ЭПОХА КЛИВЛЕНДА,

ХРОНИКА НОВОГО ПОРЯДКА В ПОЛИТИКЕ

Генри Джонс Форд

НЬЮ-ХЕЙВЕН: ИЗДАТЕЛЬСТВО ЙЕЛЬСКОГО УНИВЕРСИТЕТА ТОРОНТО: GLASGOW, BROOK & CO. ЛОНДОН: ХАМФРИ МИЛФОРД ОКСФОРДСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ 1919

Том 44 в серии «Хроники Америки». Издание Авраама Линкольна.

Contents

ЭПОХА КЛИВЛЕНДА

CHAPTER I. | A TRANSITION PERIOD
CHAPTER II. | POLITICAL GROPING AND PARTY FLUCTUATION
CHAPTER III. | THE ADVENT OF CLEVELAND
CHAPTER IV. | A CONSTITUTIONAL CRISIS
CHAPTER V. | PARTY POLICY IN CONGRESS
CHAPTER VI. | PRESIDENTIAL KNIGHT-ERRANTRY
CHAPTER VII. | THE PUBLIC DISCONTENTS
CHAPTER VIII.     | THE REPUBLICAN OPPORTUNITY
CHAPTER IX. | THE FREE SILVER REVOLT
CHAPTER X. | LAW AND ORDER UPHELD

БИБЛИОГРАФИЧЕСКАЯ СПРАВКА

ЭПОХА КЛИВЛЕНДА

ГЛАВА I. ПЕРИОД ПЕРЕХОДА

Политики в Вашингтоне в массе своей не осознавали, что приход к власти президента Хейза ознаменовал собой отказ от проблем войны и Реконструкции Юга. Они посчитали лишь эпизодом то, что на деле оказалось завершением целой эпохи. Они, конечно, видели, что общественный интерес к старым проблемам угас, но были уверены, что это отсутствие интереса носит временный характер. Они признавали, что эмоциональный жар, вызванный войной и проблемами прав человека, которые были затронуты в ее результатах, несколько угас, но верили, что урегулирование этих проблем еще настолько не завершено, что общественный интерес непременно вспыхнет с новой силой. В течение многих лет руководящая мысль лидеров Республиканской партии заключалась в том, чтобы выискивать любую возможность раздуть угольки. Помимо искренней озабоченности тем, как негры были лишены политических привилегий, предоставленных федеральным законодательством, республиканцы испытывали ущемленное чувство партийной гордости.

Самыми видными партийными лидерами в то время — оба пользовались большим авторитетом как потенциальные кандидаты в президенты — были Джеймс Блейн и Джон Шерман. В журнальной статье, опубликованной в 1880 году, мистер Блейн писал: «В текущем положении дел все проявления насилия на Юге идут на пользу одной политической партии… Наши институты прошли суровое испытание войной и выстояли. Еще предстоит увидеть, увенчается ли успехом попытка управлять страной силой „сплоченного Юга“, незаконно консолидированного… Республика должна быть достаточно сильной и будет достаточно сильной, чтобы защитить слабейшего из своих граждан во всех его правах». И даже в 1884 году мистер Шерман горячо отстаивал принцип национального вмешательства в проведение выборов в штатах. «Война, — говорил он, — освободила и наделила гражданскими правами пять миллионов людей, бывших рабами. Это был общегосударственный акт, и независимо от того, был ли он совершен разумно или опрометчиво, жители всех штатов должны относиться к нему с уважением. Если жители какой-либо местности стремятся в какой-либо степени повернуть этот процесс вспять, долг национального правительства — заставить всех своих граждан уважать их решение».

Платформы Республиканской партии повторяли подобные утверждения еще долгое время после того, как их практическая несостоятельность стала очевидной. Действительно, общеизвестным фактом было то, что избирательное право негров было ликвидировано с помощью силы и мошенничества; в Конгрессе звучали едва ли не формальные опровержения этого факта, в то время как за кулисами он служил источником шуток и анекдотов среди членов всех партий. Члены-республиканцы подтрунивали над коллегами-демократами по поводу того, как меры, предпринятые в интересах Республиканской партии на Юге, на практике обеспечили Демократической партии солидный блок гарантированных голосов выборщиков. Наконец настало время, когда южный сенатор Бенджамин Тиллман из Южной Каролины открыто высказал то, о чем годами шептались в частных беседах. «Мы отобрали власть, — заявил он. — Мы вбрасывали бюллетени. Мы их расстреливали. Мы этого не стыдимся… Эта система — сила, бумажные бюллетени для фальсификаций и т. д. — нам самим надоела. Поэтому мы созвали конституционный конвент и устранили, как я уже сказал, всех цветных людей, каких только могли, в рамках четырнадцатой и пятнадцатой поправок… Братство людей больше не существует, потому что вы стреляете в негров в Иллинойсе, когда они составляют конкуренцию вашему труду, а мы стреляем в них в Южной Каролине, когда они составляют нам конкуренцию в вопросах выборов».

Подобный крах республиканской политики долгое время был горькой обидой для лидеров партии и подталкивал их к действиям. Если бы они могли поступать по своему усмотрению, они бы применили суровые меры для исправления ситуации. Меры по обеспечению политических прав освобожденных рабами людей часто обсуждались, но каждый представленный законопроект о применении силы сталкивался с глубоким и всеобъемлющим противодействием, которое не ограничивалось партийными рамками, а проявлялось даже внутри самой Республиканской партии. Партийные платформы упорно настаивали на этом вопросе, однако общественное мнение неизменно игнорировало его. Похоже, прекрасная возможность исправить эту несправделивость представилась с избранием президента Гаррисона в 1888 году на основе платформы, заявлявшей, что национальная мощь Демократической партии объясняется «подавлением избирательных бюллетеней путем преступного аннулирования Конституции и законов Соединенных Штатов», и требовавшей «эффективного законодательства для обеспечения честности и чистоты выборов». Но хотя в том году они одержали победу на выборах, республиканские лидеры оказались не в состоянии воплотить в законе идеал, провозглашенный в их платформе. О причинах этой неудачи Джордж Хоар дает поучительный рассказ в своей «Автобиографии». Будучи председателем сенатского комитета по привилегиям и выборам, он находился в положении, позволявшем ему знать все детали законодательных попыток, провал которых заставил республиканских лидеров смириться с решением общественного мнения против старых проблем и в пользу новых.

Сенатор Хоар рассказывает, что он тщательно подготовил законопроект о проведении под государственным контролем раздельных регистраций и выборов членов Конгресса. Но когда он посоветовался со своими партийными соратниками в Сенате, то обнаружил, что большинство из них выступают против порядка, который удвоит стоимость выборов и потребует от граждан регистрироваться в разное время для федеральных выборов и для выборов в штатах и муниципалитетах. Тогда сенатор Хоар отказался от этого законопроекта и подготовил другой, предусматривавший, что по обращению в суд при наличии разумных оснований суд должен назначать представителей от обеих партий для надзора за выборами. Этот законопроект заимствовал ту черту избирательной процедуры, которая в Англии имела благотворный эффект. Было предусмотрено, что в случае спора относительно избирательного сертификата окружной суд Соединенных Штатов, в юрисдикции которого находился данный округ, должен рассмотреть дело и выдать сертификат, дающий право тому или иному претенденту быть внесенным в списки секретаря и исполнять обязанности до тех пор, пока Палата представителей не примет решение по этому делу. Мистер Хоар заявил, что законопроект «глубоко взволновал всю страну», и продолжил, что «некоторые достойные сенаторы-республиканцы встревожились. Они вполне резонно полагали, что существующие беды и условия лучше предоставить на исцеление времени, а также возвращающейся совести и здравому смыслу народа, чем порождать распри, исход которых неизбежно был бы крайне сомнительным и которые неизбежно вызвали бы принятие и исполнение этого закона, каким бы умеренным и справедливым он ни был». Наличие такого настроения делало партийную поддержку законопроекта безнадежным предприятием, и хотя 7 августа 1890 года по нему был вынесен благоприятный отчет, в ходе той сессии никаких дальнейших шагов не предпринималось. На декабрьской сессии он был принят к рассмотрению, но после нескольких дней дебатов демократы при поддержке достаточного числа республиканцев, обеспечивших им большинство, провели предложение о его отложении. На этом законы о применении силы исчерпали себя, и во время второго срока президента Кливленда оставшиеся немногие статуты, дававшие полномочия для федерального вмешательства в подобные дела, были отменены по инициативе сенатора Хилла из Нью-Йорка. С принятием этого акта лидеры Республиканской партии впервые отказались от любых намерений добиться с помощью национального законодательства политических привилегий для негров. Об этом решении заявил в Сенате мистер Хоар, и с ним согласился сенатор Чендлер из Нью-Гэмпшира, бывший ревностным поборником федерального вмешательства. По словам мистера Хоара, «ни один республиканец не выразил несогласия с этим».

Факты, на которых основывался законопроект о применении силы, были столь вопиющими, а сам законопроект — столь умеренным по своему характеру, что всеобщее равнодушие общественности казалось проявлением моральной нечувствительности и эмоционального оцепенения. В пользу законопроекта можно было сказать многое. Это очередное утверждение национальной власти на федеральных выборах не затрагивало никаких новых принципов. По своему юридическому оформлению предлагаемая мера носила тот же характер, что и предыдущее законодательство по этому вопросу, примерами которого являются Закон 1842 года, требовавший избрания членов Палаты представителей по округам, и Закон 1866 года, регулировавший выборы сенаторов Соединенных Штатов. Мошенничество при подсчете голосов на выборах в Конгресс всегда было вопиющим злом, а партийный подход к их утверждению до сих пор остается грубым пятном на конституционной системе Соединенных Штатов — пятном, которое, вероятно, никогда не будет устранено, пока в нашей стране не будет принят принцип судебного разрешения избирательных споров, как это сделано в Англии. Истина, по-видимому, заключается в том, что общественность не обратила никакого внимания на достоинства законопроекта. Он рассматривался исключительно как продолжение радикальной политики Реконструкции Юга, практические результаты которой стали невыносимыми. Какими бы масштабными ни были реальные беды сложившейся ситуации, общественное мнение считало более разумным оставить их решение на усмотрение властей штатов, нежели доверять столь некомпетентным государственным деятелям, каких было немало в Вашингтоне. Более того, обыватель возмущался безразличием политиков ко всем проблемам, кроме тех, что уходили корнями в Гражданскую войну.

Виконт Брайс в своей «Американской республике» — самом полном и проницательном исследовании американских политических условий, написанном в этот период, — дает следующее описание партийной ситуации:

«Великие партии — это республиканцы и демократы.ковы их принципы, их отличительные догматы, их устремления? Какая из них выступает за тарифную реформу, за дальнейшее расширение реформы государственной службы, за активную внешнюю политику, за законодательное регулирование деятельности железных дорог и телеграфа, за изменения в денежном обращении или за любые другие из двадцати вопросов, обсуждение которых в этой стране так серьезно затрагивает ее благополучие? Именно это европеец постоянно спрашивает у образованных республиканцев и образованных демократов. Он постоянно спрашивает потому, что никогда не получает ответа. Ответы оставляют его в еще большей растерянности. Через несколько месяцев до него начинает доходить истина. Ни у одной из партий нет ничего определенного сказать по этим вопросам; ни у одной из партий нет четких принципов, никаких отличительных догматов. У обеих есть традиции. Обе претендуют на наличие устремлений. У обеих определенно есть боевые кличи, организации, интересы, ангажированные в их поддержку. Но эти интересы в основном сводятся к интересам получения или удержания правительственного патронажа. Догматы и политика, пункты политической доктрины и пункты политической практики — все почти исчезло. Они не были отброшены, но были стерты временем и ходом событий, одни политические курсы воплотились в жизнь, другие канули в лету. Все было утрачено, за исключением должности или надежды на нее».

Тот факт, что подобная ситуация могла реально существовать перед лицом общественного неодобрения, является демонстрацией изъянов Конгресса как органа национального представительства. В нормальных условиях представительное собрание представляет собой школу государственного управления, откуда черпаются кадры для замещения высших постов в администрации. Это происходит не только при парламентском строе, принятом в Англии, но в равной степени и в Швейцарии, конституция которой совпадает с конституцией Соединенных Штатов в запрете членам Конгресса занимать должности в исполнительной власти. Но американский Конгресс почему-то не способен взращивать способных государственных деятелей. Он привлекает политиков, которые демонстрируют обаяние, проницательность, ловкость и красноречие, но лишены понимания общественных потребностей и способности их удовлетворять, в результате чего власть и возможности часто сочетаются с вопиющей политической некомпетентностью.* Пути решения великих политических проблем Соединенных Штатов пролегают через привлечение в Вашингтон таких людей, как Хейз и Кливленд, чей политический опыт был приобретен на других поприщах.

* Памятником этому прискорбному факту служит вся история эмансипации. Контраст между социальными последствиями эмансипации в Вест-Индии, осуществлявшейся под руководством британских государственных деятелей в условиях скудных промышленных возможностей, и социальными последствиями эмансипации в Соединенных Штатах представляет собой поучительный пример тех сложных бед, которые нация может испытать из-за простой неспособности своего правительства.

Система правления, основанная на главенстве Конгресса, подверглась определенному анализу в 1880–1881 годах благодаря усилиям сенатора Джорджа Х. Пендлтона из Огайо, старого государственного деятеля, вернувшегося к общественной жизни после долгого отсутствия. До войны он играл видную роль в Демократической партии, а в 1864 году был кандидатом от партии на пост вице-президента. В 1868 году он был ведущим кандидатом на выдвижение в президенты по результатам нескольких голосований, но потерпел поражение. В 1869 году он баллотировался на пост губернатора Огайо, но проиграл выборы; после этого он отошел от общественной деятельности вплоть до 1879 года, когда был избран в Сенат Соединенных Штатов. Будучи членом этого органа, он посвятил себя улучшению политической обстановки. Его усилиям в этом направлении способствовали не только его обширный политический опыт, но также такт и учтивость манер, за которые он получил в политических кругах Огайо прозвище «Джентльмен Джордж».

Соглашаясь с мнениями, высказанными задолго до этого в «Комментариях» Стори, сенатор Пендлтон объяснял неэффективность национального правительства резким отделением Конгресса от администрации — разделением, которого не требовала Конституция, но которое было осуществлено самим Конгрессом и могло быть изменено по его усмотрению. Он предложил допустить руководителей исполнительных департаментов к участию в заседаниях Конгресса. «Эта система, — говорил он, — потребует назначения сильнейших людей на посты руководителей департаментов и потребует от них глубокого знания сферы своей деятельности. Она также потребует, чтобы сильнейшие люди были лидерами Конгресса и участвовали в дебатах. Она сведет этих сильных людей вместе, возможно, столкнет их лбами ради продвижения общественного блага, тем самым стимулируя их способности и усилия, и это несомненно принесет пользу стране»*. Доклад, подписанный такими партийными лидерами, как Эллисон, Блейн и Ингаллс со стороны республиканцев, а также Пендлтон и Вурхиз со стороны демократов, рассматривал историю отношений между исполнительной и законодательной ветвями власти и завершался выражением единодушной уверенности комитета в том, что принятие этой меры «станет первым шагом к надежной реформе государственной службы, которая обеспечит большую мудрость в принятии политических курсов и лучшую систему их реализации».

* «Сенатский доклад» № 837, 46-й Конгресс, 3-я сессия, 4 февраля 1881 года.

Никаких действий по этому предложению предпринято не было, несмотря на благосклонное отношение к нему со стороны многих внимательных исследователей политических институтов страны. Общественное мнение, поглощенное более конкретными проблемами, казалось равнодушным к реформе, нацеленной исключительно на общее усовершенствование государственного механизма. Законодательные календари всегда настолько завалены проектами, что добраться до какого-либо конкретного законопроекта и рассмотреть его не представляется возможным, за исключением случаев, когда оказывается столь энергичное давление, что для этого создаются специальные условия; в данном случае никакого подобного давления не возникло. Сопутствующий законопроект о реформе государственной службы, предложенный сенатором Пендлтоном, долгое время находился в еще более плачевном положении, поскольку его не просто оставили под мусорной кучей Конгресса, но и намеренно предали забвению политики, которые были полны решимости не допустить его появления на свет. То, что он все же увидел свет, стало результатом трагедии, которая взбудоражила общественное мнение до такой степени, что это испугало Конгресс.

Отсутствие подлинных политических принципов делало дух фракционности лишь еще более яростным и развращенным. До тех пор пока власть и возможности основывались не на общественном доверии, а лишь на выгодном положении, борьба партийных лидеров сводилась к вопросам назначения на должности и контроля над партийным аппаратом. Национальный съезд Республиканской партии 1880 года стал ареной междоусобной борьбы, которая оставила глубокий след в общественной жизни и породила расколы, продолжавшиеся до тех пор, пока партийные лидеры того периода не сошли со сцены. В сентябре 1879 года генерал Грант высадился в Сан-Франциско после продолжавшегося более двух лет кругосветного путешествия, и по мере его проезда по стране его встречали с такой теплотой, которая свидетельствовала об изобилии народной преданности. Движение в поддержку его выдвижения на второй срок было начато под руководством сенатора Роско Конклинга из Нью-Йорка. Слава Гранта как величайшего полководца Гражданской войны была не единственным его преимуществом в глазах сторонников. За время своего президентства он неоднократно демонстрировал независимость и твердость характера. Он остановил движение за выпуск гринбэков своим вето после того, как видные партийные лидеры уступили ему. Он пытался внедрить реформу государственной службы, и хотя его меры были сорваны отказом Конгресса проголосовать за необходимые ассигнования, его упорство в достижении цели было таковым, что вряд ли можно было сомневаться в том, что при новой возможности он возобновит свои усилия. Скандалы, омрачавшие ведение государственных дел во время его администрации, нельзя было списать на отсутствие у него личной честности. Грант ушел с поста президента более бедным, чем когда вступил в него. С тех пор его взгляды расширились благодаря путешествиям и наблюдениям, и было вполне разумно предположить, что теперь он подготовлен к обязанностям президента лучше, чем когда-либо прежде. Ему было всего пятьдесят восемь лет — возраст намного ниже того, в котором должна завершаться активная карьера, и уж точно возраст, в котором европейские государственные деятели, как принято считать, обладают неисчерпанными возможностями. Ему противостояла традиция, свойственная американской политике, хотя она и не подкреплена никаким положением Конституции, согласно которому никто не должен избираться президентом более чем на два срока. Можно поставить под сомнение, не обязана ли эта традиция своей силой в большей степени амбициям политиков, чем искреннему убеждению самого народа*.

* Аргументация «Федералиста» в пользу возможности постоянного переизбрания убедительна сама по себе и подтверждается опытом других стран, поскольку она показывает, что контроль над властью может оставаться в одних и тех же руках в течение долгого времени без какого-либо ущерба и без возникновения каких-либо трудностей с прекращением этого контроля, когда общественное доверие иссякает. Американская чувствительность по этому вопросу, по-видимому, приписывает Конституции такую хрупкость, которая ставит ее на низкую ступень среди форм правления. По мере создания лучших средств обеспечения административной ответственности народная неприязнь к третьим срокам, несомненно, исчезнет.

Движение в поддержку генерала Гранта на пост президента было настолько сильным, что объединенным силам других кандидатов с трудом удавалось сдерживать этот подъем, который вполне мог бы увенчаться успехом, если бы не высокомерные методы и тактические ошибки сенатора Конклинга. Когда трое делегатов проголосовали против резолюции, обязывающей всех поддержать кандидата, кто бы им ни оказался, он внес резолюцию о том, что проголосовавшие против «не заслуживают и лишились своего голоса на этом съезде». Чувства, вызванные этим осуждающим предложением, были настолько сильны, что Конклинг был вынужден отозвать его. Он также вел борьбу в поддержку правила единого голосования делегаций штата (unit rule), но потерпел поражение, поскольку съезд постановил, что каждый делегат имеет право на то, чтобы его голос учитывался так, как он лично того пожелает. Несмотря на эти поражения главного организатора движения в его поддержку, Грант шел главным кандидатом, набрав 304 голоса при первом голосовании, тогда как Джеймс Блейн занимал второе место с 284 голосами. Это был высший показатель баллотировки, достигнутый Блейном, в то время как число голосов за Гранта слегка возросло. Помимо Гранта и Блейна, в борьбу вступили еще четыре кандидата, и съезд зашел в тупик, который при обычных обстоятельствах, вероятно, был бы разрешен переходом голосов в поддержку Гранта. Но в ходе предварительных споров очень благоприятное впечатление на съезд произвел генерал Гарфилд, который сам не был кандидатом, но поддерживал кандидатуру Джона Шермана, занимавшего третье место по числу поданных голосов. В ходе двадцать восьмого голосования два голоса были отданы за Гарфилда; несмотря на то что он протестовал, заявляя, что не является кандидатом и связан обязательствами перед Шерманом. Однако стало очевидно, что никакой консолидации усилий вокруг какого-либо другого кандидата в целях предотвращения выдвижения Гранта достичь не удается, и голоса начали переходить к Гарфилду столь стремительно, что в ходе тридцать шестого голосования он получил 399 голосов — явное большинство от общего числа. Сторонники Гранта упорствовали до самого конца, набрав 306 голосов при последнем голосовании и в дальнейшем ведя себя как люди, оставившие по себе гордую память о неизменности своих убеждений.

Национальный съезд Демократической партии выдвинул кандидатом генерала Хэнкока, что по сути было обращением к воспоминаниям и настроениям прошлого, поскольку общественное признание их кандидата опиралось на его военные заслуги. Избирательная кампания характеризовалась апатией и безразличием широкой публики и яростной клеветой со стороны политиков, направленной против оппонентов. На Тихоокеанском побережье с заметным успехом прибегли к подделке документов: там распространялось письмо — знаменитое письмо Морея, в котором был подделан почерк Гарфилда, — содержавшее непопулярные взгляды на предмет иммиграции из Китая. Подделка была выпущена в последние дни предвыборной кампании, когда времени на ее разоблачение уже не оставалось. Были приняты меры для масштабного распространения факсимиле, которые оказали сильное влияние. Хэнкок получил пять из шести голосов выборщиков от Калифорнии и чуть было не заполучил три голоса Орегона. По числу голосов избирателей по всей стране перевес Гарфилда составил менее десяти тысяч при общем числе проголосовавших более девяти миллионов.

Особенности партийной системы, сложившейся в американской политике, навязывают президенту роль кадрового агента в качестве одной из его главных забот. Борьба за распределение должностей по партийной принадлежности, всегда шедшая ожесточенно и страстно при вступлении в должность каждого нового президента, в случае Гарфилда усугублялась фракционной войной, фазой которой и было выдвижение его собственной кандидатуры. Фракции Республиканской партии в Нью-Йорке в этот период были известны как «старожилы» (Stalwarts) и «полукровки» (Half-Breeds): первые придерживались лидерства сенатора Конклинга, вторые — лидерства мистера Блейна, которого президент Гарфилд назначил своим государственным секретарем. Вскоре после инаугурации Гарфилда стало очевидно, что он будет благоволить «полукровкам»; однако по Конституции назначения производятся по совету и с согласия Сената, а оба сенатора от Нью-Йорка принадлежали к «старожилам». Хотя Конституция подразумевает участие всего Сената в качестве совещательного органа в вопросах назначения, сложилась практика, согласно которой сенаторам от каждого штата предоставлялось право диктовать назначения в их соответствующих штатах. По словам сенатора Хоара, когда он в 1869 году вступил в общественную жизнь, «Сенат претендовал почти на полный контроль над исполнительной функцией назначения на должности… То, что именовалось „любезностью Сената“, служило инструментом, позволяющим сенатору диктовать исполнительной власти все назначения и отстранения на своей территории». Эта практика достигла своего пика, когда президент Гарфилд бросил вызов системе и дал понять, что будет настаивать на своем конституционном праве осуществлять назначения по собственному усмотрению. Когда сенатор Конклинг заручился выражением сочувствия своей позиции со стороны кокуса своих коллег-республиканцев, президент дал понять, что считает такие действия оскорблением, и отозвал все нью-йоркские назначения, за исключением тех, против которых возражали нью-йоркские сенаторы, тем самым поставив перед Сенатом вопрос о том, поддержат ли они новую администрацию или последуют за Конклингом.

С другой стороны, сенатор Конклинг и его сторонники заявляли, что суть вопроса сводится к тому, следует ли смещать компетентных государственных чиновников, чтобы освободить места для фракционых любимчиков. Эту точку зрения поддержали вице-президент Артур и генеральный почтмейстер Джеймс, входивший в собственный кабинет Гарфилда, которые вместе с сенаторами от Нью-Йорка Конклингом и Платтом подписали петицию-протест, где заявляли, что, по их убеждению, интересы государственной службы не выиграют от предлагаемых изменений. Эти изменения описывались в письме сенаторов от Нью-Йорка губернатору Нью-Йорка Корнеллу от 14 мая 1881 года следующим образом:

«Несколько недель назад президент направил в Сенат списком кандидатуры нескольких лиц на уже занятые государственные должности. Одна из таких должностей — пост сборщика налогов в порту Нью-Йорка, который сейчас занимает генерал Мерритт; другая — пост генерального консула в Лондоне, который сейчас занимает генерал Бадо; еще одна — должность поверенного в делах в Дании, которую занимает мистер Крамер; и еще одна — миссия в Швейцарии, которую занимает мистер Фиш, сын бывшего государственного секретаря… Предлагалось сместить их всех не из-за какого-либо предполагаемого изъяна с их стороны или какой-либо предполагаемой нужды или пользы для государственной службы, а с тем чтобы отдать высокие должности сборщика налогов порта Нью-Йорка мистеру Уильяму Х. Робертсону в качестве „награды“ за некие его действия, которые, как утверждается, помогли сделать выдвижение генерала Гарфилда возможным… Мы не пытались „диктовать“ условия и не просили о назначении какого-либо конкретного лица на какую-либо должность в штате».

За исключением случая с протестом против назначения Робертсона, они «никогда даже не высказывали президенту своего мнения ни по какому вопросу, если только их об этом не спрашивали». Одновременно с этим заявлением сенаторы от Нью-Йорка передали свои прошения об отставке, заявив: «мы считаем уважительным и подобающим уступить место тем, кто сможет исправить все допущенные нами ошибки и верно истолковать все обязанности, которые мы поняли превратным образом».

Законодательное собрание штата Нью-Йорк в то время заседало. Конклинг и Платт выдвинули свои кандидатуры на переизбрание, что привело к затяжной фракционной борьбе, в ходе которой страну потрясло известие о том, что 2 июля 1881 года президент Гарфилд был смертельно ранен разочарованным просителем должности на железнодорожном вокзале в Вашингтоне. Президент скончался от последствий ранения 19 сентября. Тем временем борьба в легислатуре Нью-Йорка продолжалась до 22 июля, когда тупик был разрешен избранием Уорнера Миллера и Элбриджа Д. Лапхэма на вакантные места.

Глубокое отвращение, с которым нация относилась к этой фракционной войне, и ужас, вызванный убийством президента Гарфилда, породили в общественном мнении такой мощный поворот в пользу реформы государственной службы, который преодолел сопротивление Конгресса. Законопроект сенатора Пендлтона о внедрении системы заслуг, находившийся на рассмотрении почти два года, был принят Сенатом 27 декабря 1882 года и Палатой представителей 4 января 1883 года. Важность этого акта заключалась в признании им принципов реформы и в предоставлении инструментов, с помощью которых президент мог бы применять эти принципы. Была создана Комиссия по делам государственной службы, а президенту было предоставлено право классифицировать государственную службу и обеспечить отбор посредством конкурсных экзаменов для всех назначений в классифицированную таким образом службу. Этот закон по сути являлся рамочным актом, и его практическая эффективность зависела от усмотрения исполнительной власти.

ГЛАВА II. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПОИСКИ НАУГАД И ПАРТИЙНЫЕ КОЛЕБАНИЯ

Карьера президента Гарфилда оборвалась настолько рано после его вступления в должность, что у него не было возможности показать, обладает ли он волей и силой для добивания мер по устранению общественных обид, которые фракции в Конгрессе были склонны игнорировать. Его опыт и познания должны были подготовить его к этой задаче, а в своей общественной жизни он проявлял твердость характера. Его мужественное противостояние движению за выпуск гринбэков в Огайо сослужило большую службу нации в деле поддержания стандартов стоимости. Когда партийный съезд в его округе принял резолюцию в пользу выплаты процентов по облигациям бумажными деньгами, а не золотом, он продемонстрировал редкий пример политической неустрашимости, заявив, что не примет выдвижения на такой платформе. По твердому убеждению сенатора Хоара, который близко знал Гарфилда, «после убийства Линкольна его смерть была величайшим национальным несчастьем, когда-либо причиненным этой стране утратой одной-единственной человеческой жизни».

Затяжная болезнь президента Гарфилда поставила серьезный вопрос о президентской власти, который остается нерешенным и по сей день. Более двух месяцев до своей смерти он был не в состоянии выполнять какие-либо должностные обязанности. Конституция предусматривает, что «в случае смещения Президента с должности или его смерти, отставки или неспособности осуществлять полномочия и обязанности вышеназванной должности таковые переходят к Вице-президенту». Каково практическое значение термина «неспособность»? Если понимать его в обычном смысле, изнурительная болезнь должна рассматриваться как достаточная причина для того, чтобы позволить вице-президенту взять на себя президентские полномочия. Хотя это затруднение широко и спокойно обсуждалось, никаких попыток форсировать принятие решения не предпринималось. После смерти Гарфилда президент Артур, вступив в должность, поднял этот вопрос в своем первом ежегодном послании, задав ряд вопросов относительно фактического значения формулировок Конституции — вопросов, на которые еще предстоит дать ответы. Права и обязанности вице-президента в этой конкретной части опасно расплывчаты. Ситуация усложняется особенностью избирательной системы. Теоретически, избирая президента, нация выражает свою волю в отношении государственной политики; однако на практике кандидат в президенты может быть приверженцем одной школы мнений, а кандидат в вице-президенты — представлять иные взгляды. Избиратель не имеет возможности сделать выбор между ними; он не может голосовать за кандидата в президенты, не голосуя за кандидата в вице-президенты, поскольку он голосует не непосредственно за самих кандидатов, а за партийных выборщиков, которые связаны обязательствами перед всем партийным списком. Партийные съезды пользуются этой невозможностью для избирателя сделать раздельнный выбор, чтобы применить предвыборный прием, известный как «страддл» (straddle), цель которого — угодить противоположным интересам, предоставив каждому из них место в избирательном списке. После выдвижения Гарфилда была предпринята попытка умиротворить потерпевшую поражение фракцию путем выдвижения одного из ее приверженцев на пост вице-президента, и теперь этот кандидат неожиданно стал президентом Соединенных Штатов, получив полномочия изменить политику своего предшественника.

В одном важном вопросе действительно произошел резкий отказ от прежнего курса. Независимые страны Северной и Южной Америки были приглашены к участию в общем конгрессе, который должен был состояться в Вашингтоне 24 ноября 1881 года. Джеймс Джиллиспи Блейн, занимавший тогда пост государственного секретаря, с усердием и энергией взялся за это предприятие, которое могло принести ценные результаты. Это было движение к более тесным связям между американскими странами — цель, которая с тех пор стала государственной политикой и последовательно поддерживается правительством. С инаугурацией президента Артура на смену Блейну пришел Фредерик Т. Фрелингхайсен из Нью-Джерси, который фактически аннулировал приглашение на предполагаемый Конгресс примерно через шесть недель после его рассылки. 3 февраля 1889 года Блейн выразил протест в открытом письме на имя президента, и это дело вызвало острые дебаты. В своем регулярном послании Конгрессу в декабре следующего года президент привел уклончивые оправдания, указав, что Конгресс не выделил ассигнований на расходы, и заявив, что он счел «уместным для исполнительной власти проконсультироваться с представителями народа, прежде чем проводить курс, несколько новый по своему характеру и далеко идущий по своим возможным последствиям».

В целом президент Артур вел себя с таким тактом и осмотрительностью, которые укрепили его позиции в общественном мнении. Вскоре стало очевидно, что, хотя он и был сторонником Конклинга, он не являлся его марионеткой. Он вел текущие дела президентского поста с достоинством и демонстрировал независимость характера в своих отношениях с Конгрессом. Но его полномочия были настолько ограничены условиями, в которых ему приходилось действовать, что в значительной степени общественным интересам пришлось плыть по течению без направления и руководства. В некоторой степени эта ситуация напоминала ту, что существовала в Священной Римской империи, когда сложный легализм продолжал работать вхолостую и поддерживались претенциозные формы власти, хотя тем временем имело место фактическое административное бессилие. Ярким доказательством существования такой ситуации служат послания президента Артура Конгрессу.

В своем послании от 6 декабря 1881 года президент упомянул о том факте, что на Западе «банда вооруженных головорезов, известных как „ковбои“, численностью, вероятно, от пятидесяти до ста человек, в течение многих месяцев занималась совершением противоправных и жестоких актов, которые местные власти оказались не в состоянии пресечь». Он отметил, что, «имея всякое желание разрешить возникшие трудности, я стеснен отсутствием полномочий действовать против них эффективным образом». Центр беспорядков находился в Аризоне, и наказание за преступления там обычно входило в компетенцию местных властей. Но даже если они обратятся за помощью, говорил президент, «это правительство будет бессильно оказать содействие», поскольку законы были изменены Конгрессом таким образом, что штаты, но не территории могли требовать защиты со стороны национального правительства от «внутреннего насилия». Он рекомендовал принять законодательство, распространяющее на территории «защиту, которая предоставляется штатам Конституцией». 26 апреля 1882 года президент направил в Конгресс специальное послание о положении дел в Аризоне, объявив, что «грабежи, убийства и сопротивление законам стали настолько обычным делом, что перестали вызывать удивление, а люди сильно запуганы и теряют веру в защиту закона». Он также уведомил Конгресс, что «ковбои» совершают набеги на территорию Мексики, и снова умолял о предоставлении законных полномочий на действия. 3 мая он издал прокламацию, призывающую разбойников «разойтись и мирно удалиться в свои жилища». В своем очередном ежегодном послании 4 декабря 1882 года он вновь обратил внимание «на царящее на границах беззаконие и на необходимость принятия законодательства для его подавления».

Столь масштабная шумиха из-за деятельности банды бандитов, насчитывающей, по оценкам, от пятидесяти до ста человек, и такая беспомощная неспособность государственных властей к быстрым действиям больше напоминают события из хроники Средних веков, нежели официальные отчеты современной нации. Подобного же толка была знаменитая биография, завершившаяся в этот период. Джесси В. Джеймс, сын баптистского священника из округа Клей в штате Миссури, в течение ряда лет промышлял разбоем, специализируясь на грабежах банков и железнодорожных поездов, причем его добыча оценивалась в 263 778 долларов. Поскольку его друзей и почитателей было немало, выборные шерифы, прокуроры и судьи в зоне его активности были не в силах остановить его какими-либо доступными им средствами. Тем временем перепуганные обыватели небольших городков в зоне его налетов требовали избавления от его набегов, и в конце концов губернатор Миссури Криттенден назначил награду в 10 000 долларов за его поимку живым или мертвым. Два члена его собственной банды застрелили его в его собственном доме 3 апреля 1882 года. Они тут же сообщили о содеянном и сдались полиции, вскоре предстали перед судом, признали себя виновными в убийстве, были приговорены к смертной казни и тут же помилованы губернатором. Между тем церемония похорон останков Джесси Джеймса собрала огромную толпу народа, и наблюдалось множество признаков народной симпатии. Истории о его подвигах пользовались огромным спросом, а его имя стало центром легенд и баллад — отчасти на манер средневекового героя Робин Гуда.

Законодательные промахи, которые связали президенту руки и сделали правительство бессильным защитить американских граждан от головорезов вроде «ковбоев» и Джесси Джеймса, были характерны для Конгресса в этот период. Другим примером конгрессменской неразберихи стал закон, принятый для лучшей защиты морских путешествий и который президент счел необходимым заветировать. В своем послании о вето от 1 июля 1882 года президент заявил, что полностью разделяет цель законопроекта, касавшегося вопросов, которые настоятельно требовали законодательного внимания. Но законопроект был составлен так, что на практике он вызвал бы страшную путаницу при оформлении выхода судов и привел бы к неразрешимой ситуации. Законопроект не имел целью то, что, как счел президент, требовал его язык, а изъяны объяснялись банальной неуклюжестью формулировок, что часто случается в актах Конгресса, тем самым подтверждая теорию Джона Стюарта Милля о том, что представительное собрание по самой своей природе непригодно для подготовки законодательных мер.

Неповоротливый механизм законодательства продолжал допускать ляпы, оставаясь глухим к основным нуждам и интересам времени. Было предпринято безрезультатное начало по двум вопросам, представлявшим простые проблемы, по которым существовало мощное давление народных настроений, — китайская иммиграция и многоженство среди мормонов. Антикитайскому законодательству пришлось столкнуться с традиционным настроением в пользу сохранения Соединенных Штатов в качестве убежища для всех народов. Но требование рабочих Тихоокеанского побережья о защите от азиатской конкуренции на внутреннем рынке труда было настолько яростным и решительным, что Конгресс уступил. Президент Артур наложил вето на законопроект, запрещающий китайскую иммиграцию, как «нарушение нашей национальной веры», но признал необходимость законодательства по этому вопросу и в конце концов одобрил законопроект, приостанавливающий иммиграцию из Китая на несколько лет. Это стало началом законодательства, которое в конечном счете пришло к политике полного исключения. Мормонский вопрос решался Актом от 22 марта 1882 года, вводившим наказания за практику полигамии и ставившим проведение выборов на территории Юта под надзор совета из пяти человек, назначаемых президентом. Хотя на основании этого акта было возбуждено множество судебных преследований, он оказался настолько неэффективным в пресечении многоженства, что в конце концов был дополнен наделением правительства полномочиями по конфискации и управлению имуществом мормонской церкви. Это действие, вытекающее из Акта от 3 марта 1887 года, создало эпохальный прецедент. Конфискованное имущество удерживалось правительством до 1896 года, а тем временем мормонская церковь подчинилась закону и сделала официальное заявление об отказе от многоженства.

Другой случай проявления несогласия между исполнительной и законодательной ветвями власти возник из-за плана, рекомендованного президентом Артуром Конгрессу для улучшения водных путей Миссисипи и ее притоков. Ответом Конгресса стал законопроект, в котором предусматривалось ассигнование в размере около 4 000 000 долларов на рекомендованные общие улучшения, однако около 14 000 000 долларов было добавлено на другие специальные проекты по рекам и гаваням, получившие благосклонность Конгресса. Послание президента Артура о вето от 1 августа 1882 года осуждало законопроект потому, что он содержал положения, предназначенные «исключительно для выгоды тех конкретных местностей, в которых предполагается провести улучшения». Он описывал такой тип законодательства, от которого нация уже имела и продолжает иметь горький опыт: «Поскольку граждане одного штата видят, что деньги, на сбор которых они платят налоги вместе со всей страной, будут потрачены на местные улучшения в другом штате, они требуют аналогичных благ для себя, и вполне естественно, что они стремятся компенсировать себе такое использование публичных средств путем получения ассигнований на аналогичные улучшения в собственных окрестностях. Таким образом, чем более предосудительным становится законопроект, тем большую поддержку он получает». Истинность этого последнего утверждения Конгресс немедленно доказал, преодолев вето президента. Сенатор Хоар, защищавший этот законопроект, признал, что «большое число членов Палаты представителей, проголосовавших за него, лишились своих мест» и что, по его мнению, это дело «стоило Республиканской партии большинства в Палате представителей».

Однако законодательство о тарифах стало событием администрации Артура, оказавшим наиболее глубокое влияние на политическую ситуацию. Обе национальные партии не решались браться за эту проблему, но давление обстоятельств оказалось для них слишком сильным. Доходы, первоначально планировавшиеся под нужды войны, продолжали скапливаться в сейфах Казначейства, теперь уже далеко превосходя потребности правительства, и в то же время дезорганизовывали торговлю и промышленность. Во времена войны Казначейство служило финансовым каналом; мир превратил его в водоем, избыточные накопления которого ставили Казначейство в неловкое положение и в то же время заставляли деловой мир страдать от нехватки денежной массы в обращении. В своем ежегодном послании 6 декабря 1881 года президент Артур осторожно заметил, что ему «представляется, что настало время, когда народ может справедливо потребовать некоторого облегчения от нынешнего обременительного бремени». В своем послании от 4 декабря 1882 года он выразился гораздо более категорично. Обратив внимание на тот факт, что ежегодный профицит вырос более чем до 145 000 000 долларов, он заметил, что «либо профицит должен лежать мертвым грузом в Казначействе, либо правительство будет вынуждено выкупать по рыночным ценам свои облигации, не подлежащие в то время погашению, которые при таких обстоятельствах не могут не получить огромную премию, либо раздутые доходы будут пущены на экстравагантные расходы, что, как учит опыт, всегда является бичом переполненной казны».

Конгрессмены — агенты защищаемых отраслей промышленности столкнулись с непростой ситуацией. Страна жила в условиях мира, но все еще была обременена военными налогами, хотя правительство не нуждалось в накапливающихся доходах и откровенно страдало от их избытка. Президент уже выступил выразителем общественного спроса на существенное снижение налогов. Подобное сочетание сил в пользу облегчения народного бремени могло показаться конституционно непреодолимым, однако путем искусных маневров сторонники протекционизма в Конгрессе сумели добиться того, что военные ставки в целом сохранились, а в некоторых случаях даже выросли. Данный случай представляет собой типичный пример того, как преимущество стратегического положения в системе государственной власти может восторжествовать над простым численным превосходством.

Актом от 15 мая 1882 года была создана тарифная комиссия для изучения промышленной ситуации и выработки рекомендаций по ставкам пошлин. Президент назначил людей, занимавших видное положение в деловом мире и твердо приверженных протекционистской системе. Они столь энергично взялись за дело, что уже к 4 декабря 1882 года подготовили объемистый доклад с предложенными поправками к таможенному законодательству.

Но сторонники высокого протекционизма в Палате представителей остались недовольны; они выступили против рекомендаций доклада и настаивали на том, что лучшим и самым быстрым способом снизить налогообложение является отмена или сокращение статей внутреннего налога. Эта политика пользовалась поддержкой не только среди республиканцев, но также получала помощь со стороны демократической фракции, открыто заявлявшей о протекционистских принципах и претендовавшей на их партийное одобрение. Эти политические силы в Палате представителей были достаточно сильны, чтобы помешать принятию мер по таможенному тарифу, однако был принят законопроект, снижавший некоторые из внутренних налогов. Эти действия казались способными предотвратить пересмотр тарифов, по крайней мере в ходе той сессии. На пути к действиям стояли грозные препятствия, как конституционные, так и парламентские, но они были преодолены с помощью искусного руководства.

Конституция предусматривает, что все законопроекты о доходах должны исходить из Палаты представителей, однако Сенат имеет право вносить поправки. Под прикрытием этого положения Сенат разработал объемный тарифный законопроект и присоединил его к законопроекту Палаты в качестве поправки. Когда законопроект в таком измененном виде вернулся в Палату представителей, существующие правила требовали бы голосования двух третей голосов для его принятия к рассмотрению, но это препятствие было преодолено путем принятия нового правила, согласно которому простое большинство Палаты могло незамедлительно взять законопроект, измененный Сенатом, с целью несогласия, но не для согласия. Цель этого маневра заключалась в том, чтобы передать законопроект в согласительную комиссию (committee of conference), где детали могли быть урегулированы в ходе кулуарных переговоров. Правило было принято 26 февраля 1883 года, но согласительная комиссия окончательно сформировалась лишь 1 марта, за два дня до окончания сессии. 3 марта, когда эта комиссия представила согласованную меру, обе палаты приняли этот доклад и утвердили меру без дальнейших проволочек.

В некоторых случаях ставки устанавливались комитетом выше показателей, за которые проголосовала любая из палат, и изменения вносились даже тогда, когда разногласий не было. Тарифная комиссия рекомендовала, например, установить пошлину на железную руду в размере пятидесяти центов за тонну, и как Сенат, так и Палата представителей проголосовали за эту цифру; однако согласительный комитет установил ставку в семьдесят пять центов. Когда отчет согласительного комитета поступает в Палату представителей, он принимается или отклоняется целиком, поскольку он не подлежит ни разделению, ни поправкам. Теоретически пересмотр отчета возможен путем возвращения его в согласительную комиссию на основе инструкций, за которые проголосовала Палата, но такая процедура в реальности неосуществима в последние часы работы сессии, и единственным практическим порядком действий остается либо принять законопроект в том виде, в каком его сформировали участники согласительной комиссии, либо взять на себя ответственность за бездействие. Ограниченный во времени Конгресс принял законопроект, содержавший пункты, противные большинству в обеих палатах и оскорбительные для общественного мнения. Сенатор Шерман в своих «Воспоминаниях» выразил сожаление о том, что голосовал за этот законопроект, и заявил, что если бы рекомендации тарифной комиссии были приняты, «тариф был бы урегулирован на многие годы», но «многие лица, желавшие продвинуть свои конкретные отрасли, явились перед комитетом и добились принятия своих взглядов». В своем ежегодном послании от 4 декабря 1883 года президент Артур принял этот закон как ответ на требование о снижении налогообложения, которое было достаточно терпимым, чтобы делать дальнейшие усилия нецелесообразными до тех пор, пока его последствия не смогут быть определены со всей определенностью; однако он заметил, что «не сомневается в том, что все же могут быть разумно произведены дальнейшие снижения».

В целом администрацию президента Артура можно поэтому точно охарактеризовать как период политических блужданий и партийных колебаний. Ни в одной из великих национальных партий не было искренней и определенной позиции по новым вопросам, требовавшим к себе внимания, а общественное недовольство отражалось в резких изменениях политической поддержки. Существовало всеобщее чувство недоверия к характеру и возможностям вашингтонских политиков, и результаты выборов, судя по всему, диктовались в большей степени страхом, чем надеждой. Одна партия возвышалась, а другая повергалась вниз не потому, что одной доверяли больше, чем другой, но потому, что она на какое-то время казалась менее одиозной. Таким образом, партийный успех вполне мог стать прелюдией к партийной катастрофе, поскольку ни одна партия не умела использовать свою политическую возможность. Динамика партийных колебаний в Конгрессе в этот период практически не имеет себе равных по своей резкости.*

* В 1875 году, при открытии Сорок четвертого конгресса, в Палате представителей насчитывалось 110 республиканцев и 182 демократа. В 1881 году в Палате было 150 республиканцев и 131 демократ, а также 12 независимых депутатов. В 1884 году список республиканцев сократился до 119, а демократический вырос до 201, кроме того, заседало пять независимых. Сенат, хотя лишь треть его состава обновляется каждые два года, демонстрировал в этот период чрезвычайные изменения. Численность республиканцев в Сенате, составлявшая 46 человек в 1876 году, сократилась до 33 к 1880 году, а численность демократов увеличилась до 42. В 1882 году партийные силы в Сенате были сбалансированы поровну: каждая партия имела по 37 заявленных сторонников, однако имелось и два независимых сенатора.

В политике штатов голосование показало, что обе партии испытывали отвращение к своему руководству и что существовало общее безразличие к проблемам, которое удерживало людей от участия в выборах. Сравнение общего числа голосов, поданных на выборах в штатах в 1882 году, с числом голосов, поданных на президентских выборах 1880 года, показало сокращение республиканского голосования более чем на восемьсот тысяч и демократического — почти на четыреста тысяч. Наиболее резкие из партийных изменений, происшедших в этот период, произошли на выборах 1882 года в штате Нью-Йорк, когда республиканское голосование сократилось более чем на двести тысяч, а кандидат от демократов на пост губернатора победил с перевесом почти в такое же количество голосов. Именно эти выборы вывели Гровера Кливленда на общенациональную арену.

ГЛАВА III. ПРИХОД КЛИВЛЕНДА

Популярное недовольство действиями государственной власти до этого времени не распространялось на официальную Конституцию. Планы радикальной перестройки политических институтов страны еще не обсуждались. Новые партийные движения были посвящены отдельным мерам, таким как новый выпуск бумажных денег-гринбеков или запрет торговли спиртными напитками. Народное благоговение перед Конституцией было глубоким и сильным, и американский народ привык приписывать практические изъяны не самой системе государственного управления, а характеру тех, кто в ней действовал. Борк еще в 1770 году справедливо заметил, что «там, где осуществляется регулярный порядок действий, поистине опасна именно система, а не какое-либо отдельное лицо, действующее в ней». Но у общественного мнения есть укоренившаяся привычка принимать результаты за причины и вымещать свое негодование на людях, когда случается дурное управление. Эта склонность в данный период была болезненно острой. «Выгоните негодяев» — таков был обычный лозунг оппозиционной партии в ходе предвыборной кампании, а клевета составляла основу ее аргументации. Разумеется, ни одна партия не могла установить монополию на такую тактику, и какая бы партия ни находилась у власти в конкретной местности, ей отводилась роль злодея в политической драме. Но по мере того как происходила смена партийного контроля, опыт учил, что единственным практическим результатом было введение новых игроков в ту же самую старую игру. Такой опыт сеял среди народа отчаяние в том, что американская политика безнадежно испорчена, и в то же время порождал у него глубокую тоску по какому-нибудь сильному избавителю. С этой мессианской надеждой в политике можно связать во многом самую примечательную карьеру в политической истории Соединенных Штатов. Стремительный и случайный взлет Гровера Кливленда к политическому величию не имеет себе равных в летописях американского государственного управления, несмотря на множество примеров достижения общественного признания из самых низов.

Предки Кливленда были американцами лучшего типа. Он происходил из колониального рода, обосновавшегося в долине Коннектикута. Его самый ранний предок, о котором имеются точные сведения, — Аарон Кливленд, епископальный священник, умерший в Ист-Хэддеме, штат Коннектикут, в 1757 году после того, как положил начало семье, которая в каждом поколении поставляла новобранцев на церковное служение. О наследственной склонности к независимости суждений свидетельствует тот факт, что среди них наблюдалось заметное разнообразие в выборе конфессий. Аарон Кливленд был настолько привязан к англиканской церкви, что для рукоположения отправился в Англию — по меркам путешествий тех времен, тяжелое и серьезное предприятие. Его сын, также названный Аароном, стал конгрегационалистским священником. Двое сыновей младшего Аарона стали священниками, один из них — епископальным, как и его дед. Другой сын, Уильям, ставший процветающим серебряных дел мастером, долгие годы был диаконом в церкви, где проповедовал его отец. Уильям отправил своего второго сына, Ричарда, в Йель, который тот окончил с отличием в возрасте девятнадцати лет. Он обратился к пресвитерианской церкви, изучал богословие в Принстоне и после рукоположения начал пасторскую карьеру, которая, как и у многих проповедников, проходила на множестве приходов. Во время своего третьего прихода он обосновался в Колдвелле, штат Нью-Джерси, и там 18 марта 1837 года родился Стивен Гровер Кливленд, пятый ребенок в семье, которая в итоге выросла до девяти детей. Он был назван в честь пресвитерианского священника, который был предшественником его отца. Первое имя вскоре вышло из употребления, и с самого детства он пользовался своим вторым именем — практика, примеры которой Кливленды демонстрируют столь часто, что это кажется настоящей семейной чертой.

В агитационной литературе столько говорилось о тех скромных условиях, в которых Гровер начинал свою жизнь, что беспечный читатель легко мог бы вообразить, будто будущий президент был едва ли не беспризорником. Ничто не может быть дальше от истины. Он принадлежал к самой подлинной аристократии, какую только может породить любое состояние общества, — к той, которая поддерживает свои стандарты и принципы из поколения в поколение благодаря честности рода без какого-либо материального обеспечения. Кливленды были людьми, которые воспитывали большие семьи и содержали себя с достоинством и честью на скудные средства. У таких республиканских аристократов существовала устоявшаяся традиция: сына, предназначенного для ученой профессии — обычно духовенства, — отправляли в колледж, и ради этого в семье шли на героическую экономию. Возможности, которые может дать богатство, поистине ничтожны по сравнению с преимуществом родиться и вырасти в столь закаляющих условиях, какие окружали Гровера Кливленда. В детстве он был клерком в деревенской лавке, но его образование не было заброшено, и в возрасте пятнадцати лет он учился с намерением поступить в колледж. Смерть отца положила конец этим планам и заставила его снова пойти работать, чтобы помочь содержать семью. Примерно два года спустя, когда материальное положение семьи улучшилось настолько, что он мог действовать самостоятельно, он отправился на запад в надежде добраться до Кливленда. Прибыв в Буффало, он навестил замужнюю тетку, которая, узнав, что он планирует получить работу в Кливленде с мыслью стать юристом, посоветовала ему остаться в Буффало, где возможности были лучше. Молодой Кливленд был принят в ее дом фактически в качестве личного секретаря ее мужа Льюиса Ф. Аллена, человека состоятельного, образованного и общественно активного. Аллен занимал большой дом с просторными угодьями в пригороде города и владел фермой, на которой разводил породистый скот. Он издавал «Американскую племенную книгу шортгорнов» — эталонный авторитетный источник по породистому скоту, и в пятом издании, опубликованном в 1861 году, было выражено публичное признание «доброты, трудолюбия и способностей», с которыми Гровер Кливленд помогал издателю «в исправлении и упорядочении родословных для публикации».

При поддержке друга-дяди Кливленд, разумеется, без труда устроился стажером в солидную юридическую контору, и в дальнейшем его дела неуклонно двигались по той дороге, по которой бесчисленные молодые американцы, обладающие прилежанием и трудолюбием, добивались успеха в юридической профессии. Карьера Кливленда-юриста была отмечена теми уверенными, прочными достижениями в репутации, которые являются результатом тщательности и основательности, а не блеска, и в этом отношении она имеет много общего с карьерой юристов трастового склада. Что в карьере Кливленда является исключительным и своеобразным, так это то, как вокруг него складывались политические ситуации без каких-либо усилий с его стороны и, так сказать, перебрасывали его с одной должности на другую, пока он не попал в Белый дом.

Поначалу ничто не могло казаться более маловероятным, чем такая карьера. Амбиции Кливленда были связаны с его профессией, а его политические взгляды противоречили взглядам сил, обладавших местным контролем. Но первое обстоятельство не закрыло ему путь к политическому призванию, а второе стало несомненным преимуществом. Он вступил в общественную жизнь в 1863 году благодаря незапрошенному назначению помощником окружного прокурора округа Эри. Лицо, занимавшее эту должность, было слабого здоровья и нуждалось в помощнике, на которого могло бы положиться в выполнении работы. В результате Кливленд был призван на службу. Его фактическое пребывание на этом посту побудило его партию выдвинуть его на эту должность; и хотя он потерпел поражение, он получил число голосов, значительно превышающее нормальную электоральную силу его партии, так что в 1869 году он был выбран кандидатом на пост шерифа, чтобы усилить партийный список, составленный в интересах кандидата в конгрессмены. Ожидалось, что в то время как в округе победит кандидат от демократов в Конгресс, Кливленд, вероятнее всего, выборы проиграет. Выдвижение было фактически навязано ему против его воли. Однако он был избран с небольшим перевесом голосов. Этот успех, подкрепленный его умелым руководством ведомством, выделил его как надежду партии на успех на муниципальных выборах в Буффало; и по окончании срока полномочий шерифа он был выдвинут кандидатом на пост мэра, опять-таки без каких-либо усилий с его бебеночной стороны. Хотя обычно Демократическая партия находилась в безнадежном меньшинстве, Кливленд был избран. Именно в ходе этой кампании он сформулировал принцип, согласно которому государственная должность — это общественное доверие, что стало его правилом поведения на протяжении всей его карьеры. И в качестве шерифа, и в качестве мэра он действовал на основе этого принципа с такой энергией, которая столкнула его с хищными политиками, а энергия и сноровка, с которыми он защищал общественные интересы, принесли ему широкую известность как мэра-реформатора Буффало. Его послужной список и репутация естественным образом привлекли внимание руководителей Демократической партии штата, которые подыскивали кандидата, достаточно сильного, чтобы сокрушить устоявшийся республиканский контроль, и Кливленд был столь же недвусмысленно призван к выдвижению на пост губернатора в 1882 году, как и на свои предыдущие посты.

В своей карьере губернатора Кливленд проявил те же твердые черты характера, что и прежде, и был бесстрашен и напорист в отстаивании своих принципов. Самой поразительной особенностью его посланий о вето является полное отсутствие партийных или личных соображений. Некоторые из законопроектов, на которые он наложил вето, якобы приносили пользу интересам труда, и политики обычно опасаются любых проявлений оппозиции таким интересам: его вето на законопроект об установлении пятицентового проезда на нью-йоркских надземных железных дорогах стало поступком такого рода, который сделал его мишенью для клеветы и искажения фактов. Изучение документов не выявляет ни одного случая, когда бы Кливленд уклонился от выполнения своего долга или дрогнул при его полном исполнении. Он действовал на протяжении всего времени в своем заявленном качестве общественного попечителя и руководил должностью губернатора с тем же кропотливым усердием, какое он проявлял на посту шерифа и мэра. И теперь, как и прежде, он вступил в конфликт с элементами собственной партии, которые искали лишь возможностей служебного положения и мало заботились о его обязанностях. Он не сочетал любезность манер с энергией действий и порой позволял себе судить о мотивах оппонентов и использовать выражения, оскорбительные с личной точки зрения. В одном из посланий о вето он заявил Законодательному собранию, что «из всего дефектного и убогого законодательства, представленного мне, это худшее и самое непростительное». Однажды он направил гневное послание Сенату штата, в котором заявлял, что «деньги штата, судя по всему, расходуются без всякого уважения к экономии» и что «было допущено бесстыдное взяточничество». После того как Сенат отказался утвердить кандидатуру определенного лица, он заявил, что оппозиция «проистекает из непреодолимой жажды патронажа, который может прилагаться к этому месту», и что практическим следствием такой оппозиции является увековечение «практики бесстыдного казнокрадства». Сказанное им было совершенно справедливо, и это была та правда, которая задевала. Резкость его официального стиля и обличительный характер его языка внесли еще больше личной горечи в оппозицию, возникшую внутри его собственной партии, чем та, что ощущалась в рядах противоборствующей партии. В то же время эти черты приводили в восторг растущий слой реформаторов, враждебных обеим традиционным партиях. Эти «магwумпы», как их называли, были настолько склонны к личным нападкам, что о них говорили с не меньшей правдой, чем остроумием, будто они привносили в политику злобу даже без оправдания партийностью. Но именно восторженная поддержка этого слоя, вероятнее всего, склонила чашу весов в Нью-Йорке на президентских выборах 1884 года.

На национальных съездах того года наблюдалось необычно мало межфракционной борьбы. На республиканском съезде президент Артур был кандидатом, но партийные настроения в пользу Блейна были настолько сильны, что тот опередил Артура в первом же туре голосования и был выдвинут в четвертом туре подавляющим большинством голосов. На съезде демократов Кливленд был выдвинут во втором туре. Между тем его противники организовали новую партию, от которой ожидали большего, чем она реально добилась. Она приняла название «Антимонополия» и выдвинула своим кандидатом в президенты одиозного демагога генерала Бенджамина Ф. Батлера.

Во время этой кампании сатирическая карикатура приобрела такую силу и эффективность, в которые трудно поверить теперь, когда она стала обычным элементом журналистики, в равной степени доступным для любого направления мнений. Но так совпало, что восхождение Кливленда в политике совпало с творческим путем Джозефа Кепплера, который приехал в эту страну из Вены и некоторое время зарабатывал на жизнь главным образом в качестве актера в западных театральных труппах. Он изучал рисунок в Вене и публиковал карикатуры в периодических изданиях этого города. После нескольких неудачных предприятий в иллюстрированной журналистике он основал иллюстрированный еженедельник в Нью-Йорке в 1875 году. Первоначально он печатался на немецком языке, но менее чем через год стал выходить и на английском. Лишь в 1879 году он привлек к себе всеобщее внимание благодаря успеху Кепплера в воспроизведении литографированных рисунков в цвете. Тем временем художник отходил от старого стиля карикатуры, перегруженного фигурками с нависающими петлями пояснительного текста, к рисункам, обладающим художественным единством, выражающим идею, достаточно простую, чтобы говорить за себя. Он отточил как свои технические возможности, так и художественный метод к моменту наступления избирательной кампании 1884 года и создал школу, которая смогла применить этот стиль к американской политике с большей точностью, чем он сам. Это Бернард Гиллэм, работавший в новом кепплеровском стиле, создал серию карикатур, чье колоссальное воздействие было признано повсеместно. Блейн изображался в виде татуированного человека и демонстрировался в этом качестве в самых разных выразительных ситуациях. Выступая с предвыборными речами во время кампании, Блейн порой буквально продирался сквозь агитационные документы, нападавшие на его личную честность, а фразы, выхваченные из них, скандировались в публичных шествиях. Одной из особенностей грандиозного парада нью-йоркских деловых кругов было периодическое хоровое исполнение лозунга «Сожгите это письмо», сопровождаемое соответствующим действием и создававшее тем самым яркое пиротехническое зрелище.* Но карикатуры доходили до людей, до которых никогда бы не дошли агитационные документы или предвыборные процессии.

* Намек делался на письма Маллигана, которые обнародовал сам мистер Блейн, когда было выдвинуто обвинение в том, что они содержат свидетельства коррупционных коммерческих сделок. Разоблачение было сделано четырьмя годами ранее, и существовала полная возможность для возбуждения судебного преследования, если того требовало дело, но ничего не было предпринято, кроме раздувания этого скандала для использования в предвыборной борьбе.

Несмотря на исключительную жесткость и новую изобретательность направленных против него атак, Блейн встретил их с таким искусством и сноровкой, что повсюду увеличил обычную поддержку своей партии, и его итоговое поражение обычно объяснялось неудачным инцидентом среди его собственных сторонников в самом конце кампании. На политическом приеме в поддержку Блейна среди нью-йоркских священнослужителей преподобный д-р Берчард назвал Демократическую партию «партией рома, католицизма и мятежа». К сожалению, Блейн не расслышал его достаточно отчетливо, чтобы отвергнуть это оскорбление религиозных убеждений миллионов американских граждан, и отчуждение настроений, вызванное бестактным и нетерпимым высказыванием, могло легко объяснить поражение Блейна с небольшим отрывом. Он отстал от Кливленда в Нью-Йорке всего на 1149 голосов при общем числе поданных бюллетеней более 1 125 000, и всего на 23 005 голосов в масштабах всей страны при более чем 9 700 000 голосов за ведущих кандидатов. Разумеется, Кливленда в свою очередь сделали мишенью для клеветы, и в его случае окончание кампании не принесло привычного облегчения. До конца своей общественной карьеры его преследовала активная, изобретательная, находчивая личная злоба и неуклонная злонамеренность политической оппозиции со стороны тех кругов, чью враждебность он навлек на себя, будучи губернатором Нью-Йорка.

Ситуация, с которой столкнулся Кливленд, когда стал президентом, была настолько сложной и запутанной, что с ней, пожалуй, не смог бы успешно справиться даже самый проницательный и находчивый государственный деятель, хотя для гения характерно совершать невозможное. Но Кливленд не был гением; он не был даже человеком выдающегося таланта. Он был тверд, усидчив, трудолюбив и исполнен чувства долга; но ему не хватало способности проникать в саму суть туманных политических проблем и иметь дело с первопричинами, а не со следствиями. Великие успехи его администрации были достигнуты в решении частных проблем, значение которых уже было четко определено. На этом поприще решительное и энергичное исполнение Кливлендом своего долга принесло великолепные результаты.

Ко времени инаугурации Кливленда в качестве президента Сенат претендовал на такой объем полномочий, который, если позволить ему остаться без возражений, превратил бы президентство в должность, весьма похожую на пост венецианского дожа — символ церемониального достоинства без реальной власти. «Федералист» — это несравненное собрание конституционных эссе, написанных Гамильтоном, Мэдисоном и Джеем, — провозгласил доктрину о том, что «против предприимчивого честолюбия» законодательного департамента «народ должен питать всю свою ревнивость и исчерпать все меры предосторожности». Однако некоторые меры предосторожности, принятые при разработке Конституции, с самого начала оказались неэффективными. Право, предоставленное президенту рекомендовать на рассмотрение Конгресса «такие меры, какие он сочтет необходимыми и целесообразными», было лишено практического значения благодаря успеху Конгресса в толковании этого права не иначе как того, что президент может лишь просить Конгресс принять какой-либо вопрос к рассмотрению. На практике Конгресс рассматривает только те меры, которые рекомендуются его собственными комитетами. Создатели Конституции приложили особые усилия для укрепления позиций президента с помощью права вето, которое подробно рассматривается в Конституции. Посредством специальной оговорки право вето было распространено на «каждый приказ, резолюцию или голосование... за исключением вопроса об отсрочке заседаний» — оговорка, которая, судя по всему, должна была позволить президенту отсекать «посторонние положения», постоянно прикрепляемые к законопроектам об ассигнованиях с целью принуждения исполнительной власти; однако ни один президент не отважился воспользоваться этой властью. Хотя Сенат был придан президенту в качестве совещательного совета при назначениях на должности, в «Федералисте» пояснялось, что «никакого проявления собственного выбора со стороны сенаторов не будет». Тем не менее Сенат заявлял о своем праве диктовать назначения и осуществлял его. Успешно посягая таким образом на авторитет президента, Сенат также добился заметных успехов в посягательствах на авторитет Палаты представителей. Создатели Конституции предвкушали для Палаты представителей славную карьеру, подобную карьере Палаты общин, и опасались, что Сенат не сможет защитить себя при выполнении собственных функций; поэтому, хотя традиционный принцип того, что все финансовые законопроекты должны зарождаться в Палате представителей, был перенесен в Конституцию, он был изменен оговоркой о том, что «Сенат может предлагать поправки или соглашаться с ними так же, как и по другим законопроектам». Это право предлагать поправки совершенствовалось Сенатом до тех пор, пока прерогатива Палаты представителей не была сведена к пустой формальности. Любой законопроект о расходах мог быть переделан путем поправок в Сенате, и когда за этим следовали споры, Сенат настолько успешно навязывал свою волю Палате представителей, что у Палаты выработалась привычка к подчинению. Незадолго до избрания Кливленда, как уже отмечалось, эта привычная уступчивость Палаты позволила Сенату инициировать пространный закон о тарифах в форме поправки к законопроекту о внутренних доходах, за который проголосовала Палата.

В дополнение к этим расширениям полномочий посредством превосходного искусства управления, преобладание Сената было подкреплено позитивным правом. В 1867 году, когда президент Джонсон поссорился с республиканскими лидерами в Конгрессе, вопреки его вето был принят Закон о порядке замещения должностей, который лишил президента права производить увольнения иначе как с разрешения Сената. В 1869 году, когда срок полномочий Джонсона истек, законопроект о безусловной отмене этого закона прошел Палату представителей всего с шестнадцатью голосами против, однако Сенат сумел навязать компромиссный акт, который увековечил его власть над увольнениями.* Президент Грант жаловался на этот акт как на «несовместимый с добросовестным и эффективным управлением правительством», но при всей своей великой славе и популярности он оказался не в состоянии заставить Сенат отказаться от завоеванной им власти.

* Закон от 5 апреля 1869 года требовал от президента в течение тридцати дней после открытия сессий выдвигать кандидатуры на все вакантные должности — независимо от того, замещены они временно или нет, — а также взамен всех должностных лиц, которые могли быть отстранены от должности во время перерыва в работе Сената.

Этот закон теперь был задействован республиканцами как средство противодействия результатам выборов. Таковы были настроения того времени, что партийность с легкостью могла маскироваться под патриотизм. Республиканцы по-прежнему верили, что как спасители Союза они обладают преимущественным правом на управление государством. Во время избирательной кампании Юджин Филд, знаменитый западный поэт, типично выразил это настроение в нескольких презрительных стихах, завершавшихся следующим вызывающим уведомлением:

Явились нынче мятежи В раскаянье былом, И лицемерно говорят: «Страна реформ ждем дом!» Прочь реформаторов таких; Священной волей Свободы, Мы сами будем править вмиг; Спасли мы — наши воды.

Хотя Демократическая партия выиграла президентский пост и Палату представителей, республиканцы по-прежнему сохраняли контроль над Сенатом, и от них само собой ожидалось, что они используют свои полномочия в партийных интересах. Из этих условий проистекали некоторые памятные схватки, богатые конституционными прецедентами.

ГЛАВА IV. КОНСТИТУЦИОННЫЙ КРИЗИС

Как только Кливленд занял президентское кресло, ему пришлось столкнуться с колоссальным натиском соискателей должностей. В обычных деловых делах от человека, отвечающего за общую политику и управление, никогда не станут ожидать растраты своего времени и сил на прием просителей работы. Тот факт, что подобное рабство навязывается президенту Соединенных Штатов, показывает, что американские политические порядки до сих пор довольно варварские, ибо такие обычаи больше подходят какому-нибудь царьку, сидящему под деревом для приема петиций своих соплеменников, нежели республиканскому магистрату, на которого возложено благополучие миллионов людей, расселенных на огромном континенте. Соискатели должностей, судя по всему, считают себя привилегированным классом с правом личного доступа к президенту, и любые проявления отчужденности или сдержанности с его стороны вызывают глубокую обиду. Исключительную силу таких претензий на привилегии в Соединенных Штатах можно объяснить участием, которое члены Конгресса приобрели в назначении на должности. Созданная таким образом система возлагает на президента обязанности агентства по трудоустройству и в то же время вовлекает конгрессменов в постоянное занятие в качестве биржевых маклеров от должностей. Президент не может отказать конгрессменам в приеме, поскольку он зависит от их благосклонности в возможности добиться законодательного рассмотрения своих мер.

Было неизбежно, что приход Демократической партии к власти после двадцатичетверхлетнего перерыва повлечет за собой многочисленные кадровые перестановки. Можно признать, что в здравой конституционной системе смена руководства в государственных делах не освобождала бы все должности подобно частному бизнесу, а затрагивала бы лишь те ключевые посты, которые отвечают за политику и дисциплину. Однако столь разумная система существовала лишь на заре республики, а ко времени вступления Кливленда в должность федеральные посты повсеместно использовались как партийные казармы. Ситуацию, с которой столкнулся президент Кливленд, он описывал в более поздние годы следующим образом:

«В многочисленных случаях почтовые отделения превращались в штаб-квартиры местных партийных комитетов и организаций, а также в центры партизанских интриг. Партийная литература в пользу партии почтмейстера, которая никогда официально не проходила через почту, распространялась через почтовые отделения в качестве элемента партийной службы; а материалы политического характера, проходившие через почту обычным порядком и адресованные абонентам, принадлежащим к противоположной партии, задерживались; отвратительные и раздражающие плакаты на видном месте вывешивались во многих почтовых отделениях, и внимание демократов, заходивших за почтой, издевательски привлекалось к ним почтмейстером; и самыми разными другими способами почтмейстеры и подобные должностные лица досаждали и донимали тех, кто придерживался противоположных политических взглядов, кои, наравне со всеми, кто имел дела в государственных учреждениях, имели право на внимательное и обходительное отношение. В некоторых кругах лица, занимающие официальные посты, пренебрегали общественным долгом ради партийной работы, и особенно в южных штатах они не только часто проявляли чрезмерную активность в сомнительной политической работе, но и стремились оказывать партийные услуги посредством тайных и зловещих манипуляций с голосами цветного населения, а также с помощью иных практик, навлекавших избегаемые и опасные столкновения между белым и цветным населением».*

* Кливленд, «Президентские проблемы», стр. 42–43.

Администрация начала свою деятельность в марте 1885 года. Сенат собрался только в декабре. Тем временем на государственной службе продолжались увольнения и назначения, общее число которых за десять месяцев составило шестьсот сорок три, что на тридцать семь меньше числа увольнений, произведенных президентом Грантом за семь недель в 1869 году.

Во исполнение закона 1869 года президент Кливленд направил все назначения периода перерыва в работе в течение тридцати дней после открытия сессии. Они были переданы в различные комитеты в соответствии с давним установленным обычаем Сената, однако Сенат действовал настолько медленно, что спустя три месяца после открытия сессии было рассмотрено лишь семнадцать кандидатур, из которых Сенат утвердил пятнадцать.

Между тем Сенат выдвинул проблему, с которой президент столкнулся с силой и прямотой, вероятно, неожиданными. Среди назначений периода перерыва было назначение на должность окружного прокурора Южного округа Алабамы взамен должностного лица, которое было отстранено в июле 1885 года, но чей срок полномочий истекал по закону 20 декабря 1885 года. Следовательно, в момент, когда Сенат занялся этим делом, Закон о порядке замещения должностей на него не распространялся, и единственным действительно открытым вопросом оставалось то, следует ли утвердить или отклонить исполняющего обязанности должностного лица. Тем не менее стремление утвердить контроль над действиями исполнительной власти было настолько сильным, что Сенат втянулся в конституционную борьбу по делу, которое в тот момент не затрагивало вопрос о дискреционном праве президента на отстранение от должности, что и составляло реальный предмет спора.

26 декабря 1885 года Юридический комитет уведомил генерального атторнея о необходимости передать «все документы и сведения, имеющиеся в распоряжении министерства» в отношении как выдвижения кандидатуры, так и «отстранения и предполагаемого освобождения от должности» прежнего должностного лица. 11 января 1886 года генеральный атторней направил в Комитет бумаги, касающиеся выдвижения кандидатуры, но удержал те из них, которые касались отстранения, на том основании, что он «не получал от президента никаких указаний относительно их передачи». Этот вопрос обсуждался Сенатом на закрытом заседании, и 25 января 1886 года была принята резолюция, носившая авторитетный тон и обязывающая генерального атторнея переслать копии всех документов и бумаг, касающихся деятельности офиса окружного прокурора Южного округа Алабамы с 1 января 1885 года. Спустя три дня генеральный атторней Гарланд ответил, что он уже переслал все бумаги, относящиеся к выдвижению кандидатуры; однако в отношении требования о бумагах, касающихся исключительно отстранения прежнего должностного лица, президент поручил ему заявить, «что общественные интересы, как считается, не будут продвинуты выполнением этого требования».

Ответ генерального атторнея был направлен в Юридический комитет, который 18 февраля представил подробный доклад, представляющий эту проблему как затрагивающую право Конгресса на получение информации. В нем настаивалось на том, что «важный вопрос тогда заключается в том, входит ли в конституционную компетенцию любой из палат Конгресса иметь доступ к официальным бумагам и документам в различных государственных учреждениях Соединенных Штатов, созданных законами, принятыми ими самими». Доклад, подписанный только членами Комитета от республиканской партии, представлял собой ловкий партийный шаг, апеллирующий к традиционным конституционным принципам в защиту прерогатив Конгресса. Однако четкое и решительное утверждение прерогативы Сената было сделано в резолюциях, рекомендованных Сенату к принятию. Эти резолюции осуждали генерального атторнея и объявляли обязанностью Сената «отказывать в своем совете и согласии на предлагаемые отстранения должностных лиц», когда бумаги, относящиеся к ним, «удерживаются исполнительной властью или любым главой департамента».

2 марта был представлен доклад меньшинства, в котором выдвигался очевидный по своей убедительности довод о том, что поскольку срок полномочий должностного лица, по поводу отстранения которого Сенат предпринял расследование, уже истек в силу юридического ограничения, единственной целью настаивания на предоставлении бумаг по его делу может быть лишь пересмотр акта президента, который более не находится в юрисдикции Сената, даже если допустить конституционность Закона о порядке замещения должностей. В докладе также показывалось, что из прецедентов, приводимых в обоснование доводов большинства, применимость можно отстоять лишь для тех, которые порождены делами, возникшими после 1867 года, до коего времени право президента увольнять должностных лиц по собственному усмотрению полностью признавалось.

Конфликт до сих пор шел по обычным линиям партийной борьбы в Конгрессе, к которой общественность привыкла относиться с презрительным равнодушием как к простым маневрам за очки в предвыборной игре. Теперь президент Кливленд вмешался таким образом, который приковал внимание всей нации к этому вопросу. Со времён памятной схватки, начавшейся тогда, когда Сенат вынес порицание президенту Джексону, и не закончившейся до тех пор, пока это порицание не было аннулировано, Сенат осторожно относился к прямым столкновениям с президентом. Хотя в ответе генерального атторнея указывалось, что он действует по указанию президента, в готовящихся резолюциях избегали какого-либо упоминания президента, но выражалось «осуждение отказа генерального атторнея под каким бы то ни было влиянием направить в Сенат» требуемые бумаги. Логическим следствием было то, что в случае конфликта приказов президента и Сената долгом генерального атторнея было подчиниться Сенату. Это породило проблему, с которой президент Кливленд справился, направив в Сенат свое послание от 1 марта 1886 года, занявшее высокое место среди американских конституционных документов. Оно отличается сильной логикой, достоинством тона, лаконичностью, прямотой и силой изложения.

Послание Кливленда начиналось с констатации того, что «со времени начала нынешней сессии Сената различные главы департаментов, входящих в исполнительную ветвь власти, засыпались различными запросами и документами от комитетов Сената, от членов таких комитетов и, наконец, от самого Сената с требованиями о передаче причин отстранения определенных должностных лиц в период перерыва в работе этого органа либо бумаг, касающихся поведения таких должностных лиц». Затем президент заметил: «Хотя эти отстранения являются моими актами исполнительной власти, основанными на соображениях, обращенных ко мне одному и за которые я несу полную ответственность, я не получал от Сената приглашения изложить позицию, которую я счел себя вынужденным занять». Далее он подкрепил это признание полной ответственности заявлением о том, что «письмо генерального атторнея в ответ на резолюцию Сената... было написано по моему предложению и моему указанию».

Это заявление дало нации ясно понять, что подлинный спор развернулся между президентом и Сенатом. Сила позиции Сената заключалась в его претензии на право доступа к записям общественных ведомств, «созданных законами, принятыми ими самими». Ответный удар президента стал одним из самых эффективных пассажей его послания по своему воздействию на общественное мнение. «Я не полагаю, — заявил он, — чтобы государственные учреждения Соединенных Штатов регулировались или контролировались в своих отношениях с любой из палат Конгресса тем фактом, что они были “созданы законами, принятыми ими самими”. Должно быть так, что эти инструменты были созданы на благо народа и для служения общим целям управления в соответствии с Конституцией и законами, и что они не обременены никаким залогом в пользу любой из ветвей Конгресса, проистекающим из их создания, и не связаны никакими обязательствами перед Сенатом как платой за их созидание».

Президент утверждал, что на самом деле никакие официальные бумаги, хранящиеся в департаментах, не удерживались. «Хотя вовсе не признается, что Сенат имеет право в каком бы то ни было случае пересматривать действия исполнительной власти по увольнению или отстранению государственного служащего на основании официальных документов или иным образом, считается, что документы и бумаги такого рода должны, поскольку они являются официальными, свободно пересылаться в Сенат по его требованию, доверяя использование таковых в надлежащих и законных целях доброй воле этого органа; и хотя ни одна такая бумага или документ не требовались специально ни в одном из многочисленных запросов и требований, направленных в департаменты, тем не менее по мере того, как они обнаруживались в государственных ведомствах, они предоставлялись в ответ на такие обращения». Суть, на которой президент сделал резкий акцент, заключалась в том, что в его действиях не было ничего, что можно было бы истолковать как отказ в доступе к официальным архивам; от чего он действительно отказался признать право Сената — это право дознаваться до его мотивов и требовать от него раскрытия фактов, обстоятельств и источников информации, побудивших его к действию. Материалы, на основе которых формировалось его суждение, носили самый разнообразный характер. «Они состоят из писем и заявлений, адресованных исполнительной власти или предназначенных для ее ознакомления; они добровольно написаны и представлены частными гражданами, которые никоим образом не подстрекаемы к этому каким-либо официальным приглашением и вовсе не подчинены официальному контролю. В то время как некоторые из них заслуживают рассмотрения исполнительной властью, многие из них настолько неуместны или в свете других фактов настолько никчемны, что им не придано ни малейшего веса при определении вопроса, к которому они предположительно относятся». Если бы такие материалы считались публичными архивами и подлежали проверке Сенатом, президент тем самым подвергся бы «риску быть обвиненным в том, что он произвел отстранение от должности на основании улик, которые даже не рассматривались».

Спор о статусе таких документов был начат президентом самым резким из возможных способов посредством заявления: «Я не считаю их в каком-либо надлежащем смысле находящимися в делах департамента, но полагаю их сданными туда для моего удобства, оставаясь при этом полностью под моим контролем. Полагаю, что если бы я пожелал взять их под свою опеку, я мог бы сделать это с полным правом, и если бы я счел нужным уничтожить их, никто не смог бы возразить».

Более того, имели место случаи, когда действия стимулировались устными сообщениями, которые никак не фиксировались в официальных документах. По этому поводу Кливленд заметил: «Я полагаю, никто не станет отрицать, что президент может отстранить государственного служащего при полном отсутствии каких-либо бумаг или документов, подкрепляющих его официальное суждение и усмотрение; и я вполне готов признать, что немало случаев, когда отстранения от должности зависели в большей степени от устных заявлений, сделанных мне гражданами с известной безупречной репутацией, а также членами Палаты представителей и сенаторами Соединенных Штатов, нежели от каких-либо писем и документов, представленных для моего изучения». Причем такие заявления не ограничивались членами его собственной партии, ибо, говорил он: «Я припоминаю несколько случаев отстранения, которые имеют одобрение отдельных членов, политически отождествляемых с большинством в Сенате». Затем в послании рассматривалась законодательная история Закона о порядке замещения должностей и ставилась под сомнение его конституционность. Позиция, которую президент занял и намеревался отстаивать, была точно определена следующим решительным заявлением в его послании:

«Запросы и требования, которые десятками на протяжении почти трех месяцев предъявлялись к различным департаментам правительства, какова бы ни была их форма, имеют лишь один оттенок. Они предполагают право Сената судить об осуществлении моего исключительного усмотрения и исполнительной функции, за которые я несу единоличную ответственность перед народом, от которого я столь недавно получил священное доверие власти. Моя клятва поддерживать и защищать Конституцию, мой долг перед народом, который избрал меня для исполнения полномочий их великой должности и не отказа от них, и мой долг перед высшим мандатом власти, который я должен сохранить неповрежденным во всем его достоинстве и силе, заставляют меня отказаться от выполнения этих требований».

В стиле этого послания звучит звонкая нота, в целом нехарактерная для государственных документов президента Кливленда. Оно вызвало столь же звучный отклик в общественном мнении, и этот эффект усилился из-за бестактного намека на послание, сделанного в то время в Сенате. Предлагая передать послание в Юридический комитет, его председатель, сенатор Эдмундс из Вермонта, заметил, что президентское послание живо напомнило ему «обращение короля Карла I к парламенту, в котором он указывал им, что при ведении своих дел они должны делать, а чего делать не должны». Историческая отсылка имела однако такое применение, которого сенатор Эдмундс не предвидел. Она живо напомнила то, что народ Англии вынес от фракционной тирании, столь неумолимой, что нация пришла в восторг, когда Оливер Кромвель выгнал парламент вон. Интересным совпадением является то, что эпоха Кливленда была отмечена тем, что в книготорговле было известно как бум Кромвеля. Другим неудачным замечанием сенатора Эдмундса было то, что это был первый случай, «когда какой-либо президент Соединенных Штатов предпринял попытку вмешаться в обсуждения любой из палат Конгресса по вопросам, находящимся на их рассмотрении, иначе как посредством послания о положении дел в стране, которое Конституция предписывает ему делать время от времени». Однако эффектом этого заявления стало пробуждение воспоминаний о послании протеста президента Кливленда против порицания Сената. Принцип, сформулированный Джексоном в его послании от 15 апреля 1834 года, заключался в том, что «президент является прямым представителем американского народа», в то время как Сенат — это «орган, не подотчетный напрямую народу». Каким бы уязвимым ни было это утверждение с точки зрения традиционной правовой теории, оно несомненно является принципом, которому американская политика следует на практике. Народ инстинктивно ждет от президента защиты своих интересов от происков Конгресса.

Было широко распространено убеждение, что заявления Сената о мотивах и конституционной пристойности были неискренними и что занятая им позиция никогда бы не возникла, будь избран республиканский кандидат в президенты. Ощущение того, что Сенат ведет нечестную игру, отказывая демократам в их очереди у власти, разделяли даже сторонники самого сенатора Эдмундса. Дух корпоративной солидарности, пересекающий партийные границы, весьма заметен в общении профессиональных политиков. Их готовность выручать друг друга часто проявляется, особенно в схватках, затрагивающих контроль над партийным аппаратом. Действительно, система кликового правления в правящей партии имеет своим естественным спутником формирование аналогичной клики в регулярной оппозиции, и обе клики поддерживают дружеские отношения за фасадом партийного противостояния. Ситуация очень похожа на ту, что существует между противоборствующими адвокатами в судебных процессах, где аргументы за судейским столом могут казаться полными враждебности и порой действительно перерастать в личную неприязнь, но которые, как правило, служат лишь для видимости и вовсе не препятствуют сотрудничеству в вопросах, относящихся к их общим профессиональным интересам.

Позиция, занятая Сенатом в его оппозиции президенту Кливленду, диссонировала с этим чувством профессиональной солидарности, и было очень заметно, что в разгар борьбы Сенат утвердил несколько сомнительных кандидатур одиозных функционеров партийной машины. Возможно, стремление подорвать реформаторские заявления Администрации способствовало такому результату, но эффект оказался невыгодным для Сената. «Нейшн» 11 марта 1886 года в мощной статье, подводящей итоги спора, отмечала: «Нет ни малейших оснований полагать, что в случае победы Сенат использовал бы свою победу каким-либо образом для поддержания или продвижения реформ. По правде говоря, прямо в разгар спора он утвердил кандидатуру одного из балтиморских политических мошенников».

В результате этих различных влияний позиции, занятые республиканцами под руководством сенатора Эдмундса, оказались серьезно ослаблены. Когда резолюции о порицании были поставлены на голосование 26 марта, та из них, которая осуждала отказ генерального атторнея представить бумаги, была принята тридцатью двумя голосами «за» при двадцати шести «против» — строго по партийной линии; однако резолюция, объявляющая обязанностью Сената во всех подобных случаях отказывать в согласии на увольнение отстраненных должностных лиц, была принята большинством всего в один голос, причем два сенатора-республиканца проголосовали вместе с демократами. Результатом стало фактически поражение республиканских лидеров, и они мудро решили отступить с занимаемых ими позиций. Вскоре после принятия резолюций Сенат утвердил кандидатуру, из-за которой начался спор, и в дальнейшем право президента производить увольнения по собственному усмотрению не подвергалось сомнению.

Однако за этим отступлением республиканских лидеров последовало новое развитие политической тактики, которое с точки зрения партийной выгоды было задумано весьма искусно. Теперь утверждалось, что, поскольку Президент выразил приверженность принципу замещения должностей на время безупречного поведения, его действия по отстранению должностных лиц тем самым подразумевали изъян в их характере или поведении, от которого они должны быть оправданы в случае, если смещение действительно происходило по партийным мотивам. Поэтому при докладе о кандидатурах комитеты Сената приняли за правило отмечать, что против прежних должностных лиц не выдвигалось обвинений в ненадлежащем поведении и что приостановка их полномочий произошла по "политическим причинам". Поскольку эти разбирательства происходили на закрытом заседании, которое проводится за закрытыми дверями, отчеты подобного рода обычно не доходили до общественности, однако теперь Сенат проголосовал за снятие режима секретности, и отчеты были опубликованы. Очевидная цель этих маневров состояла в том, чтобы представить Президента действующим в русле "системы распределения должностей по партийной принадлежности". Позиция Президента заключалась в том, что он не подотчетен Сенату в подобных вопросах. В своем послании от 1 марта он заявил: "Данные мной обещания были даны народу, и перед ним я несет ответственность за то, как они были выполнены. Я не подотчетен Сенату и не желаю представлять свои действия и официальное поведение на его суд".

Пока этот спор продолжался, Президенту Кливленду пришлось столкнуться с очередной попыткой Сената взять его полномочия в свои руки. История американской дипломатии этого периода относится к другому тому в этой серии*, однако один дипломатический вопрос был вовлечен в борьбу между Президентом и Сенатом таким образом, что требует упоминания здесь. Вскоре после вступления Президента Кливленда в должность рыболовные статьи Вашингтонского договора утратили силу. В своем первом ежегодном послании Конгрессу 8 декабря 1885 года он рекомендовал назначить комиссию для урегулирования совместно с аналогичной комиссией от Великобритании "всего вопроса о рыболовных правах двух правительств и их соответствующих граждан у берегов Соединенных Штатов и Британской Северной Америки". Но этот здравый совет был объявлен слабым и трусливым. В Конгрессе зазвучало красноречие того типа, который известен как "дергание льва за хвост". Выдвигались притязания на естественное право пользования канадскими водами, которые не были бы допущены ни на минуту в отношении территориальных вод Соединенных Штатов. Например, утверждалось, что залив с расстоянием между мысами более шести миль обеспечивает свободный проход, пока суда держатся на расстоянии трех миль от берега — доктрина, которая при применении к проливу Лонг-Айленд, заливу Делавэр или Чесапикскому заливу подорвала бы нашу национальную юрисдикцию над этими водами. Сенатор Фрай из штата Мэн возглавил шумную агитацию, в присутствии которой некоторые сенаторы-демократы проявили заметную робость. Управление общественными службами силами комитетов конгресса имеет тот неисстравимый изъян, что оно отражает частные интересы и привязанности членов комитетов. Президентское управление устроено так, что оно склонно руководствоваться национальными интересами; комитетское управление столь же естественно склонно руководствоваться местными интересами. В результате сенатор Фрай смог представить из комитета по иностранным делам резолюцию, объявляющую, что комиссия, "уполномоченная на рассмотрение и урегулирование рыболовных прав... не должна учреждаться Конгрессом". Таково было отношение Сената к Президенту по этому вопросу, что 13 апреля 1886 года эта надменная резолюция была принята тридцатью пятью голосами "за" при 10 "против". Группа восточных демократов, положение которых могло затронуть голосование прибрежных районов, объединилась с республиканцами, проголосовав за резолюцию, и среди них был сенатор Горман из Мэриленда, национальный председатель Демократической партии.

* См. "Путь империи" Карла Расселла Фиша (в серии "Хроники Америки").

Президент Кливленд отнесся к этой резолюции Сената не более впечатлен, чем к другим их резолюциям, посягающим на его власть. Он продолжил свои переговоры и заключил договорные соглашения, которые Сенат, разумеется, отверг; но, поскольку этот результат был предвиден, modus vivendi, устроенный посредством исполнительных соглашений между двумя странами, вступил в силу независимо от позиции Сената. Этот случай представляет собой яркий пример замещения договорных обязательств исполнительными соглашениями, что с тех пор стало столь заметной тенденцией в ведении внешних связей Соединенных Штатов.

Обстоятельством, которое неуклонно работало против Сената в его нападках на Президента, было господствующее убеждение в том, что Закон о сроке полномочий должностных лиц носит по своей природе неконституционный характер и пагубен по своим последствиям. Хотя сенатору Эдмундсу удалось добиться видимости прочной партийной поддержки, в конечном счете стало известно, что он остался почти одинок в Судебном комитете в своем одобрении этого закона. Этот случай представляет собой поучительное разоблачение той произвольной власти, которую наделяет система комитетов. Члены неохотно идут на конфронтацию с партийным председателем, на утверждение которому должны поступать их собственные законопроекты. Наконец, сенатор Хоар осмелился пойти на риск и добился такого успеха, что 21 июня 1886 года комитет представил законопроект о полном отмене Закона о сроке полномочий должностных лиц, причем председатель — сенатор Эдмундс — возражал в одиночестве. Когда законопроект был принят к рассмотрению, сенатор Хоар заметил, что, по его мнению, в Сенате едва ли найдется пять членов, которые искренне верили бы в целесообразность этого закона. "Мне показалось не совсем подобающим, — пояснил он, — просить Сенат заниматься этим общим вопросом, пока продолжался спор между Президентом и Сенатом относительно толкования и применения действующего закона. Я считал, что как партийный деятель я едва ли имею право вмешиваться в вопрос, находившийся в ведении моего уважаемого друга из Вермонта, путем вызова на дебаты по общему предмету с иной точки зрения".

Хотя это было сформулировано деликатно, данное заявление фактически означало отречение от партийного лидерства Эдмундса, и в последовавших дебатах ни один сенатор не пришел ему на помощь. Он остался одинок в отстаивании целесообразности Закона о сроке полномочий должностных лиц, утверждая, что без его сдерживающего начала "вся реальная власть и патронаж этого правительства были сосредоточены исключительно в руках Президент Соединенных Штатов, и его воля была законом". Он полагал, что согласие Сената на назначения является недостаточным сдерживающим фактором, если Президенту позволено смещать по собственной воле и усмотрению. Ему возражали его собственные коллеги по партии и товарищи по комитету Хоар и Эвартс. Сенатор Хоар зашел так далеко, что заявил, будто, по его мнению, в этой стране нет ни единого человека, в Конгрессе или за его пределами, за исключением сенатора от Вермонта, который не считал бы, что необходимым шагом к реформе "должно стать возложение ответственности за государственную службу на исполнительную власть". Сенатор Эвартс утверждал, что действующий закон несовместим с ответственностью исполнительной власти, поскольку "он поместил исполнительную власть в смирительную рубашку". Затем он указал, что Президент не имеет законного права смещать члена собственного кабинета, и задал вопрос: "Не оказывается ли Президент в заключении, если его кабинет должен быть его хозяевами по воле Сената?" Дебаты почти полностью ограничивались республиканской стороной Сената, так как в них принял участие лишь один демократ. Сенатор Эдмундс выступал единственным оратором со своей стороны, однако он упорно боролся против поражения и представил несколько детальных аргументов в духе "сдержек и противовесов". Когда состоялось окончательное голосование, за законопроект об отмене реально проголосовали лишь три республиканца, однако были отсутствовавшие, чьи голоса были бы отданы точно так же, если бы они потребовались для принятия законопроекта*.

* Законопроект был принят тридцатью голосами "за" и двадцатью двумя "против", причем среди голосовавших против оказалось несколько сенаторов, которые в бытность членами Палаты представителей голосовали за отмену. Законопроект об отмене прошел Палату представителей 172 голосами против 67 и стал законом 3 марта 1887 года.

Президент Кливленд одержал блестящую победу. В поединке между ним и Эдмундсом, на арене, которую соорудил его собственный противник, он победоносно следовал своим курсом, в то время как его оппонент был повержен с лошади. Гранитное хладнокровие обычной мимики сенатора Эдмундса не позволяло проявиться ни одному признаку смятения, однако его положение в Сенате уже никогда не было прежним, и в конце концов он сложил свои полномочия до истечения срока. Он удалился от общественной жизни в 1891 году в возрасте шестидесяти трех лет.

С точки зрения общественного благосостояния следует отметить, что спор свелся к сохранению привилегий, а не к исполнению ответственности. Президент Кливленд утверждал, что он подотчетен не Сенату, а народу за то, как он осуществляет свое доверенное служение. Но фраза "народ" представляет собой абстракцию, которая не имеет силы до тех пор, пока не обретает конкретную форму в соответствующих институтах. Существенной характеристикой здоровой конституционной системы является то, что она обеспечивает такие институты, дабы ставить исполнительную власть в рамки надлежащего поведения посредством постоянного давления ответственности через полную гласность и детальную критику. Сенату не удается добиться этого результата, поскольку он продолжает пытаться вторгаться в полномочия исполнительной власти и захватывать право назначений вместо того, чтобы стремиться добиваться ответственности исполнительной власти. Этот момент убедительно изложило издание "Нейшн", когда написало: "Существует лишь один способ добиться представления Сенату всех бумаг и документов, которые влияют на Президента при осуществлении им как смещений, так и назначений, и это простой способ, находящийся полностью в пределах досягаемости сенаторов. Им нужно лишь изменить свои правила и сделать закрытые заседания столь же публичными, как и законодательные, дабы заставить Президента не просто не делать ни одного назначения, для которого он не может привести убедительных причин, но и предоставлять каждую имеющуюся у него в распоряжении убедительную причину для назначения"*.

* "Нейшн", 11 марта 1888 г.

В ходе этой борьбы была предпринята попытка осуществить именно эту реформу под руководством сенатора-республиканца Орвилла Х. Платта из Коннектикута. 13 апреля 1886 года он выступил с тщательно подготовленной речью, основанной на глубоком исследовании, в которой показал, что правило секретности на закрытых заседаниях не может претендовать на санкцию отцов-основателей государства. Верно, что Сенат изначально заседал за закрытыми дверями по самым разным делам, однако он прекратил эту практику спустя несколько лет. Лишь в 1800 году, через шесть лет после принятия практики публичных заседаний, к делам, рассматриваемым на закрытых заседаниях, было применено какое-либо правило секретности. Предложение сенатора Платта об отмене этого правила встретило решительное сопротивление с обеих сторон палаты в сочетании с нежеланием обсуждать этот вопрос. Когда оно поступило на рассмотрение 15 декабря, сенатор Хоар предложил отложить его, что и было сделано голосованием тридцати трех голосов против двадцати одного. Такие видные лидеры демократов, как Горман из Мэриленда и Вест из Миссури, голосовали вместе с такими лидерами республиканцев, как Эвартс, Эдмундс, Эллисон и Гаррисон, в пользу предложения Хоара, в то время как собственный коллега Хоара, сенатор Доус, наряду с такими видными республиканцами, как Фрай из Мэна, Хоули из Коннектикута и Шерман из Огайо, голосовали вместе с Платтом. Таким образом, любая партийная ответственность за результат была успешно избегнута, а вопрос исключительной конституционной важности был отложен в сторону без какого-либо заметного волнения народных настроений.

ГЛАВА V. ПАРТИЙНАЯ ПОЛИТИКА В КОНГРЕССЕ

Пока Президент Кливленд успешно отстаивал свою исполнительную власть, Палата представителей также пыталась отстоять свою власть; однако ее выбор средств оказался таков, что она потерпела сокрушительное поражение и была сведена до состояния покорного подчинения, из которого так и не вышла. Ее традиционная процедура была выстроена на том предположении, что Конгресс должен как предлагать законодательство, так и принимать его, а также принимать рекомендации из всех источников без предпочтений или дискриминации. Хотя Конституция делает правом и обязанностью Президента "рекомендовать их вниманию такие меры, которые он сочтет необходимыми и целесообразными", меры, предлагаемые Администрацией, находятся на том же положении в соответствии с правилами, что и меры, предлагаемые самым скромным гражданином Соединенных Штатов. В обоих случаях они допускаются в Конгресс исключительно в форме законопроекта или резолюции, внесенных членом Конгресса, и попадают в досье без какого-либо различия по рангу и положению, за исключением того, которое проистекает из времени и порядка их внесения. Согласно правилам, все меры распределяются по многочисленным комитетам, каждый из которых заведует определенной категорией с правом выносить благоприятные или неблагоприятные заключения. Каждый комитет формируется как срез всей Палаты с распределением партийного представительства, соответствующим существующему в Палате.

Если рассматривать эту схему как идеальный государственный строй, она имеет привлекательные черты. На практике же она сопряжена с большими неудобствами. Хотя система изначально внедрялась с расчетом на то, что она предоставит Палате представителей контроль над законодательной работой, фактическим результатом стало сведение этого органа к беспрецедентной бессилии среди национальных представительных собраний в странах с конституционным правлением. В речи, произнесенной 10 декабря 1885 года, Уильям М. Спрингер из Иллинойса жаловался: "Мы оказываемся связанными по рукам и ногам, большинство предает себя во власть меньшинства, которое могло бы выступить против любых конкретных мер, так что в плане законодательства ничего нельзя сделать, кроме как по единогласному согласию или двумя третями голосов". В качестве примера законодательного паралича он рассказал, что "в течение прошлого Конгресса весьма важный законопроект, предусматривающий преемственность президентской власти... был представлен комитетом, членом которого я имел честь состоять, и внесен в календарь Палаты 21 апреля 1884 года; и тому законопроекту, который поддерживался почти всей Палатой, позволили умереть в календаре, поскольку не было ни единого момента, когда по правилам в их тогдашнем виде законопроект мог бы быть достигнут и принят Палатой". На протяжении всей той сессии Конгресса регулярный календарь так и не был достигнут. "В силу того факта, что мы не могли вести дела по правилам, вся работа выполнялась на основе единогласного согласия или предложений приостановить действие правил в два понедельника каждого месяца, когда допускались приостановки". Поскольку для приостановки действия правил требовалось большинство в две трети голосов, любое значительное меньшинство обладало правом вето.

Постоянные комитеты, чьей мнимой целью была подготовка дел к рассмотрению, характеризовались как законодательные кладбища. Чарльз Б. Лор из Делавэра, ссылаясь на ситуацию во время предыдущей сессии, говорил: "Комитеты формировались, они собирались в своих комнатах изо дня в неделю, неделю за неделей, прорабатывая дела, которые были переданы им этой Палатой, и они отчитались перед этой Палатой по 8290 законопроектам. Они вышли из соответствующих комитетов и были направлены в календари этой Палаты, которые стали для них гробницей Капулетти; о большинстве из них больше никогда не слышали. Из Сената поступило 2700 законопроектов... Девять десятых времени комитетов Сорок восьмого Конгресса было потрачено впустую. Мы собирались неделю за неделей, месяц за месяцем и трудились над подготовленными делами, и докладывали законопроекты Палате. Они помещались в календари и там хоронились, чтобы их вносили снова и снова в последующих Конгрессах".

Уильям Д. Келли из Пенсильвании прямо заявил: "Никакое законодательство не может быть результативно инициировано за пределами Комитета по ассигнованиям, если только это не законопроект, который соберет единогласное согласие, или случайный законопроект, который может получить две трети голосов, или пенсионный законопроект". Он пояснил, что делает исключение для пенсионных законопроектов, "поскольку мы в течение нескольких лет специальным распоряжением передали весь вопрос о пенсиях комитету, который вносит свои законопроекты на заседаниях, проводимых один вечер в неделю, когда десять или пятнадцать джентльменов решают, какие солдаты могут получать пенсии, а какие нет".

Демократическая партия нашла эту ситуацию чрезвычайно раздражающей, когда пришла к власти в Палате. Она не могла сделать ничего важного или даже определить свою собственную партийную политику, и на сессии Конгресса, начавшейся в декабре 1885 года, она попыталась исправить положение путем внесения поправок в правила. В этом начинании она встретила сочувствие и поддержку со стороны республиканцев. Принуждение, в условиях которого трудилась Палата, едко охарактеризовал Томас Б. Рид, который как раз в то время проявлял способности, снискавшие ему республиканское лидерство. В речи, произнесенной 16 декабря 1885 года, он заявил: "На протяжении последних трех Конгрессов представители народа Соединенных Штатов находились в кандалах. Им не позволялось вести никаких государственных дел, кроме как по диктовке и с разрешения небольшой клики джентльменов, которые, хотя индивидуально и обладали большей мудростью, чем любой из остальных нас, все же не обладали всей мудростью на свете".

Кликой, на которую намекал мистер Рид, была та группа, которая контролировала комитет по ассигнованиям. В соответствии с системой, порожденной правилами Палаты, законопроекты поступают десятками тысяч. Один член Палаты, обладающий склонностью к статистике, однажды представил Палате цифры, показывающие, что потребовалось бы более шестидесяти шести лет, чтобы пройти по календарям одной сессии в обычном порядке, если отвести в среднем по одной минуте на обсуждение каждого законопроекта каждым членом. Чтобы хоть что-то сделать, Палата должна действовать по специальному распоряжению, а поскольку для поддержания жизнедеятельности правительства необходимо принимать ассигнования, приоритет предоставлялся делам, докладываемым этим комитетом, что фактически обеспечивало ему господствующее положение. О. Р. Синглтон из Миссисипи в ходе тех же дебатов заявил, что существует "обида, которая возвышается над всеми остальными, подобно тому как Альпы возвышаются над окружающими холмами. Это власть, принадлежащая упомянутому комитету и часто им применяемая, приостанавливать любое законодательство по любому вопросу, который не встречает его одобрения. Предложение перейти в комитет всей Палаты для рассмотрения законопроектов об ассигнованиях всегда находится в порядке дня и имеет приоритет перед всеми другими предложениями относительно порядка рассмотрения дел". Практическим следствием правил стало то, что комитет, вместо того чтобы оставаться слугой Палаты, превратился в ее господина. Мало того, что комитет мог закрыть любую меру, которой он противился, от какого бы то ни было рассмотрения, он также мог диктовать Палате ту форму, в которой должны были приниматься его собственные законопроекты. Хотя форма полноценного обсуждения и внесения поправок сохраняется, условия законопроекта на самом деле определяются согласительным комитетом, назначенным для урегулирования разногласий между Палатой и Сенатом. Джон Х. Риган из Техаса заявил, что "согласительный комитет, состоящий из трех членов комитета по ассигнованиях, действующий в сороизме с аналогичным согласительным комитетом со стороны Сената, по существу осуществляет наше законодательство по этому вопросу об ассигнованиях". Теоретически Палата была вольна принять или отвергнуть отчет согласительного комитета. Практически выбор лежал между законопроектом в том виде, в каком его определил согласительный комитет, или вообще отсутствием законопроекта в течение этой сессии. Мистер Риган точно обрисовал положение, сказав, что оно означает "позволение шести лицам решать, какими будут условия, вне нашей власти контроля, если только мы не согласимся на созыв внеочередной сессии Конгресса".

Чтобы справиться с этой ситуацией, Палата отказалась принять правила предыдущего Конгресса; и после избрания Джона Г. Карлайла спикером и наделения полномочиями по назначению комитета по правилам она отложила назначение обычных законодательных комитетов до принятия нового набора правил. Действия спикера по формированию Комитета по правилам были скрупулезно справедливы по отношению к борющимся интересам. В него вошли он сам, Сэмюэл Рэндалл из Пенсильвании и Уильям Р. Моррисон из Иллинойса с демократической стороны Палаты, а также Томас Б. Рид из Мэна и Франк Хискок из Нью-Йорка с республиканской стороны. 14 декабря комитет представил два доклада: доклад большинства, представленный мистером Моррисоном, и доклад меньшинства, представленный мистером Рэндаллом и подписанный им единолично.

Эти отчеты и последовавшие за ними дебаты вызывают глубокое разочарование. То, в чем нуждались, — это проникающее обсуждение средств, с помощью которых Палата могла бы утвердить свою власть и выполнять свои конституционные функции. Но примечательным обстоятельством является то, что ни разу не было сделано упоминание единственного пути, с помощью которого Палата может вернуть себе свободу действий, — а именно посредством представления Администрацией своих бюджетных запросов и законодательных предложений напрямую в комитет всей Палаты. Подготовительные этапы могли бы тогда завершаться до открытия законодательной сессии. Конгресс тем самым сберег бы месяцы времени, которые ныне тратятся на высиживание в комитетах, и почти наверняка получил бы гарантию возможности рассмотрения государственных дел. Дискриминация в законодательных привилегиях среди членов Палаты тогда была бы упразднена, поскольку каждый член входил бы в комитет по ассигнованиям. Общепризнанно в конституционных правительствах, что власть над ассигнованиями влечет за собой власть над законодательством, и единственная возможность справедливого подхода заключается в предоставлении этой власти всему составу собрания, что является обычной практикой в Швейцарии и во всех британских доминионах. Палата не могла не знать о существовании этой альтернативы, поскольку весь предмет был ярко освещен в Сенатском отчете от 4 февраля 1881 года. В нем четко указывалось, что подобное устройство предотвратило бы паралич или бездействие в Конгрессе. При условии внесения Администрацией своих мер напрямую в Конгресс их обсуждение и принятие решений по ним оказывались неизбежными.

Но такой общественный форум не мог быть создан без уничтожения множества оплотов фракционных интересов и частных возможностей, и это вовсе не входило в задачи комитета по правилам. Он перенял свой характер и направление от давней вражды между Моррисоном и Рэндаллом. Моррисон, будучи председателем Комитета по путям и средствам в 1876 году, представил меру по тарифной реформе, которая была отклонена под влиянием Рэндалла. Затем Рэндалл, который сменил его на посту спикера, перевел Моррисона с должности председателя Комитета по путям и средствам на пост председателя комитета по государственным землям. Но Моррисон был человеком, который не желал мириться с поражением. Он был ветераном Гражданской войны и получил тяжелое ранение, возглавляя свой полк у форта Донелсон. После войны он проявил себя в политике Иллинойса и служил спикером легислатуры штата. Он вошел в Конгресс в 1873 году и посвятил себя изучению тарифа с такой рассудительностью и тщательностью, что его выступления до сих пор составляют незаменимую часть истории тарифного законодательства. Его обычная манера держаться была настолько мягкой и непритязательной, что мало указывала на силу его личности, полной энергии и упорства.

Рэндалл имел более властный облик. Он был партийным лидером признанной известности, которую снискал в борьбе вокруг биллей о применении федеральной силы в конце периода Реконструкции Юга. Его позиция по тарифу была позицией пенсильванского протекциониста, и по вопросу тарифной реформы в 1883 году он потерпел поражение при выборах спикера. В то время Джон Г. Карлайл из Кентукки был возведен на этот пост, в то время как Моррисон снова стал председателем Комитета по путям и средствам. Но Рэндалл, назначенный теперь председателем Комитета по ассигнованиям, обладал столь огромным влиянием, что сумел перетянуть около сорока демократических голосов против законопроекта о тарифе, представленного Комитетом по путям и средствам, тем самым позволив республиканцам зарубить законопроект путем исключения вводной части.

Таким образом, в отчетах, представленных комитетом по правилам, преследовалась лишь эта практическая цель. Главной особенностью доклада большинства было предложение сократить юрисдикцию Комитета по ассигнованиям путем передачи другим комитетам пяти из одиннадцати регулярных законопроектов об ассигнованиях. То, что с конституционной точки зрения представлялось главным вопросом — возвращение Палатой своей свободы действий, — едва ли было замечено в докладе или в последовавших за ним дебатах. До сих пор правила отводили определенные периоды для общих дел; теперь доклад большинства несколько расширил эти периоды и оговорил, что ни один комитет не должен выносить на рассмотрение Палаты более одного предложения, пока до остальных комитетов не дойдет очередь. Это положение могло бы стать несколько более эффективным, если бы оно сопровождалось пересмотром списка комитетов, подобным тому, который предлагал Уильям М. Спрингер. Он указал, что имеется ряд комитетов, "у которых нет дел для рассмотрения либо дела столь ничтожны и маловажны, что делать постоянные комитеты по таким предметам излишне"; он предложил упразднить двадцать один из этих комитетов и создать четыре новых взамен них; он показал, что "если мы позволим этим двадцати бесполезным комитетам снова быть внесенными в наш список, чтобы их вызывали регулярно в утренний час... сорок два дня будут потрачены на вызов этих комитетов"; и, наконец, он указал, что изменение принесет экономию, поскольку оно "ликвидирует шестнадцать должностей клерков комитетов".

Эта экономия оказалась поистине фатальной для успеха предложения Спрингера, поскольку означала упразднение стольких синекур, жалуемых по милости Конгресса. В конце концов Спрингер сократил свое предлагаемое изменение до создания одного общего комитета по государственным расходам на замену восьми комитетам по ведомственным расходам. Общеизвестно было, что такие комитеты ничего не делают и делать не могут, а их бесполезность, за исключением роли распределителей патронажа, была продемонстрирована поразительным образом последствиями актов от 12 июля 1870 года и 20 июня 1874 года, требовавших сдачи всех неиспользованных ассигнований в Казначейство. Суммы, таким образом перечисленные в Казначейство, составили в совокупности 174 000 000 долларов, а в одном ведомстве обнаружился неизрасходованный остаток в 36 000 000 долларов, накопившийся за четверть века лишь потому, что Конгресс не был извещен об отсутствии потребности в ассигнованиях. Мистер Спрингер заметил, что за десять лет своего членства в Конгрессе он наблюдал в отношении этих комитетов, "что почти во всех случаях после их назначения, организации и выборов клерка комитет фактически прекращал существование, и ничего более не предпринимается". Уильям Р. Моррисон немедленно пришел на выручку находящимся под угрозой синекурам и утверждал, что даже если эти комитеты бездействовали в прошлом, они "составляли глаза, уши и руки Палаты". Вследствие этого после короткого обсуждения предложение Спрингера было отвергнуто без разделения голосов.

Меры, принятые впоследствии для обеспечения времени и возможности для общего законодательства, на практике оказались совершенно тщетными, да и никогда не были чем-то большим, чем просто формальная видимость. Следовательно, было совершенно очевидно, что новые правила лишь ухудшают ситуацию по сравнению с прежней. Томас Райан из Канзаса высказал чистую правду, когда сказал: "Вы не предлагаете исправить ни одну из тех вещей, на которые жалуетесь, с помощью каких-либо правил, которые вы выдвинули. Вы предлагаете наделить восемь комитетов той же властью, тем же искушением и способностью злоупотреблять ею. Вы удесятерим — в восемь раз — те самые пороки, на которые жалуетесь". Джеймс Х. Блаунт из Джорджии попытался смягчить пороки ситуации, предоставив ряду других комитетов те же привилегии, что и комитетам по ассигнованиям, но это предложение сразу же подняло бурю, поскольку комитеты по ассигнованиям имели право отчитываться в любое время, а расширение этой привилегии помешало бы оперативному рассмотрению законопроектов об ассигнованиях. Предложение мистера Блаунта было поэтому отвергнуто голосованием без разделения голосов.

Хотя в ходе дебатов видимость содействия рутинным делам обычно поддерживалась, время от времени просачивались намеки на реальные скрытые цели, как тогда, когда Джон Б. Сторм из Пенсильвании заметил, что ценной особенностью правил является как раз то, что они чинят препятствия действиям, а "максима о том, что страна, которая управляется меньше всего, управляется лучше всего, строго соответствует идее истинной гражданской свободы". Уильям Мак-Кинли также придерживался мнения, что необходимы барьеры "против диких проектов и прожектерских схем, которые найдут сторонников в этой Палате". Несколько лет спустя, когда этот вопрос вновь обсуждался, Томас Б. Рид проник в самую суть положения, заявив, что правила были разработаны вовсе не для содействия действиям, а для их создания препятствий, ибо "вся система дел здесь годами заключалась в поиске методов уклонения от вопросов, а не их решения, которые народ представляет на рассмотрение своих представителей. К этому привели особые обстоятельства. Долгое время одна часть страны в значительной степени доминировала над другой. Эта часть страны постоянно опасалась опасности, которая могла возникнуть в любой момент из-за института, который она поддерживала. Совершенно естественно, что все правила Палаты были изогнуты ради создания препятствий для действий со стороны Конгресса". Можно добавить, что эти наблюдения еще в большей степени применимы к правилам Сената. Привилегия неограниченных дебатов изначально не предоставлялась этими правилами, а была внедрена как средство усиления мощи секционного сопротивления неугодному законодательству.

Таким образом, пересмотр правил в 1885 году не был задуман с целью реально облегчить действия Палаты, но скорее для того, чтобы осуществить передачу власти по управлению Палатой. Было по крайней мере очевидно, что в соответствии с предлагаемыми изменениями председатель комитета по ассигнованиям больше не сохранит столь полное господство, какое осуществлял Рэндалл, и этого было достаточно, чтобы гарантировать принятие доклада большинства. Отчет меньшинства выступал против этого ослабления контроля на том основании, что оно разрушит упорядоченное и ответственное распоряжение государственными средствами. Все, что Рэндалл говорил по этому поводу, впоследствии было с избытком подтверждено горьким опытом. Хотя некоторые ведущие республиканцы, среди которых был Джозеф Г. Кэннон из Иллинойса, решительно аргументировали в поддержку взглядов Рэндалла, настрой Палаты был таков, что большинство в пользу изменения оказалось подавляющим, и 18 декабря 1885 года план Моррисона был окончательно принят без поименного голосования.

Надежда на то, что изменение структуры ускорит принятие законопроектов об ассигнованиях, быстро обернулась разочарованием. Лишь один из четырнадцати регулярных законопроектов об ассигнованиях стал законом до последнего дня финансового года. Принуждение, которому подвергалась Палата, стало еще более жестким и суровым, чем прежде, а пост спикера вступил в развитие, не имеющее аналогов в конституционной истории. Спикер фактически оказался в положении, позволяющем определять, какие дела Палата может рассматривать, а какие нет, и обстоятельства сложились так, что породили убеждение в его обязанности использовать свое усмотрение при наличии выбора. Очевидно, что, когда на полу Палаты находится множество претендентов на признание, спикер должен выбирать между ними. Всем нельзя позволить говорить одновременно. Нет шансов применить цеховое правило "первым пришел — первым обслужен", поскольку многочисленные запросы на выступление поступают одновременно. Должен ли спикер выбирать наугад или в соответствии с некоторым определенным принципом отбора? Учитывая заинтересованность спикера в благополучии партии, возвысившей его на этот пост, он естественным образом заранее интересовался бы целью, ради которой испрашивается признание председательствующего. Тем не менее это был явный шаг к упорядочению процедуры на заседании, когда вместо толкучки у стола клерка с криками о признании члены обращались к спикеру заранее. Во времена спикера Блейна это вошло в регулярную практику, и с тех пор толпа членов у кабинета спикера, пытающаяся договориться с ним о признании, стала ежедневным явлением во время законодательной сессии. Сэмюэл В. Макколл в своей работе "Деловая жизнь Конгресса" говорит, что спикер "обычно внимательно изучает законопроект и отчет комитета по нему, а в случае сомнений иногда передает их члену, которому доверяет, для более тщательного изучения, чем то, на которое у него самого есть время".

При спикере Карлайле эта власть подвергать предложения цензуре стала особенно заметной из-за фракционной войны в Демократической партии. В течение нескольких сессий Конгресса находился на рассмотрении законопроект об отмене внутренних налогов на табак, и он пользовался такой поддержкой, что мог бы пройти, если бы до него дошла очередь на рассмотрение. 5 февраля 1887 года три видных демократа — Сэмюэл Рэндалл из Пенсильвании, Джордж Д. Уайз из Виргинии и Джон С. Хендерсон из Северной Каролины — обратились к спикеру Карлайлу с письмом следующего содержания: "По настоянию многих демократических членов Палаты мы настоятельно обращаемся к вам с призывом признать в следующий понедельник какого-нибудь демократа, который внесет предложение о приостановлении действия правил с целью предоставления Палате возможности рассмотреть вопрос о полной отмене внутренних налогов на табак". В письме далее утверждалось, что было бы плохой политикой позволять республиканцу приписать себе заслуги за предложение, которое, как заявлялось, "соберет больше голосов, чем любая другая находящаяся на рассмотрении Палаты мера, направленная на снижение налогообложения; и благоприятные действия по этому предложению не помешают другим усилиям, которые предпринимаются для снижения бремени народа".

Однако спикер Карлайл отказался разрешить Палате рассмотреть этот вопрос на том основании, что переговоры с Рэндаллом и его друзьями о согласованных партийных действиях до сих пор не дали результатов. "Помимо прочего, — писал он, — мы предложили передать весь вопрос на рассмотрение кокуса наших политических друзей с тем пониманием, что все стороны подчинятся результату его действий... Мы не получили ответа на это обращение, и я считаю, что при данных обстоятельствах было бы неправильно с моей стороны соглашаться на курс действий, который представил бы Палате простое предложение об отмене внутреннего налога на табак, нюхательный табак и сигары в ущерб всем остальным мерам по снижению налогообложения". Письмо завершалось "искренней надеждой на то, что все же удастся разработать какой-то план, который позволит Палате рассмотреть весь вопрос о сокращении доходов".

Никто не был меньшим автократом по своему темпераменту и складу мышления, чем спикер Карлайл, и он занял эту позицию из уважения к признанной функции своей должности, поддерживаемой долгой чредой прецедентов. Таким образом, этот случай стал ярким свидетельством того, как Палата подорвала собственную способность рассматривать законодательство, претендуя на исключительную привилегию предлагать законодательство. Если бы правила разрешали Президенту предлагать свои меры непосредственно Палате, тогда был бы открыт путь для замены или поправки. В текущих же условиях Палата могла действовать лишь в отношении вопросов, находящихся под контролем нескольких лиц, выгодно устроившихся на своих местах, и никакие изменения правил, производившиеся время от времени, серьезно не нарушили это фундаментальное положение.

Несмотря на новые правила, принятые в декабре 1885 года, Палата не добилась ничего важного. 15 февраля 1886 года Уильям Р. Моррисон внес законопроект о тарифе, предусматривающий умеренное снижение ставок пошлин, который после значительных поправок в комитете по путям и средствам был представлен в Палату 12 апреля; однако дальнейших действий не предпринималось до 17 июня, когда Моррисон предложил Палате перейти в комитет всей Палаты для рассмотрения законопроекта. Тридцать пять демократов проголосовали вместе с республиканцами против этого предложения, которое было отклонено 157 голосами "против" при 140 "за". В ходе той сессии больше не предпринималось попыток взять законопроект на рассмотрение, а предстоящей осенью Моррисон потерпел поражение как кандидат на переизбрание. Перед уходом из Конгресса он попытался еще раз добиться рассмотрения своего законопроекта, но безуспешно. Как раз перед истечением полномочий этого Конгресса Джону С. Хендерсону из Северной Каролины наконец позволили внести предложение о приостановлении действия правил ради голосования по законопроекту о снижении внутренних налогов, но он не смог собрать две трети голосов, необходимых для приостановления действия правил.

То обстоятельство, что proceedings (деятельность) Сорок девятого Конгресса не оказалась полностью бесплодной, объяснялось главным образом инициативой и искусством Сената. Таким образом удалось продавить некоторые важные меры, среди них — акт, регулирующий порядок преемственности президентской власти, и акт о создании Комиссии по межштатной торговле. Первый из них предусматривал очередность замещения должностей главами ведомств в случае отстранения, смерти, отставки или недееспособности как Президента, так и вице-президента.

Наиболее заметным законодательным достижением Палаты стал акт, регулирующий производство и продажу олеомаргарина, с которым Сенат согласился с некоторыми поправками и который был подписан Президентом с неохотой после специального послания в Палату, резко критикующего некоторые положения закона. Законопроект, предусматривающий арбитраж по разногласиям между общими перевозчиками и их сотрудниками, был принят Сенатом без разделения голосов, но он дошел до Президента лишь в последние дни сессии и не был принят, поскольку тот не подписал его до окончательного закрытия. В целом же послужной список Конгресса, избранного в 1884 году, показал, что, хотя Демократическая партия обладала президентством и Палатой представителей, республиканская партия, несмотря на поражение на выборах, по-прежнему контролировала государственную политику через посредство Сената.

ГЛАВА VI. ПРЕЗИДЕНТСКОЕ РЫЦАРСТВО

Хотя Президент Кливленд решительно пресек попытку Сената вторгнуться в принадлежавшее его должности право смещения, он все же оставался в плачевном состоянии рабства в результате действия старых законов, основанных на принципе ротации на должностях. Акты 1820 и 1836 годов, ограничивавшие сроки полномочий четырехлетним периодом, заставляли его производить многочисленные назначения, которые вызывали споры и требовали огромных затрат его времени и раздумий. В первый год своей администрации он направил в Сенат около двух тысяч кандидатур, что составляет в среднем более шести в день, если предположить, что в воскресенье ему разрешалось отдыхать. Его свобода действий дополнительно ограничивалась актом 1863 года, запрещающим выплату жалованья любому лицу, назначенному на вакансию, существовавшую во время заседания Сената, до тех пор, пока назначение не будет утверждено Сенатом. Таким образом, Президент оказывался в условиях жесткого принуждения действовать в качестве партийного агента по трудоустройству.

Если главная обязанность Президента заключается в том, чтобы действовать в духе реформатора, Кливленд заслуживает высочайшей похвалы за твердость, с которой он придерживался своих принципов в сложнейших обстоятельствах. 27 ноября 1885 года он утвердил правила, подтверждающие и расширяющие регламент гражданской службы. Обвинения в том, что коллектор Хедден из Нью-Йоркской таможни нарушает дух Закона о гражданской службе и превращает свое ведомство в партийную машину, побудили Комиссию по делам государственной службы провести расследование, которое привело к его отставке в июле 1886 года. 10 августа Дэниел Магон из Огденсбурга, штат Нью-Йорк, широко известный юрист, был лично выбран Президентом с целью обеспечения соблюдения закона о государственной службе в Нью-Йоркской таможне. Перед тем как сделать это назначение, Президент Кливленд издал приказ всем руководителям департаментов, предупреждающий всех должностных лиц против использования своего положения для контроля за политическими движениями на местах. "Должностные лица, — заявил он, — являются агентами народа, а не его господами. Они не имеют права как должностные лица диктовать политические действия своих соратников или душить свободу действий в рамках партийных линий методами и практиками, которые пресекают любую полезную и оправданную цель партийной организации". В августе Президент Кливленд явил яркое свидетельство своей преданности реформе государственной службы, назначив республиканца в силу его особых квалификаций главным экзаменатором Комиссии по делам государственной службы.

Партийные работники-демократы были до такой степени разгневаны и возмущены политикой Президента, что любое упоминание его имени вызывало поток грубой брани. В Конгрессе проявилась сильная враждебность к его курсу действий. Председатель комитета по ассигнованиях Рэндалл угрожал урезать ассигнования на помещение для комиссии. "Всадник" (поправка-наездник) к законодательному законопроекту об ассигнованиях, наносящий удар по закону о государственной службе, вызвал бурные дебаты в Палате, в ходе которых ведущие демократы нападали на Администрацию, но в конце концов поправка была отвергнута по процедурному вопросу. В Сенате такие партийные лидеры, как Вэнс из Северной Каролины, Солсбери из Делавэра и Вурхис из Индианы, открыто высмеивали закон о государственной службе, и предпринимались различные попытки подорвать его, однако они были отражены. Сенатор Вэнс внес законопроект об отмене закона, но тот был отложен на неопределенный срок голосованием 33 против 6, причем голоса "за" подавались главным образом республиканцами; и в целом наиболее сильная поддержка закона исходила теперь с республиканской стороны. В начале июня 1887 года подсчитали, что девять тысяч гражданских должностей за пределами сферы действия правил государственной службы по-прежнему занимали республиканцы. Пресса республиканской партии злорадствовала по поводу создавшейся ситуации и любила останавливаться на том, как старые демократы подвергаются пренебрежению, в то время как маувмупы пользуются благосклонностью. В то же время реформаторы государственной службы находили немало поводов для осуждения в характере назначений Кливленда. Специальный комитет Национальной лиги реформы государственной службы 30 марта 1887 года опубликовал отчет, в котором утверждал, что, "если судить по меркам абсолютной верности реформе, как ее понимает эта Лига, нельзя не признать, что эта Администрация оставила желать очень многого". На последующем заседании Лиги ее президент Джордж Уильям Кертис провозгласил, что Лига не считает Администрацию "в каком-либо строгом смысле этого слова администрацией реформы государственной службы". Таким образом, отталкивая свою регулярную партийную поддержку, Президент Кливленд не обретал взамен никакой надежной поддержки со стороны реформаторов. Он казался сидящим между двумя стульями, причем оба наклонялись так, чтобы сбросить его.

Между тем он невозмутимо продолжал выполнять свой долг так, как он его понимал. Подобно многим своим предшественникам, он вставал рано, чтобы выкроить время для государственных дел до начала наплыва просителей должностей, но основная часть его повседневной работы заключалась в исполнении обязательных обязанностей в качестве агента по трудоустройству. Множество сложных ситуаций создавалось из-за споров между конгрессменами по поводу назначений. Обычаем Кливленда было разрешать эти дела посредством простодушных увещеваний и призывов к взаимным уступкам. Подобные инциденты, разумеется, не заносятся в официальные протоколы, и лишь благодаря публикации мемуаров и воспоминаний государственных деятелей эта личная сторона истории становится известной. Сенатор Каллом из Иллинойса в своих "Пятидесяти годах общественной службы" приводит рассказ, который несомненно честно демонстрирует манеру Кливленда справляться со своими злободневными проблемами. "Случилось так, что я был в Белом доме в один прекрасный день, и мистер Кливленд сказал мне: "Я бы хотел, чтобы вы занялись назначением Ламара и покончили с ним. Я нахожусь меж двух огней относительно Министерства внутренних дел. Там ничего не делается; я должен иметь кого-то на посту, и я ничего не могу предпринять, пока вы не разберетесь с Ламаром"". Мистер Ламар, вступивший в кабинет в качестве министра внутренних дел, был выдвинут на должность ассоциированного судьи Верховного суда 6 декабря 1887 года. Он был видным членом Сената с прошлым выдающимся служением в Палате, так что Сенат должен был обладать исчерпывающими сведениями о его характере и достоинствах. Невозможно объяснить последовавшую за этим задержку разумной потребностью во времени для выяснения его квалификации, однако сенатор Каллом рассказывает, что "номинация находилась на рассмотрении Судебного комитета долгое время". Вскоре после личного обращения, с которым Президент обратился к каждому сенатору, до которого смог дотянуться, наконец были предприняты действия, и назначение было утверждено 16 января 1888 года.

Воспоминания сенатора Каллома также проливают свет на процесс назначения судей. Президент Кливленд отобрал Мелвилла В. Фуллера из Иллинойса на пост председателя Верховного суда. По словам сенатора Каллома, сенатор Эдмундс "был очень не в духе с Президентом, поскольку твердо рассчитывал, что этой чести удостоится судья Фелпс из его собственного штата... В результате сенатор Эдмундс задерживал номинацию без каких-либо действий в Судебном комитете около трех месяцев". Сенатор Каллом, будучи партийным соратником Эдмундса, был рад, что Президент выбрал юриста из Иллинойса, и был полон решимости не допустить, если от него это зависело, назначения кандидата от Нью-Гэмпшира. Поэтому он обратился к комитету с призывом предпринять что-нибудь по поводу номинации в ту или иную сторону. Комитет в конце концов представил номинацию в Сенат без рекомендаций. Когда дело дошло до закрытого заседания, "сенатор Эдмундс сразу же взял слово и атаковал судью Фуллера самым злобным образом как человека, сочувствовавшего мятежу". Но Каллом был готов отразить этот аргумент. Ему предоставили копию речи с нападками на Президента Линкольна, которую Фелпс произнес во время войны, и он зачитал ее Сенату, "к великому огорчению и стыду сенатора Эдмундса". Каллом рассказывает, что демократы в Сенате наслаждались этой сценой. "Естественно, это казалось им крайне забавным зрелищем: два республиканца препираются из-за утверждения демократа. Однако они сидели молча и не принимали никакого участия в дебатах, предоставив нам, республиканцам, разбираться между собой". Результатом раскола республиканцев стало то, что номинация Фуллера была утверждена "убедительным большинством".

Другой кандидатурой, вызвавшей в свое время немало споров, стало назначение Джеймса Мэтьюза из Нью-Йорка на должность регистратора актов в округе Колумбия. Эту должность ранее занимал Фредерик Дуглас, выдающийся лидер цветного населения; и, заполняя эту вакансию, Президент посчитал проявлением мудрого и доброго внимания выбор представителя той же расы. Однако в вашингтонском обществе существовала столь сильная антипатия к появлению чернокожего политика из Нью-Йорка на местной должности, что поднялся большой шум, к которому присоединились и демократы. Сенат отклонил эту кандидатуру, но тем временем мистер Мэтьюз уже приступил к исполнению своих обязанностей и продемонстрировал такой такт и способность, которые постепенно смягчили оппозицию. 21 декабря 1886 года президент Кливленд повторно выдвинул его кандидатуру, отметив, что тот фактически исполнял обязанности в течение четырех месяцев, управляя делами с таким искусством, что устранил «значительную часть существовавшего ранее противодействия его назначению». В заключение Президент выразил «стремление содействовать оказанию справедливого признания нашим цветным согражданам». Это был тонкий аргумент. Республиканское большинство в Сенате побоялось того, что могло показаться проведением расовой границы, и назначение в конце концов было утверждено; однако это не устранило у вашингтонцев чувства обиды по поводу использования местных должностей в интересах национальной партии. Впрочем, местная позиция в округе Колумбия не имеет политического значения, поскольку у этой общины нет никаких средств для активных действий.*

* Любопытным фактом, заслуживающим глубокого осмысления, является то, что округ Колумбия, национальная столица, представляет собой единственный населенный пункт в цивилизованном мире, не имеющий никаких избирательных прав.

В том же месяце, когда президент Кливленд выпустил свое памятное специальное послание в Сенат по поводу Закона о размещении на должностях, он начал другую борьбу против парламентской практики, в которой ему повезло меньше. 10 марта 1886 года он направил в Конгресс первое из своих вето на пенсионные законопроекты. Хотя общим законодательством были предусмотрены щедрые положения о выплате пенсий, в Конгресс напрямую поступало множество частных заявлений, и конгрессменов просили обеспечить им благоприятное рассмотрение. То, что долгом представителя являлось поддержание заявки от жителя своего округа, было доктриной, насаждавшейся агентами по претензиям с неизбывной настойчивостью. Попытка занять судебную позицию в этом вопросе была политически опасной, а согласие на нее — делом практического удобства. Сенатор Каллом рассказывает, что, когда он впервые стал членом комитета по пенсиям, он испытывал «некоторое беспокойство», опасаясь, «как бы не оказаться слишком щедрым». Но он руководствовался советом старого, опытного конгрессмена, сенатора Сойера из Висконсина, который сказал ему: «Тебе не о чем беспокоиться, ты вряд ли совершишь ошибку, предоставив щедрые пенсии парням-солдатам. Деньги очень скоро вернутся в казну».

Ощущение того, что все, чего желают ветераны, должно быть удовлетворено, было еще сильнее в Палате представителей, где едва ли не единственной возможностью проявить себя, предоставляемой процедурой, было отстаивание этих местных требований к общественной казне. Именно эта привилегия проведения пенсионных законопроектов отчасти примиряла членов Палаты представителей с фактическим контролем над законодательными возможностями со стороны Спикера и председателей нескольких доминирующих комитетов. Это была депутатская привилегия — иметь возможность инициировать принятие столь многих законопроектов; их утверждение следовало само собой. Президент Кливленд сделал недвусмысленную отсылку к этому процессу в послании о вето от 21 июня 1886 года. Он отметил, что пенсионные законопроекты имели лишь «видимость одобрения Конгрессом», поскольку на самом деле «большая доля этих законопроектов никогда не выносилась на рассмотрение большинства ни одной из палат Конгресса, а является результатом номинальных заседаний, проведенных специально для их рассмотрения и посещавшихся лишь небольшим меньшинством членов соответствующих палат законодательной ветви власти».

Очевидно, вся система пенсионного законодательства была несовершенной. Простые индивидуальные усилия президента по отбору результатов работы этой системы были едва ли осуществимы, даже если бы это соответствовало характеру обязанностей самого президента; тем не менее Кливленд попытался сделать это и упорно продолжал действовать в том же духе. В одном из его посланий о вето отмечается, что за один день ему было представлено почти 240 специальных пенсионных законопроектов. Он направлял их в Пенсионное бюро для изучения, и сопряженный с этим объем работы был столь велик, что они не могли быть возвращены ему иначе как за несколько часов до истечения срока, установленного Конституцией для одобрения президентом.

Не могло быть более яркого доказательства душевной стойкости президента Кливленда, чем тот факт, что он упорно трудился в своей кузнице вето, когда вокруг вовсю сыпались искры, прямо во время своего медового месяца. Он женился на мисс Фрэнсис Фолсом из Буффало 2 июня 1886 года. Церемония состоялась в Белом доме, и сразу после нее Президент со своей очаровательной новобрачной отправился в Дир-Парк, штат Мэриленд, горный курорт. Передышка от официальных забот была недолгой; 8 июня пара вернулась в Вашингтон, и вскоре после этого в Конгресс были направлены некоторые из наиболее спорных вето на пенсионные законопроекты. Остальная часть его общественной жизни прошла под непрекращающимися бурями, но мир и счастье его семейной жизни служили надежным убежищем.

С другой стороны, те отповеди, которые демократы в Конгрессе получали в вопросах пенсионного законодательства, были, надо признать, крайне досадными. Рассматривая работу Сорок девятого конгресса, «Нейшн» упомянула три закона, охарактеризовав их как выдающиеся достижения, которые следует записать на счет Конгресса. Это были закон, регулирующий порядок замещения президентского поста, утвержденный 18 января 1886 года; закон, регулирующий подсчет голосов выборщиков, утвержденный 3 февраля 1887 года; и отмена Закона о размещении на должностях, утвержденная 3 марта 1887 года. Но все три меры исходили из Сената, и главная заслуга в их принятии могла быть приписана Республиканской партии. Были некоторые основания для утверждения, что они были бы приняты раньше, если бы не нарушение законодательной рутины из-за политических потрясений в Палате представителей; и, конечно, никто не мог утверждать, что Демократическая партия была приведена к власти ради принятия именно этих конкретных мер. Главной причиной политической революции 1884 года было сохранение военных налогов, приносивших доходы, которые не только не были нужны, но и откровенно мешали правительству. Общественные настроения по этому поводу были настолько сильны, что даже Республиканская партия сочла себя обязанной внести в свою национальную платформу 1884 года обещание «исправить изъяны тарифа и сократить излишки». Однако народ считал, что республиканцам уже было предоставлено достаточно возможностей, и теперь обратился за помощью к Демократической партии. Рядовые члены этой партии остро чувствовали, таким образом, что они не добиваются того, чего от них ждали люди. Депутаты прибыли в Вашингтон полными благих намерений. Они обнаружили, что связаны системой, которая позволяла им вносить любые законопроекты, но не позволяла добиваться их принятия. Действие было прерогативой группы ветеранов, руководивших важными комитетами и разделявшихся во мнениях относительно тарифной политики. И теперь те мелкие законопроекты, которые ценой убеждений и сделок они сначала провели через комитеты, а затем через обе палаты Конгресса, урезались президентским вето, превращая в источник неприятностей то, на что они рассчитывали для укрепления своих позиций в округах.

В ходе предвыборной кампании кандидаты от демократов повсеместно утверждали, что они такие же друзья старых солдат, как и республиканцы. Теперь они чувствовали, что для подтверждения этой позиции должны сделать что-то, чтобы компенсировать эффект вето президента Кливленда. В своих посланиях он высказывался за «самое щедрое отношение к нетрудоспособным, пожилым и нуждающимся среди наших ветеранов»; но он утверждал, что это должно делаться посредством общих законов, а не специальных актов в пользу конкретных заявителей. Пенсионный комитет Палаты представителей ответил на это представлением законопроекта «в поддержку иждивенцев-родителей и с честью уволенных солдат и матросов, которые в настоящее время нетрудоспособны и зависят от собственного труда в обеспечении средств к существованию». Он был принят Палатой представителей 180 голосами против 76 при 63 воздержавшихся и прошел Сенат без разделения голосов. 11 февраля президент Кливленд направил свое вето, сопроводив его посланием, в котором на языке самого закона указывал на недостатки и неясности, которые, по его мнению, «лишь создадут дополнительную премию нечестности и вымогательству». Он подтвердил свое стремление к тому, чтобы была оказана помощь «тем, кто, долго и честно служив своей стране, доведен до нищеты и зависимости», но он не считал этот законопроект подходящим средством для достижения такой цели. 19 февраля комитет по пенсиям Палаты представителей представил подробный отчет о вето, в котором изложил историю законопроекта и мотивы, руководившие комитетом. Были процитированы выдержки из посланий Кливленда, и комитет заявил, что, «разделяя эти взгляды Президента и в значительной степени следуя его предложениям, они разработали законопроект, который тогда считали и продолжают считать наилучшим средством для достижения поставленных целей». Предвыборное голосование за преодоление вето 24 февраля собрало 175 голосов против 125, но поскольку две трети голосов «за» поданы не были, законопроект не прошел. Республиканцы проголосовали за законопроект единогласно вместе с большой группой демократов. Голоса «против» исходили исключительно от демократов. Подобное фиаско было равносильно демонстрации отсутствия интеллектуального руководства. Если Президент и его партия в Конгрессе сотрудничали ради достижения одних и тех же целей, как утверждали обе стороны, то было крайне дискредитирующим наличие столь полного непонимания в отношении процедурных вопросов.

Между тем Президент устанавливал уникальный рекорд своими вето. За девяносто шесть лет, прошедших от основания правительства до начала администрации Кливленда, общее число посланий о вето составляло 132. За четыре года Кливленд направил 301 послание о вето, и вдобавок фактически наложил вето на 109 законопроектов путем бездействия. Из 2042 частных пенсионных законопроектов, принятых Конгрессом, 1518 были одобрены, а 284 стали законами в силу истечения времени без одобрения. Положительные результаты деятельности Президента были таким образом незначительными, если не считать того, что попутно ему удалось исправить систему, которой он противостоял. Такое утверждение действительно высказывалось в его пользу, когда «Нейшн» назвала «прекращение пенсионного безумия» «положительным достижением первостепенной важности»*. Но «пенсионное безумие», далеко не прекратившись, стало еще более яростным и вскоре достигло невиданных ранее крайностей.

* 19 марта 1887 года.

Демократические политики естественным образом со страхом смотрели на приближение национальных выборов 1888 года. Каждый видел, что партия несётся на скалы, и казалось, что у руля никого нет. По словам Уильяма Р. Моррисона, который определенно находился в положении, позволяющем знать это, президент Кливленд «до этого момента не занимал определенной позиции ни по одну из сторон в вопросе о тарифе». Он включил эту тему в пространную диссертацию о положении дел в стране, которую со времен Джефферсона президенты имели обыкновение направлять в Конгресс к началу сессии, однако он не выделял ее как имеющую приоритет. Теперь же — 6 декабря 1887 года — он удивил страну, взбудоражил свою партию и вдохнул новую жизнь в национальную политику, посвятив свое третье ежегодное послание исключительно вопросам налогообложения и доходов. Он указал, что казенный профицит поднимается до 140 000 000 долларов; что погашение облигаций, служившее средством расходования избыточных доходов, прекратилось, поскольку больше не осталось облигаций, которые государство имело бы право погасить; и что поэтому Казначейство «праздно держит деньги, бесполезно изъятые из торгового оборота», — ситуация, из которой неминуемо должны были последовать денежные расстройства и экономические трудности. Он настоятельно призывал к тому, чтобы «нынешние тарифные законы, порочный, несправедливый и нелогичный источник избыточного налогообложения, были незамедлительно пересмотрены и исправлены». Кливленд дал подробный анализ пагубного влияния существующего тарифа на торговлю и промышленность, после чего заметил, что «продвижение к мудрому выводу не улучшится от зацикливания на теориях протекционизма и свободной торговли. Это слишком сильно отдает перебрасыванием ярлыками. Перед нами стоит реальное положение дел, а не теория». Воздействие этого послания оказалось весьма заметным как на общественное мнение, так и на партийную активность. Мистер Моррисон точно подытожил партийный эффект, сказав, что «мистер Миллс, заручившись существенной поддержкой администрации, смог протащить через Палату представителей законопроект, в очень немногих существенных мерах отличавшийся от объединивших общие детали и цели нескольких мер, автором которых был я и против которых голосовали многие из тех, кто способствовал успеху законопроекта Миллса».

Инцидентом, привлекшим к себе огромное внимание, поскольку считалось, что он затрагивает политику Президента в отношении пересмотра тарифов, стало вето на законопроект об общественном здании в Аллентауне. Этот законопроект относился к числу тех, что представляют собой наиболее бурные порождения конгрессиональной системы, — выделение денег не на нужды государственной службы, а в качестве окружного одолжения. Он выделял 100 000 долларов на возведение здания почтамта в Аллентауне, штат Пенсильвания, где почтовое отделение занимало вполне подходящие помещения за годовую арендную плату в 1300 долларов. Президент Кливленд наложил вето на законопроект просто на том основании, что он предполагал ненужные расходы, но сразу же было отмечено, что за законопроектом стоял конгрессмен Сноуден, активный сторонник Рэндалла, выступавшего против политики тарифной реформы администрации. По всему Конгрессу пронеслось и отразилось эхом в прессе: «На каждого Сноудена найдется свой Аллентаун». Мистер Моррисон выразил в более вежливых выражениях то же самое, заметив, что «когда мистер Кливленд занял решительную позицию в пользу пересмотра и сокращения, он олицетворял собой патронаж администрации, в результате чего получил возможность обеспечивать партийную дисциплину, так что человек больше не мог быть хорошим демократом и выступать за что-либо иное, кроме реформы тарифа».

После того как законопроект Миллса был принят Палатой представителей* и направлен в Сенат, он удерживался в комитете до 3 октября 1888 года. Когда он появился оттуда, в него была внесена поправка, представлявшая собой по сути полную замену, однако она не выносилась на рассмотрение вплоть до окончания президентских выборов и предназначалась исключительно как республиканская альтернатива законопроекту Миллса для использования в ходе кампании. Рассмотрение законопроекта началось 5 декабря и продолжалось до 22 января, когда законопроект был возвращен в Палату представителей, превратившись в совершенно новый документ. Он был передан в Комитет по путям и средствам, и председатель Миллс вернул его с резолюцией, в которой заявлялось, что «подмена Сенатом под видом поправки... другого и отличного законопроекта» противоречит разделу Конституции, который «наделяет Палату представителей исключительным правом инициировать подобные меры». Палата представителей отказалась рассматривать эту резолюцию, причем ряд демократов во главе с мистером Рэндаллом голосовал вместе с республиканцами против. Никаких дальнейших действий по законопроекту не предпринималось, и с того дня Палата представителей никогда больше не отваживалась ставить под сомнение право Сената вносить поправки в налоговые законопроекты любым способом и в любых масштабах. Как отмечает сенатор Каллом в своих мемуарах, демократы, хотя они долгое время контролировали Палату представителей и также завоевали пост президента, «были столь же бессильны проводить законодательство, как и прежде».

* Законопроект Миллса был принят 21 июля 1888 года, за — 162, против — 149, не голосовали — 14. Рэндалл, Сноуден и еще два демократа присоединились к республиканцам при голосовании против законопроекта.

ГЛАВА VII. ОБЩЕСТВЕННОЕ НЕДОВОЛЬСТВО

Пока президент и Конгресс проводили время в взаимном противодействии, общественное недовольство накалялось и становилось ожесточенным до невиданной ранее степени. Яркой чертой ситуации стало нарушение привычного уклада жизни общества, повлекшее за собой убытки, проблемы и бедствия колоссального масштаба, которые, однако, было непросто выразить в статистических показателях. В первые три месяца 1886 года произошла вспышка трудовых конфликтов, намного превосходившая все прошлые показатели по своему разнообразию и размаху. В 1885 году число зарегистрированных забастовок составило 645, затронув 2284 предприятия, что являлось заметным ростом по сравнению с предыдущими годами. В 1886 году число забастовок возросло до 1411, охватив 9861 предприятие и напрямую затронув 499 489 человек. Наибольшее число забастовок пришлось на строительную отрасль, но тяжелые противостояния происходили и во многих других отраслях. Так, например, было прервано движение на нью-йоркской надземной железной дороге, а также на уличных железных дорогах Нью-Йорка, Бруклина и других городов.

Но наибольшую тревогу у общественности вызывали действия «Рыцарей труда» — организации, которая в то время росла столь стремительно, что сулила объединить под единым руководством активные и энергичные элементы рабочего класса страны. Она возникла скромным образом в декабре 1869 года среди некоторых раскройщиков одежды в Филадельфии и в течение нескольких лет медленно распространялась из этого центра. Организация оставалась строго секретной вплоть до 1878 года, когда она провела национальный съезд своих пятнадцати окружных ассамблей в Рединге, штат Пенсильвания. Цели и принципы ордена были обнародованы, после чего он стал распространяться с поразительной быстротой, так что к 1886 году он бросил вызов государственной власти, обладая членством, оцениваемым от 500 000 до 800 000 человек. Будь это объединение армией, послушной своим лидерам, оно обладало бы огромной властью; однако оно оказалось лишь толпой. Его члены принимали участие в демонстрациях, которые были в такой же степени мятежами против авторитета их собственного исполнительного комитета, в какой являлись забастовками против работодателей. Результаты отсутствия организации вскоре начали сказываться. В марте 1886 года конкурсный управляющий Техасско-Тихоокеанской железной дороги уволил сотрудника, видного деятеля «Рыцарей труда», и тем самым спровоцировал забастовку, которая быстро перекинулась на «Миссури-Пасифик». В различных пунктах Миссури и Канзаса вспыхнули беспорядки, а железнодорожное сообщение в Сент-Луисе на несколько дней полностью остановилось, но забастовка в конце концов была сломлена. Тем не менее «Рыцари труда» получили удар, от которого так и не оправились, и в результате их ряды редели. Впоследствии этот орден был почти полностью вытеснен Американской федерацией труда, созданной в 1886 году благодаря умелому руководству со стороны объединения профсоюзов, существовавшего с 1881 года. «Рыцари» организовывались по территориальному принципу с целью слияния всех категорий трудящихся в единое целое. Федерация же, напротив, состоит из тред-юнионов, сохраняющих свою автономию, — принцип организации, который оказался более прочным и долговечным.

Правительство не могло закрывать глаза на эти признаки народного недовольства. Конгрессиональный комитет провел расследование железнодорожных забастовок, и обе партии в Конгрессе занялись трудовым законодательством. Но несмотря на эту видимость готовности справиться с ситуацией, последовало новое проявление тех несогласованности действий, которые так часто случались во время администрации Кливленда. Палата представителей уже приняла законопроект, предусматривающий средства передачи на арбитраж споров между железными дорогами, занятыми в межштатной торговле, и их служащими. Президент Кливленд теперь направил специальное послание, в котором рекомендовал: «Вместо арбитров, избираемых в пылу противоречащих друг другу требований и после возникновения каждого спора, создать Комиссию по труду в составе трех членов, которые будут являться регулярными государственными служащими и на которых будет возложена, среди прочих обязанностей, задача рассмотрения и урегулирования, по возможности, всех споров между трудом и капиталом». Несмотря на всю срочность ситуации, Сенат воспользовался этим случаем для новой демонстрации партийной тактики и позволил законопроекту, уже принятому Палатой представителей, лежать без движения, в то время как сам приступил к рассмотрению различных собственных мер в области труда. Например, к 1 июня 1886 года Сенат принял законопроект, объявлявший восьмичасовой рабочий день нормой для почтальонов; вскоре после этого он принял законопроект, легализующий инкорпорацию национальных профсоюзов, с чем Палата представителей незамедлительно согласилась без разделения голосов; а затем Палата продолжила свой послужной список в трудовой сфере, приняв 15 июля законопроект против ввоза контрактной рабочей силы. Этот последний законопроект был принят Сенатом только после осенних выборов. Он был одобрен Президентом 23 февраля 1887 года.

Сенат также затягивал рассмотрение законопроекта Палаты представителей, предлагавшего арбитраж в трудовых спорах, вплоть до окончания сессии; и тогда Президент, учитывая проигнорированное предложение, воздержался от его подписания. Лишь в следующем году рекомендованное Президентом законодательство было принято. Законом от 13 июня 1888 года был учрежден Департамент труда, а Законом от 1 октября 1888 года, в дополнение к положениям о добровольном арбитраже между железнодорожными корпорациями и их работниками, Президент наделялся полномочиями назначать комиссию по расследованию трудовых конфликтов с правом выступать в качестве согласительного совета. За те десять лет, что закон оставался в своде законов, он реально применялся лишь в 1894 году, когда была назначена комиссия для расследования забастовки в Пульмане в Чикаго, однако этот орган не предпринял никаких шагов к урегулированию спора.

Таким образом, усилия правительства по разрешению проблемы труда пока не увенчались полным успехом. Правда, трудовые конфликты возникали из-за разногласий, лишь косвенно затрагивавших конституционные вопросы. Цели как «Рыцарей труда», так и Американской федерации носили преимущественно экономический характер, и обе организации выступали против агитации отчетливо политического характера. Но параллельно с рабочей агитацией и в контакте с ней происходили радикальные реформаторские движения невиданного прежде типа. Теперь должно было зародиться социалистическое движение, выступавшее против традиционного конституционализма и потому воспринимавшееся со страхом во многих частях страны. Пиетет перед Конституцией 1787 года был практически национальным чувством, которое сохранялось со времен успешного образования Союза и вплоть до эпохи Кливленда. Какими бы яростными ни были политические разногласия по поводу государственной политики, неизменным правилом оставалось требование того, чтобы любые предложения претендовали на конституционную санкцию. В Гражданскую войну обе стороны считали, что сражаются в защиту традиционной Конституции.

Апелляция к древности — даже к столь умеренной древности, на какую могут претендовать американские институты — всегда была главным аргументом в американских политических спорах. Взгляды и намерения отцов-основателей Конституции демонстрируются не столько для наставления, сколько для подражания, и посредством толкований и интерпретаций могут быть достигнуты выводы, которые удивили бы самих отцов, которым их приписывают. Те, кто изучает документы периода становления американских институтов не ради подбора материала под определенный тезис, а просто для установления фактов, легко заметят, что так называемый принцип строгого толкования берет свое начало лишь с организации национальных партий при Конституции. Он был изобретением оппозиции федералистскому правлению и не разделялся самими создателями Конституции. Главной заботой разработчиков было заполучить власть для Национального правительства, и они зашли в этом так далеко и успешно, что из сочинений отцов можно вычленить поразительные примеры, показывающие, что задуманный ими масштаб еще предстоит достичь. Строгое толкование предоставляет короткий и легкий путь избегания неудобных вопросов, неизменно возникающих при непредвиденных национальных событиях, посредством подмены вопроса о государственной целесообразности вопросом о конституционной власти. Но этот метод имеет тот недостаток, что принижает Конституцию, делая ее препятствием на пути прогресса. Сквозной линией во многих политических спорах в США проходит аргумент о том, что, даже признавая за предложением все приписываемые ему достоинства, его тем не менее нельзя принять, поскольку против него выступает Конституция. Из строгой логической дедукции тогда следует возражение, что в таком случае Конституция перестает быть инструментом национальной выгоды. Традиционная привязанность американского народа к Конституции была действительно столь сильна, что они не хотели принимать вывод об устаревании Конституции, хотя качество вашингтонского законодательства упорно продолжало наводить на мысль именно об этом.

Провалы и разочарования, ставшие результатом череды национальных выборов с 1874 по 1884 год, наконец открыли дорогу партийным движениям, выражавшим народное недовольство и открыто враждебным по отношению к традиционной Конституции. Социалистическая рабочая партия провела свой первый национальный съезд в 1877 году. Ее члены были по большей части иностранцами; из двадцати четырех периодических изданий, выпускавшихся тогда в интересах партии, лишь восемь издавались на английском языке, и эта многоязычная пресса давала основания для замечания, что движение находится в руках людей, которые намереваются перекроить институты страны, прежде чем освоили ее язык. Чужеродное происхождение движения подчеркивалось появлением двух социалистических членов германского рейхстага, совершивших турне по этой стране в 1881 году для подогрева интереса к своему делу. Вскоре стало очевидно, что росту партийной организации социалистов мешает то обстоятельство, что их методы были слишком академичными, а дискуссии — чересчур абстрактными для энергичного нрава того времени. Многие социалисты откололись, чтобы присоединиться к революционным клубам, которые теперь организовывались в ряде городов без каких-либо четко определенных принципов, кроме борьбы с существующей системой правления.

В этот критический момент процесса социальной дезорганизации дало о себе знать влияние чужеродной деструктивной мысли. Прибытие Иоганна Моста из Европы осенью 1882 года снабдило это революционное движение лидером, сделавшим анархию своим принципом. Будучи изначально немецким социалистом, стремившимся сделать государство единственным землевладельцем и капиталистом, он перешел на позиции анархизма и предложил вовсе упразднить государство, уповая на добровольные ассоциации во всем, что касалось удовлетворения подлинных социальных потребностей. Изгнанный из Германии, он нашел убежище в Англии, но даже привычная британская терпимость исчерпала себя после его восхваления убийства царя Александра в 1881 году и его предложений поступать точно так же с другими правителями. Он только что отбыл тюремный срок перед тем, как приехать в Соединенные Штаты. Здесь его встретили как героя; в декабре 1882 года в Купер-юнион в Нью-Йорке прошел грандиозный митинг в его честь; а когда он отправился в турне по стране, он повсюду выступал перед многочисленными аудиториями.

В октябре 1883 года в Чикаго состоялся съезд социальных революционеров и анархистов, на котором была создана национальная организация под названием Международная ассоциация трудящихся. Новая организация росла гораздо быстрее самой социалистической партии, которая теперь практически исчезла. Два года спустя у Интернационала была партийная пресса, состоявшая из семи немецких, двух чешских и всего двух английских изданий. Как и социалистическая партия, она состояла главным образом из иностранцев. Наиболее сильна она была в самом Чикаго и его окрестностях, где насчитывала двадцать групп с тремя тысячами зарегистрированных членов. Анархистские газеты призывали своих сторонников запасаться оружием и даже публиковали инструкции по использованию динамита.

Таким образом, политические и производственные условия создали материал для взрыва, который грянул с шокирующей силой. 4 мая 1885 года, ближе к концу анархистского митинга в Чикаго, динамитная бомба, брошенная в толпу полицейских, убила одного и ранила многих. С обеих сторон немедленно открыли огонь, и, хотя бой длился всего несколько минут, семеро полицейских были убиты и около шестидесяти ранены; среди же анархистов четверо были убиты и около пятидесяти ранены. Десять лидеров анархистов были незамедлительно преданы суду, причем один скрылся, а другой стал свидетелем обвинения. Суд над оставшимися восемью начался 21 июня 1886 года, и два месяца спустя семерым был вынесен смертный приговор, а одному — пятнадцать лет тюремного заключения. Приговоры двоим из семерых были заменены пожизненным заключением; один покончил с собой в камере, взорвав патрон во рту; четверо приняли смерть на эшафате. Ожидая своей участи, они в поразительной степени воспринимались как герои и вели себя как мученики во имя благородного дела. Шесть лет спустя Иллинойс избрал губернатором Джона П. Альтгелда, одним из первых шагов которого стало помилование троих отбывавших тюремные сроки и резкая критика хода судебного процесса, приведшего к осуждению анархистов.

Чикагский взрыв и его последствия остановили открытое распространение анархизма. Организованный труд теперь отмежевался от любых связей с ним. Это расчистило поле для возрождения социалистического движения как инструмента социальной и политической реконструкции. Оно так быстро набирало членов и влияние, что к 1892 году смогло выступить в качестве организованной национальной партии, взывающей к общественному мнению за доверием и поддержкой, выносящей свои требования на общественное обсуждение и обоснованно доказывающей свою правоту. Хотя его ряды были немногочисленны по сравнению со старыми партиями, диспропорция была не столь велика, как казалось, поскольку социалисты представляли собой деятельный интеллект, тогда как остальные партии олицетворяли политическую инертность. С этого времени социалистические взгляды распространились среди студентов колледжей, деятелей искусства и литераторов, а академический социалист стал привычной фигурой в американском обществе.

Вероятно, еще более значительным свидетельством народного запроса на радикальную реформу государственного управления, чем социалистическое движение, стала мэрская кампания Генри Джорджа в Нью-Йорке в 1886 году. Он был сан-францисским печатником и журналистом, когда опубликовал прославившую его книгу «Прогресс и бедность». По петиции более чем тридцати тысяч граждан он стал кандидатом от рабочих на пост мэра Нью-Йорка. Движение в поддержку Джорджа набрало такую силу, что традиционные партии сочли себя обязанными выдвинуть исключительно сильных кандидатов. Демократы выдвинули Абрама С. Хьюитта, человека высочайших моральных качеств, чей выбор на эту роль, впрочем, определялся, пожалуй, не столько этим, сколько тем обстоятельством, что он был зятем Питера Купера, филантропа, искренне любимого трудящимися. Республиканцы выдвинули Теодора Рузвельта, уже успевшего отличиться силой характера и рвением к реформам. Хьюитт победил на выборах, но Джордж получил 68 110 голосов из общего числа в 219 679 и занял второе место. Его сторонники утверждали, что он на самом деле победил, но голоса у него украли, и эта вера обратила их внимание на тему избирательной реформы. Начатое Генри Джорджем движение можно по праву считать причиной повсеместного принятия в Соединенных Штатах австралийской системы бюллетеней.

Социалистическая пропаганда, ведомая в крупных городах и фабричных центрах, почти не затрагивала огромную массу населения Соединенных Штатов, тяготевшую скорее к фермам, нежели к мастерским. Обширный класс аграриев, имевший больший вес на выборах, чем любой другой слой граждан, был глубоко заинтересован в устранении конкретных обид и почти равнодушен к любым общим реформам государственной системы. Этот класс отличается консервативным складом ума, но недоверием к власти, нетерпимостью к теоретическому и абстрактному и стремлением к быстрому практическому решению проблем самым близким и простым путем. В то время как социалисты в городах интересовались рабочими вопросами, фермеры сильнее всех прочих страдали от несовершенной денежной системы. Национальная банковская система создавалась не для удовлетворения производственных потребностей, а как военная мера с целью обеспечить рынок госблигаций, вклады которых должны были служить основой для выпуска банкнот. Поскольку накопление государственных облигаций происходило на Востоке, финансовые операции неизбежно концентрировались в той части страны, и банковская инфраструктура грозила превратиться в региональную монополию — что в значительной степени и произошло. Эта ситуация породила среди фермеров, особенно на аграрном Западе, ненависть к Уолл-стрит и веру в существование злонамеренной денежной власти, что давало неисчерпаемый источник региональных настроений для демагогической эксплуатации.

Из-за отсутствия надлежащего кредитного механизма для осуществления обменных процессов казалось, будто в денежном обращении наблюдается абсолютный дефицит наличности, и именно это обстоятельство придало такую силу Движению за зеленые бумажки. Хотя то движение потерпело поражение, его сторонники настаивали на том, что если правительство не может обеспечить дополнительный выпуск банкнот, то оно должно по крайней мере разрешить увеличение запасов монеты. Это настроение было настолько сильным, что уже в 1877 году Палата представителей приняла законопроект о свободной чеканке серебра. Вместо этого Сенат предложил меру, требовавшую закупки и чеканки правительством от двух до четырех миллионов долларов серебра ежемесячно, и этот компромисс был принят Палатой. В результате в феврале 1878 года он был принят вопреки вето президента Хейса.

Действие этого закона естественным образом подталкивало к тезаврации золота, поскольку более дешевое серебро в равной степени являлось законным платежным средством, в то время как серебряные доллары не стремились переходить в обращение. В 1885 году в своем первом ежегодном послании Конгрессу президент Кливленд упомянул тот факт, что, хотя было отчеканено 215 759 431 серебряный доллар, в обращение попало лишь около пятидесяти миллионов, и что «каждый месяц два миллиона золотом из государственной казны выплачиваются за два миллиона или более серебряных долларов, пополняющих уже скопившуюся массу праздных денег». Этот процесс истощал запасы золота в Казначействе и подталкивал страну к серебряному стандарту, реально не увеличивая объем наличных денег в обращении и не устраняя никаких трудностей на пути получения денежных средств для коммерческих операций. Президент Кливленд рекомендовал отменить Закон о серебряной чеканке, однако не предложил никакого плана устранения подлинных жалоб народа на существующую денежную систему. Таким образом, свободная чеканка серебра предстала перед гражданами как единственное практическое предложение по их спасению, и на этой почве вскоре разгорелся конфликт между Конгрессом и администрацией.

На съезде Американской ассоциации банкиров в сентябре 1885 года президент одного из нью-йоркских банков описал методы, с помощью которых Министерство финансов ограничивало действие Закона о серебряной чеканке во избежание вытеснения золотого стандарта. 3 февраля 1886 года председатель комитета по чеканке Палаты представителей Блэнд представил резолюцию, в которой приводились заявления из той речи и содержался призыв к министру финансов представить подробный отчет об управлении им Законом о серебряной чеканке. Ответ министра Мэннинга представлял собой пространную и весомую аргументацию против продолжения чеканки серебра. Он утверждал, что нет никаких надежд на поддержание фиксированного соотношения между золотом и серебром иначе как путем совместных международных действий, однако «этот шаг не согласится сделать ни одна европейская нация... пока прямая или косвенная замена европейского серебра золотом Соединенных Штатов кажется возможной». Будучи сильным в отношении того, чего делать не следует, его ответ, как и большинство официальных документов той эпохи, был слаб в части того, что именно нужно делать и как это осуществить. Кругозор министра финансов был настолько узок, что заставил его заметить: «Распространилось заблуждение, будто правительство имеет полномочия устанавливать объем народной валюты, а также власть и обязанность». У правительства определенно есть власть и обязанность обеспечивать адекватную денежную массу через надежную банковскую систему. Инстинкт народа в этом вопросе оказался здоровее взглядов его правителей.

Призыв министра Мэннинга имел столь слабый эффект, что Палата представителей незамедлительно проголосовала за приостановку регламента, чтобы сделать законопроект о свободной чеканке специальным порядком дня вплоть до его окончательного решения. Но влияние администрации оказалось достаточно сильным, чтобы провалить законопроект при голосовании. Хотя на какое-то время законодательное продвижение серебряного движения удалось успешно сдержать, Министерство финансов оказалось в тяжелом положении, а прибегаемые им ухищрения для защиты золотого запаса лишь усугубляли проблемы граждан с получением наличности. Быстрым способом добыть золото из Казначейства было предъявление к выкупу казначейских билетов. Чтобы пресечь этот процесс, поступавшие казначейские билеты изымались из обращения, а при выплатах заменялись серебряными сертификатами. Однако по закону 1878 года серебряные сертификаты не могли выпускаться номиналом менее десяти долларов. Это привело к нехватке мелких банкнот, что угнетало розничную торговлю до тех пор, пока в августе 1886 года Конгресс не разрешил выпуск серебряных сертификатов в виде купюр в один, два и пять долларов.

Куда более сложную проблему представлял из себя казенный профицит, который в силу старых правил, отдающих скорее варварством, нежели цивилизованным государственным устройством, приходилось держать мертвым грузом в хранилищах Казначейства. Единственным видимым способом возврата министром финансов излишков средств в торговый оборот было погашение государственных облигаций; но поскольку те служили основой для выпуска банкнот коммерческих банков, следствием любых подобных действий становилось резкое сжатие этого вида денежной массы. В период с 1882 по 1889 год объем национальных банкнот сократился с 356 060 348 до 199 779 011 долларов. За тот же период выпуск серебряных сертификатов увеличился с 63 204 780 до 276 619 715 долларов, а общая сумма денежной массы всех видов номинально выросла с 1 188 752 363 до 1 405 018 000 долларов; однако из этой суммы 375 947 715 долларов приходилось на золотую монету, которая подвергалась тезаврации, а национальные банкноты были столь же редки, поскольку фактически представляли собой государственные облигации в ликвидной форме.

По мере того как неэффективность денежной системы доходила до людей через практический опыт, казалось, будто их мучают и создают им неудобства всеми возможными способами. Обстановка была именно такой, которая способна посеять недовольство среди фермеров, и их недовольство искало выхода. Рост политической агитации в аграрном классе, сопровождавшийся глубоким неприятием существующего партийного руководства, породил множество новых партийных движений. Делегаты от Сельскохозяйственного колеса, Кукурузоводов, Антимонополистов, Фермерского альянса и Грейнджеров собрались на съезд в феврале 1887 года и объединились с «Рыцарями труда» и гринбекерами в Партию объединенного труда. В стране в то время существовало множество других рабочих партий местного происхождения и состава, причем в одних местах преобладали тред-юнионисты, а в других — социалисты. Впрочем, эти партии очень быстро продемонстрировали склонность к расколу, свидетельствовавшую о столкновении несовместимых элементов. Сторонники единого налога, гринбекеры, лидеры профсоюзов, грейнджеры и социалисты были едины лишь в осуждении существующей государственной политики. Когда же они переходили к рассмотрению вопроса о том, какую новую политику следует принять, между ними немедленно обнаруживались непримиримые разногласия. В 1888 году в Цинциннати прошли конкурирующие национальные съезды: один объявил себя Партией трудового союза, другой — Партией объединенного труда. Одна составила список конкретных требований; другая настаивала на едином налоге как на вершине целей их борьбы за реформы. Обе выставили кандидатуры в президенты, но из двух партий Партия трудового союза показала на выборах гораздо лучший результат, хотя даже при этом набрала меньше голосов, чем Национальная партия сухого закона. Не показав сколько-нибудь значительных результатов на выборах, эти новые движения имели колоссальное значение как свидетельства народного брожения. Тот факт, что наибольшее число голосов Партия трудового союза получила в аграрных штатах Канзас, Миссури и Техас, служил предзнаменованием триумфального шествия популистского движения, которое фактически захватило аппарат Демократической партии во время второго срока президента Кливленда.

Выход Блейна из числа кандидатов в президенты в 1888 году оставлял Республиканскому съезду в Чикаго возможность выбора из нескольких десятков «любимых сынов». Даже его неоднократные заявления о том, что он не примет номинацию, не мешали его преданным сторонникам надеяться на то, что на съезде произойдет «стихийный переворот». Однако в первом туре Блейн получил лишь тридцать пять голосов, в то время как Джон Шерман лидировал с 229. Борьба шла на равных до восьмого тура, когда генерал Бенджамин Гаррисон, внук «Типпекану», неожиданно вырвался вперед и получил номинацию.

Поражение Демократической партии на выборах президента в 1888 году оказалось не столь сокрушительным, какового можно было ожидать, учитывая ее плачевный послужной список. Действительно, вполне возможно, что чашу весов склонила неосторожность, в которой был уличен британский посол лорд Сэквилл-Уэст. Ему было направлено искусно составленное письмо якобы от Чарльза Мёрчисона, калифорнийского избирателя британского происхождения, с просьбой о конфиденциальном совете, который позволил бы автору «уверить многих наших соотечественников в том, что они окажут Англии услугу, проголосовав за Кливленда и против республиканской системы тарифов». С поразительным отсутствием проницательности британский министр попался в ловушку и прислал ответ, который, не вдаваясь в подробности, выражал дружеский интерес к переизбранию президента Кливленда. Эта переписка, будучи опубликована в конце кампании, заставила администрацию потребовать его отзыва. Занимавший пост госсекретаря Томас Фрэнсис Байярд за несколько дней до выборов представил публике энергичное заявление по этому делу, но этого оказалось недостаточно, чтобы исправить причиненный вред, и письмо Мёрчисона встало в один ряд с письмом Морри, приписываемым генералу Гарфилду, как образцы ценности предвыборной фальшивки в качестве оружия в американской партийной политике.

Президент Кливленд получил небольшой перевес в общем числе поданных за него голосов избирателей; однако с небольшим перевесом голосов Гаррисон победил в крупных штатах, тем самым обеспечив себе солидное большинство голосов выборщиков. В то же время республиканцы получили в Палате представителей почти столь же внушительное большинство, какое перед этим было у демократов.

ГЛАВА VIII. ВОЗМОЖНОСТЬ РЕСПУБЛИКАНЦЕВ

В 1889 году Республиканская партия обладала неоценимым преимуществом возможности действовать. Она контролировала Сенат, ставший центром законодательной власти; она контролировала Палату представителей; и она провела своего кандидата в президентское кресло. Все ветви власти теперь находились в партийном согласии. Лидеры в обеих палатах были способными людьми, обладавшими опытом в искусстве дипломатии, которое в гораздо большей степени, чем аргументы или убеждения, приводит к принятию законов Конгрессом. Сам Бенджамин Гаррисон был членом правящей группы сенаторов, и, поскольку он полностью разделял их взгляды на подобающее место президента, он тщательно избегал вмешательства в законодательную процедуру. Партийное согласие было таковым, что обширная законодательная программа была проведена без серьезных затруднений после преодоления обструкции в Палате представителей путем изменения регламента.

В Палате представителей кворум составляет большинство от общего числа членов. Это правило позволяло меньшинству в любой момент остановить работу, когда партия большинства не присутствовала в силах, достаточных для поддержания кворума собственными голосами. В ряде случаев демократы оставляли Палату номинально без кворума с помощью уловки отказа отвечать на перекличке при оглашении их фамилий. Спикер Рид решил покончить с этой практикой, засчитывая как присутствующих любых членов, реально находившихся в зале. К гневу меньшинства, он взял на себя эти полномочия во время подготовки пересмотра правил. Абсурдность позиции демократов была наивно обнажена, когда один из депутатов поднялся с книгой законов в руках и произнес: «Я отрицаю ваше право, господин Спикер, считать меня присутствующим, и я хочу зачитать выдержку из парламентского права по этому вопросу». Спикер Рид со свойственной ему гнусавой растяжкой ответил: «Председательствующий констатирует факт присутствия джентльмена из Кентукки. Он это отрицает?» Возражение было настолько точным, что Палата разразилась хохотом, и Спикер добился своего.

Несомненно, спикер Рид нарушал все прецеденты. Возможности для создания препятствий лелеялись обеими партиями, и ничто иное, кроме искренности и решимости Рида, не могло привести к осуществлению этой спасительной реформы. Позднее выяснилось, что он принял твердое решение сложить с себя полномочия спикера и уйти из общественной политики, если его партия не окажет ему поддержки. В течение трех дней Палата представителей представляла собой сумасшедший дом, но спикер держался с непоколебимым мужеством и невозмутимым спокойствием. В конце концов он добился своего. Были приняты новые регламенты, и закрепилось право подсчета кворума.* Когда в более поздних созывах Конгресса демократическое большинство вернулось к прежней практике, Рид применил против них столь мощное средство из их же арсенала, что Палата неделями не могла обеспечить кворум. В конце концов Палата была вынуждена вернуться к «регламенту Рида», который с тех пор сохраняется на постоянной основе. Благодаря примеру Конгресса эти правила были в целом приняты американскими законодательными органами, что привело к заметному улучшению их способности вести дела.

* Правило о том, что «никакие обструкционистские предложения не должны приниматься спикером к рассмотрению», было также принято в то время.

Обладая новыми возможностями для работы, республиканские лидеры без труда избавились от профицита в казначействе. Более того, в этом конкретном вопросе они могли рассчитывать на помощь демократов. Главным каналом, который они использовали, стало увеличение расходов на пенсии. Президент Гаррисон поощрял дух широкой либеральности по отношению к ветеранам Гражданской войны. Во время предвыборной кампании он заявлял, что «сейчас не время взвешивать претензии старых солдат на аптекарских весах», и воплотил этот принцип великодушного признания в жизнь, назначив комиссаром по делам пенсий ярого партийца, известного как «капрал» Таннер. Пошли слухи, что при вступлении в должность он радостно заявил: «Помоги бог профициту», — и следовал этому девизу с непоколебимой энергией. Действительно, казалось, что любая претензия может рассчитывать на удовлетворение, если только она исходит от старого солдата. Но амбиции Таннера не ограничивались снисходительным рассмотрением заявлений, поданных в период его работы; он возобновил старые дела, пересмотрел категории большого числа пенсионеров и увеличил размер их пособий. В некоторых случаях крупные суммы выплачивались в качестве задолженности на основе новой категории. Такой милости удостоился ряд сотрудников пенсионного бюро, поскольку человек мог получать пенсию по инвалидности, оставаясь при этом способным занимать должность и получать жалование и связанные с ней доходы. Например, сумма в 4300 долларов в качестве задолженности была признана причитающейся члену Сената Соединенных Штатов Чарльзу Ф. Мандерсону из Небраски. В конце концов расточительное руководство «капрала» Таннера стало настолько невыносимым для министра внутренних дел, что он поставил президента Гаррисона перед выбором: принять его отставку или уволить Таннера. Таннеру поэтому пришлось уйти, а вместе с ним и его системе пересмотра категорий.

Пенсионный законопроект для иждивенцев, подобный тому, на который Кливленд наложил вето, теперь триумфально прошел через Конгресс.* Он предоставлял пенсии в размере от шести до двенадцати долларов в месяц всем лицам, которые прослужили девяносто дней в период Гражданской войны и вследствие этого утратили трудоспособность до такой степени, что не могли сами себя содержать. Пенсии также предоставлялись вдовам, несовершеннолетним детям и родителям-иждивенцам. Этот закон вызвал огромный поток заявлений, при рассмотрении которых Пенсионное бюро проводило политику крайнего снисхождения. В одном случае пенсия была предоставлена заявителю, который завербовался, но никогда реально не служил в армии, так как дезертировал вскоре после прибытия в лагерь. Впоследствии он был приговорен к одному году каторжных работ с лишением всего жалованья и довольствия. После войны он был осужден за кражу лошадей и отправлен в государственную пенитенциарную тюрьму в штате Висконсин. Отбывая срок, он подал заявление о назначении пенсии, подкрепленное поддельными свидетельскими показаниями о том, что он был ранен в битве при Франклине. Мошенничество было обнаружено специальным следователем пенсионного управления, и заявитель вместе с некоторыми своими свидетелями предстал перед судом за лжесвидетельство, был осужден и отправлен в государственную пенитенциарную тюрьму в Джолиете, штат Иллинойс. Отбыв там свой срок, он притворился забытым старым солдатом и сумел получить от сочувствующих конгрессменов письма с рекомендацией его дела вниманию пенсионного управления, но безуспешно до тех пор, пока не был принят Закон 1890 года. Тогда он подал заявление, которое дважды отклонялось следователями пенсионного управления, но каждый раз это решение отменялось, и в конце концов он был внесен в списки получателей пенсии. Этот случай — лишь один из многих, ставших возможными благодаря небрежным методам расследования пенсионных претензий. Сенатор Галлинджер из Нью-Гэмпшира впоследствии сказал о последствиях пенсионной политики, сформированной его собственной партией при его собственном содействии:

«Если среди северян во время Гражданской войны был хоть какой-нибудь солдат, который не был хорошим солдатом и который не получил пенсию, то я не знаю, кто это такой. Он всегда сможет найти людей своего круга, столь же никудышных солдат, которые поклянутся, что знали: он находился в больнице в такое-то время — в записях этого не было, но они знали, что это так, — а также поклянутся, что знают: он получил контузию, повредившую его слух во время определенного сражения, или что с ним случилось что-то еще; и таким образом все эти пенсионные претензии, многие из которых ничего не стоят, были удовлетворены правительством, потому что они были "доказаны"».

27 июня 1890 года.

Увеличение расходов на пенсии, которые выросли с 88 000 000 долларов в 1889 году до 159 000 000 долларов в 1893 году, уничтожило значительную часть профицита в казначействе. Дальнейший урон был нанесен принятием самого крупного в истории страны на тот момент законопроекта об ассигнованиях на нужды рек и гаваней. Более того, новый тарифный законопроект был составлен таким образом, чтобы вводить протекционистские пошлины, не создавая при этом столь масштабных доходов, которые вызвали бы народное недовольство по поводу излишнего налогообложения. Значительный источник доходов был отрезан путем отмены пошлин на сахар и введения системы премий для поощрения отечественного производства. Касательно этого законопроекта в целом сенатор Каллом отмечает в своих мемуарах, что «это был высокий протекционистский тариф, продиктованный производителями страны», которые «настаивали на более высоких пошлинах, чем им действительно следовало бы иметь». Законопроект этот действительно был составлен исключительно с целью защиты американской промышленности от любой иностранной конкуренции на внутреннем рынке.

В том виде, в каком он был принят Палатой представителей, законопроект не только игнорировал американскую торговлю с другими странами, но и оставлял американских потребителей беззащитными перед манипулированием ценами со стороны других государств. Практически все продукты тропической Америки, за исключением табака, были перенесены в список товаров, не облагаемых пошлиной, без каких-либо предосторожностей на тот случай, если высвобожденные таким образом доходы могут быть присвоены другими странами посредством экспортных налогов. Блейн, занимавший в то время пост государственного секретаря, начал энергичную кампанию в пользу включения в законопроект положений о взаимности. Когда Сенат проявил склонность возмутиться его вмешательством, Блейн направил сенатору Фраю из Мэна письмо, которое фактически являлось обращением к народу и сильно взволновало фермеров своим утверждением о том, что «во всем законопроекте нет ни одного раздела или строки, которые открыли бы рынок для еще одного бушеля пшеницы или еще одной бочки свинины». Эффект оказался столь заметным, что Сенат уступил, и тарифный законопроект в его окончательном виде наделил президента правом вводить определенные пошлины на сахар, патоку, кофе, чай и шкуры, импортируемые из любой страны, которая налагает на американские товары пошлины, являющиеся, по мнению президента, «взаимно неравными и неразумными». Этот более справедливый результат следует полностью приписать энергичному и умелому руководству Блейна.

В период до принятия тарифного законопроекта Сенат боролся с проблемой трестов, которая превращала в насмешку излюбленную теорию республиканцев. Они утверждали, что тарифная защита приносит пользу потребителю благодаря стимулу, который она дает отечественному производству, и обеспечению предложения товаров по столь низким ценам, какие может позволить себе американская рабочая сила. Тем не менее существовали общеизвестные факты, показывающие, что определенные корпорации воспользовались сложившейся ситуацией для установления высоких цен, особенно для американского потребителя. Предвыборной насмешкой было утверждение, что тариф удерживает народ, пока тресты шарят по его карманам, и на это обвинение республиканцам было трудно дать удовлетворительный ответ.

Наличие такой экономической несправедливости постоянно приводилось в подтверждение народных требований о контроле над корпорациями со стороны государства. Хотя республиканские лидеры всячески противились введению такого контроля, бездействие оказалось для них столь опасным, что 14 января 1890 года сенатор Джон Шерман внес от Комитета по финансам расплывчатый, но категоричный закон, делающий конкуренцию в торговле обязательной. Это было началом антитрестовского закона, который с тех пор носит его имя, хотя сам принятый закон был разработан судебным комитетом Сената. Первый раздел гласил, что «любой договор, объединение в форме треста или иным образом, либо сговор, направленные на ограничение торговли или коммерции между отдельными штатами или с иностранными государствами, настоящим признаются незаконными». Закон не делал попыток дать определение правонарушениям, которые он карал, и не создавал никакого механизма для принудительного исполнения своих положений, но он передал юрисдикцию в отношении предполагаемых нарушений судам — излюбленный конгрессом способ избавления от обременительных обязанностей. В результате суды с тех пор борются с применением этого закона, будучи не в состоянии выработать четкое или последовательное правило для разграничения законных и незаконных объединений в торговле и коммерции. Даже по финансовому вопросу республиканцам удалось сохранить партийное единство, несмотря на острый конфликт между фракциями. Уильям Виндом, министр финансов, подготовил законопроект типа «компромисса на два фронта». Он предлагал сторонникам свободной чеканки право направлять на монетный двор серебряные слитки в любом количестве и получать взамен чистую рыночную стоимость слитков в казначейских банкнотах, подлежащих погашению в золотой или серебряной монете по усмотрению правительства. Однако ежемесячная закупка серебряных слитков на сумму не менее 2 000 000 долларов больше не предписывалась законом. Когда сторонники серебра стали настаивать на том, что положение о закупке слитков слишком расплывчато, был подготовлен заменяющий текст, который определенно обязывал министра финансов закупать 4 500 000 унций серебряных слитков в месяц. Законопроект с такими поправками был проведен через Палату представителей на основе специального регламента строгим партийным голосованием. Но когда законопроект попал в Сенат, прежнее партийное соглашение уже не удавалось поддерживать, и республиканские лидеры потеряли контроль над ситуацией. Республиканцы, выступавшие за свободную чеканку серебра, объединились с большинством демократов и заменили текст законопроектом о свободной чеканке, который прошел Сенат сорок тремя голосами «за» при двадцати четырех «против», причем все голоса «против», кроме трех, были поданы со стороны республиканцев.

Потребовалось все влияние, которое могли оказать партийные лидеры, чтобы предотвратить серебряный переполох в Палате представителей, когда был выдвинут сенатский законопроект-заменитель; но благодаря искусным действиям было проведено голосование о несогласии и назначен согласительный комитет. Республиканские лидеры оказались теперь в ситуации, когда невмешательство президента перестало быть желательным, но Гаррисона невозможно было сдвинуть с места. Он даже не хотел излагать свои взгляды. Как отмечал сенатор Шерман в своих «Воспоминаниях», «ситуация в то время была критической. Большинство Сената выступало за свободную чеканку серебра, и существовали опасения, что небольшое большинство противников этого в другой палате может уступить и согласиться. Молчание президента по этому вопросу породило опасения, что если законопроект о свободной чеканке пройдет через обе палаты, он не сочтет себя вправе наложить на него вето».

В этой чрезвычайной ситуации республиканские лидеры призвали своих соратников по партии, выступавших за свободную чеканку серебра, удовольствоваться принуждением Казначейства к покупке 4 500 000 унций серебра в месяц, что, по ошибочным расчетам, должно было покрыть всю добычу американских рудников. Сила партийной дисциплины в конце концов восторжествовала, и Республиканская партия пришла к согласию на основе этого компромисса. Законопроект был принят в обеих палатах строгим партийным голосованием при сплоченной оппозиции демократов и окончательно утвержден 14 июля 1890 года.

Таким образом, полагаясь на политическую тактику, руководители Республиканской партии смогли примирить противоречивые интересы, сохранить партийное единство и предъявить список достижений, который они надеялись использовать на осенних выборах. Но хотя они и умиротворили партийные фракции, они ничего не сделали для того, чтобы удовлетворить народ в целом или исправить его обиды. Медлительность процедур Конгресса в вопросах законодательных реформ давала недобросовестным предпринимателям самую широкую возможность заниматься тем временем спекуляцией за общественный счет. Они смогли запастись товарами по старым ставкам, так что повышение таможенных пошлин, например, стало огромным налогом на потребителей без соответствующей выгоды для Казначейства; поскольку доходы в значительной степени перехватывались в частных интересах за счет роста цен. Тарифный законопроект, о котором Уильям Мак-Кинли доложил 16 апреля 1890 года, стал законом лишь 1 октября, так что прошло более пяти месяцев, в течение которых спекулянты могли делать запасы по старым ставкам для продажи по новым ценам и таким образом пожинать богатый урожай. Общественность, однако, была разъярена, а народные настроения под воздействием методов розничной торговли были взволнованы настолько, что политики были одновременно и разгневаны, и приведены в уныние. Всякий раз, когда покупатели жаловались на рост цен, они получали по видимости правдоподобное объяснение: «О, это сделал закон Мак-Кинли». Чтобы заглушить это народное недовольство, привычные уловки и заигрывания политиков оказались на сей раз совершенно неэффективными.

На следующих выборах республиканцы провели в Палату представителей лишь 88 мест из 332 — это было самое сокрушительное поражение из всех, которые они терпели до сих пор. Однако благодаря новому сроку полномочий в Палате Демократическая партия не смогла провести никакого законодательства, поскольку республиканцы по-прежнему контролировали Сенат. Поэтому демократические лидеры приняли тактику проведения серии законопроектов, нападавших на тариф в тех точках, которые считались наиболее уязвимыми. Республиканцы высмеивали эти меры как «мелкокалиберные законопроекты», а в Сенате передавали их в комитет по финансам для погребения. Обе партии были расколоты серебряным вопросом, но было заметно, что в Палате представителей, которая была ближе к народу, противодействие серебряному движению оказалось сильнее и эффективнее, чем в Сенате.

Несмотря на народный бунт против республиканской политики, который обнаружился на осенних выборах 1890 года, ежегодное послание президента Гаррисона от 9 декабря 1891 года отличалось крайним самодовольством. Великие дела, заверял он народ, совершаются при его администрации. Результаты закона Мак-Кинли «обманули злые пророчества его противников и в значительной степени оправдали полные надежды предсказания его друзей». Редко когда страна была столь процветающей. Внешняя торговля Соединенных Штатов достигла крупнейшего показателя за всю историю страны. Пророчества противников серебра относительно бедствий, которые повлечет за собой Закон о закупках серебряных слитков, не оправдались. Президент отметил, что «увеличение объема денежной массы, предоставленной таким образом для использования народом, было необходимо, и то, что за этим законодательством последовали благотворные результаты для торговли и цен, должно быть, понятно каждому». Он утверждал, что свободная чеканка серебра была бы губительна, поскольку она сократила бы денежную массу из-за изъятия золота, тогда как «бизнес в мире требует использования обоих металлов». В то время как «производители серебра имеют право на справедливое рассмотрение», следует помнить, что «биметаллизм является желаемой целью, и истинные друзья серебра будут осторожны, чтобы не перешагнуть за цель». В заключение президент выразил огромную радость по поводу «многочисленных свидетельств усиления объединения народа и возрожденного национального духа. Открывающаяся перед нами перспектива шире и прекраснее прежней. Удовольствие и изумление борются за первенство, когда мы созерцаем население, богатство и моральную силу нашей страны».

Хотя ход событий еще предстоит полностью объяснить, скучная напыщенность президента Гаррисона могла быть скрытой причиной антипатии, которую Блейн начал теперь проявлять. Хотя сенатор Каллом, находясь на стороне Гаррисона и против Блейна, отмечает в своих мемуарах, что Гаррисон обладал «очень холодным, отстраненным темпераментом» и что «он был, пожалуй, самым неудовлетворительным президентом из всех, что у нас когда-либо были в Белом доме, для тех, кому неизбежно приходилось вступать с ним в личный контакт», Каллом придерживается мнения, что «ревность, вероятно, лежала в основе их отчуждения». Тем не менее представляется несомненным, что к этому времени Блейн отрекся от всяких амбиций стать президентом и решительно пресекал любое движение в пользу своей кандидатуры. 6 февраля 1892 года он написал председателю Республиканского национального комитета, что не является кандидатом и что его имя не будет выноситься на съезд. Президент Гаррисон продолжал подготовку к своему выдвижению на второй срок без каких-либо признаков противодействия со стороны Блейна. Затем внезапно накануне съезда произошло нечто — точные детали чего еще предстоит выяснить, — что заставило Блейна оставить пост государственного секретаря. Вскоре стало известно, что имя Блейна будет выдвинуто, хотя сам он не заявлял о себе как о кандидате. Здоровье Блейна было тогда подорвано, и он никак не мог вообразить, что его действия смогут сокрушить Гаррисона. Это не могло означать ничего, кроме протеста. Гаррисон был выдвинут вновь в первом же туре голосования, а Блейн занял лишь далекое второе место.

На съезде демократов Кливленд также был выдвинут повторно в первом же туре перед лицом ожесточенной и открытой оппозиции. Сплоченные голоса его собственного штата Нью-Йорк были поданы против него в соответствии с правилом голосования блока и достались Дэвиду Б. Хиллу. Но даже имея за спиной этот крупный блок голосов, Хилл смог собрать лишь 113 голосов в общей сложности, в то время как Кливленд получил 616. Истинное принятие его лидерства, однако, совсем не соответствовало этому количеству голосов. Кливленд выступил прямо против свободной чеканки серебра, в то время как по меньшей мере восемь съездов Демократической партии в штатах — в Колорадо, Флориде, Джорджии, Айдахо, Канзасе, Неваде, Южной Каролине и Техасе — высказались столь же определенно в пользу свободной чеканки серебра. Но даже делегаты, выступавшие против Кливленда и с восторгом слушавшие разгромные речи против него, тут же голосовали за него как за кандидата с наибольшей поддержкой в народе. Затем они утешили свои чувства тем, что выдвинули сторонника свободной чеканки серебра на пост вице-президента, причем его кандидатура стала еще более приемлемой из-за его противодействия реформе государственной службы. Таким образом, билет занял двусмысленную позицию по главному вопросу; и платформа оказалась столь же двусмысленной. Она клеймила Закон о закупках серебра как «трусливую временную меру», которую следует отменить, и заявляла о поддержке «чеканки как золота, так и серебра без дискриминации», с оговоркой, что «денежная единица чеканки обоих металлов должна иметь равную внутреннюю и обменную стоимость». Партия сухого закона в том году выступила за «свободную и неограниченную чеканку серебра и золота». Более значительным знаком времени было создание «Народной партии», которая провела свой первый съезд и выдвинула старого лидера «зеленых бумажек» Джеймса Б. Уивера из Айовы на платформе свободной чеканки серебра.

Кампания сопровождалась трудовыми конфликтами необычайного масштаба и жестокости. Вскоре после завершения работы национальных съездов началась борьба между мощной Амальгамной ассоциацией работников сталелитейной и железоделательной промышленности, сильнейшим из профсоюзов, и компанией Carnegie Company из-за новой шкалы заработной платы, введенной на заводах в Хомстеде. Забастовка началась 29 июня 1892 года, и местная власть немедленно капитулировала перед бастующими. В предвидении такого исхода компания приняла меры, наняв в качестве охраны триста пинкертоновцев. Они прибыли в Питтсбург в ночь на 5 июля и сели на баржи, которые были отбуксированы по реке в Хомстед. По мере их приближения бастующие вышли им навстречу, и завязалось столкновение, в котором с обеих сторон были убитые и раненые, а пинкертоновцы потерпели поражение и были обращены в бегство. На короткое время бастующие полностью овладели городом и собственностью компании. Они поддерживали порядок относительно неплохо, но строго следили за тем, чтобы никакие штрейкбрехеры не приближались к работе и не пытались ее возобновить. Власть правительства Пенсильвании на время была полностью вытеснена в том регионе силой Амальгамной ассоциации, пока 12 июля в Хомстед не вошли крупные силы войск, остававшиеся там в течение нескольких месяцев. Конфликт между бастующими и компанией вызвал огромное волнение по всей стране, и иностранный анархист из Нью-Йорка попытался совершить покушение на мистера Фрика, управляющего директора компании. Хотя эта забастовка была вызвана незначительными разногласиями, касавшимися лишь наиболее высокооплачиваемых категорий рабочих, она продолжалась несколько месяцев и завершилась полным поражением профсоюза.

В тот же день, когда ополчение прибыло в Хомстед, более кровавый и разрушительный конфликт произошел в округе Кер-д’Ален в штате Айдахо, где бастовали рабочие серебряных рудников. Штрейкбрехеры были завезены и направлены на работу на некоторые рудники. После этого бастующие, вооруженные винтовками и динамитом, напали на не состоявших в профсоюзе рабочих и прогнали их, однако в ходе борьбы погибло много людей и было разрушено значительное количество имущества. Бастующие оказались сильнее любых сил, которые могла собрать государственная власть, но по призыву губернатора президент Гаррисон направил на место федеральные войска, и в условиях военного положения порядок был вскоре восстановлен.

Дополнительным свидетельством народного волнения стала августовская забастовка сцепщиков вагонов на железнодорожных путях в Буффало, которая парализовала движение до тех пор, пока на дежурство не были выставлены несколько тысяч военнослужащих штата. Примерно в то же время произошли беспорядки в угольных районах Теннесси в знак протеста против использования труда заключенных на шахтах. Толпы бастующих захватили шахты и в некоторых местах выпустили заключенных на свободу, а в других препроводили их обратно в тюрьмы. В результате этих беспорядков в течение 1892 года в горнодобывающих районах были на постоянной основе размещены войска штата, и в конце концов заключенные были возвращены к работам на шахтах.

Подобные события привнесли ожесточенность в избирательную кампанию 1892 года и сильно повлияли на результаты выборов. Уивер победил в Колорадо, Айдахо, Канзасе и Неваде и получил по одному голосу выборщиков в Орегоне и Северной Дакоте; но даже если бы эти двадцать два голоса выборщиков отошли Гаррисону, он все равно сильно отставал бы от Кливленда, который получил 277 голосов выборщиков из общего числа в 444. Гаррисон отстал от Кливленда по общему числу голосов избирателей всего примерно на 381 000, однако в четырех штатах демократы не выдвинули выборщиков, и их голоса пополнили более чем миллионную копилку Уивера. Победа демократов оказалась столь сокрушительной, что принесла им контроль как над Сенатом, так и над Палатой представителей, и теперь впервые демократический президент действовал в согласии с обеими ветвями Конгресса. Однако вскоре должно было выясниться, что это партийное согласие было чисто номинальным.

ГЛАВА IX. ВОССТАНИЕ СТОРОННИКОВ СВОБОДНОЙ ЧЕКАНКИ СЕРЕБРА

Карательные последствия Закона о закупках серебра развивались столь стремительно, что когда Джон Гриффин Карлайл вступил в должность министра финансов в 1893 году, золотой запас упал до 100 982 410 долларов — всего на 982 410 долларов выше лимита, установленного Законом 1882 года, — а общественный кредит был подорван тем обстоятельством, что оставался открытым вопрос: стоит ли правительственное обязательство выплатить доллар полную сумму или лишь наполовину меньше. Последнее толкование, по сути, казалось неизбежным. Первым шагом нового министра стало принятие временной паллиативной меры его предшественников. Он обратился к банкам за золотом и, заручившись патриотическими призывами в прессе, действительно получил почти двадцать пять миллионов золотом в обмен на банкноты. Но поскольку для погашения предъявлялось еще больше банкнот, вытягивавших золото, усилия министра были не более успешны, чем ношение воды решетом.

Из банкнот, предъявленных к погашению в марте и апреле, почти половину составляли казначейские билеты 1890 года, которые по закону министр мог погашать «в золотой или серебряной монете по своему усмотрению». Общественность теперь была встревожена слухом о том, что министр Карлайл, который во время работы в Конгрессе голосовал за свободную чеканку серебра, прибегнет к серебряным выплатам по этой категории банкнот, и расценивала его заявления как уклончивые в этом вопросе. Общественная тревога была до некоторой степени развеяна заявлением президента Кливленда от 23 апреля, в котором прямо и недвусмысленно заявлялось, что погашение в золоте будет сохранено. Но финансовое положение по всей стране было таковым, что ничто не могло предотвратить надвигающуюся панику. Число банкротств росло, некоторые крупные фирмы не выдержали нагрузки, и финальный удар последовал 5 мая, когда компания National Cordage Company объявила о банкротстве. Как это часто бывает в истории паник, событие было ничтожным по сравнению с последствиями. Эта компания принадлежала к тому типу, который является позором американской юриспруденции, — к корпорациям-хищникам. В тот самый месяц, когда она обанкротилась, она объявила о выплате крупных дивидендов наличными. Ее акции, продававшиеся в январе по 147 долларов, в мае упали ниже десяти долларов за штуку. Хотя Филадельфийская и Редингская железнодорожная компания, обанкротившаяся в феврале, имела капитал в 40 000 000 долларов и долг более 125 000 000 долларов, рынок не рухнул окончательно под тяжестью этого удара. У National Cordage капитал составлял 20 000 000 долларов, а обязательства — всего 10 000 000, но ее крах увлек за собой всю структуру кредита. Начался всеобщий процесс ликвидации, который на Западе приобрел столь яростный характер, что грозил всеобщим банкротством. Почти все банкротства национальных банков пришлись на Запад и Юг, а разрушение штатных и частных банков оказалось еще более масштабным. Практика провинциальных банков заключалась в том, чтобы, твердо поддерживая местные процентные ставки, хранить основную часть своих ресурсов на депозитах в городских банках под два процента. Эта практика обернулась теперь фатальной путаницей для многих институтов. Бывали случаи, когда провинциальные банки были вынуждены приостанавливать работу, хотя денежные ресурсы уже находились в пути к ним из центров хранения.*

* Из 158 банкротств национальных банков за год 153 пришлись на Запад и Юг. Кроме того, рухнули 172 банка штатов, 177 частных банков, 47 сберегательных банков, 13 ссудо-трастовых компаний и 6 ипотечных компаний.

Еще худшим, чем влияние этих многочисленных банкротств на экономическую ситуацию, стало расстройство в сфере денежного обращения. Платежные средства почти полностью состояли из банкнот, казначейских билетов и казначейских сертификатов, выпущенных под золото и серебро в Казначействе, в то время как монета использовалась мало, за исключением разменной. Банкнотные билеты по сути являлись казначейскими сертификатами, выпущенными под депозиты государственных облигаций. Фактически денежная масса состояла из государственных ценных бумаг, разбитых на удобные мелкие части. Обычно банковская паника имеет тенденцию приводить банкнотные выпуски в быстрое обращение по любой цене, которую удастся выручить, но в этой новой ситуации люди предпочитали прятать банкноты, которые, как они знали, останутся надежными при любых обстоятельствах, пока держится правительство. Частное тезаврирование стало столь всеобщим, что наличные деньги начали исчезать. В период с 30 сентября 1892 года по 31 октября 1893 года сумма депозитов в национальных банках сократилась более чем на 496 000 000 долларов. Торговля скатилась к использованию методов примитивного бартера, хотя чрезвычайная ситуация до некоторой степени сглаживалась применением чеков и расчетно-палатных свидетельств. Например, в ряде производственных городов Новой Англии чеки для использования в торговле выписывались номиналом от одного до двадцати долларов. В некоторых случаях корпорации выплачивали жалование служащим чеками, выписанными на их собственные казначейства, которые служили в качестве местной валюты. В некоторых южных городах для всеобщего обращения выпускались расчетно-палатные свидетельства мелких номиналов — в Бирмингеме, штат Алабама, на суммы от двадцати пяти центов. Стоит отметить, что премия выплачивалась за банкноты столь же охотно, как и за золото; более того, нью-йоркская газета «Financial Chronicle» сообщала, что премия на бумажные деньги составляла от двух до трех процентов, тогда как премия на золото равнялась лишь полутора процентам. Перед самым окончанием паники наблюдалось необычное зрелище: золотые монеты служили средством торговли, поскольку казначейские и банковские билеты по-прежнему припрятывались. Эти особенности обстановки оказали глубокое влияние на отношение населения к мерам, рекомендованным Администрацией.

В то время как эта опустошительная паника свирепствовала по всей стране, президент Кливленд был осажден неприятностями как общественного, так и личного характера. Он испытывал тяжелый натиск со стороны просителей должностей. Они приходили поодиночке или группами в сопровождении конгрессменов, некоторые из которых выполняли такую услугу по нескольку раз на дню. Ситуация стала настолько невыносимой, что 8 мая президент Кливленд издал исполнительный приказ, в котором говорилось, что «должное уважение к общественному долгу, которым неизбежно пренебрегают при сохранении нынешних условий, и соблюдение пределов человеческой выносливости вынуждают меня отклонить с этого дня и впредь все личные встречи с лицами, ищущими должности».

Судя по вашингтонским газетам, это разумное решение было встречено колоссальным всплеском возмущения. Президент подвергся резкой критике за закрытие дверей перед людьми, которые его избрали, и особенно сурово критиковалось последнее предложение его приказа о том, что «претенденты на должности лишь ухудшат свои перспективы неоднократными докучаниями и пребыванием в Вашингтоне в ожидании результатов». Этот приказ был клеймим как произвольное осуществление власти, принуждающее свободных американских граждан выбирать между изгнанием и наказанием, и муссировался в газетах по всей стране. Поднявшийся шум оказался достаточным для того, чтобы вынудить личного секретаря Кливленда выступить с поясняющим заявлением, в котором отмечалось, что в рабочем дне президента выделялось определенное время для конгрессменов и деловых посетителей, не являвшихся просителями должностей, для которых личная встреча не имела никакой ценности, поскольку детали их дел не могли быть удержаны в памяти. «То, что говорилось в пользу одного человека, вылетало из головы от замечаний следующего в очереди человека», тогда как рекомендации, присылаемые по почте, подшивались в дела и получали должное рассмотрение. «Поскольку столько часов в день уходило на прием посетителей, президенту приходилось, чтобы успевать за текущей работой, сидеть за письменным столом с раннего утра до глубокой ночи. Ну, это годится на неделю или на месяц, но человеческая физическая выносливость имеет пределы, и они почти достигнуты».

Таковы были отвлекающие внимание условия, в которых президенту Кливленду приходилось справляться с колоссальными трудностями общегосударственного значения, обрушившимися на него. В его инаугурационной речи содержались намеки, показывающие, насколько остро он ощущал груз своих многочисленных обязанностей, и в его замечании о том, что он находит «большое утешение в мысли о том, что мои соотечественники справедливы и великодушны, и в уверенности в том, что они не станут осуждать тех, кто искренней преданностью своему делу заслуживает их снисхождения и одобрения», прослеживается нотка патетики. Эта надежда Кливленда в конце концов оправдалась, но лишь после завершения его государственной карьеры; тем временем ему пришлось пережить бурю порицания столь сокрушительную, что она больше напоминала вулканический дождь из огня и лавы, чем обычную бурю, сколь бы яростной она ни была.

30 июня президент Кливленд созвал внеочередную сессию Конгресса на 7 августа «с тем, чтобы народ мог путем законодательных мер избавиться от нынешней и надвигающейся опасности и бедствия». В последние годы выяснилось, что его здоровье находилось в тот момент в столь шатком состоянии, что это вызвало бы дикое волнение, стань истина достоянием гласности, поскольку только его жизнь стояла на пути президента — сторонника свободной чеканки серебра. В тот же день, когда он объявил о созыве внеочередной сессии, президент Кливленд отправился в Нью-Йорк под предлогом прогулки на яхте, но пока яхта медленно шла вверх по Ист-Ривер, он находился в руках хирургов, которые удалили всю левую верхнюю челюсть. 5 июля они провели еще одну операцию в той же области для удаления тканей, которые потенциально могли быть заражены. Эти операции увенчались столь полным успехом, что президенту установили искусственную челюсть из вулканизированного каучука, позволившую ему говорить без какого-либо ущерба для силы и чистоты голоса.* Сразу же после этого сурового испытания, которое он перенес с хладнокровным мужеством, Кливленду пришлось вступить в борьбу с разъяренной серебряной фракцией, обладавшей сильной законодательной позицией благодаря контролю над Сенатом.

* Подробности см. в нью-йоркской газете «Times» от 21 сентября 1917 г.

Когда Конгресс собрался, единственным законопроектом, который президент мог предложить, была отмена Закона о закупках серебра, хотя он и заметил, что «тарифная реформа не утратила ничего из своего непосредственного и непреходящего значения и в ближайшем будущем должна привлечь внимание Конгресса». Естественным был вывод, что Администрация не имела никакой финансовой политики, помимо прекращения казначейских закупок серебра, и раздались яростные протесты против шага, который казался направленным против единственного видимого источника дополнительной денежной массы. Президент Кливленд даже был заклеймен как орудие Уолл-стрит, а паника была объявлена результатом заговора британских и американских банкиров против серебра.

Тем не менее 28 августа Палата представителей приняла законопроект об отмене 240 голосами против 110. Долгая и яростная борьба развернулась в Сенате, где существовали такие представительские аномалии, при которых Невада с населением 45 761 человек имела такую же силу голоса, как Нью-Йорк с 5 997 853 жителями. Поэтому поначалу казалось, что принятие закона об отмене может оказаться невозможным. Наконец возобладала привычка к компромиссу, и было достигнуто соглашение большинства, откладывавшее дату отмены на двенадцать или восемьнадцать месяцев, в течение которых казначейские запасы серебряных слитков должны были быть превращены в монету. Кливленд дал понять, что не согласится на такое устройство, и проблема впоследствии сузилась до вопроса об безусловной отмене Закона о закупках серебра. Сенаторы от штатов, добывающих серебро, вели упрямый филибастер и отказывались позволить вопросу дойти до голосования, пока их высокомерие постепенно не пошло на убыль из-за обнаружения того факта, что свобода сбывать серебро в Казначейство превратилась в шаткий горнодобывающий актив. Закон предусматривал закупку 4 500 000 унций в месяц «или столько из этого количества, сколько будет предложено по рыночной цене». Министр Карлайл обнаружил, что предложения часто превышали по цене котировки в Нью-Йорке и Лондоне, и, отклоняя их, он добился значительного сокращения закупаемого объема. Более того, серебряные ряды начали раскалываться по вопросу тактики. Демократические сенаторы-серебряники желали расширить денежную массу за счет увеличения объемов чеканки и не испытывали такого интереса к простому складированию слитков в Казначействе, который владел сенаторами горняцких районов от республиканской стороны. Когда эти два элемента разделились по вопросу тактики, представители горнопромышленных интересов осознали безнадежность попыток помешать голосованию по предложенной отмене закона о закупках серебра. 30 октября Сенат принял отмену без принципиальных отличий от законопроекта Палаты представителей, и законопроект стал законом 1 ноября 1893 года.

Но хотя закон об отмене прекратил отток серебра из Казначейства, он не исправил опустошенного состояния, до которого было доведено Казначейство. Было очевидно, что для поддержания золотого стандарта придется пополнить золотой запас Казначейства. Закон о возобновлении слитковых платежей 1875 года разрешал продажу облигаций «для подготовки и обеспечения» погашения банкнот монетой, но единственными классами облигаций, которые он разрешал, были четырехпроцентные со сроком погашения через тридцать лет, четыре с половиной проценты со сроком через пятнадцать лет и пятипроцентные со сроком через десять лет с даты выпуска. В течение многих лет правительство имело возможность занимать деньги под более низкие проценты, но тщетно умоляло Конгресс предоставить необходимые полномочия. Правительство вновь обратилось к Конгрессу за полномочиями на выпуск облигаций с более низкой процентной ставкой. Карлайл, министр финансов, направил письмо в финансовый комитет Сената, изложив ту колоссальную экономию, которая будет достигнута таким путем. Затем последовало то, что должно быть признано крахом конституционного правления. Сразу же после заседания комитета 16 января 1894 года председатель, сенатор Вурхис, выступил с публичным заявлением, в котором сказал, что «было бы легкомыслием по отношению к столь серьезному делу делать вид, что новое законодательство, касающееся выпуска облигаций, может быть осуществлено в настоящее время и посреди нынешних элементов и партий в общественной жизни в условиях детальных, обширных и практически бесконечных дебатов». Поэтому он считал, что «для финансовых и деловых интересов страны будет мудрее, безопаснее и лучше положиться на действующее законное право». Это явно было равносильно публичному признанию того, что Конгресс организован настолько скверно, что неспособен обеспечить общественное благополучие.

Карлайл решил продать десятилетний класс облигаций, компенсируя их высокую процентную ставку требованием такой надбавки (премии), которая снижала бы фактическую доходность для держателей до трех процентов. 17 января 1894 года он выставил на продажу облигации на сумму пятьдесят миллионов, но заявки поступали настолько вяло, что он счел необходимым посетить Нью-Йорк, чтобы лично обратиться к ряду ведущих банкиров с призывом приложить усилия для предотвращения провала продажи. В результате этих усилий весь выпуск был продан с премией в 8 660 917 долларов, а золотой запас Казначейства был доведен до 107 440 802 долларов.

Затем последовала, пожалуй, самая странная глава в финансовой истории современных времен. Казначейство принимало в оплату облигаций только золото; но золото можно было получить, предъявив казначейские билеты к погашению. Закон 1878 года прямо предусматривал, что при погашении эти билеты «не должны изыматься, аннулироваться или уничтожаться, но они должны быть выпущены вновь, выплачены снова и оставлены в обращении». Правительство, как отмечал президент Кливленд, было «вынуждено производить погашение без изъятия и выплату без освобождения от обязательств». Эти условия создали против Казначейства бесконечную цепь, при которой погашение банкнот вымывало золото так же быстро, как продажа облигаций вливала его обратно. В послании Конгрессу 28 января 1895 года президент Кливленд указал, что Казначейство погасило золотом более 300 000 000 долларов своих банкнот, и при этом все эти банкноты по-прежнему оставались в обращении. Обращения к Конгрессу с требованием исправить ситуацию оказались абсолютно бесплодными, и у президента не оставалось иного выбора, кроме как продолжать откачку или отказаться от золотого стандарта, чего желала серебряная фракция в Конгрессе. К 8 февраля 1895 года запас золота в Казначействе упал до 41 340 181 доллара. Администрация ответила на эту острую чрезвычайную ситуацию заключением контракта с нью-йоркским банковским синдикатом, который согласился поставить 3 500 000 унций стандартной золотой монеты, причем по меньшей мере половину предстояло получить в Европе. Более того, синдикат должен был «приложить все финансовые рычаги и предпринять все законные усилия для защиты Казначейства Соединенных Штатов от оттока золота в период полного выполнения контракта».

Однако пополнение Казначейства по этому контракту принесло лишь временное облегчение. К 6 января 1896 года золотой запас упал до 61 251 710 долларов. Теперь Казначейство выставило на продажу четырехпроцентные облигации на сумму 100 000 000 долларов и предприняло специальные усилия, чтобы сделать подписку популярной. Бланки для заявок были вывешены во всех почтовых отделениях, во все национальные банки было разослано циркулярное письмо, это движение широко освещалось в газетах, и в результате было получено 4635 заявок из сорока семи штатов и территорий на общую сумму 526 970 000 долларов. Эта грандиозная переподписка мощно поддержала государственный кредит, и в дальнейшем положение Казначейства оставалось надежным; но в общей сложности для поддержания его платежеспособности было продано облигаций на 262 000 000 долларов.

Рассмотрение ведения американских внешних связей в этот период не входит в рамки данной книги, но следует отметить тот факт, что тревоги государственных финансов усугублялись угрозой войны.* В пограничном споре между Британской Гвианой и Венесуэлой президент Кливленд предложил арбитраж, однако британское правительство отклонило его. Президент Кливленд, чья внешняя политика всегда была энергичной и решительной, направил тогда 17 декабря 1895 года послание в Конгресс, охарактеризовав британскую позицию как посягательство на Доктрину Монро и рекомендовав назначить со стороны Соединенных Штатов комиссию для проведения независимого расследования с целью определения спорной линии границы. Он многозначительно заметил, что «делая эти рекомендации, я полностью осознаю всю возлагаемую ответственность и отчетливо понимаю все последствия, которые могут последовать». Возможность конфликта, на которую так намекалось, была предотвращена, когда Великобритания согласилась на арбитраж, но тем временем огромное количество американских ценных бумаг было выброшено на рынок в результате продаж с европейских счетов, что усилило финансовое напряжение.

* См. книгу Карла Расселла Фиша «Путь империи» (в серии «Хроники Америки»).

Непоколебимая решимость, проявленная президентом Кливлендом в этой памятной борьбе за сохранение золотого стандарта, всегда останется его самым надежным правом на известность, но восхищение, которого заслуживает твердость его духа, не может быть распространено на его управление финансовой проблематикой. Судя по его собственному рассказу, он был не лучшим образом просвещен относительно масштабов и природы своих финансовых ресурсов. Он не знал до 7 февраля 1895 года, пока мистер Дж. П. Морган не обратил его внимание на тот факт, что среди общих полномочий министра финансов есть положение о том, что он «может покупать монету за любые облигации или банкноты Соединенных Штатов, разрешенные законом, по таким ставкам и на таких условиях, какие он сочтет наиболее выгодными для общественных интересов». Президента настоятельно призывали действовать в соответствии с этим законом для покупки золота на 100 000 000 долларов по фиксированной цене, расплачиваясь за него облигациями. Кливленд не принял этот совет в то время, но в последующие годы говорил, что это было «мудрое предложение» и что он «всегда сожалел, что оно не было принято».

Но помимо любой конкретной ошибки в управлении Казначейством, общая политика Администрации сильно отставала от требований текущего момента. Паника завершилась осенью 1893 года примерно так же, как крупный пожар угасает от того, что добрался до всего материала, которым он может питаться, оставляя после себя картину опустошения. Тринадцать коммерческих домов из каждой тысячи действовавших обанкротились. В течение двух лет почти четверть общей железнодорожной капитализации страны оказалась в состоянии банкротства, что привело к разоблачению фальсифицированной отчетности, способному подорвать общественное доверие к методам работы корпораций. Промышленный застой и безработица царили по всей стране. Между тем ситуация в Конгрессе была явно таковой, что только мощный подъем общественного мнения мог сломить хватку серебряной фракции. Система постоянных комитетов, контролирующих подходы к законодательной деятельности, построена на основе системы партийного представительства, результатом которой является предоставление мятежной фракции большинства решающего голоса, и этой возможностью для вредительства серебряная фракция пользовалась без смущения.

Такую ситуацию невозможно было успешно преодолеть без политики, прямо нацеленной на исправление народных обид. Но такую политику президент Кливленд не смог разработать. В своей инаугурационной речи он в общих чертах обозначил политику, которой следовал на протяжении всего своего срока, сказав: «Я буду в меру своих способностей и в сфере своего долга сохранять Конституцию, лояльно защищая каждое содержащееся в ней полномочие федеральной власти, защищая все ее ограничения при нападениях со стороны нетерпения и беспокойства и претворяя в жизнь ее лимиты и оговорки в пользу штатов и народа». Это заявление демонстрирует ограниченное видение государственных функций и фактически сводит их сферу к обязанностям полицейского, чьей главной заботой является пресечение беспорядков. Государственное искусство должно идти глубже и конструктивно трудиться над устранением причин беспорядков.

Изучение официальных документов президента Кливленда показывает, что его главной заботой всегда было освобождение правительства от финансовых затруднений; тогда как главной заботой народа было, вполне естественно и закономерно, найти избавление от собственных затруднений. В конечном счете народ создан не для удобства правительства, а правительство создано для удобства народа, и эта истина не получила должного признания в политике администрации Кливленда. Его руководящий принцип был изложен в ежегодном послании от 3 декабря 1894 года следующим образом: «Полное отделение государства от банковской деятельности является идеальным отношением правительства к денежному обращению страны». Однако этот идеал недостижим ни в одной цивилизированной стране. Единственным крупным государством, где он когда-либо фактически применялся, является Китай, и результаты не заслуживали одобрения этой системы. Политика, приносящая наибольшие практические выгоды, — это та, которая возлагает на правительство обязанность осуществлять надзор и регулирование банковской деятельности, а также заведовать денежным обращением; и денежные проблемы американского народа не были разрешены до тех пор, пока его правительство в конечном счете не приняло эту точку зрения и не стало действовать в соответствии с ней.

Лишь в своем послании от 3 декабря 1894 года президент Кливленд выступил с какой-либо рекомендацией, затрагивающей корень проблемы, каковой в конечном счете была необходимость адекватного обеспечения денежного обращения. В этом послании он обрисовал план, разработанный министром Карлайлом, разрешавший национальным банкам выпускать банкноты на сумму до семидесяти пяти процентов от их фактического капитала, а также предусматривавший при определенных условиях выпуск циркулирующих банкнот штатов без налогообложения. Этот план, по его словам, «служит основой для очень значительного улучшения нашей нынешней банковской и денежной системы». Но в своих последующих посланиях он продолжал настаивать на том, что «эра разумных и надежных финансовых методов не наступит до тех пор, пока наше правительство не откажется от банковской деятельности». Для достижения этой цели он настаивал на том, чтобы все казначейские билеты были «изъяты из обращения и аннулированы», и заявлял, что «придерживается мнения, будто мы придаем слишком большое значение опасности сжатия денежной массы». Такие предложения, адресованные народу, страдавшему от реальной нехватки денежных знаков, были совершенно невыполнимы и ни с какой точки зрения не могут быть признаны здравыми в сложившихся тогда обстоятельствах. До тех пор пока банковская система не была реформирована, существовала реальная опасность сокращения денежной массы вследствие изъятия казначейских билетов. Президент Кливленд совершал ошибку, свойственную реформаторам: он делал второй шаг, не сделав первого. Тот факт, что окружающие осознавали ошибочность его усилий, не только сделал невозможным принятие им какого-либо финансового законодательства, но и фактически укрепил позиции сторонников свободной чеканки серебра, предоставив им преимущество быть единственной политической партией, имеющей конкретные планы удовлетворения народных требований. Эксперты пришли к убеждению, что государственные деятели в Вашингтоне столь же некомпетентны в решении банковских проблем, сколь они были некомпетентны в решении проблем Реконструкции Юга, и что, по аналогии, регулирование банковской деятельности лучше было бы оставить штатам. Ведущий печатный орган деловых кругов указывал на то, что некоторые системы эмиссии банкнот штатов были лучше, чем система выпуска банкнот через национальные банки, введенная взамен в 1862 году; и он настаивал на том, что выгоды превзойдут все недостатки, если банкам штатов снова будет разрешено служить источниками денежного обращения посредством отмены государственного налога в десять процентов на их эмиссию. Однако из этого предложения, которое было поистине гласом отчаяния, ничего не вышло. Потребовались многие годы борьбы и новые испытания финансовыми паниками и промышленным кризисом, чтобы привести к подлинной реформе системы денежного обращения.

Послания президента Кливленда дают основания полагать, что он твердо решил исполнять то, что считал своим долгом, независимо от последствий, тогда как оперативный учет возможных последствий является неотъемлемой частью обязанностей государственного деятеля. Он упорствовал в наложении вето на пенсионные законопроекты, не предпринимая никаких шагов к изменению системы, и единственным долговременным следствием его крестового похода стало изменение процедуры со стороны Конгресса в целях обхода права вето. Индивидуальные пенсионные законопроекты по-прежнему вносятся тысячами на каждой сессии Конгресса, но со времен президента Кливленда все одобренные из них включаются в один общий законопроект, известный как «бочковой законопроект» (pork barrel bill), который благодаря этому собирает достаточно голосов со всех сторон для обеспечения своего принятия.

Президент Кливленд нашел другую тему для энергичных протестов — систему привилегий, которая сложилась за счет департамента почт. Печатная продукция в виде книг облагалась налогом по ставке восемь центов за фунт, но в форме периодических изданий — всего один ценет за фунт. Эта дискриминация в отношении книг оказала заметное влияние на качество американской литературы, снизив ее уровень и поощряя издание множества дешевых журналов. Президент Кливленд привел впечатляющую статистику, показывающую убытки правительства при транспортировке периодических изданий, «включая мусорную и даже вредную литературу». Почтовая корреспонденция весом 65 337 343 фунта принесла доход в 60 624 464 доллара. Периодические издания весом 348 988 648 фунтов принесли доход в 2 996 403 доллара. Однако поднятая Кливлендом шумиха вокруг этого вопроса в сложившихся тогда условиях не могла иметь никаких практических последствий, кроме оскорбления влиятельных кругов, обладавших достаточными возможностями для умножения трудностей президента путем клеветы и искажения фактов.

ГЛАВА X. ПОДДЕРЖАНИЕ ЗАКОНА И ПОРЯДКА

В то время как президент Кливленд боролся со сложной ситуацией в Казначействе, народное недовольство нарастало по своей ожесточенности. Определенные поразительные политические события придали новый импульс бунтарским настроениям, распространявшимся среди народных масс. Первоочередной мерой облегчения в политике президента Кливленда была тарифная реформа, и на ней было сосредоточено законодательное влияние администрации, как только была завершена отмена Акта о закупках серебра.

Лидером Палаты представителей по вопросам тарифного законодательства в то время был человек исключительно высоких моральных качеств и способностей. Уильям Уилсон был президентом Университета Западной Вирджинии, когда его избрали в Конгресс в 1882 году, и впоследствии он удерживал свое место скорее благодаря личному уважению, которое он внушал, нежели благодаря обычной силе своей партии в его округе. Обычное правило старшинства было по взаимному согласию отложено в сторону, чтобы сделать его председателем Комитета по путям и средствам. Он стремился разработать такой законопроект, который учитывал бы существующие интересы с некоторой заботой об их нуждах. По мнению эксперта-экономиста Ф. У. Тауссига, законопроект в том виде, в каком он был принят Палатой представителей 1 февраля 1894 года, «представлял собой просто смягчение протекционистских пошлин» за единственным исключением отмены пошлины на шерсть. Начиная с 1887 года, перенос шерсти в список товаров, не облагаемых пошлиной, стал устойчивой демократической политикой, направленной на то, чтобы предоставить американским производителям такое же преимущество в отношении сырья, которым пользовались производители любой другой страны, даже в тех сферах, где протекционистский тариф применялся жестко.

События, развернувшиеся после этого в Сенате, показали, что произвол может с легкостью осуществляться под формами народного правления. Сенатор Мэтью С. Куэй из Пенсильвании, добродушный, образованный циник, который добивался своих целей любыми доступными средствами и презирал лицемерные притворства, дал понять, что находится в положении, позволяющем блокировать любое законодательство, если его требования не будут удовлетворены. Он подготовил бесконечную речь, которую принялся произносить по частям в попытке потянуть время в Сенате до тех пор, пока не возникнет необходимость уступить ему ради продолжения рассмотрения законопроекта. Его метод заключался в том, чтобы зачитывать Сенату материалы, пока он не уставал, а затем поручать кому-нибудь из друзей действовать за него, пока он отдыхал. Согласно «Вашингтон Стар», сенатор Гэллинджер был «его любимым помощником в этом деле, ибо у него крепкий зычный голос, который никогда не устает, и он любит читать вслух». Тысячи страниц материалов, которые сенатор Куэй собрал для использования, и его явно неисчерпаемые запасы, к которым он прибегал, стали предметом многочисленных описательных статей в газетах того времени. Тактика сенатора Куэя оказалась настолько успешной, что он получил многочисленные поздравительные телеграммы от тех, чьи интересы он отстаивал. Они потерпели поражение на выборах в своей попытке контролировать законодательство и потерпели поражение в Палате представителей, но теперь они одержали победу в Сенате.

Методы сенатора Куэя опробовались и другими сенаторами с обеих сторон, хотя они были менее откровенны в своем признании. После окончания борьбы сенатор Вест из Миссури, который руководил проведением законопроекта, заявил:

«У меня нет на свете ни одного врага, которого я пожелал бы поставить в то положение, какое занимал я в качестве члена Финансового комитета по правилам Сената. Я не пожелал бы никому оказаться на моем месте, подвергаться шантажу и принуждению со стороны сенаторов, стремившихся навязать мне поправки вопреки моему здравому смыслу и заставлявших меня решать вопрос о том, принимать ли вообще хоть какой-нибудь законопроект или законопроект, искаженный их взглядами и целями, ради того чтобы провести закон, который, как я верю, необходим для благополучия страны. Сэр, Сенат сегодня «скучает на сцене без надобности» перед лицом американского народа, ибо в эпоху прогресса, развития и активных реформ мы сидим здесь день за днем и неделя за неделей, пока нам зачитывают тома отчетов переписей населения, альманахи и даже романы, и согласно нашим правилам у большинства нет иного выхода, кроме как слушать или покинуть зал заседаний».

Принятие законопроекта в каком бы то ни было виде, близком к тому, в котором он поступил в Сенат, было явно невозможно без радикального изменения правил, причем ни в одной из частей зала заседаний не было искреннего желания вносить поправки в процедуру. Ряд сенаторов-демократов, считавших желательным поддерживать хорошие отношения с деловыми кругами, на самом деле выступали против законопроекта Палаты представителей. Их усилиям по контролю над ситуацией способствовала извечная склонность Сената при решении вопросов, затрагивающих бизнес-интересы, принимать решения посредством частных совещаний и личных договоренностей при сохранении внешнего видимого проявления партийных разногласий. В результате сенатор Горман из Мэриленда смог договориться о принятии того, что стало известным как Компромиссный законопроект Гормана, который кардинально изменил характер первоначального документа путем принятия 634 поправок. Он был принят Сенатом 3 июля тридцатью девятью голосами против тридцати четырех.

Следующим шагом стало назначение согласительной комиссии между обеими палатами, однако члены от Палаты представителей проявили необычную решимость противостоять воле Сената, и 19 июля согласительная комиссия сообщила о безрезультатности переговоров. Когда президент Кливленд разрешил опубликовать письмо, написанное им председателю Уилсону с осуждением сенатского законопроекта, выяснилось, что влияние администрации было задействовано для ужесточения сопротивления Палаты представителей. Сенатор Горман и другие сенаторы-демократы выступили с резкими ответами, и партийная распря стала столь ожесточенной, что вскоре стало очевидно: никакой тарифный законопроект не сможет пройти через Сенат.

Лидеры Палаты представителей извлекли огромную выгоду из правил Рида, принятию которых они некогда столь яростно противились. Воспользовавшись эффективными средствами пресечения обструкции, предоставленными полномочиями Комитета по правилам, они за один день приняли тарифный законопроект в редакции Сената, который в конечном итоге стал законом, а затем приняли отдельные законопроекты об освобождении от пошлин угля, колючей проволоки и сахара. Эти законопроекты не имели никакого иного эффекта, кроме закрепления мнения Палаты представителей в официальных отчетах, поскольку в Сенате они, разумеется, были впоследствии заблокированы. Эта непривычная строптивость со стороны Палаты представителей вызвала множество гневно-критических комментариев со стороны недовольных сенаторов. Президента Кливленда обвинили в неконституционном вмешательстве в дела Конгресса; а Палату представителей упрекали в том, что она подчинилась Сенату и приняла измененный законопроект без прохождения обычной процедуры согласительных процедур и урегулирования разногласий. Сенатор Шерман из Огайо отметил, что «в законопроекте имеется множество случаев, когда Сенат не имел намерения осуществлять принятие закона. Например, бесчисленные поправки были внесены сенаторами с обеих сторон зала... для того чтобы дать согласительной комиссии возможность поразмыслить над вопросом, и все они принимаются независимо от их формулировок или несоответствия другим частям законопроекта».

Ожесточение, вызванное суммарным способом принятия закона Палатой представителей, усилилось из-за отношения к этому документу президента Кливленда. Хотя он не наложил на него вето, он отказался его подписать, позволив ему стать законом по истечении десяти дней, в течение которых он мог его отклонить. Он изложил свои мотивы в письме от 27 августа 1894 года на имя члена Палаты представителей Кэтчингза из Миссури, в котором резко прокомментировал инциденты, сопровождавшие принятие законопроекта, и заявил:

«Я причисляю себя к рядовым членам Демократической партии, которые верят в тарифную реформу и знают, в чем она заключается; которые отказываются принимать результат, воплощенный в этом законопроекте, как окончательное завершение борьбы; которые не слепы к тому факту, что ливрея демократической тарифной реформы была украдена и использована на службе республиканского протекционизма; и которые отметили те места, где смертоносный пагубный след предательства поразил замыслы храбрецов в час их могущества».

Все письмо было пронизано пылом, редко встречающимся в документах президента Кливленда, и произвело уничтожающий эффект. Сенатор Горман и некоторые другие сенаторы-демократы потеряли свои места, как только у народа появилась возможность выразить свою волю.

Обстоятельства тарифной борьбы значительно усилили народное недовольство тем, как осуществлялось управление страной в Вашингтоне. Широко распространилось мнение, будто реальная система правления заключалась в том, что тресты оплачивали расходы политиков на избирательные кампании, а взамен политики позволяли трестам разрабатывать тарифные сетки. Доказательства в подтверждение этой точки зрения были предоставлены свидетельскими показаниями, полученными в ходе расследования сахарного скандала летом 1894 года. В газетах появились обвинения в том, что некоторые сенаторы спекулировали акциями сахарных компаний в то время, когда они занимались законодательной деятельностью, влиявшей на стоимость этих акций. Некоторые из них признали факт покупки акций, но отрицали, что их законодательная деятельность определялась их инвестициями. В ходе расследования Х. О. Хавемейер, глава Сахарного треста, признал, что существовала практика субсидирования партийного руководства. «У меня складывается впечатление, — заявил он, — что всякий раз, когда существует доминирующая партия, когда большинство велико, именно эта партия получает пожертвования, поскольку именно эта партия контролирует вопросы на местах». Он пояснил, что эта система поддерживалась потому, что компания имела крупные интересы, нуждавшиеся в защите, и заявил: «Каждый индивидуум, корпорация и фирма, трест или как вы там это называете, занимаются подобными вещами, и мы занимаемся ими».

Во время тарифной борьбы возникло движение, ставшее свидетельством народного недовольства иного рода. Поначалу оно вызвало большую тревогу, но в конце концов это проявление приобрело скорее гротескный, чем угрожающий характер. Джейкоб С. Кокси из Массилона, штат Огайо, проворный образец американского типа делового человека на все руки, объявил, что намерен отправить в Вашингтон петицию, обувшись в сапоги, чтобы ее нельзя было удобно отложить в долгий ящик. После этого он возглавил поход безработных, который начался из Массилона 25 марта 1894 года с примерно сотней человек в рядах. Этих крестоносцев Кокси описал как «Армию христового содружества», и их целью было провозгласить нужды народа на ступенях Капитолия 1 мая. Лидер этой банды призвал честные рабочие классы присоединиться к нему, и по мере продвижения он набирал новобранцев. Подобные движения начались в западных штатах. «Промышленная армия Соединенных Штатов», возглавляемая неким Фраем, выступила из Лос-Анджелеса и в какой-то момент насчитывала от шести до восьми сотен человек; они добрались до Сент-Луиса, оккупировав товарные поезда дороги Южная Тихоокеанская, а в дальнейшем продолжили путь пешком. Отряд под предводительством человека по имени Келли выступил из Сан-Франциско 4 апреля и путем захвата товарных поездов добрался до Каунсл-Блафс, Айова, откуда пешком дошел до Де-Мойне. Там они разбили лагерь, в котором одно время насчитывалось до двенадцати сотен человек. В конце концов они раздобыли плоскодонные баржи, на которых спустились вниз по Миссисипи, а затем поднялись вверх по Огайо до пункта в Кентукки, откуда продолжили путь пешком. Попытки подобных банд захватывать поезда в ряде мест приводили их к столкновениям с властями. Так, отряд регулярных войск в Монтане перехватил банду, двигавшуюся на восток на угнанном поезде Северо-Тихоокеанской дороги, а для отбития поезда у банды в Маунт-Стерлинге, штат Огайо, пришлось вызывать ополчение.

Собственная армия Кокси никогда не насчитывала более нескольких сотен человек, но она была более заметна для общественности. Ее сопровождал многочисленный эскорт газетных корреспондентов, которые живописали марш на Вашингтон; сам же Кокси воспользовался этой бесплатной гласностью, чтобы выразить свои взгляды. Среди прочих мер он настаивал на том, что, поскольку стране в целом остро требуются и хорошие дороги, и деньги, правительство должно выпустить «беспроцентные облигации» на сумму 500 000 000 долларов, которые будут направлены на найм рабочих для улучшения дорог. После упорядоченного марша по частям Огайо, Пенсильвании и Мэриленда, в ходе которого его люди получали множество пожертвований припасами от населенных пунктов, через которые они проходили, Кокси и его армия прибыли в Вашингтон 1 мая и под эскортом полиции прошли парадом к Капитолию по назначенному маршруту. Однако, когда Кокси сошел из рядов, чтобы срезать путь по траве к Капитолию, его арестовали по формальному обвинению в незаконном проникновении на частную территорию. Армия разбила лагерь, но 12 мая власти принудили людей покинуть округ. После этого они обосновались в Мэриленде и время от времени перемещались с места на место. В течение июня и июля прибывали отряды из западных банд, но общая численность лагерей вокруг Вашингтона, вероятно, никогда не превышала тысячи человек. Трудности с получением припасов и неизбежные столкновения с властями привели к тому, что банда постепенно рассеялась. Кокси после короткого тюремного заключения разъезжал по стране, пытаясь подогреть интерес к своим целям и раздобыть припасы. Однако новизна его движения стерлась, и результаты оказались настолько плачевными, что 26 июля он выступил с заявлением, в котором сообщил, что больше ничего не может сделать и что остаткам армии придется заботиться о себе самим. В Мэриленде власти арестовали нескольких «солдат» Кокси как бродяг. 11 августа отряд виргинского ополчения выгнал за Потомак остатки армий Келли и Фрая, которые затем были взяты под опеку окружными властями. В конечном счете правительство обеспечило им бесплатный проезд до родных мест.

Более серьезным по своему значению свидетельством народного недовольства, чем эти марши и лагеря, стала деятельность организованного рабочего движения, которая теперь начала привлекать общественное внимание. Рыцари труда сокращались в численности и теряли влияние. Попытка их национальных лидеров в январе 1894 года добиться судебного запрета, ограничивающего министра финансов в продаже облигаций, на самом деле облегчила усилия Карлайла, обеспечив судебную санкцию на этот выпуск. Забастовки рабочих теперь следовали одна за другой. В апреле произошла забастовка на Великой Северной железной дороге, которая долгое время почти полностью парализовывала движение между Сент-Полом и Сиэтлом. Локальные забастовки в шахтерских регионах Западной Вирджинии и Колорадо, а также на коксовых промыслах западной Пенсильвании сопровождались столкновениями с властями и человеческими жертвами. Всеобщая забастовка шахтеров, добывающих битуминозный уголь по всей стране, была назначена Объединенными шахтерами на 21 апреля и вывела на улицы от ста двадцати пяти до двухсот тысяч человек (по разным оценкам); однако к концу июля забастовка завершилась полным провалом.

Все бесчисленные беспорядки, бушевавшие по всей стране, однако, отошли на второй план перед лицом грандиозного противостояния, эпицентром которого стал Чикаго и которое привело к новым и весьма впечатляющим проявлениям национальной власти. В июне 1893 года Юджин В. Дебс, секретарь-казначей Братства машинистов паровозов, сложил с себя полномочия и занялся организацией нового общего профсоюза железнодорожных рабочих в противовес Братствам, представлявшим собой отдельные профсоюзы работников конкретных специальностей. Он сформировал Американский союз железнодорожников и преуспел в учреждении 465 местных отделений, заявивших о численности членов в сто пятьдесят тысяч человек. В марте 1894 года к новому союзу присоединились работники компании «Пуллман». 11 мая категория работников на заводах этой компании в Пуллване, штат Иллинойс, объявила забастовку с требованием повышения заработной платы, а 21 июня руководители Американского союза железнодорожников предписали своим членам отказываться от обслуживания поездов, в составе которых были вагоны компании «Пуллман», если требования бастующих не будут удовлетворены. Хотя ни Американская федерация труда, ни Братства не поддержали эту забастовку солидарности, она быстро распространилась на огромную территорию и сопровождалась жестокими беспорядками и кровопролитными столкновениями. В пригородах Чикаго толпы сожгли множество вагонов и нанесли значительный ущерб другому имуществу. Убытки, нанесенные имуществу по всей стране этой забастовкой, оцениваются в 80 000 000 долларов.

Бастующие, несомненно, подкрепляли свою решимость прибегнуть к силе благосклонным отношением, которое губернатор Иллинойса Альтгельд проявлял к делу рабочего движения. Рыцари труда и другие рабочие организации приняли резолюции, восхваляющие губернатора за помилование чикагских анархистов, а Американский союз железнодорожников излишне рассчитывал на его поддержку в достижении своих целей. Ситуация вызывала величайшую тревогу по всей стране, поскольку широко распространилось ошибочное мнение о том, будто у национального правительства нет способов предпринять действия по пресечению беспорядков, если к нему не обратится законодательный орган штата (если таковой в данный момент заседает) или губернатор. Но в этот критический момент законодательное собрание Иллинойса не заседало, а губернатор Альтгельд отказался призывать на помощь. Некоторое время поэтому казалось, что бастующие являются хозяевами положения и что закон и порядок бессильны перед лицом толпы.

По всей стране прокатилось необычайное чувство облегчения, когда 1 июля из Вашингтона пришло известие о том, что президент Кливленд вызвал регулярные войска. Губернатор Альтгельд направил длинную телеграмму с протестом против ввода федеральных войск в Иллинойс без какого-либо запроса со стороны властей штата. Но президент Кливленд коротко ответил, что войска посланы не для того, чтобы вмешиваться в дела власти штата, а для принуждения к исполнению законов Соединенных Штатов — по требованию департамента почт об устранении препятствий для почтовых отправлений и на основании заявлений судебных должностных лиц США о том, что судебные предписания федеральных судов не могут быть исполнены обычными средствами. Перед лицом того, что расценивалось как федеральное вмешательство, беспорядки на мгновение вспыхнули с новой силой, но твердая позиция, занятая президентом, вскоре возымела действие. 6 июля губернатор Альтгельд вызвал ополчение штата, которое вскоре вступило в ряд ожесточенных стычек с бастующими. На следующий день отряд регулярных войск рассеял толпу в Хаммонде, штат Индиана, с человеческими жертвами. 8 июля президент Кливленд выпустил прокламацию к жителям Иллинойса и Чикаго в частности, уведомив их о том, что лица, «участвующие вместе с мятежной толпой в насильственном сопротивлении и препятствовании исполнению законов Соединенных Штатов... не могут рассматриваться иначе как враги общества», и что «в то время как в решительном преследовании виновных не будет колебаний или нерешительности, это предупреждение призвано в особенности оградить и спасти невиновных». На следующий день он выпустил столь же энергичную прокламацию против «незаконных препятствий, объединений и скоплений лиц» в Северной Дакоте, Монтане, Айдахо, Вашингтоне, Вайоминге, Колорадо, Калифорнии, Юте и Нью-Мексико.

По запросу Американского союза железнодорожников делегаты от двадцати пяти профсоюзов, связанных с Американской федерацией труда, встретились в Чикаго 12 июля, и Дебс обратился к ним с пламенным призывом объявить всеобщую забастовку всех рабочих организаций. Однако конференция постановила, что «было бы неразумным и губительным для интересов труда расширять забастовку дальше того предела, которого она уже достигла», и посоветовала бастующим вернуться к работе. После этого забастовка быстро сошла на нет, хотя пришлось провозгласить военное положение и, прежде чем порядок был восстановлен, между федеральными войсками и толпой в Сакраменто и других пунктах Калифорнии все еще происходили ожесточенные столкновения. 3 августа Американский союз железнодорожников признал свое поражение и отменил забастовку. Тем временем Дебс и другие лидеры находились под арестом за неподчинение судебным запретам, вынесенным федеральными судами. В конце концов Дебс был приговорен к тюремному заключению сроком на шесть месяцев*, а остальные — на три месяца. Эти дела стали поводом для множества судебных разбирательств, в ходе которых полномочия судов вмешиваться в трудовые споры путем вынесения судебных запретов были в целом подтверждены. Крах и распад Американского союза железнодорожников, судя по всему, положили конец карьере Дебса как организатора профсоюзного движения, однако впоследствии он активно и заметно проявил себя в качестве лидера Социалистической партии.

* Согласно разделу IV антитрестовского закона 1890 года.

Общественное одобрение энергии и решительности, проявленных президентом Кливлендом при урегулировании ситуации, было столь сильным и всеобщим, что на мгновение подавило фракционный дух в Конгрессе. Судья Томас М. Кули, являвшийся в то время, пожалуй, самым авторитетным экспертом по конституционному праву, написал письмо, в котором выразил «безоговорочное удовлетворение каждым шагом», предпринятым президентом «в деле защиты национального авторитета». Как Сенат, так и Палата представителей приняли резолюции, одобряющие быстрые и энергичные меры администрации. Газеты также присоединились к хору одобрения. Широко разошедшаяся газетная песенка, которую президент читал с удовольствием и весельем, завершала череду куплетов строками:

Железнодорожный бунт навел порядок вопреки всему, земля была охвачена пламенем; неужели Гровер мог вызвать войска, чтобы сорвать игру забастовщиков? Один Альтгельд возбужденно кричал: «Я запрещаю такую тактику; вам не удастся выкатить этих солдат», но Гвером сделал именно это.

В последующие годы, когда люди говорят о нынешних бурных временах и о мерах, необходимых для обуздания общественных преступлений, все они тогда признают (этого факта не скрыть), что сделать наилучшее из возможного — это как раз то, что сделал Гровер.

Однако этот короткий период всеобщего восхищения оказался лишь проблеском солнца сквозь тучи перед тем, как наступила непроглядная ночь. Отношения между президентом Кливлендом и его партией в Сенате долгое время омрачались его отказом подчиняться правилу Сената, согласно которому назначения на должности должны подлежать одобрению сенаторов от того штата, к которому принадлежали кандидаты. 15 января 1894 года одиннадцать демократов проголосовали вместе с сенатором Дэвидом Б. Хиллом за отклонение нью-йоркского кандидата на пост судьи Верховного суда. Президент Кливленд тогда выдвинул другого нью-йоркского юриста, против которого невозможно было выдвинуть возражений в отношении репутации или опыта; но поскольку этот кандидат не был выбором сенатора Хилла, назначение было отклонено: четырнадцать демократов проголосовали против него вместе с ним. Президент Кливленд теперь воспользовался распространенной сенатской практикой, чтобы перехитрить сенатора Хилла. Он выдвинул сенатора Уайта из Луизианы, который был незамедлительно утвержден, как это заведено в Сенате, когда на должность номинируется один из его собственных членов. Сенатор Хилл остался с сомнительной заслугой предотвращения назначения жителя Нью-Йорка на вакантную должность в Верховном суде. Но этот инцидент серьезно не повлиял на его контроль над аппаратом Демократической партии в Нью-Йорке. Его сторонники превозносили его как кандидата в президенты от Нью-Йорка, который восстановит и сохранит регулярную партийную систему, без которой, как утверждалось, ни одна администрация не сможет преуспеть в разработке и реализации определенного курса. Действия Хилла, вновь выдвинувшего себя кандидатом в губернаторы осенью 1894 года, понятны только в свете этой амбиции. Он уже отбыл два срока на посту губернатора и находился теперь лишь на середине своего сенаторского срока; но если бы он вновь доказал, что способен победить в Нью-Йорке, то продемонстрировал бы, как считалось, что он является наиболее подходящим кандидатом в президенты от демократов. Однако он потерпел поражение с перевесом примерно в 156 000 голосов.

Осенние выборы 1894 года действительно учинили разгром в Демократической партии. В двадцати четырех штатах демократы не смогли провести ни единого депутата, а в каждом из шести других лишь в одном округе не удалось выбрать республиканца. Республиканское большинство в Палате представителей составило 140 мест, и республиканская партия также получила контроль над Сенатом. Демократы, одержавшие триумфальную победу по всей стране двумя годами ранее, теперь были полностью разбиты.

В соответствии с причудливой американской системой, позволяющей потерпевшей поражение партии продолжать свою работу в течение еще одной сессии Конгресса так, будто ничего не произошло, Демократическая партия оставалась у реальных рычагов управления Конгрессом в течение нескольких месяцев, но не могла сделать ничего для улучшения своей репутации. Главным занятием ее членов теперь казалось отстаивание свободной чеканки серебра и осуждение президента Кливленда. Уильям Дж. Брайан из Небраски демонстрировал тогда в Палате представителей ораторские способности и неукротимую энергию характера, которые вскоре после этого принесли ему партийное руководство. Не скупясь на риторику, он уподобил президента Кливленда опекуну, который промотал состояние доверчивого подопечного, и путевому рабочему, который открыл стрелочный перевод и устроил крушение, и заявил, что президент, пытаясь привить Демократической партии республиканский вирус, отравил ее кровь.

Вскоре после работы последнего демократического Конгресса — последнего на долгие годы — Верховный суд аннулировал одно из немногих успешных достижений этой партии в период ее нахождения у власти. Тарифный законопроект содержал статью, вводившую двухпроцентный налог на доходы, превышающие 4000 долларов. Было инициировано судебное дело с целью оспорить конституционность этого налога*, причем стороны с обеих сторон стремились сокрушить закон и формулировали предмет спора именно с этой целью. 8 апреля 1895 года Верховный суд вынес решение, которое показало, что Суд разделился поровну по некоторым пунктам. Было назначено повторное слушание, и окончательное решение было вынесено 20 мая. Пятью голосами против четырех было постановлено, что подоходный налог является прямым налогом, что в качестве такового он может вводиться лишь путем распределения между штатами пропорционально численности населения, и что поскольку закон не предусматривал такого положения, налог является неконституционным. Это отменяло предыдущую позицию Суда**, согласно которой подоходный налог не являлся прямым налогом в смысле Конституции, но представлял собой акциз. Это решение стало предметом множества злобных комментариев, которые, впрочем, едва ли превосходили по своей суровости выражения, использованные членами Верховного суда, представившими особые мнения. Судья Уайт придерживался мнения, что следствием данного вердикт является «ниспровержение долгой и последовательной линии прецедентов и отказ законодательному департаменту правительства в обладании полномочием, признававшимся за ним всеобщим консенсусом в течение ста лет». Судья Харлан заявил, что это наносит удар «по самому фундаменту национальной власти» и предоставляет «определенным видам имущества положение привилегий и преимуществ, несовместимое с фундаментальными принципами нашей социальной организации». Судья Браун выразил надежду, что «это не окажется первым шагом к погружению свобод народа в меркантильную деспотию богатства». Судья Джексон сказал, что оно «таково, что никакой свободный и просвещенный народ никогда не сможет санкционировать или одобрить его». Отзывы юридических журналов также были суровыми, и в целом критика правоведов оказалась более откровенной, чем критика политиков.

     *  Pollock vs. Farmers' Loan and Trust Company, 157 U.S. 429.

     * * Springer vs. United States, 102 U.S. 586.

Общественное недоверие к законодательной процедуре в Соединенных Штатах столь велико, что полномочия судебного вмешательства ценятся в степени, не свойственной ни одной другой стране. Демократическая платформа 1896 года не рискнула зайти в цензуре дальше заявления о том, что «долгом Конгресса является использование всей полноты конституционной власти, которая остается после этого решения или может проистечь из его отмены судом в его будущем составе, с тем чтобы бремя налогообложения распределялось равноправно и беспристрастно, дабы богатство несло свою надлежащую долю расходов государства». Даже этот намек на возможное будущее вмешательство в дела суда обернулся тяжелым бременем для партии в ходе избирательной кампании.

С упразднением подоходного налога доходы страны стали недостаточными для покрытия потребностей Казначейства, и Карлайл был вынужден отчитаться о дефиците в размере 42 805 223 долларов за 1895 год. Смена партийного контроля в Конгрессе не принесла облегчения. Палата представителей под умелым руководством спикера Рида приняла законопроект об увеличении доходов посредством повышения таможенных пошлин, а также законопроект, уполномочивающий министра финансов продавать облигации или выпускать долговые сертификаты с процентной ставкой три процента. Однако обе меры были заблокированы в Сенате, в котором серебряная фракция держала в своих руках баланс сил*. 1 февраля 1896 года серебряная альтернатива законопроекту Палаты представителей об облигациях была принята Сенатом сорок двумя голосами против тридцати пяти, однако меньшинство представляло более чем на восемь миллионов человек больше, чем большинство. Палата представителей отказалась 215 голосами против 90 присоединиться к поправке Сената, после чего весь вопрос был снят с повестки.

* Распределение партийных сил в Сенате было следующим: республиканцы — 43; демократы — 39; популисты — 6. Республиканцы пошли на уступки популистам, заставившие последних воздержаться от голосования во время решения вопроса об организации, и благодаря этому республиканцы смогли избрать должностных лиц и перераспределить комитеты таким образом, чтобы передать сторонникам свободного серебра контроль над финансовым комитетом. Законопроекты, принятые Палатой представителей, направлялись в этот комитет, который затем подменял их законопроектами, предусматривающими свободную чеканку серебра.

Президенту Кливленду пришлось вести борьбу за сохранение золотого стандарта и поддержание общественного кредита без какой-либо поддержки со стороны Конгресса. Единственное, чего он добился своими усилиями — и в тот момент это было главной важности делом, — так это прекращения партийного двоерушничества по серебряному вопросу. По крайней мере в этом пункте национальные партийные платформы отказались от своей привычной практики махинаций и обмана. Вынужденный выбирать между поддержкой коммерческих центров и поддержкой горнорудных районов, съезд республиканцев открыто выступил за золотой стандарт и выдвинул Уильяма Мак-Кинли кандидатом в президенты. Тридцать четыре делегата съезда, включая четырех сенаторов и двух членов Палаты представителей от Соединенных Штатов, откололись. Это был год расколов, и единственным партийным съездом, избежавшим этого, стал съезд Социалистической рабочей партии, проигнорировавший денежный вопрос, если не считать туманной декларации о том, что «Соединенные Штаты имеют исключительное право выпускать деньги». Сторонники серебра захватили съезд демократов, который затем выдвинул Уильяма Дженнингса Брайана кандидатом в президенты. Позднее «золотые демократы» провели съезд и выдвинули Джона М. Палмера из Иллинойса. Популисты и Национальная серебряная партия также выдвинули Брайана кандидатом в президенты, но каждая выдвинула своего собственного отдельного кандидата в вице-президенты. Даже прозаики раскололись по этому вопросу, и отколовшаяся фракция организовала Национальную партию, включив в свою платформу пункт о свободной чеканке серебра.

В последовавшей избирательной кампании клевета и искажение фактов были на сей раз отброшены в пользу подлинной дискуссии. Такой новый подход во многом объяснялся деятельностью организаций по распространению информации, совершенно независимых от регулярного партийного руководства. Таким образом было выпущено и широко распространено множество талантливых брошюр. У республиканцев были достаточные фонды для ведения кампании; но хотя демократы были снабжены ими скудно, этот недостаток не убавил энергии предвыборной борьбы Брайана. Он преодолел более восемнадцати тысяч миль, выступая почти на каждой остановке перед огромными скоплениями людей. Мак-Кинли, напротив, оставался дома, хотя и произнес результативную серию речей перед приезжавшими к нему делегациями. Исход казался сомнительным, но царившая повсеместно сильнейшая тревога быстро развеялась, когда стали поступать результаты выборов. Переметнувшись к свободной чеканке серебра, демократы отобрали у республиканцев все горнорудные штаты, кроме Калифорнии, а также Канзас и Небраску, однако добытые таким образом голоса выборщиков стали жалким утешением за понесенные в других местах потери. Такие старые оплоты демократов, как Делавер, Мэриленд и Западная Вирджиния, обеспечили Мак-Кинли солидное большинство, а Кентукки отдала ему двенадцать из своих тринадцати голосов выборщиков. Общественный перевес голосов за Мак-Кинли составил свыше шестисот тысяч, а его большинство в коллегии выборщиков равнялось девяноста пяти голосам.

Нация одобрила ту позицию, которую отстаивал Кливленд, но дивиденды от этого пожинало республиканское руководство, принявшее его позицию, в то время как Демократическая партия былавергнута в руины из-за отречения от нее. Партийный опыт эпохи Кливленда преподнес немало уроков, но ни один из них не был столь очевиден, как тот, что президентское лидерство является непременным условием как законодательных достижений, так и партийного успеха.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКАЯ СПРАВКА

Среди общих историй, посвященных этому периоду, ведущим авторитетом является труд Д. Р. Дьюи «Национальные проблемы, 1885–97» (1907) в серии «Американская нация»; однако содержательные описания можно обнаружить у Э. Б. Эндрюса в «Истории последней четверти века в Соединенных Штатах» (1896); у Г. Т. Пека в «Двадцати годах республики» (1913); и у К. А. Бирда в «Современной американской истории» (1914).

Полезными окажутся следующие труды, посвященные в особенности партийному строительству и процедуре Конгресса: Э. Стэнвуд, «История президентства» (1898); М. П. Фоллетт, «Спикер Палаты представителей» (1896); Г. Дж. Форд, «Возникновение и рост американской политики» (1898); Г. Дж. Форд, «Стоимость нашего национального правительства» (1910); С. В. Макколл, «Дела Конгресса» (1911); Д. С. Александер, «История и процедура Палаты представителей» (1916); К. Р. Аткинсон, «Комитет по правилам и смещение спикера Кэннона» (1911). Дебаты 1885–1886 годов о пересмотре правил содержатся в «Конгрессионал рекорд» (Congressional Record), 49-й Конгресс, 1-я сессия, т. 17, часть I, с. 39, 71, 87, 102, 129, 182, 9, 16, 216, 239, 304.

Особое значение ввиду проливываемого ими света на пружины политических действий имеют следующие работы: Гровер Кливленд, «Проблемы президента» (1904); Ф. Э. Гудрич, «Жизнь и общественная служба Гровера Кливленда» (1884); Г. Ф. Паркер, «Письма и речи Гровера Кливленда» (1890); Дж. Л. Уиттл, «Гровер Кливленд» (1896); Дж. Г. Блейн, «Политические дискуссии» (1887); Э. Стэнвуд, «Джеймс Гиллиспи Блейн» (1905); А. Р. Конклинг, «Жизнь и письма Роско Конклинга» (1889); Джон Шерман, «Воспоминания о сорока годах в Палате, Сенате и Кабинете» (1895); Г. Ф. Хоар, «Автобиография семидесяти лет» (1903); С. М. Каллом, «Пятьдесят лет общественной службы» (1911); Л. А. Кулидж, «Старомодный сенатор: Орвилл Х. Платт из Коннектикута» (1910); С. В. Макколл, «Жизнь Томаса Бракетта Рида» (1914); А. Е. Стивенсон, «Немного о людях, которых я знал» (1909).

Сведения по финансовой истории периода см. в работах: Дж. Л. Лафлин, «История биметаллизма в Соединенных Штатах» (1897); А. Д. Нойес, «Сорок лет американских финансов» (1909); Хорас Уайт, «Деньги и банки в иллюстрациях американской истории» (1904).

История тарифного законодательства изложена у Ф. В. Тауссига в «Тарифной истории Соединенных Штатов» (1914) и Э. Стэнвуда в «Американских тарифных спорах в XIX веке» (1903).

По проблеме трестов много ценной информации содержится у В. З. Рипли в «Трестах, пулах и корпорациях» (1905); К. Коман в «Промышленной истории Соединенных Штатов» (1905); Дж. В. Дженкса в «Проблеме трестов» (1905).

Условия, побудившие к созданию Комиссии по межштатной торговле, представлены в отчете Специального комитета Сената по межштатной торговле («Отчеты Сената» [Senate Reports], № 46, 49-й Конгресс, 1-я сессия).

Полезными специальными трактатами по железнодорожной проблеме являются труды Е. Р. Джонсона «Американские железнодорожные перевозки» (1903); Б. Х. Мейера «Железнодорожное законодательство в Соединенных Штатах» (1903); и В. З. Рипли «Железнодорожные проблемы» (1907).

Историю рабочего движения можно проследить по трудам: Дж. Р. Коммонс, «История труда в Соединенных Штатах» (1918); М. Хиллквит, «История социализма в Соединенных Штатах» (1903); «Отчет Промышленной комиссии», т. XVII (1901); а также по ежегодным отчетам комиссара труда Соединенных Штатов. Парламентские расследования конкретных выступлений породили Отчеты Палаты представителей № 4174 (49-й Конгресс, 2-я сессия, 1887 г.) по забастовке на Юго-Западной железной дороге и № 2447 (52-й Конгресс, 2-я сессия, 1893 г.) по забастовке на заводе в Хомстеде.

Наиболее исчерпывающим исследованием по вопросу пенсий является работа В. Х. Глассона «История законодательства о военных пенсиях в Соединенных Штатах, Исследования Колумбийского университета», т. XII, № 3 (1900). Особый интерес представляет речь Дж. Х. Гэллинджера в «Конгрессионал рекорд», 65-й Конгресс, 2-я сессия, т. 56, № 42, с. 1937.

Другими официальными документами особой важности являются «Отчет Сената» № 606 53-го Конгресса, касающийся сахарного скандала, и «Документы Сената» № 187 54-го Конгресса, 2-я сессия, касающиеся продажи облигаций. «Конгрессионал рекорд» во все времена служит кладезем информации. Ценный исторический материал содержится в «Нью Принстон ревью» (New Princeton Review), т. I–VI (1886–88), нью-йоркском журнале «Нейшн» (Nation), «Политишл сайнс куортерли» (Political Science Quarterly) и других периодических изданиях того времени.

Яркая картина политических условий с точки зрения личностей дана в книге: Слейсон Томпсон, «Юджин Филд» (1901), т. I, гл. 10; т. II, гл. 8.