Последнее изменение, с трех до семи лет, как известно, было введено довольно рано в текущем столетии, в условиях тревоги за Ганноверскую династию. Из этих фактов следует, что наибольшая частота выборов, которая считалась необходимой в том королевстве для связи представителей с их избирателями, не превышает трехлетнего цикла. И если мы можем судить по степени свободы, сохранявшейся даже при семилетних выборах и всех прочих порочных элементах парламентского устройства, мы не можем сомневаться, что сокращение срока с семи до трех лет, вместе с другими необходимыми реформами, настолько расширило бы влияние народа на своих представителей, что мы убедились бы: двухгодичные выборы в рамках федеральной системы никак не могут быть опасны для необходимой зависимости Палаты представителей от своих избирателей. Выборы в Ирландии до недавнего времени регулировались исключительно усмотрением короны и редко повторялись, за исключением случаев вступления на престол нового принца или какого-либо другого случайного события. Парламент, начавший работу при Георге II, продолжался на протяжении всего его правления, период около тридцати пяти лет. Единственная зависимость представителей от народа заключалась в праве последнего заполнять случайные вакансии путем избрания новых членов и в возможности какого-либо события, которое могло бы привести к всеобщим новым выборам.

Способность ирландского парламента отстаивать права своих избирателей, насколько это было возможно, была крайне скована контролем короны над предметами их обсуждения. В последнее время эти оковы, если я не ошибаюсь, были разорваны; кроме того, были установлены восьмилетние парламенты. Какой эффект может быть произведен этой частичной реформой, должно быть оставлено на усмотрение дальнейшего опыта. Пример Ирландии, с этой точки зрения, может пролить мало света на предмет. Насколько мы можем сделать из него какой-либо вывод, он должен заключаться в том, что если народ этой страны смог, несмотря на все эти невыгодные условия, сохранить хоть какую-то свободу, то преимущество двухгодичных выборов обеспечило бы им любую степень свободы, которая могла бы зависеть от надлежащей связи между их представителями и ими самими. Давайте перенесем наши исследования ближе к дому. Пример этих штатов, когда они были британскими колониями, заслуживает особого внимания, в то же время он настолько хорошо известен, что о нем мало что нужно говорить. Принцип представительства, по крайней мере в одной ветви законодательной власти, был установлен во всех них. Но периоды выборов были разными. Они варьировались от одного до семи лет. Есть ли у нас основания предполагать, исходя из духа и поведения представителей народа до Революции, что двухгодичные выборы были бы опасны для общественных свобод? Дух, который повсюду проявился в начале борьбы и который преодолел препятствия на пути к независимости, является лучшим доказательством того, что достаточная доля свободы повсюду была доступна, чтобы вдохновить как чувство ее ценности, так и рвение к ее надлежащему расширению. Это замечание справедливо как в отношении тогдашних колоний, где выборы были наименее частыми, так и тех, где выборы были наиболее частыми. Виргиния была колонией, которая первой выступила против парламентских узурпаций Великобритании; она также первой приняла публичным актом резолюцию о независимости.

В Виргинии, тем не менее, если я не был дезинформирован, выборы при прежнем правительстве были семилетними. Этот конкретный пример приводится не как доказательство какого-либо особого достоинства, ибо приоритет в тех случаях был, вероятно, случайным; и еще меньше — как доказательство какого-либо преимущества СЕМИЛЕТНИХ выборов, ибо при сравнении с большей частотой они недопустимы; но лишь как доказательство, и я считаю его весьма существенным доказательством, того, что свободам народа ничто не угрожает от ДВУХГОДИЧНЫХ выборов. Вывод, вытекающий из этих примеров, будет не в малой степени усилен, если вспомнить три обстоятельства. Первое заключается в том, что федеральный законодательный орган будет обладать лишь частью той верховной законодательной власти, которая полностью принадлежит британскому парламенту и которая, за немногими исключениями, осуществлялась колониальными ассамблеями и ирландским законодательным органом. Существует принятая и обоснованная максима: там, где другие обстоятельства не влияют на дело, чем больше власть, тем короче должна быть продолжительность ее осуществления; и, наоборот, чем меньше власть, тем безопаснее может быть продлена ее продолжительность. Во-вторых, в другом случае было показано, что федеральный законодательный орган будет не только ограничен своей зависимостью от народа, как и другие законодательные органы, но, более того, будет находиться под наблюдением и контролем нескольких сопутствующих законодательных органов, чего нет у других законодательных органов. И в-третьих, невозможно провести сравнение между средствами, которыми будут обладать более постоянные ветви федерального правительства для соблазнения, если они будут склонны соблазнять, Палату представителей от их долга перед народом, и средствами влияния на народную ветвь, которыми обладают другие ветви правительства, упомянутые выше. Таким образом, имея меньше власти для злоупотреблений, федеральные представители могут быть менее искушаемы с одной стороны и будут вдвойне под наблюдением с другой.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LIII.

Продолжение той же темы (Палата представителей)

Из «Нью-Йорк Пэкет». Вторник, 12 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Здесь мне, возможно, напомнят расхожее наблюдение: «там, где заканчиваются ежегодные выборы, начинается тирания». Если верно, как часто отмечалось, что поговорки, ставшие пословицами, обычно основаны на разуме, то не менее верно и то, что, будучи однажды установленными, они часто применяются к случаям, на которые их разум не распространяется. Мне не нужно искать доказательств дальше, чем в рассматриваемом нами случае. Каков разум, на котором основано это пословичное наблюдение? Ни один человек не подвергнет себя насмешке, делая вид, что существует какая-либо естественная связь между солнцем или временами года и периодом, в течение которого человеческая добродетель может выдержать искушения властью. К счастью для человечества, свобода в этом отношении не ограничена какой-либо одной точкой времени, а лежит в пределах крайностей, которые обеспечивают достаточную широту для всех вариаций, которые могут потребоваться в различных ситуациях и обстоятельствах гражданского общества. Выборы магистратов могли бы быть, если бы это было признано целесообразным, как в некоторых случаях это действительно было, ежедневными, еженедельными или ежемесячными, так же как и ежегодными; и если обстоятельства могут потребовать отклонения от правила в одну сторону, почему бы не сделать это и в другую сторону? Обращая наше внимание на периоды, установленные среди нас для выборов наиболее многочисленных палат законодательных собраний штатов, мы обнаруживаем, что они отнюдь не совпадают в этом случае, так же как и при выборах других гражданских магистратов. В Коннектикуте и Род-Айленде периоды полугодовые. В других штатах, за исключением Южной Каролины, они ежегодные. В Южной Каролине они двухгодичные, как предлагается в федеральном правительстве. Здесь разница как четыре к одному между самым длинным и самым коротким периодами; и все же было бы нелегко показать, что Коннектикут или Род-Айленд управляются лучше или пользуются большей долей разумной свободы, чем Южная Каролина; или что тот или иной из этих штатов отличается в этих отношениях и по этим причинам от штатов, чьи выборы отличаются от обоих. В поисках оснований для этой доктрины я могу обнаружить лишь одно, и оно совершенно неприменимо к нашему случаю. Важное различие, столь хорошо понятое в Америке, между Конституцией, установленной народом и неизменной для правительства, и законом, установленным правительством и изменяемым правительством, по-видимому, мало понималось и еще меньше соблюдалось в любой другой стране. Где бы ни находилась верховная законодательная власть, предполагалось, что там же находится и полная власть изменять форму правления. Даже в Великобритании, где принципы политической и гражданской свободы обсуждались наиболее широко и где мы больше всего слышим о правах Конституции, утверждается, что власть парламента является трансцендентной и неконтролируемой как в отношении Конституции, так и в отношении обычных объектов законодательного обеспечения. Соответственно, они в нескольких случаях фактически изменяли законодательными актами некоторые из самых фундаментальных статей правительства. В частности, они несколько раз меняли период выборов; и в последний раз не только ввели семилетние выборы вместо трехлетних, но тем же актом продлили свое пребывание на посту на четыре года сверх срока, на который они были избраны народом. Внимание к этим опасным практикам вызвало вполне естественную тревогу у приверженцев свободного правления, краеугольным камнем которого является частота выборов; и побудило их искать некоторую защиту свободы от опасности, которой она подвергается. Там, где не существовало и не могло быть получено никакой Конституции, стоящей выше правительства, нельзя было пытаться создать конституционную защиту, подобную той, что установлена в Соединенных Штатах. Поэтому следовало искать какую-то другую защиту; и какую лучшую защиту мог бы допустить случай, чем выбор и обращение к какой-то простой и знакомой части времени в качестве стандарта для измерения опасности нововведений, для закрепления национальных настроений и для объединения патриотических усилий? Самой простой и знакомой частью времени, применимой к предмету, был год; и отсюда доктрина внушалась похвальным рвением воздвигнуть некоторый барьер против постепенных нововведений неограниченного правительства, что продвижение к тирании должно рассчитываться по мере удаления от фиксированной точки ежегодных выборов. Но какая может быть необходимость применять это средство к правительству, ограниченному, как будет федеральное правительство, властью верховной Конституции? Или кто станет утверждать, что свободы народа Америки не будут более защищены при двухгодичных выборах, неизменно закрепленных такой Конституцией, чем свободы любого другого народа, где выборы были ежегодными или даже более частыми, но подлежали изменениям обычной властью правительства? Второй поставленный вопрос заключается в том, являются ли двухгодичные выборы необходимыми или полезными. Целесообразность ответа на этот вопрос утвердительно станет ясна из нескольких весьма очевидных соображений. Ни один человек не может быть компетентным законодателем, если он не добавляет к честному намерению и здравому суждению определенную степень знаний о предметах, по которым он должен законодательствовать. Часть этих знаний может быть приобретена с помощью информации, которая находится в пределах досягаемости людей как в частных, так и в государственных должностях. Другая часть может быть достигнута, или, по крайней мере, полностью достигнута, только путем практического опыта на должности, требующей использования этих знаний. Период службы должен, следовательно, во всех таких случаях иметь некоторую пропорцию к объему практических знаний, необходимых для надлежащего выполнения службы. Период законодательной службы, установленный в большинстве штатов для более многочисленной палаты, как мы видели, составляет один год. Вопрос тогда может быть поставлен в такой простой форме: несет ли период в два года не большую пропорцию к знаниям, необходимым для федерального законодательства, чем один год к знаниям, необходимым для законодательства штата? Само изложение вопроса в этой форме подсказывает ответ, который должен быть на него дан. В отдельном штате необходимые знания относятся к существующим законам, которые единообразны по всему штату и с которыми все граждане более или менее знакомы; и к общим делам штата, которые лежат в небольшом объеме, не очень разнообразны и занимают много внимания и разговоров каждого класса людей. Великая арена Соединенных Штатов представляет совсем иную картину. Законы настолько далеки от единообразия, что они варьируются в каждом штате; в то время как общественные дела Союза распространены по очень обширному региону и чрезвычайно разнообразны местными делами, связанными с ними, и могут с трудом быть правильно изучены в любом другом месте, кроме центральных советов, куда знания о них будут принесены представителями каждой части империи. Тем не менее, некоторые знания о делах и даже о законах всех штатов должны быть у членов от каждого из штатов. Как может внешняя торговля быть должным образом урегулирована единообразными законами без некоторого знакомства с торговлей, портами, обычаями и правилами различных штатов? Как может торговля между различными штатами быть должным образом урегулирована без некоторого знания об их относительном положении в этих и других отношениях? Как могут налоги быть разумно наложены и эффективно собраны, если они не приспособлены к различным законам и местным обстоятельствам, относящимся к этим объектам в различных штатах? Как могут быть должным образом обеспечены единообразные правила для ополчения без аналогичного знания многих внутренних обстоятельств, которыми штаты отличаются друг от друга? Это основные объекты федерального законодательства, и они наиболее настоятельно предполагают обширную информацию, которую представители должны приобрести. Другие внутренние объекты потребуют пропорциональной степени информации в отношении них. Правда, все эти трудности будут постепенно очень сильно уменьшены. Самой трудоемкой задачей будет надлежащая инаугурация правительства и первоначальное формирование федерального кодекса. Улучшения первых проектов с каждым годом будут становиться все легче и немногочисленнее. Прошлые транзакции правительства будут готовым и точным источником информации для новых членов. Дела Союза будут становиться все более и более объектами любопытства и разговоров среди граждан в целом. И расширение общения между гражданами разных штатов будет в немалой степени способствовать распространению взаимного знания об их делах, как это, в свою очередь, будет способствовать общей ассимиляции их нравов и законов. Но при всех этих скидках дело федерального законодательства должно продолжать настолько превосходить, как по новизне, так и по трудности, законодательное дело отдельного штата, чтобы оправдать более длительный период службы, назначенный тем, кто должен его осуществлять. Отрасль знаний, которая принадлежит к приобретениям федерального представителя и которая не была упомянута, — это внешние дела. Регулируя нашу собственную торговлю, он должен быть знаком не только с договорами между Соединенными Штатами и другими нациями, но также с коммерческой политикой и законами других наций. Он не должен быть совсем невежественным в праве наций; ибо это, насколько оно является надлежащим объектом муниципального законодательства, передано федеральному правительству.

И хотя Палата представителей не должна непосредственно участвовать во внешних переговорах и соглашениях, все же из-за необходимой связи между различными отраслями общественных дел эти конкретные отрасли будут часто заслуживать внимания в обычном ходе законодательства и иногда будут требовать особой законодательной санкции и сотрудничества. Некоторая часть этих знаний может, несомненно, быть приобретена в кабинете человека; но некоторая часть из них также может быть получена только из общественных источников информации; и все они будут приобретены с наилучшим эффектом путем практического внимания к предмету в течение периода фактической службы в законодательном органе.

Существуют и другие соображения, возможно, менее важные, но которые не недостойны внимания. Расстояние, которое многим представителям придется преодолеть, и меры, ставшие необходимыми из-за этого обстоятельства, могли бы быть гораздо более серьезными возражениями для подходящих людей к этой службе, если бы она была ограничена одним годом, чем если бы она была продлена до двух лет. Никакой аргумент не может быть извлечен по этому вопросу из случая делегатов в существующий Конгресс. Они избираются ежегодно, это правда; но их переизбрание рассматривается законодательными собраниями почти как само собой разумеющееся. Выборы представителей народом не будут регулироваться тем же принципом. Несколько членов, как это бывает во всех таких собраниях, будут обладать превосходными талантами; будут, благодаря частым переизбраниям, стать членами с большим стажем; будут полностью владеть общественными делами и, возможно, не будут против воспользоваться этими преимуществами. Чем больше доля новых членов и чем меньше информация основной массы членов, тем более склонны они будут попадать в ловушки, которые могут быть расставлены для них. Это замечание не менее применимо к отношениям, которые будут существовать между Палатой представителей и Сенатом. Это неудобство, смешанное с преимуществами наших частых выборов даже в отдельных штатах, где они велики и проводят только одну законодательную сессию в год, заключается в том, что фальшивые выборы не могут быть расследованы и аннулированы вовремя, чтобы решение имело должный эффект. Если возврат может быть получен, неважно какими незаконными средствами, нерегулярный член, который занимает свое место, конечно, уверен, что удержит его достаточное время, чтобы ответить своим целям. Отсюда дается весьма пагубное поощрение использованию незаконных средств для получения нерегулярных возвратов. Если бы выборы в федеральный законодательный орган были ежегодными, эта практика могла бы стать весьма серьезным злоупотреблением, особенно в более отдаленных штатах. Каждая палата является, как это неизбежно должно быть, судьей выборов, квалификаций и возвратов своих членов; и какие бы улучшения ни были предложены опытом для упрощения и ускорения процесса в спорных случаях, такая большая часть года неизбежно прошла бы, прежде чем нелегитимный член мог быть лишен своего места, что перспектива такого события была бы слабым сдерживающим фактором для несправедливых и незаконных средств получения места. Все эти соображения вместе взятые дают нам право утверждать, что двухгодичные выборы будут столь же полезны для дел общественности, как мы видели, что они будут безопасны для свободы народа.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LIV.

Распределение членов между штатами

Из «Нью-Йорк Пэкет». Вторник, 12 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Следующий аспект, который я рассмотрю в отношении Палаты представителей, касается назначения ее членов в различные штаты, что должно определяться тем же правилом, что и прямые налоги. Не оспаривается, что количество людей в каждом штате должно быть стандартом для регулирования пропорции тех, кто должен представлять народ каждого штата. Установление того же правила для назначения налогов, вероятно, будет столь же мало оспариваться; хотя само правило в этом случае отнюдь не основано на том же принципе. В первом случае правило понимается как относящееся к личным правам народа, с которыми оно имеет естественную и универсальную связь.

В последнем случае оно имеет отношение к пропорции богатства, мерой которой оно ни в коем случае не является точной, а в обычных случаях — весьма неподходящей. Но, несмотря на несовершенство правила применительно к относительному богатству и вкладам штатов, оно, очевидно, является наименее спорным среди практически применимых правил и слишком недавно получило общее одобрение Америки, чтобы не найти готовую поддержку со стороны Конвента. Все это признается, возможно, скажут; но следует ли из признания численности населения мерой представительства или рабов в сочетании со свободными гражданами как коэффициентом налогообложения, что рабы должны быть включены в числовое правило представительства? Рабы рассматриваются как собственность, а не как личности. Поэтому они должны быть включены в оценки налогообложения, которые основаны на собственности, и исключены из представительства, которое регулируется переписью лиц. Это возражение, как я его понимаю, изложенное во всей своей силе. Я буду столь же откровенен в изложении рассуждений, которые могут быть предложены с противоположной стороны. «Мы подписываемся под доктриной», — мог бы заметить один из наших южных братьев, — «что представительство относится более непосредственно к лицам, а налогообложение — более непосредственно к собственности, и мы присоединяемся к применению этого различия к случаю наших рабов. Но мы должны отрицать факт, что рабы рассматриваются исключительно как собственность и ни в каком отношении как личности. Истинное положение дел заключается в том, что они обладают обоими этими качествами: рассматриваясь нашими законами в некоторых отношениях как личности, а в других отношениях как собственность. Будучи принуждаемым к труду не для себя, а для хозяина; будучи продаваемым одним хозяином другому хозяину; и будучи постоянно подверженным ограничению в своей свободе и наказанию в своем теле по капризной воле другого, раб может показаться деградировавшим из человеческого ранга и классифицированным с теми иррациональными животными, которые подпадают под юридическое определение собственности. С другой стороны, будучи защищенным в своей жизни и в своих конечностях от насилия всех других, даже хозяина своего труда и своей свободы; и будучи сам наказуемым за все насилие, совершенное против других, раб не менее очевидно рассматривается законом как член общества, а не как часть иррационального творения; как моральная личность, а не как простой предмет собственности. Федеральная Конституция, следовательно, решает с большой уместностью случай наших рабов, когда она рассматривает их в смешанном характере личностей и собственности. Это, по сути, их истинный характер. Это характер, дарованный им законами, под которыми они живут; и не будет отрицаться, что это надлежащий критерий; потому что только под предлогом того, что законы превратили негров в объекты собственности, им оспаривается место в исчислении численности; и признается, что если бы законы восстановили права, которые были отняты, неграм больше нельзя было бы отказать в равной доле представительства с другими жителями». Этот вопрос может быть поставлен в другом свете. Согласовано со всех сторон, что численность является лучшей шкалой богатства и налогообложения, так как они являются единственной надлежащей шкалой представительства. Был ли бы Конвент беспристрастным или последовательным, если бы они исключили рабов из списка жителей, когда должны были рассчитываться доли представительства, и включили их в списки, когда должен был быть скорректирован тариф взносов? Можно ли было разумно ожидать, что южные штаты согласятся на систему, которая рассматривала их рабов в некоторой степени как людей, когда должны были быть наложены бремена, но отказывалась рассматривать их в том же свете, когда должны были быть предоставлены преимущества? Нельзя ли также выразить некоторое удивление, что те, кто упрекает южные штаты в варварской политике рассмотрения части своих человеческих братьев как собственности, должны сами утверждать, что правительство, сторонами которого должны быть все штаты, должно рассматривать эту несчастную расу более полно в неестественном свете собственности, чем сами законы, на которые они жалуются? «Возможно, можно ответить, что рабы не включены в оценку представителей ни в одном из штатов, владеющих ими. Они не голосуют сами и не увеличивают голоса своих хозяев. На каком же принципе тогда они должны быть включены в федеральную оценку представительства? Исключая их полностью, Конституция в этом отношении следовала бы тем самым законам, к которым апеллировали как к надлежащему руководству». Это возражение опровергается одним наблюдением. Фундаментальным принципом предлагаемой Конституции является то, что, поскольку совокупное число представителей, выделенных различным штатам, должно определяться федеральным правилом, основанным на совокупном числе жителей, так и право выбора этого выделенного числа в каждом штате должно осуществляться такой частью жителей, которую сам штат может назначить. Квалификации, от которых зависит право голоса, возможно, не одинаковы ни в двух штатах. В некоторых штатах разница весьма существенна. В каждом штате определенная доля жителей лишена этого права конституцией штата, которые будут включены в перепись, по которой федеральная Конституция распределяет представителей.

С этой точки зрения южные штаты могли бы парировать жалобу, настаивая на том, что принцип, установленный Конвентом, требовал, чтобы не принималась во внимание политика отдельных штатов в отношении своих собственных жителей; и, следовательно, что рабы, как жители, должны были быть допущены в перепись в соответствии с их полным числом, подобно другим жителям, которые, согласно политике других штатов, не допущены ко всем правам граждан. Строгое соблюдение, однако, этого принципа отвергается теми, кто выиграл бы от него. Все, что они просят, — это чтобы равная умеренность была проявлена с другой стороны. Пусть случай рабов будет рассмотрен, как он есть на самом деле, как особый. Пусть будет взаимно принят компромиссный вариант Конституции, который рассматривает их как жителей, но униженных рабством ниже равного уровня свободных жителей, который рассматривает РАБА как лишенного двух пятых ЧЕЛОВЕКА. «В конце концов, не может ли быть взято другое основание, на котором эта статья Конституции допустит еще более готовую защиту? Мы до сих пор исходили из идеи, что представительство относится только к лицам, а вовсе не к собственности. Но является ли это справедливой идеей?

Правительство учреждается не менее для защиты собственности, чем лиц индивидов. Одно, как и другое, поэтому может рассматриваться как представленное теми, на кого возложено правительство. На этом принципе основано то, что в нескольких штатах, и в частности в штате Нью-Йорк, одна ветвь правительства предназначена более специально быть стражем собственности и, соответственно, избирается той частью общества, которая наиболее заинтересована в этом объекте правительства. В федеральной Конституции эта политика не преобладает. Права собственности переданы в те же руки, что и личные права. Поэтому некоторое внимание должно быть уделено собственности при выборе этих рук. «По другой причине голоса, предоставленные в федеральном законодательном органе народу каждого штата, должны иметь некоторую пропорцию к сравнительному богатству штатов. Штаты не имеют, подобно индивидам, влияния друг на друга, возникающего из превосходных преимуществ состояния. Если закон позволяет состоятельному гражданину только один голос при выборе своего представителя, уважение и значение, которые он извлекает из своего удачного положения, очень часто направляют голоса других к объектам его выбора; и через этот незаметный канал права собственности передаются в общественное представительство. Штат не обладает таким влиянием на другие штаты. Невероятно, чтобы самый богатый штат в Конфедерации когда-либо повлиял на выбор хотя бы одного представителя в любом другом штате. Также представители более крупных и богатых штатов не будут обладать никаким другим преимуществом в федеральном законодательном органе над представителями других штатов, кроме того, которое может возникнуть только из их превосходной численности. Поэтому, насколько их превосходное богатство и вес могут справедливо давать им право на какое-либо преимущество, оно должно быть обеспечено им превосходной долей представительства. Новая Конституция в этом отношении существенно отличается от существующей Конфедерации, а также от Конституции Соединенных Нидерландов и других подобных конфедераций. В каждой из последних эффективность федеральных резолюций зависит от последующих и добровольных резолюций штатов, составляющих союз. Отсюда штаты, хотя и обладая равным голосом в общественных советах, имеют неравное влияние, соответствующее неравной важности этих последующих и добровольных резолюций. Согласно предлагаемой Конституции, федеральные акты будут вступать в силу без необходимого вмешательства отдельных штатов. Они будут зависеть только от большинства голосов в федеральном законодательном органе, и, следовательно, каждый голос, будь то от более крупного или меньшего штата, или штата более или менее богатого или могущественного, будет иметь равный вес и эффективность: точно так же, как голоса, индивидуально отданные в законодательном органе штата представителями неравных округов или других районов, имеют каждый точное равенство ценности и эффекта; или если есть какая-либо разница в случае, она проистекает из разницы в личном характере индивидуального представителя, а не из какого-либо внимания к размеру округа, из которого он приходит. «Таковы рассуждения, которые адвокат южных интересов мог бы использовать по этому предмету; и хотя это может показаться немного натянутым в некоторых пунктах, все же, в целом, я должен признать, что это полностью примиряет меня со шкалой представительства, которую установил Конвент. В одном отношении установление общей меры для представительства и налогообложения будет иметь весьма благотворный эффект. Поскольку точность переписи, которая должна быть получена Конгрессом, будет неизбежно зависеть в значительной степени от расположения, если не от сотрудничества штатов, весьма важно, чтобы штаты чувствовали как можно меньше предвзятости, чтобы раздуть или уменьшить сумму своих чисел. Если бы их доля представительства регулировалась только этим правилом, они имели бы интерес в преувеличении своих жителей. Если бы правило решало только их долю налогообложения, преобладало бы противоположное искушение. Распространяя правило на оба объекта, штаты будут иметь противоположные интересы, которые будут контролировать и уравновешивать друг друга и производить необходимую беспристрастность.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LV.

Общее число членов Палаты представителей

Из «Нью-Йорк Пэкет». Пятница, 15 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Число, из которого должна состоять Палата представителей, образует еще один и весьма интересный аспект, под которым можно рассматривать эту ветвь федерального законодательного органа.

Едва ли какая-либо статья во всей Конституции кажется более достойной внимания из-за веса характера и очевидной силы аргументов, с которыми она была атакована.

Обвинения, выдвинутые против нее, заключаются в следующем: во-первых, что столь малое число представителей будет небезопасным хранителем общественных интересов; во-вторых, что они не будут обладать надлежащим знанием местных обстоятельств своих многочисленных избирателей; в-третьих, что они будут взяты из того класса граждан, который меньше всего будет сочувствовать чувствам массы народа и наиболее вероятно будет стремиться к постоянному возвышению немногих за счет угнетения многих; в-четвертых, что, будучи дефектным по числу в первом случае, оно будет все более и более непропорциональным из-за увеличения числа людей и препятствий, которые будут препятствовать соответствующему увеличению числа представителей. В целом можно заметить по этому предмету, что ни одна политическая проблема не является менее восприимчивой к точному решению, чем та, которая относится к числу, наиболее удобному для представительного законодательного органа; также нет ни одного пункта, по которому политика различных штатов была бы более различной, сравниваем ли мы их законодательные собрания непосредственно друг с другом или рассматриваем пропорции, которые они соответственно имеют к числу своих избирателей. Опуская разницу между самыми маленькими и самыми большими штатами, такими как Делавэр, чья самая многочисленная палата состоит из двадцати одного представителя, и Массачусетс, где она составляет от трех до четырехсот, весьма значительная разница наблюдается среди штатов, почти равных по населению. Число представителей в Пенсильвании составляет не более одной пятой от числа в последнем упомянутом штате. Нью-Йорк, чье население относится к населению Южной Каролины как шесть к пяти, имеет немногим более одной трети числа представителей. Столь же большое неравенство преобладает между штатами Джорджия и Делавэр или Род-Айленд. В Пенсильвании представители не имеют большей пропорции к своим избирателям, чем один на каждые четыре или пять тысяч. В Род-Айленде они имеют пропорцию по крайней мере один на каждую тысячу. И согласно конституции Джорджии, пропорция может быть доведена до одного на каждые десять избирателей; и неизбежно должна намного превышать пропорцию в любом из других штатов. Еще одно общее замечание, которое следует сделать, заключается в том, что соотношение между представителями и народом не должно быть одинаковым там, где последние очень многочисленны, как там, где их очень мало. Если бы представители в Виргинии регулировались стандартом в Род-Айленде, они в настоящее время составляли бы от четырех до пятисот; а через двадцать или тридцать лет — тысячу. С другой стороны, соотношение Пенсильвании, если применить его к штату Делавэр, сократило бы представительное собрание последнего до семи или восьми членов. Ничто не может быть более ошибочным, чем основывать наши политические расчеты на арифметических принципах. Шестьдесят или семьдесят человек могут быть более правильно наделены определенной степенью власти, чем шесть или семь. Но из этого не следует, что шесть или семьсот были бы пропорционально лучшим хранителем. И если мы продолжим предположение до шести или семи тысяч, все рассуждение должно быть обращено вспять. Истина заключается в том, что во всех случаях определенное число, по крайней мере, кажется необходимым для обеспечения преимуществ свободного консультирования и обсуждения и для защиты от слишком легкого объединения в ненадлежащих целях; как, с другой стороны, число должно, по крайней мере, удерживаться в определенных пределах, чтобы избежать путаницы и невоздержанности множества. Во всех очень многочисленных собраниях, какого бы характера они ни были, страсть никогда не упускает возможности вырвать скипетр у разума.

Если бы каждый афинский гражданин был Сократом, каждое афинское собрание все равно было бы толпой.

Необходимо также вспомнить здесь замечания, которые были применены к случаю двухгодичных выборов. По той же причине, по которой ограниченные полномочия Конгресса и контроль законодательных собраний штатов оправдывают менее частые выборы, чем общественная безопасность могла бы иначе потребовать, члены Конгресса должны быть менее многочисленны, чем если бы они обладали всей полнотой законодательной власти и не находились под иными, кроме обычных ограничений других законодательных органов. С этими общими идеями в уме давайте взвесим возражения, которые были высказаны против числа членов, предложенного для Палаты представителей. Говорят, во-первых, что столь малое число не может быть безопасно наделено столь большой властью. Число, из которого эта ветвь законодательного органа должна состоять в начале правительства, будет шестьдесят пять. В течение трех лет должна быть проведена перепись, когда число может быть увеличено до одного на каждые тридцать тысяч жителей; и в течение каждого последующего периода в десять лет перепись должна обновляться, и увеличения могут продолжаться в рамках вышеуказанного ограничения. Не будет считаться экстравагантным предположение, что первая перепись, по ставке один на каждые тридцать тысяч, увеличит число представителей по крайней мере до ста. Оценивая негров в пропорции трех пятых, едва ли можно сомневаться, что население Соединенных Штатов к тому времени, если оно уже не достигло, составит три миллиона. По истечении двадцати пяти лет, согласно вычисленной ставке увеличения, число представителей составит двести, а через пятьдесят лет — четыреста. Это число, которое, я полагаю, положит конец всем страхам, возникающим из-за малочисленности органа. Я принимаю здесь как должное то, что я, отвечая на четвертое возражение, покажу в дальнейшем, что число представителей будет время от времени увеличиваться способом, предусмотренным Конституцией. При противоположном предположении я признал бы, что возражение имеет очень большой вес. Истинный вопрос, который нужно решить тогда, заключается в том, является ли малочисленность как временное регулирование опасной для общественной свободы? Являются ли шестьдесят пять членов на несколько лет и сто или двести на еще несколько лет безопасным хранителем ограниченной и хорошо охраняемой власти законодательствовать для Соединенных Штатов? Я должен признать, что не мог бы дать отрицательный ответ на этот вопрос, не стерев сначала каждое впечатление, которое я получил в отношении нынешнего гения народа Америки, духа, который движет законодательными собраниями штатов, и принципов, которые включены в политический характер каждого класса граждан. Я не могу представить, что народ Америки в своем нынешнем настроении или при любых обстоятельствах, которые могут быстро произойти, выберет и каждые два года будет повторять выбор шестидесяти пяти или ста человек, которые были бы склонны сформировать и преследовать схему тирании или предательства. Я не могу представить, что законодательные собрания штатов, которые должны чувствовать так много мотивов для наблюдения и которые обладают столь многими средствами противодействия федеральному законодательному органу, не смогли бы ни обнаружить, ни сорвать заговор последнего против свобод своих общих избирателей. Я в равной степени не могу представить, что в настоящее время или в скором времени в Соединенных Штатах есть какие-либо шестьдесят пять или сто человек, способных рекомендовать себя выбору народа в целом, которые либо желали бы, либо осмелились бы в течение короткого промежутка в два года предать торжественное доверие, возложенное на них. Какое изменение обстоятельств, времени и более полного населения нашей страны может произвести, требует пророческого духа, чтобы заявить, что не является частью моих претензий. Но судя по обстоятельствам, которые сейчас перед нами, и по вероятному состоянию их в течение умеренного периода времени, я должен провозгласить, что свободы Америки не могут быть небезопасны в руках, предложенных федеральной Конституцией. С какой стороны может исходить опасность? Боимся ли мы иностранного золота? Если иностранное золото могло так легко коррумпировать наших федеральных правителей и позволить им заманить в ловушку и предать своих избирателей, как случилось, что мы в настоящее время являемся свободной и независимой нацией? Конгресс, который провел нас через Революцию, был менее многочисленным органом, чем их преемники будут; они не были избраны и не были ответственны перед своими согражданами в целом; хотя назначались из года в год и могли быть отозваны по желанию, они обычно продолжались в течение трех лет, а до ратификации федеральных статей — на еще более длительный срок.

Они проводили свои консультации всегда под завесой секретности; они имели исключительную транзакцию наших дел с иностранными нациями; на протяжении всего курса войны они имели судьбу своей страны больше в своих руках, чем, как можно надеяться, когда-либо будет в случае с нашими будущими представителями; и из-за величия приза на кону и рвения стороны, которая проиграла его, можно вполне предположить, что использование других средств, кроме силы, не было бы постыдным. Тем не менее, мы знаем по счастливому опыту, что общественное доверие не было предано; также чистота наших общественных советов в этом отношении никогда не страдала даже от шепота клеветы. Является ли опасность опасаемой от других ветвей федерального правительства?

Но где средства могут быть найдены Президентом, или Сенатом, или обоими? Их вознаграждения за должность, следует предположить, не будут, и без предварительной коррупции Палаты представителей не могут, более чем достаточны для совершенно иных целей; их частные состояния, поскольку они все должны быть американскими гражданами, не могут быть источниками опасности. Единственные средства, которыми они могут обладать, будут в распределении назначений. Здесь ли подозрение покоит свое обвинение? Иногда нам говорят, что этот фонд коррупции должен быть исчерпан Президентом в подавлении добродетели Сената. Теперь верность другой Палаты должна быть жертвой. Невероятность такого корыстного и вероломного объединения нескольких членов правительства, стоящих на столь разных основаниях, насколько республиканские принципы могут хорошо допустить, и в то же время подотчетных обществу, над которым они поставлены, должна одна успокоить это опасение. Но, к счастью, Конституция предусмотрела еще большую защиту. Члены Конгресса лишены права занимать какие-либо гражданские должности, которые могут быть созданы или вознаграждения за которые могут быть увеличены в течение срока их избрания.

Никакие должности, следовательно, не могут быть распределены среди существующих членов, кроме тех, которые могут стать вакантными из-за обычных случайностей: и предполагать, что их было бы достаточно, чтобы купить стражей народа, выбранных самим народом, — это отречься от каждого правила, по которому события должны быть рассчитаны, и заменить неизбирательную и безграничную ревность, с которой все рассуждения должны быть тщетными. Искренние друзья свободы, которые отдаются экстравагантностям этой страсти, не осознают вреда, который они причиняют своему собственному делу. Поскольку существует степень порочности в человечестве, которая требует определенной степени осмотрительности и недоверия, так существуют другие качества в человеческой природе, которые оправдывают определенную долю уважения и доверия. Республиканское правительство предполагает существование этих качеств в более высокой степени, чем любая другая форма. Если бы картины, которые были нарисованы политической ревностью некоторых среди нас, были верными подобиями человеческого характера, вывод был бы таков, что среди людей нет достаточной добродетели для самоуправления; и что ничто меньшее, чем цепи деспотизма, не может удержать их от уничтожения и пожирания друг друга.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LVI.

Продолжение той же темы (Общее число членов Палаты представителей)

Из «Нью-Йорк Пэкет». Вторник, 19 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Второе обвинение против Палаты представителей состоит в том, что она будет слишком малочисленной, чтобы обладать должным знанием интересов своих избирателей. Поскольку это возражение явно проистекает из сопоставления предлагаемого числа представителей с огромными размерами Соединенных Штатов, численностью их жителей и разнообразием их интересов, без учета обстоятельств, которые будут отличать Конгресс от других законодательных органов, лучшим ответом на него будет краткое разъяснение этих особенностей. Здравым и важным принципом является то, что представитель должен быть знаком с интересами и обстоятельствами своих избирателей. Но этот принцип не может распространяться дальше тех обстоятельств и интересов, к которым относятся полномочия и заботы представителя. Незнание множества мелких и частных объектов, которые не входят в сферу законодательства, совместимо с любым качеством, необходимым для надлежащего исполнения законодательных функций. При определении объема информации, требуемой для осуществления конкретных полномочий, необходимо обращаться к объектам, входящим в сферу ведения этих полномочий. Каковы будут объекты федерального законодательства? Те, которые имеют наибольшее значение и которые, по-видимому, в наибольшей степени требуют знания местных условий, — это торговля, налогообложение и ополчение. Надлежащее регулирование торговли требует большого объема информации, как было отмечено в другом месте; но поскольку эта информация относится к законам и местному положению каждого отдельного штата, очень немногие представители были бы вполне достаточными проводниками ее в федеральные советы. Налогообложение в значительной мере будет состоять из пошлин, которые будут вовлечены в регулирование торговли. В этой части предыдущее замечание применимо и к данному объекту. Поскольку оно может состоять из внутренних сборов, может потребоваться более широкое знание обстоятельств штата. Но разве не будет оно в достаточной степени присуще и очень немногим умным людям, избранным в разных частях штата? Разделите самый большой штат на десять или двенадцать округов, и окажется, что в каждом из них не будет никаких особых местных интересов, которые не были бы известны представителю этого округа. Помимо этого источника информации, законы штата, разработанные представителями из всех его частей, сами по себе будут почти достаточным руководством. В каждом штате были приняты и должны продолжать приниматься постановления по этому вопросу, которые во многих случаях оставят федеральному законодательному органу мало что иное, как пересмотреть различные законы и свести их в один общий акт. Искусный человек в своем кабинете, имея перед собой все местные кодексы, мог бы составить закон по некоторым вопросам налогообложения для всего Союза без какой-либо помощи устной информации, и можно ожидать, что всякий раз, когда потребуются внутренние налоги, и особенно в случаях, требующих единообразия во всех штатах, предпочтение будет отдаваться более простым объектам. Чтобы полностью осознать ту легкость, которая будет придана этой отрасли федерального законодательства с помощью кодексов штатов, нам нужно лишь на мгновение предположить, что этот или любой другой штат был разделен на ряд частей, каждая из которых имеет и осуществляет в себе право местного законодательства. Разве не очевидно, что степень местных знаний и подготовительной работы, содержащаяся в нескольких томах их протоколов, значительно сократила бы труды общего законодательного органа и сделала бы достаточным для него гораздо меньшее число членов? Федеральные советы извлекут большую выгоду из другого обстоятельства. Представители каждого штата не только принесут с собой значительное знание его законов и местное знание своих соответствующих округов, но, вероятно, во всех случаях будут членами, а возможно, даже в то же самое время являются членами законодательного органа штата, где собраны все местные сведения и интересы штата и откуда они могут быть легко переданы очень немногими руками в законодательный орган Соединенных Штатов. Замечания, сделанные по поводу налогообложения, с большей силой применимы к случаю с ополчением. Ибо, как бы ни различались правила дисциплины в разных штатах, они одинаковы во всем каждом конкретном штате и зависят от обстоятельств, которые могут лишь незначительно различаться в разных частях одного и того же штата. Внимательный читатель поймет, что рассуждение, использованное здесь для доказательства достаточности умеренного числа представителей, никоим образом не противоречит тому, что было подчеркнуто по другому поводу в отношении обширной информации, которой должны обладать представители, и времени, которое может потребоваться для ее приобретения. Эта информация, насколько она может относиться к местным объектам, становится необходимой и трудной не из-за различия законов и местных обстоятельств внутри одного штата, а из-за различий между разными штатами. Если взять каждый штат в отдельности, его законы одинаковы, а интересы мало различаются. Поэтому несколько человек будут обладать всеми знаниями, необходимыми для надлежащего представительства их интересов. Если бы интересы и дела каждого отдельного штата были совершенно простыми и единообразными, знание их в одной части влекло бы за собой знание их в любой другой, и весь штат мог бы быть компетентно представлен одним членом, взятым из любой его части. При сравнении различных штатов вместе мы обнаруживаем большое несходство в их законах и во многих других обстоятельствах, связанных с объектами федерального законодательства, с которыми федеральные представители должны быть в некоторой степени знакомы. Поэтому, хотя несколько представителей от каждого штата могут принести с собой должное знание своего собственного штата, каждому представителю предстоит приобрести много информации относительно всех других штатов.

Перемены времени, как отмечалось ранее, в сравнительном положении различных штатов будут иметь ассимилирующий эффект. Влияние времени на внутренние дела штатов, взятых по отдельности, будет прямо противоположным. В настоящее время некоторые из штатов немногим больше, чем общество земледельцев. Немногие из них добились большого прогресса в тех отраслях промышленности, которые придают разнообразие и сложность делам нации. Однако все это во всех них станет плодами более развитого населения и потребует со стороны каждого штата более полного представительства. Дальновидность конвента, соответственно, позаботилась о том, чтобы прогресс населения мог сопровождаться надлежащим увеличением представительной ветви власти. Опыт Великобритании, которая преподносит человечеству так много политических уроков, как предостерегающего, так и поучительного характера, и к которому часто обращались в ходе этих исследований, подтверждает результат размышлений, которые мы только что провели. Число жителей в двух королевствах, Англии и Шотландии, нельзя назвать менее чем восемью миллионами. Представители этих восьми миллионов в Палате общин составляют пятьсот пятьдесят восемь человек.

Из этого числа одна девятая избирается тремястами шестидесятью четырьмя лицами, а половина — пятью тысячами семьюстами двадцатью тремя лицами. [1] Нельзя предположить, что половина, избранная таким образом и даже не проживающая среди народа в целом, может добавить что-либо либо к безопасности народа против правительства, либо к знанию их обстоятельств и интересов в законодательных советах. Напротив, общеизвестно, что они чаще являются представителями и орудиями исполнительной власти, чем защитниками и адвокатами народных прав. Поэтому их можно было бы с большой долей основательности считать чем-то большим, чем просто вычет из реальных представителей нации. Мы, однако, будем рассматривать их только в этом свете и не будем распространять этот вычет на значительное число других, которые не проживают среди своих избирателей, очень слабо связаны с ними и имеют очень мало конкретных знаний об их делах. При всех этих уступках только двести семьдесят девять человек будут депозитарием безопасности, интересов и счастья восьми миллионов, то есть будет только один представитель для защиты прав и разъяснения положения ДВАДЦАТИ ВОСЬМИ ТЫСЯЧ ШЕСТИСОТ СЕМИДЕСЯТИ избирателей в собрании, подверженном всей силе исполнительного влияния и распространяющем свою власть на каждый объект законодательства внутри нации, чьи дела в высшей степени разнообразны и сложны. И все же совершенно очевидно не только то, что ценная часть свободы была сохранена при всех этих обстоятельствах, но и то, что недостатки в британском кодексе в очень малой степени объясняются невежеством законодательного органа относительно обстоятельств народа. Придавая этому случаю вес, которого он заслуживает, и сравнивая его с Палатой представителей, как объяснено выше, кажется, что это дает полнейшую уверенность в том, что представитель на каждые ТРИДЦАТЬ ТЫСЯЧ ЖИТЕЛЕЙ сделает последнюю как безопасным, так и компетентным защитником интересов, которые будут ей доверены.

ПУБЛИЙ.

[1] «Политические рассуждения» Берга.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LVII.

Предполагаемая тенденция нового плана возвышать немногих за счет многих, рассмотренная в связи с представительством

Из «Нью-Йорк Пэкет». Вторник, 19 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Третье обвинение против Палаты представителей состоит в том, что она будет набрана из того класса граждан, который будет иметь наименьшее сочувствие к массе народа и, скорее всего, будет стремиться к честолюбивому принесению в жертву многих ради возвышения немногих. Из всех возражений, которые были выдвинуты против федеральной Конституции, это, пожалуй, самое необычное.

В то время как само возражение направлено против мнимой олигархии, его принцип поражает самый корень республиканского правления. Цель каждой политической конституции состоит, или должна состоять, во-первых, в том, чтобы получить в качестве правителей людей, обладающих наибольшей мудростью, чтобы распознать, и наибольшей добродетелью, чтобы преследовать общее благо общества; а во-вторых, в том, чтобы принять наиболее эффективные меры предосторожности для сохранения их добродетельными, пока они продолжают исполнять свое общественное доверие. Выборный способ получения правителей является характерной политикой республиканского правления. Средства, на которые полагаются в этой форме правления для предотвращения их вырождения, многочисленны и разнообразны. Самым эффективным из них является такое ограничение срока полномочий, которое будет поддерживать надлежащую ответственность перед народом. Позвольте мне теперь спросить, какое обстоятельство в устройстве Палаты представителей нарушает принципы республиканского правления или способствует возвышению немногих на руинах многих? Позвольте мне спросить, не является ли каждое обстоятельство, напротив, строго соответствующим этим принципам и скрупулезно беспристрастным к правам и притязаниям каждого класса и описания граждан? Кто будет избирателями федеральных представителей? Не богатые, больше чем бедные; не ученые, больше чем невежественные; не надменные наследники выдающихся имен, больше чем смиренные сыны безвестности и неблагоприятной судьбы. Избирателями будет большая часть народа Соединенных Штатов. Это будут те же самые люди, которые осуществляют право в каждом штате избирать соответствующую ветвь законодательного органа штата. Кто будет объектами народного выбора? Каждый гражданин, чьи заслуги могут рекомендовать его уважению и доверию своей страны. Никакая квалификация богатства, рождения, религиозной веры или гражданской профессии не допускается, чтобы сковывать суждение или разочаровывать склонность народа. Если мы рассмотрим положение людей, на которых свободное волеизъявление их сограждан может возложить представительное доверие, мы обнаружим, что оно включает в себя всякую гарантию, которую можно придумать или пожелать для их верности своим избирателям. Во-первых, поскольку они будут отмечены предпочтением своих сограждан, мы должны предполагать, что в целом они также будут в некоторой степени отличаться теми качествами, которые дают им право на это и которые обещают искреннее и скрупулезное уважение к характеру их обязательств. Во-вторых, они вступят на государственную службу при обстоятельствах, которые не могут не вызвать по крайней мере временной привязанности к своим избирателям. В каждой груди есть чувствительность к знакам чести, благосклонности, уважения и доверия, которая, помимо всех соображений интереса, является некоторым залогом благодарного и доброжелательного ответа.

Неблагодарность — обычная тема для декламации против человеческой природы; и следует признать, что случаи ее слишком часты и вопиющи как в общественной, так и в частной жизни. Но всеобщее и крайнее негодование, которое она вызывает, само по себе является доказательством энергии и распространенности противоположного чувства.

В-третьих, те узы, которые связывают представителя с его избирателями, укрепляются мотивами более эгоистичного характера. Его гордость и тщеславие привязывают его к форме правления, которая благоприятствует его притязаниям и дает ему долю в ее почестях и отличиях. Какими бы надеждами или проектами ни руководствовались немногие честолюбивые характеры, обычно должно случаться так, что большая часть людей, получающих свое продвижение благодаря своему влиянию на народ, будет иметь больше надежд на сохранение благосклонности, чем на инновации в правительстве, подрывающие власть народа. Все эти гарантии, однако, оказались бы очень недостаточными без сдерживания частыми выборами. Отсюда, в-четвертых, Палата представителей устроена так, чтобы поддерживать в членах привычное воспоминание об их зависимости от народа. Прежде чем чувства, запечатленные в их умах способом их возвышения, могут быть стерты осуществлением власти, они будут вынуждены предвидеть момент, когда их власть должна прекратиться, когда осуществление ее должно быть пересмотрено и когда они должны опуститься до уровня, с которого были подняты; чтобы навсегда там остаться, если только верное исполнение их доверия не установит их право на его возобновление. Я добавлю, как пятое обстоятельство в положении Палаты представителей, удерживающее их от репрессивных мер, то, что они не могут принять ни одного закона, который не будет иметь своего полного действия на них самих и их друзей, так же как и на большую массу общества. Это всегда считалось одним из самых сильных связующих звеньев, с помощью которых человеческая политика может соединить правителей и народ вместе. Это создает между ними общность интересов и сочувствие чувств, примеров которых мало какое правительство предоставило; но без которых каждое правительство вырождается в тиранию. Если спросить, что удержит Палату представителей от принятия законных дискриминаций в пользу самих себя и определенного класса общества? Я отвечу: дух всей системы; природа справедливых и конституционных законов; и, прежде всего, бдительный и мужественный дух, который движет народом Америки, дух, который питает свободу и в ответ питается ею. Если этот дух когда-либо будет настолько унижен, что допустит закон, не обязательный для законодательного органа, так же как и для народа, народ будет готов терпеть все, кроме свободы. Таковым будет отношение между Палатой представителей и их избирателями. Долг, благодарность, интерес, само честолюбие — вот те струны, которыми они будут связаны с верностью и сочувствием к большой массе народа.

Возможно, что все это может быть недостаточным для контроля над капризами и порочностью человека. Но разве это не все, что допустит правительство и что может придумать человеческая благоразумие? Разве это не подлинные и характерные средства, с помощью которых республиканское правительство обеспечивает свободу и счастье народа? Разве это не те самые средства, на которые полагается каждое правительство штата в Союзе для достижения этих важных целей? Что же тогда мы должны понимать под возражением, с которым боролась эта статья? Что мы должны сказать людям, которые исповедуют самое пылкое рвение к республиканскому правлению, но смело подвергают импичменту фундаментальный принцип его; которые притворяются поборниками права и способности народа выбирать своих собственных правителей, но утверждают, что они предпочтут только тех, кто немедленно и безошибочно предаст доверенное им дело? Если бы возражение прочитал тот, кто не видел способа, предписанного Конституцией для выбора представителей, он не мог бы предположить ничего иного, кроме того, что к праву голоса прилагалась какая-то необоснованная имущественная квалификация; или что право на избрание было ограничено лицами определенных семей или состояний; или, по крайней мере, что способ, предписанный конституциями штатов, в том или ином отношении был очень грубо нарушен. Мы видели, насколько такое предположение было бы ошибочным в отношении первых двух пунктов. И, по правде говоря, оно было бы не менее ошибочным в отношении последнего. Единственная разница, обнаруживаемая между двумя случаями, заключается в том, что каждый представитель Соединенных Штатов будет избран пятью или шестью тысячами граждан; в то время как в отдельных штатах выборы представителя оставлены примерно стольким же сотням. Будет ли утверждаться, что этой разницы достаточно, чтобы оправдать привязанность к правительствам штатов и отвращение к федеральному правительству? Если это тот пункт, на котором строится возражение, он заслуживает рассмотрения. Подкреплено ли оно РАЗУМОМ?

Этого нельзя сказать, не утверждая, что пять или шесть тысяч граждан менее способны выбрать подходящего представителя или более склонны быть подкупленными неподходящим, чем пять или шесть сотен. Разум, напротив, уверяет нас, что, поскольку в таком большом числе подходящий представитель, скорее всего, будет найден, выбор будет менее склонен быть отвлеченным от него интригами честолюбцев или взятками богатых. Является ли СЛЕДСТВИЕ из этой доктрины допустимым? Если мы скажем, что пять или шесть сотен граждан — это столько, сколько могут совместно осуществлять свое право голоса, не должны ли мы лишить народ непосредственного выбора своих государственных служащих в каждом случае, когда управление правительством не требует такого их количества, которое будет равно одному на это число граждан? Подтверждается ли эта доктрина ФАКТАМИ? В прошлой статье было показано, что реальное представительство в британской Палате общин очень мало превышает пропорцию одного на каждые тридцать тысяч жителей. Помимо множества мощных причин, не существующих здесь и которые благоприятствуют в этой стране притязаниям ранга и богатства, ни одно лицо не может быть избрано в качестве представителя графства, если оно не владеет недвижимостью чистой стоимостью шестьсот фунтов стерлингов в год; ни города или боро, если оно не владеет подобной недвижимостью в половину этой годовой стоимости. К этой квалификации со стороны представителей графств добавляется другая со стороны избирателей графств, которая ограничивает право голоса лицами, имеющими фригольд стоимостью более двадцати фунтов стерлингов в год, согласно нынешнему курсу денег. Несмотря на эти неблагоприятные обстоятельства и несмотря на некоторые очень неравные законы в британском кодексе, нельзя сказать, что представители нации возвысили немногих на руинах многих. Но нам не нужно прибегать к иностранному опыту по этому вопросу. Наш собственный опыт ясен и решителен. Округа в Нью-Гэмпшире, в которых сенаторы избираются непосредственно народом, почти такие же большие, как это будет необходимо для ее представителей в Конгрессе. Округа Массачусетса больше, чем будет необходимо для этой цели; а округа Нью-Йорка — еще больше.

В последнем штате члены Ассамблеи от городов и округов Нью-Йорк и Олбани избираются почти таким же количеством избирателей, которое будет иметь право на представителя в Конгрессе, рассчитывая только на число шестьдесят пять представителей. Нет никакой разницы в том, что в этих сенаторских округах и графствах за ряд представителей голосует каждый избиратель в одно и то же время. Если те же самые избиратели в то же самое время способны выбрать четырех или пять представителей, они не могут быть неспособны выбрать одного. Пенсильвания — дополнительный пример. Некоторые из ее округов, которые избирают ее представителей штата, почти такие же большие, как будут ее округа, по которым будут избраны ее федеральные представители. Город Филадельфия, как предполагается, содержит от пятидесяти до шестидесяти тысяч душ. Поэтому он сформирует почти два округа для выбора федеральных представителей. Он формирует, однако, только одно графство, в котором каждый избиратель голосует за каждого из его представителей в законодательном органе штата. И что может показаться еще более прямо относящимся к нашей цели, весь город фактически избирает ЕДИНОГО ЧЛЕНА в исполнительный совет. Это случай во всех других округах штата. Разве эти факты не являются самыми удовлетворительными доказательствами ошибочности, которая была использована против рассматриваемой ветви федерального правительства? Появилось ли на практике, что сенаторы Нью-Гэмпшира, Массачусетса и Нью-Йорка, или исполнительный совет Пенсильвании, или члены Ассамблеи в двух последних штатах проявили какую-либо особую склонность жертвовать многими ради немногих, или в каком-либо отношении менее достойны своих мест, чем представители и магистраты, назначенные в других штатах очень маленькими подразделениями народа? Но есть случаи более сложного характера, чем те, которые я уже привел.

Одна ветвь законодательного органа Коннектикута устроена так, что каждый ее член избирается всем штатом. Так же избирается губернатор этого штата, Массачусетса и этого штата, а также президент Нью-Гэмпшира. Я оставляю каждому человеку решать, можно ли сказать, что результат любого из этих экспериментов подтверждает подозрение, что диффузный способ выбора представителей народа имеет тенденцию возвышать предателей и подрывать общественную свободу.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LVIII.

Рассмотрение возражения о том, что число членов не будет увеличено по мере того, как того требует прогресс населения

МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Оставшееся обвинение против Палаты представителей, которое я должен рассмотреть, основано на предположении, что число членов не будет увеличиваться время от времени, как того может потребовать прогресс населения. Было признано, что это возражение, если оно хорошо обосновано, имело бы большой вес. Следующие наблюдения покажут, что, как и большинство других возражений против Конституции, оно может исходить только из частичного взгляда на предмет или из ревности, которая обесцвечивает и обезображивает каждый объект, на который смотрят. 1. Те, кто выдвигает это возражение, по-видимому, не вспомнили, что федеральная Конституция не проиграет при сравнении с конституциями штатов в обеспечении постепенного увеличения числа представителей. Число, которое должно преобладать в первом случае, объявлено временным. Его продолжительность ограничена коротким сроком в три года. В течение каждого последующего десятилетнего срока должна повторяться перепись жителей. Недвусмысленными целями этих правил являются: во-первых, время от времени корректировать распределение представителей в соответствии с числом жителей, с единственным исключением, что каждый штат должен иметь по крайней мере одного представителя; во-вторых, увеличивать число представителей в те же периоды, с единственным ограничением, что общее число не должно превышать одного на каждые тридцать тысяч жителей. Если мы рассмотрим конституции различных штатов, мы обнаружим, что некоторые из них не содержат определенных правил по этому вопросу, что другие довольно сильно соответствуют в этом пункте федеральной Конституции и что самая эффективная гарантия в любой из них сводится к простому директивному положению. 2. Насколько опыт имел место по этому вопросу, постепенное увеличение числа представителей в соответствии с конституциями штатов по крайней мере шло в ногу с увеличением числа избирателей, и кажется, что первые были так же готовы согласиться с такими мерами, как и вторые были готовы призывать к ним. 3. В федеральной Конституции есть особенность, которая обеспечивает бдительное внимание большинства как народа, так и их представителей к конституционному увеличению последних. Особенность заключается в том, что одна ветвь законодательного органа является представительством граждан, другая — штатов: в первой, следовательно, большие штаты будут иметь наибольший вес; во второй преимущество будет на стороне меньших штатов. Из этого обстоятельства можно с уверенностью сделать вывод, что большие штаты будут решительными сторонниками увеличения числа и веса той части законодательного органа, в которой преобладает их влияние. И так получается, что только четыре из самых больших будут иметь большинство всех голосов в Палате представителей. Если бы представители или народ меньших штатов в любое время выступили против разумного добавления членов, коалиции очень немногих штатов было бы достаточно, чтобы преодолеть оппозицию; коалиции, которая, несмотря на соперничество и местные предрассудки, которые могли бы предотвратить ее в обычных случаях, не преминула бы состояться, когда она не просто продиктована общим интересом, но оправдана справедливостью и принципами Конституции. Можно, возможно, утверждать, что Сенат был бы побужден подобными мотивами к неблагоприятной коалиции; и поскольку их согласие было бы обязательным, справедливые и конституционные взгляды другой ветви могли бы быть побеждены. Это трудность, которая, вероятно, вызвала самые серьезные опасения у ревнивых друзей многочисленного представительства. К счастью, это одна из тех трудностей, которые, существуя только по видимости, исчезают при тщательном и точном осмотре. Следующие размышления, если я не ошибаюсь, будут признаны убедительными и удовлетворительными по этому пункту. Несмотря на равную власть, которая будет существовать между двумя палатами по всем законодательным вопросам, за исключением инициирования денежных законопроектов, нельзя сомневаться, что Палата, состоящая из большего числа членов, когда она поддерживается более могущественными штатами и выражает известный и определенный смысл большинства народа, будет иметь немалое преимущество в вопросе, зависящем от сравнительной твердости двух палат. Это преимущество должно быть увеличено осознанием, ощущаемым той же стороной, того, что ее требования поддерживаются правом, разумом и Конституцией; и осознанием на противоположной стороне того, что она борется против силы всех этих торжественных соображений. Далее следует учитывать, что в градации между самыми маленькими и самыми большими штатами есть несколько, которые, хотя и наиболее вероятно в целом будут располагаться среди первых, слишком мало удалены по размеру и населению от последних, чтобы поддерживать оппозицию их справедливым и законным притязаниям. Следовательно, отнюдь не уверенно, что большинство голосов, даже в Сенате, было бы недружелюбно к надлежащим увеличениям числа представителей. Не будет слишком далеко идущим добавить, что сенаторы от всех новых штатов могут быть привлечены к справедливым взглядам Палаты представителей с помощью средства, слишком очевидного, чтобы его не заметить. Поскольку эти штаты будут в течение долгого времени увеличиваться в населении с особой быстротой, они будут заинтересованы в частых перераспределениях представителей в соответствии с числом жителей. Большие штаты, следовательно, которые будут преобладать в Палате представителей, не будут иметь ничего другого, кроме как сделать перераспределения и увеличения взаимными условиями друг друга; и сенаторы от всех наиболее растущих штатов будут обязаны бороться за последние, в силу интереса, который их штаты будут чувствовать к первым. Эти соображения, кажется, дают достаточную гарантию по этому вопросу и должны сами по себе удовлетворить все сомнения и страхи, которые были допущены в отношении него. Допуская, однако, что все они были бы недостаточны, чтобы подавить несправедливую политику меньших штатов или их преобладающее влияние в советах Сената, конституционный и безошибочный ресурс все еще остается у больших штатов, с помощью которого они смогут во все времена достичь своих справедливых целей. Палата представителей может не только отказаться, но только они могут предложить средства, необходимые для поддержки правительства. Они, одним словом, держат кошелек — тот мощный инструмент, с помощью которого мы видим в истории британской Конституции, как младенческое и смиренное представительство народа постепенно расширяет сферу своей деятельности и важности и, наконец, сводит, насколько, кажется, оно желало, все чрезмерные прерогативы других ветвей правительства. Эта власть над кошельком может, по сути, рассматриваться как самое полное и эффективное оружие, которым любая конституция может вооружить непосредственных представителей народа для получения исправления всякой жалобы и для приведения в исполнение каждой справедливой и спасительной меры. Но разве Палата представителей не будет так же заинтересована, как и Сенат, в поддержании правительства в его надлежащих функциях, и не будут ли они поэтому не желать ставить на карту его существование или его репутацию из-за податливости Сената? Или, если бы такое испытание твердости между двумя ветвями было предпринято, не была бы одна из них так же склонна первой уступить, как и другая? Эти вопросы не создадут трудностей для тех, кто размышляет, что во всех случаях, чем меньше число и чем более постоянна и заметна станция людей у власти, тем сильнее должен быть интерес, который они будут индивидуально чувствовать ко всему, что касается правительства. Те, кто представляет достоинство своей страны в глазах других наций, будут особенно чувствительны к каждой перспективе общественной опасности или постыдного застоя в общественных делах. Этим причинам мы должны приписать постоянный триумф британской Палаты общин над другими ветвями правительства, всякий раз, когда использовался механизм денежного законопроекта. Абсолютная негибкость со стороны последних, хотя она не могла не вовлечь каждый департамент государства в общую путаницу, не была ни предвиденной, ни испытанной. Максимальная степень твердости, которую может проявить федеральный Сенат или Президент, будет не более чем равна сопротивлению, в котором они будут поддержаны конституционными и патриотическими принципами. В этом обзоре Конституции Палаты представителей я пропустил обстоятельства экономии, которые в нынешнем положении дел могли иметь некоторый эффект в уменьшении временного числа представителей, и пренебрежение которыми, вероятно, было бы такой же богатой темой для декламации против Конституции, как это было показано малостью предложенного числа. Я опускаю также любые замечания о трудности, которая могла бы быть найдена при нынешних обстоятельствах в привлечении на федеральную службу большого числа таких характеров, которых народ, вероятно, изберет. Одно наблюдение, однако, я должен позволить себе добавить по этому вопросу как требующее, по моему суждению, очень серьезного внимания. Оно заключается в том, что во всех законодательных собраниях, чем больше число, составляющее их, тем меньше будет людей, которые фактически будут направлять их разбирательства. Во-первых, чем многочисленнее собрание, независимо от того, из каких характеров оно состоит, тем больше, как известно, господство страсти над разумом. Во-вторых, чем больше число, тем больше будет доля членов с ограниченной информацией и слабыми способностями. Теперь, именно на характеры такого описания, как известно, красноречие и обращение немногих действуют со всей своей силой. В древних республиках, где весь народ собирался лично, один оратор или искусный государственный деятель, как правило, правил с таким же полным господством, как если бы скипетр был вложен в его единственную руку. По тому же принципу, чем более многочисленным может быть сделано представительное собрание, тем больше оно будет принимать участие в немощах, присущих коллективным собраниям народа.

Невежество будет обмануто хитростью, а страсть — рабом софистики и декламации. Народ никогда не может ошибиться больше, чем предполагая, что, умножая своих представителей сверх определенного предела, они укрепляют барьер против правления немногих. Опыт всегда будет увещевать их, что, напротив, ПОСЛЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТАТОЧНОГО ЧИСЛА ДЛЯ ЦЕЛЕЙ БЕЗОПАСНОСТИ, МЕСТНОЙ ИНФОРМАЦИИ И ДИФФУЗНОГО СОЧУВСТВИЯ ВСЕМУ ОБЩЕСТВУ, они будут противодействовать своим собственным взглядам каждым добавлением к своим представителям. Облик правительства может стать более демократическим, но душа, которая его оживляет, будет более олигархической. Машина будет увеличена, но тем меньше, и часто более секретными, будут пружины, которыми направляются ее движения. В связи с возражением против числа представителей, здесь может быть уместно заметить то, которое было предложено против числа, сделанного компетентным для законодательного бизнеса. Было сказано, что более чем большинство должно было требоваться для кворума; и в конкретных случаях, если не во всех, более чем большинство кворума для решения. То, что некоторые преимущества могли бы возникнуть из такой меры предосторожности, нельзя отрицать. Это могло бы быть дополнительным щитом для некоторых конкретных интересов и еще одним препятствием в целом для поспешных и частичных мер. Но эти соображения перевешиваются неудобствами на противоположной чаше весов. Во всех случаях, когда справедливость или общее благо могли потребовать принятия новых законов или осуществления активных мер, фундаментальный принцип свободного правления был бы перевернут. Это было бы уже не большинство, которое правило бы: власть была бы передана меньшинству. Если бы защитная привилегия была ограничена конкретными случаями, заинтересованное меньшинство могло бы воспользоваться ею, чтобы оградить себя от справедливых жертв ради общего блага или, в особых чрезвычайных ситуациях, вымогать необоснованные поблажки. Наконец, это облегчило бы и поощрило бы пагубную практику сецессий; практику, которая проявила себя даже в штатах, где требуется только большинство; практику, подрывающую все принципы порядка и регулярного правления; практику, которая ведет более прямо к общественным потрясениям и краху народных правительств, чем любая другая, которая до сих пор была продемонстрирована среди нас.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LIX.

О власти Конгресса регулировать выборы членов

Из «Нью-Йорк Пэкет». Пятница, 22 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Естественный порядок предмета ведет нас к рассмотрению в этом месте того положения Конституции, которое уполномочивает национальный законодательный орган регулировать в последней инстанции выборы своих собственных членов. Оно гласит: «ВРЕМЯ, МЕСТА и ПОРЯДОК проведения выборов сенаторов и представителей предписываются в каждом штате законодательным органом оного; но Конгресс может в любое время законом установить или изменить ТАКОВЫЕ ПРАВИЛА, за исключением МЕСТ выбора сенаторов». [1] Это положение не только подвергалось декламации со стороны тех, кто осуждает Конституцию в целом, но оно было подвергнуто критике теми, кто возражал с меньшей широтой и большей умеренностью; и в одном случае оно было сочтено исключительным джентльменом, который объявил себя сторонником каждой другой части системы. Я сильно ошибаюсь, несмотря на это, если в целом плане есть какая-либо статья, более полностью защитимая, чем эта. Ее уместность основывается на доказательстве этого простого положения, что КАЖДОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО ДОЛЖНО СОДЕРЖАТЬ В СЕБЕ СРЕДСТВА СВОЕГО СОБСТВЕННОГО СОХРАНЕНИЯ. Каждый справедливый рассуждающий человек с первого взгляда одобрит приверженность этому правилу в работе конвента; и не одобрит каждое отклонение от него, которое не кажется продиктованным необходимостью включения в работу какого-то конкретного ингредиента, с которым жесткое соответствие правилу было несовместимо. Даже в этом случае, хотя он может согласиться с необходимостью, он не перестанет рассматривать и сожалеть об отступлении от столь фундаментального принципа как о части несовершенства в системе, которая может оказаться семенем будущей слабости, а возможно, и анархии. Не будет утверждаться, что закон о выборах мог быть составлен и включен в Конституцию, который был бы всегда применим к каждому вероятному изменению в положении страны; и поэтому не будет отрицаться, что дискреционная власть над выборами должна существовать где-то. Я полагаю, будет так же легко признано, что было только три способа, которыми эта власть могла быть разумно изменена и распределена: что она должна была быть либо полностью возложена на национальный законодательный орган, либо полностью на законодательные органы штатов, либо преимущественно на последние и в конечном итоге на первые. Последний способ был, с основанием, предпочтен конвентом. Они передали регулирование выборов для федерального правительства в первую очередь местным администрациям; которые в обычных случаях и когда не преобладают ненадлежащие взгляды, могут быть как более удобными, так и более удовлетворительными; но они сохранили за национальной властью право вмешиваться всякий раз, когда чрезвычайные обстоятельства могут сделать это вмешательство необходимым для ее безопасности. Ничто не может быть более очевидным, чем то, что исключительная власть регулирования выборов для национального правительства в руках законодательных органов штатов оставила бы существование Союза полностью на их милость. Они могли бы в любой момент уничтожить его, пренебрегая обеспечением выбора лиц для управления его делами. Мало толку говорить, что пренебрежение или упущение такого рода вряд ли произойдет. Конституционная возможность этого, без эквивалента за риск, является неопровержимым возражением. И никакой удовлетворительной причины еще не было приведено для принятия этого риска. Экстравагантные домыслы болезненной ревности никогда не могут быть удостоены этого характера. Если мы в настроении предполагать злоупотребления властью, так же справедливо предполагать их со стороны правительств штатов, как и со стороны общего правительства. И поскольку более сообразно правилам справедливой теории доверять Союзу заботу о его собственном существовании, чем передавать эту заботу в любые другие руки, если злоупотребления властью должны быть допущены с той или иной стороны, более рационально допускать их там, где власть естественно была бы помещена, чем там, где она была бы помещена неестественно. Предположим, что в Конституцию была бы введена статья, уполномочивающая Соединенные Штаты регулировать выборы для конкретных штатов, стал бы кто-либо колебаться осудить ее как неоправданное перемещение власти и как преднамеренное орудие для разрушения правительств штатов? Нарушение принципа в этом случае не потребовало бы комментариев; и для непредвзятого наблюдателя оно будет не менее очевидным в проекте подчинения существования национального правительства в аналогичном отношении воле правительств штатов. Беспристрастный взгляд на дело не может не привести к убеждению, что каждое, насколько возможно, должно зависеть от себя для своего собственного сохранения. В качестве возражения против этой позиции можно заметить, что конституция национального Сената включала бы в полной мере опасность, которая, как предполагается, могла бы проистекать из исключительной власти законодательных органов штатов регулировать федеральные выборы. Можно утверждать, что, отказываясь от назначения сенаторов, они могли бы в любое время нанести смертельный удар по Союзу; и из этого можно сделать вывод, что, поскольку его существование было бы таким образом сделано зависимым от них в столь существенном пункте, не может быть никаких возражений против того, чтобы доверить им это в рассматриваемом конкретном случае. Интерес каждого штата, можно добавить, поддерживать свое представительство в национальных советах, был бы полной гарантией против злоупотребления доверием. Этот аргумент, хотя и благовидный, не окажется солидным при рассмотрении. Безусловно верно, что законодательные органы штатов, воздерживаясь от назначения сенаторов, могут уничтожить национальное правительство. Но из этого не следует, что, поскольку у них есть власть делать это в одном случае, они должны иметь ее в каждом другом. Есть случаи, в которых пагубная тенденция такой власти может быть гораздо более решительной, без какого-либо мотива, столь же убедительного, как тот, который должен был регулировать поведение конвента в отношении формирования Сената, чтобы рекомендовать их допущение в систему. Насколько эта конструкция может подвергнуть Союз возможности ущерба со стороны законодательных органов штатов, это зло; но это зло, которого нельзя было избежать, не исключив штаты в их политических качествах полностью из места в организации национального правительства. Если бы это было сделано, это, несомненно, было бы истолковано как полный отказ от федерального принципа; и, безусловно, лишило бы правительства штатов той абсолютной гарантии, которой они будут наслаждаться при этом положении. Но как бы мудро ни было подчиниться в этом случае неудобству ради достижения необходимого преимущества или большего блага, из этого нельзя сделать вывод в пользу накопления зла, где никакая необходимость не побуждает, ни какое-либо большее благо не приглашает. Можно также легко заметить, что национальное правительство подверглось бы гораздо большему риску от власти законодательных органов штатов над выборами его Палаты представителей, чем от их власти назначать членов его Сената. Сенаторы должны быть выбраны на период шести лет; должна быть ротация, посредством которой места третьей части из них должны быть освобождены и пополнены каждые два года; и ни один штат не должен иметь право на более чем двух сенаторов; кворум органа должен состоять из шестнадцати членов. Совместным результатом этих обстоятельств было бы то, что временная комбинация нескольких штатов по приостановке назначения сенаторов не могла бы ни аннулировать существование, ни ослабить активность органа; и не от общей и постоянной комбинации штатов мы можем иметь что-либо опасаться. Первое могло бы проистекать из зловещих замыслов ведущих членов нескольких законодательных органов штатов; последнее предполагало бы фиксированную и укоренившуюся неприязнь в большой массе народа, которая либо никогда не будет существовать вовсе, либо, по всей вероятности, проистечет из опыта непригодности общего правительства к продвижению их счастья, в каком случае ни один хороший гражданин не мог бы желать его продолжения. Но в отношении федеральной Палаты представителей предполагается проведение общих выборов членов раз в два года. Если бы законодательные органы штатов были наделены исключительной властью регулирования этих выборов, каждый период их проведения был бы деликатным кризисом в национальном положении, который мог бы закончиться роспуском Союза, если бы лидеры нескольких наиболее важных штатов вступили в предварительный заговор, чтобы предотвратить выборы. Я не буду отрицать, что есть некоторая степень веса в наблюдении, что интересы каждого штата быть представленным в федеральных советах будут гарантией против злоупотребления властью над его выборами в руках законодательных органов штатов. Но гарантия не будет считаться полной теми, кто обращает внимание на силу очевидного различия между интересом народа в общественном счастье и интересом их местных правителей во власти и последствиях их должностей. Народ Америки может быть горячо привязан к правительству Союза в то время, когда конкретные правители конкретных штатов, стимулируемые естественным соперничеством власти и надеждами на личное возвышение, и поддерживаемые сильной фракцией в каждом из этих штатов, могут быть в очень противоположном настроении. Это разнообразие чувств между большинством народа и лицами, имеющими наибольший кредит в их советах, иллюстрируется в некоторых штатах в настоящий момент, по настоящему вопросу. Схема отдельных конфедераций, которая всегда будет умножать шансы честолюбия, будет никогда не подводящей приманкой для всех таких влиятельных характеров в администрациях штатов, которые способны предпочесть свой собственный доход и продвижение общественному благу. Имея в своих руках столь эффективное оружие, как исключительная власть регулирования выборов для национального правительства, комбинация нескольких таких людей в нескольких наиболее значительных штатах, где искушение всегда будет самым сильным, могла бы осуществить разрушение Союза, воспользовавшись возможностью некоторого случайного недовольства среди народа (и которое, возможно, они сами могли возбудить), чтобы прекратить выбор членов для федеральной Палаты представителей. Никогда не следует забывать, что прочный союз этой страны под эффективным правительством, вероятно, будет растущим объектом ревности для более чем одной нации Европы; и что предприятия по его подрыву иногда будут возникать из интриг иностранных держав и редко будут не иметь покровительства и подстрекательства со стороны некоторых из них. Его сохранение, следовательно, ни в коем случае, который можно избежать, не должно быть доверено опеке никого, кроме тех, чье положение будет неизменно порождать непосредственный интерес в верном и бдительном исполнении доверия.

ПУБЛИЙ.

[1] 1-й пункт, 4-я секция, 1-й статьи.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LX.

Тот же предмет продолжен

(О власти Конгресса регулировать выборы членов)

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Вторник, 26 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Мы видели, что неконтролируемая власть над выборами в федеральное правительство не могла без риска быть доверена законодательным органам штатов. Давайте теперь посмотрим, в чем была бы опасность с другой стороны; то есть от доверения окончательного права регулирования своих собственных выборов самому Союзу. Не утверждается, что это право когда-либо будет использовано для исключения какого-либо штата из его доли в представительстве. Интерес всех был бы, по крайней мере в этом отношении, гарантией всех. Но утверждается, что оно могло бы быть использовано таким образом, чтобы способствовать избранию некоторого любимого класса людей в исключение других, ограничивая места выборов конкретными округами и делая непрактичным для граждан в целом участвовать в выборе. Из всех химерических предположений это кажется самым химерическим. С одной стороны, никакой рациональный расчет вероятностей не привел бы нас к воображению, что расположение, которое подразумевало бы поведение столь насильственное и необычное, могло бы когда-либо найти свой путь в национальные советы; а с другой, можно с уверенностью заключить, что если бы столь ненадлежащий дух когда-либо получил допуск в них, он проявил бы себя в форме совершенно иной и гораздо более решительной.

Невероятность попытки может быть удовлетворительно выведена из этого единственного размышления, что она никогда не могла бы быть сделана, не вызвав немедленного восстания большой массы народа, возглавляемого и направляемого правительствами штатов. Нетрудно представить, что это характерное право свободы может, в определенные бурные и фракционные времена, быть нарушено в отношении конкретного класса граждан победоносным и властным большинством; но чтобы столь фундаментальная привилегия в стране, столь расположенной и просвещенной, была нарушена в ущерб большой массе народа преднамеренной политикой правительства, не вызвав народной революции, совершенно невообразимо и невероятно.

В дополнение к этому общему размышлению существуют соображения более точного характера, которые запрещают всякое опасение по этому вопросу. Несходство в ингредиентах, которые будут составлять национальное правительство, и еще больше в способе, которым они будут приведены в действие в его различных ветвях, должно сформировать мощное препятствие для согласованности взглядов в любой частичной схеме выборов. Существует достаточное разнообразие в состоянии собственности, в гении, нравах и привычках народа различных частей Союза, чтобы вызвать существенное разнообразие склонностей в их представителях по отношению к различным рангам и условиям в обществе. И хотя тесное общение при одном и том же правительстве будет способствовать постепенной ассимиляции в некоторых из этих аспектов, все же существуют причины, как физические, так и моральные, которые могут в большей или меньшей степени постоянно питать различные склонности и наклонности в этом отношении. Но обстоятельство, которое, вероятно, будет иметь наибольшее влияние в этом деле, будет заключаться в несходных способах формирования различных составных частей правительства. Поскольку Палата представителей должна быть избрана непосредственно народом, Сенат — законодательными органами штатов, Президент — выборщиками, избранными для этой цели народом, было бы мало вероятности общего интереса, чтобы сцементировать эти различные ветви в пристрастии к какому-либо конкретному классу избирателей.

Что касается Сената, то невозможно, чтобы какое-либо регулирование «времени и порядка», что является единственным, что предлагается передать на усмотрение национального правительства в отношении этого органа, могло повлиять на дух, которым будет руководствоваться выбор его членов. Коллективное мнение законодательных собраний штатов никогда не может быть подвержено влиянию посторонних обстоятельств такого рода; одно это соображение должно убедить нас в том, что дискриминация, которой опасаются, никогда не будет предпринята. Ибо какой стимул мог бы быть у Сената для того, чтобы согласиться на предпочтение, в которое он сам не был бы включен? Или с какой целью оно было бы установлено в отношении одной палаты законодательного органа, если бы его нельзя было распространить на другую? Состав одной в этом случае противодействовал бы составу другой. И мы никогда не можем предположить, что это охватит назначения в Сенат, если только мы не можем в то же время предположить добровольное сотрудничество законодательных собраний штатов. Если мы сделаем последнее предположение, то становится несущественным, где сосредоточена рассматриваемая власть — в их руках или в руках Союза.

Но какова будет цель этой капризной предвзятости в национальных советах? Будет ли она проявляться в дискриминации между различными отраслями промышленности, или между различными видами собственности, или между различными размерами собственности? Будет ли она склоняться в пользу интересов землевладельцев, или денежных интересов, или торговых интересов, или промышленных интересов? Или, говоря модным языком противников Конституции, будет ли она добиваться возвышения «богатых и знатных» за счет исключения и принижения всех остальных членов общества?

Если эта предвзятость будет проявляться в пользу тех, кто занят в какой-либо конкретной сфере промышленности или владеет определенным видом собственности, я полагаю, будет легко признано, что конкуренция за нее будет происходить между землевладельцами и купцами. И я без колебаний утверждаю, что бесконечно менее вероятно, чтобы кто-либо из них получил преобладание в национальных советах, чем то, что те или другие будут доминировать во всех местных советах. Вывод будет заключаться в том, что поведения, направленного на предоставление необоснованного предпочтения кому-либо из них, следует гораздо меньше опасаться со стороны первых, чем со стороны последних.

Отдельные штаты в разной степени привержены сельскому хозяйству и торговле. В большинстве из них, если не во всех, преобладает сельское хозяйство. Однако в немногих из них торговля почти делит с ним свое господство, а в большинстве имеет значительное влияние. По мере того как преобладает то или другое, это будет переноситься в национальное представительство; и именно по той причине, что оно будет исходить из большего разнообразия интересов и в гораздо более различных пропорциях, чем те, что можно найти в любом отдельном штате, оно будет гораздо менее склонно поддерживать любое из них с решительной предвзятостью, чем представительство любого отдельного штата.

В стране, состоящей преимущественно из земледельцев, где действуют правила равного представительства, интересы землевладельцев должны, в целом, преобладать в правительстве. До тех пор, пока эти интересы преобладают в большинстве законодательных собраний штатов, они должны сохранять соответствующее превосходство в национальном Сенате, который, как правило, будет верной копией большинства этих собраний. Поэтому нельзя предполагать, что принесение в жертву интересов землевладельцев в пользу торгового класса когда-либо станет излюбленной целью этой палаты федерального законодательного органа. Применяя таким образом к Сенату общее наблюдение, продиктованное положением страны, я руководствуюсь тем соображением, что доверчивые сторонники власти штатов не могут, исходя из своих собственных принципов, подозревать, что законодательные собрания штатов будут отклоняться от своего долга под каким-либо внешним влиянием. Но в действительности та же ситуация должна иметь тот же эффект, по крайней мере, в первоначальном составе федеральной Палаты представителей: необоснованной предвзятости по отношению к торговому классу следует ожидать с этой стороны не больше, чем с другой.

Возможно, чтобы хоть как-то поддержать возражение, можно спросить: нет ли опасности противоположной предвзятости в национальном правительстве, которая может склонить его к попытке обеспечить монополию на федеральное управление для класса землевладельцев? Поскольку мало вероятно, что предположение о такой предвзятости вызовет какой-либо страх у тех, кто непосредственно пострадал бы от нее, от пространного ответа на этот вопрос можно отказаться. Достаточно будет заметить, во-первых, что по причинам, изложенным в другом месте, менее вероятно, что какая-либо решительная предвзятость возобладает в советах Союза, чем в советах любого из его членов. Во-вторых, не было бы никакого искушения нарушить Конституцию в пользу класса землевладельцев, потому что этот класс, в естественном ходе вещей, пользовался бы таким преобладанием, какого сам мог бы желать. И в-третьих, люди, привыкшие исследовать источники общественного процветания в широком масштабе, должны быть слишком хорошо убеждены в полезности торговли, чтобы быть склонными нанести ей столь глубокую рану, какой стало бы полное исключение тех, кто лучше всего понимает ее интересы, из участия в управлении ими. Важность торговли, даже с точки зрения доходов, должна эффективно защитить ее от враждебности органа, к которому постоянно будут обращаться с просьбами в ее пользу в силу неотложных требований общественной необходимости.

Я предпочитаю краткость при обсуждении вероятности предпочтения, основанного на дискриминации между различными видами промышленности и собственности, потому что, насколько я понимаю смысл возражающих, они рассматривают дискриминацию иного рода. По-видимому, они имеют в виду, в качестве объектов предпочтения, с помощью которого они пытаются нас напугать, тех, кого они обозначают описанием «богатые и знатные». Эти, по-видимому, должны быть возвышены до ненавистного превосходства над остальными своими согражданами. В одно время, однако, их возвышение должно быть необходимым следствием малочисленности представительного органа; в другое время оно должно быть осуществлено путем лишения народа в целом возможности осуществлять свое право голоса при выборе этого органа.

Но на каком принципе должна основываться дискриминация мест выборов, чтобы достичь цели задуманного предпочтения? Ограничены ли «богатые и знатные», как их называют, определенными местами в отдельных штатах? Установили ли они каким-то чудесным инстинктом или предвидением общее место жительства в каждом из них? Можно ли их встретить только в городах? Или они, напротив, рассеяны по всей стране, как алчность или случай могли распорядиться их собственной судьбой или судьбой их предшественников? Если последнее верно (как знает каждый разумный человек), то не очевидно ли, что политика ограничения мест выборов определенными округами была бы столь же разрушительной для своей собственной цели, сколь и предосудительной во всех других отношениях? Истина заключается в том, что нет иного способа обеспечить богатым предполагаемое предпочтение, кроме как путем установления имущественного ценза либо для тех, кто может избирать, либо для тех, кто может быть избран. Но это не составляет никакой части власти, которая должна быть передана национальному правительству. Его полномочия были бы прямо ограничены регулированием ВРЕМЕНИ, МЕСТ, ПОРЯДКА выборов. Квалификационные требования к лицам, которые могут выбирать или быть избранными, как отмечалось по другим поводам, определены и зафиксированы в Конституции и не подлежат изменению законодательным органом.

Допустим, однако, ради аргументации, что предложенная мера могла бы быть успешной; и допустим в то же время, что все сомнения, которые могли бы внушить чувство долга или опасение опасности этого эксперимента, были преодолены в сердцах национальных правителей, все же, я полагаю, вряд ли можно будет утверждать, что они могли бы когда-либо надеяться осуществить такое предприятие без помощи военной силы, достаточной для подавления сопротивления основной массы народа. Невероятность существования силы, равной этой цели, обсуждалась и была продемонстрирована в разных частях этих статей; но чтобы тщетность рассматриваемого возражения предстала в самом ярком свете, допустим на мгновение, что такая сила могла бы существовать, и предположим, что национальное правительство фактически обладает ею. Каков будет вывод? Имея склонность посягать на основные права общества и имея средства для удовлетворения этой склонности, можно ли предположить, что лица, движимые ею, стали бы развлекаться нелепой задачей фабрикации законов о выборах для обеспечения предпочтения излюбленному классу людей? Не предпочли бы они поведение, лучше приспособленное к их собственному немедленному возвеличиванию? Не решились бы они скорее смело увековечить себя в должности одним решительным актом узурпации, чем полагаться на ненадежные средства, которые, вопреки всем мерам предосторожности, которые могли бы их сопровождать, могли бы закончиться отставкой, позором и крахом их авторов? Не побоялись бы они, что граждане, не менее упорные, чем осознающие свои права, стекутся из отдаленных окраин своих соответствующих штатов к местам выборов, чтобы свергнуть своих тиранов и заменить их людьми, которые были бы склонны отомстить за нарушенное величие народа?

ПУБЛИЙ.

[1] Особенно в южных штатах и в этом штате.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXI.

Продолжение той же темы

(О полномочиях Конгресса регулировать выборы членов)

Из «Нью-Йорк Пакет».

Вторник, 26 февраля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Более беспристрастные противники положения о выборах, содержащегося в плане конвента, когда их припирают к стенке в споре, иногда признают уместность этого положения; однако с той оговоркой, что оно должно было сопровождаться декларацией о том, что все выборы должны проводиться в округах, где проживали избиратели. Это, говорят они, была необходимая мера предосторожности против злоупотребления властью. Декларация такого рода, безусловно, была бы безвредной; поскольку она могла бы иметь эффект успокоения опасений, она могла бы быть нежелательной. Но на самом деле она обеспечила бы мало или вообще никакой дополнительной защиты от предполагаемой опасности; и отсутствие ее никогда не будет рассматриваться беспристрастным и рассудительным исследователем как серьезное, а тем более как непреодолимое возражение против плана. Различные взгляды на этот предмет, представленные в двух предыдущих статьях, должны быть достаточными, чтобы убедить всех беспристрастных и проницательных людей в том, что если общественная свобода когда-либо станет жертвой амбиций национальных правителей, то рассматриваемая власть, по крайней мере, будет невиновна в этой жертве.

Если те, кто склонен руководствоваться только своей подозрительностью, проявят ее в тщательной проверке конституций отдельных штатов, они найдут не меньше поводов для беспокойства и тревоги из-за широты, которую большинство из них допускает в отношении выборов, чем из-за широты, которую предлагается допустить национальному правительству в том же отношении. Обзор их положения в этом отношении значительно способствовал бы устранению любых дурных впечатлений, которые могут остаться по этому вопросу. Но поскольку этот обзор привел бы к длинным и утомительным подробностям, я ограничусь единственным примером штата, в котором я пишу. Конституция Нью-Йорка не содержит иного положения о МЕСТНОСТИ выборов, кроме того, что члены Ассамблеи должны избираться в ОКРУГАХ; члены Сената — в крупных районах, на которые штат разделен или может быть разделен: их в настоящее время четыре, и каждый из них включает от двух до шести округов. Легко заметить, что законодательному органу Нью-Йорка было бы не труднее сорвать голосование граждан Нью-Йорка, ограничив выборы определенными местами, чем законодательному органу Соединенных Штатов — сорвать голосование граждан Союза с помощью подобной уловки. Предположим, например, что город Олбани был бы назначен единственным местом выборов для округа и района, частью которого он является, разве жители этого города не стали бы вскоре единственными избирателями членов как Сената, так и Ассамблеи для этого округа и района? Можем ли мы представить, что избиратели, проживающие в отдаленных подразделениях округов Олбани, Саратога, Кембридж и т. д., или в любой части округа Монтгомери, взяли бы на себя труд приехать в город Олбани, чтобы отдать свои голоса за членов Ассамблеи или Сената, скорее, чем они отправились бы в город Нью-Йорк, чтобы принять участие в выборе членов федеральной Палаты представителей? Тревожное безразличие, обнаруживаемое при осуществлении столь бесценной привилегии в рамках существующих законов, которые предоставляют все возможности для этого, дает готовый ответ на этот вопрос. И, отвлекаясь от любого опыта по этому предмету, мы без труда можем определить, что когда место выборов находится на НЕУДОБНОМ РАССТОЯНИИ от избирателя, эффект на его поведение будет таким же, независимо от того, составляет ли это расстояние двадцать миль или двадцать тысяч миль. Отсюда должно быть ясно, что возражения против конкретной модификации федеральной власти по регулированию выборов будут, по сути, с равной силой применяться к модификации подобной власти в конституции этого штата; и по этой причине невозможно оправдать одну и осудить другую. Подобное сравнение привело бы к такому же выводу в отношении конституций большинства других штатов.

Если скажут, что недостатки в конституциях штатов не служат оправданием для тех, которые можно найти в предложенном плане, я отвечу, что, поскольку первые никогда не считались виновными в невнимании к обеспечению свободы, там, где обвинения, выдвинутые против последних, могут быть показаны применимыми и к ним, предположение состоит в том, что это скорее придирчивые утонченности заранее определенной оппозиции, чем обоснованные выводы беспристрастного поиска истины. Тем, кто склонен считать невинными упущениями в конституциях штатов то, что они считают непростительными пятнами в плане конвента, ничего нельзя сказать; или, в крайнем случае, их можно только попросить привести какую-либо существенную причину, почему представители народа в отдельном штате должны быть более неуязвимы для жажды власти или других злых побуждений, чем представители народа Соединенных Штатов? Если они не могут этого сделать, они должны, по крайней мере, доказать нам, что легче подорвать свободы трех миллионов человек, имея преимущество местных правительств во главе их оппозиции, чем двухсот тысяч человек, лишенных этого преимущества. И в отношении вопроса, рассматриваемого непосредственно, они должны убедить нас, что менее вероятно, что преобладающая фракция в отдельном штате, чтобы сохранить свое превосходство, склонится к предпочтению определенного класса избирателей, чем то, что подобный дух овладеет представителями тринадцати штатов, разбросанных по обширному региону и в нескольких отношениях отличающихся друг от друга разнообразием местных обстоятельств, предрассудков и интересов.

До сих пор мои наблюдения были направлены лишь на оправдание рассматриваемого положения на основании теоретической уместности, на основании опасности передачи власти в другое место и на основании безопасности передачи ее предложенным образом. Но остается упомянуть положительное преимущество, которое проистечет из этого распоряжения и которое не могло быть так же хорошо получено из любого другого: я имею в виду обстоятельство единообразия во времени выборов в федеральную Палату представителей. Более чем возможно, что это единообразие может оказаться на опыте имеющим большое значение для общественного благосостояния, как в качестве защиты против увековечения того же духа в органе, так и в качестве лекарства от болезней фракционности. Если каждый штат может выбирать свое собственное время выборов, возможно, что может быть по крайней мере столько же разных периодов, сколько месяцев в году. Времена выборов в отдельных штатах, как они сейчас установлены для местных целей, варьируются между крайностями, такими широкими, как март и ноябрь. Следствием этого разнообразия было бы то, что никогда не могло бы произойти полного роспуска или обновления органа в одно время. Если бы в нем возобладал какой-либо ненадлежащий дух, этот дух был бы склонен проникать в новых членов, по мере того как они выдвигаются в порядке преемственности. Масса, вероятно, оставалась бы почти той же самой, постоянно ассимилируя в себе свои постепенные приращения. В примере есть заразительность, которой мало кто имеет достаточную силу духа, чтобы противостоять. Я склонен думать, что утроенная продолжительность пребывания в должности при условии одновременного полного роспуска органа могла бы быть менее грозной для свободы, чем одна треть этой продолжительности, подверженная постепенным и последовательным изменениям.

Единообразие во времени выборов кажется не менее необходимым для осуществления идеи регулярной ротации в Сенате и для удобного созыва законодательного органа в установленный период каждого года.

Можно спросить: почему тогда нельзя было установить время в Конституции? Поскольку самые ярые противники плана конвента в этом штате, как правило, не менее ярые поклонники конституции штата, вопрос может быть возвращен, и можно спросить: почему время для подобной цели не было установлено в конституции этого штата? Нельзя дать лучшего ответа, чем то, что это был вопрос, который можно было безопасно доверить законодательному усмотрению; и что если бы время было назначено, оно могло бы на опыте оказаться менее удобным, чем какое-либо другое время. Тот же ответ можно дать на вопрос, заданный с другой стороны. И можно добавить, что предполагаемая опасность постепенного изменения, будучи чисто умозрительной, вряд ли была бы целесообразной на основании этого предположения устанавливать в качестве фундаментального пункта то, что лишило бы несколько штатов удобства проведения выборов для своих собственных правительств и для национального правительства в одни и те же эпохи.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXII.

Сенат

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Изучив конституцию Палаты представителей и ответив на те возражения против нее, которые заслуживали внимания, я приступаю далее к рассмотрению Сената.

Разделы, в которых можно рассматривать этот орган правительства, таковы: I. Квалификация сенаторов; II. Назначение их законодательными собраниями штатов; III. Равенство представительства в Сенате; IV. Число сенаторов и срок, на который они должны быть избраны; V. Полномочия, возложенные на Сенат.

I. Квалификационные требования, предложенные для сенаторов, в отличие от требований для представителей, заключаются в более зрелом возрасте и более длительном периоде гражданства. Сенатору должно быть не менее тридцати лет, тогда как представителю — двадцать пять. И первый должен быть гражданином девять лет, тогда как для последнего требуется семь лет. Уместность этих различий объясняется характером сенаторского доверия, которое, требуя большей широты знаний и устойчивости характера, требует в то же время, чтобы сенатор достиг периода жизни, наиболее вероятно обеспечивающего эти преимущества; и которое, непосредственно участвуя в сделках с иностранными государствами, должно осуществляться никем иным, как тем, кто полностью отвык от предрассудков и привычек, свойственных иностранному рождению и воспитанию. Срок в девять лет представляется разумной серединой между полным исключением принятых граждан, чьи заслуги и таланты могут претендовать на долю общественного доверия, и их неразборчивым и поспешным допуском, который мог бы создать канал для иностранного влияния на национальные советы.

II. Столь же излишне распространяться о назначении сенаторов законодательными собраниями штатов. Среди различных способов, которые могли быть разработаны для формирования этой ветви правительства, тот, который был предложен конвентом, вероятно, наиболее соответствует общественному мнению. Он рекомендуется двойным преимуществом: способствованием отборному назначению и предоставлением правительствам штатов такого участия в формировании федерального правительства, которое должно обеспечить авторитет первых и может сформировать удобную связь между двумя системами.

III. Равенство представительства в Сенате — это еще один пункт, который, будучи явно результатом компромисса между противоположными претензиями крупных и малых штатов, не требует большого обсуждения. Если действительно правильно, что среди народа, полностью объединенного в одну нацию, каждый округ должен иметь ПРОПОРЦИОНАЛЬНУЮ долю в правительстве, а среди независимых и суверенных штатов, связанных простым союзом, стороны, какими бы неравными они ни были по размеру, должны иметь РАВНУЮ долю в общих советах, то не кажется лишенным оснований, что в составной республике, участвующей как в национальном, так и в федеральном характере, правительство должно основываться на смешении принципов пропорционального и равного представительства. Но излишне проверять по стандарту теории ту часть Конституции, которая всеми признается результатом не теории, а «духа дружбы, и того взаимного уважения и уступчивости, которые сделал неизбежными своеобразие нашего политического положения». Общее правительство с полномочиями, равными его целям, требуется голосом, и еще более громко политическим положением Америки. Правительство, основанное на принципах, более соответствующих пожеланиям крупных штатов, вряд ли может быть получено от меньших штатов. Единственный выбор тогда для первых лежит между предложенным правительством и правительством, еще более предосудительным. При этой альтернативе совет благоразумия должен заключаться в том, чтобы принять меньшее зло; и вместо того, чтобы предаваться бесплодному предвосхищению возможных бед, которые могут последовать, рассматривать скорее выгодные последствия, которые могут оправдать жертву.

В этом духе можно заметить, что равный голос, предоставленный каждому штату, является одновременно конституционным признанием доли суверенитета, остающейся у отдельных штатов, и инструментом для сохранения этого остаточного суверенитета. Настолько равенство должно быть не менее приемлемым для крупных, чем для малых штатов; поскольку они не менее озабочены тем, чтобы защититься, с помощью всех возможных средств, от ненадлежащей консолидации штатов в одну простую республику.

Другим преимуществом, вытекающим из этого ингредиента в конституции Сената, является дополнительное препятствие, которое он должен представлять против ненадлежащих актов законодательства. Ни один закон или резолюция теперь не могут быть приняты без согласия, во-первых, большинства народа, а затем большинства штатов. Необходимо признать, что этот сложный контроль над законодательством может в некоторых случаях быть вредным, так же как и полезным; и что особая защита, которую он включает в пользу меньших штатов, была бы более рациональной, если бы какие-либо интересы, общие для них и отличные от интересов других штатов, в противном случае подвергались бы особой опасности. Но поскольку крупные штаты всегда будут способны, благодаря своей власти над поставками, сорвать необоснованные проявления этой прерогативы меньших штатов, и поскольку способность и излишество законотворчества кажутся болезнями, к которым наши правительства наиболее подвержены, не исключено, что эта часть Конституции может быть более удобной на практике, чем она кажется многим в созерцании.

IV. Число сенаторов и продолжительность их назначения подлежат рассмотрению далее. Чтобы сформировать точное суждение по обоим этим пунктам, будет уместно исследовать цели, которые должны быть достигнуты сенатом; и чтобы установить их, необходимо будет рассмотреть неудобства, которые республика должна терпеть от отсутствия такого института.

Во-первых. Это несчастье, присущее республиканскому правительству, хотя и в меньшей степени, чем другим правительствам, что те, кто управляет им, могут забыть свои обязательства перед своими избирателями и оказаться неверными своему важному доверию. С этой точки зрения сенат, как вторая палата законодательного собрания, отличная от первой и разделяющая с ней власть, должен во всех случаях быть спасительным сдерживающим фактором для правительства. Он удваивает безопасность для народа, требуя согласия двух отдельных органов в схемах узурпации или вероломства, где амбиций или коррупции одного в противном случае было бы достаточно. Это мера предосторожности, основанная на столь ясных принципах и теперь столь хорошо понятая в Соединенных Штатах, что было бы более чем излишне распространяться о ней. Я лишь замечу, что, поскольку невероятность зловещих комбинаций будет пропорциональна несходству в духе двух органов, должно быть политически целесообразным различать их друг от друга каждым обстоятельством, которое будет соответствовать должной гармонии во всех надлежащих мерах и подлинным принципам республиканского правительства.

Во-вторых. Необходимость сената не менее указывается склонностью всех единичных и многочисленных собраний поддаваться импульсу внезапных и сильных страстей и быть соблазненными фракционными лидерами к невоздержанным и пагубным резолюциям. Примеры на этот предмет можно было бы цитировать без числа; и из разбирательств в Соединенных Штатах, а также из истории других наций. Но положение, которое не будет опровергнуто, не нуждается в доказательстве. Все, что нужно заметить, это то, что орган, который должен исправить эту немощь, сам должен быть свободен от нее, и, следовательно, должен быть менее многочисленным. Он должен, более того, обладать большой твердостью, и, следовательно, должен удерживать свою власть на условиях значительной продолжительности.

В-третьих. Другой дефект, который должен быть восполнен сенатом, заключается в недостатке должного знакомства с объектами и принципами законодательства. Невозможно, чтобы собрание людей, призванных по большей части из занятий частного характера, назначенных на короткое время и не ведомых никаким постоянным мотивом посвящать интервалы общественных занятий изучению законов, дел и всесторонних интересов своей страны, если оставить их полностью на произвол судьбы, избежало множества важных ошибок в осуществлении своего законодательного доверия. Можно утверждать, на лучших основаниях, что немалая доля нынешних затруднений Америки должна быть отнесена на счет ошибок наших правительств; и что они произошли скорее от голов, чем от сердец большинства их авторов. Что, в самом деле, представляют собой все отменяющие, разъясняющие и изменяющие законы, которые наполняют и позорят наши объемные кодексы, как не памятники недостаточной мудрости; как не обвинения, выдвинутые каждой последующей сессией против каждой предыдущей; как не предостережения народу о ценности той помощи, которой можно ожидать от хорошо сформированного сената?

Хорошее правительство подразумевает две вещи: во-первых, верность цели правительства, которой является счастье народа; во-вторых, знание средств, с помощью которых эта цель может быть лучше всего достигнута. Некоторые правительства страдают недостатком обоих этих качеств; большинство правительств страдают недостатком первого. Я без колебаний утверждаю, что в американских правительствах слишком мало внимания уделялось последнему. Федеральная Конституция избегает этой ошибки; и что заслуживает особого внимания, она предусматривает последнее способом, который увеличивает безопасность для первого.

В-четвертых. Изменчивость в общественных советах, возникающая из-за быстрой смены новых членов, какими бы квалифицированными они ни были, указывает самым решительным образом на необходимость некоторого стабильного института в правительстве. Каждые новые выборы в штатах, как обнаруживается, меняют половину представителей. Из этой смены людей должна последовать смена мнений; а из смены мнений — смена мер. Но постоянная смена даже хороших мер несовместима с каждым правилом благоразумия и каждой перспективой успеха. Это замечание подтверждается в частной жизни и становится более справедливым, а также более важным в национальных сделках.

Проследить пагубные последствия изменчивого правительства заняло бы целый том. Я намекну лишь на несколько, каждое из которых будет воспринято как источник бесчисленных других.

Во-первых, оно теряет уважение и доверие других наций и все преимущества, связанные с национальным характером. Индивид, который замечен в непостоянстве своих планов или, возможно, ведет свои дела без какого-либо плана вообще, сразу же отмечается всеми благоразумными людьми как скорая жертва своей собственной неустойчивости и глупости. Его более дружелюбные соседи могут жалеть его, но все откажутся связывать свои состояния с его; и немало тех, кто воспользуется возможностью сделать свое состояние на его счет. Одна нация для другой — то же, что один индивид для другого; с тем печальным различием, возможно, что первые, имея меньше благожелательных эмоций, чем последние, также имеют меньше ограничений от использования ненадлежащих преимуществ от неблагоразумия друг друга. Каждая нация, следовательно, чьи дела выдают недостаток мудрости и стабильности, может рассчитывать на каждый убыток, который может быть понесен от более систематической политики их более мудрых соседей. Но лучший урок на этот предмет, к несчастью, преподается Америке примером ее собственной ситуации. Она обнаруживает, что она не пользуется уважением у своих друзей; что она является посмешищем для своих врагов; и что она является добычей для каждой нации, которая имеет интерес спекулировать на ее колеблющихся советах и затруднительных делах.

Внутренние последствия изменчивой политики еще более бедственны. Она отравляет само благословение свободы. Мало пользы будет народу от того, что законы принимаются людьми их собственного выбора, если законы настолько объемны, что их нельзя прочитать, или настолько бессвязны, что их нельзя понять; если они отменяются или пересматриваются до того, как они обнародованы, или претерпевают такие непрерывные изменения, что никто, кто знает, каков закон сегодня, не может угадать, каким он будет завтра. Закон определяется как правило действия; но как может быть правилом то, что мало известно и еще менее зафиксировано?

Другим следствием общественной нестабильности является необоснованное преимущество, которое она дает проницательным, предприимчивым и денежным немногим над трудолюбивой и неосведомленной массой народа. Каждое новое регулирование, касающееся торговли или доходов, или каким-либо образом влияющее на стоимость различных видов собственности, представляет новый урожай для тех, кто следит за изменениями и может проследить их последствия; урожай, выращенный не ими самими, а трудами и заботами основной массы их сограждан. Это положение вещей, в котором можно с некоторой долей правды сказать, что законы создаются для НЕМНОГИХ, а не для МНОГИХ.

С другой точки зрения, большой ущерб проистекает из нестабильного правительства. Отсутствие доверия к общественным советам подавляет любое полезное начинание, успех и прибыль которого могут зависеть от продолжения существующих договоренностей. Какой благоразумный купец рискнет своим состоянием в любой новой отрасли торговли, когда он не знает, не будут ли его планы объявлены незаконными до того, как они могут быть исполнены? Какой фермер или производитель будет готовиться к поощрению, данному какому-либо конкретному возделыванию или учреждению, когда он не может иметь уверенности, что его подготовительные труды и авансы не сделают его жертвой непостоянного правительства? Одним словом, никакое великое улучшение или похвальное предприятие не может продвигаться вперед, которое требует покровительства устойчивой системы национальной политики.

Но самым прискорбным следствием из всех является то уменьшение привязанности и почтения, которое прокрадывается в сердца людей по отношению к политической системе, которая выдает так много признаков немощи и разочаровывает так много их лестных надежд. Ни одно правительство, как и индивид, не будет долго уважаться, не будучи по-настоящему уважаемым; и не будет по-настоящему уважаемым, не обладая определенной долей порядка и стабильности.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXIII.

Сенат (продолжение)

Для «Индепендент Джорнал».

ГАМИЛЬТОН ИЛИ МЭДИСОН

Народу штата Нью-Йорк:

Пятым желаемым качеством, иллюстрирующим полезность сената, является недостаток должного чувства национального характера. Без отборного и стабильного органа правительства уважение иностранных держав будет не только утрачено из-за непросвещенной и переменчивой политики, проистекающей из уже упомянутых причин, но национальные советы не будут обладать той чувствительностью к мнению мира, которая, возможно, не менее необходима для того, чтобы заслужить, чем для того, чтобы получить его уважение и доверие.

Внимание к суждению других наций важно для каждого правительства по двум причинам: одна заключается в том, что, независимо от достоинств любого конкретного плана или меры, желательно, по разным причинам, чтобы он представал перед другими нациями как порождение мудрой и почетной политики; вторая заключается в том, что в сомнительных случаях, особенно когда национальные советы могут быть искажены какой-либо сильной страстью или сиюминутным интересом, предполагаемое или известное мнение беспристрастного мира может быть лучшим руководством, которому можно следовать. Чего только не потеряла Америка из-за отсутствия характера у иностранных наций; и скольких ошибок и глупостей она не избежала бы, если бы справедливость и уместность ее мер в каждом случае были предварительно испытаны светом, в котором они, вероятно, предстали бы перед беспристрастной частью человечества?

Тем не менее, как бы ни было необходимо чувство национального характера, очевидно, что оно никогда не может быть в достаточной мере присуще многочисленному и изменчивому органу. Оно может быть найдено только в числе настолько малом, что ощутимая степень похвалы и порицания общественных мер может быть долей каждого индивида; или в собрании, столь долго наделенном общественным доверием, что гордость и значение его членов могут быть ощутимо включены в репутацию и процветание сообщества. Полугодовые представители Род-Айленда, вероятно, были бы мало затронуты в своих обсуждениях несправедливых мер этого штата аргументами, почерпнутыми из света, в котором такие меры рассматривались бы иностранными нациями или даже братскими штатами; в то время как едва ли можно сомневаться, что если бы согласие отборного и стабильного органа было необходимо, одно лишь уважение к национальному характеру предотвратило бы бедствия, под которыми сейчас страдает этот заблудший народ.

Я добавлю, в качестве ШЕСТОГО дефекта, недостаток, в некоторых важных случаях, должной ответственности правительства перед народом, возникающий из-за той частоты выборов, которая в других случаях порождает эту ответственность. Это замечание, возможно, покажется не только новым, но и парадоксальным. Тем не менее, при объяснении оно должно быть признано столь же неоспоримым, сколь и важным.

Ответственность, чтобы быть разумной, должна быть ограничена объектами, находящимися в пределах власти ответственной стороны, и, чтобы быть эффективной, должна относиться к операциям этой власти, о которых избиратели могут составить готовое и надлежащее суждение. Объекты правительства могут быть разделены на два общих класса: один зависит от мер, которые по отдельности имеют немедленное и ощутимое действие; другой зависит от последовательности хорошо выбранных и хорошо связанных мер, которые имеют постепенное и, возможно, незаметное действие. Важность последнего описания для коллективного и постоянного благосостояния каждой страны не нуждается в объяснении. И все же очевидно, что собрание, избранное на столь короткий срок, что оно не способно обеспечить более одного или двух звеньев в цепи мер, от которых может существенно зависеть общее благосостояние, не должно нести ответственность за конечный результат, не более чем управляющий или арендатор, нанятый на один год, мог бы справедливо нести ответственность за улучшения, которые не могли быть достигнуты менее чем за полдюжины лет. Также невозможно для народа оценить ДОЛЮ влияния, которую их ежегодные собрания могут соответственно иметь на события, являющиеся результатом смешанных сделок нескольких лет. Достаточно трудно сохранить личную ответственность у членов МНОГОЧИСЛЕННОГО органа за такие акты органа, которые имеют немедленное, обособленное и ощутимое действие на его избирателей.

Надлежащим средством от этого дефекта должен быть дополнительный орган в законодательной ветви, который, обладая достаточной постоянностью для обеспечения таких объектов, которые требуют постоянного внимания и ряда мер, может быть справедливо и эффективно ответственным за достижение этих объектов.

До сих пор я рассматривал обстоятельства, которые указывают на необходимость хорошо сконструированного Сената, только в той мере, в какой они относятся к представителям народа. Людям, столь же мало ослепленным предрассудками или испорченным лестью, как те, к кому я обращаюсь, я без колебаний добавлю, что такой институт может быть иногда необходим в качестве защиты для народа от их собственных временных ошибок и заблуждений. Поскольку хладнокровное и обдуманное мнение сообщества должно, во всех правительствах, и фактически будет, во всех свободных правительствах, в конечном итоге преобладать над взглядами его правителей; так существуют особые моменты в общественных делах, когда народ, стимулированный какой-либо нерегулярной страстью или какой-либо незаконной выгодой, или введенный в заблуждение искусными искажениями заинтересованных людей, может потребовать мер, которые они сами впоследствии будут наиболее готовы оплакивать и осуждать. В эти критические моменты сколь спасительным будет вмешательство какого-либо умеренного и уважаемого органа граждан, чтобы сдержать заблудший путь и приостановить удар, задуманный народом против самих себя, пока разум, справедливость и истина не смогут вернуть свою власть над общественным мнением? Каких горьких страданий не избежал бы народ Афин, если бы их правительство содержало столь предусмотрительную защиту против тирании их собственных страстей? Народная свобода могла бы тогда избежать неизгладимого позора декретирования одним и тем же гражданам болиголов в один день и статуи в следующий.

Можно предположить, что народ, разбросанный по обширному региону, не может, подобно скученным жителям небольшого округа, быть подвержен инфекции сильных страстей или опасности объединения в погоне за несправедливыми мерами. Я далек от того, чтобы отрицать, что это различие имеет особое значение. Я, напротив, пытался в предыдущей статье показать, что это одна из главных рекомендаций конфедеративной республики. В то же время это преимущество не следует рассматривать как заменяющее использование вспомогательных мер предосторожности. Можно даже заметить, что та же расширенная ситуация, которая освободит народ Америки от некоторых опасностей, присущих меньшим республикам, подвергнет их неудобству оставаться в течение более длительного времени под влиянием тех искажений, которые объединенное усердие заинтересованных людей может успешно распространять среди них.

Добавляет немалый вес всем этим соображениям то, что история не сообщает нам ни об одной долгоживущей республике, у которой не было бы сената. Спарта, Рим и Карфаген — это, по сути, единственные государства, к которым можно применить эту характеристику. В каждом из двух первых был сенат пожизненно. Конституция сената в последнем менее известна. Косвенные доказательства делают вероятным, что он не отличался в этом отношении от двух других. По крайней мере, несомненно, что он обладал каким-то качеством, которое делало его якорем против народных колебаний; и что меньший совет, выделенный из сената, был назначен не только пожизненно, но и сам заполнял вакансии. Эти примеры, хотя и столь же непригодные для подражания, сколь и противные духу Америки, являются, тем не менее, при сравнении с беглым и бурным существованием других древних республик, очень поучительными доказательствами необходимости некоторого института, который будет сочетать стабильность со свободой. Я не лишен осознания обстоятельств, которые отличают американское от других народных правительств, как древних, так и современных; и которые делают необходимым крайнюю осмотрительность при рассуждении от одного случая к другому. Но после придания должного веса этому соображению, можно все же утверждать, что существует много точек сходства, которые делают эти примеры не недостойными нашего внимания. Многие из дефектов, как мы видели, которые могут быть восполнены только сенатским институтом, общи для многочисленного собрания, часто избираемого народом, и для самого народа. Есть другие, присущие первым, которые требуют контроля такого института. Народ никогда не может добровольно предать свои собственные интересы; но они могут быть преданы представителями народа; и опасность будет явно больше, когда все законодательное доверие сосредоточено в руках одного органа людей, чем когда согласие отдельных и несходных органов требуется в каждом общественном акте.

Различие, на которое больше всего полагаются между американской и другими республиками, заключается в принципе представительства; который является стержнем, на котором движутся первые, и который, как предполагается, был неизвестен последним, или, по крайней мере, древней их части. Использование, которое было сделано из этого различия в рассуждениях, содержащихся в предыдущих статьях, покажет, что я склонен ни отрицать его существование, ни недооценивать его важность. Я чувствую меньше ограничений, поэтому, в том, чтобы заметить, что положение о невежестве древних правительств в вопросе представительства отнюдь не является точно верным в широте, обычно ему придаваемой. Не вдаваясь в дискуссию, которая здесь была бы неуместна, я сошлюсь на несколько известных фактов в поддержку того, что я выдвигаю.

В наиболее чистых демократиях Греции многие исполнительные функции выполнялись не самим народом, а должностными лицами, избранными народом и ПРЕДСТАВЛЯЮЩИМИ народ в их ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ способности.

До реформы Солона Афины управлялись девятью архонтами, ежегодно ИЗБИРАЕМЫМИ НАРОДОМ В ЦЕЛОМ. Степень власти, делегированной им, по-видимому, остается в большой неясности. После этого периода мы находим собрание, сначала из четырехсот, а затем из шестисот членов, ежегодно ИЗБИРАЕМЫХ НАРОДОМ; и ЧАСТИЧНО представляющих их в их ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ способности, поскольку они были не только связаны с народом в функции принятия законов, но имели исключительное право выдвигать законодательные предложения народу. Сенат Карфагена также, какова бы ни была его власть или продолжительность его назначения, по-видимому, был ВЫБОРНЫМ голосованием народа. Подобные примеры можно было бы проследить в большинстве, если не во всех народных правительствах древности.

Наконец, в Спарте мы встречаем эфоров, а в Риме — трибунов; два органа, малых числом, но ежегодно ИЗБИРАЕМЫХ ВСЕМ ТЕЛОМ НАРОДА и рассматриваемых как ПРЕДСТАВИТЕЛИ народа, почти в их ПОЛНОМОЧНОЙ способности. Космы Крита также ежегодно ИЗБИРАЛИСЬ НАРОДОМ и рассматривались некоторыми авторами как институт, аналогичный институтам Спарты и Рима, с той лишь разницей, что при выборах этого представительного органа право голоса было предоставлено лишь части народа.

Из этих фактов, к которым можно было бы добавить многие другие, ясно, что принцип представительства не был ни неизвестен древним, ни полностью упущен из виду в их политических конституциях. Истинное различие между этими и американскими правительствами заключается В ПОЛНОМ ИСКЛЮЧЕНИИ НАРОДА, В ЕГО КОЛЛЕКТИВНОЙ СПОСОБНОСТИ, из любой доли в ПОСЛЕДНИХ, а не в ПОЛНОМ ИСКЛЮЧЕНИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ НАРОДА из управления ПЕРВЫМИ. Различие, однако, таким образом квалифицированное, должно быть признано оставляющим самое выгодное превосходство в пользу Соединенных Штатов. Но чтобы обеспечить этому преимуществу его полный эффект, мы должны быть осторожны, чтобы не отделять его от другого преимущества — обширной территории. Ибо нельзя поверить, что любая форма представительного правительства могла бы преуспеть в узких пределах, занимаемых демократиями Греции.

В ответ на все эти аргументы, предложенные разумом, проиллюстрированные примерами и подкрепленные нашим собственным опытом, ревнивый противник Конституции, вероятно, ограничится повторением того, что сенат, назначенный не непосредственно народом и на срок в шесть лет, должен постепенно приобрести опасное превосходство в правительстве и в конечном итоге превратить его в тираническую аристократию.

На этот общий ответ должен быть достаточным общий ответ, что свобода может быть поставлена под угрозу злоупотреблениями свободой, так же как и злоупотреблениями властью; что существуют многочисленные примеры первых, так же как и последних; и что первых, скорее, чем последних, по-видимому, больше всего следует опасаться Соединенным Штатам. Но может быть дан более конкретный ответ.

Прежде чем такая революция может быть осуществлена, Сенат, следует заметить, должен в первую очередь развратить самого себя; должен затем развратить законодательные собрания штатов; должен затем развратить Палату представителей; и должен наконец развратить народ в целом. Очевидно, что Сенат должен быть сначала развращен, прежде чем он сможет попытаться установить тиранию. Не развратив законодательные собрания штатов, он не может продолжать попытку, потому что периодическая смена членов в противном случае регенерировала бы весь орган. Не применяя средства коррупции с равным успехом к Палате представителей, оппозиция этой равноправной ветви правительства неизбежно сорвала бы попытку; и не развратив сам народ, череда новых представителей быстро восстановила бы все в их первоначальном порядке. Есть ли человек, который может серьезно убедить себя в том, что предложенный Сенат может, любыми возможными средствами в пределах человеческого искусства, достичь цели беззаконных амбиций через все эти препятствия?

Если разум осуждает это подозрение, то такой же приговор выносит и опыт. Конституция Мэриленда дает наиболее подходящий пример. Сенат этого штата избирается, подобно федеральному Сенату, косвенно народом и на срок, лишь на один год меньший, чем у федерального Сената. Он также отличается примечательной прерогативой заполнять собственные вакансии в течение срока своих полномочий и в то же время не подлежит ротации, предусмотренной для федерального Сената. Существуют и другие, менее значительные различия, которые могли бы подвергнуть первый из них правдоподобным возражениям, не применимым ко второму. Если бы федеральный Сенат действительно содержал в себе опасность, о которой так громко провозглашалось, то к настоящему времени Сенат Мэриленда должен был бы проявить хотя бы некоторые симптомы подобной опасности, но таких симптомов не появилось. Напротив, опасения, которые поначалу испытывали люди того же склада, что и те, кто с ужасом смотрит на соответствующую часть федеральной Конституции, постепенно угасли по мере проведения эксперимента; и конституция Мэриленда ежедневно приобретает благодаря благотворному действию этой своей части репутацию, с которой, вероятно, не сравнится репутация конституции ни одного другого штата Союза.

Но если что-то и могло бы развеять опасения по этому поводу, так это британский пример. Сенат там, вместо того чтобы избираться на шестилетний срок и не ограничиваться определенными семьями или состояниями, является наследственным собранием богатых дворян. Палата представителей, вместо того чтобы избираться на два года всем народом, избирается на семь лет и, в очень значительной степени, очень малой частью народа. Здесь, несомненно, должны были бы во всей красе проявиться аристократические узурпации и тирания, которые в будущем должны будут воплотиться в Соединенных Штатах. К сожалению, однако, для антифедералистских аргументов британская история сообщает нам, что это наследственное собрание не смогло защитить себя от постоянных посягательств Палаты представителей; и что как только оно лишилось поддержки монарха, оно было фактически раздавлено весом народной ветви власти.

Насколько древность может наставить нас в этом вопросе, ее примеры подтверждают приведенные нами рассуждения. В Спарте эфоры, ежегодные представители народа, оказались сильнее пожизненного сената, постоянно прибирали к рукам его власть и в конечном итоге сосредоточили всю власть в своих руках. Трибуны Рима, бывшие представителями народа, как известно, одерживали верх почти в каждом споре с пожизненным сенатом и в конце концов добились над ним полной победы. Этот факт тем более примечателен, что для каждого акта трибунов требовалось единогласие, даже после того, как их число было увеличено до десяти. Это доказывает непреодолимую силу, которой обладает та ветвь свободного правительства, на стороне которой находится народ. К этим примерам можно добавить пример Карфагена, чей сенат, согласно свидетельству Полибия, вместо того чтобы втягивать всю власть в свой водоворот, к началу Второй Пунической войны утратил почти всю свою первоначальную долю.

Помимо убедительных доказательств, вытекающих из этой совокупности фактов, что федеральный Сенат никогда не сможет превратиться путем постепенных узурпаций в независимый и аристократический орган, мы вправе полагать, что если бы такая революция когда-либо произошла по причинам, которые человеческая предусмотрительность не может предотвратить, Палата представителей, имея на своей стороне народ, всегда сможет вернуть Конституцию к ее первоначальной форме и принципам. Против силы непосредственных представителей народа ничто не сможет сохранить даже конституционные полномочия Сената, кроме такого проявления просвещенной политики и приверженности общественному благу, которое разделит с этой ветвью законодательной власти симпатии и поддержку всего народа.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXIV.

Полномочия Сената

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Пятница, 7 марта 1788 г.

ДЖЕЙ

Народу штата Нью-Йорк:

Справедливо и не ново наблюдение, что враги отдельных лиц и противники отдельных мер редко ограничивают свою критику только тем, что действительно заслуживает порицания. Если не исходить из этого принципа, трудно объяснить мотивы поведения тех, кто осуждает предлагаемую Конституцию в целом и с суровостью относится к некоторым из самых безупречных ее статей.

Второй раздел наделяет Президента правом «ПО СОВЕТУ И С СОГЛАСИЯ СЕНАТА ЗАКЛЮЧАТЬ МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ ПРИ УСЛОВИИ ОДОБРЕНИЯ ДВУМЯ ТРЕТЯМИ ПРИСУТСТВУЮЩИХ СЕНАТОРОВ».

Полномочие заключать договоры является важным, особенно в том, что касается войны, мира и торговли; и оно не должно делегироваться иначе, как таким образом и с такими предосторожностями, которые обеспечат максимальную гарантию того, что оно будет осуществляться людьми, наиболее квалифицированными для этой цели, и способом, наиболее способствующим общественному благу. Конвент, по-видимому, уделил внимание обоим этим пунктам: они распорядились, чтобы Президент избирался избранными коллегиями выборщиков, делегированными народом специально для этой цели; и они поручили назначение сенаторов законодательным органам штатов. Этот способ в таких случаях имеет огромное преимущество перед выборами, проводимыми народом в его совокупности, где активность партийного рвения, пользуясь пассивностью, невежеством, а также надеждами и страхами неосторожных и заинтересованных лиц, часто приводит людей на должности голосами небольшой части избирателей.

Поскольку избранные собрания для выбора Президента, а также законодательные органы штатов, назначающие сенаторов, в целом будут состоять из наиболее просвещенных и уважаемых граждан, есть основания полагать, что их внимание и их голоса будут направлены только на тех людей, которые стали наиболее выдающимися благодаря своим способностям и добродетели и в которых народ видит справедливые основания для доверия. Конституция проявляет особое внимание к этой цели. Исключая лиц моложе тридцати пяти лет из первой должности и лиц моложе тридцати лет из второй, она ограничивает выборщиков людьми, о которых народ имел время составить суждение и в отношении которых он не будет склонен быть обманутым теми блестящими проявлениями гениальности и патриотизма, которые, подобно мимолетным метеорам, иногда вводят в заблуждение, а также ослепляют. Если верно наблюдение, что мудрым королям всегда будут служить способные министры, то справедливо утверждать, что, поскольку собрание избранных выборщиков обладает в большей степени, чем короли, средствами обширной и точной информации относительно людей и характеров, то и их назначения будут нести в себе по меньшей мере равные признаки рассудительности и проницательности. Вывод, который естественно вытекает из этих соображений, таков: Президент и сенаторы, избранные таким образом, всегда будут принадлежать к числу тех, кто лучше всего понимает наши национальные интересы, рассматриваемые ли они в отношении отдельных штатов или иностранных государств, кто наиболее способен продвигать эти интересы и чья репутация честности внушает и заслуживает доверия. Таким людям можно безопасно доверить право заключения договоров.

Хотя абсолютная необходимость системы в ведении любого дела общеизвестна и признана, высокая важность ее в национальных делах еще не стала достаточно глубоко осознанной общественным сознанием. Те, кто желает передать рассматриваемое полномочие народному собранию, состоящему из членов, постоянно приходящих и уходящих в быстрой смене, по-видимому, не помнят, что такой орган неизбежно должен быть неадекватным для достижения тех великих целей, которые требуют постоянного рассмотрения во всех их отношениях и обстоятельствах и к которым можно приблизиться и достичь их только мерами, для согласования и выполнения которых необходимы не только таланты, но и точная информация, а часто и много времени. Поэтому было мудро со стороны Конвента предусмотреть не только то, чтобы право заключения договоров было доверено способным и честным людям, но и то, чтобы они оставались на своих местах достаточно долго, чтобы стать полностью знакомыми с нашими национальными делами и сформировать и внедрить систему управления ими. Установленная продолжительность такова, что даст им возможность значительно расширить свои политические знания и сделать свой накапливающийся опыт все более полезным для своей страны. Не менее благоразумия проявил Конвент и в обеспечении частых выборов сенаторов таким образом, чтобы избежать неудобства периодической передачи этих великих дел полностью новым людям; ибо, оставляя значительный остаток старых членов на своих местах, будут сохранены единообразие и порядок, а также постоянная преемственность официальной информации.

Мало кто не признает, что дела торговли и мореплавания должны регулироваться системой, осторожно сформированной и неуклонно проводимой; и что как наши договоры, так и наши законы должны соответствовать ей и способствовать ее продвижению. Очень важно, чтобы это соответствие и согласованность тщательно поддерживались; и те, кто согласен с истинностью этого положения, увидят и признают, что это хорошо обеспечено тем, что согласие Сената необходимо как для договоров, так и для законов.

В ходе переговоров о договорах, какого бы характера они ни были, редко бывает так, чтобы иногда не требовались полная СЕКРЕТНОСТЬ и немедленная ОПЕРАТИВНОСТЬ. Это случаи, когда можно получить наиболее полезные сведения, если лица, обладающие ими, могут быть избавлены от опасений разоблачения. Эти опасения будут влиять на тех лиц, независимо от того, движимы ли они корыстными или дружескими мотивами; и, несомненно, есть много людей обоих типов, которые доверились бы секретности Президента, но не доверились бы секретности Сената, и еще меньше — секретности большого народного Собрания. Поэтому Конвент поступил правильно, распорядившись полномочиями по заключению договоров таким образом, что, хотя Президент должен при их формировании действовать по совету и с согласия Сената, он все же сможет управлять делом получения информации таким образом, как может подсказать благоразумие.

Те, кто обращал свое внимание на дела человеческие, должны были заметить, что в них есть свои приливы и отливы; приливы очень нерегулярные по своей продолжительности, силе и направлению, и редко случается, чтобы они протекали дважды точно таким же образом или в той же мере. Распознавать эти приливы в национальных делах и извлекать из них выгоду — дело тех, кто ими руководит; и те, кто имеет большой опыт в этом вопросе, сообщают нам, что часто бывают случаи, когда дни, даже часы, драгоценны. Потеря битвы, смерть принца, смещение министра или другие обстоятельства, вмешивающиеся, чтобы изменить нынешнее положение и аспект дел, могут повернуть самый благоприятный прилив в направлении, противоположном нашим желаниям. Как на поле боя, так и в кабинете министров есть моменты, которые нужно ухватить, пока они проходят, и те, кто председательствует в любом из них, должны быть оставлены в состоянии использовать их. Столь часто и столь существенно мы до сих пор страдали от отсутствия секретности и оперативности, что Конституция была бы непростительно дефектной, если бы этим объектам не было уделено внимания. Те вопросы, которые при переговорах обычно требуют наибольшей секретности и наибольшей оперативности, — это подготовительные и вспомогательные меры, которые не являются важными в национальном масштабе иначе, как в той мере, в какой они способствуют облегчению достижения целей переговоров. Для них Президент не найдет трудностей в обеспечении; и если возникнет какое-либо обстоятельство, требующее совета и согласия Сената, он может в любое время созвать их. Таким образом, мы видим, что Конституция предусматривает, чтобы наши переговоры о договорах имели все преимущества, которые могут быть получены от талантов, информации, честности и тщательных расследований, с одной стороны, и от секретности и оперативности — с другой.

Но к этому плану, как и к большинству других, которые когда-либо появлялись, придумываются и выдвигаются возражения.

Некоторые недовольны им не из-за каких-либо ошибок или дефектов в нем, а потому, что, поскольку договоры, когда они заключены, должны иметь силу законов, они должны заключаться только людьми, наделенными законодательной властью. Эти господа, по-видимому, не учитывают, что решения наших судов и полномочия, конституционно предоставленные нашим губернатором, являются столь же действительными и обязательными для всех лиц, которых они касаются, как и законы, принятые нашим законодательным органом. Все конституционные акты власти, будь то в исполнительном или судебном департаменте, имеют такую же юридическую силу и обязательность, как если бы они исходили от законодательного органа; и поэтому, какое бы имя ни было дано полномочию заключать договоры, или какими бы обязательными они ни были после заключения, несомненно, что народ может с полным основанием передать это полномочие органу, отличному от законодательного, исполнительного или судебного. Из того, что они дали право издавать законы законодательному органу, вовсе не следует, что они должны также дать им право совершать любой другой акт суверенитета, которым граждане должны быть связаны и затронуты.

Другие, хотя и довольны тем, что договоры должны заключаться предложенным способом, против того, чтобы они были ВЫСШИМИ законами страны. Они настаивают и заявляют, что верят, что договоры, подобно актам собрания, должны быть отменяемы по желанию. Эта идея кажется новой и специфичной для этой страны, но новые ошибки, как и новые истины, часто появляются. Этим господам было бы полезно задуматься о том, что договор — это лишь другое название сделки, и что было бы невозможно найти нацию, которая заключила бы с нами какую-либо сделку, которая была бы обязательной для них АБСОЛЮТНО, а для нас только до тех пор и в той мере, в какой мы сочтем нужным быть связанными ею. Те, кто издает законы, могут, без сомнения, изменять или отменять их; и не будет оспариваться, что те, кто заключает договоры, могут изменять или аннулировать их; но все же давайте не будем забывать, что договоры заключаются не только одной из договаривающихся сторон, но обеими; и, следовательно, что, как согласие обеих было существенным для их формирования вначале, так оно должно быть всегда впоследствии для их изменения или аннулирования. Предложенная Конституция, следовательно, ни в малейшей степени не расширила обязательность договоров. Они столь же обязательны и столь же недосягаемы для законных актов законодательной власти сейчас, как они будут в любой будущий период или при любой форме правления.

Как бы полезна ни была ревность в республиках, но когда она, подобно желчи в естественном теле, слишком изобилует в политическом теле, глаза обоих становятся очень склонны быть обманутыми обманчивыми образами, которые эта болезнь набрасывает на окружающие объекты. По этой причине, вероятно, происходят страхи и опасения некоторых, что Президент и Сенат могут заключать договоры, не заботясь в равной степени об интересах всех штатов. Другие подозревают, что две трети будут угнетать оставшуюся треть, и спрашивают, достаточно ли эти господа ответственны за свое поведение; могут ли они быть наказаны, если действуют коррумпированно; и если они заключают невыгодные договоры, как нам избавиться от этих договоров?

Поскольку все штаты в равной степени представлены в Сенате людьми, наиболее способными и наиболее желающими продвигать интересы своих избирателей, все они будут иметь равную степень влияния в этом органе, особенно пока они продолжают быть внимательными при назначении надлежащих лиц и настаивать на их пунктуальном посещении. По мере того как Соединенные Штаты принимают национальную форму и национальный характер, благо всего целого будет все больше и больше объектом внимания, и правительство должно быть действительно слабым, если оно забудет, что благо всего целого может быть достигнуто только путем продвижения блага каждой из частей или членов, которые составляют целое. Власть Президента и Сената не позволит им заключать какие-либо договоры, которыми они сами, их семьи и имущество не были бы в равной степени связаны и затронуты, как и остальная часть общества; и, не имея частных интересов, отличных от интересов нации, они не будут испытывать искушения пренебрегать последними.

Что касается коррупции, то такой случай немыслим. Должен быть либо очень несчастлив в своем общении с миром, либо обладать сердцем, очень восприимчивым к таким впечатлениям, тот, кто может считать вероятным, что Президент и две трети Сената когда-либо будут способны на такое недостойное поведение. Эта идея слишком груба и слишком завистлива, чтобы ее можно было рассматривать. Но в таком случае, если бы это когда-либо случилось, договор, полученный таким образом от нас, был бы, как и все другие мошеннические контракты, ничтожным по закону наций.

Что касается их ответственности, трудно представить, как ее можно было бы увеличить. Каждое соображение, которое может повлиять на человеческий разум, такое как честь, клятвы, репутация, совесть, любовь к стране, семейные привязанности и привязанности, обеспечивает гарантию их верности. Короче говоря, поскольку Конституция приняла все меры к тому, чтобы они были людьми таланта и честности, у нас есть основания быть убежденными, что договоры, которые они заключают, будут настолько выгодными, насколько это возможно при всех обстоятельствах; и в той мере, в какой страх наказания и позора может действовать, этот мотив к хорошему поведению в достаточной мере обеспечивается статьей о предмете импичмента.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXV.

Полномочия Сената (продолжение)

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Пятница, 7 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Оставшиеся полномочия, которые план Конвента отводит Сенату в отдельном качестве, заключаются в их участии вместе с исполнительной властью в назначениях на должности и в их судебном характере как суда для рассмотрения дел об импичменте. Поскольку в деле назначений исполнительная власть будет главным агентом, положения, относящиеся к этому, наиболее правильно будут обсуждаться при рассмотрении этого департамента. Поэтому мы завершим эту главу обзором судебного характера Сената.

Хорошо организованный суд для рассмотрения дел об импичменте — это объект, который не столько желателен, сколько труднодостижим в правительстве, полностью основанном на выборах. Предметами его юрисдикции являются те правонарушения, которые проистекают из неправомерного поведения государственных мужей, или, другими словами, из злоупотребления или нарушения какого-либо общественного доверия. Они носят характер, который с особой уместностью можно назвать ПОЛИТИЧЕСКИМ, поскольку они касаются главным образом ущерба, нанесенного непосредственно самому обществу. Их преследование по этой причине редко не будет волновать страсти всего общества и разделять его на партии, более или менее дружественные или враждебные обвиняемому. Во многих случаях это будет связано с уже существующими фракциями и вовлечет все их враждебность, пристрастия, влияние и интересы на ту или иную сторону; и в таких случаях всегда будет величайшая опасность того, что решение будет регулироваться скорее сравнительной силой партий, чем реальными доказательствами невиновности или вины.

Деликатность и масштаб доверия, которое так глубоко затрагивает политическую репутацию и существование каждого человека, занятого в управлении государственными делами, говорят сами за себя. Трудность правильного размещения этого доверия в правительстве, полностью покоящемся на основе периодических выборов, будет так же легко осознана, если учесть, что самые заметные персонажи в нем будут в силу этого обстоятельства слишком часто лидерами или орудиями самой хитрой или самой многочисленной фракции, и по этой причине вряд ли можно ожидать, что они будут обладать необходимой нейтральностью по отношению к тем, чье поведение может быть предметом проверки.

Конвент, по-видимому, счел Сенат наиболее подходящим хранилищем этого важного доверия. Те, кто лучше всего может разглядеть внутреннюю трудность этого дела, будут наименее поспешны в осуждении этого мнения и будут наиболее склонны придать должный вес аргументам, которые, как можно предположить, породили его.

Что, можно спросить, является истинным духом самого института? Не предназначен ли он как метод НАЦИОНАЛЬНОГО РАССЛЕДОВАНИЯ поведения государственных мужей? Если таков его замысел, кто может быть столь же подходящими следователями для нации, как сами представители нации? Не оспаривается, что право инициировать расследование, или, другими словами, выдвигать импичмент, должно быть возложено на руки одной из ветвей законодательного органа. Не будут ли причины, указывающие на уместность этого устройства, сильно выступать за допуск другой ветви этого органа к участию в расследовании? Модель, из которой была заимствована идея этого института, указала этот путь Конвенту. В Великобритании прерогативой Палаты общин является выдвижение импичмента, а Палаты лордов — решение по нему. Несколько конституций штатов последовали этому примеру. Как последние, так и первые, по-видимому, рассматривали практику импичмента как узду в руках законодательного органа над исполнительными слугами правительства. Не в этом ли истинный свет, в котором его следует рассматривать?

Где еще, кроме как в Сенате, можно было найти трибунал, достаточно достойный или достаточно независимый? Какой другой орган был бы склонен чувствовать ДОСТАТОЧНУЮ УВЕРЕННОСТЬ В СВОЕМ СОБСТВЕННОМ ПОЛОЖЕНИИ, чтобы сохранить, не запуганным и не подверженным влиянию, необходимую беспристрастность между обвиняемым ИНДИВИДОМ и ПРЕДСТАВИТЕЛЯМИ НАРОДА, ЕГО ОБВИНИТЕЛЯМИ?

Можно ли было полагаться на Верховный суд как на отвечающий этому описанию? Весьма сомнительно, будут ли члены этого трибунала во все времена наделены столь выдающейся долей стойкости, какая потребовалась бы при выполнении столь трудной задачи; и еще более сомнительно, будут ли они обладать той степенью доверия и авторитета, которая могла бы в определенных случаях быть необходимой для примирения народа с решением, которое случайно вступило бы в противоречие с обвинением, выдвинутым их непосредственными представителями. Недостаток в первом был бы фатальным для обвиняемого; в последнем — опасным для общественного спокойствия. Риск в обоих этих отношениях можно было избежать, если вообще можно, только сделав этот трибунал более многочисленным, чем это соответствовало бы разумному вниманию к экономии. Необходимость многочисленного суда для рассмотрения дел об импичменте в равной степени продиктована характером разбирательства. Оно никогда не может быть связано такими строгими правилами, ни в описании правонарушения обвинителями, ни в его толковании судьями, как в обычных случаях, которые служат для ограничения усмотрения судов в пользу личной безопасности. Не будет присяжных, которые стояли бы между судьями, которые должны вынести приговор закона, и стороной, которая должна его получить или пострадать от него. Ужасное усмотрение, которое суд по импичменту неизбежно должен иметь, чтобы обречь на честь или на позор самых доверенных и самых выдающихся персонажей общества, запрещает передачу этого доверия небольшому числу лиц.

Эти соображения кажутся сами по себе достаточными, чтобы санкционировать вывод, что Верховный суд был бы неподходящей заменой Сената в качестве суда по импичменту. Остается дальнейшее соображение, которое не в малой степени усилит этот вывод. Оно таково: наказание, которое может быть следствием осуждения по импичменту, не должно заканчивать наказание правонарушителя. После того как он был приговорен к вечному остракизму от уважения и доверия, и почестей и вознаграждений своей страны, он все равно будет подлежать преследованию и наказанию в обычном порядке закона. Было бы ли уместно, чтобы лица, которые распорядились его славой и его самыми ценными правами как гражданина в одном процессе, должны были в другом процессе за то же правонарушение быть также распорядителями его жизни и его состояния? Не было бы величайшего основания опасаться, что ошибка в первом приговоре была бы родителем ошибки во втором приговоре? Что сильное предубеждение одного решения было бы склонно перевесить влияние любых новых фактов, которые могли бы быть представлены, чтобы изменить характер другого решения? Те, кто знает что-либо о человеческой природе, не будут колебаться ответить на эти вопросы утвердительно; и не будут в затруднении понять, что, делая одних и тех же лиц судьями в обоих случаях, те, кто мог бы оказаться объектами преследования, были бы в значительной степени лишены двойной безопасности, предназначенной им двойным процессом. Потеря жизни и имущества часто была бы фактически включена в приговор, который по своим условиям означал не что иное, как увольнение с нынешней и дисквалификацию для будущей должности. Можно сказать, что вмешательство присяжных во втором случае устранило бы опасность. Но присяжные часто находятся под влиянием мнений судей. Их иногда побуждают выносить специальные вердикты, которые передают главный вопрос на решение суда. Кто был бы готов поставить свою жизнь и свое состояние на вердикт присяжных, действующих под эгидой судей, которые заранее определили его вину?

Было ли бы улучшением плана объединение Верховного суда с Сенатом при формировании суда по импичменту? Этот союз, безусловно, сопровождался бы несколькими преимуществами; но не были бы они перевешены значительным недостатком, уже указанным, возникающим из деятельности одних и тех же судей в двойном преследовании, которому подвергался бы правонарушитель? В определенной степени преимущества этого союза будут получены от того, что председатель Верховного суда будет президентом суда по импичменту, как предлагается сделать в плане Конвента; в то время как неудобства полного включения первого в последний будут по существу избегнуты. Это было, возможно, благоразумной серединой. Я воздерживаюсь от замечаний по поводу дополнительного предлога для шума против судебной власти, который столь значительное увеличение ее полномочий предоставило бы.

Было ли бы желательно составить суд для рассмотрения дел об импичменте из лиц, полностью отличных от других департаментов правительства? Есть веские аргументы как против, так и в пользу такого плана. Некоторым умам не покажется тривиальным возражение, что это могло бы привести к увеличению сложности политической машины и добавить новую пружину в правительство, полезность которой в лучшем случае была бы сомнительной. Но возражение, которое никем не будет сочтено недостойным внимания, таково: суд, сформированный по такому плану, либо сопровождался бы тяжелыми расходами, либо мог бы на практике подвергаться множеству случайностей и неудобств. Он должен либо состоять из постоянных должностных лиц, стационарных в месте пребывания правительства, и, конечно, имеющих право на фиксированные и регулярные стипендии, либо из определенных должностных лиц правительств штатов, которые должны быть призваны всякий раз, когда импичмент действительно находится на рассмотрении. Будет нелегко представить какой-либо третий способ, существенно отличающийся, который мог бы быть рационально предложен. Поскольку суд, по причинам, уже приведенным, должен быть многочисленным, первая схема будет отвергнута каждым человеком, который может сравнить масштаб общественных потребностей со средствами их удовлетворения. Вторая будет принята с осторожностью теми, кто серьезно рассмотрит трудность сбора людей, разбросанных по всему Союзу; ущерб невиновным от затянувшегося определения обвинений, которые могли бы быть выдвинуты против них; преимущество для виновных от возможностей, которые задержка предоставила бы для интриг и коррупции; и в некоторых случаях ущерб государству от длительного бездействия людей, чье твердое и верное исполнение своего долга могло бы подвергнуть их преследованию неистового или предвзятого большинства в Палате представителей. Хотя это последнее предположение может показаться суровым и вряд ли часто подтверждалось бы, все же не следует забывать, что демон фракции будет в определенные времена распространять свой скипетр на все многочисленные группы людей.

Но хотя один или другой из рассмотренных заменителей, или какой-либо другой, который мог бы быть придуман, был бы сочтен предпочтительнее плана в этом отношении, представленного Конвентом, из этого не следует, что Конституцию следует по этой причине отвергать. Если бы человечество решило не соглашаться ни на один институт правления, пока каждая его часть не была бы приведена к самому точному стандарту совершенства, общество вскоре стало бы общей сценой анархии, а мир — пустыней. Где найти стандарт совершенства? Кто возьмется объединить разрозненные мнения всего общества в одном суждении о нем; и убедить одного самонадеянного проектировщика отказаться от своего НЕОШИБОЧНОГО критерия ради ОШИБОЧНОГО критерия своего более САМОНАДЕЯННОГО СОСЕДА? Чтобы ответить на цель противников Конституции, они должны доказать не просто то, что отдельные положения в ней не являются лучшими, которые можно было бы вообразить, а то, что план в целом плох и пагубен.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXVI.

Возражения против полномочий Сената выступать в качестве суда по импичменту (дальнейшее рассмотрение)

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Вторник, 11 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Обзор основных возражений, которые появились против предложенного суда для рассмотрения дел об импичменте, не без основания искоренит остатки любых неблагоприятных впечатлений, которые могут все еще существовать в отношении этого вопроса.

ПЕРВОЕ из этих возражений заключается в том, что рассматриваемое положение смешивает законодательные и судебные полномочия в одном органе, в нарушение той важной и хорошо установленной максимы, которая требует разделения между различными департаментами власти. Истинный смысл этой максимы был обсужден и установлен в другом месте и было показано, что он полностью совместим с частичным смешением этих департаментов для специальных целей, сохраняя их, в основном, отдельными и не связанными. Это частичное смешение даже в некоторых случаях не только уместно, но и необходимо для взаимной защиты нескольких членов правительства друг от друга. Абсолютное или квалифицированное вето исполнительной власти на акты законодательного органа признается самыми способными знатоками политической науки как незаменимый барьер против посягательств последнего на первую. И можно, пожалуй, с не меньшим основанием утверждать, что полномочия, относящиеся к импичменту, являются, как было указано ранее, существенным сдерживающим фактором в руках этого органа против посягательств исполнительной власти. Разделение их между двумя ветвями законодательного органа, закрепление за одной права обвинять, а за другой — права судить, избегает неудобства превращения одних и тех же лиц в обвинителей и судей; и предохраняет от опасности преследования из-за распространенности фракционного духа в любой из этих ветвей. Поскольку для осуждения потребуется согласие двух третей Сената, безопасность невиновности от этого дополнительного обстоятельства будет столь полной, сколь она сама может желать.

Любопытно наблюдать, с какой яростью эта часть плана атакуется на принципе, здесь замеченном, людьми, которые заявляют, что восхищаются без исключения конституцией этого штата; в то время как эта конституция делает Сенат вместе с канцлером и судьями Верховного суда не только судом по импичменту, но и высшей судебной инстанцией в штате по всем делам, гражданским и уголовным. Пропорция по количеству канцлера и судей к сенаторам настолько незначительна, что судебную власть Нью-Йорка в последней инстанции можно с правдой сказать, что она находится в его Сенате. Если план Конвента в этом отношении обвиняется в отступлении от знаменитой максимы, которая так часто упоминалась и, кажется, так мало понята, насколько более виновной должна быть конституция Нью-Йорка? [1]

ВТОРОЕ возражение против Сената как суда по импичменту заключается в том, что он способствует чрезмерному накоплению власти в этом органе, стремясь придать правительству облик слишком аристократический. Сенат, как отмечается, должен иметь параллельные полномочия с Исполнительной властью в формировании договоров и в назначениях на должности: если, говорят возражающие, к этим прерогативам добавить право решать во всех случаях импичмента, это даст решительное преобладание сенатскому влиянию. На возражение, столь мало точное само по себе, нелегко найти очень точный ответ. Где мера или критерий, к которому мы можем обратиться для определения того, что даст Сенату слишком много, слишком мало или едва ли правильную степень влияния? Не будет ли безопаснее, а также проще отбросить такие расплывчатые и неопределенные расчеты, рассмотреть каждое полномочие само по себе и решить на общих принципах, где оно может быть помещено с наибольшей выгодой и наименьшими неудобствами?

Если мы выберем этот путь, он приведет к более понятному, если не к более определенному результату. Распоряжение полномочием заключения договоров, которое было получено в плане Конвента, тогда, если я не ошибаюсь, покажется полностью оправданным соображениями, изложенными в предыдущем номере, и другими, которые возникнут под следующей главой наших исследований. Целесообразность соединения Сената с Исполнительной властью в полномочии назначения на должности, я верю, будет представлена в свете не менее удовлетворительном в рассуждениях под той же главой. И я льщу себя надеждой, что наблюдения в моей последней статье должны были пройти немалый путь к доказательству того, что было нелегко, если вообще возможно, найти более подходящее вместилище для полномочия определения импичмента, чем то, которое было выбрано. Если это действительно так, гипотетический страх слишком большого веса Сената должен быть отброшен из наших рассуждений.

Но эта гипотеза, какова бы она ни была, уже была опровергнута в замечаниях, примененных к продолжительности пребывания в должности, предписанной для сенаторов. Ими было показано, как на основе исторических примеров, так и из смысла самого дела, что самая ПОПУЛЯРНАЯ ветвь каждого правительства, участвующая в республиканском гении, будучи обычно любимицей народа, будет столь же обычно полной парой, если не превосходящей, для каждого другого члена Правительства.

Но независимо от этого самого активного и оперативного принципа, чтобы обеспечить равновесие национальной Палаты представителей, план Конвента предусмотрел в ее пользу несколько важных противовесов дополнительным полномочиям, которые будут предоставлены Сенату. Исключительная привилегия инициировать денежные законопроекты будет принадлежать Палате представителей. Та же палата будет обладать исключительным правом возбуждения импичмента: не является ли это полным противовесом праву их определения? Та же палата будет арбитром на всех выборах Президента, которые не объединяют голоса большинства от общего числа выборщиков; случай, который, несомненно, будет иногда, если не часто, происходить. Постоянная возможность этого должна быть плодотворным источником влияния для этого органа. Чем больше это рассматривается, тем более важным будет казаться это окончательное, хотя и условное полномочие решать соревнования самых выдающихся граждан Союза за первую должность в нем. Возможно, не было бы опрометчиво предсказать, что как средство влияния оно окажется перевешивающим все специфические атрибуты Сената.

ТРЕТЬЕ возражение против Сената как суда по импичменту извлечено из деятельности, которую они должны иметь в назначениях на должность. Воображается, что они были бы слишком снисходительными судьями поведения людей, в официальном создании которых они участвовали. Принцип этого возражения осудил бы практику, которую можно увидеть во всех правительствах штатов, если не во всех правительствах, с которыми мы знакомы: я имею в виду практику зависимости тех, кто занимает должности по усмотрению, от усмотрения тех, кто их назначает. С равной правдоподобностью можно было бы утверждать в этом случае, что фаворитизм последних всегда был бы убежищем для неправомерного поведения первых. Но эта практика, в противоречии с этим принципом, исходит из предположения, что ответственность тех, кто назначает, за пригодность и компетентность лиц, на которых они возлагают свой выбор, и интерес, который они будут иметь в достойном и процветающем управлении делами, вдохновят достаточную склонность уволить от участия в нем всех таких, кто своим поведением доказал, что они недостойны доверия, возложенного на них. Хотя факты не всегда могут соответствовать этому предположению, но если оно в основном верно, оно должно разрушить предположение, что Сенат, который будет просто санкционировать выбор Исполнительной власти, должен чувствовать предубеждение к объектам этого выбора, достаточно сильное, чтобы ослепить их перед доказательствами вины, столь необычными, что побудили представителей нации стать ее обвинителями.

Если бы потребовались какие-либо дальнейшие аргументы, чтобы доказать невероятность такого предубеждения, их можно было бы найти в характере деятельности Сената в деле назначений.

Обязанностью Президента будет ВЫДВИГАТЬ, а по совету и с согласия Сената — НАЗНАЧАТЬ. Конечно, не будет никакого проявления ВЫБОРА со стороны Сената. Они могут победить один выбор Исполнительной власти и обязать его сделать другой; но они не могут сами ВЫБИРАТЬ, они могут только ратифицировать или отвергнуть выбор Президента. Они могли бы даже испытывать предпочтение к какому-то другому лицу в тот самый момент, когда они соглашались на предложенное, потому что не могло быть никаких позитивных оснований для оппозиции ему; и они не могли бы быть уверены, если бы они удержали свое согласие, что последующая номинация падет на их собственного фаворита или на любое другое лицо, которое в их оценке более достойно, чем отвергнутое. Таким образом, едва ли могло бы случиться, что большинство Сената чувствовало бы какое-либо другое удовлетворение по отношению к объекту назначения, кроме того, которое могли бы вдохновить проявления достоинства и разрушить доказательства его отсутствия.

ЧЕТВЕРТОЕ возражение против Сената в качестве суда по импичменту извлечено из его союза с Исполнительной властью в полномочии заключения договоров. Это, как было сказано, сделало бы сенаторов их собственными судьями в каждом случае коррумпированного или вероломного исполнения этого доверия. После того как они объединились с Исполнительной властью в предательстве интересов нации в разорительном договоре, какая перспектива, спрашивается, была бы того, что они будут вынуждены страдать наказание, которое они заслужили, когда они сами должны были решать по обвинению, выдвинутому против них за предательство, в котором они были виновны?

Это возражение было распространено с большей серьезностью и с большим проявлением разума, чем любое другое, которое появилось против этой части плана; и все же я обманут, если оно не покоится на ошибочном основании.

Безопасность, существенно предназначенная Конституцией против коррупции и предательства при формировании договоров, должна быть найдена в количестве и характерах тех, кто должен их заключать. СОВМЕСТНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ Главного магистрата Союза и двух третей членов органа, выбранного коллективной мудростью законодательных органов нескольких штатов, предназначена быть залогом верности национальных советов в этом отношении. Конвент мог бы с уместностью обдумывать наказание Исполнительной власти за отклонение от инструкций Сената или отсутствие честности в ведении переговоров, порученных ему; они могли бы также иметь в виду наказание нескольких ведущих лиц в Сенате, которые проституировали свое влияние в этом органе как корыстные инструменты иностранной коррупции: но они не могли бы с большей или равной уместностью обдумывать импичмент и наказание двух третей Сената, соглашающихся на ненадлежащий договор, чем большинства этого или другой ветви национального законодательного органа, соглашающегося на пагубный или неконституционный закон, принцип, который, я верю, никогда не был допущен ни в одно правительство. Как, в самом деле, могло бы большинство в Палате представителей объявить импичмент самим себе? Не лучше, очевидно, чем две трети Сената могли бы судить самих себя. И все же какая причина есть, что большинство Палаты представителей, жертвующее интересами общества несправедливым и тираническим актом законодательства, должно избежать наказания, больше, чем две трети Сената, жертвующие теми же интересами в пагубном договоре с иностранной державой? Истина в том, что во всех таких случаях для свободы и для необходимой независимости обсуждений органа существенно, чтобы члены его были освобождены от наказания за акты, совершенные в коллективном качестве; и безопасность общества должна зависеть от заботы, которая принимается, чтобы доверить доверие надлежащим рукам, сделать их интересным исполнить его с верностью и сделать как можно более трудным для них объединиться в любом интересе, противоположном благу общества.

Насколько это может касаться неправомерного поведения Исполнительной власти в извращении инструкций или противоречии взглядам Сената, нам не нужно опасаться отсутствия склонности в этом органе наказать злоупотребление их доверием или защитить свою собственную власть. Мы можем до такой степени рассчитывать на их гордость, если не на их добродетель. И даже насколько это может касаться коррупции ведущих членов, чьими искусствами и влиянием большинство могло быть втянуто в меры, ненавистные обществу, если доказательства этой коррупции будут удовлетворительными, обычная склонность человеческой природы даст нам право заключить, что обычно не было бы недостатка в склонности в органе отвлечь общественное негодование от самих себя готовностью пожертвовать авторами их бесхозяйственности и позора.

ПУБЛИЙ.

[1] В конституции Нью-Джерси также окончательная судебная власть находится в ветви законодательного органа. В Нью-Гэмпшире, Массачусетсе, Пенсильвании и Южной Каролине одна ветвь законодательного органа является судом для рассмотрения дел об импичменте.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXVII.

Исполнительный департамент

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Вторник, 11 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Конституция исполнительного департамента предлагаемого правительства требует далее нашего внимания.

Едва ли есть какая-либо часть системы, которая могла бы сопровождаться большими трудностями при ее организации, чем эта; и, возможно, нет ни одной, которая была бы подвергнута нападкам с меньшей искренностью или критике с меньшим суждением.

Здесь писатели против Конституции, по-видимому, приложили усилия, чтобы проявить свой талант к искажению фактов. Рассчитывая на отвращение народа к монархии, они попытались вовлечь все их ревность и опасения в оппозицию к предполагаемому Президенту Соединенных Штатов; не просто как к эмбриону, а как к полноправному потомству этого ненавистного родителя. Чтобы установить предполагаемое родство, они не побоялись черпать ресурсы даже из областей вымысла. Полномочия магистрата, в немногих случаях большие, в некоторых случаях меньшие, чем полномочия губернатора Нью-Йорка, были преувеличены до более чем королевских прерогатив. Он был украшен атрибутами, превосходящими по достоинству и великолепию атрибуты короля Великобритании. Он был показан нам с диадемой, сверкающей на его челе, и императорским пурпуром, струящимся в его свите. Он был посажен на трон, окруженный миньонами и любовницами, принимающий послов иностранных властителей, во всей высокомерной помпе величества. Образы азиатского деспотизма и сладострастия едва ли отсутствовали, чтобы увенчать преувеличенную сцену. Нас учили дрожать перед ужасающими ликами убивающих янычар и краснеть перед обнаженными тайнами будущего сераля.

Попытки столь экстравагантные, как эти, обезобразить или, скорее, можно сказать, метаморфизировать объект, делают необходимым взглянуть на его реальную природу и форму: чтобы как установить его истинный аспект и подлинный вид, так и сорвать маску неискренности и разоблачить ложность поддельных сходств, которые были столь коварно, а также усердно распространены.

При выполнении этой задачи нет человека, который не нашел бы трудным усилием либо смотреть с умеренностью, либо относиться с серьезностью к уловкам, не менее слабым, чем порочным, которые были придуманы, чтобы извратить общественное мнение в отношении предмета. Они настолько превосходят обычные, хотя и неоправданные лицензии партийной хитрости, что даже при самой искренней и терпимой склонности они должны заставить чувства, которые благоприятствуют снисходительному толкованию поведения политических противников, уступить место добровольному и нескрываемому негодованию. Невозможно не возложить обвинение в преднамеренном обмане и введении в заблуждение на грубую претензию на сходство между королем Великобритании и магистратом характера, отмеченного для Президента Соединенных Штатов. Еще более невозможно удержать это обвинение от опрометчивых и бесстыдных уловок, которые были использованы, чтобы дать успех предпринятому навязыванию.

В одном случае, который я привожу как пример общего духа, дерзость зашла так далеко, что Президенту Соединенных Штатов приписали полномочие, которое согласно представленному документу ПРЯМО возложено на исполнительную власть отдельных штатов. Я имею в виду полномочие по заполнению случайных вакансий в Сенате.

Этот смелый эксперимент над проницательностью своих соотечественников был предпринят автором, который (каковы бы ни были его реальные заслуги) получил немалую долю одобрения своей партии; и который на этом ложном и необоснованном предположении построил ряд наблюдений, столь же ложных и необоснованных. Пусть теперь он предстанет перед лицом фактов, и пусть он, если сможет, оправдает или смягчит то постыдное оскорбление, которое он нанес велениям истины и правилам честной игры.

Второй пункт второго раздела второй статьи уполномочивает Президента Соединенных Штатов «назначать, по совету и с согласия Сената, послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ Соединенных Штатов, чьи назначения НЕ ПРЕДУСМОТРЕНЫ ИНАЧЕ Конституцией и КОТОРЫЕ БУДУТ УЧРЕЖДЕНЫ ЗАКОНОМ». Сразу после этого пункта следует другой, гласящий: «Президент имеет право заполнять ВСЕ ВАКАНСИИ, которые могут возникнуть ВО ВРЕМЯ ПЕРЕРЫВА В РАБОТЕ СЕНАТА, выдавая назначения, которые ИСТЕКАЮТ В КОНЦЕ ИХ СЛЕДУЮЩЕЙ СЕССИИ». Именно из этого последнего положения было выведено мнимое право Президента заполнять вакансии в Сенате. Небольшое внимание к связи между пунктами и к очевидному значению терминов убедит нас в том, что этот вывод даже не является правдоподобным.

Первый из этих двух пунктов, очевидно, лишь предусматривает порядок назначения таких должностных лиц, «чьи назначения НЕ ПРЕДУСМОТРЕНЫ ИНАЧЕ Конституцией и КОТОРЫЕ БУДУТ УЧРЕЖДЕНЫ ЗАКОНОМ»; разумеется, он не может распространяться на назначение сенаторов, чьи назначения ПРЕДУСМОТРЕНЫ ИНАЧЕ Конституцией и которые УЧРЕЖДЕНЫ КОНСТИТУЦИЕЙ и не потребуют будущего учреждения законом. Это положение вряд ли будет оспорено.

Последний из этих двух пунктов, столь же очевидно, не может быть истолкован как включающий право заполнения вакансий в Сенате по следующим причинам: Во-первых. Отношение, в котором этот пункт находится к другому, провозглашающему общий порядок назначения должностных лиц Соединенных Штатов, указывает на то, что он является лишь дополнением к другому с целью установления вспомогательного метода назначения в случаях, когда общий метод был неадекватен. Обычное право назначения ограничено Президентом и Сенатом СОВМЕСТНО и поэтому может осуществляться только во время сессии Сената; но поскольку было бы нецелесообразно обязывать этот орган постоянно находиться на сессии для назначения должностных лиц, а вакансии могут возникнуть В ПЕРИОД ИХ ПЕРЕРЫВА, которые может потребоваться заполнить без промедления, последующий пункт явно предназначен для того, чтобы уполномочить Президента ЕДИНОЛИЧНО производить временные назначения «во время перерыва в работе Сената, выдавая назначения, которые истекают в конце их следующей сессии». Во-вторых. Если этот пункт рассматривать как дополнение к предыдущему, то ВАКАНСИИ, о которых в нем говорится, должны толковаться как относящиеся к «должностным лицам», описанным в предыдущем пункте; а это, как мы видели, исключает из его описания членов Сената. В-третьих. Время, в течение которого действует это полномочие, «во время перерыва в работе Сената», и срок действия назначений, «до конца следующей сессии» этого органа, способствуют прояснению смысла положения, которое, если бы оно предназначалось для включения сенаторов, естественно относило бы временное право заполнения вакансий к перерыву в работе законодательных органов штатов, которые должны производить постоянные назначения, а не к перерыву в работе национального Сената, который не имеет никакого отношения к этим назначениям; и продлило бы срок пребывания в должности временных сенаторов до следующей сессии законодательного органа штата, в представительстве которого возникли вакансии, вместо того чтобы заставлять их истекать в конце следующей сессии национального Сената. Обстоятельства органа, уполномоченного производить постоянные назначения, конечно, должны были бы определять модификацию полномочия, относящегося к временным назначениям; и поскольку национальный Сенат является органом, чье положение единственно рассматривается в пункте, на котором основано рассматриваемое предположение, вакансии, на которые он ссылается, могут считаться относящимися только к тем должностным лицам, в назначении которых этот орган имеет совместное с Президентом участие. Но, наконец, первый и второй пункты третьего раздела первой статьи не только устраняют всякую возможность сомнения, но и разрушают предлог для заблуждения. Первый предусматривает, что «Сенат Соединенных Штатов состоит из двух сенаторов от каждого штата, избираемых ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫМ ОРГАНОМ ТАКОВОГО на шесть лет»; а второй предписывает, что «если вакансии в этом органе возникнут в результате отставки или иным образом ВО ВРЕМЯ ПЕРЕРЫВА В РАБОТЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА ЛЮБОГО ШТАТА, исполнительная власть ТАКОВОГО может производить временные назначения до СЛЕДУЮЩЕГО СОБРАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА, который затем заполнит такие вакансии». Здесь дано прямое полномочие, в ясных и недвусмысленных выражениях, исполнительной власти штатов заполнять случайные вакансии в Сенате путем временных назначений; что не только опровергает предположение о том, что рассмотренный ранее пункт мог быть предназначен для наделения этим полномочием Президента Соединенных Штатов, но и доказывает, что это предположение, лишенное даже признака правдоподобности, должно было возникнуть из намерения обмануть народ, слишком очевидного, чтобы быть скрытым софистикой, и слишком гнусного, чтобы быть оправданным лицемерием.

Я взял на себя труд выбрать этот пример искажения фактов и представить его в ясном и отчетливом свете как неопровержимое доказательство недопустимых методов, практикуемых для предотвращения справедливого и беспристрастного суждения о реальных достоинствах Конституции, представленной на рассмотрение народа. И я не побоялся, в столь вопиющем случае, позволить себе строгость критики, мало соответствующую общему духу этих статей. Я без колебаний оставляю на усмотрение любого честного и непредвзятого противника предлагаемого правительства вопрос о том, может ли язык предоставить эпитеты достаточной резкости для столь бесстыдной и продажной попытки обмануть граждан Америки.

ПУБЛИЙ.

[1] См. КАТО, № V.

[2] Статья 1, раздел 3, пункт 1.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXVIII.

Порядок избрания Президента

Из «Нью-Йорк Пакет».

Пятница, 14 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Порядок назначения главы исполнительной власти Соединенных Штатов — почти единственная часть системы, имеющая хоть какое-то значение, которая избежала суровой критики или получила хоть малейший знак одобрения со стороны своих оппонентов. Самый благоразумный из них, выступивший в печати, даже соизволил признать, что выборы Президента довольно хорошо защищены. [1] Я осмелюсь пойти несколько дальше и без колебаний утвержу, что если этот порядок и не совершенен, то, по крайней мере, превосходен. Он в высшей степени объединяет все преимущества, сочетание которых было желательно.

Было желательно, чтобы воля народа влияла на выбор лица, которому предстояло доверить столь важное поручение. Эта цель будет достигнута путем предоставления права выбора не какому-либо заранее созданному органу, а людям, избранным народом для этой специальной цели и в конкретный момент времени.

Было столь же желательно, чтобы непосредственные выборы осуществлялись людьми, наиболее способными проанализировать качества, соответствующие должности, и действующими в обстоятельствах, благоприятствующих обсуждению и разумному сочетанию всех доводов и побуждений, которые должны определять их выбор. Небольшое число лиц, отобранных своими согражданами из общей массы, скорее всего, будет обладать информацией и проницательностью, необходимыми для столь сложных исследований.

Было также особенно желательно предоставить как можно меньше возможностей для смуты и беспорядков. Этого зла следовало опасаться не в последнюю очередь при выборах магистрата, который должен был играть столь важную роль в управлении правительством, как Президент Соединенных Штатов. Но меры предосторожности, которые были столь удачно согласованы в рассматриваемой системе, обещают эффективную защиту от этого зла. Выбор НЕСКОЛЬКИХ лиц для формирования промежуточного органа выборщиков будет гораздо менее склонен потрясать общество какими-либо чрезвычайными или насильственными движениями, чем выбор ОДНОГО, который сам по себе был бы конечной целью общественных желаний. И поскольку выборщики, избранные в каждом штате, должны собраться и проголосовать в штате, в котором они избраны, это обособленное и разделенное положение подвергнет их гораздо меньшему воздействию страстей и брожений, которые могли бы передаться от них народу, чем если бы они все были созваны в одно время и в одном месте.

Ничто не было более желательно, чем то, чтобы всякое практическое препятствие было противопоставлено заговорам, интригам и коррупции. Можно было ожидать, что эти самые смертельные враги республиканского правления будут приближаться более чем с одной стороны, но главным образом из желания иностранных держав получить ненадлежащее влияние на наши советы. Как они могли бы лучше удовлетворить это, чем возведя свое собственное создание на пост главы исполнительной власти Союза? Но конвент защитился от всякой опасности такого рода с самой предусмотрительной и разумной осторожностью. Они не сделали назначение Президента зависящим от каких-либо заранее существующих органов людей, которых можно было бы заранее подкупить, чтобы они продали свои голоса; но они отнесли это в первую очередь к непосредственному акту народа Америки, который должен быть осуществлен при выборе лиц для временной и единственной цели совершения этого назначения. И они исключили из права на это доверие всех тех, кто в силу своего положения мог быть заподозрен в слишком большой преданности действующему Президенту. Ни один сенатор, представитель или другое лицо, занимающее доверенную или оплачиваемую должность в Соединенных Штатах, не может входить в число выборщиков. Таким образом, не развращая основную массу народа, непосредственные агенты на выборах, по крайней мере, приступят к выполнению задачи, свободные от какого-либо зловещего предубеждения. Их временное существование и их обособленное положение, о которых уже упоминалось, дают удовлетворительную перспективу того, что они останутся таковыми до самого завершения процесса. Дело коррупции, когда оно должно охватить столь значительное число людей, требует как времени, так и средств. Также было бы нелегко внезапно вовлечь их, рассеянных по тринадцати штатам, в какие-либо комбинации, основанные на мотивах, которые, хотя их нельзя было бы должным образом назвать коррумпированными, могли бы, тем не менее, быть такого характера, чтобы сбить их с пути выполнения своего долга.

Другим и не менее важным пожеланием было то, чтобы исполнительная власть зависела в своем пребывании в должности только от самого народа. В противном случае он мог бы поддаться искушению пожертвовать своим долгом ради угождения тем, чья благосклонность была необходима для продолжительности его официального влияния. Это преимущество также будет обеспечено путем постановки его переизбрания в зависимость от специального органа представителей, делегированных обществом для единственной цели совершения важного выбора.

Все эти преимущества счастливо сочетаются в плане, разработанном конвентом; который заключается в том, что народ каждого штата должен избрать число лиц в качестве выборщиков, равное числу сенаторов и представителей такого штата в национальном правительстве, которые должны собраться в пределах штата и проголосовать за какое-либо подходящее лицо в качестве Президента. Их голоса, поданные таким образом, должны быть переданы в местопребывание национального правительства, и лицо, которое случайно получит большинство от общего числа голосов, будет Президентом. Но поскольку большинство голосов не всегда может сосредоточиться на одном человеке, и поскольку было бы небезопасно позволить менее чем большинству быть решающим, предусмотрено, что в такой непредвиденной ситуации Палата представителей должна выбрать из кандидатов, получивших пять наибольших чисел голосов, человека, который, по их мнению, может быть наиболее квалифицированным для этой должности.

Процесс выборов дает моральную уверенность в том, что должность Президента никогда не достанется человеку, который не наделен в высшей степени необходимыми качествами. Таланты к низким интригам и маленькие искусства популярности могут сами по себе быть достаточными, чтобы возвысить человека до первых почестей в отдельном штате; но потребуются другие таланты и иной род заслуг, чтобы утвердить его в уважении и доверии всего Союза или столь значительной его части, которая была бы необходима, чтобы сделать его успешным кандидатом на выдающуюся должность Президента Соединенных Штатов. Не будет преувеличением сказать, что будет постоянная вероятность видеть эту должность заполненной лицами, выдающимися своими способностями и добродетелью. И это будет сочтено немаловажной рекомендацией Конституции теми, кто способен оценить ту долю, которую исполнительная власть в любом правительстве должна неизбежно иметь в его хорошем или плохом управлении. Хотя мы не можем согласиться с политической ересью поэта, который говорит:

«Пусть дураки спорят о формах правления, то, что лучше всего управляется, — лучше всего»,

тем не менее мы можем с уверенностью провозгласить, что истинным критерием хорошего правительства является его способность и склонность к обеспечению хорошего управления.

Вице-президент должен быть избран таким же образом, как и Президент; с той разницей, что Сенат должен сделать в отношении первого то, что должно быть сделано Палатой представителей в отношении последнего.

Назначение чрезвычайного лица в качестве Вице-президента было оспорено как излишнее, если не вредное. Утверждалось, что было бы предпочтительнее уполномочить Сенат избирать из своего состава должностное лицо, отвечающее этому описанию. Но два соображения, по-видимому, оправдывают идеи конвента в этом отношении. Одно из них заключается в том, что для обеспечения во все времена возможности определенного решения органа необходимо, чтобы Президент имел только решающий голос. И забрать сенатора любого штата с его места в качестве сенатора, чтобы поместить его на место Президента Сената, означало бы обменять, в отношении штата, из которого он пришел, постоянный голос на условный. Другое соображение заключается в том, что, поскольку Вице-президент может время от времени становиться заменой Президента в высшей исполнительной магистратуре, все причины, рекомендующие порядок выборов, предписанный для одного, применяются с большой, если не с равной силой к способу назначения другого. Примечательно, что в этом, как и в большинстве других случаев, возражение, которое выдвигается, было бы направлено против конституции этого штата. У нас есть вице-губернатор, избираемый народом в целом, который председательствует в Сенате и является конституционной заменой губернатора в случаях, подобных тем, которые уполномочили бы Вице-президента осуществлять полномочия и выполнять обязанности Президента.

ПУБЛИЙ.

[1] См. Федеральный фермер.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXIX.

Реальный характер исполнительной власти

Из «Нью-Йорк Пакет».

Пятница, 14 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Я приступаю теперь к тому, чтобы проследить реальные характеристики предлагаемой исполнительной власти, как они обозначены в плане конвента. Это послужит тому, чтобы в сильном свете представить несправедливость тех представлений, которые были сделаны в отношении нее.

Первое, что бросается в глаза, это то, что исполнительная власть, за немногими исключениями, должна быть возложена на одного магистрата. Это, однако, вряд ли будет рассматриваться как пункт, на котором может быть основано какое-либо сравнение; ибо если в этом отношении есть сходство с королем Великобритании, то не меньшее сходство есть с Великим Сеньором, с ханом Татарии, с Человеком с Семи Холмов или с губернатором Нью-Йорка.

Этот магистрат должен быть избран на ЧЕТЫРЕ года; и должен быть переизбираем столько раз, сколько народ Соединенных Штатов сочтет его достойным своего доверия. В этих обстоятельствах существует полное различие между НИМ и королем Великобритании, который является НАСЛЕДСТВЕННЫМ монархом, владеющим короной как наследственным имуществом, переходящим к его наследникам навсегда; но существует тесная аналогия между НИМ и губернатором Нью-Йорка, который избирается на ТРИ года и переизбирается без ограничений или перерывов. Если мы рассмотрим, сколько меньше времени потребовалось бы для установления опасного влияния в отдельном штате, чем для установления подобного влияния во всех Соединенных Штатах, мы должны прийти к выводу, что срок в ЧЕТЫРЕ года для главы исполнительной власти Союза — это степень постоянства, которой гораздо меньше стоит опасаться на этой должности, чем срок в ТРИ года для соответствующей должности в отдельном штате.

Президент Соединенных Штатов подлежит импичменту, суду и, в случае признания виновным в государственной измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях или проступках, отстранению от должности; и впоследствии подлежит судебному преследованию и наказанию в обычном порядке закона. Особа короля Великобритании священна и неприкосновенна; нет конституционного трибунала, которому он был бы подсуден; нет наказания, которому он мог бы быть подвергнут, не вовлекая кризис национальной революции. В этом деликатном и важном обстоятельстве личной ответственности Президент Конфедеративной Америки находился бы не в лучшем положении, чем губернатор Нью-Йорка, и в худшем положении, чем губернаторы Мэриленда и Делавэра.

Президент Соединенных Штатов должен иметь право возвращать законопроект, который был принят двумя палатами законодательного органа, для повторного рассмотрения; и законопроект, возвращенный таким образом, становится законом, если при этом повторном рассмотрении он будет одобрен двумя третями обеих палат. Король Великобритании, со своей стороны, имеет абсолютное вето на акты двух палат Парламента. Отказ от использования этого права в течение значительного времени не влияет на реальность его существования; и должен быть приписан исключительно тому, что корона нашла средства заменить влияние властью, или искусству получения большинства в той или иной из двух палат, необходимости осуществления прерогативы, которая редко могла быть осуществлена без риска некоторой степени национального волнения. Квалифицированное вето Президента сильно отличается от этого абсолютного вето британского суверена; и точно совпадает с ревизионной властью совета по пересмотру этого штата, составной частью которого является губернатор. В этом отношении власть Президента превышала бы власть губернатора Нью-Йорка, потому что первый обладал бы единолично тем, что последний делит с канцлером и судьями; но она была бы точно такой же, как у губернатора Массачусетса, чья конституция, в отношении этой статьи, по-видимому, была оригиналом, с которого конвент сделал копию.

Президент должен быть «главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов и ополчением отдельных штатов, когда оно призвано на действительную службу Соединенных Штатов. Он должен иметь право предоставлять отсрочки и помилования за преступления против Соединенных Штатов, ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ СЛУЧАЕВ ИМПИЧМЕНТА; рекомендовать на рассмотрение Конгресса такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными; созывать в чрезвычайных случаях обе палаты законодательного органа или любую из них, и в случае разногласий между ними ОТНОСИТЕЛЬНО ВРЕМЕНИ ОТСРОЧКИ, отсрочивать их на такое время, какое он сочтет нужным; заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись; и выдавать патенты всем должностным лицам Соединенных Штатов». В большинстве этих деталей власть Президента будет в равной степени напоминать власть короля Великобритании и губернатора Нью-Йорка. Наиболее существенные пункты различия следующие: Во-первых. Президент будет иметь лишь эпизодическое командование той частью ополчения нации, которая в соответствии с законодательным положением может быть призвана на действительную службу Союза. Король Великобритании и губернатор Нью-Йорка во все времена имеют полное командование всем ополчением в пределах своих соответствующих юрисдикций. В этой статье, следовательно, власть Президента была бы ниже власти как монарха, так и губернатора. Во-вторых. Президент должен быть главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов. В этом отношении его власть была бы номинально такой же, как у короля Великобритании, но по существу гораздо ниже ее. Она сводилась бы не более чем к верховному командованию и руководству военными и морскими силами, как первый Генерал и адмирал Конфедерации; в то время как власть британского короля распространяется на ОБЪЯВЛЕНИЕ войны и на НАБОР и РЕГУЛИРОВАНИЕ флотов и армий, все из которых, согласно рассматриваемой Конституции, принадлежали бы законодательному органу. [1] Губернатор Нью-Йорка, с другой стороны, согласно конституции штата наделен только командованием его ополчением и флотом. Но конституции нескольких штатов прямо объявляют своих губернаторов главнокомандующими как армии, так и флота; и вполне может возникнуть вопрос, не наделяют ли конституции Нью-Гэмпшира и Массачусетса, в частности, в этом случае большими полномочиями своих соответствующих губернаторов, чем те, на которые мог бы претендовать Президент Соединенных Штатов. В-третьих. Власть Президента в отношении помилований распространялась бы на все случаи, ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ СЛУЧАЕВ ИМПИЧМЕНТА. Губернатор Нью-Йорка может помиловать во всех случаях, даже в случаях импичмента, за исключением государственной измены и убийства. Не является ли власть губернатора в этой статье, при расчете политических последствий, большей, чем власть Президента? Все заговоры и планы против правительства, которые не созрели в реальную государственную измену, могут быть защищены от наказания любого рода вмешательством прерогативы помилования. Если бы губернатор Нью-Йорка, следовательно, стоял во главе любого такого заговора, до тех пор, пока замысел не созрел бы в реальную враждебность, он мог бы обеспечить своим сообщникам и сторонникам полную безнаказанность. Президент Союза, с другой стороны, хотя он может даже помиловать за государственную измену, когда она преследуется в обычном порядке закона, не смог бы укрыть ни одного преступника, в какой бы то ни было степени, от последствий импичмента и осуждения. Не была ли бы перспектива полной безнаказанности за все предварительные шаги большим искушением предпринять и упорствовать в предприятии против общественной свободы, чем просто перспектива освобождения от смерти и конфискации, если бы окончательное исполнение замысла, при реальном призыве к оружию, потерпело неудачу? Оказало бы это последнее ожидание хоть какое-то влияние, когда подсчитывалась вероятность того, что лицо, которое должно было предоставить это освобождение, могло само быть вовлечено в последствия этой меры и могло быть лишено возможности своим участием в ней предоставить желаемую безнаказанность? Чтобы лучше судить об этом деле, необходимо вспомнить, что согласно предлагаемой Конституции преступление государственной измены ограничено «ведением войны против Соединенных Штатов и приверженностью их врагам, оказанием им помощи и поддержки»; и что по законам Нью-Йорка оно ограничено схожими рамками. В-четвертых. Президент может отсрочить национальный законодательный орган только в единственном случае разногласий по поводу времени отсрочки. Британский монарх может отложить или даже распустить Парламент. Губернатор Нью-Йорка может также отложить законодательный орган этого штата на ограниченное время; полномочие, которое в определенных ситуациях может быть использовано для очень важных целей.

Президент должен иметь право, по совету и с согласия Сената, заключать договоры, при условии, что две трети присутствующих сенаторов согласны. Король Великобритании является единственным и абсолютным представителем нации во всех иностранных сделках. Он может по своей собственной воле заключать договоры о мире, торговле, союзе и любого другого описания. Было высказано предположение, что его власть в этом отношении не является окончательной и что его конвенции с иностранными державами подлежат пересмотру и нуждаются в ратификации Парламентом. Но я полагаю, что об этой доктрине никогда не слышали, пока она не была поднята по нынешнему случаю. Каждый юрист [2] этого королевства и каждый другой человек, знакомый с его Конституцией, знает как установленный факт, что прерогатива заключения договоров существует у короны в ее полной полноте; и что соглашения, заключенные королевской властью, имеют самую полную юридическую силу и совершенство, независимо от какой-либо другой санкции. Парламент, это правда, иногда можно увидеть занимающимся изменением существующих законов, чтобы привести их в соответствие с условиями нового договора; и это, возможно, породило воображение, что его сотрудничество было необходимо для обязательной эффективности договора. Но это парламентское вмешательство происходит из другой причины: из необходимости приспособления самой искусственной и запутанной системы доходов и коммерческих законов к изменениям, внесенным в них действием договора; и адаптации новых положений и мер предосторожности к новому положению вещей, чтобы предотвратить расстройство механизма. В этом отношении, следовательно, нет сравнения между предполагаемой властью Президента и реальной властью британского суверена. Один может выполнить в одиночку то, что другой может сделать только с согласия ветви законодательного органа. Должно быть признано, что в этом случае власть федеральной исполнительной власти превышала бы власть любой исполнительной власти штата. Но это возникает естественно из суверенной власти, которая относится к договорам. Если бы Конфедерация была распущена, возник бы вопрос, не были ли исполнительные власти отдельных штатов исключительно наделены этой деликатной и важной прерогативой.

Президент также должен быть уполномочен принимать послов и других официальных представителей. Это, хотя и было богатой темой для декламации, является скорее вопросом достоинства, чем власти. Это обстоятельство, которое не будет иметь последствий в управлении правительством; и было гораздо удобнее, чтобы оно было устроено таким образом, чем чтобы существовала необходимость созыва законодательного органа или одной из его палат при каждом прибытии иностранного представителя, даже если бы это было просто для того, чтобы занять место ушедшего предшественника.

Президент должен назначать и, СОВЕТУЯСЬ И С СОГЛАСИЯ СЕНАТА, назначать послов и других официальных представителей, судей Верховного суда и в целом всех должностных лиц Соединенных Штатов, учрежденных законом, и чьи назначения не предусмотрены иначе Конституцией. Король Великобритании эмфатически и истинно именуется источником чести. Он не только назначает на все должности, но может создавать должности. Он может жаловать титулы дворянства по своему усмотрению; и имеет в своем распоряжении огромное количество церковных должностей. Очевидно, что существует большое превосходство власти Президента в этом отношении над властью британского короля; и она не равна власти губернатора Нью-Йорка, если мы должны толковать значение конституции штата по практике, которая сложилась в соответствии с ней. Право назначения у нас возложено на совет, состоящий из губернатора и четырех членов Сената, избранных Ассамблеей. Губернатор ПРЕТЕНДУЕТ и часто ОСУЩЕСТВЛЯЛ право номинации и ИМЕЕТ ПРАВО на решающий голос при назначении. Если он действительно имеет право номинации, его власть в этом отношении равна власти Президента и превышает ее в статье решающего голоса. В национальном правительстве, если бы Сенат был разделен, никакое назначение не могло бы быть сделано; в правительстве Нью-Йорка, если бы совет был разделен, губернатор может склонить чашу весов и подтвердить свою собственную номинацию. [3] Если мы сравним публичность, которая обязательно должна сопровождать способ назначения Президентом и целой палатой национального законодательного органа, с приватностью способа назначения губернатором Нью-Йорка, запертым в секретной комнате максимум с четырьмя, а часто только с двумя лицами; и если мы в то же время рассмотрим, насколько легче должно быть влиять на небольшое число, из которого состоит совет по назначениям, чем на значительное число, из которого состоял бы национальный Сенат, мы не можем не провозгласить, что власть главы исполнительной власти этого штата в распоряжении должностями должна на практике быть значительно выше власти главы исполнительной власти Союза.

Отсюда следует, что, за исключением совместной власти Президента в статье о договорах, было бы трудно определить, обладал бы этот магистрат в совокупности большей или меньшей властью, чем губернатор Нью-Йорка. И еще более недвусмысленно следует, что нет никаких оснований для параллели, которая была предпринята между ним и королем Великобритании. Но чтобы сделать контраст в этом отношении еще более поразительным, может быть полезно сгруппировать основные обстоятельства различия более тесно.

Президент Соединенных Штатов был бы должностным лицом, избранным народом на ЧЕТЫРЕ года; король Великобритании — вечный и НАСЛЕДСТВЕННЫЙ принц. Один был бы подсуден личному наказанию и позору; особа другого священна и неприкосновенна. Один имел бы КВАЛИФИЦИРОВАННОЕ вето на акты законодательного органа; другой имеет АБСОЛЮТНОЕ вето. Один имел бы право командовать военными и морскими силами нации; другой, в дополнение к этому праву, обладает правом ОБЪЯВЛЯТЬ войну и НАБИРАТЬ и РЕГУЛИРОВАТЬ флоты и армии своей собственной властью. Один имел бы совместную власть с ветвью законодательного органа в формировании договоров; другой является ЕДИНОЛИЧНЫМ ОБЛАДАТЕЛЕМ власти заключения договоров. Один имел бы подобную совместную власть при назначении на должности; другой является единственным автором всех назначений. Один не может жаловать никаких привилегий вообще; другой может делать иностранцев гражданами, простолюдинов — дворянами; может создавать корпорации со всеми правами, присущими корпоративным органам. Один не может предписывать никаких правил относительно торговли или валюты нации; другой является в нескольких отношениях арбитром торговли и в этом качестве может устанавливать рынки и ярмарки, может регулировать веса и меры, может налагать эмбарго на ограниченное время, может чеканить деньги, может разрешать или запрещать обращение иностранной монеты. Один не имеет ни частицы духовной юрисдикции; другой является верховным главой и правителем национальной церкви! Какой ответ мы дадим тем, кто хотел бы убедить нас, что вещи столь непохожие напоминают друг друга? Тот же, который должен быть дан тем, кто говорит нам, что правительство, вся власть которого была бы в руках выборных и периодических слуг народа, является аристократией, монархией и деспотизмом.

ПУБЛИЙ.

[1] Автор в пенсильванской газете под подписью ТАМОНИ утверждал, что король Великобритании обязан своей прерогативой главнокомандующего ежегодным законом о мятеже. Истина, напротив, заключается в том, что его прерогатива в этом отношении является незапамятной и оспаривалась только, «вопреки всякому разуму и прецеденту», как выражается Блэкстон, том I, стр. 262, Долгим Парламентом Карла I. Но статутом 13-го года Карла II, гл. 6, было объявлено, что она принадлежит только королю, ибо единственное верховное управление и командование ополчением в пределах королевств и владений его Величества, и всеми силами на море и на суше, и всеми фортами и местами силы, ВСЕГДА БЫЛО И ЕСТЬ несомненным правом его Величества и его королевских предшественников, королей и королев Англии, и что обе или любая из палат Парламента не могут и не должны претендовать на то же самое.

[2] См. Комментарии Блэкстона, том I, стр. 257.

[3] Честность, однако, требует признания, что я не считаю претензию губернатора на право номинации обоснованной. Тем не менее, всегда оправдано рассуждать исходя из практики правительства, пока ее правильность не была конституционно поставлена под сомнение. И независимо от этой претензии, когда мы принимаем во внимание другие соображения и прослеживаем их через все их последствия, мы будем склонны сделать почти тот же вывод.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXX.

(Здесь включены две слегка отличающиеся версии № 70.)

Исполнительный департамент рассмотрен далее

Из «Нью-Йорк Пакет».

Вторник, 18 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Существует идея, которая имеет своих сторонников, что энергичная исполнительная власть несовместима с духом республиканского правления. Просвещенные доброжелатели этого вида правления должны, по крайней мере, надеяться, что это предположение лишено основания; поскольку они никогда не смогут признать его истинность, не признав в то же время осуждение своих собственных принципов. Энергия в исполнительной власти является ведущей характеристикой в определении хорошего правительства. Она существенна для защиты общества от иностранных нападений; она не менее существенна для устойчивого исполнения законов; для защиты собственности от тех нерегулярных и насильственных комбинаций, которые иногда прерывают обычный ход правосудия; для обеспечения свободы против предприятий и нападок амбиций, фракций и анархии. Каждый человек, хоть немного знакомый с римской историей, знает, как часто эта республика была вынуждена искать убежища в абсолютной власти одного человека, под грозным титулом Диктатора, как против интриг амбициозных лиц, которые стремились к тирании, и мятежей целых классов общества, чье поведение угрожало существованию всего правительства, так и против вторжений внешних врагов, которые угрожали завоеванием и разрушением Рима.

Однако нет необходимости умножать аргументы или примеры по этому поводу. Слабая исполнительная власть подразумевает слабое исполнение правительства. Слабое исполнение — это лишь другая фраза для плохого исполнения; и правительство, плохо исполняемое, каким бы оно ни было в теории, должно на практике быть плохим правительством.

Принимая как должное, следовательно, что все здравомыслящие люди согласятся с необходимостью энергичной исполнительной власти, останется только спросить, каковы ингредиенты, которые составляют эту энергию? Насколько они могут быть объединены с теми другими ингредиентами, которые составляют безопасность в республиканском смысле? И насколько это сочетание характеризует план, который был представлен конвентом?

Ингредиенты, которые составляют энергию в исполнительной власти, — это, во-первых, единство; во-вторых, продолжительность; в-третьих, адекватное обеспечение для ее поддержки; в-четвертых, компетентные полномочия.

Ингредиенты, которые составляют безопасность в республиканском смысле, — это, во-первых, должная зависимость от народа, во-вторых, должная ответственность.

Те политики и государственные деятели, которые были наиболее знамениты здравием своих принципов и справедливостью своих взглядов, высказались в пользу единой исполнительной власти и многочисленного законодательного органа. Они с большой уместностью рассматривали энергию как наиболее необходимую квалификацию первой и считали это наиболее применимым к власти в одних руках, в то время как они с равной уместностью считали последний наиболее приспособленным к обсуждению и мудрости и наиболее рассчитанным на то, чтобы снискать доверие народа и обеспечить его привилегии и интересы.

То, что единство способствует энергии, не будет оспариваться. Решительность, активность, секретность и быстрота, как правило, будут характеризовать действия одного человека в гораздо более выдающейся степени, чем действия любого большего числа; и по мере увеличения числа эти качества будут уменьшаться.

Это единство может быть разрушено двумя способами: либо путем наделения властью двух или более магистратов равного достоинства и авторитета; либо путем наделения ею внешне одного человека, подлежащего, полностью или частично, контролю и сотрудничеству других в качестве советников при нем. Из первого примера могут служить два Консула Рима; из последнего мы найдем примеры в конституциях нескольких штатов. Нью-Йорк и Нью-Джерси, если я правильно помню, являются единственными штатами, которые доверили исполнительную власть полностью отдельным людям. [1] Оба эти метода разрушения единства исполнительной власти имеют своих сторонников; но приверженцев исполнительного совета больше всего. Оба они подвержены, если не равным, то схожим возражениям и могут в большинстве аспектов рассматриваться совместно.

Опыт других наций даст мало инструкций по этому поводу. Насколько, однако, он чему-то учит, он учит нас не быть влюбленными в множественность в исполнительной власти. Мы видели, что ахейцы, на эксперименте двух Преторов, были вынуждены упразднить одного. Римская история записывает много примеров бед для республики от разногласий между Консулами и между военными Трибунами, которые временами заменялись Консулами. Но она не дает нам образцов каких-либо особых преимуществ, полученных государством от обстоятельства множественности этих магистратов. То, что разногласия между ними не были более частыми или более фатальными, является предметом удивления, пока мы не обратим внимание на исключительное положение, в котором республика почти постоянно находилась, и на благоразумную политику, указанную обстоятельствами государства и проводимую Консулами, разделения правительства между ними. Патриции участвовали в постоянной борьбе с плебеями за сохранение своих древних властей и достоинств; Консулы, которые обычно избирались из первого органа, были обычно объединены личным интересом, который они имели в защите привилегий своего сословия. В дополнение к этому мотиву союза, после того как оружие республики значительно расширило границы ее империи, стало установленным обычаем у Консулов делить управление между собой по жребию: один из них оставался в Риме, чтобы управлять городом и его окрестностями, другой принимал командование в более отдаленных провинциях. Этот способ, несомненно, должен был иметь большое влияние в предотвращении тех столкновений и соперничеств, которые в противном случае могли бы втянуть мир республики.

Но оставляя тусклый свет исторических исследований, привязываясь чисто к велениям разума и здравого смысла, мы обнаружим гораздо больше причин отвергнуть, чем одобрить идею множественности в исполнительной власти, при любой модификации вообще.

Везде, где два или более лица вовлечены в какое-либо общее предприятие или занятие, всегда есть опасность разницы мнений. Если это доверенное лицо или должность, в которой они облечены равным достоинством и властью, существует особая опасность личного соперничества и даже враждебности. От любого из них, и особенно от всех этих причин, склонны возникать самые горькие разногласия. Всякий раз, когда они случаются, они уменьшают респектабельность, ослабляют авторитет и отвлекают планы и операции тех, кого они разделяют. Если бы они, к несчастью, напали на высшую исполнительную магистратуру страны, состоящую из множества лиц, они могли бы помешать или сорвать самые важные меры правительства в самых критических чрезвычайных ситуациях государства. И что еще хуже, они могли бы расколоть общество на самые яростные и непримиримые фракции, по-разному приверженные различным индивидуумам, которые составляли магистратуру.

Люди часто выступают против чего-то только потому, что они не имели никакого участия в планировании этого, или потому, что это могло быть спланировано теми, кого они не любят. Но если с ними советовались, и они случайно не одобрили, оппозиция тогда становится, по их оценке, обязательным долгом самолюбия. Они, кажется, считают себя обязанными по чести и по всем мотивам личной непогрешимости победить успех того, что было решено вопреки их чувствам. Люди с честным, доброжелательным характером имеют слишком много возможностей замечать с ужасом, до каких отчаянных крайностей иногда доходит эта склонность и как часто великие интересы общества приносятся в жертву тщеславию, самомнению и упрямству индивидуумов, которые имеют достаточно кредита, чтобы сделать свои страсти и свои капризы интересными для человечества. Возможно, вопрос, стоящий сейчас перед общественностью, может в своих последствиях дать печальные доказательства эффектов этой презренной слабости, или, скорее, отвратительного порока в человеческом характере.

На принципах свободного правительства неудобства от источника, только что упомянутого, должны неизбежно быть приняты при формировании законодательного органа; но излишне, и поэтому неразумно, вводить их в конституцию исполнительной власти. Именно здесь они могут быть наиболее пагубными. В законодательном органе быстрота решения чаще является злом, чем благом. Различия мнений и трения партий в этом департаменте правительства, хотя они иногда могут препятствовать полезным планам, часто способствуют обсуждению и осмотрительности и служат для сдерживания излишеств большинства. Когда решение также однажды принято, оппозиция должна закончиться. Это решение является законом, и сопротивление ему наказуемо. Но никакие благоприятные обстоятельства не смягчают и не искупают недостатки разногласий в исполнительном департаменте. Здесь они чисты и не смешаны. Нет точки, в которой они перестают действовать. Они служат для того, чтобы смущать и ослаблять исполнение плана или меры, к которым они относятся, от первого шага до окончательного завершения его. Они постоянно противодействуют тем качествам в исполнительной власти, которые являются самыми необходимыми ингредиентами в ее составе, — силе и экспедиции, и это без какого-либо уравновешивающего блага. В ведении войны, в которой энергия исполнительной власти является оплотом национальной безопасности, всего следовало бы опасаться от ее множественности.

Должно быть признано, что эти наблюдения применяются с основным весом к первому предполагаемому случаю, то есть к множественности магистратов равного достоинства и авторитета — схеме, сторонники которой вряд ли образуют многочисленную секту; но они применяются, хотя и не с равным, но со значительным весом к проекту совета, чье согласие сделано конституционно необходимым для операций внешнего исполнительного органа. Искусная клика в этом совете была бы способна отвлечь и обессилить всю систему управления. Если бы такой клики не существовало, простое разнообразие взглядов и мнений было бы само по себе достаточным, чтобы окрасить осуществление исполнительной власти духом привычной слабости и медлительности.

Но одним из самых весомых возражений против множественности в исполнительной власти, которое лежит в равной степени против последнего, как и против первого плана, является то, что она имеет тенденцию скрывать ошибки и разрушать ответственность. Ответственность бывает двух видов: перед порицанием и перед наказанием. Первое является более важным из двух, особенно в выборной должности. Человек, находящийся на общественном доверии, гораздо чаще будет действовать таким образом, чтобы сделать себя недостойным того, чтобы ему больше доверяли, чем таким образом, чтобы сделать себя объектом законного наказания. Но умножение исполнительной власти добавляет к трудности обнаружения в любом случае. Часто становится невозможным, среди взаимных обвинений, определить, на кого на самом деле должна пасть вина или наказание за пагубную меру или серию пагубных мер. Она перекладывается с одного на другого с такой ловкостью и под такими правдоподобными появлениями, что общественное мнение остается в неведении относительно реального автора. Обстоятельства, которые могли привести к какой-либо национальной неудаче или несчастью, иногда настолько сложны, что, когда есть ряд акторов, которые могли иметь разные степени и виды участия, хотя мы можем ясно видеть в целом, что было бесхозяйственность, тем не менее может быть непрактично произнести, на чей счет зло, которое могло быть навлечено, действительно должно быть отнесено.

«Я был пересилен моим советом. Совет был настолько разделен в своих мнениях, что было невозможно получить какое-либо лучшее решение по этому вопросу». Эти и подобные предлоги всегда под рукой, верны они или ложны. И кто есть тот, кто либо возьмет на себя труд, либо навлечет на себя ненависть строгого расследования тайных пружин сделки? Если бы нашелся гражданин, достаточно ревностный, чтобы взяться за неблагодарную задачу, если случится сговор между заинтересованными сторонами, как легко облечь обстоятельства в такую двусмысленность, чтобы сделать неопределенным, каково было точное поведение любой из этих сторон?

В единственном случае, в котором губернатор этого штата связан с советом, то есть при назначении на должности, мы видели вред этого в аспекте, который сейчас рассматривается. Были сделаны скандальные назначения на важные должности. Некоторые случаи, действительно, были настолько вопиющими, что ВСЕ СТОРОНЫ согласились в неуместности этого дела. Когда было проведено расследование, вина была возложена губернатором на членов совета, которые, со своей стороны, возложили ее на его номинацию; в то время как народ остается в полном недоумении, чтобы определить, чьим влиянием их интересы были переданы в руки, столь неквалифицированные и столь явно неподходящие. Из нежности к индивидуумам я воздерживаюсь от перехода к деталям.

Из этих соображений очевидно, что множественность Исполнительной власти лишает народ двух величайших гарантий, которые он может иметь для добросовестного осуществления любой делегированной власти: во-первых, сдерживающего влияния общественного мнения, которое теряет свою эффективность как из-за разделения ответственности за плохие меры между многими лицами, так и из-за неопределенности относительно того, на кого именно она должна пасть; и, во-вторых, возможности легко и ясно обнаружить неправомерные действия лиц, которым народ доверяет, с целью либо их отстранения от должности, либо их реального наказания в тех случаях, когда это допустимо.

В Англии король является бессрочным магистратом; и существует максима, принятая ради общественного спокойствия, согласно которой он не несет ответственности за свое управление, а его особа священна. Поэтому в этом королевстве не может быть ничего мудрее, чем приставить к королю конституционный совет, который может нести ответственность перед нацией за даваемые им советы. Без этого в исполнительном департаменте не было бы никакой ответственности вообще — идея, недопустимая в свободном правительстве. Но даже там король не связан решениями своего совета, хотя они и отвечают за советы, которые дают. Он является абсолютным хозяином своих действий при исполнении своих обязанностей и может по своему усмотрению следовать или не следовать данным ему советам.

Но в республике, где каждый магистрат должен нести личную ответственность за свое поведение в должности, причина, которая в британской Конституции диктует целесообразность совета, не только перестает действовать, но и оборачивается против самого этого института. В монархии Великобритании он служит заменой запрещенной ответственности главы государства, что в некоторой степени служит залогом его надлежащего поведения перед национальным правосудием. В американской республике это послужило бы разрушению или значительному уменьшению предполагаемой и необходимой ответственности самого Главы государства.

Идея совета при Исполнительной власти, которая так широко распространилась в конституциях штатов, была заимствована из той максимы республиканской подозрительности, которая считает, что власть безопаснее в руках многих людей, чем одного человека. Если допустить, что эта максима применима к данному случаю, я бы возразил, что преимущество с той стороны не перевесит многочисленные недостатки с противоположной. Но я не считаю это правило применимым к исполнительной власти. В этом вопросе я ясно придерживаюсь мнения писателя, которого знаменитый Юниус называет «глубоким, солидным и изобретательным», о том, что «исполнительная власть легче ограничивается, когда она ЕДИНА»; что гораздо безопаснее, чтобы существовал единый объект для подозрительности и бдительности народа; и, одним словом, что всякое умножение Исполнительной власти скорее опасно, чем дружественно по отношению к свободе.

Небольшое размышление убедит нас в том, что тот вид безопасности, которого ищут в умножении Исполнительной власти, недостижим. Число лиц должно быть настолько велико, чтобы затруднить объединение, иначе они скорее являются источником опасности, чем безопасности. Соединенный авторитет и влияние нескольких лиц должны быть более грозными для свободы, чем авторитет и влияние любого из них по отдельности. Поэтому, когда власть помещается в руки столь малого числа людей, что их интересы и взгляды могут быть легко объединены в общем предприятии ловким лидером, она становится более подверженной злоупотреблениям и более опасной в случае злоупотребления, чем если бы она была сосредоточена в руках одного человека, который, в силу самого обстоятельства своего одиночества, будет более пристально наблюдаем и более легко подозреваем, и который не может объединить столь большую массу влияния, как в случае, когда он связан с другими. Децемвиры Рима, чье имя указывает на их число, были более страшны в своей узурпации, чем любой ОДИН из них мог бы быть. Никто не подумал бы предлагать Исполнительную власть, значительно более многочисленную, чем этот орган; предлагалось от шести до дюжины членов совета. Крайнее из этих чисел не слишком велико для легкого объединения; и от такого объединения Америке пришлось бы опасаться больше, чем от амбиций любого отдельного лица. Совет при магистрате, который сам несет ответственность за свои действия, обычно не является ничем иным, как помехой его добрым намерениям, часто является инструментом и соучастником его плохих намерений и почти всегда служит прикрытием для его ошибок.

Я воздержусь от обсуждения вопроса о расходах; хотя очевидно, что если бы совет был достаточно многочисленным, чтобы отвечать главной цели, ради которой он учрежден, жалованье членов, которых пришлось бы оторвать от своих домов для проживания в месте пребывания правительства, составило бы статью государственных расходов, слишком серьезную, чтобы нести ее ради объекта сомнительной полезности. Добавлю лишь, что до появления Конституции я редко встречал умного человека из любого штата, который не признавал бы, как результат опыта, что ЕДИНСТВО исполнительной власти этого штата было одной из лучших отличительных черт нашей конституции.

ПУБЛИЙ.

[1] В Нью-Йорке нет совета, за исключением единственной цели назначения на должности; в Нью-Джерси есть совет, с которым губернатор может советоваться. Но я думаю, исходя из условий конституции, их решения не связывают его.

[2] Де Лольм.

[3] Десять.

*Здесь представлены две слегка различающиеся версии № 70.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXX.

Исполнительный департамент: дальнейшее рассмотрение

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Вторник, 18 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Существует идея, у которой есть свои сторонники, что энергичная Исполнительная власть несовместима с духом республиканского правления. Просвещенные доброжелатели этого вида правления должны, по крайней мере, надеяться, что это предположение лишено основания, поскольку они никогда не смогут признать его истинность, не признав одновременно осуждение своих собственных принципов. Энергия в Исполнительной власти — ведущая характеристика в определении хорошего правительства. Она необходима для защиты общества от иностранных нападений; она не менее необходима для стабильного отправления законов; для защиты собственности от тех беспорядочных и властных объединений, которые иногда прерывают обычный ход правосудия; для обеспечения безопасности свободы против посягательств и нападок амбиций, фракций и анархии. Каждый человек, хотя бы немного знакомый с римской историей, знает, как часто эта республика была вынуждена искать убежища в абсолютной власти одного человека под грозным титулом Диктатора, как против интриг амбициозных лиц, стремившихся к тирании, и мятежей целых классов общества, чье поведение угрожало существованию всякого правительства, так и против вторжений внешних врагов, которые угрожали завоеванием и разрушением Рима.

Однако нет необходимости умножать аргументы или примеры по этому поводу. Слабая Исполнительная власть подразумевает слабое осуществление управления. Слабое осуществление — это лишь иное выражение плохого осуществления; и правительство, которое плохо осуществляется, каким бы оно ни было в теории, на практике должно быть плохим правительством.

Принимая, таким образом, как должное, что все здравомыслящие люди согласятся с необходимостью энергичной Исполнительной власти, остается лишь спросить: каковы составляющие, которые образуют эту энергию? Насколько они могут быть объединены с теми другими составляющими, которые образуют безопасность в республиканском смысле? И насколько это сочетание характеризует план, представленный конвентом?

Составляющие, которые образуют энергию в Исполнительной власти, суть: во-первых, единство; во-вторых, продолжительность; в-третьих, адекватное обеспечение ее поддержки; в-четвертых, компетентные полномочия.

Составляющие, которые образуют безопасность в республиканском смысле, суть: во-первых, должная зависимость от народа; во-вторых, должная ответственность.

Те политики и государственные деятели, которые были наиболее прославлены за здравие своих принципов и справедливость своих взглядов, высказывались в пользу единой Исполнительной власти и многочисленного законодательного органа. Они с большой справедливостью рассматривали энергию как наиболее необходимую квалификацию первого и считали это наиболее применимым к власти в одних руках, в то время как они с равной справедливостью считали последнее наиболее приспособленным для обсуждения и мудрости, а также наиболее подходящим для завоевания доверия народа и обеспечения его привилегий и интересов.

То, что единство способствует энергии, не будет оспариваться. Решительность, активность, секретность и быстрота, как правило, будут характеризовать действия одного человека в гораздо более высокой степени, чем действия любого большего числа людей; и по мере увеличения числа эти качества будут уменьшаться.

Это единство может быть разрушено двумя способами: либо путем наделения властью двух или более магистратов равного достоинства и авторитета; либо путем наделения ею якобы одного человека, подчиненного, полностью или частично, контролю и сотрудничеству других в качестве его советников. В качестве примера первого могут служить два Консула Рима; примеры последнего мы найдем в конституциях нескольких штатов. Нью-Йорк и Нью-Джерси, если я правильно помню, являются единственными штатами, которые доверили исполнительную власть полностью отдельным лицам. Оба этих метода разрушения единства Исполнительной власти имеют своих сторонников; но приверженцев исполнительного совета большинство. Оба они подвержены, если не равным, то схожим возражениям и могут в большинстве аспектов рассматриваться совместно.

Опыт других наций даст мало наставлений по этому поводу. Однако, насколько он чему-то учит, он учит нас не увлекаться множественностью в Исполнительной власти. Мы видели, что ахейцы, после эксперимента с двумя Преторами, были вынуждены упразднить одного. Римская история фиксирует много примеров бедствий для республики от разногласий между Консулами и между военными Трибунами, которые временами заменяли Консулов. Но она не дает нам примеров каких-либо особых преимуществ, полученных государством от обстоятельства множественности этих магистратов. То, что разногласия между ними не были более частыми или более фатальными, является предметом удивления, пока мы не обратим внимание на исключительное положение, в котором республика почти постоянно находилась, и на благоразумную политику, продиктованную обстоятельствами государства и проводимую Консулами, — разделение управления между ними. Патриции вели постоянную борьбу с плебеями за сохранение своих древних полномочий и достоинств; Консулы, которые обычно избирались из первого сословия, были, как правило, объединены личным интересом, который они имели в защите привилегий своего сословия. В дополнение к этому мотиву единства, после того как оружие республики значительно расширило границы ее империи, у Консулов стало установленным обычаем делить управление между собой по жребию — один из них оставался в Риме, чтобы управлять городом и его окрестностями, другой принимал командование в более отдаленных провинциях. Этот способ, несомненно, должен был иметь большое влияние на предотвращение тех столкновений и соперничества, которые в противном случае могли бы нарушить мир республики.

Но, оставив тусклый свет исторических исследований и придерживаясь исключительно велений разума и здравого смысла, мы обнаружим гораздо больше причин отвергнуть, чем одобрить идею множественности в Исполнительной власти при любой ее модификации.

Везде, где два или более лиц заняты каким-либо общим предприятием или делом, всегда существует опасность разности мнений. Если это общественное доверие или должность, в которой они наделены равным достоинством и авторитетом, существует особая опасность личного соперничества и даже вражды. От любой из этих причин, и особенно от всех них вместе, склонны возникать самые горькие разногласия. Всякий раз, когда они случаются, они уменьшают респектабельность, ослабляют авторитет и расстраивают планы и действия тех, кого они разделяют. Если бы они, к несчастью, поразили верховную исполнительную магистратуру страны, состоящую из множества лиц, они могли бы затруднить или сорвать самые важные меры правительства в самые критические моменты для государства. И что еще хуже, они могли бы расколоть общество на самые яростные и непримиримые фракции, по-разному примыкающие к различным лицам, составляющим магистратуру.

Люди часто выступают против чего-то только потому, что они не принимали участия в его планировании, или потому, что оно могло быть спланировано теми, кто им не нравится. Но если с ними советовались, и они случайно не одобрили, то оппозиция в их глазах становится неотъемлемым долгом самолюбия. Они, кажется, считают себя обязанными по чести и по всем мотивам личной непогрешимости сорвать успех того, что было решено вопреки их чувствам. Люди с честным, доброжелательным характером имеют слишком много возможностей с ужасом замечать, до каких отчаянных пределов иногда доходит эта склонность и как часто великие интересы общества приносятся в жертву тщеславию, самомнению и упрямству лиц, которые имеют достаточно авторитета, чтобы сделать свои страсти и капризы интересными для человечества. Возможно, вопрос, стоящий сейчас перед общественностью, может в своих последствиях дать печальные доказательства последствий этой презренной слабости, или, скорее, отвратительного порока в человеческом характере.

Согласно принципам свободного правительства, неудобства от только что упомянутого источника должны неизбежно приниматься при формировании законодательного органа; но излишне, а потому неразумно, вводить их в конституцию Исполнительной власти. Именно здесь они могут быть наиболее пагубными. В законодательном органе быстрота принятия решений чаще является злом, чем благом. Различия во мнениях и трения партий в этом департаменте правительства, хотя иногда могут препятствовать полезным планам, часто способствуют обсуждению и осмотрительности и служат для сдерживания крайностей большинства. Когда решение также однажды принято, оппозиция должна прекратиться. Это решение есть закон, и сопротивление ему наказуемо. Но никакие благоприятные обстоятельства не смягчают и не искупают недостатки разногласий в исполнительном департаменте. Здесь они чисты и не смешаны. Нет точки, в которой они перестают действовать. Они служат для того, чтобы затруднить и ослабить выполнение плана или меры, к которым они относятся, с первого шага до окончательного завершения. Они постоянно противодействуют тем качествам в Исполнительной власти, которые являются наиболее необходимыми составляющими в ее составе — силе и быстроте, и это без какого-либо уравновешивающего блага. В ведении войны, в которой энергия Исполнительной власти является оплотом национальной безопасности, всего следовало бы опасаться от ее множественности.

Следует признать, что эти наблюдения применяются с главным весом к первому предполагаемому случаю, то есть к множественности магистратов равного достоинства и авторитета — схеме, сторонники которой вряд ли образуют многочисленную секту; но они применяются, хотя и не с равным, но со значительным весом к проекту совета, чье согласие конституционно необходимо для операций явной Исполнительной власти. Ловкая клика в этом совете была бы способна расстроить и обессилить всю систему управления. Если бы такой клики не существовало, одно лишь разнообразие взглядов и мнений было бы достаточным, чтобы окрасить осуществление исполнительной власти духом привычной слабости и медлительности.

Но одно из самых веских возражений против множественности в Исполнительной власти, которое в равной степени относится как к последнему, так и к первому плану, заключается в том, что она имеет тенденцию скрывать ошибки и разрушать ответственность.

Ответственность бывает двух видов: перед порицанием и перед наказанием. Первое из двух является более важным, особенно в выборной должности. Человек, находящийся на общественной службе, гораздо чаще будет действовать таким образом, что станет недостойным того, чтобы ему доверяли дольше, чем таким образом, чтобы стать объектом законного наказания. Но умножение Исполнительной власти добавляет трудности обнаружения в обоих случаях. Часто становится невозможным среди взаимных обвинений определить, на кого на самом деле должна пасть вина или наказание за пагубную меру или серию пагубных мер. Она перекладывается с одного на другого с такой ловкостью и под такими правдоподобными предлогами, что общественное мнение остается в неведении относительно настоящего автора. Обстоятельства, которые могли привести к любому национальному провалу или несчастью, иногда настолько сложны, что, когда есть ряд действующих лиц, которые могли иметь разные степени и виды участия, хотя мы можем ясно видеть в целом, что произошло бесхозяйственность, может быть непрактично объявить, на чей счет действительно следует отнести возникшее зло.

«Я был пересилен моим советом. Совет был настолько разделен в своих мнениях, что было невозможно получить какое-либо лучшее решение по этому вопросу». Эти и подобные предлоги всегда под рукой, правдивы они или ложны. И кто найдется, кто возьмет на себя труд или навлечет на себя ненависть строгой проверки тайных пружин сделки? Если бы нашелся гражданин, достаточно ревностный, чтобы взяться за это неблагодарное дело, если случится сговор между заинтересованными сторонами, как легко облечь обстоятельства такой двусмысленностью, чтобы сделать неопределенным, каково было точное поведение любого из этих лиц?

В единственном случае, когда губернатор этого штата связан с советом, то есть при назначении на должности, мы видели вред от этого в рассматриваемом сейчас аспекте. Были сделаны скандальные назначения на важные должности. Некоторые случаи, действительно, были настолько вопиющими, что ВСЕ СТОРОНЫ согласились в неуместности этого. Когда проводилось расследование, вина возлагалась губернатором на членов совета, которые, со своей стороны, возлагали ее на его номинацию; в то время как народ остается в полном недоумении, определяя, чьим влиянием их интересы были переданы в руки, столь неквалифицированные и столь явно неподобающие. Из деликатности к лицам я воздержусь от перехода к подробностям.

Из этих соображений очевидно, что множественность Исполнительной власти лишает народ двух величайших гарантий, которые он может иметь для добросовестного осуществления любой делегированной власти: во-первых, сдерживающего влияния общественного мнения, которое теряет свою эффективность как из-за разделения ответственности за плохие меры между многими лицами, так и из-за неопределенности относительно того, на кого именно она должна пасть; и, во-вторых, возможности легко и ясно обнаружить неправомерные действия лиц, которым народ доверяет, с целью либо их отстранения от должности, либо их реального наказания в тех случаях, когда это допустимо.

В Англии король является бессрочным магистратом; и существует максима, принятая ради общественного спокойствия, согласно которой он не несет ответственности за свое управление, а его особа священна. Поэтому в этом королевстве не может быть ничего мудрее, чем приставить к королю конституционный совет, который может нести ответственность перед нацией за даваемые им советы. Без этого в исполнительном департаменте не было бы никакой ответственности вообще — идея, недопустимая в свободном правительстве. Но даже там король не связан решениями своего совета, хотя они и отвечают за советы, которые дают. Он является абсолютным хозяином своих действий при исполнении своих обязанностей и может по своему усмотрению следовать или не следовать данным ему советам.

Но в республике, где каждый магистрат должен нести личную ответственность за свое поведение в должности, причина, которая в британской Конституции диктует целесообразность совета, не только перестает действовать, но и оборачивается против самого этого института. В монархии Великобритании он служит заменой запрещенной ответственности главы государства, что в некоторой степени служит залогом его надлежащего поведения перед национальным правосудием. В американской республике это послужило бы разрушению или значительному уменьшению предполагаемой и необходимой ответственности самого Главы государства.

Идея совета при Исполнительной власти, которая так широко распространилась в конституциях штатов, была заимствована из той максимы республиканской подозрительности, которая считает, что власть безопаснее в руках многих людей, чем одного человека. Если допустить, что эта максима применима к данному случаю, я бы возразил, что преимущество с той стороны не перевесит многочисленные недостатки с противоположной. Но я не считаю это правило применимым к исполнительной власти. В этом вопросе я ясно придерживаюсь мнения писателя, которого знаменитый Юниус называет «глубоким, солидным и изобретательным», о том, что «исполнительная власть легче ограничивается, когда она ЕДИНА»; что гораздо безопаснее, чтобы существовал единый объект для подозрительности и бдительности народа; и, одним словом, что всякое умножение Исполнительной власти скорее опасно, чем дружественно по отношению к свободе.

Небольшое размышление убедит нас в том, что тот вид безопасности, которого ищут в умножении Исполнительной власти, недостижим. Число лиц должно быть настолько велико, чтобы затруднить объединение, иначе они скорее являются источником опасности, чем безопасности. Соединенный авторитет и влияние нескольких лиц должны быть более грозными для свободы, чем авторитет и влияние любого из них по отдельности. Поэтому, когда власть помещается в руки столь малого числа людей, что их интересы и взгляды могут быть легко объединены в общем предприятии ловким лидером, она становится более подверженной злоупотреблениям и более опасной в случае злоупотребления, чем если бы она была сосредоточена в руках одного человека, который, в силу самого обстоятельства своего одиночества, будет более пристально наблюдаем и более легко подозреваем, и который не может объединить столь большую массу влияния, как в случае, когда он связан с другими. Децемвиры Рима, чье имя указывает на их число, были более страшны в своей узурпации, чем любой ОДИН из них мог бы быть. Никто не подумал бы предлагать Исполнительную власть, значительно более многочисленную, чем этот орган; предлагалось от шести до дюжины членов совета. Крайнее из этих чисел не слишком велико для легкого объединения; и от такого объединения Америке пришлось бы опасаться больше, чем от амбиций любого отдельного лица. Совет при магистрате, который сам несет ответственность за свои действия, обычно не является ничем иным, как помехой его добрым намерениям, часто является инструментом и соучастником его плохих намерений и почти всегда служит прикрытием для его ошибок.

Я воздержусь от обсуждения вопроса о расходах; хотя очевидно, что если бы совет был достаточно многочисленным, чтобы отвечать главной цели, ради которой он учрежден, жалованье членов, которых пришлось бы оторвать от своих домов для проживания в месте пребывания правительства, составило бы статью государственных расходов, слишком серьезную, чтобы нести ее ради объекта сомнительной полезности. Добавлю лишь, что до появления Конституции я редко встречал умного человека из любого штата, который не признавал бы, как результат опыта, что ЕДИНСТВО исполнительной власти этого штата было одной из лучших отличительных черт нашей конституции.

ПУБЛИЙ.

[1] В Нью-Йорке нет совета, за исключением единственной цели назначения на должности; в Нью-Джерси есть совет, с которым губернатор может советоваться. Но я думаю, исходя из условий конституции, их решения не связывают его.

[2] Де Лольм.

[3] Десять.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXI.

Срок пребывания в должности Исполнительной власти

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Вторник, 18 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Продолжительность пребывания в должности упоминалась как второе требование к энергии Исполнительной власти. Это относится к двум объектам: к личной твердости исполнительного магистрата в использовании своих конституционных полномочий; и к стабильности системы управления, которая могла быть принята под его эгидой. Что касается первого, должно быть очевидно, что чем дольше срок пребывания в должности, тем выше вероятность получения столь важного преимущества. Это общий принцип человеческой природы, что человек будет интересоваться всем, чем он владеет, пропорционально твердости или ненадежности срока, на который он это удерживает; будет менее привязан к тому, что он удерживает по кратковременному или неопределенному титулу, чем к тому, чем он наслаждается по долговечному или определенному титулу; и, конечно, будет готов рискнуть большим ради первого, чем ради второго. Это замечание не менее применимо к политической привилегии, или чести, или доверию, чем к любому предмету обычной собственности. Вывод из этого заключается в том, что человек, действующий в качестве главного магистрата, осознавая, что через очень короткое время он ДОЛЖЕН оставить свою должность, будет склонен чувствовать себя слишком мало заинтересованным в ней, чтобы рисковать каким-либо существенным порицанием или затруднением от независимого осуществления своих полномочий или от столкновения с дурными настроениями, какими бы преходящими они ни были, которые могут преобладать либо в значительной части самого общества, либо даже в преобладающей фракции в законодательном органе. Если дело будет только в том, что он МОЖЕТ оставить ее, если не будет продолжен новым выбором, и если он будет желать быть продолженным, его желания, сговариваясь с его страхами, будут стремиться еще более мощно развратить его честность или принизить его стойкость. В любом случае слабость и нерешительность должны быть характеристиками этой должности.

Есть некоторые, кто был бы склонен рассматривать рабскую податливость Исполнительной власти преобладающему течению, будь то в обществе или в законодательном органе, как ее лучшую рекомендацию. Но такие люди питают очень грубые представления как о целях, ради которых было учреждено правительство, так и об истинных средствах, с помощью которых может быть достигнуто общественное счастье. Республиканский принцип требует, чтобы обдуманное мнение общества управляло поведением тех, кому они доверяют управление своими делами; но он не требует безоговорочной любезности к каждому внезапному порыву страсти или к каждому преходящему импульсу, который народ может получить от искусства людей, льстящих их предрассудкам, чтобы предать их интересы. Это справедливое наблюдение, что народ обычно СТРЕМИТСЯ к ОБЩЕМУ БЛАГУ. Это часто относится к их самым ошибкам. Но их здравый смысл презирал бы льстеца, который притворялся бы, что они всегда ПРАВИЛЬНО РАССУЖДАЮТ о СРЕДСТВАХ его достижения. Они знают по опыту, что иногда ошибаются; и удивительно, что они ошибаются так редко, как это делают, будучи постоянно осаждаемыми уловками паразитов и сикофантов, сетями амбициозных, алчных, отчаявшихся, уловками людей, которые обладают их доверием больше, чем они того заслуживают, и тех, кто стремится обладать им, а не заслуживать его. Когда представляются случаи, в которых интересы народа расходятся с их склонностями, долг лиц, которых они назначили быть стражами этих интересов, — противостоять временному заблуждению, чтобы дать им время и возможность для более спокойного и рассудительного размышления. Можно привести примеры, в которых поведение такого рода спасало народ от очень фатальных последствий их собственных ошибок и обеспечивало прочные памятники их благодарности людям, у которых хватило мужества и великодушия служить им, рискуя их недовольством.

Но как бы мы ни были склонны настаивать на безграничной любезности Исполнительной власти к склонностям народа, мы не можем с какой-либо пристойностью настаивать на подобной любезности к настроениям законодательного органа. Последний может иногда стоять в оппозиции к первому, а в другое время народ может быть полностью нейтрален. В любом предположении, безусловно, желательно, чтобы Исполнительная власть находилась в ситуации, когда она может осмелиться действовать по своему собственному мнению с энергией и решительностью.

То же правило, которое учит целесообразности раздела между различными ветвями власти, учит нас также, что этот раздел должен быть устроен так, чтобы сделать одну независимой от другой. К чему разделять исполнительную или судебную власть от законодательной, если и исполнительная, и судебная власти устроены так, чтобы быть в абсолютном подчинении законодательной? Такое разделение должно быть чисто номинальным и неспособным произвести цели, ради которых оно было установлено. Одно дело — быть подчиненным законам, и другое — зависеть от законодательного органа. Первое соответствует, последнее нарушает фундаментальные принципы хорошего правительства; и, каковы бы ни были формы Конституции, объединяет всю власть в одних руках. Тенденция законодательной власти поглощать всякую другую была полностью продемонстрирована и проиллюстрирована примерами в некоторых предыдущих номерах. В правительствах, чисто республиканских, эта тенденция почти непреодолима. Представители народа в народном собрании иногда, кажется, воображают, что они и есть сам народ, и проявляют сильные симптомы нетерпения и отвращения при малейшем признаке оппозиции с любой другой стороны; как будто осуществление своих прав исполнительной или судебной властью было нарушением их привилегии и оскорблением их достоинства. Они часто кажутся склонными осуществлять властный контроль над другими департаментами; и, поскольку они обычно имеют народ на своей стороне, они всегда действуют с таким импульсом, что другим членам правительства очень трудно поддерживать баланс Конституции.

Возможно, может быть задан вопрос, как краткость срока пребывания в должности может повлиять на независимость Исполнительной власти от законодательной, если одна не обладает властью назначать или смещать другую. Один ответ на этот запрос может быть извлечен из принципа, уже отмеченного, то есть из слабого интереса, который человек склонен проявлять к недолговечному преимуществу, и малого побуждения, которое оно дает ему, чтобы подвергать себя из-за него каким-либо значительным неудобствам или риску. Другой ответ, возможно, более очевидный, хотя и не более убедительный, будет результатом рассмотрения влияния законодательного органа на народ; которое могло бы быть использовано для предотвращения переизбрания человека, который, честным сопротивлением любому зловещему проекту этого органа, сделал бы себя объектом его негодования.

Можно также спросить, ответил бы срок в четыре года поставленной цели; и если бы не ответил, не был бы меньший период, который, по крайней мере, был бы рекомендован большей безопасностью против амбициозных замыслов, по этой причине предпочтительнее более длительного периода, который был бы в то же время слишком коротким для цели вдохновения желаемой твердости и независимости магистрата.

Нельзя утверждать, что срок в четыре года или любой другой ограниченный срок полностью ответил бы поставленной цели; но он способствовал бы этому в степени, которая оказала бы существенное влияние на дух и характер правительства. Между началом и окончанием такого периода всегда был бы значительный интервал, в котором перспектива уничтожения была бы достаточно отдаленной, чтобы не иметь ненадлежащего эффекта на поведение человека, наделенного сносной долей стойкости; и в котором он мог бы разумно обещать себе, что до того, как он наступит, будет достаточно времени, чтобы сделать общество чувствительным к целесообразности мер, которые он мог бы пожелать проводить. Хотя вероятно, что по мере приближения к моменту, когда общественность должна была новым выбором выразить свое мнение о его поведении, его уверенность, а вместе с ней и его твердость, снизились бы; тем не менее, и то, и другое получили бы поддержку от возможностей, которые его предыдущее пребывание в должности предоставило ему для утверждения себя в уважении и доброй воле своих избирателей. Он мог бы тогда рисковать с безопасностью, пропорционально доказательствам, которые он дал своей мудрости и честности, и праву, которое он приобрел на уважение и привязанность своих сограждан. Поскольку, с одной стороны, срок в четыре года будет способствовать твердости Исполнительной власти в достаточной степени, чтобы сделать ее очень ценной составляющей в составе; так, с другой стороны, этого недостаточно, чтобы оправдать какую-либо тревогу за общественную свободу. Если британская Палата общин, с самых слабых начал, ОТ ОДНОГО ЛИШЬ ПРАВА СОГЛАШАТЬСЯ ИЛИ НЕ СОГЛАШАТЬСЯ НА ВВЕДЕНИЕ НОВОГО НАЛОГА, быстрыми шагами свела прерогативы короны и привилегии знати к пределам, которые они сочли совместимыми с принципами свободного правительства, в то же время возвысив себя до ранга и значения равноправной ветви законодательного органа; если они смогли в одном случае упразднить как королевскую власть, так и аристократию и опрокинуть все древние установления, как в Церкви, так и в Государстве; если они смогли по недавнему случаю заставить монарха трепетать перед перспективой инновации, предпринятой ими, чего следовало бы опасаться от выборного магистрата сроком на четыре года, с ограниченными полномочиями Президента Соединенных Штатов? Чего, кроме того, что он может быть не равен задаче, которую возлагает на него Конституция? Я добавлю лишь, что если его срок таков, что оставляет сомнение в его твердости, то это сомнение несовместимо с подозрительностью к его посягательствам.

ПУБЛИЙ.

[1] Это был случай с индийским биллем мистера Фокса, который был принят в Палате общин и отклонен в Палате лордов, к полному удовлетворению, как говорят, народа.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXII.

Тот же предмет продолжен, и рассмотрена возможность переизбрания Исполнительной власти

Из «Нью-Йорк Пэкет».

Пятница, 21 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Администрирование правительства в самом широком смысле охватывает все операции политического организма, будь то законодательные, исполнительные или судебные; но в своем наиболее обычном и, возможно, наиболее точном значении оно ограничивается исполнительными деталями и подпадает исключительно под юрисдикцию исполнительного департамента. Фактическое ведение иностранных переговоров, подготовительные планы финансов, применение и расходование государственных средств в соответствии с общими ассигнованиями законодательного органа, устройство армии и флота, руководство военными операциями — эти и другие вопросы подобного рода составляют то, что, по-видимому, наиболее правильно понимается под администрированием правительства. Лица, следовательно, чьему непосредственному управлению поручены эти различные вопросы, должны рассматриваться как помощники или заместители главного магистрата, и по этой причине они должны получать свои должности от его назначения, по крайней мере, от его номинации, и должны быть предметом его надзора. Этот взгляд на предмет сразу подскажет нам тесную связь между продолжительностью пребывания исполнительного магистрата в должности и стабильностью системы управления. Перевернуть и отменить то, что было сделано предшественником, очень часто рассматривается преемником как лучшее доказательство, которое он может дать своей собственной способности и заслугам; и в дополнение к этой склонности, когда изменение было результатом общественного выбора, лицо, замененное, имеет право предполагать, что отставка его предшественника произошла из-за неприязни к его мерам; и что чем меньше он напоминает его, тем больше он будет рекомендовать себя благосклонности своих избирателей. Эти соображения и влияние личного доверия и привязанностей, вероятно, побудили бы каждого нового Президента способствовать смене людей на подчиненных должностях; и эти причины вместе не могли не вызвать постыдную и разрушительную изменчивость в администрировании правительства.

С положительной продолжительностью значительного масштаба я связываю обстоятельство возможности переизбрания. Первое необходимо, чтобы дать самому должностному лицу склонность и решимость хорошо исполнять свою роль, а обществу — время и досуг, чтобы наблюдать за тенденцией его мер и отсюда сформировать экспериментальную оценку их достоинств. Последнее необходимо, чтобы позволить народу, когда он видит основания одобрять его поведение, продолжать его пребывание в должности, чтобы продлить полезность его талантов и добродетелей и обеспечить правительству преимущество постоянства в мудрой системе управления.

Ничто не кажется более правдоподобным на первый взгляд, но и более необоснованным при внимательном рассмотрении, чем схема, которая в отношении настоящего пункта имела некоторых уважаемых сторонников, я имею в виду продолжение пребывания главного магистрата в должности в течение определенного времени, а затем исключение его из нее, либо на ограниченный период, либо навсегда после этого. Это исключение, будь то временное или постоянное, имело бы почти те же последствия, и эти последствия были бы по большей части скорее пагубными, чем спасительными.

Одним из дурных последствий исключения было бы уменьшение стимулов к хорошему поведению. Есть немного людей, которые не чувствовали бы гораздо меньше рвения при исполнении долга, когда они осознавали, что преимущества должности, с которой он был связан, должны быть оставлены в определенный период, чем когда им позволялось питать надежду на ПОЛУЧЕНИЕ, путем ЗАСЛУЖИВАНИЯ, их продолжения. Эта позиция не будет оспариваться до тех пор, пока признается, что желание награды является одним из сильнейших стимулов человеческого поведения; или что лучшей гарантией верности человечества является совпадение их интересов с их долгом. Даже любовь к славе, господствующая страсть благороднейших умов, которая побуждала бы человека планировать и предпринимать обширные и трудные предприятия для общественного блага, требующие значительного времени для их созревания и совершенствования, если бы он мог льстить себе перспективой быть допущенным закончить то, что он начал, напротив, удержала бы его от предприятия, когда он предвидел, что должен покинуть сцену до того, как сможет завершить работу, и должен передать это, вместе с собственной репутацией, в руки, которые могут быть не равны или недружелюбны к задаче. Самое большее, что можно ожидать от большинства людей в такой ситуации, — это отрицательная заслуга не причинения вреда, вместо положительной заслуги совершения добра.

Другим дурным последствием исключения было бы искушение к низменным взглядам, к хищениям и, в некоторых случаях, к узурпации. Алчный человек, который мог бы случайно занять должность, глядя вперед на время, когда он должен во что бы то ни стало уступить доходы, которыми он наслаждался, почувствовал бы склонность, нелегкую для сопротивления таким человеком, максимально использовать возможность, которой он наслаждался, пока она длилась, и мог бы не постыдиться прибегнуть к самым коррумпированным уловкам, чтобы сделать урожай таким же обильным, как и преходящим; хотя тот же человек, вероятно, с другой перспективой перед собой, мог бы довольствоваться регулярными перквизитами своей ситуации и мог бы даже не желать рисковать последствиями злоупотребления своими возможностями. Его алчность могла бы быть стражем его алчности. Добавьте к этому, что тот же человек мог бы быть тщеславным или амбициозным, а также алчным. И если бы он мог ожидать продления своих почестей своим хорошим поведением, он мог бы колебаться принести в жертву свою жажду к ним своей жажде наживы. Но с перспективой перед собой приближающегося неизбежного уничтожения его алчность, вероятно, одержала бы победу над его осторожностью, его тщеславием или его амбициями.

Амбициозный человек, также, когда он обнаруживал себя сидящим на вершине почестей своей страны, когда он смотрел вперед на время, в которое он должен навсегда спуститься с возвышенной высоты, и размышлял, что никакое проявление заслуг с его стороны не может спасти его от нежеланного поворота; такой человек, в такой ситуации, был бы гораздо более сильно искушаем воспользоваться благоприятным стечением обстоятельств для попытки продления своей власти, при любом личном риске, чем если бы у него была вероятность достижения той же цели путем выполнения своего долга.

Способствовало бы миру общества или стабильности правительства наличие полдюжины человек, которые имели достаточно авторитета, чтобы быть возведенными на место верховной магистратуры, бродящих среди народа, как недовольные призраки, и вздыхающих о месте, которым им было суждено никогда больше не обладать?

Третьим дурным последствием исключения было бы лишение общества преимущества опыта, полученного главным магистратом при исполнении своих обязанностей. То, что опыт — родитель мудрости, — это пословица, истинность которой признается мудрейшими, так же как и простейшими из человечества. Что может быть более желательным или более существенным, чем это качество у правителей наций? Где более желательным или более существенным, чем у первого магистрата нации? Может ли быть мудрым поставить это желательное и существенное качество под запрет Конституции и объявить, что в момент его приобретения его обладатель должен быть принужден оставить станцию, в которой он был приобретен и к которой он адаптирован? Это, тем не менее, точный смысл всех тех правил, которые исключают людей от служения своей стране, по выбору своих сограждан, после того как они курсом службы приспособили себя для совершения этого с большей степенью полезности.

Четвертым дурным последствием исключения было бы изгнание людей со станций, на которых, в определенных чрезвычайных ситуациях государства, их присутствие могло бы иметь величайшее значение для общественного интереса или безопасности. Нет нации, которая не испытала бы в тот или иной период абсолютной необходимости в услугах конкретных людей в конкретных ситуациях; возможно, было бы не слишком сильно сказать, для сохранения ее политического существования. Насколько неразумным, следовательно, должно быть каждое такое самоотрекающееся постановление, которое служит запрету нации использовать своих собственных граждан способом, наиболее подходящим для ее потребностей и обстоятельств! Не предполагая личной незаменимости человека, очевидно, что смена главного магистрата при начале войны или при любом подобном кризисе на другого, даже равного достоинства, была бы во все времена пагубной для общества, поскольку она заменила бы неопытность опытом и имела бы тенденцию расшатать и привести в движение уже установленный ход администрирования.

Пятым дурным последствием исключения было бы то, что оно действовало бы как конституционный запрет стабильности в администрировании. НЕОБХОДИМОСТЬЮ смены людей на первой должности нации, оно потребовало бы изменчивости мер. Обычно не следует ожидать, что люди будут меняться, а меры оставаться неизменными. Обратное — обычный ход вещей. И нам не нужно опасаться, что будет слишком много стабильности, пока есть даже возможность изменения; и нам не нужно желать запрещать народу продолжать свое доверие там, где они думают, что оно может быть безопасно помещено, и где, постоянством со своей стороны, они могут предотвратить фатальные неудобства колеблющихся советов и переменчивой политики.

Это некоторые из недостатков, которые проистекали бы из принципа исключения. Они применяются наиболее сильно к схеме постоянного исключения; но когда мы рассматриваем, что даже частичное исключение всегда делало бы повторный допуск лица отдаленным и ненадежным объектом, сделанные наблюдения будут применяться почти так же полно к одному случаю, как и к другому.

Какие преимущества обещаны, чтобы уравновесить эти недостатки? Они представлены как: 1-е, большая независимость магистрата; 2-е, большая безопасность для народа. Если исключение не будет постоянным, не будет предлога для вывода первого преимущества. Но даже в этом случае, может ли у него не быть объекта за пределами его нынешней станции, ради которого он может пожертвовать своей независимостью? Может ли у него не быть связей, друзей, ради которых он может пожертвовать ею? Может ли он быть менее желающим твердым поведением наживать личных врагов, когда он действует под впечатлением, что быстро приближается время, по прибытии которого он не только МОЖЕТ, но ДОЛЖЕН быть подвергнут их негодованию на равных, возможно, на низших основаниях? Это не легкий вопрос для определения, будет ли его независимость наиболее поддержана или подорвана таким устройством.

Что касается второго предполагаемого преимущества, есть еще большие основания сомневаться относительно него. Если бы исключение было постоянным, человек с нерегулярными амбициями, от которого одного могли бы быть основания в любом случае испытывать опасения, с бесконечным нежеланием уступил бы необходимости навсегда попрощаться с постом, в котором его страсть к власти и превосходству приобрела силу привычки. И если бы он был достаточно удачлив или ловок, чтобы примирить добрую волю народа, он мог бы побудить их рассматривать как очень ненавистное и неоправданное ограничение самих себя положение, которое было рассчитано на то, чтобы лишить их права дать свежее доказательство своей привязанности к фавориту. Могут быть задуманы обстоятельства, в которых это отвращение народа, поддерживающее сорванные амбиции такого фаворита, могло бы вызвать большую опасность для свободы, чем когда-либо можно было бы разумно опасаться от возможности увековечения в должности добровольными голосами общества, осуществляющего конституционную привилегию.

В идее лишения народа права оставлять на должностях лиц, которые, по его мнению, заслужили одобрение и доверие, содержится излишняя утонченность; преимущества этого в лучшем случае умозрительны и двусмысленны, а перевешиваются они недостатками, гораздо более очевидными и решительными.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXIII.

Обеспечение исполнительной власти и право вето

Из «Нью-Йорк пэкет».

Пятница, 21 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Третьим слагаемым, способствующим энергичности исполнительной власти, является надлежащее обеспечение ее поддержки. Очевидно, что без должного внимания к этому пункту отделение исполнительной власти от законодательной было бы чисто номинальным и бесполезным. Законодательная власть, обладая дискреционными полномочиями в отношении жалованья и вознаграждений главы государства, могла бы сделать его настолько покорным своей воле, насколько сочла бы нужным. В большинстве случаев она могла бы либо довести его до нужды, либо соблазнить щедрыми дарами, чтобы он по своему усмотрению подчинил свои суждения ее склонностям. Эти выражения, если понимать их во всей широте, несомненно, означают больше, чем предполагалось. Есть люди, которых невозможно ни принудить к предательству своего долга, ни купить; но эта суровая добродетель встречается редко, и в целом можно считать, что власть над чьим-либо содержанием есть власть над его волей. Если бы потребовалось подтвердить столь простую истину фактами, то даже в нашей стране нашлись бы примеры запугивания или подкупа исполнительной власти страхом или соблазнами денежных распоряжений законодательного органа.

Поэтому трудно переоценить разумное внимание, уделенное этому вопросу в предлагаемой Конституции. В ней предусмотрено, что «Президент Соединенных Штатов в установленные сроки получает за свою службу вознаграждение, КОТОРОЕ НЕ ДОЛЖНО НИ УВЕЛИЧИВАТЬСЯ, НИ УМЕНЬШАТЬСЯ В ТЕЧЕНИЕ ПЕРИОДА, НА КОТОРЫЙ ОН БЫЛ ИЗБРАН; и он НЕ ДОЛЖЕН ПОЛУЧАТЬ В ТЕЧЕНИЕ ЭТОГО ПЕРИОДА НИКАКОГО ИНОГО ВОЗНАГРАЖДЕНИЯ от Соединенных Штатов или любого из них». Невозможно представить себе положение, которое было бы более предпочтительным, чем это. Законодательный орган при назначении Президента один раз и навсегда определяет размер вознаграждения за его службу в течение срока, на который он был избран. После этого он не имеет права изменять его — ни в сторону увеличения, ни в сторону уменьшения — до начала нового срока службы после новых выборов. Законодатели не могут ни ослабить его стойкость, воздействуя на его нужды, ни развратить его честность, взывая к его алчности. Ни Союз, ни любой из его членов не вправе давать, а он не вправе получать иное вознаграждение, кроме того, которое было определено первым актом. Разумеется, у него не может быть денежного стимула отрекаться от независимости, предназначенной ему Конституцией, или поступаться ею.

Последним из перечисленных условий энергичности являются компетентные полномочия. Перейдем к рассмотрению тех, которыми предлагается наделить Президента Соединенных Штатов.

Первое, что обращает на себя внимание, — это право отлагательного вето Президента на акты или резолюции обеих палат законодательного органа; или, иными словами, его право возвращать все законопроекты с возражениями, что препятствует их вступлению в силу, если только они впоследствии не будут ратифицированы двумя третями членов каждой из палат законодательного органа.

Склонность законодательного органа посягать на права и поглощать полномочия других ветвей власти уже упоминалась неоднократно; также отмечалась недостаточность простого закрепления границ каждой из них на бумаге; необходимость обеспечения каждой из них конституционными средствами для собственной защиты была выведена и доказана. Из этих ясных и несомненных принципов вытекает целесообразность права вето — абсолютного или отлагательного — у исполнительной власти в отношении актов законодательных органов. Без того или другого первая была бы совершенно неспособна защитить себя от посягательств последних. Она могла бы постепенно лишиться своих полномочий в результате последовательных резолюций или быть уничтожена одним голосованием. И в том, и в другом случае законодательная и исполнительная власти могли бы быстро оказаться в одних руках. Даже если бы у законодательного органа никогда не обнаруживалось склонности к посягательству на права исполнительной власти, правила здравого рассуждения и теоретической целесообразности сами по себе учили бы нас, что одна ветвь власти не должна быть отдана на милость другой, а должна обладать конституционной и эффективной силой самозащиты.

Но рассматриваемое право имеет и иное применение. Оно служит не только щитом для исполнительной власти, но и дополнительной гарантией против принятия ненадлежащих законов. Оно устанавливает спасительный контроль над законодательным органом, призванный оградить общество от последствий фракционности, поспешности или любого импульса, враждебного общественному благу, который может повлиять на большинство этого органа.

Целесообразность права вето иногда оспаривалась замечанием, что не следует предполагать, будто один человек обладает большей добродетелью и мудростью, чем множество людей; и что, если не исходить из этого предположения, было бы неправильно давать главе исполнительной власти какой-либо вид контроля над законодательным органом.

Однако это замечание при ближайшем рассмотрении окажется скорее показным, чем основательным. Целесообразность этого права основана не на предположении о превосходстве мудрости или добродетели исполнительной власти, а на предположении, что законодательный орган не будет непогрешим; что любовь к власти может иногда склонить его к посягательству на права других членов правительства; что дух фракционности может иногда искажать его обсуждения; что сиюминутные впечатления могут иногда подтолкнуть его к мерам, которые он сам при более зрелом размышлении осудил бы. Первоначальный стимул к наделению исполнительной власти этим правом — дать ему возможность защитить себя; вторичный — увеличить шансы общества против принятия плохих законов вследствие поспешности, невнимательности или умысла. Чем чаще мера подвергается рассмотрению, чем больше разнообразие ситуаций тех, кто ее рассматривает, тем меньше опасность ошибок, проистекающих из недостатка должного обсуждения, или тех неверных шагов, которые происходят от заражения какой-либо общей страстью или интересом. Гораздо менее вероятно, что преступные взгляды любого рода заразят все части правительства в один и тот же момент и в отношении одного и того же объекта, чем то, что они будут по очереди управлять каждой из них и вводить их в заблуждение.

Возможно, скажут, что право предотвращать плохие законы включает в себя и право предотвращать хорошие; и может быть использовано как для одной, так и для другой цели. Но это возражение будет иметь мало веса для тех, кто может правильно оценить вред от непостоянства и изменчивости законов, которые являются величайшим изъяном в характере и духе наших правительств. Они сочтут любой институт, призванный сдерживать излишества в законотворчестве и сохранять положение вещей в том виде, в каком оно находится в любой данный период, гораздо более склонным приносить пользу, чем вред; ибо это способствует большей стабильности в системе законодательства. Ущерб, который может быть нанесен отклонением нескольких хороших законов, будет с лихвой компенсирован преимуществом предотвращения множества плохих.

И это еще не все. Больший вес и влияние законодательного органа в свободном правительстве, а также риск для исполнительной власти в состязании с этим органом дают удовлетворительную гарантию того, что право вето в целом будет применяться с большой осторожностью; и чаще будет повод обвинить в робости, чем в опрометчивости при его осуществлении. Король Великобритании, со всей своей свитой суверенных атрибутов и со всем влиянием, которое он черпает из тысячи источников, в наши дни поостерегся бы наложить вето на совместные резолюции двух палат парламента. Он не преминул бы использовать все ресурсы своего влияния, чтобы задушить неприятную ему меру еще на пути к трону, дабы избежать дилеммы: позволить ей вступить в силу или рискнуть вызвать недовольство нации, выступив против воли законодательного органа. Также маловероятно, что он в конечном итоге решился бы воспользоваться своими прерогативами, кроме как в случае явной целесообразности или крайней необходимости. Все сведущие люди в этом королевстве согласятся со справедливостью этого замечания. Прошло немало времени с тех пор, как право вето короны было использовано.

Если у столь могущественного и хорошо укрепленного магистрата, как британский монарх, возникают сомнения относительно осуществления рассматриваемого права, то насколько большая осторожность может быть разумно ожидаема от Президента Соединенных Штатов, облеченного на короткий четырехлетний срок исполнительной властью правительства, полностью и чисто республиканского?

Очевидно, что существует большая опасность того, что он не воспользуется своим правом, когда это необходимо, чем того, что он будет использовать его слишком часто или чрезмерно. Аргумент против его целесообразности, по сути, был почерпнут из этого самого источника. В связи с этим его представили как право, ненавистное по виду и бесполезное на практике. Но из того, что оно может редко применяться, не следует, что оно никогда не будет применяться. В случае, для которого оно главным образом предназначено — при непосредственном посягательстве на конституционные права исполнительной власти или в случае, когда общественное благо было явно и ощутимо принесено в жертву, — человек, обладающий достаточной твердостью, воспользуется своими конституционными средствами защиты и прислушается к голосу долга и ответственности. В первом предположении его стойкость будет стимулироваться его непосредственным интересом к власти своей должности; во втором — вероятностью одобрения со стороны избирателей, которые, хотя в сомнительном случае естественно склонились бы на сторону законодательного органа, вряд ли позволили бы своему пристрастию ввести их в заблуждение в совершенно очевидном деле. Я говорю сейчас о магистрате, обладающем лишь обычной долей твердости. Есть люди, которые при любых обстоятельствах найдут в себе мужество исполнить свой долг, невзирая на риск.

Но конвент нашел в этом деле золотую середину, которая как облегчит осуществление права, возложенного в этом отношении на главу исполнительной власти, так и сделает его эффективность зависимой от мнения значительной части законодательного органа. Вместо абсолютного вето предлагается дать исполнительной власти описанное выше отлагательное вето. Это право, которое будет осуществляться гораздо охотнее, чем другое. Человек, который побоялся бы отклонить закон своим единоличным ВЕТО, не постыдился бы вернуть его на пересмотр; при условии, что он будет окончательно отвергнут только в том случае, если более одной трети каждой палаты согласятся с обоснованностью его возражений. Его воодушевит мысль, что если его оппозиция возобладает, то в нее будет вовлечена весьма уважаемая часть законодательного органа, чье влияние объединится с его собственным в поддержке правомерности его действий в общественном мнении. Прямое и категорическое вето имеет в своем облике нечто более резкое и более склонное раздражать, чем простое предложение аргументированных возражений, которые должны быть одобрены или не одобрены теми, кому они адресованы. В той мере, в какой оно будет менее склонно оскорблять, оно будет более склонно к применению; и именно по этой причине на практике оно может оказаться более эффективным. Следует надеяться, что нечасто будет случаться, чтобы ненадлежащие взгляды преобладали у столь значительной части — двух третей — обеих палат законодательного органа одновременно; и это, несмотря на противодействующий вес исполнительной власти. Во всяком случае, гораздо менее вероятно, что это произойдет, чем то, что такие взгляды будут осквернять резолюции и поведение простого большинства. Право такого рода у исполнительной власти часто будет иметь молчаливое и незаметное, но мощное действие. Когда люди, занятые неоправданными делами, осознают, что препятствия могут возникнуть с той стороны, которую они не могут контролировать, они часто будут удерживаться одним лишь опасением оппозиции от того, во что они с жадностью бросились бы, если бы нечего было бояться таких внешних препятствий.

Это отлагательное вето, как отмечалось в другом месте, в этом штате возложено на совет, состоящий из губернатора, канцлера и судей Верховного суда, или любых двух из них. Оно свободно применялось по самым разным поводам и часто с успехом. И его полезность стала настолько очевидной, что лица, которые при составлении Конституции были его ярыми противниками, по опыту стали его явными поклонниками. [1]

Я уже отмечал в другом месте, что конвент при формировании этой части своего плана отошел от модели конституции этого штата в пользу модели Массачусетса. Можно предположить две веские причины для такого предпочтения. Одна заключается в том, что судьи, которые должны быть толкователями закона, могут получить ненадлежащую предвзятость, высказав предварительное мнение в своих ревизионных качествах; другая — в том, что, часто ассоциируясь с исполнительной властью, они могут быть побуждены слишком далеко зайти в политических взглядах этого магистрата, и таким образом между исполнительной и судебной ветвями власти может постепенно укрепиться опасная комбинация. Невозможно держать судей слишком обособленно от любого другого занятия, кроме толкования законов. Особенно опасно ставить их в положение, в котором они могут быть либо подкуплены, либо подвергнуты влиянию исполнительной власти.

ПУБЛИЙ.

[1] Г-н Абрахам Йейтс, горячий противник плана конвента, входит в их число.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXIV.

Командование военными и морскими силами и право помилования исполнительной власти

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 25 марта 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Президент Соединенных Штатов должен быть «главнокомандующим армией и флотом Соединенных Штатов и ополчением отдельных штатов, КОГДА ОНО ПРИЗЫВАЕТСЯ НА ДЕЙСТВИТЕЛЬНУЮ СЛУЖБУ Соединенных Штатов». Целесообразность этого положения настолько очевидна сама по себе и в то же время настолько согласуется с прецедентами конституций штатов в целом, что мало что нужно сказать, чтобы объяснить или подкрепить его. Даже те из них, которые в других отношениях сочетали главу государства с советом, по большей части сосредоточили военную власть исключительно в его руках. Из всех забот или дел правительства руководство войной наиболее специфически требует тех качеств, которые отличают осуществление власти одной рукой. Руководство войной подразумевает руководство общими силами; а право направлять и использовать общие силы составляет обычную и существенную часть определения исполнительной власти.

«Президент может затребовать мнение в письменном виде главного должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу, касающемуся обязанностей их соответствующих должностей». Я считаю это просто излишеством в плане, поскольку право, которое оно предусматривает, вытекало бы само по себе из должности.

Он также должен быть уполномочен даровать «отсрочки исполнения приговора и помилования за преступления против Соединенных Штатов, ЗА ИСКЛЮЧЕНИЕМ СЛУЧАЕВ ИМПИЧМЕНТА». Гуманность и здравая политика диктуют, что благодатная прерогатива помилования должна быть как можно меньше скована или затруднена. Уголовный кодекс каждой страны настолько пропитан необходимой суровостью, что без легкого доступа к исключениям в пользу несчастной вины правосудие имело бы слишком кровавый и жестокий облик. Поскольку чувство ответственности всегда сильнее, когда оно не разделено, можно сделать вывод, что один человек будет наиболее готов прислушаться к силе тех мотивов, которые могли бы ходатайствовать о смягчении строгости закона, и наименее склонен поддаваться соображениям, призванным укрыть подходящий объект его возмездия. Размышление о том, что судьба ближнего зависит от его единоличного решения, естественно внушило бы щепетильность и осторожность; страх быть обвиненным в слабости или попустительстве породил бы равную осмотрительность, хотя и иного рода. С другой стороны, поскольку люди обычно черпают уверенность в своем количестве, они часто могли бы поощрять друг друга в акте жестокости и могли бы быть менее чувствительны к опасению подозрений или порицания за неразумное или показное милосердие. По этим причинам один человек представляется более подходящим распорядителем милосердия правительства, чем группа людей.

Целесообразность наделения Президента правом помилования, если я не ошибаюсь, оспаривалась только в отношении преступления государственной измены. Утверждалось, что это должно было зависеть от согласия одной или обеих палат законодательного органа. Я не буду отрицать, что существуют веские причины для требования в этом частном случае согласия этого органа или его части. Поскольку государственная измена — это преступление, направленное против самого существования общества, когда законы уже установили вину преступника, кажется уместным отнести целесообразность акта милосердия к нему на суд законодательного органа. И это должно быть тем более так, поскольку предположение о попустительстве главы государства не должно быть полностью исключено. Но есть и серьезные возражения против такого плана. Не приходится сомневаться, что один человек, обладающий благоразумием и здравым смыслом, лучше приспособлен в деликатных конъюнктурах взвесить мотивы, которые могут говорить за и против смягчения наказания, чем любой многочисленный орган. Заслуживает особого внимания то, что государственная измена часто будет связана с мятежами, охватывающими значительную часть общества; как недавно случилось в Массачусетсе. В каждом таком случае мы могли бы ожидать, что представительство народа будет заражено тем же духом, который породил преступление. И когда стороны были бы довольно равны, тайное сочувствие друзей и сторонников осужденного, пользуясь добротой и слабостью других, могло бы часто даровать безнаказанность там, где был необходим ужас примера. С другой стороны, когда мятеж происходил от причин, которые разжигали негодование большинства, они часто могли бы оказаться упрямыми и неумолимыми, когда политика требовала поведения терпимости и милосердия. Но главный аргумент в пользу возложения права помилования в этом случае на главу государства таков: во времена восстания или мятежа часто бывают критические моменты, когда своевременное предложение помилования повстанцам или мятежникам может восстановить спокойствие в государстве; и если упустить этот момент, его может оказаться невозможно вернуть впоследствии. Медлительный процесс созыва законодательного органа или одной из его палат с целью получения его санкции на эту меру часто был бы поводом упустить золотую возможность. Потеря недели, дня, часа может иногда быть фатальной. Если заметить, что дискреционные полномочия с учетом таких непредвиденных обстоятельств могли бы время от времени предоставляться Президенту, можно ответить, во-первых, что сомнительно, может ли в ограниченной Конституции это право быть делегировано законом; и во-вторых, что было бы в целом неразумно заранее предпринимать какой-либо шаг, который мог бы создать перспективу безнаказанности. Подобное действие, выходящее за рамки обычного порядка, скорее всего, было бы истолковано как аргумент в пользу робости или слабости и имело бы тенденцию к поощрению вины.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXV.

Право исполнительной власти на заключение договоров

Для «Индепендент джорнал».

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Президент должен иметь право «по совету и с согласия Сената заключать договоры, при условии согласия двух третей присутствующих сенаторов».

Хотя это положение подвергалось нападкам на разных основаниях с немалой долей ярости, я не колеблясь заявляю о своем твердом убеждении, что это одна из наиболее продуманных и безупречных частей плана. Одно из оснований для возражения — избитая тема смешения властей; одни утверждают, что Президент должен единолично обладать правом заключения договоров; другие — что оно должно было быть исключительно возложено на Сенат. Другой источник возражений проистекает из малого числа лиц, которыми может быть заключен договор. Из тех, кто поддерживает это возражение, часть придерживается мнения, что Палата представителей должна была быть вовлечена в это дело, в то время как другая часть, по-видимому, считает, что не требовалось ничего большего, чем заменить две трети ВСЕХ членов Сената на две трети ПРИСУТСТВУЮЩИХ членов. Поскольку я льщу себя надеждой, что замечания, сделанные в предыдущем номере по этой части плана, должны были быть достаточными, чтобы представить его проницательному взору в очень благоприятном свете, я ограничусь здесь лишь некоторыми дополнительными замечаниями, главным образом с целью ответить на возражения, которые были только что изложены.

Что касается смешения властей, я буду полагаться на объяснения, уже данные в других местах, относительно истинного смысла правила, на котором основано это возражение; и буду считать само собой разумеющимся, как вывод из них, что союз исполнительной власти с Сенатом в вопросе договоров не является нарушением этого правила. Рискну добавить, что особая природа права заключения договоров указывает на особую целесообразность этого союза. Хотя многие авторы по вопросам государственного устройства относят это право к классу исполнительных полномочий, это явно произвольное распределение; ибо если мы внимательно присмотримся к его действию, то обнаружим, что оно скорее причастно к законодательному, чем к исполнительному характеру, хотя, по-видимому, строго не подпадает под определение ни того, ни другого. Сущность законодательной власти заключается в принятии законов, или, иными словами, в предписании правил для регулирования общества; в то время как исполнение законов и использование общих сил, либо для этой цели, либо для общей обороны, по-видимому, охватывают все функции главы исполнительной власти. Право заключения договоров, очевидно, не является ни тем, ни другим. Оно не относится ни к исполнению существующих законов, ни к принятию новых; и еще меньше — к применению общих сил. Его объекты — КОНТРАКТЫ с иностранными государствами, которые имеют силу закона, но черпают ее из обязательств добросовестности. Это не правила, предписанные сувереном подданному, а соглашения между сувереном и сувереном. Рассматриваемое право, следовательно, по-видимому, образует отдельную область и не принадлежит должным образом ни законодательной, ни исполнительной власти. Качества, подробно описанные в других местах как необходимые при ведении иностранных переговоров, указывают на исполнительную власть как на наиболее подходящего агента в этих сделках; в то время как огромное значение этого доверия и действие договоров как законов настоятельно требуют участия всего или части законодательного органа в обязанности их заключения.

Как бы ни было целесообразно или безопасно в правительствах, где глава исполнительной власти является наследственным монархом, доверять ему всю полноту права заключения договоров, было бы крайне небезопасно и нецелесообразно доверять это право выборному магистрату с четырехлетним сроком полномочий. По другому поводу было замечено, и это замечание несомненно справедливо, что наследственный монарх, хотя часто и является угнетателем своего народа, лично слишком заинтересован в правительстве, чтобы подвергаться какой-либо существенной опасности быть подкупленным иностранными державами. Но человек, возвышенный из положения частного гражданина до ранга главы государства, обладающий умеренным или скудным состоянием и ожидающий не очень отдаленного периода, когда он, вероятно, будет вынужден вернуться к положению, из которого был взят, мог бы иногда испытывать искушения пожертвовать своим долгом ради своего интереса, для противостояния которым потребовалась бы величайшая добродетель. Алчный человек мог бы поддаться искушению предать интересы государства ради приобретения богатства. Честолюбивый человек мог бы сделать свое собственное возвеличивание с помощью иностранной державы ценой своего предательства по отношению к своим избирателям. История человеческого поведения не оправдывает того возвышенного мнения о человеческой добродетели, которое сделало бы мудрым для нации доверить интересы столь деликатного и важного рода, как те, что касаются ее отношений с остальным миром, единоличному распоряжению магистрата, созданного и поставленного в такие обстоятельства, как Президент Соединенных Штатов.

Доверить право заключения договоров одному Сенату означало бы отказаться от преимуществ конституционного участия Президента в ведении иностранных переговоров. Правда, в этом случае Сенат имел бы возможность использовать его в этом качестве, но у них также была бы возможность этого не делать, и обида или интрига могли бы привести скорее к последнему, чем к первому. Помимо этого, нельзя ожидать, что министерский слуга Сената будет пользоваться доверием и уважением иностранных держав в той же степени, что и конституционные представители нации, и, конечно, не сможет действовать с равной степенью веса или эффективности. В то время как Союз по этой причине потерял бы значительное преимущество в управлении своими внешними делами, народ потерял бы дополнительную безопасность, которая возникла бы в результате сотрудничества исполнительной власти. Хотя было бы неосмотрительно доверять ему единолично столь важное дело, нельзя сомневаться, что его участие существенно добавило бы безопасности общества. Действительно, должно быть ясно до демонстрации, что совместное обладание рассматриваемым правом Президентом и Сенатом дало бы большую перспективу безопасности, чем раздельное обладание им любым из них. И всякий, кто зрело взвесил обстоятельства, которые должны совпасть при назначении Президента, будет удовлетворен тем, что должность всегда будет иметь шансы быть заполненной людьми таких характеров, которые делают их согласие при формировании договоров особенно желательным как с точки зрения мудрости, так и с точки зрения честности.

Замечания, сделанные в предыдущем номере, на которые ссылались в другой части этой статьи, применимы с решающей силой против допуска Палаты представителей к участию в формировании договоров. Колеблющийся и, принимая во внимание его будущий рост, многочисленный состав этого органа запрещает нам ожидать от него тех качеств, которые необходимы для надлежащего исполнения такого доверия. Точное и всестороннее знание иностранной политики; твердая и систематическая приверженность одним и тем же взглядам; тонкая и единообразная чувствительность к национальному характеру; решительность, СЕКРЕТНОСТЬ и быстрота несовместимы с духом органа, столь изменчивого и многочисленного. Сама сложность дела, вводя необходимость согласия столь многих различных органов, сама по себе дала бы веское возражение. Большая частота обращений к Палате представителей и большая продолжительность времени, которое часто необходимо было бы держать их вместе при созыве для получения их санкции на прогрессивных стадиях договора, были бы источником столь большого неудобства и расходов, что уже одно это должно осудить проект.

Единственное возражение, которое остается рассмотреть, — это то, которое заменило бы пропорцию двух третей всех членов, составляющих сенатский орган, на пропорцию двух третей ПРИСУТСТВУЮЩИХ членов. Было показано в рамках второго раздела наших исследований, что все положения, требующие более чем большинства любого органа для принятия его резолюций, имеют прямую тенденцию затруднять операции правительства и косвенную — подчинять мнение большинства мнению меньшинства. Это соображение кажется достаточным, чтобы определить наше мнение, что конвент зашел в стремлении обеспечить преимущество численности при формировании договоров так далеко, как это могло быть согласовано либо с активностью общественных советов, либо с разумным уважением к мнению большинства общества. Если бы требовались две трети от общего числа членов, это во многих случаях из-за отсутствия части на практике означало бы необходимость единогласия. И история каждого политического установления, в котором преобладал этот принцип, — это история бессилия, недоумения и беспорядка. Доказательства этого положения можно было бы привести из примеров римского трибуната, польского сейма и Генеральных штатов Нидерландов, если бы пример на родине не сделал иностранные прецеденты ненужными.

Требование фиксированной пропорции от всего состава органа, по всей вероятности, не способствовало бы преимуществам многочисленного представительства лучше, чем просто требование пропорции от присутствующих членов. Первое, делая определенное число во все времена необходимым для резолюции, уменьшает мотивы к пунктуальному посещению. Второе, делая способность органа зависеть от ПРОПОРЦИИ, которая может варьироваться отсутствием или присутствием одного члена, имеет обратный эффект. И поскольку, способствуя пунктуальности, оно стремится сохранить орган в полном составе, велика вероятность, что его резолюции в этом случае обычно будут продиктованы таким же числом, как и в другом; в то время как поводов для задержки будет гораздо меньше. Не следует забывать, что при существующей Конфедерации два члена МОГУТ и обычно ДЕЛАЮТ представлять штат; откуда происходит, что Конгресс, который сейчас единолично наделен ВСЕМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ Союза, редко состоит из большего числа лиц, чем составило бы предполагаемый Сенат. Если мы добавим к этому, что, поскольку члены голосуют по штатам и что там, где присутствует только один член от штата, его голос теряется, это оправдает предположение, что активные голоса в Сенате, где члены должны голосовать индивидуально, редко будут уступать по числу активным голосам в существующем Конгрессе. Когда в дополнение к этим соображениям мы примем во внимание сотрудничество Президента, мы не будем колебаться сделать вывод, что народ Америки имел бы большую безопасность против ненадлежащего использования права заключения договоров при новой Конституции, чем он сейчас пользуется при Конфедерации. И когда мы продвинемся еще на один шаг вперед и будем ожидать вероятного увеличения Сената путем создания новых штатов, мы не только увидим достаточные основания для уверенности в достаточности членов, чьему агентству будет доверено это право, но мы, вероятно, будем приведены к выводу, что орган, более многочисленный, чем Сенат мог бы стать, был бы очень мало пригоден для надлежащего исполнения этого доверия.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXVI.

Право назначения исполнительной власти

Из «Нью-Йорк пэкет».

Вторник, 1 апреля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Президент должен «ВЫДВИГАТЬ КАНДИДАТУРЫ и, по совету и с согласия Сената, назначать послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, чьи назначения не предусмотрены иным образом в Конституции. Но Конгресс может законом возложить назначение таких низших должностных лиц, как он сочтет нужным, на одного Президента, или на суды, или на глав департаментов. Президент должен иметь право заполнять ВСЕ ВАКАНСИИ, которые могут возникнуть ВО ВРЕМЯ ПЕРЕРЫВА В РАБОТЕ СЕНАТА, путем выдачи комиссий, которые ИСТЕКАЮТ в конце их следующей сессии».

В предыдущей статье было замечено, что «истинный критерий хорошего правительства — это его способность и склонность к созданию хорошей администрации». Если признать справедливость этого наблюдения, то способ назначения должностных лиц Соединенных Штатов, содержащийся в вышеуказанных пунктах, должен при рассмотрении быть признан заслуживающим особого одобрения. Трудно представить себе план, лучше рассчитанный, чем этот, для содействия разумному выбору людей для заполнения должностей Союза; и не потребуется доказательств того, что от этого пункта в значительной степени будет зависеть характер его администрации.

Все согласятся с тем, что право назначения в обычных случаях должно быть модифицировано одним из трех способов. Оно должно быть либо возложено на одного человека, либо на ИЗБРАННОЕ собрание умеренного числа; либо на одного человека с согласия такого собрания. Осуществление его народом в целом, как будет легко признано, непрактично; поскольку, отбрасывая всякое другое соображение, это оставило бы им мало времени для чего-либо еще. Поэтому, когда в последующих рассуждениях упоминается собрание или группа людей, сказанное следует понимать как относящееся к избранному органу или собранию описанного выше типа. Народ в совокупности, в силу своей численности и разрозненного положения, не может регулировать свои движения тем систематическим духом клики и интриг, который будет выдвигаться в качестве главных возражений против возложения рассматриваемого права на группу людей.

Те, кто сами размышляли над этим предметом или кто следил за наблюдениями, сделанными в других частях этих статей в отношении назначения Президента, я полагаю, согласятся с положением, что всегда будет большая вероятность того, что место будет занято человеком, по крайней мере, достойных способностей. Исходя из этого, я перехожу к установлению правила, что один проницательный человек лучше приспособлен анализировать и оценивать особые качества, подходящие для конкретных должностей, чем группа людей равной или, возможно, даже превосходящей проницательности.

Единоличная и нераздельная ответственность одного человека естественно породит более живое чувство долга и более точное внимание к репутации. По этой причине он будет чувствовать себя под более сильными обязательствами и более заинтересованным в том, чтобы тщательно исследовать качества, необходимые для заполнения должностей, и беспристрастно отдавать предпочтение лицам, которые могут иметь на них самые справедливые претензии. У него будет МЕНЬШЕ личных привязанностей, которые нужно удовлетворять, чем у группы людей, каждый из которых, как можно предположить, имеет равное число; и он будет в гораздо меньшей степени подвержен риску быть введенным в заблуждение чувствами дружбы и привязанности. Один хорошо направляемый человек, одним пониманием, не может быть отвлечен и искажен тем разнообразием взглядов, чувств и интересов, которые часто отвлекают и искажают решения коллективного органа. Нет ничего, что так склонно волновать страсти человечества, как личные соображения, касаются ли они нас самих или других, которые должны быть объектами нашего выбора или предпочтения. Следовательно, при каждом осуществлении права назначения на должности собранием людей мы должны ожидать увидеть полное проявление всех личных и партийных симпатий и антипатий, пристрастий и неприязней, привязанностей и враждебности, которые испытывают те, кто составляет собрание. Выбор, который может в любое время случиться при таких обстоятельствах, будет, конечно, результатом либо победы, одержанной одной партией над другой, либо компромисса между партиями. В любом случае внутренние достоинства кандидата слишком часто будут упускаться из виду. В первом случае квалификации, наиболее подходящие для объединения голосов партии, будут рассматриваться больше, чем те, которые подходят человеку для должности. В последнем случае коалиция обычно будет вращаться вокруг какого-то заинтересованного эквивалента: «Дайте нам человека, которого мы хотим на эту должность, и вы получите того, кого хотите на ту». Это будет обычным условием сделки. И редко будет случаться, что продвижение государственной службы будет главной целью партийных побед или партийных переговоров.

Истину выдвинутых здесь принципов, по-видимому, почувствовали наиболее умные из тех, кто находил недостатки в положении, сделанном в этом отношении конвентом. Они утверждают, что Президент должен был быть уполномочен единолично производить назначения при федеральном правительстве. Но легко показать, что каждое преимущество, которое можно ожидать от такого устройства, по существу было бы получено из права ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТУР, которое предлагается возложить на него; в то время как несколько недостатков, которые могли бы сопровождать абсолютное право назначения в руках этого должностного лица, были бы избегнуты. В акте выдвижения кандидатуры осуществлялось бы только его суждение; и поскольку его единственной обязанностью было бы указать человека, который с одобрения Сената должен был бы занять должность, его ответственность была бы такой же полной, как если бы он делал окончательное назначение. В этом смысле не может быть никакой разницы между выдвижением кандидатуры и назначением. Те же мотивы, которые влияли бы на надлежащее исполнение его долга в одном случае, существовали бы и в другом. И поскольку никто не мог быть назначен иначе как по его предварительному выдвижению, каждый человек, который мог быть назначен, был бы, по сути, его выбором.

Истину выдвинутых здесь принципов, по-видимому, почувствовали наиболее умные из тех, кто находил недостатки в положении, сделанном в этом отношении конвентом. Они утверждают, что Президент должен был быть уполномочен единолично производить назначения при федеральном правительстве. Но легко показать, что каждое преимущество, которое можно ожидать от такого устройства, по существу было бы получено из права ВЫДВИЖЕНИЯ КАНДИДАТУР, которое предлагается возложить на него; в то время как несколько недостатков, которые могли бы сопровождать абсолютное право назначения в руках этого должностного лица, были бы избегнуты. В акте выдвижения кандидатуры осуществлялось бы только его суждение; и поскольку его единственной обязанностью было бы указать человека, который с одобрения Сената должен был бы занять должность, его ответственность была бы такой же полной, как если бы он делал окончательное назначение. В этом смысле не может быть никакой разницы между выдвижением кандидатуры и назначением. Те же мотивы, которые влияли бы на надлежащее исполнение его долга в одном случае, существовали бы и в другом. И поскольку никто не мог быть назначен иначе как по его предварительному выдвижению, каждый человек, который мог быть назначен, был бы, по сути, его выбором.

Но не могла ли его кандидатура быть отклонена? Я признаю, что могла, но это могло быть сделано только для того, чтобы освободить место для другой кандидатуры им самим. Лицо, в конечном итоге назначенное, должно быть объектом его предпочтения, хотя, возможно, не в первой степени. Также не очень вероятно, что его кандидатура часто отклонялась бы. Сенат не мог бы быть искушен предпочтением, которое они могли бы чувствовать к другому, чтобы отвергнуть предложенного; потому что они не могли бы быть уверены, что человек, которого они могли бы желать, будет выдвинут второй или любой последующей кандидатурой. Они не могли бы даже быть уверены, что будущая кандидатура представит кандидата в какой-либо степени более приемлемого для них; и поскольку их несогласие могло бы наложить своего рода клеймо на отвергнутого индивида и могло бы иметь вид отражения на суждении главы государства, маловероятно, что их санкция часто была бы отказана, если не было особых и веских причин для отказа.

С какой целью тогда требовать сотрудничества Сената? Я отвечаю, что необходимость их согласия имела бы мощное, хотя, в общем, молчаливое действие. Это был бы отличный контроль над духом фаворитизма у Президента и в значительной степени способствовал бы предотвращению назначения неподходящих персонажей из-за предрассудков штата, семейных связей, личной привязанности или из стремления к популярности. В дополнение к этому, это был бы эффективный источник стабильности в администрации.

Легко будет понять, что человек, который сам имел единоличное распоряжение должностями, руководствовался бы гораздо больше своими личными склонностями и интересами, чем когда он был обязан представить правомерность своего выбора на обсуждение и определение другого и независимого органа, и этот орган — целая палата законодательного органа. Возможность отклонения была бы сильным мотивом к осторожности при предложении. Опасность для его собственной репутации и, в случае выборного магистрата, для его политического существования от проявления духа фаворитизма или неподобающего стремления к популярности перед наблюдением органа, чье мнение имело бы большой вес в формировании мнения общественности, не могла не действовать как барьер для того и другого. Он был бы и пристыжен, и напуган выдвигать на самые выдающиеся или прибыльные должности кандидатов, которые не имели иных достоинств, кроме того, что они были из того же штата, к которому он особенно принадлежал, или были каким-то образом лично связаны с ним, или обладали необходимой незначительностью и податливостью, чтобы сделать их покорными инструментами его удовольствия.

На это рассуждение возражали, что Президент, влиянием права выдвижения кандидатур, может обеспечить уступчивость Сената своим взглядам. Это предположение о всеобщей продажности человеческой природы — не меньшая ошибка в политических рассуждениях, чем предположение о всеобщей праведности. Институт делегированной власти подразумевает, что среди человечества есть доля добродетели и чести, которые могут быть разумным основанием доверия; и опыт оправдывает эту теорию. Было обнаружено, что это существует в самые коррумпированные периоды самых коррумпированных правительств. Продажность британской Палаты общин долгое время была темой обвинений против этого органа как в стране, к которой они принадлежат, так и в этой; и нельзя сомневаться, что обвинение в значительной степени обосновано. Но столь же мало сомнений в том, что всегда есть большая часть органа, которая состоит из независимых и общественно мыслящих людей, имеющих влиятельный вес в советах нации. Отсюда (не исключая нынешнего правления) видно, что мнение этого органа часто контролирует склонности монарха, как в отношении людей, так и в отношении мер. Хотя поэтому можно было бы допустить, что исполнительная власть могла бы время от времени влиять на некоторых лиц в Сенате, предположение, что он мог бы в целом купить честность всего органа, было бы натянутым и маловероятным. Человек, склонный рассматривать человеческую природу такой, какая она есть, не льстя ее добродетелям и не преувеличивая ее пороков, увидит достаточное основание для уверенности в честности Сената, чтобы остаться удовлетворенным не только тем, что для исполнительной власти будет непрактично подкупить или соблазнить большинство его членов, но и тем, что необходимость его сотрудничества в деле назначений будет значительным и спасительным ограничением поведения этого магистрата. И честность Сената — не единственная опора. Конституция предусмотрела некоторые важные гарантии против опасности исполнительного влияния на законодательный орган: она объявляет, что «Ни один сенатор или представитель не может в течение времени, НА КОТОРОЕ ОН БЫЛ ИЗБРАН, быть назначен на какую-либо гражданскую должность при Соединенных Штатах, которая была создана или вознаграждение за которую было увеличено в течение такого времени; и ни одно лицо, занимающее какую-либо должность при Соединенных Штатах, не может быть членом любой из палат во время пребывания в должности».

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXVII.

Право назначения продолжено и другие полномочия исполнительной власти рассмотрены

Из «Нью-Йорк пэкет».

Пятница, 4 апреля 1788 г.

ГАМИЛЬТОН

Гражданам штата Нью-Йорк:

Упоминалось как одно из преимуществ, которые можно ожидать от сотрудничества Сената в деле назначений, что это будет способствовать стабильности администрации. Согласие этого органа было бы необходимо как для смещения, так и для назначения. Смена главы государства, следовательно, не вызвала бы столь насильственной или столь всеобщей революции среди должностных лиц правительства, как можно было бы ожидать, если бы он был единоличным распорядителем должностей. Там, где человек на любой должности представил удовлетворительные доказательства своей пригодности для нее, новый Президент был бы удержан от попытки смены в пользу лица, более приятного ему, опасением, что неодобрение Сената может сорвать попытку и навлечь некоторую степень дискредитации на него самого. Те, кто лучше всего может оценить ценность устойчивой администрации, будут наиболее склонны ценить положение, которое связывает официальное существование общественных деятелей с одобрением или неодобрением того органа, который, в силу большей постоянности своего собственного состава, по всей вероятности, будет менее подвержен непостоянству, чем любой другой член правительства.

Что касается этого объединения Сената с Президентом в вопросе назначений, то в некоторых случаях высказывалось предположение, что это послужит инструментом для оказания Президентом чрезмерного влияния на Сенат, а в других — что это будет иметь обратную тенденцию, что является веским доказательством того, что ни одно из этих предположений не верно.

Изложить первое в надлежащей форме — значит опровергнуть его. Оно сводится к следующему: Президент будет иметь ненадлежащее ВЛИЯНИЕ НА Сенат, потому что Сенат будет обладать правом ОГРАНИЧИВАТЬ его. Это абсурд по определению. Не может быть сомнений в том, что полная власть назначать позволила бы ему гораздо эффективнее установить опасную власть над этим органом, чем простое право выдвижения кандидатур, подлежащее их контролю.

Давайте рассмотрим обратное утверждение: «Сенат будет влиять на Исполнительную власть». Как мне уже приходилось отмечать в нескольких других случаях, нечеткость этого возражения не позволяет дать точный ответ. Каким образом это влияние должно осуществляться? В отношении каких объектов? Власть влиять на лицо, в том смысле, в котором она здесь используется, должна подразумевать власть предоставлять ему выгоду. Каким образом Сенат мог бы предоставить выгоду Президенту посредством способа использования своего права вето на его назначения? Если скажут, что они могли бы иногда угождать ему, соглашаясь на предпочтительный выбор, когда общественные мотивы могли бы диктовать иное поведение, я отвечу, что случаев, в которых Президент мог бы быть лично заинтересован в результате, было бы слишком мало, чтобы он мог существенно зависеть от уступок Сената. ВЛАСТЬ, которая может ИНИЦИИРОВАТЬ распределение почестей и вознаграждений, скорее привлечет к себе, чем будет привлечена ВЛАСТЬЮ, которая может лишь препятствовать их ходу. Если под влиянием на Президента подразумевается ОГРАНИЧЕНИЕ его, то это именно то, что и должно было предполагаться. И было показано, что это ограничение было бы благотворным, в то же время оно не было бы таким, чтобы уничтожить хоть одно преимущество, ожидаемое от неконтролируемых действий этого магистрата. Право выдвижения кандидатур принесло бы всю пользу права назначения и в значительной степени позволило бы избежать его недостатков. При сравнении плана назначения должностных лиц предлагаемого правительства с тем, который установлен конституцией этого Штата, следует отдать решительное предпочтение первому. В этом плане право выдвижения кандидатур недвусмысленно возложено на Исполнительную власть. И поскольку возникла бы необходимость представлять каждую кандидатуру на суждение целой ветви законодательной власти, обстоятельства, сопровождающие назначение, в силу способа его проведения, естественно стали бы предметом огласки; и общественность без труда определила бы, какая роль была сыграна различными участниками. Вина за плохое назначение легла бы на Президента единолично и абсолютно. Порицание за отклонение хорошей кандидатуры легло бы целиком на Сенат; усугубленное соображением о том, что они воспротивились добрым намерениям Исполнительной власти. Если бы было сделано неудачное назначение, Исполнительная власть за выдвижение, а Сенат за одобрение разделили бы, хотя и в разной степени, позор и бесчестие.

Все это прямо противоположно тому, как характеризуется порядок назначения в этом Штате. Совет по назначениям состоит из трех-пяти человек, одним из которых всегда является губернатор. Этот небольшой орган, запертый в частном помещении, недоступном для общественного взора, приступает к исполнению доверенных ему полномочий. Известно, что губернатор претендует на право выдвижения кандидатур, опираясь на некоторые двусмысленные выражения в конституции; но неизвестно, в какой степени или каким образом он его осуществляет; и в каких случаях ему противоречат или противодействуют. Порицание за плохое назначение из-за неопределенности его автора и отсутствия конкретного объекта не имеет ни остроты, ни продолжительности. И пока открыто безграничное поле для клик и интриг, всякое представление об ответственности утрачивается. Максимум, что может знать общественность, это то, что губернатор претендует на право выдвижения кандидатур; что ДВУХ из незначительного числа ЧЕТЫРЕХ человек слишком часто можно склонить к согласию без особых трудностей; что если некоторые члены конкретного совета окажутся несговорчивыми, зачастую не составляет труда избавиться от их противодействия, регулируя время встреч таким образом, чтобы сделать их присутствие неудобным; и что, по какой бы причине это ни происходило, время от времени совершается большое количество весьма неподобающих назначений. Пользуется ли губернатор этого Штата своим преимуществом, которое он неизбежно должен иметь в этой деликатной и важной части управления, чтобы назначать на должности людей, наиболее подходящих для них, или же он проституирует это преимущество ради продвижения лиц, чья главная заслуга заключается в их слепой преданности его воле и поддержке презренной и опасной системы личного влияния, — это вопросы, которые, к несчастью для общества, могут быть лишь предметом догадок и предположений.

Любой простой совет по назначениям, как бы он ни был сформирован, будет конклавом, в котором клики и интриги будут иметь полный простор. Их число, без неоправданного увеличения расходов, не может быть достаточно большим, чтобы исключить легкость сговора. А поскольку у каждого члена будут свои друзья и связи, которым нужно помочь, желание взаимного удовлетворения породит скандальный торг голосами и сделками ради должностей. Частные привязанности одного человека можно было бы легко удовлетворить; но удовлетворение частных привязанностей дюжины или двадцати человек привело бы к монополизации всех основных должностей правительства в руках нескольких семей и привело бы к аристократии или олигархии более прямо, чем любая другая мера, которую можно было бы придумать. Если бы для избежания накопления должностей происходила частая смена лиц, составляющих совет, это повлекло бы за собой беды изменчивого управления в полной мере. Такой совет также был бы более подвержен влиянию исполнительной власти, чем Сенат, потому что их было бы меньше по численности и они действовали бы менее непосредственно под общественным надзором. Такой совет, в конечном счете, в качестве замены плана конвента, привел бы к увеличению расходов, умножению зол, проистекающих из фаворитизма и интриг при распределении общественных почестей, снижению стабильности в управлении государством и уменьшению гарантий против чрезмерного влияния Исполнительной власти. И все же за такой совет горячо ратовали как за существенную поправку к предлагаемой Конституции.

Я не мог бы должным образом завершить свои наблюдения по вопросу о назначениях, не упомянув о схеме, у которой нашлись некоторые, хотя и немногие сторонники; я имею в виду объединение Палаты представителей с правом их осуществления. Однако я сделаю не более чем упомяну об этом, так как не могу представить, что это может получить поддержку какой-либо значительной части общества. Орган, столь изменчивый и в то же время столь многочисленный, никогда не может считаться подходящим для осуществления этой власти. Его непригодность станет очевидной для всех, если вспомнить, что через полвека он может состоять из трех или четырех сотен человек. Все преимущества стабильности, как Исполнительной власти, так и Сената, были бы сведены на нет этим объединением, и возникли бы бесконечные задержки и затруднения. Пример большинства Штатов в их местных конституциях побуждает нас отвергнуть эту идею.

Единственные оставшиеся полномочия Исполнительной власти заключаются в информировании Конгресса о состоянии Союза; в рекомендации к их рассмотрению таких мер, которые он сочтет целесообразными; в созыве их или любой из палат по чрезвычайным случаям; в их отсрочке, когда они сами не могут договориться о времени отсрочки; в приеме послов и других официальных представителей; в добросовестном исполнении законов; и в назначении всех должностных лиц Соединенных Штатов.

За исключением некоторых придирок по поводу права созыва ЛЮБОЙ из палат законодательного органа и права приема послов, к этому классу полномочий не было сделано никаких возражений; да они и не могли их допустить. Действительно, требовалась ненасытная жажда порицания, чтобы изобрести исключения к тем частям, к которым они были предъявлены. Что касается права созыва любой из палат законодательного органа, я лишь замечу, что в отношении Сената, по крайней мере, мы легко можем обнаружить для этого вескую причину. ПОСКОЛЬКУ этот орган обладает совместной с Исполнительной властью властью в вопросе договоров, часто может возникнуть необходимость созывать его с этой целью, когда было бы ненужным и неуместным созывать Палату представителей. Что касается приема послов, то, что я сказал в предыдущей статье, даст достаточный ответ.

Мы завершили обзор структуры и полномочий исполнительного департамента, который, как я старался показать, сочетает в себе, насколько это допускают республиканские принципы, все необходимые условия для энергичности. Оставшийся вопрос: сочетает ли он также необходимые условия для безопасности, в республиканском смысле, должную зависимость от народа, должную ответственность? Ответ на этот вопрос был предвосхищен в исследовании других его характеристик и удовлетворительно выводится из этих обстоятельств; из избрания Президента раз в четыре года лицами, непосредственно выбранными народом для этой цели; и из того, что он во все времена подлежит импичменту, суду, отстранению от должности, неспособности служить в любой другой, а также конфискации жизни и имущества в результате последующего судебного преследования в обычном порядке закона. Но эти меры предосторожности, сколь бы велики они ни были, не являются единственными, которые план конвента предусмотрел в пользу общественной безопасности. В единственных случаях, когда злоупотребление исполнительной властью было существенно опасным, Глава Соединенных Штатов, согласно этому плану, был бы подчинен контролю ветви законодательного органа. Чего еще могло бы желать просвещенное и разумное общество?

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXVIII.

Судебный департамент

Из издания МАКЛИНА, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

Теперь мы переходим к рассмотрению судебного департамента предлагаемого правительства.

При раскрытии недостатков существующей Конфедерации полезность и необходимость федерального судопроизводства были ясно указаны. Менее необходимо повторять приведенные там соображения, поскольку уместность этого института в абстрактном виде не оспаривается; единственные вопросы, которые были подняты, касаются способа его формирования и его объема. Поэтому на этих пунктах мы и ограничим наши наблюдения.

Способ его формирования, по-видимому, охватывает несколько объектов: 1-е. Порядок назначения судей. 2-е. Срок, на который они занимают свои места. 3-е. Разделение судебной власти между различными судами и их отношения друг к другу.

Первое. Что касается порядка назначения судей; он такой же, как и порядок назначения должностных лиц Союза в целом, и был так полно обсужден в двух последних номерах, что здесь нельзя сказать ничего, что не было бы бесполезным повторением.

Второе. Что касается срока, на который судьи занимают свои места; это главным образом касается продолжительности их пребывания в должности; положений об их обеспечении; мер предосторожности для их ответственности.

Согласно плану конвента, все судьи, которые могут быть назначены Соединенными Штатами, должны занимать свои должности ВО ВРЕМЯ ДОБРОПОРЯДОЧНОГО ПОВЕДЕНИЯ; что соответствует наиболее одобренным конституциям Штатов и, среди прочих, конституции этого Штата. То, что ее уместность была поставлена под сомнение противниками этого плана, является нелегким симптомом ярости к возражениям, которая расстраивает их воображение и суждения. Стандарт добропорядочного поведения для продолжения пребывания в должности судебной магистратуры, безусловно, является одним из самых ценных современных улучшений в практике управления. В монархии это отличный барьер против деспотизма принца; в республике это не менее отличный барьер против посягательств и притеснений представительного органа. И это лучшее средство, которое можно придумать в любом правительстве, чтобы обеспечить устойчивое, честное и беспристрастное отправление законов.

Всякий, кто внимательно рассматривает различные департаменты власти, должен заметить, что в правительстве, в котором они отделены друг от друга, судебная власть, по природе своих функций, всегда будет наименее опасной для политических прав Конституции; потому что она будет наименее способна досаждать или вредить им. Исполнительная власть не только распределяет почести, но и держит меч общества. Законодательная власть не только распоряжается кошельком, но и предписывает правила, которыми должны регулироваться обязанности и права каждого гражданина. Судебная власть, напротив, не имеет влияния ни на меч, ни на кошелек; никакого руководства ни силой, ни богатством общества; и не может принимать никаких активных решений вообще. Можно поистине сказать, что она не имеет ни СИЛЫ, ни ВОЛИ, а лишь суждение; и в конечном итоге должна зависеть от помощи исполнительной руки даже для эффективности своих решений.

Этот простой взгляд на дело предполагает несколько важных последствий. Он неопровержимо доказывает, что судебная власть несравненно слабее двух других департаментов власти; [1] что она никогда не сможет успешно атаковать любой из двух других; и что необходима вся возможная забота, чтобы позволить ей защитить себя от их атак. Он в равной степени доказывает, что, хотя индивидуальное угнетение может время от времени исходить от судов правосудия, общая свобода народа никогда не может быть поставлена под угрозу с этой стороны; я имею в виду до тех пор, пока судебная власть остается действительно отделенной как от законодательной, так и от Исполнительной власти. Ибо я согласен, что «нет свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной властей». [2] И он доказывает, в последнюю очередь, что, поскольку свободе нечего бояться от одной лишь судебной власти, но пришлось бы бояться всего от ее союза с любым из других департаментов; что, поскольку все последствия такого союза должны проистекать из зависимости первого от последних, несмотря на номинальное и кажущееся разделение; что, поскольку из-за естественной слабости судебной власти она находится в постоянной опасности быть подавленной, запуганной или подвергнутой влиянию со стороны своих координатных ветвей; и что, поскольку ничто не может способствовать ее твердости и независимости так, как постоянство в должности, это качество может поэтому справедливо рассматриваться как неотъемлемый ингредиент ее конституции и, в значительной степени, как цитадель общественного правосудия и общественной безопасности.

Полная независимость судов правосудия особенно важна в ограниченной Конституции. Под ограниченной Конституцией я понимаю ту, которая содержит определенные указанные исключения из законодательной власти; такие, например, как то, что она не должна принимать биллей об опале, законов с обратной силой и тому подобного. Ограничения такого рода могут быть сохранены на практике не иначе, как через посредство судов правосудия, чьей обязанностью должно быть объявление всех актов, противоречащих явному смыслу Конституции, недействительными. Без этого все оговорки об особых правах или привилегиях не стоили бы ничего.

Некоторое недоумение относительно права судов объявлять законодательные акты недействительными, потому что они противоречат Конституции, возникло из воображения, что эта доктрина подразумевала бы превосходство судебной власти над законодательной. Утверждается, что власть, которая может объявить акты другой недействительными, должна обязательно быть выше той, чьи акты могут быть объявлены недействительными. Поскольку эта доктрина имеет большое значение во всех американских конституциях, краткое обсуждение основания, на котором она покоится, не может быть неприемлемым.

Нет положения, которое зависело бы от более ясных принципов, чем то, что каждый акт делегированной власти, противоречащий смыслу полномочий, под которыми он осуществляется, является недействительным. Никакой законодательный акт, следовательно, противоречащий Конституции, не может быть действительным. Отрицать это — значит утверждать, что заместитель выше своего доверителя; что слуга выше своего господина; что представители народа выше самого народа; что люди, действующие в силу полномочий, могут делать не только то, что их полномочия не разрешают, но и то, что они запрещают.

Если сказать, что законодательный орган сам является конституционным судьей своих собственных полномочий, и что толкование, которое он им дает, является окончательным для других департаментов, можно ответить, что это не может быть естественным предположением, где оно не вытекает из каких-либо особых положений в Конституции. Не следует предполагать, что Конституция могла намереваться позволить представителям народа подменять свою ВОЛЮ волей своих избирателей. Гораздо разумнее предположить, что суды были задуманы как промежуточный орган между народом и законодательной властью, чтобы, среди прочего, удерживать последнюю в пределах, отведенных их власти. Толкование законов является надлежащей и особой прерогативой судов. Конституция, по сути, является и должна рассматриваться судьями как фундаментальный закон. Поэтому им принадлежит право устанавливать ее смысл, а также смысл любого конкретного акта, исходящего от законодательного органа. Если случится непримиримое расхождение между ними, то тот, который имеет высшее обязательство и силу, должен, конечно, иметь предпочтение; или, другими словами, Конституции следует отдавать предпочтение перед статутом, намерению народа — перед намерением их агентов.

И этот вывод отнюдь не предполагает превосходства судебной власти над законодательной. Он лишь предполагает, что власть народа выше обеих; и что там, где воля законодательной власти, выраженная в ее статутах, противостоит воле народа, выраженной в Конституции, судьи должны руководствоваться последней, а не первой. Они должны регулировать свои решения фундаментальными законами, а не теми, которые не являются фундаментальными.

Это осуществление судебного усмотрения при определении между двумя противоречащими друг другу законами иллюстрируется на знакомом примере. Нередко случается, что существуют два статута, действующие в одно время, сталкивающиеся полностью или частично друг с другом, и ни один из них не содержит какой-либо отменяющей оговорки или выражения. В таком случае прерогативой судов является прояснение и установление их смысла и действия. Насколько они могут быть примирены друг с другом посредством любого справедливого толкования, разум и закон сговариваются диктовать, что это должно быть сделано; там, где это невыполнимо, становится делом необходимости дать силу одному, исключая другой. Правило, которое утвердилось в судах для определения их относительной силы, заключается в том, что последний по времени должен иметь предпочтение перед первым. Но это лишь правило толкования, не производное от какого-либо позитивного закона, а от природы и разума вещей. Это правило, не предписанное судам законодательным положением, а принятое ими самими как согласующееся с истиной и уместностью для направления их поведения как толкователей закона. Они сочли разумным, что между противоречащими актами РАВНОЙ власти тот, который был последним проявлением ее воли, должен иметь предпочтение.

Но в отношении противоречащих актов высшей и подчиненной власти, первоначальной и производной власти, природа и разум вещей указывают на обратное правило как на надлежащее для следования. Они учат нас, что предыдущий акт высшей власти должен иметь предпочтение перед последующим актом низшей и подчиненной власти; и что, соответственно, всякий раз, когда конкретный статут противоречит Конституции, обязанностью судебных трибуналов будет придерживаться последней и игнорировать первый.

Не может иметь никакого веса утверждение, что суды под предлогом противоречия могут подменять конституционные намерения законодательной власти своим собственным удовольствием. Это могло бы так же легко случиться в случае двух противоречащих друг другу статутов; или это могло бы так же легко случиться при каждом вынесении решения по любому отдельному статуту. Суды должны объявлять смысл закона; и если бы они были склонны проявлять ВОЛЮ вместо СУЖДЕНИЯ, последствием была бы в равной степени подмена их удовольствия удовольствием законодательного органа. Это замечание, если оно что-то доказывает, доказывало бы, что не должно быть судей, отличных от этого органа.

Если, следовательно, суды правосудия должны рассматриваться как оплоты ограниченной Конституции против законодательных посягательств, это соображение даст веский аргумент в пользу постоянного срока пребывания в судебных должностях, поскольку ничто не будет способствовать так сильно, как это, тому независимому духу судей, который должен быть существенным для добросовестного выполнения столь трудной обязанности.

Эта независимость судей в равной степени необходима для защиты Конституции и прав индивидов от последствий тех дурных настроений, которые искусство коварных людей или влияние определенных конъюнктур иногда распространяют среди самого народа, и которые, хотя они быстро уступают место лучшей информации и более обдуманным размышлениям, имеют тенденцию тем временем вызывать опасные нововведения в правительстве и серьезные притеснения меньшинства в обществе. Хотя я верю, что друзья предлагаемой Конституции никогда не согласятся с ее врагами [3] в постановке под сомнение того фундаментального принципа республиканского правительства, который признает право народа изменять или отменять установленную Конституцию, всякий раз, когда они находят ее несовместимой с их счастьем, однако из этого принципа не следует, что представители народа, всякий раз, когда минутная склонность овладевает большинством их избирателей, несовместимая с положениями существующей Конституции, были бы по этой причине оправданы в нарушении этих положений; или что суды были бы под большим обязательством попустительствовать нарушениям в этой форме, чем когда они происходили целиком из клик представительного органа. Пока народ не аннулировал или не изменил установленную форму каким-либо торжественным и авторитетным актом, она является обязательной для них коллективно, а также индивидуально; и никакое предположение, или даже знание их настроений, не может оправдать их представителей в отступлении от нее до такого акта. Но легко видеть, что потребовалась бы необычайная доля стойкости от судей, чтобы выполнить свой долг как верных стражей Конституции, когда законодательные вторжения в нее были спровоцированы голосом большинства общества.

Но не только с целью нарушений Конституции независимость судей может быть существенной защитой от последствий случайных дурных настроений в обществе. Они иногда распространяются не дальше, чем на ущемление частных прав определенных классов граждан посредством несправедливых и пристрастных законов. Здесь также твердость судебной магистратуры имеет огромное значение в смягчении суровости и ограничении действия таких законов. Она не только служит для смягчения непосредственных бед тех, которые могли быть приняты, но и действует как сдерживающий фактор для законодательного органа при их принятии; который, осознавая, что препятствия к успеху нечестивого намерения следует ожидать от сомнений судов, в некотором роде вынужден, самими мотивами несправедливости, которую они замышляют, смягчать свои попытки. Это обстоятельство, рассчитанное на то, чтобы иметь большее влияние на характер наших правительств, чем многие могут осознавать. Преимущества честности и умеренности судебной власти уже ощущались более чем в одном Штате; и хотя они могли не понравиться тем, чьи зловещие ожидания они могли разочаровать, они должны были вызвать уважение и аплодисменты всех добродетельных и бескорыстных. Рассудительные люди любого рода должны ценить все, что будет способствовать порождению или укреплению такого настроя в судах: поскольку никто не может быть уверен, что он не станет завтра жертвой духа несправедливости, от которого он может быть в выигрыше сегодня. И каждый человек должен теперь чувствовать, что неизбежная тенденция такого духа — подрывать основы общественного и частного доверия и вводить вместо него всеобщее недоверие и бедствие.

То непреклонное и единообразное соблюдение прав Конституции и индивидов, которое, как мы видим, является обязательным в судах правосудия, безусловно, не может ожидаться от судей, которые занимают свои должности по временному назначению. Периодические назначения, как бы они ни регулировались или кем бы ни производились, были бы так или иначе фатальными для их необходимой независимости. Если бы власть их осуществления была передана либо Исполнительной власти, либо законодательной, возникла бы опасность ненадлежащей уступчивости ветви, которая обладала ею; если обеим, возникло бы нежелание рисковать недовольством любой из них; если народу или лицам, выбранным ими для этой специальной цели, возникла бы слишком большая склонность к поиску популярности, чтобы оправдать уверенность в том, что ничто не будет приниматься во внимание, кроме Конституции и законов.

Существует еще более веская причина для постоянства судебных должностей, которая выводится из природы требуемой ими квалификации. Часто с большой справедливостью отмечалось, что объемный свод законов является одним из неудобств, неизбежно связанных с преимуществами свободного правительства. Чтобы избежать произвольного усмотрения в судах, необходимо, чтобы они были связаны строгими правилами и прецедентами, которые служат для определения и указания их долга в каждом конкретном случае, который предстает перед ними; и легко будет понять из разнообразия споров, которые вырастают из глупости и порочности человечества, что записи этих прецедентов должны неизбежно раздуться до весьма значительного объема и должны потребовать долгого и кропотливого изучения, чтобы приобрести компетентное знание о них. Отсюда следует, что в обществе может быть лишь немного людей, которые будут обладать достаточным знанием законов, чтобы квалифицировать их для должностей судей. И делая надлежащие вычеты на обычную порочность человеческой природы, число тех, кто объединяет требуемую честность с требуемыми знаниями, должно быть еще меньше. Эти соображения дают нам понять, что правительство не может иметь большого выбора между подходящими характерами; и что временная продолжительность пребывания в должности, которая естественным образом отговорила бы таких людей от ухода с прибыльной линии практики ради принятия места на скамье, имела бы тенденцию передать отправление правосудия в руки менее способные и менее хорошо квалифицированные для ведения его с пользой и достоинством. В нынешних обстоятельствах этой страны, и в тех, в которых она, вероятно, будет находиться еще долгое время, недостатки в этом отношении были бы больше, чем они могут показаться на первый взгляд; но следует признать, что они гораздо ниже тех, которые предстают в других аспектах этого предмета.

В целом, не может быть сомнений в том, что конвент поступил мудро, скопировав модели тех конституций, которые установили ДОБРОПОРЯДОЧНОЕ ПОВЕДЕНИЕ в качестве срока пребывания в судебных должностях, с точки зрения продолжительности; и что, будучи отнюдь не заслуживающим порицания по этой причине, их план был бы непростительно дефектным, если бы ему не хватало этой важной черты хорошего правительства. Опыт Великобритании дает блестящий комментарий к превосходству этого института.

ПУБЛИЙ.

[1] Знаменитый Монтескье, говоря о них, пишет: «Из трех вышеупомянутых властей судебная — почти ничто». Дух законов, том i, стр. 186.

[2] Там же, стр. 181.

[3] См. Протест меньшинства конвента Пенсильвании, Речь Мартина и др.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXIX.

Судебная власть (продолжение)

Из издания МАКЛИНА, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

После постоянства в должности ничто не может способствовать независимости судей больше, чем фиксированное обеспечение их содержания. Замечание, сделанное в отношении Президента, в равной степени применимо и здесь. В общем ходе человеческой природы ВЛАСТЬ НАД СРЕДСТВАМИ К СУЩЕСТВОВАНИЮ ЧЕЛОВЕКА РАВНОСИЛЬНА ВЛАСТИ НАД ЕГО ВОЛЕЙ. И мы никогда не сможем надеяться увидеть реализованным на практике полное отделение судебной власти от законодательной в любой системе, которая оставляет первую зависимой от денежных ресурсов по случайным грантам последней. Просвещенные друзья хорошего правительства в каждом Штате видели причину сетовать на отсутствие точных и явных мер предосторожности в конституциях Штатов по этому вопросу. Некоторые из них, действительно, объявили, что для судей должны быть установлены ПОСТОЯННЫЕ [1] оклады; но эксперимент в некоторых случаях показал, что такие выражения недостаточно определенны, чтобы исключить законодательные уловки. Было доказано, что требуется нечто еще более позитивное и недвусмысленное. План конвента, соответственно, предусмотрел, что судьи Соединенных Штатов «должны в УСТАНОВЛЕННЫЕ ВРЕМЕНА получать за свои услуги компенсацию, которая не должна быть УМЕНЬШЕНА во время их пребывания в должности».

Это, при рассмотрении всех обстоятельств, является наиболее приемлемым положением, которое можно было придумать. Легко будет понять, что колебания в стоимости денег и в состоянии общества сделали фиксированную ставку компенсации в Конституции недопустимой. То, что сегодня могло бы быть экстравагантным, через полвека могло бы стать скудным и неадекватным. Поэтому было необходимо оставить на усмотрение законодательного органа варьировать свои положения в соответствии с изменениями обстоятельств, но под такими ограничениями, чтобы лишить этот орган возможности изменить положение индивида в худшую сторону. Человек может тогда быть уверен в почве, на которой он стоит, и никогда не может быть удержан от своего долга опасением оказаться в менее приемлемой ситуации. Процитированная оговорка сочетает в себе оба преимущества. Оклады судебных должностных лиц могут время от времени изменяться, как того потребует случай, но так, чтобы никогда не уменьшать содержание, с которым любой конкретный судья вступает в должность, в отношении него. Будет замечено, что конвент сделал различие между компенсацией Президента и судей. Компенсация первого не может быть ни увеличена, ни уменьшена; компенсация последних может только не уменьшаться. Это, вероятно, возникло из-за разницы в продолжительности соответствующих должностей. Поскольку Президент избирается не более чем на четыре года, редко может случиться так, что адекватный оклад, установленный в начале этого периода, не будет оставаться таковым до его конца. Но в отношении судей, которые, если они ведут себя должным образом, будут обеспечены своими местами пожизненно, вполне может случиться, особенно на ранних стадиях правительства, что жалованье, которое было бы вполне достаточным при их первом назначении, стало бы слишком малым в ходе их службы.

Это положение об обеспечении судей несет на себе все признаки благоразумия и эффективности; и можно с уверенностью утверждать, что вместе с постоянным сроком пребывания в их должностях оно дает лучшую перспективу их независимости, чем та, что обнаруживается в конституциях любого из Штатов в отношении их собственных судей.

Меры предосторожности для их ответственности включены в статью об импичментах. Они подлежат импичменту за неправомерные действия Палатой представителей и суду Сената; и, если признаны виновными, могут быть отстранены от должности и лишены права занимать любую другую. Это единственное положение по данному пункту, которое согласуется с необходимой независимостью судебного характера, и является единственным, которое мы находим в нашей собственной Конституции в отношении наших собственных судей.

Отсутствие положения об отстранении судей по причине неспособности было предметом жалоб. Но все рассудительные люди поймут, что такое положение либо не применялось бы на практике, либо было бы более подвержено злоупотреблениям, чем рассчитано на достижение какой-либо доброй цели. Измерение способностей ума, я полагаю, не имеет места в каталоге известных искусств. Попытка установить границу между областями способности и неспособности гораздо чаще давала бы простор личным и партийным привязанностям и вражде, чем продвигала бы интересы правосудия или общественного блага. Результат, за исключением случая безумия, должен по большей части быть произвольным; и безумие, без какого-либо формального или прямого положения, можно с уверенностью объявить виртуальной дисквалификацией.

Конституция Нью-Йорка, чтобы избежать расследований, которые навсегда должны оставаться расплывчатыми и опасными, взяла определенный возраст в качестве критерия неспособности. Ни один человек не может быть судьей после шестидесяти. Я полагаю, что в настоящее время мало тех, кто не одобряет это положение. Нет должности, в отношении которой оно было бы менее уместно, чем должность судьи. Делиберирующие и сравнительные способности обычно сохраняют свою силу гораздо дольше этого периода у людей, которые доживают до него; и когда, в дополнение к этому обстоятельству, мы рассмотрим, как мало тех, кто переживает сезон интеллектуальной бодрости, и как невероятно, чтобы какая-либо значительная часть скамьи, более или менее многочисленная, находилась в такой ситуации в одно и то же время, мы будем готовы заключить, что ограничения такого рода мало что могут рекомендовать. В республике, где состояния не являются богатыми, а пенсии не являются целесообразными, увольнение людей с должностей, на которых они служили своей стране долго и полезно, от которых они зависят в средствах к существованию и с которых будет слишком поздно переходить к любому другому занятию для пропитания, должно иметь какое-то лучшее оправдание перед человечеством, чем то, которое можно найти в воображаемой опасности выжившей из ума скамьи.

ПУБЛИЙ.

[1] См. Конституцию Массачусетса, глава 2, раздел 1, статья 13.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXX.

Полномочия судебной власти

Из издания МАКЛИНА, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу Штата Нью-Йорк:

Чтобы судить с точностью о надлежащем объеме федерального судопроизводства, необходимо будет рассмотреть, во-первых, каковы его надлежащие объекты.

По-видимому, едва ли допускает споров, что судебная власть Союза должна распространяться на следующие несколько категорий дел: 1-е, на все те, которые возникают из законов Соединенных Штатов, принятых в соответствии с их справедливыми и конституционными полномочиями законодательства; 2-е, на все те, которые касаются исполнения положений, прямо содержащихся в статьях Союза; 3-е, на все те, в которых Соединенные Штаты являются стороной; 4-е, на все те, которые затрагивают МИР КОНФЕДЕРАЦИИ, относятся ли они к сношениям между Соединенными Штатами и иностранными нациями или к сношениям между самими Штатами; 5-е, на все те, которые возникают в открытом море и относятся к адмиралтейской или морской юрисдикции; и, наконец, на все те, в которых нельзя предположить, что государственные трибуналы будут беспристрастными и непредвзятыми.

Первый пункт зависит от этого очевидного соображения, что всегда должен существовать конституционный метод придания эффективности конституционным положениям. Что, например, дали бы ограничения на власть законодательных органов Штатов без какого-либо конституционного способа обеспечения их соблюдения? Штатам, согласно плану конвента, запрещено делать множество вещей, некоторые из которых несовместимы с интересами Союза, а другие — с принципами хорошего правительства. Введение пошлин на импортируемые товары и выпуск бумажных денег являются примерами каждого рода. Ни один здравомыслящий человек не поверит, что такие запреты будут скрупулезно соблюдаться без какой-либо эффективной власти в правительстве, чтобы сдерживать или исправлять их нарушения. Эта власть должна быть либо прямым вето на законы Штатов, либо полномочием федеральных судов отменять те, которые могут находиться в явном противоречии со статьями Союза. Нет третьего пути, который я могу себе представить. Последний, по-видимому, был сочтен конвентом предпочтительным по сравнению с первым, и, полагаю, будет наиболее приемлемым для Штатов.

Что касается второго пункта, то невозможно никакими аргументами или комментариями сделать его яснее, чем он есть сам по себе. Если существуют такие вещи, как политические аксиомы, то уместность судебной власти правительства быть соразмерной его законодательной власти может быть отнесена к их числу. Сама необходимость единообразия в толковании национальных законов решает этот вопрос. Тринадцать независимых судов окончательной юрисдикции по одним и тем же делам, возникающим из одних и тех же законов, — это гидра в правительстве, от которой ничего, кроме противоречий и путаницы, произойти не может.

Еще меньше нужно говорить в отношении третьего пункта. Споры между нацией и ее членами или гражданами могут быть надлежащим образом переданы только в национальные трибуналы. Любой другой план противоречил бы разуму, прецеденту и приличию.

Четвертый пункт покоится на этом простом положении, что мир ЦЕЛОГО не должен быть оставлен на усмотрение ЧАСТИ. Союз, несомненно, будет отвечать перед иностранными державами за поведение своих членов. И ответственность за ущерб всегда должна сопровождаться способностью его предотвратить. Поскольку отказ в правосудии или его искажение решениями судов, как и любым другим образом, с полным основанием классифицируется среди справедливых причин войны, из этого следует, что федеральная судебная власть должна иметь право рассматривать все дела, в которых замешаны граждане других стран. Это не менее важно для сохранения общественного доверия, чем для обеспечения общественного спокойствия. Возможно, можно вообразить различие между делами, возникающими из договоров и законов наций, и теми, которые могут стоять просто на основании муниципального права. Первый вид может считаться подходящим для федеральной юрисдикции, второй — для юрисдикции Штатов. Но по крайней мере проблематично, не было бы несправедливое решение против иностранца, где предмет спора был полностью связан с lex loci, если бы оно не было исправлено, агрессией против его суверена, так же как и то, которое нарушило положения договора или общего права наций. И еще большее возражение против этого различия возникло бы из огромной трудности, если не невозможности, практического разграничения между делами одного характера и делами другого. Столь большая доля дел, в которых иностранцы являются сторонами, затрагивает национальные вопросы, что гораздо безопаснее и целесообразнее передавать все те, в которых они замешаны, в национальные трибуналы.

Полномочие решать дела между двумя Штатами, между одним Штатом и гражданами другого, и между гражданами разных Штатов, возможно, не менее важно для мира Союза, чем то, которое только что было рассмотрено. История дает нам ужасную картину разногласий и частных войн, которые отвлекали и опустошали Германию до учреждения Имперской палаты Максимилианом, к концу пятнадцатого века; и информирует нас в то же время о огромном влиянии этого института в умиротворении беспорядков и установлении спокойствия империи. Это был суд, наделенный властью окончательно решать все разногласия между членами германского тела.

Метод прекращения территориальных споров между Штатами под властью федерального главы не остался без внимания даже в несовершенной системе, посредством которой они до сих пор удерживались вместе. Но есть много других источников, помимо сталкивающихся претензий на границы, из которых могут возникнуть препирательства и вражда среди членов Союза. Свидетелями некоторых из них мы были в ходе нашего прошлого опыта. Легко будет догадаться, что я намекаю на мошеннические законы, которые были приняты в слишком многих Штатах. И хотя предлагаемая Конституция устанавливает особые гарантии против повторения тех случаев, которые до сих пор имели место, все же оправданно опасаться, что дух, который их породил, примет новые формы, которые нельзя было предвидеть или специально предусмотреть. Любые практики, которые могут иметь тенденцию нарушать гармонию между Штатами, являются надлежащими объектами федерального надзора и контроля.

Может считаться основой Союза то, что «граждане каждого Штата имеют право на все привилегии и иммунитеты граждан нескольких Штатов». И если это справедливый принцип, что каждое правительство ДОЛЖНО ОБЛАДАТЬ СРЕДСТВАМИ ИСПОЛНЕНИЯ СВОИХ СОБСТВЕННЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СВОЕЙ СОБСТВЕННОЙ ВЛАСТЬЮ, то из этого следует, что для нерушимого поддержания того равенства привилегий и иммунитетов, на которые будут иметь право граждане Союза, национальная судебная власть должна председательствовать во всех делах, в которых один Штат или его граждане противостоят другому Штату или его гражданам. Чтобы обеспечить полный эффект столь фундаментального положения против всякого уклонения и уловки, необходимо, чтобы его толкование было поручено тому трибуналу, который, не имея местных привязанностей, будет, вероятно, беспристрастным между различными Штатами и их гражданами, и который, обязанный своим официальным существованием Союзу, никогда не будет склонен испытывать какой-либо предвзятости, неблагоприятной для принципов, на которых он основан.

Пятый пункт потребует мало критики. Самые фанатичные идолопоклонники власти Штатов до сих пор не проявили склонности отказывать национальной судебной власти в праве рассматривать морские дела. Они так часто зависят от законов наций и так часто затрагивают права иностранцев, что подпадают под соображения, относящиеся к общественному миру. Наиболее важная их часть по нынешней Конфедерации передана федеральной юрисдикции.

Разумность деятельности национальных судов в делах, в которых нельзя предположить, что трибуналы Штатов будут беспристрастными, говорит сама за себя. Никто, безусловно, не должен быть судьей в своем собственном деле или в любом деле, в отношении которого он имеет малейший интерес или предвзятость. Этот принцип имеет немалый вес при назначении федеральных судов в качестве надлежащих трибуналов для разрешения споров между различными Штатами и их гражданами. И он должен иметь такое же действие в отношении некоторых дел между гражданами одного и того же Штата. Претензии на землю по грантам разных Штатов, основанные на противоположных претензиях на границы, относятся к этому описанию. Нельзя ожидать, что суды ни одного из предоставляющих Штатов будут непредвзятыми. Законы могли даже предрешить вопрос и связать суды решениями в пользу грантов того Штата, к которому они принадлежали. И даже там, где этого не было сделано, было бы естественно, что судьи, как люди, испытывали бы сильную предрасположенность к претензиям своего собственного правительства.

Изложив и обсудив таким образом принципы, которые должны регулировать формирование федеральной судебной власти, мы перейдем к проверке этими принципами конкретных полномочий, из которых, согласно плану конвента, она должна состоять. Она должна охватывать «все дела по праву и справедливости, возникающие из Конституции, законов Соединенных Штатов и договоров, заключенных или которые будут заключены под их властью; все дела, затрагивающие послов, других официальных представителей и консулов; все дела адмиралтейской и морской юрисдикции; споры, в которых Соединенные Штаты являются стороной; споры между двумя или более Штатами; между Штатом и гражданами другого Штата; между гражданами разных Штатов; между гражданами одного и того же Штата, претендующими на земли по грантам разных Штатов; и между Штатом или его гражданами и иностранными государствами, гражданами и подданными». Это составляет всю массу судебной власти Союза. Давайте теперь рассмотрим ее подробно. Итак, она должна распространяться:

Первое. На все дела по праву и справедливости, ВОЗНИКАЮЩИЕ ИЗ КОНСТИТУЦИИ и ЗАКОНОВ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ. Это соответствует двум первым классам дел, которые были перечислены как подходящие для юрисдикции Соединенных Штатов. Спрашивалось, что имеется в виду под «делами, возникающими из Конституции», в противоречие с теми, что «возникают из законов Соединенных Штатов»? Разница уже была объяснена. Все ограничения на власть законодательных органов Штатов дают примеры этого. Они, например, не должны выпускать бумажные деньги; но запрет проистекает из Конституции и не будет иметь никакой связи с каким-либо законом Соединенных Штатов. Если бы бумажные деньги, несмотря на это, были выпущены, споры по поводу них были бы делами, возникающими из Конституции, а не из законов Соединенных Штатов, в обычном значении этих терминов. Это может послужить образцом всего остального.

Также спрашивалось, к чему слово «справедливость»? Какие справедливые дела могут вырасти из Конституции и законов Соединенных Штатов? Едва ли найдется предмет судебного разбирательства между индивидами, который не мог бы включать те ингредиенты МОШЕННИЧЕСТВА, СЛУЧАЙНОСТИ, ДОВЕРИЯ или ТЯГОТЫ, которые сделали бы дело объектом справедливой, а не юридической юрисдикции, как это различие известно и установлено в нескольких Штатах. Особой прерогативой, например, суда справедливости является облегчение того, что называется тяжелыми сделками: это контракты, в которых, хотя и не было прямого мошенничества или обмана, достаточного для их признания недействительными в суде права, все же могло быть получено некоторое неправомерное и недобросовестное преимущество из нужд или несчастий одной из сторон, чего суд справедливости не потерпел бы. В таких случаях, когда иностранцы были замешаны с любой стороны, федеральные суды не смогли бы вершить правосудие без справедливой, а также юридической юрисдикции. Соглашения о передаче земель, на которые претендуют по грантам разных Штатов, могут дать еще один пример необходимости справедливой юрисдикции в федеральных судах. Это рассуждение может быть не столь очевидным в тех Штатах, где формальное и техническое различие между ПРАВОМ и СПРАВЕДЛИВОСТЬЮ не поддерживается, как в этом Штате, где оно иллюстрируется повседневной практикой.

Судебная власть Союза должна распространяться:

Во-вторых. На договоры, заключенные или которые будут заключены в соответствии с полномочиями Соединенных Штатов, а также на все дела, затрагивающие послов, иных официальных представителей и консулов. Они относятся к четвертой категории перечисленных дел, поскольку имеют очевидную связь с поддержанием национального мира.

В-третьих. На дела, подпадающие под юрисдикцию адмиралтейств и морского права. В совокупности они составляют пятый из перечисленных классов дел, подлежащих ведению национальных судов.

В-четвертых. На споры, стороной в которых являются Соединенные Штаты. Они составляют третий из этих классов.

В-пятых. На споры между двумя или более штатами; между штатом и гражданами другого штата; между гражданами разных штатов. Они относятся к четвертому из этих классов и в некоторой степени имеют природу последнего.

В-шестых. На дела между гражданами одного и того же штата, ПРЕТЕНДУЮЩИМИ НА ЗЕМЛИ НА ОСНОВАНИИ ГРАНТОВ РАЗНЫХ ШТАТОВ. Они подпадают под последний класс и ЯВЛЯЮТСЯ ЕДИНСТВЕННЫМИ СЛУЧАЯМИ, В КОТОРЫХ ПРЕДЛАГАЕМАЯ КОНСТИТУЦИЯ ПРЯМО ПРЕДУСМАТРИВАЕТ РАССМОТРЕНИЕ СПОРОВ МЕЖДУ ГРАЖДАНАМИ ОДНОГО И ТОГО ЖЕ ШТАТА.

В-седьмых. На дела между штатом и его гражданами, а также иностранными государствами, гражданами или подданными. Как уже было разъяснено, они относятся к четвертому из перечисленных классов и, как было показано, являются в особом смысле надлежащими предметами ведения национальной судебной власти.

Из этого обзора особых полномочий федеральной судебной власти, как они определены в Конституции, следует, что все они соответствуют принципам, которые должны были лежать в основе структуры этого ведомства и которые были необходимы для совершенства системы. Если покажется, что с включением любого из них в план связаны некоторые частичные неудобства, следует помнить, что национальный законодательный орган будет обладать достаточными полномочиями, чтобы вносить такие ИСКЛЮЧЕНИЯ и предписывать такие правила, которые будут направлены на предотвращение или устранение этих неудобств. Возможность частных злоупотреблений никогда не может рассматриваться здравомыслящим человеком как весомое возражение против общего принципа, который направлен на предотвращение общих бедствий и получение общих преимуществ.

ПУБЛИЙ.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXXI.

Судебная власть (продолжение) и распределение судебных полномочий

Из издания Маклина, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Вернемся теперь к разделению судебной власти между различными судами и их отношениям друг к другу: «Судебная власть Соединенных Штатов» (согласно плану конвента) «должна быть возложена на один Верховный суд и на такие нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени предписывать и учреждать».

То, что должен существовать один суд высшей и окончательной юрисдикции, — это положение, которое вряд ли будет оспариваться. Причины этого были изложены в другом месте и слишком очевидны, чтобы их повторять. Единственный вопрос, который, по-видимому, был поднят в связи с этим, заключается в том, должен ли он быть отдельным органом или ветвью законодательной власти. В отношении этого дела наблюдается то же противоречие, которое было отмечено в ряде других случаев. Те самые люди, которые возражают против Сената как суда по делам об импичменте на основании ненадлежащего смешения властей, по крайней мере косвенно отстаивают целесообразность возложения окончательного решения всех дел на весь законодательный орган или его часть.

Аргументы, или, скорее, предположения, на которых основано это обвинение, сводятся к следующему: «Полномочия предлагаемого Верховного суда Соединенных Штатов, который должен быть отдельным и независимым органом, будут выше полномочий законодательного органа. Власть толковать законы в соответствии с ДУХОМ Конституции позволит этому суду придавать им любую форму, которую он сочтет нужной; тем более что его решения никоим образом не будут подлежать пересмотру или исправлению законодательным органом. Это столь же беспрецедентно, сколь и опасно. В Британии судебная власть в последней инстанции принадлежит Палате лордов, которая является ветвью законодательной власти; и эта часть британского правительства была скопирована в конституциях штатов в целом. Парламент Великобритании и законодательные органы отдельных штатов могут в любое время исправить законом спорные решения своих соответствующих судов. Но ошибки и узурпации Верховного суда Соединенных Штатов будут неконтролируемыми и неисправимыми». При проверке окажется, что все это состоит из ложных рассуждений, основанных на неверно понятых фактах.

Во-первых, в рассматриваемом плане нет ни слова, которое ПРЯМО уполномочивало бы национальные суды толковать законы в соответствии с духом Конституции или давало бы им в этом отношении большую широту, чем та, на которую могут претендовать суды любого штата. Я признаю, однако, что Конституция должна быть стандартом толкования законов и что везде, где существует явное противоречие, законы должны уступать место Конституции. Но эта доктрина выводится не из каких-либо обстоятельств, присущих плану конвента, а из общей теории ограниченной Конституции; и, насколько она верна, она в равной степени применима к большинству, если не ко всем правительствам штатов. Поэтому в этом отношении не может быть возражений против федеральной судебной системы, которые не относились бы к местным судебным системам в целом и которые не служили бы осуждению каждой конституции, пытающейся установить границы законодательного усмотрения.

Но, возможно, сила возражения заключается в особой организации Верховного суда; в том, что он состоит из отдельного корпуса магистратов, а не является одной из ветвей законодательной власти, как в правительстве Великобритании и штатов. Настаивая на этом пункте, авторы возражения должны отказаться от того смысла, который они стремились придать знаменитой максиме, требующей разделения ветвей власти. Тем не менее, им следует уступить, в соответствии с толкованием, данным этой максиме в ходе этих статей, что она не нарушается возложением окончательной судебной власти на ЧАСТЬ законодательного органа. Но хотя это и не является абсолютным нарушением этого превосходного правила, оно настолько близко к нему подходит, что по одной этой причине является менее предпочтительным, чем способ, выбранный конвентом. От органа, который даже частично участвовал в принятии плохих законов, мы редко могли бы ожидать склонности смягчать их при применении. Тот же дух, который действовал при их создании, был бы слишком склонен толковать их; еще менее можно было бы ожидать, что люди, нарушившие Конституцию в качестве законодателей, будут склонны исправить нарушение в качестве судей. И это еще не все. Каждая причина, рекомендующая пожизненное назначение на судебные должности при условии хорошего поведения, выступает против возложения судебной власти в последней инстанции на орган, состоящий из людей, избранных на ограниченный срок. Существует абсурдность в том, чтобы передавать решение дел в первой инстанции судьям с постоянным статусом, а в последней — тем, кто имеет временную и изменчивую конституцию. И еще большая абсурдность заключается в том, чтобы подчинять решения людей, отобранных за их знание законов, приобретенное путем долгого и упорного изучения, пересмотру и контролю со стороны людей, которые из-за отсутствия такого же преимущества не могут не испытывать недостатка в этих знаниях. Члены законодательного органа редко будут избираться с учетом тех качеств, которые подходят людям для должностей судей; и поскольку по этой причине будут веские основания опасаться всех пагубных последствий недостаточной информированности, так и из-за естественной склонности таких органов к партийным разногласиям будет не меньше оснований опасаться, что ядовитое дыхание фракционности может отравить источники правосудия. Привычка постоянно быть выстроенными по противоположным сторонам будет слишком склонна подавлять голос как закона, так и справедливости.

Эти соображения учат нас приветствовать мудрость тех штатов, которые передали судебную власть в последней инстанции не части законодательного органа, а отдельным и независимым группам людей. Вопреки предположению тех, кто представлял план конвента в этом отношении как новый и беспрецедентный, это лишь копия конституций Нью-Гэмпшира, Массачусетса, Пенсильвании, Делавэра, Мэриленда, Вирджинии, Северной Каролины, Южной Каролины и Джорджии; и предпочтение, которое было отдано этим моделям, весьма похвально.

Во-вторых, неверно, что Парламент Великобритании или законодательные органы отдельных штатов могут исправлять спорные решения своих соответствующих судов в каком-либо ином смысле, чем это мог бы сделать будущий законодательный орган Соединенных Штатов. Теория ни британской, ни конституций штатов не санкционирует пересмотр судебного приговора законодательным актом. И в предлагаемой Конституции нет ничего, более чем в любой из них, что это запрещало бы. В первой, как и в последних, единственным препятствием является неправомерность этого действия, исходящая из общих принципов права и разума. Законодательный орган, не выходя за пределы своей компетенции, не может отменить решение, однажды принятое по конкретному делу; хотя он может предписать новое правило для будущих дел. Это принцип, и он применяется во всех своих последствиях точно таким же образом и в той же мере к правительствам штатов, как и к национальному правительству, которое сейчас рассматривается. Никакой разницы нельзя указать ни в каком аспекте этого предмета.

В последнюю очередь можно заметить, что предполагаемая опасность судебных посягательств на законодательную власть, которая неоднократно повторялась по многим поводам, в действительности является призраком. Частные неверные толкования и нарушения воли законодательного органа могут время от времени случаться; но они никогда не могут быть настолько обширными, чтобы стать неудобством или в какой-либо ощутимой степени повлиять на порядок политической системы. Это можно с уверенностью вывести из общей природы судебной власти, из объектов, к которым она относится, из способа, которым она осуществляется, из ее сравнительной слабости и из ее полной неспособности поддержать свои узурпации силой. И этот вывод значительно подкрепляется соображением о важном конституционном сдерживающем факторе, который власть возбуждать импичменты в одной части законодательного органа и принимать по ним решения в другой дала бы этому органу в отношении членов судебного ведомства. Это само по себе является полной гарантией. Никогда не может возникнуть опасности, что судьи серией преднамеренных узурпаций власти законодательного органа будут рисковать объединенным негодованием органа, которому она доверена, в то время как этот орган обладает средствами наказать их самонадеянность, отстранив их от должностей. Хотя это должно устранить все опасения по данному вопросу, это в то же время дает веский аргумент в пользу создания Сената в качестве суда для рассмотрения дел об импичменте.

Рассмотрев и, надеюсь, устранив возражения против отдельной и независимой организации Верховного суда, я перехожу к рассмотрению целесообразности полномочий по созданию нижестоящих судов и отношений, которые будут существовать между ними и первым.

Полномочия по созданию нижестоящих судов явно рассчитаны на то, чтобы избежать необходимости прибегать к Верховному суду в каждом случае федеральной юрисдикции. Они призваны позволить национальному правительству учреждать или УПОЛНОМОЧИВАТЬ в каждом штате или округе Соединенных Штатов трибунал, компетентный для решения вопросов национальной юрисдикции в его пределах.

Но почему, спрашивается, та же цель не могла быть достигнута посредством судов штатов? Это допускает различные ответы. Хотя пригодность и компетентность этих судов должны быть признаны в самой широкой мере, суть рассматриваемых полномочий все же может рассматриваться как необходимая часть плана, хотя бы для того, чтобы уполномочить национальный законодательный орган передавать им рассмотрение дел, возникающих из национальной Конституции. Наделить существующие суды отдельных штатов правом решать такие дела, возможно, было бы в той же мере «созданием трибуналов», как и созданием новых судов с аналогичными полномочиями. Но не следовало ли сделать более прямое и явное положение в пользу судов штатов? На мой взгляд, существуют веские причины против такого положения: самые проницательные не могут предвидеть, в какой степени преобладание местного духа может оказаться препятствием для того, чтобы местные трибуналы могли осуществлять юрисдикцию по национальным делам; в то время как каждый человек может обнаружить, что суды, созданные подобно судам некоторых штатов, были бы неподходящими каналами для осуществления судебной власти Союза. Судьи штатов, занимающие свои должности по усмотрению или из года в год, будут слишком мало независимы, чтобы на них можно было положиться в вопросе неукоснительного исполнения национальных законов. И если существовала необходимость доверять им первоначальное рассмотрение дел, возникающих в соответствии с этими законами, то существовала бы соответствующая необходимость оставить дверь для апелляции как можно более широко открытой. Пропорционально основаниям для доверия или недоверия к подчиненным трибуналам должна быть легкость или трудность апелляций. И будучи вполне удовлетворенным целесообразностью апелляционной юрисдикции в различных классах дел, к которым она распространяется планом конвента, я бы счел все, что рассчитано на то, чтобы на практике дать НЕОГРАНИЧЕННЫЙ ХОД апелляциям, источником общественных и частных неудобств.

Я не уверен, не окажется ли весьма целесообразным и полезным разделить Соединенные Штаты на четыре, пять или полдюжины округов и учредить федеральный суд в каждом округе вместо одного в каждом штате. Судьи этих судов с помощью судей штатов могут проводить выездные сессии для рассмотрения дел в различных частях соответствующих округов. Правосудие через них может отправляться легко и быстро; а апелляции могут быть безопасно ограничены узкими рамками. Этот план кажется мне в настоящее время наиболее предпочтительным из всех, которые могли бы быть приняты; и для этого необходимо, чтобы полномочия по созданию нижестоящих судов существовали в полном объеме, в котором они содержатся в предлагаемой Конституции.

Эти причины кажутся достаточными, чтобы убедить непредвзятый ум в том, что отсутствие таких полномочий было бы большим дефектом плана. Давайте теперь рассмотрим, каким образом судебная власть должна быть распределена между верховными и нижестоящими судами Союза. Верховный суд должен быть наделен первоначальной юрисдикцией только «в делах, затрагивающих послов, иных официальных представителей и консулов, а также в тех, в которых стороной БУДЕТ ШТАТ». Официальные представители любого ранга являются непосредственными представителями своих суверенов. Все вопросы, в которых они замешаны, настолько непосредственно связаны с общественным миром, что как для его сохранения, так и из уважения к суверенитетам, которые они представляют, целесообразно и правильно, чтобы такие вопросы передавались в первую очередь в высший судебный орган нации. Хотя консулы в строгом смысле не имеют дипломатического статуса, поскольку они являются официальными агентами наций, к которым принадлежат, то же самое наблюдение в значительной мере применимо и к ним. В делах, в которых штат может оказаться стороной, было бы не подобающе его достоинству быть переданным в нижестоящий трибунал. Хотя это может быть скорее отступлением от непосредственного предмета этой статьи, я воспользуюсь случаем, чтобы упомянуть здесь предположение, которое вызвало некоторую тревогу на весьма ошибочных основаниях. Было высказано предположение, что передача государственных ценных бумаг одного штата гражданам другого позволила бы им преследовать этот штат в федеральных судах на сумму этих ценных бумаг; предположение, которое следующие соображения доказывают как не имеющее под собой оснований.

Для природы суверенитета неотъемлемо не подлежать иску со стороны частного лица БЕЗ ЕГО СОГЛАСИЯ. Это общее чувство и общая практика человечества; и это освобождение, как один из атрибутов суверенитета, в настоящее время пользуется правительством каждого штата в Союзе. Поэтому, если в плане конвента нет отказа от этого иммунитета, он останется за штатами, а предполагаемая опасность должна быть чисто идеальной. Обстоятельства, необходимые для отчуждения суверенитета штата, обсуждались при рассмотрении статьи о налогообложении и не нуждаются в повторении здесь. Обращение к принципам, установленным там, убедит нас в том, что нет никаких оснований утверждать, что правительства штатов были бы лишены принятием этого плана привилегии платить свои собственные долги по-своему, свободными от любых ограничений, кроме тех, которые вытекают из обязательств добросовестности. Контракты между нацией и частными лицами обязательны только для совести суверена и не имеют претензий на принудительную силу. Они не дают права на иск, независимого от суверенной воли. С какой целью было бы разрешать иски против штатов по долгам, которые они должны? Как можно было бы обеспечить взыскание? Очевидно, что это невозможно было бы сделать, не ведя войну против штата-должника; и приписывать федеральным судам, просто по подразумеванию и в нарушение ранее существовавшего права правительств штатов, полномочия, которые повлекли бы за собой такие последствия, было бы совершенно натянутым и неоправданным.

Давайте возобновим ход наших наблюдений. Мы видели, что первоначальная юрисдикция Верховного суда была бы ограничена двумя классами дел, причем такими, которые случаются редко. Во всех остальных случаях федеральной юрисдикции первоначальная юрисдикция принадлежала бы нижестоящим трибуналам; а Верховный суд не имел бы ничего, кроме апелляционной юрисдикции, «с такими ИСКЛЮЧЕНИЯМИ и в соответствии с такими РЕГЛАМЕНТАМИ, которые установит Конгресс».

Целесообразность этой апелляционной юрисдикции едва ли подвергалась сомнению в отношении вопросов права; но громкие протесты звучали против нее в применении к вопросам факта. Некоторые благонамеренные люди в этом штате, черпая свои представления из языка и форм, принятых в наших судах, были побуждены рассматривать ее как подразумеваемую отмену суда присяжных в пользу способа судопроизводства по гражданскому праву, который преобладает в наших судах адмиралтейства, по делам о наследстве и в судах справедливости. Технический смысл был придан термину «апелляционный», который в нашем юридическом языке обычно используется в отношении апелляций в ходе гражданского процесса. Но если я не ошибаюсь, то же значение не придавалось бы ему ни в одной части Новой Англии. Там апелляция от одних присяжных к другим является привычной как в языке, так и на практике, и даже является делом обычным, пока не будет двух вердиктов в одну сторону. Слово «апелляционный», следовательно, не будет пониматься в том же смысле в Новой Англии, что и в Нью-Йорке, что показывает неправомерность технического толкования, производного от юриспруденции любого конкретного штата. Выражение, взятое в абстрактном виде, означает не что иное, как право одного трибунала пересматривать решения другого, будь то по праву или по факту, или по обоим. Способ осуществления этого может зависеть от древнего обычая или законодательного положения (в новом правительстве он должен зависеть от последнего) и может быть с помощью присяжных или без них, как будет сочтено целесообразным. Если, следовательно, пересмотр факта, однажды установленного присяжными, должен в каком-либо случае быть допущен в соответствии с предлагаемой Конституцией, он может быть урегулирован таким образом, чтобы это делалось вторыми присяжными, либо путем возвращения дела в нижестоящий суд для повторного установления факта, либо путем направления вопроса непосредственно из Верховного суда.

Но из этого не следует, что пересмотр факта, однажды установленного присяжными, будет разрешен в Верховном суде. Почему нельзя сказать с величайшей точностью, когда судебный приказ об ошибке (writ of error) подается из нижестоящего в вышестоящий суд права в этом штате, что последний обладает юрисдикцией как по факту, так и по праву? Это правда, он не может начать новое расследование относительно факта, но он принимает его к сведению в том виде, в каком оно представлено в протоколе, и провозглашает закон, вытекающий из него. Это юрисдикция как факта, так и права; и даже невозможно отделить их. Хотя суды общего права этого штата устанавливают спорные факты присяжными, они, несомненно, обладают юрисдикцией как по факту, так и по праву; и, соответственно, когда первые согласованы в состязательных бумагах, они не прибегают к присяжным, а сразу переходят к вынесению решения. Я утверждаю, следовательно, на этом основании, что выражения «апелляционная юрисдикция, как по праву, так и по факту» не обязательно подразумевают пересмотр в Верховном суде фактов, решенных присяжными в нижестоящих судах.

Можно вполне представить, что следующий ход мыслей повлиял на конвент в отношении этого конкретного положения. Апелляционная юрисдикция Верховного суда (возможно, аргументировалось) будет распространяться на дела, разрешимые различными способами, некоторые в ходе ОБЩЕГО ПРАВА, другие в ходе ГРАЖДАНСКОГО ПРАВА. В первом случае пересмотр только права будет, вообще говоря, надлежащей сферой деятельности Верховного суда; во втором случае пересмотр факта соответствует обычаю и в некоторых случаях, примером которых являются призовые дела, может быть существенным для сохранения общественного мира. Поэтому необходимо, чтобы апелляционная юрисдикция в определенных случаях распространялась в самом широком смысле на вопросы факта. Не поможет сделать прямое исключение для дел, которые были первоначально рассмотрены присяжными, потому что в судах некоторых штатов ВСЕ ДЕЛА рассматриваются таким образом; и такое исключение исключило бы пересмотр вопросов факта как там, где это могло бы быть уместно, так и там, где это могло бы быть неуместно. Чтобы избежать всех неудобств, будет безопаснее заявить в общем виде, что Верховный суд должен обладать апелляционной юрисдикцией как по праву, так и по ФАКТУ, и что эта юрисдикция должна подлежать таким ИСКЛЮЧЕНИЯМ и регламентам, которые может предписать национальный законодательный орган. Это позволит правительству модифицировать ее таким образом, чтобы она наилучшим образом отвечала целям общественного правосудия и безопасности.

Этот взгляд на дело, во всяком случае, исключает всякое сомнение в том, что предполагаемая ОТМЕНА суда присяжных в результате действия этого положения является ошибочной и неверной. Законодательный орган Соединенных Штатов, безусловно, имел бы полные полномочия предусмотреть, что при апелляциях в Верховный суд не должно быть пересмотра фактов, если они были рассмотрены в первоначальных делах присяжными. Это, безусловно, было бы санкционированным исключением; но если по уже упомянутой причине это сочли бы слишком обширным, его можно было бы ограничить только такими делами, которые подлежат разрешению по общему праву при таком способе судопроизводства.

Итог наблюдений, сделанных до сих пор относительно полномочий судебного ведомства, таков: оно было тщательно ограничено теми делами, которые явно подходят для ведения национальной судебной власти; что при распределении этих полномочий за Верховным судом была сохранена очень малая часть первоначальной юрисдикции, а остальное передано подчиненным трибуналам; что Верховный суд будет обладать апелляционной юрисдикцией как по праву, так и по факту во всех делах, переданных ему, причем и то и другое подлежит любым ИСКЛЮЧЕНИЯМ и РЕГЛАМЕНТАМ, которые могут быть сочтены целесообразными; что эта апелляционная юрисдикция ни в коем случае не ОТМЕНЯЕТ суд присяжных; и что обычная степень благоразумия и честности в национальных советах обеспечит нам солидные преимущества от создания предлагаемой судебной системы, не подвергая нас никаким неудобствам, которые предсказывались из этого источника.

ПУБЛИЙ.

[1] Статья 3, разд. 1.

[2] Эти полномочия были абсурдно представлены как предназначенные для упразднения всех окружных судов в отдельных штатах, которые обычно называются нижестоящими судами. Но выражения Конституции таковы: создавать «трибуналы, НИЖЕСТОЯЩИЕ ВЕРХОВНОМУ СУДУ»; и очевидный замысел этого положения состоит в том, чтобы позволить создание местных судов, подчиненных Верховному, либо в штатах, либо в более крупных округах. Смешно воображать, что имелись в виду окружные суды.

[3] Это слово состоит из JUS и DICTIO, juris dictio, или говорение и провозглашение закона.

[4] Я утверждаю, что штаты будут иметь параллельную юрисдикцию с подчиненными федеральными судебными органами во многих случаях федеральной юрисдикции, как будет объяснено в моей следующей статье.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXXII.

Судебная власть (продолжение)

Из издания Маклина, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Создание нового правительства, какой бы заботой или мудростью ни отличалась эта работа, не может не порождать вопросов сложности и тонкости; и можно ожидать, что они в особом порядке будут вытекать из установления конституции, основанной на полном или частичном объединении ряда отдельных суверенитетов. Только время может созреть и усовершенствовать столь сложную систему, может прояснить смысл всех частей и может приспособить их друг к другу в гармоничное и последовательное ЦЕЛОЕ.

Такие вопросы, соответственно, возникли в отношении плана, предложенного конвентом, и особенно в отношении судебного ведомства. Основные из них касаются положения судов штатов в отношении тех дел, которые должны быть переданы в федеральную юрисдикцию. Должна ли она быть исключительной, или эти суды должны обладать параллельной юрисдикцией? Если последнее, то в каком отношении они будут находиться к национальным трибуналам? Это вопросы, которые мы встречаем в устах здравомыслящих людей и которые, безусловно, заслуживают внимания.

Принципы, установленные в предыдущей статье [1], учат нас, что штаты сохранят все ПРЕДШЕСТВУЮЩИЕ полномочия, которые не могут быть исключительно делегированы федеральному центру; и что это исключительное делегирование может существовать только в одном из трех случаев: когда исключительные полномочия прямо предоставлены Союзу; или когда определенные полномочия предоставлены Союзу, а осуществление подобных полномочий запрещено штатам; или когда полномочия предоставлены Союзу, с которыми аналогичные полномочия в штатах были бы совершенно несовместимы. Хотя эти принципы могут применяться не с той же силой к судебной, как к законодательной власти, я склонен думать, что они в основном верны в отношении первой, так же как и последней. И под этим впечатлением я установлю в качестве правила, что суды штатов СОХРАНЯТ юрисдикцию, которую они имеют сейчас, если только не окажется, что она отнята одним из перечисленных способов.

Единственное, что в предлагаемой Конституции выглядит как ограничение дел федеральной юрисдикции федеральными судами, содержится в этом отрывке: «СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ Соединенных Штатов ДОЛЖНА БЫТЬ ВОЗЛОЖЕНА на один Верховный суд и на ТАКИЕ нижестоящие суды, которые Конгресс может время от времени предписывать и учреждать». Это можно было бы истолковать либо как означающее, что верховные и подчиненные суды Союза должны иметь исключительное право решать те дела, на которые должна распространяться их власть; либо просто как означающее, что органами национальной судебной системы должны быть один Верховный суд и столько подчиненных судов, сколько Конгресс сочтет нужным назначить; или, другими словами, что Соединенные Штаты должны осуществлять судебную власть, которой они должны быть наделены, через один верховный трибунал и определенное количество нижестоящих, которые должны быть ими учреждены. Первое исключает, последнее допускает параллельную юрисдикцию трибуналов штатов; и поскольку первое означало бы отчуждение власти штата по подразумеванию, последнее кажется мне наиболее естественным и наиболее защитимым толкованием.

Но эта доктрина параллельной юрисдикции лишь ясно применима к тем категориям дел, о которых суды штатов имели предыдущую осведомленность. Это не столь очевидно в отношении дел, которые могут возникнуть из Конституции, подлежащей установлению, и быть ЕЙ ПРИСУЩИМИ; ибо не позволить судам штатов право юрисдикции в таких случаях вряд ли можно считать ущемлением ранее существовавших полномочий. Поэтому я не намерен утверждать, что Соединенные Штаты в ходе законодательства по объектам, вверенным их руководству, не могут передать решение дел, возникающих по конкретному регламенту, исключительно федеральным судам, если такая мера будет сочтена целесообразной; но я утверждаю, что суды штатов не будут лишены никакой части своей первоначальной юрисдикции, кроме той, что может касаться апелляции; и я даже придерживаюсь мнения, что в каждом случае, в котором они не были прямо исключены будущими актами национального законодательного органа, они, конечно, будут принимать к рассмотрению дела, к которым эти акты могут дать начало. Это я вывожу из природы судебной власти и из общего духа системы. Судебная власть каждого правительства смотрит дальше своих собственных местных или муниципальных законов и в гражданских делах берет на себя все предметы судебных споров между сторонами в пределах своей юрисдикции, хотя причины спора относятся к законам самой отдаленной части земного шара. Дела Японии, не меньше, чем Нью-Йорка, могут служить объектами правового обсуждения в наших судах. Когда в дополнение к этому мы рассматриваем правительства штатов и национальные правительства, как они есть на самом деле, в свете родственных систем и как части ОДНОГО ЦЕЛОГО, вывод кажется окончательным, что суды штатов имели бы параллельную юрисдикцию во всех делах, возникающих в соответствии с законами Союза, где это не было прямо запрещено.

Здесь возникает другой вопрос: какие отношения существовали бы между национальными судами и судами штатов в этих случаях параллельной юрисдикции? Я отвечаю, что апелляция, безусловно, подавалась бы из последних в Верховный суд Соединенных Штатов. Конституция прямо предоставляет апелляционную юрисдикцию Верховному суду во всех перечисленных случаях федеральной юрисдикции, в которых он не должен иметь первоначальную, без единого выражения, ограничивающего ее действие только нижестоящими федеральными судами. Рассматриваются только объекты апелляции, а не трибуналы, из которых она должна быть подана. Из этого обстоятельства и из самой сути дела ее следует толковать как распространяющуюся на трибуналы штатов. Либо это должно быть так, либо местные суды должны быть исключены из параллельной юрисдикции в вопросах национального значения, иначе судебная власть Союза может быть обойдена по желанию любого истца или обвинителя. Ни одно из этих последствий не должно быть допущено без очевидной необходимости; последнее было бы совершенно недопустимым, так как оно сорвало бы некоторые из наиболее важных и провозглашенных целей предлагаемого правительства и существенно затруднило бы его меры. И я не вижу никаких оснований для такого предположения. В соответствии с уже сделанным замечанием, национальная система и система штатов должны рассматриваться как ОДНО ЦЕЛОЕ. Суды последних, конечно, будут естественными вспомогательными органами для исполнения законов Союза, и апелляция из них так же естественно будет подаваться в тот трибунал, который предназначен для объединения и ассимиляции принципов национального правосудия и правил национальных решений. Очевидная цель плана конвента состоит в том, что все дела указанных классов должны по веским общественным причинам получать свое первоначальное или окончательное решение в судах Союза. Поэтому ограничение общих выражений, дающих апелляционную юрисдикцию Верховному суду, апелляциями из нижестоящих федеральных судов, вместо того чтобы позволить их распространение на суды штатов, означало бы сужение широты терминов, в подрыв намерения, вопреки всякому здравому правилу толкования.

Но можно ли было бы подать апелляцию из судов штатов в подчиненные федеральные судебные органы? Это еще один из вопросов, которые были подняты, и он более сложен, чем предыдущий. Следующие соображения подтверждают утвердительный ответ. План конвента, во-первых, уполномочивает национальный законодательный орган «создавать трибуналы, нижестоящие Верховному суду» [2]. Он заявляет, во-вторых, что «СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ Соединенных Штатов ДОЛЖНА БЫТЬ ВОЗЛОЖЕНА на один Верховный суд и на такие нижестоящие суды, которые Конгресс предпишет и учредит»; и затем он переходит к перечислению дел, на которые должна распространяться эта судебная власть. Впоследствии он делит юрисдикцию Верховного суда на первоначальную и апелляционную, но не дает определения юрисдикции нижестоящих судов. Единственные очертания, описанные для них, заключаются в том, что они должны быть «нижестоящими Верховному суду» и что они не должны превышать указанные пределы федеральной судебной власти. Будет ли их власть первоначальной или апелляционной, или и той и другой, не объявлено. Все это, по-видимому, оставлено на усмотрение законодательного органа. И поскольку это так, я в настоящее время не вижу препятствий для установления апелляции из судов штатов в подчиненные национальные трибуналы; и можно представить много преимуществ, связанных с полномочиями делать это. Это уменьшило бы мотивы для умножения федеральных судов и позволило бы принять меры, рассчитанные на сокращение апелляционной юрисдикции Верховного суда. Тогда трибуналы штатов могли бы остаться с более полным ведением федеральных дел; и апелляции в большинстве случаев, в которых они могут быть сочтены уместными, вместо того чтобы направляться в Верховный суд, могут подаваться из судов штатов в окружные суды Союза.

ПУБЛИЙ.

[1] № 32.

[2] Раздел 8, статья 1.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXXIII.

Судебная власть (продолжение) в отношении суда присяжных

Из издания MCLEAN, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Возражение против плана конвента, которое имело наибольший успех в этом штате, а возможно, и в нескольких других штатах, — это ВОЗРАЖЕНИЕ, КАСАЮЩЕЕСЯ ОТСУТСТВИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО ПОЛОЖЕНИЯ о суде присяжных по гражданским делам. Неискренняя форма, в которой обычно излагается это возражение, неоднократно подвергалась критике и разоблачению, но продолжает преследоваться во всех разговорах и сочинениях противников плана. Простое молчание Конституции в отношении ГРАЖДАНСКИХ ДЕЛ представляется как отмена суда присяжных, а декламации, для которых это послужило предлогом, хитроумно рассчитаны на то, чтобы вызвать убеждение, что эта мнимая отмена является полной и всеобщей, распространяющейся не только на каждый вид гражданских, но даже на УГОЛОВНЫЕ ДЕЛА. Спорить в отношении последних, однако, было бы столь же тщетно и бесплодно, как пытаться серьезно доказать СУЩЕСТВОВАНИЕ МАТЕРИИ или демонстрировать любое из тех положений, которые своей собственной внутренней очевидностью принуждают к убеждению, когда они выражены на языке, адаптированном для передачи их смысла.

Что касается гражданских дел, то были использованы уловки, почти слишком презренные для опровержения, чтобы поддержать догадку, что вещь, которая только НЕ ПРЕДУСМОТРЕНА, полностью ОТМЕНЕНА. Каждый проницательный человек должен сразу увидеть огромную разницу между МОЛЧАНИЕМ и ОТМЕНОЙ. Но поскольку изобретатели этой ошибки пытались поддержать ее определенными ЮРИДИЧЕСКИМИ МАКСИМАМИ толкования, которые они извратили из их истинного смысла, может быть не совсем бесполезно исследовать почву, которую они заняли.

Максимы, на которые они полагаются, таковы: «Спецификация частностей есть исключение общего»; или «Выражение одного есть исключение другого». Отсюда, говорят они, поскольку Конституция установила суд присяжных по уголовным делам и молчит в отношении гражданских, это молчание является подразумеваемым запретом суда присяжных в отношении последних.

Правила юридического толкования — это правила ЗДРАВОГО СМЫСЛА, принятые судами при толковании законов. Истинным критерием их справедливого применения, следовательно, является их соответствие источнику, из которого они происходят. Поскольку это так, позвольте мне спросить, согласуется ли со здравым смыслом предположение, что положение, обязывающее законодательную власть передавать рассмотрение уголовных дел присяжным, является лишением ее права разрешать или позволять такой способ судопроизводства в других случаях? Естественно ли предполагать, что приказ сделать одно является запретом на совершение другого, на что существовали предыдущие полномочия и что несовместимо с тем, что приказано сделать? Если такое предположение было бы неестественным и неразумным, то не может быть рациональным утверждать, что предписание суда присяжных в одних случаях является запретом в других.

Полномочия по созданию судов — это полномочия по предписанию способа судопроизводства; и, следовательно, если бы в Конституции ничего не было сказано на предмет присяжных, законодательный орган был бы волен либо принять этот институт, либо оставить его в покое. Это усмотрение в отношении уголовных дел ограничено прямым предписанием суда присяжных во всех таких случаях; но оно, конечно, остается свободным в отношении гражданских дел, поскольку по этому пункту существует полное молчание. Спецификация обязательства рассматривать все уголовные дела в определенном порядке действительно исключает обязательство или необходимость применения того же порядка в гражданских делах, но не ограничивает ВЛАСТЬ законодательного органа применять этот порядок, если это будет сочтено целесообразным. Поэтому притворство, что национальный законодательный орган не был бы полностью свободен передать все гражданские дела федеральной юрисдикции на решение присяжных, является притворством, лишенным всякого справедливого основания.

Из этих наблюдений вытекает такой вывод: суд присяжных по гражданским делам не был бы отменен; и что использование, которое пытаются сделать из процитированных максим, противоречит разуму и здравому смыслу и поэтому недопустимо. Даже если бы эти максимы имели точный технический смысл, соответствующий идее тех, кто использует их по данному случаю, что, однако, не так, они все равно были бы неприменимы к конституции правительства. В отношении такого предмета естественный и очевидный смысл его положений, помимо любых технических правил, является истинным критерием толкования.

Увидев теперь, что максимы, на которые полагаются, не выдержат использования, которое из них делают, давайте попытаемся установить их надлежащее использование и истинный смысл. Это лучше всего сделать на примерах. План конвента объявляет, что полномочия Конгресса, или, другими словами, НАЦИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОРГАНА, должны распространяться на определенные перечисленные случаи. Эта спецификация частностей явно исключает всякую претензию на общие законодательные полномочия, потому что утвердительное предоставление специальных полномочий было бы абсурдным, а также бесполезным, если бы предполагались общие полномочия.

Точно так же судебная власть федеральных судебных органов объявлена Конституцией охватывающей определенные дела, специально указанные. Выражение этих дел отмечает точные границы, за которыми федеральные суды не могут расширять свою юрисдикцию, потому что, поскольку объекты их осведомленности перечислены, спецификация была бы ничтожной, если бы она не исключала все идеи более обширных полномочий.

Эти примеры достаточны, чтобы прояснить упомянутые максимы и обозначить способ, которым их следует использовать. Но чтобы не было недопонимания по этому предмету, я добавлю еще один случай, чтобы продемонстрировать надлежащее использование этих максим и злоупотребление, которое из них сделали.

Давайте предположим, что по законам этого штата замужняя женщина была неспособна передавать свою собственность и что законодательный орган, считая это злом, должен постановить, что она может распоряжаться своей собственностью по акту, совершенному в присутствии магистрата. В таком случае нет сомнений, что спецификация означала бы исключение любого другого способа передачи, потому что, поскольку женщина не имела предыдущих полномочий отчуждать свою собственность, спецификация определяет конкретный способ, которым она должна для этой цели воспользоваться. Но давайте далее предположим, что в последующей части того же акта должно быть объявлено, что ни одна женщина не должна распоряжаться какой-либо собственностью определенной стоимости без согласия трех своих ближайших родственников, выраженного их подписанием акта; можно ли было бы сделать вывод из этого регламента, что замужняя женщина не могла бы получить одобрение своих родственников на акт для передачи собственности меньшей стоимости? Положение слишком абсурдно, чтобы заслуживать опровержения, и все же это именно то положение, которое должны установить те, кто утверждает, что суд присяжных по гражданским делам отменен, потому что это прямо предусмотрено в делах уголовного характера.

Из этих наблюдений должно казаться несомненно верным, что суд присяжных ни в коем случае не отменен предлагаемой Конституцией, и столь же верно, что в тех спорах между частными лицами, в которых широкие слои населения, вероятно, будут заинтересованы, этот институт останется точно в том же положении, в котором он поставлен конституциями штатов, и не будет ни в какой степени изменен или затронут принятием рассматриваемого плана. Основанием этого утверждения является то, что национальная судебная власть не будет иметь осведомленности о них, и, конечно, они останутся разрешимыми, как и прежде, только судами штатов и способом, который предписывают конституции и законы штатов. Все земельные дела, за исключением случаев, когда возникают вопросы о претензиях на основании грантов разных штатов, и все другие споры между гражданами одного и того же штата, если только они не зависят от положительных нарушений статей союза актами законодательных органов штатов, будут принадлежать исключительно юрисдикции трибуналов штатов. Добавьте к этому, что дела адмиралтейства и почти все те, которые относятся к юрисдикции справедливости, разрешимы при нашем собственном правительстве без вмешательства присяжных, и вывод из всего этого будет заключаться в том, что этот институт, как он существует у нас в настоящее время, не может быть сколько-нибудь значительно затронут предлагаемым изменением в нашей системе правления.

Друзья и противники плана конвента, если они ни в чем другом не согласны, сходятся по крайней мере в той ценности, которую они придают суду присяжных; или если между ними есть какая-то разница, она заключается в следующем: первые рассматривают его как ценную гарантию свободы; вторые представляют его как само палладиум свободного правительства. Что касается меня, то чем больше действие этого института попадало в поле моего наблюдения, тем больше причин я обнаруживал для того, чтобы держать его в высоком уважении; и было бы совершенно излишне исследовать, в какой степени он заслуживает того, чтобы считаться полезным или существенным в представительной республике, или сколько еще заслуг он может иметь как защита от угнетения наследственного монарха, чем как барьер против тирании популярных магистратов в популярном правительстве. Дискуссии такого рода были бы более любопытными, чем полезными, поскольку все удовлетворены полезностью института и его дружественным аспектом к свободе. Но я должен признать, что не могу легко разглядеть неразрывную связь между существованием свободы и судом присяжных по гражданским делам. Произвольные импичменты, произвольные методы преследования мнимых преступлений и произвольные наказания за произвольные осуждения всегда казались мне великими двигателями судебного деспотизма; и все они имеют отношение к уголовному судопроизводству. Суд присяжных по уголовным делам, подкрепленный законом о хабеас корпус, кажется, поэтому единственным, что касается этого вопроса. И оба они предусмотрены самым полным образом в плане конвента.

Было замечено, что суд присяжных является гарантией против репрессивного осуществления полномочий по налогообложению. Это наблюдение заслуживает того, чтобы быть рассмотренным.

Очевидно, что он не может иметь никакого влияния на законодательный орган в отношении СУММЫ налогов, которые должны быть установлены, ОБЪЕКТОВ, на которые они должны быть наложены, или ПРАВИЛА, по которому они должны быть распределены. Если он может иметь какое-либо влияние, то оно должно быть на способ взимания и поведение должностных лиц, которым поручено исполнение налоговых законов.

Что касается способа взимания в этом штате, в соответствии с нашей собственной Конституцией, суд присяжных в большинстве случаев не используется. Налоги обычно взимаются более упрощенным порядком ареста и продажи, как в случаях с арендной платой. И всеми признается, что это существенно для эффективности налоговых законов. Медлительный ход судебного разбирательства для взыскания налогов, наложенных на частных лиц, не соответствовал бы ни потребностям общества, ни способствовал бы удобству граждан. Это часто вызывало бы накопление издержек, более обременительных, чем первоначальная сумма налога, подлежащего взиманию.

Что касается действий должностных лиц налоговых органов, то положение о праве на суд присяжных по уголовным делам обеспечит ту защиту, к которой мы стремимся. Умышленные злоупотребления государственной властью, направленные на притеснение подданных, и любые виды должностного вымогательства являются преступлениями против правительства, за которые совершившие их лица могут быть привлечены к суду и наказаны в зависимости от обстоятельств дела.

Преимущества суда присяжных по гражданским делам, по-видимому, зависят от обстоятельств, не имеющих прямого отношения к сохранению свободы. Самый веский довод в его пользу состоит в том, что он служит защитой от коррупции. Поскольку всегда есть больше времени и лучшие возможности для того, чтобы оказать влияние на постоянный состав магистратов, нежели на присяжных, созванных для конкретного случая, можно предположить, что коррупционное воздействие легче проникнет к первым, чем ко вторым. Однако сила этого соображения ослабляется другими факторами. Шериф, который созывает обычных присяжных, и секретари судов, которые назначают специальных присяжных, сами являются постоянными должностными лицами и, действуя индивидуально, могут считаться более доступными для коррупционного воздействия, чем судьи, составляющие коллегиальный орган. Нетрудно заметить, что в руках этих должностных лиц была бы возможность подбирать таких присяжных, которые служили бы интересам стороны так же эффективно, как и коррумпированная коллегия судей. Далее, можно справедливо предположить, что было бы менее трудно склонить на свою сторону некоторых присяжных, случайно отобранных из общей массы граждан, чем людей, которые были выбраны правительством за их честность и доброе имя. Но даже при всех этих оговорках суд присяжных все равно должен оставаться ценным средством сдерживания коррупции. Он значительно умножает препятствия на пути к ее успеху. При нынешнем положении дел потребовалось бы подкупить и суд, и присяжных; ибо там, где присяжные явно допустили ошибку, суд, как правило, назначит новое разбирательство, и в большинстве случаев было бы мало пользы от воздействия на присяжных, если только не удалось бы подкупить и сам суд. Таким образом, здесь налицо двойная защита; и легко заметить, что этот сложный механизм способствует сохранению чистоты обоих институтов. Увеличивая препятствия для успеха, он препятствует попыткам посягнуть на честность любого из них. Искушения, которые судьям, возможно, пришлось бы преодолевать, безусловно, должны быть гораздо менее значительными, пока необходимо сотрудничество присяжных, чем если бы они обладали исключительным правом выносить решение по всем делам.

Несмотря, следовательно, на сомнения, которые я выразил относительно того, является ли суд присяжных по гражданским делам существенным для свободы, я признаю, что в большинстве случаев, при надлежащем регулировании, это превосходный метод решения имущественных споров; и что уже только по этой причине он заслуживал бы конституционного закрепления, если бы было возможно установить границы, в которых он должен применяться. Однако во всех случаях это сопряжено с большими трудностями; и люди, не ослепленные энтузиазмом, должны понимать, что в федеративном правительстве, которое представляет собой объединение обществ, чьи идеи и институты в отношении данного вопроса существенно различаются, эта трудность должна быть значительно усилена. Что касается меня, то при каждом новом взгляде на этот предмет я все больше убеждаюсь в реальности препятствий, которые, как нас авторитетно информировали, помешали включению положения по этому вопросу в план конвента.

Огромная разница между пределами применения суда присяжных в разных штатах в целом не осознается; и поскольку это должно иметь значительное влияние на суждение, которое мы должны вынести относительно жалоб на упущение в этом пункте, необходимо дать объяснение. В этом штате наши судебные учреждения ближе всего к британским. У нас есть суды общего права, суды по делам о наследстве (аналогичные в некоторых вопросах духовным судам в Англии), адмиралтейский суд и суд канцлера. Только в судах общего права действует суд присяжных, и то с некоторыми исключениями. Во всех остальных председательствует один судья, который действует в целом либо в соответствии с каноническим, либо с гражданским правом, без помощи присяжных. В Нью-Джерси есть суд канцлера, который действует подобно нашему, но нет ни адмиралтейских судов, ни судов по делам о наследстве в том смысле, в каком последние установлены у нас. В этом штате суды общего права обладают юрисдикцией по тем делам, которые у нас подлежат рассмотрению в адмиралтейских судах и судах по делам о наследстве, и, следовательно, суд присяжных в Нью-Джерси применяется шире, чем в Нью-Йорке. В Пенсильвании это, пожалуй, еще более выражено, ибо в этом штате нет суда канцлера, а его суды общего права обладают правом справедливости. Там есть адмиралтейский суд, но нет суда по делам о наследстве, по крайней мере, по нашему образцу. Делавэр в этих отношениях подражает Пенсильвании. Мэриленд ближе к Нью-Йорку, как и Виргиния, за исключением того, что в последней имеется несколько канцлеров. Северная Каролина наиболее близка к Пенсильвании; Южная Каролина — к Виргинии. Я полагаю, однако, что в некоторых из тех штатов, где есть отдельные адмиралтейские суды, рассматриваемые в них дела подлежат суду присяжных. В Джорджии нет иных судов, кроме судов общего права, и апелляция, разумеется, подается от вердикта одних присяжных к другим, что называется специальными присяжными, для которых установлен особый порядок назначения. В Коннектикуте нет отдельных судов ни канцлерских, ни адмиралтейских, а их суды по делам о наследстве не обладают юрисдикцией по судебным тяжбам. Их суды общего права обладают адмиралтейской и, в определенной степени, справедливостной юрисдикцией. В важных делах их Генеральная Ассамблея является единственным судом канцлера. В Коннектикуте, следовательно, суд присяжных на ПРАКТИКЕ применяется шире, чем в любом другом из упомянутых штатов. Род-Айленд, я полагаю, в этом отношении находится примерно в таком же положении, как Коннектикут. Массачусетс и Нью-Гэмпшир в отношении смешения юрисдикций общего права, права справедливости и адмиралтейского права находятся в сходном положении. В четырех восточных штатах суд присяжных не только стоит на более широком основании, чем в других штатах, но и сопровождается особенностью, неизвестной в полной мере ни одному из них. Существует апелляция ПО ПРАВУ от одних присяжных к другим, пока не будет вынесено два вердикта из трех в пользу одной стороны.

Из этого очерка видно, что существует существенное различие как в модификации, так и в масштабах института суда присяжных по гражданским делам в различных штатах; и из этого факта вытекают следующие очевидные соображения: во-первых, конвент не мог установить общее правило, которое соответствовало бы обстоятельствам всех штатов; и во-вторых, можно было бы рискнуть не меньше, а то и больше, взяв за стандарт систему какого-либо одного штата, чем полностью опустив это положение и оставив данный вопрос, как это и было сделано, на усмотрение законодательного регулирования.

Предложения, которые были внесены для восполнения этого упущения, скорее проиллюстрировали, чем устранили трудность данного вопроса. Меньшинство в Пенсильвании предложило такую формулировку: «Суд присяжных должен быть таким, как прежде», и я утверждаю, что это было бы бессмысленно и ничтожно. Соединенные Штаты в своем объединенном или совокупном качестве являются ОБЪЕКТОМ, к которому, как необходимо толковать, относятся все общие положения Конституции. Теперь очевидно, что хотя суд присяжных с различными ограничениями известен в каждом штате в отдельности, в Соединенных Штатах КАК ТАКОВЫХ он в настоящее время совершенно неизвестен, поскольку нынешнее федеральное правительство вообще не обладает судебной властью; и, следовательно, нет надлежащего предшествующего или ранее существовавшего установления, к которому мог бы относиться термин «ПРЕЖДЕ». Таким образом, он был бы лишен точного смысла и недейственен из-за своей неопределенности.

Поскольку, с одной стороны, форма этого положения не выполнила бы намерения его авторов, так, с другой стороны, если я правильно понимаю это намерение, оно было бы само по себе нецелесообразным. Я предполагаю, что оно состоит в том, чтобы дела в федеральных судах рассматривались судом присяжных, если в штате, где заседают суды, такой способ судопроизводства применялся бы в аналогичном случае в судах штата; то есть, адмиралтейские дела должны рассматриваться в Коннектикуте судом присяжных, а в Нью-Йорке — без такового. Капризное действие столь несхожего метода судопроизводства по одним и тем же делам при одном и том же правительстве само по себе достаточно, чтобы настроить любое здравомыслящее суждение против него. Должно ли дело рассматриваться с участием присяжных или без них, зависело бы в огромном числе случаев от случайного местонахождения суда и сторон.

Но это, по моему мнению, не самое большое возражение. Я испытываю глубокое и твердое убеждение, что существует много дел, в которых суд присяжных является неприемлемым. Я считаю так, в частности, в делах, касающихся общественного мира с иностранными государствами, то есть в большинстве случаев, когда вопрос полностью зависит от норм международного права. К такого рода делам, среди прочих, относятся все дела о призах. Нельзя полагать, что присяжные компетентны в расследованиях, требующих глубокого знания законов и обычаев наций; и иногда они будут находиться под влиянием впечатлений, которые не позволят им уделить должное внимание тем соображениям государственной политики, которыми должны руководствоваться их исследования. Разумеется, всегда существовала бы опасность того, что права других наций могут быть нарушены их решениями, что даст повод для репрессалий и войны. Хотя надлежащая сфера деятельности присяжных — определять вопросы факта, в большинстве случаев правовые последствия настолько переплетены с фактами, что их разделение практически невозможно.

Весомым дополнением к этому замечанию в отношении дел о призах будет упоминание о том, что метод их решения был признан достойным особого регулирования в различных договорах между разными державами Европы, и что в соответствии с такими договорами они подлежат рассмотрению в Великобритании в последней инстанции самим королем в его Тайном совете, где факт, равно как и право, подвергается пересмотру. Одно это демонстрирует неразумность включения в Конституцию фундаментального положения, которое сделало бы системы штатов стандартом для национального правительства в рассматриваемом вопросе, а также опасность обременения правительства любыми конституционными положениями, целесообразность которых не является бесспорной.

Мои убеждения столь же сильны в том, что огромные преимущества проистекают из отделения юрисдикции права справедливости от юрисдикции общего права, и что дела, относящиеся к первой, были бы ненадлежащим образом переданы присяжным. Великое и первичное назначение суда справедливости состоит в том, чтобы предоставлять защиту В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СЛУЧАЯХ, которые являются ИСКЛЮЧЕНИЯМИ из общих правил. Объединение юрисдикции по таким делам с обычной юрисдикцией должно иметь тенденцию к расшатыванию общих правил и к подчинению каждого возникающего дела ОСОБОМУ решению; в то время как отделение одного от другого имеет обратный эффект, делая одно стражем другого и удерживая каждое в целесообразных пределах. Кроме того, обстоятельства, составляющие дела, подходящие для судов справедливости, во многих случаях настолько тонки и сложны, что они несовместимы с духом суда присяжных. Они часто требуют столь длительного, вдумчивого и критического исследования, которое было бы невыполнимо для людей, оторванных от своих занятий и обязанных вынести решение до того, как им будет позволено вернуться к ним. Простота и быстрота, которые являются отличительными чертами этого способа судопроизводства, требуют, чтобы предмет решения был сведен к какому-то одному и очевидному пункту; в то время как судебные тяжбы, обычные в суде канцлера, часто охватывают длинную череду мелких и независимых деталей.

Правда, отделение юрисдикции права справедливости от юрисдикции общего права свойственно английской системе правосудия, которая является моделью, принятой в нескольких штатах. Но столь же верно и то, что суд присяжных был неизвестен во всех случаях, когда они были объединены. И это разделение существенно для сохранения данного института в его первозданной чистоте. Природа суда справедливости легко допустит расширение его юрисдикции на вопросы права; но есть немалые подозрения, что попытка расширить юрисдикцию судов общего права на вопросы права справедливости не только не принесет тех преимуществ, которые могут быть получены от судов канцлера, основанных на принципах, установленных в этом штате, но и будет иметь тенденцию постепенно изменять природу судов общего права и подрывать суд присяжных, вводя вопросы, слишком сложные для решения таким способом.

Это представляется убедительными доводами против включения систем всех штатов в формирование национальной судебной власти в соответствии с тем, что, как можно предположить, было попыткой пенсильванского меньшинства. Давайте теперь рассмотрим, насколько предложение Массачусетса способно устранить предполагаемый недостаток.

Оно сформулировано так: «В гражданских исках между гражданами разных штатов каждый вопрос факта, возникающий в ИСКАХ ПО ОБЩЕМУ ПРАВУ, может быть рассмотрен судом присяжных, если стороны или одна из них потребуют этого».

Это, в лучшем случае, предложение, ограниченное одним описанием дел; и справедливым будет вывод либо о том, что конвент Массачусетса считал это единственным классом федеральных дел, в которых суд присяжных был бы уместен; либо о том, что, желая более широкого положения, они сочли невозможным разработать такое, которое должным образом отвечало бы цели. Если первое, то упущение регулирования в отношении столь частного объекта никогда не может рассматриваться как существенное несовершенство системы. Если последнее, то это служит сильным подтверждением крайней сложности данного вопроса.

Но это еще не все: если мы обратимся к уже сделанным замечаниям относительно судов, существующих в различных штатах Союза, и различных полномочий, осуществляемых ими, то станет ясно, что нет выражений более расплывчатых и неопределенных, чем те, которые были использованы для характеристики ТОГО рода дел, которые, как предполагается, должны подлежать суду присяжных. В этом штате границы между исками по общему праву и исками, подлежащими юрисдикции права справедливости, установлены в соответствии с правилами, действующими в Англии по этому предмету. Во многих других штатах границы менее точны. В некоторых из них каждое дело должно рассматриваться в суде общего права, и на этом основании каждый иск может рассматриваться как иск по общему праву, подлежащий решению присяжными, если стороны или одна из них этого пожелают. Следовательно, соблюдение этого предложения привело бы к той же нерегулярности и путанице, которые, как я уже отмечал, проистекают из регулирования, предложенного пенсильванским меньшинством. В одном штате дело решалось бы судом присяжных, если стороны или одна из них этого потребовали; но в другом штате дело, в точности подобное первому, должно быть решено без участия присяжных, потому что судебные системы штатов различаются в отношении юрисдикции общего права.

Очевидно, следовательно, что предложение Массачусетса по этому предмету не может действовать как общее регулирование, пока не будет принят какой-либо единообразный план в отношении пределов юрисдикции общего права и права справедливости различными штатами. Разработка такого плана — задача сама по себе трудная, требующая много времени и размышлений для ее завершения. Было бы чрезвычайно трудно, если не невозможно, предложить какое-либо общее регулирование, которое было бы приемлемо для всех штатов Союза или которое идеально соответствовало бы различным институтам штатов.

Могут спросить: почему нельзя было сделать отсылку к конституции этого штата, взяв ее, которую я признаю хорошей, за стандарт для Соединенных Штатов? Я отвечу, что не очень вероятно, чтобы другие штаты придерживались того же мнения о наших институтах, что и мы сами. Естественно предположить, что они до сих пор более привязаны к своим собственным и что каждый из них будет бороться за предпочтение. Если бы в конвенте возникла мысль о принятии одного штата в качестве модели для всех, следует предположить, что ее принятие в этом органе было бы затруднено пристрастием каждого представительства к своему собственному правительству; и было бы неясно, какой из штатов был бы взят за модель. Было показано, что многие из них были бы неподходящими. И я оставляю на усмотрение догадок, наиболее ли вероятно при всех обстоятельствах, что предпочтение было бы отдано Нью-Йорку или какому-то другому штату. Но допустим, что в конвенте удалось бы осуществить разумный выбор, все равно существовала бы большая опасность ревности и недовольства в других штатах из-за того пристрастия, которое было бы проявлено к институтам одного из них. Враги этого плана получили бы прекрасный предлог для разжигания множества местных предрассудков против него, что, возможно, в немалой степени поставило бы под угрозу его окончательное утверждение.

Чтобы избежать затруднений с определением дел, которые должен охватывать суд присяжных, люди с восторженным темпераментом иногда предлагают, что можно было бы включить положение об установлении его во всех без исключения случаях. Для этого, я полагаю, нельзя найти прецедента ни в одном из членов Союза; и соображения, которые были изложены при обсуждении предложения меньшинства Пенсильвании, должны убедить любой трезвый ум в том, что установление суда присяжных во ВСЕХ случаях было бы непростительной ошибкой в этом плане.

Короче говоря, чем больше это рассматривается, тем более трудной будет казаться задача придания положению такой формы, чтобы оно не выражало слишком мало для достижения цели или слишком много, чтобы быть целесообразным; или которая не открыла бы другие источники оппозиции великой и существенной цели введения твердого национального правительства.

С другой стороны, я не могу не убедить себя в том, что различные аспекты, в которых этот предмет был представлен в ходе данных наблюдений, во многом помогут устранить в непредвзятых умах опасения, которые они могли питать по этому пункту. Они были направлены на то, чтобы показать, что безопасность свободы существенно затрагивается только судом присяжных по уголовным делам, что самым полным образом предусмотрено в плане конвента; что даже в подавляющем большинстве гражданских дел, и тех, в которых заинтересована большая часть общества, этот способ судопроизводства останется в полной силе, как установлено в конституциях штатов, нетронутым и незатронутым планом конвента; что он ни в коем случае не отменяется этим планом; и что существуют большие, если не непреодолимые трудности на пути к принятию какого-либо точного и надлежащего положения о нем в Конституции Соединенных Штатов.

Лучшие судьи в этом вопросе будут меньше всего беспокоиться о конституционном установлении суда присяжных по гражданским делам и будут наиболее готовы признать, что изменения, которые постоянно происходят в делах общества, могут сделать другой способ решения имущественных споров предпочтительным во многих случаях, в которых этот способ судопроизводства преобладает сейчас. Что касается меня, то я признаю себя убежденным в том, что даже в этом штате он мог бы быть с выгодой распространен на некоторые дела, к которым в настоящее время не применяется, и мог бы с такой же выгодой быть ограничен в других. Все разумные люди признают, что он не должен применяться во всех случаях. Примеры нововведений, которые сокращают его древние пределы, как в этих штатах, так и в Великобритании, дают сильное основание полагать, что его прежний охват был признан неудобным, и дают повод предположить, что будущий опыт может обнаружить целесообразность и полезность других исключений. Я подозреваю, что по самой природе вещей невозможно установить спасительную точку, на которой должно остановиться действие этого института, и это для меня сильный аргумент в пользу того, чтобы оставить этот вопрос на усмотрение законодательного органа.

Теперь ясно понимается, что это так в Великобритании, и это в равной степени верно для штата Коннектикут; и все же можно с уверенностью утверждать, что с момента Революции в этом штате было совершено более многочисленные посягательства на суд присяжных, хотя он и предусмотрен позитивной статьей нашей конституции, чем это произошло за то же время в Коннектикуте или Великобритании. Можно добавить, что эти посягательства обычно исходили от людей, которые пытаются убедить народ, что они являются самыми ярыми защитниками народной свободы, но которые редко позволяли конституционным препятствиям остановить их в любимом деле. Истина заключается в том, что общий ДУХ правительства — это все, на что можно существенно полагаться для достижения постоянных результатов. Частные положения, хотя и не совсем бесполезные, имеют гораздо меньше достоинств и эффективности, чем им обычно приписывают; и отсутствие их никогда не будет для людей со здравым суждением решающим возражением против любого плана, который демонстрирует ведущие черты хорошего правительства.

Безусловно, звучит довольно резко и необычно утверждать, что нет никакой гарантии свободы в Конституции, которая прямо устанавливает суд присяжных по уголовным делам, потому что она не делает этого и по гражданским; в то время как общеизвестным фактом является то, что Коннектикут, который всегда считался самым демократичным штатом в Союзе, не может похвастаться никаким конституционным положением ни для того, ни для другого.

ПУБЛИЙ.

[1] Ошибочно внушалось в отношении суда канцлера, что этот суд обычно рассматривает спорные факты с участием присяжных. Истина заключается в том, что обращения к присяжным в этом суде случаются редко и ни в коем случае не являются необходимыми, кроме случаев, когда ставится под сомнение действительность завещания на землю.

[2] Верно, что принципы, которыми регулируется эта защита, теперь сведены к регулярной системе; но не менее верно и то, что они в основном применимы к ОСОБЫМ обстоятельствам, которые образуют исключения из общих правил.

[3] См. № 81, в котором предположение о его отмене апелляционной юрисдикцией по вопросам факта, возложенной на Верховный суд, рассматривается и опровергается.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXXIV.

Рассмотрение и ответы на некоторые общие и разрозненные возражения против Конституции

Из издания Маклина, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

В ходе вышеизложенного обзора Конституции я принял к сведению и попытался ответить на большинство возражений, которые появились против нее. Однако осталось несколько таких, которые либо не подпадали естественным образом ни под одну конкретную рубрику, либо были забыты на своих надлежащих местах. Они будут обсуждены сейчас; но поскольку предмет был изложен весьма пространно, я буду настолько придерживаться краткости, чтобы включить все свои наблюдения по этим разрозненным пунктам в одну статью.

Самым значительным из оставшихся возражений является то, что план конвента не содержит билля о правах. Среди других ответов, данных на это, по разным поводам отмечалось, что конституции нескольких штатов находятся в сходном положении. Я добавлю, что Нью-Йорк входит в их число. И все же противники новой системы в этом штате, которые выражают безграничное восхищение ее конституцией, являются одними из самых неистовых сторонников билля о правах. Чтобы оправдать свое рвение в этом вопросе, они утверждают две вещи: одна состоит в том, что, хотя конституция Нью-Йорка не имеет билля о правах, предваряющего ее, она содержит в своем тексте различные положения в пользу особых привилегий и прав, которые по существу сводятся к тому же самому; другая состоит в том, что Конституция принимает в полном объеме общее и статутное право Великобритании, которым многие другие права, не выраженные в ней, в равной степени обеспечены.

На первое я отвечаю, что Конституция, предложенная конвентом, содержит, так же как и конституция этого штата, ряд таких положений.

Независимо от тех, которые относятся к структуре правительства, мы находим следующие: Статья 1, раздел 3, пункт 7: «Решение в случаях импичмента не должно распространяться далее, чем на отстранение от должности и лишение права занимать и пользоваться любой почетной, доверенной или доходной должностью в Соединенных Штатах; но осужденное лицо, тем не менее, подлежит обвинению, суду, приговору и наказанию в соответствии с законом». Раздел 9 той же статьи, пункт 2: «Привилегия судебного приказа habeas corpus не должна приостанавливаться, кроме случаев мятежа или вторжения, когда этого может потребовать общественная безопасность». Пункт 3: «Никакой билль об опале или закон ex-post-facto не должен приниматься». Пункт 7: «Никакой дворянский титул не должен жаловаться Соединенными Штатами; и никакое лицо, занимающее какую-либо доходную или доверенную должность в них, не должно без согласия Конгресса принимать какой-либо подарок, вознаграждение, должность или титул любого рода от какого-либо короля, принца или иностранного государства». Статья 3, раздел 2, пункт 3: «Суд по всем преступлениям, кроме случаев импичмента, должен быть судом присяжных; и такой суд должен проводиться в штате, где указанные преступления были совершены; но если они совершены не в пределах какого-либо штата, суд должен проводиться в таком месте или местах, которые Конгресс может предписать законом». Раздел 3 той же статьи: «Измена против Соединенных Штатов должна состоять только в ведении войны против них или в присоединении к их врагам, оказании им помощи и поддержки. Ни одно лицо не должно быть осуждено за измену, кроме как на основании показаний двух свидетелей того же явного деяния или признания в открытом суде». И пункт 3 того же раздела: «Конгресс имеет право объявлять наказание за измену; но никакое осуждение за измену не должно влечь за собой поражение в правах или конфискацию, кроме как в течение жизни осужденного лица».

Вполне может возникнуть вопрос, не являются ли они в целом равными по важности любым, которые можно найти в конституции этого штата. Установление судебного приказа habeas corpus, запрет законов ex-post-facto и ДВОРЯНСКИХ ТИТУЛОВ, ДЛЯ КОТОРЫХ У НАС НЕТ СООТВЕТСТВУЮЩЕГО ПОЛОЖЕНИЯ В НАШЕЙ КОНСТИТУЦИИ, являются, пожалуй, большими гарантиями свободы и республиканизма, чем любые, которые она содержит. Создание преступлений после совершения факта, или, другими словами, подвергание людей наказанию за действия, которые в момент их совершения не были нарушением никакого закона, и практика произвольных тюремных заключений были во все века излюбленными и самыми грозными инструментами тирании. Наблюдения рассудительного Блэкстона [1] в отношении последнего вполне заслуживают цитирования: «Лишить человека жизни, — говорит он, — или насильственно конфисковать его имущество без обвинения или суда было бы столь грубым и вопиющим актом деспотизма, что он должен был бы сразу же поднять тревогу о тирании по всей нации; но заключение личности путем тайного заточения в тюрьму, где его страдания неизвестны или забыты, является менее публичным, менее поразительным и поэтому БОЛЕЕ ОПАСНЫМ ОРУДИЕМ произвольного правительства». И как средство от этого рокового зла он повсюду особенно подчеркнуто восхваляет акт о habeas-corpus, который в одном месте называет «ОПЛОТОМ британской Конституции» [2].

Ничего не нужно говорить, чтобы проиллюстрировать важность запрета дворянских титулов. Это поистине можно назвать краеугольным камнем республиканского правительства; ибо до тех пор, пока они исключены, никогда не может быть серьезной опасности того, что правительство будет каким-либо иным, кроме как правительством народа.

На второе, то есть на мнимое установление общего и статутного права Конституцией, я отвечаю, что они прямо сделаны подлежащими «таким изменениям и положениям, которые законодательный орган может время от времени вносить в отношении них». Поэтому они в любой момент подлежат отмене обычной законодательной властью и, следовательно, не имеют конституционной санкции. Единственным назначением декларации было признание древнего права и устранение сомнений, которые могли быть вызваны Революцией. Это, следовательно, не может рассматриваться как часть декларации прав, которая в рамках наших конституций должна быть предназначена как ограничение власти самого правительства.

Несколько раз справедливо отмечалось, что билли о правах по своему происхождению являются соглашениями между королями и их подданными, сокращениями прерогатив в пользу привилегий, оговорками о правах, не уступленных принцу. Такова была ВЕЛИКАЯ ХАРТИЯ ВОЛЬНОСТЕЙ, полученная баронами с мечом в руках от короля Иоанна. Таковы были последующие подтверждения этой хартии последующими принцами. Такова была ПЕТИЦИЯ О ПРАВЕ, на которую дал согласие Карл I в начале своего правления. Такова также была Декларация прав, представленная лордами и общинами принцу Оранскому в 1688 году и впоследствии облеченная в форму акта парламента, называемого Биллем о правах. Очевидно, следовательно, что согласно их первоначальному значению они не имеют применения к конституциям, открыто основанным на власти народа и исполняемым их непосредственными представителями и слугами. Здесь, строго говоря, народ ничего не уступает; и поскольку они сохраняют все, у них нет нужды в особых оговорках. «МЫ, НАРОД Соединенных Штатов, чтобы обеспечить блага свободы для себя и нашего потомства, ПРЕДПИСЫВАЕМ и УСТАНАВЛИВАЕМ эту Конституцию для Соединенных Штатов Америки». Здесь содержится лучшее признание народных прав, чем тома тех афоризмов, которые занимают главное место в нескольких наших биллях о правах штатов и которые звучали бы гораздо лучше в трактате по этике, чем в конституции правительства.

Но детальное перечисление частных прав, безусловно, гораздо менее применимо к Конституции, подобной рассматриваемой, которая предназначена лишь для регулирования общих политических интересов нации, чем к конституции, которая имеет регулирование всех видов личных и частных дел. Если, следовательно, громкие протесты против плана конвента по этому пункту обоснованны, то никакие эпитеты порицания не будут слишком сильными для конституции этого штата. Но истина заключается в том, что обе они содержат все, что в отношении их целей разумно желать.

Я иду дальше и утверждаю, что билли о правах в том смысле и в той мере, в какой их требуют, не только не нужны в предлагаемой Конституции, но были бы даже опасны. Они содержали бы различные исключения из полномочий, которые не предоставлены; и именно по этой причине они дали бы благовидный предлог требовать большего, чем было предоставлено. Ибо зачем объявлять, что вещи не должны делаться, если нет власти их делать? Почему, например, должно быть сказано, что свобода печати не должна ограничиваться, когда не дано никакой власти, посредством которой могут быть наложены ограничения? Я не буду утверждать, что такое положение наделило бы регулирующей властью; но очевидно, что оно предоставило бы людям, склонным к узурпации, правдоподобный предлог для претензий на эту власть. Они могли бы с видимостью разума настаивать на том, что Конституцию не следует обвинять в абсурдности принятия мер против злоупотребления властью, которая не была дана, и что положение против ограничения свободы печати дает ясное подразумевание, что власть предписывать надлежащие правила в отношении нее должна была быть возложена на национальное правительство. Это может служить образцом тех многочисленных зацепок, которые были бы даны доктрине подразумеваемых полномочий потворством неразумному рвению к биллям о правах.

Что касается свободы печати, то, несмотря на то, сколько уже было сказано, я не могу удержаться от того, чтобы не добавить пару замечаний: во-первых, я отмечаю, что в конституции этого штата о ней нет ни слова; во-вторых, я утверждаю, что все, что было сказано по этому поводу в конституции любого другого штата, не имеет никакого значения. Что значит декларация о том, что «свобода печати должна быть незыблемо сохранена»? Что такое свобода печати? Кто может дать ей определение, которое не оставляло бы широчайшего простора для уклонения от него? Я считаю это невыполнимым; и из этого я делаю вывод, что ее безопасность, какие бы прекрасные декларации ни были внесены в любую конституцию относительно нее, должна всецело зависеть от общественного мнения и от общего духа народа и правительства. И здесь, в конечном счете, как уже намекалось по другому поводу, мы должны искать единственную прочную основу всех наших прав.

Остается лишь один взгляд на этот вопрос, чтобы подвести итог. Истина заключается в том, после всех декламаций, которые мы слышали, что сама Конституция является, во всяком разумном смысле и для всякой полезной цели, БИЛЛЕМ О ПРАВАХ. Различные билли о правах в Великобритании составляют ее Конституцию, и, наоборот, конституция каждого штата является его биллем о правах. И предлагаемая Конституция, если она будет принята, станет биллем о правах Союза. Является ли одной из целей билля о правах провозглашение и уточнение политических привилегий граждан в структуре и управлении правительством? Это сделано самым полным и точным образом в плане конвента; включая различные меры предосторожности для общественной безопасности, которые не встречаются ни в одной из конституций штатов. Является ли другой целью билля о правах определение определенных иммунитетов и процедур, которые относятся к личным и частным делам? Мы видели, что это также было учтено в ряде случаев в том же плане. Таким образом, обращаясь к существенному значению билля о правах, абсурдно утверждать, что его нельзя найти в работе конвента. Можно сказать, что он недостаточно полон, хотя это будет нелегко доказать; но нельзя с полным основанием утверждать, что такого документа не существует. Безусловно, не имеет значения, какой порядок соблюдается при провозглашении прав граждан, если они могут быть найдены в любой части документа, который учреждает правительство. И отсюда должно быть очевидно, что многое из того, что было сказано по этому предмету, основывается лишь на словесных и номинальных различиях, совершенно чуждых сути дела.

Другое возражение, которое было сделано и на которое, судя по частоте его повторения, по-видимому, полагаются, носит такой характер: «Неправильно, — говорят оппоненты, — наделять национальное правительство такими большими полномочиями, как предлагается, потому что местопребывание этого правительства по необходимости должно быть слишком удалено от многих штатов, чтобы допустить надлежащее знание со стороны избирателей о поведении представительного органа». Этот аргумент, если он что-то и доказывает, то доказывает, что вообще не должно быть никакого общего правительства. Ибо полномочия, которые, как представляется, всеми признаются, должны быть возложены на Союз, не могут быть безопасно доверены органу, который не находится под всяким необходимым контролем. Но существуют удовлетворительные причины, чтобы показать, что это возражение в действительности не является обоснованным. В большинстве аргументов, касающихся расстояния, присутствует явная иллюзия воображения. Каковы источники информации, с помощью которых люди в округе Монтгомери должны регулировать свое суждение о поведении своих представителей в законодательном собрании штата? От личного наблюдения они не могут получить никакой пользы. Это ограничено гражданами на месте. Поэтому они должны полагаться на информацию умных людей, которым они доверяют; и как эти люди должны получать свою информацию? Очевидно, из характера общественных мер, из публичных изданий, из переписки со своими представителями и с другими лицами, которые проживают в месте их заседаний. Это относится не только к округу Монтгомери, но и ко всем округам, находящимся на значительном расстоянии от места пребывания правительства.

Столь же очевидно, что те же источники информации были бы открыты для народа в отношении поведения их представителей в общем правительстве, а препятствия для оперативной связи, которые может создать расстояние, будут перевешены эффектами бдительности правительств штатов. Исполнительные и законодательные органы каждого штата будут своего рода часовыми над лицами, занятыми в каждом департаменте национальной администрации; и поскольку в их власти будет принять и проводить регулярную и эффективную систему сбора сведений, они никогда не будут в неведении относительно поведения тех, кто представляет их избирателей в национальных советах, и могут легко донести эти знания до народа. На их готовность оповещать общество обо всем, что может нанести ущерб его интересам с другой стороны, можно положиться, хотя бы из-за соперничества за власть. И мы можем с полной уверенностью заключить, что народ через этот канал будет лучше информирован о поведении своих национальных представителей, чем он может быть любыми средствами, которыми он сейчас обладает, о поведении своих представителей в штате.

Следует также помнить, что граждане, населяющие местность в месте пребывания правительства и вблизи него, во всех вопросах, затрагивающих общую свободу и процветание, будут иметь те же интересы, что и те, кто находится на расстоянии, и что они будут готовы поднять тревогу, когда это необходимо, и указать на участников любого пагубного проекта. Публичные газеты будут оперативными вестниками информации для самых отдаленных жителей Союза.

Среди многих любопытных возражений, которые появились против предлагаемой Конституции, самое необычное и наименее правдоподобное проистекает из отсутствия какого-либо положения относительно долгов, причитающихся Соединенным Штатам. Это было представлено как молчаливый отказ от этих долгов и как злонамеренная уловка, чтобы выгородить государственных неплательщиков. Газеты изобиловали самыми подстрекательскими нападками по этому поводу; однако нет ничего яснее, чем то, что это предположение совершенно лишено оснований, являясь порождением крайнего невежества или крайней нечестности. В дополнение к замечаниям, которые я сделал по этому предмету в другом месте, я лишь замечу, что, как это является ясным велением здравого смысла, так это также установленная доктрина политического права, что «ШТАТЫ НЕ ТЕРЯЮТ НИ ОДНОГО ИЗ СВОИХ ПРАВ И НЕ ОСВОБОЖДАЮТСЯ ОТ КАКИХ-ЛИБО СВОИХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ ПРИ ИЗМЕНЕНИИ ФОРМЫ СВОЕГО ГРАЖДАНСКОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА».

Последнее возражение, имеющее какое-либо значение, которое я в настоящее время припоминаю, касается статьи расходов. Если бы даже было правдой, что принятие предлагаемого правительства вызвало бы значительное увеличение расходов, это было бы возражением, которое не должно иметь никакого веса против этого плана.

Подавляющее большинство граждан Америки обоснованно убеждены, что Союз является основой их политического счастья. Разумные люди всех партий теперь, за немногими исключениями, соглашаются, что он не может быть сохранен при нынешней системе, ни без радикальных изменений; что новые и обширные полномочия должны быть предоставлены национальному главе, и что они требуют иной организации федерального правительства, поскольку единый орган является ненадежным хранителем столь обширных полномочий. Признавая все это, вопрос о расходах должен быть отброшен; ибо невозможно с какой-либо степенью безопасности сузить фундамент, на котором должна стоять система. Две палаты законодательного органа должны в первом случае состоять только из шестидесяти пяти человек, что является тем же числом, из которого может состоять Конгресс при существующей Конфедерации. Это правда, что это число предполагается увеличить; но это должно идти в ногу с ростом населения и ресурсов страны. Очевидно, что меньшее число было бы даже в первом случае небезопасным, и что сохранение нынешнего числа было бы на более продвинутой стадии роста населения очень неадекватным представительством народа.

Откуда должно возникнуть опасаемое увеличение расходов? Один из указанных источников — это умножение должностей при новом правительстве. Давайте немного изучим это.

Очевидно, что основные департаменты администрации при нынешнем правительстве — те же, что потребуются при новом. Сейчас есть военный министр, министр иностранных дел, министр внутренних дел, Совет казначейства, состоящий из трех человек, казначей, помощники, клерки и т. д. Эти должностные лица незаменимы при любой системе и будут достаточны при новой, так же как и при старой. Что касается послов и других министров и агентов в зарубежных странах, предлагаемая Конституция не может внести иного различия, кроме как сделать их статус там, где они проживают, более уважаемым, а их услуги — более полезными. Что касается лиц, которые будут заняты в сборе доходов, то бесспорно верно, что они составят весьма значительное дополнение к числу федеральных чиновников; но из этого не следует, что это вызовет увеличение государственных расходов. В большинстве случаев это будет не что иное, как замена чиновников штатов национальными. Например, при сборе всех пошлин лица, занятые в этом, будут полностью относиться к последней категории. Штатам в отдельности не потребуется никто для этой цели. Какая разница в плане расходов — платить таможенным чиновникам, назначенным штатом или Соединенными Штатами? Нет веских причин полагать, что ни число, ни жалование последних будут больше, чем у первых.

Где же тогда нам искать те дополнительные статьи расходов, которые должны раздуть счет до огромных размеров, которые нам были представлены? Главный пункт, который приходит мне на ум, касается содержания судей Соединенных Штатов. Я не добавляю Президента, потому что сейчас есть президент Конгресса, чьи расходы могут быть не намного меньше, если вообще меньше, чем те, которые будут понесены за счет Президента Соединенных Штатов. Содержание судей, безусловно, будет дополнительным расходом, но в какой степени — будет зависеть от конкретного плана, который может быть принят в отношении этого вопроса. Но ни по какому разумному плану это не может составить сумму, которая будет иметь существенное значение.

Давайте теперь посмотрим, что есть для того, чтобы уравновесить любые дополнительные расходы, которые могут сопровождать установление предлагаемого правительства. Первое, что приходит на ум, это то, что большая часть дел, которые сейчас заставляют Конгресс заседать в течение года, будет решаться Президентом. Даже ведение иностранных переговоров естественно перейдет к нему в соответствии с общими принципами, согласованными с Сенатом, и при условии их окончательного одобрения. Отсюда очевидно, что части года будет достаточно для сессии как Сената, так и Палаты представителей; мы можем предположить около четверти для последней и треть, или, возможно, половину, для первого. Дополнительные дела по договорам и назначениям могут дать эту дополнительную занятость Сенату. Из этого обстоятельства мы можем сделать вывод, что до тех пор, пока Палата представителей не будет значительно увеличена сверх своего нынешнего числа, будет значительная экономия расходов за счет разницы между постоянной сессией нынешнего и временной сессией будущего Конгресса.

Но есть еще одно обстоятельство, имеющее большое значение с точки зрения экономии. Дела Соединенных Штатов до сих пор занимали законодательные собрания штатов, так же как и Конгресс. Последний делал запросы, которые первые должны были обеспечивать. Отсюда случилось так, что сессии законодательных собраний штатов затягивались значительно дольше, чем это было необходимо для выполнения чисто местных дел штатов. Более половины их времени часто уходило на вопросы, которые касались Соединенных Штатов. Теперь члены, составляющие законодательные собрания отдельных штатов, насчитывают две тысячи и более, каковое число до сих пор выполняло то, что при новой системе будет сделано в первом случае шестьюдесятью пятью лицами, и, вероятно, в будущем не более чем четвертью или пятой частью этого числа. Конгресс при предлагаемом правительстве будет выполнять все дела Соединенных Штатов сам, без вмешательства законодательных собраний штатов, которым с тех пор останется только заниматься делами своих конкретных штатов, и им не придется заседать в какой-либо пропорции так долго, как они это делали до сих пор. Эта разница во времени сессий законодательных собраний штатов будет чистой выгодой и сама по себе составит статью экономии, которую можно рассматривать как эквивалент любым дополнительным объектам расходов, которые могут быть вызваны принятием новой системы.

Результат этих наблюдений заключается в том, что источники дополнительных расходов от установления предлагаемой Конституции гораздо меньше, чем можно было вообразить; что они уравновешиваются значительными объектами экономии; и что, хотя сомнительно, на какой стороне перевесит чаша весов, несомненно, что менее дорогостоящее правительство было бы некомпетентным для целей Союза.

ПУБЛИЙ.

[1] См. Комментарии Блэкстона, том 1, стр. 136.

[2] См. Комментарии Блэкстона, том IV, стр. 438.

[3] Чтобы показать, что в Конституции есть власть, которой может быть затронута свобода печати, прибегали к власти налогообложения. Говорят, что на публикации могут быть наложены такие высокие пошлины, что они будут равносильны запрету. Я не знаю, какой логикой можно было бы доказать, что декларации в конституциях штатов в пользу свободы печати были бы конституционным препятствием для введения пошлин на публикации законодательными собраниями штатов. Безусловно, нельзя утверждать, что любая степень пошлин, какой бы низкой она ни была, была бы ущемлением свободы печати. Мы знаем, что газеты облагаются налогом в Великобритании, и все же общеизвестно, что пресса нигде не пользуется большей свободой, чем в этой стране. И если пошлины любого рода могут быть введены без нарушения этой свободы, очевидно, что их размер должен зависеть от законодательного усмотрения, и декларации в пользу свободы печати не дадут ей большей безопасности, чем она будет иметь без них. Те же посягательства на нее могут быть осуществлены при конституциях штатов, которые содержат эти декларации, посредством налогообложения, как и при предлагаемой Конституции, в которой нет ничего подобного. Было бы столь же значимо объявить, что правительство должно быть свободным, что налоги не должны быть чрезмерными и т. д., как и то, что свобода печати не должна ограничиваться.

[4] См. Институции Резерфорда, том 2, книга II, глава X, разделы XIV и XV. См. также Гроция, книга II, глава IX, разделы VIII и IX.

ФЕДЕРАЛИСТ. № LXXXV.

Заключительные замечания

Из издания Маклина, Нью-Йорк.

ГАМИЛЬТОН

Народу штата Нью-Йорк:

Согласно формальному разделению предмета этих статей, объявленному в моем первом номере, по-видимому, все еще остаются для обсуждения два пункта: «аналогия предлагаемого правительства с вашей собственной конституцией штата» и «дополнительная безопасность, которую его принятие обеспечит республиканскому правлению, свободе и собственности». Но эти главы были настолько полно предвосхищены и исчерпаны в ходе работы, что теперь вряд ли было бы возможно сделать что-то большее, чем повторить в более пространной форме то, что было сказано ранее, чему препятствуют продвинутая стадия вопроса и время, уже потраченное на него.

Примечательно, что сходство плана конвента с актом, который организует правительство этого штата, сохраняется не меньше в отношении многих предполагаемых недостатков, чем в отношении реальных достоинств первого. Среди мнимых недостатков — возможность переизбрания Исполнительной власти, отсутствие совета, отсутствие формального билля о правах, отсутствие положения относительно свободы печати. Эти и некоторые другие, которые были отмечены в ходе наших исследований, в такой же мере могут быть поставлены в вину существующей конституции этого штата, как и той, что предложена для Союза; и человек должен иметь слабые претензии на последовательность, если он может поносить последнюю за несовершенства, которые он без труда извиняет в первой. И действительно, не может быть лучшего доказательства неискренности и притворства некоторых из ярых противников плана конвента среди нас, которые претендуют на то, чтобы быть преданными поклонниками правительства, при котором они живут, чем ярость, с которой они нападали на этот план за вещи, в отношении которых наша собственная конституция столь же или, возможно, более уязвима.

Дополнительные гарантии республиканскому правлению, свободе и собственности, которые будут получены от принятия рассматриваемого плана, заключаются главным образом в ограничениях, которые сохранение Союза наложит на местные фракции и восстания, а также на амбиции влиятельных лиц в отдельных штатах, которые могут приобрести достаточно авторитета и влияния среди лидеров и фаворитов, чтобы стать деспотами народа; в уменьшении возможностей для иностранных интриг, которые вызвал бы и облегчил бы распад Конфедерации; в предотвращении обширных военных учреждений, которые не могли бы не возникнуть из войн между штатами в разобщенном состоянии; в прямой гарантии республиканской формы правления для каждого; в абсолютном и всеобщем исключении титулов дворянства; и в мерах предосторожности против повторения тех практик со стороны правительств штатов, которые подорвали основы собственности и кредита, посеяли взаимное недоверие в сердцах всех классов граждан и вызвали почти всеобщее падение нравов.

Таким образом, сограждане, я выполнил задачу, которую возложил на себя; с каким успехом — ваше поведение должно определить. Я надеюсь, по крайней мере, вы признаете, что я не потерпел неудачу в заверении, которое я дал вам относительно духа, с которым должны проводиться мои усилия. Я обращался исключительно к вашим суждениям и старательно избегал тех колкостей, которые слишком склонны позорить политических спорщиков всех партий и которые были немало спровоцированы языком и поведением противников Конституции. Обвинение в заговоре против свобод народа, которое было без разбора выдвинуто против сторонников плана, имеет в себе нечто слишком беспричинное и слишком злобное, чтобы не вызвать негодование каждого человека, который чувствует в своей собственной груди опровержение клеветы. Постоянные изменения, которые были прозвонены по поводу богатых, благородных и великих, были таковы, что вызвали отвращение у всех здравомыслящих людей. А неоправданные сокрытия и искажения, которые практиковались различными способами, чтобы скрыть правду от глаз общественности, были такого характера, что требуют осуждения всех честных людей. Не исключено, что эти обстоятельства могли иногда подталкивать меня к несдержанности в выражениях, которой я не намеревался; несомненно, что я часто чувствовал борьбу между чувствительностью и умеренностью; и если первая в некоторых случаях преобладала, то моим оправданием должно быть то, что это было ни часто, ни много.

Давайте теперь остановимся и спросим себя, не была ли в ходе этих статей предлагаемая Конституция удовлетворительно оправдана от возводимых на нее клевет; и не было ли показано, что она достойна общественного одобрения и необходима для общественной безопасности и процветания. Каждый человек обязан ответить на эти вопросы самому себе, в соответствии с лучшим из своей совести и понимания, и действовать согласно подлинным и трезвым велениям своего суждения. Это долг, от которого ничто не может дать ему освобождение. Это тот долг, который он призван, более того, принужден всеми обязательствами, которые формируют узы общества, исполнять искренне и честно. Никакой частный мотив, никакой особый интерес, никакая гордость мнением, никакая временная страсть или предрассудок не оправдают перед самим собой, перед своей страной или перед своим потомством неправильный выбор той роли, которую он должен играть. Пусть он остерегается упорного следования партии; пусть он поразмыслит, что объект, по которому он должен принять решение, — это не частный интерес сообщества, а само существование нации; и пусть он помнит, что большинство Америки уже дало свою санкцию плану, который он должен одобрить или отвергнуть.

Я не буду скрывать, что чувствую полную уверенность в аргументах, которые рекомендуют предлагаемую систему к вашему принятию, и что я не способен разглядеть никакой реальной силы в тех, которыми она была встречена. Я убежден, что она лучшая из тех, что могут допустить наше политическое положение, привычки и мнения, и превосходит любую, которую породила революция.

Уступки со стороны друзей плана, что он не претендует на абсолютное совершенство, доставили немалый триумф его врагам. «Почему, — говорят они, — мы должны принимать несовершенную вещь? Почему бы не исправить ее и не сделать совершенной, прежде чем она будет безвозвратно установлена?» Это может быть достаточно правдоподобно, но это только правдоподобно. Во-первых, я замечу, что масштаб этих уступок был сильно преувеличен. Они были представлены как признание того, что план радикально дефектен и что без существенных изменений права и интересы сообщества не могут быть безопасно доверены ему. Это, насколько я понял значение тех, кто делает уступки, является полным извращением их смысла. Нельзя найти ни одного сторонника этой меры, который не заявил бы как свое мнение, что система, хотя она, возможно, не совершенна в каждой части, в целом является хорошей; является лучшей, которую нынешние взгляды и обстоятельства страны могут позволить; и является такой, которая обещает всякий вид безопасности, который может желать разумный народ.

Я отвечаю во-вторых, что я счел бы верхом неосмотрительности продлевать шаткое состояние наших национальных дел и подвергать Союз опасности последовательных экспериментов в химерической погоне за совершенным планом. Я никогда не ожидаю увидеть совершенную работу от несовершенного человека. Результат обсуждений всех коллективных органов должен неизбежно быть соединением как ошибок и предрассудков, так и здравого смысла и мудрости индивидов, из которых они состоят. Компакты, которые должны охватить тринадцать отдельных штатов в общем союзе дружбы и единства, должны столь же неизбежно быть компромиссом стольких же несхожих интересов и склонностей. Как может совершенство возникнуть из таких материалов?

Причины, изложенные в отличной небольшой брошюре, недавно опубликованной в этом городе [1], неопровержимы, чтобы показать крайнюю невероятность созыва нового конвента при обстоятельствах, в какой-либо степени столь же благоприятных для счастливого исхода, как те, в которых последний конвент встретился, совещался и пришел к заключению. Я не буду повторять аргументы, использованные там, так как полагаю, что само произведение имело широкое распространение. Оно, безусловно, вполне достойно прочтения каждого друга своей страны. Однако есть один аспект, в котором предмет поправок все еще остается рассмотреть и в котором он еще не был представлен на всеобщее обозрение. Я не могу решиться закончить, не рассмотрев его сначала в этом аспекте.

Мне представляется, что это поддается абсолютной демонстрации, что будет гораздо легче получить последующие, чем предварительные поправки к Конституции. В тот момент, когда в нынешний план вносится изменение, он становится, для целей принятия, новым, и должен пройти через новое решение каждого штата. Для его полного установления по всему Союзу, следовательно, потребуется согласие тринадцати штатов. Если, напротив, предложенная Конституция будет однажды ратифицирована всеми штатами в том виде, в каком она есть, изменения в ней могут быть в любое время осуществлены девятью штатами. Здесь, следовательно, шансы как тринадцать к девяти [2] в пользу последующей поправки, а не первоначального принятия всей системы.

Это еще не все. Каждая Конституция для Соединенных Штатов должна неизбежно состоять из большого разнообразия деталей, в которых тринадцать независимых штатов должны быть согласованы в своих интересах или мнениях об интересах. Мы можем, конечно, ожидать увидеть в любом органе людей, ответственных за ее первоначальное формирование, очень разные комбинации частей по разным пунктам. Многие из тех, кто составляет большинство по одному вопросу, могут стать меньшинством по второму, и ассоциация, не похожая ни на одну из них, может составить большинство по третьему. Отсюда необходимость формования и упорядочивания всех деталей, которые должны составить целое, таким образом, чтобы удовлетворить все стороны компакта; и отсюда, также, огромное умножение трудностей и случайностей в получении коллективного согласия на окончательный акт. Степень этого умножения должна очевидно находиться в отношении к числу деталей и числу сторон.

Но каждая поправка к Конституции, если она однажды установлена, была бы единым предложением и могла бы быть выдвинута отдельно. Тогда не было бы необходимости в управлении или компромиссе в отношении любого другого пункта — никакого «давания» или «брания». Воля требуемого числа сразу привела бы дело к решительному исходу. И, следовательно, всякий раз, когда девять, или, скорее, десять штатов были объединены в желании конкретной поправки, эта поправка должна была бы неизбежно иметь место. Поэтому не может быть никакого сравнения между легкостью осуществления поправки и установлением в первом случае полной Конституции.

В противовес вероятности последующих поправок утверждалось, что лица, делегированные для управления национальным правительством, всегда будут не склонны уступать какую-либо часть власти, которой они однажды обладали. Что касается меня, я признаю полное убеждение, что любые поправки, которые могут, после зрелого рассмотрения, быть сочтены полезными, будут применимы к организации правительства, а не к массе его полномочий; и только по этой причине я думаю, что в только что изложенном наблюдении нет никакого веса. Я также думаю, что в нем мало веса по другой причине. Внутренняя трудность управления тринадцатью штатами в любом случае, независимо от расчетов на обычную степень общественного духа и честности, будет, по моему мнению, постоянно налагать на национальных правителей необходимость духа приспособления к разумным ожиданиям своих избирателей. Но есть еще одно соображение, которое доказывает вне всякого сомнения, что это наблюдение тщетно. Оно заключается в том, что национальные правители, всякий раз, когда девять штатов соглашаются, не будут иметь выбора по этому предмету. Согласно пятой статье плана, Конгресс будет обязан «по заявлению законодательных собраний двух третей штатов, которые в настоящее время составляют девять, созвать конвент для предложения поправок, которые будут действительны, во всех отношениях, как часть Конституции, когда будут ратифицированы законодательными собраниями трех четвертей штатов или конвентами в трех четвертях из них». Слова этой статьи императивны. Конгресс «должен созвать конвент». Ничего в этой детали не оставлено на усмотрение этого органа. И, следовательно, вся декламация о нежелании перемен исчезает в воздухе. И как бы трудно ни предполагалось объединить две трети или три четверти законодательных собраний штатов в поправках, которые могут затрагивать местные интересы, не может быть места для опасений какой-либо такой трудности в союзе по пунктам, которые просто относятся к общей свободе или безопасности народа. Мы можем безопасно полагаться на готовность законодательных собраний штатов воздвигать барьеры против посягательств национальной власти.

Если предыдущий аргумент является ошибкой, то несомненно, что я сам введен в заблуждение им, ибо это, по моему представлению, один из тех редких случаев, когда политическая истина может быть подвергнута проверке математической демонстрацией. Те, кто видит дело в том же свете, что и я, как бы они ни были ревностны в отношении поправок, должны согласиться с уместностью предварительного принятия как наиболее прямого пути к их собственной цели.

Рвение к попыткам внести поправки до установления Конституции должно ослабнуть у каждого человека, который готов согласиться с истинностью следующих наблюдений писателя, одинаково солидного и изобретательного: «Сбалансировать большое государство или общество, — говорит он, — будь то монархическое или республиканское, на общих законах — это работа такой большой трудности, что никакой человеческий гений, как бы всеобъемлющ он ни был, не способен, просто силой разума и размышления, осуществить ее. Суждения многих должны объединиться в работе; опыт должен направлять их труд; время должно довести ее до совершенства, и чувство неудобств должно исправить ошибки, в которые они НЕИЗБЕЖНО впадают при своих первых пробах и экспериментах» [3]. Эти здравые размышления содержат урок умеренности для всех искренних любителей Союза и должны заставить их быть начеку против риска анархии, гражданской войны, постоянного отчуждения штатов друг от друга и, возможно, военного деспотизма победоносного демагога в погоне за тем, чего они вряд ли достигнут, кроме как со временем и опытом. Возможно, во мне есть недостаток политической стойкости, но я признаю, что не могу испытывать такого же спокойствия, как те, кто делает вид, что считает опасности более длительного пребывания в нашем нынешнем положении воображаемыми. Нация без национального правительства, на мой взгляд, — это ужасное зрелище. Установление Конституции во время глубокого мира, добровольным согласием целого народа, — это чудо, к завершению которого я смотрю с дрожащей тревогой. Я не могу примирить это ни с какими правилами благоразумия, чтобы отпустить хватку, которую мы сейчас имеем, в столь трудном предприятии, над семью из тринадцати штатов, и после того, как прошли столь значительную часть пути, начинать курс заново. Я тем более боюсь последствий новых попыток, потому что знаю, что влиятельные лица в этом и в других штатах являются врагами общего национального правительства в любой возможной форме.

ПУБЛИЙ.

[1] Под названием «Обращение к народу штата Нью-Йорк».

[2] Скорее можно сказать ДЕСЯТЬ, ибо хотя две трети могут начать меру, три четверти должны ратифицировать.

[3] Эссе Юма, том I, страница 128: «Восхождение искусств и наук».

Примечания транскрибатора:

Новое оригинальное оформление обложки, включенное в эту электронную книгу, передано в общественное достояние.