БОСС И МАШИНА,

ХРОНИКА ПОЛИТИКОВ И ПАРТИЙНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ

Сэмюэл П. Орт

 Contents

 БОСС И МАШИНА

 CHAPTER I.

 THE RISE OF THE PARTY

 CHAPTER II.

 THE RISE OF THE MACHINE

 CHAPTER III.

 THE TIDE OF MATERIALISM

 CHAPTER IV.

 THE POLITICIAN AND THE CITY

 CHAPTER V.

 TAMMANY HALL

 CHAPTER VI.

 LESSER OLIGARCHIES

 CHAPTER VII.

 LEGISLATIVE OMNIPOTENCE

 CHAPTER VIII.   

 THE NATIONAL HIERARCHY

 CHAPTER IX.

 THE AWAKENING

 CHAPTER X.

 PARTY REFORM

 CHAPTER XI.

 THE EXPERT AT LAST

БОСС И МАШИНА

ГЛАВА I. ВОЗНИКНОВЕНИЕ ПАРТИИ

Партийная система — важнейший инструмент демократии. Везде, где правительство опирается на народную волю, партия выступает органом выражения этой воли и инструментом осуществления верховной власти. Более того, партия является предвестником демократии, поскольку партии повсюду предшествовали свободному правительству. Задолго до того, как демократия в нынешнем ее понимании была где-либо установлена, задолго до того, как американские колонии стали Соединенными Штатами, Англия была разделена на тори и вигов. И лишь после столетий ожесточенной политической борьбы, в ходе которой смена кабинета министров нередко сопровождалась кровопролитием или добровольным изгнанием, Англия наконец пришла к правительству, черпающему свои полномочия из согласия управляемых.

Функции партии, как предвестника и необходимого органа демократии, хорошо проиллюстрированы американским опытом. До Революции тори и виги были партийными названиями, использовавшимися в колониях для обозначения в общих чертах двух идеалов политической доктрины. Тори верили в верховенство исполнительной власти, или короля; виги — в верховенство парламента. Тори своими жесткими и безжалостными действиями, претворявшими в жизнь волю чуждого англичанам короля, вскоре подтолкнули вигов в колониях к восстанию, и ко времени принятия Закона о гербовом сборе (1765 г.) сплоченная партия колониальных патриотов была организована через комитеты корреспонденции и под влиянием местных клубов, называемых «Сынами свободы». В течение нескольких лет эти патриоты стали революционерами, а тори — лоялистами. Как всегда бывает при успешной революции, оппозиционная партия исчезла, и когда мир 1783 года окончательно закрепил реальность Декларации 1776 года, партия патриотов добилась своей цели и выполнила свою задачу.

Сразу после этого новый и весьма значимый вопрос начал разделять умы людей. Статьи Конфедерации, принятые штатами в качестве формы правления во время затишья в националистическом пылу, совершенно не справились с выполнением функций национального правительства. В финансовом отношении Конфедерация была нищим у дверей штатов; в коммерческом — бессильной; в политическом — банкротом. Новым вопросом стало формирование национального правительства, которое в действительности представляло бы федеративную нацию, а не совокупность обидчивых штатов. Вашингтон в своем прощальном письме к американскому народу по окончании войны (1783 г.) настоятельно призывал учесть четыре соображения: сильное центральное правительство, погашение национального долга, хорошо организованное ополчение и отказ каждого штата от определенных местных привилегий ради общего блага. Его «завещание», как стали называть это письмо, таким образом, оставило нам национализм, укрепленный, с одной стороны, честью, а с другой — готовностью.

Конфедерация, однако, несколько лет барахталась в трясине неадекватности, прежде чем люди в достаточной мере осознали необходимость федерального правительства. Когда, наконец, благодаря ловкому маневру Александра Гамильтона и Джеймса Мэдисона в 1787 году был созван Конституционный конвент, народ пребывал в несколько присмиревшем настроении, и делегаты на конвент были присланы от всех штатов, кроме Род-Айленда.

Едва делегаты собрались и избрали Джорджа Вашингтона председателем, как обнаружились две противоположные точки зрения: националистическая и партикуляристская, представленные федералистами и антифедералистами, как они позже стали себя называть. Конвент, однако, состоял из консервативных лидеров штатов, и его завершенная работа в значительной мере, несмотря на серьезные компромиссы, содержала идеи федералистов. Это достижение стало возможным благодаря отсутствию на конвенте двух типов людей, которые должны были стать злейшими врагами нового документа, когда он был представлен на всенародное одобрение, а именно: чиновника или политика, опасавшегося, что создание центрального правительства лишит его влияния, и популярного демагога, который с подозрением относился ко всем проявлениям организованной власти. Именно эти два типа, к которым присоединился третий — добросовестный противник, — сформировали партию антифедералистов для противодействия принятию новой Конституции. Если бы эта оппозиция была хорошо организована, она, несомненно, могла бы победить Конституцию, даже несмотря на ее блестящих протагонистов — Гамильтона, Мэдисона, Джея и еще два десятка выдающихся людей.

Единогласное избрание Вашингтона президентом обеспечило новому правительству беспартийное начало. Вашингтон всячески пытался поддерживать дух единой семьи. Он предостерегал своих соотечественников от партийности и зловещих политических обществ. Но он собрал вокруг своего совета таланты, представлявшие несовместимые идеалы управления. Томас Джефферсон, первый государственный секретарь, и Александр Гамильтон, первый министр финансов, могли некоторое время объединять свои усилия под мудрым руководством Вашингтона, но их политические принципы никогда не могли слиться. И когда, наконец, Джефферсон ушел в отставку, он немедленно стал лидером оппозиции — не Вашингтону, а федерализму в интерпретации Гамильтона, Джона Адамса и Джея.

Название «антифедералист» утратило свою уместность после инаугурации правительства. Джефферсон и его школа не были противниками федерального правительства. Они выступали лишь против его претензий, против его присвоения централизованной власти. Их глубокая вера в народный контроль проявилась в названии, которое они приняли — демократы-республиканцы. Они стремились ограничить федеральную власть во имя прославления штатов; федералисты же были полны амбиций расширить федеральную власть за счет местного самоуправления. Именно это имел в виду Джефферсон, когда писал Вашингтону еще в 1792 году: «Республиканская партия желает сохранить правительство в его нынешнем виде». Это весьма четкое и фундаментальное различие. Оно включает в себя политическую разницу между управлением со стороны народа и управлением со стороны представителей народа, а также практическую разницу между управлением на основе закона и управлением на основе массовых собраний.

Джефферсон был мастером организации. В написании писем, единственном средстве общения в те времена, он был Геркулесом. Его перо никогда не уставало. Вскоре у него была сплоченная партия. Она включала не только большинство антифедералистов, но и мелких политиков, торговцев и ремесленников, которые довели себя до нелепого неистовства из-за Французской революции и презирали Вашингтона за его благородный нейтралитет. Но, что более важно, Джефферсон привлек на свою сторону ряд выдающихся людей, работавших над принятием Конституции, самым способным из которых был Джеймс Мэдисон, часто называемый «отцом Конституции».

Джефферсонианцы, таким образом, в значительной степени представлявшие класс должников и фермеров, ведомые людьми выдающихся способностей, принялись разрушать престиж федералистов. Они объявили себя противниками крупных государственных расходов, рьяной эксплуатации правительственных предприятий, Банка и военно-морского флота, который они называли «великим зверем с огромным брюхом». Федералисты включали в себя коммерческий и кредиторский класс, а также тот прекрасный элемент американской жизни, состоявший из ведущих семей, для которых господство было инстинктом, и все они, к счастью, возглавлялись несколькими идеалистами с редкими интеллектуальными достижениями. И, с политической глупостью, часто характерной для их класса, они спотыкались от ошибки к ошибке. В 1800 году Томас Джефферсон, который ловко конвертировал ошибки своих оппонентов в политическую валюту для себя, был избран президентом. Он получил не больше голосов выборщиков, чем Аарон Берр, этот загадочный персонаж в нашей ранней политике, но выборы были решены Палатой представителей, где после семидневного голосования несколько федералистов, выбрав из двух зол меньшее, отдали решающие голоса за Джефферсона. Когда джефферсонианцы пришли к власти, они больше не выступали против федеральных претензий; теперь, в силу тех странных поворотов, которые часто встречаются в американской политике, они начали давать либеральную интерпретацию Конституции, в то время как федералисты с такой же непоследовательностью стали сторонниками строгого толкования. Даже Джефферсон был готов пожертвовать своей теорией строгого толкования ради приобретения провинции Луизиана.

Джефферсонианцы теперь сделали несколько уступок промышленникам, и при их поддержке, связанной с поддержкой аграриев, джефферсоновская демократия процветала без какой-либо мощной оппозиции. Вторая война с Англией придала ей сомнительный блеск, но годы, последовавшие непосредственно за войной, восстановили доверие общества. Торговля на море процветала. Граница быстро отодвигалась к Миссисипи и дальше в огромную империю, которую приобрел Джефферсон. Когда все заняты, никого не волнуют политические вопросы, особенно те, что основаны на философских разногласиях. Так Мэдисон и Монро унаследовали политическое регентство, известное как Вирджинская династия.

Эта самодовольная эпоха завершилась «эрой доброго согласия» Монро, которая оказалась лишь затишьем перед бурей. Выборы 1824 года не дали решающего результата, и Палата представителей во второй раз была призвана определить национальный выбор. Кандидатами были Джон Куинси Адамс, Эндрю Джексон, Генри Клей и Уильям Х. Кроуфорд. Клей отдал свои голоса Адамсу, который был избран, тем самым вызвав гнев Джексона и стойких, непримиримых фронтирсменов, которые провозгласили его своим лидером. Срок Адамса лишь ознаменовал переход от старого порядка к новому, от джефферсоновской к джексоновской демократии. Тогда слово «республиканская» было отброшено из названия партии, и «демократ» стало именованием, имеющим определенное и практическое значение.

К этому времени многие из старых штатов сняли ранние ограничения на голосование, а новые штаты, образованные на Западе, закрепили в своих конституциях всеобщее избирательное право для мужчин. Эта новая демократия устремилась к своему императору; и Джексон триумфально вошел в свою столицу, сопровождаемый пестрой толпой фронтирсменов в шапках из енота, фермеров в домотканой одежде, окрашенной орехом, и голодных приспешников, жаждущих добычи. Ибо Джексон дал понять, что считает свое избрание мандатом народа на заполнение должностей своими политическими сторонниками.

Так демократы начали свой новый срок с оргии дележа добычи. «Любой человек достаточно хорош для любой работы» — таков был любимый лозунг. Но под этой суматохой в погоне за должностями формировались значимые партийные различия. Генри Клей, обаятельный оратор и мастер компромисса, объединил коалицию из противоборствующих фрагментов. Он и его последователи возражали против присвоения Джексоном огромных исполнительных прерогатив, и в блестящей речи в Сенате Клей поддержал название «виги». Объяснив происхождение этого термина в английской и колониальной политике, он воскликнул: «А что представляет собой настоящее, как не тот же спор в иной форме? Партизаны нынешней исполнительной власти поддерживают его благосклонность в самых безграничных пределах. Виги противостоят исполнительному посягательству и самому тревожному расширению исполнительной власти и прерогатив. Они борются за права народа, за свободные институты, за верховенство Конституции и законов».

Вскоре появились три практических вопроса, которые вынудили произвести новое размежевание. Первым был Банк. Срок действия устава Банка Соединенных Штатов подходил к концу, и его друзья добивались продления. Джексон считал Банк врагом Республики, поскольку его должностные лица были антиджексонианцами, и он незамедлительно наложил вето на законопроект о продлении устава. Вторым вопросом был тариф. Протекционизм не был чем-то новым; но Клей ловко переименовал его, назвав «американской системой». Он был популярен в промышленных городах и в частях сельскохозяйственных общин, но вызывал ожесточенное сопротивление со стороны рабовладельческих штатов.

Третий вопрос касался внутренних улучшений. Все части страны ощущали потребность в лучших средствах сообщения, особенно между Западом и Востоком. Каналы и шоссе проектировались во всех направлениях. Клей, чье воображение было пылким, выступал за обширную систему каналов и дорог, финансируемую за счет национальной помощи. Но доктрина прав штатов отвечала, что федеральное правительство не имеет права входить в штат, даже для того, чтобы тратить деньги на улучшения, без согласия этого штата. И, во всяком случае, если Клей что-то поддерживал, Джексон это оспаривал.

Это были наиболее важные непосредственные вопросы конфликта между вигами Клея и демократами Джексона, хотя следует признать, что личности лидеров были столь же важным вопросом, как и любая из политик, которые они поддерживали. Виги, однако, оказались неспособны сбросить своих врагов с седла; и, за двумя исключениями, демократы избирали каждого президента от Джексона до Линкольна. Исключениями были Уильям Генри Гаррисон и Закари Тейлор, оба из которых были избраны благодаря своим военным заслугам и оба скончались вскоре после инаугурации. Тайлер, который в качестве вице-президента сменил генерала Гаррисона, вскоре отдалился от вигов, так что триумф демократов был фактически непрерывным в течение тридцати лет.

Тем временем, однако, другой вопрос определял судьбу партий и нации. Это был вопрос, от которого политики уклонялись, кандидаты избегали, все партии сторонились, публицисты боялись, а президенты и конгрессмены пытались скрыть под тонкой тканью своих компромиссов. Но это был вопрос, который продолжал жить и который невозможно было подавить, ибо это был вопрос между добром и злом. Трижды великий Клей маневрировал, чтобы обойти своих оппонентов по тлеющим углям вопроса о рабстве, но он умер до того, как отмена Миссурийского компромисса нанесла смертельный удар его слабо сплоченной коалиции. Вебстер, а также Кэлхун, другие члены той блестящей троицы, которая представляла гений конституционного юнионизма, прав штатов и примирения, также ушли из жизни, прежде чем вопрос был прямо поставлен новой партией, организованной с целью противодействия дальнейшему расширению рабства.

Эта новая организация, Республиканская партия, быстро обрела форму и солидарность. Она состояла из северных вигов, демократов-противников рабства и членов нескольких второстепенных групп, таких как партия «Ничего не знаю» или Американская партия, партия «Свобода», а также включала некоторых из презираемых аболиционистов. Голосование за Фримонта, ее первого кандидата в президенты, в 1856 году показало, что это секционная партия, ограниченная Севером. Но четкое признание рабства в качестве вопроса оппозиционной партией оказало глубокое влияние на демократов. Их южное крыло теперь незамедлительно заняло бескомпромиссную позицию, которая в 1860 году расколола партию на фракции. Южное крыло выдвинуло Брекинриджа; северное крыло выдвинуло Стивена А. Дугласа; в то время как многие демократы, а также виги нашли убежище в третьей партии, называвшей себя Конституционным союзом, которая выдвинула Джона Белла. Это разделение стоило демократам выборов, ибо под уникальным и вдохновляющим руководством Авраама Линкольна республиканцы сплотили антирабовладельческие силы Севера и победили.

Рабство не только терзало партии и вызывало новые размежевания; оно терзало и раскалывало Союз. Одним из примечательных явлений нашей политической истории является то, что Гражданская война не уничтожила Демократическую партию, хотя южные вожди этой партии полностью проиграли свое дело. Причина в том, что партия никогда не была чисто южной, как Республиканская — чисто северной. Более того, высокомерие и ошибки республиканских лидеров во времена Реконструкции помогли ей выжить. Пагубное политическое наследие досталось нам от Гражданской войны — «сплоченный Юг». Оно нарушает национальный баланс партий, увековечивает пагубный секционализм и лишает Юг того двухпартийного соперничества, которое поддерживает открытыми потоки политической жизни.

После Гражданской войны борьба между двумя доминирующими партиями была в значительной степени борьбой между «инсайдерами» и «аутсайдерами». Вопросы, которые их разделяли, были скорее мнимыми, чем реальными. Тариф, гражданская служба, тресты и длинный список других «вопросов» не означают фундаментальных различий, а лишь вариации степени. Никогда ни на одних выборах за этот долгий промежуток времени на карту не ставился определенно великий национальный принцип, за исключением валютного вопроса 1896 года и колониального вопроса после войны с Испанией. Восстание прогрессистов в 1912 году имело свой собственный характер; но ни одна из старых партий не вступила в прямой спор с прогрессистами в последовавшей борьбе. Президентская кампания 1916 года предоставила возможность вынести на суд народа великое дело, ибо в стране, несомненно, существовали две великие и противоборствующие стороны общественного мнения — одна за, а другая против войны с Германией. Здесь, однако, вопрос снова не был поставлен, а ловко обойден обоими кандидатами.

Тем не менее, разница между двумя великими партиями существовала. Республиканская партия была открыто националистической, империалистической и выступала за энергичную конструктивную внешнюю политику. Демократическая партия в целом приняла вялую международную политику Джефферсона и возвеличивание местности и простого индивида, как это отстаивал Джексон. Таким образом, хотя и в несколько неосязаемой и изменчивой форме, доктринальные различия между Гамильтоном и Джефферсоном сохранились.

С появлением новых вопросов рождаются новые партии. Но одной из уникальных характеристик американской партийной системы является то, что третьи партии обречены на неудачу. Их сторонники служат главным образом евангелистами, взывающими со своим социальным и экономическим евангелием в политической пустыне. Если вопросы жизненно важны, они постепенно поглощаются старыми партиями.

До Гражданской войны было сформировано несколько спорадических партий. Самой уникальной была Антимасонская партия. Она процветала на истерии, вызванной похищением Уильяма Моргана из Батавии, в западной части штата Нью-Йорк, в 1826 году. Морган написал книгу, якобы разоблачающую секреты масонства. Его таинственное исчезновение было возложено на ведущих масонов; и утверждалось, что члены этого ордена ставили свои тайные обязательства выше своих обязанностей как граждан и поэтому были непригодны для государственной службы. Движение стало внушительным в Пенсильвании, Вермонте, Массачусетсе, Огайо и Нью-Йорке. Оно послужило для введения Сьюарда и Филлмора в политику. Была организована даже национальная партия, и Уильям Вирт из Мэриленда, выдающийся юрист, был выдвинут кандидатом в президенты. Он получил, однако, только голоса выборщиков от Вермонта. Волнение вскоре улеглось, и партия исчезла.

Американская партия, или партия «Ничего не знаю», имела лозунг «Америка для американцев» и была значительным фактором в некоторых местностях, особенно в Нью-Йорке и Средних штатах, с 1853 по 1856 год. Партия «Свободная земля», поддерживавшая дело ограничения рабства, выдвинула Мартина Ван Бюрена своим кандидатом в президенты и набрала достаточно голосов на выборах 1848 года, чтобы победить Касса, кандидата от демократов. Она не пережила выборов 1852 года, но ее основной принцип был принят Республиканской партией.

После Гражданской войны валютный вопрос дважды давал жизнь движениям третьих партий. «Гринбеки» 1876-1884 годов и популисты 90-х годов были выходцами с Запада. Оба вели в течение нескольких лет энергичный крестовый поход, и оба были поглощены старыми партиями, когда валютный вопрос принял конкретную форму и стал доминирующим политическим вопросом. С 1872 года сторонники «сухого закона» выдвигают национальные списки. Их вопрос, который всегда обходили доминирующие партии, сейчас быстро приближается к решению.

Одним из, по-видимому, непримиримых элементов в нашей политической жизни является социалистическая или рабочая партия. Никогда не имея большого значения на национальных выборах, различные рабочие партии имели значительное влияние в местной политике. Из-за своей величины голос рабочих всегда привлекался демократами и республиканцами с одинаковым рвением, но с переменным успехом.

ГЛАВА II. ВОЗНИКНОВЕНИЕ МАШИНЫ

Идеи или принципы сами по себе, как бы красноречиво и настойчиво они ни провозглашались, не создадут партию. Должна быть организация. Таким образом, мы имеем две различные практические фазы американской партийной политики: одна рассматривает партию как агент электората, необходимый орган демократии; другая — партию как организацию, армию, решившую достичь определенных завоеваний. Каждая партия, следовательно, имеет два аспекта, каждый из которых привлекает разный тип людей: один тип прельщается поддерживаемыми принципами; другой — возможностями должности и личной выгоды в организации. Первый тип олицетворяет массу избирателей; второй — доминирующее меньшинство партии.

Когда говорят о партии в Америке, имеют в виду: во-первых, догматы или платформу, за которые партия берется стоять (т.е. принципы, которые могли быть выработаны опытом, могли быть созданы общественным мнением или, возможно, были просто созданы на ходу манипуляторами); во-вторых, избирателей, которые заявляют о своей приверженности этим принципам; и в-третьих, политического эксперта, политика с его организацией или машиной. Между экспертом и большой массой последователей существует множество градаций партийной активности, от случайного волонтера до вождя, который посвящает все свое время «политике».

Очень рано в американском опыте было обнаружено, что без организации вопросы будут распадаться, а принципы останутся лишь сверкающими аксиомами. Таким образом, необходимость привлекла исполнительный талант и породила политика, который, однажды создав организацию, оставался на своем посту, чтобы сохранить ее в целости между выборами, и использовал ее для целей, не всегда продиктованных общественным благом.

В колониальные времена, когда началась борьба между Короной и колонистами, колониальные патриоты создавали клубы для выдвижения своих кандидатов на государственные должности. В Массачусетсе эти клубы были известны как «кокусы» — слово, происхождение которого неизвестно, но которое теперь прочно закрепилось в нашем политическом словаре. Эти ранние кокусы в Бостоне описывались следующим образом: «Отец мистера Сэмюэла Адамса и двадцать других, один или двое из северной части города, где ведется все судоходное дело, имели обыкновение встречаться, устраивать кокус и строить планы по внедрению определенных лиц на места доверия и власти. Когда они договаривались, они расходились и использовали каждый свое влияние в своем собственном кругу. Он и его друзья запасались бюллетенями, включая имена выбранных лиц, которые они раздавали в день выборов. Действуя сообща вместе с тщательным и широким распространением бюллетеней, они обычно проводили выборы по своему усмотрению».

По мере того как революционная пропаганда набирала обороты, кокусы приобретали более открытый характер. Они были своего рода неформальным городским собранием, где соседи встречались и договаривались о кандидатах и способах их избрания. После принятия Конституции те же методы продолжали использоваться, хотя и были изменены, чтобы соответствовать потребностям новых партийных размежеваний. Таким неформальным образом выдвигались местные и даже конгрессиональные кандидаты.

Вашингтон был единогласным выбором нации. На третьих президентских выборах Джон Адамс был молчаливо принятым кандидатом федералистов, а Джефферсон — демократов-республиканцев, и, по-видимому, никаких формальных номинаций не проводилось. Но с 1800 по 1824 год кандидаты в президенты назначались членами Конгресса в кокусе. Именно этим способом Вирджинская династия привязала себя к стране. Конгрессиональный кокус, который был одной из самых высокомерных и сплоченных политических машин, порожденных нашей политикой, дискредитировал себя, выдвинув Уильяма Х. Кроуфорда (1824 г.), машинного политика, которого публика никогда не считала президентского калибра. В ожесточенной борьбе, которая привела Джона Куинси Адамса в Белый дом и сделала Джексона вечным врагом Клея, конгрессиональный кокус встретил свою гибель. В течение нескольких лет кандидаты в президенты выдвигались различными неформальными методами. В 1828 году ряд законодательных собраний штатов официально выдвинули Джексона. В нескольких штатах члены партий в законодательных собраниях в кокусе выдвигали кандидатов в президенты. Девитт Клинтон был так назначен законодательным собранием Нью-Йорка в 1812 году, а Генри Клей — законодательным собранием Кентукки в 1822 году. Великие массовые собрания, часто сопровождавшиеся барбекю, проводились во многих частях страны в 1824 году для одобрения неформальных номинаций различных кандидатов.

Но ни один из этих методов не служил цели. Президент был национальным должностным лицом, поддерживаемым национальной партией и избираемым национальным электоратом. Требовалась национальная система выдвижения кандидатов в президенты. 26 сентября 1831 года 113 делегатов Антимасонской партии, представлявшие тринадцать штатов, встретились на национальном конвенте в Балтиморе. Это был первый национальный номинационный конвент, проведенный в Америке.

В феврале 1831 года члены-виги законодательного собрания Мэриленда выпустили призыв к национальному конвенту вигов. Он состоялся в Балтиморе в декабре следующего года. Восемнадцать штатов были представлены делегатами, каждый в соответствии с количеством президентских голосов выборщиков, которые он подавал. Клей был назван кандидатом в президенты. Первый национальный демократический конвент встретился в Балтиморе 21 мая 1832 года и выдвинул Джексона.

С того времени кандидаты в президенты назывались на национальных конвентах. С момента первого конвента произошло удивительно мало изменений в процедуре. Он открылся с временной организации, проверил полномочия делегатов и назначил комитет по постоянной организации, который представил список постоянных должностных лиц. Он назначил комитет по платформе — тогда называвшейся обращением к народу; он выслушал хвалебные номинационные речи, проголосовал за кандидатов и выбрал комитет для уведомления номинантов об их назначении. Это практически порядок процедуры сегодня. Национальный конвент является одновременно верховным судом и верховным законодательным органом национальной партии. Он устанавливает свои собственные правила, назначает свои комитеты, формулирует их процедуру и определяет их власть, пишет платформу и назначает национальный исполнительный комитет.

Два правила, которые сыграли значительную роль в этих конвентах, заслуживают особого упоминания. Первый демократический конвент, чтобы обеспечить выдвижение Ван Бюрена на пост вице-президента — выдвижение Джексона на пост президента было бесспорным — принял правило, что «две трети от общего числа голосов на конвенте необходимы для выбора». Это правило «двух третей», столь недемократичное по своей природе, остается практикой Демократической партии сегодня. Виги и республиканцы всегда придерживались правила большинства. Ранние демократические конвенты также приняли практику позволять большинству делегатов от любого штата подавать голос всей делегации от этого штата — правило, которого до сих пор придерживаются демократы. Но республиканцы с 1876 года придерживаются политики позволения каждому отдельному делегату подавать свой голос так, как он пожелает.

Конвент отнюдь не был новшеством, когда его приняли в качестве национального органа для национальной партии. Еще в 1789 году в Филадельфийском государственном доме был проведен неформальный конвент для выдвижения кандидатов-федералистов в законодательное собрание. Практика распространилась на многие округа Пенсильвании и другие штаты, и вскоре эта неформальность самоназначенных делегатов уступила место делегатам, назначенным в соответствии с принятыми правилами. Когда законодательный кокус как средство выдвижения должностных лиц штата пришел в упадок, его место заняли конвенты по выдвижению кандидатов штата. В 1812 году одно из самых ранних движений за конвент штата было начато Таммани-холлом, потому что он опасался, что законодательный кокус выдвинет Девитта Клинтона, его злейшего врага. Кокус, однако, не назвал Клинтона, и конвент не был созван. Первый конвент штата по выдвижению кандидатов был проведен в Ютике, штат Нью-Йорк, в 1824 году той фракцией Демократической партии, которая называла себя Народной партией. Обычай вскоре распространился на каждый штат, так что к 1835 году он был прочно установлен. Окружные и городские конвенты также заняли место кокуса для выдвижения местных кандидатов.

Но номинации — это только начало борьбы, и, очевидно, кокусы и конвенты не могут проводить кампании. Поэтому с самого начала эти номинационные органы назначали комитеты кампании. С ростом населения пришла возросшая сложность системы комитетов. К 1830 году многие штаты усовершенствовали серию комитетов штата, окружных и районных.

Оставалась необходимость связать эти комитеты в национальное единство. Национальный конвент, который выдвинул Клея в 1831 году, назначил «Центральный государственный корреспондентский комитет» в каждом штате, где такового не существовало, и рекомендовал «нескольким штатам организовать подчиненные корреспондентские комитеты в каждом округе и городе». Это было начало того, что вскоре должно было превратиться в полную национальную иерархию комитетов. В 1848 году демократический конвент назначил постоянный национальный комитет, состоящий из одного члена от каждого штата. Этому комитету было дано право созывать следующий национальный конвент, и с самого начала он стал национальным исполнительным органом партии.

Существует общее мнение, что политик и его машина имеют сравнительно недавнее происхождение. Но американский политик возник одновременно с партией, и с такой исключительной плодовитостью способов и средств, что сомнительно, чтобы его современные преемники могли научить его чему-либо. Макмастер заявляет: «Очень небольшого изучения давно забытой политики будет достаточно, чтобы показать, что в флибустьерстве и джерримендеринге, в краже губернаторских постов и мест в законодательных собраниях, в использовании силы на выборах, в колонизации и распределении патронажа тем, кому патронаж причитается, во всех мошенничествах и трюках, которые составляют худшую форму практической политики, люди, основавшие наши правительства штатов и национальное правительство, всегда были нашими ровнями, а часто и нашими учителями». И это в то время, когда только имущие лица могли голосовать в любом из штатов и когда только исповедующие христианство могли голосовать или занимать должности в двух из них!

В то время как Вашингтон был президентом, Таммани-холл, первая муниципальная машина, начал свою карьеру; и вскоре Джордж Клинтон, губернатор Нью-Йорка, и его племянник Девитт Клинтон были заняты организацией первой машины штата. Клинтоны достигли своей цели через агентство Совета по назначениям, предписанного первой Конституцией штата, состоящего из губернатора и четырех сенаторов, выбранных законодательным собранием. Этот совет имел право назначения почти всех гражданских должностных лиц штата от государственного секретаря до мировых судей и аукционистов, составляя в общей сложности 8287 военных и 6663 гражданских должностей. Поскольку вознаграждения за некоторые из этих должностей были относительно высокими, распоряжение таким патронажем было «сливовым деревом» для политика. Клинтоны были антифедералистами и выступали против принятия Конституции. В 1801 году Девитт Клинтон стал членом Совета по назначениям и вскоре диктовал его действия. Голова каждого федералистского чиновника пала. Шерифы, окружные клерки, суррогаты, рекордеры, судьи десятками, аукционисты десятками были запрещены в пользу Клинтонов. Девитт был отправлен в Сенат Соединенных Штатов в 1802 году, и в возрасте тридцати трех лет он оказался на большой дороге к политическому величию. Но он почти сразу ушел в отставку, чтобы стать мэром Нью-Йорка, должность, которую он занимал около десяти лет, лет, наполненных самыми ядовитыми драками между бурритами и бактейлами. Клинтон организовал компактную машину в городе. Предвзятое современное описание этой машины дошло до нас. «Вы [Клинтон] окружены наемной бандой, которая, хотя и предлагает лесть вашей системе ошибок, готова в первый же благоприятный момент покинуть и оставить вас. Часть из них — нуждающиеся молодые люди, которые, не исследуя зрело последствия, принесли в жертву принципы ради самовозвеличивания. Другие — просто паразиты, которые хорошо знают срок, на который они занимают свои должности, и всегда будут проявлять полное послушание тем, кто удовлетворяет их потребности. Многие из ваших последователей — одни из самых распутных в обществе. Они — бич социального и домашнего счастья, дряхлые и зависимые сводники».

В 1812 году Клинтон стал кандидатом в президенты и набрал 89 голосов выборщиков против 128 у Мэдисона. Впоследствии он стал губернатором Нью-Йорка по вопросу канала Эри; но его политическая хитрость, кажется, покинула его; и его постоянные ссоры с каждой другой фракцией в своем штате сделали его объектом постоянного огня злословия. Он, однако, научил всех своих врагов ценности добычи, и он придерживался до конца политического действия, которое он рано советовал принять другу: «В политической войне оборонительная сторона в конечном итоге проиграет. Кротость квакерства подойдет в религии, но не в политике. Я повторяю это, все ответит на энергию и решительность».

Мартин Ван Бюрен был ранним учеником Клинтона. Хотя он порвал со своим политическим шефом в 1813 году, он оставался достаточно долго в школе Клинтона, чтобы выучить каждый трюк; и он обладал таким врожденным талантом к интригам, такими гладкими манерами и такой замечательной памятью на имена, что вскоре оказался во главе гораздо более совершенной и далеко идущей машины, чем Клинтон когда-либо мечтал. Имперский штат никогда не производил равного Ван Бюрену как манипулятору законодательными собраниями. Ни один современный политик не хотел бы столкнуться с оглаской, если бы он прибег к мелким трюкам, которые Ван Бюрен использовал в законодательной политике. И когда в 1821 году он был избран в Сенат Соединенных Штатов, он стал одним из организаторов первой национальной машины.

Машина штата Ван Бюрена долгое время была известна как «Олбанское регентство». Она включала нескольких очень способных политиков: Уильяма Л. Марси, который стал сенатором Соединенных Штатов в 1831 году; Сайласа Райта, избранного сенатором в 1833 году; Джона А. Дикса, который стал сенатором в 1845 году; Бенджамина Ф. Батлера, который был генеральным прокурором Соединенных Штатов при президенте Ван Бюрене, помимо двух десятков или более видных должностных лиц штата. Она имела влиятельный орган в «Олбани Аргус», лейтенантов в каждом округе и капитанов в каждом городе. Ее доверенные агенты держали лидеров в постоянном курсе политической ситуации в каждой местности; и ее дисциплина делала желание Ван Бюрена и его коллег приказом. Федеральный и местный патронаж и мудрое распределение государственных контрактов поддерживали эту комбинацию. Когда началась практика выдвижения конвентами, Регентство сразу же осознало стратегическую ценность контроля над делегатами, и до раскола в Демократической партии в 1848 году оно буквально царило в штате.

С распадом партии федералистов пришла потеря концентрированной власти колониальными семьями Новой Англии и Нью-Йорка. Старая аристократия Юга была более удачлива в поддержании своей власти. Партия Джефферсона была не только хорошо дисциплинирована; она дала свое доверие людям, все еще привыкшим к классовому правлению, и в свою очередь была поддержана ими. В строгом смысле Вирджинская династия не была машиной, подобной Олбанскому регентству Ван Бюрена. Это был эффект концентрированного влияния людей больших способностей, а не определенная организация. Конгрессиональный кокус был инструментом, через который их влияние становилось практическим. В 1816 году, однако, было начато значительное движение за прекращение монополии Вирджинии. Оно распространилось на джефферсонианцев Севера. Уильям Х. Кроуфорд из Джорджии и Дэниел Томпкинс из Нью-Йорка выступили в качестве конкурентов Монро за номинацию кокуса. Знание этой интриги способствовало растущему восстанию против системы кокуса. Двадцать два республиканца, многие из которых, как было известно, были противниками системы кокуса, отсутствовали. Монро был номинирован с небольшим перевесом в одиннадцать голосов над Кроуфордом. К тому времени, когда Монро отслужил свой второй срок, дискредитация кокуса была завершена номинацией Кроуфорда малочисленным собранием его сторонников, которые взяли на себя смелость действовать от имени партии. У Вирджинской династии не было больше фаворитов для продвижения, и новая политическая сила ворвалась к власти за доминирующей личностью Эндрю Джексона.

Новая демократия, однако, не устранила аристократическую власть рабовладельца; и со времен Джексона до Бьюкенена это становилось все возрастающей силой в партийных советах. Вопрос рабства иллюстрирует, как компактная группа способных и решительных людей, движимых экономическим мотивом, может годами осуществлять на политической арене преобладающее влияние, даже если они представляют фактическое меньшинство нации. Это неблагоприятное условие стало возможным благодаря политической проницательности и настойчивости партийных менеджеров и нежеланию большой части людей довести реальный вопрос до конца.

До Гражданской войны, таким образом, партийная организация стала фиксированным и необходимым инцидентом в американской политике. Война изменила лицо наших национальных дел. Произошедшие изменения умножили возможности профессионального политика, и в этих возможностях, а также в перелитых энергиях и идеалах людей, мы должны искать причины тех извращений партии и партийного механизма, которые характеризовали нашу современную эпоху.

ГЛАВА III. ПРИЛИВ МАТЕРИАЛИЗМА

Гражданская война, которая потрясла страну, приведя ее к новому национальному сознанию и перестроив элементы ее экономической жизни, также привела к новой эре в политической деятельности и управлении. Соединенные Штаты после Аппоматтокса были совсем другой страной, чем Соединенные Штаты до того, как был открыт огонь по Самтеру. Война была континентальным потрясением, подобным Аппалачскому поднятию в нашей геологической истории, производящим резкие и глубокие перестройки.

Несмотря на тот факт, что в 1864 году Линкольн был избран по списку Союза, поддержанному военными демократами, республиканцы объявили триумфы войны своими собственными. Они вышли из борьбы с огромным престижем триумфальной партии и с надписью «Спасители Союза» на своих знаменах.

Смерть их мудрого и великого лидера открыла дверь для яростной партийной оргии. Президент Эндрю Джонсон не мог сдержать ярость радикальных реконструкторов; и новая политическая эра началась в буйстве догматической и наглой диктатуры, которая была усилена толпой карпетбеггеров, скалаwагов и вольноотпущенников на Юге, и не ослаблена беззаконными побуждениями Ку-клукс-клана вернуть патрицианское лидерство в доме сецессии, ни пагубным негодованием Севера. Солдат был сделан политическим активом. В течение поколения «кровавая рубашка» размахивалась перед глазами северного избирателя; и зло, как гротескное, так и ужасное, неестественной реконструкции еще не забыто на Юге.

Вторая возможность политика была найдена в быстром экономическом расширении, которое последовало за войной. Чувство безопасности на Севере, вызванное успехом оружия Союза, поддерживало безграничный оптимизм, который облегчал привлечение капитала в новые предприятия, а защитный тариф и либеральный банковский закон стимулировали промышленность. Экспорт сырья и продовольственных товаров стимулировал добычу полезных ископаемых, животноводство и фермерство. Европейский капитал искал инвестиции в американские железные дороги, шахты и промышленные предприятия. В десятилетие после войны выпуск чугуна удвоился, угля — умножился в пять раз, а стали — в сто раз. Превосходное железо и медь, пенсильванский уголь и нефть, золото и серебро Невады и Калифорнии — все приносило свои огромные ценности этому новому призыву предпринимательства. Изобретения и мануфактуры всех видов процветали. В течение 1850-60 годов производственные предприятия увеличились на четырнадцать процентов. В течение 1860-70 годов они увеличились на семьдесят девять процентов.

Закон о гомстедах от 20 мая 1862 года открыл обширные территории государственных земель для новой иммиграции. Поток населения был направлен на запад, и Запад требовал связи с Востоком. Железные дороги Юнион Пасифик и Сентрал Пасифик, пионерские трансконтинентальные линии, взращенные на щедрых земельных грантах, были знаками нового транспортного движения. Железные дороги продвигались повсюду с неслыханной быстротой. Короткие линии объединялись в далеко идущие системы. В начале семидесятых годов была организована система Пенсильвании, а Вандербильты приобрели контроль над линиями вплоть до Чикаго. Вскоре система Балтимор и Огайо расширила свою империю торговли до Миссисипи. Полгода амбициозных трансмиссисипских систем, соединяющихся с четырьмя новыми трансконтинентальными проектами, были введены в эксплуатацию.

Процветание — это всегда возможность для политика. Что наиболее значимо для исследователя политики, так это то, что процветание в это время было организовано на новой основе. До войны бизнес велся в основном отдельными лицами или партнерствами. Единица была мала; количество необходимого капитала было ограничено. Но теперь единица расширялась так быстро, потребность в капитале была так велика, империя торговли так обширна, что был необходим новый механизм собственности. Этим устройством, конечно, была корпорация. Она, действительно, существовала как торговая единица в течение многих лет. Но корпорация до 1860 года была сравнительно небольшой и в целом основывалась на уставах, предоставленных специальным актом законодательного собрания.

Никакое другое событие не имело такого практического влияния на нашу политику и нашу экономическую и социальную жизнь, как появление корпоративного устройства для владения и манипулирования частным бизнесом. Ибо оно связывает всемогущество государства с ограничениями частной собственности; оно втискивает интересы частного бизнеса в каждое законодательное собрание, которое предоставляет уставы или принимает регулирующие акты; оно уменьшает, с другой стороны, тот стимул к честности и правильному ведению дел, который частное лицо осознает как свой величайший актив в торговле, ибо оно заменяет индивидуальную ответственность групповой ответственностью и рассеивает собственность среди такого большого числа лиц, что зловещие манипуляции становятся возможными.

Но если частная корпорация, через свой интерес к широким привилегиям устава и либеральным корпоративным законам и свою преданность тарифу и консервативной финансовой политике, находила удобным вести дела с политиком и его организацией, то квазигосударственные корпорации, особенно паровые железные дороги и уличные железные дороги, находили это почти существенным для своего существования. Они получали не только свои франшизы, но часто большие бонусы из государственной казны. Только Тихоокеанские дороги были наделены империей в 145 000 000 акров государственной земли. Штаты, округа и города свободно ссужали свой кредит и давали широкие уставы новым железнодорожным линиям, которые должны были стимулировать процветание.

Городские советы, законодательные собрания, мэры, губернаторы, Конгресс и президенты были втянуты в водоворот коммерциализма. Неудивительно, что бок о бок с новой бизнес-организацией выросла новая политическая организация, и что новый бизнес-магнат сопровождался новым политическим магнатом. Партийная машина и партийный босс были естественным продуктом времени, которое было временем наживы и жадности. Это была действительно грязная реакция на высокие принципы, которые искали победы на поле битвы и которые нашли свое самое благородное воплощение в характере Авраама Линкольна.

Доминирующая и властная партия выбрала ведущего солдата Севера своим кандидатом в президенты. Генерал Грант, избранный как народный идол из-за своего военного гения, не обладал ни опытом, ни навыками, чтобы противостоять махинациям проектирующих политиков и их деловых союзников. С другой стороны, он вскоре проявил восхищение деловым успехом, что сразу поставило его в соответствие с духом времени. Он возвеличивал людей, которые могли делать деньги, а не людей, которые могли командовать идеями. Он выбрал Александра Т. Стюарта, нью-йоркского торгового принца, одного из трех самых богатых людей своего времени, министром финансов. Закон, однако, запрещал назначение на эту должность любого, кто должен был «прямо или косвенно быть обеспокоен или заинтересован в ведении бизнеса торговли или коммерции», и Стюарт был дисквалифицирован. Адольф Э. Бори из Филадельфии, чьими квалификациями были обладание огромным богатством и дружба с президентом, был назван министром военно-морского флота. Другой личный друг, Джон А. Роулинс, был назван военным министром. Третий друг, Элиху Б. Уошберн из Иллинойса, был сделан государственным секретарем. Уошберн вскоре ушел в отставку, и Гамильтон Фиш из Нью-Йорка был назначен на его место. Фиш, вместе с генералом Джейкобом Д. Коксом из Огайо, министром внутренних дел, и судьей Э. Роквудом Хором из Массачусетса, генеральным прокурором, сформировали сильный триумвират способностей и характера в Кабинете. Но, хотя Грант проявлял удовольствие в компании этих выдающихся людей, они никогда не обладали его полным доверием. Когда начались махинации за место и благосклонность, Хор и Кокс были на пути. Хор оскорбил Сенат в своих рекомендациях для федеральных окружных судей (окружной суд был тогда недавно создан), и когда президент назвал его судьей Верховного суда, Хор был отвергнут. Сенатор Кэмерон, один из главных политиков по дележу добычи того времени, сказал Хору откровенно почему: «Чего вы могли ожидать для человека, который пренебрег семьюдесятью сенаторами!» Несколько месяцев спустя (июнь 1870 г.) президент прямо попросил отставки Хора, жертва богам Сената, чтобы купить их благосклонность для договора по Санто-Доминго.

Осенью Кокс подал в отставку. В качестве министра внутренних дел он курировал Патентное ведомство, Бюро переписи населения и Индейскую службу — все эти учреждения требовали множества назначений. Он попытался ввести некое подобие квалификационного экзамена для соискателей должностей и решительно протестовал против политических сборов, взимаемых с клерков его ведомства. Он особенно задел сенаторов Кэмерона и Чендлера, партийных вождей, имевших доступ к президенту. Генерал Кокс прямо заявил: «Мои взгляды на необходимость реформы государственной службы привели меня в той или иной степени к столкновению с планами наших активных политических менеджеров, и чувство долга вынудило меня противостоять некоторым их методам работы». Эти примеры показывают, как партийные вожди неумолимо настаивали на своих требованиях. Для них государственная служба была главным образом средством достижения партийных целей, а основной обязанностью президента и его кабинета — удовлетворение партийных нужд. Генерал Кокс говорил, что распределение должностей занимало «большую часть времени президента и всего его кабинета». Гарфилд писал (1877): «Одной трети рабочего времени сенаторов и представителей едва ли достаточно, чтобы удовлетворить требования, предъявляемые к ним в связи с назначениями на должности».

Наряду с партийными мотивами процветало стремление к наживе. Были люди, для которых партии означали лишь возможность быстрого обогащения. Восхищение президента коммерческим успехом и его неспособность распознать мотивы подхалимов умножали их возможности, и за восемь лет его администрации был завершен пагубный союз бизнеса и политики.

Во время второй кампании Гранта (1872 г.), когда Горас Грили предпринял свою ошеломляющую попытку баллотироваться в президенты, газета New York Sun намекнула на грубые и массовые подкупы конгрессменов Оуксом Эймсом и его сообщниками, построившими железную дорогу Union Pacific — предприятие, которому Соединенные Штаты щедро помогали займами и субсидиями.

Впоследствии три комитета Конгресса — два в Палате представителей и один в Сенате (комитет Поланда, комитет Уилсона и комитет Сената) — расследовали эти обвинения. Их расследования вскрыли тот факт, что Эймс, будучи членом Палаты представителей, основным акционером Union Pacific и душой предприятия, организовал по существующему уставу штата Пенсильвания строительную компанию под названием Credit Mobilier, акции которой были выпущены на имя Эймса и его сообщников. Credit Mobilier были выданы облигации и акции Union Pacific, которые были оплачены «не более чем тридцатью центами за доллар при строительстве дороги»*. Поскольку Соединенные Штаты, помимо щедрых земельных даров, фактически гарантировали стоимость строительства, санкционировав выпуск государственных облигаций, доллар в доллар и наравне с облигациями дороги, мотив этой грандиозной махинации, передавшей дорогу в руки строительной компании, был ясен. Теперь утверждалось, что акции Credit Mobilier, приносившие дивиденды в триста сорок процентов, были распределены Эймсом среди многих его коллег по Конгрессу, чтобы предотвратить угрозу расследования. Выяснилось, что некоторые члены Конгресса наотрез отказались иметь дело с этими акциями; другие отказались после раздумий; третьи купили их напрямую; другие же, увы, «купили» их с условием оплаты из будущих дивидендов.

* Показания перед комитетом Уилсона.

Большинство членов Конгресса, замешанных в этом грязном деле, были оправданы комитетом Поланда от «каких-либо коррупционных мотивов или целей». Однако Оуксу Эймсу из Массачусетса и Джеймсу Бруксу из Нью-Йорка было рекомендовано покинуть Палату представителей, а Паттерсону из Нью-Гэмпшира — Сенат. Палата, однако, ограничилась порицанием Эймса и Брукса, а Сенат позволил сроку полномочий Паттерсона истечь, поскольку до него оставалось всего пять дней. Каким бы ни было мнение Конгресса и что бы ни открывало внимательное прочтение показаний беспристрастному уму в наши дни, для избирателей того времени эти разоблачения стали шоком. Некоторые из самых доверенных конгрессменов были втянуты в болото подозрений, среди них Гарфилд, Доус, Скофилд, Уилсон — вновь избранный вице-президент, Колфакс — уходящий вице-президент. Колфакс был кумиром публики, видевшим себя президентом; теперь, сломленный и опозоренный, он покинул национальную столицу, чтобы никогда больше не возвращаться на государственную службу.

В 1874 году произошли разоблачения «Виски-ринга». Они затронули сотрудников Службы внутренних доходов США и винокуров в налоговом округе Сент-Луиса, а также ряд чиновников в Вашингтоне. Бенджамин Х. Бристоу, став министром финансов в июне того же года, сразу почуял коррупцию. Он обнаружил, что в 1871–1874 годах только около трети виски, отправленного из Сент-Луиса, было обложено налогом и что правительство было обмануто почти на 3 000 000 долларов. «Если винокур был честен, — говорит выдающийся историк Джеймс Форд Роудс, — чиновники заманивали его в какое-нибудь техническое нарушение закона, после чего в силу своих полномочий конфисковывали его винокурню, предоставляя ему выбор между банкротством или партнерством в их операциях; и, как правило, он сдавался».

Макдональд, куратор налогового округа Сент-Луиса, был главой «Виски-ринга». Он осыпал подарками президента Гранта, который с поразительным безразличием и наивностью принимал такие знаки внимания из любых источников. Орвилл Э. Бэбкок, личный секретарь президента, пользовавшийся полным доверием простодушного генерала, вскоре оказался в сетях расследования. Грант поначалу заявлял: «Если Бэбкок виновен, то нет человека, который хотел бы доказательства его вины больше, чем я, ибо это величайшее предательство по отношению ко мне, которое только можно совершить». Однако, когда Бэбкоку было предъявлено обвинение в соучастии в обмане правительства, президент не колеблясь заявил под присягой, что никогда не видел в поведении Бэбкока ничего, что указывало бы на его причастность к «Виски-рингу», и что он всегда «высоко ценил его честность и эффективность». Президент и другими способами проявлял готовность защищать своего личного секретаря. Присяжные оправдали Бэбкока, но общественность — нет. Он был вынужден уйти в отставку под давлением общественного осуждения, а позже ему было предъявлено обвинение в заговоре с целью кражи документов, содержащих компромат. Но Грант, похоже, так и не утратил к нему доверия. Трое из тех, кто был отправлен в тюрьму за соучастие в махинациях с виски, были помилованы через шесть месяцев. Макдональд, главарь банды, отбыл лишь один год своего срока.

За разоблачением «Виски-ринга» последовало еще более ошеломляющее унижение. Комитет Палаты представителей по расходам военного министерства рекомендовал подвергнуть импичменту военного министра генерала Уильяма У. Белнапа за «тяжкие преступления и проступки во время пребывания в должности», и Палата единогласно приняла эту рекомендацию. Доказательства, на которых комитет основывал свою решительную рекомендацию, вскрыли грязнейший дележ добычи между министром, его женой и двумя негодяями, которые по очереди занимали выгодную должность торговца в Форт-Силле на Индейской территории.

Отчет комитета был зачитан около трех часов дня 2 марта 1876 года. В первой половине того же дня Белнап отправил прошение об отставке президенту, который немедленно его принял. Президент и Белнап были личными друзьями. Но уверенность в вероломстве Белнапа не была поколеблена ни позицией президента, ни голосованием Сената по статье об импичменте — 37 «виновен», 25 «не виновен», — ибо доказательства были слишком убедительны. Общественность к тому времени знала о детской слабости Гранта держаться за своих друзей; и 93 из 25 сенаторов, проголосовавших «не виновен», публично заявили, что сделали это не потому, что считали его невиновным, а потому, что полагали, будто не имеют юрисдикции в отношении чиновника, который уже подал в отставку.

Было много и других мелких признаков того урожая, который грубый материализм пожинал на политическом поприще. Правительства штатов и городов сдавались на милость политических бандитов. В 1871 году губернатор Небраски был смещен за растрату. Канзас был потрясен разоблачениями наглого взяточничества на выборах в Сенат (1872–1873 гг.). Генерал Шенк, представлявший Соединенные Штаты при Сент-Джеймсском дворе, унизил свою страну, ввязавшись в мошенническую горнодобывающую схему.

В своей речи перед Сенатом, который тогда судил генерала Белнапа, сенатор Джордж Ф. Хор 6 мая 1876 года подвел итог величайшим мерзостям:

«Моя собственная общественная жизнь была очень короткой и незначительной, едва выходя за рамки одного срока сенаторских полномочий. Но за этот короткий период я видел, как пять судей высшего суда Соединенных Штатов были изгнаны с должности под угрозой импичмента за коррупцию или злоупотребления. Я слышал насмешки из уст самых дружелюбных людей о том, что, когда Соединенные Штаты предстали на Востоке, чтобы принять участие вместе с цивилизованным миром в благородном соревновании в искусствах жизни, единственным продуктом их институтов, в котором они превзошли всех остальных вне всякого сомнения, была коррупция. Я видел, как в штате, занимающем первое место в Союзе по мощи и богатству, четыре судьи судов были подвергнуты импичменту за коррупцию, а политическое управление ее главного города стало позором и притчей во языцех во всем мире. Я видел, как председатель Комитета по военным делам в Палате представителей поднялся со своего места и потребовал исключения четырех своих коллег за продажу ими своего официального права выбирать юношей для обучения в наших великих военных училищах. Когда величайшая железная дорога мира, связывающая континент и соединяющая два великих моря, омывающих наши берега, была закончена, я видел, как наш национальный триумф и ликование сменились горечью и стыдом из-за единогласных отчетов трех комитетов Конгресса — двух в Палате и одного здесь, — что каждый шаг этого грандиозного предприятия был сделан путем мошенничества. Я слышал в самых высоких кабинетах бесстыдную доктрину, провозглашенную людьми, состарившимися на государственной службе, что истинный путь к власти в Республике — это подкуп народа должностями, созданными для его обслуживания, а истинная цель, ради которой ее следует использовать, когда она получена, — это продвижение эгоистичных амбиций и удовлетворение личной мести. Я слышал, что подозрения преследуют доверенных спутников президента».

Эти поразительные факты не подорвали престиж республиканцев, «спасителей Союза», и не смирили их лидеров. Один из них, сенатор Форбейкер, говорит: * «Кампания (1876 г.) со стороны демократов сделала акцент на идее реформ и эксплуатировала Тилдена как великого губернатора-реформатора Нью-Йорка и человека, лучше всего подходящего в стране для проведения реформ в правительстве Соединенных Штатов. Никакие реформы не были нужны, но такой факт никогда не мешал кампании за реформы». Ортодоксия политика оставалась непоколебимой. Аргументы Форбейкера были кредо тысяч: «Республиканская партия успешно вела войну; реконструировала штаты; реабилитировала наши финансы и привела к выкупу бумажных денег золотом». Мемуары политиков и государственных деятелей того периода, таких как Каллом, Форбейкер, Платт, даже Хор, пронизаны непоколебимой верой в партию и окрашены убеждением, что функция правительства — помогать бизнесу. Платт, например, упоминая позицию Блейна как спикера в семидесятых годах, сказал: «Что мне нравилось в нем, так это его откровенное и настойчивое утверждение, что гражданин, который больше всего любит свою партию и лоялен к ней, лоялен к своей стране и больше всего любит ее». И много лет спустя, когда появился новый тип лидера, представляющий новую эру убеждений, Платт был глубоко обеспокоен. Его знаменитое письмо Рузвельту, когда «лихого наездника» прочили в губернаторы Нью-Йорка (1899), показывает нежелание старика видеть знамения времени: «Что меня действительно беспокоило, так это вот что: я слышал из многих источников, что вы немного вольны в вопросах отношений капитала и труда, трестов и объединений, и, действительно, по многочисленным вопросам, которые недавно возникли в политике, затрагивающим безопасность доходов и право человека вести свой собственный бизнес по-своему, разумеется, с должным уважением к Десяти заповедям и Уголовному кодексу».

* «Заметки из насыщенной жизни», том I, 98.

Лидеры обеих великих партий твердо и искренне верили, что долг правительства — помогать частному предпринимательству и что стимулирование бизнеса помогает всем. Этот догмат веры, наряду с доктриной святости партии, был естественным продуктом условий, описанных в начале этой главы — войны и значительного экономического подъема после нее. Это стало причиной союза бизнеса и политики. Это сделало машину и босса зловещими и вездесущими тенями легитимной организации и руководства.

ГЛАВА IV. ПОЛИТИК И ГОРОД

Гигантская национальная машина, созданная во время администрации Гранта, была бы неэффективной без местных источников власти. Эти источники власти были найдены в городах, которые процветали благодаря новорожденной торговле и промышленности, удивительно быстро увеличивались в количестве и размерах и предлагали политическим манипуляторам возможности, которые редко имели аналоги. *

* В период с 1860 по 1890 год число городов с населением 8000 и более жителей увеличилось со 141 до 448, составив 226 в 1870 году. В 1865 году менее 20% нашего населения жили в городах; в 1890 году — более 30%; в 1900 году — 40%; в 1910 году — 46,3%. К 1890 году было шесть городов с населением более полумиллиона жителей, пятнадцать — более 200 000 и двадцать восемь — более 100 000. В 1910 году было двадцать восемь городов с населением более 200 000, пятьдесят городов — более 100 000 и девяносто восемь — более 50 000. Нередко город удваивал свое население за десятилетие. За десять лет Бирмингем вырос на 245%, Лос-Анджелес — на 211%, Сиэтл — на 194%, Спокан — на 183%, Даллас — на 116%, Скенектади — на 129%.

Структура управления американского города основана на английской системе, примером которой служат города колониальной Америки. Их хартии были получены от Короны, а дела велись мэром и советом, состоящим из олдерменов и членов совета. Мэр обычно назначался; совет избирался электоратом, владеющим собственностью. В Новой Англии прославленное городское собрание было важным органом местного самоуправления.

После Революции мэры, как и члены совета, стали избираться, а хартии городов выдавались законодательным органом, а не исполнительной властью штата. В колониальные времена хартии даровались Королем. Они закрепляли за городом определенные иммунитеты и четко определенные сферы автономии. Но когда законодательным органам было дано право выдавать хартии, они низвели хартию до уровня законодательного акта, который мог быть изменен или отменен любым последующим законодательным органом, тем самым открывая удобное поле для политического маневрирования. Суды, более того, толковали эти хартии строго, удерживая города в жестких рамках тех полномочий, которые им делегировали законодательные органы.

Задача управления ранним американским городом была довольно простой. В 1790 году Нью-Йорк, Филадельфия, Бостон, Балтимор и Чарльстон были единственными городами в Соединенных Штатах с населением более 8000 человек; все вместе они насчитывали едва ли 130 000 жителей. Их население было однородным; их потребности были невелики; и они все еще находились в том счастливом детстве, когда каждый избиратель знал почти каждого другого избирателя и когда каждый знал дела своего соседа так же хорошо, как свои собственные, а может быть, и лучше.

Постепенно города осознали свои новые потребности и потребовали общественных услуг — освещения, уборки улиц, пожарной охраны, народного образования. Всеми этими вопросами, однако, могли легко заниматься мэр и комитеты совета. Но когда эти города начали быстро разрастаться, они быстро переросли свои колониальные одежды. Тем не менее законодательные органы неохотно отбрасывали старые одежды. Можно сказать, что с 1840 по 1901 год, когда был введен Галвестонский план комиссионного управления, американское муниципальное управление было не чем иным, как серией состязаний между небольшой группой бдительных граждан, пытающихся возложить ответственность на государственных чиновников, и несколькими ловкими политиками, пытающимися уклониться от ответственности; обе стороны апеллировали к электорату, который был обычно сонным, но подверженным периодическим пробуждениям через спазмы праведности.

В эту эпоху ни один важный город не оставался застрахованным от безжалостного законодательного вмешательства. Год за годом законодательный орган менял чиновников и обязанности по указке босса. Принимались «законы о потрошении» (ripper bills), разрывающие на части всю административную систему важных муниципалитетов. Город становился игрушкой босса и машины.

На протяжении постоянных сдвигов, которые претерпевали наши городские правительства, можно, однако, различить три общих плана управления.

Первый заключался в сосредоточении власти в городском совете, состоящем либо из двух палат — совета олдерменов и общего совета, как в Нью-Йорке, Филадельфии и Чикаго, либо из одного совета, как во многих меньших городах. Вскоре стало очевидно, что большой орган, чья главная функция — законодательство, совершенно не приспособлен для того, чтобы заниматься административными деталями. Такой орган, чтобы вести дела, должен действовать через комитеты. Ответственность распыляется. Фаворитизм возможен при заключении контрактов, при назначениях, при размещении городских средств, при проведении общественных работ, при закупке товаров и недвижимости и тысячей других способов. Таким образом, контролируя назначение комитетов, ловкий манипулятор мог фактически контролировать всю муниципальную деятельность и сделать себя повелителем города.

Второй план управления пытался сделать мэра контролирующей силой. Он сводил совет к законодательному органу и возвышал мэра до реального исполнителя с правом назначать и смещать глав департаментов, тем самым делая его ответственным за городскую администрацию. Бруклин при мэре Сете Лоу был обнадеживающим примером такого типа управления. Но этот тип редко встречался в чистом виде. Политикам удавалось либо избрать послушного мэра, либо ограничить его власть, добившись того, чтобы главы департаментов избирались, назначались советом или утверждались им. Если совет держал ключ от городской казны, босс правил, ибо члены совета из правильно «джерримендерированных» округов обычно могли быть надежными исполнителями его воли.

Третьей формой управления было управление советами (комиссиями). Здесь была предпринята попытка передать управление различными муниципальными видами деятельности в руки независимых советов. Так, один совет отвечал за полицию, другой — за пожарную службу, третий — за общественные работы и так далее. Часто таких советов было дюжина, а нередко и более тридцати в одном городе, как в Филадельфии. Иногда эти советы избирались народом; иногда назначались советом; иногда назначались мэром; в одном или двух случаях они назначались губернатором. Часто их полномочия делились с комитетами совета; комитет по полиции, например, делил с Советом комиссаров полиции руководство делами полиции. Обычно эти советы не были подотчетны никому, кроме электората (да и то отдаленно), и были полностью лишены координации, представляя собой простое скопление независимых образований, как правило, с плохо определенными полномочиями.

Иногда законы предусматривали, что не все члены назначаемых советов должны «принадлежать к одной политической партии» или «быть одного политического мнения по вопросам штата и национальным вопросам». Ясно, что намерение состояло в том, чтобы стереть партийную окраску таких советов. Но это устройство не было камнем преткновения для босса. Какими бы ни были «мнения» по национальным вопросам у назначенных людей, они обычно имели полное взаимопонимание с назначающими властями по местным вопросам. Еще в 1898 году демократический мэр Нью-Йорка (Ван Уик) в одностороннем порядке сместил двух республиканских членов Совета комиссаров полиции и заменил их республиканцами по своему вкусу. По правде говоря, двухпартийный совет идеально вписывался в двухпартийный режим, существовавший во многих городах, при котором окружные должности распределялись между одной партией, городские — между другой, а добыча — между обеими. Сомнительно, чтобы какое-либо устройство было более обманчивым и менее удовлетворительным, чем двухпартийный совет.

Читателя не следует вводить в заблуждение, будто какой-то один из этих планов муниципального управления преобладал в какое-то одно время. Все они существуют до сих пор, одновременно с более новыми планами комиссионного управления и управления сити-менеджером.

Рука об руку с этими экспериментами в правительственных механизмах для растущих городов шло быстро увеличивающееся расходование государственных средств. Улицы нужно было прокладывать, мостить и освещать; расширять канализацию; увеличивать возможности пожаротушения; строить школы; приобретать парки, бульвары и игровые площадки, а также предпринимать множество новых видов деятельности муниципалитетом. Все это приносило прибыль на мельницу политика. То же самое делал его контроль над полицией и полицейскими судами. И, наконец, когда город протянул свои жадные улицы далеко в сельскую местность, возникла необходимость в быстром транспорте, что открыло для муниципального политика новое Эльдорадо.

Согласно нашим законам, право коммунального предприятия занимать общественные улицы основано на франшизе от города. До дней референдума франшиза предоставлялась городским советом, обычно как монополия, иногда бессрочно; и до сравнительно недавнего времени корпорация ничего не платила городу за права, которые она приобретала.

Когда мы задумываемся о том, что в течение нескольких десятилетий после открытия электрической энергии каждый город, большой и малый, имел свое трамвайное и электрическое освещение, и что большинство этих городов через свои советы раздавали эти монопольные права на долгие периоды времени, мы можем представить себе княжескую совокупность даров, которые коммунальные корпорации получили из рук наших муниципальных правительств, и характер искушений, которые эти корпорации могли распространить перед жадным взором тех, чей жест скреплял грант.

Но не только при предоставлении франшизы босс и его машина искали добычу. Коммунальное предприятие, к которому постоянно обращаются за услугами, является постоянной возможностью для политического манипулятора. Коммунальные корпорации могли делиться своим патронажем с политиком в обмен на услуги. Через свой контроль над многими рабочими местами и через свое влияние в банках они могли оказывать широкий ассортимент услуг политику в обмен на его влияние; например, в вопросах регулирования дорожного движения, разрешения на вскрытие улиц, инспекционных законов, тарифных сеток, налоговых оценок, отчетов коронеров или присяжных.

Когда политик шел к избирателям, он ловко скрывал свои замыслы под именем одной из национальных партий. Избирателей просили голосовать за республиканца или демократа, а не за политику муниципального управления или другие местные стратегии. Система комитетов, кокусов, конвентов, выстроенная в каждом городе, была связана с национальной организацией. Гражданина Нью-Йорка, например, просили голосовать не за Бродвейскую франшизу, которая вызвала такой скандал в восьмидесятых годах, а за олдерменов, баллотирующихся по национальному тарифному списку!

Электорат был сонным и позволял политику делать то, что он хотел. Множество жителей города происходило главным образом из двух источников: из Европы и из сельских районов нашей собственной страны. Те, кто приезжал в город из деревни, руководствовались промышленными мотивами; они искали более широких возможностей; они вскоре погружались в свои задачи и мало обращали внимания на общественные вопросы. Иностранные иммигранты, которые переполняли наши города, были чужды американским институтам. Они сформировали неоднородное население, для которого общий идеал управления был неизвестен, а демократия — словом без смысла. Эти иностранцы легко поддавались влиянию и легко управлялись. Согласно старым законам о натурализации, их сгоняли в суды прямо перед выборами и принимали в гражданство. В Нью-Йорке их натурализовали под руководством партийных агентов на участках, нередко со скоростью один человек в минуту! И до дней законов о регистрации бюллетени раздавались им, и их вели к избирательным урнам, как благотворительным детям дают экскурсионные билеты и ведут на их ежегодный летний пикник.

Небрежные методы натурализации были раскрыты после того, как вступил в силу новый закон (1906 г.). Десятки тысяч избирателей, которые думали, что они граждане, обнаружили, что их документы были лишь декларациями о намерениях, или «первыми бумагами». Другие десятки тысяч потеряли даже эти бумаги и не могли указать суды, которые их выдали; а еще тысячи обнаружили, что суды, которые их натурализовали, не имели юрисдикции в этом вопросе.

Босс находил возможности для проведения выборов не только среди этих новичков. Плотные городские кварталы были удобными местами для проживания «плавающих» избирателей. Прямо перед выборами население деловых кварталов в крупных городах удивительно возрастало. Босс в полной мере использовал психологические и социальные реакции города на индивида, инстинктивно зная, насколько легче развращать людей, когда они сливаются с толпой и теряют чувство личной ответственности.

Таким образом, именно в городе промышленная политика нашла свою естественную среду обитания. Теперь мы более внимательно рассмотрим некоторые события, возникшие в такой среде.

ГЛАВА V. ТАММАНИ-ХОЛЛ

До Войны за независимость было организовано множество обществ для помощи делу независимости. Их иногда называли «Сыны свободы», а нередко и «Сыны Святого Таммани» в честь индейского вождя, которого традиция окутала добродетелью. Название, вероятно, было принято, чтобы высмеять роялистские общества, названные в честь Святого Георгия, Святого Давида или Святого Андрея. После войны эти общества исчезли. Но в Нью-Йорке Уильям Муни, обойщик, реорганизовал местное общество в «Общество Таммани или Колумбийский орден», посвященное, по-видимому, дружескому общению и благотворительности. Его офицеры носили индейские титулы, а церемонии были в той или иной степени заимствованы у краснокожих, не только из-за их уникального и живописного характера, но и чтобы подчеркнуть истинно американские и антибританские убеждения его членов. Общество привлекало ту часть населения города, которая наслаждалась грубыми церемониями и стимулирующими зельями, которые всегда их сопровождали, в основном мелких лавочников и ремесленников. Именно среди этого класса дух недовольства властью федерализма был наиболее силен — дух, который часто становился решающим в наших политических судьбах.

Это было еще время «джентльменов», кюлотов, серебряных пряжек на туфлях, напудренных париков и кружевных жабо. Только налогоплательщики и имущие лица могли голосовать, а государственная должность все еще была наделена определенными прерогативами и привилегиями. Демократия была немногим больше, чем просто названием. Однако существовало четкое разделение настроений, и дрейф к демократии ускорялся иммиграцией. Новички были в основном из низших классов, среди которых доктрины демократического недовольства были желанны.

Таммани вскоре стала партийной. Члены-федералисты вышли из нее, вероятно, под влиянием предупреждения Вашингтона против тайных политических обществ. К 1798 году это был республиканский клуб, собиравшийся в различных тавернах, наконец выбравший «Длинную комнату» Мартлинга для своих ночных попоек. Вскоре после этого была принята новая конституция, которая ловко превратила общество в компактную политическую машину, где каждый член подписывался под клятвой, что будет сопротивляться посягательствам централизованной власти на штат.

Традиция гласит, что преобразователем Таммани в первую компактную и эффективную политическую машину был Аарон Берр. Нет прямых доказательств того, что он написал новую конституцию. Но есть косвенные доказательства. Действительно, это было бы не в духе Берра, если бы он оставил какие-либо письменные доказательства своей связи с организацией. Ибо Берр был одним из тех интриганов, которые наслаждаются тайной, которые всегда скрывают свои замыслы и никогда не связывают себя письменно, не оставив дюжины лазеек для побега. К этому времени он был заметной фигурой в американской политике. Его мастерство проявилось в Олбани, как в принятии законодательства, так и в переигрывании Гамильтона и избрании себя сенатором Соединенных Штатов против мощной комбинации Ливингстонов и Скайлеров. Он плел интриги ради президентства по мере приближения кампании 1800 года, и Таммани должна была стать точкой опоры, чтобы поднять его на это видное место.

Под явным руководством Мэтью Л. Дэвиса, главного лейтенанта Берра, каждый округ города был тщательно организован, был составлен список для голосования, десятки новых членов были присягнуты Таммани, и в течение трех дней голосования (в штате Нью-Йорк до 1840 года выборы длились три дня), пока Гамильтон произносил красноречивые речи за федералистов, Берр тайно манипулировал нитями своей машины. Берр и Таммани победили в Нью-Йорке, хотя Берру не удалось выиграть президентство. Политическая карьера этой замечательной организации, которая пережила более ста двадцати лет бурной истории, была теперь хорошо запущена.

С того времени и до настоящего момента история Таммани-холла — это история побед, сопровождаемых периодическими разоблачениями коррупции и фаворитизма; ссор с губернаторами и президентами; партийных драк между «штатом» и «городом»; уклонения, когда ее сахемы были нежеланны в Белом доме; периодических проявлений патриотизма для маскировки своих более грубых преступлений; многолетней благотворительности для более прочного закрепления на беднейшем населении, которое всегда было источником ее власти; колоссальных муниципальных предприятий для распределения прибыли; и постоянной политической эффективности благодаря проницательному руководству, замечательной адаптивности к нуждам часа и терпению, которое переживает любую «реформу».

Она рано проявила все черты, которые сделали ее успешной. В 1801 году с целью проведения городских выборов она предоставила тридцати девяти мужчинам деньги на покупку домов и участков в одном округе, а семидесяти мужчинам — деньги на ту же цель в другом округе, тем самым создав свободных держателей земли для целей голосования. В 1806 году Бенджамин Ромейн, великий сахем, был смещен с должности городского контролера своей собственной партией за приобретение земли у города без оплаты. В 1807 году несколько управляющих городскими учреждениями были уволены за мошенничество. Инспектор хлеба, сахем, ушел в отставку, потому что его угроза вымогать одну треть сборов у своих подчиненных стала достоянием общественности. Несколько сборщиков налогов, все видные деятели Таммани, были вынуждены возместить городу дефицит в своих счетах. Один из ведущих олдерменов использовал свое влияние, чтобы побудить город продать землю его зятю по низкой цене, а затем предложил городу выкупить ее обратно за цену, во много раз превышающую ее стоимость. Муни, основатель общества, теперь управляющий богадельней, был пойман на характерном мошенничестве. Его зарплата составляла 1000 долларов в год, плюс 500 долларов на семейные расходы. Но было обнаружено, что его «расходы» составляли 4000 долларов в год и что он записал на свой счет 1000 долларов на припасы и многочисленные суммы на «мелочи для миссис Муни».

В сентябре 1826 года Большое жюри вынесло обвинительное заключение против Мэтью Л. Дэвиса и ряда других членов Таммани за обман нескольких банков и страховых компаний на сумму более 2 000 000 долларов. Это произвело огромную сенсацию. Политическое влияние было немедленно приведено в действие, и только второстепенные обвиняемые были отправлены в тюрьму.

В 1829 году Сэмюэл Свартваут, один из лидеров Таммани, был назначен сборщиком порта Нью-Йорка. Его падение произошло в 1838 году, и он бежал в Европу. Его растраты в Таможне оказались более 1 222 700 долларов; и «свартваутство» стало полезной фразой до времен Твида. Его сменил Джесси Хойт, другой сахем и печально известный политик, против которого в Высшем суде было зарегистрировано несколько судебных решений о невыполнении обязательств, которые были удовлетворены очень скоро после его назначения. В это время другой вождь Таммани, У. М. Прайс, федеральный прокурор Южного Нью-Йорка, совершил растрату на 75 000 долларов.

Именно в 1851 году был избран совет, широко известный как «Сорок разбойников». В нем Уильям М. Твид прошел свое обучение. Некоторые из маневров этого совета и других чиновников были раскрыты Большим жюри в его представлении от 23 февраля 1853 года. В представлении говорится: «Было ясно показано, что огромные суммы денег были потрачены на получение железнодорожных грантов в городе, и что на решение и получение гранта железной дороги Восьмой авеню была потрачена сумма, настолько большая, что она поразила бы самого доверчивого; но вследствие добровольного отсутствия важных свидетелей Большое жюри осталось без прямых показаний о конкретных получателях различных сумм».

Эти и другие разоблачения привели к ряду поправок к городской хартии, окружив большими гарантиями продажу или аренду городской собственности и заключение контрактов; был избран реформаторский совет. Сразу же по пятам этого реформаторского движения последовал позорный режим Фернандо Вуда, способного, хитрого, беспринципного политика, который начал с того, что объявил себя реформатором, но вскоре стал боссом в самом оскорбительном смысле этого слова — не, однако, в Таммани-холле, ибо он был изгнан из этой организации после своего переизбрания мэром в 1856 году. Он немедленно организовал свою собственную машину, Моцарт-холл. Ожесточенная борьба между двумя машинами стоила городу огромной суммы, ибо налогоплательщики были обложены поборами для оплаты счетов.

В тревожные дни Гражданской войны, когда умы вдумчивых граждан были заняты национальными проблемами, волна реформ то поднималась, то опускалась. В 1863 году мэром был избран кандидат-реформатор, но Таммани вернулась к власти два года спустя, обеспечив избрание, а затем переизбрание Джона Т. Хоффмана. Хоффман обладал значительными способностями и привлекательной личностью. Его рвение к высокой должности, однако, сделало его легко поддающимся манипуляторам. Таммани сделала его губернатором и планировала выдвинуть его в президенты. За его популярностью, которая была значительной, и прикрытая большими волнениями войны, реконструкции и импичмента Эндрю Джонсона, скрывался Ринг, разоблачения и признания которого вскоре должны были поразить всех.

Главным «рингером» был Уильям М. Твид, и его имя всегда будет ассоциироваться в общественном сознании с политическим боссством. Это его бессмертие. Он был стульником по профессии, вульгарным добряком по натуре, политиком по обстоятельствам, боссом по эволюции и взяточником по выбору. Он стал великим сахемом Таммани и председателем генерального комитета. Этим комитетом он правил с прямолинейной грубостью. Когда он хотел, чтобы вопрос был принят, он не просил голосовать против; и вскоре его стали называть «Боссом» — титул, на который он никогда не обижался и который с тех пор закрепился в нашей политике. Так он правил Таммани железной рукой; делал назначения произвольно; запугивал, покупал и торговал; стал президентом Совета супервайзеров, тем самым держа ключ к финансовой политике города; и был избран сенатором штата, тем самым направляя предоставление законодательных услуг своему городу и своим корпорациям.

В 1868 году Таммани привела Хоффмана в губернаторское кресло, а в следующем году демократы получили контроль над законодательным собранием штата. Твид теперь добился принятия новой хартии, которая фактически положила Нью-Йорк в его карман, передав финансы мегаполиса полностью в руки Совета по распределению, в котором он доминировал. Председателем этого Совета был мэр города, имевший право назначать других членов. Он немедленно назвал Твида, Коннолли и П. Б. Суини. Это был знаменитый Ринг. Мэром был А. Оуки Холл, прозванный своими приятелями «Элегантным Оуки» за его любовь к клубам, обществу, каламбурам и стихам; но Наст называл его «О. К. Хаул» (O. K. Haul — «Окейский улов»). Суини, широко известный как «Пит», был способным юристом и, как полагали, был заговорщиком квартета. Наст превратил его среднюю инициальную букву Б. в «Мозги» (Brains). Коннолли был просто грубым гангстером.

У Ринга были некоторые основания верить в свою неуязвимость. Он контролировал губернатора и законодательный орган, был грозной силой в национальных советах Демократической партии, а его губернатор широко упоминался в качестве кандидата в президенты. Он обладал полной властью над городским советом, мэром и многими судьями. Он был в партнерстве с Гулдом и Фиском из Erie, которые тогда пожинали большие урожаи на Уолл-стрит, а также с уличными железными дорогами и другими коммунальными корпорациями. Благодаря несметным щедротам он заглушал соперничество изнутри и критику снаружи. И когда подозрение впервые подало голос, он ловко пригласил комитет видных и богатых граждан во главе с Джоном Джейкобом Астором проверить счета контролера. После шести часов, проведенных в Сити-холле, эти почтенные джентльмены подписали оправдание, заявив, что «дела города под руководством контролера ведутся правильным и добросовестным образом».

Таким образом укрепившись, Ринг взимал дань с каждой муниципальной деятельности. Каждому, у кого был счет к городу, будь то за выполненную работу или поставленные материалы, говорили добавить к сумме своего счета сначала 10%, позже 66%, и, наконец, 85%. Один человек показал, что ему сказали увеличить до 55 000 долларов его счет в 5000 долларов. Он получил свои 5000 долларов; Ринг получил 50 000 долларов. Строительство здания суда, до сих пор известного как «Здание суда Твида», оценивалось в 3 000 000 долларов, но стоило во много раз больше. Статья «ремонт приспособлений» составила 1 149 874,50 доллара до того, как здание было завершено. Сорок стульев и три стола стоили 179 729,60 доллара; термометры стоили 7500 долларов. Г. С. Миллер, плотник, получил 360 747,61 доллара, а штукатур по имени Грей — 2 870 464,06 доллара за девять месяцев «работы». Times окрестила его «Принцем штукатуров». «Штукатур, который может заработать 138 187 долларов за два дня [20 и 21 декабря], и это в разгар зимы, не должен быть бедным». Ковры стоили 350 000 долларов, причем большая часть брюссельских и аксминстерских ковров ушла в новый отель Metropolitan, только что открытый сыном Твида.

Влияние Ринга на законодательный орган осуществлялось через взяточничество, а не через партийную приверженность. Сам Твид признался, что дал одному человеку в Олбани 600 000 долларов за покупку голосов для принятия своей хартии; а Сэмюэл Дж. Тилден оценил общие расходы на эту цель более чем в один миллион долларов. Твид сказал, что купил пять республиканских сенаторов по 40 000 долларов за каждого. Голосование по хартии было 30 против 2 в Сенате, 116 против 5 в Ассамблее. Подобные суммы тратились в Олбани на обеспечение корпоративных услуг. Законопроект о виадучной железной дороге — тому пример. Этот законопроект уполномочивал компанию, практически принадлежащую Рингу, построить железную дорогу на или над любой улицей в городе. Он предусматривал, что город должен подписаться на 5 000 000 долларов акций; и он освобождал компанию от налогообложения. Были внесены сопутствующие законопроекты, позволяющие компании расширять и выравнивать любые улицы — любимая «работа» взяточника из Таммани. К счастью для города, разоблачение произошло до того, как эта чудовищная схема могла быть приведена в действие.

Газеты в городе были сильно субсидированы. Газетам в Олбани щедро платили за печать. Одна из газет Олбани получила 207 900 долларов за один год работы, которая стоила менее 10 000 долларов. Полдюжины репортеров ведущих ежедневных газет были зачислены в городскую ведомость на зарплату от 2000 до 2500 долларов в год за «услуги».

Гималайский размер этих мошенничеств и их монументальная наглость побудили New York Sun в шутку предложить воздвигнуть статую главному Барону-разбойнику «в ознаменование его заслуг перед содружеством». Было разослано письмо с просьбой о средствах. В Нью-Йорке, как полагала Sun, было много людей, которые не отказались бы внести вклад. Но Твид отклонил честь. В выпуске от 14 марта 1871 года Sun поместила такой заголовок:

«СКРОМНОСТЬ ВЕЛИКОГО ЧЕЛОВЕКА»

«ПОЧТЕННЫЙ УИЛЬЯМ М. ТВИД ОТКЛОНЯЕТ СТАТУЮ SUN. ХАРАКТЕРНОЕ ПИСЬМО ОТ ВЕЛИКОГО НЬЮ-ЙОРКСКОГО ФИЛАНТРОПА. ОН СЧИТАЕТ, ЧТО ДОБРОДЕТЕЛЬ ДОЛЖНА БЫТЬ СВОЕЙ СОБСТВЕННОЙ НАГРАДОЙ. САМОЕ ЗАМЕЧАТЕЛЬНОЕ ПИСЬМО, КОГДА-ЛИБО НАПИСАННОЕ БЛАГОРОДНЫМ БЛАГОДЕТЕЛЕМ НАРОДА».

Другой вид памятника его гению по поглощению народных денег ожидал этого филантропического пирата. Вульгарная показуха была внешним знаком этих гражданских краж. Твид переехал в особняк на Пятой авеню и устроил дочери свадьбу, на которой она получила подарки на сумму 100 000 долларов; ее свадебное платье было творением за 5000 долларов. В Гринвиче он построил загородное поместье, где конюшни были отделаны отборным красным деревом. Суини якшался с Джимом Фиском из Erie, Твидом с Уолл-стрит, который ходил по городу, одетый в яркую клетку, и жил со своим гаремом в своем Оперном театре на Восьмой авеню.

Вдумчивые граждане видели, что все это происходит, и верили, что город грабят, но не могли этого доказать. Однако были две атакующие стороны, которые не ждали доказательств — Томас Наст, блестящий карикатурист Harper's Weekly, и New York Times. Острые карикатуры Наста взывали к воображению всех классов; даже Твид жаловался, что его неграмотные последователи могут «смотреть на чертовы картинки». Резкие редакционные статьи Луиса Л. Дженнингса в Times достигали круга вдумчивых читателей. В одной из таких статей, 24 февраля 1871 года, до разоблачения, он писал: «Нет абсолютно ничего — ничего в городе — что было бы вне досягаемости ненасытной банды, которая овладела им. Они могут добиться увольнения Большого жюри в любое время, и, как мы видели, законодательный орган полностью в их распоряжении».

Наконец доказательства появились, и, как это обычно бывает в таких случаях, они пришли изнутри. Джеймс О'Брайен, бывший шериф и лидер демократического «реформаторского движения», называющего себя «Молодая демократия», добился назначения одного из своих друзей клерком в офисе контролера. Были сделаны копии счетов, и их О'Брайен принес в Times, которая начала их публикацию 8 июля 1871 года. Ринг был в смятении. Он предложил Джорджу Джонсу, владельцу Times, 5 000 000 долларов за молчание и отправил известного банкира к Насту с приглашением поехать в Европу «изучать искусство» с 100 000 долларов на «расходы».

«Как вы думаете, я мог бы получить 200 000 долларов?» — невинно спросил Наст.

«Судя по тому, что я слышал в банке, думаю, вы могли бы их получить».

 After some reflection, the cartoonist asked: "Don't you think I could get
 $500,000 to make that trip?"

 "You can; you can get $500,000 in gold to drop this Ring business and get
 out of the country."

«Что ж, не думаю, что я это сделаю, — рассмеялся художник. — Я еще недавно твердо решил упечь некоторых из этих парней за решетку, и я собираюсь это сделать».

«Только будьте осторожны, мистер Наст, чтобы вы сами сначала не оказались в гробу», — сказал банкир, уходя.

На публичном собрании в Купер-Институте 6 апреля 1871 года выступили Уильям Э. Додж, Генри Уорд Бичер, Уильям М. Эвартс и Уильям Ф. Хавемейер. Они яростно осудили Твида и его банду. Твид улыбнулся и спросил: «Ну, и что вы собираетесь с этим делать?» 4 сентября того же года второе массовое собрание, состоявшееся в том же месте, ответило на этот вопрос назначением «комитета семидесяти». Твид, Суини и Холл, встревоженные разоблачениями в «Таймс», решили сделать Коннолли козлом отпущения и попросили олдерменов и супервайзеров назначить комитет для проверки его счетов. К тому времени, когда комитет приступил к проверке — а о его целях было широко объявлено, — квитанции за 1869 и 1870 годы исчезли. Тогда мэр Холл потребовал отставки Коннолли. Но вместо этого Коннолли проконсультировался с Сэмюэлом Дж. Тилденом, который посоветовал ему назначить своим заместителем Эндрю Х. Грина, известного и уважаемого гражданина. Это изменило положение дел для трех других членов «Кольца», чьи попытки сместить и Коннолли, и Грина оказались тщетными. Таким образом, горожане получили контроль над бухгалтерскими книгами казначейства, и большое жюри начало свои расследования. Суини и Коннолли вскоре бежали в Европу. Позже Суини откупился за 400 000 долларов и вернулся. Дело Холла было передано большому жюри, которое оказалось подкупленным. Был назначен новый состав, но он не смог вынести обвинительное заключение из-за отсутствия доказательств. Впоследствии Холлу было предъявлено обвинение, но суд присяжных не смог прийти к единому решению.

Твиду было предъявлено обвинение в совершении тяжкого преступления. Он оставался на свободе под залогом, и в 1873 году его дважды судили. Первый процесс закончился отсутствием вердикта, второй — обвинительным приговором. Его приговорили к штрафу в 12 000 долларов и двенадцати годам тюремного заключения. Когда он прибыл в тюрьму, он ответил на стандартные вопросы: «Род занятий?» — «Государственный деятель». «Вероисповедание?» — «Никакого». Он отсидел один год, после чего был освобожден Апелляционным судом по формальному поводу. Затем против него были поданы гражданские иски, и, не сумев внести требуемый залог в 3 000 000 долларов, низвергнутый босс был отправлен в тюрьму. Он бежал на Кубу, а затем в Испанию, но был снова арестован, доставлен в Нью-Йорк на военном корабле и помещен в тюрьму на Ладлоу-стрит, где и скончался 12 апреля 1878 года, по-видимому, не имея ни денег, ни друзей.

Точная сумма награбленного так и не была установлена. Эксперт-бухгалтер, нанятый «чистильщиками», оценил, что за три года, с 1868 по 1871, мошенничества составили от 45 000 000 до 50 000 000 долларов. По оценке комитета олдерменов, эта сумма составляла 60 000 000 долларов. Твид никогда не называл цифр; вероятно, он никогда не считал свои доходы, а просто тратил их по мере поступления. О'Рурк, один из членов банды, подсчитал, что «Кольцо» украло около 75 000 000 долларов в период 1865–1871 годов, и что, «с учетом огромных выпусков фальшивых облигаций», сумма хищений «вероятно, достигла 200 000 000 долларов».

История этих разоблачений облетела весь мир и до сих пор влияет на общественное мнение об американском мегаполисе. Казалось, что Таммани-холл навсегда дискредитирован. Но, к отчаянию реформаторов, в 1874 году Таммани вернулся к власти, избрав своего кандидата в мэры с перевесом более чем в 9000 голосов. Новым боссом, который осуществил это быстрое возрождение, был Джон Келли, каменщик, известный среди своих ирландских последователей как «Честный Джон». Помимо политической честности, которой требовал момент, он обладал способностью разбираться в людях и чувствовать общественное мнение. Это позволило ему поднять поверженную организацию. Он убедил таких людей, как выдающийся юрист Сэмюэл Дж. Тилден, ведущий финансист Огаст Белмонт, бывший губернатор Горацио Сеймур и знаменитый адвокат Чарльз О'Конор, стать сахемами под его началом. Это было свидетельством реформ изнутри. Сотрудничество с Ассоциацией адвокатов, Ассоциацией налогоплательщиков и другими подобными организациями свидетельствовало о стремлении к реформам извне. Келли «руководил» Таммани-холлом до самой своей смерти 1 июня 1886 года.

Его преемником стал Ричард Крокер, механик, боксер и лидер банды. Крокер начал свою официальную карьеру в качестве судебного пристава при печально известном судье Барнарде, а позже работал инженером на службе города. Эти должности он занимал благодаря покровительству Таммани, и он был настолько полезен, что в 1868 году стал олдерменом. Ссора с Твидом стоила ему этого места, но примирение вскоре привело его на прибыльную должность суперинтенданта по сборам и арендной плате на рынках при Коннолли. В 1873 году он был избран коронером, а десять лет спустя назначен комиссаром пожарной службы. Его карьера в качестве босса была отмечена большой политической ловкостью и осторожностью, а также такой же степенью моральной невосприимчивости.

Триумф Таммани в 1892 году сопровождался столь неприкрытой коррупцией, что жители Нью-Йорка вновь были выведены из состояния апатии. Расследования комитета Фассета в Сенате штата двумя годами ранее показали, как глубоко щупальца Таммани проникли в административные департаменты города. Сенат назначил еще один следственный комитет, председателем которого стал Кларенс Лексоу, а юрисконсультом — Джон У. Гофф. Особому вниманию подвергся Департамент полиции. Разоблачения выявили попустительство полиции в колоссальных фальсификациях на выборах. Сам президент Полицейского совета распределял на избирательных участках полицейских, которые совершали эти махинации. Было также выявлено, что пороки и преступления под защитой полиции были поставлены на широкую ногу. Быть полицейским было выгодно. Один капитан полиции показал, что заплатил 15 000 долларов за свое повышение; другой заплатил 12 000 долларов. Назначение патрульным стоило 300 долларов. Было открыто более шестисот игорных притонов, каждый из которых платил 1500 долларов в месяц за «крышу»; бильярдные платили 300 долларов в месяц; публичные дома — от 25 до 50 долларов в месяц за каждую обитательницу. Их клиенты платили столько, сколько из них можно было вытянуть шантажом; уличные проститутки — все, что можно было выманить; салуны — 20 долларов в месяц; ломбарды, воры и бандиты делились с полицией своей прибылью, как и корпорации и другие лица, ищущие не только услуг, но и своих прав. Комитет в своем заявлении большому жюри (март 1892 г.) оценил, что ежегодная добыча из этих источников превышала 7 000 000 долларов.

Во время заседаний комитета Крокер находился в Европе по важным делам. Но он нашел время отдать приказ о закрытии сомнительных заведений, и, хотя он был всего лишь частным лицом и находился за три тысячи миль, его приказы были незамедлительно выполнены.

Встревоженные этими разоблачениями и вдохновленные гневными проповедями преподобного Чарльза Х. Паркхерста, жители Нью-Йорка в 1894 году избрали реформаторское правительство с Уильямом Л. Стронгом в качестве мэра. Его администрация установила для мегаполиса новый стандарт городского управления. Полковник Джордж Э. Уоринг впервые в истории города организовал эффективный департамент по уборке улиц. Теодор Рузвельт был назначен комиссаром полиции. Эти люди и их соратники обеспечили Нью-Йорку период экономного муниципального хозяйствования.

Но город вернулся к своей грязи. После объединения Большого Нью-Йорка и избрания Роберта А. Ван Уика мэром, великий зверь Таммани восстал и протянул свои алчные когти над огромной территорией нового города.

В 1899 году законодательное собрание назначило комитет Мазета для расследования слухов о возобновлении коррупции. Однако последовавшее расследование было не столь глубоким и свободным от партийной предвзятости, как того желали вдумчивые граждане. Основным разоблачением стал «Ледяной трест» — попытка монополизировать поставки льда в город, в котором городские чиновники были акционерами, а мэр владел 5000 акций на сумму 500 000 долларов. Было также показано, что лидеры Таммани были акционерами корпораций, получавших преференции от города. Губернатор Рузвельт, однако, отказался сместить мэра Ван Уика, поскольку доказательств против него было недостаточно.

Самыми значимыми показаниями перед комитетом Мазета были показания самого босса Крокера. Его последней государственной должностью была должность городского камергера в 1889–1890 годах с зарплатой 25 000 долларов. Два года спустя он приобрел за 250 000 долларов долю в коннозаводческой ферме и заплатил более 100 000 долларов за нескольких известных скаковых лошадей. За три года он потратил более полумиллиона долларов на английских ипподромах и слыл миллионером, владея крупными объектами городской недвижимости. Он сказал комитету, что фактически определяет все городские номинации; и что со всех кандидатов, даже судебных, взимались сборы от 10 000 до 25 000 долларов за выдвижение. «Мы стараемся иметь довольно эффективную организацию — для этого мы здесь и находимся, — объяснил он. — Мы даем людям чисто организационное управление», даже если организация отнимает «много времени» и является «очень тяжелой работой». Члены Таммани поддерживали друг друга и помогали друг другу не только в политике, но и в бизнесе. «Мы хотим получить весь бизнес [городской бизнес], если сможем». Если «мы побеждаем, мы ожидаем, что все будут поддерживать нас». Затем он произнес то, что для каждого понимающего гражданина должно было быть самоочевидной истиной: «Я все время работаю на свои карманы».

Вскоре после этого Крокер удалился в свой ирландский замок, передав руководство Чарльзу Мерфи, нынешнему боссу. Однако растущая бдительность избирателей делает задачу Мерфи более сложной, чем у любого из его предшественников. Сомнительно, чтобы природа машины изменилась за все годы ее истории. Твид и Крокер были лишь естественными продуктами системы. Они олицетворяют вульгарную кульминацию организованного грабежа.

В 1913 году независимые демократы, республиканцы и прогрессисты объединились в движение слияния. Они выдвинули и после самой энергичной кампании избрали мэром Джона Пэрроя Митчела. Это был молодой человек, которому еще не было сорока, он занимал важные городские должности, а президент Вильсон назначил его сборщиком портовых пошлин Нью-Йорка. Его опыт, энергия, способности и честность рекомендовали его сторонникам хорошего управления, и они не были разочарованы. Режим Митчела установил новый рекорд чистого и эффективного муниципального управления. Люди с высокими моральными качествами и способностями были привлечены к государственной службе, а Департамент полиции под руководством комиссара Вудса обрел новую полезность. Порядочные граждане не только в мегаполисе, но и по всей стране верили вместе с Теодором Рузвельтом, что мистер Митчел был «лучшим мэром, который когда-либо был у Нью-Йорка». Но ни эффективность его администрации, ни объединенные усилия сторонников хорошего управления не смогли спасти его от козней Таммани-холла, когда в 1917 году он стал кандидатом на переизбрание. Из-за тактической ошибки сторонников слияния небольшой группе республиканцев было позволено контролировать партийные праймериз и выдвинуть своего кандидата; социалисты, значительно усиленные различными пацифистскими группами, добились больших успехов среди избирателей иностранного происхождения. И пока вся мощь и хитрость Таммани усердно подрывали позиции мэра, этнические, религиозные, партийные и географические предрассудки объединились, чтобы избрать кандидата от машины, судью Хайлана, сравнительно неизвестного бруклинского магистрата.

Как Таммани мог вернуть себе власть, причем обычно в течение двух лет, после таких разоблачений, которые мы видели? Главная причина — научная эффективность организации. Победа Берра в Нью-Йорке в 1800 году была первым триумфом первой партийной машины на участке в Америке, и Таммани не забыл ни эту победу, ни методы, которыми она была достигнута. Организация, которая была тогда приведена в действие, была просто расширена, чтобы легко идти в ногу с ростом города. На самом деле существуют две организации: Таммани-холл, политическая машина, и Таммани-общество, «Колумбийский орден», организованный Муни, которым правят сахемы, избираемые членами. Обе организации, однако, едины по духу. Нам нужно беспокоиться только об организации Таммани-холла.

Основой механизма Таммани-холла всегда был генеральный комитет, до сих пор известный в терминологии времен Берра как «Демократическо-республиканский генеральный комитет». Это очень демократичный орган, состоящий из представителей от каждого избирательного округа, распределенных в соответствии с количеством избирателей в округе. Нынешнее распределение составляет одного члена комитета на каждые пятнадцать голосов. Это делает комитет численностью более 9000 человек, что является громоздким числом. Однако это оправдано по двум очень практическим причинам: во-первых, он достаточно велик, чтобы быть ближе к избирателям; и во-вторых, его взнос в десять долларов с члена приносит 90 000 долларов в год в военную казну. Этот генеральный комитет проводит плановые заседания и назначает подкомитеты. Исполнительный комитет, состоящий из лидеров избирательных округов, а также председателя и казначея окружного комитета, является реальным рабочим органом большого комитета. Он занимается всеми важными рутинными делами, отбирает кандидатов на должности и проводит их кампании. Члены генерального комитета обычно назначают районных лидеров в исполнительный комитет, но они избираются своими собственными округами соответственно на ежегодных первичных выборах. Районный лидер — очень важное колесо в машине. Он не только возглавляет свой округ, но и представляет его в исполнительном комитете; и это братство лидеров формирует могущественную олигархию Таммани. Ее санкция венчает верховного вождя, босса, который, в свою очередь, должен быть постоянно начеку, чтобы его трон не был подорван; то есть он и его районные лидеры должны «играть в политику» в своих собственных вотчинах, чтобы удержать головы на своих плечах. После получения избирательных прав в Нью-Йорке (1917 г.) женщины получили право быть избранными в генеральный и исполнительный комитеты. Тридцать семь из них были сразу же избраны в исполнительный комитет, и были разработаны планы предоставить им половину представительства в генеральном комитете.

Каждый из двадцати трех избирательных округов в свою очередь делится на участки примерно по 400 избирателей, каждый с капитаном участка, который знаком с каждым избирателем в своем участке и, насколько это возможно, следит за его делами. В каждом избирательном округе есть штаб-квартира и клуб, куда избиратели могут прийти вечером, чтобы насладиться курением, бутылкой и более или менее спокойной игрой.

Эта организация никогда не дремлет. И в этом ключ к ее жизнеспособности. Здесь нет никакой тайны. Таммани так же бдительна между выборами, как и в день выборов. Она всегда была заботлива к бедным и обездоленным, которые больше всего нуждаются в помощи и внимании и лучше всего ее ценят. Каждого бедного иммигранта приветствуют, представляют в штаб-квартире округа, дают работу, еду или кров. Таммани — его практический друг; а взамен он должен лишь как можно быстрее натурализоваться под опекой капитана Таммани и по милости судьи Таммани, а затем голосовать за список Таммани. Уроки политической науки для нового гражданина приправлены весьма практическими понятиями.

Механизм Таммани позволяет провести поквартирный опрос за один день. Но этот механизм нужно смазывать. Есть три источника необходимой смазки: должности, рабочие места, продажа услуг; они зависят от победы на выборах. С самых первых дней мошенничество на выборах было практикой Таммани. Пока требовался имущественный ценз, предоставлялись деньги на покупку домов, которые могли приютить целое поселение избирателей. Однако только после принятия всеобщего избирательного права массовые фальсификации стали возможны или полезны; ибо при ограниченном избирательном праве было необходимо склонить лишь несколько десятков голосов, чтобы выиграть обычные выборы.

Фернандо Вуд задал новый темп в этой гонке за голоса. Было подсчитано, что в 1854 году «было около 40 000 бездельников, беспринципных лиц, которые жили своим умом и трудом других. Ремесло части из них заключалось в подтасовке первичных выборов, наполнении номинационных съездов, повторном голосовании и срыве собраний». Вуд также систематизировал натурализацию. Карточка со следующей надписью была «сезам, откройся» для американского гражданства:

«Общий суд:
Пожалуйста, натурализуйте предъявителя.
Н. Сигрист, председатель».

Сигрист был одним из людей, обвиненных комитетом олдерменов «в ограблении погребального покрова Генри Клея, когда его священная особа проезжала через этот город».

Когда Хоффман был впервые избран мэром, было зарегистрировано более 15 000 человек, которых невозможно было найти в указанных местах. Механизм натурализации тогда работал на высоких оборотах. В 1868 году в Нью-Йорке за шесть недель было натурализовано от 25 000 до 30 000 иностранцев. Из 156 288 голосов, поданных в городе, 25 000 впоследствии оказались фальшивыми. Примерно в это же время чиновник, в чьи обязанности входило приведение к присяге инспекторов выборов, не найдя под рукой Библии, использовал том «Нового метода обучения чтению, письму и разговору на французском языке» Оллендорфа. Суды поддержали эту замену на том основании, что она никак не могла испортить выборы!

Новый федеральный закон о натурализации и строгие законы о выборах сделали массовые фальсификации невозможными; и гений Таммани сейчас пытается приспособиться к новой иммиграции, новому политическому духу и новой общественной бдительности. Некоторые оптимистичные наблюдатели полагают, что его власть слабеет. Но нет недостатка в доказательствах того, что его жизнеспособность и внутренняя дисциплина все еще сохраняются.

ГЛАВА VI. МЕНЬШИЕ ОЛИГАРХИИ

Нью-Йорк не уникален в своем опыте политического боссства. Почти каждый американский город в той или иной степени, в течение более или менее длительных периодов, находился под властью олигархий.

Вокруг Филадельфии американские настроения сплели воспоминания о великих событиях. Она по-прежнему остается самым «американским» из всех наших крупных городов. В ней меньше иностранцев, чем в любом другом, больший процент домовладельцев, большее число мелких торговцев и квалифицированных ремесленников — тот тип населения, который превозносит демократия и который, в свою очередь, считается оплотом демократии. Эти добропорядочные граждане, занятые тревогами и волнениями своих частных дел, обнаружили в десятилетие после Гражданской войны, что их город незаметно перешел под контроль компактной олигархии — печально известного «Газового кольца». Городское правительство в то время состояло из тридцати двух независимых советов и департаментов, подотчетных совету, но подотчетных совету только номинально и через посредство комитета совета. Координирующей силой, политическим притяжением, которое побуждало все эти разнообразные советы и комитеты действовать сообща, был Газовый департамент. Этот департамент контролировался несколькими расчетливыми и способными людьми под предводительством Джеймса Макмейнеса. Они привели к политическому рабству всех сотрудников департамента, число которых составляло около двух тысяч. Затем они распространили свое влияние на другие городские департаменты, особенно на департамент полиции. Благодаря попустительству полиции и контролю над регистрацией избирателей они вскоре стали доминировать на праймериз и номинационных съездах. Они несли знамя Республиканской партии, доминирующей партии в Филадельфии и штате, под которым им было легче контролировать выборы, ибо люди голосовали «правильно». Затем каждого городского служащего заставляли платить «Газовому кольцу» деньги, а также проявлять покорность. Торговцы, поставлявшие товары городу, подрядчики, выполнявшие его работу, владельцы салунов и притонов, желавшие защиты, — все платили. Городской долг рос со скоростью 3 000 000 долларов в год, без видимых доказательств применения денег к растущим потребностям города.

В 1883 году граждане наконец очнулись и подали петицию в законодательное собрание о новом уставе. Они признались: «Филадельфия сейчас признана самым плохо заасфальтированным и самым грязным городом в цивилизованном мире. Водоснабжение настолько плохое, что в течение многих недель прошлой зимы оно было не только неприятным и нездоровым для питья, но и оскорбительным для купания. Усилия по очистке улиц были заброшены на месяцы, и никаких попыток к этому не предпринималось, пока некоторые общественно активные граждане за свой счет не очистили ряд главных магистралей... Физическое состояние канализации» является «опасным для здоровья и крайне оскорбительным для комфорта наших людей. Общественные работы выполнялись настолько плохо, что сооружения приходится обновлять почти сразу после завершения. Другие были частично построены с огромными затратами, а затем позволены прийти в упадок без завершения». Это графическое и верное описание результата, который следует за правительством «Кольца», для «Кольца» и на деньги людей. Законодательное собрание в 1885 году предоставило Филадельфии новый устав, называемый законом Буллита, который вступил в силу в 1887 году и который значительно упростил структуру правительства и сосредоточил ответственность в руках мэра. Тогда «Кольцу» стало необходимо контролировать праймериз и выигрывать выборы, чтобы удержать город в своих когтях. Так в Филадельфии началась практика фальшивой регистрации и голосования в масштабах, которые, вероятно, никогда не были равны нигде в Америке. Имена, взятые с надгробий на кладбищах и из реестров рождений, попадали в избирательные списки. Собаки, кошки, лошади, все живое или мертвое, имеющее имя, служило цели.

Разоблачение этих махинаций было предпринято в 1900 году Муниципальной лигой. В двух округах, где население сократилось на один процент за десять лет (1890–1900), было обнаружено, что число зарегистрированных избирателей увеличилось на сто процентов. Из одного дома было зарегистрировано шестьдесят два избирателя различных профессий: «профессора, каменщики, джентльмены, литейщики, кассиры, парикмахеры, священники, пекари, врачи, водители, бармены, сантехники, клерки, повара, торговцы, грузчики, бухгалтеры, официанты, флористы, котельщики, продавцы, солдаты, электрики, печатники, книжные агенты и владельцы ресторанов». Сто двадцать два избирателя, согласно реестру, жили в другом доме, включая девять агентов, девять механиков, девять джентльменов, девять официантов, девять продавцов, четырех парикмахеров, четырех пекарей, четырнадцать клерков, трех рабочих, двух барменов, молочника, оптика, грузчика пианино, мойщика окон, медсестру и так далее.

За день до выборов Муниципальная лига разослала заказные письма всем зарегистрированным избирателям определенных участков. Шестьдесят три процента были возвращены с пометками почтальона: «не проживает», «умер», «выбыл», «неизвестен». Из сорока четырех писем, адресованных именам, зарегистрированным из одного четырехэтажного дома, восемнадцать были возвращены. Из другого дома, который должен был приютить сорок восемь избирателей, вернулось сорок одно; из другого, куда было отправлено шестьдесят два, вернулось шестьдесят одно. Лига сообщила, что «двести пятьдесят два голоса были возвращены в подразделении, в котором было менее ста законных избирателей в его границах». Повторное голосование и вброс бюллетеней были обычным делом. Избирательные чиновники помещали пятьдесят или более бюллетеней в ящик до открытия участков или раздавали горсть бюллетеней признанным «карусельщикам». Пик правления боссов был достигнут при мэре Эшбридже, «Сэме Звездно-полосатом», который был избран в 1899 году. Умеренность Мартина, сменившего Макмейнеса на посту босса, была отброшена; сам мэр был членом «Кольца». Когда Эшбридж ушел в отставку, Муниципальная лига сообщила: «Четыре года администрации Эшбриджа ушли в историю, оставив после себя шрам на славе и репутации нашего города, который будет долго заживать. Никогда прежде, и будем надеяться, никогда больше не будет такого наглого вызова общественному мнению, такого вопиющего пренебрежения общественными интересами, такого злоупотребления властью и ответственностью ради личных целей».

С тех пор судьба филадельфийского «Кольца» колебалась. Однако его хватка на городе не сломлена, но все еще достаточно сильна, чтобы оправдать наблюдение Оуэна Уистера: «Не Диккенс, а только Золя имел бы лицо (и желудок), чтобы рассказать всю правду о Филадельфии».

Сент-Луис был одним из первых городов Америки, получивших столь желанное самоуправление. Конституция штата Миссури 1875 года предоставила городу право разрабатывать свой собственный устав с определенными ограничениями. Новый устав предусматривал мэра, избираемого на четыре года с правом назначения определенных глав департаментов; другие, однако, должны были избираться непосредственно народом. Он предусматривал Муниципальную ассамблею, состоящую из двух палат: Совета из тринадцати членов, избираемых в целом на четыре года, и Палаты делегатов из двадцати восьми членов, по одному от каждого округа, избираемых на два года. Эти две палаты были наделены равными полномочиями; одна должна была контролировать другую. Ассамблея устанавливала налоговую ставку, предоставляла франшизы и принимала решения по всем общественным улучшениям. Департамент полиции, однако, находился под контролем мэра и четырех комиссаров, последних назначал губернатор. Город обычно был республиканским с перевесом около 8000 голосов; штат был надежно демократическим. В городе до недавнего времени было мало доходных домов и небольшое плавающее население.

Внешне все казалось благополучным в городе до 1901 года, когда внутренняя работа его правительства была раскрыта общественности из-за мести разочарованного соискателя франшизы. Компания «Сабурбан Рейлуэй» добивалась продления своих франшиз. Она обратилась к человеку, известному как раздатчик таких услуг, но, посчитав его цену (145 000 долларов) слишком высокой, попыталась договориться напрямую с Муниципальной ассамблеей. Цена, согласованная для Палаты делегатов, составляла 75 000 долларов; для Совета — 60 000 долларов. Эти суммы были помещены в сейфы, контролируемые двойным замком. Представитель компании держал один из ключей; представитель Ассамблеи — другой; так что ни одна из сторон не могла забрать деньги без присутствия обеих. Ассамблея должным образом предоставила франшизы; но владельцы недвижимости вдоль линии предлагаемого расширения добились судебного запрета, который задержал разбирательство до истечения срока полномочий продажной Палаты делегатов. Члены Ассамблеи, выполнив работу, потребовали свою плату. Компания, задержанная судами, отказалась. Ропот разочарованных заговорщиков достиг ушей предприимчивого газетного репортера. Тем самым окружной прокурор Джозеф У. Фолк вышел на след банды. И президент железнодорожной компании, и «агент» мошенников из Ассамблеи дали показания, изобличающие сообщников; сейфовые ячейки были открыты, обнаружив пакеты, содержащие сто тридцать пять купюр по 1000 долларов.

Это разоблачение привело к другим — «Заговор Центральной тяги», «Сделка с освещением», «Сделка с мусором». В процессе очистки тридцать девять человек были обвинены: двадцать четыре во взяточничестве и пятнадцать в лжесвидетельстве.

Доказательства, которые Фолк представил в ходе судебного преследования этих негодяев, лишь подтвердили то, что долгое время было неприятным слухом: что франшизы и контракты покупались и продавались как товар; что покупателями были люди, занимающие видное положение в деловых кругах города; и что продавцами были представители народа в Ассамблее. Большое жюри сообщило: «Наше расследование, охватывающее более или менее полно период в десять лет, показывает, что, за редким исключением, ни одно постановление не было принято, где предоставляются ценные привилегии или франшизы, пока заинтересованные лица не заплатили законодателям деньги, требуемые за действия в конкретном случае... Эта практика существует так долго, что такие члены стали рассматривать получение денег за действия по рассматриваемым мерам как законное вознаграждение законодателя».

Эти законодатели, как выяснилось из показаний, сформировали в 1899 году герметичное кольцо или «комбайн» с целью систематизации этого трафика. Была принята регулярная шкала цен: столько-то за раскопки, столько-то за фут за железнодорожный стрелочный перевод, столько-то за мощение улицы, столько-то за элеватор. Эдвард Р. Батлер был мастером, под чьим командованием в течение многих лет этот трафик был доведен до систематического совершенства. Он приехал в Сент-Луис молодым человеком, открыл кузницу, наладил хорошую торговлю подковкой, а также послушную политическую группу в своем округе. Его попытка сорвать устав о самоуправлении в 1876 году принесла ему более широкую известность, и вскоре он стал боссом демократической машины. Его энергия, проницательность, либерализм и способность к дружбе дали ему власть над республиканскими и демократическими голосами в определенных частях города. Видный адвокат Сент-Луиса говорит, что более двадцати лет «он называл кандидатов по обоим спискам, устанавливал, собирал и распределял взносы на кампанию, определял результаты выборов и, в конечном счете, практически контролировал общественные дела Сент-Луиса». Он был агентом, к которому обычно обращались соискатели франшиз, и он сказал, что если бы компания «Сабурбан» имела дело с ним, а не с членами Ассамблеи, они могли бы избежать разоблачения. В ходе переворота ему четырежды предъявляли обвинения: дважды за попытку подкупа Совета здравоохранения в сделке с мусором — он был акционером компании, добивавшейся контракта, — и дважды за взяточничество в контракте на освещение.

Цинциннати унаследовал от Гражданской войны внутренние волнения и политические антагонизмы приграничного города. Его большое немецкое население придало ему консервативный политический облик, медленный в принятии изменений, лояльный Республиканской партии, как и Союзу. Это свело партийную оппозицию к послушному меньшинству, готовому торговаться за общественную добычу с укоренившимся большинством.

Джордж Б. Кокс был боссом этого города в течение тридцати лет. События подготовили для него путь. Вскоре после войны Том Кэмпбелл, хитрый адвокат-уголовник, был местным лидером республиканцев, а Джон Р. Маклин, владелец «Цинциннати Энкуайрер», очень богатый человек, — демократов. Эти двое были приятелями: они торговали голосами своих последователей. Несколько лет преступность шла своим отвратительным курсом: дебоширы, воры, головорезы избегали осуждения благодаря защитному влиянию адвоката-босса. В 1880 году Кокс, прошедший стажировку в игорном доме своего зятя, был избран в городской совет. Оттуда он был повышен до десятилетнего совета по уравниванию, который оценивал всю недвижимость каждые десять лет. Последовало значительное снижение оценки некоторых из самых ценных владений в городе. В 1884 году в Цинциннати произошли беспорядки. После оправдания двух зверей, убивших человека за ничтожную сумму денег, разъяренные граждане сожгли здание уголовного суда. Бартер в правосудии прекратился, но бартер в должностях и голосах продолжался. Кампания Блейна, которая тогда шла, была в большой опасности. Кокс, уже мастер политической игры, пообещал республиканским лидерам, что если они дадут ему фонд кампании, он обеспечит республиканское большинство в Цинциннати. Он сделал это; и в течение многих лет после этого результаты из округа Гамильтон, в котором расположен Цинциннати, приносили радость в республиканский штаб штата в ночь выборов.

Кокс был неброским, молчаливым человеком, производящим впечатление угрюмости и почти полностью лишенным тех качеств товарищества, которые обычно ищут в типе «босса». Из пустой маленькой комнаты над салуном «Мекка» с помощью телефона он управлял своей машиной. Он никогда не навязывал себя публике. Он всегда оставался в тени. И он никогда не брал огромных сумм. Умеренность была правилом его добычи.

К 1905 году началось движение за избавление города от правления машины. Кокс видел, что это движение набирает силу. Поэтому он завез лодочные грузы «плавающих» избирателей из Кентукки. Эти люди регистрировались «из притонов и кабаков, из угольных ящиков и туалетов; ни одно пространство не было слишком маленьким, чтобы приютить человека». На этот раз он отбросил осторожность. Последовало разоблачение; было найдено более 2800 незаконных избирателей. Газеты, столь долго послушные, теперь обеспечили необходимую огласку. Маленькая газета «Ситизенс Буллетин», которая начиналась как листовка реформ, когда все ежедневные газеты казались закрытыми для фактов, теперь выросла в крепкий еженедельник. И, чтобы добавить завершающий штрих к краху Кокса, Уильям Г. Тафт, самый выдающийся сын Цинциннати, тогдашний военный министр в кабинете президента Рузвельта, в своей предвыборной речи в Акроне, штат Огайо, посоветовал республиканцам отречься от него. Это смутило «регуляров», и Кокс был частично побежден. Реформаторы избрали своего кандидата в мэры, но босс сохранил свое влияние в округе и городском совете. И, несмотря на все, что было сделано, Кокс оставался влиятельной фигурой в политике до самой своей смерти 20 мая 1916 года.

Сан-Франциско имел разнообразный и впечатляющий политический опыт. Первое законодательное собрание Калифорнии включило шахтерский город в состав города Сан-Франциско 15 апреля 1850 года. Его правительство с самого начала было коррумпированным и неэффективным. Беззаконие достигло апогея в убийстве редактора «Бюллетеня» Дж. Кинга из Уильяма 14 мая 1856 года, и был организован комитет бдительности, чтобы очистить город и следить за избирательной урной в день выборов.

Вскоре в законодательное собрание была подана петиция об изменении устава. В петиции говорится: «Без изменения городского правительства, которое уменьшит бремя налогообложения, город не сможет ни выплачивать проценты по уже заключенным долгам, ни удовлетворять требования по текущим расходам... Нынешнее состояние улиц и общественных улучшений города в полной мере свидетельствует о полной неэффективности нынешней системы».

Законодательное собрание приняло «Акт о консолидации», и с 1856 по 1900 год округ и город управлялись как политическая единица. Поначалу надежды на более экономное правительство, казалось, оправдывались. Но все обнадеживающие симптомы вскоре исчезли. За этим последовало партийное правление, поощряемое вмешательством законодательного собрания, которое накладывало на устав слой за слоем поправки, продиктованные партийной хитростью, а не местными потребностями. Административные департаменты управлялись Советами комиссаров под диктовку «Слепого босса Бакли», который правил своим королевством много лет с деспотической доброжелательностью, характерной для его типа. Граждане видели, как их деньги растрачиваются, а общественные улучшения отстают. Потребовалось двадцать пять лет, чтобы завершить строительство мэрии, стоимостью 5 500 000 долларов. Чиновник Гражданской беспартийной партии в 1895 году сказал: «Нет в Союзе города с четвертью миллиона человек, которому не пошло бы на пользу немного разумного повешения».

Повторные попытки граждан Сан-Франциско получить новый устав наконец увенчались успехом, и в 1900 году город с надеждой вступил в новую эпоху по уставу собственного сочинения, который содержал несколько радикальных изменений. Исполнительная ответственность была сосредоточена в руках мэра, подкрепленного всеобъемлющей гражданской службой. Были заложены основы для муниципальной собственности на коммунальные услуги, а инициатива и референдум были приняты для всех общественных франшиз. Законодательная власть была возложена на совет из восемнадцати супервайзеров, избираемых в целом.

Ни один другой американский город так драматично не представляет тщетность построения политического оптимизма на простом плане. Это был всего лишь шаг от посредственности, воцарившейся на первых выборах по новому уставу, к грубой неэффективности и коррупции нового кольца под руководством нового босса. Большое жюри (названное «жюри Эндрюса») составило отчет, указывающий на то, что администрация торговала услугами, проданными игрокам, боксерам, преступникам и всей гамме преступного мира; что незаконные прибыли извлекались из незаконных контрактов, и что каждая ветвь исполнительной власти была изъедена коррупцией. Большое жюри верило и говорило все это, но ему не хватало юридических доказательств, на основании которых мэр Шмиц и его сообщники могли быть обвинены. Несмотря на этот отчет, Шмиц был переизбран в 1905 году как кандидат от партии Лейбористского союза.

Теперь коррупция в Сан-Франциско стала просто всеобщей. Джордж Кеннан, суммируя практику мародеров, говорит, что они «брали дань везде, со всех и почти всеми мыслимыми способами: они вступали в партнерство с нечестными подрядчиками; продавали привилегии и разрешения деловым людям; вымогали деньги у ресторанов и салунов; облагали сборами муниципальных служащих; делили прибыль домов проституции; навязывали пиво, виски, шампанское и сигары ресторанам и салунам на комиссионной основе; шантажировали игроков, продавцов пулов и организаторов боксерских матчей; продавали франшизы богатым корпорациям; создавали такие муниципальные бюро, как комиссариат и городская коммерческая компания, чтобы сделать ограбление города более легким; арендовали комнаты и здания для муниципальных офисов по непомерным ставкам и заставляли арендаторов делиться прибылью; грабили молочников, рекламщиков, старьевщиков и даже уличных уборщиков; и брали взятки у всех, кто хотел незаконную привилегию и был готов за нее платить. Девизом администрации, казалось, было: «Поощряй нечестность, а затем не дай ни одному нечестному доллару ускользнуть».

Механизм, с помощью которого это осуществлялось, был прост: мэр обладал огромными полномочиями по назначению и этим средством напрямую контролировал все городские департаменты. Но мэр был лишь автоматом. За ним стоял Эйб Руф, босс, беспринципный юрист, который втерся в рабочую партию и манипулировал «лидерами» как марионетками. Игра Руфа также была элементарной. Он продавал свое всемогущество за наличные, либо под респектабельным прикрытием «гонорара», либо под более распространенным устройством комиссионных и дивидендов, так что бандиты удерживали его за свою свободу, подрядчики — за услуги, которых они ожидали, а корпорации общественного обслуживания — за свои франшизы.

Наконец, благодаря настойчивости нескольких частных граждан, было созвано Большое жюри. Под председательством Б. П. Оливера оно провело тщательное расследование. Фрэнсис Дж. Хейни был нанят в качестве специального прокурора, а Уильям Дж. Бернс — в качестве детектива. Хейни и Бернс сформировали агрессивную команду. «Кольцо» оказалось таким же уязвимым, как и гнилым. Было возвращено более трехсот обвинительных заключений, затрагивающих людей из всех слоев общества. Руф был приговорен к четырнадцати годам тюремного заключения. Шмиц был освобожден по формальному поводу после того, как был признан виновным и приговорен к пяти годам. Большинство других обвинительных заключений не рассматривались, так как внимание прокурора было переключено на след соискателей франшиз, которые до сих пор избегали осуждения.

Миннеаполис, город, сочетающий традиции Новой Англии со скандинавской бережливостью, иллюстрирует на своем опыте с «Доком» Эймсом маневры странствующего босса. Эймс был четыре раза мэром города, но никогда не был своим собственным преемником. Каждый последующий опыт работы с ним становился все более ярким в своей непристойности, пока его третий срок не кристаллизовался в традиции Миннеаполиса как «печально известная администрация Эймса». Бытовой скандал сделал его социальным изгоем, политическая коррупция — притчей во языцех, и Эймс исчез из поля зрения общественности на десять лет.

В 1900 году новый закон о праймериз предоставил возможность вернуть его к власти в четвертый раз. Эймс, который был демократом, теперь счел удобным стать республиканцем. Новый закон, как и большинство ранних законов о праймериз, позволял членам одной партии голосовать на праймериз другой партии. Поэтому последователи Эймса, оцениваемые примерно в полторы тысячи человек, проголосовали на республиканских праймериз, и он стал официальным кандидатом этой партии в год президентских выборов, когда граждане чувствовали особый порыв голосовать за партию.

Эймс был типом босса, для которого дисциплина вторична по отношению к личному возвеличиванию. Он имел страсть к популярности; был внушительным по присутствию; обладал значительными профессиональными навыками; и постоянно играл на поддержку бедных. Атаки на него он превращал в политический капитал, говоря, что он стал жертвой богатых, потому что защищал бедных. Восприимчивый к лести и любящий показуху, он не обладал властью командовать. У него были последователи, а не приспешники. Его последователи состояли из низших слоев, которые были одурачены его фразами, и преступников, которые знали его наклонности; и они следовали за ним в любую партию, куда он находил удобным идти — республиканскую, демократическую или популистскую.

Устав Миннеаполиса давал мэру значительные полномочия по назначению. Он был фактически диктатором Департамента полиции. Это была великая возможность для Эймса и его плавающего голоса. Его собственный брат, слабый человек с сомнительной репутацией, был назначен начальником полиции. В течение нескольких недель около половины полицейских сил были уволены, а места заполнены людьми, которым могла доверять банда. Число детективов было увеличено, а во главе их поставлен бывший игрок. Студент-медик из офиса Эймса был назначен специальным полицейским для сбора добычи с женщин с улицы.

Благодаря своей собственной телепатии преступные классы по всей стране вскоре узнали о благоприятных условиях в Миннеаполисе, при которых процветали все формы азартных игр и низких пороков; и грабители, карманники, взломщики сейфов и блудницы проложили туда путь. Мистер У. А. Фрисби, редактор ведущей газеты Миннеаполиса, описал ситуацию следующими словами: «Не будет преувеличением сказать, что в этот период полностью 99% эффективности полицейского департамента было посвящено разработке и обеспечению шантажа. Обычные патрульные на постах боялись арестовывать известных преступников из страха, что заключенные окажутся «под защитой»... Орда детективных фаворитов лениво слонялась вокруг штаб-квартиры полиции, ожидая, пока какой-нибудь гражданин подаст жалобу на украденное имущество, только чтобы они могли обеспечить дополнительный шантаж против вора или, возможно, получить добычу для себя. Один детектив сейчас (1903 г.) отбывает срок в тюрьме штата за удержание украденной бриллиантовой булавки».

Мэр думал, что у него есть машина для выколачивания шантажа из каждой преступной операции в его городе, но у него была только банда, без дисциплины или координирующей силы, ослабленная ревностью и подозрениями. Удивительно, что она продержалась пятнадцать месяцев. Затем пришло «Апрельское большое жюри» под председательством мужественного и находчивого делового человека. Режим преступников рухнул; было возвращено сорок девять обвинительных заключений, затрагивающих двенадцать человек.

Большое жюри, однако, поначалу оставалось одиноким в своих расследованиях. Толпа политиков и стервятников была против него, и никаких ассигнований на получение доказательств не было предоставлено. Поэтому его члены оплачивали расходы из своих собственных карманов, а его председатель сам опрашивал заключенных и обнаружил след, который привел к краху «Кольца». Брат Эймса был осужден на втором процессе и приговорен к шести с половиной годам тюремного заключения, в то время как двое его сообщников получили более короткие сроки. Мэр Эймс, находясь под обвинением и под крупным залогом, бежал в Индиану.

Президент городского совета, деловой человек с образованием, тактом и искренностью, стал мэром на промежуточный период в четыре месяца; достаточно времени, как оказалось, для него, чтобы вернуть город к нормальной политической жизни.

Этих примеров достаточно, чтобы проиллюстрировать организацию и работу муниципальной машины. Читатель не должен воображать, что эти города одни, и несколько других, сделанных печально известными журнальными «разгребателями грязи», являются единственными американскими городами, которые развили олигархии. По правде говоря, ни один американский город, большой или малый, не избежал полностью, в течение более или менее длительного периода, влияния клики политиков. Это не всегда было коррумпированное влияние; но оно редко, если вообще когда-либо, обеспечивало эффективное управление.

К счастью, есть немало признаков того, что общие условия, способствовавшие процветанию политических машин, исчезают. Период реформ начался примерно в 1890 году, когда люди стали проявлять интерес к изучению муниципального управления. Вскоре после этого появились первые авторитетные книги по данной теме. Затем колледжи начали вводить курсы по муниципальному управлению; редакторы стали осознавать обеспокоенность общественности местными вопросами и обсуждать политику на уровне районов наравне с национальной политикой. К 1900 году наступила новая эра — эра Большого жюри. В нашей истории не было ничего более обнадеживающего в местной политике, чем последовавшие за этим разоблачения. Они пробудили остатки совести у граждан и решимость добиться того, чтобы честность царила в государственных делах и политике так же, как и в частных сделках. Однако расследования Большого жюри ясно показали, что уголовное право не является средством борьбы с муниципальным произволом. Подавляющее большинство «плавающих» избирателей и лиц, голосовавших незаконно, в отношении которых были выдвинуты обвинения, так и не предстали перед судом присяжных. Результаты судебных преследований за взяточничество и более тяжкие политические преступления были едва ли более обнадеживающими. Правда, один Эйб Руф в калифорнийской тюрьме стоит бесчисленных проповедей, редакционных статей и призывов с трибун, служа мощным предостережением для всех государственных преступников. И все же этот пример быстро забывается, и люди возвращаются к своим прежним политическим привычкам.

Но из этого десятилетия охоты на банды и впечатляющего опыта столкновения с недостатками наших уголовных законов родилась новая муниципальная эра, в которую мы теперь полностью вступили — эра просвещенного управления. Эта новая эра требует перестройки городского управления. Ее главной чертой является быстрое распространение галвестонской формы правления, или формы правления комиссионного типа, и ее модификации — плана городского управляющего, цель которых состоит в централизации государственной власти и привлечении способных людей на муниципальные должности. Существует и множество других проявлений нового гражданского духа. Месмерическое влияние названий национальных партий в гражданской политике ослабевает; рост городского самоуправления разрывает нечестивый союз между законодательным органом и местной политической машиной; право на предоставление концессий изымается у законодательных органов и передается непосредственно народу; выдвижение кандидатов выходит из рук клик и становится прерогативой избирателей через петиции и праймериз; были внедрены эффективные реформы в налоговой и бюджетной системе, а развитие системы заслуг на государственной службе создает класс муниципальных экспертов, недосягаемых для политических гангстеров.

Возникло множество сопутствующих организаций для помощи чиновникам: общества муниципальных исследований, муниципальные справочные библиотеки, гражданские союзы, муниципальные лиги и муниципальные партии. Они дополняются организациями, которые косвенно способствуют развитию практических, просвещенных муниципальных настроений: торговыми палатами, ассоциациями деловых и профессиональных людей всех видов, женскими клубами, мужскими клубами, детскими клубами, клубами отдыха, социальными клубами — каждый из которых осуществляет свой особый надзор за тем или иным аспектом городских дел. Таким образом, каждый важный город охраняется сетью добровольных организаций.

Все эти изменения в городском управлении, в муниципальных законах и политических механизмах, а также в отношении людей к своим городам способствовали повышению престижа муниципальной службы. Работа в городском управлении поднялась на более высокий уровень. Лорд Розбери, блестящий председатель первого Совета лондонского графства, руководящего органа крупнейшего города мира, много лет назад сказал: «Я хотел бы, чтобы мой голос дошел до каждого муниципалитета в королевстве и внушил каждому человеку, независимо от его положения, богатства или талантов, важность и благородство муниципальной работы». Именно такой дух сделал управление Глазго образцом демократической эффективности; и именно зачатки этого духа муниципальный историк наблюдает в развитии американской жизни последних двадцати лет. Действительно, трудно представить, как наши города могут снова попасть в когти боссов и политических машин и повторить постыдную историю последних десятилетий девятнадцатого века.

ГЛАВА VII. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ВСЕМОГУЩЕСТВО

Американский народ, когда писал свои первые конституции штатов, был полон глубокого недоверия к исполнительной власти, что стало следствием опыта общения с деспотичным королем Георгом. Поэтому они позаботились о том, чтобы исполнительная власть в их собственном правительстве была сведена к минимуму, а законодательная власть, которая, как предполагалось, представляет народ, была возведена в степень юридического всемогущества. В первоначальных штатах законодательный орган назначал многих судебных и административных чиновников; он стоял выше права вето исполнительной власти; он обладал политическим верховенством; он определял форму местных органов власти и делил штат на избирательные округа; он назначал делегатов в Континентальный конгресс, по отношению к которому проявлял позицию суверена. Это был, безусловно, самый важный орган власти штата; фактически, он и был правительством штата. Федеральная конституция создала правительство с четко определенными полномочиями, зарезервировав за штатами всю власть, не переданную прямо центральному правительству. Конгресс может принимать законы только по вопросам, разрешенным Конституцией; с другой стороны, законодательный орган штата может принимать законы по любому вопросу, который прямо не запрещен. Законодательный орган штата обладает властью над гораздо более широким кругом вопросов, чем Конгресс — вопросов, к тому же, которые гораздо ближе к повседневной деятельности граждан, таких как обширная сфера частного права, личных отношений, местного самоуправления и собственности.

В прежние времена люди первоклассных способностей, такие как Александр Гамильтон, Сэмюэл Адамс и Джеймс Мэдисон, не гнушались членством в законодательных органах штатов. Но развитие партийного духа и политики политических машин принесло с собой большие перемены. Затем появился партийный кокус, и партийная политика вскоре воцарилась в каждой столице. Поскольку законодательным органом правило большинство, доминирующая партия избирала председательствующих лиц, назначала комитеты, определяла подчиненных и контролировала законотворчество. Таким образом, партия была в состоянии оплачивать свои политические долги и оказывать своим сторонникам ценные услуги. Более того, поскольку законодательный орган распределял различные избирательные округа, доминирующая партия могла с помощью джерримендеринга укрепиться даже в недружественных местностях. И, в довершение своей политической власти, она избирала сенаторов Соединенных Штатов. Но, по мере того как росла власть партии, к сожалению, ухудшался кадровый состав законодательного органа. Способные люди, как правило, избегали службы, которая не только отрывала их от частных дел на несколько месяцев, но и втягивала в партийные распри и махинации. Постепенно люди стали терять доверие к законодательному органу и больше полагаться на исполнительную власть или же оставлять государственные полномочия за собой. Примерно в 1835 году начался упадок полномочий законодательного органа, когда новые конституции штатов начали одну за другой урезать его прерогативы.

Громоздкие конституции, принятые сейчас большинством штатов, являются красноречивым свидетельством полного краха законодательного органа как административного органа и общего недоверия народа к своим избранным представителям. Инициатива, референдум, отзыв и ограничение полномочий законодательного органа в важных вопросах — вот некоторые из механизмов, призванных освободить народ от махинаций их своевольных представителей.

Теперь большинство зол, которые эти героические меры пытались исправить, можно проследить непосредственно до партийного владения законодательным органом штата. Босс, контролирующий членов законодательного органа, мог не только раздавать свои милости искателям привилегий; он мог утолять жадность муниципальной политической машины; и мог, в меньшей степени, распоряжаться федеральным патронажем благодаря entente cordiale с конгрессменами и сенаторами; а благодаря своей власти на президентских съездах и выборах он имел прямую связь с самой президентской должностью.

Именно в те дни, до того как законодательным органам было запрещено предоставлять концессии и хартии специальными актами, когда банки, дорожные компании, железные дороги и всевозможные корпорации приходили просить о хартиях, впервые появилась фигура лоббиста. Он выступал посредником между просителем и дающим. Выдающейся фигурой этого типа в политике штатов и законодательных органов в течение нескольких десятилетий, предшествовавших Гражданской войне, был Терлоу Уид из Нью-Йорка. Как человек, влияющий на законодательные органы, он легко занимает первое место по способностям и достижениям. Его великое личное обаяние завоевало ему готовых последователей, которых он умел использовать. Он был партийным менеджером, а также лоббистом и боссом в подлинном смысле этого слова задолго до того, как этот термин был придуман. Его способности к политике граничили с гениальностью. Он никогда не искал должности, и его репутация осталась удивительно незапятнанной. Он стал редактором Albany Journal и сделал его ведущей газетой вигов в «апстейт» (северной части штата). Его друг Сьюард, которого он возвел в кресло губернатора, перешел в Сенат Соединенных Штатов; а когда Горас Грили с New York Tribune объединил с ними свои силы, этот могущественный триумвират стал править Имперским штатом. Грили был его рупором, Сьюард — лидером, но Уид был его архитектором. Из своей комнаты № 11 в старом отеле Astor House он подавал знаки силам, которые создавали или свергали президентов, губернаторов, послов, конгрессменов, судей и законодателей.

С колоссальным ростом бизнеса после Гражданской войны Нью-Йорк стал центральным офисом бизнеса страны, и многие интересы, сосредоточенные там, сочли разумным иметь постоянных представителей в Олбани, чтобы изучать каждый законопроект, который хотя бы отдаленно затрагивал их благополучие, продвигать законодательство, откровенно благоприятствующее им, и предотвращать «страйки» — законопроекты, предназначенные для шантажа. Однако со временем число «страйков» уменьшилось, как и число лоббистов, посещающих сессии. Корпоративные интересы научились эффективности. Вместо того чтобы иметь дело с законодателями индивидуально, они договаривались с боссом о цене мира или желаемого законодательства. Босс передавал свои пожелания своим марионеткам. Эта форма правления зависит от машины, которая контролирует законодательный орган. В Нью-Йорке обе партии приводились в движение машинами. «Том» Платт был «удобным боссом» республиканцев, а Таммани-холл и его связи в северной части штата контролировали демократов. «Именно здесь, — говорит Платт в своей «Автобиографии» (1910), — уместно будет сказать, что я имел больше или меньше отношения к организации законодательного органа Нью-Йорка с 1873 года». Так оно и было. В течение сорока лет он практически назначал спикера и комитеты, когда его партия побеждала, и называл цену, когда его партия проигрывала. Все, что нужно было сделать «интересу» по новому плану, — это «увидеться с боссом», и полномочия правительства оказывались у него в кармане.

Некоторые из этих законодательных сделок были раскрыты в ходе страхового расследования 1905 года, проведенного комитетом Армстронга с Чарльзом Э. Хьюзом в качестве юрисконсульта. Руководители компании New York Life Insurance Company показали, что их компания предоставила 50 000 долларов на республиканскую кампанию 1904 года. Статья расходов в 235 000 долларов, невинно записанная на «счет пристройки к главному офису», была прослежена до рук известного лоббиста в Олбани. Три страховые компании регулярно платили по 50 000 долларов каждая в фонд республиканской кампании. Сам босс Платт был вынужден неохотно рассказывать, как он в течение пятнадцати лет получал десять пачек по тысяче долларов наличными от Equitable Life в качестве «вознаграждения» за оказанные партийные услуги. Джон А. Макколл, президент New York Life, сказал: «Меня не волнует республиканская сторона или демократическая сторона. Для меня это вообще ничего не значит. Меня движет и побуждает то, что лучше для New York Life».

В ходе другого расследования г-н Г. О. Хейвемейер из «Сахарного треста» сказал: «У нас большие интересы в этом штате; нам нужна полицейская и пожарная защита; нам нужно все, что город предоставляет и дает, и мы должны поддерживать эти вещи. Каждый человек, корпорация и фирма — трест или как вы это называете — делает эти вещи, и мы делаем их». Таким образом, не делается различия между правительством, которое должно обеспечивать эту «защиту», и машиной, которая ее продает!

Ни один эпизод в новейшей политической истории не показывает лучше отношения законодательного органа к политической машине и огромную власть невидимого правительства, чем импичмент и отстранение от должности губернатора Уильяма Сулцера в 1913 году. Сулцер четыре раза избирался в законодательный орган. В 1893 году он служил спикером. В 1895 году он был направлен в Конгресс от округа Ист-Сайд в Нью-Йорке и работал там непрерывно до своего выдвижения на пост губернатора Нью-Йорка в 1912 году. Все эти годы он был известен как человек Таммани-холла. Во время своей губернаторской кампании он дал много обещаний реформ, а после избрания выступил с помпезной декларацией независимости. Его слова были восприняты скептически в свете его предыдущего послужного списка. Однако сразу после инаугурации он начал «чистку дома». Он создал комиссию по экономии и эффективности; сместил назначенного Таммани-холлом начальника тюрем; сделал на удивление хорошие назначения, не обращая никакого внимания на машину; и настоятельно призывал законодательный орган принять энергичные и жизненно важные законы.

Но партия Таммани имела большое рабочее большинство в обеих палатах, и изменившийся Сулцер не получил никакой поддержки. Решающий момент наступил, когда ему на подпись был представлен выхолощенный закон о праймериз. Эффективный закон о праймериз был главным пунктом предвыборной кампании, и все партии обязались принять такой закон. Тот, который губернатор теперь должен был подписать, был составлен машиной по ее усмотрению. Губернатор наложил на него вето. Законодательный орган завершил работу 3 мая. Губернатор незамедлительно созвал его на внеочередную сессию (7 июня) с целью принятия адекватного закона о праймериз. Угрозы, которые машина высказывала в его адрес, теперь обрели форму. Следственный комитет, назначенный Сенатом для изучения деятельности губернатора, во многом случайно наткнулся на «золотую жилу», и рано утром 13 августа, после ночного заседания, Ассамблея приняла предложение, внесенное ее лидером от Таммани, об импичменте губернатора.

Статьи импичмента гласили: во-первых, что губернатор подал ложный отчет о своих предвыборных расходах; во-вторых, что, поскольку он сделал такое заявление под присягой, он виновен в лжесвидетельстве; в-третьих, что он подкупал свидетелей, чтобы те скрыли показания от следственного комитета; в-четвертых, что он использовал угрозы для подавления доказательств перед тем же трибуналом; в-пятых, что он убедил свидетеля не отвечать на повестку комитета; в-шетых, что он использовал предвыборные взносы для частных спекуляций на фондовом рынке; в-седьмых, что он использовал свою власть губернатора для влияния на политические действия определенных чиновников; наконец, что он использовал эту власть для влияния на фондовый рынок в свою пользу.

К несчастью для губернатора, первые, вторые и шестые обвинения имели под собой фактическую основу, хотя остальные были нелепыми и тривиальными. 43 голосами против 12 он был отстранен от должности губернатора. Это разбирательство было не просто импичментом губернатора Нью-Йорка. Это был импичмент его правительства. Каждый гражданин знал, что если бы Сулцер подчинился Мерфи, его недостатки никогда не стали бы причиной его краха.

Великое содружество Пенсильвании в течение шестидесяти лет находилось под господством дома Кэмеронов и дома Куэев. Вступление Саймона Кэмерона в сферу общественной известности было символичным для всей его карьеры. В 1838 году он был одним из двух членов комиссии по выплате индейцам виннебаго в Прери-дю-Шин 100 000 долларов золотом. Но вместо золота бедные индейцы получили лишь несколько тысяч долларов в виде банкнот банка, кассиром которого был Кэмерон. По этой причине Кэмерона называли «Великим Виннебаго». Он сколотил огромное состояние на контрактах по строительству каналов и железных дорог, а позже — на прокатных станах и печах. Он был одним из первых людей в американской политике, кто покупал политическую власть с помощью щедрого использования наличных денег и использовал политическую власть для удовлетворения финансовой жадности. В 1857 году он был избран в Сенат Соединенных Штатов как республиканец законодательным органом, в котором большинство имели демократы. Трое демократов проголосовали за него, и чувства против этой троицы ренегатов были настолько горькими, что ни один отель в Гаррисберге не хотел их приютить.

В 1860 году он был кандидатом на выдвижение в президенты от республиканцев. Президент Линкольн сделал его военным министром. Но его управление было настолько дурно пахнущим, что комитет ведущих деловых людей из крупнейших городов страны сказал президенту, что вести дела с таким человеком невозможно. Эти жалобы в сочетании с другими соображениями побудили Линкольна уволить Кэмерона. Он сделал это в характерной манере. 11 января 1862 года он отправил Кэмерону краткую записку, в которой говорилось, что он намерен назначить его посланником в Россию. И туда, в изгнание, отправился Кэмерон. Несколько месяцев спустя Палата представителей приняла резолюцию о порицании, ссылаясь на использование Кэмероном безответственных лиц и закупку им припасов по частным контрактам вместо проведения конкурсных торгов. Резолюция, однако, была позже вычеркнута из записей; и Кэмерон, по возвращении из России, снова вошел в Сенат при обстоятельствах настолько подозрительных, что только политическое влияние босса предотвратило иск о взяточничестве. В 1877 году он ушел в отставку, назвав своим преемником сына «Дона», который был незамедлительно избран.

Тем временем на сцене появилась другая фигура. «Кэмерон сделал использование денег необходимым условием успеха в политике, но Куэй сделал политику дорогой сверх самых экстравагантных мечтаний». С того времени, как он достиг совершеннолетия, и до самой смерти, за исключением трех или четырех лет, Мэтью С. Куэй занимал государственные должности. Когда началась Гражданская война, он некоторое время был протонотариусом округа Бивер, а во время войны служил личным секретарем губернатора Кертина. В 1865 году он был избран в законодательный орган. В 1877 году он убедил законодательный орган возродить упраздненную должность регистратора Филадельфии, и в течение двух лет он собирал ежегодные сборы в размере 40 000 долларов. В 1887 году он был избран в Сенат Соединенных Штатов, в котором оставался, за исключением короткого перерыва, до самой смерти.

В 1899 году появились разоблачения существенных интересов Куэя в государственных деньгах. Самоубийство кассира People's Bank of Philadelphia, который в значительной степени принадлежал политикам и был излюбленным местом хранения государственных средств, привело к расследованию дел банка и раскрыло тот факт, что Куэй и некоторые его сообщники использовали государственные средства для спекуляций. Знаменитая телеграмма Куэя кассиру была найдена среди бумаг покойного чиновника: «Если ты сможешь купить и подержать для меня тысячу акций Met., я потрясу сливовое дерево».

Куэю было предъявлено обвинение, но он избежал суда, сославшись на истечение срока давности, что препятствовало представлению необходимых доказательств против него. Огромная толпа кричащих приспешников встретила его как героя, когда он вышел из зала суда, и проводила до отеля. А законодательный орган вскоре после этого избрал его на третий срок в Сенат.

Питтсбург, как и Филадельфия, имел свою машину, которая была тщательно привязана к государственной машине Куэя. Связь стала ясной благодаря показаниям Уильяма Флинна, босса-подрядчика, перед комитетом Сената Соединенных Штатов. Флинн объяснил причину письменного соглашения между Куэем, с одной стороны, и Флинном и неким Брауном от имени Криса Мэги, Большого Босса, с другой стороны, о разделе суверенитета западной Пенсильвании. «Сенатор Куэй сказал мне, — заявил Флинн, — что он не позволит нам избрать республиканского кандидата в мэры Питтсбурга, если мы не скорректируем политику в соответствии с его желаниями». У народа, очевидно, не было права голоса в этом вопросе.

Опыт Нью-Йорка и Пенсильвании отнюдь не является единичным; он показателен. Очень немногие штаты избежали законодательных скандалов. В частности, Род-Айленд, Делавэр, Иллинойс, Колорадо, Монтана, Калифорния, Огайо, Миссисипи, Техас могут дать соответствующие показания о готовности законодательных органов проституировать свои великие полномочия воле босса или политической машины.

ГЛАВА VIII. НАЦИОНАЛЬНАЯ ИЕРАРХИЯ

Американские политические маневры достигают кульминации в Вашингтоне. Президентство и членство в Сенате и Палате представителей — вот главные ставки. Согласно почтенной традиции, которой неукоснительно следуют, судебная власть остается вне досягаемости партийной жадности.

Авторы Конституции полагали, что они разработали метод избрания президента и вице-президента, который защитит выбор от партийного налета. Каждый штат должен был выбрать число выборщиков, «равное общему числу сенаторов и представителей, на которое штат может иметь право в Конгрессе». Эти выборщики должны были сформировать независимый орган, встретиться в своих соответствующих штатах и «проголосовать за двух лиц», а результат своего голосования отправить в Капитолий, где президент Сената в присутствии Сената и Палаты представителей вскрывал сертификаты и подсчитывал голоса. Тот, кто получал наибольшее число голосов, объявлялся избранным президентом, тот, кто получал следующее по величине число голосов, — вице-президентом. Джордж Вашингтон был единственным президентом, избранным такой автономной группой. Выборы Джона Адамса оспаривались с горечью, и избиратели знали, когда они опускали свои бюллетени в 1796 году, голосуют ли они за федералиста или за джефферсонианца. С того дня этот величайший из политических призов присуждается в ходе партийной конкуренции. В 1804 году метод выбора вице-президента был изменен двенадцатой поправкой к Конституции. С тех пор выборщики голосуют за президента и вице-президента отдельно. Какими бы ни были законные привилегии членов Коллегии выборщиков, избиратели считают их агентами партии, в чьих списках появляются их имена, и злоупотребление этими отношениями повсеместно считалось бы актом вероломства.

Конституция позволяет законодательным органам штатов определять, как должны выбираться выборщики. В ранний период их избирали законодательные органы; позже их стали избирать люди; иногда их избирали по всему штату, но обычно их выбирали по округам. И это сейчас является общим обычаем. С момента развития системы прямого выдвижения кандидатов наблюдается сильное движение за отмену Коллегии выборщиков и избрание президента прямым голосованием.

Президент — самый влиятельный чиновник в нашем правительстве и во многих отношениях самый влиятельный правитель в мире. Он является главнокомандующим армии и флота. На нем лежит практически исключительная ответственность за ведение международных отношений. Он стоит во главе гражданской администрации, и все важные административные департаменты подотчетны ему. Он обладает огромной властью назначения, посредством которой распределяет политические милости. Его желание имеет вес в формировании законодательства, а его вето редко преодолевается. С Конгрессом он должен находиться в ежедневном контакте; ибо Сенат обладает властью ратифицировать или отклонять его назначения и санкционировать или отвергать его договоры с иностранными государствами; а Палата представителей инициирует все денежные законопроекты и, таким образом, обладает грозным средством контроля над узурпацией исполнительной власти.

Конституция первоначально возлагала выбор сенаторов Соединенных Штатов на законодательные органы штатов. Много добродетели должно было проистекать из таких непрямых выборов. Предполагалось, что члены законодательного органа будут действовать со спокойным суждением и выбирать для достоинства тоги только мудрых и опытных. И до периода, последовавшего за Гражданской войной, подавляющее большинство штатов с удовольствием посылало в Сенат своих самых способных государственных деятелей. В его списках мы находим имена многих наших прославленных ораторов и юристов. После Гражданской войны, когда дух коммерциализма проник во все сферы деятельности, люди, которые были просто богаты, начали стремиться к сенаторским почестям. Разгул в законодательных органах штатов, который был раскрыт в последний год девятнадцатого века и в первые дни двадцатого, настолько возмутил людей, что была принята семнадцатая поправка к Конституции (1913), предусматривающая избрание сенаторов прямым голосованием.

Палата представителей была задумана как «народная палата». Ее избрание от небольших округов, прямым голосованием, каждые два года является гарантией ее популярного характера. От этой характеристики она никогда не отступала. Это Народная Палата. Она инициирует все налоговые меры. На ее заседаниях, в пылу дебатов, партийные мотивы редко отсутствуют.

На этом национальном треножнике — президентстве, Сенате и Палате — построена огромная национальная партийная машина. Каждый гражданин знаком с внешним видом этих великих национальных партий, когда они в спокойные времена стремятся создать реальную проблему тарифов, или империализма, или чего-то еще, чтобы установить хотя бы видимую разницу между ними; или когда они в критические времена делают название партии синонимом национальной безопасности. Громкие платформы, неистовые ораторы, парады, массовые митинги, специальные поезда, брошюры, книги, редакционные статьи, литографии, плакаты — вся эта атрибутика возникает в сознании избирателя, когда он читает слова «демократическая» и «республиканская».

Но с точки зрения профессионального политика все это, что видит избиратель, — лишь маска, патриотический лоск, скрывающий машину, ту сложную иерархию комитетов, простирающуюся от Вашингтона до каждого перекрестка в Республике. Комитетская система, описанная в предыдущей главе, была усовершенствована Республиканской партией во время Гражданской войны под давлением национальной необходимости. Великие партийные лидеры тогда находились в Конгрессе. Когда убийство Линкольна привело к власти Эндрю Джонсона, острая ссора между Конгрессом и президентом прочно объединила республиканцев; и чтобы выиграть промежуточные выборы 1866 года, они организовали Комитет кампании Конгресса для проведения агитации. Эта практика была продолжена обеими партиями, и в «невыборные» годы она играет очень заметную роль в партийной кампании. Однако один только Конгресс был лишь половиной завоевания. Только через контроль над администрацией можно было получить доступ к сочной траве федеральных пастбищ и достичь того огромного политического престижа среди избирателей.

Президент номинально является главой своей партии. В действительности он может им не быть; он может быть только президентом. Это зависит от его личности, его желаний, его влияния на Конгресс и на народ, а также от обстоятельств момента. Во время администрации Гранта, как уже было описано, существовала во всех смыслах этого слова федеральная машина. Она держала в своей власти Конгресс, исполнительную власть и огромный федеральный патронаж. Все федеральные чиновники, все почтмейстеры и их помощники, сборщики доходов, инспекторы, клерки, маршалы, заместители, консулы и послы были частью организации, способствуя ее поддержанию. Мы часто слышим сегодня о «федеральной толпе», термин, используемый для описания таких назначенцев, которые все еще существуют на президентскую и сенаторскую милость. Во времена Гранта эта «толпа» была подлинной машиной, построенной, в отличие от некоторых ее преемников, из центра наружу. Но «боссом» этой машины был не президент. Она контролировалась группой ведущих конгрессменов, которые использовали свою власть для диктовки назначений и формирования «желательного» законодательства. Грант в воображении людей символизировал дело, которое их жертвы выиграли; и таким образом его моральный престиж стал плащом для политических заговорщиков.

Ряд самых способных людей в Республиканской партии, однако, держались в стороне; и к 1876 году началось движение против манипуляторов. Реформа гражданской службы стала реальной проблемой. Хейс, «темная лошадка», который был выдвинут в том году, заявил при принятии номинации, что «реформа должна быть тщательной, радикальной и полной». Он пообещал не быть кандидатом на второй срок, тем самым избегая искушения, которому поддался почти каждый президент, использовать патронаж для обеспечения своего переизбрания. Партийные менеджеры притворились, что не слышат этих обещаний. И когда Хейс после инаугурации действительно начал претворять их в жизнь, они настроили всю партийную машину против президента. Дела дошли до предела, когда президент издал приказ, предписывающий федеральным чиновникам воздерживаться от политической деятельности. Этот приказ в целом игнорировался, особенно в Нью-Йорке в почтовых и таможенных кругах. Два печально известных нарушителя, Корнелл и Артур, были уволены президентом с должности. Но Сенат, под влиянием власти Роско Конклинга, отказался утвердить новых назначенцев президента; и согласно Закону о сроках пребывания в должности, который был принят, чтобы связать руки президенту Джонсону, нарушители оставались на своих постах более года. Эта борьба дисциплинировала президента и машину примерно в равных пропорциях. Президент стал более сговорчивым, а машина — менее произвольной.

Президент Гарфилд предпринял невозможный подвиг — угодить и политикам, и реформаторам. Его убедили сделать назначения на федеральные должности в Нью-Йорке, не консультируясь ни с одним из сенаторов от этого штата, Конклингом и Платтом. Конклинг обратился к Сенату с просьбой отклонить нью-йоркских назначенцев, присланных президентом. Сенат не поддержал его. Конклинг и его коллега Платт ушли из Сената и обратились к законодательному органу Нью-Йорка, который также отказался их поддержать.

Пока разыгрывался этот абсурдный фарс, назревало более серьезное брожение. 2 июля 1881 года президент Гарфилд был убит разочарованным искателем должности по имени Гито. Внимание людей внезапно переключилось с нелепого отвлечения инцидента с Конклингом на трагедию и ее причину. Они увидели, что высшая должность в их распоряжении — лишь пешка в игре искателей мест, время и энергия их президента тратятся на препирательства с конгрессменами из-за мелких назначений, а машина их правительства доминирует машиной партии ради низменных или эгоистичных целей.

Наконец, сторонники реформ нашли свою возможность. В 1883 году был принят Закон о гражданской службе, лишивший президента около 14 000 назначений. С тех пор почти каждый президент, к концу своего срока, особенно второго срока, добавлял к этим числам, пока почти две трети федеральных должностей теперь не заполняются по результатам экзаменов. Президент Кливленд во время своего второго срока сделал масштабные дополнения. Президент Рузвельт нашел около 100 000 человек на классифицированной службе и оставил 200 000. Президент Тафт перед своей отставкой поместил на классифицированную службу помощников почтмейстеров и клерков в почтовых отделениях первого и второго класса, около 42 000 сельских почтальонов и более 20 000 квалифицированных рабочих на верфях.

Назначающая власть президента, однако, все еще остается главным пунктом его контакта с машиной. У него, конечно, есть другие способы проявления партийных милостей. Тарифные законы, законы, регулирующие межштатную торговлю, договоры о взаимности, «бочки со свининой» (распределение бюджетных средств на местные нужды), пенсии, финансовая политика — все это чревато политическими возможностями.

Второй официальный блок в национальной политической иерархии — это Палата представителей, контролирующая кошелек, который был смертельной петлей для многих исполнительных мер. Палата избирается каждые два года, чтобы она всегда могла быть «ближе к народу»! Это дает рефлекс, не предусмотренный отцами-основателями Конституции. Это дает представителю короткую передышку от потребностей политики, а следовательно, мало времени для потребностей государства.

Палата достигла зенита своей власти, когда привлекла президента Джонсона к суду Сената за тяжкие преступления и проступки в должности. Она сковала его власть назначения Законом о сроках пребывания в должности; она навязала свой план реконструкции вопреки его вето; и теперь она привела его, упрямого и вызывающего, к политическому суду. Через несколько лет характер Палаты изменился. Новое поколение, заинтересованное в вопросах процветания, а не войны, вошло в общественную жизнь. Палата стала громоздкой по размеру, и ее дела тревожно увеличились. Меньшинство, тем временем, сохраняло власть, посредством филибастера, задерживать дела страны.

Именно в таких условиях спикер Рид в 1890 году короновал себя «царем», обеспечив кворум. Он сделал это, засчитав как фактически присутствующих всех членов, которых клерк сообщил как «присутствующих, но не голосующих». Меньшинство отчаянно боролось за свою последнюю привилегию и даже передало дело в Верховный суд, чтобы проверить конституционность закона, принятого кворумом, созданным Ридом. Суд согласился с разумным мнением страны, что «когда кворум присутствует, он находится там с целью ведения дел», мнение, которое было полностью оправдано, когда демократическое меньшинство стало большинством и приняло это правило для собственной выгоды.

Этим решением спикерство было поднято на новую высоту. Партийный кокус, который выдвигал спикера и которому передавались важные партийные вопросы, придавал солидарность партии. Но влияние спикера, через его власть назначения комитетов, направления законопроектов, признания членов, желающих участвовать в дебатах, обеспечивало ту дисциплину и централизованную власть, которая делает массовые действия эффективными. Власть спикера была далее расширена созданием Комитета по правилам, состоящего из спикера и двух членов от каждой партии, назначенных им. Этот комитет сформировал триумвират (члены меньшинства были лишь формальными членами), который устанавливал пределы дебатов, предлагал специальные правила для таких случаев, как комитет считал нужным, и фактически определял судьбу законопроектов. Так получилось, как отмечает Брайс, что выбор спикера был «политическим событием величайшей значимости».

Именно при регентстве спикера Кэннона власть офиса спикера достигла своего апогея. Республиканцы имели большое большинство в Палате, и старые боевые кони чувствовали себя как жеребята. Они приняли свое лидерство, однако, с тем забвением молодости, которое обычно характеризует старость. Одаренный и привлекательный Рид часто правил афоризмом и остроумием, но лишенный воображения Кэннон правил только молотком; и со временем он и его клика ветеранов полностью забыли разницу между властью и лидерством.

Даже партийная регулярность не могла долго терпеть такую тиранию. Не против партийной организации повстанцы наконец подняли свои копья, а против произвольного использования механизмов организации небольшой группой окопавшихся «консерваторов». Бунт начался во время дебатов по тарифу Пейна-Олдрича, и в кампании 1908 года «кэннонизм» осуждался с трибун в каждой части страны. К марту 1910 года повстанцы смогли, с помощью демократов, изменить правила, увеличив Комитет по правилам до десяти человек, избираемых Палатой, и сделав спикера не имеющим права на членство. Когда демократы получили контроль над Палатой в следующем году, правила были пересмотрены, и выбор всех комитетов теперь определяется Комитетом по комитетам, выбранным на партийном кокусе. Это изменение переносит произвольную власть с плеч спикера на плечи партийных вождей. Власть спикера была уменьшена, но отнюдь не уничтожена. Он все еще остается партийным петухом.

Политическую власть Палаты, однако, нельзя рассчитать, не добавив в уравнение Сенат, третий официальный блок и, действительно, самый мощный фактор в национальной иерархии. Сенат делит поровну с Палатой ответственность законотворчества и делит с президентом ответственность назначений и заключения договоров. Он был сценой многих памятных состязаний с президентом за политический контроль. Сенаторы — это старшие государственные деятели, которые прошли через очищающие огни опыта, будь то в праве, бизнесе или политике. Сенатор избирается на шесть лет; так что у него есть период отдыха между выборами, в котором он может забыть своих избирателей в пылу своих обязанностей.

За последние несколько десятилетий большие перемены произошли в Сенате, в его составе, его отношении к общественным вопросам и его связи с электоратом. Это было вызвано разоблачениями, стремящимися показать отношения со стороны некоторых сенаторов к «большому бизнесу». Еще в семидесятых годах, во время разоблачений Грейнджеров о железнодорожных махинациях в политике, стало заметным народное недоверие к Сенату. Никакого намека на коррупцию не подразумевалось, но некоторые сенаторы были известны как «железнодорожные сенаторы» и, как полагали, использовали свое партийное влияние в интересах своих друзей. Это чувство усиливалось из года в год, пока то, что долго подозревалось, внезапно не вышло на свет через совершенно неожиданное агентство. Уильям Рэндольф Херст, владелец газеты, который тщетно пытался обеспечить себе выдвижение в президенты от демократов и избраться губернатором Нью-Йорка, организовал и профинансировал свою собственную партию — Лигу независимости. Выступая от имени своей партии осенью 1908 года, он зачитал выдержки из писем, написанных чиновником компании Standard Oil различным сенаторам. Письма, как выяснилось позже, были украдены из файлов компании неверным сотрудником. Они вызвали огромную сенсацию. Общественное сознание стало настолько чувствительным, что сам факт существования близости между самым печально известным из трестов и некоторыми сенаторами Соединенных Штатов — корреспонденты называли друг друга «Дорогой Джон», «Дорогой сенатор» и т. д. — был достаточен, чтобы вызвать всеобщий гнев. Письма раскрыли острый интерес со стороны корпорации к деталям законодательства, и публика быстро приняла компанию Standard Oil как тип. Они верили, не требуя осязаемых доказательств, что другие крупные корпорации каким-то зловещим образом влияют на законодательство. Железные дороги, страховые компании, крупные банковские концерны, огромные промышленные корпорации ассоциировались в общественном сознании как «Интересы». А Сенат Соединенных Штатов считался оплотом интересов. Сатурналии сенаторского разоблачения теперь обнажили «олигархию», как называли небольшую группу влиятельных сенаторов-ветеранов, которые контролировали сенаторский механизм. Было раскрыто, что централизация лидерства в Сенате совпала с централизацией власти в национальных машинах демократов и республиканцев. В 1911 и 1912 годах Сенат провел расследование «денежного треста», и была выявлена удобная entente между группой банкиров, страховых компаний, производителей и других интересов, осуществляемая через сложную систему переплетающихся директоратов. Наконец, в 1912 году Сенат приказал своему Комитету по привилегиям и выборам расследовать предвыборные взносы, выплаченные национальным комитетам кампании в 1904, 1908 и 1912 годах. Показания, взятые перед этим комитетом, предоставили стране аутентичные данные о взаимосвязях Большого Бизнеса и Большой Политики.

Бунт против «кэннонизма» в Палате имел свой аналог в Сенате. К тому времени, когда тарифный законопроект Олдрича был поставлен на голосование (1909), около десяти сенаторов-республиканцев взбунтовались. Бунт набрал обороты и завершился в 1912 году организацией Национальной прогрессивной партии с Теодором Рузвельтом в качестве кандидата в президенты и Хайрамом Джонсоном из Калифорнии в качестве вице-президента. Большинство прогрессистов вернулись в республиканское лоно в 1916 году. Но разрыв не был исцелен, и демократы переизбрали Вудро Вильсона.

ГЛАВА IX. ПРОБУЖДЕНИЕ

В ранние дни бюллетень был просто листком бумаги с написанными или напечатанными на нем именами кандидатов. По мере того как партийные организации становились более амбициозными, партия печатала свои собственные бюллетени, а «вычеркивание» делалось путем наклеивания клейких стикеров с напечатанными на них именами замен поверх обычного бюллетеня или просто путем вычеркивания имени и написания другого на его месте. Было принято печатать разные партийные списки на бумаге разного цвета, чтобы судьи, отвечающие за избирательные урны, могли сказать, как люди голосовали. Когда более поздние законы потребовали, чтобы все бюллетени были напечатаны на белой бумаге и одного размера, партии использовали бумагу разной текстуры. Избирательные чиновники могли тогда сказать на «ощупь», какой список был выбран. Наконец, использование бумаги одного цвета и качества было предписано некоторыми штатами. Но только когда само государство взялось за печать бюллетеней, была достигнута единообразность.

Тем временем разнос бюллетеней был регулярным занятием в день выборов. Агитаторы вторгались в дома и места работы и даже окружали место голосования. Во многих частях страны было принято, чтобы избиратели готовили бюллетени до прибытия на место голосования и носили их в кармане жилета, с видимым краем. Это был своего рода сигнал, что решение избирателя принято и его следует оставить в покое, но даже с этим сигналом, на горячо оспариваемых выборах избиратель проходил шумный строй жадных агитаторов, преследующих его по пути к голосованию, как таксисты набрасываются на путешественника, когда он выходит из поезда. Этот свободный и легкий метод, терпимый в малонаселенных пионерских округах, жалко провалился в городах. Необходимо было принять строгие законы против покупки и продажи голосов и очистить место голосования от всякой партийной агитации. Были приняты карательные положения против запугивания, насилия, повторного голосования, лжесвидетельства при оспаривании, вброса бюллетеней и более явных форм партийных пороков. Чтобы остановить практику «повторного голосования», Нью-Йорк рано принял законы, требующие от избирателей надлежащей регистрации. Но ранние законы были дефектными, и списки легко подделывались. В большинстве городов списки избирателей составлялись партийными работниками, и имя каждого избирателя отмечалось по мере того, как он голосовал. Избирателю все еще было невозможно сохранить секретность своего бюллетеня. Покупатель голосов мог сказать, получил ли он то, за что заплатил; работодатель, если был склонен, мог запугать зависящих от него людей, чтобы они голосовали так, как он хотел, и путь был открыт для всякого рода трюков при печати бюллетеней с вводящими в заблуждение эмблемами, или с пропущенными определенными именами, или со смесью кандидатов от разных партий — трюков, которые позже были запрещены законом, но тем не менее были обычным делом.

Довольно внезапно в день выборов произошли большие перемены. В 1888 году Кентукки принял австралийский бюллетень для города Луисвилл, а Массачусетс принял его для всех выборов штата и местных выборов. Статут Массачусетса предусматривал, что перед выборами каждая политическая партия должна сертифицировать своих номинантов Секретарю Содружества. Затем государство печатало бюллетени. Все номинанты всех партий были напечатаны на одном листе. Каждая должность была помещена в отдельную колонку, кандидаты в алфавитном порядке, с именами партий после них. Пустые места были оставлены для тех, кто хотел проголосовать за других, кроме регулярных номинантов. Эта форма бюллетеня предотвращала «голосование за всех» одной отметкой. Избиратель, в уединении кабинки на месте голосования, должен был выбирать кандидатов своей партии из многочисленных колонок.

Индиана в 1889 году приняла аналогичный статут, но бюллетень имел определенные модификации, чтобы соответствовать потребностям партийной ортодоксии. Здесь колонки представляли партии, а не должности. Каждая партия имела колонку. Каждая колонка была озаглавлена именем партии и ее символом, чтобы те, кто не умел читать, могли проголосовать за Петуха, Орла или Фонтан. Под символом был помещен круг, и, сделав отметку в этом круге, избиратель голосовал за всех кандидатов партии.

В течение восьми лет тридцать восемь штатов и две территории приняли австралийский или «одеяльный» бюллетень в какой-то модифицированной форме. Это был лишь шаг к государственному контролю над избирательным механизмом. Какой-то государственный чиновник, обычно Секретарь штата, был назначен следить за тем, чтобы законы о выборах соблюдались. В Нью-Йорке был назначен Государственный комиссар по выборам. Назначение местных инспекторов и судей оставалось некоторое время в руках партий. Но вскоре в нескольких штатах даже эта власть была у них отобрана, и тенденция сейчас направлена к назначению всех избирательных чиновников центральной властью. Эти чиновники также имеют полный контроль над регистрацией избирателей. В некоторых штатах, таких как Нью-Йорк, регистрация стала довольно торжественной процедурой, требующей ответов на многие вопросы и подписи имени избирателя, все под угрозой лжесвидетельства, если сделано умышленное искажение фактов.

Таким образом, подготовка избирательных бюллетеней и их использование в день выборов вышли из-под контроля партии. Штатом были установлены бесчисленные правила проведения выборов. Распределение бюллетеней, их хранение до выборов, порядок избирательной процедуры, подсчет голосов, составление протоколов, хранение урн для голосования и все другие необходимые детали регулируются законом под официальным надзором штата. Партиям разрешается иметь наблюдателей на избирательных участках, но они не имеют официального статуса.

Если бы кто-то из отцов-основателей мог посетить свои старые места в день выборов, он был бы поражен царящим там трезвым благопристойно. В его время выборы длились три дня, наполненные речами, выпивкой, ставками, насмешками и случайными стычками. Даже те, чья память уходит во времена Гражданской войны, могут сравнить торговлю голосами, назойливую агитацию, переполненные шумные избирательные участки со спокойствием и тишиной, с которыми люди опускают свои бюллетени сегодня. Ведь теперь каждый бюллетень пронумерован, и никому не позволено выносить ни одной копии из помещения. Каждый избиратель обязан заполнить свой бюллетень в кабине. И каждый избирательный участок — это островок неприкосновенности в море политического возбуждения.

В то время как народ таким образом брал под контроль избирательный бюллетень, он переходил к установлению контроля над своими законодательными органами. В 1890 году Массачусетс принял один из первых законов против лоббизма. Он послужил моделью для многих других штатов. Закон предусматривал, что пристав должен вести реестры, в которые вносились имена всех лиц, нанятых в качестве юрисконсультов или агентов при законодательных комитетах. Кроме того, каждый юрисконсульт или агент был обязан указать срок своего найма, темы или законопроекты, для работы над которыми он был нанят, а также имя и адрес своего нанимателя.

На первой же сессии после принятия этого закона многие профессиональные лоббисты отказались от регистрации, и самых одиозных из них больше не видели в здании легислатуры штата. Штатные юрисконсульты железных дорог, страховых компаний и других заинтересованных сторон подписывали соответствующий реестр и выступали в интересах своих клиентов на открытых заседаниях комитетов.

Закон вменил в обязанность секретаря Содружества сообщать правоохранительным органам штата для судебного преследования всех тех, кто не выполнил требования акта. В первый год было сообщено о шестидесяти семи таких нарушителях. Большое жюри отказалось предъявить им обвинения, но число упрямцев постепенно сокращалось.

Опыт Массачусетса не уникален. Другие штаты приняли более или менее строгие законы против лоббизма, и сегодня ни в одном капитолии штата посетитель не увидит тех отвратительных сцен, которые были обычным делом тридцать лет назад — высокомерных и грубых профессиональных «агентов», смешивающихся в зале заседаний законодательного органа с депутатами, даже предлагающих процедурные решения председательствующим и нередко добивающихся большинства. Такое влияние, там, где оно сохраняется, было загнано в подполье.

С упадком профессионального лоббиста пришел подъем лоббиста-добровольца. Важные законопроекты теперь рассматриваются на официальных слушаниях комитетов, которые широко анонсируются, чтобы заинтересованные стороны могли присутствовать. Гласность и информация заняли место секретности в законодательной процедуре. Сбор экспертных свидетельств специальными законодательными комиссиями по расследованию стал теперь частой практикой в отношении вопросов широкого социального значения, таких как компенсации рабочим, пенсии вдовам и условия труда на фабриках.

Ряд штатов прибегли к инициативе и референдуму применительно к обычному законодательству. С помощью этого метода небольшой процент избирателей, от восьми до десяти процентов, может инициировать предложения и возложить на избирателей функцию законодательства. Южная Дакота в 1898 году закрепила в конституции положение о прямом законодательстве. Юта последовала этому примеру в 1900 году, Орегон — в 1902-м, Невада — в 1904-м, Монтана — в 1906-м и Оклахома — в 1907 году. К востоку от Миссисипи несколько штатов приняли модифицированную форму инициативы и референдума. В Орегоне, где этот инструмент прямого управления применялся наиболее усердно, избиратели в 1908 году голосовали по девятнадцати различным законопроектам и поправкам к конституции; в 1910 году их число возросло до тридцати двух; в 1912 году — до тридцати семи; в 1914 году оно упало до двадцати девяти. Голоса, поданные за эти меры, редко превышали восемьдесят процентов от числа участвовавших в выборах и часто опускались ниже шестидесяти.

Электорат, который пытается избавиться от пороков легислатуры штата с помощью этих героических методов, берет на себя тяжелую ответственность. Когда бремя прямого законодательства добавляется к задаче выбора из длинного списка выборных должностных лиц, который предлагается избирателю на каждых местных выборах и выборах штата, неудивительно, что должна возникнуть реакция в пользу упрощения управления. Простое разделение выборов штата и местных выборов не решает проблему. Это несколько минимизирует шансы партийного влияния на избирателя на местных выборах, но избиратель по-прежнему сталкивается с длинными списками кандидатов на выборные должности. Бюллетени нередко содержат двести имен, иногда даже триста и более, охватывая кандидатов от четырех или пяти партий на десятки должностей. Эти «одеяльные» бюллетени иногда достигают трех футов в длину. После выборов в Чикаго в 1916 году одна из ведущих ежедневных газет выразила сочувствие «избирателю, выходящему из кабины для голосования, сжимая в руках охапку бумаг, одна из которых размером почти с простыню». Вероятно, большинство избирателей были способны выразить реальное предпочтение среди национальных кандидатов. Почти так же несомненно, что большинство избирателей не были способны выразить реальное предпочтение среди важных местных административных чиновников. Огромный бюллетень, весь исписанный именами, дополненный серией бюллетеней поменьше, никогда не сможет стать управляемым инструментом даже для такого интеллектуального электората, как наш.

Упрощение — это пророческий лозунг в управлении штатами сегодня. Для городов спасением стали сити-менеджер и комиссия. Избирается лишь несколько должностных лиц, и они несут строгую ответственность, иногда под постоянной угрозой отзыва, за всю администрацию. Более четырехсот городов приняли форму управления комиссией. Но ничего не было сделано для упрощения управления нашими штатами, которые окружены лабиринтом разнородных и неуправляемых советов и ведомств. Каждый раз, когда легислатура сталкивалась с новой функцией, требующей заботы, она просто создавала новый совет. В Нью-Йорке существует мешанина из более чем 116 таких органов; в Миннесоте — 75; в Иллинойсе — 100. Айова в 1913 году, а Иллинойс и Миннесота в 1914 году действительно разработали детальные предложения по упрощению управления своими штатами. Но эти предложения остаются нереализованными. А Конституционный конвент штата Нью-Йорк в 1915 году подготовил новую Конституцию для штата с той же целью, но их работа не была принята народом. Можно сказать, однако, что в нашей попытке избавиться от правления боссов мы прошли через дугу прямого управления и сейчас находимся на возвращающейся кривой к представительному правлению, более интенсивному представительному правлению, которое делает невозможным уклонение от ответственности и долга, возлагая их на одного или двух человек.

ГЛАВА X. ПАРТИЙНАЯ РЕФОРМА

Штат поначалу мало внимания уделял партии, которая рассматривалась как чисто добровольное объединение единомышленников. Очевидно, штат не мог диктовать, что вы должны быть демократом или республиканцем, или заставить вас быть независимым. Однако с принятием австралийского бюллетеня пришло юридическое признание партии; ибо как только штат признал назначенных партией кандидатов при подготовке официального бюллетеня, он признал и партию. Тогда выяснилось, что, если не ввести некоторые ограничения, группы заинтересованных лиц в старых партиях будут управлять выдвижением кандидатов от обеих партий к их взаимному удовлетворению. Так, горстка демократов посещала республиканские кокусы или праймериз, а горстка республиканцев отвечала тем же демократам. Другими словами, боссы обеих партий сотрудничали, чтобы обеспечить выдвижение кандидатов, устраивающих их самих. Массачусетс начал реформу с определения партии как группы лиц, подавших определенный процент голосов на предыдущих выборах. Это определение было широко принято; а число голосов варьировалось от двух до двадцати пяти процентов. Другие штаты последовали плану Нью-Йорка по четкому определению числа избирателей, необходимых для формирования партии. В Нью-Йорке не менее 10 000 избирателей могут получить признание в качестве партии штата, за исключением муниципальных или чисто местных партий. Но простого установления численного минимума партии было недостаточно. Штат сделал еще один шаг вперед, лишив манипулятора свободы, когда взялся определять, кто имеет право на членство в партии и привилегию участвовать в ее выдвижениях и других партийных процедурах. В противном случае энергичное меньшинство в каждой партии контролировало бы и членство, и выдвижение кандидатов.

В статуте Орегона говорится: «Каждая политическая партия и каждая добровольная политическая организация имеет такое же право на защиту от вмешательства лиц, которые не идентифицируют себя с ней как ее известные и публично признанные члены, какое правительство штата имеет для защиты от вмешательства лиц, которые не известны и не зарегистрированы как его избиратели. Для народа, так же как и для членов политической партии, является таким же большим злом, если кто-либо, не являющийся ее известным членом, голосует или принимает какое-либо участие в любых выборах или других процедурах такой политической партии, как если бы кто-то, не являющийся квалифицированным и зарегистрированным избирателем, голосовал на любых выборах штата или принимал участие в делах штата». Это долгий путь от демократического laissez-faire времен Джексона к этому государственному догматизму, который угрожает независимому или отстраненному избирателю окончательным исчезновением.

Был принят ряд методов для принятия гражданина в члены партии. В южных штатах, где не существует двухпартийной системы, легислатура оставила этот вопрос в руках должным образом назначенных партийных чиновников. Они могут с канонической строгостью определять партийную принадлежность избирателей на праймериз. Но там, где существует партийная конкуренция, такое щедрое наделение властью было бы опасным.

Многие штаты позволяют избирателю сделать заявление о партийной принадлежности, когда он приходит на праймериз. Он просит бюллетень той партии, чьих кандидатов он хочет помочь выбрать. Затем ему вручается бюллетень партии, который он отмечает и опускает в урну для голосования этой партии. Теперь, если его оспаривают, он должен под присягой заявить, что является членом этой партии, что он в целом поддерживал ее списки и принципы и что на предстоящих выборах он намерен поддержать по крайней мере большинство ее кандидатов. При таком методе мало свободы остается избирателю, который желает участвовать как независимый как в праймериз, так и во всеобщих выборах.

План Нью-Йорка более строгий. Здесь, во всех городах, избиратель вносит свое имя в списки своей партии, когда приходит регистрироваться на предстоящие выборы. Он получает бюллетень, на котором написаны следующие слова: «Я в целом сочувствую принципам партии, которую я обозначил своей отметкой ниже; я намерен в целом поддержать на следующих всеобщих выборах, штата и национальных, кандидатов такой партии на государственные и национальные должности; и я не записывался и не участвовал ни в каких первичных выборах или съездах любой другой партии с первого дня прошлого года». На этом бланке регистрации он указывает партию своего выбора, и избирательные чиновники опускают все бюллетени, после запечатывания их в конверты, в специальную урну. В установленное законом время эти печати вскрываются, и из них составляется партийный список. Эти книги партийной регистрации являются публичными записями. Каждый желающий может ознакомиться со списками. Преимущества секретности — если они есть — таким образом не обеспечиваются.

Висконсину, штату-экспериментатору, оставалось найти способ обеспечения секретности. Здесь, когда избиратель приходит на праймериз, ему вручается большой бюллетень, на котором напечатаны все партийные номинации. Различные партийные списки отделены перфорацией, так что избиратель просто отрывает партийный список, за который хочет проголосовать, отмечает его и опускает в урну. Отвергнутые списки он опускает в большую корзину для мусора, предусмотренную для отходов.

В то время как партия была ограничена юридическим определением, ее механизм, сложная иерархия комитетов, подвергся проверке со стороны штата с открытой целью избавления партии от правления клик. Государственный центральный комитет — ключ к ситуации. Демократизация этого комитета — задача, которая сурово испытала изобретательность штата, ибо изобретательские способности профессионального политика колоссальны. Устройства для обхода политика настолько многочисленны и разнообразны, что можно выбрать лишь несколько типов, чтобы проиллюстрировать, как штат осуществляет свою решимость. Иллинойс предоставил, пожалуй, самый демократический метод. В каждом избирательном округе по выборам в Конгресс избиратели на регулярных партийных праймериз выбирают члена комитета штата от округа, который служит в течение двух лет. Закон гласит, что «никакое другое лицо или лица», кроме тех, кто так выбран избирателями, не должны служить в комитете, так что члены по любезности или по доверенности, которые могли бы представлять босса, по-видимому, отсекаются. Закон оговаривает время, в течение которого комитет должен собраться и организоваться. Согласно этому плану, если клика контролирует комитет, вина лежит целиком на большинстве партии; это добровольное рабство.

Айова также оговаривает, что Центральный комитет должен состоять из одного члена от каждого избирательного округа по выборам в Конгресс. Но члены выбираются на съезде штата, организованном в соответствии со строгими и детальными правилами, установленными законом. Он допускает значительную свободу для комитета, однако, заявляя, что он «может организоваться по своему усмотрению для политической работы, как это обычно и принято для таких комитетов».

В Висконсине в 1907 году был принят другой план. Здесь кандидаты на различные должности штата и в обе палаты легислатуры, а также сенаторы, срок полномочий которых не истек, встречаются в столице штата в полдень в день, указанный законом, и избирают путем голосования центральный комитет, состоящий по крайней мере из двух членов от каждого избирательного округа по выборам в Конгресс. Председатель выбирается таким же образом.

Большинство штатов, однако, оставляют некоторую свободу действий при выборе комитета штата, допуская их избрание обычно на регулярных праймериз, но контролируя их действия во многих деталях. Меньшие комитеты — окружные, городские, районные, судебные, сенатские, конгрессиональные и другие — еще более строго контролируются законом.

Так, процесс выпуска партийной платформы, принципов, на которых она должна стоять или пасть, был затронут этим процессом окостенения. Немногие штаты сохраняют съезд штата в его первоначальной силе. Во всех штатах, где проводятся праймериз для выдвижения кандидатов штата, выхолощенному и подчиненному съезду разрешается писать партийную платформу. Но не так в некоторых штатах. Висконсин разрешает кандидатам и членам Сената, срок полномочий которых не истек, собравшимся в соответствии с законом на собрание штата, выпускать платформу. В других штатах Центральный комитет и различные кандидаты на должности штата формируют партийный совет и составляют платформу. Орегон в 1901 году попробовал новый метод обеспечения платформ путем референдума. Но суды объявили закон неконституционным. Поэтому Орегон теперь разрешает каждому кандидату написать свою собственную платформу объемом не более ста слов и подать ее вместе со своим заявлением о выдвижении, а также представить заявление объемом не более двенадцати слов, которое будет напечатано в бюллетене.

Система съездов предоставляла много возможностей для манипулятора и была по своей сути несовершенной для выдвижения более чем одного или двух кандидатов на должность. Она сохранилась как метод выдвижения кандидатов в Президенты Соединенных Штатов, потому что адаптирована к широкому географическому охвату нации и потому что на национальном съезде выдвигаются только Президент и Вице-президент. На съездах штатов и округов, где часто должны быть выдвинуты кандидаты на дюжину или более должностей, она часто была предметом деморализующего торга.

Чем больше число номинаций, которые должны быть сделаны, тем полнее была коррупция, и это был смертный приговор для местного съезда. Эти пороки были признаны еще 20 июня 1860 года, когда республиканский окружной съезд округа Кроуфорд, штат Пенсильвания, принял следующие резолюции:

«Поскольку при выдвижении кандидатов на различные окружные должности целью является, или должна быть, максимально возможное приближение к пожеланиям большинства, или, по крайней мере, множества республиканских избирателей; и

«Поскольку нынешняя система выдвижения делегатами, которые фактически представляют территорию, а не голоса, и которые почти неизбежно совершенно не знакомы с пожеланиями и чувствами своих избирателей в отношении различных кандидатов на должность, является недемократичной, потому что народ не имеет в ней голоса, и предосудительной, потому что люди часто выдвигаются из-за своего местоположения, будучи решительно непопулярными даже в своих собственных округах, и потому что это дает слишком большую возможность для интригующих и расчетливых людей достичь своих собственных целей; поэтому

«Решено, что мы выступаем за представление номинаций непосредственно народу — республиканским избирателям — и что делегатские съезды для выдвижения окружных должностных лиц должны быть упразднены, и мы настоящим просим и инструктируем окружной комитет выпустить свой призыв в 1861 году в соответствии с духом этой резолюции».

На основе этого обвинения системы окружных съездов республиканские избиратели округа Кроуфорд, сельской общины, крупнейшим городом которой является Мидвилл, административный центр округа, приступили к выдвижению своих кандидатов прямым голосованием по правилам, подготовленным окружным комитетом. Эти правила были лишь незначительно изменены. Неформальность шляпы или открытого ящика стола была заменена официальной урной для голосования, а официальный бюллетень занял место списков, предоставляемых каждым кандидатом.

«План округа Кроуфорд», как его обычно называли, был принят различными местностями во многих штатах. В 1866 году Калифорния и Нью-Йорк приняли законы для защиты праймериз и кокусов по выдвижению кандидатов от мошенничества. В 1871 году Огайо и Пенсильвания приняли аналогичные законы, за ними последовали Миссури в 1875 году и Нью-Джерси в 1878 году. К 1890 году более дюжины штатов приняли законы, пытающиеся устранить грубейшие мошенничества, сопутствующие выдвижению кандидатов. Во многих случаях партиям предоставлялось право выбора, должен ли прямой план заменить делегатский. Однако только в некоторых городах праймериз стали обязательными в этих штатах. Подавляющее большинство территорий сохранили съезд.

В эти годы заметно постепенное увеличение объема законодательства, касающегося механизма выдвижения кандидатов — предписывающего дни и часы проведения выборов делегатов, размер избирательного участка, характер урны для голосования, список избирателей, кто может участвовать в выборе делегатов, как должны составляться протоколы и так далее. К тому времени, когда появился австралийский бюллетень с его глубокими изменениями, почти все штаты попытались устранить вопиющие злоупотребления системой выдвижения; и несколько из них официально признали прямые праймериз. Штат неохотно полностью упразднял систему съездов; и план округа Кроуфорд долгое время оставался лишь факультативным. Но в 1901 году Миннесота приняла обязательный закон о праймериз на уровне штата. Миссисипи последовала в 1902 году, Висконсин — в 1903 году, а Орегон — в 1904 году. Это движение охватило всю страну.

Немногие штаты сохраняют съезд по выдвижению кандидатов, и там, где он остается, он скован юридическими ограничениями. Босс, однако, разработал адекватные средства для контроля над праймериз, и возвращение к модифицированной системе съездов серьезно обсуждается во многих штатах, чтобы обойти дальнейшую изобретательность босса. Дальнейший шаг к государственному контролю над партиями был сделан, когда законы начали заниматься ведением кампании. Акты о коррупционных практиках начали приобретать объем в начале девяностых годов, чтобы ограничить расходы кандидатов и перечислить объекты, на которые комитеты кампаний могут законно тратить деньги. Обычно это личные дорожные расходы кандидатов, аренда помещений для комитетов и залов для собраний, оплата музыкантов и ораторов и их дорожных расходов, печать материалов кампании, почтовые расходы на рассылку писем, газет и печатных материалов, телефонные и телеграфные расходы, политическая реклама, наем наблюдателей на избирательных участках, необходимые расходы на клерков и транспорт для доставки пожилых или немощных избирателей на участки. Максимальная сумма, которую могут потратить кандидаты, фиксируется, и они обязаны под присягой представить подробный отчет о своих расходах как на праймериз, так и на всеобщих выборах. Различные комитеты также должны представлять подробные отчеты о средствах, которыми они распоряжаются, сумме, вкладчиках и расходах. Корпорациям запрещено делать взносы, а сумма, которую могут дать сами кандидаты, во многих штатах ограничена. Эти требования подкрепляются строгими законами против взяточничества. Лица, признанные виновными в получении или вымогательстве взятки, обычно лишаются избирательных прав или объявляются не имеющими права занимать государственную должность на срок в несколько лет. Иллинойс за повторное правонарушение лишает избирательных прав навсегда.

Неудивительно, что эти ограничения привели штат к вопросу о том, не должен ли он сам нести часть расходов кампании. Он, конечно, уже взял на себя огромное бремя, ранее полностью лежавшее на партии. Стоимость первичных и всеобщих выборов в наши дни огромна. Несколько западных штатов печатают брошюру кампании и распространяют ее каждому избирателю. Брошюра обычно содержит фотографии кандидатов, краткую биографию и изложение принципов.

Это основные посягательства правительства на автономию партии. Детали бесконечны. Избирательные законы Нью-Йорка занимают 330 печатных страниц. Неудивительно, что американские партии начинают изучать организацию европейских партий, таких как рабочие партии и социал-демократические партии, которые заручились довольно пылкой партийной верностью. Это пропагандистские партии, и они должны быть активны круглый год. Поэтому они требуют ежегодных взносов от своих членов и имеют постоянных оплачиваемых чиновников и официальные партийные органы. Такая постоянная организация предлагалась для Национальной прогрессивной партии. Но ранний распад партии сделал невозможным то, что было бы интересным экспериментом. После выборов 1916 года губернатор Уитмен из Нью-Йорка предложил Республиканской партии выбрать менеджера, платить ему 10 000 долларов в год и иметь право на все его время и энергию. План широко обсуждался, и его самыми суровыми критиками были политики, которые пострадали бы от него. Широкий резонанс, с которым он был встречен, выявил изменение, которое произошло в народном представлении о политической партии с тех пор, как сорок лет назад штат начал брать партию под свой контроль.

Но гибкость абсолютно необходима для партийной системы, которая адекватно служит растущей демократии. И при двухпартийной системе, какой наша, вероятно, суждено остаться, независимый избиратель обычно удерживает баланс сил. Он может быть просто недовольным избирателем, ищущим мести, или слишком довольным избирателем, стремящимся сохранить выгодный статус-кво, или он может принадлежать к тому классу суперграждан, из которого возникают «магвампы». В любом случае, большинство на выборах обычно определяется им. И партийная ортодоксия, созданная штатом, почти так же неприятна ему, как и строгость босса. Ему не нравится ни то, ни другое.

В крупных городах гражданские списки и движения за слияние — это типы независимой деятельности. В некоторых городах это лишь временные ассоциации, сформированные для одной тщательной «генеральной уборки». Филадельфийский Комитет ста, который был организован в 1880 году для борьбы с Газовым кольцом, является примером. Он выпустил Декларацию принципов, требующую продвижения государственной службы, а не частной жадности, и судебного преследования «тех, кто был виновен в избирательных мошенничествах, недобросовестном управлении должностью или присвоении государственных средств». Объявив, что он поддержит только кандидатов, подписавших эту декларацию, комитет поддержал кандидатов-демократов и выдвинул на должность сборщика налогов своего собственного кандидата, который стал также кандидатом от демократов, когда регулярный кандидат от демократов снял свою кандидатуру. Филадельфия была подавляюще республиканской. Но помощь комитета была достаточно мощной, чтобы избрать кандидата-демократа на пост мэра с перевесом в 6000 голосов, а независимого кандидата на пост сборщика налогов — с перевесом в 20 000. Это дало Комитету доступ к записям о действиях Газового кольца. В 1884 году, однако, кандидат, которого он поддержал, потерпел поражение, и он распустился.

Схожим по опыту был знаменитый Комитет семидесяти в Нью-Йорке, организованный в 1894 году после ярких разоблачений доктора Паркхерста о попустительстве полиции всякому унизительному пороку. Тридцать три известных гражданина выпустили призыв к беспартийному массовому собранию, и на этом собрании был назначен комитет из семидесяти человек «с полными полномочиями совещаться с другими антитамманиевскими организациями и предпринимать такие действия, которые могут быть необходимы для содействия целям этого собрания, как изложено в призыве к нему, и обращению, принятому этим собранием». Комитет принял платформу, назначил исполнительный и финансовый комитеты и выдвинул полный список кандидатов, распределив их между обеими партиями. Все другие антитамманиевские организации поддержали этот список, и он был избран подавляющим большинством голосов. Комитет распустился после того, как добился определенных поправок к уставу города и увидел, как его список должностных лиц вступил в должность.

Муниципальная лига избирателей Чикаго — важный пример постоянного типа гражданской организации. Лига состоит из избирателей в каждом районе, которые, действуя через комитеты и бдительных чиновников, тщательно проверяют каждого кандидата на городскую должность, начиная с мэра. Она не стремится выдвинуть свой собственный список, но проявляет такую бдительность, подкрепленную столь эффективной организацией и столь широкомасштабной гласностью, что различные партии по своей собственной воле выдвигают людей, которых лига может поддержать. Оказывая таким образом гидравлическое давление организованного общественного мнения, она оказала значительное влияние на партии и очень стимулирующий эффект на граждан.

Наконец, в последние годы развилось движение за слияние, посредством которого противники правления боссов во всех партиях объединяются и поддерживают независимый или муниципальный список. Избрание мэра Митчела в Нью-Йорке в 1913 году было достигнуто таким образом. В Милуоки слияние было успешным против социалистов. И во многих меньших городах это принесло, по крайней мере, временное облегчение от угнетения местной олигархии.

ГЛАВА XI. ЭКСПЕРТ НАКОНЕЦ

Административная слабость демократии, а именно тенденция к управлению охотниками за должностями, проявилась еще в ранние дни Соединенных Штатов, когда официальный механизм был прост, а число должностей — невелико. Вашингтон сразу предвидел как трудности, так и обязанности, которые налагала власть назначения. Вскоре после своей инаугурации он писал Ратледжу: «Я предвижу, что одной из самых трудных и деликатных частей долга любого офиса будет та, которая относится к номинациям на назначения». И он был крайне щепетилен и кропотлив в своих назначениях. Пригодность к службе была для него первостепенной, хотя он признавал географическую необходимость и распределял должности с той точностью, которая характеризовала все его действия.

Джон Адамс сделал очень мало назначений. После того как его срок истек, он писал: «Вашингтон назначил множество демократов и якобинцев самой глубокой масти. Я был более осторожен в этом отношении».

Проверка на партийную лояльность, однако, не применялась повсеместно до выборов Джефферсона. Смехотворные опасения федералистов относительно того, что последует за его избранием, не были развеяны его заявленными намерениями. «Я давал, — писал он Монро, — и буду давать только республиканцам при существующих обстоятельствах». Джефферсон был слишком хорошим политиком, чтобы упустить возможность уничтожить федералистов. Он надеялся поглотить их в своей собственной партии, «объединить имена федералистов и республиканцев». Умеренных федералистов, обладавших достаточными дарами благодати для обращения, он усердно опекал. Но он смещал всех чиновников, для смещения которых можно было обнаружить любую особую причину. «Полночные назначения» Джона Адамса он отказался признать и не обратил никакого внимания на диктаты Джона Маршалла в деле Марбери против Мэдисона. Он был ревностен в поиске правдоподобных оправданий для создания вакансий. «Нью-Йорк Ивнинг Пост» описывала его как «озирающегося вокруг с дикой тревогой, яростно спрашивающего: «как получить вакансии?»». Прямо и косвенно Джефферсон осуществил за свой первый срок 164 изменения в должностях, находившихся в его распоряжении, — большое число для тех дней. Это он сделал так хитро, с таким деликатным вниманием к географической чувствительности и с таким тонким балансом между пригодностью к должности и желанием получить должность, что к концу своего второго срока он не только консолидировал нашу первую дисциплинированную и жаждущую политическую партию, но и успокоил бурю против своей политики партийного проскрипционного списка.

Во время долгого режима джефферсоновских республиканцев произошло три значительных движения. В январе 1811 года Натаниэль Мейкон представил свою поправку к Конституции, предусматривающую, что ни один член Конгресса не должен получать гражданское назначение «под властью Соединенных Штатов до истечения президентского срока, в течение которого такое лицо служило сенатором или представителем». Поправка была предложена Джозайей Куинси, делающая неправомочными к назначению родственников по крови или браку любого сенатора или представителя. Непотизм считался проклятием гражданской службы, и в течение двадцати лет подобные поправки обсуждались почти на каждой сессии Конгресса. Джон Куинси Адамс говорил, что половина членов хотели должность, а другая половина хотела должность для своих родственников.

В 1820 году «Закон о четырех годах» заменил четырехлетний срок пребывания в должности вместо срока по усмотрению Президента для большинства федеральных назначений. Главным аргументом, выдвигавшимся в пользу закона, было то, что неудовлетворительных гражданских служащих можно легко уволить без ущерба для их репутации. Были обнаружены растраты на сумму почти в миллион долларов, в основном из-за небрежности и грубой неэффективности. Далее утверждалось, что любому эффективному действующему лицу не нужно беспокоиться, ибо он будет переназначен. Закон, однако, исполнил пророчество Джефферсона: он держал «в постоянном возбуждении всех голодных бакланов, жаждущих должности».

То, что начал Джефферсон, завершил Джексон. Сцена была теперь подготовлена для Демократии. Государственная должность была мобилизована как сила в партийном маневре. В своем первом ежегодном послании Джексон объявил свою философию:

«Возможно, найдется немного людей, которые могут в течение долгого времени наслаждаться должностью и властью, не находясь более или менее под влиянием чувств, неблагоприятных для верного исполнения своих общественных обязанностей... Должность рассматривается как вид собственности, а правительство — скорее как средство продвижения индивидуальных интересов, чем как инструмент, созданный исключительно для служения народу. Коррупция у одних и извращение правильных чувств и принципов у других отвлекают правительство от его законных целей и делают его двигателем для поддержки немногих за счет многих. Обязанности всех государственных должностей настолько просты, настолько ясны, что люди с интеллектом могут легко квалифицировать себя для их исполнения... В стране, где должности созданы исключительно для блага народа, ни один человек не имеет большего внутреннего права на официальное положение, чем другой».

Сенат отказал Джексону в просьбе о распространении закона о четырех годах на все должности в гражданской службе. Он также отказался утвердить некоторые из его назначений, в частности Ван Бюрена на пост министра в Великобритании. Дебаты по этому назначению дали стороннику системы добычи эпиграмму. Клей прямо указал на Ван Бюрена как на инициатора «одиозной системы проскрипций за осуществление избирательного права в правительстве Соединенных Штатов». Он продолжил: «Я понимаю, что это система, по которой постоянно действует партия в его собственном штате, главой которой он считается. Он был одним из первых секретарей, применивших эту систему к увольнению клерков своего департамента... известных мне как весьма достойных... Это отвратительная система».

И Уэбстер прогремел: «Я выражаю свой упрек так торжественно и так решительно, как только могу, по поводу этого первого случая, когда американский министр был отправлен за границу как представитель своей партии, а не как представитель своей страны».

На эти и другие вызовы сенатор Марси из Нью-Йорка ответил своим хорошо запомнившимся ретортой, что «политики Соединенных Штатов не столь привередливы... Они не видят ничего плохого в правиле, что победителю достается добыча врага».

Джексон, со всем своим шумом и шумом своих последователей, сделал свои проскрипции относительно меньшими, чем у Джефферсона. Он сместил только 252 из примерно 612 президентских назначенцев. * Следует, однако, помнить, что те, кто не был смещен, заверили агентов Джексона в своей лояльности новой Демократии.

* Сюда не входят заместители почтмейстеров, которых насчитывалось около 8000 и которые не были включены в президентский список до 1836 года.

Если Джексон и не ввел систему добычи, он, по крайней мере, дал ей миссию. Она должна была спасти страну от проклятия чиновничества. Его преемник, Ван Бюрен, довел систему до совершенства, которого мог достичь только опытный политик. Ван Бюрен требовал от всех назначенцев партийной службы; и его собственная номинация в Балтиморе была предрешена толпой федеральных чиновников, которые были делегатами. Ван Бюрен просто ввел в Вашингтоне методы Олбанского регентства.

Виги храбро шумели против этой проскрипции. Но их собственный Президент, генерал Харрисон, «Старый Типпекано», был беспомощен против сатурналий искателей должностей, которые поглотили его. Харрисон, когда пришел к власти, сместил около половины чиновников на службе. И, хотя партийный окрас Президента изменился со смертью Харрисона, через несколько недель после вступления в должность — Тайлер был лишь вигом по удобству — не было никаких изменений в отношении Президента к системе добычи.

Президентские инаугурации стали оргиями искателей должностей, и первые недели каждого нового срока отдавались распределению должностей, обычные дела должны были ждать. Президент Полк, который сместил обычную квоту, получил комплимент от Уэбстера за то, что сделал «довольно хороший выбор из своих собственных друзей». Практика, теперь прочно установленная, была продолжена Тейлором, Пирсом и Бьюкененом.

Линкольн оказался окружен обстоятельствами, которые делали осторожность необходимой при каждом назначении. Его партия была новой и состояла из многих разнообразных элементов. Он должен был превратить их ревность в энтузиазм, ибо приближение Гражданской войны требовало высшей лояльности и единства действий. Этому великому делу спасения Союза он посвятил все усилия и использовал все инструменты, находившиеся в его распоряжении. Никто до него не производил столь полного изменения официального персонала столицы, как то изменение, которое он был вынужден сделать. Никто до него или после не использовал власть назначения с таким непревзойденным мастерством или не проявлял такой редкой тактичности и знания человеческой природы в поиске совета тех, кто считал свой совет ценным. Война значительно увеличила число назначений, и она также наложила обязательства, которые делали заслуги иногда второстепенным соображением. С видением государственного деятеля Линкольн признавал как использование, так и злоупотребление системой патронажа. Он отказался удовлетворить искателей должностей, которые стекались в столицу в начале его второго срока; и они вернулись домой разочарованными. Двадцать лет, последовавшие за Гражданской войной, были годами агитации за реформу. Люди наконец осознали безумие использования умножающихся государственных должностей для партийной добычи. Ссора между Конгрессом и Президентом Джонсоном по поводу смещений и Закон о сроке пребывания в должности сфокусировали внимание общественности на конституционном вопросе назначения и смещения, а безрассудство политического менеджера во время двух сроков Гранта вызывало отвращение у вдумчивого гражданина.

Первые попытки применить эффективность к гражданской службе были сделаны, когда в 1853 году использовались проходные экзамены для отсева кандидатов на должности клерков в Министерстве финансов, когда такие тесты были предписаны законом для низшего разряда клерков. Глава департамента получил полный контроль над экзаменами, и они не были требовательными. В 1864 году сенатор Самнер представил законопроект «об обеспечении большей эффективности гражданской службы». Он был сочтен химерическим и отброшен.

Тем временем в Палате представителей появился стойкий и способный поборник реформы Томас А. Дженкс, видный юрист из Род-Айленда. Законопроект, который он представил в декабре 1865 года, не получил слушания. Но в следующем году специальный совместный комитет был уполномочен изучить весь вопрос назначений, увольнений и патронажа. Г-н Дженкс представил подробный отчет в мае 1868 года, объясняющий гражданскую службу других стран. Этот отчет, который является краеугольным камнем реформы американской гражданской службы, предоставил материал для дебатов в Конгрессе и выбросил весь предмет на общественную арену. Дженкс в Палате представителей и Карл Шурц в Сенате позаботились о том, чтобы пылкая и убедительная защита реформы не отсутствовала. В соответствии с просьбой Президента Гранта о законе, чтобы «регулировать не срок пребывания, а способ осуществления всех назначений», в 1870 году к законопроекту об ассигнованиях был приложен всадник, просящий Президента «предписать такие правила и положения», какие он сочтет нужными, и «нанять подходящих лиц для проведения» расследований наилучшего метода допуска лиц на гражданскую службу. Комиссия, председателем которой был Джордж Уильям Кертис, сделала рекомендации, но они не были приняты, и Кертис ушел в отставку. Нью-Йоркская ассоциация реформы гражданской службы была организована в 1877 году; а Национальная лига, организованная в 1881 году, вскоре имела процветающие отделения в большинстве крупных городов. Битва шла в основном между Президентом и Конгрессом. Каждый последующий Президент заявлял о своей приверженности реформе, но нейтрализовал свои слова, санкционируя огромные изменения на службе. Наконец, при обстоятельствах, уже описанных, 16 января 1883 года был принят Закон о гражданской службе.

Этот закон оказал стимулирующее влияние на гражданскую службу штатов и муниципалитетов. Нью-Йорк принял закон в том же году, по образцу федерального акта. Массачусетс последовал в 1884 году, и в течение нескольких лет многие штаты приняли своего рода реформу гражданской службы, а крупные города экспериментировали с системой заслуг. Однако только с быстрым расширением функций правительства и последовавшей трансформацией характера общественных обязанностей реформа гражданской службы сделала заметный прогресс. Когда правительство взяло на себя обязанности санитарного инспектора, лесничего, статистика и многочисленные другие узкоспециализированные функции, присутствие научного эксперта стало обязательным; и огромные предприятия, такие как строительство Панамского канала и огромные ирригационные проекты Запада, не могли быть доверены стороннику системы добычи и его приспешникам.

Война приучила нас к реквизиции коммунальных услуг, науки и навыков в колоссальном масштабе. С этой высоты общественного служения маловероятно, что мы опустимся, после того как национальная опасность минует, в глубины административной некомпетентности, которую наша Республика и все ее части занимали так много лет. Потребность в эффективном и высокосложном государстве была доведена до сознания среднего гражданина. И это предвещает постоянное привлечение талантов на государственную службу с той целью, чтобы демократия могла обеспечить тот эффективный национализм, который навязан новой эрой мировой конкуренции.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКАЯ ЗАМЕТКА

Не существует собранного материала литературы разоблачений. Он находится в официальных отчетах следственных комитетов; таких как комитеты Лексоу, Мазета и Фассета в Нью-Йорке, и отчет о взносах в кампанию Комитета Сената по привилегиям и выборам (1913). «Разгребатели грязи» распространили такие беспорядочные обвинения, что необходима большая осторожность, чтобы обнаружить истину. Можно полагаться только на показания, данные под присягой. А для местных разоблачений следует искать официальные судебные записи.

Ежегодные протоколы Национальной муниципальной лиги содержат много полезного материала по муниципальной политике. Отчеты местных организаций, таких как Нью-Йоркское бюро муниципальных исследований и Питтсбургская лига избирателей, бесценны, как и отчеты случайных органов, таких как Филадельфийский комитет пятидесяти.

Личные штрихи можно почерпнуть из автобиографий таких общественных деятелей, как Платт, Форэйкер, Уид, Ла Фоллетт, и из таких биографий, как «М. А. Ханна» Кроли.

О муниципальных условиях:

У. Б. Манро, «Правительство американских городов» (1913). Авторитетный и краткий отчет о развитии американского городского управления. Глава VII посвящена муниципальной политике.

Дж. Дж. Гамильтон, «Свержение городского босса» (1910). Описание работы комиссионного управления.

Э. С. Брэдфорд, «Комиссионное управление в американских городах» (1911). Тщательное исследование плана комиссии.

Г. Брюэр, «Новое городское правительство» (1912). Интересный отчет о новом муниципальном режиме.

Линкольн Стеффенс, «Позор городов» и «Борьба за самоуправление» (1906). Вклад принца «разгребателей грязи» в литературу пробуждения.

Об условиях в штатах:

Существует гнетущая скудость материала по этому предмету.

П. С. Рейнш, «Американские легислатуры и законодательные методы» (1907). Блестящее изложение деятельности легислатур.

Э. Л. Годкин, «Непредвиденные тенденции в демократии» содержит вдумчивое эссе об «Упадке легислатур».

О политических партиях и машинах:

М. Острогорский, «Демократия и организация политических партий», 2 тома (1902). Второй том содержит всесторонний и способный обзор американской партийной системы. Он был сокращен в однотомное издание под названием «Демократия и партийная система в Соединенных Штатах» (1910).

Джеймс Брайс, «Американская республика», 2 тома. Том II содержит примечательный отчет о нашей политической системе.

Джесси Мейси, «Партийная организация и механизм» (1912). Краткий отчет о партийном механизме.

Дж. А. Вудберн, «Политические партии и партийные проблемы» (1906). Здравый отчет о нашей политической задаче.

П. О. Рэй, «Введение в политические партии и практическую политику» (1913). Ценно своими обильными ссылками на текущую литературу по политическим вопросам.

Теодор Рузвельт, «Эссе о практической политике» (1888). Энергичное описание методов машины.

Г. М. Грегори, «Коррупционное использование денег в политике и законы для его предотвращения» (1893). Написанная до более поздних разоблачений, она тем не менее дает ясный взгляд на проблему.

У. М. Айвинс, «Машинная политика» (1897). В Нью-Йорке — глазами проницательного наблюдателя.

Джордж Викерс, «Падение боссизма» (1883). О свержении Филадельфийского газового кольца.

Густавус Майерс, «История Таммани-холла» (1901; пересмотрено в 1917). Лучшая книга по этому предмету.

Э. К. Гриффит, «Подъем и развитие джерримендеринга» (1907).

Историческое:

Г. Дж. Форд, «Подъем и рост американской политики» (1898). Один из самых ранних и один из лучших отчетов о развитии американской политики.

Александр Джонстон и Дж. А. Вудберн, «Американская политическая история», 2 тома (1905). Блестящее изложение истории американских партий. Самая удовлетворительная книга по этому предмету.

У. М. Слоун, «Партийное правительство в Соединенных Штатах» (1914). Краткое и удобное изложение. Доводит нашу партийную историю до наших дней.

Дж. Б. Макмастер, «С отцами» (1896). Том восхитительных исторических эссе, включая одно о «Политической порочности отцов».

О номинациях:

Ф. У. Даллинджер, «Номинации на выборную должность в Соединенных Штатах» (1897). Самая тщательная работа по этому предмету, описывающая развитие наших систем выдвижения кандидатов.

Ч. Э. Мерриам, «Первичные выборы» (1908). Краткое описание праймериз и их истории.

Р. С. Чайлдс, «Принципы короткого бюллетеня» (1911). Великолепный отчет от отца движения за короткий бюллетень.

Ч. Э. Мейер, «Системы выдвижения кандидатов» (1902). Хорошо о кокусе.

О президентстве:

Дж. Б. Бишоп, «Наша политическая драма» (1904). Читабельный отчет о национальных съездах и президентских кампаниях.

А. К. Макклюр, «Наши президенты и как мы их делаем» (1903).

Эдвард Стэнвуд, «История президентства» (1898). Дает партийные платформы и описывает каждую президентскую кампанию.

О Конгрессе:

Г. Х. Хейнс, «Выборы сенаторов Соединенных Штатов» (1906).

Г. Дж. Форд, «Стоимость нашего национального правительства» (1910). Прекрасный отчет о плохом ведении хозяйства в Конгрессе.

Мэри К. Фоллетт, «Спикер Палаты представителей» (1896).

Вудро Вильсон, «Правительство Конгресса» (1885). Самое интересное чтение в свете администрации Вильсона.

Л. Г. Макконахи, «Комитеты Конгресса» (1898).

О специальных темах:

К. Р. Фиш, «Гражданская служба и патронаж» (1905). Лучшая работа по этому предмету.

Дж. Д. Барнетт, «Работа инициативы, референдума и отзыва в Орегоне» (1915). Полезное, интенсивное исследование этих важных вопросов.

Э. П. Оберхольцер, «Референдум в Америке» (1912). Самая удовлетворительная и всесторонняя работа по этому предмету. Также обсуждает инициативу.

Дж. Р. Коммонс, «Пропорциональное представительство» (1907). Стандартная американская книга по этому предмету.

Р. К. Брукс, «Коррупция в американской политике и жизни» (1910). Обзор нашей политической патологии.