ЭТО ОКРУГ ШТАТА НЬЮ-ЙОРК — ВСЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА ИЗБИРАЮТСЯ НЕЗАВИСИМО ДРУГ ОТ ДРУГА И ТЕОРЕТИЧЕСКИ СКООРДИНИРОВАНЫ СЛОЖНЫМИ ЗАКОНАМИ. БЕЗГОЛОВЫЙ, БЕЗОТВЕТСТВЕННЫЙ, НЕЭФФЕКТИВНЫЙ, ТУМАННЫЙ.

Округ «Темный континент» американской политики

Автор:

Генри С. Гилбертсон

Нью-Йорк

Национальная организация «Короткий бюллетень» 1917

Типография «Никербокер», Нью-Йорк

ПРЕДИСЛОВИЕ

Американский народ никогда не прекращал и не подает никаких признаков прекращения своих усилий по освоению механики политической демократии. Как ни странно, однако, он совершенно пренебрег одним из самых перспективных подходов к этому изучению — управлением округами. Автор подготовил этот том в убеждении, что обсуждение данной темы позволит пролить совершенно новый свет на «демократический эксперимент».

Эта книга не является учебником или трактатом об округах. Подобная работа не может быть успешно выполнена без гораздо более широких и тщательных исследований по данному вопросу, чем те, которые предпринимались до сих пор. Автор надеется, что настоящий труд внесет свой вклад в предложение и стимулирование таких исследований. Между тем контуры вполне реальной и весьма важной «проблемы округа» видны отчетливо, и они определяют масштаб этого тома.

Читатель, несомненно, обратит внимание на полное отсутствие каких-либо рассуждений об округе в его связи с системой образования. Объяснение этого упущения заключается в том, что крайне трудно выделить сколько-нибудь универсальный интерес округа в этой ветви государственного управления, отличный от интересов правительства штата и более мелких подразделений, за исключением взимания налогов и распределения налоговых поступлений.

Автор обязан г-ну Ричарду С. Чайлдсу, секретарю Национальной организации «Короткий бюллетень», за предложение написать эту книгу и за критические замечания по рукописи. Самую ценную помощь на стадии работы над рукописью также оказали г-н Герберт Р. Сэндс из Нью-Йоркского бюро муниципальных исследований и г-н Ото Г. Картрайт из Исследовательского бюро округа Уэстчестер.

Поскольку также не сочли целесообразным перегружать текст чрезмерным количеством сносок, автор выражает особую благодарность проф. Джону А. Фэрли за его труд «Управление округами, городами и селениями», который послужил источником значительной части исторического материала, а также г-ну Эрлу В. Крокрафту, чьи исследования округа Хадсон в штате Нью-Джерси были использованы довольно подробно.

Генри С. Гилбертсон.

Нью-Йорк, 15 января 1917 г.

CONTENTS

CHAPTER | PAGE
I. | A Political By-way | 1
II. | Just What Is a County | 9
III. | A Creature of Tradition | 16
IV. | Falling Afoul of “Democracy” | 25
V. | The Jungle | 34
VI. | A Base of Political Supplies | 43
VII. | Urban Counties | 57
VIII. | County Governments at Work | 66
IX. | The Humanitarian Side | 80
X. | Roads and Bridges | 94
XI. | Nullification | 104
XII. | State Meddling | 112
XIII. | State Guidance | 120
XIV. | Readjustments | 129
XV. | County Home Rule | 145
XVI. | Consolidation | 151
XVII. | Reconstruction | 168
XVIII. | Scientific Administration | 181
XIX. | The County of the Future | 193
Appendix A | Constitutional County Home Rule in California | 207
Appendix B | The Los Angeles County Charter | 219
Appendix C | Proposed County Home Rule Amendment in New York | 247
Appendix D | Proposed County Manager Law in New York | 251
Appendix E | The Chief Medical Examiner in New York City | 257
Appendix F | A County Almshouse in Texas | 266
Bibliography | 275
Index | 285

Округ

ГЛАВА I ПОЛИТИЧЕСКИЙ ТУПИК

Перекрыть подземные ходы к политической власти, открыть правительство и впустить дневной свет общественного мнения и критики, упростить организацию, сделать процедуру более прямой, недвусмысленно зафиксировать ответственность каждого элемента в государстве — такова была стратегия реконструктивного демократического движения в Америке за последние пятнадцать лет. Четырехсот американских городов без сожаления и без лишних церемоний отбросили традицию, согласно которой сложность является платой за свободу. Они начали заново, исходя из принципа, что правительство — это общественное дело, которым следует управлять так просто, прямо, открыто и дешево, насколько позволяет закон. Поскольку их прежние органы власти не были приспособлены к этому идеалу, они поспешили их переделать. Вопреки предсказаниям, палладиум свободы не рухнул. Деятельность продолжается как обычно, причем общественное дело ведется на удивление удовлетворительно по сравнению с «добрыми старыми» днями.

Где остановится движение? Закрыты ли все тайные ходы? Освещены ли все темные аллеки местной политики? Или исследователей ждет еще немало работы?

В 1915 году заседавший тогда в Олбани конституционный конвент изучал основы политической структуры Нью-Йорка, пытаясь приспособиться к кардинальным изменениям, произошедшим в жизни штата за предшествующий двадцатилетний период. Были сформированы комитеты для обследования самых отдаленных уголков системы с целью проведения необходимых корректировок. Были вызваны сотни экспертов, и сотни граждан явились добровольно, чтобы высказать свои взгляды и запросы. Комитет, ведавший организацией управления штата, заслушал бывшего президента, руководителей двух ведущих университетов, видных экспертов по эффективности и каждого влиятельного чиновника штата. Комитет по делам городов предоставил слово мэрам и главным юрисконсультам каждого крупного города штата, в то время как конференция мэров сочла себя достаточно заинтересованной, чтобы отправить одного из своих представителей агитировать по всему штату за поправку, которая способствовала бы благополучию городов Нью-Йорка. Работа этих подразделений конвента вызывала глубочайшую озабоченность штата. Она получила немало заинтересованных комментариев со стороны прессы и общественности.

Существовал также комитет, затрагивавший интересы каждого жителя — управление округом. Можно было бы вообразить, что этот орган тоже способен привлечь хотя бы одну или две знаменитости. В штате Нью-Йорк шестьдесят один округ. Каждый человек живет в одном из них. Они охраняют имущественные, личные и гражданские права. Но не тут-то было. Две или три публичные слушания; ни одного бывшего президента; ни одного руководителя колледжа; ни значительного числа заинтересованных частных граждан — таков был осязаемый итог пробуждения интереса к рассматриваемому вопросу.

Однако в исключительно подходящий момент была создана совершенно новая ассоциация клерков советов супервайзеров. Несколько членов этого органа лично явились на конвент. Комитет обратился к ним с призывом пополнить его багаж знаний о местном самоуправлении. Им предоставили полную свободу рассказать о нуждах их округов.

Учитывая сопутствующие факты, свидетельства этой выдающейся группы государственных служащих выглядят особенно поучительно. Там присутствовал представитель центрального округа штата Нью-Йорк и с любезной улыбкой объявил, что его земляки абсолютно довольны своим окружным управлением; они и помыслить не могут о том, чтобы изменить его. Клерк из округа в долине Гудзона был столь же оптимистичен и приложил немало усилий, чтобы во всех деталях показать, насколько прекрасно управляется его округ. Аналогичные свидетельства поступили из округа в столичном регионе. Затем взял слово клерк из мест близ границ Пенсильвании: жители этого соседнего штата прониклись столь глубоким восхищением перед формой правления его округа, что горят желанием заменить ею собственную, гораздо более простую систему.

А теперь о сопутствующих фактах. Не прошло и двух месяцев после этих слушаний, как должностные лица Национального комитета по труду заключенных получили сведения о злоупотреблениях в тюрьме центрального округа штата Нью-Йорк и сумели добиться расследования силами Большого жюри. Подробности их выводов едва ли пригодны для печати. Достаточно сказать, что помощники шерифа завели практику позволять заключенным — как мужчинам, так и женщинам — приходить и уходить по своему усмотрению и допускали в тюрьме самые позорные порядки. Вскоре после слушаний в комитете контролер штата завершил расследование финансовых дел округа в долине Гудзона. Его отчет пестрит сообщениями о вопиющих и умышленных нарушениях законов со стороны не одного, а почти всех должностных лиц округа. Что касается клерка из столичного региона, то на самих слушаниях ему предъявили несколько актов специального законодательства, принятых по инициативе шерифа и инспектора по делам бедных в целях повышения зарплат помощников в обход местного органа управления. Он с легкостью признал, что эта петиция подавалась не столько в интересах округа, сколько из «политической целесообразности» и за счет налогоплательщиков. Ну а что до округа на границе с Пенсильванией, то он являлся родиной человека, который придумал хитроумный способ запустить руку в окружную казну: он убедил совет супервайзеров учредить для него в нарушение закона должность «окружного хранителя». Прочно обосновавшись в новом кресле, он уговорил совет передать ему (совершенно незаконно) их обязанности по проверке претензий к округу, а окружного казначея — оплачивать любой ордер, на котором стояло его «одобрение». Когда он присвоил таким образом около девяноста тысяч долларов, его махинации вскрыл контролер. Из всей этой неприглядной истории «хранитель» выбрал в качестве решения самоубийство. Но система управления этого округа не претерпела принципиальных изменений для устранения тех изъянов в организации, которые вскрылись в ходе этих разоблачений.

Коллекция разрозненных фактов? Знакомые американские взятки и неэффективность? Возможно. Но в городах и штатах общественность вела борьбу с подобными явлениями. В округах Нью-Йорка люди, судя по всему, даже не подозревали о наличии таких порядков. Клерки, выступавшие в Олбани и являвшиеся, по большей части, единственными представителями своих округов, по-видимому, говорили правду, по крайней мере относительно благодушия обывателей, однако они были бы точнее и лестнее, если бы озаглавили это «невежеством».

От побережья до побережья над делами округов царит глубокое молчание. Неужели в то время как города утопали в скандалах с концессиями, а полиция вступала в партнерство с криминальными элементами, пока легислатуры штатов легкомысленно разбазаривали общественные деньги на бесполезные политические синекуры и расточительные государственные учреждения, один лишь округ свободен от малейшего дуновения скандала и служит образцом официальной честности? Десятки муниципальных лиг, городских клубов и бюро муниципальных исследований копаются в делах городов и на каждом шагу находят возможности для улучшений. Но число окружных организаций, ведущих критическую и конструктивную работу, можно пересчитать по пальцам одной руки, а то и меньше. Многие колледжи предлагают курсы, посвященные именно муниципальному управлению, однако «единая всепроникающая единица местного самоуправления на территории Соединенных Штатов» удостаивается лишь беглого упоминания. Ни у одного политолога не хватило амбиций копнуть эту почву глубже, так что при наличии сегодня пятисотстраничной библиографии по городскому управлению до сих пор не написано ни единого тома, посвященного исключительно округам. Журналисты в массе своей оставили эту тему в полном забвении.

И тем не менее в тех редких случаях, когда округ оказывался под микроскопом или удостаивался большего, чем мимолетное внимание, плоды трудов исследователей неизменно оказывались настолько надежными и богатыми, что вызывали удивление: как далеко простираются изъяны округа? Несколько лет назад в округе Хадсон, штат Нью-Джерси, стоимость здания суда, изначально определенная в девятьсот тысяч долларов, грозила вырасти до семи миллионов долларов. Пораженные этим вопиющим обстоятельством, граждане объединились в постоянную Федерацию, чтобы глубже и дольше изучить этот задний двор своей гражданской жизни. Они обнаружили, честно говоря, что инцидент со зданием суда был лишь самым драматичным из сотни грехопадений. Общество общественной эффективности округа Кук, штат Иллинойс, Исследовательское бюро округа Уэстчестер, Ассоциация налогоплательщиков округа Саффолк, Ассоциация округа Нассау в Нью-Йорке и Ассоциация налогоплательщиков округа Аламеда в Калифорнии — все они получили богатую отдачу от своих вложений в исследования окружного самоуправления. Единичные случаи? Возможно. А с другой стороны, быть может, в самой системе кроется нечто принципиально дефектное.

Но имеет ли все это какое-то значение?

Если всеобщность и масштабы затрат имеют хоть какой-то вес — да. Почти все жители Соединенных Штатов живут в округе, и почти каждый избиратель принимает участие в делах одного из них. Таких единиц насчитывается более трех тысяч. В своем корпоративном качестве в 1913 году они имели чистую задолженность в размере 371 528 268 долларов (в расчете на душу населения — 4,33 доллара), что представляло собой рост по сравнению со 196 564 619 долларами в 1902 году (в расчете на душу населения — 2,80 доллара). В том году они потратили на общее управление 385 181 760 долларов, что составляет примерно одну треть расходов федерального правительства за тот же период. Из этой суммы 102 334 964 доллара пошло на общее администрирование. Через эти окружные органы власти американский народ израсходовал на шоссейные дороги 55 514 891 доллар; на защиту жизни и собственности — 15 213 229 долларов; на охрану здоровья — 2 815 466 долларов; на образование — 57 682 193 доллара; на библиотеки — 364 712 долларов; на рекреацию — 419 556 долларов (преимущественно в одном лишь штате Нью-Джерси); на предприятия общественного пользования — 189 122 доллара; на выплату процентов — 17 417 593 доллара; на сооружения более или менее постоянного характера — 89 839 726 долларов.

Эти цифры, хотя их, конечно, не следует воспринимать слишком серьезно, в одних случаях поражают своей скудостью, а в других — масштабностью, поскольку на большей части территории Соединенных Штатов округ выступает единственным агентом местного самоуправления.

Округа практически по всей стране служат краеугольным камнем системы партийной власти и организации.

Следовательно, в силу этого разнообразия причин округа представляются вполне подходящим объектом для пристального изучения в их отношении к некоторым жизненно важным проблемам американской жизни.

«Анналы Американской академии политических и социальных наук» за май 1913 года содержат ряд важных монографий по этому вопросу.

ГЛАВА II ЧТО ЖЕ ТАКОЕ ОКРУГ?

Прежде чем наши предки «породили на этом континенте новую нацию», в колониях не существовало универсальных стандартных отношений между местными и общими колониальными правительствами или правительствами штатов. В Массачусетсе, Род-Айленде и Коннектикуте города зарождались как отдельные единицы; затем они объединялись в федерацию и постепенно развивали органическое единство; иными словами, местные территории породили центральное правительство. На Юге же, напротив, местные органы власти больше напоминали создания центральной власти, призванные обеспечить превращение самых ранних поселений в обширные и потому менее удобные для управления единицы.

Ко времени принятия конституции 1789 года появилась возможность стандартизировать разделение труда по управлению континентом. В центре этой схемы находились штаты, которые зарезервировали за собой всю полноту государственной власти, за исключением того, что конституция явно передавала федеральному правительств. Отныне, каково бы ни было его историческое происхождение или древние традиции, каждое местное подразделение управления должно было довольствоваться теми функциями, которые ему выделяла высшая власть штата. Оно не обладало «неотъемлемыми» полномочиями. Оно действовало просто как агент штата, обладавшего правом по своему усмотрению расширять или сокращать сферу местной деятельности либо вообще стирать ее с карты.

Обязанности же, которые правительства штатов взяли на себя в ранние годы республики, были настолько простыми, насколько позволяла необходимость. Это была поистине эпоха принципа «как можно меньше правительства». Жители штатов словно заключили между собой союз, чтобы стоять на страже жизни, свободы и собственности. Это была достаточно широкая программа, но в те дни вошло в обычай толковать ее узко — никаких гуманитарных инициатив, помимо грубых попыток справиться с наиболее очевидными проявлениями нищеты; никаких исправительных мер в современном понимании; никаких «общественных работ». В качестве сопутствующего элемента выполнения этих обязательств конвент и легислатуры штатов собирались и принимали законы или кодексы поведения, затрагивающие эти элементарные потребности цивилизованного народа. Они давали определения различным преступлениям (или принимали определения общего права Англии); они узаконивали гражданский процесс. Было твердо решено, что голос всего народа должен преобладать в определении того, что штат должен делать для своих граждан.

Затем возник вопрос о поиске средств для применения этих абстрактных принципов к повседневной жизни, о приближении к порогу каждого человека механизмов принуждения к соблюдению его прав. Если бы американский народ двигался с этого момента по логичному пути, он подогнал бы административный аппарат под свои общегосударственные принципы. Но вышло иначе. Должностные лица штата определяли политику; должностные лица на местах должны были эту политику исполнять. Период Американской революции с ее глубоким недоверием к королевской власти положил начало эре децентрализованного управления, которая на протяжении двух поколений не ослабевала, а скорее набирала силу. Для этой цели как нельзя лучше подходили уже существовавшие округа, чей статус отныне закрепился в качестве местных агентов правительства штата. Время от времени по мере необходимости формировались новые округа. В каждом из таких округов существовала рыхлая, но более или менее целостная организация, описать которую сейчас будет весьма уместно.

Возможно, важнейшим агентом обеспечения соблюдения законов в округе в эти еще примитивные дни являлся шериф, который рано или поздно стал непременным атрибутом каждой американской колонии. Это древнейшее должностное лицо округа пронесло свои полномочия сквозь столетия, начиная со времен саксов и норманнов. Он унаследовал почти все полномочия и прерогативы своего исторического прототипа в том виде, в каком они существовали в Англии в XVII веке. Он не председательствовал в окружном суде, но мог производить аресты за нарушение закона — с ордером или без него. Если его задача оказывалась непосильной для одного человека, он мог призвать на помощь posse comitatus из числа частных граждан. А поскольку он был обязан не только задерживать преступника, но и содержать его до суда, ему совершенно естественным образом поручалось ведать камерой предварительного заключения или тюрьмой.

Начиная с Коннектикута в 1666 году, была создана система местных судов, юрисдикция которых в большинстве штатов со временем стала совпадать с границами округа. Вокруг этого института сосредоточилась официальная жизнь округа, причем до такой степени, что здание окружного суда повсеместно именуют «court house» (судебной палатой). Шериф с самого зарождения этого института выступал главным служителем суда при распоряжении судьбами заключенных, исполнении судебных решений, вручении ордеров на арест и выполнении аналогичных обязанностей.

На счету Коннектикута числится и самое уникальное, и во многом самое важное должностное лицо округа Нового времени. В ходе развития своего уголовного права Англия так и не выработала систему местных обвинителей. В ранний период колонии возлагали обязанность представлять интересы штата на мировых судьев. Однако в 1704 году в каждом округе Коннектикута был уполномочен адвокат «для судебного преследования всех уголовных преступников... и пресечения порока и безнравственности». Из этого начина и родился сугубо американский чиновник, которого называют по-разному: окружной прокурор, обвинитель по искам, солиситор или государственный прокурор.

Поскольку дела окружного суда (которые прежде включали как административные, так и судебные вопросы) были слишком важны, чтобы не вести их учет, была учреждена должность судебного клерка, чьи обязанности обобщены в самом его названии. Однако в более позднее время функции этого должностного лица как расширялись, так и сужались в зависимости от объема операций в округе. Так что в более крупных округах каждый суд, а порой и группа судов имеют клерка, чьи обязанности связаны исключительно с судебными вопросами, в то время как в менее значительных округах «окружной клерк» с легкостью успевает совмещать не менее дюжины различных амплуа. Именно окружной клерк обычно выдает разрешения на брак и принимает на хранение акты на недвижимость, ипотечные закладные и множество других документов.

И затем, без каких-либо видимых веских причин, колонисты привезли из Англии коронера. Во времена Альфреда Великого этот чиновник занимал почетное и полезное место в королевстве. Будучи своеобразным дублером шерифа, он замещал последнего в случае его нетрудоспособности. Между тем он являлся местным представителем Короля, на которого возлагалась обязанность накладывать руку на все, что казалось бесхозным, и вступать во владение от имени Короля. Но с течением времени этот «коронный чиновник» растерял и достоинство, и обязанности, так что от них почти ничего не осталось, кроме как ведать телами людей, погибших от насилия или при подозрительных обстоятельствах, выяснять причину смерти и устанавливать, если возможно, лицо, ответственное за случившееся.

Стоит упомянуть организацию отправления местного правосудия, которая представляет собой абсолютный минимум окружного управления. В ранний колониальный период (а порой и поныне в определенных штатах) судьи и другие судебные чиновники выполняли важные обязанности за пределами этой узкой сферы отправления правосудия. Но со временем процессы, связанные с выплатой жалования и содержанием окружного здания, создали в немалых округах «деловую» проблему весьма крупных масштабов. Поскольку в большинстве штатов эти расходы возлагались на округ, возникла необходимость создать соответствующий аппарат финансового управления. В каждом округе совет директоров, избираемый и именуемый по-разному, взял на себя управление материальной стороной дел. При помощи различных второстепенных административных лиц, таких как оценщики, казначей и прочие финансовые чиновники, он собирает и распределяет средства, проверяет претензии к округу и берет деньги в долг.

Вокруг этого судебного и административного ядра и строился универсальный американский округ. В сельских районах он разрастался, восполняя отсутствие какого-либо иного местного самоуправления. В развитие теории о том, что штат несет ответственность хотя бы за минимальную защиту человеческой жизни, правительство штата взяло на себя заботу об обездоленных. Эту обязанность оно обычно перекладывало непосредственно на округ. В ведении окружных властей также находились (часто на эксклюзивных правах) сельские дороги и мосты.

При исполнении этих разнообразных функций американский народ, судя по всему, считал совершенно излишним наделять округ надлежащим аппаратом для самостоятельной выработки политики. Или, если взглянуть на этот вопрос с другой стороны, он полагал вполне уместным, чтобы та часть управления штата, которая занимается выработкой политики, а именно легислатура, не контролировала руки и ноги, в качестве которых в вопросах местного значения выступают должностные лица округа. Издавались сложнейшие общие законы, предписывающие в мельчайших деталях ежедневный круг рутинных обязанностей каждого чиновника. Зачем ему или народу было думать? В намерения штата это не входило. А без раздумий не могло быть и расхождений во мнениях; без расхождений во мнениях — никаких «проблемных вопросов»; без проблемных вопросов — никакой подлинной политики.

ГЛАВА III ПОРОЖДЕНИЕ ТРАДИЦИЙ

Все это произошло следующим образом:

Первые поселенцы постоянной колонии в Виргинии обнаружили мягкий климат и плодородную почву. Многочисленные реки, пронизывающие страну, служили естественным средством сообщения. Индейцы не представляли серьезной угрозы. Сами поселенцы происходили из земельной знати и были тесно связаны с устоявшейся Англиканской церковью.

Из такого сочетания неизбежно выросла вполне определенная система государственного устройства. Людям было суждено расселиться широко и далеко; главным их занятием должно было стать сельское хозяйство; требовалось совсем немного управления, а формы и сущность демократии развивались бы в лучшем случае медленно.

Долгое время местное самоуправление состояло главным образом из небольших групп поселений, которые назывались сотнями или приходами и которыми руководил приходской совет «избранных мужей». Когда плантации были крупными и разрозненными, управление порой осуществляли сами владельцы. Но в 1634 году в Виргинии пример английских институтов пустил более глубокие корни: было сформировано восемь широв или округов, ставших единицей представительства в колониальной ассамблее, а также для целей военного, судебного, дорожного и финансового управления. Должностными лицами являлись окружной лейтенант (офицер ополчения), шериф (исполнявший обязанности сборщика и казначея), мировые судьи и коронеры. Все они назначались губернатором колонии по рекомендации мировых судей, последние же превращались тем самым в самовоспроизводящуюся корпорацию аристократических плантаторов, контролирующих окружную администрацию. Этот корпус назначенных мировых судей составлял окружной суд, который по сей день в некоторых южных штатах является не только судебным органом, но и соответствует совету супервайзеров или окружным комиссарам в других местностях.

Таково было одно направление преемственности. Виргинцы, как и большинство их современников, ничего не знали и мало заботились о политической науке. Они просто обратились к своему английскому опыту, скомпилировали старинные институты метрополии и приспособили их к новому свету. Их эксперимент увенчался успехом, по крайней мере на первое время. Он вряд ли мог провалиться в столь простых условиях.

Совсем иного рода влияния действовали в Новой Англии. Суровый климат, каменистая почва и угрожающие индейцы загнали колонистов в компактные общины, где они могли прокормиться мореходством и рыболовством. Им тоже посчастливилось найти среду, которая довольно точно соответствовала их опыту на родине. Ведь они представляли собой однородную, единомышленную массу людей с твердыми традициями демократии и общей религиозной верой. От конгрегациональной формы организации, характерной для пуританского движения, до городского собрания для целей гражданского управления был всего один легкий шаг. Так идея «тауна» (города-общины) заняла центральное место в местных делах Новой Англии. Но она никогда не обладала всеобщностью в своей сфере, какую округ имел на Юге, и даже Новая Англия была вынуждена признать потребность в более крупных подразделениях. И потому в 1636 году Массачусетс был разделен на четыре судебных округа, в каждом из которых проводилась квартальная сессия суда. В 1643 году было четко организовано четыре округа — как судебные округа, так и округа ополчения, а до середины столетия была создана система выборных уполномоченных от каждого тауна, которые собирались в окружном центре для выравнивания налоговых сборов. В 1654 году была учреждена должность окружного казначея. Позже был назначен офицер ополчения, и в течение нескольких лет окружным чиновникам поручили регистрацию прав на землю, запись актов и утверждение завещаний — функции, переданные отчасти от должностных лиц тауна, а отчасти от губернатора и совета.

Таким образом, из Виргинии и Массачусетса проистекали два потока институционального влияния: первый стремился сделать округ исключительным органом местного самоуправления, а второй делал упор на таун. Мэриленд, хотя и начал с несколько особой организации, заимствованной у округа-палатината Дарем с его поместьями и сотнями, позже подпал под влияние виргинских прецедентов, и в 1650 году там было создано три округа. Каролины, которые не были полностью организованы до XVIII века, следовали плану Виргинии в его главных чертах. Развитие Джорджии началось всерьез лишь после Революции. Коннектикут, Род-Айленд, Нью-Гэмпшир и Мэн последовали примеру Массачусетса, хотя первые два из этих штатов свели к минимуму значение округа в еще большей степени.

К этим двум направлениям влияния центральные штаты добавили идею особой административной власти, которую в Нью-Йорке составлял новый орган из супервайзеров таунов, в Нью-Джерси — местные оценщики, а в Пенсильвании — специальные комиссары. Эти новшества утвердились в конце XVII века. Следует отметить, что во всех этих штатах таун также существовал для ограниченного круга целей, таких как забота о бедных, выборы, администрирование и налогообложение.

Движение населения на запад началось еще до Революции. В целом следуя параллелям широт своей родной земли, пионеры везли с собой свои местные институты для пересадки на новые места, невзирая на совершенно иные глубинные условия, с которыми они теперь сталкивались. В своих густонаселенных, однородных поселениях переселенцы из Новой Англии, перебравшиеся на Зарезервированные земли, привыкли действовать через городские собрания. Теперь им непременно требовалось возрождение старых институтов. Прямоугольники со стороной в шесть миль, на которые землемеры разделили западную территорию, предоставили им такую возможность. Соответственно, в открытой прерии среди изолированных усадеб развилась единица управления, которая хотя бы поверхностно напоминала старый таун Новой Англии. Конечно, это было лишь геометрическое выражение, но сама его тень, судя по всему, доставляла удовлетворение. Однако в 1802 году, когда из этой территории был выкроен штат Огайо, этот экзотический побег был срезан, и была принята «окружно-таунная» система Пенсильвании. Индиана последовала за Огайо в этом шаге, и данная система стала преобладать на Среднем Западе, как, например, в Айове, Канзасе и Миссури.

Стремление обращаться к прецедентам проявилось и в ранней истории Мичигана. Когда он был организован как территория, его разделили на округа. Но в 1825 году под влиянием иммиграции из Нью-Йорка, где был в моде план супервайзеров тауна, потребовалось учредить тауны для конкретных целей, чтобы удовлетворить преобладающий спрос на этот тип самоуправления.

На Юге Кентукки и Теннесси взяли за образец Виргинию и передали контроль над административными делами округов мировым судьям. Миссисипи и Алабама взяли за модель Джорджию.

В Луизиане орган прихода, соответствующий совету супервайзеров или комиссаров, представляет собой полицейское жюри, которое избирается по избирательным округам (вардам) почти по принципу тауна Новой Англии.

В землях за пределами Северо-Западной территории столкновение влияний Новой Англии и Юга привело к интересному компромиссу. В Иллинойсе, например, первые поселения возникали под южным патронажем. Поэтому там был установлен окружной тип местного самоуправления, но в стиле, принятом скорее в Огайо и Индиане, чем в Кентукки. Однако в 1826 году мировые судьи стали избираться по участкам, а позже таун был превращен в корпорацию для целей школьного, дорожного, судебного администрирования и призрения бедных. К 1848 году «идея тауна» набрала достаточную силу, чтобы добиться включения в новую конституцию положения о плане, предоставляющем каждому округу право выбора между двумя системами. Северные округа быстро приняли таунный план, в то время как южные цеплялись за первоначальные формы. Висконсин еще раньше (в 1841 г.) осуществил аналогичный компромисс, который, однако, был стерт семь лет спустя, когда таунная система стала обязательной по конституции. Позднее Миссури (1879), Небраска (1883), Миннесота (1878) и Дакота (1883) разрешили принятие аналогичных законов по выбору.

На новом Юго-Западе, Северо-Западе, в регионе Скалистых гор и на Дальнем Западе — отчасти из-за относительной разреженности населения, а отчасти из-за ослабления определенных исторических влияний — округ приобрел большую значимость, чем где-либо в стране, а тауны или тауншипные образования, хотя они и были учреждены в ряде штатов, играют лишь ничтожную роль в местном самоуправлении. Когда Техас стал независимой республикой, американская окружная система сменила прежнее мексиканское местное самоуправление. До середины XIX века округа были созданы в Нью-Мексико, Юте и Орегоне; десять лет спустя — в Небраске и Вашингтоне; к 1870 году — в Колорадо, Дакоте, Монтане, Айдахо, Вайоминге, Неваде и Аризоне.

Таким образом, институт округа продвигался на запад в силу прецедентов и инстинкта подражания. К осознанному предвидению, к четкому планированию полезной деятельности прибегали примерно в той же мере, что и в случае с Топси, которая «просто росла». Иначе и быть не могло. Местное самоуправление в дни пионеров приходилось собирать на скорую руку по принципу «как-нибудь». На западных прериях, как и в колониальной Виргинии, общественные потребности были настолько ограничены, что фактически было относительно все равно, какие именно институты задействованы.

Округа, однажды учрежденные, приобрели тенденцию упорно «цепляться» почти за свою первоначальную форму. Еще в XVII веке округ в Англии находился в глубоком упадке. Его дезинтеграция началась с ростом густонаселенных центров, требовавших большего объема и разнообразия управления. Семь саксонских королевств, из которых выросли округа, перестали быть естественными или удобными самоуправляемыми единицами. В более поздний период они перестали быть даже важными подразделениями для центральных административных ведомств, и их вдоль и поперек пересекли линии санитарных и прочих округов, так что исходный округ можно назвать едва различимым.

В Америке еще более резкие и всепроникающие социальные силы обрушились на этот древний институт. Размышляя об Промышленной революции, принято делать упор на ее последствия в городских районах. Это движение создало современный город. Но его влияние на этом не остановилось. Современные механические устройства также сделали первоначальные границы округов устаревшими. Пассажирские железнодорожные линии установили тесную связь между пунктами, которые когда-то были слишком далекими для легкого и частого преодоления при любых погодных условиях. Электрические железные дороги во многих случаях дополнили этот процесс. Автомобиль, особенно дешевых марок, сделал доступными в пределах легкой досягаемости от здания суда те места, которые сто лет назад, когда эталоном передвижения была дилижанс, находились слишком далеко для частых поездок. И, наконец, развитие почтовой связи и телефона свели к минимуму значение личных деловых контактов так, как никогда не могло присниться во сне, когда округа только создавались.

Округа, какими мы видим их на карте, зачастую не принимают в расчет кардинальных изменений в характере населения. В западных прериях они формировались для редкого населения, занимающегося главным образом сельским хозяйством. Посреди этих регионов в многочисленных точках выросли крупные центры мануфактуры и торговли, такие как Чикаго, Канзас-Сити, Сент-Пол и Омаха. Вслед за ними появились многообразные проблемы современного города, требующие совершенно особого подхода к управлению.

К этим условиям округ как институт неизменно сохраняет отношение стоического равнодушия. Разделение старых округов продолжается из года в год (округ Бронкс отделился от Нью-Йорка в 1914 году под аккомпанемент строительства дорогостоящего нового здания суда и появления нескольких сотен новых рабочих мест, не принеся налогоплательщикам и гражданам ничего, кроме резкого роста налогов). Но кто может припомнить два округа, которые объединились? Такое проявление современности и прогрессивного духа, по-видимому, не заложено в природе округа.

ГЛАВА IV В СТОЛКНОВЕНИИ С «ДЕМОКРАТИЕЙ»

И все же мы поступили бы несправедливо по отношению к теме, если бы не вспомнили об историческом приключении, выпавшем на долю округа в период его совершеннолетия, когда он приобретал нечто вроде своей типичной американской формы.

Это было примерно во время Революции, когда атмосфера была особенно невыносимой для «тиранов» и для всего созданного творения, которому можно было придать видимость «тирании».

«История нынешнего короля Великобритании — это история повторяющихся обид и узурпаций, имеющих своей прямой целью установление абсолютной тирании над этими Штатами». Так гласила Декларация независимости, и если это не было точным утверждением факта, то по меньшей мере служило верным мерилом воинственного общественного мнения, создававшего политические институты. «Ужасы» короля Георга казались наиболее ярко и конкретно преподнесенными общественности в колониях действиями «туч чиновников», присланных «для изнурения нашего народа и поедания нашего благосостояния».

С точки зрения Британской империи, это было ужесточение колониального управления с целью обеспечить соблюдение Навигационных актов, Гербового сбора и аналогичных мер. Но было уже поздно. На протяжении полутора веков дух независимости крепчал, а чувство сопричастности колонистов с Британской империей заметно уменьшалось. Так что, когда имперские сборщики налогов начали «роиться» на их берегах, колонисты пришли в яростное антимонархическое настроение. Это не был минутный приступ гнева, и когда физическое насилие Революции осталось позади, интеллектуальный переворот неуклонно набирал новую силу под влиянием людей школы Джефферсона. Одним из дел, которому предавались государственные деятели Революции, была разработка средств предотвращения будущих «туч» и приносимой ими «тирании».

Больше всего их раздражал тот факт, что эти имперские агенты не избирались и не контролировались в колониях. Но теперь народ заменил короля. Теперь они сами будут выбирать чиновников. Счастливая мысль! Но как ее осуществить — вот в чем вопрос.

Легко выискивать изъяны в их работе, но следует помнить, что архитекторы американской демократии XIX века трудились в темноте без образцов и прецедентов, без устоявшихся принципов организации. Сейчас легко оглянуться назад и сказать: «Вы зашли со своей „демократией“ слишком далеко. Было бы не только достаточно, но и бесконечно эффективнее позволить народу выбирать просто законодательные или „определяющие политику“ должностные лица, а администрацию подчинить им. Следует было контролировать источник власти. Если бы вы потрудились отделить „политику“ от „администрирования“, вы избавили бы наше поколение от целого мира политических бед».

Но дело в том, что существовавшие тогда институты возникли в результате лоскутного развития, призванного отвечать на новые потребности. Что касается местного самоуправления, то его было так мало, и оно служило столь элементарным запросам, что в рамках его юрисдикции почти никогда не возникало серьезных политических вопросов. Более того, чиновники, со временем наделенные регулирующими или полузаконодательными функциями, с самого начала, судя по всему, занимались деталями, а не политикой управления. Это касалось мировых судов в Виргинии, отборных мужей в тауне Новой Англии, супервайзеров в Нью-Йорке и оценщиков в Нью-Джерси. Не было иного выбора, кроме как выбирать административных чиновников и контролировать их (или пытаться контролировать) либо вообще отказываться от какого-либо участия в местных делах.

Разумеется, не следует понимать так, будто до Революции вообще не избирались местные чиновники. В Массачусетсе всегда были свои городские «отборные мужи», и даже еще в 1854 году [так в тексте] каждый округ избирал своего казначея, а начиная с несколько более позднего времени — окружных лейтенантов. Супервайзеры были учреждены в качестве выборных лиц в Нью-Йорке в 1691 году, но с самого начала они являлись исполнительными и представительными чиновниками. То же самое можно сказать об оценщиках таунов в Нью-Джерси (1693 г.) и окружных оценщиках в Пенсильвании. Но настоящий прецедент «выборов всех подряд» был создан в Пенсильвании в 1703 году, когда шерифы впервые стали выбираться народом — шаг, за которым в 1726 году последовало учреждение выборных окружных комиссаров.

Но сразу после Революции новые понятия о демократии стали действовать более агрессивно. Виргиния теперь организовала округа, и ее конституция оговаривала, что должностные лица, порядок назначения которых не оговорен особо, должны избираться народом. Шерифы и коронеры стали выборными по конституции Нью-Джерси, а Нью-Йорк лишил губернатора права назначения и передал его совету по назначениям, состоявшему из губернатора и четырех сенаторов, избранных легислатурой.

Однако в этом движении наблюдались разнонаправленные течения, и как на Северо-Западе (согласно ордонансу 1787 г.), так и в Кентукки и Теннесси окружные чиновники, учрежденные в конце XVIII века, делались назначаемыми: в одном случае — губернатором, в другом — окружными судьями. Но в новых конституциях Огайо (1802), Индианы (1816) и Иллинойса (1818) выборный принцип работал без сучка и задоринки. Миссисипи, Алабама и Миссури последовали этому примеру. К 1821 году эта страсть охватила штат Нью-Йорк, и с тех пор шерифы и окружные клерки избирались избирателями округов.

В Виргинии на конституционном конвенте 1829–1830 гг. местное самоуправление стало предметом ожесточенных дебатов: сторонники идей Джефферсона стремились сокрушить устоявшуюся власть самовоспроизводящихся мировых судей, которых обвиняли в неэффективности, и учредить взамен систему таунов Новой Англии. Но Мэдисон и Маршалл, бывшие членами конвента, успешно отстояли существующий порядок. К середине столетия и Виргиния, и Кентукки поддались демократическому влиянию, и произошел полный откат от системы назначений. Нью-Йорк распространил выборную идею на окружных прокуроров и окружных судей, а Массачусетс и Нью-Гэмпшир своевременно внесли аналогичные изменения.

В штатах к западу от Миссисипи тенденция относить всех окружных чиновников к выборной категории с самого начала считалась единственным методом обеспечения народного контроля.

«Власть народа» наконец охватила всю страну, за исключением Род-Айленда, где даже шериф до сих пор назначается. Движение достигло пика в долгий период демократического правления от Джексона до Бьюкенена, и за ним стоял мощный стимулирующий дух нового Запада. Это была концепция практичных, прямолинейных, но поверхностных мыслителей и политиков. Разумеется, конкретная система назначений, применявшаяся в Нью-Йорке и других восточных штатах по более ранним конституциям, зарекомендовала себя плохо. Джексоновцы с головой бросились к выводу, что проблема кроется в самой идее назначения как таковой. Другие альтернативы они даже на мгновение не рассмотрели, а с видом высшей безапелляционности заявили, что «народ должен править» — путем избрания стольких должностных лиц, сколько можно втиснуть в бюллетень.

Тот факт, что округ не обладал удовлетворительными полномочиями по назначению, не оставлял иного пути, кроме как позволить народу взять на себя сложную работу исполнительной власти. Так что с течением лет этот единственный путь существенно приумножил число выборных должностей — сам народ, очарованный догмой о том, что «лекарством от демократии является еще больше демократии», безмятежно наблюдал, как нагромождение сложностей росло на глазах.

Столкнувшись с почти уникальной возможностью упрощения управления, представившейся народу любого округа, люди яростно и успешно противились этим переменам. Подобный случай произошел несколько лет назад в округе Сан-Бернардино, штат Калифорния. Жители уже приняли окружную хартию, в которой полномочия округа были возложены на единый небольшой совет выборных лиц, отчасти по плану комиссаров, используемому ныне во многих американских городах. Многими это расценивалось как высший тип модернизированной организации округа, принятый к тому моменту где бы то ни было в Соединенных Штатах. Но в промежутке между принятием хартии и ее вступлением в силу кто-то обнаружил (или вообразил, что обнаружил), будто народ вот-вот лишат его древних свобод и насаждения местной олигархии. Вскоре пошли по рукам петиции, и эту безупречно хорошую хартию, которая была принята, но так и не опробована на практике, изменили таким образом, чтобы аннулировать сам организационный принцип, суливший большую простоту и четкое распределение ответственности.

Почти столетие народное правление неслось галопом по шоссе, ведущему к государственному хаосу. Нигде в записях не сказано, что из-за избрания народом длинных списков чиновников народ тем самым контролировал этих чиновников. Все это время услуги, которые могло оказывать правительство, становились все многочисленнее, а общественные потребности населения — насущнее. И все это время занятие и удержание должности ради самой должности наделялось преувеличенным значением, так что округ, пожалуй, больше любого другого гражданского подразделения стал родиной фиктивных политических «проблем». С регулярно повторяющимися интервалами общегосударственная система округов сотрясалась до основания из-за личных судеб местных Томов Джонсов и Томов Смитов. Кому-то из этих почтенных джентльменов приходилось оставлять свою развивающуюся адвокатскую практику и жертвовать временем ради округа, вручая повестки для окружного судьи или преследуя преступников перед Большим жюри. И никто, кроме народа, не способен рассудить, кто именно из них двоих должен это делать.

Предстоит ли заместить должность окружного прокурора? Тогда, строго говоря, не остается ничего иного, кроме как отыскать наивысшие профессиональные способности из имеющихся и поставить их выше влияния любых соображений, кроме задачи защиты гражданских прав всего народа. Это простой критерий, вокруг которого не может возникнуть никакой «проблемы». Но народное правление регулярно и почти повсеместно переносило выбор государственного обвинителя на политическую арену, где проверка пригодности к конкретным обязанностям ценится вдвое меньше, чем хорошая предвыборная речь или умение перетянуть таун в республиканский или демократический лагерь.

Точно так же перед многими шерифами может стоять прямая обязанность неукоснительно подчиняться строгим предписаниям законов. Но американская демократия практически повсеместно постановила, что шерифы должны избираться по образу усмотренных лиц, определяющих политику. Что же касается коронера, то кто мог предположить, что его мрачные услуги могут стать предметом заинтересованного, интеллектуального общественного обсуждения? И тем не менее коронер в большинстве штатов значится в «бюллетене» как объект, который граждане должны якобы взвесить на весах с точки зрения наилучшего выбора. А затем в бюллетене почти всегда значатся кандидаты на пост окружного клерка. Его обязанности, как и у шерифа, подробно расписаны в законах вплоть до точек над «i» и палочек у «t». Но по мнению многих почтенных граждан, первостепенную важность имеет то, чтобы на эту должность посадили хорошего республиканца или заслуженного демократа, предположительно для того, чтобы бланки в картотеках раскладывались в соответствии с историческими доктринами одной или другой национальной партии.

Никогда не возникало серьезного движения за избрание маршалов или окружных прокуроров США. Применялись другие, более удовлетворительные методы их подбора. Но для аналогичных должностей в штатах ничто, кроме народного выбора, не могло удовлетворить характер молодой американской республики.

[2] Через легислатуру.

ГЛАВА V «ДЖУНГЛИ»

Длинный бюллетень «в лоскутного одеяла» для окружных должностных лиц, как выразился один чикагский журналист, сначала по простоте душевной, а затем и злонамеренно обманывал, вводил в заблуждение и лишал избирательных прав «среднего гражданина». О том, каким образом достигался этот результат, будет рассказано далее.

Но помимо всего прочего, принцип длинного бюллетеня породил безответственную организацию. Каждый выборный должностной руководитель получал свои полномочия напрямую от народа; его подотчетность была исключительно и непосредственно перед ним. Ни одному должностному лицу нельзя было доверять большие полномочия из опасения, что оно может подражать королю Георгу и поработить округ. Управление в целом рассматривалось как естественный, но более или менее необходимый враг народа, которого следует держать на коротком поводке, дабы он не сорвался с цепи и не причинил неисчислимый вред.

Для приверженцев этой теории мысль о том, что в округе должно быть руководящее исполнительное лицо — если она вообще рассматривалась, — по-видимому, слишком сильно напоминала ганноверскую монархию, чтобы относиться к ней всерьез. Это должно было быть «правление законов, а не людей», — народ проследит за тем, чтобы все шло хорошо.

Именно такой дух, несомненно, определял развитие окружной системы в одном восточном штате, который автор изучал несколько лет назад. В ходе этой работы взаимосвязи должностных лиц в типичной административной единице были представлены в виде схемы, результат которой показан на фронтисписе. Выяснилось, например, что окружной клерк, который был «непосредственно подотчетен народу», выполнял обязанности в рамках примерно двадцати различных законов, исполнение которых по конституции возлагалось на губернатора как главного исполнительного директора штата. Во исполнение этих обязательств он, помимо прочего, подчинялся суперинтенданту по делам банков, суперинтенданту по страхованию, комиссару по акцизам и государственному секретарю. В повседневной деятельности своего офиса он был подотчетен местному Совету супервайзеров. Шериф, который «принимал приказы от народа», оказался подотчетен супервайзерам, суррогатному судье и судье округа. Окружной прокурор подчинялся по меньшей мере трем мелким чиновникам штата помимо губернатора и Совета супервайзеров. Окружной казначей подчинялся (или должен был подчиняться) государственному комиссару по акцизам, государственному совету налоговых комиссаров, комиссару по образованию, контролеру и государственному казначею.

И во всем этом хаосе противоречивой ответственности, повторимся, не было ни единого должностного лица, которое можно было бы назвать исполнительным главой. У губернатора, правда, были полномочия по смещению с должности и заполнению вакансий, но даже этот негативный контроль осложнялся тем фактом, что в штате насчитывался шестьдесят один округ, некоторые из них находились в сотнях миль от столицы, а на губернаторе лежала тысяча других обязанностей помимо присмотра за округами. Правда, государственный контролер наделялся правом проверять финансово-хозяйственную деятельность различных округов, но эта гарантия имела ограниченную ценность на практике из-за небольшого числа ревизоров, предоставляемых легислатурой.

Нет, изощренный англосаксонский ум изобрел замену эффективному личному надзору! Если какое-то должностное лицо допускало ошибку или пренебрегало своими обязанностями, супервайзеры уполномочивались обратиться к окружному прокурору и убедить его, если возможно, предъявить иск по поручительству этого должностного лица или возбудить уголовное преследование. Если окружной прокурор проявлял халатность в этом вопросе, супервайзеры могли обратиться к губернатору с обвинениями в неисполнении служебных обязанностей. Но если конкретное должностное лицо было просто ленивым, медлительным или неэффективным, все могли просто подождать, «пока у него дойдут руки» до исполнения своих обязанностей.

По сей день это хождение вокруг да около во имя демократии на самом деле воплощает концепцию народовластия для весьма значительной части политических лидеров. Когда система дает сбой, они привносят в план управления еще немного путаницы, еще немного безответственности. Возьмем, к примеру, систему Индианы. В 1898 году окружное управление стало предметом скандала масштаба всего штата и превратилось в главный политический вопрос года. Губернатор в своем ежегодном послании последовал доброй старой американской традиции: больше сложностей, больше разделения ответственности. Он рекомендовал систему «гарантий», которая привела к тому, что у окружного совета (комиссаров) отнимались полномочия (и ответственность) и передавались совершенно новому органу, известному как совет, состоящему из семи членов: трое избирались от округа в целом и по одному от каждого из четырех окружных советов. Этот совет стал налогооблагающим и ассигнующим деньги органом округа, и отныне ни один цент не мог быть изъят из окружной казны иначе как по его ассигнованию. Ему также было предоставлено исключительное право выпускать облигации и брать деньги в займы. И таким образом окружные администрации в Индиане оказались заблокированы еще в одном пункте, а окружные комиссары стали на йоту менее подотчетными, чем до принятия этого изощренного «реформаторского» законодательства.

Два штата Новой Англии разработали столь же хитроумные методы разрушения финансовой ответственности. Нью-Гэмпшир с его советами комиссаров, избираемых народом округов, казалось бы, был хорошо укомплектован финансовыми органами. Но не тут-то было! Комиссары могут лишь рекомендовать ассигнования на расходы округа, а «конвенкт», состоящий из членов Палаты представителей различных городов, затем утверждает или отклоняет их. Такой институт был создан много лет назад. Коннектикут превосходит Нью-Гэмпшир, формируя конвент из местных членов обеих палат легислатуры. Конвент может не только голосовать по сумме общих ассигнований округа, но и по ассигнованиям на любые конкретные статьи расходов округа на два предстоящих финансовых года либо на ремонт и перепланировку окружных зданий.

Демократия через усложнение применялась также в штате Нью-Джерси, когда легислатура 1898 года лишила совет избранных фрихолдеров (супервайзеров) округа Хадсон контроля над бульваром округа Хадсон. Акт, принятый в том году, создал новую отдельную комиссию из трех членов, избираемых народом, которой были переданы полномочия, сопоставимые с полномочиями отдельного муниципалитета. Комиссии даже предоставили право содержать собственную полицию, владеть и управлять собственной электростанцией, нанимать собственный штат уборщиков и ремонтников и действовать в иных вопросах совершенно обособленно от системы дорог и шоссе округа и независимо от дорожных департаментов тех муниципалитетов, через которые проходит дорога. Этот независимый орган уполномочивался самостоятельно определять свои ассигнования и делать их обязательными для совета избранных фрихолдеров, заключать все контракты на строительство дорог, находящихся в его ведении, и нанимать отдельного инженера.

Когда округ Хадсон начал проектировать свою парковую систему, дезинтеграция окружной системы зашла еще дальше. К аморфной структуре округа было добавлено еще одно ответвление — Парковая комиссия, состоящая из четырех членов. Они не должны были избираться, как члены комиссии бульвара, или назначаться исполнительной властью, как это делается в большинстве городов, или выбираться советом избранных фрихолдеров, а назначались судьей Суда общей юрисдикции! Эта комиссия также стала отдельной корпорацией, подобно комиссии бульвара, и теперь обладает полномочиями запрашивать ассигнования у совета избранных фрихолдеров.

Но на этом история не заканчивается. В 1912 году округ Хадсон предпринял искоренение комаров. Еще один независимый совет! Новые независимые обязательные полномочия по ассигнованию! И назначение шести членов в данном случае было возложено на судью Верховного суда. Добавьте к этой структуре избирательную комиссию, назначаемую губернатором по представлению председателей двух ведущих политических партий — и перед вами предстанут окружные джунгли во всем своем первобытном великолепии.

Жители Нью-Джерси проявили полную последовательность в 1900 году, когда их легислатура порвала с прецедентом и взялась обеспечить свои округа первого класса неким подобием главы, учредив должность окружного супервайзера. Управляющие советы этих округов в то время состояли из представителей различных муниципалитетов. Поэтому было решено, чтобы дать всему народу голос в управлении, избирать нового должностного лица голосованием по всему округу. У легислатуры не было и мысли наделять кого-либо новыми полномочиями. Они предлагали еще больше дробить существующие полномочия. Правда, закон, в соответствии с которым была создана эта новая должность, наделяет супервайзера титулом главного исполнительного лица. Но, как это столь часто бывало в городских хартиях, это наименование оказалось лишь фикцией. Закон предоставил супервайзеру право смещать подчиненных, но не дал никаких инструментов для расследования поведения сотен окружных должностных лиц и служащих и тем самым для придания его авторитету реальной силы. Более того, его положение было ослаблено тем фактом, что совет фрихолдеров мог отменять его решения и восстанавливать в должностях отстраненных служащих или работников. Но что еще важнее, супервайзеру не было предоставлено никаких полномочий по первичному назначению на должности.

Аналогичным образом в округе Кук, шт. Иллинойс, появился председатель совета окружных комиссаров, избираемый народом. В округе Кингс, шт. Нью-Йорк, до объединения с Нью-Йорком был супервайзер общего округа. Но ни у одного из этих сановников нет и не было никаких полномочий по назначениям, сопоставимых, скажем, с полномочиями мэра Кливленда или Нью-Йорка. В рядовых округах исполнительным лицом является не отдельный чиновник, а сам управляющий совет. Там, где в ходу «план городка», как в некоторых округах Иллинойса и на всей территории штата Нью-Йорк, этот орган может быть очень крупным и громоздким и совершенно не способен надзирать за административными деталями иначе как через небольшие комитеты, с вытекающим отсюда дополнительным разделением ответственности.

И таким образом, окружное управление повсеместно задумывалось в духе отрицания. Народ избирает свои советы супервайзеров или окружных комиссаров, надеясь тем самым держать руку на пульсе общественной казны через прямых агентов. Супервайзеры, в свою очередь, берутся регулировать финансы шерифа, окружного прокурора, окружного клерка и прочих. Но вот незадача: эти чиновники — вовсе не их подчиненные; они — скромные слуги народа. Супервайзеры могут приступить к программе экономии и эффективности, включающей, скажем, стандартизацию поставок. Но окружной клерк может не признавать их высшую власть, предпочитая управлять своим офисом так, как удобно ему лично; а если супервайзеры пытаются его приструнить, он может найти способ обратиться к народу. Суперинтендант по делам бедных, казначей и аудитор также могут действовать на свое усмотрение вопреки любой высшей власти. Если в ходе своей служебной рутины эти должностные лица взимают различные пошлины, они могут отчитываться по ним или нет, как им заблагорассудится, перед управляющим органом. До них можно достучаться с помощью какой-нибудь долгой судебной тяжбы, но никогда — прямым и быстрым путем, который применяется в частном бизнесе. Это фатально неэффективная процедура. И когда дюжина или девятнадцать должностных лиц, выбранных путем народного голосования, оказываются свалены в кучу, очевидно, что каждый из них является законным равным любому другому, поскольку каждый признает общего начальника. А поскольку народ — слишком громоздкий орган, чтобы следить за деталями окружных дел, каждое должностное лицо должно быть само себе законом. И, пожалуй, оно и к лучшему, что никто из них не был назначен официальным главой, поскольку реалии организации опровергли бы и аннулировали любую подобную договоренность.

Это выглядит так, будто совету директоров поручено управление частным предприятием, но ему прямо отказано в праве назначать управляющего и руководителей отделов, которым они могли бы делегировать свои полномочия по деталям.

ГЛАВА VI БАЗА ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ

В ходе своих демократических странствий округ лишился способности стоять на собственных ногах. Когда каждое независимое выборное должностное лицо стало законом для самого себя, округ перестал быть единым управлением. Политически он стал тогда чуть большим, чем удобный способ называть группу чиновников, сфера деятельности которых была тесно связана. Именно в этих теснейших связях крылся материал для серьезных конфликтов интересов, которые приводили к трениям, задержкам и бездействию. Окружные администрации фактически ни к чему не могли прийти. Их энергия уходила на то, чтобы стоять на месте и поддерживать жизнь. Поскольку у отдельных чиновников округа не было общего начальника, округ не мог двигаться ни в каком конкретном направлении — точно так же, как армия самоуправляемых дивизий, у каждой из которых была своя собственная воля.

Более того, появились округа, которые даже не могли самоорганизоваться — даже по тому несовершенному образцу, который описан в законах штата. Численность населения росла, интересы становились все сложнее, а дела округа погрузились в относительное забвение. Исходя из своей теории чистой демократии через бюллетень, они распылили свой интерес к окружным чиновникам настолько слабо, что ни один отдельный чиновник не получал достаточного внимания, чтобы осознать их влияние. Кандидаты от округа смешивались в бюллетене с множеством других — штатных, национальных и муниципальных, так что было практически неизбежно, что в кресла власти с «народным» штампом одобрения попадут не только неизвестные, но зачастую и нежелательные граждане. Избиратели Нью-Йорка выбирали коронеров (или думали, что выбирают). Когда в 1914 году несколько человек начали копаться в истории этой должности, они столкнулись с поразительной ситуацией. Едва ли хоть про одного из людей, изравнных на эту должность за двенадцатилетний период, можно было сказать, что он обладал хотя бы скромной долей квалификации, требуемой для этих постов. Некоторые из худших негодяев были избраны в периоды реформистских администраций, и, как признался один коронер на трибуне, главной руководящей целью при отборе было «балансирование списка», чтобы географические районы, а также расовые и религиозные элементы получали свою должную долю добычи.

Сельские избирательные корпуса, вероятно, всегда справлялись со своими окружными чиновниками лучше, чем горожане. Судя по меркам личного знакомства, кандидаты на должности в округе, пожалуй, почти всегда были известными величинами в сельских районах. «Душка» и искусный хлопальщик по спинам преуспевали изрядно. Они сделали своей профессией знакомство со всеми подряд. И тем не менее иногда они, будучи частными лицами, не раскрывали даже своим самым близким друзьям те качества, которые делали их непригодными для общественного доверия. Попади они на посты с заметной ответственностью, где на них падал бы солнечный свет общественного мнения и критики, мало кто из них, возможно, зашел бы слишком далеко не туда. Но поскольку работа окружных чиновников имела мало общего с формированием государственной политики, по которой у среднестатистического избирателя есть хоть какое-то мнение; поскольку окружная тюрьма не была публичным музеем, куда люди привыкли водить своих друзей и семьи, и поскольку в исполнении ордера на арест или опись имущества не было ничего особенно интересного, задействованные чиновники не всегда обнажали свои самые сокровенные личные качества. Год за годом улыбчивый народный шериф мог продолжать выполнять эти обязанности самым дорогим, неэффективным способом, то тут, то там допуская элементы коррупции; а широкая масса избирателей, встречавшихся с ним каждую неделю в ложе, оставалась в неведении. Точно так же избиратели могли выбрать суперинтенданта по делам бедных — «славного парня». Они могли продолжать знать его как славного парня, но редкий избирательный округ следил за ним в его служебных обязанностях, чтобы узнать, насколько он был «славен» к несчастным на его попечении и к публике в целом. Редкий славный парень сочетал в своей единственной персоне способность пожимать каждую правую руку и целовать каждого ребенка в округе с поистине современным, научным знанием методов лечения бедности.

Окружной клерк, вступая в должность, запирается в лесу картотечных шкафов и встречается с публикой официально лишь тогда, когда те приходят к нему за лицензией на брак или для регистрации акта купли-продажи или ипотеки. Что же касается коронера, то большинство людей были рады держаться от него подаше, уповая на то, что никакая злая случайность не приведет их в его лапы. Для всех обычных целей они считали его мрачной шуткой, не зная, что во многих случаях его оплошность может привести к бегству преступника или провалу дела судебного истца, имеющего право на возмещение ущерба, или страхователя на получение страховки.

Возможным исключением из этой незаметности является окружной прокурор. Американские сообщества, судя по всему, зарезервировали высокие политические почести для самого эффективного и лучше всего разрекламированного «охотника на людей». На государственного обвинителя всегда падал яркий свет общественного интереса. Немало репутаций в плане мастерства, мужества и всесторонних общих административных способностей было построено на послужном списке обвинительных приговоров в отношении печально известных преступников. Окружной прокурор с чувством драматизма обычно оказывался в числе претендентов на пост губернатора своего штата. Похоже, также считается, что для эффективности этот чиновник должен контролироваться непосредственно через бюллетень.

И таким образом, система народного голосования не давала никакой гарантии, что, хотя народ может знать их сколь угодно хорошо как личностей, он знает своих кандидатов в том смысле, который определяет его электоральную ответственность.

То, что должно было быть сделано, но чего жители округа не хотели или не могли сделать сами, предоставило общественно мыслящей части общества шанс всей их жизни. Они великодушно взяли на себя народное управление и стали управлять им за него.

Постепенно зарождалась новая профессия, правящий класс с лидерством, дисциплиной и ресурсами. К признанному главе этого братства потянулись претенденты на общественные почести и искатели услуг. Власть и влияние были положены к его ногам. Он стал фактическим диктатором политических судеб округа. Законы, лежащие в основе организации окружной администрации, не изменились; но за пределами статутных книг и за пределами самого здания суда выросло второе правительство, которое восполнило великий пробел официального, легального правительства — отсутствие четкого главы. Новый фактор в делах округа стал осуществлять полномочия исполнительной власти. Теоретически народ избирал его глав отделов; на практике он выбирал их сам. Народ сохранил формы, в то время как он присвоил себе сущность политической власти.

Он все еще с нами, этот умный, властный, зачастую молчаливый персонаж — иногда в виде отдельного индивида, иногда в виде группы, иногда благожелательный, респектабельный и общественно мыслящий, иногда жестокий и корыстный. Его не всегда легко обнаружить, но он всегда присутствует в каждом американском округе, ибо без него нет стабильного управления.

Для развития его специфических талантов округ представляет собой исключительно благоприятную среду. Ибо округ, говоря в двух словах, находится в тени — идеальное условие для полной безответственности, которая является прародительницей боссизма.

Но что делают избиратели, если они на самом деле не выбирают своих чиновников?

Теперь специалистам по политическим наукам прекрасно известно, что обычный избиратель в таком случае ратифицирует один или другой набор кандидатов, предварительно отобранных окружным комитетом той или иной партии. Правда, при системе прямых праймериз независимые избиратели могут поднять бунт, если политики делают что-то особенно «наглое» и «грубое». Но даже эта привилегия имеет сомнительную ценность, поскольку она разрушает даже тот вид ответственности, который существует при правлении неофициального исполнителя, так как босс, будучи критикуем за плохой выбор, всегда способен отступить к объяснению: «народ сам это сделал».

И когда голоса подсчитаны и кандидаты выбраны, что тогда делают граждане и политики? Вооружившись свидетельством об избрании «непосредственно от народа», шериф, коронер, окружной клерк не имеют никакой юридической преданности никому, кроме него. Но народ закончил следить за подсчетом голосов и разошелся по домам, вернувшись к заботам, которые бесконечно более поглощают его, чем любые вопросы, затрагивающие управление округом.

Тогда в игру вступает другая политическая преданность, которая не прописана в законе. «Правящий класс», который предоставил отдельным окружным чиновникам их рабочие места, занимается бизнесом не ради своего здоровья. Он не расставляет людей на оплачиваемые должности из чистой широты души. Он выполняет общественную услугу и зарабатывает право собирать дань. И он собирает ее! Боссы собирают «свою дань» не только в виде полномочий назначать чиновников, которых должен выбрать народ, но и тем, что — поскольку никакие мешающие законы о государственной службе не стоят у них на пути — они отбирают также и подчиненных. И посредством этой власти назначений они осуществляют различные другие полномочия, которые делают их по всем намерениям и целям реальным источником окончательной власти в округе.

И так мы наблюдаем действие естественного закона. В природе выживает тот организм, прошедший естественный отбор, который приспосабливается к своей среде. Точно так же американская демократия приспособилась к сложной политической ситуации, которую она создала сама. Политическая единица, каковой в данном случае является округ, юридически осталась без главы; и вот вместо того, чтобы развалиться на части, она отращивает этот необходимый орган вне собственного тела, и — о чудо! — совершенно неработоспособная система становится сносно работоспособной!

Одна из причин, почему босс так пышно процветает в округе, — это почти полное отсутствие каких-либо специальных юридических квалификаций для занятия этих должностей (за исключением должности окружного прокурора). Окружным клерком может стать кто угодно. Ему нужно лишь назначить своим главным заместителем верного, не обременяющего себя лишними хлопотами человека, который проработал на этой должности много лет подряд и сделал себя незаменимым знатоком деталей работы офиса. Этот заместитель, разумеется, и будет реальным окружным клерком и станет получать сравнительно скромную зарплату, поскольку он не представляет прямой пользы для «организации», в то время как выборное должностное лицо забирает высокое вознаграждение, проводит в офисе немного времени ежедневно, а остальное делит между интересами «клики» и собственным законным частным бизнесом, который продолжается как обычно на протяжении всего его срока.

Другим привлекательным моментом в окружных должностях являются крупные пошлины, которые выплачиваются, вероятно, в большинстве округов вместо фиксированных окладов. Окружной клерк собирает с лица, непосредственно получающего выгоду, сумму, установленную законом за каждый поданный документ. Шериф производит аналогичные сборы за вручение каждого судебного приказа. Коронер получает от округа фиксированную сумму за каждое следственное дознание.

Теория гонорарной системы заключается, во-первых, в том, что за услугу платит та сторона, которой она больше всего касается, и, во-вторых, в том, что конкретное вознаграждение за конкретную услугу послужит стимулом для чиновника выполнять свой долг. Почти везде, однако, эта теория срабатывала очень плохо. Несомненно, правильно, чтобы каждый человек, получающий особую услугу, соответственно вносил свой вклад в расходы на управление. В небольших округах, где работа округа ограничена, по-видимому, также есть много доводов в пользу того, чтобы чиновник оставлял себе пошлины. Но в крупных округах с огромным объемом дел компенсация из этого источника зачастую оказывается совершенно несоразмерной объему оказанных услуг. Кажется, например, что шериф округа Нью-Йорк, который никогда не является человеком со специальной подготовкой, получил бы достаточную компенсацию за свои рутинные услуги в виде жалованья в 12 000 долларов. Но в дополнение к этой сумме он теперь (в 1916 году) получает ежегодно около 60 000 долларов в виде пошлин. Окружной казначей округа Кук, шт. Иллинойс, по имеющимся сведениям, за свой четырехлетний срок в самые недавние годы положил в карман большую часть из 500 000 долларов — он никогда не хотел открыто заявлять общественности точную сумму, а закон защищал его политику молчания.

Но не следует полагать, будто эти богатые призы остаются личной собственностью отдельного чиновника. Не следует также полагать, что многочисленные должности заместителей, которые часто обеспечивают места с гораздо более высокой оплатой, чем та, что допускалась бы за ту же работу при частном спонсорстве, идут на обогащение главы ведомства. Нет, человек или люди, которые посадили шерифа или окружного казначея на их места, имеют веское слово в распоряжении этими деньгами. В Нью-Джерси, дабы отдельное должностное лицо округа не слишком серьезно относилось к себе в этом отношении, закон предусматривает, что все назначения шерифа должны утверждаться советом фрихолдеров — а утверждение означает контроль. Если бы казначей округа Кук оставлял себе пошлины своего ведомства, едва ли можно предположить, что окружные комиссары годами яростно боролись бы за то, чтобы не допустить отчета по этим средствам.

Округ — поистине удивительно обильная база снабжения для любителей добычи. Это обстоятельство во многом объясняет медленный рост меритократической системы в этой ветви управления. Законы о государственной службе действуют сегодня в восемнадцати округах Нью-Йорка, четырех в Нью-Джерси, одном в Колорадо, одном в Иллинойсе, двух в Калифорнии и в наиболее важных округах Огайо. Таков масштаб меритократической системы в округах. Даже в таких штатах, как Массачусетс, Иллинойс и Висконсин, где действуют законы о гражданской службе масштаба штата, затрагивающие города, назначения в окружных ведомствах заполняются по принципу «победителю достаются трофеи». В штате Нью-Йорк суды сформулировали принцип относительно отношений между шерифом и его заместителями, который имеет следствием укрепление системы против посягательств и ее наиболее плодовитый выход. Ибо, как заявил суд в деле Флаэрти против Милликена, [3] «отношения между шерифом и его назначенцами заключаются не только в том, что шериф несет ответственность за неисполнение обязанностей своим назначенцем, но и в том, что сам назаначенный за указанное неисполнение несет ответственность перед шерифом и больше ни перед кем». «Практическое применение этого правила личного агентства, — отмечает Комиссия по делам гражданской службы Нью-Йорка, — в значительной мере заключается в том, чтобы распахнуть двери для политических целей лиц, которым не оказывается никакого реального доверия. Эти офисы на практике оказываются прибежищем для политических мародеров...»

Но «добыча» часто означает нечто большее, чем просто рабочие места, выплачивающие зарплату или пошлины. В округе Уэстчестер, шт. Нью-Йорк, где дела округа известны публике несколько более близко, чем в других местах (благодаря деятельности местного бюро исследований), было обнаружено, что, пожалуй, самым богатым источником патронажа является окружная реклама. Штат Нью-Йорк требует, например, публикации во всех округах полных законов сессий легислатуры в двух газетах. Это означает набор печатным шрифтом двух или более объемных юридических томов со сложным материалом, которым никто не смог бы воспользоваться в таком виде. Затем идут бесчисленные официальные юридические извещения, исходящие из различных кабинетов здания суда, которые по самой природе вещей редко интересуют кого-либо, кроме двух-трех сторон, которые могут вообще их не увидеть. Каждая газета, печатающая этот материал, получает оплату, часто по ставке намного более высокой, чем та, что выплачивалась бы за обычную коммерческую работу. В одном случае честный печатник в округе Уэстчестер был настолько неблагоразумен и независим, что представил в Совет супервайзеров счет по ставке, приближающейся к справедливой, — 600 долларов. Его конкуренты выразили протест и попытались заставить его поднять сумму — сами они запрашивали 1060 долларов за тот же материал. Но независимый печатник ответил: «Нет, 600 долларов — это законная цена, к тому же это хорошая плата». Совет проверил его иск и, разумеется, соответственно урезал расходы конкурирующих газет — но с тех пор окружная печать больше никогда не доставалась человеку, который хотел быть справедливым по отношению к общественности.

Газеты, занимающиеся государственной рекламой, во многих случаях не смогли бы существовать без нее. Более того, многие газеты создаются с целью поглощения этого бизнеса. Их тираж обычно ограничивается несколькими сотнями экземпляров. Они не могут позволить себе критиковать находящуюся у власти администрацию или независимо высказываться по какому-либо общественному вопросу. Когда в округе имеется несколько таких органов (в Уэстчестере их около двадцати), газетное поле имеет тенденцию эффективно закрываться для того типа легитимных изданий, которые оказывали бы здоровое влияние на общественное мнение.

В какой именно степени и насколько интенсивно это удушающее влияние существует по всей стране — один из поистине темных секретов окружной проблемы. Оно поднимает голову в столь многих широко разбросанных местах и существует так много хилых еженедельных газет с готовыми клише, публикующих окружную рекламу, что это наводит на мысль, будто это весьма всепроникающий фактор, особенно в сельской политике.

Важность окружной добычи не ограничивается лишь местным уровнем. Во всех северных штатах, за исключением Новой Англии, округ, несомненно, является самым прочным звеном во всей общенациональной системе партийной организации. Партийные политики смеются, когда реформаторы утверждают, что местная политика не имеет никакого отношения к тарифу или мексиканскому вопросу. И они правы! Правильно это или нет, но она имеет самое прямое отношение к этим вопросам, или, вернее, к подбору людей, которые ими занимаются. Сила, например, Таммани-холла в национальной политике измеряется его способностью обеспечить перевес в наиболее густонаселенном округе того, что обычно является ключевым штатом. Его сила в округе находится в прямой пропорции к количеству должностей, которыми он может вознаградить за партийную службу.

Партийная организация на большей части территории страны опирается на окружной комитет. Особенно это верно в отношении Республиканской партии в Пенсильвании, где нынешняя организация восходит ко времени до Гражданской войны. Комитет штата выбирается по окружным округам, а аппарат штата представляет собой совокупность всех местных шестеренок и колесиков. Политики думают и говорят категориями округов на своих партийных совещаниях и в легислатуре. Аппараты штатов в основном представляют собой собрание окружных единиц. Во многих штатах представители в легислатуру выбираются от окружных избирательных округов.

Проследите политический путь членов Конгресса. Поразительная их доля выдвинулась либо через окружные должности, либо через позиции в легислатуре штата, заполняемые по общим окружным бюллетеням. В этой степени национальная легислатура является плодом окружной системы. И разве не безопасно утверждать, имея в виду отбор определенных конгрессменов, что поток национальной политики отравлен у самого источника?

Неудивительно, что партийные функционеры стали смотреть на округ как на источник, откуда проитекат блага. Округ и создал их, и поддержал!

[3] Суды Нью-Джерси вынесли диаметрально противоположное мнение.

ГЛАВА VII ГОРОДСКИЕ ОКРУГА

Округ прошел через свое самое суровое испытание в современных городских сообществах.

Во второй половине XVIII века началось движение от земли. Открытие паровой силы и ее применение во всех отраслях промышленности начали привлекать мужчин, женщин и детей из их домов ради заработка на жизнь в новом индустриальном порядке. Возникла необходимость их сплочения на фабриках; они больше не могли расселяться по сельской местности. Из фабричной системы возникли города — сотни городов вдоль побережий и рек и даже на открытых прериях. Новые методы транспорта ускорили этот процесс. Это движение никогда не останавливалось; даже сейчас, когда более трети жителей страны проживают в городах с населением двадцать пять тысяч человек и более. Из роста городов выросла скученность населения, а из скученности — бесчисленные проблемы самого существования.

Колониальное наследие местного самоуправления было абсолютно не приспособлено к подобной чрезвычайной ситуации. В простых сообществах пионеров было легко обеспечить управление, отвечающее нетребовательным стандартам того времени. Эффективное управление не было животрепещущей проблемой. В управлении, хорошем или плохом, было мало нужды, и его было немного. И если это немногое было дурно задумано, то какое это имело значение?

Но настало время, когда местное самоуправление стало ощущать груз новых обязанностей. Города потерпели жалкий — «потрясающий» — крах. Округа потерпели еще более жалкий крах, но незаметно. Дело было не столько в том, что от местного самоуправления требовалось выполнять больше услуг, сколько в том, что ему предстояло приспособиться к новым условиям обслуживания, выполнять старые формы услуг в более интенсивном ключе. Например, в общих чертах штат возложил на округ защиту жизни. В сельских условиях это обязательство, похоже, выполнялось сносно, поскольку нарушения закона редки там, где население разреженное. Шериф с помощью нескольких констеблей и правом призывать граждан на помощь в моменты особых чрезвычайных ситуаций — это все силы полиции, которые были необходимы в большинстве сообществ. С ростом города проблема поддержания порядка обострилась даже непропорционально численности населения. Поддержание мира перестало означать простое подавление беспорядков. Город с его кишащим населением не только порождал насилие и беспорядок, но и предоставлял возможности для безнаказанности через сокрытие. Возникла новая полицейская проблема, совершенно чуждая возможностям древней должности шерифа. Город должен был встретить профессионального, научного преступника с помощью специализированных инструментов и организации. О толпах на переполненных городских улицах нужно было заботиться, и множество других побочных явлений переполненного города нужно было предвидеть заранее.

В городе также возникла совершенно новая проблема общественной благотворительности, которая полностью переросла возможности этого доморощенного социолога — окружного мастера по делам бедных.

Коронер также прискорбно промахивался в многочисленных случаях. В новом индустриальном порядке городов не только умножилось преступное насилие, но и производственный травматизм тяжким грузом прибавился к ужасам городской жизни рабочего класса. Гражданская ответственность, возлагаемая на работодателей и страховые компании, делала более важным, чем когда-либо, чтобы каждая внезапная или подозрительная смерть расследовалась с максимальной научной тщательностью. Такую услугу, конечно, было невозможно оказать неподготовленному выборному политическому коронеру, и мир никогда не узнает о тех дорогостоящих ошибках, которые лежат на совести его некомпетентности.

Со временем судебная организация также выявила необходимость дифференциации между различными категориями дел, представляемых на рассмотрение. Опять же, защита жизни от инфекционных болезней и собственности от пожара — две функции, которые сельское местное самоуправление полностью упустило из виду или которым не уделило внимания, и когда посреди округа возникли городские условия, в первоначальном механизме местного самоуправления не нашлось ничего, что могло бы откликнуться на эти нужды. Округ, судя по всему, был застывшим стереотипом для обслуживания местных условий в том виде, в каком они мыслились в XVII и XVIII веках. Его организация была лишь адаптирована к выполнению простых шаблонных услуг, которые были заложены для него в ушедших столетиях. Его расширение в новые и более масштабные сферы услуг, похоже, никогда серьезно не рассматривалось.

Но вопиющим фактом является то, что округа, когда они перестали служить потребностям городской жизни, оказались столь медлительны в уходе с арены.

Какой штат лишил шерифа его полномочий вмешиваться в беспорядки или забастовки к бесконечному раздражению на тысячу процентов более компетентных полицейских сил города? Как мало штатов указали коронеру на дверь и заменили его обученным научным методом медицинским экспертом! Не менее нелеп совет окружных супервайзеров в таких крупных городах, как Чикаго, Кливленд и Милуоки, торжественно правящих на территории, практически идентичной по своим масштабам баливику городских властей. Почему бы единому органу не осуществлять все местное регулирование?

И таким образом, проблема городского округа — это прежде всего вопрос плохо приспособленных инструментов управления, увековеченных далеко за пределами периода их полезности.

Во-вторых, речь идет о дублировании и конфликте организаций и усилий между городом и округом. Когда хартия в округе Лос-Анджелес пересматривалась в 1912 году, выяснилось, что в городских сообществах три отдельные группы чиновника были уполномочены охранять порядок: шериф и его заместители, констебли нескольких тауншипов и полиция города. Их обязанности были по существу одинаковыми, они охватывали одну и ту же территорию. Общественность соответственно распыляла свое гражданское внимание. Именно этот самый штат Калифорния в течение последних двадцати лет уполномочил свои города иметь раздельных налоговых оценщиков — два набора должностных лиц отправлялись на сбор абсолютно одинаковой информации. С тех пор налогооблагаемая собственность в городе оценивалась по-разному этими двумя наборами чиновников. И какова же причина? Видимо, двойная: позволить отдельным округам сбивать свою долю налога штата и в то же время позволить городам повышать свои оценки и удерживать налоговую ставку на низком уровне. Политическую ценность двойного набора чиновника, конечно, нельзя упускать из виду.

Неопубликованный отчет городского клуба Милуоки раскрывает дублирование городских и окружных служб по многочисленным пунктам. Выяснилось, что город содержал больницу скорой помощи, туберкулезный санаторий и штат инспекторов по молоку, в то время как округ поддерживал аналогичные службы через больницу общего профиля, туберкулезный санаторий, выездного врача и окружную медсестру. Окружная тюрьма и полицейский участок находились в непосредственной близости, но под разной юрисдикцией. Там, где округ вел общественные работы через инженерный департамент, город действовал через дорожный департамент, причем каждая единица требовала практически одинакового рода административного и технического руководства. Город и округ осуществляли закупки раздельно, а в соответствующих департаментах общественных работ происходило дублирование испытательных лабораторий и инженерных или иных учетных документов. Отдельные городские и окружные регулирующие или управляющие органы существенно увеличивали как расходы на управление, так и количество выборных должностей.

Затем, опять же, городской округ, включая судебных должностных лиц, внес наибольший вклад в длину бюллетеня по сравнению с любым другим подразделением власти. В 1910 году до принятия действующей хартии избирательный бюллетень города Лос-Анджелес, который часто демонстрировался в качестве устрашающего примера, содержал имена кандидатов на сорок пять отдельных должностей. Двадцать восемь из них принадлежали системе округа-тауншипа!

Избиратель Чикаго в результате ранних влияний плюс дополнений к числу должностей, вносимых время от времени, опускает бюллетень примерно за двадцать пять кандидатов, включая шерифа, казначея, окружного клерка, клерка суда по делам о наследствах, клерка уголовного суда, президента окружных комиссаров, десять окружных комиссаров, судью окружного суда. Избиратель в Омахе в дополнение к обычному кругу окружных чиновников выбирает также тридцать два заместителя налоговых оценщиков — и все это в одном единственном бюллетене. В большинстве штатов эти должностные лица избираются в тот же день и по тому же бюллетеню, что и длинный список кандидатов в штатные и судебные органы, так что выборы в округе являются лишь сопутствующим и второстепенным вопросом во всем этом сложном деле.

В день выборов должности городского округа обычно оказываются в самом низу бюллетеня. Будучи сами по себе достаточно многочисленными и неясными в сельских районах, их вклад в неясность голосования в городе важен более чем вдвое.

Когда к чрезмерно длинному бюллетеню и дублированию функций между округом и городом добавляется множество местных органов управления, все соображения об ответственности в управлении или осознанности гражданства идут прахом. Так обстоит дело в округе Кук, штат Иллинойс, где Бюро общественной эффективности выпустило поразительную брошюру «Девятнадцать местных органов управления в Чикаго» (с тех пор это число возросло до двадцати двух). Двадцать два отдельных налогооблагающих органа и сто сорок четыре чиновника, которых каждый избиратель Чикаго должен выбрать! Удивительно ли, что «мистер Избиратель», цитируя название сопровождающей карикатуры, «ошеломлен»? Как говорится в брошюре: «Большое количество местных органов управления в Чикаго с их огромным числом выборных должностных лиц, независимых друг от друга, ведет к производству не только неэффективной государственной службы, но и огромной расточительности государственных доходов. Нынешнее множество управляющих органов при отсутствии централизованного контроля и длинный бюллетень приводят к запутанной сложности и делают неизбежными вопиющую неэффективность и расточительность в крупных масштабах».

Город также показал себя совершенно неблагоприятной средой для чистого, активного гражданства в рамках округа. Тысяча и одна забота и отвлекающий фактор в городе сильно способствуют тому, что население забывает о том, что оно вообще живет в округе. Округ мало что делает для горожанина. Он не спасает его дом от пожара и его карманы от карманников. Он не строит улицы, по которым он путешествует, и не выполняет никаких гуманных услуг, которые могли бы вызвать его восхищение. Шериф ему не сосед, и он не слышит об этом чиновнике от одного конца года до другого, если только ему не посчастливится стать стороной какого-нибудь судебного процесса. Газеты, конечно, склонны уделять много места судебным процессам и освещать деятельность окружного прокурора. Но даже это обычно направлено скорее на столичный сенсационализм, чем на полезное гражданство.

Чем больше власти доверено муниципалитетам внутри округа, чем более интересные дела им поручено делать, ровно в той же мере сам округ страдает от невнимания со стороны граждан, пока дело не доходит до крайности, описанной в отчете об округе Кук проф. Ф. Д. Брамхолла из Чикагского университета:

«Корпоративный город олицетворяет в сознании большинства людей их местное самоуправление; у него есть своя живописная история, свои видимые физические воплощения, своя корпоративная индивидуальность, свой стимул для гордости его жителей и их претензия на их преданность. Округ не может выступить с подобным призывом, и это политический факт, с которым нужно считаться: как бы вы ни утверждали, что округ является неотъемлемой частью городского самоуправления, что городской электорат почти эквивалентен окружному электорату и должен отстаивать равную долю владения, почти невозможно преодолеть навязчивую идею о том, что округ — это нечто чужеродное. Нет более серьезного последствия разделения наших полномочий местного самоуправления и разрушения ответственности за наше муниципальное хозяйство, чем именно эта утрата чувства отождествления с властью и силы местного патриотизма, который должен быть огромным активом для американского политического управления».

Без сомнения, городской, и в особенности столичный округ — это округ в его худшем проявлении.

ГЛАВА VIII ОКРУЖНЫЕ АДМИНИСТРАЦИИ В РАБОТЕ

«Допустим, истинно все то, что вы говорите: что каждый окружной чиновник стоит на своем независимом пьедестале власти, что округ — это безглавое учреждение, где ответственность разбросана по тысяче разных направлений; что городские округа — самые слабые братья в политической семье. Допустим все это, но что из этого?»

Так размышляет «средний американец» — по крайней мере, так кажется. Если он исправно читает свою окружную газету, его раз за разом заставляли задерживаться на месте избитые строки Поупа:

«Пусть дураки о формах спорят рьяно; В чем лучший толк — то и без капканно».

После долгого курса умственной стимуляции в этом духе мы вполне готовы услышать от него замечание о том, что в конце концов для власти по-настоящему важны ЛЮДИ — наблюдение, которое должно заглушить любые возражения. Ваш «средний» друг, если в нем больше политической энергии, чем в среднем, отправляется после этого на выборы и помогает проследить за тем, чтобы на пост коронера был избран человек «правильного покроя».

В этих настроениях, вне всякого сомнения, содержится больше чем элемент истины и мудрости. Промышленный мир все больше приходит к убеждению, что главным в совместных усилиях любого рода является вовсе не план организации, не методы, а кадры — люди. И даже управление демонстрирует примеры людей, которые добились успеха самым заметным образом вопреки форме организации, благоприятствовавшей неподчинению, вопреки вмешательству невидимых сил, вопреки сотне искусно придуманных препятствий на пути хорошего администрирования.

Мы могли бы с благодарностью отнестись к системе, которая приносила бы на общественную службу выдающихся, способных, честных, высококвалифицированных людей. Если бы мы могли получать хороших людей и хорошее управление как нормальный результат существующих систем окружного управления, все были бы довольны.

Но разве типичное американское управление работает именно так? В этой главе мы рассмотрим взаимосвязи между системой, людьми и конечным продуктом.

Чтобы взглянуть на этот предмет под правильным углом, нам следует поставить себя на место, скажем, шерифа округа Пайк. Он приятный, популярный парень — именно поэтому он и стал шерифом. Его приятность и популярность сделали его особенно ценным дополнением к республиканской (или демократической) организации округа Пайк. В ходе избирательной кампании он проявил себя как мастер добычи голосов, он придал организации респектабельный тон. И теперь, когда он у власти, его врожденное добродушие не изменилось. Его популярность объяснялась его неизменной преданностью своим друзьям и сторонникам. Эти хорошие люди толпятся вокруг него в первый день его срока, и у него не хватает духу отказать в единственной услуге, находящейся в его власти.

На этом с одной категорией претендентов на его благосклонность покончено. Но существует еще и вся масса его сторонников, рядовые избиратели и налогоплательщики округа; у них тоже есть свои требования к нему, и новый шериф приступает к своим обязанностям с искренним желанием послужить им, управляя своим ведомством наиболее эффективным и экономичным образом. Показательная сторона всего этого дела заключается в том, что эти две амбиции с наибольшей вероятностью окажутся несовместимыми. Личная дружба диктует ему необходимость раздавать должности заместителей «своим людям», близким его сердцу; общественная служба — игнорировать требования дружбы и укомплектовать свое ведомство компетентными помощниками, независимо от личных, политических или церковных связей. И таким образом новый должностной аппарат в силу обстоятельств, к созданию которых он не причастен, оказывается в ловушке дилеммы. Вероятно, девять из десяти окружных чиновников либо разрешают эту трудность на основе личной дружбы, либо идут на компромисс между своими противоречивыми стремлениями — и в том, и в другом случае эффективность работы ведомства страдает. Каждый человек, вступающий в должность и имеющий возможность оказывать услуги, связан по рукам и ногам. Он не может смотреть на свои общественные обязанности совершенно прямо и открыто, но всегда вынужден сопровождать каждый новый план, каждый выбор подчиненного оговоркой: «Что скажет председатель окружного комитета партии?» А если у него есть амбиции остаться на второй срок или пойти на повышение, он, естественно, проявляет осторожность, чтобы не раздражать курицу, несущую золотые яйца. Ведь председатель окружного комитета вряд ли будет в восторге от планов экономии или сокращения числа рабочих мест для «своих ребят». Такие планы не укладываются в его требования.

Система связывает человека по рукам и ногам. Когда-то окружному чиновнику в Нью-Джерси потребовались два дополнительных клерка. Однако, полагая, что совет выборных фрихолдеров придерживается строгой программы экономии, он обратился к ним с просьбой о четырех новых сотрудниках, рассчитывая, что его запрос будет сокращен вдвое. Но не тут-то было. Чиновник и совет принадлежали к противоборствующим партиям. Один из членов совета зашел к нему и заметил, что «вам нужно восемь новых сотрудников». Говорят, чиновник намек понял, и в результате рабочие места были предоставлены четырем заслуживающим доверия членам каждой из ведущих партий.

В подобных случаях доминирует явно не индивидуальность, а система.

Вынужденное разделение верности между партией и народом — лишь один из источников снижения личной эффективности. При столь превозносимом «правлении законов», которое достигает вершины абсурда именно в округе, шансы на эффективное исполнение законов сводятся к минимуму. Возьмем, например, точное соблюдение установленной законом процедуры. Продажа объекта недвижимости в связи с неуплатой налогов, например, должна осуществляться в соответствии с детальной последовательностью шагов, прописанных в законе, иначе правоустанавливающие документы на имущество будут сомнительными. Требования об оплате оказанных услуг или поставленных материалов также могут быть законно удовлетворены только после соблюдения надлежащих формальностей. И в бесчисленных других направлениях эффективность окружных должностных лиц и служащих должна измеряться главным образом педантичным подчинением закону.

Но сопоставим эту необходимость с тем, как дела обстоят на практике: бывший начальник Бюро муниципальных счетов в аппарате контролера одного из восточных штатов после проверки дел пятидесяти шести округов смог заявить в 1914 году следующее: «Ни в одном из проверенных округов не было обнаружено соблюдения каждого положения закона. Напротив, в каждом из проверенных округов были выявлены серьезные нарушения в финансовых операциях, а деньги налогоплательщиков были израсходованы незаконно, причем в некоторых случаях без надежды на их возврат».

Агенты контролера проверили дела округа «A». Относительно операций за год, закончившийся 31 октября 1913 года, они заявили: «Окружная администрация в течение этого года осуществлялась во многих важных аспектах незаконно, и во многих случаях должностные лица полностью игнорировали закон, что привело к растрате государственных средств на сумму во многие тысячи долларов». Бывший казначей этого округа, согласно официальному отчету, «по-видимому, не имел никакого адекватного представления о возложенных на него юридических обязанностях. Он производил выплаты по несанкционированным векселям комитетов совета... Его важнейшая установленная законом обязанность платить только на основании надлежащих юридических полномочий, по-видимому, представляла собой пустые слова». Тот же источник сообщил, что:

«Совет супервайзеров распорядился о выплатах, не имевших законных оснований, на сумму во многие тысячи долларов. Незаконные действия при проверке отчетности советом супервайзеров были особенно предосудительны ввиду того, что на многие объекты критики обращалось внимание в отчете о предыдущей проверке. Незаконные выплаты при таких обстоятельствах становились вызовом правовым ограничениям... Управление фондом помощи неимущим не соответствовало закону, и из-за непонимания должностными лицами требований закона и потребностей округа, а также из-за отсутствия надлежащего сотрудничества между окружным казначеем, управляющим по делам бедных и советом супервайзеров в финансах фонда помощи возникла путаница и накопился огромный дефицит, который финансировался за счет незаконных краткосрочных займов... Округ в значительной степени пострадал от неэффективности, пренебрежения к закону и халатности».

То, что эти открытия не были чем-то местным или уникальным, подтверждается периодическими жалобами, поступавшими из других частей страны.

Дело было в людях как таковых или же в немалой степени в системе, породившей свидетельства скверного управления в округе «B»? Случайно ли казначей, окружной судья, окружной прокурор, шериф и мировые судьи разом нарушали законы? Следует ли предполагать, что беззаконие буйно процветало в атмосфере этого конкретного региона? Деятельность этих чиновников настолько поучительна и живописна, что заслуживает краткого изложения здесь.

Проверяющие дел этого округа несколько лет назад обнаружили этот любопытный документ:

«Элленберг-Сентер, 21 ноября 1900 г.

County of....................., Dr., to Wellington Hay.
1898, Sept. 22. To 7 days’ labor with deputy sheriff looking up stolen horse | $14.00
| To paid all expenses per above | 15.60
| $29.60

«Мистер Хэй по моей просьбе в качестве шерифа выполнял работу по розыску двух конокрадов, укравших его лошадь; против одного из этих людей, Джорджа Бернэма, в этом округе было выдвинуто несколько обвинительных заключений, и все, кто знал о его делишках, жаждали его поимки; я определенно считаю, что мистеру Хэю следует заплатить.

«К. В. Воган, "Бывший шериф"».

В данном случае мистер Хэй, заместитель шерифа, взыскивал с округа плату за преследование... собственной лошади. Окружной казначей, который оплатил этот иск, был тем самым человеком, который, вопреки совершенно определенным положениям закона, не назначил банки, обязанные хранить окружные средства, а депонировал их в привилегированном учреждении, которое не выплачивало округу никаких процентов; который не вел никакой кассовой книги или какого-либо счета в каком-либо банке даже на корешках своих чековых книжек; который позволил по меньшей мере одному кредитору округа четыре раза получить выплату по незаконному иску. Это тот округ, где у окружного судьи, как выяснилось, были собственные частные юридические кабинеты, роскошно обставленные всеми современными картотечными приспособлениями и бланками — и все за общественный счет; в котором коронер отчитывается о том, что в период с 13 по 19 мая он отработал пятнадцать дней и получил с округа полную оплату. Учетные документы практически каждого другого должностного лица в округе обнаруживали аналогичные нарушения и такое же отсутствие какого-либо тонкого понимания интересов общественности.

Просто ли так совпало, что жители округа «A» или округа «B» избирали на должности исключительно нарушителей закона? Было ли дело только в характере должностных лиц, который нес ответственность за «неэффективность, пренебрежение к закону и халатность»? Изменилось бы положение дел, окажись на этих должностях другой среднестатистический набор людей?

Несомненно одно: на должностных лиц округа «A» была возложена обязанность исполнять законы, которые были одновременно запутанными и трудными для понимания дилетантом, а когда их находили, то и для осмысления. Но сверх всего этого отсутствовал постоянный контроль со стороны ответственной организации, а также неотвратимое и быстрое наказание за несоблюдение закона или неподчинение ему.

Настолько сложен этот вопрос, что, судя по отчетам из разных уголков страны, окружные чиновники уже давно перестали беспокоиться о законности большинства своих действий. Распространенной практикой является вовсе не изучение законодательства, а обращение к опыту предшественников и следование по их стопам — более простой и естественный метод для нетренированного ума, чем поиск юридических оснований для действий в самом первоисточнике — в статутах. Но это превращает статуты в шутку! И когда при отсутствии сильного исполнительного руководства эти писаные законы, составляющие важнейшее связующее звено между различными окружными чиновниками, нарушаются, руководящая рука штата вынужденно отдергивается.

Провалы в управлении в этих округах по меньшей мере в немалой степени объяснялись самой системой, а не отдельными людьми. Никакой отдельно взятый «хороший» человек не обязательно обладал бы лучшей квалификацией или большей склонностью разыскивать закон и неукоснительно следовать ему. Ибо политическая «благодетельность» с точки зрения избирателей состоит вовсе не из таких качеств!

И эти мелкие проступки — не единственный продукт порочной системы. В округе Хадсон, штат Нью-Джерси, где гражданская бдительность была несколько ниже, а должностные лица штата — чуть менее бдительны, ключевые факторы, присутствовавшие в упомянутых округах, привели к прямой бессовестной и умышленной растрате государственных средств. Эта история весьма поучительна:

Строительство здания суда было начато в соответствии с актом легислатуры, который уполномочил комитет совета выборных фрихолдеров приобрести необходимые земли и возвести такие окружные здания, которые могут потребоваться. Комитету было предоставлено право назначать собственных юрисконсульта и архитектора для ведения и осуществления строительства. Единственным ограничением его полномочий было требование расходовать не более четырех пятых одного процента от суммы налогооблагаемой базы округа. Это было ограничение, которое при том объеме налогооблагаемой базы, который существовал на момент санкционирования проекта, позволило бы осуществить максимальные расходы в размере около 1 580 000 долларов. Но еще до того, как были заключены контракты, рост оценочной стоимости настолько увеличился, что комитет мог на законных основаниях потратить 7 500 000 долларов.

Первоначальная смета расходов на строительство здания суда составляла 990 000 долларов, но прежде чем жители округа встревожились, она достигла 3 328 016 долларов. Расследование выявило такую экстравагантность и беспечность при обращении с деньгами округа в каждой детали, что в 1911 году легислатура упразднила комитет и создала комиссию по строительству здания суда, члены которой должны были назначаться судьей Верховного суда.

Строительство окружных зданий суда именно при таких эгидах и с аналогичным исходом — характерная черта местной истории по всей стране. Но окружные изъяны не всегда ограничиваются умышленной растратой. Иногда это рассказ о взяточничестве самого грубого пошиба, типичные условия которого описывает Герберт Куик, руководивший расследованием дел в округе Вудбери, штат Айова, около двадцати лет назад. Окружные супервайзеры, судя по всему, следовали незамеченными и бесконтрольными по тому же пути, но зашли дальше, чем должностные лица округа «A» и комитет по строительству здания суда округа Хадсон. Мистер Куик говорит:

«Супервайзер снимал тысячи долларов из дорожного и мостового фондов по собственному ордеру, клал деньги в карман и отчитывался по ним, предоставляя квитанции за дорожные или мостовые работы. Часть этих работ действительно выполнялась, а часть — нет. Большинство квитанций были подписаны политическими сторонниками супервайзеров. На некоторых из них стояли подписи людей, которые никогда не существовали.

«Все, что покупалось округом, покупалось по завышенным ценам. Любой торговец, согласный подавать раздутые счета, получал возможность сбыть свой товар.

«Существовала налаженная система затягивания оплаты счетов, в результате чего лица, поставлявшие товары, подавали отчетность повторно, после чего им платили дважды: один раз фирме, которой они действительно задолжали, а второй — одному или нескольким членам окружной мафии. В большинстве случаев купец, поставлявший товар, никогда не знал о двойной оплате. У них действовала система ордеров и квитанций, благодаря которой купец пребывал в неведении.

«В некоторых случаях подходы к мостам строились и оплачивались дважды: один раз из дорожного фонда, а другой — из мостового. Человек, выполнявший работу, получал одну выплату, а взяточники — другую. В этих случаях люди платили дважды, а порой и трижды.

«Некто продал округу несколько одеял для использования заключенными в тюрьме. Ему было разрешено получить около ста долларов по реестру исков округа, но он отказался принять выплату и подал на округ в суд. В суде он добился решения в свою пользу по всем заявленным требованиям и получил деньги из фонда судебных решений. Иск к общему фонду, от получения которого он отказался, числился неоплаченным. Кто-то из своих пошел к нему и получил ордер на „любые суммы, причитающиеся мне от округа“, и снова выставил первоначальный счет. Таким образом, округ выплатил первоначальное пособие, сумму по судебному решению и судебные издержки. Дорогие вышли одеяла!

«Ордера такого рода выписывались на имена людей, которые умерли много лет назад.

«Это образец той работы, которая царила в том округе и которая ввергла его в долги, от которых он не оправится, при существующем обычно положении вещей, еще на протяжении поколений».

В Индиане закваска неясности и безответственности работала уже давно, когда государственный совет по счетам приступил к своей работе в 1909 году. Записи этого ведомства с тех пор показывают, что с местных должностных лиц было взыскано более одного миллиона шестисот тысяч долларов, и часть этих средств была возвращена. Совет заявляет, что, по их убеждению, полной девяноста процентами этой суммы они были обязаны не преднамеренным противоправным действиям, а попустительскому безразличию, которое привело к практически бесконечной путанице и неполноте бухгалтерской отчетности. Подобно окружным чиновникам во многих других штатах, должностные лица в округах Индианы, согласно посланию бывшего губернатора Маунта, «следовали прецедентам по возрастающей шкале».

Если вся беда кроется в кадровом составе управления, то либо никакой реальной проблемы округа не существует, либо эта проблема не разрешена. Если дело исключительно в людях, избирателям округа нужно лишь при наступлении следующих выборов «вышвырнуть негодяев вон» и избрать более перспективных преемников. Но ведь именно этим избиратели и занимаются уже столько лет, а окружное управление существенно не улучшилось!

Но если теория «хорошего человека» была проверена до предела и оказалась несостоятельной, а ничего другого не появляется, не следует ли предположить, что система имеет самое непосредственное отношение к человеку — сначала при его отборе, а затем и в том влиянии, которое определяет его поведение? Чиновники в упомянутых округах были из плоти и крови. Они оказались вовлечены в организацию, которая не только оказывала им малую моральную поддержку или не оказывала ее вовсе, но фактически окружала их искушением бездельничать, совершать ошибки и воровать. Они не подвергались никакой дисциплине, требующей подчиняться закону или относиться к интересам округа с должным вниманием.

В сфере управления, как и в области садоводства, судя по всему, смоковницу с чертополоха не собирают.

ГЛАВА IX. ГУМАНИТАРНАЯ СТОРОНА

Но оплошности округа исчисляются далеко не только финансовыми показателями. Какой-нибудь добрый защитник этой системы обязательно выступит с замечанием о том, что «окружная политика, как и любая другая сфера бизнеса, может быть дорогостоящей, но в ней есть немало здорового гуманизма».

Точка зрения, заслуживающая изучения!

На долю округа, действующего через описанные механизмы и под воздействием описанных влияний, в значительной степени выпало масштабное и важное государственное бремя заботы о бедных, которые всегда с нами, о душевнобольных и об узниках тюрем. Масштабы этой задачи в густонаселенном центре можно оценить по следующей сводке гуманитарных функций округа Кук, составленной доктором Грэмом Тейлором.

«В окружной тюрьме разместили, накормили и обеспечили уход примерно за одиннадцатью тысячами заключенных, почти десять тысяч из которых нуждались в медицинском лечении от инфекционных заболеваний.

“It gathered in, temporarily cared for and committed to state asylums or discharged, 2334 insane patients.

“It assumed and maintained care for 10,597 delinquent and dependent children.

«Там изолировали и пресекали распространение заразных болезней.

«Там предоставили жилье, питание, а также медицинское и хирургическое лечение 34 000 больных людей, 1000 пациентов с туберкулезом и 3000 пожилых, немощных или недееспособных граждан.

«Там обеспечили продовольствием, одеждой и топливом около 200 000 человек; похоронили 978 нищих и одиноких умерших и выделили 165 000 долларов 350 неимущим матерям на содержание 1126 детей. Для выполнения этой работы потребовалось полное рабочее время 3000 сотрудников и частичная занятость примерно 10 000 других. Общая сумма ассигнований округа Кук на 1913 год составила 7 072 486,96 доллара».

Таков бюджет того, что мы можем назвать человеческой проблемой крупного столичного округа. Между услугами, оказываемыми в такой единице, и услугами редконаселенного захолустного округа практически в любой точке Соединенных Штатов разница носит скорее количественный, чем качественный характер.

Это древнее достояние церкви, которое она постепенно переложила на плечи государства, начав с того времени, когда обращение с неблагополучными слоями населения все еще сводилось в основном к тому, чтобы убрать нежелательных граждан с глаз долой без их фактического уничтожения. Получателей помощи в ранние времена рассматривали исключительно как обузу для общества, и все они были обязаны носить на себе букву «P» [pauper — нищий]. Никакой пенологической науки не существовало, а к умалишенным относились как к одержимым бесами. О современном уходе в условиях стационара практически не помышляли.

Однако за последние полвека забота об обездоленных перешла под эгиду научного подхода. Раньше было принято «валить в кучу» всех бедняков, всех иждивенцев и все категории преступников, не обращая внимания ни на какие предшествующие обстоятельства и надежды на исправление. Наука же, напротив, потребовала сначала расследования причин и природы преступности и несостоятельности, а затем — классификации случаев. Нью-Йорк проложил путь в решении проблем социальной помощи, начав процесс сегрегации. В начале девятнадцатого века в Америке и работные дома в Англии стали строиться как средство, облегчающее проверку заявителей и снижение расходов. Эти учреждения вскоре стали использоваться для размещения всех видов и слоев мужчин, женщин и детей. Как говорит один авторитетный специалист [4]:

«Если бы вы зашли в приют для бедных в любом из округов этого штата еще в 70-х годах прошлого века, вы бы обнаружили смесь пожилых людей, которые оказались там просто потому, что постарели, их постигло несчастье, они лишились денег и потому были вынуждены провести свои последние дни в богодельне. Вдобавок вы нашли бы там детей всех возрастов, начиная с младенцев. Большое количество младенцев, особенно внебрачных детей, содержалось бы в том же здании, и за ними ухаживали бы без разбора вместе со старшими группами. Вы обнаружили бы также огромное количество умалишенных, поскольку в то время для них не было предусмотрено отдельного содержания. То же самое касалось эпилептиков, слабоумных и каждого класса зависимых бродяг и пьяниц. Это была настоящая свалка для всех видов и слоев человечества».

Первым шагом в движении за сегрегацию категорий стало добивание запрета на помещение детей в приюты для бедных. Позже были предусмотрены специальные условия для душевнобольных. Время от времени другие категории лиц, включая слабоумных, эпилептиков и бродяг, переводились для надлежащего лечения в другие места. Позже возникло движение за общественное здравоохранение, базовой идеей которого является сегрегация больных бедняков от тех, кто здоров телом, но находится в крайней нужде. Даже в настоящее время приюты для бедных используются для содержания лиц, страдающих алкоголизмом.

В более поздний период стандарты обращения с заключенными совершенствовались несколько медленнее, но в русле того же научного принципа классификации и сегрегации, причем в меньшей степени с учетом психологических и социологических причин или характера преступления, сколько ради удобства администрирования. Тем не менее сегрегация была предписана законом в щедрой мере в соответствии с определенными грубыми принципами приличия и справедливости. Так, закон о тюрьмах Нью-Йорка предусматривает по меньшей мере десять классификаций, предполагающих разделение мужчин и женщин, мужчин и мальчиков, лиц, ожидающих суда, и тех, кто отбывает наказание, гражданских заключенных и свидетелей — от уголовных преступников.

Стоит сказать о современных стандартах. Именно по таким стандартам следует оценивать успех или провал округа как гуманитарного агентства.

БЕДНЫЕ

Сначала о бедных.

Мы не можем сделать ничего лучше, чем пересказать деятельность определенных типичных штатов. Разумеется, в Нью-Йорке существенное улучшение положения этого класса произошло не благодаря сильному импульсу внутри самого округа, а скорее в результате деятельности необычайно сильных добровольных организаций, которые привлекли внимание должностных лиц и жителей округа, а также штата в целом к факту ужасающих условий. Но дабы не предполагать, что штат Нью-Йорк является образцом в этой сфере, отметим, что когда в результате более или менее случайного стечения обстоятельств мистер В. Эверит Мейси, искренний приверженец научной благотворительности, был избран на пост супервайзера по делам бедных, он обнаружил систему, которая как нельзя лучше приспособлена для заботы о «ребятах» из «организации», а вовсе не о самих бедняках. Описывая эту систему, он сказал:

«Закон искусно разделяет ответственность так, что супервайзер не имеет власти над помещением в приют или больницу либо над помещением детей в учреждения, а обладает лишь негативным правом освобождения оттуда, в то время как местные должностные лица, осуществляющие помещение, имеют мало контроля после того, как взрослый или ребенок туда помещены. Это часто приводит к созданию бесконечной цепи помещений и освобождений, поскольку по мере того, как супервайзер освобождает взрослого или ребенка, местное должностное лицо может поместить их обратно.

«Супервайзер получает жалование, но практически все надзиратели получают оплату на ежедневной основе, а мировым судьям выплачивается гонорар за каждое помещение под надзор. Если надзиратель выдает ордер на бакалею или подписывает направление, он может получить свои два доллара за день работы.

«Могла ли человеческая изобретательность придумать более абсурдный и расточительный метод облегчения страданий или такой, при котором ответственность и контроль могли бы быть разделены более губительным образом во вред налогоплательщику и беднякам?» [5]

Тот же источник отвечает за утверждение о том, что «наибольшая несправедливость по отношению к личности и ущерб государству причиняются в настоящее время в результате бессистемного обращения с делами малолетних правонарушителей и неимущих детей». Надзиратели по делам бедных, мировые судьи, судьи полицейских судов и судьи могут направлять детей в учреждения, и большинство этих должностных лиц имеют материальную заинтересованность в таком помещении. Лишь немногие из них имеют возможность расследовать дела до принятия мер, и еще меньшее число обладает какой-либо подготовкой, позволяющей им мудро обращаться как с обездоленным, так и с оступившимся ребенком.

Но как обстоят дела в других штатах?

В Миссури, где помощь бедным является функцией окружного суда, поддерживается окружная богодельня и в определенном объеме оказывается внеабортная (внешняя) помощь. Профессор Изадор Лееб [6] из Университета Миссури сообщает:

«Хотя окружной совет уполномочен содержать окружную больницу для больных бедняков, это было сделано лишь в одном округе. Девять округов по-прежнему используют примитивную систему отправки бедняков на попечение в частные семьи. Большинство округов, отказавшись от этой системы, купили ферму и наняли управляющего для присмотра за бедными и привлечения их по мере возможности к работам на ферме. В результате приют для бедных в большинстве округов представляет собой фермерский дом, и округ, судя по всему, больше заинтересован в успешном управлении фермой, чем в благополучии ее обитателей. Хотя ряд округов возвел современные здания, физические условия в большинстве богоделен очень плохие».

Что касается Пенсильвании, специальный агент департамента общественного здравоохранения и благотворительности пишет [7]:

«Двадцать семь округов к настоящему моменту признали Общество помощи детям своим агентом по уходу за иждивенцами-детьми. В остальных округах почти каждый возможный метод ухода за детьми представлен в выбранных направлениях. Там, где используется система тауншипов, редких детей-иждивенцев сами надзиратели передают в приемные семьи через усыновление или договор о найме (инвентуру). Несколько округов построили дома для детей — метод дорогой, не имеющий никаких преимуществ с точки зрения благоприятного положения детей. Некоторые надзиратели определяют детей в учреждения, в то время как другие в определенной степени пользуются услугами частных домов, самостоятельно контролируя детей и осуществляя за ними надзор».

УМАЛИШЕННЫЕ

Ни в одной из ветвей гуманитарной помощи сегрегация и классификация — вплоть до индивидуального подхода — не являются столь существенными, как в уходе за душевнобольными. Нью-Джерси ставит немалое число своих душевнобольных граждан на один уровень с правонарушителями, поскольку, согласно отчету Комиссии по уходу за умственно отсталыми за 1913 год, пятнадцать округов помещали душевнобольных в пенитенциарные учреждения, в некоторых случаях на сроки от 85 до 223 дней. Государственная комиссия по благотворительности Иллинойса недавно сообщила, что, несмотря на положение статутов, запрещающее такую практику, лишь одиннадцать из 102 округов не согрешили этим. Сообщается, что в Луизиане в окружных (приходских) тюрьмах содержится много безумцев.

Лишь в немногих штатах в окружных богодельнях нет умалишенных (хотя бы для временного содержания под стражей), и особенно это характерно для Юга и Среднего Запада. В таких заведениях порой царят условия, от которых волосы встают дыбом. Для штата Пенсильвания доктор К. Флойд Хавиленд подытожил ситуацию следующими словами:

«В результате существующей системы в этих учреждениях содержание под стражей обычно подменяет собой активное лечебно-восстановительное лечение, направленное на улучшение состояния или выздоровление душевнобольных как таковых. Как правило, медицинская помощь при физических недугах является удовлетворительной, хотя так бывает далеко не всегда. За редким исключением, окружные учреждения не имеют специальных медицинских возможностей, и нельзя ожидать, что такие возможности могут быть обеспечены в нынешних условиях, поскольку при сравнительно небольшом числе пациентов, проходящих лечение в соответствующих учреждениях, подобные меры потребовали бы непомерных расходов в расчете на душу населения; но в результате такого отсутствия условий надлежащее персональное лечение и внимание заменяются механическими средствами сдерживания и изоляции. При ограниченном числе сиделок и санитаров огороженные площадки для прогулок, личное стеснение и уединение неизбежно должны иметь место. В сложившихся условиях нельзя винить тех, кто ухаживает за умалишенными, за прибегание к таким средствам, ибо хотя ограничение свободы и изоляция могут и должны быть отменены, их нельзя успешно отменить без замены другими способами обращения с возбужденными душевнодельными, такими как гидротерапия, трудотерапия и строгий персональный надзор. В этой связи отрадно отметить, что было получено мало свидетельств реального физического насилия, но то, что существует вопиющее пренебрежение обязанностями, неоспоримо.

«То, что теория окружных больниц исключительно для хронически больных душевнобольных не реализуется на практике, является лишь неизбежным результатом преобладающего обычая определять вопрос о том, должен ли пациент быть направлен в государственную больницу, независимо от прогноза или медицинских показаний, причем в ряде случаев решения принимаются местными гражданскими властями без консультаций с медиками. Несомненно, что многие острые случаи переросли в хронические в окружных больницах просто из-за отсутствия надлежащего лечения. Мрачные, заброшенные палаты, отсутствие отдыха или других средств стимулирования или поддержания активного интереса сами по себе достаточны не только для того, чтобы препятствовать улучшению или выздоровлению, но и неизбежно должны приводить к ускорению терминального процесса деградации» [8].

Высказываясь по поводу лечения душевнобольных в Техасе, доктор Томас В. Салмон из Национального комитета по психической гигиене называет содержание душевнобольных в окружных богодельнях «самым печальным и грязным зрелищем в общественной жизни Америки». Наглядную картину практического значения этой системы в одной из богоделен этого штата читателю настоятельно рекомендуется почерпнуть из отрывков выступления доктора Салмона в Приложении к данному тому.

ОКРУЖНЫЕ ТЮРЬМЫ

Но как обстоят дела с обращением с заключенными?

Округ теоретически имеет очень мало общего с лицами, осужденными за тяжкие преступления. Подавляющее большинство обитателей тюрем — это люди, ожидающие суда и, следовательно, предполагаемо невиновные в правонарушениях. Минимальный стандарт правосудия требует, чтобы такие лица содержались отдельно от закоренелых преступников. Мы увидим, как этот и другие стандарты соблюдаются в округе.

Прежде всего следует отметить, что главой тюрьмы повсеместно является шериф. Напомним, что это должностное лицо в сорока семи штатах является выборным, срок его полномочий обычно очень короткий, он, как правило, не имеет права переизбираться на следующий срок и на него возложено множество специальных обязанностей. Поэтому очевидно, что только исключительное счастливое стечение обстоятельств может привести во главе тюрьмы эксперта-пенитенциариста. Кроме того, он часто находится в договорных отношениях с советом супервайзеров по поводу обеспечения заключенных продовольствием с максимально возможной для себя выгодой.

В такой атмосфере определенно не стоит ожидать произрастания лучших цветов пенологии. Массачусетс настолько отстал от стандартов, что вызвал к жизни следующее едкое описание со стороны Массачусетской тюремной ассоциации:

«По сути, в окружных тюрьмах не делается ничего, кроме предоставления заключенным условий содержания. Человек, попадающий в исправительное учреждение, сталкивается с четкой целью его перевоспитания. Другой человек попадает в окружную тюрьму и выходит из нее неизменным.

«Еще хуже беспорядочное общение всех видов преступников в окружных тюрьмах. Новички в преступном мире оказываются в тесном контакте с закоренелыми рецидивистами. Люди, заключенные в тюрьму из-за бедности, мешающей им уплатить штрафы за мелкие правонарушения, вынуждены общаться с теми, кто провел в преступности всю жизнь. Окружная тюрьма неизбежно является школой преступности» [9].

Тюремная ассоциация штата Нью-Йорк отзывается об условиях содержания в тюрьмах этого штата едва ли более комплиментарно. По словам мистера О. Ф. Льюиса [10], ее секретаря, требования статутов относительно классификации заключенных систематически нарушаются. Тюрьмы ужасающе перенаселены. Здания построены с изъянами и антисанитарны. Пробыть в одной из них заключенному шесть месяцев означает подвергнуться «самому опасному из возможных заражений».

Состояние тюрем в Иллинойсе, судя по всему, не лучше, поскольку Комиссия по делам благотворительности штата недавно сообщила [11], что с момента первой проверки прежнего Совета по делам благотворительности штата в 1870 году произошло мало улучшений. Большинство тюрем были признаны старыми и антисанитарными. В семидесяти двух из ста двух округов закон, требующий сегрегации несовершеннолетних от взрослых, нарушался, а в одиннадцати округах не было условий для женщин.

И так продолжается во всем. Округ как подлинно гуманитарное агентство потерпел прискорбнейший крах. Что касается первопричины этого провала, она нашла отражение в замечании государственного инспектора тюрем Алабамы в его отчете за 1914 год: «Гласность — это не только политический антисептик, но и верное противоядие от большинства, если не от всех, наших управленческих недугов». Обоснованным выводом из этого заявления было бы то, что округа страдают от дефицита гласности. В условиях иммунитета от сдерживания, которое обеспечивало бы столь очищающее влияние, элементарные человеческие инстинкты окружных чиновников получают полный простор — те самые инстинкты, которые имел в виду инспектор, когда говорил:

«Гнусная, пагубная, извращенная гонорарная система не поддается описанию, и моего словарного запаса недостаточно, чтобы охарактеризовать ее пагубные и губительные последствия. Она насаждает в управлении нашими тюрьмами жажду Всемогущего Доллара; людей арестовывают из-за доллара и, к стыду своему, часто держат в заточении месяцами в стальных клетках исключительно ради Всемогущего Доллара».

Организация округа в политических целях ради достижения максимальной неясности и безответственности разрушает силу любого гуманитарного общественного мнения, которое могло бы развиваться ради улучшения участи несчастных. Те же влияния делают округ практически непригодным для жизни профессионального администратора, который, скорее всего, обратил бы внимание широкой общественности на те порочные условия, которые мы описали. Его место узурпировано прихлебателем и аппаратчиком, для которого благотворительность означает раздачу одолжений «заслуживающим» активистам всех политических убеждений. В этом смысле округ является очень гуманным институтом и очень щедрым. Он отлично служит таким местным должностным лицам, как надзиратель по делам бедных в одном из северных округов Нью-Йорка, который представил своему начальству следующий примечательный ежегодный отчет:

«Я немного запоздал с отчетом. Надеюсь, вы меня извините и закроете на это глаза. Как и в прошлом году, никаких окружных бедняков здесь нет; но если вы разрешите мне 5,00 долларов за то, чтобы они не появлялись, буду премного обязан.

«Искренне ваш, «——».

Этот иск был оплачен, и бедняки, предположительно, «не появлялись» неопределенно долгое время.

Имеются немалые свидетельства в поддержку утверждения о том, что многие окружные чиновники считают, будто они удовлетворили требования гуманности, когда позаботились о собственном личном благополучии. Такие чиновники и система, частью которой они являются, очень добры... к самим себе.

[4] Бейли Б. Барритт в кн.: Труды Второй конференции по изучению и реформированию окружного управления, с. 6, 7.

[5] Первая конференция за улучшение окружного управления, с. 22.

[6] Анналы Американской академии политических и социальных наук, май 1913 г., с. 56.

[7] Указ. соч., с. 168.

[8] Лечение и уход за душевнобольными в Пенсильвании, с. 68–69. Филадельфия, 1915.

[9] Листовка. 1911 г.

[10] Труды Третьей конференции по изучению и реформированию окружного управления, с. 6–7.

[11] Анналы Американской академии политических и социальных наук, май 1913 г., с. 70.

ГЛАВА X. ДОРОГИ И МОСТЫ

На округ в большинстве штатов с давних времен была также возложена обязанность продвигать вперед то, что ныне общепризнано как один из величайших объединяющих, национализирующих и цивилизующих факторов в это или любое другое время — шоссейные дороги. Через эти артерии сообщения люди в глуши должны были преодолевать свое одиночество, достигать общего понимания и придавать ценность плодам земли, создавая рынки для их сбыта. По шоссе обеспечивался доступ к школам и церквам.

С колониального периода и вплоть до девятнадцатого века строительство и содержание дорог были, во все меньшей степени, частным предприятием, управляемым платными дорожными компаниями главным образом в интересах их акционеров, а не общества. Постепенно дорожное строительство стало рассматриваться как государственная функция, сначала в отношении ремонта частных платных дорог, а затем и в первоначальном строительстве. В 1913 году сумма, которую округа страны потратили на свои автомагистрали, возросла до 55 514 891 доллара.

Для выполнения этой великой функции округ принес те слабости государственного управления, ту нехватку оборудования, ту дефектную преданность службе всего народа, которые были описаны ранее. Создание дорожной системы требовало широких, дальновидных знаний и понимания нужд всего округа, высокого технического мастерства в искусстве дорожного строительства и надлежащего финансового обеспечения. Округ не предоставил ничего из этого.

То, что округ все же предоставил, и то, как он это сделал, возможно, стоит упомянуть, даже если в нынешние дни движения за «хорошие дороги» правительство штата неуклонно усиливает свое влияние на дела с автомагистралями.

Прежде всего, вся функция общественных дорог исторически уходит корнями в традицию бесконечной политической универсальности и непогрешимости народа. Истинный демократ девятнадцатого века никогда не сомневался в своей способности подбирать человеческих агентов и управлять ими для решения технической и сложной инженерной задачи, которая ставила в тупик ресурсы современных специалистов. И поэтому по сей день управление дорожным строительством и уходом за ними на большей части территории страны поручается фермеру, кузнецу, сантехнику или какому-то иному представителю дилетантов, который пользуется достаточной популярностью у своих соседей и председателя окружного комитета, чтобы быть избранным городским супервайзером. В некоторых штатах роль дорожного управляющего играет несколько лучше подготовленный окружной геодезист, который, впрочем, как и супервайзер, в большинстве случаев выбирается из-за своих качеств добытчика голосов, а не ради какой-либо технической подготовки.

В этих обстоятельствах дорожный мастер склонен приступать к своим общественным обязанностям с чувством своей обязанности не перед всем сообществом и его конечным интересом, а перед теми артикулированными слоями населения, которые с наибольшей вероятностью проявят себя в день следующих выборов. Как проиллюстрировал эту ситуацию некий инженер по дорожному строительству: «Вот 10 000 долларов, которые нужно потратить на дороги. Здесь же есть Джефф Браунинг с Нат-Крик, который хочет, чтобы на дорогах было сделано кое-какое немалое строительство. Конечно, Джефф живет в пятнадцати милях от окружного центра, и между его домом и городом простирается пятнадцать миль плохих дорог, но Джефф обеспечил мне голоса всего поселка, и у него есть свободные упряжки, так что мы просто поможем ему, потратив немного денег в его месте». Это один из привычных процессов практической политики, и у воображения не должно возникнуть трудностей с представлением любого количества столь же любезных сделок.

Столь же серьезным аспектом непосредственного контроля над дорогами со стороны выборных должностных лиц является то, что это дает слишком большие и слишком удобные возможности для влияния дилетантских советов и предрассудков на техническую проблему. Одна любопытная идея, распространенная в сельских районах Среднего Запада, заключается в том, что дорога, чтобы быть дорогой, должна проходить строго по линии секционирования земельных участков, независимо от рельефа местности, удобства пользователей шоссе или характера почвы. Цитируемый выше инженер рассказывает об очень крутом холме примерно в двух милях к северу от Поплар-Блаффа, штат Миссури. «Уклон, — говорит мистер Эди, — должно быть, составлял около двенадцати процентов в некоторых местах. Подсчитали, что, обогнув этот холм, можно было получить уклон в шесть процентов, увеличив расстояние лишь незначительно и проложив дорогу по практически бесполезной земле. Однако владелец не хотел ни давать, ни продавать право проезда, утверждая, что если дорога не поддерживается „по линии“, она не будет настоящей дорогой. На этот холм было потрачено около 400 долларов в попытке сделать его проходимым, хотя половина этой суммы позволила бы сделать постоянную дорогу в новом месте».

Конечно, когда организация округа дает Джеффри Браунингу и философу из Поплар-Блаффа преобладающее влияние в дорожных делах, не может быть никакой окружной дорожной политики или дорожного плана, основанных на экономических и социальных потребностях всего народа. Эта система возводит на пьедестал мелочный сельский местнический эгоизм и узость взглядов и попустительствует форме взяточничества, которая без сомнения столь же порочна по принципу, как и хищение концессии на уличную железную дорогу. Там, где ответственным лицом является супервайзер тауншипа, дело обстоит хуже всего, ибо это означает куда большее количество исполнительных единиц, за которыми нужно следить, куда большее количество стандартов дорожного строительства, куда большее количество независимых дорожных планов.

«Деловая» сторона окружного дорожного администрирования часто отягощена той же возвышенной верой в мудрость рядового гражданина. Округа крайне редко вели что-либо приближающееся к адекватным записям о стоимости или пригодности своих дорог и мостов или к данным, на основе которых они могли бы построить удовлетворительную политику строительства, если их руководящие органы вообще мечтали о необходимости или ценности таких подспорий. Даже в отношении столь развитого сообщества, как округ Монро, штат Нью-Йорк, в котором расположен город Рочестер, в отношении должности начальника дорожного строительства можно было сказать, что «единственным записями, которые сейчас ведутся, является бухгалтерская книга счетов, в которую вносятся все претензии к окружному дорожному фонду, оплачиваемые через офис управляющего, все платежные ведомости и все претензии за личные услуги» [12].

Почти такое же отсутствие понимания фактов проявилось в более грубой форме в ходе расследования большим жюри присяжных в 1912 году методов работы Совета комиссаров в округе Дарк, штат Огайо, где было обнаружено, что протоколы заседаний читали редко, а по контрактам голосовали по двадцать штук за раз и порой без соблюдения формальности голосования, в прямом нарушении закона.

Из другого штата Среднего Запада поступает поучительное описание метода присуждения подрядов на строительство мостов: «Каждый участник торгов представил собственные чертежи и смету совету комиссаров, из которых ни один не обладал ни малейшими техническими знаниями или практическим опытом, но которого обычно „уводил в сторону“ размер чертежа и прилагаемая смета.

«Результатом была халтурная работа, недостаточные опоры или устои, сваи, не забитые на безопасную и постоянную глубину, и в конечном счете мост, построенный для внешнего вида, а не для прочности или долговечности. Как только у нас случался паводок, приносивший бревна, пеньки и деревья, некоторые из них ударяли или наплывали на опоры, и конструкция рушилась, уплывая или застревая в потоке, создавая затор, задерживающий течение и вызывающий затопление земель на многие мили вокруг.

«Потребовались многие годы, чтобы добиться внедрения системы, при которой инженер проектирует мост с деталями конструкций, стальными или железными цилиндрами, заполненными бетоном в качестве опор, а руководить работой берется знающий свое дело управляющий строительством.

«Таким образом, мы потратили тысячи долларов на возведение мостов лишь для того, чтобы наблюдать, как их уносит; в одном случае — дважды. Но стоимость в сочетании с крушением со временем вызвали такие протесты, что подобная система больше не могла терпеться; однако растрата уже произошла, и деньги были практически выброшены на ветер.

«В ремонте и строительстве окружных дорог мы были не лучше. Районный начальник избирался по политическим мотивам, и, конечно же, он вознаграждал своих друзей-комиссаров работой в дорожном фонде. Он не смел жаловаться на короткие часы работы, на малый объем сделанного или на сидение у дороги с обсуждением того, как „подстроить выборы“, и обычно работа выполнялась прямо перед выдвижением кандидатур и выборами. „Куча грязи“ оставлялась холмом, даже не выровненная; каждая упряжка избегала ее по возможности, а когда наступала зима, она превращалась в „слякоть“ и грязь. Никакие канавы или стоки для них не делались и не вычищались, а если высказывалось какое-то предложение об улучшении, вам отвечали: „До вашего прихода все было хорошо, и можете убираться, если не хотите оставаться“».

В округе Полк, штат Айова, расследование 1912 года выявило тот факт, что совет супервайзеров выплатил 100 000 долларов по контрактам, не запрашивая торгов. Они никогда не требовали планов или спецификаций для строящихся мостов. Мосты заказывались без всякого представления о том, во сколько они обойдутся. Никаких гарантийных облигаций не требовалось, а мосты принимались без осмотра. Определенным компаниям отдавалось предпочтение в ущерб другим, и в результате во многих округах мосты строились по стоимости, на пятьдесят процентов превышающей их разумную ценность.

«Хищные силы» проявляли живой интерес к богатым возможностям «заработать на жизнь», которые таились в таких системах и в подобном отношении со стороны государственных должностных лиц. История, рассказанная несколько лет назад с множеством деталей несколькими предприимчивыми фермерскими журналами на Среднем Запада, соперничает — за исключением драматизма и масштабов сумм — с характерными падениями нравов, которые ранее связывались с олдерменами палат и законодателями из порочных городских районов. Серьезным обвинением в адрес окружных чиновников является то, что содержится в письме председателя Комитета по дорогам и автомагистралям нижней палаты в Канзасе, написанном в 1913 году:

«Я знаю, что сравнительно немного окружных комиссаров лично наживаются на махинациях мостостроительных компаний, но представители этих компаний — проницательные люди, которые прекрасно понимают, что рядовой окружной комиссар очень ревностно относится к своей прерогативе распределения заказов на мосты и не терпит никакого вмешательства в свои дела по строительству мостов. В результате дельцы мостостроительной сферы используют эту особенность по максимуму и в собственных интересах». [13]

То, что Айова заразилась тем же вирусом, подтверждают слова Алсона Секора, редактора журнала Successful Farming:

«Мостостроители не рассчитывают на лобби в Де-Мойне или какой-либо другой столице штата, чтобы протащить то, чего они хотят, или предотвратить принятие законов, которые сделали бы заказы на строительство мостов конкурентными. Они работают над тем, чтобы избирать или забаллотировать супервайзеров. Они финансируют ежегодные собрания супервайзеров штата и устраивают для “сторожевых псов” государственной казны, в которой хранятся ваши налоговые деньги, столь прекрасное времяпрепровождение, что эти “парни” остаются навсегда обязанными мостостроительным компаниям».

«Подкупить законодателей? О нет! Вы не можете так говорить. Разве это подкуп — ублажать человека мягкими речами? Разве это подкуп — устроить окружному чиновнику роскошный отдых на летнем курорте? Или оплатить его счета за отель, когда он посещает собрания штата? Нет — тысячу раз нет, с юридической точки зрения».

«Тем не менее мостостроители добиваются своего. Годами они предотвращали принятие любого законодательства, которое давало бы им мостостроительных работ ровно на один доллар за каждый уплаченный доллар налогов».

Предпочтительное положение статус-кво в Небраске в 1913 году настолько устраивало облагодетельствованных мостостроителей, что они, как утверждается, содержали при легислатуре штата мощное лобби для противодействия с помощью коррупционных методов законопроекту, единственной целью которого было обязать участников торгов предоставлять сметы на бланках единого образца. Полученная таким образом информация хранилась бы в архиве столицы штата и была бы доступна всем, кто пожелал бы сравнить стоимость строительства в разных округах — это пролило бы свет на деятельность округов в вопросах мостостроения.

Следовательно, можно было бы ожидать, что сама эта система имела самое прямое отношение к растрате государственных средств и всевозможной неэффективности, а также служила основой для определенного уровня коррупции во всех упомянутых штатах. Дело было вовсе не только в «хороших» и «плохих» людях. Однако кризис округа в сфере дорожного строительства быстро становится достоянием истории не напрямую в результате процесса оздоровления, а под воздействием внешних сил, влияющих на округ, которые в настоящее время мы вновь обозначим просто как движение за «хорошие дороги», о чем подробнее пойдет речь далее.

[12] Из неопубликованного отчета Рочестерского бюро муниципальных исследований за 1915 год.

[13] Successful Farming, июнь 1913 г.

ГЛАВА XI НИВЕЛИРОВАНИЕ ЗАКОНОВ

Нам придется то и дело напоминать себе, что это скорее округ породил политикана, а не наоборот.

А округ, в свою очередь, весьма прочно укоренился в благосклонности человеческой природы. Когда американские округа были сформированы и их юридический статус как подчиненных элементов штата был закреплен, жители во всех уголках каждого из штатов придерживались практически единых взглядов на фундаментальные нормы личного поведения. В Новой Англии доминировала традиция строгой морали. Ее господство не подвергалось серьезному сомнению. Юг и средние штаты, возможно, не были столь строги, но они были однородны в своей собственной разновидности морали.

Затем в свое время в северных штатах произошли два процесса. Подобно тому как конституция следует за флагом, пуританская мораль (более или менее видоизмененная и смягченная) последовала за движением населения Новой Англии на запад, сначала в Нью-Йорк, затем в Западный резерв и, наконец, на Средний Запад и Северо-Запад. Но другая сила оспаривала первенство у влияния Новой Англии. Рост городов и особенно фабричных центров происходил одновременно с мощными волнами иммиграции из Центральной и Южной Европы. Вместе с новой иммиграцией пришли противоречащие друг другу нормы морали. Иммигранты из Германии и Южной Европы, в частности, принесли с собой либеральные идеи соблюдения субботы. Они также любили свое пиво и красное вино. Со временем они нарушили моральный баланс городов, вступив в резкий конфликт с новоанглийским (можно также сказать, американским) представлением о субботе и с идеей полного воздержания, которая начала завоевывать прочные позиции в XIX веке. Это сложное влияние создало почву по меньшей мере для одной фазы той бесконечной вражды, которая бушует между Нью-Йорком и «апстейтом» (регионами штата к северу от города Нью-Йорк). Оно противопоставило Чикаго сельскому Иллинойсу. Оно сделало Цинциннати более или менее чуждым городом в Огайо. Оно породило постоянную прослойку граждан, которые возмущаются тем, что их поведение диктуют (как им это видится) сверху. Будучи преимущественно иностранного происхождения, они громко заявляют о своих правах американских граждан, в то время как новоанглийский элемент, все еще в целом наиболее влиятельный в сельских районах, справедливо ужасается низкому уровню добродетели в городах.

Было неизбежно, что это столкновение интересов найдет отражение в политике. Наша удивительно нелогичная система штатов самым любезным, хотя и довольно комичным образом способствовала компромиссу: совесть Новой Англии должна была получать необходимые законы, а «иностранный элемент», там, где его политическая сила преобладала, должен был контролировать их исполнение! В штате Иллинойс в своде законов действует закон, требующий закрытия баров по воскресеньям, который применяется единообразно на всей территории штата. До недавнего времени предпринималось лишь немного серьезных попыток обеспечить его соблюдение в городе Чикаго, что полностью соответствовало modus vivendi. Затем, в 1915 году, новому мэру взбрело в голову закрыть бары наглухо. В яркий воскресный полдень жаждущее и возмущенное население вышло на улицы и потребовало своих американских прав. Позиция мэра проистекала из буквального прочтения закона, но без должного учета широкой массы избирателей, которые «за закон, но против его исполнения».

Система штата регулярно страхует себя от подобных ошибок официального суждения, тщательно разделяя обязанность обеспечивать исполнение и стимул к обеспечению исполнения. Законы Нью-Йорка запрещают делать ставки на скачках. Они существуют там, предположительно, как памятник просвещенной совести большинства населения. Они были приняты не как выражение моральной сентиментальности, которой можно пренебрегать по своему усмотрению, а как указание к исполнению для губернатора, административного аппарата штата и судов. Этот закон, разумеется, соблюдается во всех округах, где нет ипподромов и условий для совершения ставок! Но как обстоят дела в остальных округах? Легислатура не предусмотрела никаких средств правоприменения, кроме местных сотрудников правопорядка — шерифов и констеблей. Они, конечно, являются слугами штата и присягали защищать его законы. Но в более непосредственном человеческом плане они принадлежат округу, связаны круговой порукой с местными отельерами, местными розничными торговцами и владельцами маршрутных такси, чей бизнес процветает за счет клиентуры посетителей ипподрома. Местное общественное мнение в районе ипподрома попирает волю народа штата и заявляет штату, подобно тому как президент Джексон заявил Верховному суду: «Вы приняли свое решение — теперь сами обеспечивайте его исполнение».

Лишь изредка моральные настроения достигают такой силы, которая заставляет губернатора быть подлинным главой штата как на деле, так и в теории — в том смысле, что он задействует инструменты штата для реализации воли штата. Подобный случай произошел несколько лет назад, когда губернатор Индианы был вынужден вызвать ополчение для обеспечения соблюдения закона против азартных игр на ипподромах, поскольку у него не было полномочий принудить выборного шерифа или других местных должностных лиц исполнять свой долг.

В практической политике это столкновение моральных стандартов порождает не только упомянутую аномальную ситуацию, но часто чисто административный вопрос правоприменения сознательно и целенаправленно становится политической проблемой. Народное стремление смягчить или скорректировать исполнение закона, несомненно, является подлинным секретом того интереса, который так часто концентрируется вокруг выборов окружного прокурора. Быть ли нам «либеральной» администрации или «закрутить гайки» — примерно так ставится этот вопрос; это эвфемизм для: «Должен ли прокурор закрывать глаза и игнорировать закон или он должен соблюдать его в соответствии со своей официальной присягой?» Либеральный кандидат идет к народу с обещаниями действовать мягче, а кандидат строгой морали — сделать путь преступившего закон трудным.

Что правильно? На данный момент это имеет мало значения. Остается лишь указать на то, что, поскольку организация штата и округа не предоставляет органа для выражения местной политики, люди в своем бесконечном умении приспосабливаться к суровым условиям приступают к созданию политико-определяющего органа из строго административного должностного лица, такого как окружной прокурор или шериф.

Нивелирование законов проявляется также и в администрировании налогового законодательства. Большинство штатов получают часть своих доходов за счет налога на имущество общего характера. Однако власть налогообложения принадлежит легислатуре, и ни в одном штате нет собственных местных агентов, напрямую и в полной мере подотчетных центральной власти в вопросах определения оценочной стоимости, на которой основывается сбор. От округа (за исключением тех случаев, когда доходы штата формируются из иных источников) требуется вносить его соразмерную долю в центральную казну, и ему предоставляется поступать по отношению к штату должным образом — при том надзоре, о котором будет сказано ниже. Жителям округа разрешено самим выбирать своих оценщиков, исходя из теории, что человек на местах знает стоимость имущества лучше любого постороннего беспристрастного лица и что никто не способен выбрать такого человека лучше его собственных соседей.

И потому случается так, что, как и в случае с шерифами, местные налоговые чиновники сталкиваются с противоречащими друг другу обязательствами. Им приходится выбирать: с одной стороны, между строгим соблюдением закона и непопулярностью с возможной потерей работы по окончании срока полномочий, а с другой — популярностью с перспективами возможного политического продвижения и более или менее обеспеченным существованием. Поскольку никогда не возникает вопроса о том, какой из этих путей является более практичным и немедленно выгодным, окружные налоговые оценщики неизменно находят для себя бесконечно выгодным служить той местности, которая выплачивает им жалование. Оценщики в соседних округах поступают точно так же; в конечном итоге это приводит к тому, что между округами возникает всеобщая конкуренция за то, чей округ оценит имущество ниже и тем самым выплатит меньшую долю налогов штата. Эта система идеально спроектирована так, чтобы вознаграждать нечестность и лжесвидетельство и наказывать за верное послушание закону. Ибо, как сказал бывший комиссар по налогам штата Нью-Йорк, «заниженная оценка является правилом на всей территории штата, и почти во всех налоговых округах это делается намеренно и умышленно». Общеизвестно, что диапазон таких оценок составляет от двадцати пяти до девяноста процентов от полной стоимости имущества. И оценщики «устанавливают собственные законы в отношении базы оценки имущества, умышленно нарушая статуты, а затем приносят присягу в отношении правила оценки, согласно которому они оценили все имущество по его полной стоимости». То, что справедливо для Нью-Йорка, в равной степени справедливо и для большинства других штатов, где действует аналогичная система, свидетельствуют эксперты по налогообложению.

Государства слабо попустительствовали этим слабостям человеческой природы посредством мер, принятых ими для выравнивания налоговых оценок. Это старая история реформ через усложнение, и, как засвидетельствовал один окружной прокурор в Нью-Йорке, «выравнивание в нашем штате — это мерзость, шутка, прикрытие для сделок и махинаций, инструмент купли-продажи, по своим результатам крайне несправедливый и неправый, основанный на допущении свершившегося лжесвидетельства и сам по себе являющийся главной причиной этого лжесвидетельства». Представитель экспертного сообщества Миссури подтверждает это замечание следующим образом:

«Окружной совет по выравниванию... мало что делает для улучшения ситуации, так как на него влияют те же условия, которые определяют действия оценщика. Почти то же самое можно сказать и о государственном совете по выравниванию, состоящем из губернатора, государственного секретаря, государственного аудитора, государственного казначея и генерального прокурора. Этот совет обладает полномочиями выравнивать оценки между округами, но не между отдельными лицами или видами имущества внутри округа. Чиновники, входящие в состав этого совета, не имеют ни времени, ни информации, ни полномочий для адекватного исправления этих пороков. Политические соображения также влияют на решение данных проблем».

Однако путь к искренней и логичной системе непрост. Народные настроения, судя по всему, благоприятствуют статус-кво. Впервые в истории этой страны губернатор Огайо Кокс в 1913 году убедил легислатуру установить единый план организации местной оценки. Поскольку налогообложение является прерогативой правительства штата, он предложил систему налоговой оценки, которая сделала бы эту идею фактическим, а не только юридическим фактом. Этот закон упразднил бы избираемых на местах окружных оценщиков. Полный контроль оказался бы в руках правительства штата, поскольку губернатор назначал бы местных чиновников. В силу самого характера вещей этому, вероятно, пришел бы конец взаимной поддержке при голосовании и конкуренции между округами за то, как «обойти» штат. Закон был принят, но он оказался настолько непопулярным, что противник губернатора Кокса на следующих выборах использовал его в качестве политического капитала. Одним из первых и наиболее гордых достижений его администрации стала отмена этого закона.

И потому наш старый друг «средний гражданин» часто находит приемлемым иметь окружное управление, построенное не в строгом соответствии с логикой. Это, конечно, сложный механизм, но какая разница, если он может нанять шофера, чтобы тот им управлял? Именно для удовлетворения подобных конкретных запросов возникли и продолжают существовать профессиональный политик и его нелогичная система.

ГЛАВА XII ВМЕШАТЕЛЬСТВО ШТАТА

А теперь другая сторона истории.

Пока округ беззаботно и с видимой безнаказанностью нарушал все неудобные статуты, штат своим особым путем вырабатывал способ «отыграться» на округе за унижения, причиненные нивелированием законов. «Большая дубинка» штата (которую он не всегда использует в общественных интересах) — это политика вмешательства, проявляющаяся через специальное законодательство. О чем пойдет речь далее.

В былые времена, когда округа почти повсеместно располагались в сельской местности и до того, как приток населения в города выделил центры расселения со специфическими механизмами местного самоуправления, конституции, несомненно, обоснованно возлагали на легислатуру обязанность издавать законы «единообразно» для всех округов, вплоть до предвосхищения некоторых их более детальных потребностей.

Практически каждая легислатура штата обладала значительными, если не полными, полномочиями подчинять округ своей воле во всех вопросах управления. С точки зрения юридической логики, округ являлся подразделением штата еще до того, как стал органом строго местного самоуправления. Легислатура могла создавать новые округа или изменять границы по своему усмотрению, с тем лишь ограничением в некоторых штатах, что ее решение подлежит местному референдуму. Она также могла учреждать новые окружные должности в дополнение к тем, что упомянуты в конституции, и определять их полномочия и обязанности. Давно уже стало общепринятым принципом права то, что местные органы власти могут осуществлять лишь те полномочия, которые им специально делегированы.

Суть теории заключалась, по-видимому, в том, что, поскольку округа существуют для исполнения воли всего штата и выполняют одинаковые общие обязанности, все округа могут и должны выполнять их одинаковым образом. Это правдоподобная теория. Если округу суждено отправлять правосудие, ему необходимы судья, шериф, прокурор и секретарь суда. И каждый из этих должностных лиц в различных округах должен следовать как можно более тождественной или схожей процедуре. Каждый округ должен иметь финансовый орган, правящий совет и быть обязан соблюдать определенные минимальные стандарты при обращении со средствами, вверенными его заботе.

Единообразие до этого предела, несомненно, не является обременительным, а скорее полезным. Однако, доводя хорошую идею до крайности, легислатуры часто выходили за рамки создания общей организации и процедуры и скатывались к второстепенным деталям, которые обычно лучше всего определять в свете более глубокого понимания местных условий, которым, как предполагается, обладают жители данной местности.

Легислатура штата Нью-Йорк, например, смирилась с инерцией давнего обычая и оставила в силе закон об округах, согласно которому советы супервайзеров во всех округах, кроме округов города Нью-Йорк, организованы совершенно одинаково. Никакого внимания к далеко идущим историческим изменениям численности населения; никаких размышлений о том, насколько глубоко социальное и политическое единство конкретного округа могло быть разрушено ростом крупных городов посреди яблоневых садов или хлебных полей. Закон пассивно исходил из того, что избиратели есть избиратели (точно так же, как «бизнес есть бизнес», а «свиньи есть свиньи»), проживают ли они в перенаселенном городе или в малонаселенной сельской местности, где каждый знает дела каждого и имеет массу времени для политических интриг.

И в результате получается, что округ Эри, включающий в себя город Буффало с его полумиллионным населением в окружении фермерского района, наделен той же общей формой правления, что и суровые, редко населенные округа Уоррен и Эссекс в Адирондаке.

В других штатах вместо Буффало подставьте Кливленд, Чикаго или Милуоки — крупные города, неравноправно соединенные в упряжку с сельскохозяйственным населением, обладающим противоположными интересами.

При таких обстоятельствах неизбежно, что штаты через свои легислатуры занимаются изрядной долей вежливого нивелирования законов от собственного лица. Положения конституций, касающиеся полномочий легислатур в отношении округов, вместо того чтобы толковаться строго, подвергаются изобретательному обходу. То, что некоторые легислатуры смогли сделать вопреки здравой политической науке, но все же без юридического уклонения, легислатуры Калифорнии, Нью-Джерси и других штатов осуществили путем расширения значения слов «общий» или «единообразный».

Взять хотя бы практику Калифорнии. Согласно формулировке конституции, легислатура обязана установить «систему окружного управления, которая должна быть единообразной на всей территории штата». Но так получилось, что население этих округов колеблется от нескольких сотен до более чем полумиллиона человек, а площадь — от 755 до 23 000 квадратных миль. Некоторые из них являются сугубо сельскими, в то время как на другом полюсе находится округ, географически совпадающий с городом Сан-Франциско. Между ними встречаются всевозможные комбинации городских и сельских условий. По территории некоторых из них проходят паровозные железные дороги и линии конки, а иные недоступны даже для дилижанса. Но все они управляются «единообразно». Поскольку легислатура никак не могла заставить себя отказаться от вмешательства в мельчайшие детали окружных дел, ей пришлось найти способ «обойти» конституцию. Она разделила все пятьдесят шесть округов на отдельные классы и приняла пятьдесят шесть «общих» законов, каждый из которых фактически применяется к одному единственному округу, но при этом не упоминает этот округ по имени!

В Иллинойсе привычка к принятию специального законодательства заставила Бюро общественной эффективности заметить, что: «Генеральную ассамблею Иллинойса вполне уместно было бы добавить к списку девятнадцати местных органов управления округа Кук, поскольку она непрерывно и волюнтаристски вмешивается в вопросы местного самоуправления».

Нью-Джерси согрешил не менее тяжко, и его суды неизменно поддерживали этот акт даже вопреки положению конституции, которое прямо запрещает легислатуре «регулировать внутренние дела городов и округов».

Но дабы полный смысл этих утверждений не затерялся, в качестве доказательства приводится перечень названий специальных окружных законопроектов, принятых в ходе одной сессии легислатуры штата Нью-Йорк:

О разрешении передачи земли на Холланд-авеню.

Об исключении положения, уполномочивающего окружного казначея назначать адвоката.

О регулировании процедуры сбора налогов.

Об установлении вознаграждения неквалифицированным рабочим.

О внесении исправлений в налоговую ведомость за 1915 год.

Об учреждении должности окружного аудитора.

Об увеличении жалованья шерифу и т. д.

О введении налогов для покрытия расходов на строительство магистрального санитарного коллектора.

О регулировании управления пенитенциарным учреждением и исправительным заведением.

Об учреждении должности комиссара по делам благотворительности.

Слишком часто мотивом законодателей было вовсе не стремление сделать округ более послушным слугой штата, а желание «выдоить» его до последней капли в политических целях. За реальными трудностями согласования обязанностей штата с идеей местного контроля над административными деталями слишком очевидно прослеживается подозрение, что политической машине округ крайне необходим «для ведения ее дел».

Именно по этой причине, несомненно, специальное законодательство, затрагивающее округа, так часто неразрывно связано с насильственным распечатыванием окружной казны. Город Нью-Йорк в последние годы тяжело страдал от обязательного повышения окладов, навязываемого во многих случаях партией противоположных политических взглядов по сравнению с той, которая контролировала местный бюджет. Так, в 1915 году из общей бюджетной сметы в размере 7 003 716,82 доллара на окружные нужды сумма в 4 858 773,47 доллара, или 69,1 процента, представляла собой обязательные ассигнования, которые не могли быть увеличены или уменьшены местными составителями бюджета либо потому, что точная сумма была установлена законом, либо потому, что полномочия по ее фиксированию были делегированы иным должностным лицам, а не бюджетному органу города. Многие из рассматриваемых мер касались окладов клерков, стенографисток и рассыльных. Из общей суммы ассигнований на личный состав (оклады и т. д.) в том же году, составлявшей 5 809 481,75 доллара, 78 процентов, или 4 576 985,75 доллара, находились вне зоны местного контроля. И хотя подавляющая часть этих сумм была справедливой и необходимой, доля расточительства, представлявшая собой чистую политику на сто процентов, без сомнения, была чрезвычайно велика.

И легислатуры руководствовались в этом вопросе вовсе не соображениями государственной экономии. Распределяя таким образом чужие деньги в соответствии со своим якобы превосходящим знанием потребностей штата, они редко обращают внимание на стандарты опыта или оказанных услуг. Часто это лишь старый рассказ о силах, стоящих за законопроектом с таким названием: «Акт, предусматривающий назначение шерифом округа —— помощника шерифа, пожарного и судебных приставов, а также их вознаграждение и обязанности». Когда правда всплыла наружу, оказалось, что шериф и совет супервайзеров принадлежат к противоположным партиям. Шериф (правый он был или нет) не собирался отступать. Он просто обратился через головы своих «начальников» к вышестоящей инстанции за тем, чего хотел, — и получил это. Народ избрал совет супервайзеров для управления финансами округа, но в тот момент, когда этот орган мог бы провести справедливую экономию, он был насильственно лишен своих полномочий.

Теоретически легислатура в описанном случае вмешалась, но произошло, вероятно, следующее: кто-то увидел представителя от упомянутого округа в легислатуре, и тот «договорился» с профильным комитетом. Спикер позволил законопроекту пройти через палату легислатуры.

С точки зрения местного политика или мелкого чиновника, ищущего особых привилегий обходным путем, и депутата от этого округа, который «решает вопросы», специальное законодательство, таким образом, несомненно, является благосклонной привилегией, позволяющей людям обязать различных местных жителей ради будущих целей. Для «организации» правящей партии власть давать местным муниципалитетам или отказывать им часто является отнюдь не последним элементом ее влияния.

Что же касается округа, то за грехи нивелирования он, судя по всему, получает заслуженное наказание, особенно если относится к категории столичных. Он был помещен в условия этакой патриархальной дисциплины, лишен значительной части индивидуальности и инициативы; его ответственные должностные лица подвергнуты унижениям со стороны подчиненных; его ресурсы перенаправлены на партийные нужды.

ГЛАВА XIII РУКОВОДСТВО СО СТОРОНЫ ШТАТА

На этом критика округа прекращается. Ситуация не выглядит совершенно безнадежной. Сама основательность провала округа служит главным залогом его окончательного искупления.

Не потому, что округ построен на несостоятельной политической теории, не потому, что он потряс основы человечности, а из-за своего безудержного злоупотребления государственными средствами он начал привлекать внимание вышестоящих инстанций.

Куда уходят деньги округа? В предыдущих главах недвусмысленно намекалось на то, что граждане округа, а иногда даже и окружные чиновники мало что об этом знают и еще меньше об этом заботятся. Управляется ли он экономично? Никто не сможет легко ответить на этот вопрос, не зная, во что обходятся другие окружные администрации, если сравнивать услугу за услугу и единицу за единицу. И никто не сможет провести такое сравнение между округами, если у них нет некоей общей базы понимания. Установление стандартов в использовании терминов, иными словами — принуждение каждого округа излагать свою финансовую историю на языке, понятном во всем штате, сопоставление информации из различных округов для сравнения, требование достаточно подробного описания финансовой деятельности — такова цель единообразной отчетности.

И кто же может принудить к такому сближению ради общего понимания, если не сам штат?

Среди штатов, где окружное управление имеет заметное значение, Огайо стал пионером в направлении, указанном этим предложением. Закон, принятый в этом штате в 1902 году, подошел к проблеме округа с убеждением, что больше всего необходим больший свет — в административном смысле; что когда недостатки окружного управления можно будет свести к статистике и провести сравнения (неблагоприятные, если потребуется) между различными единицами, тогда можно будет с полным основанием ожидать реальных улучшений. В законе было предусмотрено создание государственного Бюро инспекции и надзора за государственными учреждениями, которое должно было внедрить единообразную систему государственного учета, аудита и отчетности в каждом ведомстве штата. Корпус полевых агентов, известных как государственные ревизоры, был нанят на основе гражданской службы для проведения личных проверок в каждом из налоговых районов. Результаты проверок публикуются, и если округу причитаются деньги, принудительное исполнение закона возлагается сначала на окружного прокурора, а затем на генерального прокурора.

Нью-Йорк последовал примеру Огайо, приняв в 1905 году закон, который обязывает округа, деревни и города ежегодно отчитываться перед контролером по формам, установленным им.

«Индиана и Огайо, — отмечает профессор Джон А. Бойл [14], — подошли к науке и искусству единообразного учета весьма серьезно и очень эффективно. Закон Индианы (1909 г., гл. 55, с изменениями от 3 марта 1911 г.) учреждает Департамент инспекции и надзора за государственными учреждениями, обладающий юрисдикцией над каждым государственным учреждением в штате. Администрирование закона было вначале возложено на одного государственного ревизора, двух заместителей, одного клерка и пятьдесят двух полевых агентов, работающих на основе гражданской службы. Предписано и внедрено ведение единообразного учета. Сравнительная статистика собирается государственным ревизором и публикуется ежегодно, так что результаты работы этого департамента доступны общественности».

В Вайоминге действует неплохая система аудита.

Закон Северной Дакоты, хотя и требует от государственного ревизора «предписывать и обеспечивать правильные методы», не предусматривает единообразной системы. Массачусетс, Канзас, Джорджия, Айова, Невада, Флорида, Теннесси, Нью-Мексико, Аризона, Колорадо, Оклахома, Вашингтон, Миннесота, Западная Виргиния, Луизиана, Калифорния и Мичиган обладают более или менее полными системами государственного финансового надзора. «Черными овцами» среди штатов в этом отношении являются Алабама, Арканзас, Делавэр, Иллинойс, Кентукки, Мэн, Мэриленд, Миссисипи, Миссури, Нью-Хэмпшир, Северная Каролина, Род-Айленд, Южная Каролина, Техас, Юта, Вермонт и Виргиния.

А теперь перейдем к результатам этого надзора.

Профессор Бойл суммировал ту помощь, которую государственные учетные бюро смогли оказать. Одним из примеров такой помощи является то, что если раньше окружные чиновники привыкли совершать долгие и дорогостоящие поездки для осмотра общественных зданий, то теперь при новой системе им предоставляются экспертные консультации в гораздо более дешевой форме через следователей штата. Ревизоры также смогли указать окружным чиновникам на многочисленные отступления от буквы закона, строгое соблюдение которого имеет жизненно важное значение при осуществлении определенных функций округа, таких как налогообложение. Аналогичным образом они пресекли незаконные поборы с округа, ненадлежащий аудит (или его полное отсутствие), случаи дополнительного вознаграждения (под различными предлогами) за личные услуги, незаконные краткосрочные займы и нецелевое использование средств.

Сразу же становится очевидным, что одна лишь вероятность визита государственного ревизора будет оказывать предупреждающий эффект, которого самого по себе зачастую оказывается достаточно, чтобы удерживать чиновника на прямой и узкой дороге. Округ, подчиняясь требованиям отчетности, извлекает местную выгоду, совершенно независимую от каких-либо обязательств перед штатом. Основываясь на надежной и постоянной системе бухгалтерского учета, местные должностные лица получают возможность точно информировать округ о своей деятельности и сравнивать финансовые операции одного года с операциями предыдущих лет. В этом заключается один из краеугольных камней научного бюджета.

При наличии полной системы государственного регулирования не только устанавливаются формы и стандарты единообразного учета, но и создается штат экспертов-ревизоров для определения путем периодических проверок того, соблюдаются ли эти стандарты на практике.

Примечательные условия, предшествовавшие созданию Бюро Огайо, и те важные услуги, которые оно оказало штату, раскрываются в следующей сводке [15] его выводов в округах за первые десять лет его существования.

STATEMENT OF FINDINGS TO NOVEMBER 15, 1912

ОКРУГА

Year | Findings for Recovery | Illegal Payments | Unclaimed Moneys | Total Illegal | Returns
1903 | $50,268.93 | $18,808.91 | $807.92 | $69,884.76 | $10,741.93
1904 | 57,805.54 | 2,504.41 | 10,339.95 | 70,649.90 | 2,222.31
1905 | 246,280.58 | 7,421.87 | 25,389.52 | 279,091.97 | 24,847.83
1906 | 295,082.80 | 14,227.52 | 5,218.21 | 314,528.53 | 232,156.78
1907 | 646,397.50 | 115,906.91 | 18,049.13 | 780,353.54 | 322,911.08
1908 | 103,764.26 | 43,333.31 | 9,829.15 | 156,928.92 | 41,171.53
1909 | 410,282.51 | 320,137.17 | 23,219.42 | 753,639.10 | 66,219.91
1910 | 146,024.04 | 106,410.00 | 22,241.18 | 274,675.22 | 24,438.36
1911 | 233,547.24 | 129,007.02 | 7,921.90 | 370,476.16 | 37,735.34
1912 | 112,926.80 | No report | 118.26 | 113,045.06 | 96,015.16
Ttls | $2,302,379.30 | $757,759.32 | $123,134.54 | $3,183,273.16 | $858,460.23

НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ

Отраслью местного финансового администрирования, которая находится в гораздо менее удовлетворительном состоянии, является налогообложение. Ни в одном ведомстве «нивелирование законов», как уже было показано, не проявляется столь постоянно и серьезно. Ситуация сложна. В семнадцати штатах, включая каждый штат к северу от рек Огайо и Потомак и к востоку от Миссисипи, за исключением Иллинойса, Индианы и Мэриленда, округ в целом имеет весьма отдаленное отношение к оценкам для налога на имущество общего характера, поскольку единицей оценки в этом регионе выступает город или тауншип. То, что почти во всех этих штатах налог на имущество общего характера можно считать потерпевшим крах, судя по всему, подтверждается учреждением постоянной государственной налоговой комиссии или комиссара во всех из них, кроме Пенсильвании. В тридцати одном штате Юга и Запада округ является единицей оценки, и в его пользу можно сказать, что в этой роли он оказался гораздо более успешным исполнителем, чем таун. Округ достаточно мал, чтобы служить удобной единицей для оценочных операций и ведения учетной документации, и обеспечивает основу системы с меньшим количеством единиц, чем если бы за основу принимался таун. Кроме того, при окружном плане остается меньше возможностей для общин конкурировать друг с другом в стремлении избежать своей справедливой доли общего бремени управления. Показательно, что большинство западных штатов осознали преимущества округа как местной единицы администрирования.

Но при всем при том округ оказывается неспособным стоять на собственных ногах в налоговых вопросах. Даже при самых благоприятных обстоятельствах у государственной комиссии остается важная обязанность — осуществлять надзор за работой окружного оценщика или совета оценщиков с тем, чтобы буква закона соблюдалась с максимальным единообразием на всей территории штата. Такая комиссия должна следить за тем, чтобы округ не чинил несправедливости ни отдельным гражданам, ни штату посредством неравномерной оценки и чтобы налоговые продажи осуществлялись в соответствии с законом.

Короче говоря, округ занимает полезное место в общей схеме налогового администрирования, но он должен быть подконтрольной единицей.

ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА

В отправлении законов о государственной службе округу также полезно опираться на штат. Те же соображения, которые применимы к учету и налоговым вопросам, с равной силой распространяются и на подбор сотрудников. Большинство округов слишком малы, чтобы служить единицами, в которых целесообразно создавать условия для проведения экзаменов и публикации полезных реестров. Превосходящие полномочия комиссии штата над местными органами в этих аспектах решительно не являются разрушительным тормозом для должностных лиц округа. Они не умаляют местную ответственность. Они просто позволяют им применять в своей работе наиболее эффективные из доступных средств.

В Нью-Йорке государственная комиссия по делам гражданской службы регулирует службу в восемнадцати округах. В Нью-Джерси принятие закона о гражданской службе, предполагающего контроль со стороны штата, зависит от решения жителей каждого округа. Округа Хадсон, Эссекс, Мерсер, Пассеик и Юнион воспользовались преимуществами этого закона.

Администрирование в иных сферах, помимо финансового контроля, таких как благотворительность, пенитенциарные учреждения и общественное здравоохранение, продвигалось вперед гораздо медленнее, чем реформы в упомянутых областях. Но любые признаки на будущее указывают в сторону большего контроля посредством учета и надзора. Округ действует на местах во исполнение обязательств штата. Настоящие проблемы возникают тогда, когда кто-то берется произвольно отнести ту или иную деятельность округа к местной или государственной категории. Поимка вора, например, является важнейшей частью важнейшей обязанности штата по защите собственности, но та местность, где совершено преступление, крайне заинтересована в том, чтобы задействовать механизм округа для наказания за содеянное. Местность выплачивает шерифу его оклад или гонорар, но штат, защищая собственность своих граждан, вероятно, имеет все основания предотвращать расточительное или нечестное использование жителями округа даже их собственных денег.

И потому непрактично и отнюдь не необходимо предоставлять округу полную свободу действий в деле контроля над всеми его должностными лицами. Централизованный надзор — это срединный путь, который защищает штат и, вместо того чтобы ущемлять интересы округа, на самом деле оберегает их. Штат, не инструктируя округ относительно того, что тому делать со своими сугубо местными полномочиями, может твердой рукой указать, как именно эффективно использовать эти полномочия. Такой подход задуман в совершенно ином духе, нежели деструктивное государственное вмешательство, описанное в предыдущей главе, которое исходит от законодательной ветви центральной власти. То, что правительство штата фактически делает, когда регулирует или осуществляет надзор, — это предъявление окружному чиновнику стандартов эффективности работы. Это надлежащая работа должностных лиц или советов в административной ветви власти. Она касается не того, что округ должен делать в рамках широкой политики, а того, как округ должен выполнять свои обязательства в вопросах рутины, деталей и техники. Государственный орган может обладать лишь полномочиями «инспектирования и проверок», подобно Совету по делам благотворительности штата Нью-Йорк, либо он может, подобно контролеру того же штата, императивно устанавливать формы процедур. В любом случае местные должностные лица, в противном случае не имеющие стимулов к эффективной работе, как это неизбежно при нынешней системе управления, получают моральную поддержку из ответственного источника. Они подвергаются бесстрастному, неизбежному сравнению с другими должностными лицами в других местностях и получают пользу от экспертных консультаций по многим неясным и сложным аспектам государственного управления.

[14] См. Annals of the American Academy of Political and Social Science, май 1913 г., стр. 199–213.

[15] Проф. Джон Х. Бойл, указ. соч., стр. 203.

ГЛАВА XIV ПЕРЕСТРОЙКА УПРАВЛЕНИЯ

Столь многое было сказано в плане принятия округов такими, какие они есть. «Руководство со стороны штата» идет очень далеко в качестве паллиатива от неудовлетворительных условий. Это своего рода постоянная первая помощь пострадавшим.

Но округ нуждается в хирургическом вмешательстве! В некоторых случаях полезно четко определить ответственность. В крайних ситуациях становится необходимо ампутировать.

Для начала следует помнить о том, что округ в основе своей в действительности является частью штата, местным агентом. Преобладающая практика избрания должностных лиц на местах и ее логическое следствие — местное нивелирование законов — сделали многое для того, чтобы затушевать истинные интересы штата в окружном суде, вплоть до того, что рядовые граждане уже давно забыли о существовании этого различия; о том, что такие должностные лица, как шериф, окружной прокурор, государственный распорядитель имущества и коронер, вовсе не являются сугубо местными чиновниками, а выступают подчиненными общей государственной власти.

Безусловно, важнейшей ветвью общего управления, с которой связаны окружные должностные лица, является судебная система. Округа, за исключением нескольких штатов, служат единицами для подбора судей, обладающих юрисдикцией первой инстанции как по гражданским, так и по уголовным делам, связанным с умеренными суммами денег и менее тяжкими преступлениями. С окружным судом обычно также связана юрисдикция по делам о наследовании и опеке, которая в некоторых восточных штатах осуществляется специальным должностным лицом, известным как суррогат, который может быть судьей, как в Нью-Йорке, или чисто исполнительным чиновником, как в Нью-Джерси.

Юридически судебная власть гораздо ближе к системе штата, чем любое другое звено окружной организации. Решения судей, разумеется, подлежат обжалованию в вышестоящем суде штата — это важная форма контроля. Иногда, как в Калифорнии, часть жалованья окружного судьи выплачивается из средств штата. Вероятно также, что большее уважение со стороны общества, окружающее судейское кресло, достаточно для того, чтобы оградить его от многих зловещих влияний, которые часто затрагивают других должностных лиц округа. Тем не менее окружной суд, наряду с другими подразделениями судебной власти, подвержен широкому спектру дезинтегрирующих сил. Он обладает разрозненной подотчетностью: народу (в большинстве штатов) в отношении своего первоначального избрания, окружному органу управления в отношении многих сопутствующих элементов финансовой поддержки и высшей судебной инстанции для утверждения или пересмотра своих решений. Он не контролирует своих исполнительных агентов, таких как шериф и окружной клерк, которые обычно являются независимыми выборными лицами.

Перестройка этой ситуации вряд ли может быть осуществлена удовлетворительным образом в отрыве от полной реорганизации судебной системы штата. Это, несомненно, потребует, помимо прочего, гораздо более полного централизованного контроля со стороны главного судьи штата и судебного совета. Суды должны быть организованы с более четким пониманием того, что судья при вынесении справедливых и квалифицированных решений является частью делового механизма — он обслуживает клиентов; что нет никаких разумных причин для того, чтобы судебное ведомство игнорировало принцип ответственности в большей степени, чем любое другое ведомство, обслуживающее общественность иным способом.

В ходе общего переустройства систем выборный окружной судья, возможно, исчезнет. Но свобода от этого не исчезнет с лица земли. Штаты столь разнообразные по своему расположению и составу, как Нью-Хэмпшир, Коннектикут, Нью-Джерси и Южная Каролина, никогда до конца не скатывались к привычке «выбирать всех подряд», и они являются хорошими штатами. Федеральная судебная система также является назначаемой, и она ничуть не более порочна с точки зрения стандартов как прогрессивности, так и административной эффективности, чем большинство судов штатов.

Будем надеяться, что это землетрясение также встряхнет мировых судьей, которые при любой самоуважительной организации судов либо исчезнут, либо будут объединены, как предлагает Американское судебно-правовое общество, в окружную систему под началом окружного судьи. Мировые судьи в настоящее время связаны с тауном или соответствующим подразделением округа и рассматривают весьма незначительные (но от этого не менее значимые) гражданские и уголовные дела либо выступают в качестве трибунала для предварительных слушаний и предания суду. В городах эта должность неуклонно и безнадежно деградировала в результате передачи ее юрисдикции другим судам и злоупотреблений гонорарной системой. Более того, она была учреждена в те времена, когда средства передвижения были немногочисленными и сложными, и поэтому районы приходилось делать маленькими для удобства тятящихся за правосудием истцов. Но времена изменились! Обстоятельства благоприятствуют укрупнению районов и значительно лучшему контролю над этой ветвью судебной власти.

При переделке судов мы не можем должным образом обойти вниманием механизм обеспечения исполнения судебных решений. Это функция шерифа. Какое место он займет в реконструированной схеме вещей? Наши предки приверженно приняли теорию разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. При такой схеме вещей обязанность судей состоит в том, чтобы находить или толковать закон: не более того. Шериф как исполнительное должностное лицо поэтому всегда независим от суда: он является исполнителем законов штата, которые поступают к нему в виде вполне конкретных указаний посредством судебных решений. Такие указания издаются в интересах участников судебного спора.

Но шериф — не единственный правоохранитель в округе. Штат сделал совет супервайзеров (или совет комиссаров) и окружных должностных лиц своими агентами по исполнению различных законов штата. И тут возникает вопрос: почему бы не объединить все правоохранительные органы под единым началом? Напрашиваются два пути. Если судебная система должна представлять собой единое дело штата, то и исполнение судебных решений также должно быть заботой штата, и округ не должен совать туда свои руки. На практике это означало бы, что губернатор или какое-либо другое общее должностное лицо штата должно назначать шерифов по тому же принципу, который применяется в федеральном правительстве, где президент назначает федеральных маршалов. Если же, с другой стороны, окружное управление должно рассматриваться как общий местный агент штата по исполнению всех его законов, то не остается ничего другого, кроме как возложить на местный орган управления или какое-то местное высшее должностное лицо задачу выбора шерифа. Именно такой метод был применен в городе и округе Денвер, штат Колорадо, где мэр является высшим должностным лицом объединенных правительств.

А как же коронер? Каждый заслуживающий доверия авторитет сходится на том, что эта должность, пожалуй, сильнее любой другой в округе давно пережила свою полезность. Ожидать от любого обычного смертного, что в одной маленькой голове уместятся необходимые навыки криминалиста, медицинского эксперта и магистрата, — это слишком. Некоторые штаты, следуя примеру Массачусетса, который упразднил должность коронера в 1877 году, учредили аналогичную должность под различными названиями, такими как «медицинский эксперт», «окружной врач» (Нью-Джерси), «медицинский референт» (Нью-Хэмпшир) и т. д. Они модернизировали должность коронера, лишив ее мандаринских полномочий магистрата и убрав ее из бюллетеня. В большинстве случаев новый медицинский чиновник является экспертом-патологоанатомом, и его услуги часто имеют величайшую ценность в уголовных и гражданских делах, а также для развития науки. В городе Нью-Йорк находящиеся ныне в должности коронеры в пяти боро сложат свои полномочия 1 января 1918 года, после чего их следственные полномочия будут переданы главному медицинскому эксперту, назначаемому мэром, и штату помощников, которые будут обеспечены достаточными лабораторными мощностями. Судебные обязанности коронера будут переданы городским мировым судьям.

Что касается окружного прокурора [16], то его надлежащие отношения с судебным процессом и общественностью кажутся в целом неправильно понимаемыми. Он является адвокатом штата против нарушителя закона. Но в его задачу вовсе не входит отправка каждого предполагаемого правонарушителя в пенитенциарное учреждение. Эффективность прокурора не должна определяться высоким показателем обвинительных приговоров. Он не является, строго говоря, охотником за людьми. И не его прерогатива решать, когда обрушивать свой гнев на правонарушителей, а когда смягчать правосудие. Его функции, короче говоря, носят административный, а не политический характер. И когда этот факт признается, отпадает всякая причина для его выборности населением. В идеальном округе эффективность отправления правосудия не будет перманентной темой местной избирательной кампании, поскольку прокурор будет назначаться неким ответственным органом штата — например, губернатором или генеральным прокурором — не в качестве награды за политические услуги, а на основе заслуг и профессиональной пригодности. Или если вдруг будет сочтено нецелесообразным столь сильно централизовать власть, то было бы по крайней мере логично позволить окружным властям осуществлять это назначение.

Остается разобраться с секретарем суда [17]. Его связь с судейским корпусом гораздо ближе, чем у шерифа, — настолько близка, что в некоторых юрисдикциях это не сочли нарушением теории разделения властей, позволив судье или всему суду назначать его. Подобный шаг действительно выглядел бы правильным. Но во многих округах работа судебного клерка едва ли настолько обременительна, чтобы задействовать отдельного чиновника, и поэтому эти обязанности были переданы окружному клерку. Этот чиновник обычно выполняет самые разные функции, среди которых — работа в качестве секретаря окружного совета и функции местного хранителя или регистратора юридических документов, которые требуется подавать в соответствии с определенными законами штата. В тех округах, где приходится прибегать к такому «кучкованию» функций, минимальное, что следует сделать в порядке перестройки управления, — это способствовать унификации управления округом путем наделения окружного совета или учреждаемого окружного управляющего полномочиями назначать окружного клерка. В более крупных округах, где объем дел округа оправдывает разделение функций, нет никаких веских причин, почему такие обязанности, как подача документов, не могли бы находиться в руках должностного лица, назначаемого каким-либо чиновником штата для представления его интересов на местах. Таким образом, по крайней мере некоторые округа были бы полностью освобождены от ответственности, с которой они, судя по всему, никогда не справлялись слишком успешно. Окончательное место округа под солнцем определяется процессом усечения: штат берет на себя его работу.

То же касается и сферы благотворительности. В главе IX мы отмечали, что округ безнадежно несостоятелен в деле ухода за душевнобольными, лицами с умственными отклонениями и преступниками. Современные методы, являющиеся гуманными методами, требуют в качестве отправной точки для лечения строгого разделения по категориям. Но если число пациентов невелико, расходы на такую классификацию непомерны. Большинство округов не могут обеспечить нужного количества людей. Они оказываются в положении сельского шерифа, под стражей у которого находится в среднем, пожалуй, около шести заключенных. Если бы его округ подчинялся закону, он должен был бы постоянно содержать учреждение, обеспечивающее специальные условия почти для сорока различных категорий заключенных.

В этих обстоятельствах единственный выход заключается в том, чтобы передать как можно больше категорий заключенных на попечение более крупного государственного образования, способного экономически эффективно осуществлять изоляцию. Эта передача фактически началась в некоторых из старейших штатов еще в XVIII веке. Массачусетс возглавил это движение, построив специальную тюрьму на острове Касл для наиболее опасных типов преступников. В 1796 году Нью-Йорк начал строительство двух тюрем штата в Нью-Йорке и Олбани. В 1816 году Огайо построил пенитенциарное учреждение штата в Колумбусе, а в 1839 году Мичиган завершил строительство своей первой тюрьмы штата в Джексоне. Исправительные учреждения в нашей стране начали создаваться в Массачусетсе в 1846 году, когда несовершеннолетние правонарушители были удалены из местных тюрем и тюрем штата. С тех пор отдельные учреждения для мальчиков и девочек были созданы почти во всех восточных штатах. В 1877 году в Нью-Йорке было возведено первое исправительное учреждение, в которое совершеннолетние преступники могли направляться по неопределенному приговору.

Что касается ухода за душевнобольными, то это был первый отдел управления общественным благосостоянием, который перешел под контроль всего штата, начиная с создания первой больницы в Ютике, штат Нью-Йорк, в 1843 году. Время от времени другие штаты следовали примеру Нью-Йорка, пока почти у каждого штата не появилось по одной или несколько больниц. С увеличением числа учреждений в том или ином штате стала возможной дальнейшая изоляция и классификация заключенных. Государственные учреждения в настоящее время предоставляют средства для надлежащего обучения умственно отсталых лиц, которых раньше оставляли на произвол судьбы в плохо управляемых окружных бодель (богодельнях). Глухие, немые и слепые содержались подобным же образом. По сути, функция окружной помощи бедным теперь, по-видимому, приближается к своему идеалу в виде полной передачи штату всех благотворительных функций, за исключением, возможно, определенного объема временной помощи «на дому». Но даже в эту довольно узкую сферу было совершено вторжение, поскольку, по крайней мере в Новой Англии и Нью-Йорке, в статутах известна категория «бедняков штата».

Тот факт, что округ зачастую прискорбно не справлялся с задачей охраны жизни и собственности, приобрел особую актуальность в самые последние годы. По мере того как полиция крупных городов становится все более эффективной, сфера деятельности преступников перемещается в пригороды, в малые города и поселки, а также в сельскую местность, и проблема поддержания правопорядка в сельских районах приобретает полустоличный характер. Хорошие дороги, автомобиль и телефон облегчили бизнес головорезов и грабителей не меньше, чем честных граждан. Окружной прокурор округа Ниагара, штат Нью-Йорк, недавно заявил: «Почти каждый сейф на почтовых отделениях в Западном Нью-Йорке был взломан, и я сейчас не помню никого, кто был бы осужден за эти преступления. Обычный констебль или помощник шерифа может вручать повестки и осуществлять опись имущества по исполнительному листу, если чувствует себя хорошо, но, как правило, он не способен справиться даже с преступником третьей категории». Многочисленные другие столь же убедительные официальные заявления в том же духе были собраны Комитетом штата Нью-Йорк по делам государственной полиции.

Для борьбы с этими насильственными и изощренными преступлениями не обученный, выбранный по политическим мотивам шериф типичного сельского округа вооружен крайне слабо. Во-первых, он является временным выборным должностным лицом, несведущим в методах преступников и незнакомым со всем огромным арсеналом средств расследования, из которых складывается современная полицейская система. Более того, в некоторых частях страны происходят специфические периодические беспорядки в больших масштабах, чем действуют преступники: бунты, суды Линча, стихийные бедствия в виде наводнений, забастовки. Эти события требуют временной мобилизации сравнительно крупных, хорошо организованных и дисциплинированных сил для твердого и справедливого разрешения ситуации. Здесь нет места для грубых старомодных отрядов, собираемых шерифом.

В настоящее время в таких случаях часто практикуется вызов ополчения штата. Но хотя эта организация, несомненно, часто оказывала эффективную помощь, полицейская служба не является ее прямым назначением. Каждый год число призывников далеко отстает от надлежащего уровня, поскольку молодые люди, занятые в бизнесе и профессиональной деятельности, считают для себя неприятным оставлять порученные им дела ради выполнения работы профессионального полицейского. При обсуждении мер по «обеспечению готовности» часто предлагалось набирать ополчение исключительно для национальной обороны и сформировать специальные боевые силы для выполнения обязанностей полиции штата. Если бы такие силы были организованы на постоянной основе, это практически освободило бы шерифа и констеблей от полицейских обязанностей.

Образцом для таких сил служит полиция штата Пенсильвания, существующая с 1902 года. Это организация из двухсот двадцати конных полицейских, объединенных в четыре роты под началом суперинтенданта полиции. Каждый год она патрулирует 660 000 миль сельских дорог и не только избавляет сельские районы от преступников с удивительной эффективностью, но и выполняет множество других отличительных функций. Она предотвращает разрушительные пожары и взрывы в шахтах, подавляет беспорядки, пресекает незаконную охоту и поддерживает карантин во время эпидемий болезней. Именно эта полиция обеспечивала порядок среди огромных толп на Геттисбергском столетнем юбилее в 1913 году. Силы состоят из отборных людей, которых учат законам штата и наставляют применять их с абсолютной беспристрастностью ко всем правонарушителям независимо от их категории. Она свободна от политики и завоевала уважение всех слоев населения.

В сфере дорожного строительства округ под давлением движения за хорошие дороги быстро уступал свой контроль центральному правительству. Проблема хороших дорог просто переросла округ. Ее невозможно было решить эффективно через столь мелкую единицу. В ходе повсеместного развития железнодорожного транспорта старые линии подвозящих грузы гужевых дорог от ферм к центрам отправки претерпели значительные изменения. Их конечные пункты перестали иметь какое-либо конкретное отношение к границам округа или расположению окружного центра. Движение из одного округа разрушало дороги другого, не предоставляя последнему никаких компенсационных выгод. Современное дорожное строительство, особенно с появлением автомобиля, породило технические инженерные проблемы, далеко превосходящие возможности местных чиновников по их решению. Без помощи более оснащенных структур, чем те, которые мог позволить себе столь мелкий субъект, как округ, большинство сельских дорог округа пришли бы в полный упадок и разрушение, не говоря уже об их соответствии требованиям сегодняшнего дня. Однако сорок два правительства штатов к 1915 году пришли на помощь, либо предоставив финансовую помощь, либо разрешив использование труда заключенных, либо предоставив экспертные консультации на основе научных исследований. К 1914 году лишь Флорида, Индиана, Миссисипи, Южная Каролина, Теннесси и Техас не предприняли никаких мер для участия штата в дорожных работах.

Но при этом следует отметить важный момент: сильную тенденцию к полному изъятию из рук округа всего бремени — финансового и прочего — содержания крупных магистральных дорог, а во многих случаях и к навязыванию стандартов и спецификаций строительства даже тогда, когда округ ведет дорожные работы самостоятельно. Так, Массачусетс к 1 января 1914 года завершил строительство более тысячи миль шоссе штата за счет выпуска облигаций штата и введения автомобильных налогов, причем от округов требовалось возместить штату двадцать пять процентов стоимости строительства. Нью-Йорк учредил дорожный департамент в 1898 году и санкционировал выпуск облигаций на сумму 100 000 000 долларов для создания системы дорог штата, которая уже достигла продвинутой стадии строительства. Вирджиния, Огайо, Мэриленд и Калифорния добились значительных успехов в создании дорожной системы штата, причем план Калифорнии предусматривает две главные магистрали, проходящие через всю длину штата, и систему ответвлений, соединяющих окружные центры с магистральными линиями. Штат Айова зашел так далеко, что передал все дорожные работы в штате под руководство своего дорожного департамента.

И таким образом власть округа подвергается посягательствам в самых разных точках. Унификация судебной системы (которая, надо признать, пока продвинулась не очень далеко), постепенная передача благотворительной и исправительной деятельности правительству штата, создание полиции штата и неизбежное сокращение контроля округа над дорогами — все эти движения безошибочно и определенно указывают на неизмещение округа как важного агента публичного обслуживания в конкретных областях.

Но это лишь одна сторона медали. Ибо в то время как, с одной стороны, значение округа находится под угрозой в определенных сферах, в других направлениях его ожидает карьера, полная полезности как никогда ранее. Настоящее наблюдение, однако, относится лишь к тем штатам, где городу или тауншипу уделяется особое внимание, либо где, как будет предложено далее в ходе обсуждения, принцип федерации может быть принят рядом примыкающих друг к другу муниципалитетов как шаг к консолидации местных органов власти.

В ряде штатов, где влияние Новой Англии было сильным, город часто выступает в качестве единицы (хотя и не всегда исключительно) для хранения определенных документов, таких как акты и ипотеки, для управления здравоохранением, помещения под стражу нищих, строительства и обслуживания дорог, а также для оценки и сбора налогов.

Отношения округа с городом в этих вопросах аналогичны отношениям штата с округом в таких делах, как уход за душевнобольными и контроль над магистральными шоссе. Это вопрос поиска единицы, достаточно крупной (и не слишком крупной), чтобы соответствовать решаемой проблеме. Общественное здравоохранение, например, в значительной степени сводится к контролю за источниками болезней в системе водоснабжения и поставок молока, которые при современных методах жизни обычно распределяются гораздо шире, чем обслуживаемая территория. Эффективный контроль в этом случае просто означал бы контроль через единицу, более крупную, чем город, а именно: округ, если только контроль в еще более широком масштабе не окажется целесообразным. Аналогично обстоят дела и с вопросом полицейской защиты: городской констебль — это анахронизм в наши дни скоростного транспорта. Округ является более подходящей полицейской единицей, чем город. Хранение записей на уровне города означает дублирование, отсутствие стандартов и расточительство. Помещение городом нищих в окружную бодель (богодельню) или бедную ферму является для меньшей административной единицы искушением переложить свое бремя на плечи всего округа.

Когда дело доходит до дорожного строительства, высокая техническая квалификация, которая должна вкладываться в эту работу, представляет собой ресурс, обходящийся слишком дорого для города и даже, как мы уже отмечали, для округа.

Но самыми серьезными изъянами городского управления являются местные агенты налогового администрирования. Везде, где город выступает в роли наименьшей налоговой единицы, не только без нужды множится число чиновников, но и устанавливаются различные стандарты оценки собственности, а города прибегают к соперничеству с целью избежать справедливой доли налогообложения. Единогласно признанные эксперты по налогам твердо придерживаются мнения, что город как единица налогообложения и сбора налогов должен уступить место округу.

И таким образом перестройки, определяющие конечную судьбу округа, носят не только чисто отрицательный характер. Дело вовсе не сводится к тому, чтобы подрезать округу крылья.

В разных штатах по-разному именуется государственным поверенным, обвинителем по искам, окружным атторнеем и солиситором.

В Пенсильвании известен как «протонотариус».

Данное обсуждение дорожных вопросов основано главным образом на монографии Дж. Е. Пеннибекера (J. E. Pennybacker), начальника отдела дорожной экономики Управления общественных дорог Министерства сельского хозяйства. Ежегодный доклад (Separate), 1914 г.

ГЛАВА XV. ОКРУЖНОЙ ХОУМ-РУЛ

Некоторые округа действительно пробуждаются к осознанию своей идентичности и с большой энергией заявляют о своей способности организовывать и управлять многими вопросами, которые явно неудачно велись либо властями штата, либо меньшими местными единицами.

Нигде необходимость «перестройки» для удовлетворения этого спроса не ощущалась так остро, как в Калифорнии. В других местах этих глав мы упоминали о большом разнообразии лежащих в основе этого штата социальных и физических условий. Чтобы справиться с этой ситуацией, было принято пятьдесят шесть «общих» законов (которые вовсе не были общими) для стольких же округов. До 1911 года никаких других методов индивидуализации окружного управления не применялось. В то время лидеры прогрессивистов в легислатуре пожелали привести управление на всех уровнях в соответствие со стандартами простоты и эффективности, которые тогда начинали получать признание. Некоторое время управление округов казалось непреодолимым препятствием: как можно разработать систему штата, которая соответствовала бы этим новым идеям? Тогда вспомнили, что на протяжении более тридцати лет города Калифорнии самостоятельно определяли, каких муниципальных должностных лиц следует выбирать, как их следует выбирать и какими полномочиями они должны наделяться. Калифорния была пионером в деле городского хоум-рула, и эта система работала практически к всеобщему удовлетворению.

Однако, поскольку округа имеют гораздо более тесные связи с правительством штата, предоставление им столь же широкой свободы усмотрения в определении их полномочий, каковой обладают города, показалось нецелесообразным. Поэтому поправка в Калифорнии предоставляет жителям округа свободу определять форму и детали организации округа с тем условием, что каждый из необходимых окружных должностных лиц, таких как шериф, окружной прокурор и т. д., должен сохраняться для исполнения законов штата в пределах округа. Члены окружного совета супервайзеров должны избираться, но не обязательно по округам. Все остальные окружные должностные лица, за исключением судьи высшего суда, могут быть либо выборными, либо назначаемыми в порядке, изложенном в уставе округа.

Процедура, с помощью которой округа Калифорнии могут воспользоваться привилегией хоум-рула, заключается в следующем: избирается совет из пятнадцати фрихолдеров либо во исполнение ордонанса, принятого тремя пятыми членов совета супервайзеров, либо по петиции, подписанной пятнадцатью процентами квалифицированных избирателей округа, исчисляемыми от общего числа поданных в нем голосов за всех кандидатов в губернаторы на последних предшествующих губернаторских выборах. В течение ста двадцати дней с момента объявления об их избрании совет фрихолдеров должен подготовить и обеспечить публикацию устава для управления округом. В течение шестидесяти дней после его первой публикации (если между ними не проходят общие выборы) устав передается избирателям округа для принятия или отклонения. Затем он направляется в легислатуру на ее следующую сессию для утверждения или отклонения, но не для внесения поправок. Но поскольку еще не было случая, чтобы легислатура Калифорнии за тридцать семь лет отклонила устав или поправку к уставу города, перспективы политики невмешательства в дела округов выглядят благоприятными.

Впрочем, возможно, что план Калифорнии представляет собой слишком радикальное изменение для тех штатов, которые еще не предоставили свободы своим городам. Менее радикальный способ избавления от жестких форм правления содержится в законах Иллинойса, Нью-Джерси и других штатов, посредством которых любой округ может перейти от одной предписанной формы к другой путем подачи петиции и всенародного голосования. Подобные законы действуют в ряде штатов, позволяя городам принимать план управления во главе с комиссией, а в четырех штатах города могут делать выбор между тремя или четырьмя формами в соответствии с факультативным законом.

После принятия такого закона о городах в Нью-Йорке Ассоциация окружного управления и официальные комиссии по реорганизации управления в округах Нассау и Уэстчестер обратились с петицией к конституционному съезду 1915 года с просьбой о принятии поправок, которые разрешили бы округам принимать план организации, соответствующий их местным потребностям. Эти ассоциации сформулировали вопрос об окружной перестройке для округов «апстейта» (северной части) Нью-Йорка следующими словами:

Первое: от Легислатуры следует потребовать посредством Конституции предусмотреть факультативные планы окружного управления, любой из которых может быть принят любым округом голосованием жителей.

Второе: Легислатура должна в рамках таких планов наделить Совет супервайзеров или иной руководящий орган такого округа такими полномочиями по местному законодательству, которые Легислатура сочтет целесообразными.

Третье: Конституция должна требовать, чтобы ни один такой план управления не навязывался какому-либо округу до тех пор, пока он не будет одобрен его избирателями, и чтобы никакая поправка к любому плану управления не затрагивала округ, ранее принявший такой план, если только такая поправка не принята этим округом или если такая поправка не касается какой-либо государственной функции.

Четвертое: Конституция должна требовать, чтобы все законы, касающиеся управления округами, были общими как по своему тексту, так и по своему действию, за исключением того, что могут приниматься специальные или местные законы, касающиеся такого управления, но они вступают в силу только после утверждения затрагиваемым округом.

Поправка в Калифорнии была применена на практике в четырех округах: Лос-Анджелес, Сан-Бернардино, Техама и Бьютт, — каждый из которых имеет свои собственные специальные уставы «хоум-рула». Ее скорое применение планируется в округах Аламеда, Напа и Санта-Барбара. С 1911 года сфера применения поправки была расширена, что позволило достичь значительной свободы действий в вопросах консолидации городского и окружного управления.

Таково встречное движение против централизованного контроля со стороны штата. Эти две тенденции ничуть не противоречат друг другу, поскольку последняя направлена на ограничение тех вопросов, в которых округ действует в качестве местного агента штата, в то время как первая касается исключительно методов выполнения работы под контролем местного населения.

Движение за хоум-рул, если его можно так обозначить, является практическим доказательством того, что люди рассматривают округа как нечто большее, чем просто географические понятия. Округа — это мыслящие единицы. Они способны формировать местную политику. Следовательно, они стремятся расширить свои возможности мыслить и выражать свое мнение.

Эта идея, судя по всему, лежит в основе политики местного опциона (права местного выбора), проводимой организованными силами противников алкоголя на значительной части территории страны. Хитрая тактика, конечно, играет здесь большую роль, поскольку окружные и другие формы местного опциона — это лишь тонкий конец клина, ведущий к всеобщему запрету на уровне штата и даже всей страны. Но по крайней мере в настоящее время такие организации, как Лига борьбы с салунами (Anti-Saloon League), осознают, что округа являются весьма удобными и подходящими единицами общественного мнения, и сыграли важную роль в принятии законов об окружном опционе во многих штатах, включая Айдахо, Алабаму, Кентукки, Луизиану, Мичиган, Миннесоту, Монтану, Орегон, Техас. Между прочим, план окружного опциона приводит к тому, что район проведения государственной политики в вопросах алкоголя совпадает с районами ее принудительного исполнения, сводя тем самым к минимуму опасность аннулирования законов.

ГЛАВА XVI. КОНСОЛИДАЦИЯ

Боевой клич местной свободы громче всего раздается из урбанизированных центров. Простая причина заключается в том, что округа изначально создавались для общин, находящихся в естественном состоянии, — немногочисленных людей, широко рассеянных и почти не подозревающих о существовании или необходимости правительства. Городские общины, напротив, представляют собой высокосложные, индивидуализированные, дифференцированные единицы. Соответственно, их правительственные одежды должны быть сшиты на заказ.

Городское управление действительно учреждалось частично для того, чтобы избежать жестких тисков негибкости округов. Постепенно, как мы видели, они оттеснили окружные администрации в темный угол, к полному унижению шерифа, коронера, попечителя бедных, сборщика налогов и других типичных принадлежностей округа.

Но почти повсеместно, на каком-то этапе, не доходящем до полной ликвидации округа, давление города останавливалось. Возможно, вмешивались политики, чтобы спасти «ребят» у здания суда; а возможно, сказывалось укоренившееся в нашем политическом мышлении ощущение, что округа, подобно смерти и налогам, неизбежны.

В самые последние годы смельчаки в некоторых столичных центрах начали чувствовать, что округ в их конкретных сообществах стал общественным бедствием, и начали с ним бороться. Так, газета New York Times во время работы Конституционного съезда Нью-Йорка в 1915 году сделала немало шагов в поддержку предложения об упразднении существующих границ шестидесяти одного округа и замене их восемью административными районами. Реформаторы из Кливленда, штат Огайо, хотели бы, чтобы этот город отделился от сельской части округа Куяхога. В Рочестере в ходе недавнего исследования был предложен аналогичный путь в отношении округа Монро. Исследования также проводились недавно (в 1916 году) Городским клубом Милуоки. Член городской комиссии в Джерси-Сити недавно провел через легислатуру законопроект, предусматривающий голосование по вопросу о консолидации муниципалитетов в округе Хадсон на основе своего рода боро-плана (системы боро). В Цинциннати вопрос о консолидации города с округом Гамильтон недавно поднимался, по-видимому, впервые в дискуссиях в прессе. В легислатуре штата Нью-Йорк 1916 года обсуждался законопроект, распространяющий контроль Совета по оценке и распределению ассигнований Нью-Йорка на служащих пяти округов в пределах города. Это соответствовало недавнему отчету камергера и комиссара по счетам Нью-Йорка, представленному Конституционному съезду, в котором указывались преимущества упразднения округов в Нью-Йорке и передачи их функций под контроль городских властей. Город Сент-Луис фактически осуществил это в 1876 году, когда отделился от округа Сент-Луис. Балтимор и ряд городов Вирджинии уже давно отделены (впрочем, по историческим, а не реформаторским причинам) от окружающих сельских или пригородных территорий.

На практике процесс изменения границ округов очень похож на отмену долгой серии судебных решений. Местные традиции и постепенное затвердевание интересов местных политиков мощно препятствуют сохранению статус-кво. И тем не менее, несмотря ни на что, изменение границ неизбежно должно произойти, если местные органы власти хотят выполнять свои обязательства.

Где именно и по каким критериям должны пролегать новые границы — вопрос не из легких; наши столичные центры имеют столь разное происхождение и находятся на столь разных стадиях развития. Комитет по консолидации городов и округов Национальной муниципальной лиги в предварительном отчете за 1916 год стремится классифицировать городские общины следующим образом:

«Простейший тип городского округа — это тот, в котором географические границы двух местных единиц совпадают, а население выросло из единого четко определенного исторического ядра. Помимо прочих сообществ, в эту классификацию попадают города Филадельфия, Денвер, Сан-Франциско и Балтимор, а также восемнадцать городов в Вирджинии.

Второй тип — это тип, в котором отдельный город обеспечивает подавляющую долю населения, но занимает относительно малую часть в остальном сельской территории. Среди городов, подпадающих под эту классификацию, — Буффало, Милуоки и Кливленд.

Третий тип — это тип, в котором город преобладающего размера и значения окружен рядом меньших, но активных муниципалитетов, выросших не как пригороды главного города, а из независимых исторических начал. Примером могут служить два крупнейших округа Нью-Джерси — Хадсон и Эссекс.

Четвертый тип включает несколько сильных муниципалитетов, ни один из которых не добился позиции бесспорного лидера. Округ Аламеда, Калифорния, включающий города Окленд, Аламеда и Беркли, служит тому примером.

Самый продвинутый тип проблемы города-округа предполагает приведение политического устройства в соответствие с физическим и социальным единством крупного городского района независимо от установленных границ как городов, так и округов. Столичные районы Нью-Йорка и Массачусетса являются наиболее яркими иллюстрациями этой проблемы».

Ключ к реконструкции во всех случаях один: упрощение. Устранить дублирование административных делений; заменить одно правительство двумя или многими (в случае Чикаго — двадцатью двумя!). Есть определенная логика в существовании отдельного местного правительства, выполняющего роль агента штата. Но везде люди отказывались от права или привилегии логичного управления, когда они нелогично настаивали на том, чтобы избирать своих должностных лиц на местном уровне. Когда окружной прокурор, например, избирается выборщиками округа, он может быть юридически представителем штата, но практически он является местным должностным лицом в том же смысле, что и мэр. Тогда зачем ради юридической фикции проводить различие между городом и округом?

Один американский город-округ не только увидел неэффективность и лицемерие двойной системы, но и стер последние следы различия между этими двумя делениями. Эта история изложена в юридической форме в Статье XX конституции штата Колорадо:

«Муниципальная корпорация, известная как город Денвер, и все муниципальные корпорации, а также та часть квазимуниципальной корпорации, известная как округ Арапахо в штате Колорадо, входящая во внешние границы упомянутого города Денвер в тех пределах, которые установлены к моменту вступления в силу настоящей поправки, настоящим консолидируются и объявляются единым публично-правовым и корпоративным образованием под наименованием города и округа Денвер».

Этой же поправкой город и округ объявлялись единым судебным районом штата, а с окружными должностными лицами поступили, предписав, что

«действующие мэр, аудитор, инженер, совет (который выполняет обязанности совета окружных комиссаров), полицейский магистрат, начальник полиции и советы города Денвер становятся соответственно указанными должностными лицами города и округа Денвер, причем указанный инженер становится по должности (ex-officio) землемером, а указанный начальник полиции становится по должности (ex-officio) шерифом города и округа Денвер; а действовавшие клерк и по должности (ex-officio) регистратор, казначей, оценщик и коронер округа Арапахо, а также мировые судьи и констебли, занимающие должности в пределах города Денвер, становятся соответственно указанными должностными лицами города и округа Денвер, а окружной прокурор становится по должности (ex-officio) атторнеем города и округа Денвер».

В 1913 году поправка к уставу Денвера, принятая народным голосованием, предусматривала комиссионную форму правления с привычным разделением администрации на пять департаментов: Имущества, Финансов, Безопасности, Благоустройства и Социального обеспечения. В ведение каждого из этих комиссариатов были переданы полномочия в отношении соответствующих окружных должностных лиц настолько целесообразно, насколько позволяли условия.

Процесс слияния завершился, когда в мае 1916 года Денвер отказался от плана комиссии и сделал мэра главным исполнительным лицом как округа, так и города, наделив его соответствующими полномочиями по назначениям.

В Нью-Йорке консолидация распространилась на большинство финансовых функций, оставляя в неприкосновенности лишь ту часть первоначальной окружной структуры, которая связана с отправлением правосудия, включая сами суды, шерифа в его качестве судебного исполнителя и судебных клерков. Функции окружного казначея были переданы городскому камергеру и контролеру, а департамент налогов и оценки имущества был присоединен к городской структуре. Раздельные руководящие органы пяти округов были упразднены, а их полномочия переданы городскому Совету по оценке и распределению ассигнований и Совету олдерменов. Город Нью-Йорк не только взял на себя функцию общественных благотворительных организаций, но и его Департамент исправительных учреждений неуклонно посягает на прерогативы шерифов. Перспектива городской консолидации здесь, таким образом, сводится к вопросу об упразднении пяти округов и передаче их функций должностным лицам под городским контролем, а также о переходе независимых выборных должностных лиц, таких как шериф, окружной прокурор, клерк и регистратор, в разряд назначаемых властями города или штата.

Несмотря на многое из того, что еще предстоит сделать, консолидация продвинулась далеко и в Бостоне, хотя вряд ли по прямой линии к большему упрощению. До того как он стал городом в 1820 году, возник конфликт относительно юрисдикции города и суда сессии округа Саффолк в отношении дорог и налогообложения. Вследствие этого легислатура упразднила суд и передала его административные функции мэру и совету Бостона. Бостон, однако, не совпадает географически с округом Саффолк, поскольку последний для целей отправления правосудия включает в себя город Челси и поселки Ривер и Уинтроп. Бостон обладает правом собственности на все движимое и недвижимое имущество округа Саффолк, но также оплачивает все расходы по его управлению. Казначей и аудитор счетов города выполняют аналогичные функции для округа Саффолк. Но имеется семь выборных окружных должностных лиц и несколько должностных лиц, практически независимых друг от друга, которые выбираются губернатором или судьей Высшего суда.

Эта ситуация с реальным политическим Бостоном достаточно запутана. Столичный Бостон, с другой стороны, включает в себя тридцать девять муниципалитетов, расположенных в пяти округах, которые составляют компактное сообщество с полутора миллионами жителей. Эти центры обладают всеми возможностями для связи и транспорта. И штат действительно признал единство района, создав такие административные органы, как столичная парковая комиссия и столичный совет по водным ресурсам и канализации.

Сан-Франциско зашел так далеко, что имеет единый руководящий орган и единый набор финансовых должностных лиц для города и округа.

На этом перечисление реальных достижений на пути к официальной консолидации в целом исчерпывается. Преимущества консолидации, какими они видятся беспристрастному наблюдателю, очевидны. Но этот процесс обычно чрезвычайно сложен, особенно в том, что касается справедливого распределения активов и пассивов объединяемых частей. Город Нью-Йорк добился этого только путем принятия на себя долгов отдаленных округов и муниципалитетов. Но за девятнадцать лет даже этой щедрой уступки оказалось недостаточно для сильного местного духа Бруклина, Бронкса, Куинса и Ричмонда.

ФЕДЕРАЦИЯ

Там, где немедленная консолидация одним ударом исключена, как это, по-видимому, происходит почти всегда, более легкий переход предлагается рекомендациями Ассоциации управления города и округа Аламеда, Калифорния. Понимая, что мощные местные настроения на периферийной территории непреодолимо препятствуют присоединению к городу Окленд или вообще любой форме полного органического союза муниципалитетов в округе, эта Ассоциация предложила в качестве логичного первого шага к созданию более экономично организованного округа план федерации.

ОРГАНИЗАЦИОННАЯ СХЕМА города и округа Аламеда и их боро, как предложено в предварительном уставе, представленном Ассоциацией управления города и округа

ЭХИЗСЕР ИЛИ ЭСКИЗ ПРЕДЛАГАЕМОГО ГОРОДА И ОКРУГА АЛАМЕДА С УКАЗАНИЕМ ПРЕДЛАГАЕМЫХ БОРО

Согласно предлагаемому плану, руководящий орган будет состоять из одного советника от каждого из двадцати одного округа. В отличие от нынешнего совета супервайзеров в округе Аламеда, новый орган будет наделен исключительно законодательными функциями. Функции округа как корпорации общественного права будут расширены и будут включать ряд интересов, которые, как предполагается, общи для муниципалитетов. Полицейская защита, например, вернется из городов обратно в округ, где она изначально и находилась, исходя из той теории, что преступность процветает в определенной социальной и физической среде и ничего не знает и тем более не заботится о границах корпораций. А поскольку опустошения от пожаров и болезней затрагивают скорее территорию, чем корпоративные границы города, борьба с этими угрозами также будет передана округу. Внедрение этого плана также приведет к ликвидации двойной системы оценки и сбора налогов. За меньшими единицами останется юрисдикция в отношении их более специфических местных дел, таких как общественные работы. Таким образом, идентичность отдельных городов, которые будут именоваться «боро», останется неизменной, поскольку они сохранят свои местные руководящие органы для выработки сугубо местной политики. В то же время общая организация местного самоуправления обеспечит учет общих интересов входящих в него членов.

Какой-то подобный план федерации в качестве переходного шага к единству, судя по всему, заслуживает одобрения со стороны нескольких важных округов, состоящих из общин, подобных тем, что составляют округ Аламеда. Трудно представить, как эти сообщества перед лицом растущих расходов на управление и повышенных требований к общественным услугам смогут еще долго сопротивляться каким-либо мерам по достижению большего органического единства.

Даже в сфере общественных работ желательность единого контроля часто имеет огромное значение. Так, в округе Эссекс, штат Нью-Джерси, еще в 1894 году было обнаружено, что отдельные муниципалитеты в этом отчетливо урбанизированном округе не могут выработать адекватное обеспечение системы общественных парков. В случае с некоторыми магистралями, проходящими через два или более из этих городов, было крайне желательно осуществить своего рода непрерывное, единообразное благоустройство. Также было обнаружено, что некоторые низменности частично лежат в одном муниципалитете, а частично в другом, так что ни один город не мог действовать независимо с наибольшей пользой. Некоторые города не имели свободного пространства для создания парков, в то время как другие имели пространство, но не обладали ресурсами или необходимостью развивать его. С любой точки зрения очевидным курсом было проведение общей консолидации парковых интересов и создание комплексного, сбалансированного паркового плана в масштабах всего округа. И поэтому была создана окружная парковая комиссия, обладающая исключительной юрисдикцией в отношении развития и содержания парков. Однако примечательно, что эта комиссия, как мы уже отмечали, не была сделана неотъемлемой частью существующего окружного управления, а стала отдельной корпорацией; руководители этого нового ведомства управления назначались судьями Верховного суда, чтобы исключить политику из сферы его контроля. Если бы столичный район находился под единым муниципальным управлением, подобное усложнение не потребовалось бы. Окружная администрация сочли непригодной для представления единства интересов во всех сообществах, когда рассматривалось новое важное предприятие.

Наиболее ярким и поучительным примером реализации идеи столичного объединения под окружным контролем в мире является Совет округа Лондона. За века Лондон — подобно тому, как некоторые из наших американских городов выросли за время жизни одного поколения — превратился из множества мелких независимых местных общин в единый непрерывный столичный район. Тем не менее входящие в него единицы, среди которых древний Лондон является лишь одной из частей, сохранили свою историческую идентичность и цепко держатся за свои исторические институты. По этому странному признаку Лондон, возможно, напоминает столичный район Нью-Йорка или Бостона либо округ Эссекс в Нью-Джерси. Время от времени создавались новые административные единицы, призванные отвечать современным потребностям, пока система местного самоуправления не стала воплощением сложности. В 1855 году Парламент сделал первый шаг к урегулированию этой ситуации, создав Столичный совет по строительным работам, который за тридцать три года своего существования внес большой вклад в улучшение благоустройства города. Но в его ряды закрались коррупция и скандалы, и он был распущен по закону. Затем был создан Совет округа Лондона, членами которого стали сто восемнадцать советников: по два человека избирались от каждого из пятидесяти семи «парламентских боро» или избирательных округов и четыре — от лондонского Сити. Из числа своих членов или со стороны советники выбирают девятнадцать олдерменов, которые служат в течение шестилетнего срока. Через свои комитеты Совет соприкасается с различными проблемами округа, в то время как за фактическое управление отвечают инженерные, медицинские, финансовые и прочие эксперты. «Клерк», выбираемый Советом, фактически является координатором всей системы, отчасти наподобие городского управляющего в Соединенных Штатах. Контролер выполняет роль финансового агента Совета.

На столь организованный округ Лондон возложены многие функции, которые в Америке почти повсеместно доверяются городам: широкие полномочия в области общественного здравоохранения, все вопросы, связанные с противопожарной защитой, все проекты улучшения столичных улиц, строительство и содержание мостов через Темзу, применение строительных норм и содержание доходных домов. Совет также обладает ограниченными полномочиями в отношении того, что мы в нашей стране называем «коммунальными предприятиями»; он имеет право создавать технические училища, а также строить и содержать парки и зоны отдыха. Его финансовые полномочия, хотя их осуществление подконтрольно Министерству внутренних дел, носят всеобъемлющий характер.

При этом округ Лондон — это не просто город под другим названием. Столичные боро обладают своей отдельной идентичностью и вполне реальной властью, включая определенный контроль над общественным здравоохранением и уличным освещением. В любом конфликте между боро и округом Министерство внутренних дел выступает в роли окончательного арбитра.

Округ Лондона имеет послужной список, которым он по праву может гордиться. На его счету — длинный список грандиозных общественных работ, задуманных и выполненных в духе служения обществу. Похоже, что ни взяточничество, ни система покровительства и раздачи должностей не смогли закрепиться здесь. Это округ, который стал настолько заметным и интересным для своих граждан, что они объединяются в местные политические партии, основанные на подлинных различиях во мнениях и политике, чтобы заставить свое гражданство играть роль в его управлении. В креслах руководящего органа заседают не типичные искатели должностей, к которым мы привыкли в Америке, а люди такого влияния и способностей, как лорд Розбери, впоследствии премьер-министр Англии, и сэр Джон Лаббок.

Все это, судя по всему, доказывает, что даже в столь поздний час округ способен на весьма почтенную службу, если к нему относиться серьезно.

Вся эта проблема имеет первостепенную важность для будущего американских городов. Помимо очевидной экономии от единого местного самоуправления в противовес двум или более, представляется важным, чтобы дальнейшее развитие крупных центров населения не сдерживалось противоречащей политикой двойной или множественной системы местных администраций. Более того, очевидно, что опасности, постоянно угрожающие населению городских общин, такие как пожары, преступность и заразные болезни, представляют собой единые проблемы, которые совпадают по масштабу с густонаселенными районами. Кажется необходимым, чтобы контроль над этими угрозами был единым и чтобы не слишком полагались на дух сотрудничества между различными единицами.

См.: Hormell, O. C. “Boston’s County Problems,” Annals American Academy of Political and Social Science, May, 1913, pp. 134 et seq.

См.: Munro, Government of European Cities, pp. 345 et. seq.

ГЛАВА XVII. РЕКОНСТРУКЦИЯ: ПРИНЦИПЫ, ПРЕЦЕДЕНТЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Мы приложили определенные усилия, чтобы выстроить для округа правильные отношения. В идеале он должен представлять собой находящееся под надзором местное подразделение администрации штата (такой надзор должен обеспечивать строгую подотчетность, но не быть мешающим); он должен быть освобожден штатом от немалого числа несовместимых, непосильных бремен; он должен иметь (с некоторыми необходимыми ограничениями) полную свободу действий в перестройке своей внутренней организации для выполнения любых обязательств по общественному обслуживанию, которые могут быть возложены на него в будущем. В некоторых отношениях его величайшая услуга должна заключаться в полном отходе от общественного обслуживания, в то время как в других отношениях его значение должно значительно возрасти.

На практике эти внешние процессы перестройки будут происходить одновременно, с разной скоростью в зависимости от того, существует ли необходимость в том или ином из них или осознается ли она. Их полная реализация все же оставит за округом в рамках его ограниченной сферы очень четкий и почетный круг функций для исполнения. И для этого округ, ныне в столь большой степени являющийся негодным инструментом самоуправляющегося, уважающего себя сообщества, должен быть перестроен изнутри.

Базовую формулу реконструкции нетрудно отыскать. В каждом штате прогрессивная часть гражданства, интересующаяся улучшением государственного управления, долго баловалась теорией «сдержек и противовесов», которую для простоты понимания можно назвать «безопасностью через усложнение». Прошлые поколения ставили во главу угла изощренные политические механизмы. Точно так же, как для некоторых людей лекарство, которое не горчит, неэффективно, для старой школы политических реформаторов правительство было опасным, если его можно было разглядеть и понять. Но изощренность и сложность городского управления «дорого обходились». Ценой их был «очевидный провал». В конце концов народ взбунтовался, и конец старому образу мыслей об управлении был близок. Свидетельство тому: движения тех городов, которые с 1901 года столь радостно, хотя и столь обдуманно «сдали в утиль» историческую догму, приняв «комиссионный» план. Изощренные, сложные, неэффективные, коррумпированные городские управления уступили место буквально сотнями новой системе, краеугольным принципом которой является простота: один набор должностных лиц для выборов и контроля; одно место, куда можно обратиться для решения дел; один источник, на который следует направлять критику, когда дела идут не так.

Одним словом, Короткий бюллетень во всем его объеме. Дело не просто в том, что должностных лиц для выборов должно быть немного. Кандидаты от округов не особенно непонятны сельским избирателям, а бюллетени в сельских районах не часто бывают абсурдно длинными. Фермер, пожалуй, лучше справляется с составлением своего списка кандидатов, чем любой другой класс граждан. Также необходимо, чтобы «те должностные лица были выборными, которые достаточно важны, чтобы привлекать к себе внимание и заслуживать его», то есть чиновники, стоящие у истоков государственной политики — а не шерифы, коронеры или окружные клерки; не должностные лица, которые просто выполняют законодательную рутину, а те, кто должен разрабатывать программы действий округа.

И кроме того, Короткий бюллетень подразумевает унификацию полномочий. Ибо какой смысл наблюдать и критиковать один набор должностных лиц, если все это время действительно важную работу округа выполняют и действительно значительный ущерб наносят те чиновники, которые малозаметны и потому остаются без присмотра?

Окружное управление в его нынешнем виде является самой олицетворяющей несоответствие этим одобренным принципам политической организации сущностью. Поэтому, начиная с основания идеальной структуры, давайте приступим к задаче реконструкции.

В идеальных условиях хоум-рула округ будет поставлен лицом к лицу с необходимостью стоять на собственных ногах. Он будет искать подходящие средства для выполнения этого обязательства. Электорат будет нести ответственность за свое коллективное поведение благодаря точному представлению в совете округа. Ответственность в первую очередь будет обеспечена в самом составе руководящего органа, который является источником власти в любом народном правительстве. Никакой стереотипный единый план организации не подойдет; никакого раболепного копирования «новоанглийского» или «южного» типа: округа слишком сильно различаются для этого. Но естественные и законные расхождения общественного признания будут признаны и представлены. Мелкие географические подразделения, обладающие четкой идентичностью, могут получить отдельный голос в окружном совете, но если округ представляет собой географическое и социальное целое, форма руководящего органа будет отражать этот факт. И если округ совпадает по территории с городом, этому обстоятельству будет придано надлежащее значение.

Но совет округа будет представлять собой нечто большее, чем просто сжатое отражение электората. Он будет наделен, как такие органы редко наделяются, властью не только узнавать, чего хотят люди, но и претворять их пожелания в дела управления. Вместо того чтобы работать, как сейчас, через чуждые инструменты в лице независимых должностных лиц, он будет контролировать исполнительный механизм округа, который будет сформирован им самим. Должны ли мы отнять у людей право выбирать шерифов, окружного клерка, землемера, суперинтенданта бедных? Да, отнять право выбора, но усилить их контроль. Отказаться от разделения властей? Да, покончить с трехманежным (а возможно, двенадцати- или двадцатиманежным) цирком и перейти к серьезному делу управления. Ибо бизнес никогда не организовывался успешно иначе как на принципах того, что глава контролирует хвост и все промежуточные звенья. В юридических терминах совет округа, разумеется, при условии надзора со стороны законодательных и административных органов штата, будет осуществлять все полномочия корпорации, включая полномочия по назначению, сбору доходов и ассигнованию средств.

Большой шаг к воплощению этих принципов в жизнь был сделан в округе Лос-Анджелес, штат Калифорния, — одном из тех сообществ, где доктрина сложности когда-то была доведена до абсурдных крайностей. Но новый устав этого округа, принятый первым в соответствии с положениями конституции о хоум-руле, в значительной степени исходил из света той теории, примером которой служит план комиссии в городах. Супервайзеры сохраняются в выборном списке, как того требует конституция, но окружной школьный суперинтендант, коронер, государственный распорядитель наследств (общественный администратор), окружной клерк, казначей, сборщик налогов, регистратор и землемер, — все они, прежде избиралявшиеся избирателями, теперь назначаются руководящим органом округа, которым является совет супервайзеров, и подотчетны ему. Шериф, аудитор, оценщик и окружной прокурор по-прежнему являются выборными. Расширяя таким образом полномочия совета супервайзеров, разработчики устава требуют, чтобы за немногими исключениями должностные лица отбирались из списков кандидатов, прошедших конкурсный отбор, на основе заслуг и пригодности. Гонорарная система отменяется. Достижение Лос-Анджелеса, хотя оно и далеко от той степени единства, которая присутствует во многих округах, управляемых комиссионной системой, важно как недавний осознанный шаг к большему упрощению.

И теперь, когда мы усовершенствовали механизм выражения общей воли жителей округа, остается более эффективно вооружить руководящий орган средствами для претворения простых пожеланий в конкретные административные акты. Иными словами, мы должны мобилизовать оперативные департаменты под эффективным руководством.

Вспомним прежде всего наше утверждение из предыдущей главы о том, что округ в Соединенных Штатах почти повсеместно лишен определенного исполнительного главы. Одно исключение составляют два округа первого класса в Нью-Джерси (Хадсон и Эссекс), где до недавнего времени так называемый совет выборных фрихолдеров избирался по округам. В этих обстоятельствах возникла потребность в каком-либо органе, который представлял бы единство интересов различных местностей в управлении округом. Соответственно, была задумана должность супервайзера. Это должностное лицо избирается жителями округа и обладает полномочиями, во многом напоминающими полномочия мэра во многих городах. От него требуется «быть бдительным и активным в обеспечении исполнения и соблюдения законов и постановлений округа». С учетом законодательства о государственной службе он имеет право приостанавливать в должности и смещать подчиненных, но не назначать их. Он может предлагать законопроекты и налагать вето на резолюции.

Пятнадцать лет опыта не побудили к более широкому внедрению этого института. За одним или двумя исключениями супервайзеры, подобно большинству городских мэров, не были людьми волевыми или обладающими воображением, и ими, судя по всему, руководили те же политические элементы, что и советом фрихолдеров, по отношению к которому они должны были служить сдерживающим фактором.

В то время как пишутся эти строки, один округ на Западе — почти бессознательно, как может показаться, и под воздействием факторов, которые на первый взгляд кажутся реакционными, — сделал один из самых значительных прогрессивных шагов к административному единству, когда-либо предпринятых американским округом. Речь идет об округе Денвер, штат Колорадо. С момента внесения поправки в конституцию в 1902 году город и округ географически совпадают. Статья XX, раздел 2 гласит, что «должностные лица города и округа Денвер должны быть такими, какие предусмотрены уставом посредством назначения или избрания». 9 мая 1916 года Денвер отказался от комиссионной формы правления и возложил назначение должностных лиц города и округа на мэра.

Эксперименты в Нью-Джерси и Денвере указывают общее направление к административному единству; они даже близко не оправдывают тех ожиданий, которые кажутся обоснованными в свете недавних событий в американских городах. Ведь в конце концов практическая проблема в любом административно-территориальном образовании остается неизменной: эффективно и экономично справляться с видимым объемом работы, которую необходимо выполнить, или услуг, которые необходимо оказать. И это некоторые из наиболее активных наших городов — такие как Дейтон и Спрингфилд (Огайо), Ниагара-Фолс (Нью-Йорк) и еще около сорока других — попытались сделать с помощью формы организации, представляющей собой единство и простоту в чистом виде: плана типичной коммерческой корпорации. Совет директоров для представления интересов населения; сити-менеджер для назначения руководителей департаментов и руководства ими — вот и все. И это работает!

Подобным же образом жители наших округов непременно согласятся на реорганизацию своих общественных дел. Члены окружных советов не станут следовать примеру некоторых наших нынешних окружных комиссаров и лично спускаться до управления деталями администрирования. Они освоят искусство делегирования полномочий без потери контроля. И точно так же, как граждане упростят свою задачу участия в жизни общества, сосредоточив внимание на правящей группе, представительный орган сосредоточит административную ответственность в руках главного подчиненного. Говоря конкретно, округ будущего будет нанимать управляющего, выбираемого надлежащим образом исключительно с учетом его пригодности к управлению общественными делами и без учета места жительства, религии или взглядов на мексиканский ситуационный вопрос, который примет на себя властные полномочия округа там, где совет директоров их прекращает.

С введением управляющего, наделенного адекватными полномочиями, округ обретет важнейший элемент любого коллективного начинания: лидерство. Без этой направляющей, движущей силы едва ли приходится удивляться тому, что округа до настоящего времени не направлялись ни к какой конкретной цели.

И что конкретно означает лидерство в делах округа?

Прежде всего, теперь станет возможным выстроить правильный тип вспомогательной организации. Например, при таком руководстве для округа Хадсон в штате Нью-Джерси не должно было возникнуть необходимости из-за отсутствия надлежащей исполнительной ответственности возлагать на местных судей странную функцию по выбору комиссии по борьбе с комарами и распределять остальные полномочия по назначению так, как могло подсказать сиюминутное увлечение.

Окружной управляющий, обладающий правом назначать и увольнять, разумеется, окажется в положении, позволяющем отдавать распоряжения с разумной уверенностью в том, что они будут выполнены без судебного приказа (writ of mandamus) или какой-либо иной формы судебного вмешательства. Соответственно, общественные дела пойдут быстрее.

Кроме того, присутствие ответственного исполнителя обеспечит незаменимое условие для составления научно обоснованного бюджета. Финансовый комитет руководящего органа не является надлежащей заменой, поскольку, как говорит мистер Картрайт [22]: «Такой комитет не может обладать ни пониманием полного значения бюджета, ни личным интересом в надлежащем выполнении работы по его подготовке, какими должен обладать исполнительный глава, несущий личную ответственность в очень большой степени за успех или неудачу всей администрации округа. Человек, несущий официальную ответственность, должен лично разрабатывать планы, привлекая себе в помощь таких советников, которых он считает наиболее подходящими для консультирования». Бюджет — это финансовый план или программа на определенный год. Он должен охватывать потребности округа в их единстве. Это надлежащее занятие для единого направляющего разума, который постоянно и тесно связан через своих подчиненных с каждой потребностью округа. Не то чтобы окружной управляющий обладал «правом кошелька» и диктовал финансовую политику округа. Напротив, он будет просто формулировать финансовую программу для принятия или отклонения своими нанимателями — целиком или частично, по их усмотрению.

Окружной управляющий также будет выступать противовесом чрезмерному давлению со стороны какого-либо географического подразделения округа или какого-либо подразделения государственной службы. Он будет выявлять возможные новые услуги или лучшие методы оказания старых услуг. Короче говоря, он будет специально уполномоченным агентом окружного совета в реализации его политики и движущей силой общественного мнения. Через руководящий орган и окружного управляющего установится четкая и прямая преемственность власти от народа до кухонного работника в богодельне и помощника тюремщика в окружной тюрьме.

Предложение, практически совпадающее с этой формулой, было выдвинуто несколько лет назад группой граждан Орегона под руководством В. С. У'Рена в виде проекта поправки к конституции штата. Согласно предполагаемой схеме, делами округа должен был управлять совет из трех директоров, избираемых избирателями округа сроком на шесть лет. Этот совет получал бы полномочия «принимать все целесообразные правила и положения для успешного, эффективного и экономичного управления всеми делами и имуществом округа». Однако необходимо было бы нанять управляющего делами, который стал бы «главным исполнительным лицом округа»; выбор этого должностного лица не должен был ограничиваться штатом Орегон; его жалованье определялось бы советом. Ему принадлежало бы право назначения подчиненных должностных лиц округа. Совет директоров наделялся бы полномочиями проверять счета — либо напрямую, либо через аудитора.

Более полный и детальный план управления округом, основанный на тех же общих принципах, был воплощен в законопроекте, внесенном в легислатуру штата Нью-Йорк в 1916 году [23]. В нем предусматривалось, что любой округ, за исключением тех, которые входят в состав Нью-Йорка, может принять этот статут посредством петиции и референдума. Таким образом, округом должен был управлять совет из пяти окружных супервайзеров, которые действовали бы через управляющего, в чьи обязанности входило бы:

(a) присутствовать на всех заседаниях совета супервайзеров;

(b) следить за тем, чтобы резолюции и другие распоряжения совета супервайзеров, а также законы штата, исполнение которых возложено на такой совет, добросовестно выполнялись округом, включая всех должностных лиц, избранных избирателями;

(c) рекомендовать совету супервайзеров такие меры, которые он может счесть необходимыми или целесообразными для надлежащего управления делами округа и его различных ведомств;

(d) назначать всех должностных лиц округа, избрание которых избирателями не требуется по конституции, за исключением окружных супервайзеров и окружного аудитора или контроллера, на те сроки полномочий, которые предусмотрены законом.

В соответствии с резолюциями совета супервайзеров он должен:

(e) закупать все расходные материалы и сырье, необходимые любому должностному лицу округа, включая управляющего по делам бедных;

(f) заключать контракты от имени совета супервайзеров, когда сумма возмещения по ним не превышает пятисот долларов;

(g) получать от различных должностных лиц округа отчеты об их разнообразной деятельности в такой форме и в такие сроки, которые может потребовать совет супервайзеров;

(h) получать от различных должностных лиц округа постатейные сметы вероятных расходов на содержание их ведомств на предстоящий год и передавать их совету супервайзеров со своим одобрением или неодобрением каждого и всех пунктов в виде предварительного бюджета.

(i) выполнять иные обязанности, которые может потребовать совет супервайзеров.

При осуществлении этих обязанностей окружной управляющий обладал бы полномочиями допрашивать свидетелей, принимать показания под присягой и проводить проверки деятельности любого ведомства.

Поскольку конституция штата Нью-Йорк требует избрания народом шерифа, окружного прокурора, окружного клерка и регистратора, порядок избрания этих должностных лиц не мог быть изменен законом.

План округа Аламида, упоминавшийся в предыдущей главе, предусматривает должность управляющего городом и округом, который ведал бы не только управлением округом, но и исполнением политики различных входящих в него боро.

Таковы лишь немногие конкретные предложения по фундаментальной политической реконструкции округа. Вспоминаем ли мы вновь о плачевном состоянии нашего городского управления десятилетней давности, надежда на скорое и коренное улучшение окружной системы в части ее фундаментальной структуры не кажется совсем уж тщетной.

[21] Ноябрь 1912 г.

[22] Ото Г. Картрайт, директор Бюро исследований округа Уэстчестер.

[23] Текст см. в Приложении, стр. 251–256.

ГЛАВА XVIII. НАУЧНОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ

Однако улучшение управления округом предполагает гораздо больше, чем просто скелет организации. Недостаточно обеспечить средства для закрепления ответственности в общем, хотя и фундаментальном смысле за должностными лицами, которые находятся на виду и обладают властью. Это лишь начало эффективности. И тем не менее «ответственность» в ее тончайших проявлениях, в ее наиболее близких к практике применениях — это как раз ключ к тому, о чем проповедуют все сторонники лучшего управления и государственного администрирования. Дайте свет! Именно это предлагает движение за Короткий бюллетень посредством более радикальных коренных изменений в структуре. Пролитие света также составляет суть доктрины лучшего бухучета, лучшего аудита, лучшего бюджетирования, лучших закупок и общей тенденции к большей гласности в ведении общественных дел.

Те окружные комиссары где-то в Канзасе и Айове, которые переплатили за свои мосты, — в чем была их истинная проблема? Автор в сельскохозяйственном журнале, который разоблачил эти скандалы, завершил свою статью призывом к народу «избирать хороших честных людей». Такой совет был по меньшей мере на шаг или два конструктивнее политических проповедей вековой давности (у которых до сих пор есть приверженцы) о том, что государственные служащие неизбежно превращаются в воров и жуликов; что лучшее, что мы можем сделать, — это связать им руки хитроумными устройствами «проверок» и «балансов», пока им станет почти невозможно двигаться. Сегодня одна группа политических реформаторов говорит: «Дайте этим должностным лицам побольше власти, а затем наблюдайте за ними», а другая группа, дополняя первую, заявляет: «Дайте должностным лицам средства точно знать, что они делают; дайте также общественности средства наблюдать умно и детально; и если их слуги оступятся, то это “на совести народа”» — как фактически, так и формально. Можно с уверенностью предполагать, например, что в кабинетах тех среднезападных окружных чиновников ужасно «не хватало» надежных данных по строительству мостов, с помощью которых можно было бы противостоять уловкам сговорившихся подрядчиков.

Прежде всего, какой именно мост был нужен больше всего? Были ли у них данные об объеме и весе трафика, который предполагался на этом сооружении? Искали ли они совета у инженера с незапятнанной репутацией или просто полагались на свой «здравый смысл» и на то, что они «прожили там всю жизнь и должны знать лучше кого бы то ни было»? Что показывали записи в офисе окружного инженера относительно относительной долговечности и расходов на содержание стальных мостов по сравнению с деревянными в специфических местных условиях?

Затем что касается заявок на предлагаемое сооружение: как они соотносились со стоимостью мостов аналогичного тоннажа в других штатах и округах? Как насчет текущего состояния рынка стали — было бы лучше купить сейчас или подождать несколько месяцев, пока дела на заводах не затихнут?

Как насчет финансирования мостового проекта? Должна ли стоимость покрываться за счет доходов текущего года, должно ли это финансироваться за счет десятилетнего выпуска облигаций или же на следующее поколение налогоплательщиков следует возложить выплаты долго после того, как мост исчерпает свою полезность?

Совет супервайзеров, окружной управляющий или окружной инспектор, вооруженные ответами на эту серию чрезвычайно умеренных и актуальных вопросов и долей здравого смысла, были бы неуязвимы для девяноста девяти процентов «хитроумных» сделок, которые так часто проворачиваются за спиной ничего не подозревающей публики и их беспечных слуг.

Наука государственного управления заключается главным образом в том, чтобы точно знать, где вы находитесь и что вы делаете, — знании, приобретаемом посредством экспериментов, расследований и сравнений, а также путем обращения к авторитетным стандартам и к самим авторитетам.

Мы проиллюстрируем этот принцип в нескольких его применениях:

БУХУЧЕТ

Бухгалтерский учет любой организации, публичной или частной, полезен соразмерно определенности его анализов или классификаций в соответствии с тем, что наиболее важно знать. Так, в штате Нью-Йорк статуты уполномочивают советы супервайзеров утверждать претензии на основании: (1) конкретных сумм, установленных законом штата, таких как фиксированные оклады судей; (2) сумм, установленных советом супервайзеров на основании закона. По меньшей мере в одном округе (Уэстчестер) раньше было принято сваливать в кучу самые разные претензии под вторым заголовком — под названием «одобренные округом счета» (county audited bills), — процедура, которая была вполне удовлетворительной, пожалуй, если знание правомочности платежа было единственной желаемой информацией. При такой системе было невозможно определить стоимость содержания какого-либо офиса или департамента округа без фактического отслеживания каждого ваучера до его источника. Так, было обнаружено, что в 1907 году бюджетное ассигнование на содержание управляющего по делам бедных составляло 17 485,61 доллара, в то время как расходы по отчету казначея составляли 108 906,58 доллара, а фактическая стоимость содержания офиса при внесении надлежащих добавлений из «одобренных округом счетов» составляла 118 464,33 доллара. Расхождения столь же серьезного характера были выявлены и по большинству других ведомств. Система бухгалтерского учета из-за неточных классификаций давала информацию, которая была полезна для защиты казначея, но практически не представляла ценности как описание того, что делали департаменты округа и насколько экономно они это делали.

Точная классификация также чрезвычайно важна при составлении бюджета, дабы реальный опыт полученных доходов и выплаченных средств мог стать надежной основой для будущей деятельности. При отлаженной системе государственного контроля за местными счетами классификации будут производиться государственным чиновником, который будет обладать полномочиями добиваться их соблюдения со стороны финансового сотрудника в каждом округе. Так что со временем каждый округ получит неоценимое преимущество возможности сравнить свои финансы с финансами других аналогичных единиц. Надлежащая система бухгалтерского учета зайдет в своем анализе так далеко, что обеспечит большой объем данных о стоимости единиц оказанных услуг и потребленных материалов. Помимо прочего, она будет в любой момент времени точно показывать состояние активов округа как в виде денежных средств, так и в виде инвестиций; она покажет, сколько округ фактически должен и будет должен на любую будущую дату.

БЮДЖЕТ

На основе счетов, которые в подробной классификации отражают потребности и ресурсы округа, руководящий орган сможет отправиться в финансовое плавание каждого нового года с картой и компасом. В установленное время перед периодом составления бюджета руководители департаментов, имея перед глазами отчеты о транзакциях и затратах за предыдущие годы, сформулируют свои запросы на будущие услуги. Но из-за точности требуемых для представления смет любой запрос на увеличение ассигнований будет бросаться в глаза. Тем самым руководитель департамента окажется в положении оправдывающегося, будет обязан дать объяснения. Осознание этого обстоятельства окажет явно благотворное влияние на любое его желание добиваться увеличения ассигнований без тщательного рассмотрения.

Более того, руководящий орган будет действовать с уверенностью в том, что общественность имеет в своем распоряжении средства детального ознакомления с тем, во что обходится ее правительство. Деятельность года будет рассматриваться как программа общественных услуг; и к разработке этой программы каждый заинтересованный гражданин и группа граждан будут призываться посредством общественных слушаний. Как отмечает Бюро исследований округа Уэстчестер: «Было бы легко посредством публичного уведомления о подаче таких возражений и о таких публичных слушаниях предоставить возможность для подачи возражений или дополнительных предложений налогоплательщиками и для их рассмотрения на публичном слушании в окружном центре перед советом супервайзеров. Такие слушания, несомненно, быстро положили бы конец таким злоупотреблениям, которые иллюстрируются в нашем бюллетене о закупках окружных товаров. Перед лицом общественного протеста немногие супервайзеры проголосовали бы утвердительно за ассигнования на столь экстравагантные расходы. Разница в результате была бы эквивалентна разнице между действиями информированной общественности, способной заранее обсудить предлагаемые расходы, и бездействием общественности, не ведающей о характере таких предлагаемых расходов, что является обычным положением дел при нынешних методах бюджетного обеспечения государственных средств.

«Легко предотвратить официальное принятие вопреки общественному протесту экстравагантных смет. Трудно предотвратить экстравагантное нецелевое использование государственных средств, ассигнованных едиными суммами, или исправить такие злоупотребления после того, как такие расходы уже были понесены» [24].

Полное знание и полное взаимное доверие и понимание со стороны общественности, с одной стороны, и ее правительственных институтов — с другой: вот главное и казалось бы разумное обещание бюджетной системы правильного толка. Она не может быть введена в действие в полном объеме без тех структурных изменений в управлении округом, с которыми мы уже разобрались.

АУДИТ И ЗАКУПКИ

Особой сферой, в которой точное знание особенно необходимо в качестве защиты от воровства, является сфера деятельности аудитора. Многим окружным казначеям кажется, что аудиторские требования правительства выполняются, когда установлены некие основания для платежа. Иногда даже в этом случае рассматриваемая санкция не является законной, поскольку часто она может устанавливаться не ссылкой на букву закона, а прецедентами, созданными предыдущими должностными лицами. Не «Что говорит по этому поводу закон?», а «Как поступал —— в подобных случаях?» — вот вопрос, который чаще всего крутится в голове чиновника. Сколько миллионов добрых денег ускользнуло сквозь пальцы окружных казначеев из-за такой процедуры, так никогда и не узнают. Государственный ревизор, который не обнаружил бы множество старомодных округов, где совершались столь незаконные выплаты, — поистине большая редкость.

Но подобная посмертная проверка незаконных платежей по большей части представляет собой печальное занятие. Современные стандарты аудиторской организации и практики нацелены на то, чтобы более надежно гарантировать установление законности платежа до совершения выплаты. Аудитор, безусловно, должен быть полностью независимым от распорядителя кредитов, а некоторые авторитеты настаивают на том, чтобы он был независим и от ассигнующего органа. Меньше всего аудиторская проверка должна осуществляться самим ассигнующим органом или через его комитеты (как это имеет место в некоторых штатах), поскольку такой аудит из-за отсутствия непосредственного рассмотрения и четкого распределения ответственности быстро вырождается в формальное мероприятие. В некоторых округах даже практикуется проверка счетов полным составом совета путем аккламации!

И поскольку столь значительная часть претензий к округу приходится на материалы и товары, используемые при строительстве и обслуживании дорог, мостов и учреждений, работа аудита неизменно тесно связана с системой закупок. Закупочный агент, как бы он ни назывался, является в конце концов особой разновидностью аудитора, имеющего дело с variedad товаров, а не с фондами. Как и в любой другой отрасли государственной службы, успешные закупки зависят прежде всего от точной информации, относящейся в данном случае к стандартам полезности различных изделий, текущему и возможному будущему состоянию рынка, точному состоянию имеющихся запасов и добросовестному выполнению контрактов. Такая информация может поступать из инвентарных книг, от инспекторов, из торговых журналов или результатов химических анализов.

В округе Аламида (Калифорния) в результате расследования, гласности и политического давления, приведших к изменениям в процедуре закупок в окружных ведомствах, в 1912–1916 годах на одной только статье расходов на выборы было сэкономлено 810 205 долларов. Стоимость чистых бланков заявлений о регистрации упала с 16,50 до 3,30 доллара за тысячу, а избирательных бюллетеней — с 22,12 до 1,65 доллара. На рекламе, предвыборных прокламациях и т. д. за этот период экономия составила 1700 процентов. И это далеко не единичный случай. Это типично для результатов, достигаемых при использовании тщательных научных методов закупок в общественных работах повсеместно [25]. Точный учет, изучение удельных затрат, «беспощадная гласность», стандартизация и устранение бессмысленных потерь и холостой работы служат тому объяснением. Налоговая ассоциация ныне настоятельно требует объединения государственных закупочных агентств по всему округу, чтобы воспользоваться еще большими преимуществами в виде экономии, которые возникают у крупного покупателя.

ДРУГИЕ ФОРМЫ УЧЕТА

Округ будет нуждаться в точной информации не только в отношении своих материальных интересов. Там, где округ соприкасается с человеческим фактором, нельзя упускать из виду важность работы при дневном свете. Должностному лицу, ведающему вопросами помощи бедным, не годится вести учет подопечных «под своей шляпой». Точно так же офицер пробации будет исследовать правонарушения и особые нужды своих подопечных и отчитываться о них поистине содержательным образом. А шериф, доколе он остается должностным лицом по поддержанию правопорядка в округе, будет предоставлять отчет о преступлениях, совершенных в пределах его юрисдикции, что, возможно, приведет к принятию надлежащих превентивных мер.

Мы установили высокий стандарт административной эффективности. Насколько нам известно, ни один округ в настоящее время до него не дотягивает. Ни один округ, судя по всему, без принуждения со стороны центрального правительства штата даже не добился какого-либо серьезного прогресса в этом направлении, если не считать инициатив частных исследовательских бюро или налоговых ассоциаций. Организация и процедура окружного администрирования — это целина для конструктивной гражданской активности.

Но административная процедура не менее важна для улучшения дел в округе, чем кадры организации. «Политика» в администрации стала означать антипод научных стандартов. Посредственность и некомпетентность восседают на троне там, где партийная целесообразность превалирует над интересами всего округа.

СИСТЕМА ЗАСЛУГ

Поэтому долой «политику»! Ни один округ по собственной инициативе не сделал более важного шага к этой цели, чем Лос-Анджелес в Калифорнии, согласно своему специальному уставу о местном самоуправлении (home rule), который примечателен своим передовым характером положений о государственной службе. Помимо прочего, он учреждает бюро эффективности, состоящее из комиссии по гражданской службе (три члена), ее секретаря и аудитора округа. Цитируя текст устава, обязанностью этого бюро является «определение обязанностей каждой должности в классифицированной службе, установление стандартов эффективности, расследование методов работы различных департаментов и рекомендация совету супервайзеров и руководителям департаментов мер по повышению индивидуальной, групповой и ведомственной эффективности, а также обеспечение единообразия состязательности и простоты функционирования». Комиссия обязана «устанавливать и фиксировать сравнительную эффективность служащих в классифицированной службе» и имеет право после проведения слушаний «увольнять со службы тех, кто падает ниже установленных стандартов эффективности» [26].

Объединив структуру управления, призванную зафиксировать общую ответственность, административную процедуру, призванную пролить дневной свет на общественные дела, и административный персонал, свободный служить интересам общественности, жители округа окажутся в положении, позволяющем им получить практически все, чего они хотят, в пределах полномочий, предоставленных данной местности законами штата.

[24] «Составление окружного бюджета», Бюро исследований округа Уэстчестер, 1912 г.

[25] Отличные результаты были достигнуты закупочным агентом округа Онондага, штат Нью-Йорк, миллером Фрэнком Х. Вудом.

[26] Полный текст положений см. в Уставе Лос-Анджелеса (Приложение B).

ГЛАВА XIX. ОКРУГ БУДУЩЕГО

В своем воображении мы теперь полностью переделали систему. Столичные округа ушли со сцены; остальные в значительной мере были поставлены во главе собственной судьбы благодаря щедрому расширению принципа местного самоуправления (home rule). Окружной политик конвенционального типа был упразднен, и преданное служение всему народу пришло на смену раздвоенной лояльности, которая ставила окружного председателя на почетнейшее место.

Что такой округ мог бы сделать для своих граждан?

Следует помнить, что этот воображаемый округ, который нас особенно интересует, будет практически ограничен сельскими и полусельскими местностями. Здесь, даже пока мы мечтаем, происходит весьма реальная метаморфоза, которая неизбежно порождает чувство общности интересов. Благодаря Александру Грэхему Беллу и Генри Форду сельская глушь сближается вопреки самой себе! Сельская знать станет мыслить более крупными категориями, и база ее лояльности соответственно расширится. И нельзя придумать более фундаментального достижения для улучшения жизни округа, ибо, как вопрошал Герберт Куик: «Знавали ли вы когда-нибудь человека, который гордился бы своим округом?» Ответ, который он дает сам себе: «Я знал лишь одного такого человека, и все его родственники занимали должности в округе».

Округу прошлого не хватало возможностей «показать себя во всей красе». Округ будущего будет оснащен всем необходимым для совершения интересных дел интересным образом. Но он должен выработать политику — реальную политику — в качестве замены того интереса, который сделал охоту за должностями и удержание должностей базовой сельской индустрией. Фермеру будущего нужно дать нечто более здравое для размышлений «долгими зимними вечерами», чем то, кто будет следующим коронером; и он должен перестать измерять свою свободу количеством должностей, которые он пытается заполнить своим бюллетенем.

Но прежде чем окружное гражданство поднимется до уровня понимания нового порядка, нужно совершить благожелательное насильственное действие над силой в обществе, отмеченной главным образом холуйским одобрением действующей администрации, полным отсутствием совести или идей, а также «готовыми полосами» [patent insides] — окружной официальной газетой. Дешевый еженедельник с готовыми шаблонами должен кануть в Лету вместе со старой Доббин, и на смену ему придет какое-то средство, которое еще предстоит разработать, для публикации официальной рекламы, которая действительно рекламирует, и предоставления новостей, которые не просто «годны для печати», но и стоят того.

Когда эти механические основы эффективной местной демократии будут приобретены, округ окажется в состоянии сформулировать подлинную программу услуг. Что касается составляющих оной, то здесь может быть уместно несколько предложений:

ОБЩЕСТВЕННОЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЕ

Вопреки, возможно, общему мнению, сельские районы страны не являются заметно свободными от проблем общественного здравоохранения. Вся нищета, плохое жилье и заразные болезни сосредоточены не только в перенаселенных городских трущобах. Сельским жителям, пожалуй, предстоит узнать гораздо больше о чистом молоке и воде, например, чем их городским собратьям. Но движение за общественное здравоохранение охватило сельские районы. Оно, судя по всему, пришло главным образом через общегосударственную борьбу с туберкулезом. За последние шесть или семь лет развернулась замечательная кампания по созданию учреждений для ухода за лицами, страдающими этим недугом. Это нечто совершенно отличное от идеи попечения о больных нищих, поскольку выяснилось, что трудно убедить многих людей, нуждающихся в надлежащем лечении, отправиться в учреждение, за которым тянется давнее клеймо. В Нью-Йорке такие специализированные учреждения имеются примерно в половине округов. На Юге Северная Каролина добилась более значительного прогресса, чем любой другой штат. В девяноста из ста ее округов есть окружные врачи, работающие неполный рабочий день, в то время как в остальных десяти имеются окружные должностные лица по здравоохранению, полностью посвящающие свое время и энергию сохранению общественного здоровья и профилактике заболеваний. Стандарты отбора этих должностных лиц очень высоки.

В Висконсине был принят закон, уполномочивающий совет супервайзеров любого округа нанимать дипломированную медсестру с высшим образованием, в обязанности которой входит:

«Выступать в качестве консультанта-эксперта по гигиене во всех школах, в которых еще нет медицинского осмотра ни врачом, ни патронажной медсестрой; оказывать помощь управляющим по делам бедных в их заботе о нуждающихся в помощи бедняках округа; давать инструкции больным туберкулезом и другим лицам относительно мер гигиены, которые необходимо соблюдать для предотвращения распространения туберкулеза; помогать в составлении отчетов о существующих случаях туберкулеза; работать в качестве патронажной медсестры по всему округу и выполнять такие иные обязанности в качестве медсестры и эксперта по гигиене, которые могут быть возложены на нее окружным советом».

То, что дух нового движения за общественное здравоохранение до некоторой степени укореняется в Миннесоте, подтверждает свидетельство местного авторитета [27]:

«В округе Кучичинг действует первая и единственная организация здравоохранения в штате. Окружные комиссары и окружной школьный совет видят экономическую целесообразность найма медицинского работника для сохранения здоровья общины и обеспечения того, чтобы дети посещали школу максимальное количество дней в каждой четверти.

«Более того, они выбрали должностное лицо по здравоохранению с правильной точкой зрения; человека, который считает, что департамент здравоохранения должен быть скорее образовательным учреждением, чем полицейским ведомством; человека, который использует “полицейскую дубинку” для исключительных чрезвычайных ситуаций, но который всегда готов обучать и убеждать. В округе Кучичинг власти закладывают фундамент для типа гражданственности, которая не только вырастет здоровой, но и будет настолько хорошо информирована, что станет соблюдать санитарные законы и настаивать на надлежащих гарантиях здоровья. Организация здравоохранения округа, аналогичная той, что создана в округе Кучичинг, или еще лучше, если это по карману, необходима в каждом округе Миннесоты, как южном, так и северном, но особенно в пионерском районе».

Движение за общественное здравоохранение в округах отнюдь не ограничивается упомянутыми штатами.

ПЛАНИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ОКРУГА

Пример, полный наводящих на размышления возможностей практически для любой местности, приходит к нам из округа Уэстчестер (штат Нью-Йорк). Это район, который частично является пригородным, а частично сельским и обладал очень небольшим единством, за исключением политического. Железнодорожные пути ведут не к общему центру внутри округа, а к Центральному вокзалу (Grand Central Terminal) в Нью-Йорке. Эту ситуацию Торговая палата округа Уэстчестер попыталась смягчить, по крайней мере в некоторой степени, посредством физического плана округа, который облегчил бы сообщение между районами и, возможно, способствовал бы более равномерному распределению населения. План предусматривает тщательно продуманную систему дорог, парков и канализационных сетей. Это частная инициатива, но в городах существуют официальные комиссии по планированию; почему бы не быть им и в округах? Что может лучше послужить отправной точкой для широкой, комплексной программы модернизированного округа?

ОКРУЖНЫЕ БИБЛИОТЕКИ

Столь же фундаментальным для благополучия сельского округа, как шоссе и мосты, является пробуждение его интеллектуальной жизни. Школьная система повсеместно становится все более централизованной, так что образовательная политика и управление контролируются из столицы штата. Но школы удовлетворяют эту потребность лишь в элементарной, ограниченной степени, оставляя взрослое население и выпускников начальных и средних школ по большей части без должного внимания. Федеральный комиссар по образованию обнаружил, что «вероятно, семьдесят процентов всего населения страны не имеют доступа к какой-либо адекватной коллекции книг или к общественному читальному залу. Лишь примерно в трети округов Соединенных Штатов имеется библиотека с пятью тысячами томов или более. Только в ста из них сельские жители и жители деревень имеют свободный доступ к библиотекам».

В 1901 году один из округов Огайо благодаря наследству, оставленному одним из его граждан, получил возможность по крайней мере частично восполнить этот пробел, создав первую окружную библиотеку. Она быстро развивалась и теперь имеет не только центральное здание, но и ряд филиалов. Говорят, что в результате этого почина в округе произошло всеобщее пробуждение, которое проявилось в хороших окружных дорогах, окружных парках и сотне других осязаемых способов.

Следуя примеру Огайо, законы об окружных библиотеках были приняты в Вайоминге, Висконсине, Миннесоте, Миссури, Мэриленде, Орегоне, Небраске и Нью-Йорке. В Калифорнии насчитывается двадцать семь окружных библиотек.

ОКРУЖНОЙ ЗАЩИТНИК

По всей Оклахоме и в округе Лос-Анджелес гуманистическое общественное мнение проявилось в учреждении новой окружной должности — окружного защитника (public defender). Цель этого нового института заключается в том, чтобы поставить неимущего участника судебного процесса как в фактическом, так и в юридическом отношении в равные условия с его оппонентом, будь то ответчик по уголовному делу или сторона в гражданском споре. До сих пор закон предписывал, чтобы каждый обвиняемый имел адвоката, пусть даже за счет штата. Но адвокаты, назначаемые на эту несколько неблагодарную (в финансовом отношении) задачу, были либо молоды и неопытны, либо слишком заняты более прибыльной практикой, чтобы уделять «благотворительным» делам то внимание, которого они заслуживали. При новой системе получающий жалование защитник — это человек, сопоставимый по своим способностям с окружным прокурором; он полностью посвящает себя работе в округе и имеет ряд помощников. Защитник также выполняет функции следователя для суда и часто в этом качестве обнаруживает обстоятельства, которые дают судье основания смягчить приговор. Между прочим, двухлетний эксперимент с этой должностью в Лос-Анджелесе показал, что по сравнению со старым методом найма различных практикующих частным образом адвокатов можно добиться значительной экономии.

Хотя окружной защитник, несомненно, приобретет наибольшее значение в городских округах, сельские общины не преминут предоставить возможности для его услуг.

ИДЕАЛИЗИРОВАННЫЙ УПРАВЛЯЮЩИЙ ПО ДЕЛАМ БЕДНЫХ

Для демонстрации еще одного успешного эксперимента мы должны снова обратиться к округу Уэстчестер (штат Нью-Йорк), на этот раз к деятельности В. Эверита Мейси, управляющего по делам бедных, избранного в ноябре 1914 года. Мистер Мейси вступил в свои общественные обязанности как состоятельный человек с большим опытом работы в сфере социального обеспечения. Он обнаружил, что управление делами бедных в округе находится в худшем политическом состоянии: мелкое взяточничество при помещении в приюты и закупке припасов, архаичная богодельня, заметное отсутствие информативных записей, пренебрежение надлежащими медицинскими осмотрами. Он начал с истоков проблемы, устранив «политику» при осуществлении назначения с помощью простого средства — требования к соискателям должностей заявлять о своей квалификации. Со временем он окружил себя группой подготовленных социальных работников — мужчин и женщин, которые, по словам одного наблюдателя [28], «столь же не похожи на персонал, обычно обнаруживаемый при должностном лице по законам о бедных, сколь факультет университета не похож на персонал однокомплектной сельской школы». Простое перечисление лишь некоторых его достижений за первый двухлетний срок предвещает, пожалуй, приближение округа будущего к пику своей эффективности в качестве гуманитарного агентства. Мистер Мейси систематизировал документацию, потребовал проведения физического и медицинского осмотра всех обитателей, выявил умственно отсталых и отправил их в специализированные учреждения, инициировал конкурсные торги при закупке припасов (сэкономив 18 000 долларов за первый год), улучшил рацион питания обитателей и общий уровень их здоровья, утроил объем продукции, выращиваемой на окружной ферме, и превратил больницу в профилактическое учреждение вместо места лечения явно больных людей.

Между прочим, основной интерес управляющего заключается в первопричинах и профилактике бедности, и с этой целью он учредил расследования и ведение записей о привычках, занятиях и любых других вопросах, касающихся обитателей, которые могли бы пролить свет на их нынешнее состояние.

В решении вопросов, связанных с детьми, его работа оказалась особенно эффективной. Прежде всего были предотвращены ненужные помещения в приюты, поощрявшиеся существовавшей в Нью-Йорке гонорарной системой (fee system). И в течение первого года срока полномочий 311 детей перестали быть иждивенцами государства: некоторые из ранее помещенных туда детей были переведены в государственные приюты, некоторые устроены в приемные семьи, но подавляющее большинство — 239 детей — возвращено родственникам. Поскольку ежегодные расходы округа на каждого помещенного ребенка составляли 237 долларов, общественная экономия, достигнутая благодаря такому систематическому, разумному решению детской проблемы, превысила 17 000 долларов.

Еще до истечения первого срока полномочий мистера Мейси он настолько завоевал доверие совета супервайзеров и широкой общественности, что они приняли планы централизации работы по общественному благосостоянию округа в рамках крупного комплекса, на который уже было выделено почти 2 000 000 долларов. В пределах этого нового учреждения разместятся богодельня, окружная больница и окружная тюрьма. Должность же управляющего по делам бедных тем временем была упразднена (1 января 1917 года), и ее место займет новое должностное лицо, именуемое комиссаром благотворительности и исправительных учреждений и обладающее значительно расширенной юрисдикцией.

Мистер Мейси дал нам новое представление о некогда мрачной работе управляющего по делам бедных, и он приготовил для нас новые откровения относительно возможностей своей должности.

ОРГАНИЗАЦИЯ ГРАЖДАН

Но движения за улучшение сельского здравоохранения, лучшие библиотечные возможности, лучшее физическое развитие и за лучшую концепцию общественных гуманитарных обязательств не возникают из воздуха. Они всегда являются продуктом либо чьей-то личной инициативы, либо чьих-то организованных усилий. В каком-то округе явно не хватает этого элемента гражданского лидерства? Тогда очевидная потребность округа заключается в том, чтобы преодолеть этот разрыв. Сельское население Америки страдает (слово это слишком слабо) от отсутствия чувства общественного единения. Каждый «среднестатистический» сельский житель представляет собой единицу, он не ходит стаями — в этом проявляется его независимость. С другой стороны, он не до конца освоил искусство сотрудничества и законного компромисса. Однако конец этому положению, несомненно, придет через его растущее осознание общности частных интересов, развивающееся благодаря таким специальным организациям, как окружные торговые палаты, комитеты по торговле и окружные сельскохозяйственные ассоциации.

Иногда такие органы, основанные с идеей продвижения общего материального преимущества, например путем повышения стоимости местной недвижимости или привлечения капитала в местную промышленность, в ходе постепенного процесса обнаруживают, что правительство является незаменимым рычагом для достижения конкретных поставленных целей и что существующее правительство — решительно неэффективный инструмент. Именно через такую метаморфозу Торговая палата в округе Уэстчестер (штат Нью-Йорк) перешла в своей программе планирования развития округа к изучению порочной системы налогообложения и борьбе с ней, к планам пересмотра управления округом и, наконец, к активному интересу к местному самоуправлению (home rule) округа через конституционный пересмотр. Окружные торговые палаты также делают многое для преодоления барьеров недоверия, существовавших между фермером и бизнесменом. Путем слияния тех и других в общей организации оба часто приходят к пониманию своих общих интересов в хороших дорогах, хороших школах и всех остальных атрибутах развитой общины.

ОКРУЖНЫЕ КРУЖКИ ПО ИЗУЧЕНИЮ ЖИЗНИ ОКРУГА

Интересная попытка стимулировать здоровое окружное самосознание с помощью иного интеллектуального средства предпринимается в Северной Каролине. Под эгидой Университета Северной Каролины во многих округах были созданы «клубы родного округа», и, согласно проспекту, их члены «полны решимости глубоко и вдумчиво познакомиться с силами, институтами, тенденциями, течениями и движениями, которые создали историю, изучаемую нами сегодня, и которые создают историю, которую будут изучать наши дети завтра». Клубные занятия главным образом касаются сельских проблем. Каждый округ сравнивается с самим собой в период последней переписи населения, «чтобы узнать, в каких деталях он продвинулся вперед, топчется на месте или отстает». Но также он сравнивается с другими округами штата по каждому аспекту исследования, чтобы показать свое место и рейтинг... «Между тем штат в целом противопоставляется широкому фону мировых устремлений и достижений».

Таковы лишь некоторые признаки расширения жизни сельского сообщества. Планировать, представлять общественности для обсуждения и одобрения и осуществлять именно такие проекты — в этом заключается конструктивная возможность округа будущего. Это программа, которая станет испытанием для гражданской позиции и государственного мышления округа. Это подлинная «политика» округа.

[27] Доктор И. Дж. Мерфи из Ассоциации общественного здравоохранения Миннесоты.

[28] См. Winthrop D. Lane, “A Rich Man in the Poor House,” Survey, Nov. 4, 1916. Перепечатано в виде брошюры Ассоциацией окружного управления, Уэйн-Плейс, штат Нью-Йорк.

ПРИЛОЖЕНИЕ А. КОНСТИТУЦИОННОЕ ОКРУЖНОЕ МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ (HOME RULE) В КАЛИФОРНИИ

[В ответ на значительный спрос на реорганизацию определенных округов легислатура Калифорнии в 1911 году представила народу поправку к ст. XI конституции, которая приводится ниже. Она была принята 10 октября 1911 года. Краткое содержание и комментарии см. на стр. 145–147 текста.]

Окружные уставы.

Разд. 7½. Любой округ может разработать устав для собственного самоуправления, не противоречащий Конституции и подчиненный ей (или, уже разработав такой устав, может разработать новый), и касающийся вопросов, разрешенных положениями Конституции, путем избрания квалифицированными избирателями указанного округа на всеобщих или внеочередных выборах совета из пятнадцати независимых домовладельцев, которые были квалифицированными избирателями этого округа в течение по меньшей мере пяти лет. Указанный совет домовладельцев может быть избран в соответствии с постановлением, принятым голосами трех пятых всех членов совета супервайзеров такого округа, объявляющим, что общественные интересы требуют избрания такого совета с целью подготовки и предложения устава для указанного округа, либо в соответствии с петицией квалифицированных избирателей указанного округа, как предусмотрено ниже. Такая петиция, подписанная пятнадцатью процентами квалифицированных избирателей указанного округа, исчисляемыми от общего числа поданных в нем голосов за всех кандидатов на пост Губернатора на последних предшествующих всеобщих выборах, на которых избирался Губернатор, с просьбой об избрании совета из пятнадцати домовладельцев для подготовки и предложения устава для указанного округа, может быть подана в канцелярию окружного клерка. Окружной клерк обязан в течение двадцати дней после подачи указанной петиции изучить ее и установить по данным регистрации избирателей округа, подписана ли указанная петиция необходимым числом квалифицированных избирателей. Если этого требует указанный клерк, совет супервайзеров уполномочивает его нанять лиц специально для оказания ему помощи в работе по изучению такой петиции и обеспечивает их вознаграждение. По завершении такого изучения указанный клерк незамедлительно прилагает к указанной петиции свое должным образом датированное свидетельство, отражающее его результаты, и если из указанного свидетельства следует, что указанная петиция подписана необходимым числом квалифицированных избирателей, указанный клерк незамедлительно представляет указанную петицию совету супервайзеров, если тот заседает, в противном случае — на своем следующем регулярном заседании после даты такого свидетельства. При принятии такого постановления или представлении такой петиции указанный совет супервайзеров предписывает проведение внеочередных выборов с целью избрания такого совета домовладельцев, причем указанные внеочередные выборы проводятся не ранее чем через двадцать дней и не позднее чем через шестьдесят дней после принятия вышеупомянутого постановления или представления указанной петиции указанному совету супервайзеров; при этом, если всеобщие выборы проводятся в указанном округе не ранее чем через двадцать дней и не позднее чем через шестьдесят дней после принятия вышеупомянутого постановления или такого представления указанной петиции указанному совету супервайзеров, указанный совет домовладельцев может быть избран на таких всеобщих выборах. Кандидаты для избрания в качестве членов указанного совета домовладельцев выдвигаются посредством петиции, по существу таким же образом, какой может быть предусмотрен общим законом для выдвижения путем петиции избирателей кандидатов на окружные должности, по которым голосуют на всеобщих выборах. Указанный совет домовладельцев обязан в течение ста двадцати дней после того, как результаты таких выборов будут объявлены указанным советом супервайзеров, подготовить и предложить устав для указанного округа, который подписывается в двух экземплярах членами указанного совета домовладельцев или большинством из них и подается: одна копия — в канцелярию окружного клерка указанного округа, а другая — в канцелярию окружного регистратора того же округа. Указанный Совет супервайзеров после этого обеспечивает опубликование предложенного устава не менее десяти раз в ежедневной газете общего обращения, которая печатается, издается и распространяется в указанном округе; при этом в любом округе, где такая ежедневная газета не печатается, не издается и не распространяется, такой предложенный устав должен публиковаться не менее трех раз по меньшей мере в одной еженедельной газете общего обращения, которая печатается, издается и распространяется в указанном округе; и при этом в любом округе, где не печатаются, не издаются и не распространяются ни такая ежедневная, ни такая еженедельная газета, копия такого предложенного устава вывешивается окружным клерком в трех общественных местах в указанном округе и на входе или вблизи входа по меньшей мере в одну государственную школу в каждом школьном округе указанного округа, причем первая публикация или вывешивание такого предложенного устава должны быть осуществлены в течение пятнадцати дней после подачи его копии, как указано выше, в канцелярию окружного клерка. Указанный предложенный устав представляется указанным советом супервайзеров квалифицированным избирателям указанного округа на внеочередных выборах, проводимых не ранее чем через тридцать дней и не позднее чем через шестьдесят дней после завершения такой публикации или после такого вывешивания; при этом, если всеобщие выборы происходят в указанном округе не ранее чем через тридцать дней и не позднее чем через шестьдесят дней после завершения такой публикации или после такого вывешивания, то такой предложенный устав может быть представлен на таких всеобщих выборах. Если большинство указанных квалифицированных избирателей, голосующих по нему на таких всеобщих или внеочередных выборах, проголосует в пользу такого предложенного устава, он считается ратифицированным и незамедлительно представляется Законодательному собранию, если оно заседает на регулярной сессии, в противном случае — на его следующей регулярной сессии, либо он может быть представлен Законодательному собранию на внеочередной сессии для его утверждения или отклонения в целом, без права изменения или поправки. Такое утверждение может быть осуществлено посредством сопутствующей резолюции, и если оно одобрено большинством голосов членов, избранных в каждую палату, такой устав становится уставом такого округа и превращается в его основной закон в отношении содержащихся в нем вопросов, заменяет любой существующий устав, разработанный в соответствии с положениями этого раздела, и все поправки к нему, а также заменяет все законы, не совместимые с таким уставом в отношении вопросов, предусмотренных в таком уставе. Копия такого устава, заверенная и удостоверенная председателем и клерком совета супервайзеров под печатью указанного совета и засвидетельствованная окружным клерком указанного округа, в которой излагается представление такого устава избирателям указанного округа и его ратификация ими, после утверждения такого устава Законодательным собранием составляется в двух экземплярах и подается: один — в канцелярию Государственного секретаря, а другой — после регистрации в канцелярии регистратора указанного округа — в канцелярию окружного клерка этого округа, и после этого все суды принимают судебное уведомление о таком уставе.

Ратифицированный таким образом устав может быть изменен посредством предложений об этом, представленных советом супервайзеров округа его квалифицированным избирателям на всеобщих или внеочередных выборах, проводимых не ранее чем через тридцать дней и не позднее чем через шестьдесят дней после десятикратной публикации таких предложений в ежедневной газете общего обращения, которая печатается, издается и распространяется в указанном округе; при этом в любом округе, где такая ежедневная газета не печатается, не издается и не распространяется, такой предложенный устав должен публиковаться не менее трех раз по меньшей мере в одной еженедельной газете общего обращения, которая печатается, издается и распространяется в указанном округе; при этом в любом округе, где не печатаются, не издаются и не распространяются ни такая ежедневная, ни такая еженедельная газета, копия такого предложенного устава должна быть вывешена окружным клерком в трех общественных местах в указанном округе и на входе или вблизи входа по меньшей мере в одну государственную школу в каждом школьном округе указанного округа. Если большинство таких квалифицированных избирателей, голосующих по нему на таких всеобщих или внеочередных выборах, проголосует в пользу любой такой предложенной поправки или поправок либо любой поправки или поправок, предложенных посредством петиции, как предусмотрено ниже, такая поправка или поправки считаются ратифицированными и незамедлительно представляются Законодательному собранию, если оно заседает на регулярной сессии, в противном случае — на его следующей регулярной сессии, либо могут быть представлены Законодательному собранию на внеочередной сессии для утверждения или отклонения в целом, без права изменения или поправки, и если они одобрены Законодательным собранием, как предусмотрено здесь для утверждения устава, такой устав соответственно изменяется. Копия такой поправки или поправок после их утверждения Законодательным собранием составляется в двух экземплярах и подлежит удостоверению, заверению, регистрации и подаче, как предусмотрено здесь для устава, и с аналогичной юридической силой и действием. Когда бы ни подавалась в канцелярию окружного клерка любого округа петиция, подписанная десятью процентами квалифицированных избирателей любого округа, исчисляемыми из общего числа голосов, поданных в указанном округе за всех кандидатов на пост Губернатора на последних всеобщих выборах, на которых избирался Губернатор, с требованием к совету супервайзеров этого округа представить любую предложенную поправку или поправки к уставу такого округа, каковые поправка или поправки должны быть изложены полностью в такой петиции, квалифицированным избирателям этого округа, такая петиция незамедлительно изучается и удостоверяется окружным клерком и, если она подписана необходимым числом квалифицированных избирателей указанного округа, представляется в указанный совет супервайзеров указанным окружным клерком, как предусмотрено выше для петиций об избрании советов домовладельцев. При представлении указанной петиции указанному совету супервайзеров этот совет должен представить изложенную в ней поправку или поправки квалифицированным избирателям указанного округа на всеобщих или внеочередных выборах, проводимых не ранее чем через тридцать дней и не позднее чем через шестьдесят дней после публикации или вывешивания таких предложенных поправки или поправок тем же способом, который предусмотрен выше в случае представления любых предложенных поправки или поправок к такому уставу, предложенных и представленных советом супервайзеров. При представлении любого такого устава или поправок к нему любая альтернативная статья или предложение могут быть представлены на выбор избирателей и могут быть предметом раздельного голосования без ущерба для других.

Каждые внеочередные выборы, проводимые в соответствии с положениями этого раздела для избрания советов домовладельцев или для представления предложенных уставов либо любых поправок к ним, назначаются советом супервайзеров посредством постановления, в котором указываются цель и время таких выборов, устанавливаются избирательные участки, определяются места для голосования на них и перечисляются имена членов избирательных комиссий для каждого такого участка. Такое постановление до таких выборов должно быть опубликовано пять раз в ежедневной газете или два раза в еженедельной газете, если нет такой ежедневной газеты, которая печатается, издается и распространяется в указанном округе; при этом, если в таком округе не печатается или не издается ни одна такая ежедневная или еженедельная газета, копия таких постановлений должна быть вывешена окружным клерком в трех общественных местах в таком округе и на входе или вблизи входа по меньшей мере в одну государственную школу в каждом школьном округе в нем. Во всех остальных отношении каждые такие выборы проводятся и осуществляются, подсчет голосов по ним производится, а результат их объявляется советом супервайзеров в том же порядке, который предусмотрен законом для всеобщих выборов. Когда бы советы домовладельцев ни избирались или какой-либо такой предложенный устав либо поправка или поправки к нему ни представлялись на всеобщих выборах, должны соблюдаться общие законы, применимые к избранию окружных должностных лиц и представлению предложений на голосование избирателей, в той мере, в какой они применимы к этому.

Во всех уставах, составленных на основании полномочий, предоставленных настоящим разделом, допускается — в дополнение к любым другим положениям, разрешенным настоящей конституцией, и таковые должны предусматривать — регламентация следующих вопросов:

1. Относительно советов супервайзеров, их состава, регулирования их деятельности и управления ими, времени и сроков, на которые избираются члены указанного совета, числа членов (не менее трех), из которых должны состоять такие советы, их вознаграждения и их избрания — либо избирателями округов в целом, либо по округам; при этом в любом случае указанный совет должен состоять из одного члена от каждого округа, который должен быть квалифицированным избирателем этого округа; и

2. Относительно шерифов, окружных клерков, казначеев, регистраторов, сборщиков лицензионных сборов, сборщиков налогов, публичных администраторов, коронеров, инспекторов-землемеров, окружных прокуроров, аудиторов, оценщиков и суперинтендантов школ, избрания или назначения указанных должностных лиц или любого из них, времени и сроков, на которые указанные должностные лица должны избираться или назначаться, их вознаграждения либо установления такого вознаграждения советами супервайзеров, а в случае назначения — порядка их назначения; и

3. Относительно числа мировых судьей и констеблей для каждого тауншипа либо числа таких судей и других должностных лиц таких нижестоящих судов, какие могут быть предусмотрены Конституцией или общим законом, избрания или назначения указанных должностных лиц, времени и сроков, на которые указанные должностные лица должны избираться или назначаться, их вознаграждения либо установления такого вознаграждения советами супервайзеров, а в случае назначения — порядка их назначения; и

4. Относительно полномочий и обязанностей советов супервайзеров и всех других окружных должностных лиц, их смещения, объединения и разделения окружных должностей, а также порядка заполнения всех возникающих в них вакансий; при этом положения таких уставов, касающиеся полномочий и обязанностей советов супервайзеров и всех других окружных должностных лиц, должны подчиняться общим законам и контролироваться ими; и

[29] 4½. Относительно принятия на себя и исполнения окружными должностными лицами определенных муниципальных функций городов и поселков в составе округа, когда в случае городов и поселков, инкорпорированных по общим законам, исполнение окружными должностными лицами таких муниципальных функций разрешено общим законом, либо когда в случае городов и поселков, организованных в соответствии с разделом восемь настоящей статьи, исполнение окружными должностными лицами таких муниципальных функций разрешено положениями уставов таких городов или поселков либо поправками к ним.

5. Относительно установления и регулирования советами супервайзеров посредством постановления назначения и численности помощников, заместителей, клерков, атташе и других лиц, нанимаемых время от времени в различные учреждения округа, а также определения и регулирования такими советами полномочий, обязанностей, квалификации и вознаграждения таких лиц, времени и сроков, на которые они должны назначаться, а также порядка их назначения и смещения; и

6. Относительно вознаграждения таких инспекторов по охране рыбы и дичи, инспекторов по условно-досрочному освобождению и других должностных лиц, которые могут быть предусмотрены общим законом, либо относительно установления такого вознаграждения советами супервайзеров.

Все выборные должностные лица округов и тауншипов, дорожных округов и входящих в них подразделений дорожного строительства выдвигаются и избираются в порядке, предусмотренном общими законами для выдвижения и избрания таких должностных лиц.

Все уставы, разработанные на основании полномочий, предоставленных настоящим разделом, в дополнение к указанным выше вопросам могут содержать следующие положения:

Относительно должностей, иных чем те, которые требуются Конституцией и законами Штата, либо относительно создания любых или всех таких должностей советами супервайзеров, избрания или назначения лиц на такие должности, порядка такого назначения, времени и сроков, на которые такие лица должны так избираться или назначаться, и их вознаграждения либо установления такого вознаграждения советами супервайзеров.

Относительно должностей, создаваемых впоследствии настоящей конституцией или общим законом, избрания или назначения лиц на такие должности, порядка такого назначения, времени и сроков, на которые такие лица должны так избираться или назначаться, и их вознаграждения либо установления такого вознаграждения советами супервайзеров.

Относительно формирования в таких округах дорожных округов исключительно для ухода, содержания, ремонта, инспектирования и надзора за дорогами, магистралями и мостами; и формирования в таких округах подразделений дорожного строительства исключительно для строительства дорог, магистралей и мостов; включения в любой такой округ или подразделение целиком или частично любого инкорпорированного города или поселка на основании постановления, принятого таким инкорпорированным городом или поселком и разрешающего это, и на основании согласия на такое включение большинства квалифицированных избирателей такого инкорпорированного города или поселка либо его части, предлагаемых к такому включению, на выборах, проводимых для этой цели; организации, управления, полномочий и юрисдикции таких округов и подразделений, а также сбора в них доходов для таких целей путем налогообложения при согласии большинства квалифицированных избирателей таких округов или подразделений, голосующих на выборах, проводимых для этой цели; возникновения задолженности таковыми округами, подразделениями или округами для таких целей соответственно посредством выпуска и продажи округами облигаций таких округов, подразделений или округов и расходования поступлений от продажи таких облигаций, а равно введения и сбора налогов с имущества округов, подразделений или округов, в зависимости от обстоятельств, для выплаты основного долга и процентов по такой задолженности при наступлении срока их погашения; при этом любая такая задолженность не должна возникать без согласия двух третей квалифицированных избирателей округа, подразделения или округа, в зависимости от обстоятельств, голосующих на выборах, проводимых для этой цели, а также если до возникновения такой задолженности или во время ее возникновения не будет обеспечен сбор ежегодного налога, достаточного для выплаты процентов по такой задолженности по мере наступления срока их уплаты, а также для создания фонда погашения для выплаты основного долга по ней в срок или до наступления срока погашения, который не должен превышать сорок лет с момента заключения таковой, причем процедура голосования, выпуска и продажи таких облигаций, за исключением случаев, когда это предписано в таких уставах, должна соответствовать общим законам об уполномочивании и возникновении у округов задолженности по облигациям в той мере, в какой это применимо; при этом, далее, положения таких уставов, касающиеся строительства, ухода, содержания, ремонта, инспектирования и надзора за дорогами, магистралями и мостами, на которые предоставляется помощь от Штата, должны подчиняться таким правилам и условиям, которые могут быть установлены Законодательным собранием.

Всякий раз, когда какой-либо округ разрабатывает и принимает устав и таковой одобряется Законодательным собранием, как предусмотрено здесь, общие законы, принятые Законодательным собранием в соответствии с разделами четвертым и пятым настоящей статьи, в отношении такого округа заменяются указанным уставом в том, что касается вопросов, по которым в соответствии с настоящим разделом допускается делать положения в таком уставе и по которым в нем делаются положения, за исключением случаев, особо оговоренных здесь в ином порядке; а также за исключением того, что любой такой устав не должен затрагивать срок полномочий выборных должностных лиц округа либо любого его округа, тауншипа или подразделения, находящихся в должности на момент вступления такого устава в силу, и такие должностные лица продолжают занимать свои соответствующие должности до истечения срока, на который они были избраны, если они не будут смещены ранее в порядке, предусмотренном законом.

Устав любого округа, принятый на основании полномочий, предоставленных настоящим разделом, может быть аннулирован и отменен с согласия двух третей квалифицированных избирателей такого округа, голосующих на внеочередных выборах, проводимых для этой цели, назначаемых и созываемых советом супервайзеров округа по получении письменной петиции, подписанной и удостоверенной, как предусмотрено выше для целей принятия уставов, с требованием к указанному совету вынести вопрос об отмене и аннулировании такого устава на голосование квалифицированных избирателей такого округа, и в случае отмены и аннулирования любого такого устава такой округ в дальнейшем управляется в соответствии с общими законами, действующими для управления округами.

Положения настоящего раздела не применяются к любому округу, объединенному с каким-либо городом.

[29] Настоящий абзац был принят в качестве поправки 3 ноября 1914 г.

ПРИЛОЖЕНИЕ B УСТАВ ОКРУГА ЛОС-АНДЖЕЛЕС

[Это был первый устав, разработанный и принятый жителями округа в соответствии с поправкой к конституции Калифорнии (см. соотв.). Краткое содержание и комментарии к его положениям см. на стр. 172-173. Дата принятия: 7 ноября 1912 г.]

Мы, народ округа Лос-Анджелес, предписываем и устанавливаем для его управления настоящий

УСТАВ

СТАТЬЯ 1.

Наименование и права округа

Разд. 1: Округ Лос-Анджелес в его нынешнем виде представляет собой юридическое лицо и публичную корпорацию и в качестве такового обладает всеми полномочиями, определенными конституцией и законами Штата Калифорния, а также настоящим Уставом, и такими другими полномочиями, которые подразумеваются по смыслу.

Разд. 2: Полномочия, упомянутые в предыдущем разделе, могут осуществляться только Советом супервайзеров либо агентами и должностными лицами, действующими на основании их полномочий или в силу закона либо настоящего Устава.

Разд. 3: Корпоративным наименованием является «Округ Лос-Анджелес», которое должно именоваться таким образом во всех исках и разбирательствах, касающихся его корпоративных прав, имущества и обязанностей. Его границы и окружной центр остаются прежними, пока они не будут изменены законом иным образом.

СТАТЬЯ II.

Совет супервайзеров

Разд. 4: Округ Лос-Анджелес имеет Совет супервайзеров в составе пяти членов, каждый из которых должен быть избирателем округа, который он представляет, должен проживать в нем в период пребывания в должности, должен быть таким избирателем в течение по меньшей мере одного года, непосредственно предшествующего его избранию, и избирается таким округом. Срок их полномочий составляет четыре года, каждый занимает должность до избрания и квалификации своего преемника, и каждый из них получает жалование в размере 5000 долларов в год, выплачиваемое ежемесячно из окружной казны. Они посвящают все свое время в часы работы добросовестному служению обществу.

Разд. 5: Округ настоящим делится на пять супервайзерских округов, границы которых остаются и будут оставаться такими, какие они есть сейчас, до тех пор, пока они не будут изменены иным образом в соответствии с настоящим Уставом.

Разд. 6: На всеобщих выборах, которые состоятся в ноябре 1914 года, супервайзеры избираются от Первого и Третьего супервайзерских округов, причем сроки их полномочий начинаются в полдень в первый понедельник после первого дня января 1915 года и заканчиваются в полдень в первый понедельник декабря 1918 года; при этом каждый занимает должность до избрания и квалификации своего преемника.

На всеобщих выборах, которые состоятся в ноябре 1916 года, супервайзеры избираются от Второго, Четвертого и Пятого округов, причем сроки их полномочий начинаются в полдень в первый понедельник после первого дня января 1917 года и заканчиваются в полдень в первый понедельник декабря 1920 года; при этом каждый занимает должность до избрания и квалификации своего преемника.

На каждых всеобщих выборах после ноября 1916 года избираются — в зависимости от обстоятельств — два или три супервайзера сроком на четыре года, начиная с полудня в первый понедельник декабря, следующий за их избранием, и заканчивая в полдень в первый понедельник декабря четыре года спустя.

Разд. 7: Совет супервайзеров может двумя третями голосов своих членов изменить границы любого супервайзерского округа. Никакие такие границы ни в коем случае не должны изменяться так, чтобы это затрагивало пребывание в должности любого супервайзера. Любое изменение границ любого супервайзерского округа должно быть произведено в течение одного года после всеобщих выборов.

Разд. 8: Всякий раз, когда в Совете супервайзеров образуется вакансия, Губернатор заполняет такую вакансию, и назначенное лицо занимает должность до избрания и квалификации своего преемника. В таком случае супервайзер избирается на следующих всеобщих выборах для заполнения вакансии на не истекший срок, если только такой срок не истекает в первый понедельник декабря, следующий за указанными выборами.

Разд. 9: Совет супервайзеров избирает Председателя, который председательствует на всех заседаниях. В случае его отсутствия или неспособности действовать присутствующие члены обязательным письменным распоряжением выбирают одного из своих членов исполняющим обязанности председателя (pro tem). Любой член Совета может принимать присягу, когда это необходимо при исполнении его служебных обязанностей. Большинство членов составляют кворум, и никакой акт Совета не является действительным или обязательным, если за него не проголосовало большинство членов.

СТАТЬЯ III.

Общие полномочия Совета супервайзеров

Разд. 10: Совет супервайзеров обладает всей юрисдикцией и полномочиями, которые в настоящее время или в дальнейшем предоставляются конституцией и законами Штата Калифорния или настоящим Уставом.

Разд. 11: В обязанности Совета супервайзеров входит:

(1) Назначать всех окружных должностных лиц, кроме выборных должностных лиц, а также всех должностных лиц, помощников, заместителей, клерков, атташе и служащих, назначение которых не предусмотрено настоящим Уставом. За исключением случаев назначения на должности в неклассифицированной службе, все назначения Советом производятся из списка лиц, имеющих право на государственную службу. Совет устанавливает посредством постановления вознаграждение выборных должностных лиц и своих назначенцев, если такое вознаграждение не установлено иным образом настоящим Уставом.

(2) Предусматривать посредством постановления число мировых судей и констеблей, избираемых и назначаемых соответственно в каждом тауншипе. Совет может также предусмотреть посредством постановления численность и установить вознаграждение таких других судей и нижестоящих должностных лиц таких нижестоящих судов, какие в настоящее время или в дальнейшем предусмотрены конституцией или общим законом.

(3) Предусматривать посредством постановления число помощников, заместителей, клерков, атташе и других лиц, нанимаемых время от времени в различных офисах и учреждениях округа, а также их вознаграждение и время, в которое они должны назначаться.

(4) Предусматривать посредством постановления создание должностей, иных чем те, которые требуются конституцией и законами Штата, а также назначение лиц на замещение таковых и устанавливать их вознаграждение.

(5) Требовать — если это будет сочтено целесообразным — от любого окружного или тауншипного должностного лица либо служащего до или после вступления в исполнение обязанностей по его должности или службе предоставления поручительства на предмет их добросовестного исполнения на такую штрафную сумму, которая может быть установлена Советом.

(6) Разрабатывать, публиковать и обеспечивать соблюдение исчерпывающего свода правил, не противоречащих общим законам или настоящему Уставу, детально предписывающих обязанности и системы управления офисами и учреждениями, ведения счетов и отчетности для каждого из офисов, учреждений и департаментов округа.

СТАТЬЯ IV.

Окружные должностные лица, кроме супервайзеров

Разд. 12: Выборными окружными должностными лицами, помимо членов Совета супервайзеров, являются: Шериф, Окружной прокурор и Оценщик.

Разд. 13: На всеобщих выборах, проводимых в ноябре 1914 года, избирается Окружной прокурор, срок полномочий которого начинается в полдень в первый понедельник после первого дня января 1915 года и заканчивается в полдень в первый понедельник декабря 1916 года. На тех же выборах избираются Шериф и Оценщик, сроки полномочий которых начинаются в то же время и заканчиваются в полдень в первый понедельник декабря 1918 года. На всеобщих выборах, проводимых в ноябре 1916 года и каждые четыре года после этого, избирается Окружной прокурор, срок полномочий которого составляет четыре года, начиная в полдень в первый понедельник декабря после его избрания и заканчиваясь в полдень в первый понедельник декабря четыре года спустя. На всеобщих выборах, проводимых в ноябре 1918 года и каждые четыре года после этого, избираются Шериф и Оценщик, сроки полномочий которых составляют четыре года, начиная в полдень в первый понедельник декабря после их избрания и заканчиваясь в полдень в первый понедельник декабря четыре года спустя. Все выборные окружные должностные лица занимают должность до тех пор, пока их преемники не будут избраны и допущены к должности.

Разд. 14: Назначаемыми окружными должностными лицами являются:

Аудитор.

Совет по образованию, члены.

Совет попечителей юридической библиотеки, члены.

Комиссия по делам государственной службы, члены.

Коронер.

Окружной клерк.

Окружной юрисконсульт.

Инспектор по охране рыбы и дичи.

Санитарный врач.

Комиссар по садоводству.

Сборщик лицензионных сборов.

Инспектор по животноводству.

Комитет по условно-досрочному освобождению, члены.

Офицер по надзору за условно-досрочно освобожденными.

Публичный администратор.

Государственный защитник.

Закупочный агент.

Регистратор.

Регистратор избирателей.

Дорожный комиссар.

Суперинтендант по благотворительности.

Суперинтендант школ.

Инспектор-землемер.

Сборщик налогов.

Казначей.

Такие другие должностные лица, какие могут быть предусмотрены законом в дальнейшем, также подлежат назначению.

Сборщик налогов является по должности (ex-officio) сборщиком лицензионных сборов.

Разд. 15: Все пошлины, собираемые любым окружным должностным лицом, Советом или Комиссией, сдаются в окружную казну в первый понедельник каждого календарного месяца вместе с подробной письменной ведомостью о таковых, дубликат которой одновременно подается Аудитору.

Разд. 16: Всякий раз, когда в выборной окружной должности, за исключением члена Совета супервайзеров, образуется вакансия, Совет заполняет такую вакансию, и назначенное лицо занимает должность до избрания и квалификации своего преемника. В таком случае на следующих всеобщих выборах избирается должностное лицо для заполнения такой вакансии на не истекший срок, если только такой срок не истекает в первый понедельник декабря, следующий за указанными выборами.

СТАТЬЯ V.

Должностные лица тауншипа

Разд. 17: Совет супервайзеров должен предусмотреть посредством постановления наличие не менее одного мирового судьи и одного констебля в каждом тауншипе и может предусмотреть большее их число в тауншипах, где численность населения и дела в них требуют большего их числа; при этом до тех пор, пока Совет не предусмотрит таковых мировых судей и констеблей, число каждого из них в каждом тауншипе остается таким, как это предусмотрено законом в настоящее время или в дальнейшем; при этом, далее, если Законодательный собрание в дальнейшем вместо действующей в настоящее время по закону системы судов мировых судей заменит какую-либо другую систему нижестоящих судов, то в таком случае для Совета супервайзеров не будет обязательным предусматривать какое-либо их число, и Совет может прекратить существование всех мировых судей в различных тауншипах, если такое прекращение допускается законом, и Совет может предусмотреть такое количество нижестоящих судей или судей, которое необходимо для нужд округа при такой замененной системе.

Разд. 18: Мировые судьи выдвигаются и избираются в сроки, в порядке и на сроки, которые предусмотрены в настоящее время или в дальнейшем общим законом. Констебли назначаются Шерифом из списка лиц, имеющих право на государственную службу.

Разд. 19: Вознаграждение мировых судей и констеблей устанавливается Советом супервайзеров и должно выплачиваться исключительно в виде жалования, которое не обязано быть единообразным для различных тауншипов и пропорциональным населению в них. Их обязанности и квалификация должны быть такими, какие предписаны законом в настоящее время или в дальнейшем либо настоящим Уставом.

Разд. 20: Все пошлины, собираемые любым мировым судьей или констеблем, сдаются в окружную казну в первый понедельник каждого календарного месяца вместе с подробной письменной ведомостью о таковых, дубликат которой одновременно подается Аудитору. Пошлины, подлежащие сдаче в казну каждым констеблем, включают все пошлины, начисленные и собранные им за вручение любого судебного приказа или процессуального документа любого суда либо за любое действие или услугу, совершенные или оказанные им, или которые он имеет право либо обязан совершить или оказать в своем официальном качестве; и каждый констебль должен вносить в ведомость пошлин, которую он ведет, все такие пошлины, начисленные и собранные им, и сдавать их в окружную казну, как предусмотрено выше, без вычетов за любые такие действия или услуги, которые якобы или предположительно были совершены или оказаны им как частным лицом.

СТАТЬЯ VI.

Обязанности должностных лиц

Разд. 21: Окружной юрисконсульт представляет и консультирует Совет супервайзеров и всех должностных лиц округа, тауншипов и школьных округов по всем вопросам и правовым проблемам, касающимся их обязанностей, и несет исключительную ответственность и осуществляет контроль за всеми гражданскими исками и разбирательствами, в которых округ или любое его должностное лицо задействованы либо являются стороной. Он также выступает в качестве адвоката Публичного администратора по делам обо всех наследственных массах, в отношении которых такое должностное лицо является душеприказчиком, администратором с завещательным распоряжением или администратором, причем окружной юрисконсульт во всяком таком деле взыскивает гонорары адвоката, разрешенные законом, и сдает их в окружную казну.

Разд. 22: Суперинтендант по благотворительности находится в подчинении Совета супервайзеров, осуществляет общий надзор за благотворительными учреждениями округа и обеспечивает соблюдение правил и предписаний по управлению ими и их деятельности. Он выполняет такие иные обязанности, которые могут быть предписаны Советом супервайзеров или законом.

Разд. 23: По просьбе ответчика или по распоряжению Суда Государственный защитник безвозмездно защищает всех лиц, которые финансово не способны нанять адвоката и обвиняются в Верховном суде в совершении любого неуважения к суду, мисдиминора, фелонии или другого правонарушения. Он также по запросу дает консультации и советы таким лицам по поводу любого предъявленного им обвинения, по которому он ведет защиту, и он возбуждает все апелляции в вышестоящий суд или суды любого лица, которое было осуждено по любому такому обвинению, если, по его мнению, такая апелляция приведет или может обоснованно ожидаться привести к отмене или изменению обвинительного приговора.

Он также по запросу возбуждает иски о взыскании заработной платы и других требований лиц, которые финансово не способны нанять адвоката, в случаях, когда сумма вопроса не превышает 100 долларов и когда, по мнению Государственного защичника, выдвигаемые требования являются действительными и подлежащими судебной защите.

Он также по запросу защищает таких лиц во всех гражданских судебных процессах, в которых, по его мнению, они подвергаются преследованиям или несправедливым притязаниям.

Судебные издержки по всем искам, в которых Государственный защитник выступает в соответствии с настоящим разделом — будь то на стороне истцов или на стороне ответчиков, — выплачиваются из окружной казны в сроки и в порядке, требуемых законом или правилами суда, и в соответствии с системой истребования, проверки и оплаты, которая предписывается Советом супервайзеров. В обязанности Государственного защичника во всех таких судебных разбирательствах входит добиваться, если это возможно, в дополнение к общим судебным решениям в пользу представляемых им лиц, решений о взыскании судебных издержек и гонораров адвоката, где это допустимо, с оппонентов таких лиц, а также взыскивать их и сдавать в окружную казну.

Разд. 24: С учетом правил и предписаний, которые должны быть приняты Советом супервайзеров посредством постановления, Закупочный агент является закупщиком мебели, приспособлений, инструментов, припасов, материалов или иных предметов личного имущества для округа, а также для должностных лиц округа, тауншипов и всех прочих должностных лиц.

Разд. 25: Каждое окружное или тауншипное должностное лицо, Совет или Комиссия обладают полномочиями и выполняют обязанности, предписанные в настоящее время или в дальнейшем общим законом и настоящим Уставом в отношении такого должностного лица, Совета или Комиссии.

СТАТЬЯ VII.

Дорожный департамент

Разд. 26: Совет супервайзеров может предусматривать формирование дорожных округов для ухода, содержания, ремонта и надзора за дорогами, магистралями и мостами; и формирование подразделений дорожного строительства для строительства дорог, магистралей и мостами; включение в любой такой округ или подразделение целиком или частично любого инкорпорированного города или поселка на основании постановления, принятого таким инкорпорированным городом или поселком и разрешающего это, и на основании согласия на такое включение большинства квалифицированных избирателей такого инкорпорированного города или поселка либо его части, предлагаемых к такому включению, на выборах, проводимых для этой цели; организацию, управление, полномочия и юрисдикцию такого округа или подразделения, сбор в нем доходов для таких целей путем налогообложения при согласии большинства квалифицированных избирателей такого округа или подразделения, голосующих на выборах, проводимых для этой цели; возникновение задолженности для этого округом, округом или подразделением для таких целей соответственно посредством выпуска и продажи округом облигаций округа, округа или подразделения и расходования поступлений от продажи таких облигаций, а равно введение и сбор налогов с имущества округа, округа или подразделения, в зависимости от обстоятельств, для выплаты основного долга и процентов по такой задолженности при наступлении срока их погашения; при этом любая такая задолженность не должна возникать без согласия двух третей квалифицированных избирателей округа, округа или подразделения, в зависимости от обстоятельств, голосующих на выборах, проводимых для этой цели, а также если до возникновения такой задолженности или во время ее возникновения не будет обеспечен сбор ежегодного налога, достаточного для выплаты процентов по такой задолженности по мере наступления срока их уплаты, а также для создания фонда погашения для выплаты основного долга по ней в срок или до наступления срока погашения, который не должен превышать сорок лет с момента заключения таковой; причем процедура голосования, выпуска и продажи таких облигаций, за исключением случаев, когда иное предписано в настоящем Уставе, должна соответствовать общим законам об уполномочивании и возникновении задолженности по облигациям округами в той мере, в какой это применимо; при этом, далее, строительство, уход, содержание, ремонт и надзор за дорогами, магистралями и мостами, на которые предоставляется помощь от штата, должны подчиняться таким правилам и условиям, которые могут быть установлены Законодательным собранием.

Разд. 27: Дорожный комиссар с учетом таких правил и предписаний, которые предписываются Советом супервайзеров, осуществляет руководство и контроль над всеми работами по строительству, содержанию и ремонту дорог, магистралей и мостов, за исключением работ, выполняемых по контракту, и в его обязанности входит изучать и инспектировать работы по контракту по мере их продвижения и следить за тем, чтобы они выполнялись надлежащим образом, а по их завершении — подавать свое письменное одобрение таковых Совету супервайзеров. Он также осуществляет контроль и управление всеми окружными каменоломнями и гравийными карьерами, а также всем другим имуществом, материалами и средствами, необходимыми для строительства, содержания и ремонта дорог, магистралей и мостов и связанными с ними.

СТАТЬЯ VIII.

Департамент констеблей

Разд. 28: Настоящим создается Департамент констеблей, состоящий из Шерифа и всех констеблей, которые настоящим назначаются заместителями шерифа по должности (ex-officio).

Разд. 29: Шериф является главой указанного Департамента и организует его таким образом, чтобы обеспечить округу результативную и эффективную полицейскую защиту. Каждый констебль подчиняется приказам Шерифа и должен вручать процессуальные документы в пределах своего тауншипа или в другом месте по требованию, а также выполнять все обязанности, возложенные на него законом.

СТАТЬЯ IX.

Государственная служба

Разд. 30: Не позднее первого июля 1913 года Совет супервайзеров назначает трех лиц членами Комиссии по делам государственной службы, которые распределяют сроки своей службы так, чтобы один служил до первого понедельника декабря 1915 года в полдень, один — до первого понедельника декабря 1917 года в полдень и один — до первого понедельника декабря 1919 года в полдень. До первого понедельника декабря каждого года, следующего через год после 1913 года, Совет супервайзеров назначает одного человека преемником того члена Комиссии, срок полномочий которого к тому моменту истекает, сроком на шесть лет. Любая вакансия в Комиссии заполняется Советом супервайзеров на не истекший срок. Каждый член Комиссии служит до тех пор, пока его преемник не будет назначен и допущен к должности. Не более чем один член может быть сторонником одной и той же политической партии. Ни один член не должен занимать какую-либо другую оплачиваемую окружную должность, равно как он не должен быть в течение года, непосредственно предшествующего его назначению, активным исполнительным должностным лицом в какой-либо политической организации. Каждый член должен быть резидентом округа в течение пяти лет, непосредственно предшествующих его назначению, и его имя должно находиться в списках государственных и окружных оценок на момент такового. Совет супервайзеров четырьмя пятыми голосов всех членов может сместить члена Комиссии в течение срока его полномочий, но только при условии изложения в письменной форме причин такого смещения и предоставления ему возможности публично высказаться в свою защиту. Комиссия избирает одного из своих членов председателем.

Разд. 31: Каждый член Комиссии получает вознаграждение в размере десяти долларов за каждое посещенное им заседание таковой, но не более чем за пять заседаний в любом календарном месяце. Комиссия назначает и устанавливает вознаграждение Главного инспектора, который также выполняет обязанности Секретаря. Эта должность относится к категории конкурсных. Комиссия может назначать и устанавливать вознаграждение других необходимых подчиненных.

Разд. 32: Для обеспечения работы Комиссии Совет супервайзеров ежегодно вводит и собирает налог на все облагаемое налогом имущество в округе по ставке не менее половины цента на каждые сто долларов его оценочной стоимости. Любая часть налога, собранная таким образом за любой финансовый год и не израсходованная в течение такого финансового года либо не потребовавшаяся для покрытия расходов, понесенных в течение такого года, в первый день января, следующий за его окончанием, перечисляется в общий фонд округа.

Разд. 33: Государственная служба округа настоящим подразделяется на неклассифицированную и классифицированную службу.

Неклассифицированная служба включает в себя:

(a) Всех должностных лиц, избираемых народом.

(b) В офисе Окружного прокурора: Главного и одного другого заместителя, одного секретаря и трех детективов; а также специального юрисконсульта и специальных детективов для временного найма.

(c) В офисе Шерифа: помощника шерифа или Главного заместителя. В офисе Оценщика: Главного заместителя.

(d) Суперинтендантов, директоров и учителей школьной системы.

(e) Членов Окружного совета по образованию.

(f) Членов Комиссии по делам государственной службы.

(g) всех должностных лиц и других лиц, обслуживающих округ без вознаграждения.

Классифицированная служба включает в себя все остальные должности, существующие в настоящее время или создаваемые в дальнейшем.

Разд. 34: Комиссия предписывает, изменяет и обеспечивает соблюдение правил для классифицированной службы, которые имеют силу и действие закона; ведет протоколы своих заседаний и записи своих экзаменов, а также в качестве Комиссии или через отдельного Комиссара проводит расследования, касающиеся применения и действия настоящей статьи, правил и эффективности службы. Она представляет годовой отчет Совету супервайзеров.

Правила должны предусматривать:

(1) Классификацию всех должностей в классифицированной службе.

(2) Открытые конкурсные экзамены для проверки относительной пригодности претендентов на такие должности.

(3) Публичное оповещение обо всех экзаменах.

(4) Создание списков лиц, имеющих право на назначение, в которые заносятся имена успешных кандидатов в порядке их результатов на экзамене. Такие списки остаются в силе не дольше двух лет.

(5) Отклонение кандидатов или лиц, имеющих право на назначение, которые не выполняют разумные требования Комиссии в отношении возраста, места жительства, пола, физического состояния либо которые совершили преступление, позорное или недостойное поведение либо предприняли любую попытку обмана или мошенничества в связи с экзаменом.

(6) Назначение одного из трех лиц, занимающих самые высокие места в соответствующем списке.

(7) Об установлении испытательного срока продолжительностью не более шести месяцев до завершения назначения или повышения по службе, в течение которого кандидату, проходящему испытательный срок, может быть отказано в должности или он может быть понижен в должности с согласия Комиссии.

(8) О проведении неконкурсных экзаменов на младшие должности в окружных учреждениях, когда проведение конкурса признается нецелесообразным.

(9) О временном трудоустройстве лиц из списка допущенных кандидатов до тех пор, пока список по категории, охватывающей данное временное трудоустройство, не будет исчерпан; а в чрезвычайных ситуациях — о временном трудоустройстве без экзамена, с согласия Комиссии, после того как список допущенных кандидатов будет исчерпан. Однако такое временное трудоустройство не должно продолжаться более шестидесяти дней, и не допускается назначение последовательных периодов временного трудоустройства. Принятие или отказ от принятия такого временного назначения лицом из списка допущенных кандидатов также не являются препятствием для назначения на постоянную должность из указанного списка допущенных кандидатов.

(10) О переводе с одной должности на аналогичную должность в том же классе и разряде, а также о восстановлении в должности в течение одного года лиц, которые без собственной вины или проступка были освобождены от службы или понижены в должности.

(11) О повышении по службе на основе конкурсного экзамена и сведений об эффективности работы, личных качествах, поведении и выслуге лет. Списки должны составляться, а назначения на повышение производиться в порядке, предписанном для первоначального назначения. Повышение ранга или увеличение заработной платы сверх лимита, установленного правилами для данного разряда, считается повышением по службе. По мере возможности вакансии должны заполняться путем повышения по службе.

(12) об отстранении от должности на срок не более тридцати дней и о предоставлении отпусков.

(13) об увольнении, понижении в ранге или снижении оплаты труда после завершения назначения или повышения по службе только после того, как лицу, подлежащему увольнению или понижению, будут в письменной форме предъявлены конкретно изложенные причины такого увольнения или понижения и предоставлено разумное время для ответа на них в письменной форме. Причины и ответ должны быть зарегистрированы и приобщены к делам Комиссии.

(14) О назначении неквалифицированных рабочих и тех квалифицированных рабочих, которых Комиссия может определить в порядке очередности подачи заявлений после прохождения таких проверок на профпригодность, которые Комиссия может установить.

(15) О создании бюро эффективности в составе Комиссии, ее секретаря и аудитора с целью определения обязанностей каждой должности в классифицированной службе, установления стандартов эффективности, расследования методов работы различных отделов и рекомендации Совету супервайзеров и руководителям отделов мер по повышению эффективности отдельных сотрудников, групп и отделов, а также обеспечения единообразия конкуренции и простоты операций. Комиссия должна определять и фиксировать сравнительную эффективность сотрудников, состоящих в классифицированной службе, и имеет право после заслушивания сторон увольнять со службы тех, кто не соответствует установленному стандарту эффективности.

(16) Об утверждении и изменении правил только после общественного уведомления и проведения слушаний.

Комиссия принимает любые другие правила, не противоречащие вышеизложенным положениям настоящего раздела, которые могут быть необходимы и целесообразны для применения настоящей Статьи.

Раздел 35. В случае возникновения вакансии на должности, требующей особых и исключительных квалификаций научного, профессионального или экспертного характера, при наличии убедительных доказательств того, что проведение конкурса нецелесообразно и что данная должность может быть наилучшим образом замещена путем выбора какого-либо конкретного лица с признанными достижениями, Комиссия может после публичных слушаний и единогласным голосованием всех трех членов Комиссии приостановить проведение конкурса, однако такое приостановление не должно носить общего характера в отношении подобных должностей, и обо всех таких случаях приостановления должно сообщаться вместе с указанием причин в ежегодных отчетах Комиссии.

Раздел 36. Все экзамены должны быть беспристрастными и касаться обязанностей и требований, предъявляемых к замещаемой должности. Когда используются устные тесты, составляется протокол экзамена с указанием критериев выставления оценок. Экзамены проводятся под руководством главного экзаменатора, за исключением случаев, когда в качестве экзаменаторов выступают члены комиссии. Комиссия может привлекать других лиц для составления, проведения или проверки экзаменов, и если такие лица связаны с окружной службой, их участие в качестве экзаменаторов считается частью их официальных обязанностей без дополнительной оплаты.

Раздел 37. Все лица на окружной или поселковой службе, занимающие должности в классифицированной службе, установленной настоящей Статьей, на момент ее вступления в силу, независимо от того, занимают ли они их в результате выборов или назначения, и проработавшие на такой службе в течение шести месяцев, предшествовавших этому моменту, сохраняют свои должности до тех пор, пока они не будут уволены, понижены в должности, повышены или переведены в соответствии с положениями настоящей Статьи. Комиссия ведет единый список всех лиц, состоящих на окружной службе, с указанием рядом с каждым именем занимаемой должности, даты и характера каждого назначения и каждого последующего изменения статуса. Каждый назначающий должностное лицо незамедлительно передает в Комиссию всю информацию, необходимую для составления и ведения указанного списка.

Раздел 38. Аудитор не утверждает никакую заработную плату или компенсацию за услуги любому лицу, занимающему или исполняющему обязанности по должности в классифицированной службе, если платежная ведомость или счет на такую заработную плату или компенсацию не имеют сертификата Комиссии о том, что указанные в них лица были назначены или приняты на работу и выполняют работу в соответствии с положениями настоящей Статьи и установленных на ее основе правил.

Раздел 39. Обвинения против любого лица, состоящего в классифицированной службе, могут быть предъявлены Комиссии любым избирателем округа, причем такие обвинения должны быть изложены в письменной форме.

Раздел 40. При проведении любого расследования Комиссия имеет право вызывать повесткой и требовать присутствия свидетелей, а также предоставления ими книг и документов, относящихся к расследованию, и каждый Член Комиссии имеет право привести таких свидетелей к присяге.

Раздел 41. Ни одно лицо, состоящее в классифицированной службе или претендующее на поступление в нее, не может быть назначено, понижено в должности или уволено, либо подвергнуто какому-либо благоволению или дискриминации по причине его политических или религиозных убеждений или партийной принадлежности.

Раздел 42. Ни один должностное лицо или служащий округа, состоящий в классифицированной службе, не должен прямо или косвенно вымогать или получать, либо каким-либо образом участвовать в вымогательстве или получении каких-либо сборов, подписок или взносов для какой-либо политической партии или в каких-либо политических целях. Ни одно лицо не должно устно или посредством письма вымогать или каким-либо образом участвовать в вымогательстве каких-либо сборов, подписок или взносов для какой-либо политической партии или в каких-либо целях у любого лица, занимающего должность в классифицированной службе.

Раздел 43. Ни одно лицо, занимающее должность в классифицированной службе, не должно принимать никакого участия в политическом управлении или делах, либо в политических кампаниях, за исключением подачи своего голоса и частного выражения своих мнений.

Раздел 44. Любое лицо, умышленно нарушающее любое из положений настоящей Статьи или установленных на ее основе правил, признается виновным в мисдиминоре.

СТАТЬЯ X.

Труд

Раздел 45. При приеме на работу лиц на службу округа, в случаях, когда пол фактически не является дисквалифицирующим фактором и когда качество и количество работы равны, не должно быть никакой дискриминации при отборе или оплате труда по признаку пола.

Раздел 46. Восьмичасовой рабочий день устанавливается для механиков и других лиц, занятых физическим трудом на службе округа.

Раздел 47. При установлении вознаграждения, выплачиваемого лицам, находящимся на государственной гражданской службе по найму, Совет супервайзеров в каждом случае должен обеспечивать выплату оклада или заработной платы, по меньшей мере равных преобладающим окладам или заработной плате за такое же качество услуг, предоставляемых частным лицам, фирмам или корпорациям при аналогичной занятости, в случае если такие преобладающие оклады или заработная плата могут быть установлены.

Раздел 48. Каждому лицу, проработавшему на службе округа непрерывно в течение одного года, ежегодно предоставляется отпуск продолжительностью две недели с сохранением полной заработной платы.

Раздел 49. Совет супервайзеров должен запретить принудительный труд без оплаты в качестве наказания за совершение общественно опасных деяний. Чистый доход всех окружных заключенных, основанный на разумной компенсации за выполненную работу, направляется на содержание их иждивенцев, а если у таких заключенных нет иждивенцев, такой чистый доход накапливается и выплачивается им при их освобождении.

СТАТЬЯ XI.

Отзыв

Раздел 50. Лицо, занимающее любую выборную или назначаемую должность в округе или поселке, может быть отозвано избирателями в любое время после того, как оно пробыло в должности в течение шести месяцев. Положения настоящей Статьи распространяются на должностных лиц, занимающих должности в настоящее время, а также на тех, кто будет избран или назначен впоследствии. Такой отзыв осуществляется следующим образом: Петиция с требованием об избрании или назначении преемника лица, подлежащего отзыву, подается Регистратору избирателей; эта петиция должна быть подписана квалифицированными избирателями в количестве не менее пятнадцати процентов от общего числа голосов, поданных в округе за всех кандидатов на пост Губернатора штата на последних предшествующих выборах, на которых избирался Губернатор (или не менее двадцати пяти процентов таких голосов, поданных в округе или поселке, от которого должностное лицо, подлежащее отзыву, было избрано или назначено, в случае должностного лица, не избранного округом или не назначенного для округа), и должна содержать изложение оснований, по которым испрашивается отзыв. Никакая недостаточность формы или содержания в таком заявлении не влияет на действительность выборов и проводимых в связи с ними процедур. Подписи под петицией не обязательно должны быть приложены к одному документу. Каждый подписавшийся должен добавить к своей подписи сведения о своем роде занятий и месте жительства, указав улицу и номер дома, а если улица или номер отсутствуют, то такое обозначение своего места жительства, которое позволяет легко определить его расположение. К каждому отдельному листу такой петиции должна быть приложена аффидевит, составленный квалифицированным избирателем округа и подтверждающий, что подписавший аффидевит распространял именно этот лист и видел, как на нем были проставлены подписи, и что, по мнению и убеждению подписавшего аффидевит, каждая из указанных подписей является подлинной и принадлежит квалифицированному избирателю округа (или конкретного его подраздела, в котором такие подписавшиеся обязаны проживать). В течение десяти дней с момента подачи такой петиции Регистратор избирателей на основании регистрационных записей определяет, подписана ли указанная петиция необходимым числом квалифицированных избирателей, и прилагает к петиции свое свидетельство, подтверждающее такое определение. Если такое свидетельство показывает, что петиция является недостаточно обоснованной, она может быть дополнена в течение десяти дней с даты выдачи свидетельства путем подачи дополнительных листов, являющихся дубликатами первоначальной петиции, за исключением подписей. Регистратор избирателей в течение десяти дней после подачи таких дополнительных листов выясняет на основании регистрационных записей и удостоверяет, являются ли подписи в петиции, включая такие дополнительные листы, по-прежнему недостаточными; и если они недостаточны, никаких действий не предпринимается, однако петиция остается в архиве в качестве официального документа. Неспособность собрать достаточное количество подписей не препятствует последующей подаче совершенно новой петиции с тем же требованием. Если этого потребует Регистратор избирателей, Совет супервайзеров уполномочивает его нанять и обеспечивает оплату труда лиц, необходимых для проверки указанной петиции и дополняющей петиции, в дополнение к лицам, регулярно работающим в его офисе. В случае если Регистратором избирателей является лицо, в отношении которого испрашивается отзыв, обязанности, предусмотренные настоящей Статьей для выполнения им, исполняются Окружным клерком. Если будет установлено, что петиция является достаточной, Регистратор избирателей без промедления представляет ее в Совет супервайзеров, после чего Совет незамедлительно назначает проведение внеочередных выборов не ранее чем через тридцать пять и не позднее чем через сорок дней со дня издания приказа о назначении таких выборов с целью определения того, отзовут ли избиратели такого должностного лица. Если в указанной должности образуется вакансия после подачи петиции об отзыве, и эта должность является выборной, выборы тем не менее проводятся в порядке, предусмотренном в настоящем разделе. Одной петиции достаточно для предложения об отзыве одного или нескольких должностных лиц и избрания преемников тех из них, которые являются выборными. Выдвижение кандидатур на любую выборную должность в ходе таких выборов по отзыву осуществляется посредством петиции в порядке, предписанном статьей 1188 Политического кодекса. На образце бюллетеня не более чем в двухстах словах должны быть напечатаны основания, изложенные в петиции об отзыве для требования отзыва должностного лица, и в том же бюллетене не более чем в двухстах словах должностное лицо может оправдать себя. В бюллетене для голосования по отзыву в отношении каждого должностного лица, отзыв которого выносится на голосование, должен быть напечатан следующий вопрос: «Должен ли (имя лица, против которого подана петиция об отзыве) быть отозван с должности (название должности)?», за которым на отдельных строках должны следовать слова «Да» и «Нет» с пустым пространством справа от каждого, в котором избиратель путем проставления крестика (x) указывает свой голос за или против такого отзыва. В таких бюллетенях под каждым таким вопросом также должны быть напечатаны, если отзываемое должностное лицо является выборным, имена тех лиц, которые были выдвинуты в качестве кандидатов на замену ему в случае его отзыва на таких выборах; однако ни один голос не засчитывается ни за какого кандидата на указанную должность, если избиратель одновременно не проголосовал по вопросу об отзыве лица, отзываемого с нее. Имя лица, подлежащего отзыву, не должно фигурировать в бюллетене в качестве кандидата на должность. Если большинство проголосовавших по указанному вопросу об отзыве какого-либо действующего должностного лица проголосует «Нет», такое должностное лицо продолжает занимать свою должность. Если большинство проголосует «Да», такое должностное лицо считается смещенным с этой должности после вступления в должность его преемника. Счетная комиссия производит подсчет голосов за кандидатов на указанную должность и объявляет результаты так же, как и на обычных выборах. Если по результатам голосования на любых таких выборах по отзыву должностное лицо отзывается, то кандидат, набравший наибольшее число голосов на эту должность, тем самым объявляется избранным на оставшийся срок полномочий. Если лицо, набравшее наибольшее число голосов, не вступит в должность в течение десяти дней после получения свидетельства об избрании, должность считается вакантной и замещается в соответствии с законом. Если занимающий назначаемую должность отзывается на таких выборах, его преемник назначается сразу же после подсчета голосов.

Прежде чем какая-либо петиция может быть подана в соответствии с настоящим разделом об отзыве любого лица, состоящего в классифицированной службе округа, в Комиссию по делам гражданской службы должна быть представлена и рассмотрена ею письменная жалоба с изложением оснований и требованием об увольнении такого лица. Такая жалоба должна быть рассмотрена Комиссией, и по ней должно быть принято окончательное решение в течение двадцати дней после такой подачи.

До тех пор пока Совет супервайзеров не назначит Регистратора избирателей в соответствии с положениями настоящего Устава, полномочия и обязанности, возложенные настоящим разделом на Регистратора избирателей, осуществляются и исполняются Окружным клерком. Если в любое время до назначения такого Регистратора избирателей возникнет вопрос об отзыве Окружного клерка, такие полномочия и обязанности по делу о таком предполагаемом отзыве осуществляются и исполняются другим должностным лицом или лицом, назначенным Советом супервайзеров.

СТАТЬЯ XII.

Разное

Раздел 51. Каждый окружной или поселковый должностное лицо, Совет или Комиссия назначает из списка допущенных кандидатов гражданской службы для постоянной или временной службы всех помощников, библиотекарей, заместителей, клерков, атташе и других лиц в офисе или отделе такого должностного лица, Совета или Комиссии, число которых устанавливается и время от времени изменяется Советом супервайзеров; при условии, однако, что назначения на неклассифицированную службу в их соответствующих офисах и отделах производятся такими должностными лицами, Советами и Комиссиями без учета указанного списка допущенных кандидатов.

Раздел 52. Вознаграждение любого выборного окружного или поселкового должностного лица не может быть ни увеличено, ни уменьшено в течение срока, на который он был избран, а также в течение девяноста дней, предшествующих его выборам.

Никакое вознаграждение за какую-либо должность или для какого-либо лица, состоящего на гражданской службе, не может быть увеличено или уменьшено без прямо выраженного на то письменного согласия Комиссии по делам гражданской службы.

Раздел 53. Всякий раз, когда любое лицо, состоящее на службе округа, вынуждено совершать поездки при исполнении своих служебных обязанностей, ему в дополнение к его обычному вознаграждению возмещаются фактические необходимые расходы на проезд, наем транспортных средств, а также на проживание и питание. Подетальный отчет о таких расходах должен быть подан Клерку Совета супервайзеров и утвержден Аудитором до выплаты. Совет супервайзеров устанавливает максимальную цену, подлежащую оплате за такое проживание и питание, которая должна быть единой и применяться ко всем без исключения лицам, включая членов Совета супервайзеров.

Раздел 54. Ни один адвокат, агент, акционер или сотрудник любой фирмы, ассоциации или корпорации, ведущей деятельность в соответствии или на основании любой франшизы, предоставленной округом, или договора, заключенного с ним, равно как и любое лицо, ведущее такую деятельность, или любое лицо, финансово заинтересованное в любой такой франшизе или договоре, не имеет права претендовать на любую назначаемую окружную должность или занимать ее.

Раздел 55. Окружной прокурор, Государственный защитник, Окружной адвокат (юрисконсульт) и их заместители не должны заниматься никакой частной юридической практикой, и они должны уделять все свое время и внимание в часы работы исполнению обязанностей по своим соответствующим должностям.

Раздел 56. Ничто в настоящем Уставе не имеет целью затронуть или не должно толковаться как затрагивающее срок полномочий любого из выборных должностных лиц округа или любого его округа, поселка или подразделения, находящихся в должности на момент вступления настоящего Устава в силу, и такие должностные лица продолжают занимать свои соответствующие должности до истечения срока, на который они были избраны, если они не будут смещены ранее в порядке, предусмотренном законом; равно как ничто в настоящем Уставе не должно толковаться как изменяющее или затрагивающее вознаграждение любого такого должностного лица в течение срока, на который оно было избрано. Но преемники каждого и всех таких должностных лиц должны избираться или назначаться так, как предусмотрено в настоящем Уставе, и никак иначе.

Раздел 57. Настоящий Устав вступает в силу в полдень в первый понедельник июня 1913 года.

Мы, нижеподписавшиеся члены Совета пятнадцати фригольдеров округа Лос-Анджелес в штате Калифорния, избранные на специальных выборах, проведенных в указанном округе 14 мая 1912 года в целях подготовки и предоставления Устава для указанного округа в соответствии с Разделом 7 1-2 Статьи XI Конституции этого штата, подготовили и настоящим предлагаем вышеизложенный текст в качестве Устава для указанного округа.

В УДОСТОВЕРЕНИЕ ЧЕГО мы подписываем настоящие имена в двух экземплярах сего двадцать четвертого дня сентября 1912 года.

Льюис Р. Уоркс, Председатель.

Фредерик Бейкер,

Виллис Х. Бут,

Т. Х. Дадли,

Уильям А. Энгл,

Дэвид Эванс,

Х. С. Хаббард,

Дж. М. Хантер,

Джордж Ф. Кернаган,

Франк Р. Сивер,

Дж. Х. Страйн,

Чарльз Уэллборн.

ПРИЛОЖЕНИЕ C. ПРЕДЛАГАЕМЫЙ ХОУМ-РУЛ ОКРУГОВ В НЬЮ-ЙОРКЕ

[Ниже приводится текст поправки к конституции, внесенной в Законодательное собрание Нью-Йорка в 1916 году Ассоциацией окружных правительств штата Нью-Йорк. Общая цель этой поправки заключается в ограничении объема специального законодательства, затрагивающего округи, путем наделения советов супервайзеров полномочиями решать многие вопросы административной организации и детализации, в отношении которых в настоящее время они не имеют общей юрисдикции. Поправка предусматривает принятие законодательства, в соответствии с которым округа посредством референдума смогут принимать одну из нескольких упрощенных форм управления взамен существующей формы.]

СОВМЕСТНАЯ РЕЗОЛЮЦИЯ СЕНАТА И АССАМБЛЕИ

Предлагающая отмену разделов двадцать шестого и двадцать седьмого статьи третьей, включение двух новых разделов в начале статьи десятой под номерами соответственно один и два, а также перенумерацию и изменение разделов с первого по девятый включительно статьи десятой конституции.

Раздел 1. Постановлено (если Сенат выражает согласие), что разделы двадцать шестой и двадцать седьмой статьи третьей настоящим отменяются.

§ 2. Постановлено (если Сенат выражает согласие), что статья десятая конституции настоящим изменяется путем включения в нее двух новых разделов в самом начале, под номерами соответственно один и два, изложив их в следующей редакции:

§ 1. [30] Законы, касающиеся управления округами и методов подбора, сроков полномочий, смещения и вознаграждения окружных должностных лиц, должны быть общими законами как по формулировке, так и по существу. Совет супервайзеров любого округа, члены которого избираются в тысяча девятьсот семнадцатом году или позднее, может отменить такие разделы любого закона, действующего в то время, которые относятся к вышеупомянутым предметам и касаются исключительно такого округа. Законодательный орган может принять закон, уполномочивающий любой округ, за исключением округа, полностью входящего в состав города, по петиции определенного процента его избирателей, определяемого Законодательным органом, принимать одну из таких факультативных форм окружного управления, которые могут быть изложены в таком законе. Такой закон может уполномочивать подбор любого окружного должностного лица или должностных лиц избирателями, советом супервайзеров или другими окружными должностными лицами и предусматривать порядок смещения так отобранных должностных лиц; он может наделять совет супервайзеров такими полномочиями в области местного законодательства, управления и администрирования, которые Законодательный орган сочтет целесообразными.

§ 2. В каждом округе, за исключением округа, полностью входящего в состав города, должен быть совет супервайзеров, состоящий из таких членов и избираемый избирателями округа или его отдельных подразделений в таком порядке и на такой срок, какой предусмотрен или может быть предусмотрен законом. В городе, который включает в себя целый округ или два или более округов, полномочия и обязанности совета супервайзеров могут быть переданы муниципальной ассамблее, общинному совету, совету олдерменов или другому законодательному органу города.

§ 3. Постановлено (если Сенат выражает согласие), что разделы первый и второй статьи десятой конституции перенумеровываются соответственно в разделы третий и четвертый и настоящим изменяются так, чтобы изложить их в следующей редакции:

§ [1] 3. Шерифы, окружные клерки, окружные прокуроры и регистраторы (в округах, где имеются регистраторы) избираются избирателями соответствующих округов [один раз в каждые три года и по мере возникновения вакансий, за исключением округов Нью-Йорк и Кингс, а также округов, границы которых совпадают с границами города, — раз в два или четыре года] так, как предпишет Законодательный орган, если и до тех пор, пока избиратели в порядке, предусмотренном в разделе первом настоящего документа, не примут иные методы подбора. Шерифы не должны занимать никакую другую должность и [быть неизбираемыми на следующий срок после окончания срока их полномочий. От них] может потребоваться по закону периодическое возобновление обеспечения, и в случае непредставления такого нового обеспечения их должности считаются вакантными. Но округ никогда не несет ответственности за действия шерифа. Губернатор может сместить любое должностное лицо, упомянутое в настоящем разделе, в течение срока, на который оно было избрано или назначено, вручив такому должностному лицу копию предъявленных ему обвинений и предоставив возможность быть услышанным в свою защиту.

§ [2] 4. Все окружные должностные лица, избрание или назначение которых не предусмотрено настоящей конституцией, избираются избирателями соответствующих округов или назначаются советами супервайзеров либо другими окружными властями так, как предпишет Законодательный орган. Все городские, поселковые и деревенские должностные лица, избрание или назначение которых не предусмотрено настоящей конституцией, избираются избирателями таких городов, поселков и деревень или какого-либо их подразделения либо назначаются такими их властями, которые Законодательный орган определит для этой цели. Все остальные должностные лица, избрание или назначение которых не предусмотрено настоящей конституцией, и все должностные лица, должности которых могут быть учреждены законом в дальнейшем, избираются народом или назначаются так, как предпишет Законодательный орган. Ничто в настоящем разделе не препятствует передаче — полностью или частично — функций любого поселкового или деревенского должностного лица любому окружному должностному лицу, либо передаче — полностью или частично — функций любого окружного должностного лица любому поселковому или деревенскому должностному лицу.

§ 4. Постановлено (если Сенат выражает согласие), что разделы третий, четвертый, пятый, шестой, седьмой, восьмой и девятый статьи десятой конституции настоящим перенумеровываются соответственно в пятый, шестой, седьмой, восьмой, девятый, десятый и одиннадцатый.

[30] Пояснение: Материал курсивом — новый; материал в квадратных скобках [] — старый закон, подлежащий исключению.

ПРИЛОЖЕНИЕ D. ПРЕДЛАГАЕМЫЙ ЗАКОН ОБ ОКРУЖНОМ УПРАВЛЯЮЩЕМ В НЬЮ-ЙОРКЕ

[Это текст законопроекта, внесенного в законодательный орган Нью-Йорка на сессии 1916 года по инициативе Ассоциации окружных правительств штата Нью-Йорк. Краткое содержание и комментарии к его положениям см. на стр. 178, 179.]

ЗАКОН

ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИЙ ФАКУЛЬТАТИВНУ ФОРМУ ОКРУЖНОГО УПРАВЛЕНИЯ ДЛЯ ОКРУГОВ, НЕ ВХОДЯЩИХ ПОЛНОСТЬЮ В СОСТАВ ГОРОДА

Жители штата Нью-Йорк, представленные в Сенате и Ассамблее, постановляют следующее:

Раздел 1. Глава шестнадцатая законов тысяча девятьсот девятого года, озаглавленная «Закон об округах, составляющий главу одиннадцатую консолидированных законов», настоящим дополняется после статьи четырнадцатой-а новой статьей, которая становится статьей четырнадцатой-б и читается следующим образом:

Статья 14-b

§ 240. Применение статьи. Настоящая статья применяется ко всем округам, которые примут ее в порядке, предписанном ниже, при условии, что вопрос о ее принятии не может быть вынесен на рассмотрение в округах, полностью входящих в состав города.

§ 241. Вынесение статьи на голосование. Если до первого октября любого года один процент зарегистрированных избирателей любого округа подаст соответствующему должностному лицу петицию о вынесении на голосование вопроса о принятии настоящей статьи, указанное должностное лицо подготавливает следующий вопрос для вынесения на голосование на всеобщих выборах, проводимых в этом году, в том же порядке, в каком выносятся другие вопросы: «Должна ли статья четырнадцатая-б закона об округах, предусматривающая управление советом окружных супервайзеров и окружным управляющим, применяться к округу (название округа)?»

§ 242. Выборы окружных должностных лиц. Если большинство всех голосов, поданных по такому предложению, окажется утвердительным, в округе на следующих всеобщих выборах в том же порядке, что и другие окружные должностные лица, избираются пять должностных лиц, известных как окружные супервайзеры. Указанные окружные супервайзеры занимают должность в течение трех лет, начиная с полудня первого января, следующего за их выборами; при условии, однако, что из числа избранных на первых выборах в соответствии с настоящей статьей два лица занимают должность в течение одного года, два — в течение двух лет и одно — в течение трех лет, причем это распределение указывается в избирательном бюллетене.

§ 243. Окружные супервайзеры: квалификация, вакансии и смещение. Окружные супервайзеры должны быть избирателями округа. Когда в должности окружного супервайзера возникает вакансия по причинам, не связанным с истечением срока полномочий, она замещается на оставшийся неистекший срок на ближайших всеобщих выборах, проводящихся не менее чем через три месяца после возникновения такой вакансии; а до момента заполнения такой вакансии губернатор заполняет ее путем назначения. Окружное должностное лицо может быть смещено губернатором в том же порядке, что и шериф.

§ 244. Совет супервайзеров: организация, полномочия, вознаграждение членов. Окружные супервайзеры в каждом округе, принявшем настоящую статью, составляют совет супервайзеров такого округа, и полномочия и обязанности, переданные и возложенные на совет супервайзеров и должностных лиц и комитеты оного в соответствии с любым общим или специальным законом, настоящим передаются совету, образованному таким образом, наряду с любыми другими полномочиями, обязанностями и ответственностью, которые могут быть возложены на них законом и осуществляются в соответствии с положениями настоящей статьи. Когда избранные в таком округе окружные супервайзеры вступят в должность, супервайзеры отдельных поселков и городских участков в составе округа прекращают собираться в качестве совета супервайзеров или осуществлять любые полномочия и обязанности, подлежащие исполнению советом супервайзеров округа. Совет избирает одного из своих членов председателем, чьи полномочия и обязанности определяются указанным советом, и принимает правила ведения своей работы. Каждый член совета получает ежегодное вознаграждение в размере не более пятисот долларов, сумма которого определяется указанным советом за посещение каждого из его заседаний, при условии, что общая сумма не превышает пятисот долларов. Такое вознаграждение выплачивается за счет средств округа в дополнение к фактическим необходимым расходам, понесенным на проезд к месту заседаний совета и обратно.

§ 245. Должностные лица, проводящие выборы. Ни одно лицо, которое занимает выборную окружную должность или избрано на нее во время или до выборов, на которых принимается настоящая статья, не может быть смещено с нее на основании настоящей статьи до истечения срока, на который оно было избрано или назначено для заполнения вакансии.

§ 246. Окружной управляющий: назначение, квалификация, срок полномочий, вознаграждение. Совет супервайзеров назначает должностное лицо, которое должно быть гражданином Соединенных Штатов, но на момент своего назначения не обязано быть резидентом округа, и которое именуется окружным управляющим. Указанный окружной управляющий предоставляет округу надежное и достаточное обеспечение с поручителями, утверждаемое окружным судьей, на сумму, определяемую советом супервайзеров, с условием добросовестного исполнения своих обязанностей. Он не должен быть лично заинтересован ни в каком договоре, стороной которого является округ; он занимает должность по усмотрению совета супервайзеров, и при смещении указанный совет предоставляет ему письменное изложение причин такого действия, подписанное по меньшей мере двумя его членами. Совет супервайзеров определяет оклад такого окружного управляющего и вознаграждение помощников и подчиненных, назначаемых им, которые выплачиваются за счет средств округа и могут быть увеличены или уменьшены в любое время. Член совета супервайзеров в течение срока, на который он избран или назначен, не имеет права занимать должность окружного управляющего.

§ 247. Обязанности и полномочия окружного управляющего. Окружной управляющий является административным агентом совета супервайзеров. В его обязанности входит:

(a) присутствовать на всех заседаниях совета супервайзеров;

(b) следить за тем, чтобы резолюции и другие распоряжения совета супервайзеров и законы штата, исполнение которых возложено на такой совет, добросовестно выполнялись должностными лицами и служащими округа, включая всех должностных лиц, избираемых избирателями;

(c) рекомендовать совету супервайзеров такие меры, которые он сочтет необходимыми или целесообразными для надлежащего управления делами округа и его различных ведомств;

(d) назначать всех окружных должностных лиц, избрание которых избирателями не требуется конституцией, за исключением окружных супервайзеров и окружного аудитора или контролера, на такие сроки полномочий, какие предусмотрены законом.

В соответствии с резолюциями совета супервайзеров он:

(e) закупает все расходные материалы и материалы, требующиеся любому окружному должностному лицу, включая инспекторов по делам бедных;

(f) заключает договоры от имени совета супервайзеров, когда сумма по ним не превышает пятисот долларов;

(g) получает от различных окружных должностных лиц отчеты об их разнообразной деятельности в такой форме и в такие сроки, какие может потребовать совет супервайзеров;

(h) получает от различных окружных должностных лиц постатейные сметы предполагаемых расходов на содержание их ведомств на предстоящий год и передает их в совет супервайзеров со своим одобрением или неодобрением каждого и всех пунктов в них в виде предварительного бюджета;

(i) выполняет другие обязанности, которые может потребовать совет супервайзеров.

При исполнении вышеуказанных обязанностей окружной управляющий обладает теми же полномочиями допрашивать свидетелей, принимать показания под присягой и расследовать дела любого окружного должностного лица, которые предоставлены настоящей главой советам супервайзеров и комитетам оного.

§ 248. Административный кодекс. В течение девяноста дней после первого дня работы в соответствии с настоящей статьей совет супервайзеров принимает, публикует в виде брошюры и обеспечивает доставку каждому должностному лицу округа и таким другим лицам, которые обратятся за ним, свода административных правил. Такой кодекс, с учетом таких регламентов относительно деятельности различных окружных должностных лиц, которые могут издаваться время от времени контролером, должен содержать правила указанного совета по следующим вопросам:

(a) методы, с помощью которых окружной управляющий осуществляет обязанности, возложенные на него подпунктами (e)–(i) включительно статьи двести сорок седьмой настоящей статьи.

(b) метод и форма, в соответствии с которыми различные окружные должностные лица и служащие заказывают расходные материалы и материалы,

(c) форма и сроки, в которые различные окружные должностные лица представляют сметы предполагаемых финансовых потребностей своих ведомств на предстоящий год,

(d) порядок, в котором окружной казначей расходует средства округа,

(e) другие регламенты, необходимые для обеспечения эффективного ведения дел округа и его различных ведомств.

§ 249. Применение определенных законов. Все общие и специальные законы, применимые к округу, остаются в полной силе и действии, за исключением случаев, когда они противоречат настоящей статье.

§ 2. Настоящий закон вступает в силу немедленно.

ПРИЛОЖЕНИЕ E. ГЛАВНЫЙ МЕДИЦИНСКИЙ ЭКСПЕРТ В ГОРОДЕ НЬЮ-ЙОРК

[Поправка к Уставу города Нью-Йорк (глава 284 Законов 1915 года) упразднила выборных коронеров в пяти боро и учредила должность Главного медицинского эксперта. Эта поправка была подготовлена представителями ведущих медицинских, юридических и гражданских ассоциаций города Нью-Йорк, работавших во взаимодействии с Комиссаром по счетам и представителями офиса Окружного прокурора. Считается, что она воплощает важные стандарты организации и процедуры при проведении публичных судебно-медицинских расследований. Положения поправки вступят в силу 1 января 1918 года.]

ЗАКОН

О внесении изменений в устав Большого Нью-Йорка и отмене определенных его разделов и разделов главы четыреста десять законов тысяча восемьсот восемьдесят второго года в отношении упразднения должности коронера и учреждения должности главного медицинского эксперта.

Жители штата Нью-Йорк, представленные в Сенате и Ассамблее, постановляют следующее:

Раздел 1. Должность коронера в городе Нью-Йорк упраздняется с первого января тысяча девятьсот восемнадцатого года, и после вступления в силу настоящего раздела вакансия, возникающая в такой должности в любом боро, не замещается, если в силу ее возникновения в таком боро не останется ни одного действующего коронера, в каковой случай вакансия в таком боро, возникшая последней, замещается на срок, истекающий первого января тысяча девятьсот восемнадцатого года. Если в силу положений настоящего раздела количество коронеров в боро уменьшается, оставшийся коронер или коронеры в таком боро обладают полномочиями и выполняют обязанности, возложенные или предписанные законом совету коронеров в таком боро.

§ 2. Титул четвертый главы двадцать третьей, разделы пятнадцать сорок семьдесят и пятнадцать сорок семьдесят один Устава Большого Нью-Йорка в редакции главы четыреста шестьдесят шесть законов тысяча девятьсот первого года настоящим отменяются, и вместо него вставляется новый титул, которому присваивается номер четыре и который излагается в следующей редакции:

ТИТУЛ IV

Главный медицинский эксперт

Section | 1570. | Organization of office; officers and employees.
| 1571. | Violent and suspicious deaths; procedure.
| 1571-a. | Autopsies; findings.
| 1571-b. | Report of deaths; removal of body.
| 1571-c. | Records.
| 1571-d. | Oaths and affidavits.

ОРГАНИЗАЦИЯ ВЕДОМСТВА; ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА И СОТРУДНИКИ

§ 1570. Настоящим учреждается должность главного медицинского эксперта города Нью-Йорк. Руководитель ведомства именуется «главным медицинским экспертом». Он назначается мэром из числа лиц, состоящих в классифицированной службе, должен быть доктором медицины, а также квалифицированным патологом и микроскопистом.

Мэр может сместить такое должностное лицо, изложив в письменной форме причины этого, которые подлежат приобщению к делам городской комиссии по делам гражданской службы и вручению такому должностному лицу с предоставлением ему возможности выступить с публичным объяснением. Главный медицинский эксперт может назначать и увольнять таких заместителей, помощников медицинских экспертов, научных экспертов, должностных лиц и сотрудников, которые могут быть предусмотрены в соответствии с законом. Назначаемые заместители медицинских экспертов и помощники медицинских экспертов должны обладать квалификацией, аналогичной той, которая требуется при назначении главного медицинского эксперта. Ведомство должно быть открыто каждый день в году, включая воскресенья и официальные праздники, причем клерк должен находиться там постоянно в течение всего дня и ночи.

НАСИЛЬСТВЕННАЯ И ПОДОЗРИТЕЛЬНАЯ СМЕРТЬ; ПРОЦЕДУРА

§ 1571. Когда в городе Нью-Йорк какое-либо лицо умирает от насильственных преступных действий, в результате несчастного случая, самоубийства, внезапно при видимом хорошем здоровье, без присутствия врача, в тюрьме или при каких-либо подозрительных или необычных обстоятельствах, должностное лицо, заведующее полицейским участком в том полицейском округе, где умерло такое лицо, немедленно уведомляет ведомство главного медицинского эксперта об известных фактах, касающихся времени, места, характера и обстоятельств такой смерти. Сразу после получения такого уведомления главный медицинский эксперт либо заместитель или помощник медицинского эксперта отправляется к телу умершего и берет его в свое ведение. Такой эксперт проводит полное расследование существенных фактов, касающихся обстоятельств смерти, записывая имена и адреса как можно большего числа свидетелей происшествия, и до покидания места происшествия оформляет все такие факты в письменном виде и приобщает их к делам своего ведомства. Выделенный таким образом сотрудник полиции в отсутствие ближайших родственников умершего лица берет под свой контроль все ценное имущество, обнаруженное у такого лица, составляет его точную опись в своем отчете и передает такое имущество в полицейское ведомство, которое возвращает его лицу, имеющему право на его хранение или владение. Такой эксперт берет в свое ведение любые переносные предметы, которые, по его мнению, могут быть полезны для установления причины смерти, и передает их в полицейское ведомство.

Ничто из содержащегося в настоящем разделе не затрагивает полномочия и обязанности государственного администратора, предусмотренные действующим законодательством.

ВСКРЫТИЯ; ЗАКЛЮЧЕНИЯ

§ 1571-a. Если причина такой смерти установлена вне всяких разумных сомнений, ответственный медицинский эксперт сообщает об этом в свое ведомство. Если же, по мнению такого медицинского эксперта, необходимо вскрытие, оно проводится медицинским экспертом. Подробное описание выводов, составленное во время проведения такого вскрытия, и сделанные на его основе заключения затем приобщаются к делам его ведомства.

СООБЩЕНИЕ О СМЕРТИ; ПЕРЕНОС ТЕЛА

§ 1571-b. Обязанностью любого гражданина, которому станет известно о смерти такого лица, является немедленное сообщение о такой смерти в ведомство главного медицинского эксперта и сотруднику полиции, который незамедлительно уведомляет должностное лицо, заведующее полицейским участком в том полицейском округе, где умерло такое лицо. Любое лицо, умышленно уклоняющееся или отказывающееся сообщить о такой смерти, либо без письменного предписания медицинского эксперта умышленно трогающее, перемещающее или беспокоящее тело такого лица, либо умышленно трогающее, перемещающее или беспокоящее одежду или любой предмет на таком теле или рядом с ним, признается виновным в мисдиминоре.

АРХИВЫ И ЗАПИСИ

§ 1571-c. Ведомство медицинского эксперта обязано вести полные и исчерпывающие записи. Такие записи хранятся в ведомстве, должным образом систематизируются по алфавиту и содержат указание имени (если оно известно) каждого такого лица, места обнаружения тела и даты смерти. К делу каждого случая прилагается первоначальный отчет медицинского эксперта и подробные выводы вскрытия, если таковое проводилось. Ведомство незамедлительно передает соответствующему окружному прокурору копии всех записей, относящихся к любой смерти, в отношении которой, по мнению ответственного медицинского эксперта, имеются какие-либо признаки криминального характера. Все остальные записи открыты для публичного ознакомления в соответствии с разделом пятнадцать сорок пять. Соответствующий окружной прокурор и комиссар полиции города могут требовать от такого должностного лица предоставления дополнительных записей и ежедневной информации, которые они сочтут необходимыми.

ПРИСЯГИ И АФФИДЕВИТЫ

§ 1571-d. Главный медицинский эксперт и все заместители или помощники медицинских экспертов могут приводить к присяге и принимать аффидевиты, подтверждения и допросы по любому вопросу, находящемуся в ведении ведомства.

§ 3. Раздел одиннадцать семьдесят девять такого устава настоящим изменяется так, чтобы изложить его в следующей редакции:

БЮРО

§ 1179. В департаменте здравоохранения должно быть два бюро. Главное должностное лицо одного бюро именуется «санитарным суперинтендантом», который на момент своего назначения должен быть практикующим врачом в течение по меньшей мере десяти лет и резидентом города Нью-Йорк в течение трех лет, и он является главным исполнительным должностным лицом указанного департамента. Главное должностное лицо второго бюро именуется «регистратором записей», и в этом бюро без взимания пошлин регистрируется каждое рождение, брак и смерть, происходящие в пределах города Нью-Йорк.

§ 4. Раздел двенадцать ноль три такого устава настоящим изменяется так, чтобы изложить его в следующей редакции:

ОТЧЕТЫ МЕДИЦИНСКИХ ЭКСПЕРТОВ

§ 1203. Департамент здравоохранения может время от времени принимать правила и регламенты, устанавливающие сроки предоставления и определяющие форму отчетов и донесений, направляемых в указанный департамент ведомством главного медицинского эксперта города Нью-Йорк по всем делам о смерти, расследуемым им; и ведомство главного медицинского эксперта настоящим обязано подчиняться таким правилам и регламентам.

§ 5. Раздел двенадцать тридцать восемь такого устава настоящим изменяется так, чтобы изложить его в следующей редакции:

О СМЕРТЯХ, О КОТОРЫХ СЛЕДУЕТ СООБЩАТЬ

§ 1238. Обязанностью ближайших родственников любого умершего лица и каждого лица, находившегося с таким умершим лицом в момент его или ее смерти, является подача письменного отчета в департамент здравоохранения в течение пяти дней после такой смерти с указанием возраста, цвета кожи, происхождения, последнего рода занятий и причины смерти такого умершего лица, а также боро и улицы, места смерти и последнего места жительства такого лица. Врачи, лечившие умерших лиц в их последней болезни, в свидетельстве о смерти таких лиц указывают, насколько это возможно выяснить, имя и фамилию, возраст, род занятий, срок проживания в указанном городе, место происхождения, положение в обществе (одинокий или женатый, вдовец или вдова), цвет кожи, последнее место жительства и причину смерти таких умерших лиц, а медицинские эксперты города в своих свидетельствах соблюдают требования настоящего раздела.

§ 6. Настоящая хартия настоящим дополняется путем включения в нее нового раздела, которому присваивается номер пятнадцатьсот восемьдесят пять-а и который излагается в следующей редакции:

ОКРУЖНЫЕ КЛЕРКИ БУДУТ ОСУЩЕСТВЛЯТЬ ОПРЕДЕЛЕННЫЕ СТАТУТНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ И ОБЯЗАННОСТИ КОРОНЕРОВ

§ 1585-a. В городе Нью-Йорк полномочия, возложенные на коронеров положениями титула три главы два кодекса гражданского судопроизводства, и обязанности, на них возложенные, должны осуществляться и исполняться окружным клерком соответствующего округа, и указанный окружной клерк при осуществлении и исполнении таковых несет те же обязательства и ответственность, которые предписаны в таком титуле в отношении коронеров.

§ 7. Статьи с семнадцатой шестьдесят шестой по семнадцатую семьдесят девятую включительно главы четыреста десять законов тысяча восемьсот восемьдесят второго года, озаглавленной «Акт об объединении в один акт и об объявлении специальных и местных законов, затрагивающих публичные интересы в городе Нью-Йорк», и все акты, вносящие изменения в такие статьи, настоящим отменяются.

§ 8. Должностные лица и сотрудники, в настоящее время осуществляющие полномочия и исполняющие обязанности, которые настоящим актом упраздняются либо передаются или возлагаются на должность главного судебно-медицинского эксперта, включая врачей при коронере, переводятся в аппарат главного судебно-медицинского эксперта. Стаж работы в учреждении, совете или органе, из которого осуществлен перевод, засчитывается во всех отношениях как стаж работы в аппарате главного судебно-медицинского эксперта.

§ 9. Все фонды, имущество, записи, книги, бумаги и документы, находящиеся в ведении или под контролем любого такого коронера либо такого совета коронеров, подлежат по требованию передаче и доставке в аппарат главного судебно-медицинского эксперта. Совет по сметам и распределению передает в аппарат главного судебно-медицинского эксперта все неиспользованные ассигнования, выделенные городом с целью предоставления возможности любому коронеру или совету коронеров осуществлять любые полномочия и исполнять любые обязанности, которые настоящим актом упраздняются либо передаются или возлагаются на указанный аппарат главного судебно-медицинского эксперта.

ПРИЛОЖЕНИЕ F ОКРУЖНАЯ БОДЕЛЬ В ТЕХАСЕ

Др. Томас У. Салмон

[Часть выступления на заседании Ассоциации окружных судей и комиссаров в Уоксахачи, штат Техас, 11 февраля 1916 г.]

Эта конкретная ферма для бедных находится в одном из самых богатых округов штата. Облагаемое налогом имущество этого округа оценивается более чем в 45 000 000 долларов. Здесь нет крупных городов (в самом крупном население составляет 15 000 человек), все жители, за исключением двух процентов, являются уроженцами страны, а доля негров гораздо меньше, чем в штате в целом. Было бы действительно трудно найти в этой обширной стране округ более процветающий, более приятный для жизни или более истинно американский, чем этот.

В четырех милях к западу от административного центра округа находится ферма для бедных. Там имеется капитальное кирпичное здание для бедных и немощных, которое отапливается паром и освещается ацетиленовым газом. Вокруг главного здания разбросаны несколько небольших деревянных домиков, дешевых постройки и не в очень хорошем ремонте, но в целом комфортабельных для стариков, паралитиков и эпилептиков, которые в них живут. Если бы мы могли покинуть эту ферму для бедных, увидев столь немногое и не более того, мы могли бы вспоминать о ней лишь с чувством радости от того, что о неблагополучных людях округа позаботились с таким комфортом; однако отдельно стоит старое кирпичное здание, в котором содержатся умалишенные, и его тоже необходимо посетить. Это мрачное место после яркого октябрьского солнца, но когда ваши глаза привыкают к тени, вы видите, что этот округ предоставил для умалишенных, оставленных без внимания великим материнским штатом. Вы видите, что вокруг трех сторон одного большого помещения, составляющего весь интерьер здания, тянется свободное пространство. В центре и вдоль задней стены этого помещения находятся четырнадцать железных клеток: четыре идут вдоль задней стены и десять спиной к спине по центру. Они сделаны из железных прутьев, причем верхи, задние и примыкающие стенки выполнены из листового металла. Близ верха каждой сплошной стенки имеется семь рядов отверстий диаметром около дюйма. Их назначение — вентиляция, но они также служат тому, чтобы уничтожить ту скудную частную жизнь, которой эти клетки в противном случае могли бы обладать. Каждая клетка содержит одну или две тюремные койки, подвешенные к стене, в то время как в некоторых койки стоят на полу.

В этих клетках, которые находятся слишком далеко от окон в кирпичных стенах, чтобы туда мог проникнуть солнечный свет, за исключением короткого периода каждый день, когда он светит прямо напротив них, обреченные на грязь и невероятное страдание, лежат умалишенные бедняки этого приятного, плодородного, процветающего американского округа. Цвет кожи, возраст и пол не имеют никакого значения в этом месте. Все те различия, которые определяют жизни человеческих существ в других местах, здесь сливаются в общее унижение.

Мужчины и женщины, черные и белые, старые и молодые разделяют ее ужасы одинаково. Они безумны, и этот факт сам по себе стирает любое другое соображение и любое обязательство, кроме поддержания с помощью пищи и укрытия искры жизни. Когда в сумерках тени сгущаются, создания в этом месте убожества жмутся ближе к углам своих клеток, ибо здесь нет жизнерадостного света, как в других зданиях, и когда темнота стирает все, остаются лишь стоны страдающих человеческих существ, говорящие вам, что это не гробница. Ночью, когда за людьми с телесными недугами ухаживают бесшумно ступающие медсестры в двух прекрасных больницах, которые содержит близлежащий город, эти несчастные мужчины и женщины, больные как душой, так и телом, влачат свое существование сквозь ужасы, которые ни одно человеческое сообщество не пожелало бы испытать даже своим худшим преступникам.

Каждый день приносит бедным созданиям здесь свет и пищу — как и скоту в стойлах, — но он не приносит им ни малейшей надежды на разумный уход и большинству из них даже узкой свободы обнесенного железным забором двора. Один смотритель, жизнерадостный молодой человек, нанят округом для присмотра за сорока с лишним подопечными, которые как минимум составляют население фермы для бедных. Раньше он работал кондуктором трамвая, а теперь получает сорок долларов в месяц за уход за подопечными обоего пола, которые не могут позаботиться о себе сами. Он возвращает слабоумных, когда они заблудились, он находит эпилептиков, когда они падают во время приступов, и следит за тем, чтобы все были накормлены. Его называют «дворником»; его обязанности таковы же, как у пастуха скота для людей. Его предшественник, мужчина лет шестидесяти, отбывает срок в государственной пенитенциарной тюрьме за нападение на маленькую девочку, которая была обитательницей этой фермы для бедных. На его суде выяснилось, что он отбыл предыдущий срок в другом штате за аналогичное преступление.

Нынешний «дворник» не имеет ни малейшего представления о каком-либо другом роде лечения умалишенных, равно как у него нет ни малейшего опыта в практическом уходе за больными или в заботе о тех, кто беспомощен ментально или физически. Он работает здесь около года. Он застал умалишенных в этих клетках и не знает никакого другого способа их содержания. Все, кроме трех-четырех человек, остаются в своих клетках весь день, приседая на каменных полах вместо того, чтобы находиться на зеленой траве снаружи. Слабая белая женщина в постели, истощенная и бледная, которой, судя по всему, осталось жить всего несколько месяцев, была показана в одной из клеток, и у «дворника» спросили, стала бы она убегать, если бы ей разрешили иметь свою постель снаружи. Он признал, что это маловероятно, но сказал, что она слаба и выпадет из постели. Его спросили, было бы хуже упасть с постели на траву или на деревянный пол главного здания, чем на каменный пол ее клетки, но эти вопросы были далеко за пределами его опыта, и ему нечего было ответить.

Насколько больше знаний и опыта потребовалось бы от этого молодого человека, если бы округ счел нужным содержать зверинец! Никому не пришло бы в голову доверить животных тому, кто столь абсолютно неопытен в уходе за ними. Этот молодой человек мог бы работать помощником, но его никогда не поставили бы во главе павильона для животных, полного ценных экземпляров.

Не совершайте ошибку, думая, что несчастные люди, заключенные в эти клетки, были отобраны из большего числа умалишенных обитателей фермы для бедных из-за исключительного упорства или потому, что их мозг был настолько притуплен финальными стадиями деменции, что они больше не осознают своего окружения. Эти люди — не те немногие, кто был отобран по таким причинам; они составляют всех душевнобольных, содержащихся в этой ферме для бедных, за исключением одного. Они включают в себя людей, столь же восприимчивых, сколь были бы вы или я, к отвратительности своего окружения и к личному унижению от заключения в таком месте. В одной клетке находится мужчина, у которого есть бред, из-за которого ему, несомненно, небезопасно находиться на свободе в обществе. Ему не разрешали выходить за пределы его клетки ни на один час в течение трех лет.

Это место было построено двадцать лет назад. Возможно, мозг, который его спланировал, теперь стал прахом, тем не менее его невежественное представление о природе психического заболевания до сих пор определяет тот вид ухода, который этот округ предоставляет самым несчастным из всех своих беспомощных больных. Быть может, и руки, которые укладывали эти кирпичи и ковали эти железные прутья, теперь мертвы, тем не менее они все еще простираются из прошлого и сокрушают живых в своей жестокой хватке. Представление о психических заболеваниях, которое подарило этому округу это ужасное место, даже не отражало просвещенности собственной эпохи. Восемьюдесятью годами ранее Эскироль вызывал жалость Франции рассказом о страданиях, не худших тех, что вы можете увидеть в этом округе сегодня. За много лет до того, как это место было построено, Конолли пробудил общественное мнение в Англии до такой степени, что существование таких клеток стало возможным лишь в самых темных углах страны. За тридцать лет до того, как это мрачное сооружение выросло из прекрасной почвы Техаса, Доротея Дикс демонстрировала бесчеловечность призрения душевнобольных в богадельнях в этой стране, и члены наших легислатур были глубоко потрясены ее описаниями условий, которые были менее отвратительны, чем те, что существуют сегодня на ферме для бедных, которую я только что описал. Великие реформы в уходе за душевнобольными распространились по всей стране с тех пор, как эти стены были построены, но они не коснулись этого места, и оно стоит по сей день не как трогательное, но вышедшее из употребления напоминание о невежестве и бесчеловечности другой эпохи и иного типа цивилизации, а как актуальная, живая реальность, воспроизводящая без малейшего упущения деталей условия, описанные в сострадательных выражениях писателями четырехвековой давности.

Стоя в дверях этого здания, вы можете видеть свидетельства материального величия двадцатого века; сделав всего один шаг внутрь, вы можете увидеть ровно то, что суеверие, страх и невежество шестнадцатого века навязали душевнобольным.

УМАЛИШЕННЫЕ В ОКРУЖНЫХ ТЮРЬМАХ

Страдания умалишенных в окружных фермах для бедных настолько взволновали бы сострадание гуманных людей этого штата, если бы они только могли пройтись среди этих своих сограждан и стать свидетелями того убожества, на которое те были обречены, что уход в богадельнях не пережил бы следующую сессию легислатуры. Однако отнимите скудное внимание, уделяемое на фермах для бедных теми, кто, ничего не зная о психических заболеваниях или о том, как за ними ухаживать, движим добрыми побуждениями и признает, что умалишенные посланы к ним для ухода, а не для наказания; отнимите это и замените суровой тюремной дисциплиной, которая призвана своими болезненными воспоминаниями удерживать злодеев от преступлений. Тогда можно составить некоторое представление об участи этих бедных больных людей в окружных тюрьмах. Почти без исключения они не совершали преступлений, если только не преступление — страдать психическим заболеванием, но они разделяют участь преступников, и во многих случаях из-за страхов своих тюремщиков они лишены даже тех небольших свобод, которые разрешены преступникам. Мужчины и женщины, белые и негры, те, кто едва вышел из детского возраста, и те, кто преисполнен болей и немощей старости, те, у кого типы психических заболеваний поддаются лечению даже при простейшей терапии, и те, кто обречен на умственную темноту на все свои дни, — я видел их в камерах окружных тюрем Техаса и узнал их потребности, и стал свидетелем их страданий из первых рук. Я могу лишь сказать, что никогда не видел таких глубин нищеты, в которых эти несчастные люди влачат свои месяцы и годы. Смерть освобождает некоторых — более удачливых, — но остальные продолжают существовать в грязных камерах без той надежды на освобождение по истечении определенного срока, которая радует преступников, чью участь они разделяют. Суровость тюрьмы призвана внушить злодеям ужасы закона, но за редким исключением заключенные в окружных тюрьмах — это молодые люди, большинство из которых обладают крепким здоровьем. Излишне указывать на то, насколько более суровым наказанием является заключение в таких местах для несчастных умалишенных со сломанным здоровьем, многие из которых остро осознают ту ужасную несправедливость, которую их государство причиняет им, и являются жертвами бредовых и галлюцинаторных ужасов, а также тех, что зависят от реальности.

Не в нескольких случаях я обнаружил, что душевнобольные содержатся в одиночных камерах исключительно из-за своего психического заболевания, в то время как преступники пользуются обществом друг друга. Любые жизненные условности отбрасываются, когда эти несчастные люди попадают в тюрьмы. Женщин моют мужчины в присутствии заключенных-мужчин, лица с бредовыми идеями о грехе и грядущем наказании лежат в камерах, выходящих окнами на виселицу, слабые и беспомощные не защищены даже от физического насилия, и в большинстве случаев нет ни малейшего подобия личного ухода или медицинского обслуживания. Тюремщики считают, что они выполнили свой долг полностью, если душевнобольным помешали сбежать. Лица, осужденные за тяжкие преступления, попадают в тюрьмы, отбывают сроки и обретают свободу, в то время как душевнобольные, которые вели честную жизнь и своим честным трудом способствовали процветанию своего штата, лежат в камерах без надежды на освобождение. Печальный факт заключается в том, что округа выплачивают шерифам за кормление бедняков больше, чем стоил бы уход за ними в государственных больницах для душевнобольных. Нет необходимости далее останавливаться на бесчеловечности и несправедливости содержания душевнобольных в окружных тюрьмах. Это представляет собой пятно на чести штата, устранения которого потребовал бы каждый гражданин, если бы фактическое положение дел было широко известно.

БИБЛИОГРАФИЯ\nОКРУГА В ЦЕЛОМ

Книги и сборники статей

Американская академия политических и социальных наук, Филадельфия, «Окружное управление...» (Его Annals, т. 47, цельный № 136.) Май 1913 г. 326 с.

Фэрли, Джон А., Местное самоуправление в округах, городах и деревнях. Нью-Йорк, The Century Co., 1906. 289 с. (Серия «Американский штат») Библиография.

Организация «Короткий бюллетень» штата Нью-Йорк: Материалы Первой конференции за улучшение окружного управления. Скенектади, шт. Нью-Йорк, 13–14 ноября 1914 г.

Ссылки на книги

Бирд, К. А. Американское правительство и политика. Новое и перераб. изд. Нью-Йорк, The Macmillan Co., 1914. 788 с. См. указатель по слову округ.

Бристоу, А. С. Х. «Округа». (В кн.: Американская и английская энциклопедия права. 2-е изд. Нортпорт, шт. Нью-Йорк, 1898. Т. 7:898–972.)

Кларк, Ф. Х. Основы гражданствоведения; являющиеся приложением к «Американскому содружеству» Брайса, сокращенное издание, ... Нью-Йорк и Лондон, The Macmillan Company, 1899. 261 с. «Округ»: с. 148–178.

Фэрли, Дж. А. «Окружное управление». (В кн.: Энциклопедия американского правительства, Нью-Йорк, 1914. Т. I: 492–497.)

Фишер, С. Б. «Округа». (В кн.: Мак, Уильям, ред. Энциклопедия права и процесса. Нью-Йорк, 1904. Т. II: 325–615.)

Фиск, Дж. Гражданское управление в Соединенных Штатах, рассматриваемое также с точки зрения его происхождения. Новое изд. с дополнениями. Бостон, Нью-Йорк, Houghton, Mifflin & Co. 1904, 378 с. См. указатель по слову округ.

Фликингер, Дж. Р. Гражданское управление в процессе его развития в штатах и в Соединенных Штатах. Бостон, D. C. Heath & Co., 1901. 350 с. См. указатель по слову округ.

Гуднов, Ф. Дж. Муниципальный хоум-рул; исследование в области управления. Нью-Йорк, издательство Колумбийского университета, агенты The Macmillan Co., 1906. 283 с. См. указатель по слову округ в Соединенных Штатах.

Марриотт, Криtтенден. Как управляются американцы в стране, штате и городе. Нью-Йорк и Лондон, Harper & Brothers, 1910. 372 с. «Округа и города»: с. 256–259.

Миллер, В. А. Гражданское управление, штатное и федеральное; изложение нашей политики. Бостон, Нью-Йорк, B. H. Sanborn & Co., 1910. 264 с. «Округ»: с. 23–37.

Мозес, Б. Управление Соединенных Штатов. Нью-Йорк, D. Appleton & Co., 1911. 424 с. (Учебники ХХ века, под ред. А. Ф. Найтингейла.) «Окружное управление»: с. 313–315.

Радер, П. С. Гражданское управление Соединенных Штатов и штата Миссури. Перераб. изд. Джефферсон-Сити, шт. Миссури, The Hugh Stephens Co. 1912. 351 с. «Округа»: с. 246–257.

Шерман, В. Х. Гражданствоведение: Исследования американского гражданства. Нью-Йорк, Лондон, The Macmillan Co., 1905. 328 с. «Округ»: с. 48–53.

Журнальные статьи и монографии

Бейли, В. Л. «Окружное сообщество и его управление». В кн.: Annals of American Academy, май 1913 г., с. 14–25.

Картрайт, О. Г. «Некоторые потребности, которые следует учитывать при реконструировании окружного управления». В кн.: Материалы Первой конференции за улучшение окружного управления. 1914. Национальная организация «Короткий бюллетень».

Чайлдс, Р. С. «Разваливающееся окружное управление». Outlook, 3 мая 1916 г.

Гилбертсон, Х. С. «Открытие окружной проблемы». American Review of Reviews, нояб., 1912. Т. 46: 604–608.

Гилбертсон, Х. С. «Элементы окружной проблемы». В кн.: Annals of the American Academy, май 1913 г., с. 13.

Тейлор, Г. «Округ как вызов гуманизированной политике и добровольному сотрудничеству» (речь президента на сорок первой ежегодной конференции Национальной конференции благотворительных организаций и исправительных учреждений. 16 с.)

Отдельные штаты

Миллер, Э. Дж. «Новый курс в окружном управлении: эксперимент Калифорнии с уставами о хоум-руле». American Political Science Review, авг., 1913. Т. 7: 411–419.

Фэрли, Дж. А. «Окружное и городское управление в Иллинойсе». В кн.: Annals of American Academy, май 1913 г. с. 62–78.

Иллинойс. Законы, статуты и др. Сборник законов штата Иллинойс, касающихся тауншипной организации и управления окружными делами. 26-е изд., перераб. Чикаго, The Legal Adviser Pub. Co. 1910. 863 с.

Индиана, Государственный совет по счетам. Информация о деятельности окружных и тауншипных учреждений за финансовый год, заканчивающийся 31 декабря 1911 г. (Индианаполис, 1912.) 352 с.

Лапп, Дж. А. «Контроль за окружным управлением в Индиане». Annals of American Academy, май, 1913. с. 248–254.

Вильгельм, Л. В. Местные институты Мэриленда. Балтимор, Н. Мюррей, агент по публикации, Университет Джонса Хопкинса, 1885. 129 с. (Исследования Университета Джонса Хопкинса по историческим и политическим наукам, 3-я сер. Т. 5–7.)

Скроггс, В. О. «Приходское управление в Луизиане». В кн.: Annals of American Academy, май, 1913, с. 39–47.

Бемис, Эдуард В. «Местное самоуправление в Мичигане и на Северо-Западе». Доклад, прочитанный перед Американской ассоциацией социальных наук 7 сентября 1882 г. Балтимор, Университет Джонса Хопкинса, 1883. 25 с. (Исследования Университета Джонса Хопкинса по историческим и политическим наукам. 1-я сер., т.)

Картер, С. П. Управление штата Миссури. Бостон, Нью-Йорк, Silver, Burdett and Company (1912). 171 с. (совместно с Лансингом, Робертом, Правительство: его происхождение, развитие и форма в Соединенных Штатах... Нью-Йорк, Бостон, 1902). «Округ»: с. 39–47.

Леб, И. «Окружное управление в Миссури». В кн.: Annals of the American Academy, май, 1913, с. 48–61.

Пол В. «Окружное управление в Нью-Джерси». В кн.: Материалы Конференции по изучению и реформированию окружного управления (второе заседание). 1914. Национальная организация «Короткий бюллетень».

—— «Движение за реорганизацию округов в Нью-Джерси». Annals of American Academy. Май, 1913. с. 255–257.

Гилберт, Ф. Б. Руководство Бендера для супервайзеров, окружных и городских должностных лиц, содержащее окружные, городские, дорожные, общие муниципальные, налоговые законы и законы о бедных в полном объеме, а также все другие статуты штата Нью-Йорк, касающиеся советов супервайзеров, городских советов, окружных и городских должностных лиц, а также дел и деятельности округов и городов, с поправками по состоянию на конец сессии легислатуры 1912 г.... 6-е изд. Олбани, шт. Нью-Йорк, M. Bender & Co., 1912. 1349 с.

Картрайт, О. Г. «Окружное управление в штате Нью-Йорк». Annals of the American Academy. Май, 1913. с. 258–270.

Гилбертсон, Х. С. «Окружная система Нью-Йорка». American Political Science Review. Авг., 1914. с. 413–430.

Бак, Гео. С. «Организация окружного управления». В кн.: Материалы Академии политических наук, Нью-Йорк. Янв., 1915.

Рокфеллер, Л. К. «Окружное управление с точки зрения контролера». Материалы Конференции по изучению и реформированию окружного управления (третье заседание). 1914. Национальная организация «Короткий бюллетень».

Гесс, В. С. Окружное управление в колониальной Северной Каролине. 1911. 39 с. (Университет Северной Каролины.) Исторические публикации Джеймса Спрунта, изданные под руководством Исторического общества Северной Каролины, т. II, № I.

Юрен, В. С. «Управление штата и округов в Орегоне и предлагаемые изменения». Annals of American Academy, май, 1913. с. 271–273.

Рамидж, Б. Дж. Местное самоуправление и бесплатные школы в Южной Каролине. Балтимор, Университет Джонса Хопкинса, 1883. 40 с. (Исследования Университета Джонса Хопкинса по историческим и политическим наукам. 1-я сер., т. 12.)

Ченнинг, Э. «Городское и окружное управление в английских колониях Северной Америки». Сочинение на соискание премии Топпана за 1883 год. Балтимор, Н. Мюррей, агент по публикации (Исследования Университета Джонса Хопкинса по историческим и политическим наукам, 2-я сер., X) 2-я сер., т. 10.

Хитчкок, Л. Э. Полномочия и обязанности шерифов, констеблей, сборщиков налогов и других должностных лиц в штатах Новой Англии. С бланками и прецедентами. 2-е изд. Бостон, Little, Brown & Co. 1914. 472 с.

Апдайк. «Окружное управление в Новой Англии». В кн.: Annals of American Academy, май, 1913. с. 26–37.

Исследования и обзоры отдельных округов

Округ Аламеда, Калифорния. Бюллетени, охватывающие расследование многих аспектов окружного управления. Налоговая ассоциация округа Аламеда, 823 Окленд Бэнк оф Сэвингс Билдинг, Окленд, Калифорния.

Округ Кук, Иллинойс. Обзоры различных окружных ведомств в форме брошюр. Бюро общественной эффективности, 315 Плимут-корт, Чикаго, Иллинойс. 1911–1916.

Округ Монро, штат Нью-Йорк. Управление округа Монро, штат Нью-Йорк, организация и функции. Комиссия по Конституционному конвенту штата Нью-Йорк. 1915.

Округ Нассау, штат Нью-Йорк. Управление округа Нассау, штат Нью-Йорк, описание организации и функций. Комиссия по управлению округа Нассау, Минеола, штат Нью-Йорк. 1915.

Округ Саффолк, штат Нью-Йорк. Первый ежегодный отчет Ассоциации налогоплательщиков округа Саффолк. 1915. (Канцелярия секретаря, 44 Корт-стрит, Бруклин, штат Нью-Йорк)

Округ Уэстчестер, штат Нью-Йорк. Различные брошюры-публикации Исследовательского бюро округа Уэстчестер, 15 Корт-стрит, Уайт-Плейнс, штат Нью-Йорк. 1911–1916.

Округ Хадсон, Нью-Джерси. Управление округа Хадсон. (Диссертация на соискание степени доктора философии, Колумбийский университет, 1915.) Гражданская федерация округа Хадсон время от времени выпускает отчеты по особым аспектам дел округа Хадсон.

Округ Кайяхога, Огайо. Гражданская лига Кливленда, Гардиан-билдинг, Кливленд, время от времени публикует отчеты об окружных ведомствах и методах их работы.

Округ Милуоки, Висконсин. Управление округа Милуоки, бюллетень Сити-клаба (совместный отчет комитета по окружному управлению, государственной службе, а также окружным учреждениям и зданиям). 1915. Сити-клаб Милуоки, Висконсин.

Городско-окружные отношения

Брюэр, Х. и Валльстейн, Л. М. Исследование окружного управления в пределах города Нью-Йорка и план его реорганизации. Подготовлено для Конституционного конвента штата Нью-Йорк, 1915. 44 с., схемы, таблицы.

Чикагское бюро общественной эффективности. Девятнадцать местных органов управления Чикаго, 1915. 30 с., графики.

Гормелл, О. С. «Окружные проблемы Бостона». Annals of American Academy, май, 1913. с. 134 и след.

Хатмейкер. «Городско-окружной план Скенектади». В кн.: Материалы первой Конференции за лучшее окружное управление. Национальная организация «Короткий бюллетень», 1914.

Кинг, К. Л. «Отчет городско-окружного комитета Американской ассоциации политических наук». American Political Science Review, февр., 1914, прил., т. 8: 281–291.

Лонг, П. В. «Объединенное городское и окружное управление Сан-Франциско». American Political Science Review, февр., 1912, прил., т. 6: 109–121.

Ладингтон, А. «Взаимосвязь окружного и городского управления в Нью-Йорке». American Political Science Review, февр., 1912, прил., т. 6: 73–88.

Пол, В. и Гилбертсон, Х. С. «Округа первого класса в Нью-Джерси». American Political Science Review, февр., 1914, прил., т. 8: 292–300.

Янг, Т. П. «Разделение городского и окружного управления в Сент-Луисе: история и цели». American Political Science Review, февр., 1912, прил., т. 6: 97–108.

Благотворительные учреждения

Бурритт, Б. Б. «Окружное управление благотворительными учреждениями и специальными заведениями в нашем собственном штате (Нью-Йорк)». В кн.: Материалы Конференции по изучению и реформированию окружного управления (второе заседание). Национальная организация «Короткий бюллетень».

Харрис, Э. Ф. «Благотворительные функции пенсильванского округа». Annals of American Academy, май, 1913, с. 166–181.

Хавиленд, К. Ф. Обращение с душевнобольными и уход за ними в Пенсильвании. Ассоциация общественных благотворительных организаций. Филадельфия, 1915. 94 с.

Лейн, Уинтроп Д. «Богач в приюте для бедных». Survey, 4 ноября 1916 г.

Мейси, В. Э. «Управление окружными благотворительными учреждениями». В кн.: Материалы Первой конференции за улучшение окружного управления. 1914. Национальная организация «Короткий бюллетень».

Государственная служба (гражданская служба)

Белчер, Р. В. «Система заслуг и окружная государственная служба». Annals of American Academy, май, 1913, с. 101–111.

Пол, В. «Окружной служащий». Annals of American Academy, май, 1913, с. 81–84.

Коронер

Чикагское бюро общественной эффективности. Управление аппарата коронера округа Кук, Иллинойс. 1911. 68 с.

Гражданская лига Кливленда (ранее муниципальная ассоциация). Аппарат коронера, 1912. 30 с.

Дю Вивье, Ж. «Упразднение аппарата коронера». В кн.: Материалы Конференции по изучению и реформированию окружного управления (второе заседание). 1914. Национальная организация «Короткий бюллетень».

Нью-йоркская организация «Короткий бюллетень». Упразднение аппарата коронера в Нью-Йорке. 1914. 16 с.

Шульц, О. Т. «Аппарат коронера». В кн.: Annals of American Academy. Май, 1913, с. 112–119.

Окружные суды и судебные клерки

Бюро общественной эффективности, нояб., 1912. 44 с. Управление аппарата клерка окружного суда округа Кук, Иллинойс.

Харли, Г. «Окружная судебная система». В кн.: Материалы Первой конференции за улучшение окружного управления.

Чикагское бюро общественной эффективности. Судьи и окружные ведомства гонорарной системы. 1911. 15 с.

Вудс, К. П. «Уходящие в прошлое окружные суды». (В Виргинии.) Outlook, 31 янв., 1903, т. 73: 264–265.

Окружная политика

Джонс, К. Л. «Округ в политике». В кн.: Annals of American Academy, май, 1913, с. 85–100.

Окружной прокурор

Ганс, Х. С. «Государственный обвинитель: его полномочия, искушения и ограничения»... Annals of American Academy, май, 1913, с. 120–133.

Финансовое администрирование

Бойс, Дж. Э. «Окружные бюджеты: экономия и эффективность расходов». Annals of American Academy, май, 1913, с. 199–212.

Бак, Гео. С. «Окружной аудитор». В кн.: Материалы первой Конференции за улучшение окружного управления. Национальная организация «Короткий бюллетень». 1914.

Картрайт, О. Г. «Окружные бюджеты и их составление». Annals of American Academy, нояб., 1915, с. 223–234.

Чикагское бюро общественной эффективности. «Бюджет округа Кук, Иллинойс». Янв., 1911. 54 с. «Аппарат казначея округа Кук, Иллинойс». 1913. 68 с.

Кукингем, Х. Дж., мл. «Налогообложение и окружное управление в штате Нью-Йорк». В кн.: Материалы Первой конференции за лучшее окружное управление.

Кокер, Ф. В. «Администрирование местного налогообложения в Огайо». Annals of American Academy, май, 1913, с. 182–198.

Хоум-рул

National Municipal Review. «Окружной хоум-рул», янв., 1913, прил., т. 2: 2–7.

Уоркс, Л. Р. «Окружной хоум-рул в Калифорнии». Annals of American Academy, май, 1913, с. 229–236.

Тюрьмы

«Централизация содержания заключенных под стражей в пределах города Нью-Йорка». Отчет комиссара по счетам, переданный меру 28 февраля 1916 г.

Льюис, О. Ф. «Окружные тюрьмы». Материалы Конференции по изучению и реформированию окружного управления, первое заседание. Национальная организация «Короткий бюллетень», 1914.

Рекордер

«Управление аппаратом рекордера округа Кук, Иллинойс». Отчет, подготовленный для судей окружного суда Чикагским бюро общественной эффективности, сент., 1911. 63 с.

«Аппарат рекордера». Гражданская лига Кливленда, март, 1914. Отчет № 3, серия «Эффективность». 25 с.

Реорганизация

Чайлдс, Р. С. «План окружного управляющего». В кн.: Материалы первой Конференции за лучшее окружное управление. 1914. Национальная организация «Короткий бюллетень».

—— «Теоретически идеальный округ». Annals of American Academy, май, 1913, с. 274–278.

«Поправка об округе с коротким бюллетенем». Меморандум, представленный Конституционному конвенту Нью-Йорка, 1915. Национальная организация «Короткий бюллетень», 1915. 16 с.

Шериф

Кокрофт, Э. «Шериф и государственная полиция (констебли)». В кн.: Материалы Первой конференции за лучшее окружное управление.

Гражданская лига Кливленда. (Ранее муниципальная ассоциация.) Аппарат шерифа, 1912. 26 с.

Государственный административный надзор

Бриндли, Дж. Э. «Государственный надзор за окружной оценкой имущества и налогообложением». Annals of American Academy, май, 1913, с. 213–226.

Государственная полиция

«Почему фермам и деревням штата Нью-Йорк необходима защита». 1915. Комитет за государственную полицию, 7 Ист 42-я стрит, Нью-Йорк, штат Нью-Йорк.

«Почему Нью-Йорку необходима государственная полиция». 1915. Комитет за государственную полицию.

УКАЗАТЕЛЬ

Accounting, (uniform) in Ohio, 122;

significance of better, 181, 184-185;

unit cost, 185

Administration, scientific, 181-192

Advertising (political), as a source of patronage, 53;

см. тж. окружная пресса

Agricultural associations, importance in rural life, 203

Alabama, origin of county system in, 21;

county officers elective in, 29;

report of prison inspector quoted, 92;

lack of accounting law in, 122;

county local option in, 150

Alameda County, Cal., work of Tax Association in, 7;

home rule charter proposed in, 81-149;

classification as an urban county, 154;

map of, diagram of proposed federation of, 161-162;

savings effected through better purchasing methods in, 189;

recommendations as to purchasing methods in, 190

Almshouse, description of early, 82, 83;

insane in, 87, 137-138;

in Westchester County, 200-201;

a Texas, 266-273;

см. Юг

American Judicature Society, proposals for county judiciary of, 131

American Revolution, influence of its philosophy on local government institutions, 25

Appointive power, lack of, in county, 30

Appointive system, workings of, in eastern states, 30

Appointments, new method employed in Westchester County, N. Y., 201

Arizona, uniform accounting law in, 122

Arkansas, lack of accounting law in, 122

Assessment and taxation, county as a unit of, 125;

state control over, 126

Assessors, functions of, in New Jersey, 27;

elective officers since 1693, 28;

local selection of, 108-109

Auditing, significance of better, 181; 187 et seq.

Auditor, importance of independence of, 188

Automobile, effect on rural life and government, 23

Ballot, insignificance of county officers on, in many cases, 44

Baltimore, abolition of county government in, 153;

classification as an urban county, 154

Board of Chosen Freeholders, powers reduced in Hudson County, N. J., 38

Board of Supervisors, clerks of, in New York, appear before constitutional convention, 3;

function in fiscal administration of, 14;

duty of, in law enforcement, 132-133;

how constituted in ideal county, 171;

text of provisions in Los Angeles County charter concerning, 220-223;

см. тж. руководящий орган

Boroughs, proposed division of Alameda County, Cal., into, 160

Boston, city-county consolidation in, 158;

metropolitan district compared to London, 164

Boundaries (county), made obsolete by conditions of modern life, 23;

power to change county, 113;

necessity for relocation of, 153

Boyle, Prof. John A., on reporting and accounting laws, 122

Bramhall, F. D, on obscurity of urban counties, 65

Bridges, frauds in building of, 77;

awarding of contracts for, 98-99;

awarding of contracts for, in Polk County, Iowa, 100;

см. дороги и мосты

Bronx County, N. Y., formation of, 24

Budget, importance of adequate county executive in making of, 176;

nature of, 177;

significance of better, 181;

accounting basis for, 185-187

Buffalo, N. Y., relation to county, 154;

см. округ Эри

Bureau of Inspection, etc., in Ohio, 121

Bureau of Public Efficiency, (Chicago), on special county legislation, 116

Butte County (Cal.), charter of, 149

California, extent of merit system in counties of, 52;

county legislation in, 115;

uniform accounting law in, 122;

salary of county judges in, 130;

highway progress and plans in, 142;

success of municipal home rule in, 146;

county home rule in, 145-147;

county libraries in, 199, 207-219;

см. тж. округ Аламеда, округ Лос-Анджелес, округ Сан-Франциско, оценщики

Cartwright, Otho G., quoted, 176

Charities, State Board of, in New York, 128;

modern methods in administration of, 136;

gradual abandonment of county as unit for administration of, 138

Chicago, candidates for county offices voted for in, 62;

law enforcement in, 106;

county government in, 114;

см. тж. округ Кук, Иллинойс

Chief medical examiner (in New York City), 134;

text of law, 257-265

Children, prohibition against commitment to almshouses, 83;

injustice done to destitute, under New York poor laws, 85;

treatment of, in Westchester County, 202

Cincinnati, Ohio, proposals for city-county consolidation in, 152

Cities, reconstructive forces in American, 1;

greater need for government in, 151;

consolidation with counties, 151-167;

importance solving the county problem of, 167;

commission government in, 169

Citizenship (rural), 194

Civil Service, slow growth of reform in counties, 52;

state control over, 126-127;

in Los Angeles County, Cal., 172-173, 231-239

Clerk of Court, duties of, 13;

relation to the bench, 135;

см. окружной клерк

Cleveland, Ohio, county government in, 114;

proposal for city-county consolidation in, 152;

relation to county, 154

Clinton County, N. Y., (County “B”), irregularities in county offices of, 72-73

Colorado, establishment of counties in, 22;

extent of merit system in, 52;

uniform accounting law in, 122;

provisions in constitution of, affecting Denver, 155

Commission plan of city government, 169

Commissioner of Charities and Correction, 202

Commissioners (county) in Pennsylvania, 28

Commitments to almshouses,—abuses of, in New York, 85, 200

Comptroller (state), ineffective as check upon county officers without adequate examining staff, 36

Connecticut, origin of county in, 9;

local system of courts in, 12;

public prosecutor in, 12;

influence of Massachusetts precedents in, 19;

convention in, 38;

appointive judiciary in, 131

Consolidation (city and county), under California constitution, 149;

in general, 151-167

Constables, law enforcement by, in New York State, 107, 138

Constabulary, Pennsylvania, 140;

in Los Angeles County charter, 231

Constitution (state), provisions concerning counties, 112, 115

Cook County, Ill., President of Board of Commissioners elected by people, 40;

large fees of treasurer in, 51;

county commissioners prevent accounting for county treasurer’s fees, 52;

duplication of local governments in, 63;

humanitarian functions of, 80, 81;

prisoners in county jail of, 80;

insane cared for by, 81;

dependent children cared for by, 81;

appropriations for, in 1913, 81

Coroner, origin of, 13;

falsity of theory underlying his election, 32;

fees of, 50;

failures in urban counties, 59;

abolition of, proposed, 133;

appointive, 172;

см. Массачусетс, Нью-Йорк (город).

Corruption and form of government,  102

Council, powers of, in Indiana counties, 37

Council of appointment in New York State, 28

County, the, treatment of problem in New York constitutional convention, 2, 3;

popular apathy concerning, 5;

neglect of, in college courses, and by journalists, 6;

general statistics concerning, in U. S., 7-8;

colonial origin of, 9 et seq.;

legal relation to state government, 10, 11;

general manner of its development, 22-23;

decline of, in England, 23;

unadapted to urban conditions, 24;

its failure as a humanitarian agency, 92;

relation to state government, 113, 127, 128;

power to erect new, 113;

limitation on powers of, 113;

misuse of funds by, 120;

as unit for tax assessment, 125;

growing importance of, in certain directions, 143;

superiority over town as tax assessment and collection unit, 144;

abolishment of, proposed in New York City, 157;

the ideal, 168

—— chambers of commerce, 203

—— clerk, duties of, 13;

independence of county judge, 130;

relation to the bench, 135;

appointment of advocated, 135;

appointive method of selection of, 171, 172

——committee, actual power in selecting county officers, 48;

basis of party organization, 55

—— court, consisted of justices of the peace in Virginia, 17;

its administrative functions in some states, 17;

jurisdiction of, 129-132;

см. тж. окружной судья, округ Кук

—— custodian, office of, created in a New York county, 5

—— governments, lack of control over local policies, 15;

ineffectual in operation owing to lack of unity, 43;

lack of popular interest in and its effects, 43-44;

their stereotyped condition in face of new responsibilities, 60;

at work, 66-79;

defects in, as affecting highway matters, 95;

general criticism of, 170

—— health officers in North Carolina, 195-196

—— hospital in Westchester County (N. Y.), 202

—— jail, separate jurisdiction of, in Milwaukee, 62;

overcrowding of, 91;

buildings faultily constructed and unsanitary, 91;

need of publicity concerning, 92;

in Westchester County (N. Y.), 202;

insane in, 271-273;

см. тж. округ Кук, Иллинойс

—— judge formerly appointed county officers in Tennessee, 28;

см. тж. Нью-Йорк (штат), окружной суд

—— libraries, 198-199

—— lieutenant, militia officer in colonies, 17

—— manager, proposed, 175;

probable influence of, 176-177;

proposed in Oregon, 178;

in New York, 178-179;

in Alameda County, Cal., 180;

text of proposed law providing for, 251-256

—— officers, duties of, in colonial New England, 18;

effect of obscurity on, 44;

effect of divided allegiance upon efficiency of, 68;

in Los Angeles County, 223-225;

under Los Angeles County charter, 227-229

—— physician, in New Jersey functions of, 134;

in North Carolina, 195

—— planning in Westchester County, N. Y., 197-198

—— poor farm in Westchester County, N. Y., 201

—— prisons, administration of, by counties, 89-92;

см. тж. окружная тюрьма

—— superintendent of schools appointive, 172

—— surveyor as road master, 96

—— treasurer, created in Massachusetts, 18;

см. округ Кук, Иллинойс

Court houses, scandals characteristic of building of, 76;

in Hudson County, N. J., 74-75

Courts, differentiation of functions necessary in urban communities, 59;

see also County Court, local system of, in colonial Connecticut, 12

Cox, Governor James J., efforts to improve tax assessment system in Ohio, 111

округ Кайяхога, Огайо, см. Кливленд

Dakota, alternative plans of county government in territory of, 22

Darke County, O., management of road affairs by board of commissioners, 98

Dayton, O., city manager plan in, 175

Defectives, treatment of, in Westchester County, N. Y., 201

Delaware, lack of accounting law in, 122

Democracy, spirit of, in early nineteenth century, 25-26

Denver, selection of sheriff by mayor in, 133;

classification as an urban county, 154;

constitutional provisions affecting government of, 155-156;

commission form of government in, 156;

power of mayor in, 156;

unified control in, 174

Deputy (chief) county officers, importance of, and relation to elective superiors, 50

Direct primary, doubtful value of, in county government, 48

District attorney (state), origin of, in colonial Connecticut, 12-13;

popular interest in, 46;

elected on false issue of law enforcement, 107-108;

functions of, 134;

essentially a local officer, 155;

см. Нью-Йорк (штат);

см. тж. прокурор

District attorney (federal), method of selection contrasted with that of local prosecutors, 33

Efficiency, Bureau of (in Los Angeles County), 191

Elective road officials, 96

Electric railways, effect on rural life and government, 23

Engineering services, duplication of in Milwaukee, 62

England, importance of its precedents in colonies, 17

Erie County, N. Y., form of county government in, 114

Essex County, N. J., classification as urban county, 154;

county park system in, 163;

office of supervisor in, 173-174

Examiners (state), character of service rendered to local officials, 123

Executive, how absence of, militates against proper law enforcement, 34-35, 74

Federation, proposed in Alameda County, Cal., 159-160

Feeble-minded, removed from county control, 83

Fees, attraction of, to politician and disposition of, 50-51;

of coroner, 50;

theory of system, 51;

failure of system, 51, 202;

abolishment of, in Los Angeles County, 173

Finance, laxity in methods of, 70;

in bridge construction, 183

Fire protection, proposed as county function in Alameda County, Cal., 160

Flaherty v. Milliken, decision in, involving sheriff’s liability, 53

Florida, uniform accounting law in, 122

Freeholders, Board of Chosen, (N. J.), 173

Georgia, uniform accounting law in, 122

“Good roads” movement, effect on highway administration, 95, 140

Governing body, ill-adapted for executive functions, 41;

insufficient control over elective county officers, 41;

см. тж. советы супервайзеров, фрихолдеры, комиссары

Governor, formerly appointed county officers in Kentucky, 28;

ineffective control over county officers, 36;

suggestion that sheriffs be appointed by, 133;

county officers appointed by, in Massachusetts, 158

округ Гамильтон (Огайо), см. Цинциннати

Haviland, Dr. C. Floyd, on treatment of insane in Pennsylvania, 88

Health (public), neglected in rural communities, 60;

beginnings and basic idea of movement for, 83;

county as a unit for administration of, 143;

program of, needed in rural sections, under county control, 195

Highways, as a unifying factor in modern life, 94;

amount spent in U. S. in 1913, 94;

growing state control over, 95;

diminution of county control over, 140 et seq.;

state aid for, 141;

см. тж. дороги и мосты

Home office, relations to county of London, 166

Home rule (county), 145-150;

text of provisions in California constitution, 207-218;

proposed constitutional amendment in New York, 247-250

Больничное обслуживание, дублирование ведомств в Милуоки 61;

см. тж. окружная больница

Hudson County, N. J., court house scandal in, 7;

boulevard commission in, 38;

separate powers of commission, 38;

park system, 39;

building of court house in, 75;

classification as urban county, 154;

supervisor in, 173-174

Humanitarian functions of county, 80-93

Idaho, establishment of counties in, 22;

county local option in, 150

Illinois, Southern and New England influence on county system of, 21;

county officers under first constitution of, elective, 28;

system in, 52;

insane in penal institutions of, 87;

report of State Charities Commission on county jails, 91-92;

Sabbath law enforcement in, 106;

special county legislation in, 116;

optional county government forms in, 147;

см. округ Кук

Indiana, origin of county in, 20;

county officers under first constitution elective, 28;

county government scandal in 1898, 37;

powers of county commissioners reduced by establishment of council, 37;

illegal payments by county officers in, 78;

law enforcement in, 107;

uniform reporting in, 122

Industrial revolution, indirect influence on county government, 23

Insane, removed from county control, 83;

care of, by counties, 87-89;

first hospital for, at Utica, N. Y., 137;

см. округ Кук, Иллинойс, Нью-Джерси, Иллинойс, Луизиана, Пенсильвания

Учреждения (государственные), см. душевнобольные, пенитенциарные учреждения, исправительные заведения и др.

Iowa, county township system in, 20;

methods employed by supervisors in Woodbury County, 76-77;

bridge lobby in legislature of, 101;

state control of highways in, 142;

см. округ Полк

Тюрьма, см. окружная тюрьма

Джерси-Сити (Нью-Джерси), см. округ Хадсон, Нью-Джерси

Judiciary (state), relation of county officers to, 129-132;

importance of reorganization, 131;

(federal) cited as instance of appointive method of selection, 131

“Jungle,” the, 34-42

Justices of the peace, duties of, in colonial Virginia, 17;

functions in Virginia, 27;

power to commit children to almshouses in New York State, 85;

reorganization of, 131;

jurisdiction of, 132

Kansas, county-township system in, 20;

report of roads and highways committee, 101;

uniform accounting law in, 122

Kentucky, influence of Virginia upon county organization of, 20;

county officers made appointive in eighteenth century, 28;

reaction against appointive system in, 29;

lack of accounting law in, 122;

county local option in, 150

Kings County, N. Y., former office of supervisor-at-large in, 40

Koochiching County ( Wis.), county health organization in, 196

Labor, provisions in Los Angeles County charter concerning, 239

Law enforcement, lax under county officers, 70, 74;

made a political issue, 107;

unification of local agencies for, suggested, 133;

см. аннулирование

Leadership, importance of, in county affairs, 176

Legislation (county), uniformity in, 112

Legislative representation, often based upon county, 56

Lewis, O. F., on county jails in New York, 91

Библиотеки, см. окружные библиотеки

Local government, restricted functions of, in early nineteenth century, 27;

new burdens placed upon, as result of congestion of population, 58

London, functions of county of, 165;

County Council an example of county government unification, 164-166

Long ballot, its effect on organization of county government, 34;

contributions of county to, 62

Los Angeles County, Cal., charter of, 61, 149, 172, 219, et seq.;

county candidates on ballot of, 62;

civil service in, 191;

public defender in, 200

Louisiana, police jury in, 21;

insane in parish jails, 87;

uniform accounting law in, 122;

county local option in, 150

Macy, V. Everit, on operation of poor law in New York State, 84-85;

superintendent of the poor, 200-203

Madison, James, influence in favor of retaining original county system in Virginia, 29

Mail facilities, effect on rural life and government, 24

Maine, influence of Massachusetts precedents in, 19;

lack of accounting law in, 122

Marshall, John, influence in favor of retaining original Virginia county system, 29

Marshals, U. S., method of selection contrasted with that of sheriff, 33, 133

Maryland, county government, 19;

lack of accounting law in, 122;

highway progress in, 142;

county libraries in, 199

Massachusetts, origin and early history of county in, 9;

spoils system in, 52;

county prisons in, 90;

uniform accounting law in, 122;

abolition of coroner’s office in, 133;

leader in establishing state penal institutions, 137;

reform institutions in, 137;

state aid in highway construction in, 142;

metropolitan district of, 154

Medical examiner, suggested as a substitute for coroner, 60;

in Massachusetts, 133;

см. тж. главный судебно-медицинский эксперт

Medical referee (in New Hampshire), 134

Michigan, township-supervisor system in, 20;

uniform accounting law in, 122;

state penitentiary in, 137;

county local option in, 150

Middle West, insane in almshouses, 87-88;

New England influences in, 104

Milwaukee, Wis., report of City Club of, regarding city and county offices, 61;

county government in, 114;

proposals for city-county consolidation in, 152;

relations to county, 154

Minnesota, alternative plans of county government in, 22;

uniform accounting law in, 122;

county local option in, 150;

county libraries in, 199

Mississippi, origin of county system in, 21;

county officers elective in, 29;

lack of accounting law in, 122

Missouri, county-township system in, 20;

alternative plans of, county organization in, 21;

county officers elective in, 29;

poor law and almshouse administration in, 86;

equalization of taxes in, 110;

lack of accounting law in, 122;

county libraries in, 199

Monroe County, N. Y., absence of road records in, 98

Montana, establishment of counties in, 22;

county local option in, 150

Mosquito Commission, in Hudson County, N. J., 39

Nassau County, N. Y., work of County Association in, 7;

recommendations of official commission in, for county home rule, 148

National Municipal League, its report on city-county consolidation, 153, 154

Nebraska, alternative plans of county organization in, 21;

activity of bridge builders in legislature of, 102;

county libraries in, 199

Nevada, uniform accounting law in, 122

New England, influences operating on local government in, 17;

formation of first counties in, 18;

county-town relations in, 143

New Hampshire, limited powers of commissioners in, 37-38;

convention, powers and duties of, 38;

lack of accounting law in, 122;

appointive judiciary in, 131

New Jersey, local assessors in, 19;

office of supervisor in, 39-40;

law affecting sheriff’s appointments, 52;

extent of merit system in counties of, 52;

insane in penal institutions of, 87;

county legislation in, 115-116;

state civil service regulation in, 127;

the surrogate in, 130;

appointive judiciary in, 131;

optional county government forms in, 147;

см. округ Эссекс, округ Хадсон

New Mexico, establishment of county system in, 22;

uniform accounting law in, 122

New York (city), special legislation for counties of, 117;

abolition of coroners in, 134;

city-county consolidation proposals in, 152;

extent of city-county consolidation in, 156-157;

metropolitan district compared to London, 164

New York (county), large fees of sheriff in, 51

New York (state), counties of, discussed in constitutional convention, 2-3;

supervisors in towns of, 19;

elective method applied to sheriffs and county clerks in, 29;

district attorneys and county judges made elective in, 29;

extent of merit system in counties of, 52;

legal relation of sheriff to his deputies in, 52-53;

requirements as to county advertising, 53;

almshouses in, 82;

improvement of condition of poor in, 84;

New England influences in, 104;

enforcement of anti-racing laws in, 106;

under-assessment of taxes by local officers, 109;

equalization of taxes in, 110;

county law in, 114;

uniform reporting law in, 121;

civil service regulation in, 127;

State Board of Charities, its jurisdiction, 128;

comptroller, his powers over county officers in, 128;

the surrogate in, 130;

state prisons in, 137;

first state reformatory in, 137;

“state” poor in, 138;

committee on State Police, 139;

highway control in, 142;

County Government Association, its recommendations concerning county home rule, 148;

metropolitan district of, 154;

proposal for county manager in, 178;

classification of county accounts in, 184;

public health movement in, 195;

county libraries in, 199;

см. тж. округ Эри, округ Кингс, округ Монро, округ Ориндж, округ Нассау, Тюремная ассоциация, округ Уэстчестер

New York Times, its proposals for abolishment of counties in New York State, 152

Niagara County, N. Y., district attorney quoted concerning rural post office robberies, 138

Niagara Falls, N. Y., city manager plan in, 175

North Carolina, influence of Virginia precedents on, 19;

lack of accounting law in, 123;

public health movement in, 195;

county physicians in, 195;

home-study clubs in, 204-205

North Dakota, accounting and reporting legislation in, 122

Northwest, importance of county as unit of government in, 22;

New England influences in, 104

Nullification, 104-111

Ohio, county-township system in, 20;

county officers in first constitution elective, 28;

extent of merit system in counties of, 52;

pioneer in county reporting, 121-122;

state penitentiary in, 137;

highway progress in, 142;

county libraries in, 198-199;

см. Кливленд, Цинциннати, округ Дарк

Oklahoma, uniform accounting law in, 122;

public defender in, 199

Omaha, long ballot in, owing to elective county officers, 63

Orange County, N. Y., (County “A”), irregularities of officers of, 70-71

Ordinance of 1787, county officers under, appointive, 28

Oregon, establishment of counties in, 22;

county local option in, 150;

proposal for county manager in, 178;

county libraries in, 199

Parks, county system in Essex County, N. J., 163

Party, organization, importance of county as unit of, 55;

baneful effects upon county administration, 191

Payments, frequency of illegal, 188

Pennsylvania, commissioners in, 19;

party organization in, 55;

care of dependent children in, 86-87;

treatment of insane in, 88-89;

state constabulary in, 140

Pennybacker, J. E., on highways, 140 et seq.

Philadelphia, classification as an urban county, 154

Personnel, importance and limitations of, as factor in good government, 67;

administrative, 191;

см. государственная служба

Police, proposed as county function in Alameda County, Cal., 160;

см. полиция (констебли)

Police functions, county officers unable to perform, in complex communities, 58

Political boss, origin of, in county government, 47-48

Polk County, Iowa, awarding of bridge contracts in, 100

Poor, care of, entrusted to county governments, 14-15;

former treatment and present scientific handling of, 82;

superintendents of, in N. Y. State, powers of, 85;

overseers of, in N. Y. State, commitments by, 85;

importance of records concerning, 190;

administration of laws dealing with, 200;

см. Миссури, штат Нью-Йорк, Пенсильвания

Poverty, prevention of, 201

Press (county), small circulation, lack of independence, 54;

need for improving, 194

Prison Association, in New York State, secretary of, quoted, 91

Prisoners, classification of, 83, 84;

jurisdiction of county over, 90;

classification of, systematically violated, 91;

transfer of certain classes of, to state institutions advocated, 136-137

Probation, importance of records concerning, 190

Professional politicians, great opportunity of, in obscurity of county government, 47

Prosecutor, appointment of, advocated, 135;

см. окружной прокурор

Public defender, the, 199-200

Public Efficiency Society, work of, in Cook County, Ill., 7

Publicity, importance in county affairs of, 182

Purchasing, duplication of systems in Milwaukee, 62;

significance of better methods of, 181;

agent, 189;

consolidation of local agencies for, 190, 200, 201

Qualifications (legal) of county officers, lack of, 50

Quick, Herbert, on county government in Iowa, 76-77;

characterization of county government by, 194

Race track legislation, enforcement of, by local county officers, 106-107

Readjustments of county system, 129-144

Recall, provisions in Los Angeles County charter concerning, 240-244

Reconstruction, of county government, 168-180;

formula for, 169

Recorder, appointive, 172

Records, usual lack of, in road management by counties, 98;

in Westchester County almshouse, 200-201

Reporting, importance of uniform, 121

Responsibility, lack of in organization of judiciary, 131;

necessity for fixing in counties, 170-171

Rhode Island, origin of county in, 9;

influence of Massachusetts institutions in, 19;

sheriffs appointed by legislature in, 29;

lack of accounting law in, 123

Roads and bridges, 94-103;

under Los Angeles County charter, 229-231

Rochester, N. Y., proposals for city-county consolidations in, 152

Rural politics, influence of county press on, 55

Rural voter, civic capacity of, 44, 170

St. Louis County (Mo.), city-county consolidation in, 153

Salmon, Dr. Thomas W., on county almshouse care of insane, 89

San Bernardino County, Cal., adoption and amendment of county charter in, 30, 31, 149

San Francisco, classification as an urban county, 154;

city-county consolidation in, 158-159

Saxon kingdoms, the original of English counties, 23

Secor, Alson, on bridge lobby at Des Moines, 101-102

Sectionalism, stimulated by governmental organization in some states, 97

Selectmen, functions in colonial Virginia, 16;

functions of, in New England, 27

Sheriff, maladministration of, in a central N. Y. county, 4;

historical origin of, 11;

court duties of, 12;

duties of, in Virginia, 17;

elective officer in Pennsylvania since 1726, 28;

in New Jersey after Revolution, 28;

falsity of theory underlying his election, 32;

large fees of, in New York County, 51;

appointing power restricted in New Jersey, 52;

relation to deputies according to N. Y. courts, 52-53;

principal police agency in early local governments, 58;

conflict with other police agencies, 60, 61;

limitations as jail keeper, 90;

as enforcer of state laws in N. Y. State, 107;

imperfectly controlled by county judge, 130;

functions as court officer discussed, 132;

suggestion that governor appoint, 133;

inability of, in dealing with crime, 139;

encroachment upon functions of, by Department of Correction in N. Y. City, 157;

appointive method of selection of, proposed, 171;

importance of records of, 190;

см. Род-Айленд

Short ballot, the basic principle of county reconstruction, 169-170;

meaning of, 181

Солиситор, см. окружной прокурор

South, development of county in, 9;

the insane in county almshouses of, 87

South Carolina, influence of Virginia precedents on, 19;

lack of accounting law in, 123;

appointive judiciary in, 131

Southwest, importance of county as unit of local government in, 22

Special legislation, testimony of county officer concerning, in N. Y. constitutional convention, 4

State constitutions, provisions of, concerning counties, 112

—— control in taxation, 126

—— examiners in Ohio, 121

—— government, stiffening hold on highway matters, 95;

influence in county affairs, 112-119

—— legislatures, power over counties, 112

—— party organization, built upon county units, 55

—— supervision of accounts recommended, 185

Прокурор штата, см. окружной прокурор

Округ Саффолк, Массачусетс, см. Бостон

Suffolk County, N. Y., work of Taxpayers Assn. in, 7

Superintendent of the poor, appointive method of selection proposed, 171

Supervisor (town), functions of, in N. Y., 27;

elective officers in N. Y. since 1691, 28;

in Hudson County, N. J., 40;

influence in road affairs, 97;

см. совет супервайзеров, округ Эссекс и округ Хадсон, Нью-Джерси

Surrogate, jurisdiction of, in probate matters, 130

Surveyor, appointive, 172;

см. окружной землемер

System (of government), importance of, as contrasted with personnel, 66, 74, 78

Tammany Hall, its influence exercised through control of county offices, 55

Tax administration, inappropriateness of town as unit for, 144;

dual system of, in California, 160

—— collector, appointive, 172

—— laws, nullification of, by local officers, 108

Taylor, Graham, on humanitarian functions of county, 80-81

Tehama County (Cal.), charter of, 149

Telephone, effect on rural life and government, 24

Tennessee, influence of early Virginia precedents on county government, 20;

county officers of, made appointive, 28;

uniform accounting law in, 122

Texas, American county system established in, 22;

lack of accounting law in, 123;

county local option in, 150

Town, dominant idea in local government of New England, 17;

relation of county to, in New England, 143;

inappropriateness of, for performance of certain functions, 143-144

Township officers in Los Angeles County charter, 225-227

Treasurer, elective in Massachusetts, 27;

appointive, 172;

см. окружной казначей

Tuberculosis, effect upon general public health movement of fight against, 195

Turnpike companies, as road builders and operators, 94

Uniformity in county legislation, 112 et seq.

Urban communities, growth of, 57

Urban counties, 57-65

Utah, establishment of counties in, 22;

lack of accounting law in, 123

Vermont, lack of accounting law in, 123

Virginia, origin of counties of, 16;

constitutional convention, discussion concerning local government in, 29;

reaction against appointive system of, 29;

lack of accounting law in, 123;

highway progress in, 142;

independent cities of, 153

Westchester County, work of Research Bureau, 7;

patronage in political advertising, 53-54;

recommendations of official commission in, for county home rule, 148;

auditing practices in, 184;

discrepancies between estimates, etc., for poor relief in, 184;

см. планирование развития округов, В. Эверит Мейси

Westchester County Chamber of Commerce, its activities in county planning, 197;

in activities for better county government, 204

Westchester County Research Bureau, statement concerning budget making, 186-187

Western Reserve, New England influences in, 20, 104

West Virginia, uniform accounting law in, 122

Wisconsin, compromise plan of county government, township system in, 21;

spoils system in, 52;

provisions for county graduate nurse in, 196;

county libraries in, 199

Wyoming, auditing system in, 122;

county libraries in, 199

Примечания транскриптора

В некоторых случаях были исправлены очевидные ошибки пунктуации.

Страница 27: «Massachussetts had always had it» исправлено на «Massachusetts had always had it»

Страница 142: «cases to impofe standards» исправлено на «cases to impose standards»

Страница 192: «comparative efficiency of employes» исправлено на «comparative efficiency of employees»

Страница 236: «comparative efficiency of employes» исправлено на «comparative efficiency of employees»

Страница 238: «No officer or employe of the county,» исправлено на «No officer or employee of the county,»

Страница 245: «No attorney, agent, stockholder or employe of any firm» исправлено на «No attorney, agent, stockholder or employee of any firm»

Страница 253: «other powers, duties and responsibilties» исправлено на «other powers, duties and responsibilities»

В Приложении C на странице 248 была создана сноска, содержащая текст пояснения.

В указателе было исправлено написание названия округа Полк.